prop · H503149 · 2018-03-20 00:00:00 — Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i all sin verksamhet, även den som bedrivs av andra juridiska personer (11 kap. 1 § kommunallagen). Regeringen vill därför betona vikten av att målen och riktlinjerna för en god ekonomisk hushållning följs upp och utvärderas i förvaltningsberättelsen för hela den kommunala koncernen dvs. kommunen eller och dess kommunala koncernföretag. Regeringen anser, liksom Västra och kommun att förslaget ger en helhetsbild av verksamheten oavsett organisationsform och ger en mer heltäckande bild av den ekonomiska utvecklingen. 2017/18:149 Regeringen föreslår därför att förvaltningsberättelsen, om kommunen eller ingår i en koncern, ska innehålla upplysningar om koncernen som motsvarar de upplysningar som också ska lämnas om kommunens och verksamhet i förvaltnings- berättelsen. Upplysningar om balanskravsresultat och sjukfrånvaro behöver emellertid inte lämnas. Kraven på en gemensam förvaltnings- berättelse i 8 kap. 1 § KRL, blir därmed överflödiga. Upplysningskrav avseende privata utförare I KRL ställs relativt omfattande krav på upplysningar om de aktörer som regeringen i avsnitt 10.3 föreslår ska benämnas privata utförare som inte är kommunala koncernföretag. Dessa krav kan ge upphov till både praktiska svårigheter för kommuner och landsting vid insamlingen av information, och kostnader för att sammanställa den. Om det finns ett större antal privata utförare som inte är kommunala koncernföretag i en kommun eller ett landsting, riskerar mängden upplysningar som krävs att göra förvaltningsberättelsen svåröverskådlig. Utredningen föreslår att förvaltningsberättelsen ska innehålla upplys- ningar om sådana förhållanden avseende uppdragsföretag (sådana privata utförare som inte är kommunala koncernföretag) som är av väsentlig betydelse för bedömningen av kommunens eller verksamhet eller ekonomiska ställning. Utredningen kommenterar dock inte närmare vad som avses med väsentlig betydelse. I det konceptuella ramverket för finansiell rapportering i kommuner och landsting för RKR ett resonemang om vad som definierar väsentlig information. Information är enligt RKR väsentlig om ett utelämnande eller en felaktighet kan påverka användarens slutsatser avseende ansvarsutkrävande och resursanvändning. Graden av väsentlighet beror på postens eller felets storlek och på omständigheterna kring ute- lämnandet eller felet. En liknande beskrivning av väsentlighet finns också i 2 kap. 3 a § ÅRL. Där anges att följden av en avvikelse ska anses vara väsentlig om utelämnad eller felaktig information, själv eller tillsammans med annan information, rimligen kan förväntas påverka de beslut som användare fattar på grundval av informationen. Regeringen anser att viss ledning kan hämtas från dessa uttalanden när det gäller innebörden av väsentlig betydelse. Vidare tolkning av detta begrepp bör enligt regeringen överlämnas till det normerande organet på området. Regeringen anser i likhet med utredningen att dagens omfattande krav på upplysningar som ska lämnas om privata utförare som inte är kommunala koncernföretag inte ger ett sådant informationsmervärde för kommuner och landsting att det finns skäl att behålla dem. Betydelselös eller ovidkommande information om dessa aktörer bör enligt regeringen kunna utelämnas. Enligt regeringen får det anses följa av god redovisningssed att kommuner och landsting är skyldiga att utelämna betydelselös eller ovidkommande information om denna riskerar att gå ut över överskådlighet och läsbarhet av årsredovisningen. Regeringen föreslår att kravet på att i förvaltningsberättelsen lämna information om sådana privata utförare som inte är kommunala koncernföretag begränsas till upplysningar om sådana förhållanden som är av väsentlig betydelse för bedömningen av kommunens eller Prop. 2017/18:149 verksamhet eller ekonomi. Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska i förvaltnings- berättelsen lämna upplysningar om anställdas sjukfrånvaro. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att det särskilda kravet på upplysningar om anställdas sjukfrånvaro ska tas bort. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Bjuvs och kommuner samt läns landsting avstyrker Bjuvs kommun anser att förslaget rimmar illa med regeringens intentioner att höja arbetsgivarnas kostnader för längre sjuk- skrivningar om inte sjuktalen minskar. kommun anser att det är viktigt att följa utvecklingen av sjukfrånvaron då det generellt är ett problem inom kommunsektorn. Rutinen för att ta fram uppgifterna är enligt kommunen väl inarbetad och redovisningen lämnar god information till politiker och kommuninvånare avseende kommunens läns landsting anser att det bör vara av intresse att sjuktalens utveckling beskrivs i årsredovisningen eftersom flera statliga satsningar och riktade statsbidrag syftar till att stärka rehabilitering och sjukskrivningsprocesser i kommuner och landsting. Skälen för regeringens bedömning: Krav på att redovisa uppgifter om anställdas sjukfrånvaro infördes i ÅRL, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB, samt Enligt förarbetena var syftet att öka medvetenheten om frånvarons fördelning på olika verksamheter. Ökade kunskaper på området ansågs kunna påverka arbetsgivare att vidta åtgärder för att minska sjukfrån- Det anfördes vidare att redovisningen av sjukfrånvaron bör vara enhetlig för privata verksamheter samt för kommuner och statliga myndigheter (prop. 2002/03:6 s. 17–22). Kravet i ÅRL på redovisning av sjukfrånvaro togs bort 2011. angavs att EU:s bolagsrättsliga direktiv inte kräver en sådan redovisning och att det inte finns några starka skäl som talar för att behålla upplys- Det uppfattades även som betungande och svårförståeligt av företagen (prop. 2009/10:235 s. 53–59). I KRL finns krav på att upplysningar ska lämnas i förvaltnings- berättelsen om de anställdas frånvaro på grund av sjukdom under Utredningen har föreslagit att det särskilda kravet på upplysningar om anställdas sjukfrånvaro ska tas bort. Uppgifterna skulle, enligt utred- ningen, kunna samlas in på annat sätt, t.ex. genom att införa ett krav beträffande sjukfrånvaron i förordningen (2001:100) om den officiella För att bryta den nuvarande uppgången i sjukfrånvaron, utjämna skillnaderna mellan kvinnor och män och stabilisera sjukfrånvaron har 2017/18:149 regeringen beslutat om ett kvantifierat mål för sjukfrånvaron och ett brett åtgärdsprogram för att nå detta mål. Regeringen kommer följa upp hur sjukfrånvaron utvecklas sektorsvis (se bl.a. Åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro S2015/06106/SF och prop. 2017/18:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.6). Regeringen anser mot denna bakgrund att redo- visningen av sjukfrånvaron bör vara enhetlig för kommunsektorn och för statlig verksamhet. Samma krav på redovisning av sjukfrånvaro bör alltså ställas på den kommunsektorn som enligt FÅB. Regeringen anser därför att kravet på att lämna upplysningar om sjukfrånvaron även fortsättningsvis bör finnas kvar i årsredovisningen. En relativt stor andel av kommunernas och landstingens verksamheter bedrivs genom andra juridiska personer. Det handlar t.ex. om företag som är hel- eller delägda av kommunen eller och om privata Hur stor del av verksamheten och vilka verksamheter som bedrivs av andra juridiska personer varierar dock mellan olika kommuner Den sammanställda redovisningen, som motsvarar det som inom privat sektor benämns koncernredovisning, är enligt regeringen viktig ur ett demokrati-, styrnings- och effektivitetsperspektiv. kopplade med varandra. Demokratiperspektivet handlar om rätt till insyn i kommunens ekonomi och åtaganden. Fullmäktige har ett politiskt och ekonomiskt ansvar för kommunens eller samlade verksam- Det är därför viktigt att det i den kommunala redovisningen finns information som kan ge intressenter som medborgare och politiker en helhetsbild av kommunens ekonomiska förutsättningar och vilken verk- samhet som kommunen ansvarar för. att kommunens ledning måste planera och följa upp den samlade verk- samheten, vilket är en utmaning när verksamheten drivs i flera olika Det finns också ett effektivitetsintresse, dvs. resurser ska användas på ett ändamålsenligt sätt. Ett sätt att undersöka effektivitet är att göra jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Om redovisningen ger en organisationsneutral helhetssyn på kommunens eller ekonomi och verksamhet, underlättar det jämförelser. finns problem med jämförelser som inte den sammanställda redovisningen ensam kan lösa. Skillnader i redovisningen kan bero på att kommuner och landsting kan välja att bedriva sin verksamhet i förvaltningsform, genom kommunala företag eller genom att överlämna skötseln av en angelägen- het till privata utförare. När verksamheten drivs i förvaltningsform redo- visar kommunen eller tillgångarna och skulderna i balans- räkningen och alla kostnader och eventuella intäkter i resultaträkningen. Bedrivs verksamheten genom en privat utförare påverkas kommunens eller resultaträkning endast av kostnaderna för den privata Detta innebär att årsredovisningen måste kompletteras med Prop. 2017/18:149 ytterligare information för att ge en helhetsbild av verksamheten. verksamheten genom företag som kommunen helt eller delvis äger framgår endast värdet på andelarna i den juridiska personen i balans- räkningen och i resultaträkningen redovisas endast intäkter från och kostnader för den juridiska personen. I den sammanställda redovisningen framgår i stället tillgångarna, skulderna, intäkterna och kostnaderna för verksamheten i förhållande till kommunens eller ägarandel i den juridiska personen, dvs. som om kommunen hade drivit verksamheten i egen regi. Innehållet i den sammanställda redovisningen är endast över- siktligt reglerat i lagen (1997:614) om redovisning, förkortad KRL. Rekommendation 8.2 om sammanställd redovisning från Rådet för redovisning (RKR) är däremot relativt detaljerad. Vid utformningen av regelverket för de sammanställda räkenskaperna måste hänsyn tas till den kommunala särarten, bl.a. att det grundläggande syftet med verksamheten är att sköta de kommunala angelägenheterna och inte att skapa vinst. Informationen i årsredovisningen ska vara densamma oavsett hur kommunen eller väljer att organisera sin verksamhet. Balanskravets utformning gör att dess praktiska omfattning varierar beroende på hur kommunen eller har valt att organisera sin verksamhet. Balanskravet gäller inte verksamhet som bedrivs i företag utan bara den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. De kommunala företagen omfattas dock indirekt av balanskravet eftersom transaktioner mellan kommunen respektive och dess företag, som är resultatpåverkande, ska ingå i resultaträkningen. Enligt 11 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) gäller kravet på en god ekonomisk hushållning både i den verksamhet som kommuner eller landsting bedriver i förvaltningsform och sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. De sammanställda räkenskapernas delar Regeringens förslag: Begreppet sammanställda räkenskaper ska ersätta begreppet sammanställd redovisning. En skyldighet att upprätta en sammanställd kassaflödesanalys och krav på noter införs. Med sammanställda räkenskaper för en koncern ska avses en sammanställning av kommunens eller och de kommunala koncernföretagens resultaträkningar, balansräkningar och kassaflödesanalyser samt noter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. avstyrker förslaget om att begreppet samman- ställd redovisning ersätts av begreppet sammanställda räkenskaper. Kommunen föredrar att behålla begreppet sammanställd redovisning trots att det enligt förslaget får en annan innebörd. 2017/18:149 dock att begreppet kommunkoncernredovisning ska användas för att tydliggöra vad som avses och för att harmonisera med övriga begrepp som kommunen föreslår, dvs. kommunkoncern och kommun- koncernföretag. Skälen för regeringens förslag: En sammanställd redovisning är en del av årsredovisningen enligt KRL. Enligt bestämmelserna i 8 kap. KRL ingår sammanställda resultaträkningar och balansräkningar samt upplysningar i en gemensam förvaltningsberättelse i den sammanställda redovisningen. Enligt RKR:s rekommendation 8.2 ska även en kassa- flödesrapport och tilläggsupplysningar ingå. Regeringen föreslår i avsnitt 10.4 att begreppet gemensam förvaltningsberättelse tas bort från lagen och att alla bestämmelser om förvaltningsberättelsen samlas i ett kapitel. Detta föreslås för att tydlig- göra att det endast finns en förvaltningsberättelse i årsredovisningen. Regeringen föreslår att förvaltningsberättelsen, om kommunen eller ingår i en koncern, ska innehålla upplysningar om koncernen som i princip motsvarar de upplysningar som ska lämnas om kommunens och verksamhet i förvaltningsberättelsen. De krav på särskilda upplysningar om ekonomi och verksamhet som finns i 8 kap. 1 § andra stycket KRL blir därmed överflödiga. Regeringen anser liksom utredningen att det bör införas ett krav på att de sammanställda räkenskaperna även ska innehålla en sammanställd kassaflödesanalys och noter. I en kassaflödesanalys ska även fortsättningsvis årets förändring av likvida medel förklaras genom att räkenskapsårets inbetalnings- och utbetalningsströmmar presenteras. Denna del av årsredovisningen underlättar förståelsen för de olika posterna i resultat- och balansräkningen. Upplysningar i noter är ett nödvändigt komplement till årsredovisningens övriga delar, framför allt för att det finns få lagstadgade poster i resultat- och balansräkningen. Kravet på att upprätta sammanställda räkenskaper finns för att möjlig- göra jämförelser mellan kommuner och landsting oavsett hur dessa har valt att organisera sin verksamhet. Om det inte ställs krav i lag på att även sammanställd kassaflödesanalys och noter ska ingå, anser regeringen att det finns en risk att jämförbarheten mellan olika kommuner och landsting minskar och att positiva effekter ur styrnings- och demokratisynpunkt uteblir. Regeringen anser till skillnad från att det framstår som olämpligt att behålla begreppet sammanställd redovisning eller ändra detta till kommunkoncernredovisning. Begreppet samman- ställd redovisning får med anledning av ovan nämnda ändringar en annan innebörd . Den omfattar t.ex. inte längre delar av förvaltnings- berättelsen. Regeringen föreslår i stället att begreppet sammanställda räkenskaper införs som benämning på en del av årsredovisningen. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att sammanställda räken- skaper ska bestå av en sammanställning av kommunens eller och de kommunala koncernföretagens resultaträkningar, balansräkningar och kassaflödesanalyser samt noter. 11.3Skyldighet att upprätta sammanställda räkenskaper Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting ska som huvud- regel upprätta sammanställda räkenskaper för den kommunala koncernen. Sammanställda räkenskaper behöver inte upprättas för den kommunala koncernen om samtliga kommunala koncernföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bjuvs, , och kommuner samt Kammarrätten i anser att det behöver förtydligas vad som menas med väsentlig betydelse för kommunen eller , vid avgörandet om sammanställda räkenskaper ska upprättas. Kammarrätten i tillägger att förslaget annars riskerar att öppna upp för en godtycklig tillämpning. Skälen för regeringens förslag Sammanställda räkenskaper ska upprättas Av 8 kap. 2 § KRL framgår kommunernas och landstingens skyldighet att upprätta sammanställd resultaträkning och balansräkning. Regeringen föreslår i avsnitt 11.2 att det införs ett krav på att de sammanställda räkenskaperna även ska innehålla sammanställd kassa- flödesanalys och noter. Regeringen föreslår vidare att begreppet sammanställda räkenskaper ska ersätta begreppet sammanställd redovisning. Till följd av dessa ändringar anser regeringen att bestämmelsen som reglerar skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper bör formuleras om. Regeringen föreslår därför att det i lagen om bokföring och redovisning ska anges att en kommun eller ett landsting ska upprätta sammanställda räkenskaper för den kommunala koncernen. De sammanställda räkenskaperna ska upprättas med enhetliga redovis- ningsregler och principer. De regler och principer som tillämpas av kommuner och landsting har företräde framför de kommunala koncern- företagens. Om de kommunala koncernföretagens regler och principer avviker från kommunens eller ska de justeras före konsolidering. Undantag från detta får göras för pensionsredovisningen. Pensionsåtaganden för de kommunala koncernföretagen ska i de sammanställda räkenskaperna redovisas enligt de regler och principer som gäller för dem, dvs. Pensions- redovisningen i kommuner och landsting ska i de sammanställda räkenskaperna ske enligt blandmodellen (jfr prop. 1996/97:52 s. 90 f.). Undantag från skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper Det finns inget undantag i KRL från skyldigheten att upprätta samman- ställda resultaträkningar och balansräkningar. Av 7 kap. 3 a § första stycket årsredovisningslagen (1995:1554), för- kortad ÅRL, framgår när ett moderföretag inte behöver upprätta någon koncernredovisning. I bestämmelsen anges att moderföretaget inte behöver upprätta någon koncernredovisning om samtliga dotterföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse. Bestäm- melsen innehåller alltså ett undantag från skyldigheten att upprätta koncernredovisning som är knutet till principen om väsentlighet i 2 kap. 3 a § ÅRL. I förarbetena till bestämmelsen anges att den ekonomiska information som lämnas i moderföretagets egen årsredovisning måste vara tillräcklig för att ge läsaren en så riktig bild som möjligt av koncernens ekonomiska situation för att ett moderföretag ska kunna underlåta att upprätta en koncernredovisning. är ett exempel på sådana dotterföretag som kan sägas vara av ringa betydelse (prop. 2009/10:208 s. 30 f.). Enligt 2 kap. 3 a § andra stycket ÅRL ska följden av en avvikelse anses vara väsentlig om utelämnad eller felaktig information, ensam eller tillsammans med annan information, rimligen kan förväntas påverka de beslut som användare fattar på grundval av informationen. Utredningen har med bestämmelsen i ÅRL som förebild, föreslagit att ett undantag från skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper ska införas. Det formuleras så att sammanställda räkenskaper inte behöver upprättas för kommunalgruppen, dvs. det som regeringen föreslår ska benämnas den kommunala koncernen, om samtliga kommunalgruppsföretag, dvs. det som regeringen föreslår ska benämnas kommunala koncernföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . Utredningen har som exempel på ett fall där undantagsregeln aktualiseras nämnt mindre stiftelser som kommunen eller har ett varaktigt betydande inflytande över, men som ur ekonomisk synvinkel är utan väsentlig betydelse för kommunen eller såväl var för sig som tillsammans. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , har påpekat att det behövs ett förtydligade av vad som avses med väsentlig betydelse för kommunen eller vid avgörandet om sammanställda räkenskaper ska upprättas. Regeringen anser, liksom utredningen, att skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper inte bör vara undantagslös. Kommuner och landsting bör enligt regeringen inte behöva upprätta sammanställda räkenskaper när de kommunala koncernföretagen är utan väsentlig betydelse för kommunen eller , dvs. har en mycket liten betydelse ur ekonomisk synvinkel. Undantaget bör enligt regeringen regleras i lag. För att få underlåta att upprätta sammanställda räkenskaper anser regeringen att den ekonomiska information som lämnas om kommunens eller egen ekonomi bör vara tillräcklig för att ge läsaren en så riktig bild som möjligt av den kommunala koncernens ekonomiska situation. De sammanställda räkenskaperna kan under sådana förhållanden inte anses tillföra något informationsmervärde för Ett krav på sammanställda räkenskaper Prop. 2017/18:149 leder i sådana fall till en onödig administrativ börda för kommuner och Regeringen föreslår mot denna bakgrund att sammanställda räkenskaper inte behöver upprättas för den kommunala koncernen om samtliga kommunala koncernföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . 11.4Kommunala koncernföretag som inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna Regeringens förslag: Ett kommunalt koncernföretag behöver inte omfattas av de sammanställda räkenskaperna om företaget är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . En upplysning ska lämnas om vilka kommunala koncernföretag som inte omfattas av de sammanställda räkenskaperna och varför de anses vara utan väsentlig betydelse. Om två eller flera av dessa kommunala koncernföretag tillsammans bedöms ha väsentlig betydelse för kommunen eller , ska de dock omfattas av de sammanställda räkenskaperna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Kammarrätten i anför att vad som avses med väsentlig betydelse i den föreslagna lagen bör utvecklas eftersom förslagen annars riskerar att öppna upp för godtycklig tillämpning. kommun avstyrker förslaget. Kommunen anser att det i lagförslaget är otydligt vilka juridiska personer som egentligen ska ingå i den sammanställda redovisningen och att det därför kan bli fråga om olika tolkningar från olika kommuner. Föreslagna förändringar kommer enligt kommunen även att innebära mer administration för kommunen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 2 § KRL ska samtliga andra juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande ingå i de sammanställda resultat- och balans- räkningarna. Enligt RKR:s rekommendation 8.2 Sammanställd redovis- ning, behöver inte vissa företag omfattas av de sammanställda räken- skaperna. Företag som har förvärvats i syfte att avyttras och företag där det finns ett betydande och varaktigt hinder att utöva det kommunala inflytandet behöver inte ingå i de sammanställda räken- skaperna. I rekommendationen görs också undantag för företag vars verksamhet är av obetydlig omfattning. Det definieras som företag där kommunens andel av omsättning och omslutning är av kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag. Enligt rekommendationen får dock den sammanlagda kommunala andelen av omsättningen eller omslutningen hos de företag som undantas inte överstiga av kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag. I ÅRL finns bestämmelser som reglerar när dotterföretag inte behöver tas med i koncernredovisningen. En koncernredovisning ska som huvudregel omfatta samtliga dotterföretag. Enligt 7 kap. 5 § andra stycket ÅRL behöver ett dotterföretag inte omfattas av koncernredovis- ningen, om betydande och varaktiga hinder i väsentlig grad begränsar moderföretagets möjligheter att utöva sitt inflytande över dotterföretaget, nödvändig information för att upprätta koncernredovisningen inte kan fås utan oskälig kostnad eller inom rimlig tid, eller andelarna i dotterföretaget innehas tillfälligt och uteslutande i avsikt att säljas vidare. Den generella väsentlighetsprincipen i 2 kap. 3 a § ÅRL ger ett utrymme att utelämna dotterföretag som är utan väsentlig betydelse för koncern- redovisningen (prop. 2015/16:3 s.241). Utredningen föreslår att ett kommunalt koncernföretag inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna om det är utan väsentlig betydelse för kommunen eller . Om det kommunala koncern-