prop · H503237 · 2018-04-12 00:00:00 — Nättariffer ska vara objektiva och Nättariffer ska vara objektiva och formas på ett sätt som är förenligt formas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduk- elnätet och en effektiv elproduk- tion och elanvändning. tion och elanvändning. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela föreskrifter om hur nättarifferna ska utformas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet eller en effektiv elpro- duktion och elanvändning. I 5 kap. finns bestämmelser om fastställande av intäktsram. En nätkoncessionshavare får utan hinder av vad som anges i första stycket, införa tariffer för en be- gränsad krets av elanvändare för att utveckla nya tariffer som syftar till ett effektivt utnyttjande av el- nätet och en effektiv elproduktion och elanvändning. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela föreskrifter om hur nättarifferna ska utformas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elpro- duktion och elanvändning. I 5 kap. finns bestämmelser om fastställande av intäktsram. Lagförslag för åtgärden ”Information om tariffer och andra möjligheter till kostnadsbesparingar för kund” 4 kap 11 § Den som har nätkoncession skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff. Vid begäran om ny anslutning skall uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid. Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela närmare före- skrifter om offentliggörande av nättariff enligt tredje stycket. Den som har nätkoncession ska på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff. Vid begäran om ny anslutning ska uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid. 4 kap. 12 a Information om tariffer och möjligheter till kostnadsbesparingar för kund Den som har nätkoncession ska offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el. Den som har nätkoncession ska informera elanvändarna om hur nättarifferna är utformade. Den som har nätkoncession ska informera om vilka möjligheter el- användarna har att påverka sina kostnader genom att byta tariff eller genom att ändra sitt förbruk- Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela närmare före- skrifter om skyldigheterna enligt första–tredje stycket. Förteckning över remissinstanserna för rapporten för ökad efterfrågeflexibilitet i det svenska elsystemet , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i Lin- , , , , Kon- kurrensverket, , , , , , Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll (Swedac), , , Trafik- verket, Försvarsmakten, , (), , , Kom- muner och Landsting, Energi- och miljötekniska föreningen, Energiforsk, Energieffektiviseringsföretagen, EFF, Fastighetsägarna , Villa- ägarna, Föreningen , Föreningen nala energikontor, Företagarna, , Konsumen- ternas energimarknadsbyrå, , , Obe- roende elhandlare, Energiföretagen, Svenskt näringsliv, energi- föreningars riksorganisation (SERO), konsumenter, Skogs- industrierna, , tekniska forsk- ningsinstitut (SP), Teknikföretagen, , Elnätsuppro- ret Gnosjöregionens Näringslivsbälte, för förbruknings- mätning av energi (SFFE), ning och Debitering (LIMD), Bostadsrätterna, , , och allmännyttiga bostadsföretag (). Dessutom har , SKGS, , , , och inkommit med yttrande. Sammanfattning av rapporten regler för elnätsföretagen inför perioden –2023 (Ei) har fått i uppdrag av regeringen att föreslå en författningsreglering avseende en rimlig avkastning på kapital vid fastställandet av en intäktsram för elnätsverksamhet. Ei har även fått i uppdrag att se över bestämmelserna om elnätsföretagens intäkter från nätverksamheten och vid behov lämna författningsförslag. Slutligen framgår även av uppdraget att Ei ska ta fram och redovisa uppgifter om elnätsföretagens investeringar i elnäten och vilka drivkrafter som finns för investeringarna. Samtliga förslag bör införas så att de kan tillämpas från nästa tillsynperiod 2020–2023. Ei föreslår att elnätsföretagens avkastning regleras Det är centralt att den reglerade avkastningsnivån för elnätsföretagens verksamhet är rimlig. finns inga närmare regler eller förarbetsut- talanden om vad som avses med en rimlig avkastning. Detta har lett till omfattande domstolsprocesser. Processerna har gällt mycket stora ekono- miska värden. De har också varit extremt komplexa och tidskrävande för aktörer, myndigheten och för domstolarna. Processerna har också skapat en stor osäkerhet, för elnätsföretagen om vilken avkastningsnivå som är rimlig, och för kunderna om hur nättarifferna kommer att utvecklas. De domstolsavgöranden som kommit inom området ger inte heller någon större vägledning för hur framtida bedömningar ska göras. Dess- utom har avgörandena inneburit en systematisk överskattning av elnäts- företagens avkastning i förhållande till risknivån i verksamheten. Dessa förhållanden kommer med stor sannolikhet att bestå om det inte görs en närmare reglering av vad som avses med rimlig avkastning i elnätsverk- samhet. Ei föreslår därför att det ska införas ytterligare regler i förord- ning. Avkastningen bör regleras genom att fastställa en metod och närmare regler för hur nivån på avkastningen ska beräknas Det är inte möjligt att reglera själva nivån på avkastningen i förordning, enligt gällande EU-direktiv. Det skulle inte heller vara lämpligt på grund av att förhållanden på kapitalmarknaden kan förändras snabbt. I stället bör det fastställas närmare regler som innebär att utgångspunkterna blir fastlagda för hur nivån på avkastningen ska uppskattas. Den metod som föreslås bli författningsreglerad är den så kallade WACC-metoden (Weighted Average Cost of Capital) där CAPM- modellen (Pricing Model) används för att estimera kapital- kostnaderna för ägarfinansierat kapital. Dessa metoder är vedertagna och dominerande i europeiska elnätsregleringar, andra regleringar och andra branscher. Ei föreslår detaljreglering av sex parametrar i WACC-metoden Flera av parametrarna i WACC och CAPM har ett inbördes samband. Det är därför av stor vikt att utgångspunkterna och bedömningarna av olika parametrar är konsistenta med varandra för att det ska bli ett rimligt resultat när avkastningen beräknas. Av det skälet är det av yttersta vikt att så mycket som möjligt regleras i detalj. Förslaget är uppbyggt efter vedertagna metoder för att bedöma kapital- kostnader. Utöver att själva WACC-formeln inklusive CAPM framgår av författning föreslår Ei även att sex parametrar regleras i detalj. Dessa parametrar är riskfri ränta, skuldandel, kreditriskpremie, tillgångsbeta, in- flation och skattesats. Ei bedömer dock att det inte går att fast- ställa en detaljerad metod för att fastställa aktiemarknadsriskpremien. Ei föreslår en metod som återspeglar de verkliga förhållandena på kapitalmarknaderna En central fråga i domstolsprocesserna har varit vilket tidsperspektiv som ska användas när avkastningen (kalkylräntan) bestäms. Elnätsföretagen har ansett att ett tidsperspektiv som är avsevärt mycket längre än en till- synsperiod ska användas. Detta synsätt riskerar att leda till en överskattning av kalkylräntan. Ei föreslår därför att det är de aktuella för- hållandena som tillsynsperioden omfattar som ska användas och att nivån i möjligaste mån ska följa förutsättningarna på kapitalmarkna- derna under den aktuella tillsynsperioden. Ett specifikt problem som uppkommit när kalkylräntan ska bestämmas i förväg för respektive tillsynsperiod har varit tillförlitligheten i tillgäng- liga prognoser av exempelvis ränta, inflation och marknadsavkastning. Det har historiskt varit en stor skillnad mellan prognostiserade värden och verkligt utfall. För att komma tillrätta med osäkerheten i de prognoser som används när kalkylräntan fastställs på förhand och för att säkerställa att kalkyl- räntan varken över- eller underskattas föreslår Ei att fyra centrala para- metrar (riskfri ränta, skuldandel, kreditriskpremie och tillgångsbeta) först fastställs med prognoser och sedan ersätts med verkligt utfall vid tillsyns- periodens slut. På så vis säkerställs att avkastningen baseras på verkliga förhållanden på kapitalmarknaderna. Genom att hela metoden framgår av författning anser Ei också att det inte finns något som motiverar en sär- skild riskpremie för svenska elnätsföretag. Ei:s förslag till reglerad avkastning innebär en kraftigt sänkt kalkylränta jämfört med Förvaltningsrättens dom Inför tillsynsperioden –2019 fastställde Ei en real kalkylränta på baserat på de prognoser som var tillgängliga för besluten. Förvaltningsrättens dom innebar en ändrad avkast- ning till , vilket är högre än Ei:s ursprungliga Det förslag till författningsreglerad avkastning som Ei utarbetat skulle med de marknadsförutsättningar som rått inneburit Elnätsföretagens investeringar kan endast till begränsad del motivera prisökningarna av elnätsavgifterna Ei fick också i uppdrag att ta fram och redovisa uppgifter om elnätföre- tagens investeringar i elnäten och vilka drivkrafter som finns för investe- De viktigaste drivkrafterna för investeringar är, enligt elnätsföretagen, att uppfylla kunders förväntan på kvalitet, ersätta uttjänta anläggningar och att uppfylla funktions- och leveranssäkerhetskrav från myndigheten. Det är dock svårt att utifrån tillgängliga studier och material dra några säkra slutsatser om hur mycket intäktsramsregleringen påverkar reinves- teringstakten eftersom avskrivningsmetoden i regleringen änd- rades till en real linjär metod. Ändringen genomfördes i samband med den nuvarande tillsynsperioden –2019. Det är inte säkert att nätföre- tagen har haft tillräcklig på sig att anpassa sig så att eventuella nya beteendemönster märks i statistiken. De investeringar som elnätsföretagen planerar att genomföra under perioden –2019 ligger något högre än för föregående period. emot visar de faktiska investeringarna och enkätundersök- ningen att elnätsföretagen sannolikt inte kommer att kunna nå den plane- är bedömningen att investeringsnivån för 2016–2019 inte väsentligt kommer att överstiga föregående tillsyns- Kostnaderna för de planerade investeringsnivåerna motsvarar en pris- ökning av elnätsavgifterna på . Detta innebär att kostnader för investeringar bara till en begränsad del kan förklara de prisökningar som har skett hos många av elnätsföretagen . Ei föreslår mer differentierade avskrivningstider för När elnätsföretagen genomför investeringar i elnäten ska kapitalkostna- Avskrivningstiderna är bestämda i förord- För att regleringen samhällsekonomiskt ska styra rätt är korrekta av- För korta avskrivningstider minskar drivkraf- terna för kvalitet och underhåll och ökar risken för att anläggningar byts ut tidigare än vad som är motiverat sett till ekonomisk livslängd. tiga avskrivningstider ger också omotiverade kostnader för kunderna. Avskrivningstiderna som tillämpas i regleringen ska därför så långt som 1 Ei har överklagat förvaltningsrättens dom till kammarrätten som ännu inte har beslutat om möjligt avspegla den verkliga ekonomiska livslängden för anlägg- ningarna. tillämpas en 40-årig avskrivningstid för samtliga anlägg- ningskategorier förutom för mätare med mera där avskrivningstiden är . Utvecklingen mot mer elektronik och smarta lösningar samt den linjära avskrivningsmetoden har ökat behovet av att dela upp anläggning- arna i fler kategorier. För att kunna gynna användning av ny modern teknik tillsammans med att nyttja konventionell teknik föreslår Ei en differentie- ring av avskrivningstiderna där antalet anläggningskategorier ökar. Exempelvis bryts styr- och kontrollutrustning ut till en separat kategori, vilket möjliggör en regulatorisk avskrivningstid som bättre matchar den verkliga ekonomiska livslängden för olika delkomponenter i elnätsan- läggningar. Förslaget innebär att mer traditionella elnätsanläggningar får en längre avskrivningstid än de som tillämpas . I dagens regelverk finns ett incitament att vidmakthålla fungerande an- läggningar även efter att den regulatoriska avskrivningstiden tagit slut (successiv revideringskomponent). Ei föreslår att den successiva revide- ringskomponenten ska finnas kvar trots förslaget om förändrade avskriv- ningstider eftersom det är samhällsekonomiskt positivt om anläggningars livslängd kan förlängas. Ei föreslår däremot att regeln om schablonålder tas bort (38-årsregeln) eftersom en sådan regel skulle innebära orimlig överkompensation för elnätsföretagen. Ei föreslår att avbrott eller mer inkluderas i leveranskvalitetsincitamenten Det är viktigt att incitamenten för kvalitet och effektivt nätutnyttjande utvecklas med resten av regleringen så att denna som helhet styr rätt. Ei har identifierat att för vissa kundkategorier och avbrottslängder kan långa avbrott innebära lägre kostnader för elnätsföretagen än kortare av- brott. För att komma till rätta med detta problem, som riskerar att påtag- ligt skada förtroendet för elmarknaden, föreslår Ei en ändring i ellagen. Den föreslagna förändringen innebär att avbrott från och ska ingå som ett underlag för incitament om god leveranskvalitet i in- täktsramsregleringen. För enskilda elnätsföretag innebär förändringen ett förstärkt incitament att minska risken för riktigt långa avbrott. Förslaget ger däremot inte någon genomsnittlig höjning eller sänkning av intäkts- ramarna. Ändrade regler för fastställande av intäktsram När reglerna i ellagen ursprungligen togs fram utgick lagstiftaren från att fastställandet av intäktsramarna skulle ske på ett särskilt sätt. Ei har fastställt intäktsramar inför två tillsynsperioder, 2012–2015 och 2016– 2019. Ei har också omprövat intäktsramarna för den första tillsyns- perioden och ersatt prognoserna med det verkliga utfallet avseende upp- gifter om investeringar, utrangeringar och företagens verkliga opåverk- bara kostnader. Genom arbetet med att pröva och ompröva intäktsramar och processerna i domstol har det blivit uppenbart att vissa av lagstifta- rens intentioner med reglerna inte har infriats. Ei föreslår nu flera ändringar som syftar till att skapa en tydligare och Elnätsföretag som inte rapporterar in uppgifter som ska ligga till grund för fastställande av intäktsram föreslås få en för- seningsavgift i stället för att föreläggas med vite. skapar ett tydligare och mer direkt incitament att rapportera in uppgifter i tid vilket gör handläggningen av intäktsramarna effektivare. också ytterligare ändringar som syftar till att stärka förhandsregleringen. För att ändra en intäktsram kommer elnätsföretagen med Ei:s förslag att vara tvungna att överklaga Ei:s beslut. Den nuvarande ordningen av- seende omprövning är otydlig och ger elnätsföretagen möjlighet att tillämpa andra villkor för intäktsramen . som ska ske om ett elnätsföretag inte nyttjar hela intäktsramen eller tar ut mer intäkter än intäktsramen tillåter behöver också förändras och förtyd- Ei avser att fortsätta översynen av regleringen inför tillsynsperioden Flera av förslagen som Ei lämnar i denna rapport kommer att innebära att elnätsföretagens incitament anpassas till att bli mer korrekta. Det finns dock starka skäl att fortsätta utveckla regleringen av de Under arbetet med detta uppdrag har Ei särskilt identifierat att det kapacitetsbevarande perspektivet för värdering av el- nätsföretagens anläggningar, som är fastställt i förordning, måste analy- har det varit stor skillnad mellan prisut- vecklingen på elnätskomponenter och den allmänna inflationen. har inneburit högre kostnader för kunderna med det kapacitetsbevarande perspektivet än om ett förmögenhetsbevarande perspektiv hade tilläm- De vidare analyserna bör ta sikte på i vilken mån de effekter som man ville uppnå med metodvalet är sådana att de står i rimlig proportion till vad reglermodellen inneburit i ökade elnätsavgifter och vilka konsekvenser som en eventuell övergång till en annan metod De övergripande utgångspunkterna för framtida analyser av hur regle- ringen kan utvecklas är om den ger korrekta och rimliga incitament till elnätsföretagen (t.ex. att investera i smarta nät), en skälig kostnadstäck- ning och rimlig avkastning som kunderna inte ska behöva be- tala för mycket för nättjänsterna. Ei har tagit initiativ till flera stora förändringar i regleringen av elnätsföretagen. viktigt att utvärdera de genomförda förändringarna kopplat till hur väl företagen svarar på de incitament som regleringen ger. Av det skälet är det också rimligt att större förändringar följs upp och utvärderas över Det är också viktigt att större förändringar föregås av tillräckligt djupa analyser. Ei avser att fortsätta arbetet med att följa upp och utveckla regleringen ytterligare inför reglerperioden –2027. Lagförslaget i rapporten regler för elnätsföretagen inför perioden –2023 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857)1 En nätkoncessionshavare ska läm- En nätkoncessionshavare ska läm- na in ett förslag till intäktsram till na in ett förslag till intäktsram till de uppgifter som krävs för att Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upp- gifter som krävs för att pröva för- slaget till intäktsram och när upp- gifterna ska lämnas in. Om en nätkoncessionshavare inte i tid lämnar de uppgifter som följer av 2 § andra stycket, ska nätmyn- digheten besluta att nätkonces- sionshavaren ska betala en förse- ningsavgift på högst 100 000 kro- Om de uppgifter som följer av 2 § andra stycket inte har kommit in från det att underrättelse avsändes till nätkon- cessionshavaren om ett beslut om stycket, ska nätmyndigheten be- ska betala en ny förseningsavgift. 1 Miljö- och arbetar med att ta fram en ny elmarknads- lag. De nu föreslagna ändringarna av bestämmelserna i ellagen kommer att behöva anpassas till den nya elmarknadslagen. En hänvisning till vilka bestämmelser som ska ändras eller i den nuvarande ellagen bedöms därför inte vara aktuell. Avgiften tillfaller staten. En förseningsavgift ska efterges, om underlåtenheten att lämna upp- gifter framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som nätkoncessionshavaren inte har kunnat råda över. Avgiften ska också efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den. Bestämmelserna om eftergift ska beaktas även om någon begäran om detta inte har framställts, om det föranleds av vad som har förekommit i ärendet. Bestämmelserna i 12 kap. 12– 13 §§ om indrivning och verkstäl- lighet av förseningsavgift gäller även för förseningsavgifter som beslutats med stöd av 2 a §. Om en nätkoncessionshavare inte lämnar de uppgifter som följer av 2 § andra stycket, ska intäkts- ramen bestämmas till vad som framstår som skäligt med hänsyn till uppgifterna i ärendet. Det- samma gäller om intäktsramen inte kan beräknas tillförlitligt på grund av brister i det underlag eller i de uppgifter som krävs för att pröva förslaget till intäktsram. När intäktsramen bestäms ska hän- När intäktsramen bestäms ska hän- syn tas till kvaliteten i nätkonces- syn tas till kvaliteten i nätkonces- sionshavarens sätt att bedriva nät- sionshavarens sätt att bedriva nät- ning kan medföra en ökning eller ning kan medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapital- en rimlig avkastning på kapital- Vid bedömningen enligt första stycket ska ett avbrott i överföring- en av el beaktas i den utsträckning avbrottet inte medför skadestånds- havaren eller ger rätt till avbrotts- ersättning enligt 10 kap. 10 §. Regeringen eller, efter regering- Regeringen eller, efter regering- heten får meddela föreskrifter om heten får meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att be- nätkoncessionshavarens sätt att be- ska ändra en fast- ska ändra en fast- ställd intäktsram under tillsyns- ställd intäktsram under tillsyns- som beslutet gäller har lämnat som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter oriktiga eller bristfälliga uppgifter, som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, uppenbart felaktigt eller ofull- ständigt underlag, eller uppenbart felaktigt eller ofullstän- 3. det annars finns särskilda skäl digt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller 3. det annars finns särskilda skäl Vid omprövning enligt 12 eller Vid omprövning enligt 12 eller 13 § ska nätmyndigheten kontrol- 13 § ska nätmyndigheten kontrol- lera om de antaganden som legat lera om de prognoser som legat till till grund för beslutet om fast- grund för beslutet om fastställande ställande av intäktsram överens- stämmer med det faktiska utfallet med det faktiska utfallet för Vid kontrollen av prog- ska myndigheten tillämpa 6–9 §§ noserna ska myndigheten tillämpa och utgå från de uppgifter och me- 6–9 §§ och utgå från de uppgifter toder som myndigheten har använt och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av in- och som framgår av beslutet om täktsramen och som följer av det beslut som ska omprövas. pröva intäktsramen om det fram- kommit att intäktsramen är för hög till följd av felaktiga uppgifter. 15 § Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäkts- ram för en nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätkoncessionshavare, ska nätmyndigheten, efter ansökan av den senare nätkoncessionshava- ren, ompröva det beslut om in- täktsram som gäller för denne. En ansökan om omprövning ska ha kommit in till nätmyndigheten efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft. ska pröva om en samlade intäkter från nätverksam- täkter från nätverksamheten under avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna över- stigit eller understigit intäktsramen stigit eller understigit intäktsra- minska respektive öka ramen för men ska motsvarande belopp min- den påföljande tillsynsperioden. ska respektive öka ramen för den enligt första stycket förfaller om jar beloppet senast under de två tillsynsperioder som följer på den enligt första stycket förfaller inte. samlade intäkter från nätverksam- överstigit intäktsramen med mer än enligt 20 § ska be- än , ska ett överdebite- tala en sanktionsavgift. ringstillägg beräknat enligt andra till av det belopp som den påföljande tillsynsperioden. intäkterna överstigit intäktsramen. Avgiften tillfaller staten. tillägget ska grundas på den del av intäkter från nätverksamheten som räknas efter en räntesats som mot- svarar den genomsnittliga refe- (1975:635) som under tillsyns- perioden fastställts av med ett tillägg av femton procent- enheter. En sanktionsavgift ska efterges helt eller delvis, om skillnaden mellan intäktsramen och de samla- de intäkterna från nätverksam- heten framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som nätkoncessionshavare inte har kunnat råda över. Avgiften ska också efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den. Bestämmelserna om eftergift ska beaktas även om någon begäran om detta inte har framställts, om det föranleds av vad som har före- kommit i ärendet. beslutar om sank- tionsavgift. En sanktionsavgift ska betalas till nätmyndigheten efter det att ett beslut eller en dom om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. beslut om sanktionsavgift får verkställas en- ligt utsökningsbalkens bestämmel- ser, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i första stycket. Om sanktionsavgiften inte be- talas inom den tid som anges i första stycket, ska nätmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om in- drivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om in- drivning av statliga fordringar m.m.