prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Remissinstanserna: i anser att de änd- ringar som föreslås med fördel hade kunnat införas i den nuvarande djur- skyddslagen. anser även att man bör byta ut ålderdomliga ord som t.ex. ”aga”, ”otillbörligt”, ”menligt” och ”herrelösa”, i lagtexten mot ett mer modernt språk. i efterlyser mer entydiga och kon- sekvent använda definitioner i lagstiftningen. 2017/18:147 Skälen för regeringens förslag: Nuvarande djurskyddslag har varit i kraft och har ändrats ett antal gånger. Lagen visar tydliga spår av de många ändringarna och saknar också en tydlig kapitelindelning. Regeringen anser därför att det finns ett behov av att omarbeta lagens struktur i dess helhet för att åstadkomma en tydligare disposition. Därutöver bör också språkliga moderniseringar genomföras där så är möjligt. Utöver sådana språkliga och strukturella ändringar föreslår regeringen också flera ändringar i sak. 5.2Lagstiftningens detaljeringsgrad, flexibilitet och struktur Regeringens bedömning: Djurskyddslagen bör även vara en ramlag som innehåller de bestämmelser som är grundläggande och centrala för djurs välfärd. Bestämmelserna bör vara målinriktade och medge en flexibilitet vid tillämpningen. Mer detaljerade bestämmelser bör meddelas i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen anser dock att djurskyddsförordningen inte ska innehålla några materiella bestämmelser utöver sådana som är relaterade till fördelningen av uppgifter mellan myndigheter. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , län och , (), Fiskhälsan, Föreningen , Katt- hjälp, Hästföretagarna, , Svenska Sa- , och är positiva till att sänka detaljeringsgraden i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen och att ha detaljerade bestämmelser i före- skriftsform. SLU lyfter fram att det vanligen är enklare att revidera före- skrifter än lag, vilket möjliggör för staten att hålla djurskyddslagstift- ningen mer aktuell och uppdaterad. SLU anser att det är bra att förord- ningen främst innehåller bemyndiganden, vilket gör att det blir enklare att hitta i lagstiftningen. SLU understryker dock vikten av att flera av bestämmelserna i nu gällande djurskyddsförordning, som universitet bedömer vara centrala för djurskyddet, t.ex. beteskravet för mjölkkor och kravet på sittpinne, sandbad och rede till höns, verkligen flyttas över till föreskrifterna. Flera remissinstanser, däribland t.ex. Statskontoret, i och , pekar på att det inte går att ta ställning till om utredningens förslag innebär regelförenklingar eller utgör en effektivare lagstiftning jämfört med den nu gällande eftersom förslaget till stor del består av en rad bemyndiganden. Detta innebär att det är svårt att överblicka förslaget och dess konsekvenser då den sammantagna bilden av den föreslagna lagstiftningen blir känd först efter det att har antagit sina föreskrifter. En stor majoritet av länsstyrelserna samt , Statens vete- rinärmedicinska anstalt (SVA), kommun, (), Djurskyddet , Svenska Djurskydds- föreningen, Konsumenter, och tar inte tydlig ställning till utredningens förslag men lyfter fram för- och nackdelar med en högre respektive lägre detaljeringsgrad och flexibilitet och målstyrning i regel- verket. Många av dessa remissinstanser pekar på att det även i fortsätt- ningen kommer att vara nödvändigt med en ganska hög detaljeringsgrad för att lagstiftningen ska vara likformig, förutsebar, rättssäker och möjlig att kontrollera samt eftersom som medlem i EU har en skyldighet att införliva EU:s lagstiftning på området. De understryker att förslaget medför ett omfattande arbete för och därmed ett ökat behov av resurser till myndigheten. Några länsstyrelser betonar även vikten av att måste ha en stor integritet och några påtalar att om föreskrifter har för låg detaljeringsgrad kommer eventuella påta- lade brister vid kontrolltillfällena att leda till fler diskussioner och en ökad administrativ börda för länsstyrelserna. Detta kommer att leda till ökade handläggningstider. Det bedöms också finnas en risk för en ökad spänning mellan myndigheterna och djurhållare. Fördelar med förslaget som lyfts fram av de nämnda remiss- instanserna är att det går snabbare att ändra lagstiftningen i takt med ny kunskap, ökad möjlighet till mer individuella lösningar, möjligheter att göra avsteg från grundbestämmelserna om det anses djurskyddsmässigt acceptabelt samt att kontrollmyndigheten kan vidta åtgärder även mot en djurhållare som följer måtten men som har en allmänt dålig djurhållning. Även flera av de instanser som är uttryckligen positiva till att sänka de- taljeringsgraden i lag och förordning, t.ex. några länsstyrelser, SLU och , påtalar samma utmaningar som ovan nämnda remissinstanser. kommenterar att förslaget till ny djurskyddsförordning i stort sett endast innehåller bestämmelser om subdelegation av normgiv- ningsmakt till och ifrågasätter om det är lämpligt att i så hög grad delegera till en myndighet att besluta om bestämmelser som genom andra bestämmelser i lagen också föreslås vara straffbelagda. Veterinärer i anser att utredningens förslag gör lagstiftningen mindre rättssäker och förutsägbar. i , , , , Djurskyddet , Svensk Mjölk och betonar att förslaget innebär att och politikernas inflytande på hur bestämmelserna tillämpas minskar. Djurskyddet påtalar att detta kan innebära en minskad insyn. är negativt till förslaget med hänvisning till att det från ett demokrati- och rättssäkerhetsperspektiv är av största vikt att huvudfrågorna och ramarna för en reglering behandlas i lag. Detta för att säkerställa att förslagen underställs remissförfarande och görs till föremål för insyn samt ställs under för beslut. Enligt samfundet omfattar den föreslagna föreskriftsrätten i vissa delar frågor som bör förbehållas lagstiftning eller i vart fall regleras i förordning. Vidare anser samfundet att förslaget innebär att det kommer att bli svårare för den enskilde att överblicka regleringen av djurskyddet. , nio hästorganisationer, (), ytterligare sex organisationer inom lantbruksnäringen, Konsumenter och 2017/18:147 anser också att det är olämpligt att frånhända och politikerna ansvaret för en så politisk fråga och i stället låta den styras av tjänstemän på en myndighet. Lantbruksnäringens organisationer betonar också att det finns en risk för ett mer instabilt regelverk, med minskad förutsägbarhet, eftersom det kan bli snabba förändringar i lagstiftningen. Lantbrukarna är beroende av ett stabilt regelverk som består för att man ska våga investera. Vidare anser LRF och ytterligare sju organisationer inom lantbruksnä- ringen, djurförsöksetiska nämnd, , och Föreningen att utredningen inte har gått tillräckligt långt i sin strävan efter att åstadkomma en mer flexibel och målstyrd samt mindre detaljrik lagstiftning. Fördelar som remissinstanserna lyfter fram med ett mer målstyrt och flexibelt regelverk är att mer fokus skulle läggas på hur djuren har det. Djurhållarna skulle få ett tydligare djurskyddsansvar och ett större incitament till förbättringar av djurskyddet på gården eftersom djurhållarna får förtroende och utrymme att själva hitta lösningar för att nå lagstiftningens mål. Djurens Rätt är negativ till att sänka detaljeringsgraden i lagstiftningen med hänsyn till rättssäkerheten och eftersom en fastställd minimi- lagstiftning bättre säkerställer djuren en viss nivå av djurvälfärd. Om en stor del av detaljreglerna förs ner till föreskriftsnivå medför det också skillnader i möjligheten att förena en regel med straff. Det som är regle- rat genom föreskrifter kan inte bestraffas med fängelse utan endast med böter. Det innebär också att preskriptionstiden för brott kortas ner. Orga- nisationen anser att övergripande djurskyddskrav, om t.ex. rätt till ute- vistelse, bete, sällskap och liknande, ska finnas i lagen. Organisationen och () anser vidare att det finns en risk för att näringen och det rådande samhällsklimatet får en för stor påverkan på reglerna. kommun bedömer att den lagstiftning som utredningen före- slår lämpar sig bättre för djurhållare som sköter sig men kommer att bli svårare att hantera för djurhållare som inte sköter sig. Skälen för regeringens bedömning: I utredningens uppdrag ingick att analysera hur lagstiftningen kan göras mer flexibel och målinriktad. En sådan förändring av lagstiftningen bedömdes innebära en ökad möjlighet till flexibilitet för djurhållarna och möjliggöra en god djurhållning genom mer individuellt anpassade lösningar. En sådan förändring bedömdes även innebära att djurhållarens betydelse för djurens välfärd blir tydli- gare. måste lagstiftningen också vara tydlig, förutsebar och kontrollerbar. Utredningens förslag utgör inte något underlag för ett mer omfattande skifte till någon ny typ av målstyrd reglering som t.ex. djurvälfärdspara- metrar. Däremot är djurskyddslagen förhållandevis målinrik- tad och flexibel till sin karaktär. Regeringen anser att djurskyddslagen, i likhet med dagens lag, även bör vara en ramlag och innehålla de centrala principerna och handlingsreglerna som är nödvändiga för att säkerställa ett gott djurskydd. Lagen bör däremot inte innehålla alltför detaljerade bestämmelser eftersom sådana bestämmelser kan behöva ändras relativt ofta, t.ex. för att anpassas till nya vetenskapliga rön eller Prop. 2017/18:147 för att kunna komma åt konkreta problem som uppstått i djurhållningen. Mer specifika bestämmelser som tydliggör hur kraven i lagen ska upp- fyllas finns i djurskyddsförordningen men framför allt i föreskrifter som har meddelats av . Förordningen och myndighets- föreskrifterna på området är förhållandevis detaljerade och regeringen bedömer att en relativt hög detaljeringsgrad kommer att behövas även i fortsättningen, dels med hänsyn till skyldigheter att införliva EU-lagstiftningen på djurskyddsområdet och dels med hänsyn till beho- vet av tydliga, förutsebara och kontrollerbara bestämmelser. Vid utformningen av regler på djurskyddsområdet kan, som även ut- redningen konstaterar, intresseavvägningar behöva göras mellan djur- skyddshänsyn och andra angelägna samhällsintressen. Innehållet i lag- stiftningen måste i vissa fall bestämmas även utifrån andra överväganden än vetenskap och beprövad erfarenhet (se vidare avsnitt 6.6). Enligt rege- ringens bedömning finns det därför ett behov av att även vissa mer detal- jerade materiella föreskrifter meddelas i djurskyddsförordningen. Rege- ringen delar därför inte, i likhet med flera remissinstanser, utredningens bedömning att djurskyddsförordningen endast bör innehålla materiella bestämmelser som är relaterade till fördelningen av uppgifter mellan myndigheter. Utredningen lämnar även förslag på vissa andra åtgärder som syftar till att göra djurskyddslagstiftningen mer målinriktad och flexibel. Utred- ningen föreslår bl.a. att får i uppdrag att se över sina föreskrifter i syfte att sänka detaljeringsgraden, öka målstyrningen och göra föreskrifterna tydligare och lättare att förstå. Utredningen föreslår också att det tas in särskilda bestämmelser i lagen om kontrollprogram som syftar till att upprätthålla och säkerställa en god djurvälfärd på annat sätt än genom krav i bestämmelser i föreskrifter. Som nämnts i avsnitt 4.3 aviserade regeringen i propositionen En livs- medelsstrategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet (prop. 2016/17:104) att bör ges ett sådant uppdrag om att se över sina föreskrifter för att göra dem mer målinriktade och flexibla där så är möjligt med en bibehållen djurskyddsnivå. Regeringen tog i samma proposition också ställning till utredningens förslag be- träffande kontrollprogram och bedömde att det inte bör genomföras utan i stället ska beredningen inom av det alternativa för- slaget i promemorian Reglering av frivilliga kontrollprogram för djur- omsorg (dnr N2015/00334/RS) fortsätta. Regeringens förslag: Lagen ska syfta till att säkerställa ett gott djur- skydd och främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen förtydligar att djurskydd inkluderar djurhälsa. ningens förslag anges att lagen ska syfta till att främja respekten för djur och deras välfärd, då djur har ett egenvärde oavsett den nytta människan har av dem. Remissinstanserna: Ungefär hälften av de remissinstanser som yttrar sig över utredningens förslag är i stort sett positiva till det. ket och () lyfter i sammanhanget fram att det är ett bra, viktigt och nytt steg i riktning mot ett bättre liv för dju- ren att gå från ”djurskydd” mot ”djurvälfärd”. Ett antal remissinstanser, bl.a. lantbruksnäringens organisationer, Lin- djurförsöksetiska nämnd, Kungliga Skogs- och Lantbruksakade- mien och Ridskolornas kommenterar uttrycket välfärd och är negativa till att använda det. Framförallt ifrågasätter dessa remiss- instanser det lämpliga i att använda ett så pass innehållsmässigt otydligt och kontroversiellt uttryck i lagen. och ytterligare sju organisationer inom lantbruksnäringen påpekar att uppfattningarna om vad som avses med en god djurvälfärd kan variera stort och att det är viktigt att lagen är tydlig och stringent. Skogs- och Lantbruksakademien och Kött och Charkföretagen anser att utredningen har låtit etologiska frågeställningar om naturligt beteende få en extrem övervikt medan andra, minst lika viktiga parametrar, som t.ex. djurhälsan, har glömts bort eller prioriterats ner. menar att uttrycken djurvälfärd och djurskydd används på ett felaktigt sätt i utredningen och påtalar att ett gott djurskydd innebär att djur- skyddslagen efterlevs, vilket inte har något att göra med hur djuren mår. Av den anledningen ska ”djurskydd” bytas ut mot ”djurvälfärd”. som i grunden är positivt till utredningens förslag, anser dock att det är önskvärt med en definition av ”djurvälfärd” i lagtexten. och Katthjälp menar att uttrycket ”re- spekten för djur” behöver förtydligas. föreslår att det tydliggörs att med ”respekt” menas att ta vederbörlig hänsyn till att djur är kännande varelser så att de inte orsakas onödigt Flera remissinstanser är negativa till att använda ”egenvärde” i lag- ombudsmän () ställer sig av lagtekniska skäl frå- gande till varför i lag ska föreskriva att djur har ett egenvärde. djurförsöksetiska nämnd anser att den föreslagna formule- ringen om djurs egenvärde är argumenterande och därför inte är lämplig i tydliggör att en god djurhälsa är viktig men anser att effekterna av att föra in att djuren har ett egenvärde noga bör övervägas eftersom denna formulering höjer nivån för djurens juridiska rättigheter ovanför den nivå Länsstyrelserna i och län samt LRF och ytterligare sju organisationer inom lantbruksnäringen är tvek- samma till formuleringen att ”djur har ett egenvärde utöver den nytta de har för människan” eftersom det kan uppfattas som att djur ska hållas vid liv till varje pris eller att det inte längre skulle vara tillåtet att avliva eller slakta friska djur. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens be- dömning att den nya lagen, som är avsedd att vara en målinriktad ramlag, bör ha ett tydligt uttalat syfte och att en särskild bestämmelse om lagens syfte bör föras in i den nya lagen. Redan nuvarande lagstiftning grundar sig på den etiska utgångspunkten att djur måste visas hänsyn och skyddas mot lidande. Detta kommer till uttryck bl.a. i 2 § första stycket djurskyddslagen, där det anges att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Även i EU-lagstiftningen har skyddet för djuren successivt stärkts. Se- dan 2009 gäller enligt artikel 13 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) bl.a. att unionen och medlemsstaterna vid utformning och genomförande av unionens politik i fråga om jordbruk, fiskeri, transport, inre marknad, forskning och teknisk utveckling samt rymden fullt ut ska ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varel- ser, som unionen och medlemsstaterna ska respektera med- lemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv. Utredningen föreslår bl.a. att den nya lagen ska syfta till att säkerställa ett gott djurskydd inklusive en god djurhälsa och till att främja respekten för djur och deras välfärd. Utredningen menar att en ny djurskyddslag bör fokusera på en god djurvälfärd i stället för enbart frånvaro av lidande och sjukdom. Med djurvälfärd avses enligt utredningen att djuret mår bra både fysiskt och psykiskt. Uttrycket omfattar enligt utredningen alla aspekter som påverkar djurets välbefinnande, vilket inkluderar bl.a. hälsa, biologisk funktion, beteendebehov och känslor. Regeringen anser att det grundläggande syftet med djurskyddslagen även fortsättningsvis bör vara att förebygga och förhindra lidande och sjukdom hos djur. Ett sådant skydd för djuren ska säkerställas genom de konkreta bestämmelser om djurhållning som finns i lagen och i före- skrifter som meddelas med stöd av lagen. I enlighet med utredningens förslag bör det därför anges att lagen syftar till att säkerställa ett gott djurskydd. Till skillnad från utredningen anser regeringen dock inte att uttrycket djurhälsa bör omnämnas särskilt eftersom det, i den mån ett hälsotillstånd påverkar djurets välmående, ingår i djurskydd och djurvälfärd. Dessutom används ordet djurhälsa ofta för att beteckna ett annat lagstiftnings- område som avser kontroll och bekämpning av djursjukdomar och smitt- skydd i övrigt. I den nya EU-förordningen om djurhälsa, Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”) görs en tydlig åtskill- nad mellan djurhälsolagstiftning och djurskyddslagstiftning, se framför- allt beaktandesats 7. Även på nationell nivå regleras kontroll och be- kämpning av djursjukdomar och smittämnen hos djur i annan lagstift- ning, se epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och bisjukdomslagen (1974:211). Åtgärder enligt smittskyddslagstiftningen vidtas för att till- godose andra syften än att enbart skydda det enskilda djuret från lidande och sjukdom. Djur kan också bära på smittämnen som inte påverkar djuret negativt eller leder till sjukdom hos djuret, men som ändå be- kämpas för att de kan göra människor sjuka. Även om djurskydd och djurhälsa har tydliga kopplingar och i viss mån överlappar varandra finns det därför ibland anledning att hålla isär uttrycken. När det gäller kraven 2017/18:147 enligt djurskyddslagstiftningen på att förebygga och behandla sjukdom och annan ohälsa hos djur, se vidare bl.a. avsnitt 7.1, 7.3, 7.8, 9.1 och Den nuvarande djurskyddslagen innehåller även bestämmelser som går utöver ett rent förhindrande av lidande och sjukdom hos djuret. exempel kan nämnas kravet i 4 § första stycket djurskyddslagen på att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Vissa aspekter av djurvälfärd kan därmed tillgodoses ge- nom specifika krav på djurhållningen medan andra aspekter, som djurets psykiska välbefinnande, inte kan säkerställas på motsvarande sätt genom tillräckligt konkreta och kontrollerbara bestämmelser riktade Såsom utredningen beskriver pågår dock forskning för att ta fram djur- baserade välfärdsparametrar, vilket kan förväntas bidra till att djurs välfärd kommer att kunna bedömas på ett effektivare och säkrare Forskningen syftar bl.a. till att utveckla positiva välfärdsindikatorer, biologiska markörer för positivt laddade känslotillstånd hos djur. Det kan därför bli möjligt att utforma nya bestämmelser i lagstiftningen som kan tillgodose ytterligare aspekter av djurens välfärd. Regeringen anser därför sammantaget, i likhet med utredningen, att djurskyddslagstiftningens syfte bör sträcka sig längre än att enbart tillför- säkra frånvaron av negativa hälso- och känslotillstånd hos djuren. ringen föreslår att lagen ska syfta till att främja en god djurvälfärd. djurvälfärd avses, så som utredningen anger, att djuret mår bra såväl fysiskt som psykiskt. Regeringen anser, till skillnad från vissa av remiss- instanserna, att uttrycket djurvälfärd är tillräckligt tydligt och ser inte något behov av en definition i författningstexten. Enligt utredningens förslag ska lagen vidare syfta till att främja re- spekten för djur, då djur har ett egenvärde oavsett den nytta människan har av dem. Regeringen anser också att det är önskvärt att lagstiftningen bidrar till att öka medvetenheten om och erkännandet av att djur är levande och kännande varelser med vissa behov som måste visas hänsyn samt till att sprida dessa värderingar till en så stor andel av befolkningen som möj- Regeringen anser därför att det av lagtexten bör framgå att djur- skyddslagen har ett sådant syfte genom att det anges att lagen syftar till att främja respekt för djur. Med respekt för djur bör förstås medvetenheten om och erkännandet av att djur är levande och kännande varelser med vissa behov som måste I detta ligger också att djur har ett egenvärde oavsett den nytta de har för människan. Redan det faktum att det finns en lag som syftar till att skydda djur mot lidande och som reglerar hur man får hantera djur, utgör ett tydligt bevis för att den svenska rättsordningen tillerkänner djur ett inneboende värde som går utöver det instrumentella värdet av att utgöra en ägodel eller på annat sätt vara till nytta eller nöje Detta framgår också, som har angetts ovan, av artikel 13 i JO påpekar kan det dock anses vara lagtek- niskt olämpligt att i författningstext slå fast en sådan värdering. ska anses ha ett egenvärde innebär under alla omständigheter inte heller i sig, som vissa remissinstanser nämner, att det skulle vara förbjudet att avliva djur eller att djur skulle likställas med människor i etiskt eller Prop. 2017/18:147 rättsligt hänseende. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att den föreslagna be- stämmelsen om lagens syfte är en ändamålsbestämmelse som anger den effekt som lagstiftningen är avsedd att ha. Den innebär därför inte i sig några nya skyldigheter för enskilda. Regeringens förslag: Lagen ska gälla djur som hålls av människan och viltlevande försöksdjur. Vissa bestämmelser ska dock inte tilläm- pas i fråga om viltlevande försöksdjur. ning och om omhändertagande ska också gälla övergivna djur av tamdjursart och förvildade djur av tamdjursart som inte ingår i en etablerad population. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Enligt utredningens förslag ska alla bestämmelser i lagen gälla även för viltlevande försöksdjur samt för övergivna och förvildade djur av Utredningen föreslår också att det anges att med djur avses alla stadier efter födsel eller kläckning och för de försöksdjur som är däggdjur även den sista tredjedelen av fosterstadierna. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommen- terar förslaget har synpunkter på förslaget eftersom det bedöms medföra flera gränsdragnings- och tolkningssvårigheter. Djurskyddet och Föreningen tillstyrker i tydligt klargör att lagen gäller samtliga djur som hålls av människan, vilket är positivt. Djurens Rätt ställer sig positiv till att även ryggradslösa djur omfattas av djurskyddslagen och Föreningen ningar är positiv till att spindlar som hålls för sällskap och hobby om- fattas av djurskyddslagen. Länsstyrelserna i , och samt anser att man bör överväga en tydligare taxonomisk undre gräns för vilka djur som ska omfattas av djurskydds- lagens bestämmelser och ifrågasätter om det t.ex. är meningen att lagen ska omfatta insekter, larver, maskar, vattenloppor, hoppkräftor och in- fusorier (encelliga djur). i pekar på att detta kan innebära problem från kontrollsynpunkt, t.ex. används nämnda djur inte sällan som levande föda till vissa bur- och terrariedjur. bär djur som säljs som bete en sådan problematisk kategori djur. styrelsen i anser det vara tveksamt att även ryggrads-