prop · H6038 · 2018-10-24 00:00:00 — Utredningen ska bl.a. leda fram till ställningstaganden kring om det finns hinder för att påbörja en rehabiliteringsinsats, eller om det finns skäl att dra in sjukpenningen. Om arbetsförmågan kan antas vara mer permanent nedsatt ska initiativ tas för att byta ut sjukpenning mot SA. I tabell 6 redovisas i vilken utsträckning genomför nämnda prövningar . För ettårsprövningen, som alltså tillämpades innan rehabiliteringskedjans införande, studeras ärenden som påbörjades –2006. 42Reglerades i den numera upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring, 16 kap. 1–2 §§. 2007/08:136 lades förslaget att skrivningen skulle tas bort. 44Försäkringskassan, Vägledning 2015:1, version 7, hämtad , 223c5f9c9815/vagledning-2015-01.pdf?MOD=AJPERES. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A För den särskilda utredningen studeras ärenden som påbörjades . Resultaten visar att i hög utsträckning inte genomför dessa prövningar. För ärenden påbörjade hade ettårsprövningen genomförts i av de ärenden som passerat , och i av ärenden påbörjade hade den särskilda utredningen genomförts. Tabell 6 Andel ärenden som passerat och där ettårsårsprövning (ärenden påbörjade –2006), respektive särskild utredning (ärenden påbörjade ) genomförts Ettårsprövning (2005–2006) Särskild utredning (2016) Anm.: Avser ärenden som passerat . Antal observationer, ettårsprövning: 126 581, särskild utredning: 21 424. Övergångar från sjukpenning till SA Att en utredning inte genomförts innebär inte nödvändigtvis att ett utbyte av ersättningar skett om en sådan genomförts. För att få en mer exakt uppfattning om de försäkrades möjligheter att beviljas SA behöver man studera i vilken utsträckning sjukskrivna övergått till SA. I diagram 7 återges sannolikheten att ha övergått från sjukskrivning till SA vid olika sjukskrivningstider för sjukskrivningar som påbörjades olika år. En uppdelning har gjorts mellan sjukskrivningar som, om de nådde (), antingen omfattades (2010–2013) eller inte omfattades (2014–2016) av en bortre tidsgräns. I diagrammet framgår att sannolikheten att man som sjukskriven ska ha övergått till SA vid olika sjukskrivningstider, under förutsättning att man inte avbrutit sjukskrivningen av någon annan anledning, genomgående var högre bland dem som påbörjade en sjukskrivning då en bortre tidsgräns fanns. En skillnad uppstår , och förstärks därefter ända 915, då sannolikheten att övergå ökar kraftigt bland personer som blev sjukskrivna 2010–2013. sjukskrivning är sannolikheten att ha övergått till SA nästan dubbelt så hög, 23 jämfört , för sjukskrivna som omfattades av en bortre tidsgräns. I skrivelse till regeringen konstaterar man att antalet nybeviljade sjukersättningar visserligen sjönk , men man anför en annan förklaring till nedgången än avskaffandet av den bortre 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tidsgränsen.45 Deras bedömning är att det utvecklats en mer korrekt tillämpning av de regler som infördes , vilket innebär att färre försäkrade både prövas för, och beviljas, ersättning. Som stöd för resonemanget framhåller man att avslagandelarna gått upp tydligt , och det utan att varken lagändringar eller förändringar av rättspraxis genomförts. Även om en del av de senaste årens nedgång i beviljandena av sjukersättning kan förklaras av en mer korrekt regeltillämpning, är det sannolikt att även avskaffandet av den bortre tidsgränsen haft betydelse. Inte minst den tydliga ökningen i direkt anslutning till tidsgränsen (diagram 7) talar för detta. Därutöver förefaller de utredningar som ersatt den bortre tidsgränsen, inte alls genomföras i den utsträckning som kan förväntas. Diagram 7 Sannolikheten att ha övergått till SA vid olika sjukskrivningstider under förutsättning att sjukskrivningen inte har avslutats av andra orsaker, för sjukfall som omfattades (2010–2013), respektive inte omfattades (2014–2016), av en bortre tidsgräns för rätt till sjukpenning Anm.: Antal observationer, –2013: 2 007 845, –2016: 1 781 345. 45Försäkringskassans skrivelse till regeringen , hämtad , ffe9a6e8b0c8/framstallning-till-socialdep-002-002.pdf?MOD=AJPERES&CVID= R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A har granskat den rättsliga kvaliteten i SA-ärenden, två har avsett sjukersättningsärenden och en ärenden inom aktivitetsersättningen. I (2015) granskas 700 sjukersättningsärenden där fattat beslut om ett beviljande av ersättning. Resultaten pekar på betydande förbättringspotential. I av ärendena ansåg granskarna att den utredning som genomförts var tillräcklig för att motivera ett positivt beslut. I resterande ärenden ansågs antingen beslutet felaktigt eller utredningen vara otillräcklig för att fatta beslut utifrån. Granskarna pekar på flera förbättringsområden, bl.a. i beslutsfattarnas kunskaper om sjukersättningsreglerna och förmåga att tolka och tillämpa begrepp som arbetsförmåga, arbetsmarknaden och stadigvarande. Man ser också brister i användningen av försäkringsmedicinska konsultationer. I (2017) granskas utöver beviljanden av sjukersättning även kvaliteten i avslagsbeslut . Resultaten visar att besluten om avslag i regel var korrekta och att tillräckliga underlag hade tagits fram. Att andelen avslag var så hög som ger en indikation om att kunskaperna om kraven för rätt till sjukersättning bland försäkrade och läkare var bristfälliga. I uppföljningen konstateras också att de brister som framkom i den tidigare rättsliga uppföljningen i huvudsak kvarstod. Vad gäller kvaliteten i utredningarna konstaterades en tydlig försämring, medan kvaliteten i bedömningarna hade förbättrats något. konstaterar att de åtgärder som vidtagits sedan den förra uppföljningen antingen saknat precision eller inte varit tillräckligt omfattande. Granskarna konstaterar att det främst är i beslutsfattarnas förmåga att analysera och värdera bevisning utifrån rättspraxis som bristerna finns. I likhet med uppföljningarna inom sjukersättningen framkommer betydande brister också i en uppföljning som rör bedömningarna inom aktivitetsersättningen. I (2016), där 840 aktivitetsersättningsärenden granskas, konstateras att närmare en tredjedel av ärendena ansågs bristfälligt utredda, och att beslutet i nästan hälften av de tillräckligt utredda ärendena kunde anses tveksamma. Tveksamheterna avsåg främst beviljanden där beslutet kunde anses för generöst, antingen såtillvida att ersättning inte borde beviljats alls eller att ersättningen borde beviljats under en kortare ersättningsperiod eller till en lägre ersättning. I några fall ansåg granskarna emellertid att bedömningen kunde betraktas som för strikt, på så vis att det fanns stöd för . I uppföljningen konstateras att den som fattade beslut i ärendet, beslutsfattaren, ibland upplevde sin roll som utsatt och under påverkan av såväl överordnande som sjukskrivande handläggare. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I en rättslig kvalitetsuppföljning (, 2018) undersöks i vad mån det i långa sjukfall (minst ) finns förutsättningar att byta ut sjukpenningen mot SA, och i vilken utsträckning ytterligare utredning skulle kunna påvisa förutsättningar för det. Uppföljningen visade att det i majoriteten av ärenden bedömdes osannolikt att rätten till SA skulle vara uppfylld. I hälften av ärendena bedömdes det i princip helt uteslutet. Med andra ord gavs inget stöd för att ytterligare uppföljning av långa ärenden skulle öka antalet som beviljades SA. I uppföljningen konstateras vidare att en relativt hög andel inte uppfyllde villkoren för rätt till sjukpenning. Här yttras dock en reservation för att ytterligare utredning potentiellt hade kunnat visa att den försäkrade hade rätt till ersättning. Sammanfattningsvis visar uppföljningar att det finns betydande brister i bedömningarna av rätten till SA. Bristerna förefaller emellertid ensidiga, såtillvida att väldigt lite tyder på att är för restriktiva i sina bedömningar och att för få beviljas ersättning. Om något förefaller för generösa i sina bedömningar och beviljar SA till för många. Eftersom tidpunkten för uppföljningarna som avser avslagsbesluten (2014–2016) inte exakt överensstämmer med tiden för de beräknade effekterna (2009–2013), bör eventuella slutsatser om kvaliteten i bedömningarna i fokus för denna granskning dras försiktigt. Det faktum att den genomsnittliga avslagsnivån 2014– 2016 var ungefär densamma () som –2013, gör det emellertid troligt att slutsatserna från uppföljningarna är relevanta även för ärendena som är föremål för denna granskning. Granskningen visar att ingenting tyder på att SA utgår till personer med betydande arbetsförmåga. Tvärtom konstateras att ett nekande av SA i genomsnitt får negativa konsekvenser för individen. Jämfört med att beviljas ersättning sker en tydlig försämring av inkomsterna eftersom bortfallet av SA inte kompenseras med vare sig högre arbetsinkomster eller högre transfereringar från andra ersättningssystem. Vidare konstateras att ett nekande av SA också kan få negativa konsekvenser för hälsan. Jämfört med dem som beviljas ersättning har de som nekas som inlagd inom sluten vård efter beslutet. Den negativa effekten kan härledas till en relativ ökning av personer som är inlagda med diagnoserna schizofreni, schizotypa störningar och vanföreställningssyndrom. Personer med en allvarlig psykisk sjukdom är i en särskilt utsatt position i händelse av ett nekande. Resultaten uppvisar ett tydligt mönster såtillvida att ju svagare position individen har på arbetsmarknaden, desto större är risken för att nekandet får negativa konsekvenser för inkomster och hälsa. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Trots de negativa effekterna ges inget stöd för att skulle vara för strikta i sina bedömningar i förhållande till regelverket. egna kvalitetsuppföljningar visar att avslagen i regel är väl underbyggda, både beträffande dokumentation och bedömning. Under förutsättning att denna slutsats är korrekt pekar det mesta därmed på att det föreligger en betydande diskrepans mellan de villkor som reglerar rätten till SA, och människors möjligheter att arbeta. Ett viktigt resultat i granskningen är också att borttagandet av den bortre gränsen för rätt till sjukpenning förefaller haft en negativ inverkan på benägenhet att utreda den sjukskrivnes rätt till SA. Oavsett sjukskrivningens längd övergår färre från sjukpenning till SA jämfört med vi hade en tidsgräns (2008–2016). Detta ska tolkas som att det med en fast tidsgräns för rätten till sjukpenning också finns en naturlig bortre gräns för att pröva rätten till SA. Resultaten visar också att personer som påbörjade sin senaste sjukskrivning i närvaro av en bortre tidsgräns uppvisade högre arbetsinkomster efter ett nekande än dem som påbörjade en sjukskrivning utan en tidsgräns. Avslutningsvis konstateras tydliga brister i genomförande av den särskilda utredning som ska genomföras mellan dag 366 och 450 i sjukfallet. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bound, J. (1989). ”The Health and Earnings of French, E., och J. Song (2014). “The Effect of Receipt on Labor Supply”. : Economic Policy, 6, 291–337. (2017). . Rättslig uppföljning 2017:3. (2016). Rättslig uppföljning 2016:6. (2015). Rättslig uppföljning 2015:4. , P. och P. (2016). Sjukskrivningarnas anatomi – en ESO- rapport om drivkrafterna i sjukförsäkringssystemet. 2016:2, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. ISF (2014). Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna. Inspektionen för socialförsäkringen. ISF (2011). Effekter av tidiga insatser för sjukskrivna. Inspektionen för socialförsäkringen. , P., Laun, L. och T. Laun (2014). ”Screening stringency in the disability insurance program”. , 14, 873– 891. : 10.1515/bejeap- Maestas, N., Mullen, K.J. Strand (2013). ”Receipt Discourage Work? Using Examiner Assignment to Estimate Causal Effects of SSDI Receipt”. , 103(5): 1797–1829. (2016). Är sjukskrivning bra för hälsan? Wachter, T. v., Song, J., och J. (2011). ”Trends in Employment and Earnings of Allowed and Rejected Applicants to the Program”. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Tabell A1 Beskrivning av beviljade och nekade, de sistnämnda uppdelade i grundbeslut respektive omprövning, 2009–2013, endast sjukersättning (8,9) (10,6) (8,8) (föregående år) (110 345) (75 099) (84 463) Anm.: a: Avser personer som påbörjat en ersättningsperiod. Standardavvikelse inom parentes. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell A2 Diagnoser vid inläggningar efter beslutet i omprövningen Vissa infektionssjukdomar och parasitsjukdomar, Sjukdomar i blod och blodbildande organ samt vissa rubbningar i immunsystemet, D Endokrina sjukdomar, nutritionsrubbningar och Psykiska sjukdomar och syndrom samt Sjukdomar i nervsystemet, G Sjukdomar i ögat och närliggande organ, H Cirkulationsorganens sjukdomar, I Andningsorganens sjukdomar, J Matsmältningsorganens sjukdomar, K Hudens och underhudens sjukdomar, L Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och Sjukdomar i urin- och könsorganen, N Graviditet, förlossning och barnsängstid, O Medfödda missbildningar, deformiteter och Symtom, sjukdomstecken och onormala kliniska fynd och laboratoriefynd som ej klassificeras Skador, förgiftningar och vissa andra följder av Faktorer av betydelse för hälsotillståndet och för kontakter med hälso- och sjukvården, Z R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Tabell A3 Beskrivning av GGrupp 3 (9,4) (8,9) (12,7) I sjukskrivning vid ansökan (året före ansökan) (102 595) (88 329) (70 519) (3,1) (2,2) (3,3) Antal dygnsdoser läkemedel/dygn (4,5) (4,7) (3,9) Dagar inom sluten vård (5,8) (5,6) (5,3) Anm.: Standardavvikelse inom parentes. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell A4 Effekter (riktning respektive statistisk styrka) av nekad SA på, i) användningen av sjukförsäkringen, ii) inkomsterna, och iii) hälsan. Kontroll för utrikes född. Tecken (styrka) Tecken (styrka) Tecken (styrka) +(*) (**) (**) (**) Läkemedel, dygnsdoser/dygn Sluten vård (dagar) Anm.: Resultat från OLS-skattningar av effekten av att vara född tidigt (dag 1–15) jämfört med sent (dag 16–31). Kontroll för utrikes född. */**/*** indikerar statistisk signifikans på respektive 10/5/1 procents nivå. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Tabell A5 Effekter (riktning respektive statistisk styrka) av att nekas SA för olika delpopulationer, på arbetsinkomster () och inkomster totalt (), samt dagar i sluten vård (år 2 och 3) Dagar i sluten vård + *** + *** + *** + *** Anm.: Resultat från OLS-skattningar av effekten av att vara född tidigt (dag 1–15) jämfört med sent (dag 16–31). Kontroll för utrikes född, förutom i skattningarna för inrikesrespektive utrikesfödda separat. Personer med tidigare avslutade perioder med SA har exkluderats. */**/*** indikerar statistisk signifikans på respektive 10/5/1 procents nivå. Diagram A1 Fördelning av när individen är född fördelat på inrikes och utrikes födda, avser arbetsför befolkning 12 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram A2 Andel med redovisad inkomst, arbetsinkomst samt ersättning från transferering, åren före och efter beviljande av sjukersättning 2009–2013 Andel 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Diagram A3 Andel med redovisad inkomst, arbetsinkomst samt ersättning från transferering, åren före och efter ett avslag av rätten till sjukersättning 2009–2013 R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Diagram A4 Andel med redovisad inkomst, arbetsinkomst samt ersättning från transferering, åren före och efter ett omprövningsbeslut kring rätten till sjukersättning 2009–2013 Andel 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Diagram A5 Inkomst för personer födda tidigt respektive sent , före och efter beslutet i omprövningen Född till och med dag 15 (strikt bedömning) Född efter dag 15 (mindre strikt bedömning) 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram A6 Antalet dagar som inlagd inom sluten vård för personer födda tidigt respektive sent , före och efter beslutet i omprövningen, samtliga diagnoser Född till och med dag 15 (strikt bedömning) Född efter dag 15 (mindre strikt bedömning) Diagram A7 Antalet dagar som inlagd i sluten vård för personer födda tidigt respektive sent , före och efter beslutet i omprövningen, F2-diagnoser Född till och med dag 15 (strikt bedömning) Född efter dag 15 (mindre strikt bedömning) R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Diagram A8 Andel med registrerad inkomst från transfereringssystemen åren före och efter omprövning, endast nekade Andel 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Anm.: Grupp 1 = personer vars senaste sjukskrivning påbörjade efter , grupp 2 = personer vars senaste sjukskrivning pågick , grupp 3 = personer vars senaste sjukskrivning (om någon alls) avslutades före . Diagram A9 Andel med ekonomiskt bistånd åren före och efter omprövning, endast nekade Anm.: Grupp 1 = personer vars senaste sjukskrivning påbörjade efter , grupp 2 = personer vars senaste sjukskrivning pågick , grupp 3 = personer vars senaste sjukskrivning (om någon alls) avslutades före . 58 R I K S R E V I S I O N E N nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa Sjuk- och aktivitetsersättning (SA) är de mer permanenta ersättningsformerna i sjukförsäkringen och ska betalas ut om arbetsförmågan kan antas vara nedsatt . Eftersom arbetsförmågan inte är fullt mät- och observerbar ﬁnns ofta osäkerhet i bedömningen av rätten till ersättning. I granskningen analyseras vilka eﬀekter ett nekande av SA har för individers inkomster och hälsa. Resultaten visar att ett nekande av SA i genomsnitt får negativa konsekvenser för individen. De som låg på gränsen till att beviljas ersättning förlorade i genomsnitt jämfört med om de i stället hade beviljats ersättning. De uppvisade också sämre hälsa i form av relativt ﬂer dagar som inlagda inom sluten vård. Lite tyder på att varit för strikta i sina bedömningar. I stället förefaller regelverket inte vara anpassat till de nekades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden. föreslår därför att villkoren för rätt till SA ses över i syfte att göra det lättare att beviljas ersättning. föreslår också att en lag stadgad bortre tidsgräns i sjukskrivningsprocessen inom vilken individens rätt till SA ska vara prövad bör införas. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden Y , M , , , , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om att nekas sjukersättning och aktivitetsersättning RiR 2018:9