prop · H503276 · 2018-06-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:276 Föräldrapenning för fler familjekonstellationer Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att dagar med föräldrapenning på grundnivå ska ingå i den tid för vilken en förälder inte kan lämna över sin rätt till föräldrapenning (den s.k. reserverade tiden). Vidare föreslås att en förälders sambo ska likställas med en förälder vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenningsförmåner också i de fall föräldern och sambon inte har varit gifta med varandra eller inte har eller har haft barn tillsammans. Förslaget om att reservera dagar med föräldrapenning på grundnivå ökar incitamenten att dela föräldrapenningen mer lika mellan män och kvinnor, vilket är en för regeringen viktig målsättning. Förslaget om att utvidga den krets som likställs med förälder innebär att fler familjekonstellationer inkluderas i möjligheterna att vårda ett barn med föräldrapenning. Förslagen bedöms vara positiva för barns välmående och uppväxtvillkor. Dessutom föreslås att en förälders sambo ska ha rätt till ledighet från arbetet också i de fall föräldern och sambon inte har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans. Därtill föreslås att 1 § föräldraledighetslagen ska formuleras på ett nytt sätt. Lagändringarna föreslås träda i kraft med vissa övergångsbestämmelser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken......... Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) .......................................................................... 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. Föräldrapenning på grundnivå............................................ Olika familjekonstellationer och föräldrapenning ............ 5 Ökad jämställdhet och möjlighet för fler familjekonstellationer att använda föräldrapenningen .................... Grundnivån i föräldrapenningen ska reserveras ............... En sambo ska likställas med en förälder utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn ...................... En sambo ska ges ledighetsrätt utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn ................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Effekter för jämställdheten och för enskilda .................... Effekter för barn ............................................................... Ekonomiska och administrativa effekter .......................... Effekter för kommunerna ................................................. Effekter för arbetsgivare och företag................................ Förslaget till lag om ändring i Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ........................................................................ Utdrag ur sammanfattningen av Utredningen om en modern föräldraförsäkrings betänkande SOU 2017:101 Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för Lagförslag i departementspromemoria, bilaga till remittering av betänkandet Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för föräldraförsäkringen (SOU 2017:101) ............................ Förteckning över remissinstanserna till betänkandet Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för föräldraförsäkringen (SOU 2017:101) samt förslag i promemoria .............................. Utdrag ur PM Kompletterande konsekvensbeskrivning med anledning av förslaget om ändrad 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och förslag om nytt omvårdnadsbidrag ........................... Förteckning över remissinstanser till PM anledning av förslaget om ändrad 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och förslag om Lagförslag i Lagrådsremiss Föräldrapenning för fler Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2017/18:276 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 2.lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 11 kap. 4 och 5 §§, 12 kap. 17 § och 13 kap. 31 a § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. Vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenningsförmåner likställs med en förälder följande personer: 1. förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, 2. förälders sambo som tidigare 2. förälders sambo, har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, 3.särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet, och När det gäller tillfällig föräldra- När det gäller tillfällig föräldra- penning likställs med en förälder penning likställs med en förälder även följande personer: 1. förälders sambo i annat fall än som avses i 4 § 2, och 2. familjehemsförälder. Första stycket gäller inte i fall som avses i 13 kap. 8 och 9 §§. En förälder kan genom skriftlig anmälan till avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. Detta gäller dock inte föräldra- Detta gäller dock inte föräldra- penning på sjukpenningnivå enligt 21 och 22 §§ såvitt avser om enligt 21–23 §§ 1.90 dagar för varje barn, eller 2.90 dagar för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel. 1Senaste lydelse 2015:674. 2017/18:276 I anmälan ska det anges vilka ersättningsnivåer enligt 18 § avståendet avser. får besluta att en annan person som är försäkrad för tillfällig föräldrapenning och som avstår från förvärvsarbete ska få rätt till tillfällig föräldrapenning för att i stället för föräldern vårda ett barn som inte har fyllt . Som villkor för detta gäller 1.att föräldern på grund av egen sjukdom eller smitta inte kan vårda barnet, 2.att föräldern enligt 12 kap. 14–16 §§ har rätt att själv uppbära föräldrapenningen eller skulle ha haft rätt att själv uppbära föräldrapenningen, och 3. att föräldern inte bor tillsam- 3. att föräldern inte bor tillsam- mans med någon som kan beviljas mans med någon som kan beviljas tillfällig föräldrapenning med stöd tillfällig föräldrapenning med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 4 § 1 av bestämmelserna i 11 kap. 4 § 1 eller 2 eller med stöd av bestäm- melserna i 11 kap. 5 § första 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för föräldrapenningsförmåner som avser dagar före ikraftträdandet. Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) Härigenom föreskrivs att 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) ska ha Lydelse enligt prop. En arbetstagare har som förälder rätt till ledighet från sin anställning enligt denna lag. I vissa fall har även en annan arbetstagare rätt till Med förälder jämställs den som 1. utan att vara 1. förälders make som vård om ett barn, varande sammanbor med föräl- 2. har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i 2. förälders sambo, 3. särskilt förordnad vårdnads- havare som har vård om barnet, med en förälder under förutsätt- 4. den som efter socialnämndens ning att arbetstagaren är eller har medgivande har tagit emot ett varit gift med eller har eller har barn för stadigvarande vård och haft barn med denna förälder. fostran i syfte att adoptera barnet (blivande adoptivförälder), och 5. den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet (familjehemsförälder). Bestämmelser om förbud mot missgynnande behandling av arbetssökande och arbetstagare finns i 16 §. Denna lag träder i kraft . 2017/18:276 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring (dir. 2016:10). Utredningen tog namnet Utredningen om en modern föräldraförsäkring. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn (SOU 2017:101). Ett utdrag ur sammanfattningen finns i bilaga 1. En arbetsgrupp inom har utarbetat en promemoria med lagförslag och konsekvenser av förslaget att även dagar med föräldrapenning på grundnivå ska ingå i den tid för vilken en förälder inte kan lämna över sin rätt till föräldrapenning, den s.k. reserverade tiden (S2017/07382/FST). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian och förslagen i betänkandet SOU 2017:101 om att en sambo ska likställas med en förälder utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn samt förslag om att 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) ska formuleras på ett nytt sätt har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Förslag om övergångsbestämmelser har utöver det beretts under hand med . En arbetsgrupp inom har dessutom utarbetat en promemoria med kompletterande konsekvensbeskrivningar med anledning av förslaget om att slopa kravet på tidigare äktenskap eller gemensamma barn för sambo i 1 § föräldraledighetslagen och förslag om nytt omvårdnadsbidrag (S2018/01985/FST). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i dnr S2017/07382/FST, samt dnr S2018/01985/FST. Förslagen grundar sig på en överenskommelse mellan regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter som behandlas i avsnitten 5.2, 5.3, 6 och i författningskommentaren. 4.1 Föräldrapenning på grundnivå Rätt till föräldrapenning har en försäkrad förälder som vårdar barn under tid när han eller hon inte förvärvsarbetar eller avstår från förvärvsarbete (12 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). födelse eller adoption kan föräldrapenning lämnas under totalt . Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet har de rätt till hälften var av dagarna. Om enbart en förälder har vårdnaden har denne rätt till samtliga dagar. Föräldrapenningen är tänkt att kompensera för den inkomstförlust som uppstår när föräldrarna avstår från förvärvsarbete för att vårda ett barn. Föräldrapenning kan lämnas på sjukpenningnivå, grundnivå eller lägstanivå (12 kap. 18 § SFB). Ersättningen varierar beroende på om föräldrarna har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och hur stor denna i så fall är. För SGI finns ett maxbelopp om tio prisbasbelopp. Det innebär att kan den sjukpenninggrundande inkomsten som högst vara , och den högsta ersättningen per dag är . med föräldrapenning som används för barnet finns ett särskilt kvalificeringsvillkor för att föräldern ska få ersättning på sjukpenningnivå. före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen ska föräldern ha varit försäkrad för sjukpenning, dvs. försäkrad genom arbete. Vidare ska föräldern under hela ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning, dvs. en sjukpenning på . För de föräldrar som saknar SGI eller som inte uppfyller kvalificeringskravet för att få föräldrapenning på sjukpenningnivå kan föräldrapenning på grundnivå betalas ut, med en ersättning på per dag. Föräldrapenning på grundnivån lämnas, till skillnad från föräldrapenning på sjukpenningnivån, inte endast till personer som är försäkrade genom arbete utan även till föräldrar som enbart är försäkrade genom bosättning. Förutom dagar på sjukpenning- eller grundnivå har vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad vardera med en ersättning på per dag, en lägstanivå som är lika för alla. I syfte att öka incitamenten till en mer jämställd fördelning av föräldrapenning har en viss del av dagarna med föräldrapenning reserverats för vardera föräldern i ett antal olika steg. Bestämmelsen om reserverad tid omfattar dock till sin lydelse endast dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå (12 kap. 17 § SFB). Den innebär att för barn födda kan en förälder avstå sin rätt till föräldrapenning för alla utom med föräldrapenning på sjukpenningnivå till den andra föräldern eller till någon som inom föräldrapenningen likställs med förälder. Den innebär vidare att om en förälder enbart har rätt till ersättning på grundnivå, t.ex. på grund av att föräldern inte arbetar i , kan samtliga dagar avstås till den andra föräldern. I SOU 2017:101 redogörs det för tillämpning av bestämmelsen om reserverad tid. har den bedömningen gjorts att även dagar med föräldrapenning på grundnivå är reserverade. Bestämmelsen om reserverad tid inom föräldrapenningen infördes (1995) då nuvarande begrepp om grundnivå och lägstanivå inte var introducerade. Föräldrapenning lämnades då på garantinivå eller, under vissa förutsättningar, på sjukpenningnivå (då kallad föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning). Garantidagarna motsvaras i dagens regelverk av lägstanivådagarna, dvs. de dagar för vilka en förälder alltid får ersättning enligt lägstanivån. Endast dagar med ersättning på sjukpenningnivå omfattades av den reserverade tiden för att motverka att garantidagarna skulle ha en negativ effekt på pappornas uttag av föräldrapenning. Om ingen begränsning gjordes, 2017/18:276 skulle pappan, om han inte ville ta ut föräldraledighet, kunna välja att avstå från att ta ut garantidagarna, och bestämmelsen om reserverade dagar skulle kunna komma att få relativt liten effekt på fördelning av föräldraledigheten (prop. 1994/95:61 s. 31). Föräldrapenning på grundnivå introducerades som en ersättningsnivå 2002 och ersatte de dagar för vilka föräldrapenning lämnades på garantinivån på grund av att förutsättningarna för ersättning med ett högre belopp på sjukpenningnivå inte var uppfyllda. gör dock den tolkningen att det endast är föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå som omfattas av bestämmelsen och som därmed inte kan avstås till den andra föräldern. Fler kvinnor än män använder dagar på grundnivå Ersättningen från föräldrapenningen skiljer sig åt mellan män och kvinnor. Män har i genomsnitt högre löner än kvinnor och har därmed även en högre medelersättning från föräldrapenningen, se tabell 4.1. Det finns även stora skillnader i hur stor andel av uttagen föräldrapenning som betalas ut på grundnivå. Förutom att kvinnor har lägre inkomster spelar även det s.k. 240-dagarsvillkoret roll eftersom kvinnor vanligtvis är de som tar ut föräldrapenning tidigt i barnets liv och därmed i högre grad än män behöver uppfylla villkoret för att få ersättning motsvarande den sjukpenninggrundande inkomsten. Ytterligare en faktor som spelar roll för kvinnors högre andel av dagarna är att kvinnor tar ut ett stort antal dagar med föräldrapenning oavsett inkomstnivå, medan det är vanligare att män med högre inkomster tar ut många dagar än att män med låga inkomster gör det. Källa: SOU 2017:101, tabell 6.7. –2016 har den reala ökningen för framför allt lägstanivådagarna varit hög. höjdes ersättningen för barn födda från och med den tidpunkten . Föräldrapenning på lägstanivå betalas dock även fortsättningsvis ut med per dag för barn födda före , därav den lägre summan i tabellen 4.1. Även grundnivåns nominella nivå har ökat från 2006 till 2013 och till 2016. Andelen dagar som utbetalas på grundnivån ökar för både män och kvinnor, men mest för kvinnorna. Det finns flera förklaringar till ökningen. Grundnivån har höjts i flera steg och uppgår 2018 till per dag. Höjningen av grundnivån har fått effekten att en större andel personer får ersättning på grundnivå . Föräldrar som har en ersättning baserad på sin SGI men där dagbeloppet inte överstiger grundnivån får ersättning på grundnivå i stället för på sjukpenningnivå. Andelen föräldrar som saknar SGI har ökat och det kan också vara så att intresset för att ta ut föräldrapenning på grundnivå ökar när ersättningen höjs. Som en följd av att grundnivån höjdes från till 2002 så ökade kvinnors genomsnittliga uttag av dagar på grundnivå. I genomsnitt ökade uttaget under barnets andra levnadsår. Någon motsvarande ökning kunde inte observeras hos männen eller för de kvinnor som hade ersättning på sjukpenningnivå. (Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2016:10, Höjd grundnivå i föräldrapenningen. Har uttaget av föräldrapenning påverkats?) En höjning av grundnivån innebar att kvinnor tog ut fler dagar med föräldrapenning än tidigare vilket kan vara positivt ur aspekten att den ekonomiska situationen förbättras för hushållet, men det finns även risk att föräldraledigheten förlängs vilket kan innebära en risk för en försenad etablering på arbetsmarknaden. Över tid har mäns uttag av föräldrapenning ökat i familjer där föräldrarna är en man och en kvinna och kvinnan har ersättning på sjukpenningnivå. Motsvarande ökning för män kan dock inte observeras när kvinnan har ersättning på grundnivå. Antalet utbetalda dagar på grundnivå varierar även med barnets ålder. Under barnets första levnadsår utgjorde av de dagar som kvinnor tog ut ersättning på grundnivådagar. Lägstanivådagarna är undantagna från beräkningen. Motsvarande andel för männen var , men antalet föräldrapenningdagar som användes av män under barnets första levnadsår var mycket litet. För barn äldre än är antalet dagar med föräldrapenning begränsat och antalet dagar på grundnivå är mycket lågt, både för män och för kvinnor. Bland studerande är grundnivå en vanlig ersättning under föräldraledigheten. Av samtliga dagar som är möjliga att ta ut på sjukpenningnivå tog kvinnliga studenter ut på grundnivå fram till dess att barnet var . Motsvarande andel för de kvinnor som inte studerade var . För män som studerade var andelen och för män som inte studerade . Även för vissa företagare betalas en stor andel av dagarna ut på grundnivå. Grundnivån i föräldrapenningen är oftast den nivå som de föräldrar som kommer till med barn är hänvisade till att använda, även om det finns möjlighet att uppfylla kvalificeringsvillkoret om viss tids försäkring för föräldrapenning på sjukpenningnivå (240-dagarsvillkoret) också i andra medlemsländer i Europeiska unionen. Utrikes födda kvinnors långsammare etablering på arbetsmarknaden får effekten att enbart utbetalats på sjukpenningnivå även i 2017/18:276 , se t.ex. SOU 2016:73. Stora skillnader finns även mellan föräldrar som är födda i länder inom EU eller och föräldrar som är födda i övriga delar av världen. Med den nya begränsningsregeln för föräldrapenning som trädde i kraft (12 kap. 12 § andra stycket SFB) begränsas föräldrapenningen för äldre barn som kommer till , vilket också innebär att möjligheten till ersättning över grundnivån är begränsad. Inkomsten spelar roll för fördelningen av föräldrapenning Användningen av föräldrapenning är inte jämställd. Män använder i genomsnitt mindre än hälften av de med föräldrapenning som är tilldelade vardera vårdnadshavaren. För barn födda hade vid barnets åttaårsdag används av män. Motsvarande antal för kvinnor var . Flera olika faktorer påverkar fördelningen av dagar mellan föräldrarna. Inkomstnivåer för kvinnor och män, och hur inkomsterna skiljer sig åt mellan föräldrapar bestående av en kvinna och en man, har betydelse för hur föräldrapenningen fördelas. I hushåll där kvinnor har höga inkomster delar föräldrarna i högre utsträckning föräldrapenningen jämställt än i hushåll där kvinnan har låga inkomster. Med jämställt menas här att ingen av föräldrarna har tagit ut av dagarna och ingen hade tagit ut . För hushåll där mannen har hög inkomst är det dubbelt så vanligt att dela jämställt som i hushåll där mannen har låg inkomst (se vidare SOU 2017:101, kapitel 6). I hushållen med låg inkomst ingår föräldrar som har ersättning på grundnivå. Det innebär dock inte att paren är jämställda i hushåll där kvinnan tjänar mest. I en undersökning från (2013a) studeras uttaget för barn födda . Att kvinnan är höginkomsttagare fördubblar sannolikheten för ett jämställt uttag. Men även i hushåll där kvinnan är höginkomsttagare och den som tjänar mest är det en majoritet () av paren som inte delar föräldrapenningen 40/60. Att kvinnor använder huvuddelen av föräldrapenningen medför en totalt sett längre frånvaro från arbetsmarknaden för kvinnor än vad som är fallet för män. Den längre frånvaron kan vara en delförklaring till mer negativa arbetsmarknadsutfall för kvinnor, t.ex. avseende möjligheter till anställning och löne- och karriärutveckling. En längre föräldraledighet och huvudansvar för hem- och omsorgsarbetet när barnet är litet tenderar också att påverka den långsiktiga fördelningen av obetalt och betalt arbete mellan föräldrarna. Ett större omvårdnadsansvar för kvinnor kan även i vissa fall resultera i ökad ohälsa och sjukskrivning. En mer jämn fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning bör därför kunna bidra till ekonomisk jämställdhet, jämställd hälsa och en mer jämställd fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, vilket är i linje med regeringens mål för jämställdhetspolitiken. Nuvarande fördelning av föräldrapenningen kan också innebära att barnet får sämre tillgång till sina pappor än till sina mammor. Barns behov av nära anknytning skulle i högre grad uppfyllas om båda föräldrarna använder av föräldraledighet. Det finns även långsiktigt positiva effekter av längre föräldraledighet för män. som tagit ut av föräldraledighet tar ett mer jämställt Prop. 2017/18:276 ansvar för omsorgen av barnen även längre fram i barnets liv, vilket torde leda till en djupare kontakt med pappan även på lång sikt (Oláh, O., , B. och , L., 2017, Synthesis of main findings in the Families and Societies project, Families and Societies Working Paper Series nr. För de familjer där föräldrarna står långt ifrån arbetsmarknaden kan ett mer delat ansvar för barnets omsorg och för föräldraledigheten innebära att kvinnor kan tidigarelägga sin etablering på arbetsmarknaden, eller snabbare påbörja eller fullfölja studier etc. Om arbetsmarknadsdeltagandet för föräldrarna ökar gynnar det även hushållets ekonomiska situation och kan minska andelen barn som lever i hushåll med låg ekonomisk standard. Sammanfattning när det gäller ersättning på grundnivå Av regleringen om fördelning av föräldrapenningdagarna vid gemensam vårdnad (12 kap. 15 § SFB) framgår att den grundläggande principen om likadelning föräldrarna emellan avser samtliga ersättningsnivåer, dvs. Tanken bakom den principen avspeglar sig emellertid inte fullt ut i regleringen om reserverade dagar, trots att ersättningsnivåerna omfattar samma dagar och att grundnivån utgör ett alternativ till föräldrapenning på sjukpenningnivån, när förutsättningarna för den senare inte är uppfyllda. Att bestämmelsen om reserverade dagar enbart omfattar dagar på sjukpenningnivå får som följd att det finns färre incitament för ett jämnt uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna i familjer där en förälder eller båda föräldrarna har föräldrapenning på grundnivå än i familjer där båda föräldrarna har föräldrapenning på sjukpenningnivå. Lagstiftningens utformning innebär således att instrumenten för att uppnå en jämnare fördelning av föräldrapenninguttaget har olika stor verkan, endast på grund av att en förälder eller båda föräldrarna inte uppfyller kraven för ersättning på den högre nivån eller för att de saknar arbetsmarknadsanknytning. 4.2Olika familjekonstellationer och föräldrapenning Barnfamiljernas levnadsförhållanden och synen på föräldraskap har förändrats sedan föräldraförsäkringen infördes . Familjer ser olika ut och har olika behov. Försäkringen utformades i en kontext där kärnfamiljen var rådande. kan sju av tio barnfamiljer betecknas som kärnfamiljer. Ungefär en fjärdedel av alla barn har föräldrar som har separerat eller som aldrig har bott tillsammans. Två av tio familjer har en ensamstående förälder, oftast en ensamstående mamma. är nästan en av tio familjer en ombildad familj, dvs. en familj där en eller båda föräldrarna har barn från ett tidigare förhållande.