prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — När det sedan gäller frivilliga gruppförsäkringar anses försäkringsavtalet vara ingånget mellan försäkringsgivaren och respektive gruppmedlem (17 kap. 3 § första stycket och 19 kap. 3 § första stycket samma lag). Mot bakgrund av skälen till direktivet och den civilrättsliga regleringen på området bör som huvudregel gruppföreträdaren (och inte de för- säkrade) vara att anse som försäkringsdistributörens kund vid distribution av obligatorisk gruppförsäkring. Följaktligen ska försäkringsdistributören i sådana fall fullgöra sina skyldigheter i förhållande till grupp- företrädaren. På ett annat sätt förhåller det sig med distribution av frivillig grupp- försäkring, varvid det bör vara respektive gruppmedlem (och inte gruppföreträdaren) som är att anse som försäkringsdistributörens kund. Följaktligen ska försäkringsdistributören vid frivillig gruppförsäkring fullgöra sina skyldigheter i förhållande till respektive gruppmedlem. Vid frivillig gruppförsäkring kan anslutning till försäkringsavtalet ske genom anmälan eller reservationsanslutning. I de fall anslutning sker genom anmälan brukar vanligtvis antingen gruppföreträdaren eller försäk- ringsföretaget ta emot den. I det förstnämnda fallet kan fråga uppstå om gruppföreträdaren ska anses som försäkringsdistributör. Det bör i det sammanhanget nämnas att det som anges om verksamhet som undantas från definitionen av försäkringsdistribution givetvis även gäller för gruppföreträdares verksamhet (artikel 2.2 i försäkringsdistributions- direktivet). Det bör i det avseendet noteras att utgångspunkten för undantagen i direktivet när det gäller bl.a. vidarebefordran av informa- tion om försäkringsprodukter, förutsätter att inga ytterligare åtgärder vidtas för att bistå med ingåendet av ett försäkringsavtal (artikel 2.2 d). Av direktivet följer alltså att en gruppföreträdare som en utgångspunkt inte både kan informera gruppmedlemmarna om den frivilliga grupp- försäkringen och t.ex. ta emot en anmälan om anslutning från en kund och vidarebefordra den till försäkringsföretaget. I det fallet bör det dock enligt regeringens uppfattning finnas ett visst begränsat utrymme för gruppföreträdaren att ändå fullgöra sådana ytterligare summariska eller administrativa uppgifter enligt gruppavtalet för försäkringsdistributörens räkning, utan att den verksamheten för den skull självständigt ska betraktas som försäkringsdistribution. Detta bör emellertid enligt det som anges i promemorian endast gälla om gruppföreträdaren har intresse- gemenskap med medlemmarna (såsom ett fackförbund eller en intresse- organisation i förhållande till sina medlemmar). Svensk Försäkring ifrågasätter den bedömningen och anför att frågan bör avgöras strikt utifrån vad den administration som gruppföreträdaren utför består i. Svensk Försäkring anför att enklare administration såsom vidare- befordran av information och mottagande av anmälningar från grupp- medlemmar som vill ansluta sig till försäkringen inte över huvud taget bör anses utgöra försäkringsdistribution. Regeringen, som inte finner skäl att göra någon annan bedömning än den som görs i promemorian, anser att skillnaden av behandling avseende gruppföreträdare som har intresse- gemenskap med medlemmarna motiveras av att risken för intresse- konflikter under de förhållandena får anses som låg. Av den anledningen får en i någon omfattning större handlingsfrihet medges sådana grupp- företrädare, utan att direktivet och dess kundskyddssyfte kan anses åsido- sättas. Under sådana omständigheter får gruppföreträdaren anses agera som en uppdragstagare som fullgör förpliktelser som försäkrings- distributören i och för sig är ansvarig för, eftersom gruppföreträdaren inte kan ha några självständiga försäkringsdistributionsrättsliga förpliktelser i förhållande till kunderna/gruppmedlemmarna. En annan sak är att frågan endast blir aktuell i de fall gruppföreträdaren tar emot ersättning för sitt arbete. Om det inte förekommer någon ersättning är gruppföreträdaren inte att anse som försäkringsförmedlare. Begreppet ersättning har dock, som anges ovan, en vid innebörd i direktivet och omfattar bl.a. alla finansiella eller icke-finansiella förmåner eller incitament (artikel 2.1.9). I det nu aktuella sammanhanget bör det klargöras att incitament av mycket begränsad ekonomisk betydelse, såsom att ett försäkringsföretag tillhandahåller en idrottsförening som är gruppföreträdare med t.ex. matchställ, inte bör anses som ersättning för försäkringsdistribution. Om en obligatorisk eller frivillig gruppförsäkring innehåller delar som gör att den försäkrade kan påverka försäkringsskyddets omfattning torde dock råd gentemot en enskild gruppmedlem (som ges mot ersättning) alltid anses utgöra försäkringsdistribution, vilket endast får utföras av en försäkringsdistributör, oavsett om rådet tillhandahålls av gruppföre- trädaren eller någon annan. Svensk Försäkring framhåller att den förenklade administrationen inom ramen för gruppförsäkringar och den omständigheten att grupp- företrädaren ofta utför den gör det möjligt för försäkringsföretagen att hålla premierna låga, vilket gör försäkringsformen särskilt viktig för personer med låga inkomster. Regeringen anser dock att det bör fram- hållas att det inte finns något stöd i direktivet för att behandla distribution av gruppförsäkring på något annat sätt än annan typ av försäkring. Frågan i denna del är alltså inte om kunder när det gäller gruppförsäkring ska få viss information och vara föremål för de bedömningar som direktivet förskriver. Frågan är här dels vilken verksamhet som ska anses tillståndspliktig, dels vem som ska fullgöra skyldigheterna avseende information och bedömningar. Det bör således understrykas att kvalificeringen av gruppföreträdarens arbete inte är avgörande för kundskyddets omfattning. Även när försäkringsavtal som utgör grupp- försäkring ingås måste det göras en bedömning av om huruvida distributionen sker genom en försäkringsförmedlare eller genom försäkringsföretagets direktförsäljning. Om gruppföreträdaren inte är försäkringsförmedlare, rör det sig om direktföljning av försäkring till kunder från försäkringsföretagets sida. I sådant fall ska försäkrings- företaget fullgöra skyldigheterna avseende olika typer av bedömningar och information till kunden. Endast i de fall en försäkring distribueras genom en gruppföreträdare som är försäkringsförmedlare är det grupp- företrädaren/försäkringsförmedlaren som ska fullgöra dem. Som anförs ovan kan de båda försäkringsdistributörerna i så fall förtydliga vem av parterna som ska fullgöra skyldigheterna att lämna information m.m. i gruppavtalet. En sådan överenskommelse kan emellertid inte ges någon avgörande betydelse när det gäller att fastställa om en försäkrings- distributör åsidosatt sina skyldigheter enligt den nya lagen. och Svensk Försäkring konstaterar att en ny svensk rörelselagstiftning för tjänstepension enligt nuvarande tidsplan ska träda i kraft . framhåller att lagstiftaren i det lagstiftningsärendet kommer att behöva ta ställning till vilka regler som bör gälla för information om och distribution av tjänstepensions- försäkring och anser därför att det är rimligt att behandla de frågorna i det ärendet och inte i samband med genomförandet av försäkrings- distributionsdirektivet. När det gäller bedömningen av hur tjänstepension bör behandlas anser regeringen att det för det första bör noteras att definitionen av försäkringsdistribution i försäkringsdistributionsdirektivet inte innehåller några undantag från distribution som avser tjänstepensionsförsäkrings- avtal. Pensionsrelaterade försäkringar, däribland olika typer av anställningsrelaterade försäkringsprodukter, är visserligen undantagna från de strängare regler som gäller försäkringsbaserade investerings- produkter (artikel 2.1.17). Det undantaget talar dock enligt regeringens uppfattning närmast med viss styrka för att distribution av tjänste- pensionsförsäkringar ska omfattas av övriga regler i direktivet. Regeringen gör mot bakgrund av det anförda bedömningen att distribution som avser tjänstepensionsförsäkringsavtal omfattas av försäkringsdistributionsdirektivet. Kvalificeringen av en verksamhet såsom försäkringsdistribution utgör emellertid bara den ena av två beståndsdelar när det gäller att avgöra om direktivet är tillämpligt. Det andra steget utgörs av att fastställa om den som utför försäkrings- distributionen ska anses som försäkringsdistributör. Enligt direktivet är benämningen försäkringsdistributör ett samlingsbegrepp för varje försäkringsförmedlare, försäkringsförmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet eller försäkringsföretag (artikel 2.1.8). Ett försäkringsföretag är enligt direktivet ett företag enligt definitionen i Solvens II-direktivet (artikel 2.1.6). Enligt den definitionen är ett försäkringsföretag ett företag som fått auktorisation enligt det direktivet. I har Solvens II-direktivet i huvudsak genomförts genom försäkringsrörelselagen. Av det anförda följer att företag som har tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt den lagen bör utgöra försäkringsföretag i Solvens II-direktivets mening, och därmed även enligt försäkringsdistributionsdirektivet. I är det i princip endast möjligt att bedriva tjänstepensionsverksamhet inom ramen för ett försäkringsföretags försäkringsrörelse (här bortses från verksamhet som får fortsätta att drivas av tjänstepensionskassor enligt den upphävda lagen om understödsföreningar [1972:262]). Som och Svensk Försäkring påpekar pågår det ett lagstiftningsärende i som avser genomförande i svensk rätt av och rådets direktiv (EU) 2016/2341 av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensions- institut, förkortat IORP 2. För de tjänstepensionsinstitut som omfattas av det direktivet är det inte obligatoriskt att tillämpa reglerna i försäkrings- distributionsdirektivet. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att frågan om vilka bestämmelser som bör gälla för sådana instituts verksamhet bör avgöras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Av det ovan anförda följer att försäkringsdistributionsdirektivet, och därmed den nya lagen om försäkringsdistribution, är tillämpligt på försäkringsföretags distribution av tjänstepensionsförsäkringar. Direk- tivet ger inte utrymme för att i den nya lagen införa sådana undantag som och Svensk Försäkring efterfrågar. Det finns inte heller något utrymme för att senarelägga genomförandet i svensk rätt av direktivet i den delen. Regeringen gör således bedömningen att i den nya lagen bör försäkringsdistributörers distribution av tjänstepensions- försäkring som utgångspunkt behandlas på motsvarande sätt som distribution av andra försäkringar. Tillämpningsområdet i förhållande till viss administration av tjänstepensionsförsäkring Enligt den bedömning som görs i promemorian bör den verksamhet som administrationsbolagen vanligtvis utför inte anses utgöra försäkrings- distribution. Promemorians bedömning överensstämmer i denna del med den som gjordes vid införandet av lagen om försäkringsförmedling (se prop. 2004/05:133 s. 148). 2017/18:216 samfundet, Svensk Försäkring och SFM framför synpunkter när det gäller den bedömningen och önskar förtydliganden. det bör göras en övergripande bedömning av hur den verksamhet som vanligtvis utförs av administrationsbolag, valcentraler och andra administratörer av tjänstepensionsförsäkringar bör behandlas enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. När det först gäller administrationsbolag och valcentraler, och den verksamhet som avses i detta avsnitt, instämmer regeringen i den beskrivning som i (LO) ger. tionsbolagen hanterar (som benämningen antyder) administration som består i kontakter mellan försäkringsföretag, kunder och försäkrade. Grunden för det arbetet utgörs av de försäkrings- och tjänstepensions- avtal som försäkringsföretag och försäkringstagare tecknar enligt kollektivavtal eller på frivillig grund. ingår även att förmedla , intagna för riskförsäkringar och premie- överföring till den förvaltare den försäkrade valt till tjänstepensionen. Regeringen anser, i likhet med några av remissinstanserna, att det finns argument som talar för att de nu aktuella tjänsterna bör omfattas av definitionen av försäkringsdistribution i direktivet. bolagen kan i enlighet därmed även tänkas anses som försäkrings- förmedlare enligt definitionen i direktivet. Som anges ovan finns det inte heller något uttryckligt undantag i direktivet för distribution av Det saknas således förutsättningar att i den nya lagen uttryckligen och generellt undanta verksamhet som utgör försäkringsdistribution, bara för att den bedrivs av en aktör som kan kategoriseras som ett administrationsbolag eller valcentral. sammanfattningsvis skäl som talar för att de nu berörda bolagens verksamhet, som en utgångspunkt, ska anses omfattas av direktivet och därmed även den nya lagen. Konsekvensen av en sådan slutsats är att administrationsbolag, liksom andra försäkringsförmedlare, ska behöva ha tillstånd enligt den nya lagen och vara skyldiga att utföra olika bedömningar och lämna information till kunder som använder sig av Fråga är om det föreligger omständigheter som kan leda till en annan slutsats när det gäller tolkningen av direktivet. att det finns en rad skäl som talar mot att den verksamhet som vanligtvis utförs av administrationsbolag och valcentraler ska anses omfattas av direktivets och den nya lagens tillämpningsområde. heter som har att göra med de berörda arbetsuppgifternas karaktär och den modell under vilken administrationsbolagen och valcentralerna är Även behovet av kundskydd vid de nu aktuella tjänsterna bör ges viss betydelse vid tolkningen av direktivet i denna del. med är sådan verksamhet som avses av en helt annan art än den som i allmänhet bedrivs av försäkringsförmedlare och försäkringsföretag. Försäkringsvillkoren för kollektivavtalade försäkringar bestäms av arbetsmarknadens parter och inte av försäkringsföretagen, eller för den Även själva administrationen följer de De åtgärder som det är fråga om framstår överlag som helt summarisk administration enligt ingångna Bedömningen bör även ske i ljuset av att direktivet ska tillämpas på aktörer som spelar en central roll vid distribution av försäkringsprodukter (skäl 4). Med andra ord ska regelverket tillämpas på verksamheter som direkt eller indirekt påverkar kundens försäkrings- skydd. Den administrativa verksamhet som är i fråga, när den bedrivs av ett administrationsbolag eller valcentral, kan inte anses som sådan. Det bör i det avseendet särskilt beaktas att den viktigaste målsättningen med direktivet är att höja nivån när det gäller kundskydd vid försäkrings- distribution. Regeringen instämmer i det anför om att modellen för kollektivavtalsgrundade försäkringar fungerar väl både från försäkringstagarnas och de försäkrades perspektiv. Därmed inte sagt att det inte förekommer vissa problem och potentiella intressekonflikter, bl.a. vid olika valsituationer, även inom ramen för tjänstepensions- försäkringar (se avsnitt 11.7). Även om administrationsbolagen och valcentralerna verkställer olika val i det avseendet, är de problemen inte hänförliga till det nu aktuella administrativa arbetet. Sammanfattningsvis får kundskyddet i dessa försäkringar, när det gäller de aktiviteter som är i fråga, enligt regeringens uppfattning anses vara väl omhändertaget. Det förefaller svårt att se några konkreta vinster för kundskyddet i det avseendet om det skulle införas tillståndsplikt för den verksamhet som vanligtvis bedrivs av administrationsbolagen och valcentralerna. I sammanhanget bör det poängteras att biträde som utgör råd till kunder inte är något som omfattas av det arbete som avses med uppgifter som administrationsbolagen vanligtvis utför (dvs. information, administration och premiehantering). Med hänsyn till den funktion som administrationsbolagen utför inom den mycket speciella modell som kollektivavtalade tjänstepensioner utgör, gör regeringen den samlade bedömningen att sådan administrativ verksamhet inte kan anses omfattas av försäkringsdistributionsdirektivet. Konsekvensen av ställningstagandet ovan är att distributionen inom ramen för den kollektivavtalade tjänstepensionen som huvudregel bör anses bedriven som försäkringsföretagens direktförsäljning till kunder. Det innebär, till skillnad från det Fora framför, att det är försäkrings- företagen som ska fullgöra de skyldigheter som enligt direktivet ska gälla för försäkringsdistributörer. Förutsättningarna för att en försäkring ska anses distribuerad direkt från ett försäkringsföretag avgörs inte av om kunden har direktkontakt med försäkringstagaren inför tecknandet eller företaget på annat sätt haft möjlighet att påverka försäkringstagarna. Sådan direktförsäljning bör i stället anses föreligga i förhållande till ingående av ett försäkringsavtal, så länge inte en försäkringsförmedlare medverkat vid distributionen. Av det följer att det i första hand är försäkringsföretagets skyldighet att fullgöra de olika bedömningar och lämna information till kunden enligt direktivet. En närmare bedömning av hur de skyldigheterna kan fullgöras vid kollektivavtalade tjänste- pensioner görs i avsnitt 10.4.2. , , Svensk För- säkring och SFM upplyser om att flera administrationsbolag redan har tillstånd för försäkringsförmedling. Regeringen anser dock inte att det går att dra några bestämda slutsatser av det förhållandet när det gäller den nya lagens tillämpningsområde. Att ett administrationsbolag har eller ansöker om tillstånd för försäkringsförmedling kan t.ex. bero på att bolaget avser tillhandahålla annat än ren administration. I detta samman- hang bör det betonas att annan verksamhet som utgör försäkrings- 2017/18:216 distribution omfattas av den nya lagen, även när den utförs av ett administrationsbolag eller en valcentral. För sådan verksamhet gäller krav på tillstånd och övriga krav som enligt den nya lagen gäller för försäkringsdistribution. När en försäkring distribueras via en försäkringsförmedlare kan de båda försäkringsdistributörerna i ett samarbetsavtal förtydliga vem av parterna som ska fullgöra skyldigheterna att lämna information m.m. En sådan överenskommelse kan emellertid inte ges någon avgörande betydelse när det gäller att fastställa om en försäkringsdistributör åsido- satt sina skyldigheter enligt den nya lagen. På så sätt kan dock viss flexibilitet och tydlighet uppnås som kunder och försäkrade tillförsäkras en nivå av kundskydd i enlighet med regelverket. När det sedan gäller motsvarande försäkringsadministration utanför det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet (s.k. individuell tjänstepension) gör sig i många fall motsvarande skäl gällande som anges ovan. Även i dessa fall fastställs tjänstepensionsplanernas innehåll genom upphand- lingsförfaranden, ofta under medverkan av kvalificerade parter i form av försäkringsgivare och arbetsgivare samt deras ombud. Det kan dock noteras att dessa upphandlingar och andra förfaranden i hög grad varierar i total premiestorlek och övrig omfattning. Även förhandlingsparternas kunskaper och erfarenhet är av varierande slag. Bland annat eftersom individuella tjänstepensionsplaner samlar kollektiv som består av färre individer än motsvarande planer på det kollektivavtalade området, blir de valbara produkterna ofta dyrare. Detta kan resultera i att anställda får lägre pension än vad som blivit fallet under en kollektivavtalad tjänste- pensionsplan. Om det blir fallet beror emellertid även på den värde- utveckling som produkterna under pensionsplanen har. Förutsatt att förfarandet uppfyller motsvarande grad av kundskydd som uppnås på det kollektivavtalade området, samt att verksamheten inskränker sig till ren administration, bör dock inte heller tillhandahållare som endast admini- strerar individuella tjänstepensionsplaner anses bedriva försäkrings- distribution. Med administration bör i detta sammanhang avses t.ex. vidarebefordran av information och annan summarisk verksamhet som inte innefattar rådgivning eller andra bedömningar som direkt kan påverka kundens försäkringssituation. En annan sak är att det vanligtvis är försäkringsförmedlare som på marknaden för individuell tjänstepension utför den verksamhet som administrationsbolagen utför på det kollektivavtalade området. Försäkringsföretaget och försäkringsförmedlaren kan då, som anges ovan, i ett samarbetsavtal förtydliga vem av parterna som ska fullgöra skyldigheterna att lämna information m.m. En sådan överenskommelse kan, som också anges ovan, inte ges någon avgörande betydelse när det gäller att fastställa om en försäkringsdistributör åsidosatt sina skyldig- heter enligt den nya lagen. Enligt regeringens uppfattning bör bedömningen av vilka förfaranden som uppfyller kraven på kundskydd och var gränsen går i förhållande till vad som utgör ren administration ytterst grundas på omständigheterna i det enskilda fallet. I försäkringsdistributionsdirektivet undantas, liksom i försäkringsförmed- lingsdirektivet, viss verksamhet från tillämpningsområdet. Några remiss- instanser, bl.a. Svensk Försäkring, önskar förtydligande när det gäller undantagen i försäkringsdistributionsdirektivet. Det rör sig om informa- tion om försäkring som lämnas i enskilda fall inom ramen för en annan yrkesverksamhet (artikel 2.2 a), yrkesmässig handläggning av ett försäkrings- eller återförsäkringsföretags skador samt värdering och reglering av skador (artikel 2.2 b), att hänvisa någon till en försäkrings- distributör eller en presumtiv kund (artikel 2.2 c och d), och att lämna information om försäkringsprodukter (artikel 2.2 d). Gemensamt för dessa undantag är den avgörande omständigheten att de inte medger att några ytterligare åtgärder vidtas för att bistå kunden med ingåendet av ett försäkringsavtal. En aktör får, för att omfattas av något av de undantagen, t.ex. inte också vidarebefordra anmälnings- blanketter mellan en kund och ett försäkringsföretag eller ansluta kunden till en försäkring genom försäkringsföretagets it-system. Det innebär att en kund som tar del av sådan information eller en hänvisning som lämnats med stöd av något av undantagen, och därefter beslutar sig för att teckna en försäkring, kommer behöva komma i kontakt med en försäkringsdistributör för att kunna ingå försäkringsavtalet. Det kan tyckas att reglerna i direktivet är väl stränga i det nu aktuella avseendet. Det kan även med visst fog anföras att det vore rimligt att också andra enklare typer av arbetsmoment i förhållande till mindre komplicerade försäkringar skulle omfattas av undantagen. I detta sammanhang bör dock betonas att höjt kundskydd är ett av de främsta syftena med direktivet. De uttryckliga undantag som anges i direktivet är tydligt begränsade. Vidare är direktivets krav, i de fall inget undantag är tillämpligt, i hög grad anpassade efter olika distributionsformer. När det gäller frågan om tillämpningen av undantagen är det relevant vilken verksamhet som ska anses tillståndspliktig och i förlängningen vem som ska fullgöra skyldigheterna avseende information till kunden och bl.a. bedömningar av dennes krav och behov. Det bör således under- strykas att omfattningen av undantagen inte är avgörande för det skydd som kunden i slutändan får, bl.a. mot att ingå avtal som inte är förenliga med dennes krav och behov. Vid samtliga fall som gäller ingående av försäkringsavtal, måste en bedömning göras av om huruvida distribu- tionen av försäkringen sker genom en försäkringsförmedlare eller genom försäkringsföretagets direktförsäljning. Om den som tillhandahållit information eller en hänvisning inte är att anse som försäkrings- förmedlare, rör det sig om direktföljning av försäkring från försäkrings- företagets sida. I sådant fall ska försäkringsföretaget fullgöra skyldig- heterna avseende olika typer av bedömningar och information till kunden innan ett försäkringsavtal ingås. Således bör undantagen inte tillämpas så att kunden riskera falla utanför det skydd som regelverket är avsett att ge.