prop · H503212 · 2018-03-27 00:00:00 — föreskrifter innebär att verksamhet även i sådana områden är undantaget från förbudet under förutsättning att syftet inte är att använda uranets fissila egenskaper. En särskild situation är när den sällsynta jordartsmetallen, t.ex. yttrium, finns bundet i samma som uran. Då är det först vid den fysikaliska eller kemiska anrikningen som ämnena kan separeras från varandra. Vid denna process kan vattenlösningar med mer eller mindre rent uran förekomma. Under förutsättning att man låter denna lösning bilda avfall omfattas förfarandet av undantaget i föreskrifterna. Om man däremot låter uranet bli en biprodukt och använder uranets fissila egenskaper gäller inte undantaget i föreskrifterna. Ett uttryckligt förbud mot uranutvinning bör införas Enligt nuvarande regler finns det alltså en möjlighet att bryta, bearbeta eller fysikaliskt eller kemiskt anrika uran för att använda uranets fissila egenskaper. Möjligheten gäller både primär utvinning genom gruvdrift eller gruvanläggning och sekundär utvinning från uranhaltig restprodukt. Tillstånd till sådan verksamhet kräver dock kommunens tillstyrkan. Samtliga av de kommuner som yttrat sig över det remitterade förslaget tillstyrker att ett förbud införs. Även om det således inte är troligt att en gruva vars huvudsyfte är att utvinna uran kommer att få tillstånd enligt är det fortfarande möjligt att få tillstånd till sådan gruvdrift. Därför bör det i lagen tas in ett uttryckligt förbud mot att ge tillstånd till uranbrytning. Lagrådet noterar att det inte förekommer någon uranbrytning i och att de lagregleringar som redovisas i lagrådsremissen innebär att uranbrytning kräver tre separata tillstånd, beslutade enligt , minerallagen och kärntekniklagen. Lagrådet anser att det är svårt att se vad remissens lagförslag tillför den reglering som redan finns. Enligt nuvarande regler saknas det ett uttryckligt förbud mot uranutvinning. Som Lagrådet noterar kräver ett tillstånd till uranutvinning att kommunen tillstyrker utvinningen. Det är emellertid inte tillräckligt att kommunen kan stoppa en uranutvinning eller, om kommunen tillstyrker en utvinning, att regeringen har möjlighet att stoppa utvinningen med ett negativt besked i tillåtlighetsfrågan. Ett uttryckligt förbud mot uranutvinning bör slås fast av . För att åstadkomma detta krävs en lagändring. Gruvnäringen har länge varit en viktig del av svensk industri. Med hänsyn till att uran i varierande halter är allmänt förekommande i berggrunden är det, som bl.a. SveMin påpekar, angeläget att förbudet inte försvårar utvinning av andra mineraler. Utredningens förslag till reglering innebär att kärntekniklagen, kärnteknikförordningen och föreskrifter avgör när förbudsbestämmelsen blir tillämplig. Utredningen bedömer att ett absolut förbud innebär en risk för att utvinning av andra än uran försvåras. Utredningen föreslår därför ett undantag från förbudet. Om verksamhetsutövaren kan visa att det är tekniskt nödvändigt att utvinna det uranhaltiga materialet för att kunna utvinna det andra mineralet och bearbetning, brytning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av det andra mineralet är syftet med verksamheten kan tillstånd ändå ges. Regeringen delar utredningens uppfattning att bestämmelserna i kärntekniklagen, kärnteknikförordningen och föreskrifter bör avgöra vilka verksamheter som ska omfattas av det föreslagna förbudet mot utvinning av uran. Regeringen delar dock inte utredningens bedömning att det behöver föreskrivas om undantag i förbudsbestämmelsen. Genom kärnteknikförordningens undantagsbestämmelser och föreskrifter är det enkelt att avgöra om gruvverksamhet som gäller andra än uran omfattas av förbudet Verksamheter som hanterar låga halter uran (under 200 ppm) är alltid undantagna förbudet (11 § kärnteknikförordningen). Verksamheter som hanterar höga halter uran (över 200 ppm) är undantagna förbudet under förutsättning att verksamheten inte innebär brytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning i syfte att utvinna radionukliderna eller användning av materialets radioaktivitet (föreskrifterna). Enligt förslaget till reviderade föreskrifter är även verksamhet som innebär användning av materialets fissila eller fertila egenskaper undantaget tillståndsprövning. Några remissinstanser, däribland och påpekar också att utredningens förslag till undantag medför tillämpningsproblem. Regeringen anser därför inte att det behövs något undantag från förbudsbestämmelsen. Uran är en metall som förekommer i alla geologiska miljöer och dess halt och förekomstform ger ledtrådar om ett områdes geologi, vilketunderlättar vid såväl allmänna berggrundsgeologiska undersökningar som vid prospektering. Om andra metaller, exempelvis sällsynta jordartsmetaller, förekommer tillsammans med förhöjda halter av uran, skulle ett förbud mot prospektering av uran sannolikt innebära problem för prospektering av sådana metaller. För att en prospektör ska kunna bedöma krav och potential i vissa projekt behöver prospektören även känna till uranhalten i den tilltänkta mineralreserven. Att då förbjuda prospektering som i förlängningen syftar till uranutvinning och bara tillåta sådan prospektering som avser andra än uran skulle innebära en svår bedömning av vad prospekteringen har för syfte. Det skulle även bli en svår uppgift att bedriva tillsyn över prospekteringsverksamheter för att säkerställa att de inte prospekterar för ett ändamål som inte är tillåtet. Ett generellt förbud mot prospektering bör därför inte införas. Provbrytning är till skillnad från de tidiga faserna av prospektering förenat med viss miljöpåverkan och därför tillståndspliktigt enligt . Det föreslagna förbudet i bör därför även omfatta provbrytning. Förslaget påverkar därmed rätten att prospektera endast om provbrytningens omfattning är sådan att verksamheten utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Det innebär att det inte är tillåtet att provbryta uran för att använda uranets fissila egenskaper. Förslaget påverkar däremot inte andra prospekteringsåtgärder som t.ex. provborrning. Det är alltså, till skillnad mot det som påpekar, möjligt att genom provborrning bestämma uranhalten för att ta reda på om den avsedda provbrytningen omfattas av tillståndsplikten enligt kärntekniklagen genom tillämpning av undantagen i kärnteknikförordningen. Lagrådet anför att det inte är rimligt att regeringen ska pröva tillåtligheten av en verksamhet som aldrig kan få tillstånd och påpekar också att förbudet sammanhänger med bestämmelserna om straff i . Lagrådet anser dels att förbudsbestämmelsen bör formuleras så att det direkt framgår vilka verksamheter som kan tillåtas och vilka begränsningar som finns i 2017/18:212 förbudet, dels att 17 kap. 1 § 1 bör ändras så att uranutvinning som ska omfattas av förbudet inte ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I enlighet med Lagrådets förslag bör 17 kap. 1 § ändras så att uranutvinning som omfattas av förbudet inte ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I linje med Lagrådets förslag bör vidare även förbudsbestämmelsen ändras så att de förbjudna verksamheterna avgränsas genom att en hänvisning görs direkt till sådana kärntekniska anläggningar som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Den gränsdragning av det straffbara området som finns på föreskriftsnivå avser regeringen att lyfta upp på förordningsnivå. Det behöver inte göras någon ändring i kärntekniklagen och kärntekniklagen tillämpas parallellt när det gäller tillstånd för att få utvinna uran. Utredningen har övervägt om ett förbud mot brytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material som kan användas för framställning av kärnbränsle även ska komma till uttryck i kärntekniklagen och föreslår att konsekvenserna av en sådan reglering ska utredas ytterligare. Några remissinstanser, däribland i , instämmer i utredningens uppfattning. Den nya förbudsbestämmelsen i innebär i praktiken att prövning av vissa verksamheter enligt kärntekniklagen inte längre kommer att ske eftersom de är förbjudna. Kärntekniklagens tillämpningsområde begränsas alltså i viss mån. Att en ändring i en lag påverkar tillämpningen av en annan lag är emellertid inte ett tillräckligt skäl i sig för en lagändring. Ett förbud även i kärntekniklagen skulle leda till en onödig dubbelreglering. Det föreslagna förbudet i är tillräckligt för att uppnå det avsedda syftet. Någon ändring behöver därför inte göras i kärntekniklagen. 6.2 Uran tas bort som koncessionsmineral i minerallagen Regeringens förslag: Uran ska inte vara ett koncessionsmineral. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, däribland samtliga länsstyrelser och kommuner, hov- rätt (Mark- och ), och Strålsäkerhetsmyn- digheten är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget. Energiföretagen framhåller att en stor del av energiproduktion fortfarande kommer från kärnklyvning av uran och att det därför är rimligt att uran klassas som ett koncessionsmineral som är särskilt nödvändigt för Bergsstaten efterfrågar utredning om förslaget kräver följd- ändringar i minerallagen. i instämmer i utredningens förslag och påpekar att det innebär att verksamhetsutövaren inte längre har möjlighet till markanvisning vilket skickar en tydlig signal att uran inte är ett vars utvinning är ett allmänt intresse. Skälen för regeringens förslag: Minerallagens tillämpningsområde an- ges i 1 kap. 1 §. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av de mineraliska ämnen som utgör koncessionsmineral. Enligt punkt 1 är uran ett konces- Prop. 2017/18:212 sionsmineral. Av förarbetena till minerallagen framgår vilka kriterier som gäller för att ett ska ingå i kretsen av koncessionsmineral. Minerallagen ska omfatta som är industriellt användbara, som med viss sannolikhet förekommer i i sådan omfattning och på sådant sätt att utvinning ter sig meningsfull och som kräver systematisk letning och undersökning för att kunna påvisas (prop. 1988/89:92 s. 50). Förslaget om att tillstånd inte ska få ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen innebär att det inte kommer att vara möjligt att få tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det kommer inte heller vara möjligt att bryta, provbryta, bearbeta eller fysikaliskt eller kemiskt anrika uranhaltigt material genom primär eller sekundär utvinning för att använda uranets fissila egenskaper. Det finns därmed inget ekonomiskt intresse av att utvinna ämnet uran i sig. Den enda reella anledningen att prospektera efter uran är i syfte att undersöka förekomst av andra , t.ex. sällsynta jordartsmetaller. Dessa mineraliska ämnen är koncessionsmineral. Inga andra värdefulla än uran riskerar således att gå förlorade genom förslaget. Minerallagen är en exploateringslag och vilar på expropriationsrättslig grund. Att ett utgör ett koncessionsmineral innebär att undersökningstillstånd och bearbetningskoncession kan meddelas. Ett undersökningstillstånd ger den som beviljats tillståndet ensamrätt till undersökning och tillträde till marken inom tillståndsområdet och företräde framför andra, även fastighetsägaren, till en eventuell fyndighet inom området. En bearbetningskoncession ger innehavaren en rätt gentemot fastighetsägaren eller annan som har rättigheter till marken att bedriva bearbetning. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Eftersom det inte längre ska vara möjligt att utvinna uran finns det inte längre ett tillräckligt starkt allmänintresse för att motivera den särställning som egenskapen av ett koncessionsmineral ger i förhållande till markägaren. Uran bör därmed även av detta skäl tas bort som koncessionsmineral. Det blir alltså inte längre möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Verksamhetsutövarens möjlighet till markanvisning när det gäller uran försvinner därmed. Tillgång till marken måste därför i stället säkras genom avtal med markägare alternativt köp av fastighet. Denna förändring begränsar dock inte en verksamhetsutövares möjlighet att få undersökningstillstånd och bearbetningskoncession för de som även fortsättningsvis utgör koncessionsmineral. Ändringen medför inte att det råder prospekteringsförbud för uran. Uran får prospekteras på samma villkor som mark- eller jordägarmineral. Tillstånd från markägaren krävs i de fall en prospektör vill vidta undersökningar som inte kan utföras med stöd av allemansrätten. 2017/18:212 ningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineral för vilka undersökningstillstånd meddelats påverkas dock inte av lagändringen. I 5 kap. 6 § minerallagen regleras möjligheten för koncessionshavaren att tillgodogöra sig och mineraliska ämnen som inte omfattas av koncessionen. Koncessionshavaren får bearbeta inte bara sådana som omfattas av koncessionen, utan även andra koncessionsmineral och övriga mineraliska ämnen i den mån det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt (5 kap. 4 §). Det föreslagna förbudet i gäller även i dessa fall. I vilken mån utvinning av uran ska vara tillåten i sådana fall avgörs av kärntekniklagens bestämmelser om när tillståndsplikt inträder med tillämpning av undantagen från tillståndsplikt i lagen, kärnteknikförordningen och föreskrifter. Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska koncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats. För att kunna avgöra om en fyndighet kan tillgodogöras ekonomiskt krävs malmbevisning. När uran tas bort som koncessionsmineral innebär detta att uran inte får användas i denna bevisning. Bergsstaten efterfrågar utredning om förslaget skapar behov av ändringar i minerallagens bestämmelser om arbetsplan för undersökningsarbete i 3 kap. 5–5 e §§ och tillsyn i 15 kap. Regeringen anser att så inte är fallet. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för undersökningstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska även fortsätta att gälla för ärenden om undersökningstillstånd och ärenden om förlängning av undersökningstillstånd som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens i fråga om ikraftträdande med den skillnaden att lagändringarna enligt regeringens förslag ska träda i kraft en månad . Utredningen föreslog inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Bergsstaten anser att det bör klargöras hur ändringen i minerallagen påverkar gällande undersökningstillstånd och hur Bergsstaten ska hantera prövningen av en förlängningsansökan av sådana tillstånd. föreslår att övergångsbestämmelser införs med innebörden att alla befintliga undersökningstillstånd och projekt där prospektering inletts men bearbetningskoncession ännu inte meddelats undantas från den nya lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är angeläget att Prop. 2017/18:212 de föreslagna ändringarna träder i kraft så snart som det är möjligt. ändringarna bör därför träda i kraft . Det behövs inga särskilda övergångsbestämmelser i eftersom det inte finns något gällande tillstånd för gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran. Det behövs inte heller några särskilda övergångsbestämmelser i minerallagen för bearbetningskoncessioner eftersom det inte finns någon meddelad bearbetningskoncession enligt minerallagen för uran. Det finns fyra gällande undersökningstillstånd där uran omnämns särskilt och 570 giltiga undersökningstillstånd där det huvudsakliga syftet inte var undersökning efter uran, men där tillståndshavaren har getts en rätt att undersöka samtliga koncessionsmineral inkluderat uran. För undersökningstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet bör rimligen äldre föreskrifter fortsätta att gälla. Det framstår vidare som lämpligt att detta ska gälla även i fråga om undersökningstillstånd som meddelas efter ikraftträdandet, om ärendet om undersökningstillstånd har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Det är också rimligt att äldre föreskrifter ska tillämpas i ärenden om förlängning av undersökningstillstånd enligt 2 kap. minerallagen som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Regeringens bedömning: Förslagen medför inte några negativa konsekvenser för status som prospekterings- och gruvnation, enskilda och företag. De konsekvenser förslaget kan ha för företag inom gruvnäringen är acceptabla. Förslaget strider inte heller mot Euratomfördragets syften och innebär inte några negativa konsekvenser för energiförsörjning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga särskilda synpunkter på konsekvenserna av utredningens förslag. Ett antal remissinstanser påpekar att konsekvenserna borde utredas ytterligare. Bl.a. geologiska undersökning påpekar att förslaget riskerar att påverka status som prospekterings- och gruvnation negativt, framförallt om förbudet drabbar prospektering som påbörjats innan förbudet träder i kraft. SveMin anser att förslaget riskerar att försvåra för både pågående och framtida prospektering och gruvbrytning. SveMin efterlyser också en analys av vilken ökad utrednings- och bevisbörda som tillkommer för tillståndssökande och hur det kommer att påverka tillståndsprövningarna. Bergsstaten anser att det bör avsättas ytterligare tid för fortsatt utredning om hur ett förbud mot uranutvinning kan utformas och efterlyser särskilt en bedömning av om förslaget kan medföra skadeståndsanspråk mot staten från företag som innehar undersökningstillstånd. 2017/18:212 i anser att effekterna av förändringarna i torde vara små, eftersom det inte förekommer någon uranutvinning i och det inte finns någon verksamhetsutövare som har tillstånd enligt till uranutvinning. Några remissinstanser, däribland och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, påpekar att tillgång till inhemskt uranbränsle kan vara av betydelse ur beredskapssynpunkt och att det bör analyseras vilka konsekvenser förslagen får för elförsörjningen om situationen i omvärlden skulle bli sådan att import av uran för tillverkning av kärnbränsle inte är möjlig. har ingen invändning mot utredningens bedömning att optionsrätten i Euratomfördraget inte kan användas för att framtvinga brytning av uran. Däremot bedömer myndigheten att förslaget till reglering i skulle kunna leda till att har avstått från fördragets principer om lika tillgång till övriga resurser inom gemenskapen. Energiföretagen anser att förslaget strider mot Euratomfördragets grundsyften. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för enskilda och företag I den mån någon verksamhetsutövare har planer på att utvinna uran i en utsträckning som omfattas av förbudet har förslaget en negativ påverkan. Förslaget innebär också att uran inte längre ingår som en del av malmbevisningen. Mycket få beviljade undersökningstillstånd leder dock till att en gruva öppnas. För kommersiell utvinning av uran krävs dessutom flera olika tillstånd enligt , minerallagen, kärntekniklagen och strålskyddslagen. Prospektering av uran är alltså projekt med mycket hög risk. Ett undersökningstillstånd är ingen garanti för att en verksamhetsutövare kommer att ges tillstånd till gruvdrift vid en efterföljande miljöbalksprövning. De eventuella negativa ekonomiska konsekvenserna som förslaget kan få för sådana verksamhetsutövare är mot denna bakgrund acceptabla. För verksamhetsutövare som utvinner andra än uran bedöms inte förslaget leda till någon ökad utrednings- och bevisbörda som SveMin har farhågor om, eftersom sådana verksamheter är undantagna förbudet genom kärnteknikförordningen och föreskrifter om naturligt förekommande radioaktivt material. Förslaget inverkar inte heller på möjligheten att prospektera med undantag för sådan provbrytning som utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Det kan vara så att efterfrågan på s.k. innovationskritiska metaller och ökar bl.a. eftersom dessa metaller är nödvändiga för att utveckla grön energi, ny miljöteknik och miljöinnovationer. Regeringen har gett geologiska undersökning i uppdrag att kartlägga möjligheterna för utvinning av innovationskritiska metaller och i (N2018/01044/FÖF). Regeringen avser att följa utvecklingen av denna fråga i förhållande till nu aktuella lagändringar och vid behov överväga näringspolitiska åtgärder. En mer omfattande utvärdering av nu föreslagna ändringar i förhållande till utvinning av innovationskritiska metaller och ska genomföras senast . För enskilda innebär förslaget om att ta bort uran som koncessionsmineral att de får större inflytande över sin egendom eftersom de kan tvingas avstå mark genom ett koncessionsförfarande. Ersättningsanspråk från innehavare av undersökningstillstånd Enligt regeln om egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen finns en rätt till ersättning vid rådighetsbegränsningar. Exempel på ingrepp som omfattas av skyddet är tvångsövertagande av förmögenhetsrätt (äganderätt eller annan särskild rätt med ekonomiskt värde). Mycket talar för att ett tillstånd genom koncession att ta eller liknande på annans fastighet omfattas av egendomsskyddet (se SOU 1993:40, del A, s. 47). I förarbetena till bestämmelsen anges att ersättning inte ska ges för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar, t.ex. uteblivet tillstånd till en ny verksamhet som grustäkt eller markavvattning (se prop. 1993/94:117 s. 17). Det finns inget företag som har bearbetningskoncession enligt minerallagen för uran. Däremot finns det fyra gällande undersökningstillstånd där uran omnämns särskilt. Dessutom finns det () 570 giltiga undersökningstillstånd där det huvudsakliga syftet inte var undersökning efter uran, men där tillståndshavaren har getts en rätt att undersöka samtliga koncessionsmineral inkluderat uran. Frågan är därmed om det finns någon rätt till ersättning för dessa innehavare av undersökningstillstånd. Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt (även i förhållande till markägaren) att kartlägga berggrundsgeologin inom det aktuella området med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den i så fall är beskaffad samt dess storlek och eventuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Undersökningstillståndet ger dock inte någon rätt att direkt påbörja undersökningsarbete. För att få göra det krävs en arbetsplan. För att sedan få påbörja en gruvverksamhet krävs, förutom bearbetningskoncession, även tillstånd enligt , markanvisning enligt minerallagen samt bygg- och marklov enligt (2010:900). Dessutom kan ytterligare tillstånd krävas om ansökan berör områden som omfattas av t.ex. kulturminnesskydd, strandskydd, artskydd eller biotopskydd. Ett undersökningstillstånd är alltså ingen garanti för att en verksamhetsutövare kommer att ges tillstånd till gruvdrift. Ett undersökningstillstånd kan därmed inte jämställas med koncession. Enligt förslaget kommer nuvarande undersökningstillstånd löpa till dess giltighetstiden går ut. De kommer därefter inte gå att förnya när det gäller uran, men väl för alla andra koncessionsmineral.