prop · H503207 · 2018-04-12 00:00:00 — En meningsfull utgiftsbegränsning utgår på ett eller annat sätt från en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara. De överväganden som ligger bakom regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för ett nytt år motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter, t.ex. BNP. Vidare beskrivs hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget. Det är praxis att vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhålla sig till följande faktorer: –utgiftstakets relation till överskottsmålet, –utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, –utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek , och –utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. 7.2Tekniska justeringar av utgiftstaket Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisas i statens budget. Från det att utgiftstaket fastställts för det tredje tillkommande året ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma för det specifika året. Under en så som sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett förändrat samlat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna, t.ex. beslut om lagstiftning som möjliggör kreditering av 2017/18:207 skattekonto. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten, och vara förenligt med överskottsmålet , måste därför beslutade nivåer på utgiftstaket justeras så att budgetförändringar av sådant slag neutraliseras. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffektpåden konsolideradeoffentliga sektornsutgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har beslutade nivåer på utgiftstaket justerats tekniskt (se t.ex. prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64). Regeringens förslag till tekniska justeringar av utgiftstaket utgår från ett antal principer: –Vid budgettekniska omläggningar som inte påverkar det offentliga åtagandet (t.ex. vid en övergång från bruttotill nettoredovisning eller tvärtom) ska tekniska justeringar göras av beslutade nivåer på utgiftstaket. Det gäller oavsett om nettoredovisningen uppkommer på budgetens utgiftssida (t.ex. genom specialdestinering av avgifter) eller inkomstsida (t.ex. genom att utgifter krediteras mot en skattskyldigs skattekonto). –Tekniska justeringar ska göras oavsett om det innebär att utgiftstakets nivå höjs eller sänks. –Vid förändringar som påverkar det offentliga åtagandet, men som inte påverkar de takbegränsade utgifterna (t.ex. en reform med nya utgifter som krediteras mot en skattskyldigs skattekonto), ska tekniska justeringar genomföras. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av den s.k. budgeteringsmarginalen. Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Den riktlinje som regeringen använder sig av är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna , för det därpå följande året, för året därefter och för det tredje tillkommande året.4 finns det skäl för att budgeteringsmarginalen för det tredje året inte ska vara så stor att utgiftstaket inte har en rimligt styrande effekt för utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Budgeteringsmarginalen kan emellertid stegvis tas i anspråk för reformer och andra utgifter som inte är 4 Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för det tredje året, det år för vilket ett nytt utgiftstak fastställs, ligger i linje med bedömningar som gjordes i betänkandena Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16). Regeringen utvärderade riktlinjen i Regeringen bedömde då att den inte borde ändras 2010/11:100 s.213). en följd av konjunkturutvecklingen, i takt med att behovet av en säkerhets- Skr. 2017/18:207 marginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med överskottsmålet. 8 Det kommunala balanskravet För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet regleras i kommunallagen och anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans (11 kap. 5 §). Om det finns synnerliga skäl kan en kommun budgetera för tillfälliga underskott. Som exempel på sådana skäl kan nämnas en stark finansiell ställning eller att kommunen vidtar åtgärder som under budgetåret medför kostnader, men som främjar kostnadsbesparingar och en god ekonomisk hushållning. Bedömningen av vad som är synnerliga skäl måste göras från fall till fall. Om en kommun eller ett landsting i efterhand uppvisar ett underskott ska avvikelsen som huvudregel återställas (11 kap. 12 §). Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras vid omstruktureringar av kommunens eller verksamhet som syftar till lägre framtida kostnader eller om det finns andra synnerliga skäl (11 kap. 13 §). Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunerna och landstingen ska enligt kommunallagen även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena ges vissa vägledande exempel på vad detta innebär (prop. 1990/91:117 s. 110 och 210 och 2016/17:171 s. 422). Resultatet bör i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone Det innebär att hänsyn ska tas till bl.a. pensions- skulden och reinvesteringsbehovet. landsting därför fastställa bl.a. de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag motsvarar god ekonomisk hushållning. landstingens årsredovisning ska innehålla en redovisning om huruvida balanskravet och målen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Det kommunala balanskravet understödjer överskottsmålet. finanser i kommuner och landsting bidrar till att överskottsmålet nås. Regeringen följer därför noga den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och i budget- Eftersomden kommunala sektornsfinanser ärberoende avkonjunkturen finns det en risk för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar på ett sätt som kan bidra till att förstärka En utredning tillsattes 2010 med uppdrag att föreslå hur procykliska variationer i kommunernas och landstingens verksamheter kan förebyggas. Som en följd av de förslag som utredningen lämnade infördes möjligheten för kommuner och landsting att under vissa förutsättningar reservera en del av överskottet i goda tider och bygga upp lokala s.k. resultatutjämningsreserver (11 kap. 14 § kommunallagen). 2017/18:207 Medel i resultatutjämningsreserverna kan sedan tas i anspråk för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Avsikten med ändringen var att skapa förutsättningar för en mer stabil utveckling av kommunsektorns konsumtion och sysselsättning över en konjunkturcykel (prop. 2011/12:172 s. 39). En väl fungerande extern uppföljning av finanspolitiken på både inter– nationell och nationell nivå är viktig för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. På internationell nivå följs politiken främst upp av olika EU- organ, men också av och . På nationell nivå står ett antal myndigheter för uppföljningen. 9.1Flera myndigheter följer upp finanspolitiken på nationell nivå Den externa uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå syftar till att politiken ska utformas i enlighet med befintliga mål och restriktioner. I finns inga lagreglerade sanktioner som kan användas om det finanspolitiska ramverket inte följs. Det är därför viktigt att det är förenat med politiska kostnader att inte följa reglerna. För att öka de politiska kostnaderna för att bryta mot ramverket krävs en bred uppslutning kring gällande regelverk, både i det politiska systemet och i samhället, samt en väl fungerande extern uppföljning med flera oberoende aktörer. Ett antal myndigheter under regeringen ansvarar för olika delar av uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå, t.ex. , och . och gör oberoende bedömningar av den makroekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen samt lämnar rekommendationer om finanspolitikens inriktning. har ett särskilt ansvar för att analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om finanspolitiken är långsiktigt hållbar (se avsnitt 9.2). är en myndighet under med uppdrag att granska den statliga verksamheten. Regeringen ska från det att den mottagit en granskningsrapport från lämna en skrivelse till med en redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av rapporten (9 kap. 19 § riksdagsordningen). har ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det I och meddesenaste förändringarnairamverket har Finanspolitiska rådets roll vid uppföljningen av överskottsmålet Skr. 2017/18:207 ytterligare förstärkts (prop. 2016/17:100). Rådet har enligt förordningen (2011:446) med instruktion för i uppgift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad, och i vilken takt som en återgång bör ske. Rådets uppgift är att göra en välgrundad samlad bedömning av relevanta omständigheter utifrån de principer för uppföljning av överskottsmålet som och regeringen har ställt sig bakom. Efter ändringen i Finanspolitiska rådets instruktion ska rådet i större utsträckning än tidigare fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Därmed kommer den finanspolitiska debatten fokusera på det offentliga sparandet och skulden. Rådet ska dessutom regelbundet utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling samt regeringens redovisning till av de offentliga finanserna och kostnaderna för reformförslag. ska genomgå externa utvärderingar med regelbundna intervall. Utvärderingarnas inriktning kan variera, men en bedömning av rådets översyn av uppfyllelsen av de budgetpolitiska målen i det finanspolitiska ramverket ska vara ett stående inslag. finansutskotthåller imaj enutfrågning med anledning av Finanspolitiska rådets rapport. Vid utfrågningen, där även finansministern deltar, ligger tyngdpunkten på det finanspolitiska ramverket. I egenskap av EU-medlem har förbundit sig att följa reglerna inom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten. De mest centrala reglerna i pakten är de referensvärden som tillåts för det offentliga budgetunderskottet (av BNP) och den offentliga skuldsättningen (av BNP). Om skuldkvoten överskrider ska avståndet till denna nivå sänkas med i genomsnitt en tjugondel , enligt det s.k. skuldkriteriet. Länderna ska besluta medelfristiga mål för det strukturella sparandet, och ska vid avvikelser från sitt medelfristiga mål, anpassa sig mot detta mål med i genomsnitt av BNP , beroende på både skuldnivån och konjunkturutvecklingen. Medlemsländerna ska även respektera det s.k. utgiftskriteriet, som innebär att de offentliga utgifterna i ett land inte bör växa snabbare än potentiell BNP. Medlemsländer som överskrider sitt medelfristiga budgetmål är dock inte bundna av utgiftskriteriet. Enligt stabilitets- och tillväxtpakten ska medlemsländerna lägga fram stabilitets- eller konvergensprogram för att redogöra för hur de avser att uppnå det medelfristiga budgetmålet och upprätthålla sunda offentliga finanser på medellång sikt. Det går även att åberopa specifika omständigheter som kommissionen bör beakta vid bedömningen av måluppfyllelsen i den förebyggande delen, t.ex. omfattande strukturreformer eller investeringar. Europeiska kommissionen granskar sedan programmen och rådet yttrar sig om dem. Vidare lämnar in utkast till sina budgetar varje höst, som granskas av kommissionen. 2017/18:207 medlemsland överskrider referensvärdet för underskottet, eller inte uppfyller skuldkriteriet, kan rådet på förslag från kommissionen besluta om att inleda ett särskilt förfarande mot landet. För att stärka övervakningen av den ekonomiska politiken i EU infördes den s.k. europeiska terminen. Terminen innebär huvudsakligen att granskningen av finanspolitiken (inom stabilitets- och tillväxtpakten) och strukturpolitiken (inom 2020) sker parallellt. Syftet är främst att stärka granskningens roll så att rekommendationerna till medlemsstaterna bättre kan beaktas i de nationella budgetprocesserna, som de nationella parlamentens roll och processer respekteras. Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna respekterar referensvärdena för det offentliga budgetunderskottet och den offentliga skuldsättningen enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Direktivet ställer bl.a. krav på att medlemsstaterna ska inrätta medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler. Målen och reglerna ska återspeglas i de årliga budgetbesluten och det ska medföra konsekvenser om de inte iakttas. ska omfatta en planeringshorisont . Ramverken ska även omfatta en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av planerade finanspolitiska åtgärder samt realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska genomgå en regelbunden och fullständig utvärdering. Inom ramen för den europeiska terminen har kommissionen infört det s.k. makroekonomiska obalansförfarandet, som är en EU-process för övervakning av makroekonomiska obalanser i medlemsländerna. Förfarandet syftar till att i ett tidigt skede upptäcka makroekonomiska obalanser som kan påverka den makroekonomiska stabiliteten, och se till så att obalanserna kan förebyggas. Övervakningen vilar på en preliminär ekonomisk analys som utförs av Europeiska kommissionen, inklusive en resultattavla med elva makroekonomiska indikatorer och tre sysselsättningsindikatorer som publiceras i en förvarningsrapport. Kommissionen gör dessutom långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna i varje medlemsland för att bedöma om landets finanspolitik är långsiktigt hållbar. Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet beaktas också i samband med utvärderingen av stabilitets- och konvergensprogrammen. 10 Öppenhet och tydlighet För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska ha möjlighet till insyn i finanspolitiken. Nedan redovisas de bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas. Innehållet i ekonomiska propositioner och Bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, propositioner med ändringar av statens budget och skrivelsen årsredovisning för staten finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. Det närmare innehållet i de ekonomiska propositionerna har dock kommit att utvecklas genom praxis. Bestämmelser om innehållet i den ekonomiska vårpropositionen finns i riksdagsordningen och i budgetlagen. Enligt tilläggsbestämmelse 9.5.2 till riksdagsordningen ska regeringen lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Vidare anges det i tilläggsbestämmelse 9.5.3 till riksdagsordningen att beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Riksdagsordningen innehåller ingen närmare precisering av vad riktlinjerna för den ekonomiska politiken eller finanspolitiken ska innehålla. I budgetlagen anges att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås (2 kap. 1 a §), följa upp utfallet av statens budget (9 kap. 1 §), redovisa medelfristiga prognoser över bl.a. den makroekonomiska utvecklingen och statens inkomster och utgifter (9 kap. 3 §) och redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (9 kap. 4 §). Det innebär att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisar sin syn på det aktuella ekonomiska läget, gör prognoser över den ekonomiska utvecklingen för tre till , redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, följer upp de budgetpolitiska målen i det finanspolitiska ramverket, samt gör en bedömning av det aktuella budgetutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Av praxis följer att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen också gör en preliminär bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året, som sedan normalt ligger till grund för förslaget till nivå på utgiftstaket i den efterföljande budgetpropositionen (se också avsnittet om budgetpropositionen nedan). Enligt praxis ska den ekonomiska vårpropositionen även innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse. Innehållet i den ekonomiska vårpropositionen bör inom de angivna ramarna kunna anpassas till den rådande politiska och ekonomiska situationen. De grundläggande bestämmelserna om budgetpropositionen finns i regeringsformen. Där anges bl.a. att regeringen lämnar en budgetproposition till (9 kap. 2 §). Det finns även andra bestämmelser i regeringsformen som är av betydelse för vad budgetpropositionen ska 2017/18:207 innehålla. Vidare anges att beslutar om budget för det följande budgetåret (budgetperioden) och att beslutet ska omfatta en beräkning av statens inkomster och anslagförbestämda ändamål(9 kap.3§). kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Vidare kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tiden efter den följande budgetperioden (9 kap. 6 §). Exempel på sådana riktlinjebeslut är besluten om utgiftstaket och överskottsmålet. I riksdagsordningen finns ytterligare bestämmelser om budgetpropositionens innehåll (9 kap. 5 §). Där anges att budgetåret börjar och att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. Förslaget ska, såvida inte beslutat något annat genom lag, innehålla en fördelning av anslagen på utgiftsområden. Vidare anges att en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret får lämnas efter budgetpropositionen endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl (t.ex. i ekonomiska krissituationer). Budgetpropositionen ska således vara fullständig när den lämnas och andra propositioner med utbrutna budgetförslag får normalt inte lämnas fram till det nya budgetårets början. I tilläggsbestämmelse 9.5.1 till riksdagsordningen anges att budgetpropositionen ska lämnas . De år som det hålls riksdagsval ska budgetpropositionen lämnas senast efter öppnande. Om detta till följd av regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . I budgetlagen anges att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås (2 kap. 1 a §), lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året (2 kap. 2 §), lämna förslag till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 3 §), följa upp utfallet av statens budget (9 kap. 1 §) och redovisa medelfristiga prognoser över bl.a. den makroekonomiska utvecklingen och statens inkomster och utgifter (9 kap. 3 §). Vidare ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen (10 kap. 3 §). Budgetlagen innehåller även detaljerade bestämmelser om omfattningen av statens budget samt om budgetens inkomsttitlar och anslag (3 och 4 kap.). Vidare innehåller lagen bestämmelser om ekonomiska åtaganden och utlåning (6 kap.), finansiering av investeringar och utlåning (7 kap.) samt om förvärv och överlåtelse av egendom (8 kap.). Förslag inom dessa områden lämnas som regel i budgetpropositionen eller i en proposition med förslag till ändringar i budgeten (se avsnittet om ändringar i budgeten nedan). Budgetpropositionen är i huvudsak upplagd på samma sätt som den ekonomiska vårpropositionen, med den skillnaden att riktlinjerna för politiken i den ekonomiska vårpropositionen omsätts i konkreta förslag för framför allt det kommande budgetåret. Normalt ges i budgetpropositionen, till skillnad från i den ekonomiska vårpropositionen, ingen utförlig fördel- Skr. 2017/18:207 ningspolitisk redogörelse eller någon redogörelse för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Vanligtvis redovisar regeringen dock en kortare uppföljning av de mer utförliga redogörelser som gjort i den ekonomiska vårpropositionen . Dessutom lämnas en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten och en klimatredovisning enligt 4 § klimatlagen (2017:720). Under budgetåret kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag (9 kap. 4 § regeringsformen). Förslag om sådana ändringar lämnas samlat i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl får förslag om ändringar lämnas (9 kap. 6 § och tilläggsbestämmelse 9.6.1 till riksdagsordningen). Budgetpropositionen utgör grunden för den samlade budgetprövningen och ska vara fullständig när den lämnas. Syftet med förslag till ändringar i budgeten är framför allt att komplettera den av beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör därmed som huvudregel beslutas i samband med behandling av budgetpropositionen . Hanteringen av ändringar i en beslutad budget måste ske ordnat och processen för sådana ändringar vara stram. De krav som ställs på exempelvis finansiering ska därmed normalt vara lika höga som vid beredningen av förslag till budgetpropositionen. Förslag till utgiftsökningar bör i första hand finansieras med utgiftsminskningar. I samband med förslag till ändringar i budgeten bör regeringen analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och de budgetpolitiska målen. En sådan redovisning lämnas vanligen inte separat i förslaget till ändring i budgeten, utan i de beräkningar och prognoser som regeringen redovisar i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till (9 kap. 10 § regeringsformen). årsredovisningen lämnas till året efter budgetåret (10 kap. 5 §). Därutöver innehåller budgetlagen detaljerade bestämmelser om årsredovisningens innehåll och avgränsning, grund- läggande regler för redovisningen samt uppställningsformer för resultat- räkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen (10 kap. 6–10 §§). Årsredovisningen för staten ska ha ett sådant innehåll att den ansluter till beslut om statens budget. En redovisning ska lämnas av utfallet