prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Förenklat innebär 11 kap. 6 § att skador och olägenheter på natur- värden m.m. som inte når upp till den höga tröskeln ”olägenhet av väsentlig betydelse” i 2 kap. 9 § kan medföra hinder mot en vattenverksamhet med liten eller måttlig samhällsnytta. 11 kap. 6 § mil- jöbalken ger på detta sätt ett extra skydd utöver hänsynsreglerna.” Båtnadsregeln innebär en skyldighet för prövningsmyndigheten att göra en särskild bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten. Reger- ingen anser dock att ett borttagande av båtnadsregeln inte medför en lägre skyddsnivå än den skyddsnivå som ska bli resultatet av den bedömning som görs enligt 2 kap. . Bedömningen enligt 2 kap. innebär att prövningsmyndigheten måste ta ställning till om en verksamhet kan tillåtas med hänsyn till den miljöpåverkan som verksamheten har. Vid bedöm- ningen ska hänsyn tas till nyttan – inklusive den samhällsekonomiska nyttan – av att verksamheten får komma till stånd. En prövning enligt be- stämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § , och i förekommande fall hushållningsbestämmelserna 3 och 4 kap. , kan alltså re- sultera i att tillstånd till verksamheten inte kan ges. Till detta kommer att den nu föreslagna regleringen i 5 kap. 4 § innebär restriktioner mot att tillåta verksamheter som påverkar vattenmiljön på ett oacceptabelt sätt (se avsnitt 14.1). På samma sätt som är fallet för miljöfarliga verksamheter bör även be- dömningen av vattenverksamheter kunna göras och en adekvat skyddsnivå säkerställas genom tillståndsvillkor eller genom att inte ge tillstånd med tillämpning av 2–4 kap. . Det saknas tillräckliga skäl för att 2017/18:243 låta vattenverksamheter genomgå en prövning även mot den särskilda båt- nadsregeln. 18Generella föreskrifter för vattenverksamhet Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter. Föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigandet bryter igenom tillståndens rättskraft. Så- dana föreskrifter ska användas när både verksamhetsutövare och det offentliga vinner på det, dvs. när det är lämpligare att åstadkomma rätts- ligt bindande krav med lagstiftning i stället för domstolsbeslut i enskil- da fall. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker alter- nativt har inget att erinra mot förslaget. Mark- och påpekar att införande av generella föreskrifter kan leda till ersättningskrav från verksamhetsutövare. LRF understryker att det inte kan komma i fråga att meddela generella föreskrifter på ett sådant sätt att sakägarnas och andra berördas rätt till påverkan och prövning och rätt till ersättning riske- ras. lyfter fram att konsekvenserna för sjöfartsinfrastruktur måste analyseras innan det meddelas generella föreskrifter för vattenverk- samheter. efterlyser konkreta exempel på vad som skulle kunna regleras med generella föreskrifter. , Uniper och Energiföretagen avstyrker förslaget och lyfter fram att det i promemorian inte ges något konkret exempel på en situation där det är lämpligt med generella föreskrifter för vattenkraft för produktion av el. avstyrker förslaget eftersom det inte finns någon förutsebarhet kring vilka beslut som kan fattas och att det av försla- get inte framgår vilka pålagor som kan komma att beslutas. SVAF avstyr- ker förslaget. Skälen för regeringens förslag: För miljöfarliga verksamheter finns det ett bemyndigande i 9 kap. 5 § att meddela generella föreskrifter som behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Det rör sig om sådana försiktighetsmått som det – för att tillgodose miljöbal- kens syften – är mer ändamålsenligt utforma som generellt gällande krav jämfört med att ställa kraven i ett förvaltningsbeslut eller en dom i ett enskilt fall. Bemyndigandet avseende miljöfarlig verksamhet används i de fall de verksamheter som ska regleras är av likartat slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Föreskrifter meddelade med stöd av detta bemyndigande kan, enligt 24 kap. 1 § , begränsa ett indi- viduellt tillstånd, dvs. bryta igenom den rättskraft som en tillståndsdom har. I fråga om vattenverksamheter finns det ingen motsvarande möjlighet att med generella föreskrifter om försiktighetsmått bryta igenom ett till- stånds rättskraft. Ett motsvarande bemyndigande som finns för miljöfarliga verk- samheter bör införas även för vattenverksamheter. Generella föreskrifter bör kunna meddelas både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för särskilda slags verksamheter och områden. Ge- nerella föreskrifter kan omfatta anläggningar för vattenverksamheter och verksamheter oavsett vad som gäller i fråga om anmälnings- eller till- ståndsplikt. De remissinstanser som invänder mot förslaget anser att den typ av vat- tenverksamhet vars intresse de företräder inte lämpar sig för reglering genom generella föreskrifter och kritiserar avsaknad av praktiska exempel på tänkbara föreskrifter. Även kopplingen mellan generella föreskrifter och ersättningsrätt för sakägare lyfts fram i remissvaren. Inför beslut om generella föreskrifter behöver det noga övervägas vilka frågor som lämpar sig för reglering i denna form och om införande av en generell föreskrift behöver förenas med en ersättningsrätt eller annan möj- lighet till kompensation för de verksamhetsutövare eller sakägare som kan komma att träffas av regleringen. I detta lagstiftningsärende föreslås enbart ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Det pågår inget arbete inom med att ta fram förslag till förordningsbestämmelser med generella föreskrifter. Om regeringen väljer att utnyttja bemyndigandet kommer ett förslag till en sådan förordning att beredas och remitteras på sedvanligt sätt. Oron över avsaknad av trans- parens inför en framtida förordning saknar därför grund. I frågan om vad som kan komma att bedömas lämpligt att reglera med generella föreskrifter kan följande sägas. Bemyndigandet bör endast avse föreskrifter som syftar till att skydda människors hälsa eller miljön. Vidare bör det avse sådana försiktighetsmått där föreskrifter framstår som en mer ändamålsenlig och lämplig metod för att uppfylla syften än en prövning i det enskilda fallet. För att en viss fråga ska anses ändamåls- enlig att reglera med föreskrifter bör situationen vara sådan att det finns ett relativt stort antal anläggningar och verksamheter av likartat slag med påtagliga och väl dokumenterade miljöeffekter och att valet av generella föreskrifter inte innebär ett sämre hälso- och miljöskydd. För att generella föreskrifter om försiktighetsmått ska få önskvärd effekt bör de ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Det bör därför anges i 24 kap. 1 § att de generella föreskrifterna bryter igenom ett tillstånds rättskraft och således kan begränsa ett individuellt tillstånd. Att föreskrifter bryter igenom ett rättskraftigt individuellt till- stånd innebär att föreskrifterna måste utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Exempelvis måste över- vägas om den generella föreskriften kan utlösa någon rätt till ersättning. En generell föreskrift som innebär en rådighetsinskränkning måste utvär- deras mot den grundlagsskyddade ersättningsrätten enligt 2 kap. 15 § regeringsformen och, i de fall någon grundlagsskyddad rätt inte finns, mot de allmänna principerna avseende ersättning, t.ex. proportionalitetsprin- cipen och rättssäkerhetsprincipen. När det gäller inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör det i de fall ersätt- ning inte ges alltid vara fråga om inskränkningar för att uppfylla EU-rätts- liga förpliktelser eller avvärja allvarliga hot mot miljö, hälsa och säkerhet där lagstiftaren har ansett att den enskildes legitima förväntningar till följd 2017/18:243 av tillståndet, i typsituationen, bör stå tillbaka till förmån för ett tungt väg- ande allmänintresse. Självfallet bör det av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och dessa ska vara uppfyllda. Över- gångsregler av olika slag kan bli aktuella. Innan en generell föreskrift införs måste miljönyttan i förhållande till negativa effekter för verksamhetsutövarna utredas noga. Samråd bör där- för ske med de branschorganisationer och andra intresseorgan som berörs. Sådana samråd kan visa – beroende på vilket problem som behöver lösas – att det från både enskild och allmän synpunkt är fördelaktigt att använda metoden med generella föreskrifter. Så kan vara fallet när t.ex. en ny EU- rättsakt innebär att ett nytt rättsligt bindande krav behöver ställas på alla verksamheter av ett visst slag och det är möjligt att utforma kravet på ett generellt sätt (dvs. kravet kan uppfyllas utan att behöva ta hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall). I en sådan situation kan valet av generella föreskrifter som metod innebära resursbesparingar genom att det blir möjligt att undvika rättsprocesser för att få in det rättsligt bindande kravet i miljövillkoren i varje enskilt tillstånd. Generella föreskrifter kan alltså användas för att på ett enklare sätt åstadkomma rättsligt bindande krav. När en föreskrift väl är beslutad och har trätt i kraft kan det i vissa fall finnas behov av möjlighet till undantag från föreskrifterna. Detta eftersom det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella före- skrifter om man ska hålla uppe miljökraven. Undantagsmöjlig- het behövs även för att inte riskera att samhällsekonomiskt orimliga krav ställs i ett enskilt fall. Det kommer därför vara nödvändigt med prövning av undantag i enskilda fall från krav ställda i de generella föreskrifterna. För att generella föreskrifter ska vara ändamålsenliga och lämpliga krävs som sagt bl.a. att påverkan på miljön är påtaglig och väl dokumenterad samt att det finns ett ganska stort antal anläggningar och verksamheter av likartat slag som föreskriften avser att omfatta. Enskilda vattenmiljöer är ofta komplexa med unika egenskaper och effekterna på ekosystemet varie- rar stort mellan olika vattenkraftsanläggningar. Det samma gäller ofta kulturmiljöer. Det beror bl.a. på skillnader i anläggningarnas tekniska utformning, de geologiska och hydrologiska förutsättningarna i avrin- ningsområdet, klimat, regleringspåverkan uppströms och nedströms, den akvatiska faunans och artsammansättning, effekter av annan mänsklig aktivitet m.m. Bortsett från grundläggande principiella föränd- ringar, kan det därför vara svårt att generalisera när det gäller miljö- påverkan. Detta innebär i sin tur att det även är svårt att fastställa lämpliga och generellt gångbara föreskrifter om försiktighetsmått. Sammantaget innebär detta att generella föreskrifter sällan blir lämpliga för vattenkraft för produktion av el men bör kunna användas när det kan konstateras att det från såväl allmän som enskild synpunkt är fördelaktigare med en generell reglering i stället för att initiera individuella rättsprocesser för att åstadkomma sådana rättsligt bindande krav som måste gälla alla verksam- heter av ett visst slag oavsett omständigheterna i de enskilda fallen. 19Skyddet av nationalälvarna och andra Regeringens förslag: Möjligheten till undantag från förbudet att utföra vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning för kraftända- mål i nationalälvarna och andra angivna älvsträckor avgränsas till att endast gälla åtgärder som inte innebär någon ytterligare negativ miljö- påverkan eller endast en tillfällig sådan miljöpåverkan. Sådana åtgärder kan vara att upprätthålla eller underhålla anläggningar eller verksamhe- ter som har tillkommit på lagligt sätt. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna kommenterar inte förslaget alternativt inte har ingen erinran mot det. Kammarkollegiet avstyrker förslaget och invänder särskilt mot att ändra nuvarande ”endast obetydlig miljöpåverkan” till ”ingen ytterligare negativ miljöpåverkan”. Kammarkollegiet ser en risk att det nya uttrycket kan leda till ökad osäker- het om när utbyggnadsförbudet är tillämpligt, vilket i sin tur kan leda till onödiga och långdragna tvister i domstolarna. Även i Väs- ternorrlands län avstyrker att bestämmelsen ändras. anser att ändringen inte är tillräckligt utredd och att det är svårt att se om formu- leringen påverkar skyddets omfattning. motsätter sig inte att bestämmelsen ändras men vill att den formuleras på annat sätt, eftersom upprätthållande och underhållande av en anläggning redan följer av 11 kap. 7 § och därför inte särskilt bör anges. Sportfiskarna tillstyrker förslaget men föreslår i första hand att nuvarande tredje stycket i 4 kap. 6 § tas bort alternativt att förslaget formuleras om i likhet med synpunkt. Älvräddarnas Samorgani- sation anser att förbudet ska formuleras så att inga nya kraftverk får byggas i berörda vatten, att befintliga enbart ska få underhållas om det är uppen- bart att det inte påverkar enskilda och allmänna intressen samt att, om un- derhåll inte kan tillåtas, ska anläggningen rivas ut. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i 4 kap. 6 § innebär ett förbud mot att i vissa uppräknade älvsträckor inklusive dess käll- och biflöden för kraftändamål uppföra vattenkraftverk och utföra vat- tenreglering eller vattenöverledning. Av paragrafens tredje stycke följer att förbudet inte gäller vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Utbyggnadsförbudet i 4 kap. 6 § ersatte be- stämmelsen i 3 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och motsvarar i huvudsak den bestämmelsen. Lagstiftarens syfte med 4 kap. 6 § och dess föregångare i lagen om hushållning med naturresurser m.m. var inte att införa ett absolut förbud mot vattenkraftsverksutbyggnad eller mot åtgärder hänförliga till redan befintlig vattenkraftverksutbyggnad. Tanken var att sådana åtgärder 2017/18:243 som huvudregel skulle vara förbjudna men att åtgärder med endast obe- tydlig miljöpåverkan skulle kunna undantas förbudet och således även fortsättningsvis kunna tillåtas. Ett exempel på utbyggnad som, enligt för- arbetena, skulle kunna aktualisera undantaget var uppförandet av mini- kraftverk på en plats där det redan fanns en anläggning som påverkade vattendraget. Vidare angavs beträffande redan befintliga vattenkrafts- anläggningar att undantaget kunde aktualiseras för smärre åtgärder som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt vattenkraftverk, ombyggnader och effektiviseringar. har konstaterat att 4 kap. 6 § behöver ses över (bet. 2011/12:CU5). Regeringen gav Vattenverksamhets- utredningen i uppdrag att analysera 4 kap. 6 § och, om utre- daren bedömde att det bakomliggande syftet med bestämmelsen inte upp- nåtts, föreslå de ändringar som behövs för att uppnå ett väl fungerande skydd mot utbyggnad och ändrad vattenföring i de vatten som omfat- tas av bestämmelsen. Utredningen presenterade sina slutsatser i betänkan- det SOU 2012:89. Utredningen fann att det för betänkandet fanns för få avgöranden för att kunna dra några säkra slutsatser om hur tillämpningen av 4 kap. 6 § utvecklats och fann därför inte skäl att föreslå någon ändring. Utredningen föreslog dock en ändring av 2 kap. 6 § andra stycket . Sedan utredningen levererade sitt slutbetänkande har tillståndsmyndigheterna prövat ett antal ansökningar som omfattas av 4 kap. 6 § . I de målen har det ofta handlat om hur ändringarna ska bedömas och vad som ska anses utgöra en renodlad underhållsåtgärd eller säkerhetshöjande åtgärd och vad som innebär en ändring av anläggningen i syfte att öka des produktionsförmåga. Bestäm- melsens nuvarande utformning har lett till komplicerade och ofta lång- dragna processer. De vatten som omfattas av 4 kap. 6 § är inte orörda vatten. bedrivs vattenkraftsproduktion i dessa vattendrag. Av energiöverens- kommelsen följer att de vatten som omfattas av 4 kap. 6 § fortsatt ska skyddas från utbyggnad av vattenkraft. Förslaget är väl utrett, bl.a. genom den utredning som presenteras i SOU 2012:89. Regeringen delar inte Kammarkollegiets och i läns oro för eventuella tolkningssvårigheter. Tvärt om är det viktigt, inte minst för att undvika onödiga processer, att göra tydligt att behövligt underhåll av befintliga anläggningar och säkerhetshöjande åtgärder inte omfattas av förbudet om de utförs så att de inte medför en ökad negativ miljöpåverkan. Det förhållandet att det i 11 kap. 7 § finns bestämmelser om rätt att underhålla anläggningar ändrar inte bedömningen i frågan om att förtydliga bestämmelsen i 4 kap. 6 § . Ändringar av befintliga anläggningar och deras drift som innebär produktions- och effektökningar bör fortsatt vara tillåtna om de kan genomföras utan att orsaka någon ytter- ligare negativ miljöpåverkan, vilket normalt bör vara fallet. Paragrafens sista stycke bör ändras på så sätt att de nya åtgärder och verksamheter för kraftändamål som kan komma i fråga i dessa vattendrag är sådana som kopplar till underhåll och fortsatt drift av befintliga anlägg- ningar. Förutom underhålls- och säkerhetsåtgärder ska det inte vara möj- ligt att i dessa vattendrag få tillstånd till något som skulle innebära en ökad negativ miljöpåverkan. 20 Kontrollstation och vägledning Regeringens bedömning: Det ska göras en uppföljning som samord- nas med den kontrollstation som föreslås i propositionen om energi- politikens inriktning. Uppföljningen ska inledas 18 månader efter be- stämmelserna om omprövning för moderna miljövillkor trätt i kraft. Berörda myndigheter kommer när detta lagstiftningsärende beslutats av få i uppdrag att –ta fram en vägledning för hur en miljöanpassning av vattenkraften kan ske på ett kostnadseffektivt sätt i förhållande till eftersträvad miljö- nytta, –utveckla sitt vägledande material vad gäller bedömningsgrunder, vad som kan anses vara samhällsnyttig verksamhet, för statusklassning och för kraftigt modifierade vatten, och –se över föreskrifter om vattenförekomsternas avgränsning, klassifi- cering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inget om kont- rollstation eller myndighetsvägledning utöver den som den nationella planen för moderna miljövillkor ger. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har lyft att prövningarna av vattenkraft för elproduktion bör utvärderas i en kontrollstation, för att säkerställa att utfallet av prövningarna inte går emot syftet med planen att få en samordnad prövning med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Skälen för regeringens bedömning Det behövs en uppföljning för att säkerställa att utfallet av den nationella planen och de enskilda prövningarna inte går emot syftet med planen att få en samordnad prövning med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Det är också lämpligt att utvärdera hur väl de förslag som berör andra delar av energiöverenskommelsen vad gäller vattenkraft når sitt syfte, så- som att reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraft- verk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt och inte bli onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. En viktig del i denna analys kommer vara att utvärdera i vilken utsträckning vattenförekomster klassificeras som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning de undantag som vattendirektivet medger används. Även en avstämning mot andra delar av vattenförvaltningen bör göras för att konstatera att vattenförvaltningen och arbetet med att nå energiöver- enskommelsens mål samspelar på ett bra sätt. 2017/18:243 Berörda myndigheter ska därför få i uppdrag att göra en sådan uppfölj- ning. Uppföljningen ska inledas 18 månader efter ikraftträdandet av be- stämmelserna om omprövning för moderna miljövillkor. Uppföljningen bör samordnas med den kontrollstation som föreslås i propositionen om energipolitikens inriktning. En annan viktig del är att stämma av utfallet mot konsekvensanalysens skrivningar, bland annat om att syftet med lag- stiftningen inte är att anläggningar som används för småskalig kraftpro- duktion ska rivas ut i stor skala, samt att kontrollera i vilken utsträckning omprövning med stöd av de nya bestämmelserna lett till krav på utrivning eller påverkat tillgänglig energi eller effektmängd. Regeringen kommer, när detta lagstiftningsärende beslutats av , ge berörda myndigheter i uppdrag att ta fram vägledning för hur en miljö- anpassning av vattenkraften kan ske på ett kostnadseffektivt sätt i för- hållande till eftersträvad miljönytta. Sådan vägledning ska bl.a. omfatta exempel på vad som kan utgöra bästa möjliga teknik vid miljöanpassning samt hur åtgärderna kan bidra till en nationell effektiv tillgång till vatten- kraftsel. Havs- och vattenmyndigheten ska – i ljuset av förslaget om att ramdirek- tivet för vattens undantagsmöjligheter ska tillämpas fullt ut – ges i uppdrag att utveckla sitt vägledande material, som ska vara vägledande för bl.a. vattenmyndigheterna, vad gäller bedömningsgrunder, vad som kan anses vara en samhällsnyttig verksamhet, statusklassning och kraftigt modifiera- de vatten. Även frågan om behov av ändring av avgränsning av vattenföre- komster bör utredas. Vid genomförande av uppdraget ska betydelsen av lokala och regionala miljö- och energiperspektiv samt klimatnytta belysas särskilt. Myndigheten ska även ges i uppdrag att se över föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten (HVMFS 2013:19). Erfarenhet bör hämtas från andra länder. Förslagen har tagits fram i syfte att genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen och tydliggöra det svenska genom- förandet av ramdirektivet för vatten vad gäller prövning och omprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka vattnets status på ett icke acceptabelt sätt eller äventyra att beslutade miljökvalitetsnormer kan nås. Förslagen syftar vidare till genomförande av de ändringar som bedöms be- hövas för besvarande av tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vattenkraftsproduktion. Förslagen innebär i huvudsak följande. heter med koppling till uttag av vattenkraft för elproduktion ska ha moder- Detta ska ske genom omprövning enligt en särskild Verksamhetsutövaren ansvarar för att ompröv- ning sker och för kostnaderna förknippade med sådan omprövning. prövningen ska hänsyn tas till ett nationellt helhetsperspektiv med avväg- ningar mellan behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. En avvägning på det natio- nella planet kommer till uttryck i en nationell prövningsplan, som också anger vilka verksamheter som omfattas av planen, vilka verksamheter som bör prövas i ett sammanhang och när prövningen senast bör ha påbörjats. Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbetet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter och att sådan finansiering ska utgå från en fondlös- ning. Arbetet med inrättande av sådan fond pågår mellan företrädare för de stora vattenkraftsbolagen. Överenskommelsen innebär bl.a. att ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men där prövningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den en- skilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan, att reglerna för om- prövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till behovet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst, samt att vattenkraftens utbyggnad främst ska ske genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd och att nya anläggningar ska ha moderna miljötillstånd.