prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — I lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare (transite- ringslagen) finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller från , , eller , återsänds med flyg via . Lagen bygger på rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transi- tering i samband med återsändande med flyg (transiteringsdirektivet). När en stat ansöker om tillstånd till och bistånd vid transitering prövas ansökan av (3 §). Har tillstånd till transitering medde- lats, får hämta tredjelandsmedborgaren på flygplats- området och ledsaga denne till anslutande flyg och ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra rese- handlingar under transiteringen (7 §). En transitering ska genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjades och får inte överstiga . Om det finns särskilda skäl får tiden för transite- ringen förlängas, dock med högst (8 §). Transiteringsdirektivet medger att en tredjelandsmedborgare som transi- teras placeras och inkvarteras i säkert förvar och att medlemsstaterna i övrigt utövar legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmed- borgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen (artikel 5.3). Vid genomförandet av direktivet infördes emellertid inga särskilda bestämmelser om förvar och andra tvångsåtgärder, förutom bestämmelsen som rör omhändertagande av pass och andra resehandlingar. Rikspolis- styrelsen påtalade i det lagstiftningsärendet att förvarstagande kan vara nödvändigt om utlänningen sätter sig till motvärn och att tvångsåtgärder därför måste kunna vidtas. anförde att vissa ord- ningsproblem torde kunna bemästras utifrån polislagens (1984:387) bestämmelser om polisingripande vid ordningsstörning och att en närmare analys av frågan vore värdefull. Lagrådet ansåg att det var av stor vikt att det i lagstiftningen klargjordes under vilka former och i vilken utsträck- ning tvång fick användas. Regeringen bedömde att det kunde finnas ett behov av bestämmelser om tvångsåtgärder, men att möjligheterna att införa sådana bestämmelser borde utredas närmare (prop. Som framgår av avsnitt 3 har det ingått i utredningens uppdrag att under- söka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges i transiteringsdirektivet. Det behövs ytterligare möjligheter till tvångsanvändning vid transitering Som utredningen tar upp kan det i vissa fall, t.ex. om utlänningen inte medverkar, vara nödvändigt att använda tvångsåtgärder för att en transi- tering ska kunna genomföras. Det är därför angeläget att den polisman som ansvarar för transiteringen har befogenhet att tillgripa de åtgärder som behövs. Utredningen anser att polislagens reglering inte utgör ett ända- målsenligt stöd för att använda våld eller tvång mot eller omhänderta en utlänning i alla de situationer som kan uppkomma vid en transitering. Exempelvis är möjligheten att använda tvång eller våld begränsad om den som ska transiteras endast gör passivt motstånd. I de fall ett omhänder- tagande undantagsvis skulle vara befogat enligt polislagen kan ofta ett sådant inte bestå under hela den tid som ett transiteringsförfarande kan pågå med stöd av transiteringslagen. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det bör införas en möjlighet för att ta en transiterande utlänning i förvar om det behövs för att transiteringsupp- draget ska kunna genomföras. Utredningen föreslår att åtgärden ska få användas endast om det är absolut nödvändigt. När det gäller detta rekvisit delar regeringen polisstyrelsens uppfattning att det är tillräckligt att åtgärden ska vara nödvändig. Anledningen till detta är inte minst att möjligheten till förvars- tagande bör komma till uttryck i denna lagstiftning på ett sätt som motsvarar annan lagstiftning som reglerar skyldighet att bistå vid transitering eller genomförande av överlämning till en annan stat, exempelvis 26 § lagen (1957:668) om utlämning för brott och 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Enligt dessa bestämmelser får Polismyndig- heten, om det är nödvändigt för att ett överlämnande eller en transport ska kunna genomföras, omhänderta och ta personen i fråga i förvar. En rätt att ta en utlänning i förvar innebär också att 11 och 19 §§ polislagen blir tillämpliga, vilket ger den polisman som genomför åtgärden en möjlighet att under vissa omständigheter fatta beslut om att utlänningen ska omhändertas i avvaktan på myndighetens beslut och underkastas kropps- visitation. Med förvar avses i polislagens mening normalt insättning i arrest eller annan inlåsning (prop. 1996/97:175 s. 34). I många fall är det emellertid inte nödvändigt att hålla utlänningen inlåst för att transiteringen ska kunna genomföras. Andra, mindre ingripande åtgärder kan vara tillräckliga, t.ex. att polispersonal håller personen under bevakning på flygplatsen eller i en myndighets lokal. När det gäller hur bestämmelsen ska formuleras anser regeringen därför att det finns anledning att använda regleringen i de tidigare nämnda lagarna som förebild och vid sidan av möjligheten att ta utlänningen i förvar även ange att det finns möjlighet att omhänderta utlänningen. Möjligheten att omhänderta eller ta utlänningen i förvar bör tillämpas med återhållsamhet. En utlänning som transiteras och som inte försöker avvika eller sätta sig till motvärn bör inte tas i förvar. Enligt regeringens mening framgår detta redan genom att åtgärden endast får vidtas om det är nödvändigt för att transiteringen ska kunna genomföras. Med hänsyn till de allmänna principer som gäller för polisingripanden enligt 8 § polislagen bedömer regeringen vidare att transiteringslagens bestämmelse om om- Prop. 2017/18:284 händertagande och förvar inte behöver innehålla en särskild reglering av frågan om proportionalitet. En transitering får som huvudregel pågå högst , om det inte finns särskilda skäl att låta den pågå ytterligare högst . Enligt utredningens förslag ska det vara möjligt att omhänderta och ta utlän- ningen i förvar . Att omhänderta och ta en ut- länning i förvar innebär emellertid ett ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet. Enligt regeringens mening bör det därför övervägas en begränsning av den tid under vilken åtgärden får vidtas. I detta sammanhang ligger det nära till hands att göra en jämförelse med vad som gäller vid ett omhändertagande för att verkställa en avvisning eller utvisning. I ett sådant fall gäller att utlänningen som längst får omhänder- tas (se 9 kap. 12 § UtlL). Även vid transitering av en utlänning som av en stat utlämnas till en annan stat och vid verkställighet av ett beslut om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder gäller att den enskilde får omhändertas och tas i förvar under som längst (se 26 § andra stycket lagen om utlämning för brott och 6 kap. 5 § lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresterings- order). Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att även i transiteringslagen ange att den tid som ett omhändertagande och förvars- tagande får pågå under som längst får vara . Genom att begränsa den maximala tid som åtgärden får bestå understryks att transiterings- ärendet måste hanteras med särskild skyndsamhet om utlänningens rörelsefrihet har begränsats på detta sätt. Givetvis gäller dessutom, utan att det i detta sammanhang behöver anges i lag, att utlänningen ska omhänder- tas och hållas i förvar under en så som möjligt. Enligt utredningens lagförslag ska en förutsättning för att få ta en transi- terande utlänning i förvar vara att denne har fyllt . Begränsningen har inte motiverats närmare av utredningen. Regeringen anser för sin del att bör ha möjlighet att vidta vissa tvångsåtgärder även mot den som inte fyllt , om det är nödvändigt för att transiteringsuppdraget ska kunna fullgöras. I detta sammanhang bör det dock framhållas att rege- ringens förslag är mindre ingripande än utredningens, eftersom rege- ringens förslag också ger utrymme för att vidta åtgärder för att genomföra transiteringen som inte innebär inlåsning. När det gäller barn är det natur- ligt att sådana andra och mindre ingripande åtgärder används i första hand. beslut enligt transiteringslagen får inte överklagas (10 §). Med hänsyn till vad som ovan sägs om längden på omhänderta- gandet och förvarstagandet och om att åtgärden alltid ska pågå under en så som möjligt bör detta – på samma sätt i andra liknande fall – gälla även beslut om omhändertagande och förvar (se t.ex. prop. 2016/17:191 s. 21 f.). Verkställighet, placering och behandling av en utlänning som hålls i förvar Utredningen föreslår att utlänningslagens regler om behandling och placering m.m. ska tillämpas på utlänningar som tas om hand för att genomföra en transitering. Att bevilja ansökningar om och genomföra transitering är en uppgift för . 2017/18:284 sådan koppling till förvarstagande enligt utlänningslagen att det framstår som lämpligt att tillämpa det regelverk som gäller för sådant förvars- tagande. I stället framstår det som mer ändamålsenligt att tillämpa det generella regelverk för polisingripanden som följer av polislagen. Hålls den förvarstagne i polisarrest gäller dessutom de bestämmelser om be- handling m.m. av den förvarstagne som finns i häkteslagen (2010:611) om inte annat föreskrivs (1 kap. 3 § häkteslagen). Svenska Röda Korset framför att den som tas i förvar vid transitering också bör få tillgång till offentligt biträde och information på ett språk som han eller hon förstår. Den tid som en utlänning som transiteras kan hållas i förvar är mycket begränsad. Nyttan av att anlita ett offentligt biträde i denna situation måste betraktas som liten. Regeringen anser därför inte att den som tas i förvar med stöd av transiteringslagen bör ges rätt till offent- ligt biträde. Vad gäller rätten att få information på ett språk som utlän- ningen förstår bedömer regeringen att förvaltningslagens (2017:900) reglering är tillräcklig. I den lagen föreskrivs det att en myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. (13 §). Några särskilda regler om detta i transiteringslagen föreslår därför inte. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Om ett beslut om förvar enligt utlänningslagen har meddelats och verkställts före ikraftträdandet, ska en ansökan om fortsatt förvar göras senast då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser, dock . Om en migrationsdomstol efter ikraftträdandet har avslagit ett överklagande av beslutet om förvar innan ansökan om fortsatt förvar har gjorts, ska ansökan i stället få göras för domstolens avgörande. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter på utred- ningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att författningsänd- ringarna kan träda i kraft . måste myndig- heterna och domstolarna få tid att förbereda sig inför förändringarna som kommer att påverka deras verksamheter i stor utsträckning. Regeringen föreslår därför att författningsändringarna träder i kraft . De nya reglerna bör tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de träder i kraft. Detta gäller såväl de nya regler som avser en prövning i sak som de nya regler som avser förfarandet hos förvaltnings- myndigheter och domstolar. Det innebär bl.a. att de nya reglerna om hur tiden i förvar ska bestämmas kommer att gälla även i fall där utlänningen . 2017/18:284 har tagits i förvar före ikraftträdandet. När det gäller de nya reglerna om att en migrationsdomstol ska pröva frågan om fortsatt förvar bedömer regeringen att en särskild övergångs- bestämmelse är påkallad för att bestämma när denna prövning ska komma till stånd i fall då beslutet om förvar har meddelats och verkställts före ikraftträdandet. Regeringen anser att en utgångspunkt bör vara att ansökan om fortsatt förvar ska lämnas in till en migrationsdomstol senast då en ny prövning skulle ha gjorts enligt tidigare bestämmelser. I fall då det finns ett beslut om avvisning eller utvisning och en ny prövning enligt de tidigare bestämmelserna skulle ske , bör emellertid ansökan om fortsatt förvar lämnas in . Om en migrationsdomstol efter ikraftträdandet har avslagit ett över- klagande av ett beslut om förvar innan en ansökan om fortsatt förvar har gjorts, bör ansökan i stället få göras för migra- tionsdomstolens avgörande. I övrigt bedöms det inte nödvändigt med några övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen medför vissa kostnader för , , Säkerhetspolisen och dom- stolarna. , och domstolarna har till- skjutits medel för att finansiera kostnader till följd av förslagen och det ökade antalet asylärenden och mål. De ökade kostnaderna för Säker- hetspolisen kan hanteras inom myndighetens befintliga ramar. Utredningens bedömning: Utredningen beräknar att förslagen om för- ändrade processuella regler för förvar och uppsikt, inbegripet en utökad rätt till domstolsprövning, kommer att medföra att förvaltningsmyndig- heternas och domstolarnas kostnader ökar med ca . Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna lämnar utred- ningens bedömning utan invändning. Några remissinstanser, bl.a. Hov- rätten för , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten iMalmö, Förvaltningsrätten i , dåvarande och Kriminalvården har synpunkter på utredningens kostnadsbedömningar och anser att kostnaderna kan komma att bli högre än enligt utredningens beräkningar. anför att det bör ske en uppföljning av kostnaderna efter det att reformen har trätt i kraft. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för det allmänna Regeringens förslag till processuella förändringar av regelverket för förvar i avsnitt 8 innebär delvis nya arbetsuppgifter och därmed ökade kostnader för , , Säkerhetspolisen och dom- För förvaltningsmyndigheternas del handlar det i första hand om 2017/18:284 sådana kostnader som uppkommer genom att de vid längre förvarstider ska ansöka hos domstol om fortsatt förvar i stället för att som själva ompröva beslut om förvar. Ytterligare resurser kommer att behöva läggas på arbetet med att föra myndighetens talan i domstolen och inställa sig vid muntliga förhandlingar. Därutöver kan förslaget medföra vissa kostnader för ett ökat behov av att transportera förvarstagna till förhandlingar i domstol. frigörs resurser genom att myndigheterna inte längre ska genomföra muntlig handläggning inför ny prövning av förvarsbeslut. Förslagen i propositionen innebär vidare förenklingar och förtydliganden av regelverket, något som i förlängningen kan förväntas innebära en mindre resurskrävande hantering hos myndigheterna. För domstolarna innebär förslagen dels en ökad måltillströmning, dels att muntlig för- handling kommer att behöva hållas i större utsträckning. Även för dom- stolarnas del kommer det dock att frigöras resurser. Detta då domstolarna inte längre kommer att ansvara för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. har och domstolarna beviljats ökade anslag med anledning av förslagen (se prop. 2013/14:1, utg. omr. 8, bet. 2013/14:SfU2, rskr. 2013/14:77). Även anslag har ökats för att finansiera de kostnader som förslagen kan medföra (se prop. 2015/16:1, utg. omr. 8, bet. 2015/16:SfU4, rskr. 2015/16:71 och prop. 2017/18:1, utg. omr. 8, bet. 2017/18:SfU4, rskr. 2017/18:103). – och särskilt – har antalet asylsökande emellertid ökat i . Detta har i sin tur lett till att fler utlänningar är föremål för förvarstagande än vad som har varit fallet. Dessa förhållanden medför att de nu aktuella förslagen kan leda till något högre kostnader för myndigheterna än vad som har bedömts tidigare. Kostna- derna bedöms dock inte vara högre än att de ryms inom redan beslutade anslag. Regeringen avser att, som tar upp, följa utveck- lingen och hur reformen påverkar myndigheternas verksamhet och kost- nader. I sammanhanget bör det även nämnas att och domstolarnas anslag, inklusive anslaget för kostnader vid domstolspröv- ning, har tillförts medel till följd av det generellt ökade antalet ärenden och mål som behöver hanteras med anledning av att antalet asylsökande har ökat. Förslaget om att införa verkställighetshinder vid förundersökning inne- bär inte någon utökad skyldighet att inleda eller bedriva förundersökningar mot utlänningar; i grunden gäller en obligatorisk åtalsplikt och förundersökningsplikt. Dessutom föreslår regeringen att det ska införas en möjlighet att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som har avvisats eller utvisats (se avsnitt 11.2). Om förslaget om verkställighets- hinder trots detta skulle medföra några kostnadsökningar för Åklagarmyn- digheten, bedöms dessa vara marginella och kunna hanteras inom myndig- hetens befintliga anslag. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män och för barn Regeringens förslag syftar till att skapa tydligare regler och höja rätts- säkerheten i ärenden och mål om förvar eller uppsikt. Förslagen innebär inte olika konsekvenser för flickor och pojkar eller kvinnor och män. Enligt uppgift från är dock betydligt fler män än kvinnor Prop. 2017/18:284 tagna i förvar. Skillnaden mellan pojkar och flickor är mer marginell. innebär att fler män än kvinnor direkt kommer att beröras av de nya reglerna. Regeringens förslag innebär att reglerna för att ta ett barn i förvar eller ställa ett barn under uppsikt ska vara fortsatt restriktiva och att dessa tvångsmedel endast ska få tillämpas i undantagsfall. Möjligheten att ställa ett barn under uppsikt föreslås rentav begränsas jämfört med vad som gäller (se avsnitt 5.4). Förslagen bedöms därmed vara positiva ur ett barnrättsperspektiv. 16.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. Om förundersökning 1 § En förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En förundersökning behöver dock inte inledas, om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att en förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a, 4 b och 22 §§. Om det krävs angivelse för att brottet ska höra under allmänt åtal, får en förundersökning trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara att avvakta en angivelse. I så fall ska målsäganden underrättas . Om denne då inte anger brottet till åtal, ska förundersökningen läggas ned. Paragrafen, som utformas i enlighet med Lagrådets synpunkter, handlar om när en förundersökning ska inledas. Övervägandena finns i avsnitt 11.2. I andra stycket görs en ändring till följd av att det i kapitlet införs en ny paragraf om åklagares möjlighet att i vissa fall lägga ned eller inte inleda en förundersökning. Övriga ändringar är endast språkliga. 4 b § En åklagare får även lägga ned en förundersökning om 1.det har beslutats att den misstänkte ska avvisas eller utvisas, 2.det kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , 3.något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Vid bedömningen av om förundersökningen ska läggas ned ska särskild hänsyn tas till när beslutet om avvisning eller utvisning kan förväntas bli verkställt och när åtal kan förväntas bli väckt. Om det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket redan innan en sådan har inletts, får en åklagare besluta att någon för- undersökning inte ska inledas. Paragrafen, som är ny och som utformas i enlighet med Lagrådets förslag, anger förutsättningarna för en åklagare att lägga ned eller inte inleda en 2017/18:284 förundersökning om den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller Övervägandena finns i avsnitt 11.2. I första stycket anges dels att det är en åklagare som ska fatta beslut om att lägga ned en förundersökning (jfr 4 a § tredje stycket), dels att tre förut- sättningar måste vara uppfyllda för att förundersökningen ska få läggas ned enligt paragrafen. Enligt första stycket 1 är det en förutsättning att det har beslutats att den misstänkte ska avvisas eller utvisas. Det saknar betydelse om beslutet att avvisa eller utvisa utlänningen har meddelats med stöd av utlänningslagen (2005:716) eller med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlännings- Det krävs inte att beslutet ska ha fått laga kraft eller annars vara verkställbart för att denna punkt ska vara uppfylld. Av första stycket 2 följer att det ska göras en bedömning av straffvärdet för det misstänkta brottet. Om straffvärdet kan antas överstiga fängelse i , får åtalet inte läggas ned med stöd av paragrafen. flerfaldig brottslighet ska varje brott bedömas för sig. av brottets straffvärde ska försvårande och förmildrande omständigheter enligt 29 kap. beaktas i den mån de är kända då beslutet om nedläggning av förundersökningen övervägs. Om utredningen som ligger till grund för straffvärdebedömningen i ett enskilt fall är så ofullständig att det inte går att avgöra om straffvärdet kan antas vara högst sex månaders fängelse, finns det inte förutsättningar att besluta om att lägga ned för- I ett sådant fall gäller i stället huvudregeln om att brott Enligt första stycket 3 är det slutligen en förutsättning att något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts om förundersökningen En bedömning ska göras av samtliga relevanta omständigheter. I fråga om allmänna intressen ska hänsyn tas till omständigheterna runt Det kan t.ex. leda till att det även vid mindre allvarliga brott är befogat att fortsätta förundersökningen. Att den misstänkte har gjort sig skyldig till brott, eller har gjort sig skyldig till flera brott som var för sig inte har ett straffvärde om fängelse men där något av brotten ligger nära den gränsen eller brotten tillsammans har ett högre straffvärde, kan också vara skäl för att inte lägga ned förundersökningen. Ett annat exempel på ett allmänt intresse är att egendom av inte obetydligt värde ska förverkas till följd av brottet. Väsentliga enskilda intressen kan t.ex. vara att en målsägandes möjligheter att få skadestånd eller annan ersättning påverkas eller att målsäganden utsatts för en allvarlig kränkning, om förundersökningen läggs ned (jfr prop. 1984/85:3 s. 22 f.). Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda ska, enligt andra stycket, särskild hänsyn tas till den förväntade tiden för verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning och för åtals väckande. att ett samråd sker mellan verkställande myndigheter och åklagaren. bör exempelvis inte vara möjligt att lägga ned en förundersökning om utlänningen ändå kommer att vara kvar i för att kunna lagföras här i landet. Det bör inte heller finnas förutsättningar att lägga ned en förundersökning om utlänningen har beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd med ett beslut om avvisning eller utvisning. Av tredje stycket framgår att en åklagare får besluta att inte inleda en förundersökning, om förutsättningarna för att lägga ned en sådan är upp- Att en förundersökning inte behöver inledas i dessa fall motsvarar vad som gäller vid förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § Prop. 2017/18:284 andra stycket. 16.2Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser 1 § I denna lag finns föreskrifter om –lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser (1 kap.), –villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i (2 kap.), –visering (3 kap.), –uppehållsrätt (3 a kap.), –flyktingar och andra skyddsbehövande (4 kap.), –uppehållstillstånd (5 kap.), –ställning som varaktigt bosatt i (5 a kap.),