prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — avstyrker förslaget med hänsyn till att frågan inte är tillräckligt utredd och att det skulle kräva att civil- rättsliga frågor inte ingår i prövningen. avstyrker förslaget då vattenverksamhet leder till intrång i enskild mark- och fiskerätt betydligt mer påtagligt än vad som är fallet vid annan miljö- anser att markägare och andra sakägare som drabbas av tvångsförfoganden och rådighetsinskränkningar även i fortsättningen måste ha rätt till ersätt- ning för sina rättegångskostnader. Förbundet anför vidare att det förefaller som om bestämmelsen kommer att träffa alla ansökningsmål som avser Prop. 2017/18:243 sådana åtgärder som görs för produktion av vattenkraftsel. det får en sådan ordning omfattande konsekvenser för sakägarnas möjlig- heter att tillvarata sina intressen genom hela processens gång eftersom det omfattar en stor mängd olika åtgärder såsom förändrad korttids- och års- reglering och ökad avledning för effekthöjning i ett vattenkraftverk. Sport- fiskarna avstyrker förslaget och anser att sökanden ska stå även för sak- ägares kostnader, då de annars riskerar att inte ha råd att föra sin talan. Skälen för regeringens förslag Skyldigheten att ersätta motpartens rättegångskostnader vid prövning av vattenverksamhet är en skyldighet som saknar motsvarighet vad gäller andra prövningar enligt . Det finns således ingen skyldighet för sökanden att ersätta motpartens rättegångskostnader vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Detta får till följd att sakägare i ett och samma mål har olika rätt till ersättning beroende på om de kan komma att påverkas av den vattenverksamhet som utgör en del av ansökan eller om de påverkas av den miljöfarliga verksamhet som ansökan avser. Den som störs eller påverkas av t.ex. buller eller föroreningar som följd av en verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. Skillnaden förefaller vara omotiverad. I båda fallen har prövningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten bör därför vara att sådan ersättning för rättegångskostna- der inte ges. Rättegångskostnaderna vid omprövning för moderna miljövillkor Förslaget till nya bestämmelser om prövning för moderna miljövillkor innebär att statens kostnader för att föra talan minskar i de mål som avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel och att det är verk- samhetsutövaren som ska svara för allt underlag och för kostnaden för den sakkunnige som ska förordnas. Skyldigheten att ersätta motpartens rätte- gångskostnader kan därför tas bort i målen om moderna miljövillkor. Promemorians förslag innebär en ökad kostnad för den enskilde som väljer att låta sina intressen föras fram av ett ombud alternativt anlitar en konsult för att ta fram underlag i målet till styrkande av sin talan. Sådana kostnader kommer inte längre att ersättas. Förslaget innebär dock ingen inskränkning i rätten till ersättning för det fall den enskilde bedöms lida skada om prövningen för moderna miljövillkor leder till att en viss verksamhet eller åtgärd som tillåts påverkar den enskilde på så sätt att denne har rätt till ersättning för det intrång som en prövning kan resultera i. Som exempel kan nämnas om det i målet uppkommer frågor om ianspråktagande av annans egendom eller inlösen. I remissvaren finns synpunkten att ett borttagande av rätten till ersätt- ning för rättegångskostnader kan resultera i att enskilda inte har möjlighet att ta tillvara sin rätt. Förslaget bör begränsas till att endast gälla om- prövning av befintliga verksamheter och enbart i de fall där det är fråga om omprövning för moderna miljövillkor. Målen handlar alltså endast om att uppdatera de villkor och andra bestämmelser i tillståndet som avser miljöskyddet. Det är alltså inte fråga om några storskaliga nyetableringar. Den officialprövning som miljöprövningsprocessen vilar på är tillräcklig 2017/18:243 för att säkerställa att den enskilde kan komma till tals utan behov av att anlita ombud för att föra sin talan. En sådan reglering motsvarar det som gäller för rättegångskostna- der vid omprövning med stöd av 24 kap. 5 § första stycket 10 och 11 miljö- balken, dvs. när en omprövning görs i syfte att förbättra en anläggnings säkerhet eller för att få ändring till stånd när det visat sig att anordningar som vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga. Rättegångskostnaderna vid omprövning av särskilda s.k. äldre rättigheter I detta lagstiftningsärende föreslås att verksamheter som bedrivs enligt en särskild s.k. äldre rättighet ska anses bedrivas med stöd av motsvarande bestämmelser i . Förslaget tillmötesgår önskemål från verk- samhetsutövarna om att den miljöanpassning som kan behövas ska åstad- kommas genom omprövning och inte genom tillståndsprövning som om verksamheten vore ny. Knappast någon sådan verksamhet har varit före- mål för miljöprövning på det sätt som förutsätts i . Med dagens regler åstadkommer man en sådan miljöprövning genom att verksamhets- utövaren ansöker om tillstånd enligt , antingen självmant eller efter ett föreläggande från tillsynsmyndigheten. Enligt dagens regelverk är det alltså verksamhetsutövaren som svarar för miljöprövningskostnaderna. För att genomföra reformen att låta de särskilda s.k. äldre rättigheterna anses bedrivas med stöd av är det nödvändigt att staten inte får ansvaret att bära kostnaderna för att åstadkomma de miljöprövningar som behövs. I de fall verksamheten omfattas av krav på moderna miljö- villkor, kommer en miljöprövning att ske enligt den föreslagna nya om- prövningsbestämmelsen för moderna miljövillkor. För verksamheter som inte omfattas av kravet på moderna miljövillkor gäller i stället att en miljö- prövning kommer att komma till stånd endast om verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det eller om tillsynsmyndigheten ansöker om om- prövning enligt nuvarande omprövningsbestämmelser. Reformen bör där- för innebära att vid omprövning för att åstadkomma att verksamheten blir miljöprövad ska verksamhetsutövaren svara för rättegångskostnaderna på samma sätt som om verksamhetsutövaren är sökande och alltså även när det är tillsynsmyndigheten som ansöker om omprövning. Det betyder också att verksamhetsutövaren inte ansvarar för andra motparters rätte- gångskostnader i omprövningsmålen. Regeringens bedömning: Regeringen välkomnar den branschgemen- samma finansieringslösning som företrädare för de stora vattenkrafts- bolagen har åtagit sig att ordna. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har ingen in- vändning mot den branschgemensamma finansieringslösningen. Ett antal remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i , och och , anser att det bör förtydligas vad som händer om fon- dens medel tar slut eller om prövningarna inte är klara . anser att fondlösningen har oacceptabelt stora begränsningar då den dels är begränsad till en löptid och en finansiering om 10 miljarder, dels inte ersätter alla kostnader. har liknande synpunkter och anser att staten bör vara subsidiärt ersättningsskyldig för kostnader som inte ersätts genom fonden. , , Regionmuseet i , framhåller att självrisken kan vara för betungande för att civila samhället ska kunna medverka i fonden och att finansiella lösningar krävs för att kulturmiljövärden ska kunna beaktas. Ett antal länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i och län anser att fonden bör stå för kostnader för skydd av kulturmiljö och de utred- ningar som kan bli nödvändiga enligt kulturmiljölagen om fornlämning berörs. Skälen för regeringens bedömning: Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbe- tet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet med att inrätta en funktion för finansiering pågår mellan företrädare för de stora vattenkraftsbolagen. Den information som getts i samtalen innebär att branschens finansie- ringsåtagande gäller för alla verksamheter som bedrivs för produktion av vattenkraftsel, eller syftade till sådan produktion när de påbörjades och att dessa kommer att kunna ansöka om ersättning för såväl prövningskost- nader som kostnader för de miljöförbättrande åtgärder (inklusive even- tuella utrivningskostnader) och produktionsbortfallskostnader som den första uppdateringen till moderna miljövillkor enligt den nationella planen medför. Verksamhetsutövaren kommer dock själv att behöva stå för en viss del av kostnaden – en s.k. självrisk. Enligt samtalen avser de stora vattenkraftsbolagen att också finansiera kostnader som uppkommer eller har uppkommit till följd av en dom som meddelats efter utgången av 2015 men före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. 2017/18:243 De bolag som avser att finansiera fonden har sammanfattat huvuddragen i finansieringslösningen på följande sätt: Finansiärerna har enats om att etablera Vattenfonden och tillskjuta totalt maximalt i kostnadsläge 2018 för finansie- ring av en stegvis miljöanpassning av den svenska vattenkraften. Vattenfonden ska ha en löptid . Vattenfonden har uppfyllt sitt åtagande eller vid den tidigare tidpunkt då har utbetalats. Vattenfondens etablering baseras på att följande grundförutsättningar –en avvägning mellan miljöintresset och energiintresset på nationell nivå införlivas i rättssystemet med målen att uppdateringen till mo- derna miljövillkor ska ge största möjliga nytta för vattenmiljön och minsta möjliga negativa inverkan i fråga om nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel där ett mål för branschen är att den totala påverkan på den svenska vattenkraftsproduktionen ska kunna begränsas till max av normalårsproduktionen eller , –omprövningar av anläggningar för produktion av vattenkraftsel ger rationella och effektiva villkor, –skattelagstiftningen utformas med hänsyn till att kostnaderna för branschens uppdatering till moderna miljövillkor är en kostnad för de bolag som avser att finansiera Vattenfonden och att valet att kanalisera betalningarna via fonden inte medför en dubbelbeskattning, –vattenkraftsbranschen påförs inget ytterligare finansierings- eller kost- nadsansvar för åtgärder som täcks av Vattenfonden. Vattenfonden avses etableras som ett av Finansiärerna samägt bolag som ska ha som verksamhetsföremål att tilldela finansiering till verk- samhetsutövare av elproduktion från vattenkraft för de miljöåtgärder som krävs för att förena denna produktion med moderna miljökrav inom ramen för den avvägning mellan miljöintresset och energi- intresset på nationell nivå som införlivas i rättssystemet. Beslut om finansiering till verksamhetsutövare ska ske utifrån objek- tiva och på förhand fastställda kriterier och förenas med vissa på för- hand fastställda villkor. Beslut om tilldelning av finansiering ska fattas via särskilt organ som inrättas inom Vattenfonden, med möjlighet till omprövning av beslut som går sökanden emot. Finansiering ur Vattenfonden ska kunna tilldelas som ersättning för såväl produktionsbortfall som för kostnader för miljöåtgärder, inne- fattande både åtgärder vid fortsatt produktion och vid utrivning. Även kostnader för skadereglering som föranleds av miljöåtgärder vid om- prövning för moderna miljövillkor kommer som huvudregel att ersät- tas. Finansieringen av miljöåtgärder ska som utgångspunkt motsvara den faktiska kostnaden för åtgärdens utförande. Ersättning för framtida produktionsbortfall ska som utgångspunkt utbetalas ur Vattenfonden som ett engångsbelopp. För att uppnå god effektivitet ska verksamhetsutövarna själva svara för en del av finansieringen, en s.k. självrisk. därmed svara för dels av kostnaderna för miljöåtgärder, dels produktionsbortfall av normalårsproduktionen. Några remissinstanser har uttryckt oro över att fondens löptid är för kort för att hinna ompröva samtliga verksamheter som bedrivs för produktion av vattenkraftsel, att finansieringen inte är tillräcklig samt att fonden inte täcker samtliga kostnader. Regeringens uppfattning är att fondens struktur som den beskrivits av finansiärerna uppfyller energiöverenskommelsens krav. Om det uppstår brist på medel i fonden förutsätts att finansiärerna kommer att tillskjuta ytterligare medel. Regeringens förslag: Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som för miljöfarlig verksamhet. Vid ändring av en vatten- verksamhet för produktion av vattenkraftsel ska tillståndet som huvud- regel omfatta hela verksamheten. Tillståndet får dock begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om det är lämpligt eller om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövill- kor och den omprövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats. Vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel ska anses utgöra en och samma vattenverksamhet om de bedrivs med vattenanläggningar som direkt eller genom andra vattenanläggningar är tekniskt samman- kopplade med varandra och har ett miljö- och verksamhetsmässigt sam- band. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens i fråga om miljöfarlig verksamhet. I fråga om vattenverksamheter avser promemo- rians förslag alla vattenverksamheter medan regeringens förslag endast avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. och länsstyrelserna i , , , , Jönköp- ings, och . Länsstyrelserna i och avstyrker förslaget om definition av vad som ska vara samma vattenverksamhet då förslaget riskerar att dela upp vattenverksamheter som har ett tydligt verksamhets- mässigt och miljömässigt samband, men som saknar en teknisk samman- koppling, vilket inte är i linje med syn på en samlad pröv- ning. Länsstyrelserna i och , samt Älvräddarnas avstyrker förslaget om att en verk- samhet som omfattas av den nationella planen och ännu inte prövats enligt planen ska kunna söka tillstånd till ändringar och att endast ändringen ska prövas oavsett ändringens karaktär även om detta inte är lämpligt. 2017/18:243 tillstyrker förslaget men anser att det är oklart hur infra- strukturprojekt ska bedömas med den nya regeln om vad som utgör en och samma verksamhet. Kammarkollegiet och anser att det saknas reglering i 24 kap. 1 § om att en samlad prövning av verksamheten kan bryta igenom rättskraften av ett tidigare ändringstillstånd trots att det anges i prome- att så ska vara fallet. anser att det behövs tydligare vägledning när det gäller den lämplighetsbedömning som ska göras enligt 16 kap. 2 a § i förslaget och att det bör framgå av författningskommentaren om lagstif- taren har olika syn på ”lämplig tid” när det gäller miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Även anser att tillämpningen bör göras tydligare och att detta bör återspeglas i författningstexten. avstyrker förslaget och anser i andra hand att änd- ringstillstånd alltid ska ges om verksamheten omprövats i dess helhet. anser i första hand att vattenverksamheter bör läggas till i befintlig bestämmelse om ändringstillstånd. Energiföretagen , , och anser att det oberoende av hur förslaget slutligen utformas måste framgå av förarbetena att tillståndspliktiga underhållsåtgärder och säkerhetshöjande åtgärder ska omfattas av ändringstillstånd. Energiföretagen anser även att det måste framgå av förarbetena att prövningen inom ramen för ett ändringstillstånd endast ska omfatta miljöeffekter av den sökta åt- gärden, dvs prövningen ska inte omfatta civilrättsliga frågor som redan är prövade, då prövningarna annars riskerar att bli mycket omfattade. avstyrker förslaget och anser att frågan bör lämnas till rätts- tillämpningen. avstyrker förslaget då det inte är lämp- ligt att införa en huvudregel med innebörden att hela verksamheten ska prövas vid en ändring av densamma och att detta kan medföra en minskad användning av ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet och en lika- ledes begränsad användning för vattenverksamhet. Svenskt vatten, Syd- vatten och avstyrker förslaget då det kommer omfatta även annan vattenverksamhet än vattenkraft och bl.a. kan resultera i onö- digt omfattande omprövningar. avstyrker för- slaget då det minskar möjligheten att få ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet och får påverkan på markavvattningar. Skälen för regeringens förslag Nuvarande praxis ger inte ändamålsenliga prövningar Praxis vid prövning av tillstånd till ändring av t.ex. ett vattenkraftverk innebär att prövningsmyndigheten accepterar att ansökan avgränsas till att enbart avse den ansökta ändringen och dess miljöeffekter. Detta får till följd att försiktighetsmått som hade varit naturliga att förena verksamheten med om det varit fråga om en miljöfarlig verksamhet inte aktualiseras vid en sådan prövning av vattenverksamheten. Som exempel på en avgränsad prövning kan nämnas Mark- och miljö- överdomstolens dom i mål nr M2650-16 där fråga var om ansökan om tillstånd till ökad vattenavledning genom turbiner för ett vattenkraftverk som fick byggnadstillstånd . Domstolen konstaterade bl.a. i fråga om inrättande av fingaller att det inte var visat att nyttan av ett fingaller över- Prop. 2017/18:243 steg kostnaden för en sådan installation när det gäller påverkan från den Bedömningen av behovet av att förena de anläggningar som behövs för driften vattenkraftverket med skyddsanord- ningar bedömdes således enbart i förhållande till den ändring som tillstånd söktes för och inte verksamheten i dess helhet. Ett liknande ställningstagande har gjorts i fråga om behovet av minimi- tappning som en följd av att mer vatten skulle avledas genom en turbin. Detta trots att grundtillståndet för verksamheten var . fann att de olikheter i de regler som gäller för ändring av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet inte motiverar någon skillnad i synen på prövningens omfattning. Bestäm- melsen i 24 kap. 1 § , som reglerar rättskraftens omfattning, gör inte heller någon skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. Inga uttalanden i förarbetena till anger att rätts- kraften ska bedömas olika för dessa två typer av verksamheter. Vidare finns det inte någon bestämmelse, varken i 16 kap. eller 22 kap. miljö- balken eller någon annan förfarandebestämmelse i , som anger att eventuell rättskraft ska vara avgränsande vid prövning av ändringar. Mot bakgrund av detta fann att det saknas skäl att behandla frågan om prövningens omfattning olika för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Avgörande för prövningens om- fattning vid ändring bör enligt utredningen, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. Till- ståndsmyndigheten bör, oavsett om prövningsplikten följer av 9 eller 11 kap. , bedöma om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt regler. Det är en lämplighets- fråga om prövningen ska omfatta hela verksamheten och utmynna i ett till- stånd där hela verksamhetens miljövillkor har prövats eller om prövningen ska vara mer begränsad och utmynna i ett ändringstillstånd. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis hur som förflutit sedan grundtillståndet gavs, om flera ändringstillstånd eller förelägganden har meddelats, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i den aktuella branschen, vilka förändringar som skett i verksamheten och dess omgivning samt omfatt- ningen av de miljöstörningar som förekommer. Den avgränsning som nuvarande praxis gör i fråga om prövningens om- fattning när det gäller dämning och avledande av vatten för vattenkrafts- produktion möjliggör en uppdelad prövning som i sin tur leder till att det som i andra sammanhang normalt betraktas som en och samma verksam- het delas upp i flera delverksamheter som alla täcks av olika tillstånd. Detta skapar en otydlighet kring förutsättningarna för verksamheten i sin helhet och försvårar möjligheterna att se till att verksamheterna upprätt- håller moderna miljövillkor. Denna ordning gynnar vare sig enskilda eller myndigheter och innebär dessutom en omotiverad skillnad från hur andra verksamheter som påverkar miljön prövas. Vad som ska anses vara en och samma vattenverksamhet När ”hela verksamheten” ska upp till prövning avses såväl vattenanlägg- ningen som den vattenverksamhet som bedrivs med anläggningen. Vad som avses med ”hela verksamheten” är inte helt självklart och kommer att variera i det enskilda fallet. Detta är således en fråga som ytterst får av- göras av rättstillämpningen. När det gäller vattenkraftsanläggningar varierar de mycket i utformning. Orsaken är att de byggts under olika tidsepoker och anpassats till skilda lokala förutsättningar. Vattenkraftsanläggningar ingår vanligen i en större helhet som, utöver damm och kraftverk, kan bestå av regleringsmagasin, intag, tunnlar för överledning, utloppskanaler, grund- och spegeldammar, fiskvägar, fiskspärrar m.m. I regleringsmagasinen kan vatten magasineras för flerårs-, års-, vecko- eller dygnsreglering. Vissa regleringsmagasin är direkt knutna till ett kraftverk medan andra enbart magasinerar vatten och reglerar flöden för systemet som helhet. Längs de stora reglerade älvarna är de största regleringsmagasinen oftast högt upp i vattendraget, uppströms kraftverket, för att kunna fånga upp vårfloden från fjällen. Dessa ägs vanligen av vattenregleringsföretag som bildats av alla kraft- verksägarna i en älv. I regleringsföretagens arbetsuppgifter ingår bl.a. att samordna och sköta vattenhushållningen i älvarna, skadereglera, under- hålla egna och delägarnas anläggningar samt i övrigt samordna de frågor som berör vattenkraftsverksamheten. Nedströms de stora regleringsmaga- sinen ligger vattenkraftsanläggningar med mindre magasin som utnyttjar fallhöjden ner till havet. Mot bakgrund av den nu beskrivna helhetsbilden är det svårt att uttala sig generellt om vad som bör avses med ”hela verksamheten” vid en enskild vattenkraftsanläggning. Dock bör regle- ringsmagasin som styr vattenhushållningen i hela systemet inte anses vara en del av den verksamhet som är knuten till en enskild vattenkraftsan- läggning. Utgångspunkten är att miljöprövningen av vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel bör avgränsas enligt samma principer som prövningen av miljöfarliga verksamheter Reglerna för prövning av sådana miljöfarliga verksamheter som avses i 9 kap. bör utgöra utgångspunkten i fråga om prövningens om- fattning även för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Utöver bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket finns det ingen bestämmelse i balken som reglerar pröv- ningens omfattning. Bestämmelsen om ändringstillstånd bör gälla även vid ändring av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel och bör ändras så att den kodifierar den redan gällande utgångspunkten för pröv- ningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet såsom den an- givits i förarbeten och praxis. Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § hindrar inte att det vid en ansökan om ändring görs en samlad prövning av hela verksamheten om det krävs för att prövningen ska bli ändamålsenlig. Det tillstånd som redan gäller för verksamheten kan således ersättas med ett nytt tillstånd. Dock kan verksamhetsutövaren välja att ta det nya tillståndet i anspråk eller falla tillbaka på det tidigare rätts- kraftiga tillståndet. Det är verksamhetsutövaren som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen men det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om av- gränsningen är lämplig. En för snävt avgränsad ändringsansökan och mil- jökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten bedömer att ytterligare delar av verksamheten bör om- fattas av prövningen kan det också bli fråga om att verksamhetsutövaren, efter föreläggande av tillståndsmyndigheten, får komplettera sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning.