prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Vattenkraften fyller i per- spektivet elberedskap flera olika roller och behovet av vattenkraft vid stora påfrestningar till följd av en störning i elförsörjningen är stort. Bland annat är vattenkraften en bärande del i strategin för att återuppta elförsörjning i händelse av ett totalt bortfall av el på nationell nivå. För att värdera en anläggnings betydelse för elberedskapen finns en etablerad klassificeringsprincip som anger avgörande nationell betydelse och där- efter i fallande ordning. Även i ett regionalt och lokalt perspektiv spelar vattenkraften en viktig roll för elförsörjningen. I synnerhet den småskaliga vattenkraften i är, genom sitt geografiska läge, en viktig produktionsresurs. Det finns även generellt sett tekniska förutsättningar för att ytterligare öka effekten i den småskaliga vattenkraften. EU finansierar även projekt för småskalig vattenkraft via exempelvis . Utöver dess bidrag genom tillgänglig effekt kan den småskaliga vattenkraften även ge andra energisystemnyttor i ett lokalt eller regionalt perspektiv, såsom att bidra med svängmassa i ett lokalt nät. Decentraliserad elproduktion såsom småskalig vattenkraft har även betydelse för att minska sårbarheten vad gäller elförsörjningen på lång sikt, vilket också uppmärksammas i För- svarsberedningens rapport av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). För energiförsörjning är vattenkraften således en mycket viktig förnybar energikälla där utsläppen av förorenande ämnen och växthus- gaser är små jämfört med annan elproduktion. Vattenkraftens påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten kan dock vara mycket stor. Vattenkraft påverkar vattendragens karaktär bl.a. genom sina dammar, torrlagda vattendragssträckor och förlust av lek- och uppväxtområden för fisk. Omfattande ekologiska konsekvenser av vattenkraftproduktion kommer också av den fragmentering av älvfåran och de förändrade vattenflöden som följer av produktionen. Dammar och kraftverk i sig utgör – om inte fungerande vandringsvägar har anlagts – hinder för såväl uppströms som nedströms vandrande djur. Merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar har endast prövats enligt äldre be- stämmelser, det stora flertalet enligt vattenlag. Dessa äldre tillstånd innehåller sällan villkor om hänsyn till naturmiljön. Av totalt 3 656 pröv- ningar som skett enligt äldre lagstiftning än har endast 78 senare omprövats enligt och då vanligen endast i förhållande till enskilda villkor för verksamheten. 4.3 Tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter Med vattenverksamhet avses i bl.a. uppförande, ändring, lag- ning och utrivning av vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i vattenområden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark (11 kap. 3 § En anläggning som har kommit till genom en vattenverk- samhet är en vattenanläggning (11 kap. 4 § ). att den som ägnar sig åt att ändra eller påverka ett vattens flöde eller läge ägnar sig åt en vattenverksamhet och att de diken, dammar, turbiner och Prop. 2017/18:243 andra anläggningar som används för denna påverkan på vattnet är verktyg för att bedriva vattenverksamheten. Anläggningarna blir på så sätt oskilj- bara från den vattenverksamhet som bedrivs med hjälp av anläggningarna. Av 11 kap. 9 § följer att det som huvudregel krävs tillstånd för en vattenverksamhet. Tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § hos mark- och miljödomstolen. Med vissa angivna undantag söks dock tillstånd till markavvattning hos . Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas (11 kap. 9 a § ). I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. finns en uppräkning av verksamheter som på detta sätt har gjorts anmäl- ningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. En ansökan om tillstånd till en vattenverksamhet handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans som ett s.k. ansökningsmål (21 kap. 1 a § ). Enligt 24 kap. 1 § gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. Många av dagens vattenverksamheter och vattenanläggningar är upp- förda eller drivs med tillstånd som har meddelats med stöd av äldre lag- stiftning. Vissa anläggningar är så gamla att de uppfördes innan tillstånds- plikt för anläggande och drift infördes. Vid införandet av 24 kap. 1 § infördes även övergångsbe- stämmelser i 2 och 5 §§ lagen (1998:811) om införande av . Av dessa bestämmelser följer att tillstånd och rättigheter som meddelats enligt viss angiven äldre lagstiftning, t.ex. vattenlagen (1983:291) och äldre vattenlagen (1918:523), ska anses meddelade med stöd av motsvar- ande bestämmelser i . Detta innebär att sådana tillstånds och särskilda rättigheters rättskraft ska bedömas utifrån 24 kap. 1 § miljöbal- ken och att ställning måste tas till vilka frågor som kan anses rättskraftigt avgjorda genom det äldre beslutet. antogs det s.k. ramdirektivet för vatten, dvs. Europapar- lamentets och rådets direktiv /60/EG av om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Direktivets syfte är att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. Ramdirektivet kompletteras av Europaparla- mentets och rådets direktiv /118/EG av om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, Europaparlamen- tets och rådets direktiv /105/EG av om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och och rådets direktiv /39/EU av om ändring av direktiven /60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på 2017/18:243 vattenpolitikens område. Genom olika hänvisningar till en mängd andra EU-direktiv medför också ramdirektivet ett krav på samordning och ett samlat genomförande av de flesta direktiv med betydelse på vattenområdet. Av artikel 1 i ramdirektivet framgår att syftet är att upprätta en ram för skyddet av inlandsvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grund- vatten, för att a)hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem, b)främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser, och c)eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön bland annat genom särskilda åtgärder för en gradvis minskning av utsläpp och spill av prioriterade ämnen samt genom att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller stegvis elimineras, d)säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening, och e)bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka och däri- genom bidra till – tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning, – en betydande minskning av förorening av grundvattnet, – skydd för territoriella och vatten, – uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskommelser inbegripet sådana som syftar till att förebygga och eliminera förorening av den miljön, genom gemenskapsåtgärder för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller gradvis elimineras, med det slut- giltiga målet att uppnå koncentrationer i den miljön som ligger nära bakgrundsnivåerna för naturligt förekommande ämnen och nära noll för av människan framställda syntetiska ämnen. För att uppnå dessa syften föreskrivs i ramdirektivet ett systematiskt arbetssätt, med miljömål som anger vilken vattenkvalitet som ska uppnås i medlemsstaterna , ett system för övervakning, kart- läggning och analys av vattenkvaliteten för att bedöma behovet av åtgärder för att nå miljömålen, samt krav på att medlemsstaterna upprättar förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs för att nå miljömålen. genomför ramdirektivet för vatten och övriga direktiv med direkt relevans för vattenförvaltningen i huvudsak med bestämmelser i 5 kap. , förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön samt föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning (SGU). Därutöver har de länsstyrelser som är vattenmyndigheter bemyndigats att meddela föreskrifter om miljö- kvalitetsnormer samt beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Ramdirektivets miljömål framgår av artikel 4.1 som anger att medlems- staterna vid genomförande av åtgärdsprogram bl.a. ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en för- sämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster, skydda, förbättra och återställa alla yt- och grundvattenförekomster i syfte att uppnå god yt- och grundvattenstatus , skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vatten- förekomster i syfte att uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus , genomföra alla nödvändiga åtgärder för att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och se till att utsläpp av farliga priori- terade ämnen upphör, samt förebygga eller begränsa förorening av grundvatten, och se till att normer och mål för vissa slag av skyddade områden nås . Gränsvärden för vissa ämnen som ingår i den kemiska ytvattenstatusen och som tillkommit eller vars gränsvärden ändrats genom direktiv /39/EU behöver inte uppnås förrän , jfr 4 kap. 4 § första stycket 2 och 3 i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Att uppnå god vattenstatus och förebygga en försämring i medlemsstat- ernas vattenförekomster utgör således direktivets grundläggande miljömål och är huvudregeln för de krav som riktas mot en medlemsstat att säker- ställa att dess vattenförekomster når rätt vattenstatus i rätt tid. Direktivet innehåller dock möjligheter för medlemsstaterna att under särskilt angivna förutsättningar tillämpa undantag, såsom att ange för att nå målen, att nå mindre stränga mål eller att medge att vissa verksamheter kommer till stånd trots att de medför att målen för en viss vattenförekomst inte kan nås. Som framgår av de angivna punkterna kan medlemsstaterna också för vissa vattenförekomster föreskriva modifierade miljömål för ekologiska förhållanden, genom tillämpning av särskilda regler om konst- gjorda vattenförekomster (KV) eller kraftigt modifierade vattenförekoms- ter (KMV). Medlemsstaternas arbete med att uppnå miljömålen ska bedri- vas i en viss ordning, i förvaltningscykler . Den nuvarande för- valtningscykeln sträcker sig fram . Vattenförvaltningsarbetet i en förvaltningscykel inleds genom att med- lemsstaterna genomför en kartläggning och analys av alla vattenförekom- ster, för att kartlägga dem och bedöma deras status, identifiera betydande påverkanskällor, genomföra en ekonomisk analys av vattenanvändningen och göra en riskbedömning. Därefter inrättas ett system som övervakar tillståndet i vattnet. Utifrån resultatet av kartläggnings- och analysarbetet bedöms förutsättningarna för att nå god status för alla vattenförekomster och behovet att besluta om eventuella undantag och modifierade miljömål. För att nå de miljömål som fastställts ska medlemsstaterna upprätta åt- gärdsprogram och genomföra dem. Genomförandet av åtgärdsprogram- men ska utvärderas och övervakas. Utifrån dessa resultat ska sedan för- ändringar övervägas och genomföras inför nästa förvaltningscykel, vilket kan avse bl.a. ändrade mål eller nya eller mer anpassade åtgärder för vissa vattenförekomster. De fastställda målen och beslutade åtgärdsprogrammen utgör en del av den förvaltningsplan som ska upprättas för varje vattendistrikt. 2017/18:243 Genomförandet av ramdirektivet förutsätter en adaptiv förvaltning där såväl miljömål som åtgärdsprogram och förvaltningsplaner löpande ses över, analyseras och föranleder beslut om ändringar. Särskilt om grund för förklarande av KMV Utgångspunkt för att en vattenförekomst ska kunna förklaras som ett kraf- tigt modifierat vatten (KMV) är att vattenförekomsten ska ha en väsentligt förändrad karaktär avseende hydromorfologiska förhållanden och att detta ska ha orsakats av mänskliga verksamheter (en hydromorfologisk kvali- tetsfaktor beskriver fysiska förändringar som kan leda till ändrade livsbe- tingelser för såväl vattenlevande som landlevande organismer i eller i när- heten av en vattenförekomst). Förutsättningen är också att god ekologisk status inte kan nås utan en betydande negativ påverkan på en samhälls- nyttig verksamhet och att nyttan med denna verksamhet inte kan nås på annat sätt som är betydligt bättre för miljön. I bedömningsförfarandet av KMV kopplat till vattenkraft har de läns- styrelser som är vattenmyndigheter utgått från att de hydromorfologiska förhållandena har en väsentligt förändrad karaktär när klassificeringen av hydromorfologisk status är bedömd som ”otillfredsställande” eller ”dålig” avseende hydrologisk regim eller morfologiskt tillstånd i enlighet med bedömningsgrunderna för hydromorfologiska kvalitetsfaktorer (HVMFS 2013:19, bilaga 3). Detta tillvägagångssätt framgår också av för KMV med avseende på vattenkraft (s. 20). Vattenförekomster som har bedömts ha bättre status än ”otill- fredsställande” för dessa kvalitetsfaktorer har alltså inte förklarats som KMV, även om de är påverkade av vattenkraftverksamheter. Nästa steg i processen vid bedömning av om en vattenförekomst kan förklaras som KMV är att bedöma om åtgärder för att nå god ekologisk status i vattenförekomsten skulle medföra en betydande negativ påverkan på den aktuella samhällsnyttiga verksamheten. Med ”verksamheten” avses i detta sammanhang inte den specifika enskilda anläggningen som påver- kar vattenförekomstens status, utan bedömningen görs i stället i förhåll- ande till den samlade samhällsnytta som anläggningen bidrar till, t.ex. energiförsörjning, sjöfart, hamnar, kulturmiljö, rekreationsintressen, be- vattning, markdränering och översvämningsskydd. Det ska också bedömas om nödvändiga åtgärder för att uppnå god eko- logisk status skulle leda till en betydande negativ påverkan på miljön i stort. I så fall kan vattenförekomsten också förklaras som KMV, även om åtgärderna inte bedöms leda till en betydande negativ påverkan på energi- systemet. Med ”miljön i stort” avses såväl naturmiljön i sig som kultur- miljöer, rekreationsvärden och sociala värden. Med andra ord ska även åtgärdernas påverkan på naturmiljöer, kulturmiljöer och värden för det rörliga friluftslivet vägas in. Det kan t.ex. röra sig om att väga åtgärder för att nå god ekologisk status mot de negativa effekter som sådana åtgärder kan få i fråga om t.ex. att ta bort ett översvämningsskydd eller att en viktig kulturmiljö försvinner. Ett utpekande av KMV på denna grund är motiverat först om det rör sig om betydande ingrepp i sådana värden av större betydelse – det behöver alltså röra sig om både omfattande påverkan på intressena och intressen som bedöms ha stort värde för samhället i stort, t.ex. i form av utpekade Prop. 2017/18:243 riksintressen, nationellt eller regionalt värdefulla miljöer och områden. Europeiska kommissionens miljödirektorat har som en informations- punkt under ett möte med unionens vattendirektörer särskilt adresserat frågan om utpekande av KMV för kulturmiljöer (DOC WD/2016-1/8) och då uppgett följande: ”… Article 4(3) to be applicable is that the changes to the hydromor- phological characteristics of the water body concerned which would be necessary for achieving good ecological status would have significant effects on the wider environment … the relevant CIS guidance document refers to the notion of the wider environment as covering heritage. Therefore Article 4(3) provides the mechanism for Member States to ensure that an appropriate balance between water protection and heritage can be found.” Många värdefulla kulturmiljöer med höga kulturvärden är inte särskilt utpekade genom formellt skydd men utgör grunden för attraktiva livsmil- jöer, rekreationsområden och populära besöksmål. För att kunna ta ställ- ning till om en planerad åtgärd innebär ett betydande ingrepp i värden av större betydelse kan det, när det gäller kulturmiljöer, behöva finnas med en antikvarisk bedömning i beslutsunderlaget. Ytterligare en faktor som det ska tas hänsyn till vid bedömningen av om en vattenförekomst kan förklaras som KMV är förhållandet till annan EU- rättslig miljölagstiftning. Europeiska kommissionen har i delar ifrågasatt genomförande av de krav som följer av ramdirektivet för vatten och driver ett överträdelse- ärende mot , överträdelsenummer 2007/2239. I ärendet har den fått fyra formella underrättelser om bristande genomförande av ramdirektivet för vatten. besvarade den senaste underrättelsen (dnr M2016/02347/R). mottog ett motiverat yttrande (dnr UD2018/01748/RS). Yttrandet ska besvaras från mot- tagandet. Kommissionen anser att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt ett antal angivna artiklar i direktivet, däribland artikel 4.1 och 4.7. I fråga om tillståndsförfarandet för verksamheter som påverkar en vattenförekomsts status anser kommissionen att så länge den svenska lagen inte innebär en sådan bindande verkan av miljömålen som krävs en- ligt artikel 4.1 kan lagstiftningen inte utgöra ett korrekt genomförande av EU-lagstiftningen. Enligt kommissionens uppfattning utesluter den sven- ska lagstiftningen all kontroll av uppfyllelse av miljöskyldigheterna i artikel 4.1 i samband med ett tillståndsförfarande avseende verksamhet som kan påverka vattenkvaliteten. Kommissionen anser att som en följd av hur den svenska lagstiftningen är utformad förefaller det inte heller vara möjligt att ta hänsyn till målen i artikel 4.1 i samband med uppdatering och omprövning av tillstånd och projektet kan tillåtas trots att det kan 2017/18:243 äventyra möjligheten att uppnå miljömålen i artikel. Enligt kommis- sionen säkerställer inte den svenska lagstiftningen under alla omständig- heter att försämringar förhindras och att god status (eller potential) kom- mer att uppnås, eller åtminstone inte äventyras. Kommissionen anser detta vara särskilt oroväckande i och med att det verkar finnas många vatten- kraftsanläggningar för vilka tillstånd har utfärdats tidigare, men som inte tar hänsyn till den nya situation som skapas genom direktivet, exempelvis bindande miljömål som har trätt i kraft efter det att tillståndet beviljades för vattenkraftverken. I yttrandet välkomnar kommissionen promemorians förslag till ändrade bestämmelser och anser att förslaget är ett steg i rätt riktning. Då lagstiftningen ännu inte antagits drar kommissionen slutsatsen att en överträdelse kvarstår både vad gäller anläggningar för vattenkraft och andra anläggningar och verksamheter som kan påverka uppnåendet av de bindande miljömålen i artikel 4. I frågan om genomförande av undan- taget i artikel 4.7 anser kommissionen att undantagsmöjligheterna och godkännandet av ett projekt som påverkar en vattenförekomst inte kan prövas helt separat från varandra. Europeiska kommissionen har i enlighet med artikel 18 i ramdirektivet för vatten granskat samtliga medlemsstaters förvaltningsplaner avseende den senaste förvaltningscykeln, dvs. 2009–2015. Resultatet av gransk- ningen finns dokumenterat i en rapport daterad – ”Rapport från kommissionen till och rådet om genom- förandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten”, COM(2012)670. Som bilaga till rapporten finns landspecifika analyser. Analysen av de svenska förvaltningsplanerna framgår av dokumentet ”A European Overview – Commission Staff Working Document accompanying the report: SWD(2012)379 Volume 1 and SWD(2012)379 Volume 2”. Som ett led i granskningen har kommissionen hållit bilaterala möten med medlemsstaterna. Kommissionen har inom ramen för det svenska överträdelseärendet hänvisat till kommissionens mötesanteckningar från ett sådant bilateralt möte. Av anteckningarna framgår bl.a. att kommissio- nen är av följande uppfattning: ”No specific hydromorphological measures are identified in the program of measures despite the large number of water bodies being affected by hydromorphology pressure […] There is a need for a clear commitment to review permits. Prioritation is needed and COM welcomes the planned plan. But SE needs to ensure that this prioritation is put in place in a way that will allow to ensure that the priority pressures are addressed and environmental objectives achieved.” Den s.k. Weserdomen, dvs. avgörande i mål C-461/13, föranleddes av en begäran om förhandsavgörande som framställts av en tysk domstol i ett mål mellan en och För- bundsrepubliken . Målet rörde överprövning av den tyska vatten- och sjöfartsförvaltningens planfastställelsebeslut från avseende fördjupning av delar av floden i norra , för att större containerfartyg ska kunna nå hamnarna , och . Projekten innebar fördjupning av segelrännor genom muddring av flod- bädden. Projekten avsåg även efterföljande underhållsmuddring samt dumpning av muddermassor på platser som använts för dumpning. De väntade effekterna av projekten beskrivs i domen (punkt 21) på följande sätt: ”Förutom de omedelbara konsekvenserna av muddringen och dump- ningen av muddringsmassor får projektet i fråga, enligt den hänskjut- ande domstolen, ytterligare hydrologiska och morfologiska följder får de berörda delarna av floden. Sålunda kommer till exempel strömnings- hastigheterna att öka både vid ebb och vid flod, tidvattennivåerna vid högvatten att bli högre, tidvattennivåerna vid lågvatten att bli lägre, salt- halten i delar av nedre Weser att öka och gränsen för bräckt vatten i nedre Weser förskjutas uppströms. Slutligen kommer igenslamningen av flodbädden att öka utanför segelrännan.” Den tyska domstolen begäran om förhandsavgörande avsåg fyra frågor. 1.Ska ramdirektivets artikel 4.1 a tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst eller utgör denna bestämmelse enbart ett mål för förvaltningsplaneringen? 2.Ska begreppet ”försämring av statusen” i direktivets artikel 4.1. a i tolkas så att det bara omfattar sådana negativa förändringar som leder till klassificering i en lägre klass enligt direktivets bilaga V? 3.För det fall fråga 2 besvaras nekande: Under vilka förutsättningar föreligger en ”försämring av statusen” i den mening som avses i direk- tivets artikel 4.1 a i? 4.Ska direktivets artikel 4.1 a ii och iii tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk poten- tial och en god kemisk ytvattenstatus som anges i direktivet, eller utgör bestämmelsen enbart ett mål för förvaltnings- planeringen. Vid sin prövning av frågorna valde att pröva den första och den fjärde frågan i ett sammanhang och den andra och tredje i ett sam- manhang varefter domstolen beslutade följande: ”1) Artikel 4.1 a i–iii i [ramdirektivet för vatten] ska tolkas så, att med- lemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försäm- ring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar upp- nåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst som anges i direktivet.