prop · H503151 · 2018-03-20 00:00:00 — Styrelsen ska agera och ta initiativ till nödvändiga åtgärder om den exempelvis konstaterat att samverkansavtalet inte fullgörs enligt uppställda villkor eller att den bedrivna verksamheten inte är förenlig med lag eller annan författning. 9 kap. 37 § Paragrafen och rubriken närmast före paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om avtalssamverkan och extern delegering. Övervägandena finns i avsnitt 4 och 5. Paragrafen har utformats i enlighet med Av första stycket framgår att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting, utan hinder av lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. Bestämmelsen ger kommuner och landsting en generell möjlighet till avtalssamverkan om de uppgifter som ankommer på dem. Bestämmelsen utgör dock inte något undantag från de allmänna befogenheterna enligt 2 kap. 1 § eller de särskilda befogenheter som följer av speciallagstiftning, exempelvis social- tjänstlagen eller lagen om vissa kommunala befogenheter (se även 2 kap. 9 § KL). Avtalssamverkan är således endast möjlig beträffande en kommuns eller ett landstings angelägenheter. Det är inte möjligt för kommuner och landsting att lämna över uppgifter som inte ankommer på Uppgiften måste vidare vara en angelägenhet för samtliga avtalsparter för att avtalssamverkan ska vara möjlig. innebär därmed inte heller något undantag från utgångspunkten i 2 kap. 2 § KL om att kommuner och landsting inte får utföra uppgifter som enbart andra ska ha hand om. Vid avtalssamverkan är det endast utförandet av en uppgift som över- låts till en annan kommun eller ett annat landsting. ansvaret för uppgiften lämnas inte över utan åligger alltjämt den överlåtande kommunen eller . Det är viktigt att det av sam- verkansavtalet tydligt framgår vilka uppgifter som omfattas. Vilket kommunalt organ som kan ingå samverkansavtal följer av de allmänna bestämmelserna om de kommunala organens uppgifter. samverkansavtal kan ingås av en nämnd, eller om det kräver ett god- kännande av fullmäktige, beror enligt 5 kap. 1 § KL på om det är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. I andra stycket regleras möjligheten till extern delegering vid avtals- Extern delegering innebär att den kommun eller det landsting som överlåter utförandet av en uppgift även kan delegera beslutsfattande till anställda i den andra kommunen eller . delegering beslutar den anställde på den delegerande kommunens vägnar. Vid extern delegering är kommunallagens bestämmelser om delegering och jäv i 7 kap. 4–8 §§ KL tillämpliga. Det innebär att om det finns en överenskommelse om att extern delegering ska vara möjlig är det upp till den ansvariga nämnden i den överlåtande kommunen eller att Prop. 2017/18:151 delegera beslutanderätten samt ta ställning till frågan om vidare- delegering, om villkor ska ställas om brukarmedverkan samt om besluten ska anmälas till den. Protokoll ska anslås på den överlåtande kommunens 7 kap. 8 §. Den anställde i den omfattas av samma jävsbestämmelser som gäller vid delegering till en egen anställd. Vid extern delegering är regleringen i 6 kap. 38 § KL om delegationsförbud för vissa ärenden tillämplig. I 6 kap. 38 § första stycket 5 KL anges att det även i andra lagar eller författningar kan finnas inskränkningar i rätten att delegera ärenden. Sådana inskränkningar finns bl.a. i 10 kap. 3–6 §§ socialtjänstlagen och i 12 kap. 6 § PBL. Extern delegering är endast möjlig inom ramen för de uppgifter som faktiskt omfattas av själva samverkansavtalet. Extern delegering enligt denna bestämmelse är vidare endast möjlig om avtalssamverkan grundas på den generella regeln i första stycket. I tredje stycket anges att bestämmelserna om avtalssamverkan och extern delegering är subsidiära i förhållande till avvikande reglering i lag eller annan författning. På de områden där det finns avvikande bestämmelser om avtalssamverkan och extern delegering är kommunallagens generella bestämmelser om avtalssamverkan således inte tillämpliga. Sådan reglering finns t.ex. i 23 kap. 1 § skollagen och 15 kap. 1 § HSL. 9 kap. 38 § Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om rapporterings- skyldighet för styrelsen när det gäller avtalssamverkan. finns i avsnitt 4.6. Bestämmelsen innebär ett krav på styrelsen att rapportera kommunens eller avtalssamverkan. samverkansavtal, såväl avtal som ingås med stöd av 9 kap. 37 § KL som avtal med samma innebörd som ingås med stöd av bestämmelser i speciallagstiftning, t.ex. 23 kap. 1 § skollagen. heten innebär att styrelsen måste sammanställa befintliga och nya samverkansavtal och rapportera dessa till fullmäktige. rapporteringen är att fullmäktige ska få en överblick över den samverkan som kommunen eller ingår i. Bestämmelsen innebär inte något krav på att innehållet i olika sam- verkansavtal ska återges. Informationen måste dock vara tillräckligt omfattande för att fullmäktige ska få en överblick över den verksamhet som bedrivs med stöd av samverkansavtal. innehålla information om vilken verksamhet som bedrivs med stöd av avtalet, vilka kommuner eller landsting som avtalet har ingåtts med samt om avtalet ger möjlighet till extern delegering och om denna möjlighet Det är upp till de enskilda kommunerna och landstingen att avgöra hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. skyldigheten kan exempelvis fullgöras genom att styrelsen väcker ett separat ärende i fullmäktige, i årsredovisningen eller i samband med styrelsens förslag till budget. 2017/18:151 Ikraftträdandebestämmelse Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelserna träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.2Förslaget till lag om ändring i 26 kap. 7 § Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade I den första meningen införs en hänvisning till 9 kap. 37 § KL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Paragrafen har fått sin utformning efter synpunkter från Lagrådet. Ändringen innebär att möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området fortsättningsvis i stället regleras i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Som en följd av att samverkan med andra landsting och med kommuner inte längre omfattas av paragrafen görs en redaktionell ändring genom att formuleringen ”någon annan” byts ut mot ”en enskild person”. Med en enskild person avses både fysiska och juridiska personer. Avtal som ingås enligt andra och tredje styckena innebär till skillnad från avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL att ansvaret för uppgiften även lämnas över till en annan huvudman. I dessa stycken görs redaktionella ändringar för att åstadkomma ett enhetligt språkbruk i paragrafen. Ingen ändring i sak är avsedd. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.4Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området Prop. 2017/18:151 regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den para- 8.5Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) 2 kap. 5 § I den första meningen införs en hänvisning till 9 kap. 37 § KL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Paragrafen har fått sin utformning efter synpunkter från Lagrådet. Ändringen innebär att möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området fortsättningsvis i stället regleras i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren den paragrafen. Som en följd av att samverkan med andra kommuner eller landsting inte längre omfattas av paragrafen görs en redaktionell ändring genom att formuleringen ”någon annan” byts ut mot ”en enskild person”. Med en enskild person avses både fysiska och juridiska personer. I den sista meningen görs en redaktionell ändring. I övrigt är ingen ändring i sak avsedd. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.6Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Övervägandena finns i avsnitt 5.2. 2017/18:151 Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter 3 kap. 7 § Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering avseende de uppgifter som kommunen har enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.10Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 11 kap. 4 § Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering avseende uppgifter som kommunen har enligt denna lag regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. 12 kap. 6 § I första stycket införs en hänvisning till 9 kap. 37 § andra stycket KL. Ändringen innebär att begränsningarna av möjligheten till delegering även ska gälla vid s.k. extern delegering av beslutanderätt inom ramen för avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelserna träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Det andra och tredje stycket upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den para- Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.12Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) 9 kap. 6 § Övervägandena finns i avsnitt 5.2. 2017/18:151 Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. 8.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. 8.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. 8.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen. Ikraftträdandebestämmelsen anger att bestämmelsen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 6. Sammanfattning av betänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77) Utredningen har i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har även haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Utredningen ska i denna del, med beaktande av behovet av att kunna överblicka kommunens eller organisation, utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Utredningen ska härvid utreda förutsättningarna att införa bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan respektive avtalssamverkan i ärenden som avser myndighetsutövning. Utredningen ska även lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen konstaterar att den kommunala lokaliserings-principen inte innebär något absolut hinder mot avtalssamverkan. innebär lokaliseringsprincipen en tydlig rättslig begränsning. Om nyttan inte anses proportionerlig mot åtgärden är den inte rättsligt tillåten. Den rättsliga osäkerheten kring vilka åtgärder som är förenliga med lokaliseringsprincipen kan innebära att kommuner och landsting avstår från samverkan som skulle kunna bidra till en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet. Därutöver finns det uttryckliga undantag från lokaliseringsprincipen på en rad områden som möjliggör avtalssamverkan. Det finns ett behov av avtalssamverkan Utredningen konstaterar att det finns en utbredd efterfrågan av vidgade möjligheter till avtalssamverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner. Områden som lyfts fram är bl.a. specialist- tjänster som innefattar myndighetsutövning, IT och digitalisering samt Kommuner och landsting kan i kommunalförbund och gemen-samma nämnder samverka kring i princip alla kommunala uppgifter. finns problem med dessa samverkansformer. De innebär ofta att en relativt omfattande administrativ överbyggnad skapas för samverkan. inrätta en gemensam exempelvis hantera ett fåtal ärenden där det finns ett behov av samverkan med en grannkommun kan innebära att kostnaderna överstiger nyttan. Nuvarande möjligheter att samverka i kommunalförbund och gemensam nämnd bedöms därför inte som Utredningen konstaterar att samhällsutvecklingen och kommunernas framtida utmaningar kan vara svåra att förutse. sig givetvis åt mellan kommuner men också mellan olika kommunala Kompetensfördelningen mellan stat, landsting och kom- mun är inte heller självklar och utvecklas i takt med samhällsutvecklingen i övrigt. Sammantaget talar övervägande skäl för att möjligheterna till avtalssamverkan vidgas, men också ges en generell utformning. Utredningen konstaterar att kommuner och landsting även upplever ett behov av utökade möjligheter till samverkan med andra aktörer. Det kan t.ex. gälla staten, idéburen sektor eller näringslivet. Utredningen har emellertid tolkat sitt uppdrag som att det omfattar interkommunal avtalssamverkan, dvs. avtalssamverkan mellan kommuner, mellan landsting, och mellan kommuner och landsting. Behovet av samverkan även med andra samhällsaktörer kan emellertid i någon mening anses ingå i utredningens vidare uppdrag. Utredningen överväger mot denna bakgrund att i sitt fortsatta arbete uppmärksamma möjligheten till samverkan med andra samhällsaktörer för att stärka kommunernas kapacitet. Utredningen har utifrån sina direktiv, tidigare utredningar samt forskningen analyserat behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan utifrån särskilt tre perspektiv: betydelsen för demokratin, konkurrenspolitiska effekter samt förhållandet till upphandlingslagstiftningen. Ökad avtalssamverkan kan ha negativa kommunaldemokratiska effekter. Bl.a. blir det svårare för en enskild att överblicka den kommunala verksamheten när mycket av verksamheten bedrivs i olika samverkansformer. har medborgarna berättigade förväntningar på att kommuner och landsting klarar av att leverera sina tjänster med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Risken ökar också för att kommunen eller inte lever upp till sina skyldigheter enligt olika speciallagar. Om en kommun saknar specialistkompetens kan enskilda medborgare bli lidande. Särskilt ur rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis av vikt att kommunerna har tillgång till den kompetens som krävs för att hantera de många och komplicerade regelverk som kringgärdar den kommunala verksamheten. Vidare kräver en fungerande lokal demokrati att kommuner och landsting verkligen har en organisatorisk handlingskraft att kunna genomföra demokratiskt fattade beslut. En avtalssamverkan som gör det möjligt att genomföra politiska beslut genom att exempelvis dela på relevant kompetens medför därför även demokratiska fördelar. Utredningen konstaterar emellertid redan nu att många av de invändningar som ibland reses ur ett demokratiperspektiv synes göra sig gällande med mindre kraft vad gäller just avtalssamverkan än vad gäller andra samverkansformer. Med andra ord framstår samverkan i just avtalsformen som ett sätt att begränsa de negativa följderna ur ett demokratiperspektiv som kan följa av olika former för samverkan. Utredningen anser mot denna bakgrund att de demokratiska nackdelarna inte utgör tillräckliga skäl för att inte införa en generell möjlighet till avtalssamverkan. Med anledning av utredningens förslag kan det tänkas uppstå situationer där kommuner och landsting uppträder som leverantörer av tjänster på områden där det även finns privata leverantörer. Utredningen bedömer emellertid att sådana situationer med anledning av utredningens förslag inte kommer förekomma i någon större utsträckning och att riskerna för konkurrenssnedvridning i sådana situationer inte heller ska överskattas. Syftet med bestämmelsen är inte att kommuner och landsting ska kunna lämna anbud i andra kommuners och landstings upphandlingar. Däremot ska de kunna bistå varandra när marknaden inte fungerar eller inte existerar, vilket t.ex. gäller vid avtalssamverkan om uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte bör införas något generellt undantag från självkostnads-principen för sådana situationer. avtalssamverkan aktualiserar frågan om tillämpligheten av upphandlingslagstiftningen. Som huvudregel är kommuner och landsting skyldiga att konkurrensutsätta kontrakt när de avtalar om köp av varor och tjänster från varandra. Från denna regel finns flera undantag, varav det viktigaste är det s.k. Hamburgundantaget som innebär att samarbete mellan kommuner och landsting är möjligt vid tillhandahållandet av offentliga tjänster. Exakt vad som avses med begreppet offentlig tjänst är oklart och kan komma att klarläggas av såväl våra nationella domstolar som av . Det är därför vare sig möjligt eller lämpligt att i lag förtydliga det upphandlingsrättsliga utrymmet för avtalssamverkan. Utredningen föreslår inte heller några ändringar av upphandlingslagstiftningen. Detta medför att kommuner och landsting som överväger att ingå kommunala samverkansavtal med andra kommuner och landsting – liksom – måste ta ställning till upphandlingslagstiftningens tillämplighet. En generell rätt till avtalssamverkan Utredningen föreslår att det i kommunallagen införs en generell möjlighet till avtalssamverkan. Regeln innebär att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokaliseringsprincipen. Denna rätt innebär alltså ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala samverkansavtal. Några ändringar av övriga regler som styr de kommunala befogenheterna föreslås inte. Det som kommuner och landsting vill samverka kring måste därför även fortsättningsvis falla inom befogenheten för samtliga samverkande kommuner och landsting. Några ändringar av övriga regler som styr den kommunala befogenheten, inklusive självkostnadsprincipen, föreslås inte heller. Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft . En generell möjlighet till extern delegation Kommuner och landsting får inom ramen för avtalssamverkan med stöd av den nya bestämmelsen överenskomma om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i det andra att besluta på kommunens eller vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (s.k. extern delegation). Vid sådan delegering av ärenden gäller bestämmelserna i kommunallagen om vissa begränsningar av möjligheten att delegera ärenden till anställd, vidaredelegation, brukarmedverkan och anmälan av beslut. Även bestämmelserna om jäv i kommunallagen tillämpas på anställda som fattar beslut med stöd av sådan delegation. Möjligheten att delegera beslutanderätt till anställda i andra kommuner likställs på detta vis med möjligheten att delegera beslutanderätt inom den egna kommunen. Detta innebär bl.a. att ärenden av principiell karaktär och av större vikt inte får delegeras till anställda i andra kommuner. På några områden finns därutöver vissa särskilda begränsningar av möjligheten att delegera beslutanderätt till anställda. Även sådana begränsningar gäller vid extern delegation av beslutanderätt på det aktuella området. Utredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt om möjligheten till avtalssamverkan ska begränsas till sådana ärenden som innefattar myndighetsutövning. Utredningen bedömer emellertid att en sådan begränsning inte skulle medföra en tillräcklig utvidgning och förenkling. Bl.a. finns det ett behov av avtalssamverkan vad gäller bl.a. specialistkompetens som inte gäller områden som utgör myndighetsutövning. Dessutom skulle det uppkomma vissa gränsdragningsproblem, bl.a. vad gäller uppgifter som endast delvis innefattar myndighetsutövning. Utredningen anser vidare att möjligheten till avtalssamverkan inte heller ska begränsas till samverkan kring sådana tjänster som är ett beteckna som offentliga tjänster enligt upphandlingslagstiftningen. Utredningen anser också att utvidgningen av möjligheten till avtalssamverkan inte heller ska begränsas geografiskt, t.ex. till angränsande kommuner eller landsting eller till kommuner i samma län. Inga regler om hur samverkansavtal ingås eller vad de ska innehålla Utredningen har övervägt om det bör införas särskilda regler om hur kommunala samverkansavtal ingås och vad de bör innehålla. Utredningen bedömer emellertid att övervägande skäl talar för att några sådana regler inte behövs. Däremot konstaterar utredningen att kommunala samverkansavtal åtminstone bör innehålla villkor om avtalets parter, vilka uppgifter eller tjänster som avtalet omfattar, omfattning av eventuell delegering av beslutanderätt som grundas på avtalet liksom krav på anmälan av beslut, avtalstiden och former för förlängning av denna, former för eventuella samråd och information, ordning för uppföljning av samverkansavtalet, ordning för lösandet av tvister mellan parterna, ekonomiska villkor och former för redovisning m.m., samt villkoren för avtalets upphörande. Utredningens förslag till regel om en generell rätt till avtalssamverkan medför behov av följdändringar av en rad lagar om kommunala befogenheter och uppgifter. Dessa innebär att vissa befintliga bestämmelser om avtalssamverkan och extern delegation upphävs och ersätts av den nya regeln i kommunallagen. I några fall har utredningen valt att låta befintliga regler i sådan speciallagstiftning kvarstå oförändrade. Detta gäller sådan speciallagstiftning där nuvarande samverkansbestämmelser har utformats utifrån särskilda överväganden. Detta kan t.ex. röra sig om samverkansbestämmelser som inte bara medför en rätt till samverkan utan föreskriver en skyldighet att samverka vid utförandet av vissa uppgifter.