prop · H503297 · 2018-09-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:297 om regeringens styrning Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som har gjort i rapporten av affärsverken (RiR 2018:5). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. slutsatser och rekommendationer ........................... Regeringens bedömning av slutsatser och Regeringens åtgärder med anledning av slutsatser och rekommendationer ...................................................... Regeringens styrning av affärsverken .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning Statlig verksamhet bedrivs vanligtvis i myndighetsform. Vissa av dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och andra är affärsverk. Därtill finns det statligt ägda bolag och stiftelser. Affärsverksformen tillkom i samband med budgetreform och hade en viktig funktion . Bakgrunden till affärsverksformen var att affärsverken, fortsatt inom myndighetsformen, skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt. Affärsverken är liksom förvaltningsmyndigheter del av den juridiska personen staten och styrs genom ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller för förvaltningsmyndigheter generellt. har fem av affärsverken övergått till att drivas som statligt ägda bolag och några äldre affärsverk har lagts ned. återstår tre affärsverk: (), och . Inga nya affärsverk har bildats . har inom ramen för effektivitetsrevisionen granskat regeringens styrning av de tre kvarvarande affärsverken. Granskningen har utförts med avseende på om styrningen är utformad i förhållande till affärsverkens särart. innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Enligt finns det behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. överlämnade rapporten till regeringen . 2Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Det finns enligt behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. 2017/18:297 Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken De många undantag och tillägg som gäller för affärsverken innebär, enligt , att det är svårt att få en överblick över det regelverk som styr dem. Vissa undantag är som ser det inte tydligt motiverade och det finns exempel på undantag som inte används av de tre kvarvarande affärsverken. konstaterar att det ur ett styrningsperspektiv finns risker med många undantag från eller tillägg till det generella regelverket som bland annat beror på att det är problematiskt att tolka och administrativt hantera dessa. Det är enligt rimligt att de undantag och tillägg som görs för affärsverken är relevanta i förhållande till affärsverkens verksamhet samt är aktuella och tydligt motiverade. En gemensam och aktuell riktlinje för affärsverken, likt den ägarpolicy som finns för statligt ägda bolag, hade enligt bedömning bidragit till en bättre överblick och ökad tydlighet. konstaterar att det ekonomiadministrativa regelverk som generellt gäller för förvaltningsmyndigheter har utvecklats i en riktning som gör det möjligt för regeringen att låta en ”vanlig” förvaltningsmyndighet fungera som ett affärsverk. bedömer därför att affärsverkens verksamheter borde kunna bedrivas i vanliga förvaltningsmyndigheter. Därmed finns det enligt anledning att se över rådande regelverk för affärsverken och tydligt motivera skälen till befintliga undantag eller tillägg. Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form konstaterar att enligt finansutskottet bör myndighet vara huvudregel för statlig verksamhetsform och valet av en annan organisationsform bör omprövas regelbundet. Givet affärsverkens särart anser att verksamheter som bedrivs i affärsverksform bör prövas. noterar att enskilda verk historiskt har prövats i samband med bolagiseringar. noterar vidare att några utredningar har behandlat verksamhetsformen för och , men att det efter remisshantering inte lett till något förslag från regeringen till . bedömer att en prövning av affärsverksformen hade underlättats om det hade funnits tydliga kriterier för när affärsverk är en lämplig verksamhetsform. konstaterar att sådana kriterier finns för att tydliggöra när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet. anser att det är en brist att sådana kriterier inte finns trots affärsverkens specifika särdrag. Flera verksamhetslogiker kräver enligt tydlig styrning. konstaterar att den jämförelse som myndigheten har gjort mellan tre statliga verksamhetsformer visar att affärsverken har myndighetsliknande styrning men bolagsliknande krav på ekonomin och återrapporteringen till regeringen. bedömer därmed att förutsättningarna för styrningen av affärsverken är mer komplex än för de flesta andra myndigheter: affärsverken har getts större frihet än andra myndigheter, vilket ställer krav på olika kompetenser inom . större handlingsfriheten också högre krav på ansvars- Skr. 2017/18:297 tagande för de statliga tillgångar som verken förvaltar. Därtill har som ser det affärsverken blandade verksamheter med olika logiker, affärsverksamhet och samhällsnytta. menar att styrningen inte har varit tillräckligt anpassad i dessa avseenden. De ekonomiska målen har sällan justerats bedömer sammantaget att de ekonomiska målen för affärsverken inte har justerats eller anpassats till verkens utveckling . konstaterar att makroläget är ett annat än när målen fastställdes med bland annat en annan räntenivå, och affärsverken står inför stora framtida investeringsbehov. Det ökar enligt vikten av relevanta ekonomiska mål för verksamheterna. Om målen inte är aktuella och anpassade till verkens interna och externa förutsättningar, riskerar de som ser det antingen att styra fel eller ignoreras. Någon beskrivning av syftet med de ekonomiska målen för affärsverken har inte påträffat. bedömer att det skulle öka förståelsen för hur regeringen kommit fram till de nivåer som målen har. konstaterar att affärsverken har mål för kapitalstruktur samt låne- och kreditramar, men noterar att det är oklart hur målen för låne- och kreditramarna förhåller sig till målen för kapitalstruktur. menar att båda faktorerna rimligtvis påverkar affärsverkens möjligheter att belåna sig och därmed påverkas den finansiella risk som verken (staten) tar. Dubbla mål för samma ändamål bör enligt undvikas. konstaterar att affärsverken, vid sidan av det affärsmässiga uppdraget, har viktiga uppgifter inom flera samhällssektorer vilket liknar statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. konstaterar att förvaltningen av sådana bolag är delvis decentraliserad till respektive sakdepartement, men att har ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt regeringens återrapportering till . bedömer att det finns ett behov av ökad fackmannamässighet i förvaltningen av affärsverken för att kunna analysera och sätta relevanta ekonomiska mål. anser att man med fördel kan dra lärdom av den kunskap som byggts upp inom när det gäller bolagsstyrning. Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig konstaterar att ansvaret för styrningen av affärsverken är fördelat på två departement. noterar att när konstitutions- utskottet granskade styrning av och betonade utskottet vikten av dokumentation från myndig- hetsdialogerna (bet. 2016/17:KU10). är av samma uppfatt- Med bättre dokumentation förbättras enligt möjlig- heterna för de inblandade att följa upp myndighetsdialogerna och nå en Fullgod dokumentation skulle också som 2017/18:297 ser det innebära att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. konstaterar att dokumentation också innebär en transparens och en möjlighet att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan departement och affärsverk. Dokumentation är därför enligt av vikt, inte minst för att effektivisera överlämningen till nya nyckelpersoner vid eller affärsverket. noterar att myndighetsdialogerna mellan departementsledningen och ledning är bättre dokumenterade vilket underlättar kontroll och ger förutsättningar för att följa diskussionernas innehåll över åren. Beaktat slutsatser lämnas följande rekommendationer: •Regeringen bör låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och kan med fördel samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. •Regeringen bör, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. •Regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för . •Regeringskansliet bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. Regeringen instämmer inte i sammanfattande slutsats att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styr- ningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. drar därför slutsatsen att det finns behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverks- formen mer tidsenlig och effektiv. Regeringen ser inte de behoven, även om styrningen bör utvecklas för att vara tidsenlig och effektiv. Enligt regeringens uppfattning har styrningen för vart och ett av de berörda affärsverken anpassats och utvecklats för att möta de utmaningar som har uppkommit. Regeringen anser däremot att det är motiverat att fortsatt följa utvecklingen och att det är regeringens ansvar att vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa fungerande verksamhetsförutsättningar och ändamålsenlig styrning av den verksamhet som bedrivs i affärsverksform. Regeringen instämmer inte heller i slutsats att myndigheter numera har samma möjligheter som affärsverken. Regelverket för affärsverken medger något större befogenheter i vissa frågor än regelverket för andra myndigheter. Totalt finns ett tjugotal författningar där affärsverken regleras i särskild ordning eller där endast delar av bestämmelserna är tillämpliga på affärsverk. Enligt regeringens uppfattning utgör undantagen, främst från det ekonomiadministrativa regelverket, väsentliga förutsättningar för affärsverken att kunna bedriva affärsverksamhet. Regeringen menar dock att undantagen och tilläggen i regelverken är svåra att överblicka och att det riskerar att göra styrningen otydlig. Regeringen anser vidare att regelverket för samtliga myndigheter har utvecklats och att förändringarna bl.a. inneburit att vanliga förvaltningsmyndigheter har bättre möjligheter än tidigare att hantera inslag av affärsverksamhet. Denna utveckling har lett till att skillnaden mellan vanliga förvaltningsmyndigheter och affärsverk har minskat. Regeringen instämmer delvis i rekommendation att låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Det är angeläget att regelverket för myndigheterna är relevant och aktuellt. Det är regeringens uppdrag att vid behov ändra regler som berör en eller flera myndigheter. Förslag till förändringar grundas normalt på identifierade brister och hanteras inom ramen för regeringens beredningsprocess. Regeringen anser att relevansen för de undantag som finns för affärsverken bör ses över och en bedömning göras om undantagen krävs för den verksamhet affärsverken bedriver. rekommenderar att undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och att de med fördel kan samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. Regeringen delar bilden att det kan finnas ett värde i att samla dessa undantag och tillägg i riktlinjer för regeringens styrning av affärsverk. Regeringen vill dock framhålla att det endast finns tre berörda affärsverk, varför regeringens bedömning är att frågan om motivering av undantag och tillägg hanteras inom ramen för beredningsprocessen av förslag till nya eller ändring av befintliga förordningar. Regeringen instämmer i slutsats att det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form. Regeringen vill dock framhålla att frågan om kriterier framför allt är aktuell vid bildandet av ett nytt affärsverk eller analys av och förslag om ändrad verksamhetsform för en myndighet eller affärsverk. Regeringen instämmer delvis i rekommendation att regeringen, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, bör utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. Regeringens bedömning är dock att de kriterier som statsmakterna lagt fast om att myndighetsformen är det normala för 2017/18:297 statlig verksamhet och de kriterier som lagts fast för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform är tillräckliga. Regeringen delar slutsats att de ekonomiska målen sällan har justerats. Det ligger i sakens natur att målen bör vara rimligt stabila i de fall inte verksamhet eller förutsättningar ändrats i väsentlig grad och att det är lämpligt att se över målen regelbundet. Regeringen instämmer delvis i rekommendation att regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för . De ekonomiska målen utgörs av ett räntabilitetskrav och ett soliditetskrav. Räntabilitetskravet och soliditetskravet gäller över en konjunkturcykel. Inom ramen för uppföljning av affärsverkens verksamhet följer regeringen löpande utvecklingen av dessa mål. Vidare redovisar regeringen i budgetpropositionen utfallet och regeringens bedömning av resultatet där hänsyn även tas till nya makroekonomiska bedömningar. Vid behov lämnas kommentarer och förslag till åtgärder. Regeringen instämmer inte i slutsats att dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig. Regeringen instämmer därmed inte heller i rekommendation att bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. Regeringens bedömning är att de informella myndighetsdialogerna främst är inriktade på ömsesidigt utbyte av information och kunskap samt på att förtydliga regeringens styrning. De utgör inte i sig styrning av myndigheten. Det ligger i sakens natur att en informell dialog är just informell. Dialogmötena utgör alltså inga beslutsforum där några beslut fattas. Enligt riktlinjer är det dagordningen som ska diarieföras vid myndighetsdialogerna. Den information som framkommer i dialogen ska sammanställas på lämpligt sätt och dialogen ska följas upp med den politiska ledningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av slutsatser och rekommendationer Mot bakgrund av att regeringen inte delar sammanfattande slutsats, att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar, har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder i särskild ordning med avseende på detta. Regeringen anser däremot att det är motiverat att fortsatt följa relevansen av affärsverksformen och vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa fungerande verksamhetsförutsättningar och ändamålsenlig styrning av den verksamhet som bedrivs i affärsverksform. Regeringen avser att, vid kommande förändringar av de förordningar som innehåller särregleringar eller undantag för affärsverken, i beredningen ta ställning till om det är aktuellt att förändra någon reglering och överväga om undantagen och tilläggen bör samlas för att bli mer överblickbara. Regeringen kan konstatera att förutsättningarna skiljer sig väsentligt åt mellan affärsverken. Regeringen avser därför att fortsatt i särskild ordning för vart och ett av affärsverken följa verksamhetens utveckling och vid behov återkomma med förslag till förändringar av verksamhetsform, mål, finansiering och befogenheter. Regeringen anser att iakttagelser, slutsatser och rekommendationer är värdefulla och kan komma att ingå i underlaget för framtida beslut. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Regeringens styrning av affärsverken är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-472-8 rir 2018:5 omslagets originalfoto: LFV tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 2 - 2 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 2 0 0 R I R 2 0 1 8 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Regeringens styrning av affärsverken har granskat regeringens styrning av de statliga affärsverken. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Miljö- och , , och R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskningen Motiv till och utredningar om affärsverksformen Affärsverksformen har varit föremål för utredningar Motiv i enskilda fall Regeringens styrning av affärsverken 3.1Skillnader och likheter mellan affärsverk, övriga förvaltningsmyndigheter och Affärsverken har undantag av historiska skäl De ekonomiska målen för affärsverken Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form De ekonomiska målen har sällan justerats Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig Jämförelser mellan affärsverk, förvaltningsmyndighet och Mål och utfall för finansiella nyckeltal På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Det finns behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. Bakgrund och motiv till granskningen Statlig verksamhet bedrivs vanligtvis av förvaltningsmyndigheter. Därtill finns statligt ägda bolag, stiftelser och några affärsverk. Affärsverksformen tillkom i samband med budgetreform och affärsverken har haft en viktig funktion , inte minst när det gäller att bygga ut och underhålla infrastruktur. Bakgrunden till affärsverksformens bildande var att affärsverken skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt. Affärsverken är liksom förvaltningsmyndigheter del av den juridiska personen staten och styrs genom ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller för förvaltningsmyndigheter generellt. har fem av affärsverken övergått till att drivas som statligt ägda bolag och några äldre affärsverk har lagts ned. återstår tre affärsverk: (), och . Inga nya affärsverk har bildats . Affärsverken utmärks framför allt av att de bedriver affärsverksamhet och har en större ekonomisk självständighet än förvaltningsmyndigheter i övrigt. Affärsverken har även, om än i varierande utsträckning, offentliga förvaltningsuppgifter som omfattar normgivning och myndighetsutövning. Samtliga tre kvarvarande affärsverk fyller olika samhällsviktiga funktioner. I vissa fall karaktäriseras de berörda marknaderna av naturligt monopol medan de i andra fall är att betrakta som kollektiva nyttigheter, exempelvis affärsverkens uppdrag inom samhällets krisberedskap och försvar. Sedan affärsverken bildades har aktiebolag blivit den dominerade formen för att bedriva renodlad affärsverksamhet i staten och det finns även exempel på bolag med särskilda samhällsuppdrag och myndighetsutövning. har regeringens styrning av statligt ägda bolag utvecklats. Det gäller även det ekonomiadministrativa regelverket för myndighetsstyrning. Det finns därför anledning att granska om regeringens styrning av affärsverken är anpassad till deras särart och om den har beaktat den utveckling som har skett inom bolagsrespektive myndighetsområdena. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Regeringens styrning och kontroll av den statliga förvaltningen är central för att den på bästa sätt ska förverkliga regeringens politik. Styrning är ett vitt begrepp och innefattar såväl formella beslut som informella kontakter. Syftet är att granska regeringens styrning av de tre kvarvarande affärsverken. Det innebär att granska om styrningen är utformad i förhållande till affärsverkens särart. •Har regeringen anpassat sin styrning till affärsverksformen? Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken De många undantag och tillägg som gäller för affärsverken innebär att det är svårt att få en överblick över regelverket som styr affärsverken. Vissa undantag är inte tydligt motiverade och det finns exempel på undantag som inte används av de tre kvarvarande affärsverken. Ur ett styrningsperspektiv finns risker med många undantag från eller tillägg till det generella regelverket som bland annat beror på att det är problematiskt att tolka och administrativt hantera dessa. Det är rimligt att de undantag och tillägg som görs för affärsverken är relevanta i förhållande till affärsverkens verksamhet, aktuella och tydligt motiverade. En gemensam och aktuell riktlinje för affärsverken, likt den ägarpolicy som finns för statligt ägda bolag, hade bidragit till en bättre överblick och ökad tydlighet. Det ekonomiadministrativa regelverk som generellt gäller för förvaltningsmyndigheter har även utvecklats i en riktning som gör det möjligt för regeringen att låta en ”vanlig” förvaltningsmyndighet fungera som ett affärsverk gör. Därför borde affärsverkens verksamheter kunna bedrivas i vanlig förvaltningsmyndighet. Därmed finns det anledning att se över rådande regelverk för affärsverken och tydligt motivera skälen till befintliga undantag eller tillägg.