prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — Utredningens bedömning: Utredningen gör inte någon särskild bedömning av huvudmannens ansvar i förhållande till åtgärdsgarantin men konstaterar att det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med skolförfattningarna och ger förutsättningarna till verksamheterna. Remissinstanserna: anser att det finns en uppenbar risk att ansvaret för åtgärdsgarantin hamnar på lärare och skolledare. framhåller att avsaknaden av förslag om nya sanktionssystem gör att det finns en stor risk för att den konstaterade ”vänta- och-se mentaliteten” kan kvarstå även vid införandet av åtgärdsgarantin. Handikappförbunden anser att det starkt bör övervägas att införa en möjlighet för den enskilde eleven eller dennes anhöriga att kunna ställa civilrättsliga krav på skadestånd för brister i stödinsatserna. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Någon motsvarande bedömning fanns inte i utkastet. Synpunkter på utkastet: är kritiskt till avsaknaden av bestämmelser om huvudmannens ansvar i garantin och anser att det behövs skarpare skrivningar om huvudmannens ansvar att se till att förutsättningar finns för adekvata insatser på varje skola. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens bedömning. Synpunkter på utkastet: ställer sig bakom bedömningen. , Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på bedömningen. anser att brott mot garantin bör innebära direkta och kännbara konsekvenser för huvudmannen. Funktionsrätt och anser att huvudmannens ansvar behöver förtydligas i skollagen. Skälen för regeringens bedömning Huvudmannen har det övergripande ansvaret för utbildningen I förarbetena till skollagen ansåg regeringen att de grundläggande principerna för ansvarsfördelningen, som lades fast i propositionen Ansvaret 2017/18:195 för skolan (prop. 1990/91:18), ska ligga fast. Det gemensamma uppdraget är att skapa en förskola, skola och utbildning för vuxna av god kvalitet, där målen uppfylls och där lärandet känns meningsfullt, stimulerande och tryggt. Dessa principer gäller oavsett om huvudmannen är staten, en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (prop. 2009/10:165 s. 247). Huvudmannen har det övergripande ansvaret för utbildningen, medan rektorn och förskolechefen har ett fortsatt tydligt ansvar för förskolans och skolans utveckling och inre organisation. När det gäller offentliga skolor är ansvaret i kommunen enligt nuvarande skollag delat mellan nämnden och rektorn. Nämnden har ansvar för övergripande planering, resursfördelning och personalförsörjning. Rektorn har ansvar för att tillsammans med personalen genomföra arbetet och utveckla verksamheten. Regeringen konstaterade i förarbetena till skollagen att det framgår av föregående resonemang att rektorn alltid fattar sina beslut om verksamheten inom de organisatoriska och ekonomiska ramar som huvudmannen beslutat om. Eftersom allt ytterst utgår från huvudmannens beslut kan huvudmannen emellertid aldrig avhända sig det övergripande ansvaret (prop. 2009/10:165 s. 248). framhåller att huvudmännens ansvar inte framgår tillräckligt tydligt i garantin. Förbundet anser liksom Funktionsrätt att huvudmannens ansvar behöver tydliggöras ytterligare i skollagen. Regeringen delar uppfattningen att huvudmannens ansvar ska vara tydligt. Regeringen anser att det – även om förskolläraren eller läraren ansvarar för sitt arbete i enlighet med garantin för tidiga stödinsatser – är tydligt att huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin för tidiga stödinsatser uppfylls och därmed att erforderliga resurser finns tillgängliga. Som tidigare nämnts framgår det av 2 kap. 8 § skollagen att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Regleringen av garantin medför således, i kombination med 2 kap. 8 §, att huvudmannen har ansvar för att garantin genomförs. anser att det bör införas en skrivning i skollagen om att huvudmannen regelbundet ska förvissa sig om att rektorn för en skolenhet har tillräckliga resurser för att leva upp till skollagens bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd. Ett genomförande av förslag skulle innebära att liknande bestämmelser skulle behöva införas i förhållande till huvudmannens alla andra skyldigheter enligt skollagen. Det framgår vidare redan av Statens skolverks allmänna råd att huvudmannen ska agera på det sätt som anför (Extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, 2014, s. 18). Regeringen vill i sammanhanget dock framhålla att utredningen möjligheter för elever i de obligatoriska skolformerna att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) har i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera brister i stödarbetet och vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar. I propositionen Samling för skolan (prop. 2017/18:182) föreslår regeringen att huvudmännen inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ansvar att bevaka och arbeta för att bestämmelser i skollagen och andra styrdokument uppfylls. Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska denne försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras, ansvarar han eller hon för att informera den del av huvudmannen som är ytterst ansvarig. Sammantaget finns det en tydlig reglering som innebär att huvudmannen ansvarar för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna genomföras. Den utökade regleringen som garantin för tidiga stödinsatser medför innebär som tidigare nämnts att huvudmannens ansvar förtydligas ytterligare när det gäller stödinsatser. Därutöver tillkommer det ovan nämnda förslaget om skolchef. Mot denna bakgrund anser regeringen att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt. Skolinspektionen har tillsynsansvar för att åtgärderna i garantin vidtas och anser att det finns en risk att garantin inte kommer att uppnå sitt syfte eftersom den inte är förenad med tillräckligt tydliga sanktionsmöjligheter. utövar tillsyn över skolväsendet, vilket innebär att myndigheten även har tillsyn över att de åtgärder som följer av garantin för tidiga insatser vidtas. Skolinspektionens möjligheter till sanktioner inom ramen för tillsynen består av en trappliknande konstruktion och riktas mot huvudmannen som ytterst ansvarig. Utgångspunkten är att mildare åtgärder prövas i första hand, men att mer ingripande sanktioner kan tillgripas vid grövre överträdelser. De fyra första stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. Vid det femte steget skiljer sig sanktionerna åt beroende på skillnader i regelverken. Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot kommunala huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvudman för en fristående skola. Statliga åtgärder för rättelse kan användas mot såväl kommuner som landsting. Om elever i årskurs 3 inte når kunskapskraven i de berörda ämnena kan Skolinspektionen i ett första skede ställa specifika frågor om de olika leden i garantin har utförts, dvs. om adekvata extra anpassningar har planerats, genomförts och följts upp samt på vilket sätt och vilka bedömningar som har gjorts i enskilda fall. Om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag, har Skolinspektionen möjlighet att bl.a. förelägga huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter. Om huvudmannen inte följer ett sådant föreläggande och missförhållandet är allvarligt får tillsynsmyndigheten återkalla ett godkännande, ett medgivande eller beslut. I fråga om verksamhet får Skolinspektionen besluta att staten, på kommunens bekostnad, ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte har följt ett föreläggande och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (26 kap. 10, 13 och 17 §§ skollagen). I propositionen Samling för skolan föreslår 2017/18:195 regeringen att bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse mot kommuner och landsting ska justeras så att det blir tydligt att Skolinspektionen kan ingripa mot dessa under motsvarande förutsättningar som när inspektionen kan återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman. För elevernas bästa är det viktigt att tillsyn och ingripanden sker på lika villkor oavsett huvudman. Det finns således åtgärder som kan vidtas om en huvudman inte ser till att en elev får tillgång till de insatser som anges i garantin. I detta ligger att huvudmannen även är skyldig att tillse att varje skolenhet har tillgång till de resurser som krävs för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna uppfyllas. Om så inte sker kan Skolinspektionen, efter en anmälan från en enskild eller efter tillsyn, vidta de åtgärder som redovisats ovan. I sammanhanget finns det skäl att framhålla att det saknas beredningsunderlag att överväga en sådan ordning som Handikappförbunden förordar. Att en elev och dennes vårdnadshavare skulle ges möjlighet att kunna föra en skadeståndstalan mot en huvudman med anledning av uteblivna åtgärder inom garantin skulle dessutom, enligt regeringen, bryta mot den ordning som gäller inom skolväsendet i övrigt. Därtill utgör de tillsynsmöjligheter som Skolinspektionen har en tillräcklig garanti för att garantin för tidiga stödinsatser ska bli effektiv. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på tidpunkten för ikraftträdande. och kommuner ställer sig bakom utredningens förslag att åtgärdsgarantin ska genomföras . , och kommuner anser att god framförhållning behövs så att det ges goda förutsättningar att genomföra förändringarna. avstyrker förslaget och anför att tiden för genomförandet är alltför knapp. Av erfarenhet vet myndigheten att det tar att utveckla och konstruera bedömningsstöd. Tiden behövs särskilt när det rör sig om nya åldersgrupper och skolformer. Erfarenhet visar att ju yngre elevgrupp materialet ska konstrueras för, desto svårare och mer tidskrävande är arbetet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer inte med regeringens förslag. I utkastet föreslås att ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Synpunkter på utkastet: anser att det är en för snäv tidsram att införa åtgärdsgarantin . Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: , Specialpedagogiska Prop. 2017/18:195 skolmyndigheten och har inga syn- punkter på förslaget. Kommuner och Landsting (SKL) välkomnar att regeringen skjuter på tidpunkten för ikraftträdandet. och Funktionsrätt beklagar att tidpunkten för ikraftträdandet skjuts fram. Skälen för regeringens förslag: Syftet med garantin för tidiga stödinsatser är att säkerställa att elever i behov av stödinsatser får rätt stöd i rätt tid. Garantin innebär således en viktig förstärkning i fråga om de allra yngsta elevernas möjligheter att få tillgång till stödinsatser av god kvalitet. Huruvida eleverna får tillgång till väl utformade stödinsatser redan i förskoleklassen och lågstadiet kan ha stor betydelse för hur deras fortsatta skolgång ska gestalta sig. Det behövs förberedelser innan garantin för tidiga stödinsatser kan börja användas. Förutom att berörd skolpersonal måste ges rimliga förutsättningar att sätta sig in i det delvis nya arbetssättet som garantin innebär, måste även huvudmännen ges möjlighet att vidta nödvändiga förberedelser. Av den anledningen föreslog regeringen i budgetpropositionen att medel avsätts för implementerings- och kompetensutvecklingsinsatser med anledning av införandet av garantin (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16, s. 194). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). gav regeringen därtill i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till kartläggningsmaterial i språklig medvetenhet och matematiskt tänkande för förskoleklassen (U2017/02561/S). Regeringen delar Statens skolverks bedömning att det är betydelsefullt att myndigheten ges rimliga förutsättningar för att ta fram ett kvalitetssäkrat kartläggningsmaterial för förskoleklassen. Även om regeringen har förståelse för Skolledarförbunds och Funktionsrätt ståndpunkt att det är synd att datumet för ikraftträdandet skjuts fram anser regeringen i likhet med bl.a. Kommuner och Landsting (SKL), kommun och att huvudmännen behöver få tid för att vidta nödvändiga förberedelser för att förslagen ska kunna genomföras med god kvalitet. Regeringen bedömer därför att bestämmelserna bör träda i kraft . Det innebär att lagändringarna kommer att tillämpas från höstterminen /20. Konsekvenser för den kommunala Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder inskränkningen, dvs. nalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. förslaget inte får vara onödigt långtgående och om syftet med nya eller 2017/18:195 ändrade bestämmelser kan uppnås på ett mindre ingripande sätt ska det minst ingripande alternativet väljas. Det ska således göras dels en analys av de konsekvenser som förslaget får för den kommunala självstyrelsen, dels en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Elever måste få grundläggande kunskaper i läsning, skrivning och ma- tematik i sin skolgång om de ska kunna uppnå kun- skapskraven och utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Förslaget om en garanti för tidiga stödinsatser syftar till att upptäcka elever i behov av stöd i svenska, svenska som andraspråk och matematik tidigt, redan i förskoleklassen och lågstadiet, genom att förskollärare och lärare, i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, ska göra en särskild bedömning av elevernas resultat vid användning av nationella kartläggningsmaterial, nationella bedömningsstöd eller nationella prov, planera adekvata stödåtgärder för elever som behöver sådana samt följa upp effekterna av åtgärderna i slutet av förskoleklassen och lågstadiet och överföra resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Förslaget syftar till att ge rektorer och huvudmän bättre möjligheter att planera och fördela resurser inom verksamheten utifrån den information om elevernas resultat som en tillämpning av bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser ger. också till att ge vårdnadshavarna möjlighet att i ett tidigt skede få en tydlig bild av sitt barns kunskapsutveckling och därmed få ett bättre underlag för att kommunicera med förskollärare, lärare och rektor om eventuellt behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Förslaget kan dock till viss del begränsa kommunernas handlingsutrymme, eftersom det innebär ett åliggande för kommunen att följa arbetsgången i garantin för tidiga stödinsatser och vidta de åtgärder som garantin föreskriver. en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. På nationell nivå syftar de nya bestämmelserna till att ge elever i olika skolor i olika delar av landet i högre grad likvärdiga förutsättningar när det gäller bedömningen av när extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd bör sättas in. syftar bestämmelserna därutöver att underlätta planering och utvärdering av insatser för att öka måluppfyllelsen. När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen gör regeringen följande överväganden. Det följer redan av den gällande regleringen att kommunala huvudmän är skyldiga att skyndsamt vidta åtgärder när en elev kan befaras inte komma att nå kunskapskraven. Det måste också anses självklart att de åtgärder som sätts in ska vara adekvata och anpassade efter den enskilda elevens Det finns också rekommendationer om hur gällande bestämmelser kan eller bör tillämpas för att huvudmännen ska uppfylla de krav som följer av dem i form av allmänna råd. Trots detta kan det konstateras att en relativt stor andel av eleverna inte når kravnivåerna på de nationella proven och att en stor andel av eleverna som lämnar inte når behörighet till gymnasieskolan samt att stödåtgärder ofta sätts in för sent och inte är adekvat utformade (se avsnitt 4). bakgrund kan alternativa åtgärder, som skulle vara mindre ingripande, inte Konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder alls blir att ett antal elever inte får stöd tidigt i sin språk-, läs-, skriv- och matematikutveckling och att det kan ta innan resultaten i svensk Prop. 2017/18:195 skola förbättras. Vid en avvägning mellan intresset av självstyrelse och det allmänna, nationella intresset av att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med hjälp av en garanti för tidiga stödinsatser bedömer regeringen att det senare intresset väger tyngre. Regeringen bedömer således att behovet av tidiga insatser för att förbättra resultaten i svenska, svenska som andraspråk och matematik gör att inskränkningen är nödvändig och proportionerlig i förhållande till syftet. 8.2Ekonomiska konsekvenser för kommunala huvudmän Vilka nya åtaganden innebär garantin för tidiga stödinsatser? Bestämmelsen om en garanti för tidiga stödinsatser innebär att ansvarig förskollärare eller lärare kommer att vara skyldig att vidta vissa åtgärder och att delar av dessa åtgärder ska ske i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Det finns en generell skyldighet för förskollärare och lärare att bedöma elevers kunskapsutveckling och vid behov vidta nödvändiga åtgärder för att eleven ska nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det kan exempelvis röra sig om utformning av extra anpassningar och dokumentation av vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven. Därtill ingår det i rollen som förskollärare och lärare att följa upp eventuella stödinsatser. I denna roll ingår det även att i samband med stadiebyten lämna över uppgifter om eleven har haft stödinsatser. Flera av de moment som ingår i garantin ingår således redan i förskollärarens och lärarens arbetsuppgifter och utgör därmed inte sådana nya åtaganden som ska kompenseras ekonomiskt. Garantin för tidiga stödinsatser innebär emellertid att ansvarig förskollärare och lärare i vissa situationer ska göra en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling. Även om förskollärare och lärare kontinuerligt bedömer elevernas kunskapsutveckling innebär den särskilda bedömningen ett nytt åtagande som staten ska kompensera kommunerna ekonomiskt för. På samma sätt förhåller det sig med den nationella kartläggningen som ska genomföras i förskoleklassen. Däremot finns det en skyldighet att använda sig av bedömningsstöd och nationella prov och denna del av garantin innebär inte något nytt åtagande. Garantin för tidiga stödinsatser innebär en skyldighet att anlita personal med specialpedagogisk kompetens i arbetet. Någon sådan skyldighet har inte funnits tidigare vilket innebär att samtliga moment som berör personal med specialpedagogisk kompetens ska ersättas enligt den kommunala finansieringsprincipen. Sammanfattningsvis innebär det att kommunerna ska ersättas ekonomiskt för följande moment. –kartläggning i förskoleklassen (ansvarig förskollärare eller lärare), –särskild bedömning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen och i årskurs 1 och 3 (ansvarig förskollärare eller lärare tillsammans med personal med specialpedagogisk kompetens), 2017/18:195 – planering av extra anpassningar (ska enbart ersättas beträffande personal med specialpedagogisk kompetens), och –uppföljning och överlämning till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs (ska enbart ersättas beträffande personal med specialpedagogisk kompetens). Hur många elever kommer att beröras av de nya åtagandena? Utredningen har vid sin beräkning av kostnaderna för garantin utgått från antalet elever /16. Regeringen delar Kommuner och Landstings (SKL) uppfattning att antagandet av antalet elever som berörs av garantin bör baseras på () befolkningsprognos . /17 uppgick antalet elever i förskoleklassen till nästan 123 000. Antalet elever i årskurs 1 och 3 är i genomsnitt cirka 118 000 per årskurs. Enligt SCB:s befolkningsprognos beräknas antalet elever i förskoleklassen uppgå till cirka 122 800 och antalet elever i årskurs 1 och 3 till cirka 122 750 per årskurs /19. Förutsatt att samtliga barn börjar i förskoleklassen innebär det ovan redovisade att 122 800 elever beräknas genomgå den nationella kartläggningen. Det är naturligtvis svårt att med säkerhet ange hur stor andel av dessa elever och av eleverna i årskurs 1 och 3 som kommer att omfattas av den särskilda bedömningen av kunskapsutvecklingen. Antalet elever i lågstadiet som får särskilt stöd är . Utredningen har uppskattat att det är lika stor andel elever i förskoleklassen som får särskilt stöd som i lågstadiet. Regeringen delar inte utredningens bedömning utan anser att andelen elever i förskoleklassen som får särskilt stöd är färre än i lågstadiet. En uppskattning är att andelen är hälften i förskoleklassen jämfört med andelen elever som får det i lågstadiet, dvs. Utredningen uppskattar att av eleverna i förskoleklassen kommer att behöva antingen extra anpassningar eller särskilt stöd. I årskurs 1 och 3 har motsvarande andel uppskattats till . Avsikten med en garanti för tidiga stödinsatser är att ansvarig förskollärare eller lärare ska genomföra den särskilda bedömningen av kunskapsutvecklingen för ett betydligt större antal elever än de som i slutändan kommer att vara i behov av stödinsatser. Detta för att inte riskera att förbise någon elev som har behov av sådana insatser. Utredningen har mot den bakgrunden uppskattat att ansvarig förskollärare eller lärare i förskoleklassen behöver göra den särskilda bedömningen av kunskapsutvecklingen för av eleverna. Motsvarande andel i lågstadiet uppskattas till . Beräkningarna bygger på en mycket grov uppskattning. Enligt regeringen finns det skäl att framhålla att avsikten är att en elevs kunskapsutveckling inte ska bedömas särskilt om det direkt med anledning av resultatet vid användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Dessa elever ska antingen skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar eller så ska det göras en anmälan till rektor som ska se till att skyndsamt utreda behovet av särskilt stöd. Det innebär att en särskild bedömning kommer att behöva göras beträffande ett mindre antal elever än vad utredningen har förutsatt. Det låter sig knappast uppskattas hur stor andel av eleverna det rör sig om, men regeringen konstaterar att utredningens uppskattning i denna del synes väl tilltagen. Regeringen finner emellertid inte anledning att frångå utredningens beräkningar. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att en särskild bedömning av kunskapsresultatet uppskattningsvis kommer att behöva ske för drygt 30 700 elever i förskoleklassen och 122 750 elever i lågstadiet.