prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Även verk- samhet som syftar till att förhindra problem i bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden och försäkringsväsendet kan klassas som tillsyn 2015/16:5 s. 708). De fysiska och juridiska personer som enligt förslagen i denna proposition kommer att stå under tillsyn i fråga om den verksamhet som regleras i försäkringsdistributionsdirektivet är de som kommer att bedriva tillståndspliktig verksamhet enligt lagen om försäkringsdistribution eller försäkringsrörelselagen. Det rör sig således om olika kategorier av försäkringsförmedlare och försäkringsföretag. Mot denna bakgrund bedöms 30 kap. 4 § OSL kunna tillämpas vid tillsyn enligt lagen om försäkringsdistribution. Skydd för anmälarens och den utpekade personens identitet Som framgår i avsnitt 12.1.6 innehåller försäkringsdistributionsdirektivet regler med krav på effektiva mekanismer för rapportering av över- trädelser av de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra direktivet och om skydd för anställda som rapporterar om sådana över- trädelser (artikel 35). Skyddet ska bl.a. innebära ett identitetsskydd för både en anmälare och den fysiska person som anklagas för en över- trädelse såvida inte nationell rätt kräver att identiteten röjs i samband med vidare utredningar eller rättsliga förfaranden (artikel 35.2 c). Detta torde omfatta såväl handläggning vid en myndighet som ett företags interna rapporteringssystem. Om t.ex. åtal väcks till följd av en anmälan om en överträdelse eller om en fråga om beslut om sanktioner mot en försäkringsdistributör prövas hos eller vid allmän förvaltningsdomstol, gäller däremot inte något krav på identitetsskydd (jfr prop. 2015/16:10 s. 225). Motsvarande regler om skydd för anmälarens identitet finns i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet (jfr bl.a. artikel 65.2 d i förord- ningen om värdepapperscentraler, artikel 71.2 d i kapitaltäckningsdirek- tivet, artikel 28.2 c i Priip-förordningen och artikel 73.1 c i MiFID II). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet infördes en ny bestämmelse i OSL (30 kap. 4 b §) som innebär att sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller till- syn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om över- trädelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verk- samhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (prop. 2013/14:228 s. 254–259). I det sammanhanget fördes ett ingående resonemang om de överväganden som legat till grund för förslaget, bl.a. behandlas valet mellan att föreskriva att den som anmäler en överträdelse ska uppge sitt namn men därefter erbjudas ett skydd för att identiteten inte röjs (sekretesskydd) eller att det ska ställas krav på anonyma anmäl- ningar. Valet innebar ett sekretesskydd. Vid införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler, Priip- förordningen och MiFID II gjorde regeringen samma bedömning som vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2015/16:10 s. 225, prop. 2016/17:78 s. 54 och prop. 2016/17:162 s. 515). De nu aktuella reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 35.2 c) motsvarar reglerna i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 71.2 d), förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.2 d), Priip-förord- ningen (artikel 28.2 c) och MiFID II (artikel 73.1 c). Det finns inte skäl för att göra en annan bedömning avseende det skydd för en anmälares identitet som försäkringsdistributionsdirektivet föreskriver. melsen i 30 kap. 4 b § första stycket OSL omfattar den tillsyn som kommer att bedriva enligt den nya lagen om När det gäller kravet på skydd för anmälarens identitet i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 35.2 c) krävs således inte någon lagstiftningsåtgärd beträffande uppgifter i en statlig När det gäller frågan om skydd för den utpekade personens identitet kan följande konstateras. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller inte något krav på medlemsstaterna att införa bestämmelser om ett sådant skydd men i likhet med försäkringsdistributionsdirektivet innehåller förord- ningen om värdepapperscentraler, Priip-förordningen och MiFID II ett Frågan om skydd för den anmäldes identitet behandlades därför i samband med införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 226–229), Priip-förordningen (prop. 2016/17:78 s. 55–58) och MiFID II (prop. 2016/17:162 s. 515–519). Vid införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler konstaterade regeringen bl.a. att någon sekretess för uppgift om identiteten på den som omfattas av en anmälan till inte förelåg . föreslogs en ny bestämmelse i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL (utformad efter förebild av 35 kap. 1 § samma lag). För att minimera ingreppet i offentlighetsprincipen gjorde regeringen bedömningen att den nya bestämmelsen bara ska reglera den situation som beskrivs i förordningen Det kan konstateras att det i gällande svensk rätt inte finns någon bestämmelse som tillgodoser det skydd för den anmäldes identitet som ska finnas enligt försäkringsdistributionsdirektivet. För att fullt ut upp- fylla det krav på sekretess som ställs upp i direktivet behöver därför OSL kompletteras med en ny sekretessbestämmelse. Försäkringsdistributionsdirektivets krav på identitetsskydd för den som anmälan avser är motiverat av andra skäl än vad som motiverar skydd för Syftet med sekretessen avseende anmälaren är att göra det möjligt för personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera allvarliga överträdelser begångna inom företaget (prop. 2013/14:228 s. 257 f.). Något sådant syfte finns inte med sekretesskyddet för den som anmäls. Motivet för identitetsskydd för den anmälde är i Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn finns det ett påtagligt intresse av insyn i tillsyns- myndigheters verksamhet, inte minst när det gäller sådan samhälls- ekonomiskt betydelsefull tillsyn som förekommer på finansmarknads- Den nya sekretessbestämmelsen bör utformas efter förebild av bestämmelsen i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL, genom att det stycket får en ny utformning som därutöver även omfattar ett skydd för den anmäldes identitet enligt bestämmelserna i andra och tredje styckena. Sekretess bör gälla i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen om försäkringsdistribution för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om en överträdelse av en bestämmelse som gäller för försäkringsdistributörers verksamhet, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men. Det är alltså fråga om ett s.k. omvänt skaderekvisit. För att minimera ingreppet i offentlighetsprincipen bör bestämmelsen begränsas till att endast omfatta en statlig myndighets verksamhet enligt lagen om försäkringsdistribution och uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelser av bestämmel- ser som gäller för försäkringsdistributörers verksamhet. Förslaget innebär vidare att meddelarfrihet ska gälla. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör inte inskränka rätten enligt tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentlig- göra uppgifter (30 kap. 30 § första stycket OSL). Försäkringsdistributionsdirektivet ställer krav på ett identitetsskydd i alla skeenden av förfarandet. Regleringen i OSL om tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar riktar sig till myndigheter och personer verksamma i det allmännas tjänst. På finansmarknadsområdet finns det i stället särskilda regler om tystnadsplikt för olika slag av finan- siella företag och verksamheter i den lagstiftning som gäller för olika sektorer av finansmarknaden, t.ex. bank-, försäkrings- eller värde- pappersrörelse. Sekretesskydd för anmälarens men inte för den utpekade personens identitet finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 § första stycket) men inte i lagen om försäkringsförmedling och försäkringsrörelselagen. En ändring i det avseendet har emellertid gjorts i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § andra stycket, se prop. 2016/17:162 s. 515). För att säkerställa skyddet för en anmälares och en utpekad persons identitet i alla skeden av förfarandet i enlighet med försäkringsdistributionsdirektivet bör det enligt lagen om försäkringsdistribution gälla ett förbud för den som är eller har varit knuten till en försäkringsdistributör som anställd eller uppdragstagare att obehörigen röja en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten, om upp- giften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet. Skyddet bör framför allt omfatta uppgifter som kommuniceras från inom ramen för ett tillsynsärende eller som hanteras inom en juridisk persons interna rapporteringssystem och som på något sätt kan avslöja vem anmälaren eller den utpekade är. Lagrådet noterar att bestämmelsen i 30 kap. 4 b § OSL har en något annorlunda utformning än den föreslagna bestämmelsen i lagen om försäkringsdistribution och skyddar uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse, utan begränsning till att avse en misstänkt överträdelse. Lagrådet anför att det innebär att sekretess även gäller för anmälarens identitet i det fall någon misstanke inte längre föreligger. Enligt Lagrådets mening bör bestämmelsen i lagen om försäkringsdistribution utformas på motsvarande sätt. Regeringen konstaterar att bestämmelsen i lagen om försäkringsdistribution är utformad efter förebild av mot- svarande bestämmelser i flera andra lagar på finansmarknadsområdet (se ovan). Enligt regeringens uppfattning bör den omständigheten att det efter det att en anmälan har gjorts eller en utsaga har lämnats kommer att visa sig om huruvida det faktiskt var fråga om en överträdelse inte innebära att uppgiften i anmälan eller utsagan inte längre bör anses avse en misstänkt överträdelse; den anmälan som har gjorts eller den utsaga som har lämnats avser en misstänkt överträdelse oavsett vilken bedöm- ning som därefter görs i det enskilda fallet. Det har inte heller fram- 2017/18:216 kommit att de har uppkommit några problem vid tillämpningen av motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. Därtill kommer att bestämmelser som i svensk rätt genomför likartade regler i olika EU-rättsakter, som utgångspunkt, bör formuleras på ett enhetligt sätt. Med hänsyn till detta anser regeringen att bestämmelsen i den nya lagen bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet och att den inte bör ändras på det sätt som Lagrådet föreslår. I övrigt hänvisas till de överväganden som regeringen gjorde med anledning av genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 255–259). 12.1.8Förordnande av revisor vid revision av försäkringsförmedlare Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäkrings- förmedling om förordnande av revisor ska föras över till lagen om försäkringsdistribution. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: För försäkringsförmedlare som enligt lag ska utse revisor gäller enligt lagen om försäkringsförmedling att får förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av försäkringsförmedlaren (7 kap. 6 §). Inspektionen får när som helst återkalla ett sådant förordnande och utse en ny revisor. Revisorn har vidare rätt till skäligt arvode av försäkringsförmedlaren för sitt arbete. Arvodets storlek bestäms av . Motsvarande bestämmelser om möjlighet att förordna om revisor vid revision av försäkringsföretag finns i försäkringsrörelselagen (17 kap. 11 §). Det bör även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution finnas en motsvarande möjlighet för att förordna en revisor som deltar i revisionen av en svensk försäkringsförmedlare. Även i den nya lagen bör anges att revisorn har rätt till skäligt arvode av försäkrings- förmedlaren för sitt arbete samt att arvodets storlek ska bestämmas av . Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäkrings- förmedling om avgifter till ska föras över i huvud- sak oförändrade till lagen om försäkringsdistribution. ska få ta ut årliga avgifter från de olika typer av företag som står under inspektionens tillsyn enligt lagen om försäk- ringsdistribution. ska också få ta ut avgifter för ansökningar om tillstånd och anmälningar som görs enligt lagen. Regeringen ska få meddela föreskrifter om dessa avgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot påpekar att det vid tillämpning av regeln om att en behörig myndighet, med avseende på en viss försäkringsförmedlare, kan överföra sint tillsynsansvar till en behörig myndighet i ett annat land inom EES, uppkommer fråga om vilket bolag som ska betala årlig avgift till den behöriga myndigheten i värdlandet. Skälen för regeringens förslag: På samma sätt som enligt försäk- ringsrörelselagen (17 kap. 29 §) och lagen om försäkringsförmedling (7 kap. 7 §) bör få ta ut avgifter för att finansiera sin verksamhet enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. tar upp frågan om vad som bör gälla i fråga om möjligheten att ta ut årliga avgifter om tillsynsansvaret för en viss försäkringsförmedlare överförs till en behörig myndighet i ett annat land. Regeringen konstaterar att förslaget innebär att ska få ta ut årliga avgifter av de företag som står under inspektionens tillsyn enligt den nya lagen, vilket inbegriper försäkringsförmedlare som om- fattas av en överenskommelse om överföring av tillsynsansvar (se avsnitt 12.1.3). En överenskommelse om överföring av tillsynsansvar kan röra en EES-försäkringsförmedlare som har övertagit tillsynsansvar för eller en svensk försäkringsförmedlare där tillsyns- ansvar har överförts till en behörig myndighet i ett annat land inom EES. Som anförs i avsnitt 12.1.3 kan det emellertid inte uteslutas att en svensk försäkringsförmedlare som omfattas av en sådan överenskommelse om överföring av tillsynsansvar även bedriver verksamhet från ett verk- samhetsställe i , och att då har kvar tillsynsansvaret för den verksamheten. bör därför ha möjlighet att ta ut årliga avgifter från svenska försäkringsförmedlare som även står under tillsyn av behörig myndighet i ett annat land inom EES. Regeringen bör få meddela föreskrifter om sådana avgifter. finns föreskrifter om avgifter till i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet och i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . 12.2.1Den nuvarande ordningen för ingripanden mot försäkringsdistributörer bör behållas Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen i lagen om försäkringsförmedling för ingripanden mot försäkringsdistributörer bör behållas. Det bör inte införas någon uppräkning i lagen om försäkringsdistribution av vilka överträdelser som ska kunna föranleda ingripande mot försäkringsdistributörer. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- 2017/18:216 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Svensk Försäkring avstyrker bedöm- ningen i de delar det går utöver den miniminivå som anges i försäkrings- distributionsdirektivet. Svensk Försäkring påpekar att det inte finns någon möjlighet att med stöd av lagen om försäkringsförmedling ingripa mot ett försäkringsföretags egna försäkringsdistribution. Enligt Svensk Försäkrings uppfattning ska de mer långtgående ingripandemöjligheterna som föreslås i den nya lagen om försäkringsdistribution under alla förhållanden inte vara tillämpliga mot andra försäkringsföretag än sådana som distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter, vilket inne- bär att t.ex. skadeförsäkringsföretag inte ska omfattas. Skälen för regeringens bedömning Reglerna om ingripanden i försäkringsförmedlingsdirektivet innebär i huvudsak att medlemsstaterna ska besluta om lämpliga sanktioner dels för personer som bedriver verksamhet som försäkringsförmedlare utan att vara registrerade, dels för försäkringsföretag som utnyttjar försäkringsförmedlingstjänster som tillhandahålls av personer som inte är registrerade i någon medlemsstat samt även för försäkringsförmedlare som inte följer de nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med direktivet (artikel 8). Den närmare utformningen av bestämmelser om ingripandebefogenheter är enligt försäkringsförmedlingsdirektivet en fråga som det ankommer på varje medlemsstat att hantera. Försäkrings- förmedlingsdirektivets regler har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i lagen om försäkringsförmedling (8 kap.). Utöver de bestämmelser som har sin grund i det direktivet innehåller den lagen även bestämmelser om ingripanden som i huvudsak har utformats efter förebild av bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse, försäkringsrörelselagen, den numera upphävda lagen om försäkringsmäklare och förordningen om försäkringsmäklare (se prop. 2004/05:133 s. 123–133). Bestämmelserna om möjligheter att ingripa mot försäkrings- förmedlare och försäkringsföretag (dvs. besluta om sanktioner eller andra åtgärder) har i lagen om försäkringsförmedling en generell utformning och innebär att kan ingripa om en förmedlare eller ett försäkringsföretag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt andra författningar som reglerar förmedlarens eller försäkringsföretagets verk- samhet samt föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda författningar (8 kap. 1 § första stycket). Även bestämmelserna om ingripandemöjligheter mot försäkringsföretag enligt försäkringsrörelselagen har en generell utformning (18 kap. 1 §). Försäkringsdistributionsdirektivet och genomförandet i svensk rätt Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller, till skillnad från försäk- ringsförmedlingsdirektivet, detaljerade regler om ingripanden som syftar till att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att vid överträdelse av reglerna i direktivet, besluta om vissa i direktivet närmare angivna administrativa sanktioner och andra åtgärder. gärder som beslutas ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 31.1). De olika typer av åtgärder som ska kunna aktualiseras är föreläggande om att upphöra med ett visst agerande, återkallelse av tillstånd och offentligt utlåtande med uppgift om den ansvariga fysiska eller juridiska personen och överträdelsens art (artikel 33.2 a–d och 33.3). I de nya reglerna anges vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 33.1 e och f) och vilka omständigheter som därvid ska beaktas (artikel 34). Av direktivet följer även bl.a. krav på att den behöriga myndigheten ska ha möjlighet att ingripa mot försäkringsdistributörer genom sanktionsavgifter och krav på att vissa fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för en juridisk persons överträdelser genom ett tillfälligt förbud att utöva vissa funktioner samt genom sanktionsavgifter (artiklarna 31.4 och 33.2 e och f). Direktivet reglerar även nivån på den högsta sanktionsavgift som ska kunna tas ut (artikel 33.2 e och f). I direktivet finns vidare regler om hur ett offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska ske (artikel 32), regler om krav på system för mottagande och hantering av anmälningar från personer som rapporterar överträdelser, s.k. vissel- blåsare, skydd för personuppgifter vid sådana anmälningar (artikel 35) samt om behöriga myndigheters rapporteringsskyldighet till Eiopa (artikel 36). Svensk Försäkring anser att möjligheterna att ingripa mot företag enligt den nya lagen om försäkringsdistribution inte bör gå utöver det som krävs enligt försäkringsdistributionsdirektivet. Regeringen konstaterar att det som anges i direktivet är minimikrav. Det innebär att det är tillåtet för medlemsstaterna att i nationell rätt införa strängare regler än vad som krävs enligt direktivet (artikel 33.4). Som redovisas ovan innehåller försäkringsdistributionsdirektivet, till skillnad från försäkringsförmed- lingsdirektivet, en uppräkning av överträdelser som ska kunna föranleda administrativa sanktioner och åtgärder. I tidigare lagstiftningsärenden som har gällt genomförande av direktiv på finansmarknadsområdet som innehåller motsvarande sanktionskataloger har regeringen gjort bedöm- ningen att det saknats behov av att i lag räkna upp vilka överträdelser som kan leda till sanktioner (se prop. 2013/14:228 s. 231 f. angående genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet och prop. 2016/17:162 s. 523 f. angående genomförandet av MiFID II). Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra reglerna i svensk rätt har i stället ansetts vara att får tillgång till samtliga de sanktioner som räknas upp i direktiven och möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken av dessa sanktioner som ska tillgripas vid en överträdelse av de bestämmelser som gäller för det finansiella företaget i fråga. Ett sådant genomförande har bedömts vara såväl i linje med gällande ordning i svensk rätt som uppfattningen att ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, om inte särskilda skäl talar emot det. Regeringen anser att det som anfördes vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet och MiFID II gör sig gällande även i fråga om genomförandet av försäkringsdistribu- tionsdirektivet. Enligt regeringens uppfattning bör därför den nuvarande ordningen i svensk rätt med generellt utformade bestämmelser om ingripande behållas. Det bör således inte införas någon uppräkning i lagen om försäkringsdistribution av vilka överträdelser som ska kunna 2017/18:216 föranleda ingripande mot försäkringsdistributörer. När det gäller ingripande mot vissa fysiska personer som ingår i ledningen för ett företag är emellertid utgångspunkten en annan, se avsnitt 12.2.9 nedan. Mot bakgrund av ovan angivna utgångspunkter redogörs i följande avsnitt för de förslag som syftar till att i svensk rätt införa den sanktionsregim som försäkringsdistributionsdirektivet kräver för de olika aktörer som omfattas av skyldigheterna i direktivet. 12.2.2Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestäm- melser om straffansvar för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför försäkringsdistributionsdirektivet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kammarrätten i påpekar att frågan om samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner på finansmarknads- området aktualiseras i det aktuella lagstiftningsärendet och att det finns en risk att en och samma handling riskerar att bedömas på olika sätt inom det straffrättsliga och administrativa systemet, vilket inte är lämpligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Kammarrätten hänvisar till att domstolen i tidigare lagstiftningsärenden har framhållit att det, i och med att Finans- inspektionens tillsynsområde växer och fler sanktionsmöjligheter införs, kan finnas skäl att överväga frågan om att inrätta en sanktionsnämnd på finansmarknadsområdet. Skälen för regeringens bedömning: Försäkringsdistributionsdirek- tivets regler om administrativa sanktioner är inte avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i medlemsstaternas nationella lagstiftning (artikel 31.2). Medlemsstaterna kan därför välja mellan att behålla eller införa straffrättsliga påföljder och att fastställa bestämmel- ser om administrativa sanktioner.