prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:124 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen, dvs. arbetet för att se till att uppgifterna om bosättning, identitet m.m. är korrekta. övergripande slutsats är att arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen inte bedrivs på ett effektivt sätt. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att vidhålla sitt krav på att informerar om kvalitetsnivån i folkbokföringen och kräva att återrapporterar vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka riskhanteringen inom folkbokföringen. rekommenderar även att regeringen skyndsamt arbetar vidare med de förslag rörande folkbokföringen som finns i betänkandet från Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37). Regeringen instämmer i bedömning att det är allvarligt att det finns brister i kvalitetsarbete och att det är angeläget att vidta åtgärder. Kunskapen om kvaliteten i folkbokföringen behöver öka och riskhanteringen stärkas. Många av de problem som påtalar har dock redan uppmärksammats inom verksamheten på och ett utvecklingsarbete pågår. Regeringen följer noga insatser för ökad registerkvalitet i folkbokföringen i den löpande myndighetsdialogen, i årliga resultatredovisning och genom uppdrag i regleringsbrevet . ska enligt regleringsbrevet redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att öka registerkvaliteten i folkbokföringen och särskilt beskriva hur risk- 2017/18:124 hanteringen inom folkbokföringen har stärkts och vilka resultat det har gett. Vidare har regeringen gett i uppdrag att utveckla en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i folkbokföringsregistret. De författningsförslag rörande folkbokföringen som har lämnats av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37) bereds i . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning ningsrapport – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23) till regeringen, se bilaga. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. Den övergripande slutsatsen om arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen är att arbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. Med tanke på att folkbokföringen har stor betydelse för många viktiga funktioner i samhället betraktar detta som allvarligt. noterar dock att det finns mycket kunskap och insikter om hur arbetet kan förbättras och menar att det är viktigt att ledning så snabbt som möjligt tillvaratar dessa insikter och vidtar åtgärder för att effektivisera kvalitetsarbetet. I granskningen framkommer att det finns kunskap om flera olika typer av fel som kan förekomma i folkbokföringen, men att det till stor del saknas kunskap om hur vanligt förekommande felen är och om de konsekvenser som uppstår i samhället till följd av felen. framhåller att bristande it-stöd försämrar förutsättningarna att utföra ärendehandläggningen effektivt och försvårar arbetet med att hitta fel i folkbokföringen. I granskningen framgår även att det, utöver bristande it-stöd, i flera situationer saknas verktyg för att utreda och åtgärda fel i folkbokföringen. konstaterar att kunskapen om kvaliteten i folkbokföringen är låg samt att det saknas en bild av den generella kvalitetsnivån i folkbokföringen och i vilken riktning den utvecklas. Den låga kunskapen innebär också att riskanalys för folkbokföringen har en övergripande karaktär som inte ger tillräckligt underlag för att göra en väl avvägd prioritering mellan olika typer av fel. slutsats är att det inte kan säkerställas att kontrollen inriktas mot de fel som borde prioriteras högst. Vad gäller styrningen och utformningen av kvalitetsarbete kommer fram till att det har funnits svårigheter, men att den omorganisation som genomförde skapar förutsättningar för en enklare och tydligare styrning. anser dock att det behövs mer kunskap om riskerna och möjligheterna att värna kvalitetsarbetets resurser för att säkerställa att sammansättningen av åtgärder i kvalitetsarbetet är helt ändamålsenlig. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att vidhålla sitt krav på att informerar om kvalitetsnivån i folkbokföringen och kräva att återrapporterar vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka riskhanteringen inom folkbokföringen. även att regeringen skyndsamt arbetar vidare med de förslag om folkbok- Skr. 2017/18:124 föringen som Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden lämnar i sitt betänkande (SOU 2017:37). 3Regeringens bedömning av iakttagelser Att uppgifterna i folkbokföringen speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden är inte bara en förutsättning för fastställande av skatter utan i hög grad även för att ha ett korrekt underlag för olika samhällsfunktioners beslut och åtgärder. Exempelvis ligger uppgifter från folkbokföringen ofta till grund för fördelningen av samhällets resurser till kommuner och statliga myndigheter och har betydelse för hur den enskilde får tillgång till offentliga tjänster och förmåner. Folkbokföringen har därmed stor betydelse för ett stort antal samhällsfunktioner och regeringen instämmer i bedömning att brister i kvalitetsarbetet är allvarligt och att det är mycket angeläget att vidta åtgärder. Det finns en förväntan från regeringen och samhället att uppgifterna i folkbokföringen håller en hög kvalitet. Regeringen anser att kunskapen om kvaliteten i folkbokföringen behöver öka och riskhanteringen stärkas. Det är angeläget att de uppgifter som läggs till grund för registreringen är korrekta. Det är i stor utsträckning den enskilde som lämnar de uppgifter som registreras. Felaktiga uppgifter kan visserligen lämnas oavsiktligt eller medvetet, men i grunden finns det starka incitament för individer att uppge rätt uppgifter för registrering i folkbokföringen. Med hänsyn till att uppgifterna är av betydelse för olika rättigheter och skyldigheter i samhället kan det antas att de flesta individer uppger korrekta uppgifter. I årsredovisningen bedömde att kvaliteten inom folkbokföringen är tillfredsställande. Regeringen ser inte någon anledning att ifrågasätta bedömning, men regeringen anser att registerkvaliteten bör bli ännu bättre för att säkerställa ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (prop. 2017/18:1 utg.omr. Felaktiga uppgifter kan lämnas och registreras oavsiktligt eller medvetet för att t.ex. kunna begå olika typer av brott. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att har verktyg och it-stöd som effektiviserar arbetet med att hitta, utreda och åtgärda fel. En ökad digitalisering och automatisering kan möjliggöra såväl färre fel vid registrering av uppgifter som omfördelning av resurser från administration till att utföra kontroller och utredningar avseende bosättning och identitet. Många av de problem som påtalar har redan uppmärksammats av och ett utvecklingsarbete pågår. Regeringen delar bedömning att det inom myndigheten finns en stark vilja att förbättra verksamheten och att det finns mycket kunskap och insikter om hur det kan göras. har 2018 förstärkt resurs- erna inom folkbokföringen för att i större utsträckning utreda under- 2017/18:124 rättelser om fel i folkbokföringen. I utvecklingsprogram för folkbokföringen ingår även utveckling av it-stöd, översyn av arbetssättet och nya e-tjänster för allmänheten. Regering följer noggrant utvecklingsarbetet. Den problematik som belyser har tidigare även beskrivits i bl.a. Brottsförebyggande rådets rapport som dörröppnare till välfärdssystemet och betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37). granskning är ett viktigt underlag för fortsatta utvecklingsarbete och för regeringens överväganden om fortsatta åtgärder. påtalar i rapporten att åtgärder för att effektivisera arbetet i vissa fall måste genomföras innan det är lämpligt att överväga regeländringar. Regeringen instämmer i att det är viktigt att avgöra i vilken ordning de olika åtgärderna ska vidtas för att komma till rätta med bristerna i kvalitetsarbetet, men vill tillägga att åtgärder på både kort och lång sikt kan behöva genomföras parallellt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr.3) understryker regeringen att det ska vara ordning och reda i välfärdssystemen. Att rätt personer får det stöd de är berättigade till är en förutsättning för tilliten till de system som är till för att trygga vår gemensamma välfärd. Stöd ska lämnas till dem det är avsett för och inte till oseriösa aktörer eller kriminella. Felaktiga eller falska uppgifter i folkbokföringen kan inte bara användas av aktörer för att möjliggöra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utan även för att möjliggöra bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet. Regeringen anser därför att det är viktigt att folkbokföringen håller en hög kvalitet och att det vidtas åtgärder för att höja kvaliteten ytterligare. Regeringen följer noga insatser för ökad registerkvalitet i folkbokföringen i den löpande myndighetsdialogen, i årliga resultatredovisning och genom uppdrag i regleringsbrevet . I förordningen (2017:154) med instruktion för framgår att ansvarar för folkbokföringen och arbetet redovisas till regeringen enligt kraven i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringen har kompletterat detta med ett nytt krav i regleringsbrev om att i årsredovisningen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att öka registerkvaliteten i folkbokföringen. ska särskilt beskriva hur riskhanteringen inom folkbokföringen har stärkts och vilka resultat det har gett. I regleringsbrevet har även fått i uppdrag att utveckla en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i folkbokföringsregistret. Syftet är att öka kunskapen om fel som kan förekomma, i vilken omfattning de förekommer och de konsekvenser som felen med- I uppdraget ingår att beskriva hur uppföljning kommer att genom- föras så att den kan ligga till grund för resultatredovisning och bedömning av registerkvaliteten i folkbokföringen senast i årsredo- visningen som avser . Uppdraget ska redovisas till Regeringen arbetar vidare med de förslag om folkbokföringen som lämnades i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) Några av de förslagen be- handlar regeringen i lagrådsremissen Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, I lagrådsremissen föreslår regeringen att ska få möjlighet att kunna avregistrera falska identiteter i folkbokföringen och att göra kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning om det är nödvändigt för beslut om folkbokföring. remissen föreslås även att folkboköringsbrott införs på nytt. slaget ska straffansvar inträda när någon uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring eller låter bli att fullgöra sin anmälningsskyldighet enligt lagen, om detta innebär fara i bevishän- Om brottsligheten är att anse som grov ska det också vara möjligt att dömas till ansvar för grovt folkbokföringsbrott. dock inte gärningar som anses som ringa. Lagändringarna föreslås träda i Regeringens förslag innebär en ökad kontroll av de uppgifter som enskilda personer lämnar och som ligger till grund för Förslagen om att återinföra folkbokföringsbrott och att göra det möjligt för att genomföra besök för att kontrollera bosättningen kan antas medföra en viss preventiv effekt. kan förväntas lämna felaktiga uppgifter till folkbokföringen vilket med- för att andelen fel i folkbokföringen minskar. förslagen att öka kvaliteten i folkbokföringen vilket innebär bättre under- lag för olika samhällsfunktioners beslut och åtgärder. även att allmänhetens förtroende för folkbokföringens tillförlitlighet kommer att öka. Som ett steg för att motverka felaktiga registreringar i folkbokföringen har regeringen i regleringsbrevet gett i uppdrag att utveckla funktioner som gör det möjligt att upptäcka om samma pass eller annan id-handling används för olika personer vid myndighetens handläggning av ärenden om folkbokföring och om tilldelning av Uppdraget ska redovisas till regeringen senast remitterade regeringen en promemoria med förslag från som innebär utökade möjligheter för myndig- heten att bedriva viss brottsbekämpande verksamhet. rätt att på eget initiativ arbeta mot ett stort antal brott som är kopplade till användandet av falska eller manipulerade intyg om gär- ningen har samband med verksamhet samt penningtvätts- Falska eller manipulerade handlingar är ofta starten för en lång kedja av brottslighet såsom förfalskningsbrott, bedrägerier och penning- Förslaget innebär att ges utökade möjligheter att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom detta område där det i många fall är den organiserade brottsligheten som ligger bakom. mitterade promemorian finns också förslag om utökade möjligheter att 2017/18:124 lämna uppgifter mellan brottsbekämpande verksamheter och andra verksamhetsgrenar inom . Detta förslag syftar till att det brottsbekämpande arbetet ska kunna bedrivas mer effektivt, men även till att få fram fler korrekta beslut i bl.a. folkbokföringsfrågor. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-452-0 rir 2017:23 omslagets originalfoto: jenny gaulitz tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 0 - 1 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 8 R I R 2 0 1 7 : 2 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke har granskat arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen , kanslichef vid , för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , tf. enhetschef samt revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fel i folkbokföringen och deras konsekvenser Arbetet med att mäta kvaliteten i registret Kunskapsläget om olika typer av fel Arbetet med riskanalys inom folkbokföringen Möjligheten att hitta fel Förutsättningar för en effektiv kontroll Underrättelser om fel i registret Möjligheter att utreda och korrigera Återkoppling till revisionsfrågor och syfte R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Folkbokföringen ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om befolkningen. Uppgifterna i registret används t.ex. för att visa var den enskilde ska beskattas, som underlag för utbetalningar från välfärdssystemet och samhällsplanering. Felaktiga uppgifter i folkbokföringen kan medföra en mängd negativa konsekvenser för samhället. arbete med att upprätthålla kvaliteten i registret fyller därför en mycket viktig funktion. Uppgifterna i folkbokföringen uppdateras kontinuerligt och kvalitetsarbetet är förknippat med flera utmaningar. Ett exempel är att adressuppgifterna i registret bygger på att medborgarna själva rapporterar in förändringar, som problemen på bostadsmarknaden och minskat behov av fysisk post kan minska incitamenten att bidra till en korrekt folkbokföring. Det ökande antalet flyttningar till och från medför också en ökad risk för fel i folkbokföringen. Utöver detta finns incitament att rapportera in felaktiga uppgifter till folkbokföringen för att kunna begå olika typer av brott. Mot bakgrund av den viktiga funktion som folkbokföringen fyller i samhället och utmaningen att upprätthålla kvaliteten i registret är syftet med den här granskningen att undersöka om bedriver arbetet med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen på ett effektivt sätt. Med kvalitet avses i det här sammanhanget att de uppgifter som finns i registret är korrekta. Vid utformningen av granskningen har flera avgränsningar gjorts. Till att börja med medför den ovanstående definitionen av kvalitet att handläggningstid, enhetliga bedömningar och andra handläggningsrelaterade frågor inte ingår. Frågan om samordningsnummer behandlas inte i granskningen eftersom ansvaret för att säkerställa att dessa nummer är korrekta är utspritt på flera myndigheter. Hanteringen av skyddade identiteter och utfärdandet av omfattas inte heller av granskningen. konstaterar att kvalitetskraven på folkbokföringen är höga och att kvalitetsarbetet bör inriktas mot de fel som medför allvarligast konsekvenser för samhället. Mot bakgrund av detta konstateras i granskningen att flera villkor behöver vara uppfyllda för att kvalitetsarbetet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Det krävs för det första att det finns tillräcklig kunskap om felen i registret och deras konsekvenser för att man ska kunna skapa en riskanalys som kan visa R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E vilka typer av fel som bör prioriteras. Det krävs också ändamålsenliga metoder och verktyg för att hitta och åtgärda fel. Underlaget för att bedöma om villkoren för effektivitet är uppfyllda består främst av intervjuer med och vissa myndigheter som är stora användare av registret. Detta kompletteras med verksamhetsstatistik, rapporter och andra typer av dokument från . I granskningen kommenteras också flera av de förslag som lämnades av utredning om kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37). konstaterar att arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen innehåller en rad brister. Den övergripande slutsatsen är därför att kvalitetsarbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. Med tanke på att folkbokföringen har stor betydelse för många viktiga funktioner i samhället betraktar detta som allvarligt. noterar dock att det inom folkbokföringen finns mycket kunskap och insikter om hur arbetet kan förbättras. menar att det är viktigt att ledning så snabbt som möjligt tillvaratar de här insikterna och vidtar åtgärder för att effektivisera kvalitetsarbetet. Nedan ges en övergripande presentation av granskningens iakttagelser. Kunskapen om kvaliteten i folkbokföringen är låg I granskningen framkommer att det finns kunskap om flera olika typer av fel som kan förekomma i folkbokföringen. Till stor del saknas dock kunskap om hur vanligt förekommande felen är och om de konsekvenser som uppstår i samhället till följd av dessa fel. Det här har medfört att folkbokföringens riskanalys fått en övergripande karaktär och inte ger tillräckligt underlag för att göra en väl avvägd prioritering mellan olika typer av fel. kan det inte säkerställas att kontrollen inriktas mot de fel som borde prioriteras högst. Vidare innebär den låga kunskapen om kvaliteten i folkbokföringen att det saknas en bild av hur den generella kvalitetsnivån i registret ser ut, och i vilken riktning den utvecklas. En sådan bild saknas alltså trots att regeringen efterfrågar att ska göra en bedömning av hur kvaliteten i folkbokföringen ser ut. Följden blir att det är svårt att avgöra i vilken utsträckning målen om en hög kvalitet i folkbokföringen uppnås och hur stora resurser verksamheten behöver. I granskningen konstateras att IT-verktygen inom flera delar av folkbokföringen är gamla och otillräckliga. Vid handläggningen av ärenden inom kontrollen används R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett handläggningsverktyg som utvecklades i samband med att tog över folkbokföringen från 1991. Ett mer ändamålsenligt verktyg har varit under utveckling , men det har ännu inte implementerats fullt ut. Detta försämrar handläggarnas förutsättningar att utföra sitt arbete på ett effektivt sätt. Bristfälliga IT-verktyg medför också svårigheter i arbetet med att hitta fel i registret. Inom folkbokföringen har man t.ex. inte tillgång till de urvalsverktyg som används inom beskattningsverksamheten, vilket kraftigt begränsar möjligheten att ta fram ändamålsenliga kontrollurval. är den största källan till information om fel i folkbokföringen de underrättelser som privatpersoner, myndigheter och andra organisationer skickar till . fick 2009 ett uppdrag från regeringen att utveckla en IT-tjänst för att andra myndigheter skulle kunna rapportera in felen elektroniskt. har tagit fram en specifikation för hur inrapporteringen ska gå till, men eftersom myndigheterna själva får stå för utvecklingskostnaderna så är det bara en myndighet som har anslutit sig. Det saknas också ett bra systemstöd för att göra prioriteringar mellan inkomna underrättelser. Det saknas adekvata verktyg för att utreda och åtgärda vissa fel En viktig faktor för att kvalitetsarbetet ska fungera effektivt är att det finns adekvata verktyg för att utreda och åtgärda de fel som har hittats. konstaterar dock att det även på detta område finns brister. hanterar av de underrättelser om fel som kommer in till myndigheten. Den låga andelen förklaras inte av dålig träffsäkerhet utan beror främst på att alla underrättelser utreds på samma tidskrävande sätt. Det pågår ett arbete för att förenkla hanteringen av vissa underrättelser vilket betraktar som positivt. menar att det behövs ytterligare effektivisering av arbetet med underrättelser och mer kunskap om i vilken utsträckning egna kontrollurval bör prioriteras framför underrättelserna. Dessa utvecklingssteg bör tas innan det är lämpligt att överväga en utökning av skyldigheten att skicka underrättelser till att omfatta fler än de sju myndigheter som har en sådan skyldighet. En sådan utökning har föreslagits av både och utredning. I granskningen framgår att det finns flera situationer som är svåra att hantera inom kontrollen. Det finns bl.a. vissa typer av adressrelaterade fel som är svårutredda, men vill särskilt lyfta fram kontrollen i samband med folkbokföring vid EES-invandring. Vid den kontrollen finns både svårigheter att kontrollera de ID-handlingar och de anställningsintyg som används för att visa att det föreligger uppehållsrätt. En välfungerande kontroll i samband med EES- invandring är viktigt eftersom den typen av invandring har identifierats som ett R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E sätt att skapa falska identiteter som sedan kan användas för brottslig verksamhet. När en falsk identitet har kommit in i folkbokföringen är den dessutom svår att ta bort, även om upptäcker den.