prop · H503261 · 2018-05-29 00:00:00 — Ända sedan systemet med tv-avgift infördes har avgiften använts för att finansiera public service-verksamhet. Att medlen till public service endast kan användas till vad de är avsedda för och att det finns mekanismer som hindrar att medlen dirigeras om till andra ändamål genom budgetpolitiska överväganden, har ansetts skydda oberoendet. Att göra tilldelningen av medel till public service till en del av de årliga budgetförhandlingarna om olika politiska prioriteringar skulle enligt regeringens bedömning öka risken för politisk påverkan och detaljstyrning av verksamheten. Sammanfattningsvis är det regeringens uppfattning att oberoendet för public service avgörs av flera faktorer, varav sättet avgiften tas in på inte är den mest avgörande. Med förslaget kommer oberoendet, precis som , också att säkras på flera sätt i olika regelverk. Regeringen är därför övertygad om att det finansieringssystem som föreslås kommer att garantera en lika hög nivå av oberoende som dagens. Regeringen anser dock, liksom kommittén, att det finns skäl att genomföra även andra förändringar i syfte att ytterligare stärka oberoendet för public service. Dessa förslag bör, som och Utbildningsradion understryker, genomföras som det nya finansieringssystemet införs. Förslagen återfinns i avsnitt 7. Regeringen avser också att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Kommittén ska bl.a. analysera om public service-företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag. Påverkar förslaget privata medieaktörer? Näringslivets Skattedelegation tillsammans med och It- och Telekomföretagen anser att de konkurrensfördelar som en 2017/18:261 skattefinansiering kommer att innebära för programföretagen, i relation till andra privata medieföretag, är för bristfälligt analyserade och att förslaget därför inte bör genomföras. De förändringar som föreslås i denna proposition berör framför allt hur medlen för finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst samlas in. Förslaget innebär inte några förändringar i uppdraget till programföretagen eller i den tilldelning av medel som beslutat. Regeringen anser därför inte att förslaget om finansiering innebär förändringar i konkurrensförhållandet mellan programföretagen och övriga privata medieföretag. Det kan också noteras att inte haft några synpunkter på förslaget. Begreppen i lagen – radio och tv i allmänhetens tjänst eller public service? Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst har använts som benämning på den verksamhet som finansieras av allmänna medel och bedrivs av programföretagen , och Utbildningsradion. Begreppet används också i nuvarande lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Någon definition av begreppet finns dock inte i lagen. I stället har innebörden av begreppet definierats i och regeringens beslut och kommit till uttryck i sändningstillstånd och anslagsvillkor (se prop. 2005/06:112 s. 101). Som kommittén konstaterar är dock radio och tv i allmänhetens tjänst starkt förknippat med det traditionella sättet att distribuera program (via marknät, kabel och satellit). I takt med den tekniska utvecklingen har begreppet också i allt högre grad kommit att ersättas av public service, såväl i dagligt språkbruk som inom forskningen. Kommittén bedömer därför att radio och tv i allmänhetens tjänst, bör ersättas av public service. Som en följd av det föreslår kommittén att den nya lagen ska heta lag om finansiering av public service och att public service ska ersätta radio och tv i allmänhetens tjänst i lagtexten. Samma innebörd ska dock enligt kommittén läggas i de båda begreppen. Någon ändring i sak är således inte avsedd. Regeringen instämmer i bedömningen som kommittén och flertalet av remissinstanserna gör att public service bör kunna användas i stället för radio och tv i allmänhetens tjänst. konstaterar regeringen att radio och tv i allmänhetens tjänst fortfarande används i viktiga styrdokument, bl.a. i sändningstillstånden där innebörden av begreppet också kommer till uttryck. För att inte riskera missförstånd om lagens syfte och den direkta kopplingen till programföretagens verksamhet anser regeringen, till skillnad från kommittén, att radio och tv i allmänhetens tjänst även i fortsättningen bör användas i lagtexten och att lagens rubrik bör vara lag om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Regeringen delar dock kommitténs uppfattning att avgiften bör benämnas public service-avgift (som framgår nedan anser regeringen att begreppet avgift bör användas, se avsnitt 5.2.1). Att koppla avgiften till det betydligt otympligare begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst är inte lämpligt. Genom att använda begreppet public service-avgift blir det även tydligt för allmänheten vad avgiften ska användas till. Avgiften blir inte heller förknippad med det traditionella sättet att distribuera radio och tv, vilket Prop. 2017/18:261 den nuvarande radio- och tv-avgiften är. Som framgår av avsnitt 6.4 instämmer regeringen även i kommitténs förslag när det gäller benämningen på kontot i dit avgiftsmedlen ska föras över (public service-kontot). Som regeringen konstaterat ovan bör begreppet public service användas liktydigt med radio och tv i allmänhetens tjänst. Därmed delar regeringen inte TU:s uppfattning att begreppet även bör innefatta verksamhet som bedrivs av andra medieaktörer. Regeringens bedömning: Public service-avgiften som föreslås är statsrättsligt att betrakta som en skatt. Den bör trots det benämnas avgift. Den parlamentariska public service-kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland , vid , , , , Näringslivets Skattedelegation och It- och Telekomföretagen, instämmer i bedömningen att den föreslagna avgiften statsrättsligt är att betrakta som en skatt. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , och , instämmer i kommitténs bedömning att begreppet avgift ska användas. Begreppet skatt medför enligt Utbildningsradion en större risk för att användarna upplever public service som en del av staten, vilket skulle kunna skada oberoendet. anser att avgift bör användas för att markera ambitionen att programföretagen även fortsättningsvis ska stå fria från politiskt inflytande. anser att det faktum att kommittén väljer att kalla en skatt för avgift illustrerar varför skattefinansiering kan vara problematisk. förordar att avgiften kallas för vad den är, nämligen en skatt. Även , Näringslivets Skattedelegation och It- och Telekomföretagen påpekar att det är missvisande och vilseledande att benämna skatten för avgift. Skälen för regeringens bedömning Gränsen skatt – avgift Var gränsen mellan skatt och avgift går enligt regeringsformen har främst betydelse när överväger att delegera normgivningsmakt till regeringen. Delegation är möjlig när det gäller avgifter, men inte när det gäller skatter. är alltså ensam behörig att meddela föreskrifter om skatter (8 kap. 3 § regeringsformen). Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppen skatt och avgift. Gränsdragningen får därför i första hand göras med utgångspunkt i uttalandena i förarbetena till regeringsformen. som en ekonomisk ersättning som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. En skatt karaktäriseras som tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation (se prop. 1973:90 s. 213). Om en pålaga syftar till att helt eller delvis finansiera en specificerad eller avgränsad verksamhet talar detta för att pålagan är en avgift. Gränsen mellan skatter och avgifter är dock flytande och i vissa fall kan det vara tveksamt om något ska betecknas som skatt eller avgift (för en närmare redogörelse för gränsen mellan skatt och avgift se betänkandet Avgifter [SOU 2007:96] s 28 f. och delbetänkandet avsnitt 6.3). Regeringen delar kommitténs och remissinstansernas bedömning att den föreslagna public service-avgiften statsrättsligt är att betrakta som en skatt. Visserligen finns en motprestation i form av tillgång till public service och avgiften kommer enbart att användas till att finansiera denna verksamhet. Kopplingen mellan betalning av avgiften och tillgången till public service är därmed, på ett övergripande plan, tydlig. Avgiften föreslås inte heller vara högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose programföretagens behov. Det finns alltså ett klart samband mellan avgiften och kostnaderna för public service. Men måste alla som uppfyller förutsättningarna i den föreslagna nya lagen betala avgift, oavsett om de tar del av programföretagens utbud eller inte (se avsnitt 5.2 och 6.1). Avgiften är således inte för den enskilde direkt kopplad till en motprestation, och den går heller inte att välja bort. Dessutom är avgiften baserad på inkomst och inte relaterad till tillgången till public service. Hur påverkas oberoendet av att avgiften statsrättsligt bedöms vara en skatt? Gränsen mellan skatt och avgift enligt regeringsformen har, som redovisas ovan, främst betydelse om överväger att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. är radio- och tv-avgiften i sin helhet reglerad i lag. Det innebär att regeringen inte kan meddela föreskrifter om t.ex. storleken på avgiften. Även den nya individuella avgiften föreslås vara reglerad i lag. Regeringen delar därför kommitténs och bedömning att det för programföretagens oberoende inte har avgörande betydelse hur avgiften definieras. Som framgår av regeringens bedömning i avsnitt 5.2 är det för oberoendet i stället bl.a. betydligt viktigare att de avgifter som tas in, precis som med nuvarande finansiering, hanteras i ett slutet system och hålls avskilda från övriga medel i statens budget. Begreppet avgift bör användas Kommittén bedömer att den nya avgiften, trots att den statsrättsligt utgör en skatt, bör benämnas public service-avgift. Som kommittén konstaterar saknar valet av benämning på en pålaga betydelse för den statsrättsliga definitionen. Det finns flera exempel på pålagor som rättsligt är att betrakta som skatter men som ändå benämns avgifter. Till exempel är den kommunala fastighetsavgiften, trots namnet, statsrättsligt en skatt. Regeringen instämmer dock i det som bl.a. och Näringslivets Skattedelegation framför om att skatter och avgifter bör benämnas på ett korrekt sätt. Det är en naturlig utgångspunkt att det som betraktas som en skatt också benämns som en sådan. begrepp för samma sak, liksom att lägga olika innebörder i samma Prop. 2017/18:261 begrepp, riskerar att minska begriplighet och jämförbarhet (se övervägandena i SOU 2007:96 s. 128 f.). Lagrådet har vidare påpekat att det är angeläget att en pålaga som de facto utgör en skatt också benämns skatt, inte minst för att tydliggöra att någon delegation av normgivningsmakt enligt regeringsformen inte är möjlig (se prop. 2007/08:27 s. 238). konstaterar regeringen att den public service-avgift som föreslås i hög grad skiljer sig från andra skatter och därför inte heller är direkt jämförbara med sådana. Medlen som tas in föreslås gå till en specificerad och avgränsad verksamhet och endast användas till denna. På samma sätt som kommer den föreslagna modellen också att fungera som ett slutet finansieringssystem (se avsnitt 6.4), där avgiftsmedlen hålls åtskilda från övriga medel på statens budget. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt för allmänhetens förtroende att avgiften, även om den statsrättsligt betraktas som en skatt, på ett tydligt sätt särskiljs från andra skatter. Som redogjorts för ovan saknar benämningen i viss mån också praktisk betydelse, eftersom avgiften på samma sätt som nuvarande avgift enligt förslaget i sin helhet ska beslutas av genom lag. Sammantaget delar regeringen därför kommitténs bedömning att avgiften bör benämnas public service-avgift, trots att den statsrättsligt är en skatt. Lagrådet har godtagit att pålagan benämns avgift. 5.2.2Vad avgiften ska användas till Regeringens förslag: Public service-avgiften ska finansiera radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den under förutsättning att sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen meddelats den som bedriver sändningsverksamheten och att tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Den parlamentariska public service-kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Kommittén föreslår dock att begreppet public service ska användas i stället för radio och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst i lagtexten. Kommitténs lagförslag har också till viss del en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna invänder mot förslaget. Juridiska fakultetsstyrelsen vid påpekar att det av lagförslaget möjligen motsatsvis går att dra slutsatsen att andra intäkter än public service-avgiften inte är tillåtna för verksamheten. Lagtexten borde tydligare beskriva tillåten finansiering och vilken verksamhet som kan bedrivas med denna. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande avgiftslag ska radio och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den finansieras med en radio- och tv-avgift (1 §). Det gäller under förutsättning att (1) sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen (2010:696) meddelats den som bedriver verksamheten och (2) sändningstillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Även den nya avgift som föreslås bör finansiera den verksamhet som Avgiften bör således, på samma sätt som , 2017/18:261 användas till att finansiera det public service-uppdrag som programföretagen har i enlighet med sändningstillstånd och anslagsvillkor. Som framgår av förarbetena till nuvarande lag bör avgiften också finansiera verksamhet som direkt anknyter till detta uppdrag. Så kallad sidoverksamhet, t.ex. försäljning av programrättigheter och tekniska tjänster, får dock inte finansieras med avgiftsmedel utan ska även i fortsättningen bära sina egna kostnader (se prop. 2005/2006:112 s. 80–82 och 101). Någon ändring i detta avseende är inte avsedd och förslaget innebär inte några förändringar i uppdraget till programföretagen. Kommitténs lagförslag är utformat i enlighet med 1 § i nuvarande lag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid påpekar att lagtexten motsatsvis skulle kunna tolkas som att andra intäkter från t.ex. sponsring och försäljning av egenproducerade program inte är tillåtna. Lagtexten borde enligt tydligare beskriva både tillåten finansiering och vilken verksamhet som ska bedrivas med denna. Regeringen håller med om att lagförslaget skulle kunna tolkas på det sätt som påpekar. Av lagen bör tydligt framgå vad public service-avgiften ska finansiera. Syftet med bestämmelsen är däremot inte att reglera vilka andra intäkter som är tillåtna eller inte. Detta bör därför inte heller framgå av lagtexten. Som regeringen återkommer till i avsnitt 7.1 bör det av lagtexten även uttryckligen framgå att avgiften inte får användas till någon annan verksamhet än public service-verksamhet och verksamhet som är direkt anknuten till den. 6.1Vem ska betala avgift? Regeringens förslag: Public service-avgift ska betalas av alla som är obegränsat skattskyldiga, har en beskattningsbar förvärvsinkomst och som vid beskattningsårets ingång har fyllt . Avgiften ska betalas till och med det år den avgiftsskyldige avlider. överensstämmer med regeringens men har delvis en annan lagteknisk Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. SKPF Pensionärerna anser att en avgiftsbefrielse för äldre bör övervägas t.ex. för personer fyllda . att det är oklart om orden ”vid beskattningsårets ingång” i den föreslagna bestämmelsen enbart syftar på 18-årsgränsen eller om de även avser den Några remissinstanser, däribland , anser att det hade varit önskvärt med en analys av förslagets konsekvenser för de som inte betalar någon radio- och tv- avgift, t.ex. pensionärer med låga inkomster som valt bort tv-mottagare. Skälen för regeringens förslag: Som utvecklas i avsnitt 5 anser regeringen att public service demokratiskt värde för hela samhället. Alla som har möjlighet bör därför vara med och bidra till finansieringen. bör finansieringssystemet vara resurseffektivt och enkelt att administrera. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att alla vuxna som är obegränsat skattskyldiga och som har en beskattningsbar förvärvsinkomst (inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet) bör betala public service-avgift. Den som saknar beskattningsbar förvärvsinkomst bör inte betala någon avgift. Det handlar om personer som antingen saknar förvärvsinkomster eller som har så låga inkomster att de inte behöver betala skatt på dessa. Regeringen anser dock inte, som SKPF Pensionärerna föreslår, att äldre eller någon annan utpekad grupp bör undantas från avgiftsskyldigheten. I stället föreslås att alla med mycket låga förvärvsinkomster endast bör betala en låg avgift (se vidare avsnitt 6.2). Public service-avgiften bör betalas till och med det år den avgiftsskyldige avlider. Skälet är att avgiften bör hanteras som de flesta övriga skatter och avgifter som fysiska personer betalar. I likhet med de bestämmelser i inkomstskattelagen (1999:1229) och skatteförfarandelagen (2011:1244) som reglerar dödsbon bör därför det som skulle ha gällt för den avlidne under dödsåret tillämpas på dödsboet. Förslaget medför bl.a. att någon avanmälan inte behöver göras för att avgiftsskyldigheten ska upphöra, vilket krävs enligt nuvarande lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (11 §). påpekar att det är oklart om orden ”vid beskattningsårets ingång” i den föreslagna bestämmelsen enbart syftar på 18-årsgränsen eller om de även avser den obegränsade skattskyldigheten. Regeringen delar uppfattning att lagtexten är oklar i detta avseende. Att en person fyllt vid beskattningsårets ingång bör vara en förutsättning för avgiftsskyldighet. Något motsvarande krav på att en person ska vara obegränsat skattskyldig vid beskattningsårets ingång bör dock inte finnas, vilket förtydligats i lagtexten. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar en ytterligare analys av konsekvenserna för de personer som saknar tv-mottagare och som därmed inte betalar radio- och tv-avgift, men som kommer att få betala avgift enligt förslaget. lyfter särskilt fram äldre med låga inkomster. Regeringen anser, som framgår ovan, att public service är en kollektiv nyttighet som har ett demokratiskt värde för hela samhället. Även den som inte direkt tar del av utbudet har således nytta av att public service finns. Många av de som saknar tv-mottagare har sannolikt också möjlighet att ta del av programföretagens utbud på annat sätt genom t.ex. dator eller mobil. Det bör även understrykas att personer som saknar beskattningsbara förvärvsinkomster inte kommer att betala någon avgift enligt förslaget. Avgiften är vidare relaterad till hur stor förvärvsinkomst en person har och det finns ett tak för hur stor avgiften kan bli (se avsnitt 6.2). Förslaget innebär därför att personer med mycket låga förvärvsinkomster kommer att få betala en låg avgift. Att avgiften föreslås vara individuell och inte som dagens radio- och tv-avgift betalas per hushåll, innebär dessutom att avgiften för ensamstående kommer att bli betydligt lägre än dagens radio- och tv-avgift, oavsett hur stora eller små förvärvsinkomster personen har (se avsnitt 6.2). Regeringen vill i denna del även understryka att det finns personer som fram tills nu valt bort tv på grund av kostnaden för radio- och tv-avgiften. Sannolikt kommer de med 2017/18:261 det nya systemet i många fall att få en betydligt lägre avgift än dagens radio- och tv-avgift och får då också möjlighet att ta del av public serviceutbudet. 6.1.1Juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldighet Regeringens bedömning: Juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldighet. Den parlamentariska public service-kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över bedömningen. , , Näringslivets Skattedelegation, It- och Telekomföretagen delar kommitténs bedömning. , som i och för sig inte invänder mot bedömningen, anser att det går att argumentera för att företag ska betala eftersom även de drar nytta av att det finns public serviceverksamhet. anser att juridiska personer bör betala avgift eftersom även de utnyttjar tjänsterna och det ur legitimitetssynpunkt är väsentligt att så många som möjligt delar på finansieringen av public service. Skälen för regeringens bedömning: Avgiftsintäkterna från juridiska personer har med nuvarande avgiftssystem varit förhållandevis små. uppgick intäkterna från företag, organisationer och myndigheter endast till drygt en procent av de totala intäkterna. När kopplingen till tv-mottagare tas bort är det inte längre självklart att juridiska personer ska betala avgift. Regeringen delar visserligen uppfattning att det är väsentligt att så många som möjligt är med och bidrar till finansieringen av public service. Med den avgift som föreslås beräknas också av den vuxna befolkningen omfattas av avgiftsskyldighet (se avsnitt 6.2). Många av de som enligt förslaget kommer att få betala avgift är företrädare för juridiska personer, t.ex. småföretagare. Regeringen anser inte att dessa personer ska behöva betala dubbla avgifter. Som kommittén lyfter fram skulle en avgiftsskyldighet för juridiska personer dessutom kräva ett mer komplicerat regelverk och medföra ökade administrativa kostnader. Även det talar för att det inte är motiverat att låta juridiska personer omfattas av avgiftsskyldigheten. Regeringens förslag: Avgiften ska betalas av den beskattningsbara förvärvsinkomsten, upp till en inkomst som motsvarar 2,092 inkomstbasbelopp för beskattningsåret. Den parlamentariska public service-kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. I kommitténs förslag är dock antalet inkomstbasbelopp något högre. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar förslaget. framför att valet av inkomstbasbeloppet som bas för framskrivning kan vara mindre lämpligt utan ytterligare justeringar, eftersom det kan innebära att den framtida produktionen inom public service kan bli högre eller lägre än vad som är avsikten. Statskontoret, som tillstyrker förslaget i stort, anser att den framtida befolkningsökningen innebär att uppräkningen till programföretagen är för generös. anser att det hade varit värdefullt om kommittén fört ett resonemang om systemets legitimitet när hushåll med fler än två vuxna i vissa fall får betala en betydligt högre avgift än , medan andra inte betalar någonting alls. Skälen för regeringens förslag Beräkningen av avgiftens storlek Beskattningsbar förvärvsinkomst används i hög utsträckning för att beräkna skatter och avgifter på individnivå och bör även användas som underlag för att bestämma public service-avgiftens storlek. Att använda den beskattningsbara förvärvsinkomsten som underlag gör att avgiften blir enkel att beräkna, administrera och ta ut från de avgiftsskyldiga. Kapitalinkomster bör däremot inte ingå vid beräkning av avgiften. Sådana inkomster deklareras i efterhand och skatt på inkomsterna tas inte ut löpande. De flesta som har kapitalinkomster har dessutom ofta även en beskattningsbar förvärvsinkomst och kommer därför i hög utsträckning enligt förslaget redan att betala en avgift. Utgångspunkten för beräkningen av avgiftens storlek är att de avgiftsmedel som tas in ska täcka kostnaderna för public service-verksamheten. Beräkningen av hur stor avgiften bör vara utgår från tilldelningen av medel till programföretagen under pågående tillståndsperiod (2014–2019). har beslutat att tilldelningen till programföretagen ska höjas (se prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3 och rskr. 2013/14:60).