prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Endast ett mycket litet antal av dagens verksamheter har prövats i närtid och försetts med villkor om försiktighetsmått som lever upp till de krav som skulle följa av en prövning mot bestämmelser. Om ener- giöverenskommelsen ska uppfyllas i denna del behöver verksamheterna – inklusive de anläggningar som används för att påverka vattnets flöde och driften av de anläggningarna – ses över och de ändringar i bestämmelser och miljövillkor göras som säkerställer att verksamheterna inte äventyrar möjligheterna att leva upp till krav inbegripet de som EU gemensamt har beslutat är nödvändiga för en hållbar utveckling där vattnet inte kan betraktas som vilken resurs som helst. Vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel Med vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel avses i detta lag- stiftningsärende en vattenverksamhet som innebär vattenreglering, vatten- bortledning, vattenöverledning eller annan påverkan på vattnets flöde och är avsedd för produktion av el genom omvandling av energin i ström- mande vatten, eller när verksamheten påbörjades, var avsedd för sådan produktion. En sådan definition bör tas in i 11 kap. 6 § . Verksamheten ska alltså ha detta syfte, dvs. bedrivas som ett led i en produktion av vattenkraftsel, t.ex. genom att dämma upp vatten i syfte att samla vattnet så att det kan ledas till en anläggning som tar vara på kraften i det strömmande vattnet. Vattenverksamheten ska även anses vara en vattenverksamhet för pro- duktion av vattenkraftsel om verksamheten, när den påbörjades, var av- sedd att utgöra ett led i en produktion av vattenkraftsel, t.ex. genom att dämma upp vatten i syfte att samla vattnet så att det kan ledas till en an- läggning som tar vara på kraften i det strömmande vattnet. Detta innebär att även verksamheter som är avsedda att vara ett led i produk- tion av vattenkraftsel under vissa förutsättningar kan omfattas av kraven på moderna miljövillkor. Avgörande i dessa fall är om vattenverksamheten när den påbörjades var avsedd för produktion av vattenkraftsel. Ett exem- pel: Det pågår dämning av vatten med en dammanläggning. Den pågående verksamheten (dämningen) är inte avsedd för produktion av vattenkraftsel. Om dämningen när den påbörjades (när dammen byggdes) var avsedd för sådan elproduktion, ska dämningen anses vara en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Om dämningen när den påbörjades (när dam- men byggdes) inte var avsedd för sådan elproduktion, ska den nu pågående dämningen inte anses vara en vattenverksamhet för produktion av vatten- kraftsel. Detta gäller även om dämningen (dammen) efter dess tillkomst har haft – men inte längre har – en sådan funktion. Det avgörande är alltså syftet med att påbörja verksamheten (syftet med att bygga den anläggning som den nu pågående verksamheten bedrivs med). För att åstadkomma en ordning där alla berörda verksamheter blir prövade enligt krav och därefter blir försedda med de uppdateringar av miljövillkoren som med hänsyn till utvecklingen behövs för att det ska vara möjligt att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön, bör det införas en skyldighet för varje berörd verksamhetsutövare att se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Det är angeläget att få igång de prövningar som behöver göras för att förse verksamheterna med moderna miljövillkor. Med hänsyn till att de flesta berörda verksamheterna aldrig har prövats mot krav är det lämpligt att låta uttrycket moderna miljövillkor avse villkor som be- stämts enligt , dvs. i ett tillstånd eller beslut där miljöpröv- ningen har gjorts enligt balkens regler. Det blir därför nödvändigt att så gott som omgående vidta åtgärder för att åstadkomma en miljöbalkspröv- ning. När verksamheten har miljöprövats enligt balkens bestämmelser, bör skyldigheten att ha moderna miljövillkor utformas som en skyldighet att se till att tillståndets villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än eller den som är lämplig med hänsyn till verksamheten och behovet av att miljövillkoren fortlöpande ska vara ändamålsenliga för miljöskyddet. Någon omedelbar omprövning av alla verksamheter kommer dock inte Det beror på behovet av att kunna genomföra prövningarna i ett Därför innehåller detta lagstiftningsärende förslag om en nationell prövningsplan samt om möjlighet att anmäla sig till att omfattas av planen och att efter en sådan anmälan få vänta med att omprövas till dess det enligt planen är dags för omprövning. Vid den första prövningen för moderna miljövillkor bör det vara möjligt att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bestämma den tid inom vilken nästa uppdatering av miljövillkoren ska ske för att miljö- villkoren ska hållas moderna. Som flera remissinstanser påpekar är det viktigt att ge utrymme för att kunna anpassa prövningstakten till de behov som finns i det enskilda fallet och med hänsyn till verksamhetsutövarens intresse av förutsebarhet och långsiktighet, särskilt i fall där verksamheten bedrivs med en investeringstung anläggning eller förutsätter en invester- När den första uppdateringen till mo- derna miljövillkor görs (dvs. i den första prövningen enligt bestämmelser) bör det vara möjligt att bestämma den tid inom vilken nästa uppdatering av miljövillkoren ska ske för att miljövillkoren ska hållas Tiden bör bestämmas med hänsyn till verksamhetens miljöpå- verkan, hur miljövillkoren är bestämda och kommande moderniserings- behov så att verksamheten inte på grund av utebliven uppdatering kommer att äventyra möjligheterna att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön samt med hänsyn till verksamhetsutövarens behov av långsiktig förutsebarhet i fråga om gjorda och planerade investeringar. För en mycket investeringstung verksamhet bör den första uppdateringen kunna resultera i att nästa upp- datering inte behövs förrän efter fyrtio eller . miljövillkoren utformas så att de under den tiden kan antas komma att förbli ändamålsenliga för miljöskyddet och för behovet att uppnå rätt kva- litet på vattenmiljön. Om det inte är möjligt att utforma miljövillkoren på det sättet, kan det bli nödvändigt att bestämma . ändamålsenligt bör det också vara möjligt att bestämma olika tider för Så kan t.ex. vara fallet om något miljövillkor är förenat med en osäkerhet som gör att en uppdatering av det villkoret bör göras tidigare utan att andra villkor ska behöva en lika tidig uppdatering. par på så sätt en flexibilitet med möjlighet att ta hänsyn till omständighet- erna i det enskilda fallet för att ge rimlig framförhållning och förutsebarhet utan att riskera en upprepning av dagens situation där icke tidsbegränsade tillstånd hindrar utvecklingen mot rätt kvalitet på vattenmiljön. ande måste vara att hålla miljövillkoren tillräckligt moderna för att verk- samheten ska kunna anses vara delaktig i en hållbar utveckling. ning av en redan modern anläggning som lever upp till de krav som kan ställas på miljöanpassning kommer inte resultera i nya krav. ning behöver således inte resultera i krav på verksamhetsutövaren att ändra sin anläggning eller drift. Omprövningar för att säkerställa att verksam- heterna är moderna kan då göras snabbt och enkelt. Enligt promemorians förslag ska lagtexten ge uttryck för en huvudregel att miljövillkoren för att anses moderna inte ska vara äldre än tjugo år som det av promemorians motivering framgår att tiden för upp- datering för de allra flesta vattenverksamheter som omfattas av kravet på moderna miljövillkor i praktiken kommer att bli bestämd till fyrtio eller Därför är det lämpligt att utforma kravet så att med moderna miljövillkor avses att miljövillkoren ska vara bestämda enligt Prop. 2017/18:243 bestämmelser, dvs. i en dom eller beslut som meddelats efter balkens ikraftträdande , och att miljövillkoren därefter som hu- vudregel inte får vara äldre än . Kravet att ha moderna miljövillkor bör alltså innebära att verksamhets- utövaren ska se till att det för verksamheten finns ett tillstånd vars villkor eller bestämmelser till skydd för miljön har bestämts enligt i en dom eller ett beslut som inte är äldre än . Om det i tillståndet har bestämts en annan tid för uppdatering av miljövillkoren, ska dock gälla. Det är verksamhetsutövarens ansvar att ta fram det prövningsunderlag som behövs inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens betydelse för olika enskilda och allmänna intres- sen. Delar av det underlag som kan behövas vid en prövning, såsom bl.a. uppgifter som klassning av vattenförekomster och underliggande bedöm- ningar av vattnets kvalitet finns framtaget och tillgängligt hos länsstyrel- serna. Det är viktigt att länsstyrelserna är verksamhetsutövarna behjälpliga med att tillhandahålla sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda antikvari- ska bedömningar som finns tillgängliga hos ska på förfrågan tillhandahållas. Detta i syfte att underlätta för verksamhetsutövarna att få fullständiga prövningsunderlag. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhetsutövarna med information om vad som krävs för ett fullstän- digt prövningsunderlag. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet. Om en verksamhetsutövare vänder sig till myndigheten för att få hjälp med frågor om processen och prövningsunderlag, ska myndigheten bistå inom ramen för serviceskyldigheten. har som ett led i sin officialprövning en skyldighet att se till att nödvändigt underlag tas in. Ett exempel på det är bestämmelsen i 22 kap. 12 § om att för- ordna om en sakkunnig för att genomföra en utredning eller värdering och avge utlåtande i målet. Skyldigheten att ha moderna miljövillkor medför att omprövningar initieras I det här lagstiftningsärendet föreslås att det införs en särskild ompröv- ningsbestämmelse för moderna miljövillkor. Syftet med det är att ompröv- ningar för att uppdatera miljövillkoren ska initieras och nya och ändrade miljövillkor kunna beslutas enligt den bestämmelsen. Den föreslagna skyl- digheten att ha moderna miljövillkor syftar till att de omprövningar som behövs ska bli initierade och att det är verksamhetsutövaren som ska ta initiativen till omprövning. Om ett tillstånd blir för gammalt, bryter verk- samhetsutövaren mot skyldigheten och kan då komma att bli förelagd av tillsynsmyndigheten att ansöka om omprövning. Ytterst kan tillsynsmyn- digheten komma att ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad. Första uppdateringen till moderna miljövillkor behöver inte ske När den föreslagna skyldigheten att ha moderna miljövillkor börjar gälla kommer flertalet av de berörda verksamhetsutövarna inte att uppfylla kra- vet. Den som har ansökt om en omprövning för moderna miljövillkor bör få fortsätta att bedriva verksamheten i avvaktan på att prövningen blir klar. I det här lagstiftningsärendet föreslås att det ska finnas en nationell hel- hetssyn i fråga om att de berörda verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt för att främja en god avvägning mellan vattenmiljönytta och nytta i fråga om tillgång till produktion av vatten- kraftsel. Det ska finnas en nationell plan för att denna helhetssyn ska få genomslag i omprövningarna. Det ska vara möjligt att bedriva arbetet med planen så att den nationella helhetssynen blir tillräckligt klar olika snabbt i olika delar av landet. Med ”tillräckligt klar” avses här att planen för t.ex. ett visst avrinningsområde eller vattendrag ger den vägledning i fråga om den nationella helhetssynen som är relevant för området eller vattendraget så att omprövningarna av de verksamheter som påverkar området eller vat- tendraget kan ske i ett sammanhang. Det bör vara möjligt för en verksam- hetsutövare att få vänta med att initiera en omprövning för moderna miljö- villkor till dess den nationella helhetssynen är klar för det område eller vattendrag som påverkas av verksamheten. Den föreslagna nationella planen ska ange en tidpunkt för när det finns förutsättningar för att i ett sammanhang ompröva verksamheter som påverkar ett och samma vatten. Om planen anger en sådan tidpunkt, bör verksamhetsutövaren inte anses bryta mot skyldigheten att ha moderna miljövillkor förrän efter det att den tidpunkten har passerat. Även om den nationella helhetssynen behöver vara tillräckligt klar när det gäller den vattenförekomst som är berörd vid en omprövning, är det inte nödvändigt att översynen av miljökvalitetsnormer och klassning har genomförts innan en prövning påbörjas. Den bör dock finnas tillräcklig information om vattnets kvalitet för att verksamhetsutövaren inte ska be- höva utföra egna undersökningar i syfte att fastställa vattnets kvalitet före det att omprövning för moderna miljövillkor inleds. Det ankommer på vattenmyndigheten att fastställa vattnets status och att den status som be- slutas motsvarar vattnets faktiska status vid beslutstillfället. Utredningarna i de enskilda prövningarna kan ge information som inte hanteras i nationella planen (t.ex. en anläggnings samhällsnytta i andra avseenden än nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel). Även sådan information kan ha betydelse för klassificering och normgiv- ning. Regelverket bör därför ge utrymme för att eventuella ytterligare jus- teringar kan genomföras innan prövningsmyndigheten bestämmer vilka miljövillkor som ska gälla för den enskilda verksamheten. För tydlighet i fråga om vilka verksamheter som kan få vänta med att ansöka om omprövning bör den möjligheten endast gälla till förmån för de verksamheter som har anmälts för att omfattas av den nationella planen. Några remissinstanser anser att kraven på moderna miljövillkor bör gälla och att möjligheten att genom en anmälan till den nationella planen senarelägga omprövningen inte bör genomföras. För energiöver- enskommelsens mål är det viktigt att uppdateringen till moderna miljövill- kor kan ske på att samordnat sätt så att en nationell avvägning mellan vattenmiljöförbättrande åtgärder och tillgång till vattenkraftsel kan få Prop. 2017/18:243 genomslag i de enskilda prövningarna. totalt drygt 7 400 mål hos mark- och miljödomstolarna. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det är synnerligen angeläget att miljö- anpassningen av de berörda verksamheterna kan genomföras så snart möj- ligt. Mot bakgrund av samordningsbehovet och i ljuset av antalet pröv- ningar bör dock uppdateringen till moderna miljövillkor kunna vänta till den tidpunkt då det enligt den föreslagna nationella planen finns förutsätt- ningar för en samordnad syn i fråga om verksamheter som påverkar ett och samma vattendrag eller avrinningsområde. Om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att behovet av mil- jöskydd i något avseende inte tål att vänta på en omprövning för moderna miljövillkor, kommer det att vara möjligt för tillsynsmyndigheten att före- lägga om försiktighetsmått eller initiera omprövning eller återkallelse en- ligt andra bestämmelser. Detta ska användas mycket restriktivt. Möjlighe- ten ska inte användas så att planens syfte med sammanhängande ompröv- ningar förfelas. 7Nationell plan för moderna miljövillkor Regeringens förslag: Regeringen ska se till att det finns en nationell plan för de prövningar och omprövningar som behöver göras för att be- fintliga verksamheter för produktion av vattenkraftsel ska förses med moderna miljövillkor. Planen ska ange en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett sam- ordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Regeringens bedömning: Ett förslag till planen tas fram av Havs- och vattenmyndigheten, och i samverkan med berörda myndigheter såsom bl.a. länsstyrelserna (inklusive vattenmyndigheterna), Kammarkollegiet och . Regeringen beslutar om att anta planen. Inom ramen för det adaptiva planarbetet kommer ändringar i planen att behöva gö- ras. Sådana ändringar ska också föreslås av myndigheterna och antas av regeringen. Regeringen kan delegera konkretiserings- och ändringsbe- slut till myndigheterna i frågor som inte behöver avgöras av regeringen. Planen ersätter inte den individuella prövningen där de konkreta för- utsättningarna för driften av den enskilda verksamheten bestäms. ska bevaka att det nationella kulturmiljöin- tresset beaktas vad gäller när i tiden en prövning senast ska ha inletts. Arbetet med planen bör bedrivas så att omprövningarna kan genom- föras snabbt och resurseffektivt. Planen ska, genom att bl.a. ha god stor- leksmässig spridning på prövningarna, ge förutsättningar att redan tidigt och sedan fortlöpande kunna följa upp hur väl resultatet av ompröv- ningarna kan förväntas uppfylla planens syfte att ge största möjliga nytta för vattenmiljön och för att säkra nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel. 2017/18:243 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens med den skillnaden att det i promemorian inte anges att i planarbetet ska bevaka att det nationella kulturmiljöintresset beaktas vad gäller när i tiden en prövning senast ska ha inletts. Enligt promemorian ska planen antas av Havs- och vattenmyndigheten och frågor som myndighet- erna inte kommer överens om kunna avgöras av regeringen. I promemo- rian sägs inget uttryckligt om att planen ska ge förutsättningar att redan tidigt och sedan fortlöpande kunna följa upp hur väl resultatet av ompröv- ningarna kan förväntas uppfylla planens syfte. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser tillstyrker eller ut- trycker sig positivt om att införa en nationell plan, däribland alla länsstyr- elser, , , Energiföretagen , Kam- markollegiet, , Havs- och vattenmyndigheten, , , Kommuner och Landsting och . Ett flertal av dessa remissinstanser har dock synpunkter på förslagets utformning. anser att planen bör grundas på största möjliga miljö- nytta och inte största möjliga nytta för vattenmiljön. Havs- och vatten- myndigheten och anser att bestämmelsen bör ändras för att tydliggöra att syftet är att åstadkomma största möjliga nytta både för vattenmiljö och för en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Flera energibolag, däribland , Tekniska Verken i Linkö- ping AB och Uniper betonar vikten av att planen tar hänsyn till planer- ingsmålet om . anser att den nationella planen även bör ta hänsyn till att största möjliga elberedskap i elproduktionen ska uppnås med hänsyn till vattenkraftens roll för elberedskap. stödjer förslaget och anser att det bör göras tydligare att planen ska följa den prioriteringsordning som Havs- och tagit fram tillsammans med och börja med de vattendrag som bedöms vara viktigast från miljösyn- punkt och minst viktiga från energisystemsynpunkt. anser att det är positivt att den avvägning som ska ske mellan elproduktion och miljöhänsyn tydliggörs men att särregleringen kan innebära negativa konsekvenser för övriga verksamhetsutövare. Kommuner och Landsting anser att det är viktigt att det finns utrymme att beakta även regionala och lokala aspekter i planen och att kopplingen till kommunernas ansvar att verka för en säker och tillräcklig energitillförsel behöver klar- läggas. Världsnaturfonden WWF och Älvräddarnas är gene- rellt positiva till införandet av en nationell plan förutsatt att den inte blir så detaljerad att den avsevärt försenar arbetet med prövningar och att den kontinuerligt uppdateras. Föreningarna anser därutöver att det finns en risk för brist på resurser vid framtagande av den nationella planen och pekar därför på behovet av att nödvändig bredd och omfattning på kompetens och resurser tillgodoses i den processen. Föreningarna anser även att det kan ifrågasättas om det finns ett behov av ökad reglerförmåga i ett framtida elsystem då antalet tillfällen när reglerförmåga och effekttillgång har varit otillräcklig är extremt få. i framhåller vikten av att ges möjlighet att delta i arbetet med att ta fram och utforma planen. Kam- markollegiet anser att vattenmyndigheterna bör ingå bland de myndigheter som ska ta fram planen. kommun anser att den kommunala nivån bör finnas represen- terad i arbetet med framtagandet av planen eftersom vattenmiljön och dess status i hög grad har lokal betydelse särskilt i de kommuner där vattenkraf- ten byggts ut. Flera länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i , , , , , och län anser att läns- styrelsen och bör få starkare roller i att ta fram planen. anser att kulturmiljöintresset måste säker- ställas i planen genom att myndigheten ges i uppdrag att medverka i arbetet. i län anser även att planen ska ta hänsyn till inverkan på värdefull miljö- och kulturmiljö. Även länsstyrelserna i , , och , , , Regionmuseet i och Kulturmiljöfrämjandet för fram behovet av ett kulturmiljöperspektiv och att får en större roll. i län anser att det är av stor betydelse att det tydligt framgår av riktlinjer till den nationella planen hur avvägningar gällande kulturmiljövärden ska göras i förhållande till målet för miljökvalitetsnormerna. Statens jord- bruksverk anser att planen även bör ta om hand frågor om anläggningens betydelse för kulturhistoria, översvämningsrisker och grundvattenbild- ning. anser att kulturmiljöfrågor inte bör hanteras i planen då alla resurser i denna fråga bör användas i den enskilda pröv- ningen. i anser att förslaget behöver förtydligas i frågan om hur andra dammar än de som är kopplade till vattenkraftsel ska hanteras. i län anser att det är otydligt vilka verksam- hetsutövare och anläggningar som kommer att omfattas av den nationella planen. i anser att enbart vattenkraftverk som redan har tillstånd och som överstiger en viss minimieffekt ska kunna ansöka om att få ingå i den nationella prövningsplanen då majoriteten av vattenkraftsproduktionen sker i de större älvarna med följd att det går att bedöma vilka kraftverk som är viktiga för den nationella elför- sörjningen och inte. i anser att det bör förtydligas när planen ska vara klar eller när planens olika etapper ska vara uppnådda. anser att det är viktigt att planen inte blir så detaljerad att den försenar prövningarna. i län anser att det är mycket viktigt att ambitions- nivån på planen inte blir för låg utan är tillräckligt detaljerad om den ska kunna fungera som vägledande under prövningsförfarandet. i tillstyrker planen under förutsättning att planen utar- betas och beslutas enligt vattenförvaltningens regler och systematik och att anslutning till planen är tvingande. i anser att planen inte ska vara styrande för vattenmyndigheternas arbete med klassificering och beslut av miljökvalitetsnormer. Vidare anser läns- styrelsen att Natura 2000 måste vara prioriteringsgrundande i arbetet med 2017/18:243 planen. Energiföretagen anser att det vid upp- rättandet av planen är viktigt att uppmärksamma eventuella målkonflikter mellan bevarandemål i Natura 2000-områden och vattenreglering för elproduktion som fanns redan vid beslutet om områdesskydd och vid be- hov verka för att bevarandeplaner får tydligare utformning. Även uppmärksammar den frågan. anser att det inte framgår vilka möjligheter regeringen har att agera i de fall de medverkande myndigheterna inte är överens. Dom- stolen anser även att det saknas en analys av i vilken mån planen är bin- dande för vattenmyndigheterna och domstolarna vid de individuella pröv- ningarna och om det går att överklaga beslutet att anta planen. Kammar- kollegiet anser att det bör utredas om planen utgör ett överklagbart beslut. Energiföretagen , , , , , Tekniska Ver- ken i , , och Uniper anser att planen bör beslutas av regeringen då det inte framgår tydligt vad reger- ingen kan göra om myndigheterna som deltar i planarbetet inte är överens trots att planen är ett energipolitiskt ställningstagande. och Energiföretagen anser att det behövs en återkommande kont- rollstation för att säkerställa att syftet med planen uppnås.