prop · H50384 · 2018-01-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:84 om karriärstegsreformen Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning (RiR 2017:18). övergripande bedömning är att granskningen visar att regeringens lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del har uppnåtts men att det skett till priset av ett försämrat arbetsklimat bland lärarna. Regeringen instämmer i iakttagelser om att lärarnas löner har ökat till följd av lärarlönelyftet men noterar, som också påtalat, att reformen inledningsvis även kan ha skapat en viss uppdelning inom lärarkåren. Däremot gör regeringen en annan bedömning än om vilka åtgärder som bör vidtas för att öka reformernas legitimitet och skapa en tydligare styrning. Regeringen instämmer inte i första rekommendation att regeringen bör överväga att reglera lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare och ger en tydlig differentiering av lönepåslagen. Regeringen menar att det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för lönebildningen och att en sådan förändring skulle innebära ett alltför omfattande ingrepp i lönebildningen. Regeringen instämmer inte heller i andra rekommendation att regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer. Lärarlönelyftet är en ny reform som endast funnits och bör nu få på sig för att de önskvärda resultaten ska uppnås. Regeringens avsikt är att göra en mer omfattande utvärdering av lärarlönelyftets effekter när reformen 2017/18:84 Slutligen instämmer inte regeringen i tredje rekommendation att regeringen bör ge utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U2016:06) ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av förslag, undersöka om det är möjligt att även överväga ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen och/eller lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt. Utredarens uppdrag har utformats så omfattande som möjligt mot bakgrund av att karriärstegsreformen och lärarlönelyftet har funnits olika . Det är enligt regeringens mening inte aktuellt att ge ett ännu mer omfattande uppdrag till utredningen än vad som redan lämnats. Om det visar sig att effekterna av reformen uteblir och att det finns behov av att se över och justera reformen behöver en sådan justering som framgått göras i nära dialog med arbetsmarknadens parter eftersom lärarlönelyftet tagits fram i dialog med parterna och lönebildningsprocessen även fortsättningsvis ska vara en partsfråga. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Karriärstegsreformen och lärarlönelyftet ......................................... iakttagelser och rekommendationer ....................... Bakgrund och syfte med granskningen.............................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ 4.2Rekommendationen att överväga att låta alla legitimerade lärare eller motsvarande omfattas av 4.3Rekommendationen att överväga gemensamma kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer .................. 4.4Rekommendationen att ge en särskild utredare ett mer förutsättningslöst uppdrag att undersöka möjliga ändringar i gällande regelverk ......................................... Regeringens åtgärder med anledning av Lärarlönelyftet – högre lön men sämre Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning ningsrapport och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning (RiR 2017:18) till regeringen. porten finns i bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar reger- ingen denna skrivelse. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat regeringens satsningar på karriärsteg för lärare och höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. använder begreppen karriärstegsreformen och lärarlönelyftet i sin rapport, varför samma begrepp används i denna skrivelse. Karriärstegsreformen regleras i förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare och förordningen (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. Lärarlönelyftet regleras i förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 3Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1Bakgrund och syfte med granskningen Syftet med granskning av karriärstegsreformen och lärarlönelyftet har varit att undersöka om reformerna har skapat förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft. I sin granskning har i huvudsak bedömt hur reformerna har påverkat lärarnas löner, hur regeringens styrning påverkat skolhuvudmännens genomförande av reformerna, hur skolhuvudmännen har genomfört reformerna samt om reformerna har skapat en tydlig karriärväg för lärare. har gjort en analys av lärarnas löner baserad på individdata från (). har också genomfört webbenkäter och intervjuer med rektorer och med skol- och förvaltningschefer. Intervjuer har även gjorts med tjänstemän från (), samt företrädare för arbetsmarknadens parter. Granskningen omfattar regeringen, och skolhuvud- Skr. 2017/18:84 männen. konstaterar att visserligen har ett ansvar för administrationen av statsbidragen och uppföljning av reformerna, men att myndigheten bedöms ha en liten påverkan på utfallet av reformerna. Myndigheten omfattas därför inte av granskningen. övergripande bedömning är att de lönemässiga utfallen i huvudsak är gynnsamma för läraryrkets attraktionskraft. Karriärstegsreformen har ökat lärarnas generella lönenivå och lärarnas relativlöner i förhållande till andra jämförbara yrken, och det är troligt att lärarlönelyftet kommer att öka lärarnas generella lönenivå och relativlöner ytterligare. Lärarlönelyftet bedöms skapa bra förutsättningar för att läraryrkets attraktionskraft ska öka. bedömning är att lärarlönelyftet liksom karriärstegsreformen har försämrat sammanhållningen mellan lärare. I kombination med varandra upplevs reformerna ha skapat en alltför tydlig uppdelning mellan de lärare som har respektive inte har tagit del av statsbidragen och därmed skiljts ut som kompetenta eller icke kompetenta och som bättre eller sämre lärare. konstaterar att det är svårt att avgöra om det är regeringens utformning av lärarlönelyftet, de förväntningar som fanns på reformen eller skolhuvudmännens sätt att fördela löneökningarna i lärarlönelyftet som har skapat ett missnöje bland lärarna. Som ett mått på läraryrkets attraktionskraft har undersökt antalet sökande till lärarutbildningarna och deras kvalifikationer. bedömning är att det är svårt att dra slutsatser om det skett några förändringar vad gäller antalet behöriga förstahandssökande till lärarutbildningarna eller deras kvalifikationer jämfört med övriga sökande till högskolan. Analyserna ger inte heller något klart stöd för att de sökandes kvalifikationer har förbättrats. Andra mått på ett yrkes attraktionskraft är hur många som stannar i yrket och hur många av de personer som tidigare lämnat ett yrke som kan tänka sig att återvända. bedömning är att det finns indikationer på att reformerna kan påverka lärares vilja att stanna kvar och att återvända till yrket. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: • För att motverka den uppdelning av lärarkåren som karriärstegsreformen och lärarlönelyftet bidragit till och behålla möjligheten att premiera skickliga lärare, bör regeringen överväga att reglera lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare eller motsvarande och ger en tydlig differentiering av de lönepåslag som möjliggörs av statsbidraget. • Regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer som omfattar både karriärstegs- reformen och lärarlönelyftet. Regeringen bör därför överväga att reglera vilka kvalifikationer som ska uppnås för att kunna ta del av lärarlönelyftet och vad som utöver detta krävs för att få en karriär- Regeringen kan även överväga att reglera hur de löne- påslag som statsbidraget för lärarlönelyft möjliggör ska kunna fördelas till förstelärare och lektorer. •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U2016:06) ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av förslag, undersöka om det är möjligt att göra ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen och/eller lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt. 4Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i övergripande bedömning att de lönemässiga målsättningarna för karriärstegsreformen och lärarlönelyftet till stor del har uppnåtts. Lönestrukturstatistik från visar att ökade lärares löner mest av alla yrken med krav på högskolekompetens i . Väsentligt många fler lärare har fått ta del av lärarlönelyftet än av karriärstegsreformen. De lärare som fått ta del av både lärarlönelyftet och karriärstegsreformen har fått stora lönepåslag. Regeringen delar bedömning att det är gynnsamt för yrkets attraktivitet. konstaterar att det initialt fanns kritik mot de lönepåslag som förstelärare fick men att den kritiken med tiden har lagt sig. gör bedömningen att lärarlönelyftet inledningsvis har försämrat sammanhållningen mellan lärare. Regeringen vill understryka att lärarlönelyftet är en ny reform som infördes och att det är först som hela det avsatta statsbidraget betalats ut. Det är därför viktigt att lärarlönelyftet får tid att etableras. Skolhuvudmän och rektorer måste också få tid att hitta ändamålsenliga sätt att använda reformen på, vilket bl.a. kan bidra till att öka reformens legitimitet bland lärarna. har analyserat hur antalet förstahandssökande till lärarutbildningarna har förändrats sedan reformerna infördes. I rapporten konstateras att antalet förstahandsval till lärarutbildningarna har ökat, framför allt till förskollärarutbildningen, men att det finns liknande trender för utbildningar till jurist, socionom och läkare varför det är svårt att hitta stöd för att karriärstegsreformen har påverkat antalet sökande. egen genomgång av SCB:s och statistik visar att intresset för grund- och ämneslärarutbildningarna har ökat medan intresset för förskol- lärarutbildningen har mattats av något. En analys av antalet förstahands- sökande till ämnes- och grundlärarutbildningarna visar i stället att dessa ökat mer än till andra jämförbara utbildningar som leder till en yrkesexamen, såsom t.ex. jurist-, läkar- och socionomutbildningarna. Denna ökning har skett som regeringen kraftigt byggt ut lärarutbildningarna. Utvecklingen av behöriga förstahandssökande till några olika yrkesexamensprogram Källa: statistikdatabas. Enheten är index med 2012 som referensår. Antalet förstahandssökande till samtliga lärarutbildningar uppgick till 19 100 personer vilket motsvarar en ökning om . antogs närmare 13 200 personer vilket motsvarar en ökning om . Trots utbyggnaden har söktrycket till lärarutbildningen alltså ökat. Det finns dock många faktorer som påverkar intresset för ett yrke och för en utbildning. Konjunkturläge, löner, arbetsvillkor och arbetsmiljö samt kvalitet på utbildningen är några exempel. Dessa faktorer måste samverka för att intresset för läraryrket och lärarutbildningen ska öka. Det är därför svårt att med säkerhet säga om karriärstegsreformen och lärarlönelyftet i sig har lett till eller kommer att leda till ett ökat söktryck på lärarutbildningarna. Regeringen har vidtagit en lång rad åtgärder för att öka läraryrkets attraktivitet, varav karriärstegsreformen och lärarlönelyftet är två av de viktigaste. redogör i sin rapport för uppgifter från SCB som visar att av de lärare som började arbeta som lärare 2010 finns kvar i yrket . kunde av de lärare som lämnat skolans värld tänka sig att återvända och återvände fler lärare till skolan än 2014. Regeringen instämmer i iakttagelse att reformerna kan ha påverkat lärares vilja att stanna kvar och återvända till yrket, dvs. på ett positivt sätt. Regeringen vill dock understryka att det också finns andra parametrar som kan vara bidragande orsaker till att fler väljer läraryrket. Det handlar t.ex. om utvecklingen av arbetsmarknaden i övrigt, regeringens satsning på att 2017/18:84 bygga ut lärarutbildningen och på att skapa flexiblare vägar in i yrket för att motverka lärarbristen. 4.2 Rekommendationen att överväga att låta alla legitimerade lärare eller motsvarande omfattas av lärarlönelyftet Som framgår av budgetpropositionerna , 2016 och 2017 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16, prop, 2015/16:1 utg.omr. 16 och prop. 16) är det övergripande syftet med lärarlönelyftet att höja läraryrkets attraktivitet och därmed i förlängningen bidra till ett högre kunskapsresultat för eleverna. Reformen innebär att medel i form av statsbidrag tillförs för höjda löner till vissa lärare i syfte att premiera skicklighet och utveckling i yrket. utrymme och möjlighet att fördela löneökningar till särskilt kvalificerade lärare på ett ändamålsenligt sätt utifrån verksamhetens behov. Modellen för lärarlönelyftet har tagits fram i dialog med de centrala arbetsgivarorganisationerna inom skolan och lärarnas fackliga organisa- tioner: Kommuner och Landsting, , har det övergripande ansvaret för att medel för höjda löner kommer lärarna till del har det varit avgörande för regeringen att välja en modell för satsningen som också parterna själva har bidragit till. har det också varit viktigt att hitta en modell som säkerställer regeringens behov av att kunna följa och styra de statligt avsatta medlen så att syftet med reformen uppnås. En självklar utgångspunkt för satsningen är att svensk lönebildning ska skötas av de förhandlande parterna på arbetsmarknaden (se t.ex. 2015 års ekonomiska vårproposition, prop. 2014/15:100 s. 53 f). innebär inte någon övergång till en statlig lönepolitik inom skolan. har inte avsikten varit att villkorslöst fördela medel till skol- huvudmännen för att höja lärarnas löner. Därför har regeringen valt att utforma ett frivilligt statsbidrag till skolhuvudmännen som regleras i en På så sätt finns ett tydligt och transparent regelverk för Kriterierna för lärarlönelyftet som regeringen och arbetsmark- nadens parter tagit fram reglerar villkoren för statsbidraget, men löne- sättningen på individnivå är skolhuvudmannens och rektors ansvar. Med lärarlönelyftet vill regeringen stimulera skolhuvudmän att ge högre lön till lärare som är särskilt kvalificerade för verksamheten och den undervisning som bedrivs genom att de har visat intresse för och god förmåga till att utveckla undervisningen på egen hand och tillsammans med kollegor och därigenom har förbättrat elevernas studieresultat, eller måluppfyllelse i förskolan. räcker till högre löner för ca 60 000 lärare. Om det finns fler lärare som anses behöva ett lönelyft måste det ansvaret tas av skolhuvudmannen. Det finns exempel på kommuner där det statliga lärarlönelyftet har stimulerat huvudmän att satsa på egna lärarlönelyft, vilket innebär att fler särskilt kvalificerade lärare fått höjd lön. Eftersom kriterierna för att komma i fråga för höjd lön inom lärarlönelyftet främst bedöms kunna uppfyllas av personer som har varit verksamma i yrket kan det Skr. 2017/18:84 antas att många lärare som inte omfattas av kriterierna så småningom kommer att kunna omfattas av dem. Därför är det rimligt att anta att efter hand kommer allt fler lärare att ha fått ta del av statsbidraget för höjda lärarlöner. , när modellen för satsningen etablerats och fungerar, är avsikten att medlen ska fördelas till skolhuvudmännen via det generella statsbidraget till kommunerna som lämnas inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Skolhuvudmännen kan synliggöra och belöna de lärare som är särskilt kvalificerade för verksamheten och den undervisning som bedrivs och som i övrigt uppfyller de kriterier som gäller för att komma i fråga för höjd lön. För att dessa lärares kunskaper och erfarenheter ska tas tillvara i verksamheten och därmed bidra till förbättrade kunskapsresultat är det således viktigt att initiativet till en lönehöjning kommer från skolhuvudmännen. Därför måste skolhuvudmannen eller rektor fatta beslutet om vilka lärare som ska komma i fråga för höjd lön. Statsbidragen ska bidra till löneökningar som sammanlagt överstiger den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie lönerevisionen med och högst och lärare. Att justera lärarlönelyftet, så att regelverket anger att alla lärare ska omfattas av höjda lärarlöner och vilka konkreta lönepåslag det i så fall skulle handla om, skulle innebära ett omfattande ingrepp från statens sida i den svenska lönebildningsmodellen. I granskning konstateras att en majoritet av skolhuvudmännen och rektorerna upplever att både lärarlönelyftet och karriärstegsreformen har påverkat möjligheten att skapa en lönestruktur som motsvarar lärarnas prestationer och arbetsuppgifter positivt samt att de lönemässiga utfallen av reformerna i huvudsak är gynnsamma för läraryrkets attraktionskraft. Mot denna bakgrund instämmer regeringen inte i rekommendation att överväga att reglera lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare eller motsvarande eller att reglera lärarlönelyftet så att det ger en tydlig differentiering av de lönepåslag som möjliggörs av statsbidraget. 4.3Rekommendationen att överväga gemensamma kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer Syftet med karriärstegsreformen är att stimulera skolhuvudmän att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. På så sätt kan lärare ges möjlighet att göra karriär utan att behöva lämna undervisningen. Detta dels genom att forskarutbildade lärare ges möjlighet att anställas som lektorer i skolan, dels genom att det har införts förstelärare som är ett mer praktiknära karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Kriterierna för en förstelärare utgörs av kvalifikationer som ska ligga till grund för en anställning eller en befattning som i allt väsentligt innebär att läraren fortsätter att arbeta med undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Läraren bör bl.a. genom dokumentation kunna redovisa minst väl vitsordat arbete med undervisning inom skolväsendet och ha 2017/18:84 visat särskilt god förmåga att förbättra elevernas studieresultat för att kunna omfattas av definitionen av en förstelärare enligt statsbidragsförordningen. Kriterierna för lärarlönelyftet syftar till att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvalificerade lärare högre lön, för att därigenom bidra till en ökad kvalitet i undervisningen, förbättrade kunskapsresultat och verksamhetens utveckling i övrigt. De är utformade för att kunna fungera med hänsyn till de arbetsuppgifter en lärare redan har och ska kunna uppfyllas av personer som har varit yrkesverksamma . Kriterierna anger vad som krävs för att kunna komma i fråga för höjd lön och har som tidigare nämnts tagits fram i dialog med arbetsmarknadens parter och de har förankrats hos alla aktörer. I denna dialog framförde parterna också önskemål om att satsningen på höjda lärarlöner skulle vara en tydlig separat satsning i relation till karriärstegsreformen men också att reformerna skulle kunna kombineras. Både karriärstegsreformen och lärarlönelyftet ska på olika sätt kunna bidra till att möta varje skolhuvudmans behov av kompetensförsörjning och utveckling. Det är därför viktigt att båda reformerna har kriterier som kan tillämpas av skolhuvudmannen på ett ändamålsenligt sätt. För att lärarlönelyftet ska kunna användas för att premiera skicklighet och utveckling i yrket har regeringen, tillsammans med arbetsmarknadens parter, utformat reformen så att det är skolhuvudmännen som bedömer om en lärare uppfyller kriterierna för att kunna komma i fråga för högre lön. Enligt förordningen om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier kan statsbidrag för lärarlönelyftet kombineras med statsbidrag för karriärstegsreformen, dvs. en lärare kan omfattas av båda statsbidragen. Mot bakgrund av ovanstående instämmer därför inte regeringen i rekommendation att överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer som omfattar både karriärstegsreformen och lärarlönelyftet. Följaktligen överväger inte regeringen att reglera vilka kvalifikationer som ska uppnås för att kunna ta del av lärarlönelyftet och vad som utöver detta ska krävas för att få en karriärtjänst. Regeringen överväger inte heller att reglera hur de lönepåslag som statsbidraget för lärarlönelyftet möjliggör ska kunna fördelas till förstelärare och lektorer. Regeringen vill också återigen framhålla att lärarlönelyftet är en ny reform som endast funnits . Många skolhuvudmän och rektorer har genomfört ett omfattande arbete för att genomföra reformen och bör nu få på sig för att de önskvärda resultaten ska uppnås. Till skillnad från bedömer regeringen därför att det inte är ändamålsenligt att genomföra förändringar av den reformen. Regeringens avsikt är att göra en mer omfattande utvärdering av lärarlönelyftets effekter när reformen har funnits . I sammanhanget kan dock nämnas att en särskild utredare har fått i uppdrag av regeringen att analysera om eventuella justeringar av karriärvägssystemet behöver göras för att det på bästa sätt ska samverka med lärarlönelyftet (se vidare nästa avsnitt). 4.4Rekommendationen att ge en särskild utredare ett mer förutsättningslöst uppdrag att undersöka möjliga ändringar i gällande regelverk Statskontorets regelbundna uppföljningar av reformen (U2014/04127/S) visar bl.a. att trots att reformen har haft ett brett deltagande och har gett ett positivt avtryck på lärarnas löner har skolhuvudmännen inte lyckats skapa legitimitet för reformen bland lärarna. I delbetänkande Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38) föreslås att ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare ska inrättas. Inom ramen för programmet ska det finnas ett antal kvalifikationsnivåer som ska vara tydligt definierade med beskrivningar av vad lärare och skolledare bör kunna och ha kompetens att göra. I många länder åtföljs karriär- eller utvecklingssteg av fastställda lönepåslag med hjälp av liknande modeller som de som används i karriärstegsreformen. konstaterar dock att de behov som finns av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande ska tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen. Mot denna bakgrund gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att bl.a. undersöka om det är möjligt att, med beaktande av förslag, åtgärda uppmärksammade brister genom ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen, att analysera om eventuella justeringar av karriärvägssystemet behöver göras för att det på bästa sätt ska samverka med lärarlönelyftet och att lämna nödvändiga författningsförslag (Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, Dir. 2016:76). Av direktiven framgår att för att karriärstegsreformen och lärarlönelyftet ska få positiva effekter för såväl den enskilda lärarens yrkesutveckling som för hela skolans verksamhet är det viktigt att analysera hur de två satsningarna kan samverka för att bidra till bästa möjliga skolutveckling. Det framgår vidare att utredaren ska arbeta i dialog med dem som medverkar i den nationella samlingen för läraryrket, där de förhandlande parterna på arbetsmarknaden ingår. Där framgår också att en utgångspunkt fortsatt ska vara att svensk lönebildning ska skötas av de förhandlande parterna på arbetsmarknaden. efter att överlämnande sin granskningsrapport, redovisade Statskontoret sin första uppföljning av lärarlönelyftet. Rapporten visar att av alla huvudmän har tagit del av statsbidraget för höjda lärarlöner.