prop · H503219 · 2018-04-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:219 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om den av Sida finansierade tjänsteexport som svenska myndigheter utför i form av myndighetssamverkan har bidragit till att skapa förutsättningar för biståndseffektivitet vad gäller ägarskap och samordning samt verksamhetens regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling. Granskningen har redovisats i rapporten myndighetssamverkan – goda förutsättningar för biståndseffektivitet (RiR 2017:36). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av granskning samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av förbättringsförslag i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. förslag till förbättring av 3 Regeringens bedömning av bedömning och förslag till förbättring av verksamheten ............................................ Bakgrund om hur det svenska biståndet styrs .................... Bedömning av förslag till förbättring av verksamheten ............................................. 4 Regeringens åtgärder med anledning av förslag till förbättring av verksamheten .......................................... Sidas kommentarer och förslag till åtgärder med anledning av förslag till förbättring Sida-finansierad myndighetssamverkan – goda förutsättningar för biståndseffektivitet? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat om den av Sida finansierade tjänsteexport som svenska myndigheter utför i form av myndighetssamverkan har bidragit till att skapa förutsättningar för biståndseffektivitet vad gäller ägarskap och samordning samt verksamhetens regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling. Granskningen har redovisats i rapporten myndighetssamverkan – goda förutsättningar för biståndseffektivitet (RiR 2017:36), se bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen för besvarande . Granskningsrapporten och dess förbättringsförslag berör regeringen, (, , , samt Miljö- och ) samt Sida och berörda sakmyndigheter. Sida har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. Svenska statliga myndigheter spelar en viktig roll i genomförandet av internationella utvecklingssamarbete. Genom att dela med sig av sin sakkunskap och sina erfarenheter från statlig verksamhet ska svenska offentliga aktörer bidra till att stärka den institutionella kapaciteten i partnerländers statsförvaltning. noterar att tjänsteexport i form av myndighetssamverkan har varit en del av svenskt internationellt bistånd , då stöd till offentlig förvaltning blev ett prioriterat område och samarbete mellan svenska sakmyndigheter och deras motsvarigheter i partnerländerna uppmuntrades. Flera sakmyndigheter har således deltagit i av Sida finansierad myndighetssamverkan . Efter att tidigare granskningar och utvärderingar (2009–2011) påvisat brister på detta område har riksdag och regering genomfört en rad förändringar och förtydliganden i regelverket kring myndighetssamverkan, bl.a. i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) samt i en av regeringen beslutad vägledning kallad Vägledning för regeringens styrning av statlig tjänsteexport. Trots vägledningens förtydliganden av hur den svenska tjänsteexporten ska bedrivas visade en uppföljningsenkät som genomförde 2015 att flera av de brister som tidigare konstaterats kvarstod. valde därför att inleda föreliggande granskning. En ytterligare faktor som gör denna granskning angelägen är att Sida har uttryckt en ambition bl. a i myndighetens budgetunderlag –2020 att fortsätta satsa på myndighetssamverkan och andra insatser som stärker partnerländernas institutioner och offentliga förvaltning. Under den granskade periodens (2013–2015) sista finansierade Sida myndighetssamverkan genom 27 svenska sakmyndigheter till en kostnad av sammanlagt . 2017/18:219 av det bistånd som förmedlades via Sida 2015. Insatserna är av strategisk betydelse eftersom stärkt kapacitet i partnerländernas förvaltning är viktig för att ländernas utveckling ska vara effektiv och hållbar. syfte med granskningen har varit att undersöka tjänsteexport i form av delar av den myndighetssamverkan utförd av statliga myndigheter som Sida finansierar till , med fokus på förutsättningar för biståndseffektivitet (specifikt ägarskap och givarsamordning) samt myndigheternas regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling av utförare. Granskningen avser utöver Sida nio svenska statliga myndigheter och deras myndighetssamverkan i tre länder: , och , –2015. bedömning bygger på regelverk och styrdokument beslutade av riksdag och regering. Granskningen har behandlat följande revisionsfrågor: Har Sida och sakmyndigheterna i beredning och planering av insatser skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska ha ägarskap över insatserna? •Gjorde Sida en bedömning av huruvida insatserna låg i linje med partnerlandets egna prioriteringar och utvecklingsplaner? •Gjorde Sida och sakmyndigheten bedömningar av huruvida insatserna låg i linje med partnermyndighetens agenda? •Tog partnermyndigheten och/eller regeringen i partnerlandet initiativ till, och satte agendan för, samarbetet? Har Sida och sakmyndigheterna skapat förutsättningar för att insatserna ska kunna samordnas med andra givare och sakmyndigheter? • Har sakmyndigheterna identifierat övriga givare som arbetar inom samma område och samordnat sitt arbete med dessa? •Har Sida bistått sakmyndigheterna i deras samordning med andra givare i partnerlandet? •Har sakmyndigheterna samordnat sitt arbete med andra sakmyndigheter som verkar i samma partnerland? •Har Sida skapat plattformar där sakmyndigheterna kan samordna sitt arbete med varandra? Har prissättningen av insatserna skett i enlighet med gällande regelverk? • Ligger sakmyndigheternas timpriser på den nivå som krävs för att nå det ekonomiska målet om full kostnadstäckning? •Har sakmyndigheterna samrått med ESV och Sida i den utsträckning de är ålagda att göra? •Har budgetlagens krav på god hushållning beaktats i prissättningen? Gjorde Sida valet av sakmyndigheter som utförare av insatser i enlighet med gällande regelverk? • Efterfrågade partnermyndigheten eller regeringen i partnerlandet specifikt ett samarbete med en svensk statlig • Har Sida gjort och dokumenterat en bedömning av sakmyndighetens unika kompetens? Har Sida och sakmyndigheterna i beredning och planering av insatser skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska ha ägarskap över insatserna? utgångspunkt när det gäller ägarskap inom ramen för Sida-finansierad myndighetssamverkan är att insatserna ska vara efterfrågestyrda och att svenska myndigheter i sina samarbeten med partnerländernas myndigheter ska utgå från partnermyndighetens agenda. anser att Sida och sakmyndigheterna har skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska kunna ha ägarskap över insatserna. Granskningen visar att Sida gjort bedömningen att samtliga insatser har legat i linje med partnerlandets prioriteringar och utvecklingsstrategier, och att alla insatser utom en har initierats efter förfrågan från partnermyndigheterna. anser därmed att Sida och sakmyndigheterna har tillsett att insatserna är efterfrågestyrda, vilket är en förutsättning för ägarskap hos partnermyndigheten. menar dock att även om ett samarbete ligger i linje med den agenda som regeringen i partnerlandet har, så skulle Sida och sakmyndigheterna kunna göra mer för att säkerställa att partnermyndigheten också får möjlighet att sätta agendan för samarbetet, att dess planer och behov styr hur insatserna genomförs. finner dock att i de samarbeten där myndighetssamverkan har pågått förefaller sakmyndigheterna i regel vara bättre på att följa partnermyndigheternas agendor. Sammantaget anser att Sida bör ställa tydligare krav på sakmyndigheterna när det gäller att följa partnermyndighetens agenda. Dessa krav, och hur de uppfylls, bör också framgå i Sidas beslutsunderlag. Har Sida och sakmyndigheterna skapat förutsättningar för att insatserna ska kunna samordnas med andra givare och sakmyndigheter? De kontextuella förutsättningarna för att samarbetspartnern ska kunna ta ansvar för givarkoordinering varierar mellan partnerländerna i granskning. Utifrån det granskade materialet finner dock att sakmyndigheterna har skapat förutsättningar för samordning mellan sakmyndigheterna och andra givare i partnerländerna. Sida har underlättat samordningen genom att bistå sakmyndigheterna i arbetet med att identifiera andra givare och aktörer i partnerländerna. Givarsamordningen förefaller framför allt ha handlat om att undvika överlappningar. Detta medför att möjliga synergieffekter kan ha förbisetts och att det därför kan finnas potential att öka effektiviteten i myndighetssamverkan genom förbättrad givarsamordning. När det gäller samordningen sakmyndigheterna emellan så förefaller det på huvudkontorsnivå ha skett genom sakmyndigheternas nätverk och de mötestillfällen som Sida har anordnat. När det gäller sakmyndigheternas samordning med varandra i partnerländerna finns det dock förbättringsmöjligheter. Den samordning som har förekommit i partnerländerna har varit med andra sakmyndigheter inom samma sektor. En bredare samordning mellan sakmyndigheter skulle enligt kunna leda till att myndigheterna kan dra nytta av varandras erfarenheter av att ha arbetat med statsförvaltningen i ett visst land. Sakmyndigheterna skulle exempelvis också kunna anordna gemensamma utbildningar och dra nytta av samma administrativa system. Då det framför allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör inte någon bedömning av hur sakmyndigheterna har samordnat sitt arbete med andra givare och med varandra. samlade bedömning handlar i stället om de förutsättningar som Sida och sakmyndigheterna har skapat för samordning. Har prissättningen av insatserna skett i enlighet med gällande regelverk? har granskat prissättningsprocessen med utgångspunkt i budgetlagens och myndighetsförordningens krav på att statlig verksamhet ska karakteriseras av god hushållning vilket enligt förarbetena till lagen om statsbudget definieras som att onödiga utgifter ska undvikas och verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet. menar att sakmyndigheterna har ansvar för att timpriserna utöver kraven om full kostnadstäckning även ska leva upp till budgetlagens krav om god hushållning. Sida har därtill ett ansvar för att iaktta god hushållning i sin verksamhet, i det här fallet finansiering av tjänsteexport. menar med detta att Sida behöver tillse att prissättningen av de insatser man finansierar uppfyller kraven på god hushållning och full kostnadstäckning. konstaterar i sin granskning av sakmyndigheterna att dessa har redovisat de ekonomiska resultaten av sin tjänsteexport för den granskade perioden. bedömer att de har nått det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. Det kan konstateras att det finns väsentliga variationer i de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sina insatser inom den Sida-finansierade myndighetssamverkan. Fyra av de nio granskade sakmyndigheterna redovisar att de har uppnått full kostnadstäckning med +/-0. Övriga fem sakmyndigheter har redovisat antingen ett underskott eller ett överskott. bedömer att samtliga sakmyndigheters redovisade underskott och överskott faller inom ramen för vad som kan anses rimligt, givet omsättningen och att myndigheterna förväntas nå full kostnadstäckning över . Granskningen visar att det kan finnas risk för att budgetlagens krav på god hushållning inte följs i sakmyndigheternas prissättning av de granskade insatserna. Även om sakmyndigheterna har nått målet om full kostnadstäckning, kvarstår det faktum att det finns stora variationer i timpriserna sakmyndigheterna emellan som inte fullt ut kan förklaras av skillnader i lönekostnader. Skillnaderna kan emellertid vara välmotiverade Skr. 2017/18:219 och exempelvis bero på skillnader i overheadkostnader, men varken ESV eller Sida har i sina avstämningar med sakmyndigheterna granskat detta. Det ingår inte i ESV:s roll att granska timpriserna utifrån perspektivet om god hushållning utan ESV säkerställer endast att timpriserna är satta på en nivå där det ekonomiska målet om full kostnadstäckning kan nås. Sida har vid sin bedömning av timpriserna nöjt sig med att konstatera att timpriserna är avstämda med ESV. I detta avseende har inte Sida enligt mening säkerställt att kraven på god hushållning uppfylls utan har utgått ifrån att sakmyndigheterna har beaktat dessa krav när de fastställt sina timpriser. Flera av de granskade sakmyndigheterna har i rapporten uppmärksammat frågan om prissättning och uppgett att de, trots avstämningarna med ESV, tycker att det är svårt att räkna fram ett korrekt Särskilt de sakmyndigheter som inte har så lång erfarenhet av biståndsverksamhet, eller som endast har genomfört ett fåtal insatser, har uppgett att det har varit svårt att sätta ett pris som motsvarar full Representanter för Sida och flera sakmyndigheter har uppgett till att effektiviteten i såväl prisberäkning som annan administration skulle kunna öka om dessa uppgifter samlades hos en instans, i stället för att varje sakmyndighet ska ”uppfinna hjulet” och sköta administrationen var för sig. Gjorde Sida valet av sakmyndigheter som utförare av insatser i enlighet med gällande regelverk? har granskat huruvida partnermyndigheten eller regeringen i partnerlandet specifikt efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig aktör samt om Sida har gjort och dokumenterat en bedömning av den svenska sakmyndighetens unika kompetens. Granskningen visar att partnerlandets regering eller partnermyndigheten i de flesta fall specifikt har efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig gör sammanfattningsvis bedömningen att de sakmyndigheterna därmed uppfyller kravet på unik kompetens. Sidas val av sakmyndigheter har skett i enlighet med den vägledning som regeringen tagit fram för styrning av statlig tjänsteexport. även i de fall då samarbetspartnern specifikt har efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig aktör göra en dokumenterad bedömning av sakmyndighetens unika kompetens i förhållande till den specifika insatsen. Detta har inte gjorts i flera av de granskade samarbetena. Sammanfattande bedömning övergripande slutsats utifrån ovanstående frågeställningar är att granskningen visar att Sida och de svenska sakmyndigheterna har skapat relativt goda förutsättningar för biståndseffektivitet, samt att regelefterlevnaden överlag är god i de granskade insatserna utförda –2015. Nio sakmyndigheter ingick i granskningen och totalt granskades 13 myndighetssamarbeten fördelade på 21 insatser. konstaterar att alla insatser uppnådde det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. Det förekommer dock stora variationer i de timpriser som sakmyndigheterna har satt för sina Det råder därmed en osäkerhet huruvida 2017/18:219 sakmyndigheterna lever upp till regelverkets krav om god hushållning med statliga medel. Trots en grundläggande regelefterlevnad finns det dock aspekter av svensk myndighetssamverkan som kan förbättras. Avslutningsvis konstaterar således att en stor del av den kritik som Sida har fått i tidigare granskningar och utvärderingar för sitt val av svenska sakmyndigheter som genomförare av biståndsinsatser kan sägas vara aktuell. Anledningen till det är att regeringen i samband med förslaget till nytt förvaltningspolitiskt mål i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt framförde att tjänsteexport endast ska bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens. godkände det nya målet för förvaltningspolitiken . presenterade regeringen dokumentet Vägledning för regeringens styrning av tjänsteexport, 2011 där kravet på unik kompetens förtydligades. Det kan således konstateras att regeringens styrning av hur sakmyndigheternas unika kompetens ska bedömas har förändrats undersökningar. 2.2 förslag till förbättring av verksamheten Förslag till förbättringar gällande Sidas verksamhet Förutsättningar för ägarskap hos partnermyndigheten Sammantaget anser att Sida bör ställa tydligare krav på sakmyndigheterna när det gäller att följa partnermyndighetens agenda, egna planer och behov som styr hur insatserna genomförs. Dessa krav, och hur de uppfylls, bör också framgå i Sidas beslutsunderlag. Eftersom det framför allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör inte någon bedömning av hur den faktiska situationen när det gäller ägarskap har sett ut i de samlade bedömning handlar i stället enbart om huruvida Sida och sakmyndigheterna har skapat förutsättningar Det bör också tilläggas att de kontextuella förutsättningarna i partnerlandet har varit och är avgörande för partnermyndighetens möjligheter för ägarskap. Förutsättningar för samordning av sakmyndigheter och andra Samordningen mellan svenska sakmyndigheter som är aktiva i ett specifikt partnerland kan stärkas. Samarbetspartnernas engagemang har varierat mellan de inblandade aktörerna, såväl på politisk nivå som på I de insatser där det funnits mindre engagemang på politisk nivå har det varit svårare för Sida och sakmyndigheterna att skapa förutsättningar för ägarskap. En bredare samordning mellan sakmyndigheter skulle kunna leda till att myndigheterna kan dra nytta av varandras erfarenheter av att ha arbetat med statsförvaltningen i ett visst Sakmyndigheterna skulle exempelvis också kunna anordna gemensamma Skr. 2017/18:219 utbildningar och dra nytta av samma administrativa system. allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör inte någon bedömning av hur sakmyndigheterna har samordnat sitt arbete med andra givare och med varandra. samlade bedömning handlar i stället om de förutsättningar som Sida och sakmyndigheterna har skapat för samordning. Förutsättningar för korrekt prissättning För att komma till rätta med vissa sakmyndigheters eventuella problematik kring prissättning för att uppnå full kostnadstäckning och en god hushållning vid bristande erfarenhet av att arbeta med internationellt utvecklingssamarbete skulle någon form av administrativt stöd kunna övervägas, t.ex. specifika riktlinjer för beräkning av overheadkostnader för Sida-finansierad tjänsteexport, vilket också skulle kunna förenkla sakmyndigheternas prissättning och göra den mer transparent. har dock inga synpunkter på vilken aktör som skulle kunna komma i fråga för ett sådant stöduppdrag. Sida bör därför säkerställa att sådana bedömningar görs, och även ta i beaktande att tjänster inom sakmyndigheternas kärnkompetens och stödfunktioner kan finnas att tillgå på den öppna marknaden. Dokumenterad bedömning vid val av sakmyndighet föreslår att en förbättrad dokumentation av bedömningen av sakmyndighetens unika kompetens i förhållande till den specifika insatser sker inför beslut. Sida bör därför säkerställa att sådana bedömningar görs, och då även ta i beaktande att tjänster inom sakmyndigheternas kärnkompetens och stödfunktioner kan finnas att tillgå på den öppna marknaden. 3Regeringens bedömning av bedömning och förslag till förbättring av verksamheten 3.1 Bakgrund om hur det svenska biståndet styrs Det övergripande målet för svenskt internationellt bistånd såsom fastslaget av är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck (prop. 2013/14:1 utg. omr.7, 2013/14: UU2). Vidare angav regeringen inriktningen för det svenska biståndet i skrivelsen ”för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd” (2016/17:60) som presenterades och behandlades av . I policyramverket redogörs det för regeringens inriktning för svenskt utvecklingssamarbete och finns även en styrning av utvecklingssamarbetet genom ”politik för global utveckling” (PGU). PGU beslutades av 2003 (prop. 2002/03:122, bet. 2017/18:219 2003/04: UU3) och innebär att samtliga politikområden samstämmigt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU-arbetet syftar till att undvika målkonflikter som kan förekomma mellan olika politikområden. PGU innehåller också ett avsnitt som enbart berör internationellt utvecklingssamarbete. I det avsnittet understryks vikten av att engagerar sig i ett effektivt utvecklingssamarbete, med fokus på de fattigaste länderna och deras utvecklingsansträngningar. Aktuella prioriteringar på biståndsområdet uttrycks genom de årliga budgetpropositionerna. Regeringen styr inom budgetpropositionens ramar vad biståndet ska uppnå bl.a. genom instruktioner och regleringsbrev till myndigheter, exempelvis Sida och , och genom särskilda beslut. I de senare ingår Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd (UD2017/21053/IU) och strategier för utvecklingssamarbete, som kan vara geografiska (röra ett land eller en region), tematiska (exempelvis för globala insatser för socialt hållbar utveckling, stöd till svenska organisationer i det civila samhället samt hållbar fred) eller multilaterala (för multilaterala och internationella organisationer, fonder eller utvecklingsbanker). fattade regeringen beslut om nya riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd (UD2017/21053/IU) avsedda för bl.a. , Sida och . I skrivelsen om policyramverk och i riktlinjer för strategier anger regeringen att svenskt utvecklingssamarbete utgår från internationellt överenskomna principer om ett effektivt utvecklingssamarbete. har internationellt förbundit sig att följa dessa principer i Parisdeklarationen (2005), handlingsplanen från (2008) och partnerskapet från (2011) samt i deklarationer från efterföljande högnivåmöten i (2014) och (2016). Biståndseffektivitet utgår från partnerländernas ägarskap över den egna utvecklingsagendan och efter deras behov/efterfrågan. Biståndsgivarna förväntas anpassa sina insatser efter partnerländernas utvecklingsagenda, och givarna ska i mesta möjliga mån koordinera och harmonisera sina insatser. Resultat, transparens och ömsesidigt ansvarsutkrävande är andra centrala delar av biståndseffektivitetsagendan liksom ett brett deltagande av aktörer inom utvecklingssamarbetet. Enligt sin instruktion och riktlinjer för strategier ska Sida bidra till genomförandet av regeringens internationella åtaganden för ökad bistånds- och utvecklingseffektivitet. Med utgångspunkt i ovan beskrivna beslut som riksdag och regering har fattat när det gäller vad som ska uppnås, tar statliga biståndsaktörer beslut om hur detta ska åstadkommas, det vill säga vilka insatser och genomförande aktörer som kan komma i fråga. 3.2Bedömning av förslag till förbättring av verksamheten Regeringen välkomnar granskning av Sida-finansierad myndighetssamverkan 2013–2015. tagit upp frågor om förutsättningar för biståndseffektivitet gällande ägarskap och givarsamordning samt regelefterlevnad vid prissättning och val av sakmyndigheter som utförare. Regeringen delar bedömning att Sida och sakmyndigheterna fungerar väl och har skapat goda förutsättningar för biståndseffektivitet gällande ägarskap samt att regelefterlevnaden överlag är god i de granskade insatserna. I nedanstående avsnitt finns resonemang som ligger till grund för de exempel på åtgärder som vidtagits och som avses genomföras av regeringen och Sida på det granskade området Regeringen har som tidigare redovisats arbetat internationellt för ett förnyat globalt engagemang för principerna om bistånds- och utvecklingseffektivitet och deras relevans för genomförandet av Agenda 2030. verkar fortsatt för ett stärkt globalt engagemang för utvecklings- och biståndseffektivitet inom bland annat vid och utveckling (DAC).