prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — avstyrker förslaget i sin helhet förutom vad avser antalet portioner i styckförpackningar med styckportionerat snus. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Flera studier och litteraturgenomgångar visar att det finns tillräcklig kunskap om snusets skadeverkningar för att avråda från snusbruk. Niko- tinet i snus är beroendeframkallande. Snus orsakar reversibla för- ändringar på munslemhinnan och det kan även uppstå permanenta skador på tandköttet på de ställen där snuset vanligtvis placeras. Snusanvänd- ning vid graviditet ökar risken för t.ex. för tidig födsel och intrauterin fosterdöd (Snusbruk och hälsorisker, , 2016, hämtad från . Andra ohälsoeffekter är inte så tydligt belagda för snus som för tobak avsedd för rökning. Den övergripande tobakspolitiska målsättningen är att minska allt tobaksbruk och att förhindra att minderåriga börjar använda tobak. Till skillnad från andelen rökare har andelen snusare legat på en mer stabil nivå , särskilt sett till utvecklingen bland männen. Bland kvinnor har andelen snusare ökat något – från till lite (CAN, Tobaksvanor i , 2017). har nivån av snusanvändning bland niondeklassarna varit relativt stabil kring de nivåer som även uppmättes i den senaste undersökningen då av pojkarna och av flickorna klassades som snusare. Även i gymnasiets årskurs 2 har nivån varit för- hållandevis stabil. Ingen signifikant skillnad kan uppmätas mot den nivå som uppmättes , bland pojkarna och bland flickorna, varken bland pojkarna eller bland flickorna. Flera av de åtgärder som föreslås träffar samtliga tobaksprodukter, inklusive snus, medan andra endast omfattar röktobak, till exempel förslag om nya rökfria miljöer. Snusbruket har inte minskat i samma ut- sträckning som rökning. För att uppnå de tobakspolitiska målsättningarna att minska allt bruk av tobak och förhindra att minderåriga börjar använda tobak finns därför skäl att införa ytterligare reglering även av snus. Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar Det framgår av artikel 16.3 i ramkonventionen att små förpackningar ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. gäller att cigaretter inte får säljas i paket om mindre än 20 cigaretter. 2017/18:156 svarande reglering finns inte vad gäller snus. En åtgärd som skulle minska snusets tillgänglighet för minderåriga är att förbjuda försäljning av snus i små och prismässigt attraktiva förpackningar. Att en reglering av minsta förpackningsstorlek för snus skulle ha någon annan effekt än motsvarande regler för cigaretter framstår som osannolikt. Redan en översiktlig granskning av snusutbudet på marknaden visar att variationer förekommer mellan olika produktkategorier såväl vad gäller pris som mängden snus i förpackningarna. En särskild produktkategori på marknaden utgörs av mindre snuspåsar, ofta benämnda miniportioner. packningar med sådana miniportioner väger ofta hälften så mycket som förpackningar med ”vanligt” portionssnus eller ännu mindre. ligger dock dessa ofta klart högre än de billigare dosorna med vanligt portionssnus, även om det finns några få undantag. varianter med större portionspåsar. En dosa med snus innehåller normalt omkring 20 portionspåsar, oavsett om det är fråga om minisnus eller Det förekommer snusförpackningar som innehåller så lite som fem portionspåsar med snus på marknaden och som endast kostar några kro- Så små förpackningar kan närmast jämställas med styckförsäljning. Även om dessa typer av produkter inte förefaller vara vanligt före- kommande, kan ett förbud mot små snusförpackningar motiveras av samma skäl som ligger bakom införandet av minsta förpackningsstorlekar för cigaretter och rulltobak, nämligen att göra varan mindre attraktiv för Det finns därför skäl att införa en minimireglering av inne- hållet i snusförpackningar. En utgångspunkt för en sådan reglering är lämpligen vad som gäller för cigaretter, dvs. att antalet portioner inte bör understiga 20. ring får inte några produktionsmässiga konsekvenser för största delen av det portionsförpackade snuset. För de snusprodukter som innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning borde förslaget inte leda till något behov av genomgripande omställningar av produktionen. I fråga om rulltobak finns krav på en minimivikt om per för- Om en motsvarande viktreglering skulle införas för snus, skulle bl.a. mängden snus i de förpackningar med s.k. minisnus som finns på marknaden, dvs. dosor som normalt innehåller upp till tobak per förpackning, behöva öka väsentligt. För att uppnå en sådan minimi- vikt skulle i vissa fall snusdosorna behöva innehålla minst 100 portioner. sådan reglering skulle följaktligen få stora konsekvenser för denna pro- Det finns inte anledning att anta att dessa produkter på grund av priset skulle göra snus mera tillgängliga för ungdomar. hänsyn till detta bedöms inte att en viktreglering avseende portionssnus Lössnus förekommer inte i förpackningar som väger mindre än En minsta försäljningsvikt motsvarande den som gäller för rull- tobak skulle därför inte få någon praktisk konsekvens för det befintliga utbudet av lössnus. En reglerad minsta vikt skulle visserligen kunna mot- verka en framtida produktutveckling där lössnus saluförs i mycket små framstår en sådan utveckling emellertid som Regeringen ser därför inte heller någon anledning att med hänsyn till lössnuset nu införa en minsta tobaksvikt i snusförpackningar. Regeringen föreslår därför att styckförpackningar med portions- förpackat snus ska innehålla minst 20 portioner och att det ska vara förbjudet att tillhandahålla konsumenter snus i förpackningar som inne- håller färre portioner än så. Snus bör även fortsättningsvis jämställas med livsmedel Tobaksvaror exkluderas uttryckligen från definitionen av livsmedel, se 2 § livsmedelslagen. Att snus inte är ett livsmedel står därför klart. Vid införandet av livsmedelslagen konstaterades dock bland annat att det finns moment i produktionen av snus och tuggtobak som medför risker som kan jämföras med dem som finns vid livsmedelsberedning. Det bedömdes därför finnas skäl att låta snus och tuggtobak även fortsätt- ningsvis omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Lagtekniskt löstes detta genom att livsmedelslagens bestämmelser generellt gjordes tillämp- liga på dessa produkter (prop. 2005/06:128 s. 194–195). Det övergripande syftet med livsmedelslagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Grunden för reglerna i livsmedelslagstiftningen är att konsumenten inte ska behöva riskera att bli sjuk för att maten inne- håller farliga bakterier, främmande ämnen och föremål eller saknar information om allergiframkallande ämnen. Konsumenten ska inte heller bli vilseledd eller lurad av märkning, presentation eller information om livsmedlet. Eftersom snus och tuggtobak omfattas av såväl livsmedels- lagen som tobakslagen finns i detta avseende parallella och delvis över- lappande regler. Utredningen menar att snus och tuggtobak är en lågriskprodukt sett ur ett livsmedelsperspektiv och att mikrobiologiska risker genom kontaminering i det närmaste är försumbara. Vidare menar utredningen att användningen av tobak är förenad med hälsorisker oavsett hur produkten bereds. Det framstår mot den bakgrunden som motsägelsefullt att låta sådana produkter omfattas av livsmedelslagstiftningens övergripande skyddsintresse. Att associera snus och tuggtobak med livsmedel på det sätt som sker riskerar enligt utredningen att skapa falska föreställningar om att snus är en säker eller till och med hälsosam produkt. Utredningen föreslår därför att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Flera remissinstanser, bl.a. , , Livsmedelsföretagen, Skruf, Svensk snustillverkar- förening, och snus, motsätter sig förslaget. Bland annat framförs att förslaget riskerar att försämra en väl fungerande kontroll av svensk snusproduktion. Även avstyrker förslaget. Myndigheten menar att roll som kontroll- organ och föreskrivande myndighet i hög grad har inverkat positivt på de kvalitetskrav som råder inom snustillverkningen. Även om riskerna med snustillverkning av utredningen beskrivs som ”närmast försumbara” anser att kontroll av de hygieniska aspekterna är väsentlig och bygger det på bl.a. den omständligheten att 45–av snuset består av vatten (och 40–är tobak). Myndigheten menar att det saknas förutsättningar, både formellt 2017/18:156 och materiellt, för att genomföra det omfattande uppdrag som utredaren föreslår ska läggas på . Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att genomföra utredningens förslag. Snus bör därför även fortsättningsvis, i enlighet med nuvarande ordning, jämställas med livsmedel. Reglering av innehåll i snus och hänvisning till smak på snusförpackningar I ingressen till tobaksproduktdirektivet anges att tobaksvaror med en annan smak än tobak skulle kunna göra att människor lättare börjar konsumera tobak eller påverka konsumtionsmönster. Skälen bakom förbudet i direk- tivet mot tobaksvaror med karakteristisk smak verkar alltså vara att smaksatta tobaksvaror kan göra att fler börjar konsumera tobak. Förbudet begränsas till att avse endast cigaretter och rulltobak eftersom dessa varor dels i högre utsträckning än andra tobaksvaror tilltalar ungdomar, dels har störst marknadsandelar på tobaksmarknaden inom EU. Under det senaste årtiondet har antalet snussorter ökat i stor utsträck- ning och det har tillkommit fler smaksatta sorter. Syftet med denna produktutveckling kan knappast vara något annat än att göra produkterna attraktivare och skapa möjligheter för snustillverkarna att rikta sig till så många konsumenter som möjligt. Att snus har en stor marknadsandel och i stor utsträckning tilltalar ung- domar innebär enligt såväl som de resone- mang som ligger bakom tobaksproduktdirektivets reglering i och för sig att det finns sakliga skäl att förbjuda karakteristiska smaker i snus. Det finns dock svårigheter med en sådan reglering. En granskning av de uppgifter om innehållet i snus som tillverkare och importörer enligt 16 § tobakslagen är skyldiga att lämna till Folkhälsomyndig- heten, visar att samtliga snussorter med något enstaka undantag inne- håller smaktillsatser. Det har också i marknadsföringen av snus framförts att viss smaksättning, bl.a. bergamott och enbär, har traditioner . Det innebär alltså att snuset som produkt i allt väsentligt är en smaksatt tobaksprodukt. Att snus av tradition är smaksatt, och att i princip allt snus som säljs är smaksatt, innebär att snus i detta avseende skiljer sig från ciga- retter. Ett förbud mot karakteristiska smaker i snus skulle kunna få till följd att nästan inga av de produkter som finns på marknaden skulle få säljas. Utredningen bedömer att det finns starka folkhälsoskäl som talar för att sådana smaker i snus som riktar sig mot unga eller som lockar till sig nya användare inte bör få förekomma. Utredningen anser emellertid, med hänsyn till de praktiska svårigheterna att skapa ett rättssäkert och förutsebart regelverk, att det inte är möjligt att förbjuda vissa smaker i snus. Regeringen gör samma bedömning som utredningen i den delen och föreslår därför inte någon reglering av smaker i snus. Trots att utredningen inte föreslår någon smakreglering av snus anser utredningen att det bör vara förbjudet att hänvisa till smak på förpack- ningarna till snus, då det skulle begränsa möjligheten att använda smak som en del av marknadsföringen på förpackningar. I regeringens proposition 2015/16:82 Åtgärder för ökad folkhälsa på Prop. 2017/18:156 tobaksområdet – genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv fastslogs att då ansvaret för att reglera ingredienserna i snus vilar på bör även ansvaret för att reglera hänvisningar till smak, doft eller tillsatser vara ansvar, något som också kräver djupgående kunskap om särdragen för produkten och dess konsumtionsmönster. Regeringen föreslog därför, till skillnad från utredningen, att artikel 13.1 c i tobaks- produktdirektivet, som förbjuder hänvisning till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser, inte ska omfatta snus. Regeringen aviserade dock att den avsåg att återkomma och ta förnyad ställning till frågan i samband med beredningen av utredningens slut- betänkande. Mot bakgrund av att det nu inte föreslås något förbud mot smaksatt snus finner regeringen ingen anledning att ändra ståndpunkt i frågan. Det bör därför även fortsättningsvis vara tillåtet att hänvisa till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser på snusförpackningar. 12 Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och säkerhetsmärkning Tobaksproduktdirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom ändringar i tobakslagen (1993:581) och genom antagandet av lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. direktivets artikel 15 och 16 om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Dessa bestämmelser ska enligt direktivet börja tillämpas först 2019 när det gäller cigaretter och rulltobak och när det gäller andra tobaksvaror. I denna proposition lämnas förslag till ett nationellt genomförande av dessa direktivbestämmelser. Bestämmelserna om spårbarhet i artikel 15 och om säkerhetsmärkning i artikel 16 syftar till att motverka illegal handel med tobaksvaror. direktivets ingress framhålls att olagliga produkter undergräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Vidare påpekas att unionen enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är skyldig att bekämpa olag- liga tobaksvaror, inbegripet sådana som importeras olagligt till unionen, som en del av en övergripande unionspolitik för tobakskontroll. bakgrunden konstateras att det är nödvändigt att införa bestämmelser om att styckförpackningar till tobaksvaror ska märkas med en unik identitets- märkning och en säkerhetsmärkning och att transporten av tobaksvaror ska registreras så att de kan spåras i hela unionen (ingresspunkt 29). Vidare anges att ett driftskompatibelt system för spårning och säkerhets- märkning bör utvecklas på unionsnivå. För att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet för spårning bör tillverkare av tobaksvaror sluta avtal med oberoende tredje parter (ingresspunkt 30 och 31). Direktivets bestämmelser är av övergripande slag och måste kom- pletteras med mer detaljerade bestämmelser. 2017/18:156 enligt artikel 15.11 och 16.2 genom genomförandeakter fastställa tekniska standarder för inrättande av drift av systemet för spårning och för säkerhetsmärkningen. Kommissionen ges också enligt artikel 15.12 befogenhet att anta delegerade akter för att definiera centrala delar av det datalagringsavtal som ska slutas med en oberoende tredje part. Kommissionen antog sådana genomförandeakter och delegerade akter . Närmare beskrivning av innehållet i artikel 15 och 16 finns under respektive avsnitt nedan. 12.1Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning av tobaksvaror Regeringens förslag: Styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar till tobaksvaror förses med sådana märkningar. Tobaksvaror som saknar sådan märkning ska inte få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare på marknaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om märkningarnas utformning och föreskrifter om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spår- ning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser som har kommen- terat förslaget tillstyrker eller anför att de inte har några synpunkter. Ett antal instanser, däribland Skruf och , avstyrker förslaget och framhåller att förslaget inte bör gälla snus. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 15.1 ska medlems- staterna se till att alla styckförpackningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning. Den unika identitetsmärkningen är en grund- läggande förutsättning för att systemet för spårning av tobaksvaror ska fungera. Enligt artikel 15.2 ska den unika identitetsmärkningen göra det möjligt att fastställa bl.a. datum och plats för tillverkningen, tillverk- ningsanläggningen, den faktiska leveransvägen från tillverkning till det första återförsäljningsstället och identiteten på alla köpare från tillverkning till det första återförsäljningsstället. Vissa av dessa uppgifter ska ingå i själva identitetsmärkningen. När det gäller vissa andra upp- gifter ska medlemsstaterna säkerställa att dessa är elektroniskt tillgäng- liga genom en koppling till den unika identitetsmärkningen, se artikel 15.3 och 15.4. För att kunna kontrollera om en tobaksvara är äkta eller inte ska medlemsstaterna enligt artikel 16.1 även kräva att alla styckförpack- ningar med tobaksvaror som släpps ut på marknaden är försedda med en säkerhetsmärkning. Regeringen anser att direktivets bestämmelser i dessa delar bör genomföras genom att kraven på märkning förs in i den nya lagen. Ett system för spårning och märkning ska enligt direktivet utvecklas på EU-nivå och de närmare bestämmelserna har fastställts av kommissionen i genomförandeakter och delegerade akter. Utarbetandet av dessa akter har skett i kommissionens särskilda expertgrupper samt i tobaksprodukt- direktivets genomförandekommitté. I detta arbete har regeringen verkat för att systemet för spårbarhet och säkerhetsmärkning ska vara effektivt och anpassat för samtliga tobaksprodukter som finns på den svenska marknaden. Vidare har regeringen arbetat för att riskerna för oegentlig- heter i systemet ska minimeras och att systemet som utvecklas ska vara kostnadseffektivt såväl för myndigheter som för näringsliv. Kommissionen antog med stöd av artikel 15.11 en genomförandeförordning i vilken tekniska standarder för inrättande och drift av spårningssystemet regleras, inbegripet bl.a. utformningen av den unika identitetsmärkningen, och med stöd av artikel 16.2 ett genomförandebeslut där tekniska standarder för säkerhetsmärkningen regleras. Dessa rättsakter är ännu inte publicerade. I den mån närmare detaljer om märkningarnas utformning måste införas i nationell rätt bör det lämpligen ske i förordning och myndig- hetsföreskrifter. Det ska därför i den nya lagen föras in ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen. Det bör också finnas möjlighet att meddela föreskrifter om spårningssystemets utformning. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få bemyndigande att meddela föreskrifter om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning. Av artikel 23.2 följer att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror som inte uppfyller kraven i direktivet inte släpps ut på marknaden. Tillverkare och importörer ansvarar enligt 10 § tobakslagen för att förpackningarna till tobaksvaror förses med varningstexter och innehållsdeklaration. Rege- ringen anser att detta ansvar ska utsträckas till att gälla även identitets- och säkerhetsmärkningar. Regeringen föreslår därför att tillverkarnas och importörernas ansvar i detta avseende ska fastslås i den nya lagen. Enligt 11 § tobakslagen är det förbjudet att tillhandahålla konsumenter felaktigt märkta tobaksvaror. Regeringen anser att det är ändamålsenligt och konse- kvent att utvidga det förbudet till att omfatta tobaksvaror som saknar före- skriven identitets- eller säkerhetsmärkning. För att uppfylla skyldigheten i artikel 23.2 föreslår därför regeringen att det i den nya lagen införs ett förbud mot att tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar sådan märkning. Utöver de krav som följer av direktivet anser regeringen att det ska vara förbjudet för partihandlare att tillhandahålla detaljhandlare tobaks- varor som saknar identitets- eller säkerhetsmärkning. Som framgår av avsnitt 8.1 och 8.2 föreslår regeringen att både detalj- och partihandel med tobaksvaror ska vara tillståndspliktig. Syftet är bl.a. att motverka illegal handel. Regeringen ser inga principiella eller praktiska skäl för att det föreslagna förbudet ska vara begränsat till detaljistledet. En i detta avseende enhetlig reglering av försäljningen, dvs. även partihandeln, kan antas öka förutsättningarna för att endast korrekt märkta förpackningar når slutkonsumenten. 2017/18:156 Kraven på unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning avser tobaksvaror. Med begreppet tobaksvaror avses enligt artikel 2.4 alla pro- dukter som kan förbrukas och som består av tobak. Snus är en tobaksvara och omfattas således av kraven i artikel 15 och 16. Snus undantas från direktivets bestämmelser om innehållsreglering (se ingresspunkt 20 och artikel 7.15). Något liknande undantag finns inte vad gäller bestämmel- serna i artikel 15 och 16. Bestämmelserna i den nya lagen som avser genomförandet av dessa artiklar ska därför även inkludera snus. Det kan även framhållas att bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärk- ning syftar till att motverka handel med olagliga produkter (ingresspunkt 29) och därför även är av intresse för svenska snustillverkare. 12.2Krav på registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner Regeringens förslag: En näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror utan att bedriva detaljhandel ska se till att alla styck- förpackningar registreras när de kommer i respektive lämnar dennes besittning. Även åtgärder som rör styckförpackningar och som vidtas som besittningen pågår ska registreras. Registrerade uppgifter ska inte få ändras eller raderas. En näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner. Tillverkare av tobaksvaror ska tillhandahålla de näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagras, transporteras eller hanteras på annat sätt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om registreringsskyldigheten och skyldigheten att upprätthålla register. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte detta förslag särskilt. Ett tiotal instanser avstyrker förslaget i och med att utredningen avstyrks i sin helhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 15.5 i tobaksprodukt- direktivet ska medlemsstaterna se till att alla ekonomiska aktörer som är inblandade i handel med tobaksvaror, från tillverkaren till den sista ekonomiska aktören före det första återförsäljningsstället, registrerar alla styckförpackningar som kommer i deras besittning. I artikel 15.9 anges att registrerade uppgifter inte ska ändras eller raderas. Medlemsstaterna ska enligt artikel 15.6 säkerställa att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leverenskedjan för tobaksvaror upprätthåller fullständiga och korrekta register över samtliga relevanta transaktioner. Vidare ska med- lemsstaterna se till att tillverkarna av tobaksvaror tillhandahåller alla eko- nomiska aktörer som är inblandade i handel med tobaksvaror, från tillverkaren till den sista ekonomiska aktören före det första återförsälj- ningsstället, inbegripet importörer, lageranläggningar och transport- företag, den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagra, transporteras eller hanteras på annat sätt. Regeringen anser att direktivet i dessa delar ska genomföras på så sätt att skyldigheten som åläggs näringsidkare att registrera styckförpack- ningar till tobaksvaror och att föra register förs in i den nya lagen. Skyldigheten för tillverkare att tillhandahålla utrustning som är nöd- vändig för registreringen innebär ett intrång i ett annars civilrättsligt för- hållande. Även denna skyldighet ska därför regleras i den nya lagen.