prop · H503281 · 2018-07-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:281 Några frågor om tillämpning av Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås att en hänvisning i 6 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen till den tidigare förvaltningslagen ändras så att den hänvisar till motsvarande bestämmelser i den nuvarande förvaltningslagen. Lagändringen föreslås träda i kraft . Vidare redovisar regeringen att den avser att återkomma till med förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående förskolor och skolor samt i privat anordnad vuxenutbildning under nästkommande . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Hänvisningar i offentlighets- och sekretesslagen till förvaltningslagen ska ändras............................................................. 4.2En hänvisning i offentlighets- och sekretesslagen ska Om införande av offentlighetsprincipen hos fristående skolor ......... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Följdändringar till ny förvaltningslag (Ds 2017:47)....................................... Promemorians lagförslag i relevant del ............................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2017/18:281 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 6 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Vid överklagande enligt 7 § första eller andra stycket av beslut av sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ denna lag tillämpas bestämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223). Vid överklagande enligt 7 § första eller andra stycket av beslut av sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ tillämpas 43–47 §§ förvaltningslagen (2017:900). Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16) anförde regeringen att offentlighetsprincipen bör göras tillämplig i fristående förskolor och skolor samt i privat anordnad vuxenutbildning för att öka allmänhetens insyn. Ställningstagandet följer den blocköverskridande sexpartiöverenskommelse som slöts inom ramen för (SOU 2013:56) och regeringens överenskommelse med om vinster i välfärden (se budgetpropositionen , prop. 2013/14:1 Finansplanen). Regeringen aviserade i budgetpropositionen att den avsåg att under innevarande riksdagsår återkomma med förslag grundade på Utredningens om offentlighetsprincipen i fristående skolor betänkande Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) och Utredningens om ökad insyn i välfärden betänkande Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62). Regeringen beslutade lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor (U2018/00671/GV). Lagrådet konstaterar i sitt yttrande över remissen att i ett brev till Lagrådet upplyst att flera fristående skolor ägs av företag som är börsnoterade. Lagrådet angav ett antal frågor som behöver analyseras med anledning av detta och anförde att innan dessa frågor har analyserats närmare kan Lagrådet inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen. () beslutade att uppdra åt en utredare att biträda med att utifrån bl.a. analysera om de lagförslag som har lämnats i lagrådsremissen behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade bolag eller dotterbolag till börsnoterade moderbolag. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 5. I den ovan nämnda lagrådsremissen ingick bl.a. ett förslag om en följdändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, med anledning av den nya förvaltningslagen (2017:900), som har trätt i kraft (prop. 2016/17:180, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2). Förslaget baserade sig på ett förslag i den inom utarbetade departementspromemorian Följdändringar till ny förvaltningslag (Ds 2017:42). I denna proposition behandlas nämnda förslag från lagrådsremissen. En sammanfattning av departementspromemorian i nu relevant del finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag i den delen finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/07456/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet hade inte några synpunkter på det förslag som är aktuellt. Lagrådets synpunkter i övrigt behandlas i avsnitt 5. 2017/18:281 4 Hänvisningar i offentlighets- och sekretesslagen till förvaltningslagen ska Offentlighetsprincipen gäller som huvudregel inte för enskilda rättssubjekt, dvs. enskilda individer och privaträttsliga organ som t.ex. aktiebolag, ideella föreningar och stiftelser. Ett sådant privaträttsligt subjekt blir inte heller en myndighet av den anledningen att det anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, innehåller dock bestämmelser som i viss mån utvidgar tillämpningen av offentlighetsprincipen utöver vad som följer av tryckfrihetsförordningen (TF) till att gälla även vissa enskilda rättssubjekt. Två grupper av organ omfattas av dessa bestämmelser: dels vissa juridiska personer där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, dels vissa privaträttsliga organ som anges i en särskild bilaga till OSL. Enligt 2 kap. 3 § OSL ska vad som föreskrivs i 2 kap. TF om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos vissa juridiska personer som tagit över skötseln av kommunala angelägenheter (se 10 kap. 1 § kommunallagen [2017:725]) och i vilka kommuner, landsting och kommunalförbund – antingen var för sig eller tillsammans – utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och landsting ska anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans –äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, –har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller –utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vidare ska enligt 2 kap. 4 § OSL de privaträttsliga organ som anges i en särskild bilaga till OSL tillämpa bestämmelserna i om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar, om handlingarna hör till den verksamhet som anges i bilagan. Exempel på sådana verksamheter inom utbildningsområdet är (all verksam- het), i (statligt stöd i form av utbildnings- bidrag för doktorander), i AB (all verksamhet) och (fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund). Såväl de ovan angivna bolagen, föreningarna och stiftelserna i vilka kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande som de privaträttsliga organ som har förts in i bilagan till OSL, ska jämställs med myndighet vid tillämpningen av OSL och arkivlagen (1990:782) (2 kap. 3 och 4 §§ OSL samt 2 och 2 a §§ arkivlagen). alltså både en skyldighet att registrera och arkivera allmänna handlingar och att tillämpa relevanta sekretessbestämmelser i nu aktuell verksamhet. 2017/18:281 I sådan verksamhet är även TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens bestäm- melser om meddelarfrihet och meddelarskydd tillämpliga (13 kap. 2 § OSL). För de organ som har förts in i bilagan till OSL gäller detta dock bara för den verksamhet som anges i bilagan. Som nämnts i avsnitt 3 har den nya förvaltningslagen (2017:900) trätt i kraft och den har ersatt den tidigare förvaltningslagen (1986:223) som har upphävts. I båda lagarna finns bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden (1 §). Såväl statliga som kommunala myndigheter omfattas av lagen. Däremot omfattas inte privaträttsliga organ som har anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter. I andra lagar kan det dock finnas bestämmelser som gör förvaltningslagen tillämplig hos sådana enskilda organ. Detta gäller kommunala företag och organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL. Enligt 6 kap. 11 § OSL i dess nuvarande lydelse ska de vid överklagande av bl.a. beslut att inte lämna ut en handling till en enskild eller att lämna ut en handling med förbehåll eller att avslå en myndighets begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, tillämpa 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223). En hänvisning i offentlighets- och Regeringens förslag: Hänvisningar i offentlighets- och sekretesslagen till bestämmelser i den tidigare förvaltningslagen ska ersättas med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i den nya förvaltnings- Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag. holm har synpunkter på att 6 kap. 11 § OSL hänvisar till 30 § i den tidigare förvaltningslagen, som innebär ett förbud mot att i mer än en instans överklaga ett avvisningsbeslut som grundas på att överklagandet har kommit in , men att det inte finns någon motsvarighet till den bestämmelsen i den nya förvaltningslagen. Kammarrätten anser att be- stämmelsen inte kan anses ha en begränsad praktisk betydelse då det fort- farande finns många förvaltningsbeslut som inte överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol och att detta måste utredas närmare. införa särskilda begränsningsregler i olika författningar kommer enligt kammarrätten att leda till omotiverade skillnader i prövningen av av- visningsbeslut som överklagas till allmän förvaltningsdomstol som första instans och avvisningsbeslut som överklagas till förvaltningsmyndighet. Kammarrätten i ställer sig vidare tveksam till att i hänvis- ningarna till vissa paragrafer i den nya förvaltningslagen inkludera 47 § eftersom den paragrafen inte tar sikte på hur beslut överklagas utan på vilka åtgärder överinstansen ska vidta. har ingen invändning i sak mot promemorians förslag i fråga om 6 kap. 11 § OSL, men framhåller att det är en brist att det inte även görs hänvisningar till bestämmelserna om kravet på motive- ring av beslut och underrättelse, som inbegriper krav på fullföljdshänvis- ning, i den nya förvaltningslagen. En sådan utvidgad hänvisning skulle skapa en formell skyldighet för enskilda organ att tillämpa dessa bestäm- melser vid beslut enligt OSL. Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagen (2017:900) har trätt i kraft och ersatt den tidigare förvaltningslagen (1986:223) som har upphävts. I den nya förvaltningslagen finns en övergångsbestämmelse som innebär att den upphävda lagen ska fort- sätta gälla i den utsträckning som det i en annan lag eller författning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till den lagen. dock i propositionen till den nya lagen understrukit att dessa hänvis- ningar bör ändras och anpassas till den nya lagen 2016/17:180 s. 278). Bestämmelsen i 6 kap. 11 § OSL innehåller en hänvisning till 23–25 §§ i den tidigare förvaltningslagen. Som föreslås i promemorian bör hän- visningen ändras på så sätt att den i stället görs till motsvarande bestäm- melser i 43–47 §§ i den nya lagen. På så sätt får den förstärkning av rätts- säkerheten för enskilda som den nya förvaltningslagen innebär genom- slag även på detta specialreglerade område. Kammarrätten i har synpunkter på att 6 kap. 11 § OSL hänvisar till 30 § i den tidigare förvaltningslagen, som innebär ett förbud mot att i mer än en instans överklaga ett beslut att avvisa ett överkla- gande på den grunden att den kommit in , men att det inte finns någon motsvarighet till den bestämmelsen i den nya förvaltningslagen. Regeringen konstaterar att det finns en sådan bestämmelse i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). den nya förvaltningslagen anförs att i enlighet med huvudregeln om domstolsprövning av förvaltningsbeslut överklagas det stora flertalet beslut till allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att motsvarande be- gränsningsregel i FPL blir tillämplig. Enligt propositionen finns därför inte något behov av en sådan reglering i den nya förvaltningslagen. anförs vidare att utgångspunkten för den nya förvaltningslagen är att den bör reserveras för generella bestämmelser som är tillämpliga för en över- vägande del av den offentliga förvaltningen (prop. 2016/17:180 s. 259). Då beslut som ett enskilt organ fattar enligt OSL överklagas till allmän förvaltningsdomstol och 33 § fjärde stycket FPL därmed blir tillämplig anser regeringen att den tidigare hänvisningen till 30 § förvaltningslagen i OSL i praktiken innebär en överflödig dubbelreglering och därför inte behöver ersättas vid uppdateringen av hänvisningarna i 6 kap. 11 § OSL. Som Kammarrätten i uppmärksammar hänvisas i förslaget till 6 kap. 11 § OSL till 47 § i den nya förvaltningslagen trots att be- stämmelserna i 47 § i den nya lagen enbart delvis har en motsvarighet i den tidigare lagen. Den del som motsvarar den tidigare hänvisningen, och som utgör 47 § andra stycket, innebär att om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen ska den myndigheten vidare- befordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen. Den nya delen av hän- visningen avser en bestämmelse i 47 § första stycket som anger att över- instansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan Prop. 2017/18:281 grund än att det har kommit in . Regeringen anser inte att det finns skäl att begränsa hänvisningen till den förstnämnda bestämmelsen eftersom bestämmelserna är en del av en sammanhängande reglering. påpekar kan det finnas skäl att överväga om bestämmelsen bör kompletteras med hänvisningar till exempelvis bestämmelsen om underrättelse om besluts innehåll i den nya förvaltningslagen. Det är dock inte aktuellt inom ramen för detta lagstiftningsärende. 5Om införande av offentlighetsprincipen hos fristående skolor Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma till med förslag om införande av offentlighetsprincipen i skollagsreglerad verksamhet under /19. Enligt partiöverenskommelser ska offentlighetsprincipen införas hos fristående skolor Som framgår av avsnitt 3 anförde regeringen i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 193) att offentlighetsprincipen bör göras tillämplig i fristående förskolor och skolor samt i privat anordnad vuxenutbildning för att öka allmänhetens insyn. Ställningstagandet är i linje med den blocköverskridande sexpartiöverenskommelse som slöts inom ramen för arbete (SOU 2013:56) och regeringens överenskommelse med om vinster i välfärden. Regeringen aviserade i budgetpropositionen 2018 att den avsåg att under innevarande riksdagsår återkomma med förslag med anledning av förslag från utredningarna om införande av offentlighetsprincipen i privat anordnad skollagsreglerad verksamhet. Regeringen beslutade lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor (U2018/00617/GV), som baseras på förslagen från Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). Som nämnts i avsnitt 3 hade inkommit med ett brev till Lagrådet. I brevet upplyste förbundet att flera fristående skolor ägs av företag som är börsnoterade och att dessa fristående skolor måste förhålla sig till bestämmelserna i aktiebolagslagen och reglerna för börsnoterade företag. Syftet med förslagen i remissen till Lagrådet att öka den ekonomiska insynen i friskolorna kan enligt förbundet gå stick i stäv med bestämmelserna om ekonomisk insyn i börsnoterade företag. Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att det för börsnoterade bolag gäller omfattande och detaljerade regler om informationsgivning. En bärande tanke i regelsystemet är enligt Lagrådet att 2017/18:281 bolagen ska offentliggöra kurspåverkande information och på ett samlat sätt så att alla på marknaden får informationen . Det förefaller enligt Lagrådet sannolikt att regelsystemet påverkas, om offentlighetsprincipen ska gälla för vissa bolag så att en enskild när som helst kan få ut uppgifter från bolaget och så att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet gäller för bolagets anställda. Det är enligt Lagrådet inte givet vilken betydelse gällande bestämmelser om sekretess kan få. Lagrådet anger även att det i sammanhanget finns anledning att överväga i vilken mån en utvidgning av handlingsoffentligheten till börsnoterade privata aktörer kan komma i konflikt med unionsrättsliga krav. Innan dessa frågor har analyserats närmare kan Lagrådet inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen i remissen. Frågorna måste utredas vidare innan en proposition kan lämnas Regeringen konstaterar att när Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor arbetade (utredningen lämnade sitt betänkande ) fanns det inga börsnoterade företag med utbildning som huvudsaklig verksamhet. Frågan om hur förslaget om införande av offentlighetsprincipen förhåller sig till de bestämmelser som reglerar börsnoterade företag aktualiserades därför inte i SOU 2015:82. finns det tre börsnoterade moderbolag med utbildning som huvudsaklig verksamhet som äger aktiebolag som är godkända som huvudmän för fristående skolor. De registrerades mellan . Med anledning av Lagrådets yttrande har beslutat att en utredare ska biträda med att utarbeta förslag till hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor vars huvudman är börsnoterad eller om ägarbolaget till huvudmannen är börsnoterad (U2018/02739/GV). Utredaren ska utifrån bl.a. analysera om lagförslagen i lagrådsremissen (U2018/00617/GV) behöver kompletteras och i så fall lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen bedömer därför att en proposition om införande av offentlighetsprincipen i privat anordnad skollagsreglerad verksamhet inte kan överlämnas förrän under senare delen av /19. Regeringens förslag: Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- Prop. 2017/18:281 punkter på promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen har trätt i kraft . I lagen finns dock en övergångsbestämmelse som innebär att den tidigare lagen ska fortsätta att tillämpas i den utsträckning det finns hänvisningar till den lagen i andra författningar. I propositionen till den nya förvaltningslagen anges att ambitionen är att befintlig reglering ska anpassas till den nya lagen så att skilda handläggningsrutiner i förfarandet i möjligaste mån kan undvikas (prop. 2016/17:180 s. 278). Den följdändring som görs i OSL innebär emellertid att rättsläget inte förändras i praktiken för de enskilda organ som jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL (se avsnitt 4). Det är därför godtagbart i detta fall att följdändringarna träder i kraft . I avsnitt 4 föreslås att hänvisningen i 6 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen ändras från att avse bestämmelser i den tidigare förvaltningslagen till att avse motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Förslaget innebär, när beslut bl.a. om att inte lämna ut en allmän handling eller att lämna ut handlingen med förbehåll överklagas, ett förbud mot att i mer än en instans överklaga ett beslut att avvisa överklagandet på den grunden att det kommit in . Regeringen finner att förslaget inte har några ekonomiska eller andra konsekvenser för kommunen eller enskilda huvudmän. Inte heller bedöms förslaget påverka statlig verksamhet eftersom statens domstolar även i fortsättningen endast behöver pröva ett överklagande i en instans på samma sätt som gäller enligt dagens bestämmelser. 11 § Vid överklagande enligt 7 § första eller andra stycket av beslut av sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ tillämpas 43–47 §§ förvaltningslagen (2017:900). I paragrafen regleras att privaträttsliga organ som ska tillämpa bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och som ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL (se 2 kap. 3 och 4 §§ OSL), ska tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen när bl.a. beslut att inte lämna ut en handling till en enskild eller att lämna ut en handling med förbehåll eller 2017/18:281 att avslå en myndighets begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, överklagas. Paragrafen ändras med anledning av att förvaltningslag den har ersatts av förvaltningslagen (2017:900). Ändringen innebär att hänvisningarna till den tidigare förvaltningslagen byts ut mot hänvisningar till motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Nuvarande hänvisningar inkluderar en hänvisning till 30 § i den tidigare förvaltningslagen, som innebär ett förbud mot att i mer än en instans överklaga ett beslut att avvisa ett överklagande på grund av att det kommit in . Någon sådan bestämmelse finns inte i den nya förvaltningslagen. Det finns emellertid en motsvarande begränsningsregel i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Eftersom beslut som ett enskilt organ fattar enligt OSL överklagas till allmän förvaltningsdomstol blir begränsningsregeln i FPL tillämplig. Övriga ändringar är endast språkliga. Övervägandena finns i avsnitt 4. Sammanfattning av promemorian Följdändringar till ny förvaltningslag (Ds 2017:47) Nedan sammanfattas i korthet promemorian Följdändringar till ny förvaltningslag (Ds 2017:47) i nu aktuell fråga. Promemorian innehåller förslag till följdändringar i befintliga lagar och förordningar som krävs med anledning av förslaget till en ny förvaltningslag i propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180). Den nya förvaltningslagen träder enligt förslaget i propositionen i kraft . Med anledning av det behandlas inte i promemorian författningar eller bestämmelser som upphör att gälla före , såsom förordningen (2016:1368) om extraordinärt anpassningsstöd till mjölkproducenter. Inte heller behandlas författningar som har tillkommit efter utgången av . I den nya förvaltningslagen finns bestämmelser som helt eller delvis motsvarar bestämmelserna i den gällande förvaltningslagen. I promemorian föreslås att hänvisningar till bestämmelser i den gällande förvaltningslagen i ett antal författningar anpassas till den numreringen av paragraferna i förslaget till ny förvaltningslag. Flera författningar som innehåller hänvisningar till bestämmelserna om hur beslut överklagas i 23–25 §§ i den nuvarande förvaltningslagen bör ändras på så sätt att hänvisningarna i stället görs till motsvarande bestämmelser i 43–47 §§ i den nya lagen. De ändringar som görs i den nya lagens bestämmelser om hur man överklagar, till exempel i fråga om innebörden av att en myndighet inte har lämnat en korrekt fullföljdshänvisning, får genom dessa ändringar genomslag även på de områden där förfarandet i denna del regleras i en specialförfattning. Promemorians lagförslag i relevant del Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 6 kap. 11 § lagen (2009:400) offentlighets- och sekretesslagen ska ha följande lydelse.