prop · H503263 · 2018-05-29 00:00:00 — Regleringen av skyldighet för offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument infördes genom den numera upphävda insiderlagen (1990:1342), som trädde i kraft (prop. 1990/91:42 s. 46–49). När insiderlagen upphävdes överfördes regleringen till lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, som trädde i kraft (prop. 1999/2000:109 s. 64). omfattades inte offentliga funktionärer av något förbud mot insiderhandel. Som motiv för att införa ett sådant förbud anfördes följande (prop. 1990/91:42 s. 46). Vissa offentliga funktionärer kan ha kännedom om omständigheter rörande ett enskilt aktiebolag, som kan påverka kursen på aktierna i bolaget, t.ex. vid tillståndsgivning och offentlig upphandling. De kan också ha kännedom om omständigheter som påverkar marknadsläget i stort, t.ex. anställda vid som känner till innehållet i ännu icke publicerad ekonomisk statistik. Andra exempel är funktionärer som har kännedom om kommande ränteförändringar eller ändringar i skattelagstiftningen. Det är angeläget att förhindra att dessa offentliga funktionärers handel för egen räkning med fondpapper leder till att allmänhetens förtroende för myndigheterna skadas. Det är även av stor vikt att funktionärernas opartiskhet och myndigheternas anseende inte ifrågasätts på grund av misstankar om otillbörligt utnyttjande av icke offentlig information. infördes möjligheten att ålägga offentliga funktionärer skyl- Prop. 2017/18:263 dighet att anmäla innehav av fondpapper och förändringar i innehavet. Anmälningsskyldigheten ansågs primärt ha funktionen att underlätta till- synen över att förbuden följs av de berörda och att minska deras benägenhet för otillåten handel (samma prop. s. 47). Det anfördes också att förtroendet för funktionärerna och myndigheten naturligtvis kan stärkas om anmälningsskyldighet gäller. Vidare anförde det föredragande statsrådet följande. På grund av att icke offentliggjord kurspåverkande information kan finnas tillgänglig i så många olika sammanhang hos myndigheter ser jag det svårt att i lagform ange bestämda kategorier av funktionärer som skall vara anmälningsskyldiga. Anmälningsskyldigheten bör endast avse sådana funktionärer som på grund av sin ställning i en myndighet normalt har tillgång till icke offentliggjord information som kan påverka kursen på fondpapper och likställda värdepapper. För det övervägande antalet myndigheter torde det inte vara behövligt med en anmälningsskyldighet. Enligt min mening bör regeringen avgöra, vilka myndigheter under regeringen som skall kunna ålägga sina anställda m.fl. anmälningsskyldighet. Därefter är den lämpligaste lösningen att låta myndigheten avgöra vilka som har en sådan ställning att de skall omfattas av anmälningsskyldighet. Den anmälningsskyldighet som jag föreslår för offentliga funktionärer går avsevärt mycket längre än den som gäller personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag. Den innebär en skyldighet för funktionären att anmäla hela sitt innehav av sådana fondpapper som definieras eller skall behandlas som fondpapper enligt 2 §. Regeln innebär en avsevärd integritetskränkning. Jag anser att regeln är av grundläggande natur när det gäller bl.a. statstjänstemännens rättsställning. Förutsättningen för åläggande av anmälningsskyldigheten måste därför enligt 11 kap. 10 § regeringsformen (RF)1 framgå i lag. Inom många myndigheter finns internt fastställda styrande dokument med etiska riktlinjer för de anställda. Syftet med dessa är att ge vägledning inför problem som måste lösas av de anställda genom eget omdöme och egen känsla för vad som är rätt eller fel, lämpligt eller olämpligt. Sådana etiska riktlinjer kan innehålla råd i fråga om handel med finansiella instrument. De etiska riktlinjerna tar inte sin utgångspunkt i tvingande lagstiftning, utan liknar mer den självreglering som finns på den finansiella marknaden genom t.ex. Svenska Fondhandlareföreningens rekommendationer. Etiska riktlinjer kan också tjäna som vägledning vid bedömning av vilken typ av handel med finansiella instrument som kan komma i närheten av vad som är en förtroendeskadlig bisyssla (se avsnitt 4.6). 1 Denna bestämmelse finns numera i 12 kap. 7 § regeringsformen. 2017/18:263 Som exempel kan nämnas att etiska riktlinjer (FA2014/00534/JA) innehåller ett avsnitt med rubriken ”Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument”. I avsnittet anges bl.a. att anställda som har tillgång till information som i hög grad kan påverka kursen på finansiella instrument för vissa branscher eller företag helt bör avstå från att handla med aktier i dessa branscher eller företag. Vidare bör ett eventuellt innehav av finansiella instrument vara långsiktigt för tjänstemän som hanterar känslig information för värdepappersmarknaden. Normalt bör instrumenten behållas . Tjänstemän som hanterar känslig information bör också undvika att under de som närmast föregår offentliggörandet av väsentlig ekonomisk information, t.ex. budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen, köpa och sälja värdepapper. Kommuner har motsvarande befogenhet som regeringen (se avsnitt 4.5.1) i fråga om ledamöter och ersättare i kommunala organ samt arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer hos kommunen (11 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). Enligt regeringsformen finns i riket kommuner på lokal och regional nivå (1 kap. 7 §). Enligt kommunallagen (2017:725) är indelat i kommuner och landsting (1 kap. 1 §). När anmälningsskyldigheten infördes användes benämningarna kommun respektive landstingskommun i den numera upphävda kommunallagen (1977:179) som gällde . Begreppet kommun i lagen om anmälningsskyldighet får därmed anses avse både kommuner och landsting i den nuvarande kommunallagens mening. Tillämpning av reglerna för statliga myndigheter Regeringen har (Fi2015/03496/V) beslutat att det vid 43 namngivna myndigheter ska föras en sådan förteckning över inne- hav av finansiella instrument som avses i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (11 §). förtecknade i bilaga 4. Sedan beslutet fattades har två av myndigheterna, institut, upphört med sin verksamhet. Regeringen har också senast den (SB2014/06519/RCK) beslutat att det i ska föras en sådan förteckning. en delförteckning som förs av rättschefen i Statsrådsberedningen och en delförteckning för varje departement. därmed 42 myndigheter. Av de 41 myndigheterna utöver leds 16 av en styrelse (styrelsemyndigheter) och 25 av en myndighetschef (enrådighetsmyndigheter). 240 statliga myndigheter om man exkluderar domstolar, myndigheter och AP-fonder. Av uppgifter som lämnats av de berörda myndigheterna som svar på en enkätundersökning som genomfördes av 2016 framgår bl.a. att totalt knappt 3 700 personer omfattas av anmäl- Prop. 2017/18:263 ningsskyldigheten, varav ca 600 personer inom . dare varierar antalet personer som omfattas inom respektive myndighet kraftigt. Inom sex av myndigheterna omfattas alla anställda av anmälningsskyldigheten. Inom fyra myndigheter omfattas mellan en och fyra personer. kan tilläggas att statsråden enligt frivilligt åtagande även anmäler närståendes innehav av finansiella instrument. Som närstående räknas makar, sambor, registrerade partner och minderåriga barn. Statsråden har även träffat en överenskommelse om att efterge sekretessen för uppgifter om eget innehav av finansiella instrument. 4.6Begränsning av offentliganställdas rätt att ha vissa bisysslor Regler om bisysslor finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). En arbetstagare får enligt (7 §) inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende (förtroendeskadlig bisyssla). Arbetsgivaren är skyldig att informera sina anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten (7 a §). är arbetstagaren skyldig att på begäran upplysa arbetsgivaren om sina bisysslor (7 b §). En arbetsgivare är skyldig att genom beslut förbjuda förtroendeskadliga bisysslor i vissa fall (7 c §). Frågan om en statlig arbetstagares egen handel med finansiella instrument kan innebära en otillåten förtroendeskadlig bisyssla har prövats av Arbetsdomstolen i rättsfallet AD 1991 nr 99. Arbetsdomstolen framhöll där att det måste vara en utgångspunkt att varje arbetstagare har sin frihet vid förvaltningen av sin privata ekonomi. För att dispositioner och annan verksamhet inom den ramen ska träffas av förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor bör fordras, att det föreligger omständigheter som på ett mer påtagligt sätt talar för att det i det enskilda fallet finns en oacceptabel risk för förtroendeskada. Enligt Arbetsdomstolen bör de överväganden och värderingar som ligger till grund för (den vid tiden för domen gällande) insiderlagen tillmätas saklig tyngd vid tillämpningen av i situationer där det är fråga om offentliganställda arbetstagares transaktioner med värdepapper för egen räkning. I sådana situationer bör särskild vikt fästas vid frågan, om arbetstagaren i sin tjänst har en ställning med vilken följer insyn i omständigheter av betydelse för värdepappersmarknaden i allmänhet eller för kursutvecklingen för olika slags värdepapper. Beträffande arbetstagare utan sådan insynsställning kan det enligt Arbetsdomstolen endast mer undantagsvis anses föreligga utrymme för att med åberopande av ingripa mot värdepapperstransaktioner som sker inom ramen för arbetstagarens förvaltning av sina privata tillgångar. 2017/18:263 5 Regleringen av offentliga funktionärers anmälningsskyldighet behöver ses över Regleringen av skyldigheten för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument infördes genom den numera upphävda insiderlagen, som trädde i kraft . När insiderlagen upphävdes 2001 fördes regleringen över till lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Inledningsvis omfattade anmälningsskyldigheten enbart fondpapper, men utsträcktes till att avse samtliga slag av finansiella instrument (prop. 1995/96:215). I övrigt har regleringen inte förändrats i sak. Däremot har det omgivande regelverket för att bekämpa marknadsmissbruk utvecklats och ändrats, senast genom EU:s marknadsmissbruksförordning och ny svensk lagstiftning (se avsnitten 4.2 och 4.3). Även formerna för ledning och styrning av statliga myndigheter har ändrats sedan de nuvarande reglerna om anmälningsskyldighet infördes. Det finns därför skäl att anpassa terminologin till den som används på området. Flera av de berörda myndigheterna har pekat på problem vid tillämpning av regelverket och efterlyst klarlägganden och förtydliganden. Det har inte heller gjorts någon övergripande bedömning av hur väl det nuvarande regelverket uppfyller sina syften i förhållande till dels den administrativa bördan som regelverket medför för myndigheter och enskilda, dels ingreppet i den personliga integriteten för de enskilda som omfattas av anmälningsskyldigheten. Mot denna bakgrund finns det skäl att göra en översyn av regelverket för offentliga funktionärers skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument. Regelverket bör utformas så att det utgör en rimlig avvägning mellan möjligheterna att uppnå syftet (se avsnitt 6.1) och begränsa både integritetsintrånget för den enskilde och den administrativa bördan för den enskilde och myndigheten. Regeringens bedömning: Det övergripande syftet med anmälnings- skyldigheten bör vara att den ska bidra till att stärka allmänhetens för- troende för de myndigheter och offentliga funktionärer som omfattas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: När anmälningsskyldigheten för offentliga funktionärer infördes , skedde det i anslutning till den översyn av insiderlagstiftningen som ledde till att insiderlagen infördes (se avsnitt 4.5.1). Med offentliga funktionärer avsågs arbetstagare och uppdragstagare i staten, kommuner och landsting. Som exempel på upp- Prop. 2017/18:263 dragstagare angavs valda ledamöter och ersättare i statliga och kommun- ala organ samt utsedda ledamöter i statliga myndigheters styrelser (prop. 1990/91:42 s. 46). Det angavs att anmälningsskyldigheten skulle ha funktionen att både underlätta tillsynen av att förbuden i insiderlagen följdes av de berörda och att minska deras benägenhet för otillåten handel. Det var alltså frågan om förtroendet för de finansiella marknaderna som stod i fokus när regelverket infördes. Dessutom framhölls att förtroendet för funktionärerna och myndigheterna kunde stärkas genom anmälningsskyldigheten (samma prop. s. 47). Sedan anmälningsskyldigheten infördes har vikten av att statliga myndigheter och de som är verksamma inom dem har ett högt förtroende hos allmänheten fått ökad tyngd. Det framgår bl.a. av Värdegrundsdelegationens slutrapport säkerställa en god statsförvaltning (S2012/09080/). Att reglerna om anmälningsskyldighet kan förknippas med reglerna om förtroendeskadliga bisysslor framgår av den dom från Arbetsdomstolen som redovisas i avsnitt 4.6. Mot den bakgrunden bör anmälningsskyldigheten ha till främsta syfte att bidra till att stärka allmänhetens förtroende för de myndigheter och offentliga funktionärer som omfattas och den bör utformas med hänsyn till detta syfte. Anmälningsskyldigheten kan användas för att underlätta tillsynen av att förbudet mot insiderhandel följs. De lämnade uppgifterna bör också kunna användas för kontroll över att förbudet mot otillåtna bisysslor följs av de statligt anställda samt för uppföljning av hur myndigheternas etiska riktlinjer eller liknande dokument följs när det gäller egen handel med finansiella instrument. Anmälningsskyldighetens främsta funktion är dock att göra den anmälningsskyldige uppmärksam på vikten av att tillämpliga regler följs och minska benägenheten för handel med finansiella instrument som kan vara förtroendeskadlig. Regeringens förslag: Bestämmelser om anmälningsskyldighet inom myndigheter för vissa innehav av finansiella instrument ska tas in i en ny lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla inne- hav av finansiella instrument. Hänvisningen till EU:s marknads- missbruksförordning i den nya lagen ska vara dynamisk, dvs. förordningen i den gällande lydelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att frågan om anställdas skyldighet att i vissa fall anmäla lån borde ha ingått i förslaget. påpekar att det för vissa myndigheter finns sådana bestämmelser och att tydligheten för de anställda skulle öka om bestäm- melserna samlades i samma lag som bestämmelserna om anmälnings- skyldighet för innehav av finansiella instrument. Skälen för regeringens förslag: När anmälningsskyldigheten för of- fentliga funktionärer infördes, ansågs den innebära en avsevärd integri- tetskränkning för de personer som omfattades (prop. 1990/91:42 s. 48). 2017/18:263 har skyddet mot intrång i den personliga integriteten för- stärkts genom införandet av en särskild bestämmelse i regeringsformen (2 kap. 6 § andra stycket). En skyldighet att anmäla innehav av finansi- ella instrument, som rör en enskilds ekonomiska förhållanden, utgör ett intrång i den personliga integriteten. Regeringen anser dock att det inte är fråga om sådan övervakning eller kartläggning av den enskildes person- liga förhållanden som avses i den särskilda bestämmelsen i regerings- formen (jfr prop. 2009/10:80 s. 179–182). Bestämmelser om anmälningsskyldighet för innehav av finansiella in- strument får anses vara av grundläggande natur när det gäller statligt anställdas rättsställning (12 kap. 7 § regeringsformen). förutsättningarna för att ålägga någon en sådan anmälningsskyldighet måste framgå i lag (prop. 1990/91:42 s. 48). skyldigheten bör därför framgå i lag. I den mån bestämmelserna inte gäller statligt anställda utan uppdragstagare eller kommunanställda finns det i stället ett krav på lagform när det gäller skyldigheter för enskilda (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen), vilket en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument är. bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på området (8 kap. 3 § När anmälningsskyldigheten infördes var den en del av ny finansmark- nadslagstiftning för att motverka insiderhandel (prop. 1990/91:42). Kopplingen till dåvarande lagen (1976:600) om offentlig anställning gjordes dock tydlig, genom att det i den lagen (6 kap. 3 §) infördes en upplysning om att det i insiderlagen fanns bestämmelser om åläggande för arbetstagare att anmäla innehav av fondpapper. togs dock hänvisningen till insiderlagen bort då den ansågs onödig (prop. 1993/94:65 s. 56). Lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella in- strument innehåller, sedan ett flertal bestämmelser utmönstrades den , endast ett fåtal bestämmelser. I sak är det endast be- stämmelserna om anmälningsskyldighet inom myndigheter och anmäl- ningsskyldighet för anställda och uppdragstagare vid värdepappersinsti- tut och börser som finns kvar. Eftersom det övergripande syftet med anmälningsskyldigheten bör vara att stärka allmänhetens förtroende för de myndigheter och offentliga funktionärer som omfattas, är det lämpli- gare att bestämmelser om anmälningsskyldighet för vissa offentliga funktionärer tas in i en särskild lag som inte har samband med den rätts- liga reglering som gäller på finansmarknaden. värdepappersinstitut och börser kan tas in i den reglering som gäller dessa företags verksamhet (se avsnitt 6.5). Den nya lagen bör få rubriken lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av Som framgår av avsnitten 6.3.3–6.3.5 finns behov av att precisera be- stämmelserna i vissa avseenden genom föreskrifter som meddelas av Sådana föreskrifter tas lämpligen in i en förordning som kompletterar den nya lagen. anser att frågan om lån för anställda borde regleras i samma lag. Regeringen konstaterar att det finns en lagreglering om bi- sysslor i (se avsnitt 4.6). Enligt den regleringen är det inte tillåtet att ha någon förtroendeskadlig bisyssla. En sådan bisyssla kan t.ex. föreligga om en tjänsteman skuldsätter sig eller på ett annat sätt gör sig Prop. 2017/18:263 beroende av någon, över vars verksamhet han eller hon i sin tjänst utövar tillsyn (se SOU 1969:6 s. 77 och rättsfallet AD 1991 nr 99). anställda får i vissa fall inte ha lån hos företag som står under tillsyn av myndigheten (se 14 § förordningen [2009:93] med instruktion för ). Motsvarande förbud gäller för anställda (se 24 § förordningen [2007:1447] med instruktion för ). Förbuden bygger på bestämmelserna i . Regeringen anser inte att det finns anledning att i den nya lag som föreslås även reglera andra skyldigheter som syftar till ett högt förtroende för offentliganställda. I avsnitt 6.3.1 föreslås att termen insiderinformation ska användas i den nya lagen, och att termen ska ha samma betydelse som i marknadsmissbruksförordningen. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Avsikten är att definitionen av insiderinformation i den nya lagen ska följa definitionen i marknadsmissbruksförordningen. En motsvarande hänvisning till artikel 7 i marknadsmissbruksförordningen finns i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (1 kap. 4 §). Den hänvisningen är dynamisk (se prop. 2016/17:22 s. 95 f.). Mot denna bakgrund anser regeringen att det är ändamålsenligt att hänvisningen till marknadsmissbruksförordningen i detta fall är dynamisk. 6.3Omfattning och utformning av anmälningsskyldigheten Vilka offentliga funktionärer bör vara Regeringens förslag: Om det behövs med hänsyn till förekomsten av insiderinformation inom en statlig myndighet, ska de som ingår i myn- dighetens ledning vara skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella Regeringen ska få meddela föreskrifter om eller besluta vid vilka myndigheter en sådan anmälningsskyldighet ska gälla. myndighet som omfattas av sådana föreskrifter eller ett sådant beslut ska besluta att även andra arbetstagare och uppdragstagare vid myn- digheten ska vara anmälningsskyldiga, om det behövs med hänsyn till deras tillgång till insiderinformation. Statsråden ska vara skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella ska besluta att anställda och uppdragstagare vid myndigheten ska vara anmälningsskyldiga, om det behövs med hän- syn till deras tillgång till insiderinformation. Med insiderinformation ska i lagen om skyldighet för vissa offent- liga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument avses detsamma som i EU:s marknadsmissbruksförordning. Regeringens bedömning: Regeringen bör göra en prövning av vilka myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt det nya regelverket. När en myndighet beslutar om vilka personer utöver myndighetens ledning som ska omfattas av anmälningsskyldigheten, bör myndigheten noga överväga om behovet av anmälningsskyldighet är så stort att det uppväger integritetsintrånget för den enskilde och den administrativa bördan för den enskilde och myndigheten. I första hand bör det vara beslutsfattare inom myndigheten som åläggs anmälningsskyldighet. Arbetstagare och uppdragstagare som inte har beslutsfattande ställning bör omfattas av anmälningsskyldighet endast om det finns särskilda skäl för det. Om det inom myndigheten finns tydliga och väl genomarbetade etiska riktlinjer som behandlar frågan om innehav och handel med finansiella instrument, kan antalet personer som omfattas av anmälningsskyldigheten begränsas, och myndigheten kan t.ex. i stället se till att de anställda skriftligen till myndigheten bekräftar att de tagit del av de etiska riktlinjerna. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. och Myndigheten för press, radio och tv önskar ett förtydligande i frågan om även ledamöter i beslutsnämnder automatiskt ska omfattas av anmälningsskyldighet i myndigheter vars ledning omfattas av sådan skyldighet. och anser att rekvisitet ”om det behövs” är för vagt och borde ersättas med en klar förpliktelse för myndigheter och andra att införa anmälningsskyldighet och föra listor om det inom myndigheten med viss regelbundenhet förekommer insiderinformation eller annan information av betydelse för kursutvecklingen på finansiella instrument. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen bör bestämma vid vilka statliga myndigheter anmälningsskyldighet ska gälla Den nuvarande ordningen när det gäller anmälningsskyldighet innebär att regeringen med stöd av lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (11 §) beslutar om vilka myndigheter under regeringen som ska föra en förteckning över vissa offentliga funktionärers innehav av finansiella instrument. Även i den nya regleringen bör det vara regeringen som avgör vid vilka myndigheter anmälningsskyldighet ska gälla. Beslutet ska grundas på en bedömning av förekomsten av kurspåverkande information inom en myndighet. Uttrycket kurspåverkande information fanns tidigare i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 10 § och 15 kap. 6 § första stycket 3), men har i samband med införandet av den nya regleringen om marknadsmissbruk utmönstrats och ersatts med uttrycket insiderinformation (se prop. 2016/17:22 s. 184–186). Det är lämpligt att uttrycket kurspåverkande information ersätts av uttrycket insiderinformation även när det gäller anmälningsskyldighet.