prop · H60325 · 2018-12-11 00:00:00 — vårdsverket har redovisat rapporten av natur med ersättningsmark som beskriver genomförande och resultat av (Regerings- kansliets dnr M2018/02329/Nm). terades att regeringen kommer att analysera hur användningen av ersätt- ningsmark för att skydda värdefulla skogar har fungerat och hur metoden kan utvecklas (prop. 2017/18:1, utg.omr. 20, s. 116). 2018/19:25 universitet har därför fått i uppdrag att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av metoden för att skydda värdefulla skogar inom Ersättningsmark i . anser att länsstyrelsernas arbete kan förbättras genom att regeringen ser över formerna för finansiering i syfte att upprätthålla en långsiktig kompetensförsörjning. Det är viktigt att länsstyrelserna har förutsättningar att arbeta strategiskt. har ansvaret att göra prioriteringar på nationell nivå av vilka skogar som ska skyddas. har även möjligheten att göra stora omprioriteringar av skyddet under pågående budgetår, som gjordes t.ex. vid bildandet av i då skogsmark skyddades. har som central myndighet ansvaret att göra prioriteringar för det formella skyddet. Regeringen har gjort en tillfällig satsning med bidrag till länsstyrelserna vilket har minskat antalet öppna ärenden. 3.1.4Beslutade insatser för en tydlig ansvarsfördelning övergripande slutsats är att det behövs en ökad samsyn om vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar tillsammans med en bättre samordning av statistik för att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till . Formellt skydd av värdefull skog utgör en betydande del av statsbudgetens anslag för miljö och naturvård. Det är viktigt att ansvariga myndigheter löpande följer upp resultat, för att bedöma om arbetet sköts effektivt och har rätt inriktning i förhållande till uppdraget. Uppföljningen kanaliseras till stora delar genom uppföljningen av miljökvalitetsmålet Levande skogar och etappmålet Skydd av landområden, sötvattensområden och områden men även uppföljningen av t.ex. miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är viktig. Skyddet av skog och skogens miljötillstånd är också stora internationella miljö- och naturvårdsfrågor. har åtaganden att redovisa resultat på EU-nivå bl.a. genom rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet och på global nivå inom konventionen om biologisk mångfald. För att kunna leverera underlag till uppföljning och utvärdering på samtliga dessa nivåer är det viktigt att berörda myndigheter löpande samlar in och sammanställer relevanta data. Inom ramen för det nationella skogsprogrammet har och tillsammans med fått i uppdrag att utarbeta en sammanhållen och regelbunden statistik för skogsmark (dnr N2018/04159/SK). Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av sektorsansvaret, vilket faller främst inom ansvar i samråd med andra berörda myndigheter. har konstaterat att sektorsansvaret behöver förtydligas och aviserat insatser för det (, Meddelande 5/2015). Frivilliga avsättningar tillsammans med funktionell miljöhänsyn vid brukandet av skogen är en viktig del av skogsägares ansvar för att nå bl.a. miljökvalitetsmålet Levande skogar. Principen om frihet under 2018/19:25 ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla värden. Detta ska ske på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen och de krav som följer av den miniminivå som lagstiftningen utgör. Markägare förväntas därmed ta högre miljöhänsyn än vad lagen kräver och bevara värdefulla skogar genom frivilliga avsättningar så att miljömålen nås. Integrering av miljöhänsyn i olika politikområden är ett centralt inslag i miljöpolitiken. Det innebär bl.a. att miljömålen ska beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift. Miljöhänsyn måste aktivt integreras i verksamheten inom de områden i samhället som påverkar miljön (prop. 2009/10:155). har 26 myndigheter, bl.a. , och , ansvar för att inom sina verksamhetsområden verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. och länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för kulturmiljön men berörda myndigheter har ett delansvar. Strategisk samverkan mellan ansvariga myndigheter och en tydlig ansvarsfördelning är en viktig del för ett kostnadseffektivt arbete. För att stärka de berörda myndigheternas roll i genomförandet av miljöpolitiken har ett miljömålsråd inrättats (dnr M2015/00213/Mm och M2018/01711/S). verkar för att kostnadseffektivt öka takten i arbetet med att nå miljömålen och lämnade en delredovisning med slutförda och pågående åtgärder (dnr M2018/02560/S). 3.2Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Skyddet av värdefull skog är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-486-5 rir 2018:17 omslagets originalfoto: oscar wettersten tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 6 - 0 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 7 6 0 R I R 2 0 1 8 : 1 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Skyddet av värdefull skog har granskat de statliga insatserna för skydd av värdefull skog. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och länsstyrelserna. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Miljö- och , , R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Syfte, frågeställningar och avgränsningar Skydd av skog – mål och medel Miljömålens ambitionsnivå – nuläge och fortsatt skyddsbehov 3 Används statliga resurser för formellt skydd av skog Strategisk planering och prioritering av områden Val av skyddsform och ersättningens utformning Förvaltning av skyddade områden 4 I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? Statliga insatser för att främja och följa upp frivilliga avsättningar Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ned från . Denna kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på frågor om arbetet med skydd av skog R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund, bedömningsgrunder och frågeställningar Skydd av värdefulla skogsområden är ett viktigt medel för att nå de miljökvalitetsmål som beslutat om, framför allt målet Levande skogar. Skydd av skog har också betydelse för att nå fastställda mål för friluftsliv. Staten kan upprätta formella skydd av skogsområden genom bildande av nationalparker, biotopskyddsområden, naturreservat eller genom tecknande av naturvårdsavtal. Formellt skydd av skog finansieras med statliga anslag. Sammantaget uppgår anslag för skydd och åtgärder för värdefull natur (däribland skog) till drygt 2,5 mdkr för . Därutöver tillkommer anslag för bildande och skötsel av biotopskyddsområden och naturvårdsavtal om ca . Utöver statligt formellt skydd av skog förväntas även skogsägarna själva bidra genom frivilliga avsättningar av skog. Granskningen syftar till att bedöma om statens insatser för skydd av värdefull skog på ett effektivt sätt bidrar till att nå och regeringens målsättningar för miljö och friluftsliv. har särskilt framhållit vikten av kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå miljömålen. Därför är en naturlig utgångspunkt för granskningen att undersöka om arbetet med skydd av skog är kostnadseffektivt. Staten har formulerat kvantitativa mål för formellt skydd respektive frivilliga avsättningar. Granskningen avser därför båda skyddsformerna, men granskningsfrågorna skiljer sig åt för dem. Ur ett statligt perspektiv är det angeläget att undersöka om resurserna för formellt skydd används kostnadseffektivt. För att åstadkomma ett kostnadseffektivt formellt skyddsarbete behöver dock staten även förhålla sig till skogsägares frivilliga avsättningar. Hur staten bör förhålla sig till dessa avgörs av i vilken mån de frivilliga avsättningarna utgör kompletterande bidrag till måluppfyllelse. Granskningen har utgått från följande delfrågor: 1.Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt? 2.I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? Granskningen visar att det finns förbättringsmöjligheter i statens samlade insatser för skydd av värdefull skog. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G övergripande slutsatser är: •Arbetet med skydd av skog har till stor del fokuserat på arealmål och procentsatser på nationell nivå. För att nå målen bör arbetet i högre grad också fokusera på områdenas kvalitet och funktion. Detta kräver ökad kunskap om skyddsvärda områden, skyddsbehov och frivilliga avsättningar, en högre grad av strategisk planering och prioritering av områden samt ökade skötselinsatser. •Regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut. •För att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till behövs en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar, samt en ökad samordning av statistik. •Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen. De övergripande slutsatserna bygger i sin tur på de bedömningar som gjort inom ramen för respektive revisionsfråga om formellt skydd och frivilliga avsättningar. De viktigaste slutsatserna för respektive revisionsfråga redovisas nedan. Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt? bedömning är att det finns utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten i det formella skyddsarbetet. Kostnadseffektiviteten påverkas i hög grad av; graden av strategisk planering och prioritering av skyddsvärda områden, val av skyddsform och ersättningens utformning, arbetsprocesserna i form av exempelvis myndigheternas arbetsfördelning och förutsättningar för strategisk planering, samt förvaltning av områden. Myndigheternas nya strategi utgör ett praktiskt stöd för prioritering, men riskerar missa långsiktiga mål Enligt bedömning har myndigheternas reviderade strategi för formellt skydd av skog goda förutsättningar att ge praktisk vägledning för en prioritering av områden som ligger i linje med mål. Strategin omfattar dock i första hand områden med befintliga värden framför restaurering av utvecklingsmark, dvs. marker som kan komma att utveckla höga naturvärden. Inte minst i är restaurering av utvecklingsmarker nödvändig för att nå miljömålet. För att nå det långsiktiga målet bör det enligt också finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ökad kunskap om skyddsvärda områden krävs för ett mer strategiskt arbete och en effektiv prioritering En grundläggande förutsättning för strategisk planering och en effektiv prioritering av områden är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden och skyddsbehov. Eftersom ingen heltäckande nationell inventering av naturvärden har genomförts anser att satsningen statsbudget på en nationell nyckelbiotopsinventering är angelägen. Ett uppdaterat kunskapsunderlag är nödvändigt för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt och minimera den mängd ärenden som initieras genom akuta hot vid avverkningsanmälningar. Vidare är det en förutsättning för att öka förutsägbarheten i arbetet med skydd av skog för skogsägarna. I samband med att ny kunskap om skyddsvärda områden tillkommer, bör även en uppdaterad behovsanalys genomföras i syfte att klargöra återstående skyddsbehov för att nå långsiktiga mål för miljö och friluftsliv i olika regioner. Risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs Val av skyddsform och ersättningens utformning kan påverka kostnadseffektiviteten. Vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområden utgår ofta intrångsersättning, som uppgår till av marknadsvärderingen av de användarrestriktioner som intrånget medför. Markägarens rätt till intrångsersättning är grundlagsskyddad. För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skydd ställs höga krav på områdenas kvalitet. Det är därför viktigt att de områden för vilka intrångsersättning utgår har höga skyddsvärden. Granskningen visar att det finns risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs för att uppfylla syftet med skyddet. Vid bildande av naturreservat bör det alltid noggrant utvärderas i hur stor utsträckning mindre skyddsvärd mark ska inkluderas i reservatet, eller om syftet med skyddet av sådana marker kan uppfyllas på alternativt sätt, utan att intrångsersättning utbetalas. I områden där skogsbruk bedrivs innebär bildande av naturreservat och biotopskyddsområden ofta ett produktionsbortfall . För vissa typer av områden kan tidsbegränsade naturvårdsavtal vara en lämplig alternativ skyddsform. Regering och riksdag har betonat att naturvårdsavtal borde användas i högre utsträckning för att uppnå ett mer kostnadseffektivt skydd. Trots att ersättningen för naturvårdsavtal höjdes i syfte att öka markägarnas intresse för avtalsformen fortsätter antalet nytecknade naturvårdsavtal att minska. Samtliga granskade myndigheter uppger att anledningen är den alltjämt relativt låga ersättningsnivån jämfört med intrångsersättningen. Enligt finns anledning att se över hur de ekonomiska incitamenten hos markägare att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att öka användningen av skyddsformen, eftersom en förutsättning är att markägaren är positivt inställd. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G Arbetssättet Nya Komet saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt om inte alternativa skydds- och ersättningsformer används Ett kompletterande arbetssätt för formellt skydd, som baseras på markägarinitiativ, kallas Nya Komet och infördes i hela landet . Syftet med metoden var att både förbättra samarbetet med markägare och kostnadseffektiviteten i skyddsarbetet. Enligt myndigheterna har arbetssättet bidragit till en bättre dialog med markägare. Intresset från markägare har dock varit relativt lågt och granskningen visar att arbetssättet Nya Komet i dess nuvarande utformning saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt, eftersom både skyddsformer och ersättningsformer är desamma, men naturvärdena ofta lägre, i områden initierade genom Nya Komet. Dessutom medför arbetssättet högre administrativa kostnader än det traditionella skyddsarbetet. För att Nya Komet ska kunna utgöra ett kompletterande arbetssätt med förutsättningar att vara mer kostnadseffektivt än det traditionella skyddsarbetet behöver andra skyddsformer än naturreservat och biotopskyddsområden användas, med mer flexibel ersättning. Ersättningsmark kan vara effektivt för att snabbt öka det totala skyddet men är inte en lösning för En alternativ ersättningsform som används i arbetet med formellt skydd är ersättningsmark för markbyten. Det innebär att markägaren, i stället för köpeskilling, erhåller produktiv skogsmark i utbyte mot skogsmark med höga naturvärden. Denna ersättningsform har fördelar framför allt i form av att intrångsersättningens påslag kan undvikas och att transaktionskostnaderna är lägre. Regeringens uttalade fokus vid användning av ersättningsmark har dock varit att snabbt skydda en stor areal för att nå de uppsatta arealmålen , och det finns enligt anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsmark kan användas för att öka skyddet i , där det återstående skyddsbehovet är andelsmässigt större och där målets ambitionsnivå även kräver restaurering av utvecklingsmarker. arbetar med en analys av resultaten från markbytesaffärerna inom den senaste omgången med ersättningsmark. understryker vikten av att resultaten rapporteras till så att dessa kan beaktas innan nya omgångar med ersättningsmark beslutas. Länsstyrelserna behöver bättre förutsättningar för strategisk planering Ett strategiskt arbete är viktigt för att kunna nå målens ambitionsnivå. Granskningen visar att arbetssättet vid flera länsstyrelser i hög grad är händelsestyrt. Ett mer strategiskt arbete vid länsstyrelserna skulle även kunna leda till större förutsägbarhet vad gäller årliga länsfördelning av markåtkomstmedel. Detta kräver dock att myndigheterna har förutsättningar att kunna arbeta strategiskt. bedömning är att den bristande förutsägbarheten i länsfördelning av medel kan innebära 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N svårigheter för länsstyrelserna att långsiktigt planera verksamheten. De senaste årens tillfälliga bidrag till länsstyrelserna för att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat har haft effekt på ärendebalansen och har till viss del även bidragit till en ökad kompetensförsörjning. Det tillfälliga bidraget är dock ingen långsiktig lösning. Arbetsfördelningen mellan myndigheterna får konsekvenser för uppföljningen i form av avsaknad av en samlad statistik Arbetsfördelningen mellan myndigheterna gällande vilken typ av formellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet. Varje myndighet rapporterar i första hand resultatet av sitt eget arbete med formellt skydd. Det finns ingen regelbunden samlad statistikproduktion för den totala arealen formellt skydd enligt etappmålets formulering. En sådan är nödvändig, enligt , för att en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen ska kunna göras och rapporteras till . En bidragande orsak till bristerna i uppföljningen av målen kan vara att regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare delmålet. För att möjliggöra en transparent uppföljning av målen behöver det finnas en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska tillgodoräknas. Naturvårdande skötsel behöver prioriteras upp Förvaltning av skyddade områden handlar både om naturvårdande skötsel för att bevara områdenas värden och om åtgärder för att tillgängliggöra områdena för friluftsliv. Det är framför allt i myndigheternas arbete med naturvårdande skötsel av skyddade områden som identifierat brister. Granskningen visar att naturvårdande skötsel inte varit tillräckligt prioriterad av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk för att de värden som skyddet avser värna inte kommer att bestå. vill dessutom understryka vikten av att det pågående arbetet med en gemensam strategi för naturvårdande skötsel och restaurering av utvecklingsmark samt en uppdaterad vägledning för förvaltning prioriteras av myndigheterna. I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? Frivilliga avsättningar ska enligt riksdag och regering kunna betraktas som en fullgod komponent för måluppfyllelse. Enligt krävs dock ytterligare insatser från statens sida för att kunna bedöma avsättningarnas kompletterande bidrag till måluppfyllelse. Vidare ska omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd tydligt motiveras, eftersom det kan påverka måluppfyllelsen. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G Osäkerheten om sektorsansvarets innebörd riskerar leda till oönskade konsekvenser Genom det så kallade sektorsansvaret förväntas skogsägare ta ett större ansvar än vad lagen kräver i syfte att nå miljömålen, exempelvis genom frivilliga avsättningar. Granskningen visar att sektorsansvarets innebörd är otydlig, både när det gäller hur regeringen kommunicerar, hur myndigheter agerar och hur skogsägare uppfattar sitt eget ansvar. Regeringens formulering av etappmålet för frivilliga avsättningar skulle kunna tolkas som att regeringen anser att skogsbrukets sektorsansvar går längre än branschens certifieringskrav på Myndigheterna agerar som om kravet på frivilliga avsättningar inom certifieringen utgör en rimlig nivå för sektorsansvaret, medan skogsägare framhåller att ansvarsfördelningen är otydlig eftersom åtgärder utöver den nivån inte nödvändigtvis berättigar till ersättning för formellt skydd. Osäkerheten om sektorsansvarets innebörd, vad gäller gränsen för skogsbrukets respektive statens ansvar, riskerar leda till oönskade konsekvenser eftersom det förhindrar en ökad transparens om frivilliga avsättningar och ökar risken för att okända värden går förlorade. Kunskapen om avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet behöver öka För att bedöma de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse behöver staten ha tillräcklig kunskap om dessa. Granskningen visar att staten inte har det, framför allt när det gäller kvalitet och varaktighet. Trots att både riksdag och regering har poängterat vikten av att staten skaffar sig denna kunskap har inte tillräckliga insatser gjorts av , som är ansvarig myndighet för uppföljning av miljömålet Levande skogar. anser därmed att pågående arbete med en fördjupad kartläggning av de frivilliga avsättningarnas egenskaper är angelägen och vill understryka vikten av att denna kartläggning regelbundet följs upp och utvecklas, samt rapporteras till . En bidragande orsak till att myndigheten inte har fokuserat på uppföljning av avsättningarnas kvalitet kan vara regeringens otydliga definition av frivilliga avsättningar genom formuleringen av etappmålet, som utgår från total areal oavsett naturvärdeskvaliteter. Omvandling av frivilliga avsättningar till formellt skydd påverkar måluppfyllelsen och det behövs en ökad samsyn kring motiven För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skyddsarbete bör myndigheterna ta hänsyn till markägares frivilliga avsättningar. I det fall en frivillig avsättning med höga skyddsvärden bedöms vara hotad kan det utgöra ett motiv till att omvandla avsättningen till formellt skydd. Då omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd riskerar att leda till högre kostnader och sämre måluppfyllelse, bör dock en noggrann utvärdering göras i varje enskilt fall. bedömer att det behövs en ökad samsyn mellan myndigheter kring motiven för omvandling. Omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd på statlig 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mark har även skett till följd av politiska beslut. Det är viktigt att inför sådana beslut beakta hur omvandlingen påverkar den totala måluppfyllelsen. •Regeringen bör initiera en uppdaterad regional behovsanalys i syfte att klargöra återstående skyddsbehov i olika regioner för att nå fastställda mål för miljö och friluftsliv. Det bör göras i anslutning till den nationella inventeringen av naturvärden.