prop · H503170 · 2018-04-19 00:00:00 — 138Avtal om ersättning för kommunala personella kostnader i kommun för stadsomvandlingen , , Avtal avseende personella kommunala merkostnader med anledning av stadsomvandlingen i kommun , Avtal med kommun om ersättning för kommunala personella kostnader för samhällsomvandling 12-31, . 139LKAB:s svar på faktagranskningsutkast, . R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T kostnadseffektivitet införts i avtalet.140 Detta sammantaget gjorde att accepterade en dubbelt så hög kostnad för än vad som framgår av den ursprungliga överenskommelsen med kommunen. I förhandlingarna med har kommunen också framfört behov av ett nytt resecentrum med stickspår till den tågstation som redan byggt i ett tidigare stadium när järnvägens sträckning ändrades. Tågstationen byggdes då på den plats där kommunens ursprungliga planer på ett nytt centrum skulle ligga.141 Krav på ersättning utöver minerallagens regler ledde också till en medling mellan och kommun. Resultatet av medlingen avseende ersättning för gator och parker och en ny innebar att ersättningen blev ca en femtedel av begärd ersättningssumma.142 I avsiktsförklaringen mellan och (då ) om byggnation av ny (E10) angavs att ersättningen skulle motsvara funktion enligt dagens krav på Europavägar. Parterna avtalade om att eftersträva en så låg kostnad som möjligt. menar att förbisett denna överenskommelse när myndigheten i ett senare stadium hörsammat kommunens krav om utökad funktion.143 Det har framkommit att kommun inte avsåg att godkänna detaljplaner för den av föreslagna vägsträckningen, och skulle då inte kunna upprätta en arbetsplan för denna.144 I infrastrukturplaner –2021 och 2014–2025 framgår att ombyggnationerna av (RV870) och E10 inte kommer att belasta den nationella infrastrukturplanen.145 I en underlagsrapport till den senare anges att står för finansieringen.146 Ingen anmärkning görs i planen om att detta avser ersättning enligt minerallagen. Därvid framkommer att har tolkat regeringens avsikt och kommit fram till att ska prospektera och bygga E10 till dagens standard efter samråd med kommunen och att hela kostnaden betalas av . För trafikanläggningar finns inte någon vetorätt men kommunens synpunkter tillmäts stor betydelse även i dessa ärenden.147 140Intervju med styrelsen, , intervju med ledning, . 141Intervju med , , , intervju med styrelsen, , , utdrag från styrelseprotokoll /02. 142Utdrag ur styrelseprotokoll , och kommuns uppdrag till , . 143LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 , , utdrag ur styrelseprotokoll , e-post från . 144LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 , , intervju med , , minnesanteckningar från möte mellan regeringen och , . 145Trafikverket 2011, 2014. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N delgavs regeringen om alternativ dragning av . Regeringen menar att en rättsprocess inte är en lösning i konflikten mellan , kommunen och Trafikverket.148 har efterfrågat att regeringen ger tydliga signaler till involverade parter (, kommuner etc.) om att det inte är möjligt för bolaget att lösa de ersättningsfrågor för fastigheter och infrastruktur som går utöver minerallagens ersättningsregler och bolagets affärsmässiga uppdrag. Regeringen har inte vidtagit några åtgärder till följd av bolagets framförda synpunkter.149 Exemplet visar att vissa ersättningar från till berörda kommuner och har föregåtts av långdragna förhandlingar och har blivit betydligt högre än bestämmelserna i minerallagen.150 Bolaget har bedömt att dessa ersättningskrav går utöver bolagets uppdrag om affärsmässighet och har övervägt att låta ärendena prövas i domstol. Enligt indikerar exemplet att det finns behov av att klargöra gränsen för bolagets affärsmässiga uppdrag i förhållande till det kommunala uppdraget och uppdrag. agerar byggherre och beställare för att få fram tillräckligt med bostäder och bidra till en fungerande byggmarknad Avsaknaden av en fungerande byggmarknad har för medfört risken att både tvingas ersätta enskilda sakägare monetärt och agera byggherre för ersättningsbostäder. Principen om ersättning av funktion innebär att alltmer agerar som byggherre och beställare när småhus och flerbostadshus måste ersättas i både och . Syftet har varit att påskynda flytten och få bättre kontroll över byggkostnader som bolaget säkrar tidplaner, kvalitet och funktion.151 erbjuder också hyresgästerna vid flytt en hyresupptrappning för att minska stora omedelbara hyreskostnadsökningar vid inflyttning i ett nytt hyresbestånd.152 Regeringen har tagit initiativ till en ökning av investeringsstödet för hyresbostäder. Enligt har dock detta inte nämnvärt underlättat ett ökat byggande av hyresbostäder. Därför har efterfrågat att stödet höjs till nivåer som motsvarar storstadsområden.153 Malmfälten får stöd enligt lägsta stödnivån. 148LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 , , intervju med styrelsen , . 149Intervju med , , intervju med styrelsen, , . 150Prognos 2015–2018 Strategisk plan Mars 2015, . 151Intervju med , , , Sammanfattning av antagna ersättningsregler . 152LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler . 153Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T Stödet i är nästan dubbelt så högt som i Malmfälten. Stödet i Göteborg- och ligger mitt emellan högsta och lägsta nivå.154 Förutom det särskilda investeringsstödet155 sammankallade bostads- och digitaliseringsministern aktörerna i Malmfälten och bjöd särskilt in banker och byggbranschen i syfte att tydliggöra behovet av ökat byggande i Malmfälten. Syftet var att få till överenskommelser om ökat byggande.156 En avsiktsförklaring har sedermera undertecknats som bl.a. ska leda till utveckling av ny kunskap och teknik som skapar långsiktig nytta för svenskt samhällsbyggande i stort.157 Det är för tidigt att bedöma huruvida dessa åtgärder skulle kunna minska trycket på som byggherre i och kommuner. investeringskostnader i nya bostäder ligger utanför de budgeterade kostnaderna för samhällsomvandlingen och har inte tillräckligt förutsetts av varken bolaget eller regeringen i planeringsstadiet. Exemplet visar att bidrar till en fungerande byggmarknad i Malmfälten genom att åta sig att låta bygga och finansiera vissa ersättningsbostäder. Bolaget bedömer att funktionen som byggherre kan vara rimlig i liten skala. När det däremot ställs krav på uppförande av hyresfastigheter med krav på att bedriva fastighetsförvaltning och uthyrning till hyresgäster utvidgas åtagandet betydligt. Enligt ligger åtagande att agera som byggherre utanför bolagets kärnverksamhet. Regeringen har sedermera genom bl.a. investeringsstödet dragit slutsatsen att det är ett statligt åtagande att underlätta framväxten av en fungerande byggmarknad i Malmfälten. Det faktum att regeringen har ändrat inställning till fördelningen av det statliga åtagandet158 klargör behovet av att analysera hur långt bolagets ansvar sträcker sig i detta fall. 5.4Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt osäkerhet vid framtida liknande händelser Av avsnitt 5.2 framgår att vissa förhållanden gällande bolagets, statens och kommunernas ansvar i samhällsomvandlingen har varit och förblivit oklara under planeringen för att omhänderta samhällsomvandlingen. Detta har bidragit till att kostnader för samhällsomvandlingen har ökat betydligt jämfört med de 154Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande, intervju med , . 155Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 156Regeringskansliets pressmeddelande, samlar aktörerna i Malmfälten för att diskutera stadsflyttar. 157Regeringskansliets pressmeddelande, Nytt avtal ska sätta fart på stadsomvandlingen i Malmfälten. 158Regeringskansliets pressmeddelande, och får möjlighet till extra investeringsstöd för bostadsbyggande. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen syftar inte till att klargöra alla konsekvenser eller den exakta ansvarsfördelningen mellan parterna utan granskar om regeringens och planering är god och möjliggör en effektiv process. En sådan process är till nytta för bolaget, staten, rennäringen, berörda kommuner och kommuninvånare. har låtit genomföra en juridisk analys för att belysa den komplexa juridiska situationen i samhällsomvandlingen i Malmfälten. Resultatet av analysen visar på behovet av att klargöra ansvarsförhållanden i planeringsstadiet i syfte att få en effektiv omvandlingsprocess av samhällena159. Enligt kan en ändamålsenlig ansvarsfördelning också minska den osäkerhet som uppkommer inför framtida gruvinvesteringar. Regeringen har planerat omvandlingsprocessen via olika typer av arbetsgrupper, som saknar formell makt (Malmfältsgruppen m.m.), och via dessa framfört synpunkter på hur , kommuner och myndigheter bör planera och genomföra samhällsomvandlingen.160 bedömer att Malmfältsgruppen och de involverade myndigheternas arbete inte har underlättat bolagets planering av samhällsomvandlingen. Bland annat har kommunerna och tvingats göra prioriteringar av riksintressen161 som bedömt att berörda myndigheter borde ha klargjort. Myndigheterna har inte heller varit så väl samordnade i sin myndighetsutövning för att därigenom kunna underlätta och påskynda planeringsprocessen.162 Enligt finns det en risk med sådana samarbetsorgan som Malmfältsgruppen i vilka inga formella beslut kan fattas. Informella överenskommelser kräver att var och en som deltagit i mötet går tillbaka till sina respektive beslutsorgan inom myndigheter, kommuner eller bolag, och fattar de formella beslut som krävs för att genomdriva eventuella överenskommelser från det informella mötet. Det har inte varit ett effektivt sätt att planera samhällsomvandlingen eftersom inga bindande och samordnade beslut kan fattas då varje beslutsorgan har lagar att följa i sin myndighetsutövning och bolagsstyrning. konstaterar att en samhällsomvandling som initieras av , eller annan för kommunen extern intressent, och som innebär stora investeringar accentuerar svårigheten för en liten kommuns möjligheter att tillgodose kommuninvånarnas behov. Enligt har regeringens rådande planering bidragit till en risk att kommunerna låter stå för merparten av kostnaderna för samhällsomvandlingen. En orsak är att investeringen är oåterkallelig vilket innebär att nedlagda kostnader går förlorade om investeringen 160Protokoll, dnr. N2005/4031/, beslut, dnr. N2006/1646/. 162Intervju med , , se även 2009. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T inte kan genomföras. Detta ger ett underläge i förhandlingarna med kommunerna. finns ett ömsesidigt beroende mellan berörda kommuner och eftersom kommunerna är beroende av i syfte att skapa arbetstillfällen på den lokala marknaden. En annan orsak till ökade kostnader är kommunens dubbelroll som kan användas som maktmedel.163 I förhandlingarna med riskerar kommunens roll som offentligrättslig myndighetsutövare och beslutsfattande organ vid t.ex. detaljplanering att blandas ihop med den privaträttsliga rollen som fastighets- och infrastrukturägare. Det senare exemplet visar att konflikten är inbyggd i lagstiftningen.164 Minerallagen anger minimikrav för ersättning till fastighetsägare. Därutöver har bolaget gjort vissa affärsmässiga bedömningar för att underlätta flyttningsprocessen, t.ex. ersatt till nyproduktionsvärde. Vidare har bolaget flyttat byggnader för att återuppföra dessa på annan plats samt byggt och finansierat ersättningsfastigheter. Däremot har bolaget inte ansett sig kunna kompensera för ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Det stöd bolaget har för sitt agerande i samhällsomvandlingen är minerallagens ersättningsregler och sitt affärsmässiga uppdrag. beroendeställning till kommunerna har lett till att bolagets fastighetsersättningar till kommunerna i vissa fall betydligt överstigit minerallagens ersättningsbestämmelser i syfte att undvika förseningar i handläggning av tillstånd, detaljplaner m.m. Det har framkommit, i intervjuer med vissa ledamöter i styrelsen, att om hade varit ett privatägt företag hade bolaget parallellt med förhandlingarna stämt kommun och staten () i domstol i syfte att i efterhand få tillbaka en del av ersättningen165. Enligt hade en parallell pågående domstolsprövning i enskilda fall kunnat ge en indikation om en övre gräns för bolagets ansvar i förhållande till övriga parters ansvar. En sådan indikation hade kunnat ligga till grund för den kontinuerliga samverkan som krävs mellan bolaget och övriga parter. Ett exempel för att illustrera en tänkbar gräns för affärsmässiga uppdrag är att kommunen har ansvar för att tillhandahålla, men också att förbättra, service till medborgarna. Därför skulle det kunnat vara möjligt att ifrågasätta om ska stå för ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Detsamma gäller i vilken utsträckning har ansvar för att agera som byggherre, eftersom regeringen sedermera har kommit till slutsatsen att det finns ett statligt åtagande utöver bolagets ansvar på byggmarknaden. Enligt har regeringen inte gett tydliga förutsättningar att planera samhällsomvandlingen. Regeringen har vid investeringstillfället i 165Intervju med styrelsen, , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till . Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det mest effektiva sättet att genomföra samhällsomvandlingen. Övriga parter i samhällsomvandlingen synes också ha tolkat in en form av samhällsuppdrag hos . har därmed inte fått långsiktiga spelregler hur bolaget ska hantera samhällsomvandlingen. Alla gruvbolags verksamhet innebär mer eller mindre ett behov av att genomföra samhällsomvandlingar vid expansion av verksamheten. Genom samhällsomvandlingar berörs det omgivande samhället. Det kräver enligt regler som klargör ansvarsförhållandena vid samhällsomvandlingar som medför lika konkurrensvillkor oberoende om det berör ett statligt eller privat bolag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag till vore därför ett olämpligt sätt att klargöra ansvarsfördelningen mellan berörda parter eftersom motsvarande uppdrag inte skulle kunna ges till privata gruvbolag. Det vanliga tillvägagångsättet för ett privaträttsligt subjekt, såsom ett aktiebolag, att hantera sina rättigheter och skyldigheter i förhållande till ett annat privaträttsligt subjekt är att sluta avtal. Det är dock inte möjligt för att teckna avtal med kommunerna om framtida myndighetsutövning i syfte att underlätta samhällsomvandlingsprocessen. En statlig eller myndighet får heller inte använda sin myndighetsutövning, som en del i ett avtal. För att det ska vara möjligt krävs ett uttryckligt lagstöd och det saknas i samhällsomvandlingen. De kritiska delarna i processen, att detaljplaner och olika typer av tillstånd beslutas i rätt tid, kan i avsaknad av lagstöd inte hanteras i avtal. Exploateringsavtal är exempel på liknande avtal mellan kommun och privata aktörer.166 Sådana avtal har blivit giltiga genom ett tillägg i plan- och bygglagen167. I tillägget har det införts bestämmelser som sätter gränser för vad ett sådant avtal får och inte får innehålla. hanteras samhällsomvandlingen inom ramen för det befintliga regelverket. Inget av de regelverk som är relevanta syftar till att hantera ett dylikt fall. reglerar inte flyttning av städer utan snarare en långsam utveckling av ett samhälle där nya byggnader uppförs och vissa ibland rivs. Inte heller minerallagen är anpassad för dylika händelser med stora effekter på omgivande samhälle. Beslutande myndigheter har att tillämpa befintlig lagstiftning som inte är anpassad för en liknande samhällsomvandling.168 Det befintliga regelverket kan också leda till en ansvars- och kostnadsfördelning mellan parterna som kan påverka tillväxten i gruvnäringen negativt. 166Intervju med styrelsen, , . 1676 kap. 40 § (2010:900) ger stöd för exploateringsavtal. Bestämmelserna anger bl.a. att åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanerna ska kunna genomföras. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T om hur mycket av framtida kostnader för samhällsomvandlingar som kommer att belasta gruvbolagen riskerar att hämma investeringsviljan. Ett sätt att minska denna osäkerhet är att utforma ett regelverk som är bättre anpassat till situationer av denna typ. Vissa initiativ på området framförs i mineralstrategin. Mineralstrategin behandlar vissa problem som har utretts för att få bl.a. effektivare detaljplanering, bättre bostadsproduktion i gruvorter och bättre samordning mellan berörda parter. Bland annat nämns Malmfältsgruppen som ett sätt för staten att agera facilitator i gruvnäringen.169 bedömer att strategin tar upp vissa enskilda åtgärder men saknar en mer övergripande analys av effekter på omgivande samhälle, i vilken utsträckning dessa utgör ett offentligt åtagande samt hur det ska tas om hand inom befintligt regelverk för att säkerställa ändamålsenliga ansvarsförhållanden. •Granskningen visar att det saknas en analys av huruvida regeringens initiala fördelning av det statliga ansvaret till enbart är den mest ändamålsenliga i denna typ av situation. Det finns indikationer på att rådande ansvarsfördelning riskerar inverka negativt på effektiviteten i samhällsomvandlingsprocessen och påverkar bolagets resultat. Regeringen har också, under samhällsomvandlingens gång, ändrat inställning till omfattningen av åtagande. •Enligt finns det också en risk att befintligt regelverk inte ger tillräckligt stöd för bolaget, kommuner eller statliga myndigheter om hur samhällsomvandlingen ska hanteras. Regeringen behöver därför låta utreda omfattningen av de totala effekterna av investeringen genom en samhällsekonomisk analys. Vidare behövs en analys av de rättsliga förutsättningarna för sådana investeringar för att kunna bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig bl.a. för att klargöra gränserna för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan berörda parter. •Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte i planeringsstadiet, av den extraordinära händelse som samhällsomvandlingen innebär, klargjorde en ändamålsenlig ansvarsfördelning för involverade parter utifrån relevant lagstiftning. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Regeringens återrapportering till I detta kapitel redovisas iakttagelser vad gäller regeringens återrapportering till inför planeringen av investering i nya gruvnivåer samt planeringen av samhällsomvandlingen. Kapitlet inleds med operationella bedömningsgrund (6.1). 6.1Regeringen borde ha redovisat riskerna med investeringen inför Regeringen ska enligt ett av riktlinjebeslut förmedla en årlig redogörelse till med en rättvisande bild av bolagen med statligt ägande. Mot bakgrund av investeringarnas omfattande effekter på omgivande samhällen vore det rimligt att regeringen skulle på ett mer omfattande sätt återrapportera om effekter till följd av beslut att investera i nya gruvnivåer. Detsamma gäller det sätt på vilket regeringen avsåg att hantera ansvarsfördelningen i samhällsomvandlingen. Etablering av nya gruvnivåer och den samhällsomvandling som gruvnivåerna ger upphov till medförde enligt sådana risker för långsiktiga värdeskapande att en redovisning till skulle ha varit motiverad inför beslut om investering och fortlöpande under planeringen. 6.2Regeringens redogörelser ger inte tillräcklig inblick Regeringen har med korta inlägg informerat om konsekvenserna av investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om bolag med statligt ägande och i interpellationsdebatter i . för investeringsbeslutet klargjordes i regeringens skrivelse för bolag med statligt ägande, att investeringar medförde vissa strukturförändringar i Malmfälten och att skulle hantera dem i samverkan med berörda parter.170 har detaljeringsgraden i redogörelserna ökat något, till att exempelvis inkludera omnämnanden av större övergripande avtal mellan och kommunerna171, samt klargöranden om att kostnaderna för samhällsomvandlingen kan komma att påverka bolagets långsiktiga avkastning 170Se verksamhetsberättelser för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2007/2008:120, skr. 2008/09:120, skr. 2009/10:140, skr. 2011/12:140. 171Se t.ex. verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2013/14:140, redogörelse för företag med statligt ägande. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T Skrivelserna gör därmed endast ett fåtal nedslag i planeringen av samhällsomvandlingen. Regeringen har tidigare i sina redogörelser till utvidgat resonemanget för vissa företeelser.173 6.3Näringsutskottet har mottagit viss information om planeringen har inte funnit någon dokumentation av regeringens redogörelser inför i , men betänkanden visar att utskottet mottagit information om investeringen och om samhällsomvandlingen. nämnde utskottet i ett betänkande inför kommande förändringar av minerallagen att finansieringen av ersättningar till omgivande samhälle är en viktig fråga174. Därefter har utskottet understrukit den ersättningsskyldighet som gruvbolag har genom minerallagen175. Utskottet uttryckte sitt förtroende för regeringens förvaltning av LKAB176. Vidare angavs att regeringens tillsättning av Malmfältsgruppen och IDA-gruppen bör föredras framför en modell där avkastningskrav justerades för att finansiera samhällsomvandlingen177. Istället för att förändra bolagets avkastningskrav betonade utskottet att det är statens samlade agerande i och som ska bedömas178. har i ökad omfattning återgett information om planeringen av samhällsomvandlingen i sina betänkanden. har betänkanden återkommande innehållit beskrivningar av de myndighetsuppdrag som tillkommit sedan investeringsbeslut179 och samhällsomvandlingsfrågor i mineralstrategin.180 172Se verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2011/12:140, skr. 2012/13:140, skr. 2014/15:140, skr. 2016/17:140. 173Se resonemangen om respektive riskhantering, skr. 2015/16:140. 2004/05:NU8. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU14, bet. 2013/14:NU14. 2004/05:NU8, bet. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU4, bet. 2009/10:NU18. 2008/09:NU4. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18. 2011/12:NU14, bet. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.4LKAB:s redogörelser i årsredovisningar innehåller information om planeringen har förmedlat viss information i sin årsredovisning om att nya gruvnivåer för framtida brytning skulle medföra förpliktelser för bolaget gentemot omgivande samhälle181 och att dessa förpliktelser förväntades belasta bolagets resultat.182 Årsredovisningarna har också löpande beskrivit stora händelser i planering och genomförande av samhällsomvandlingen. Majoriteten av årsredovisningarna efter 2008 har identifierat samhällsomvandlingen som en faktor för risk och osäkerhet men det är först i årsredovisningen som bolaget specificerar riskerna i samhällsomvandlingen genom att nämna förhandlingssvårigheter som en risk i samhällsomvandlingen.183 sammanfattande bedömning är att regeringens återrapportering till inte har gett en tillräcklig inblick i regeringens och planering av samhällsomvandlingen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation. 181LKAB 2006–2008. 182LKAB 2006–2017. 183LKAB 2016, 2017. R I K S R E V I S I O N E N