prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — SKL och ställer sig bakom ett frivilligt nationellt kartläggningsmaterial. De är däremot kritiska till ett obligatorium. anser att det måste vara upp till läraren att avgöra hur och när kartläggningsmaterialet ska användas. SKL anser att materialet bör utformas så att det kan fungera som ett naturligt inslag i undervisningen. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår i avsnitt 6.1 att det i skollagen ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan. För att garantin ska nå sitt syfte, att garantera att eleverna får de stödinsatser de är i behov av tidigt, är det enligt regeringen nödvändigt att regleringen innehåller ett antal moment som berörda aktörer ska följa för att garantera ett likvärdigt system. Garantin för tidiga stödinsatser bör ta sin utgångspunkt i nationella bedömningsstöd och nationella prov … görs en bedömning av elevernas kunskapsutveckling i svenska, svenska som andraspråk och matematik med hjälp av obligatoriska bedömningsstöd och nationella prov i och sameskolans årskurs 1 och 3. I specialskolan görs dessa bedömningar i årskurs 1 och 4. Det rör sig om bedömningar som ska göras inom vissa angivna perioder och materialet är nationellt och likvärdigt utformat Syftet med garantin för tidiga stödinsatser är bl.a. att skapa jämlika förutsättningar för elever att nå kunskapskraven och att en elevs rätt till stöd inte ska vara beroende av var eleven går i skola. Mot den bakgrunden framstår det enligt regeringen som rimligt att garantin för tidiga stödinsatser, i enlighet med utredningens förslag, i årskurs 1 tar sin utgångspunkt i resultatet av de bedömningar som görs med nationella bedömningsstöd. framhåller finns det i årskurs 1 inte några kunskapskrav i matematik. Förhållanden i denna del är därmed desamma som gäller i förskoleklassen. Avsaknaden av kunskapskrav innebär att ansvarig lärare vid bedömningen måste utgå från de kunskapskrav som kommer att gälla i en senare årskurs. har fått i uppdrag av regeringen att revidera bedömningsstöden i årskurs 1 (U2017/02561/S). Ett välutformat nationellt framtaget material kan vara ett komplement när det saknas kunskapskrav. Regeringen delar därför inte universitets uppfattning om att avsaknaden av kunskapskrav riskerar att leda till ett godtyckligt och olikvärdigt system. Utredningen föreslår att garantin även i årskurs 3 i och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan ska utgå från nationella bedömningsstöd. Förslaget ligger i denna del i linje med Utredningen om nationella provs förslag i betänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivitet – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning (SOU 2016:25) om att de nationella proven i årskurs 3 ska ersättas med nationella bedömningsstöd. Regeringen lämnar dock inte något sådant förslag i propositionen Nationella prov – Rättvisa, likvärdiga, digitala (prop. 2017/18:14), som antog . Det innebär att eleverna i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan) även fortsättningsvis kommer att genomföra de nationella prov som genomförs . Av den anledningen bör garantin för tidiga stödinsatser i dessa årskurser utgå från resultatet på de nationella proven. … och i förskoleklassen ska garantin för tidiga stödinsatser utgå från nationella kartläggningsmaterial Utredningen föreslår att det i skollagen ska införas en skyldighet att göra en kartläggning av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande. ställer sig bakom förslaget att redan i förskoleklassen identifiera elever i behov av extra stödinsatser, men framhåller risken med att testa och diagnosticera yngre elever. Det kan enligt medföra att elever av skolsystemet identifieras och själva identifierar sig som elever i behov av stöd. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen understryka vikten av att även de yngsta eleverna får de stödinsatser som de har behov av. Utredningen ger exempel på att det finns kommuner där förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens gör en kartläggning av både undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling med stöd av olika material i förskoleklassen. Det saknas dock ett nationellt material för detta ändamål. framhåller att en kartläggning kan innebära att lärare tvingas göra avkall på planering och utveckling av Regeringen har förståelse för förbundets synpunkt men anser att skyldigheten att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen innebär att förskollärare och lärare får ett nytt gemensamt verktyg att använda dels i kartläggningen av elevernas kunskaps- utveckling, dels i utvecklingen av den egna undervisningen. också skillnader både inom och mellan skolor när det gäller lärares kom- petens att göra bedömningar av elevernas kunskapsutveckling. fastställda stöd för bedömning främjar det kollegiala arbetet genom att gemensamma begrepp och mallar används i bedömningen vilket i sin tur kan ge en högre kvalitet i bedömningarna (promemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet, U2014/04873/S). Ett nationellt kartläggningsmaterial leder därför till ökad likvärdighet och säkerställer rätten för alla elever att tidigt få den ledning och stimulans som de behöver för att de ska kunna utvecklas så långt som möjligt. huvudmän använder olika material, som inte är obligatoriska att använda för att kartlägga elevernas kunskapsutveckling innebär det nationella kartläggningsmaterialet också en möjlighet för huvudmännen att prioritera bort sådana frivilliga material för att hålla nere förskollärarnas och lärarnas administrativa arbete. Som framhållits tidigare, behöver tidiga insatser inte vara lika om- fattande jämfört med om de sätts in i ett senare skede. i fråga om grundläggande färdigheter, som exempelvis läsa och skriva, även motverka att eleven får svårigheter i andra ämnen. Det innebär att en kartläggning i förskoleklassen, i förening med väl avvägda insatser, kan motverka att eleven behöver uppleva av misslyckanden innan han eller hon får adekvat stöd. är det viktigt att kartläggningen i förskoleklassen utformas och genomförs på sådant sätt att den inte Undervisningen i förskoleklassen förenar förskolans och skolans arbetssätt och pedagogik och bidrar till att skapa sammanhang och progression för eleverna i deras övergångar mellan förskola, skola och fritidshem (, Förskoleklassen – ett kommentarmaterial till läroplanens tredje del). Dessa aspekter behöver beaktas i samband med utformningen av Materialen ska därtill, i linje med vad Kommuner och Landsting (SKL) framhåller, utformas så att det fungerar som ett naturligt inslag i den ordinarie undervisningen. materialet bör utformas så att förskolläraren eller läraren kan observera elevernas kunskapsutveckling under olika moment i undervisningen, t.ex. då de samtalar om en text eller arbetar med problemlösning i grupp. sätt kan förskolläraren eller läraren i likhet med vad framhåller också påverka hur och när kartläggningen av eleverna ska Av betydelse i sammanhanget är även att garantin för tidiga stödinsatser ska medföra en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens (se vidare Syftet med detta är att insatserna ska utformas på ett mer ändamålsenligt sätt och det kan förväntas medföra att de inte uppfattas som lika stigmatiserande för eleven. Även är tveksamt till att redan i förskoleklassen kartlägga elevers kunskaper och saknar en analys av för- och nackdelar med obligatorisk respektive frivillig användning av ett kartläggningsmaterial. Ett viktigt skäl för regeringens förslag om införandet av en garanti för tidiga stödinsatser är att den, genom att den medför ett krav på att samtliga ansvariga förskollärare och lärare ska agera på ett likartat sätt, bidrar till en likvärdig skola. Rätten till stöd ska inte vara beroende av i vilken skola en elev går eller var i landet en elev går i skolan. Ett system där en huvudman kan välja att använda ett kartläggningsmaterial skulle motverka detta syfte och av den anledningen framstår inte detta som ett lämpligt alternativ. Några remissinstanser, bl.a. , anser att garantin förutsätter att förskoleklassen blir obligatorisk. Regeringen anser att det är angeläget att alla barn går i förskoleklassen. Av den anledningen överlämnade regeringen propositionen Skolstart (prop. 2017/18:9) till . I propositionen föreslog regeringen att skolplikten för barn bosatta i ska inträda än , dvs. redan höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Propositionen behandlades av som antog regeringens förslag till lag om ändring i skollagen. Lagändringarna trädde i kraft och ska tillämpas på utbildning från och med . Det innebär att de barn som fyller har skolplikt från och med höstterminens start . Regeringen delar uppfattning om värdet av att förskoleklassen får behålla sin ”särart”. Förskoleklassens särskilda karaktär kommer bl.a. till uttryck på så vis att de delar av de läroplanerna som avser kursplaner och kunskapskrav inte gäller förskoleklassen (förordningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen om läroplan för specialskolan samt förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och förordningen om läroplan för sameskolan samt förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall). Avsikten med att införa en garanti för tidiga stödinsatser är inte att förändra detta. Det bör dock framhållas att läroplanerna har setts över. I syfte att höja den pedagogiska kvaliteten och öka likvärdigheten i skolan har ett särskilt avsnitt om förskoleklassen införts i respektive läroplan. Därigenom har dels förskoleklassens syfte, uppdrag och innehåll förtydligats, dels har avsnitten om övergång och samverkan mellan de olika skolformerna förtydligats. I läroplanerna anges hur undervisningen i förskoleklassen ska ge eleverna förutsättningar att utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas i de obligatoriska skolformerna. Det betyder att förskollärare och lärare i förskoleklassen måste förhålla sig till de kunskapskrav som senare kommer att gälla i lågstadiet. Även bestämmelserna om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd utgår från de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det innebär att förskoleklassen inte tillförs något väsentligt nytt moment om garantin för tidiga stödinsatser i förskoleklassen tar sikte på de kunskapskrav som gäller för lågstadiet. Den särskilda roll som förskoleklassen har bör också återspeglas vid utformningen av de material som ska användas vid kartläggningen. 2017/18:195 och framhåller att det behöver göras en utvärdering av de nationella bedömningsstöden i årskurs 1 innan ett obligatoriskt kartläggningsmaterial i förskoleklassen kan bli aktuellt. I samband med att fick uppdrag om att ta fram ett kartläggningsmaterial för förskoleklassen genomförde myndigheten en uppföljning av de nationella bedömningsstöden i årskurs 1 (, Uppföljning av obligatoriska bedömningsstöd i årskurs 1, dnr. samlade bedömning är att de obligatoriska bedömningsstöden överlag fyller sina syften och fungerar väl för att tydliggöra elevers kunskapsläge men att myndigheten bör överväga om det är möjligt att minska den tid som krävs för att genomföra de obligatoriska bedömningsstöden. Mot bakgrund av detta anser regeringen att även ett obligatoriskt kartläggningsmaterial i förskoleklassen kommer att fylla sitt syfte. vill regeringen framhålla att vid framtagandet av materialet ska lägga vikt vid att den tid som ska avsättas för det obligatoriska kartläggningsmaterialet bör hållas nere. Det bör t.ex. räcka med att kartläggningen genomförs en gång per läsår. Därtill bör materialet utformas så att förskolläraren eller läraren kan observera elevernas kunskapsutveckling under olika moment i undervisningen. På så sätt på kan eleverna kartläggas individuellt då de arbetar i grupp. Flexibiliteten i materialet innebär också en möjlighet för förskolläraren eller läraren att påverka hur kartläggningen av eleverna ska genomföras utifrån den kontext som skolan och eleverna befinner sig i. Nationellt framtagna kartläggningsmaterial bedöms öka likvärdigheten i kvaliteten på de stödinsatser som sätts in och skapa ett gemensamt språk kring bedömning, progression och kunskapskrav vilket leder till högre kvalitet i bedömningarna. Materialen kan på så sätt bidra till en gemensam referensram för de professionella i skolväsendet och på så sätt ge förskollärare och lärare möjlighet att diskutera och utveckla undervisningen. Regeringen anser att det är möjligt att utforma kartläggningsmaterial som dels tar hänsyn till förskoleklassens funktion och syfte, dels utgör ett relevant stöd för ansvarig förskollärare eller lärare i arbetet med att identifiera elever i behov av stödinsatser i förhållande till kunskapskraven i lågstadiet. Även om regeringen har förståelse för och uppfattning om att kartläggningsmaterialet bör vara frivilligt anser regeringen att ökad likvärdighet och möjlighet att se till att alla elever får rätt stöd i rätt tid är oerhört viktigt. Av detta skäl anser regeringen att det bör vara obligatoriskt att genomföra en kartläggning i förskoleklassen. Skyldigheten att använda kartläggningsmaterial bör regleras på förordningsnivå Som framgått av avsnitt 4 har det i skollagen införts bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om dels skyldigheten att delta i nationella prov, dels skyldigheten för huvudmän att använda nationella bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (29 kap. 28 och 28 a §§ skollagen). Författningstekniskt innebär utredningens förslag om kartläggning i förskoleklassen dels att skyldigheten för huvud- männen att genomföra kartläggningen regleras i det kapitel i skollagen som avser förskoleklassen (9 kap.), dels att det ska införas ett bemyndigande i 29 kap. 28 a § skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklass. Utredningen anger inte några särskilda skäl för sitt förslag att reglera kartläggningen i 9 kap. skollagen och ingen av remissinstanserna har haft någon synpunkt i denna fråga. Regeringen anser att det, i likhet med vad som gäller för nationella prov och bedömningsstöd, bör räcka med att det införs ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda kartläggningsmaterial i förskoleklass. En sådan lösning innebär att eventuella förändringar av vilka aspekter som ska kartläggas i förskoleklassen inte behöver föregås av en lagändring. När det kommer till benämningen av det material som ska användas i förskoleklassen delar regeringen utredningens bedömning att det bör benämnas kartläggningsmaterial. Detta för att tydliggöra att det inte är fråga om en bedömning som ska göras i förhållande till kunskapskrav i förskoleklassen, då kursplaner och kunskapskrav inte finns för skolformen. Som regeringen har angett tidigare är avsikten att ansvarig förskollärare eller lärare vid bedömningen av om det finns skäl att göra en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveckling ska, i likhet med vad som gäller exempelvis vid bedömningen av om en elev är i behov av extra anpassningar, utgå från de kunskapskrav som gäller i lågstadiet. Det är dock fråga om en prognos och regeringen anser att den benämning som utredningen föreslår på ett bra sätt fångar upp att det som ska göras är en kartläggning av elevens kunskapsutveckling i förhållande till de kunskapskrav som ska uppnås i lågstadiet. Därmed tydliggörs förskoleklassens särskilda funktion som en bro mellan förskolan och lågstadiet. Utredningen har vidare föreslagit att uttrycket ”obligatorisk kartläggning” ska användas i lagtexten. I propositionen Nationella prov – Rättvisa, likvärdiga, digitala (prop. 2017/18:14) föreslog regeringen att de bedömningsstöd som det finns en skyldighet att använda, ska benämnas nationella bedömningsstöd. beslutade i enlighet med förslaget. I syfte att skapa en enhetlig terminologi bör även kartläggningsmaterial som det ska finnas en skyldighet att använda benämnas nationella kartläggningsmaterial. Sammantaget föreslår regeringen att det i skollagen ska införas ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen. Det ska i vissa situationer göras en särskild bedömning av resultatet Utredningens förslag innebär att det i vissa situationer ska göras en särskild analys av resultatet av den nationella kartläggningen, de nationella bedömningsstöden och de nationella proven. En sådan analys ska enligt förslagen göras om resultatet visar att eleven riskerar att inte nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Även i propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18), som regeringen återkallade , används benämningen särskild analys. Några remissinstanser, däribland , har i sitt 2017/18:195 yttrande över utkastet till den lagrådsremiss som låg till grund för den nämnda propositionen framhållit att förslaget om garantin skulle innebära en ökad administrativ börda. Benämningen ”särskild analys” kan uppfattas som att det avser en formellt reglerad åtgärd som kräver omfattande och formbunden dokumentation, vilket skulle innebära en ökad administration för förskollärare och lärare. Det är inte regeringens avsikt. Som anges i propositionen Minskade krav på dokumentation i skolan (prop. 2012/13:195) är det viktigt att minska och förenkla lärarnas administrativa arbete. Genom att beslutade i enlighet med förslagen i den propositionen togs kravet på individuella utvecklingsplaner i årskurs 6–9 bort. I propositionen anges att behovet av en professionell dokumentation om elevernas kunskapsutveckling kommer att finnas kvar men att dokumentation som t.ex. sker mellan kollegor kan ha en annan karaktär och förenklas i förhållande till skriftlig information som lämnas till elever och föräldrar (s. 19). På motsvarande sätt anser regeringen att den bedömning som ska göras inom ramen för garantin om tidiga stödinsatser inte ska ha några särskilda formkrav för att uppfylla bestämmelsen om garantin. Det finns inte heller några särskilda krav på att en dokumentation ska göras. Det ligger dock i sakens natur att förskollärare och lärare för en professionell dokumentation. En sådan dokumentation kan anpassas utifrån förskollärarens eller lärarens behov. Regeringen anser därför att uttrycket särskild bedömning är mer lämpligt att använda än särskild analys. Ordet särskild markerar i sammanhanget att den aktuella bedömningen har ett bestämt samband med användningen av nationella kartläggningsmaterial, bedömningsstöd eller prov till skillnad från de bedömningar som förskollärare och lärare regelbundet gör av elevernas kunskapsutveckling. Av avsnitt 5 framgår att gällande rätt innebär att det finns krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurs 1–5 i , grundsärskolan och sameskolan samt i årskurs 1–6 i specialskolan. I dessa skolformer och årskurser ska läraren en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen, i en skriftlig individuell utvecklingsplan ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i och sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen (10 kap. 12 och 13 §§, 11 kap. 15 och 16 §§, 12 kap. 12 och 13 §§ samt 13 kap. 12 och 13 §§ skollagen). I allmänna råd anges att insatser i form av extra anpassningar ska skrivas in i utvecklingsplanen i de årskurser där elever får skriftliga individuella utvecklingsplaner (, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 31). I propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18) föreslog regeringen att detta skulle förtydligas i lagtexten i de nämnda paragraferna. För att det ska bli tydligt att garantin för tidiga stödinsatser inte ger upphov till nya dokumentationskrav väljer regeringen att inte förtydliga bestämmelserna. I förskoleklassen finns inget krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner. Regeringen anser att den professionella dokumentation som förskolläraren eller läraren kontinuerligt gör avseende elevernas kunskapsutveckling är tillräcklig i denna skolform. SKL anser att det är positivt att förslaget som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i de skriftliga individuella utvecklingsplanerna har tagits bort. SKL anser även att den nya terminologi som föreslås – garanti för tidiga stödinsatser i stället för åtgärdsgaranti och särskild bedömning i stället för särskild analys – sänder mer positiva signaler men anser att begreppen i sig inte förändrar innehåll och utformning. Regeringen anser dock att det är viktigt att tydliggöra att förslagen inte innebär några nya krav på dokumentation. Förslagen innebär inte någon dubbelreglering tolkar förslaget i betänkandet som att utredningens avsikt är att en analys ska ske i samma situationer som när en elev ska ges stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd, dvs. när det ”kan befaras” att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 5 a § skollagen). Myndigheten förordar av den anledningen att bestämmelsen om garantin utformas så att en analys ska göras under samma förutsättningar som när en elev ska få extra anpassningar. anser att de föreslagna bestämmelserna skulle skapa en komplicerad dubbelreglering av arbetet med stödinsatser. Till skillnad från anser regeringen att förslaget inte innebär en dubbelreglering. Utredningens konsekvensanalys är av betydelse i detta sammanhang. Utredningen bedömer att av eleverna i förskoleklassen och lågstadiet kommer att vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. För att inte någon elev ska ”tappas bort” i processen bedömer utredningen att ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens behöver analysera av elevernas resultat. Utredningens förslag innebär således att det ska göras en analys beträffande en betydligt större elevgrupp, än den som kan förväntas vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Som har nämnts är en viktig del av förslaget om en garanti för tidiga stödinsatser att de elever som inte får det stöd som de har behov av får möjlighet till sådana insatser tidigt under skolgången. I avsnitt 6.3 lämnar regeringen förslag om att ansvarig förskollärare eller lärare inom ramen för garantin ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. I det avsnittet utvecklas det närmare hur detta samråd ska gå till. Det finns dock skäl att redan här framhålla att personal med sådan kompetens har en viktig roll att fylla. Förutom att bistå ansvarig förskollärare eller lärare vid utformningen av stödinsatserna, kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att upptäcka elever i behov av stödinsatser som annars skulle förbli oupptäckta. Det handlar om situationer där elevens eventuella problem är svårbedömda, och där ansvarig förskollärare eller lärare kan behöva stöd av personal med specialpedagogisk kompetens. I likhet med och Nationellt centrum för svenska som andraspråk anser regeringen att ett specialpedagogiskt och flerspråkigt perspektiv behöver beaktas så att kvalificerade bedömningar görs av elevernas kunskapsutveckling vid den särskilda bedömningen i syfte att avgöra om eleven har ett särskilt stödbehov. Det rör sig således om elever som befinner sig i zonen mellan de elever där det inte råder någon tvekan om att de kommer att nå de 2017/18:195 kunskapskrav som ska uppnås och de elever där det kan befaras att de inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås.