prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — Tabell 5.4 Nyckeltal för uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del Procent av potentiell BNP respektive årlig procentuell förändring, prognos budgetmål (MTO) Medelfristigt budgetmål (MTO) -1,0 -1,0 -1,0 procent av potentiell BNP Anm.: publicerar Europeiska kommissionen inte längre en vinterprognos för de i tabellen angivna variablerna och återgår till att endast publicera två omfattande prognoser (vår och höst) . 1 Referensvärdet för utgiftskriteriet beräknas utifrån den reala medel - fristiga tillväxten i potentiell BNP enligt Europeiska kommissionens senaste vårprognos (). Källa: Europeiska kommissionens höstprognos (). 5.6.1Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen och lämna förslag eller redovisa bedömningar som syftar till att göra processen mer förutsebar (dir. 2017:3). Kommittén antog namnet Kommittén om en tydligare budget- process (Fi 2017:01). Kommittén har haft i uppdrag att mot bak- grund av vad uttalat i sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67), den tidigare Budgetprocess- kommitténs arbete (SOU 2013:73) och riks- dagens praxis analysera och ta ställning till vilka slags lagförslag som ska behandlas inom ramen för budgetprocessen och hur detta ska regleras i lag. I uppdraget har det även ingått att analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden och förslag som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget ska hanteras i budgetprocessen, samt i vilken utsträckning detta kan regleras i lag. Kommittén, som inte var enig, överlämnade betänkandet En samman- hållen budgetprocess (SOU 2017:78) till rege- ringen. En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilaga 5. Betänkandet har i aktuella delar remitterats till , Kammarrätten i , För- säkringskassan, , Skatte- verket, , , (juridiska och statsveten- skapliga institutionerna) och uni- versitet (juridiska och statsvetenskapliga fakulte- terna). Remissyttrandena finns tillgängliga i (Fi2017/03978/BATOT). tillämpas en särskild beslutsordning i för beslut om statens budget, den s.k. rambeslutsprocessen (11 kap. 18 § riksdagsord- ningen). fastställer i ett första steg genom ett enda beslut en beräkning av inkoms- terna, de belopp som respektive utgiftsområdes anslag högst får uppgå till (utgiftsramar), en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov samt beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda, det s.k. rambeslutet. I be- slutet i det första steget ingår även godkännande av beräkningen av ålderspensionssystemets ut- gifter samt preliminära utgiftsramar och inkomst- beräkningar för de två tillkommande åren efter budgetåret. Därefter fastställer i ett andra steg, genom ett enda beslut för varje utgiftsområde, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden, de s.k. anslagsbesluten. Även beslut om ändringar av statens budget fattas som huvudregel i en enda beslutspunkt. Rambeslutsprocessen innebär ett visst avsteg från den normala beslutsordningen i eftersom den förutsätter att beslut om ett stort antal frågor fattas i en och samma beslutspunkt. Syftet med beslutsordningen är att skapa en samlad budgetprocess som gör det möjligt för att få en helhetsbild av statens budget och den ekonomiska politiken. Genom att riks- dagen först fastställer ramar för utgiftsområdena och därefter anvisar anslagen får också kontroll över statens utgifter. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Det möjliggör en ordning där riks- dagen fattar beslut om, och tar ansvar för, budget- ens helhet. Processen bidrar även till ökad trans- parens och förbättrad insyn i budgetpolitiken såväl inom som för allmänheten. I samband med den senaste översynen av budgetprocessen behandlades bl.a. frågan om hanteringen av lagförslag i budgetprocessen, men någon reglering på området föreslogs inte (SOU 2013:73, prop. 2013/14:173). Därefter har en parlamentarisk kommitté, , uttalat önskemål om att denna ordning ska regleras i lag (SOU 2016:67). Regeringens förslag: I riksdagsordningen ska det regleras att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. De föreslagna ändringarna i riksdagsordningen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det är inte motiverat att gå vidare med utredningens förslag och bedömningar om hanteringen av lagförslag som lämnas efter respektive före budget- propositionen. Utredningens förslag och bedömningar: Överensstämmer med regeringens förslag. Ut- redningen lämnar även förslag och bedömningar om hanteringen av lagförslag som lämnas efter respektive före budgetpropositionen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Såväl som Statskontoret konstaterar att förslaget motsvarar den praxis som har utvecklats i . Statskontoret be- dömer dessutom att regleringen bör kunna göra budgetprocessen mer förutsebar och minska risken för att beslut om lagstiftning och budget blir motstridiga. (statsvetenskapliga fakulteten) konstaterarar att förslaget innebär att regeringsmakten stärks och att regeringens möjligheter att styra utifrån en minoritets- position förbättras. Den statsvetenskapliga fakul- teten bedömer att förslaget är välmotiverat mot P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 bakgrund av den parlamentariska instabilitet som uppstått , och som kan antas fortsätta att prägla svensk parlamentarism under överskådlig framtid. Vidare påtalar (juridiska fakulteten) att utskotts- behandlingen av lagförslag kan bli något mer begränsad när en rad lagförslag om skilda frågor lämnas i budgetpropositionen jämfört med om de lämnas i separata propositioner. Lagförslagen blir också, enligt fakulteten, mer svårtillgängliga i budgetpropositionen än i separata propositioner. Vidare anser juridiska fakulteten att begreppet väsentlig anknytning bättre speglar vad som avses med bestämmelsen än tydlig anknytning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringens förslag till statens budget ska enligt den s.k. fullständighetsprin- cipen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens låne- behov, se 3 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). Det är dock regeringen som styr över vilka lagförslag som ska läggas fram i eller i anslutning till en proposition om statens budget. Det har utvecklats en allt fastare praxis som innebär att i princip all lagstiftning med tydlig koppling till inkomstberäkningen presenteras samlat i budgetpropositionen och ingår i rambeslutet. Lagförslag med utgifts- påverkan lämnas också i ökande utsträckning i budgetpropositionen och ingår i anslagsbesluten. I vilken utsträckning detta sker varierar dock mellan utgiftsområdena. Det förekommer även i allt större utsträckning att lagstiftning som påverkar statens inkomster eller utgifter under pågående budgetår lämnas i propositioner om ändringar i statens budget. Trots att praxis avseende lagstiftning i budget- processen har utvecklats och blivit fastare finns det fortfarande en viss osäkerhet om hur riks- dagen kommer att behandla lagförslag som läggs fram i en proposition om statens budget. En reglering av detta skulle göra budgetprocessen mer förutsebar. En reglering skulle också mini- mera risken för att fattar motstridiga beslut om budget och lagstiftning, förstärka ram- beslutsprocessens helhetsperspektiv och göra regleringen mer överensstämmande med hur budgetprocessen fungerar i praktiken. Det parla- mentariska stödet för en sådan reglering är brett. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det i vissa fall kan vara motiverat att lägga fram lagförslag med koppling till statens budget i särskilda propositioner, t.ex. för att lagförslagen är omfattande, gör budgetpropositionen mindre överskådlig eller inte har hunnit beredas i sådan tid att de kan ingå i budgetpropositionen. Under förutsättning att de ekonomiska konsekvenserna av sådana lagförslag beaktats och förslagen be- skrivits i en proposition om statens budget samt att regeringen lämnat förslagen i nära anslutning till en sådan proposition föreslår utredningen att också sådana lagförslag ska ingå i budgetbeslutet. Det parlamentariska stödet för utredningens förslag är också i denna del brett och i förhållande till skatteförslag som påverkar inkomstberäk- ningen och som lämnas efter budgetproposition- en tillämpas redan en sådan ordning. Att ett lagförslag lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär att för- slaget lämnas i sådan tid att det hinner beredas inför budgetbeslutet. Hur mycket tid som behövs för beredningen i beror på hur om- fattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks med anledning av förslaget. Regeringen bör därför löpande stämma av med när ett lagförslag kan lämnas för att ska ha möjlighet att behandla det i relevant budget- beslut. De flesta förslag till riksdagsbeslut, inklusive lagförslag, har någon form av direkt eller indirekt påverkan på statens inkomster eller utgifter. Detta innebär dock inte att alla lagförslag med någon form av budgetpåverkan bör behandlas i budgetprocessen. Avgörande för om ett lag- förslag som lämnas i en proposition om statens budget ska behandlas i budgetprocessen bör vara om det har en tydlig anknytning till statens budget. Regeringen anser till skillnad från (juridiska fakulteten) inte att innebörden av bestämmelsen skulle bli klarare genom att begreppet tydlig anknytning ersätts med väsentlig anknytning. Regeringen har för- ståelse för det som juridiska fakulteten anför om risken för en mer begränsad utskottsbehandling och för att lagförslagen blir mer svårtillgängliga om de lämnas i en proposition om statens budget. Den föreslagna regleringen skulle dock motsvara vad som är praxis och regeringen ser därför inte att problemen skulle öka till följd av regleringen. Det framgår också nedan att en aspekt som bör beaktas vid bedömningen av om ett förslag bör lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget eller inte är om förslaget behöver mer tid till P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 beredning än vad som erbjuds inom budget- processen. Det förekommer undantagsvis att regeringen av praktiska skäl också lämnar andra lagförslag än sådana som påverkar statens inkomster eller ut- gifter i en proposition om statens budget. Sådana förslag kan behandlas i samma betänkande som budgeten, men lagförslag som saknar tydlig budgetanknytning bör inte ingå i samma beslutspunkt som budgetbesluten. Det är önskvärt att de ändringar i riksdags- ordningen som regeringen föreslår träder i kraft i sådan tid att de kan tillämpas vid behandling av statens budget . Regering- en föreslår därför att ändringarna ska träda i kraft . Utredningen lämnar också förslag och be- dömningar om hanteringen av lagförslag som lämnas efter respektive före budgetproposition- en. För dessa förslag och bedömningar saknas ett brett parlamentariskt stöd. Regeringen anser därför inte att det är motiverat att gå vidare i dessa delar. kan utgöra ett stöd för såväl och dess utskottskanslier som för regeringen och i framtida budgetprocesser. Skälen för regeringens bedömning: Enligt fullständighetsprincipen ska regeringens förslag till budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens låne- behov. Det innebär också att effekten på bud- geten av samtliga kommande lagförslag ska redo- visas i budgetpropositionen och därmed ingå i budgetbeslut. Det innebär däremot inte att alla lagförslag som lämnas i en proposition om statens budget också ska ingå i budgetbeslut. Avgörande för detta är som fram- gått i det föregående om förslaget har en tydlig anknytning till statens budget. Som påpekar är det inte möjligt att göra en entydig och välavgränsad definition av vad som är en tydlig budget- anknytning. Vad som utgör en tydlig anknytning till budgeten får i stället avgöras från fall till fall utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och övriga omständigheter. Om ett lagförslag som regering- en lämnat i en proposition om statens budget är 5.6.4Anknytningen till statens budget bör av sådan karaktär att det ska behandlas i budget- avgöras utifrån en samlad bedömning Regeringens bedömning: Vad som ska anses utgöra ett lagförslag med tydlig anknytning till statens budget bör avgöras av utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffek- ter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt. tillstyrker eller har inga synpunkter på bedöm- ningen. konstaterar att det knappast är möjligt att göra en entydig och väl- avgränsad definition av vad som är en tydlig budgetanknytning, utan att detta är en bedöm- ningsfråga som i enlighet med utredningens bedömning bör avgöras utifrån ett lagförslags koppling till budgeten och inte i vilken pro- position förslaget lämnas. Statskontoret anser att utredningens redogörelse för faktorer som bör beakta vid den samlade bedöm- ningen av ett lagförslags anknytning till budgeten processen är ytterst upp till att avgöra. En naturlig utgångspunkt för bedömningen av om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning är förslagets effekter på statens inkomster eller utgifter. Vid bedömningen av budgeteffekterna kan det finnas anledning att inte endast beakta de för budgetåret beräknade effekterna. Budgetbeslutet är visserligen ettårigt, men i samma beslut fast- ställer även preliminära inkomst- beräkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande året. Budgetprocessen kan därmed sägas både ha ett ettårigt och ett medel- fristigt perspektiv. De årliga budgeteffekterna kan också variera . Ett lagförslag kan innebära en försumbar effekt första året, för att därefter få väsentliga effekter. Andra lagförslag kan ge upphov till relativt begränsade effekter medan effekterna initialt kan vara betydande. Vidare kan ett förslag leda till att både inkomster och utgifter ökar, som den samlade budgeteffekten beräknas vara noll. Flera förslag kan också läggas samman och reformer och finansiering föreslås som ett paket. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 anledningen bör ett förslags effekter både på enskilda delar av budgeten och förslagets samlade effekt beaktas. Utredningen anser att ett beloppsintervall på fem till kan vara ett sätt att avgränsa vilka lagförslag som har tydlig budgetanknytning. Förslag vars budgeteffekt understiger den nedre gränsen presumeras sakna tydlig budgetanknytning medan förslag vars effekt överstiger den övre gränsen presumeras ha en tydlig anknytning. I mitten av intervallet väger andra faktorer, dvs. förslagets sakliga innehåll och övriga omständigheter, tyngre vid den samlade bedömningen. Ett beloppsintervall kan enligt regeringen fungera som ett stöd vid bedöm- ningen av ett lagförslags anknytning till statens budget. Det bör framhållas att ett sådant intervall endast bör betraktas som ett riktmärke som kan användas inom ramen för den samlade bedöm- ning som ska göras av förslaget. Ett lagförslag kan ha anknytning till statens budget på olika sätt. I vissa fall är ett lagförslag intimt kopplat till statens budget genom att lagstiftningen per automatik styr statens inkomster eller utgifter. Det kan handla om för- ändringar av skattesatser, transfereringsnivåer eller bidrag, men även om förslag som påverkar kretsen skattskyldiga eller bidragsberättigade. I dessa fall är det ofta uppenbart redan på grund av lagförslagets sakliga innehåll att det har tydlig budgetanknytning även om budgeteffekten i kronor är relativt liten. Många lagförslag har i stället en indirekt koppling till statens budget och reglerar helt andra förhållanden än in- och utbetalningar till och från staten, t.ex. ett nytt betygssystem i skolan, skärpta straff för grova våldsbrott eller ändrade regler för ekonomiska föreningar. Lagförslagens budgeteffekter utgörs i dessa fall ofta endast av ett behov av medel till olika statliga förvaltningar för exempelvis it-kostnader, perso- nal eller lokaler. För sådana lagförslag bör det vara fråga om större budgeteffekter för att förslaget ska anses ha tydlig budgetanknytning. Lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad I vissa fall är det viktigt att inte bara säkerställa en majoritet, utan även ett bredare stöd i för ett enskilt förslag. Sådana förslag bör därför inte beslutas tillsammans med statens budget. Det kan t.ex. röra sig om lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets inter- nationella relationer. Det skulle också kunna handla om grundlagsförslag eller lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter enligt t.ex. 2 kap. 20 § regeringsformen eller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det kan även finnas situationer då budget- processen av mer praktiska skäl inte är särskilt väl anpassad för ett visst lagförslag. Exempelvis behöver omfattande eller komplex lagstiftning för beredning i eller utskott än vad som är möjligt inom ramen för budgetprocessen. Sådana lagförslag kan därför behöva lämnas i en proposition som inte läggs fram i anslutning till en proposition om statens budget. Det är inte möjligt att på förhand göra en uttömmande uppräkning av vilka lagförslag som är sådana att de inte bör behandlas inom ramen för budgetprocessen. Detta får utvecklas närmare i praxis. Statens budget kan också påverkas av lagförslag som aktiverar den kommunala finansierings- principen. Principen är en överenskommelse mellan och regeringen. Den är inte lagfäst, men har ställt sig bakom riktlinjerna för principens til- lämpning och den har använts (prop. 1993/94:150 bilaga 7, bet. 1993/94:FiU19). Finansieringsprincipen innebär enkelt uttryckt att staten inte bör ge nya obligatoriska uppgifter till kommuner eller landsting utan att också skjuta till finansiering. Om staten i stället lyfter bort uppgifter från kommuner eller landsting bör kommunernas kostnadsminskningar på mot- svarande sätt återföras till staten. För att tillämpa principen krävs två beslut som är formellt oberoende av varandra, ett om själva åtgärden och ett annat om ersättningen till kommunerna i form av statsbidrag. Det saknas alltså en direkt koppling mellan lagförslaget och statens budget, och i har sådana förslag därför inte alltid behandlats som en del av budget- besluten. Finansieringsprincipen är väl etablerad och har tillämpats . De ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn som den ger upphov till redovisas i budget- propositionen och uppgår till Om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning eller inte bör därför bedömas efter samma kriterier när effekten uppstår genom tillämpning av finansieringsprincipen som när ett förslag påverkar statens budget utan tillämpning av principen. I bereder utskotten normalt såväl lagförslag som budgetfrågor som hör till ut- skottets beredningsområde under budgetbe- handlingen . beslutar också vanligen om både lagförslag och budgetförslag i en och samma beslutspunkt. I frågor där budget- effekten uppstår via den kommunala finansie- ringsprincipen är det dock inte alltid så. Det förekommer att beredningen av ett lagförslag och förslagets budgeteffekter i samband med behand- lingen av budgetpropositionen antingen delas upp mellan sakansvarigt utskott och finans- utskottet, som ansvarar för utgiftsområde 25 från vilket det stora flertalet ersättningar enligt finansieringsprincipen finansieras, eller helt sköts av finansutskottet. har dock valt att behandla lagförslag vid sidan av budgetbeslutet eftersom en formell koppling mellan lagförslagen och budgeteffekten saknas. Hanteringen innebär en risk för motstridighet, som kvarstår också när både lagförslag och budgeteffekt bereds i samma utskott. Risken kan dock minimeras om utskotten inkluderar lag- förslagen i sina anslagsbeslut i steg två. Utskotten bör därför, i enlighet med utredningens bedöm- ning, inkludera ett lagförslag som har en tydlig anknytning till budgeten och som lämnas i en proposition om statens budget i anslagsbesluten också när budgeteffekten är en följd av den kommunala finansieringsprincipen. Detta bör gälla även när sakansvarigt utskott bereder lag- förslaget och finansutskottet bereder budget- effekten på utgiftsområde 25. 5.6.5Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och initiativ som väcks inom Regeringens bedömning: Det är inte motiverat att gå vidare med utredningens förslag och bedömningar om hanteringen av budgetrela- terade tillkännagivanden och initiativ som väcks inom . P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Utredningens förslag och bedömningar: Överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen har i sitt betänkande lämnat förslag och bedömningar om hanteringen i budgetprocessen av tillkännagivanden och initiativ som väcks inom . Remissinstanserna: Dessa delar av betänk- andet har inte omfattats av remissen. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen lämnade i sitt betänkande förslag och bedömningar om hanteringen i budget- processen av tillkännagivanden och initiativ som väcks inom . Det saknas ett brett parlamentariskt stöd i dessa frågor. Regeringen anser därför att det inte är motiverat att gå vidare med utredningens förslag och bedömningar i dessa delar. Regeringens bedömning: Förslaget medför inte några ekonomiska eller andra konsekvenser som avses i kommittéförordningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte framfört några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget syftar till att öka tydligheten och förutsebarheten i budgetprocessen. Förslaget syf- tar också till att upprätthålla en sammanhållen budgetprocess. Den ökade tydligheten kan bidra till att budgetprocessens aktörer lättare kan förstå och förutse på vilket sätt och i vilken ordning kommer att besluta om lagförslag med budgetanknytning som lämnas av regeringen. Förslaget bedöms inte leda till några kostnader för hanteringen av den statliga budgetprocessen. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 11 kap. 18 § I paragrafen regleras den s.k. rambeslutspro- cessen, dvs. hur beslutar om statens budget. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 I paragrafen införs ett nytt sjätte stycke som reglerar hur ett lagförslag som hör ihop med ett budgetförslag och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska hanteras i budgetprocess. Med en proposition om statens budget avses såväl budgetpro- positioner som propositioner om ändringar i statens budget. Ett lagförslag som har tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i budget- propositionen ska ingå i rambeslutet om förslaget påverkar inkomstberäkningen och i något av anslagsbesluten om det påverkar budgetens utgifter. Om ett förslag som har tydlig anknyt- ning till statens budget lämnas i en proposition om ändringar i statens budget ska lagförslaget ingå i beslut om ändringar i budgeten. Detta ska gälla även om förslaget har lämnats i anslutning till en proposition om statens budget. I anslutning till en proposition om statens budget För att ett lagförslag ska anses ha lämnats i anslutning till en proposition om statens budget ska förslaget ha överlämnats till i sådan tid att det hinner beredas inför relevant budget- beslut. Hur mycket tid som behövs för beredning beror bl.a. på hur omfattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks. Ytterst är det som i varje enskilt fall kan bedöma hur långt efter en proposition om statens budget som ett lagförslag kan lämnas för att det tidsmässigt ska vara möjligt att bereda förslaget och besluta det i budgetbeslutet. Tydlig anknytning till statens budget