prop · H503199 · 2018-03-27 00:00:00 — Regeringen instämmer även i vad anför om att språk och kultur är ett viktigt delområde men att det även är av stor betydelse att de två andra delområdena inte nedprioriteras. Det är också av stor vikt att konstatera att det finns skillnader i förutsättningar och behov mellan de olika nationella minoriteterna, men även att det råder en betydande heterogenitet inom respektive minoritet. Vad som är mest prioriterat för en individ är inte nödvändigtvis samma för en annan individ. Även vid beaktande av det övergripande samhälleliga intresset är individens samtliga rättigheter okränkbara, och detta måste vara utgångspunkten i politikens genomförande. Sammantaget anser regeringen, till skillnad från utredningen, att det inte finns skäl som talar för att särskilt prioritera ett av de tre delområdena. 2017/18:199 Detta till följd av det ramverk som de tre delområdena gemensamt bildar. Regeringen bedömer därför att samtliga delområden ska fortsätta att vara jämlika pelare i genomförandet av den samlade minoritetspolitiken, för att på så sätt tillsammans bilda en långsiktig och samlad grund. Överföring av språk och kultur mellan generationer Regeringen delar den ståndpunkt som en övervägande del av remissinstanserna har, däribland , kommun, och . Det är viktigt att minoritetspolitiken tar hand om överföringen av språk och kultur till kommande generationer och språkrevitalisering bland barn och unga är särskilt avgörande. Överföringen av språk och kultur mellan generationer är en förutsättning för att de nationella minoriteternas språk och kulturer ska fortleva, något som är en utmaning och måste fortgå . Trots att regeringen bedömer att delområdet språk och kulturell identitet inte ska prioriteras över de andra två delområdena, är det av särskild vikt att konstatera att det ur såväl en samhällelig som en individs synvinkel är nödvändigt att personer som tillhör de nationella minoriteterna har förutsättningar och möjlighet att överföra språk och kultur till kommande generationer. Även för de individer som inte har någon att få språk respektive kultur från krävs det möjligheter till språkrevitalisering. Såväl för de som är talare av språken som för de individer som inte har språket närvarande i vardagen är språket av vital betydelse som kulturbärare. Även övriga delar av den kulturella identiteten kan vara närvarande i olika grad och en fungerande överföring av kultur måste finnas. Den snabba språkbytesprocessen, där minoritetsspråken trängs undan av majoritetsspråket, innebär ett allvarligt hot mot minoritetsspråkens och minoritetskulturernas fortlevnad i . Att kunna bevara och utveckla de nationella minoriteternas språk och kulturer som levande beståndsdelar av samhället har avgörande betydelse. Det krävs därför ett systematiskt och långsiktigt arbete med frågor om språkrevitalisering och kulturernas förutsättningar att kunna fortleva och utvecklas. Delområdet språk och kultur är i bred bemärkelse av särskild betydelse för minoritetspolitiken. En fungerande överföring av språk och kultur mellan generationer bör därför vara en central uppgift för politikområdet, men inte en huvuduppgift. Systematik, långsiktighet och egenmakt Regeringens bedömning: Systematik, långsiktighet och de nationella minoriteternas egenmakt bör vara nyckelfaktorer i det fortsatta genom- förandet av minoritetspolitiken. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning i den här delen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens strategi för de nationella minoriteterna har genomförts , och för att utveck- lingen på området ska vara gynnsam även i fortsättningen är det nöd- vändigt att bygga vidare på denna. I det fortsatta genomförandet av strategin är ett systematiskt förhållningssätt, långsiktighet i arbetet och de nationella minoriteternas utövande av egenmakt nyckelfaktorer för att det Prop. 2017/18:199 ska vara möjligt att ta nästa steg. Systematik innebär i detta sammanhang ett arbetssätt som består av konsekvent och strategisk styrning, kontinuerlig uppföljning av utvecklingen, resultatanalys baserat på det nationella målet och dess tre delområden samt ett fortlöpande utvecklingsarbete på alla nivåer. Detta arbete måste vara långsiktigt, vilket exempelvis innebär att de berörda aktörerna har planeringsförutsättningar, en tydlig målbild och får kvalitativt stöd. Det gör det möjligt att kontinuerligt förbättra efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Det förutsätter dock ett samlat ansvarstagande från alla berörda aktörer. Det är avgörande att det systematiska och långsiktiga arbetet genomförs tillsammans med de nationella minoriteterna för att de ska kunna utöva egenmakt. Det innebär att personer som tillhör de nationella minoriteterna både bidrar med sin expertis och har reella möjligheter till inflytande och delaktighet. I nästa steg av genomförandet ska det allmännas insatser än tydligare vila på principen om att politiken genomförs tillsammans med de nationella minoriteterna, inte av någon annan för de nationella minoriteterna. Regeringens bedömning: För att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter bör den lagstiftning som föreskriver dessa rättigheter förtydligas. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon sådan övergripande bedömning. Skälen för regeringens bedömning: har haft en minoritetspolitik , och lagstiftningen på området reviderades . har såväl den nationella som den internationella uppföljningen och granskningen visat att en sammanhållen minoritetspolitik som bygger på en långsiktig strategi generellt är ändamålsenlig. har uppföljningen och granskningen visat att det finns ett antal områden som inte har utvecklats eller där utvecklingen avstannat. Eftersom minoritetspolitiken genomför internationella åtaganden i svensk rätt och förvaltning kan inte annat än full efterlevnad av de nationella minoriteternas rättigheter accepteras. Det finns därför ett samlat behov av att säkerställa en fortsatt positiv utveckling i hela landet och inom samtliga samhällsområden. Som anförts ovan behöver inriktningen på regeringens strategi för de nationella minoriteterna revideras. En central del av revideringen är att se till att den lagstiftning som reglerar det allmännas skyldigheter och individens rättigheter är ändamålsenlig och uppfyller sitt syfte. I tillägg till resultatet av den kontinuerliga uppföljningen och granskningen har utredningen därför pekat på ett antal punkter där lagstiftningen behöver förtydligas och ändras för att vara i linje med den reviderade strategin och möjliggöra en fortsatt positiv utveckling i hela landet. Regeringen bedömer därför att det finns ett behov av att förtydliga ett antal bestäm- 6.3.4Ett tvärsektoriellt förhållningssätt till de nationella minoriteternas rättigheter Regeringens bedömning: De nationella minoriteternas rättigheter bör vara en integrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över bedömningen har tillstyrkt den, däribland , , i , och kommun. Därtill har även de minoritetsorganisationer som yttrat sig, bl.a. – Tornionlaaksolaiset, ställt sig positiva till bedömningen. har anfört att de minoritetspolitiska frågorna måste behandlas som en del i det ordinarie beslutsfattandet för att få verkligt genomslag. Skälen för regeringens bedömning: Minoritetspolitiken riskerar att hanteras i parallella strukturer vid sidan av andra politikområden och sektorer som har betydelse för området. Detta trots att de minoritetspolitiska frågorna är sektorsöverskridande och att de nationella minoriteternas rättigheter ska förverkligas inom olika samhällssektorer, exempelvis inom utbildningsväsendet, vård- och omsorgssektorn samt kultursektorn. Genom att se på minoritetspolitiken som en egen parallell sektor hämmas genomförandet på operativ nivå, något som riskerar att försvåra förverkligandet av individers rättigheter. Utredningen framhåller att den stora bristen på kunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i förklarar många av utmaningarna som kommunerna, landstingen och de statliga myndigheterna står inför när de ska genomföra minoritetspolitiska åtgärder. Utredningen noterar även att minoritetsfrågorna inte sällan uppfattas som ett sär- och sidointresse av beslutsfattare och ofta hanteras av särskilda tjänstemän som upplever sig som isolerade i sina organisationer. Som ett resultat av bl.a. dessa omständigheter riskerar minoritetspolitiken att ses som ett nischområde. Avsikten med reformen 2010 var att ett minoritetsinriktat tankesätt skulle integreras i kommuners och myndigheters arbete med de nationella minoriteternas rättigheter och viktiga steg har också tagits mot ett ökat genomslag inom andra politikområden. Regeringen konstaterade redan vid reformen att genomförandet av minoritetspolitikens mål behövde få tydligt genomslag inom andra politikområden (se prop. 2008/09:158 s. 46). Detta gäller fortfarande och eftersom behovet inte har minskat anser regeringen anledning att det finns anledning att i större utsträckning verka för ett sådant genomslag för de nationella minoriteternas rättigheter. Således bedömer regeringen att den offentliga verksamheten bör sträva efter att i ökad grad integrera de minoritetspolitiska frågorna inom andra sektorsområden. Genom att behandla de minoritetspolitiska frågorna närmare beslutsfattandet kan de få ett större genomslag, något som Ett exempel på en sådan åtgärd är regeringens förslag i avsnitt 10.2 om att föra över regleringen av förskola på minoritetsspråk till skollagen. Samma skäl gör sig även gällande i fråga om regleringen av äldreomsorg Regeringen föreslår dock inte en överföring Prop. 2017/18:199 av dessa bestämmelser, se närmare avsnitt 11.2. Av skäl som anförts ovan (avsnitt 6.2) bör arbetet med de minoritetspolitiska frågorna även ses som en integrerad del av det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. 6.4 Det samiska folket som nationell minoritet Samerna är ett urfolk i och en nationell minoritet. Samerna själva identifierar sig som ett urfolk och bekräftade detta 1977 genom att uttala att samerna i egenskap av ursprunglig befolkning i intar en särställning. Genom den ändring i regeringsformen som trädde i kraft ges samerna ställning som ett folk. Enligt 1 kap. 2 § sista stycket regeringsformen ska samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Sedan ratificerade ramkonventionen och språkstadgan har samerna haft ställning både som urfolk och som nationell minoritet. Samiska är i ratifikationsinstrumentet för språkstadgan angett som ett territoriellt bundet språk och därmed omfattas det av förvaltnings- områdena och det utökade skyddet i lagen om nationella minoriteter och Frågor som rör det samiska folket som urfolk regleras i nationell rätt främst genom sametingslagen (1992:1433) och rennäringslagen (1971:437) medan rättigheterna som nationell minoritet bland annat regleras i minoritetslagen, språklagen (2009:600) och skollagen (2010:800). Rättigheterna som nationell minoritet följer i sin tur främst av ramkonventionen och språkstadgan. har inkommit med flera skrivelser till regeringen om samerna som nationell minoritet (dnr Ku2015/02099/DISK, Ku2015/02787/DISK m.fl.). I skrivelserna anger att samer inte längre bör ses som en nationell minoritet i , utan endast som urfolk. Vidare anges att en samisk språklag bör utarbetas som reglerar detta ställningstagande har återupprepats i beredningen av förevarande lagstiftningsärende, bl.a. i remissvar på betänkandet Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritets- politik (SOU 2017:60) och i de samråd som genomfört med företrädare för i beredningen av ärendet (dnr Ku2017/01534/DISK, Ku2018/00017/DISK). Den fortsatta beredningen av frågan Regeringen tar i detta lagstiftningsärende inte ställning till ståndpunkt så som den kommer till uttryck i de handlingar som har inkommit till eller upprättats hos . och rätten till egenmakt är centrala delar av minoritetspolitiken och regeringen är av meningen att det är nödvändigt att ta omhand denna fråga av flera skäl. Det finns dock inte beredningsunderlag för att i 2017/18:199 detta ärende vidta ytterligare åtgärder. Det är vidare av yttersta vikt att denna typ av större och komplexa förändringar av ramverket för minoritetspolitiken samt förverkligandet av urfolket samernas rättigheter föregås av nödvändig beredning. Regeringen avser därför att fortsätta beredningen av frågan med utgångspunkt i ståndpunkt, och det faktum att rätten till egenmakt och självidentifikation är centrala pelare för politikområdet. Det grundläggande skyddet stärks Strategiskt arbete i hela landet Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska anta mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. ska även vara skyldiga att på begäran lämna uppgift om dessa mål och riktlinjer till uppföljningsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. har dessutom föreslagit att det av målen och riktlinjerna ska framgå hur verksamheten ska följas upp samt att kommuner och landsting ska göra de kartläggningar som behövs för den minoritetspolitiska verksamheten. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. Flera kommuner är mycket positiva till förslaget, bl.a. och kommun, som anför att förslaget kan vara avgörande och är det av utredningens förslag som skulle kunna medföra den största skillnaden för minoritetspolitiken i praktiken. kommun anser att mål och riktlinjer är det som krävs för att minoritetsarbetet ska få ett långsiktigt och faktiskt Kommuner och Landsting avstyrker förslaget eftersom de anser att det utgör en alltför detaljerad reglering och att den föreslagna ekonomiska kompensationen är underdimensionerad. avstyrker förslaget såvitt avser kartläggningar på grund av risken för intrång i den personliga integriteten för personer som tillhör de nationella Ett fåtal kommuner, bl.a. och kommun, avstyrker också förslaget med hänvisning till att det innebär en alltför detaljerad styrning från statens sida. anser att det är positivt att införa en skyldighet för landets kommuner och landsting att anta dokumenterade mål, men anser att uppdraget också kan innebära en ökad press på kommunerna som redan befinner sig i en ansträngd situation och avstyrker därför förslaget. är också tveksam till effekterna av förslaget och anser att en mer hållbar lösning i stället vore att tilldela länsstyrelserna ökade resurser. i anför att ökade skyldigheter för mindre kommuner som upplever det svårt att tillgodose grundskyddet kan innebära en betydande belastning och därför inte vara behjälpligt i att uppfylla de minoritetspolitiska målen. Skälen för regeringens förslag I 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen anges att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Av 4 § minoritetslagen följer vidare att det allmänna även i övrigt ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt. Syftet med bestämmelserna är enligt förarbetena att öka statliga och kommunala myndigheters medvetenhet om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken och därigenom förbättra efterlevnaden av internationella åtaganden enligt ramkonventionen och språkstadgan. Detta förväntas i sin tur att leda till initiativ till att aktivt främja minoriteternas språk och kultur inom den offentliga verksamheten. Som exempel på aktivt främjande anges ett medvetet arbete på lokal nivå där man i t.ex. verksamhet lyfter fram de nationella minoriteternas behov i olika sammanhang (prop. 2008/09:158 s. 67). Det grundläggande skyddet har fått dåligt genomslag Det grundläggande skyddet har inneburit ett erkännande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Det har dock inte lett till den medvetenhet och aktivitet lokalt och regionalt som var bestämmelsernas främsta syfte. Minoritetspolitiken har alltså misslyckats på den punkten. Uppföljningsmyndigheterna har i sina rapporter återkommande konstaterat att kunskapen om minoritetslagen och minoritetspolitiken i de kommuner och landsting som inte ingår i något förvaltningsområde är bristfällig. Av rapporterna framgår t.ex. att svarsfrekvensen på uppföljningsmyndigheternas enkät till kommuner utanför förvaltningsområdena endast har legat på mellan , vilket i sig kan indikera en låg medvetenhet om minoritetspolitiken. Av de ca 70 kommuner som svarade på enkäten angav endast drygt en tiondel att de hade en handlingsplan, riktlinjer eller motsvarande styrdokument för arbetet med nationella minoriteter. Endast ca en femtedel angav att de hade analyserat vilken del av verksamheten som var relevant för nationella minoriteter och att de följde upp arbetet med detta. För landsting utanför förvaltningsområden var motsvarande andelar drygt en tiondel respektive knappt fyra tiondelar. Även inom förvaltningsområdena är grundskyddet bristfälligt tillgodosett, om än något bättre än utanför. Kommuner som ingår i ett förvaltningsområde bedriver oftast bara arbete kopplat till grundskyddet för de nationella minoriteter vars språkliga rättigheter omfattas av förvaltningsområdet. Majoriteten av kommunerna som ingår i ett förvaltningsområde har anställda samordnare eller tjänstemän med liknande funktion som ansvarar för kommunens arbete med dessa rättigheter, men i många fall har dessa inte i uppgift att ansvara för arbetet med övriga nationella minoriteters rättigheter. Av utredningens enkät till samordnare framgår att knappt hälften av kommunerna som ingår i ett eller flera förvaltningsområden på något sätt bedriver arbete kopplat till bestämmelserna i Av dessa är det dock en stor andel som har begränsat sina insatser till information på sin webbplats. Några kommuner har kommit längre i sitt arbete och håller samråd med nationella minoriteter som inte omfattas av förvaltningsområdet. Förvaltningsområdena kan ändå konstateras ha medfört en större medvetenhet om grundskyddet i förhållande till övriga nationella minoriteter. Den bristfälliga kunskapen i kommuner och landsting kan i viss mån illustreras av svaren i en enkät som utredningen skickade till kommunledningarna i ett tiotal kommuner av olika storlek över hela landet, såväl inom som utanför de tre förvaltningsområdena. De kommuner som ingår i ett eller flera förvaltningsområden svarade, med ett undantag, att de bara arbetar med att tillämpa lagen för det språk i vars förvaltningsområde kommunen ingår. I svaren från kommuner utanför förvaltningsområdena var förklaringen till att inga åtgärder vidtagits att kommunen inte ingår i ett förvaltningsområde och inte upplevt någon efterfrågan från de nationella minoriteterna. Att avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter kan tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstiftningen är en vanlig missuppfattning. Många personer är omedvetna om att de har rättigheter och vissa grupper är dessutom på grund av erfarenheter av diskriminering och förtryck tveksamma till att ge sig till känna. Efterfrågan kan dessutom antas bli påverkad av i vilken utsträckning de nationella minoriteterna och deras rättigheter synliggörs genom exempelvis information från kommunen. I många fall kan bristande aktivitet från kommunen göra att det synliga intresset från de nationella minoriteterna i kommunen uteblir, något som kan leda till ett cirkelresonemang där efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter blir lidande. Det kan sammantaget konstateras att de flesta av landets kommuner och landsting inte beaktar det ansvar de har för att realisera grundskyddet för de nationella minoriteterna. Detta trots att minoritetslagen har varit i kraft . Det främsta skälet till det verkar vara okunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i , såväl historiskt som . Ett annat skäl till grundskyddets bristfälliga genomslag kan vara att bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen är utformade som allmänt hållna s.k. målsättningsstadganden eller portalparagrafer, vilket kan innebära att få kommuner och landsting uppfattar att de berörs av minoritetspolitiken. Det grundläggande skyddet bör stärkas Kommuner och landsting befinner sig närmare medborgarna än staten och ansvarar för många verksamheter som är av särskild betydelse för bevarandet och främjandet av de nationella minoriteternas kultur och de nationella minoritetsspråken, såsom förskola, skola, äldreomsorg och lokal kulturverksamhet. De har därmed en avgörande betydelse för att förverkliga minoritetspolitiken. Ett minimikrav i det grundläggande skyddet enligt 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen måste anses vara att varje kommun och landsting i vart fall aktivt och medvetet på något sätt förhåller sig till minoritetspolitiken. Detta grundläggande krav bör gälla även där det inte finns någon uttalad efterfrågan på åtgärder från personer som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Regeringen anser att en skyldighet för kommuner och landsting att anta minoritetspolitiska mål Prop. 2017/18:199 och riktlinjer kan skapa en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken och ge en tydlig signal till samtliga kommuner och landsting att de berörs av lagstiftningen. Enbart själva arbetet med att ta fram målen och riktlinjerna kan antas leda till processer som ökar medvetenheten om minoritetspolitiken bland tjänstemän och politiker, exempelvis genom att olika förvaltningar involveras i att ta fram styrdokument. Ett flertal kommuner, däribland kommun, har också pekat på att förslaget är det av utredningens förslag som skulle kunna medföra den största skillnaden för minoritetspolitiken i praktiken. Till följd av den bristande tillämpningen av gällande bestämmelser och den låga kunskapsnivån bedömer regeringen att det är en lämplig åtgärd att stärka det grundläggande skyddet genom att det konkretiseras hur det strategiska arbetet med att implementera grundskyddet ska bedrivas. Kommuner och landsting bör i första hand sträva efter att integrera mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet i andra styrdokument om mänskliga rättigheter och demokratifrågor, exempelvis handlingsplaner. En sådan integrering kan bidra till en förståelse för att de nationella minoriteternas rättigheter är en del av de mänskliga rättigheterna. Ett annat sätt att anta minoritetspolitiska mål och riktlinjer kan vara att integrera dem i kommunens ordinarie styrdokument, exempelvis verksamhetsplaner eller strategiska planer. Ansvaret för den närmare utformningen av styrdokumenten får givetvis överlämnas till kommuner och landsting och anpassas efter lokala förhållanden. Det centrala är att kommunen förhåller sig strategiskt och systematiskt till sitt ansvar för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Ett sådant förhållningssätt är i många avseenden avgörande för en långsiktig verksamhetsplanering och bör således redan förekomma i kommunerna. I motsats till vad i anfört bedömer regeringen att en tydlighet kring skyldigheterna, t.ex. genom en integrering i befintliga planeringsverktyg, ger kommunerna bättre förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen på området. En förutsättning för en kvalitativ och effektiv verksamhet är att den planeras och genomförs på ett systematiskt sätt. Förslaget kan därför förväntas bidra till en långsiktig effektivisering av kommunernas minoritetspolitiska verksamhet och därigenom verka lättande på kommunernas arbetsbörda. Förslagets ekonomiska konsekvenser bedöms i avsnitt 13. Skyldigheten att anta mål och riktlinjer bör förenas med en skyldighet