prop · H503189 · 2018-03-21 00:00:00 — Enligt finns det inte skäl att fördröja sådana ansökningar, då det är bra för Europeiska kommissionen och för angränsande medlemsländer att på ett så tidigt stadium som möjligt få ta del av denna information. •Ge tydliga direktiv om att arbeta systematiskt så att även de projekt som behöver genomföras för att EU-målen ska uppnås blir prövade på lika villkor med andra projekt. •Precisera tydligare hur de mål som EU har formulerat ska ingå i målen för transportpolitiken i nästa infrastrukturproposition som lämnas till . Upprätta en konkret och tidsatt plan för att pröva de återstående projekt som behöver genomföras för att EU-målen ska uppfyllas. Inom ramen för en sådan plan bör bland annat följande göras: •Ta fram åtgärdsvalsstudier eller motsvarande för projekt där investeringar som möjliggör att ej uppfyllda EU-mål prövas på lika villkor med andra investeringsprojekt. Om projekten är tillräckligt samhällsekonomiskt lönsamma bör initiativ tas till att sådana investeringar införs i nästa transportplan som kommer att gälla perioden –2033. •Ta fram åtgärdsvalsstudier eller motsvarande för de två projekt som rör åtgärder för att kunna köra längre godståg på stomnätet och som förts till den nationella planen. På så sätt blir dessa två projekt prövade på lika villkor med andra investeringsprojekt. •Ta fram underlag för sådana undantag som avser att ansöka om när det gäller att uppfylla EU-målen, främst vad gäller de lågtrafikerade delarna av stomnätet. Underlagen ska i enlighet med EU:s krav visa att det finns samhällsekonomiska kostnads-nyttoskäl till att begära undantag. •Säkerställ att analyser av måluppfyllelse i åtgärdsvalsstudier även görs i förhållande till EU:s mål i TEN-T-förordningen, och inte bara i förhållande till nationella, regionala och lokala mål. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den nationella planeringen av transportinfrastruktur i görs med ett trafikslagsövergripande perspektiv, med ambitionen att de mest effektiva transportlösningarna ska genomföras oavsett trafikslag. De infrastrukturprojekt som föreslås bli genomförda redovisas i en s.k. nationell transportplan för infrastruktur, som gäller men som revideras . EU har i den s.k. TEN-T-förordningen formulerat mål som är bindande för medlemsländerna och som syftar till att möjliggöra effektivare och mer högkvalitativa transporttjänster för medborgare och ekonomiska aktörer i sammanhängande korridorer inom EU, så kallade stomnät. bedöms uppfylla vissa av dessa mål , andra inte. För att uppnå alla målen till 2030 krävs investeringar i miljardklassen. Med tanke på att det oftast tar att både planera och genomföra investeringar av detta slag behöver projekten, om målen ska kunna uppfyllas, i praktiken redan nu vara i en planeringsfas. Transportinfrastruktur är ett exempel på ett politikområde där både EU och medlemsstaterna har lagstiftningsmakt (s.k. delad befogenhet). har granskat på vilket sätt och regeringen beaktar EU-målen inom transportområdet och koordinerar dessa mål med de nationella målen. 1.1 Motiv till granskning Både målen för den nationella infrastrukturplaneringen och EU:s mål syftar till att skapa effektivare transportlösningar. EU lägger dock stor vikt vid att transporter över nationsgränser ska vara effektiva, medan de enskilda medlemsstaterna främst är inriktade på att transporter inom det egna landet ska vara effektiva. Här finns en inbyggd risk att den nationella planeringen underskattar värdet av investeringar som inte bara bidrar till nytta inom det egna landet, utan också för gränsöverskridande transporter. För med sitt stora exportberoende är det av särskild vikt att transporter inte bara fungerar inom det egna landet utan också när de är gränsöverskridande. Det finns analyser av enskilda fall som tyder på att investeringar som möjliggör för att uppfylla EU-målen på svenskt territorium är samhällsekonomiskt lönsamma och därmed effektiva att genomföra. finns indikationer på att i sin planering av de nationella infrastruktursatsningarna inte systematiskt analyserar projekt som bidrar till att EU-målen uppfylls och att sådana projekt inte ges en likvärdig möjlighet att kvalificera sig till den nationella transportplanen. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? Under det förberedande arbetet med denna granskning studerades översiktligt ett par av de infrastrukturprojekt på stomnätet där planeringen påbörjats . Dessa översiktliga studier visade att EU-målen inte var särskilt styrande för arbetet och att inte på ett systematiskt sätt i planeringen hade analyserat projekt som bidrar till att uppfylla TEN-T-målen. Intrycket var också att det saknades en samlad analys av hur nuvarande standard inom det svenskbelägna stomnätet förhåller sig till de specifika målen i TEN-T- förordningen. Det finns också en skillnad i målstrukturer, som i praktiken kan skapa målkonflikter. Den nationella planeringen bygger på översiktliga mål formulerade av statsmakterna, vilket betyder att ges stor frihet att med samlade effektbedömningar för enskilda projekt bedöma om dessa bör genomföras eller inte. EU ställer däremot upp förhållandevis konkreta mål för viktigare stomnätskorridorer, en typ av mål som inte finns i den svenska infrastrukturplaneringen. Det blir då en intressant fråga hur regeringen och koordinerar de nationella målen med EU-målen. Mot denna bakgrund bedömde att det fanns skäl att genomföra en granskning av regeringens och insatser inom ramen för den nationella planeringen av transportinfrastruktur. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen har varit att undersöka hur och regeringen koordinerar de nationella målen med EU:s mål för TEN-T-förordningen och om EU-målen beaktas på ett systematiskt sätt i planeringen av de nationella infrastruktursatsningarna. •Vilken kunskap finns om ändamålsenligheten i EU-målen och kan dessa mål bedömas bidra till effektivare transporter inom EU? •Har EU-målen beaktats i den övergripande infrastrukturplanering som regeringen och genomfört? •Har EU-målen beaktats i valet av projekt och i de åtgärdsvalsstudier som rör investeringsalternativ i stomnätet och som genomförts åren 2013–2017? •Har EU-målen beaktats i nya förslag till nationell transportplan, som överlämnades till regeringen ? I den mån granskningen visar på brister i de statliga insatserna är ambitionen också att undersöka orsaker och att identifiera och presentera förbättringsmöjligheter. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Denna granskning gäller den statliga planeringen av den nationella infrastruktur som syftar till att uppfylla de mål i TEN-T-förordningen som ska vara uppfyllda . Dessa mål gäller det så kallade stomnätet och beskrivs närmare i kapitel 2. Det finns också ett övergripande nät med mål som ska vara uppfyllda till 2050, men denna måluppfyllelse undersöks inte i granskningen. Granskningen avgränsas tidsmässigt till de insatser som genomförts efter att EU:s nuvarande TEN-T-förordning beslutades . Granskningen omfattar de EU-mål som rör vägar och järnvägar. Det finns även TEN-T-mål om tillgång till alternativa drivmedel. De omfattas dock inte av granskningen, främst därför att det är för tidigt att undersöka möjligheten om regeringen och berörda myndigheter har gjort tillräckligt för att kunna uppnå detta mål . Det kan exempelvis vara möjligt att uppfylla dessa mål genom lagstiftning . Granskningen inkluderar inte heller EU-målet för signalsystemet ERTMS inom järnvägen. ERTMS är ett stort och helt separat projekt skilt från de investeringar som i övrigt görs vad gäller utökad järnvägskapacitet. ERTMS har inte heller några direkta kopplingar till de övriga EU-målen på järnvägsområdet. har valt att starta en separat granskning gällande ERTMS-satsningen. Granskningen har inriktats på regeringens och insatser. 1.4 Utgångspunkter för granskningen Regeringen och har att beakta de mål och intentioner som fastslagit vid godkännandet av de s.k. infrastrukturpropositionerna (/17:21). har också åtagit sig att genomföra lämpliga åtgärder för att utveckla EU:s stomnät så att det uppfyller uppställda mål . Vidare är en viktig utgångspunkt att infrastrukturinvesteringar ska vara kostnadseffektiva. Mot denna bakgrund har ställt upp följande utgångspunkter för bedömningen av den empiri som samlats in i granskningen: •Trafikverket behöver säkerställa att investeringsprojekt som behöver genomföras för att EU-målen ska uppfyllas blir prövade på ett likvärdigt sätt jämfört med nationellt initierade investeringsalternativ. I den mån de visar sig vara så samhällsekonomiskt lönsamma att de bör genomföras bör de planeras så att det finns förutsättningar för att de kan genomföras . •Sådana investeringar kräver att planera och genomföra, oftast . Därför borde ha säkerställt att projekt som behöver genomföras för att EU:s mål ska kunna uppnås har blivit prövade i åtgärdsvalsstudier eller motsvarande redan när denna granskning genomfördes. I den mån de är samhällsekonomiskt lönsamma bör då dessa projekt ha förts till den nationella planen –2029. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? Granskningen har baserats främst på dokumentstudier och intervjuer. har tagit del av olika dokument som rör regeringens styrning av infrastrukturplaneringen samt olika forskningsrapporter inom området. Hit hör underlagsdokument i planeringsprocessen av infrastrukturprojekt, som skapats då TEN-T-förordningen beslutades och fram till . Det handlar också om de åtgärdsvalsstudier som genomfört i inledningen av planeringsprocessen för ett infrastrukturprojekt. Företrädare för och har intervjuats. Intervjuer har även genomförts med företrädare för Trafikanalys, VTI (), branschföreningar samt med trafikforskare. En viktig del av metoden är att utnyttja den kunskap som finns om effektivitet inom investeringar i vägar och järnvägar. Främst handlar det om kunskap som producerats inom forskningen och vid olika utrednings- och utvärderingsinstitut. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 EU:s planering av transportinfrastruktur Transeuropeiska nät (, TEN) är en organisation för EU:s satsningar på infrastruktur som kopplar samman olika europeiska länder inom de tre sektorerna transeuropeiska transportnät (TEN-T), transeuropeiska energinät (TEN-E) och transeuropeiska telenät (eTEN). Projekt inom medlemsländerna som syftar till att uppfylla syftet med näten får ofta bidrag och stöd från EU eftersom dessa anses gynna en europeisk integration och effektivare transporter mellan medlemsländerna. EU:s ambitioner vad gäller transportinfrastruktur har fastställts i den s.k. TEN-T-förordningen som beslutades 20131. Den har aktivt deltagit i förhandlingsarbetet med förordningen. 2.1 Delad befogenhet inom transportinfrastruktur Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), även känt som ett av Romfördragen, är ett av Europeiska unionens fördrag mellan dess medlemsstater, vilket trädde i kraft . Fördraget fick sitt nuvarande namn genom Lissabonfördraget 2009. EUF-fördraget utgör, tillsammans med Fördraget om Europeiska unionen () grunden för EU-samarbetet. EUF- fördraget innehåller bestämmelser som rör unionens principer och mål, dess befogenheter, politik, inre och yttre åtgärder samt hur dess institutioner ska fungera. EU:s makt inom olika politikområden varierar. Att EU har rätt att besluta brukar kallas tilldelad befogenhet, vilket innebär att EU har fått sig makt tilldelad från medlemsländerna. I den s.k. kompetenskatalogen framgår EU:s ansvarsfördelning i relation till medlemsländerna. Kompetensen delas in i tre block (områden). I område 1 har EU ensamrätt att lagstifta, s.k. exklusiv befogenhet. I område 2 har både EU och medlemsländerna rätt att lagstifta, s.k. delad befogenhet. I område 3 har EU endast befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsländernas åtgärder.2 Transport och transeuropeiska nät hör till område 2, dvs. ett kompetensområde där både EU och medlemsländerna får besluta om lagstiftning. TEN-T-förordningen är en bindande EU-rättsakt för medlemsländerna. Alla förordningar är enligt artikel 288 i EUF-fördraget bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. måste det rättsliga innehållet i en förordning beaktas. TEN-T-förordningen kan sägas innehålla gemensamt beslutade 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 2Sveriges riksdag EU-upplysningen, . R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? målsättningar snarare än bindande regler, då det i förordningen finns särskilda bestämmelser om vad som gäller för medlemsländer som inte förmår uppfylla de överenskomna målsättningarna (se artikel 39 i förordningen). Att förordningsformen används på detta sätt kan ses som en trend inom EU, där användningen av förordningar överlag har ökat. Det är därför viktigt att den befintliga nationella rätten anpassas så att den fungerar i samklang med de direktverkande EU-förordningarna.3 TEN-T-förordningen ska också ses mot bakgrund av EUF-fördragets grundläggande bestämmelser som transeuropeiska nätverk. I EUF-fördraget regleras målen om transeuropeiska nät för infrastrukturen inom transport-, telekommunikation- och energisektorerna och syftar till att förbinda alla EU:s regioner4. I fördraget anges också vad som krävs för att förverkliga målen5. Vidare framgår att de riktlinjer och övriga åtgärder som avses inom transportområdet ska beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt . Riktlinjer och projekt av gemensamt intresse som angår en medlemsstats territorium kräver dock den berörda medlemsstatens godkännande6. 2.2 Transportnät på två nivåer Genom TEN-T-förordningen har en struktur upprättats på två nivåer för EU:s transportvägar, i form av ett övergripande nät och ett stomnät. Stomnätet () består av de sträckningar som anses vara strategiskt allra viktigast för transportflödena både inom och globalt sett. Målet med infrastrukturutvecklingen längs stomnätet är att färdigställa sammanhängande förbindelser som kommer att möjliggöra effektiva och högkvalitativa transporttjänster för alla medborgare och ekonomiska aktörer. Ambitionen är att de mål som finns formulerade ska vara uppfyllda . För svensk del finns främst ett antal väg- och järnvägssträckningar mellan fem olika hamnar som räknas till stomnätet, se figur 1. Som framgår har stomnätet relativt likartade sträckningar för vägar och järnvägar, men inte helt lika. För järnvägens stomnät gäller också att enstaka sträckor enbart rör godstrafik, andra enbart persontrafik. EU, och den inre marknaden - En översyn av horisontella bestämmelser SOU 2009:712 s. 323. 4Artikel 170 i EUF-fördraget. 5Artikel 171 i EUF-fördraget. 6Artikel 172 i EUF-fördraget. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Den svenska delen av stomnätet för vägar och järnvägar sex regioner: 1. Nord, 2. Mitt, 3. Väst, 4. Öst, 5. Källa: Europeiska kommissionens TENtec kartor, bearbetning . R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? Den är alltså bunden till att arbeta för att investeringar görs för att åstadkomma nödvändig kapacitet i dessa stomnät fram . Av det totala järnvägsnätet i utgjorde stomnätet , medan motsvarande andel för vägnätet var ca 3 procent.7 Det finns också ett övergripande nät () med mål som ska vara uppnådda 2050. Som framgår av avsnitt 1.3 ingår det inte i granskningen att undersöka statens insatser för att uppfylla dessa mål. Enligt artikel 54 i TEN-T-förordningen kommer kommissionen att göra en översyn över genomförande och utvärdering av stomnätet. Detta ska ske . Översynen kommer att genomföras efter lämpliga samråd med medlemsstaterna samt i samarbete med de europeiska samordnarna. 2.3EU betonar vikten av effektivare gränsöverskridande transportsystem Syftet med TEN-T-förordningen framgår av dess ingress8. Det nuvarande lapptäcket av europeiska vägar, järnvägar, inre vattenvägar, flygplatser, inlands- och havshamnar samt järnvägs- och vägterminaler ska omvandlas till ett integrerat nät som omfattar alla medlemsstater. Avsaknaden av en sådan sammanhängande transportinfrastruktur anses utgöra ett allvarligt hinder för att den inre marknaden ska kunna fungera smidigt. För att upprätta detta nätverk krävs det att medlemsländerna utarbetar och genomför ett stort antal projekt för att avlägsna befintliga flaskhalsar, överbrygga felande länkar och förbättra driftskompatibiliteten mellan olika transportsätt samt mellan regional och nationell transportinfrastruktur. Inom EU anses de utpekade transportnäten ha stor strategisk betydelse. Genomförandet anses betydelsefullt för att utveckla handeln mellan medlemsländerna och bidra till högre tillväxt inom varje medlemsland. Att den europeiska infrastrukturen på en övergripande nivå har formen av ett lapptäcke med olika standarder som inte lämpar sig för smidiga gränsövergångar anses bero på att medlemsländerna har nationellt avgränsade planeringsprocesser. Modellerna för att beräkna ett projekts nyttor och kostnader tenderar också att missgynna projekt som bidrar till bättre gränsöverskridande transporter. i använder exempelvis modellen att ett projekts transportrelaterade nyttor (såsom minskade transportkostnader) ska räknas med till hälften för internationella godstransporter. Detta innebär att gränsöverskridande projekt kan få svårt att hävda sig i konkurrensen med 7Vierth, och 2012. Näringslivets perspektiv på Europeiska kommissionens förslag om TEN-T och Connecting Europe Facility. VTI notat 10–2012. 8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nationella projekt där hela nyttan tillgodoräknas det egna landet. De projekt som genomförs bidrar alltså till effektivare transporter inom landet, men inte nödvändigtvis till effektivare transporter mellan medlemsländer. Ett europeiskt mervärde kan då definieras som den nettonytta som uppkommer i andra länder än där investeringen i fråga genomförs. Frågan om effektiviteten i gränsöverskridande transportsystem har i hög grad studerats och diskuterats av forskare. och diskuterar frågan på ett principiellt plan i en rapport publicerad 20169. Här lyfts fram att ett projekt, exempelvis inom infrastruktur, kan orsaka s.k. ”cross-border externalities”, alltså att det finns nyttor eller kostnader som uppkommer inte bara i det egna landet utan även i andra länder. Den stora frågan är då om dessa nyttor ska beaktas eller inte. Författarna påpekar att ansatsen att bara räkna nyttorna i det egna landet är vanligt förekommande, eftersom analyserna oftast följer av det finansiella ansvaret. I rapporten pekas på att det också finns kända fall där CBA används med ett globalt perspektiv och där alla nyttor som uppstår utanför det egna landet också räknas in. Exempel som lyfts fram är Sterns arbete rörande de globala kostnaderna för klimatförändringarna och Florios arbete om utvärderingar inom EU10. Risken för nedprioritering av gränsöverskridande projekt i den nationella infrastrukturplaneringen har påpekats i flera rapporter11. Företrädare för Näringslivets transportråd och Transportföretagen har även kritiserat inriktningsunderlag inför nästa nationella infrastrukturplan för att inte i tillräcklig grad integrera det europeiska och internationella perspektivet.12 För passagerartransporter kan det vara naturligt att avgränsa nyttor i form av exempelvis tidsbesparingar till svenska passagerare. För godstransporter är frågan om nationell avgränsning betydligt mer komplex eftersom tids- och transportkostnadsrelaterade nyttor inte bara påverkar ägaren av transportmedlen utan i hög grad även säljare och köpare av de transporterade varorna. Dessutom är ofta en rad mellanhänder involverade i logistiken mellan säljare och köpare. I praktiken mäts dock de totala trafikflödena på vägar, järnvägar eller hamnar utan 9Johansson och Kriström 2016. Cost-Benefit Analysis for Project Appraisal, . The economics of climate change, , . Cost-Benefit analysis and incentives in evaluation, , Cheltenham, . 11Se exempelvis , , och Vierth 2013. Allocation of user benefits for international freight transports – in cost-benefit analysis. VTI rapport 798A. Tillräcklig internationell utblick I svensk infrastrukturplanering? Infrastructure planning – A challenge for crossborder cooperation, CERUM rapport nr 2014:41. 12Näringslivets transportråd; remissyttrande samt Transportföretagen; remissyttrande . R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? att skilja på nationalitet vare sig för passagerare eller gods, och det är därför ofta en komplex uppgift att göra en teoretiskt korrekt nationell avgränsning13. I den ovan refererade studien från CERUM undersöktes de problem som uppkommer vid gränsöverskridande infrastrukturprojekt 14. I rapporten konstateras att de ansvariga myndigheternas planeringsverktyg primärt är utformade för nationella analyser, där data om gränsöverskridande transportefterfrågan ofta är otillräcklig. Gränsöverskridande projekt ställer andra krav på beslutsunderlag, som olika länder har olika modeller för att beräkna nytta. I rapporten nämns att ansvariga myndigheter i enbart beaktar halva nyttan som uppkommer utanför nationsgränsen, medan enbart räknar inrikes effekter och saknar riktlinjer. I rapporten konstateras att dessa förhållanden ökar riskerna för regionala snedfördelningar av investeringar i både nordiskt och europeiskt perspektiv. En utgångspunkt för EU-samarbetet när det gäller infrastruktur är därmed att övergå till ytterligare systemanalys och optimal nätverksdesign för att kunna nå mer strategiska mål, vilket framgår av en rapport som tagits fram på uppdrag av för transporter och turism. Detta ställs i motsats till det dominerande arbetssättet i medlemsländernas nationella infrastrukturplanering som främst utgår ifrån analyser av enskilda projekt.15 Ett sätt att undvika avgränsningsproblematiken vid identifiering av samhällsekonomiskt lönsamma projekt skulle vara att genomföra en övergripande CBA-analys för hela . I arbetet bakom förslaget till TEN-T-förordningen gjordes försök att modellera en övergripande CBA-analys med data från respektive region med den s.k. trans-tools-modellen. Arbetet har dock ännu inte resulterat i tillförlitliga resultat, bland annat på grund av att den geografiska upplösningen inte är tillfredsställande för att ge realistiska trafikflöden på regional nivå. Det behövs ytterligare utveckling av modellen innan den kan utgöra ett tillförlitligt underlag för regionala investeringsbeslut, vilket framgår av den ovannämnda rapporten som gjordes på uppdrag av . Trafikanalys framhåller i två olika rapporter att kan dra nytta av en ökad europeisk samordning inom transportområdet och att det finns en risk för att det internationella perspektivet inte fått tillräckligt utrymme i den svenska 13Mellin, och 2013. Allocation of user benefits for international freight transports – in costbenefit analysis. VTI rapport 798A. 14Forsgren och 2014. Infrastructure planning – A challenge for crossborder cooperation, CERUM rapport nr 2014:41.