prop · H503244 · 2018-04-12 00:00:00 — Enligt en av punkterna i överenskommelsen ska ansvaret vid radiologiska olyckor utökas till i enlighet med riksdagsbeslut som antagits efter förslag i betänkande 2009/10:CU29. Promemorian Ett utökat skadeståndsansvar och skärpta försäkringskrav för reaktorinnehavare, som i det följande kallas promemorian, togs fram i för att göra det möjligt att uppfylla den del av energiöverenskommelsen som avser ett utökat ansvar vid radiologiska olyckor. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians författningsförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/00331/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissen har en ändring gjorts i 31 § första stycket. Ändringen är författningsteknisk och i övrigt av enkel beskaffenhet. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. Därutöver har även mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. De nu gällande reglerna om ansvar och ersättning för atomskador i atomansvarighetslagen (1968:45) bygger på de internationella bestämmelserna Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område, som utarbetats inom och utveckling (). kompletteras av tilläggskonvention till , som innehåller regler om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Konventionen kallas även Brysselkonvention om supplerande statsansvar eller, i korthet, tilläggskonventionen. har förutom följande stater tillträtt : , , , , , , , , , , , , och . Av de nämnda staterna är alla utom , och också anslutna till tilläggskonventionen. 2017/18:244 mars 2009 ratificerat Paris- och tilläggskonventionen i dess lydelse enligt samtliga ändringsprotokoll, dvs. vilar på fyra huvudprinciper: 1.Ansvaret för atomskador är strikt, dvs. innehavaren av en atomanläggning ansvarar oberoende av vållande för atomskada som har orsakats av en atomolycka i samband med verksamheten. 2.Ansvaret är begränsat till ett visst belopp för varje skadeorsakande händelse. Beloppen anges i särskilda dragningsrätter, SDR. motsvarar 1 SDR ett värde om ca . Det riktgivande maxbeloppet för en anläggningsinnehavare som anges i konventionen för varje skadeorsakande händelse är 15 miljoner SDR (ca ), men parterna får sätta beloppet högre eller lägre bl.a. med hänsyn till möjligheten för anläggningsinnehavarna att skaffa försäkring eller annan ekonomisk garanti. Maxbeloppet får dock inte understiga 5 miljoner SDR (ca ). Mot bakgrund av att ansvarsbeloppet har kommit att variera kraftigt mellan konventionsstaterna antog 1990 en rekommendation, enligt vilken staterna bör sträva efter att höja ansvaret till 150 miljoner SDR (ca ). 3.Ansvaret ska vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet till det fastställda ansvarsbeloppet. Konventionen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att anläggningsstaten svarar gentemot skadelidande i fall då medel inte står till förfogande för att täcka skadestånd inom ansvarsbeloppet, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren eller den som ställt ekonomisk garanti har gått i konkurs. Ytterst anses dock staten ha ett folkrättsligt ansvar för att beloppet ställs till de skadelidandes förfogande. 4.Ansvaret kanaliseras till anläggningsinnehavaren, dvs. ingen annan än denne eller dennes försäkringsgivare ska kunna åläggas ersättningsskyldighet (kanalisationsprincipen). Det innebär att t.ex. en leverantör eller tillverkare av utrustning i princip inte kan hållas ansvarig om inte annat särskilt överenskommits. Det finns dock undantag; bl.a. kan ersättningsanspråk riktas mot en fysisk person som uppsåtligen orsakat skada på s.k. on-site property eller på transportmedlet vid transportolyckor. Även skador till följd av krigshandlingar, naturkatastrofer och liknande orsaker undantas från kanalisationsprincipen. Konventionen innehåller i övrigt bestämmelser om tillämpningsområde, undantag från ersättningsansvaret, ansvaret vid transporter, preskription och behörighetsregler. Tilläggskonventionen innehåller regler om kompletterande ersättning av statsmedel vid katastrofolyckor. Enligt konventionen betalas ersättning av statsmedel om ansvarsbeloppet enligt inte räcker till full ersättning av skadelidande. 4.1.3Ett ersättningssystem i tre steg Paris- och tilläggskonventionen bildar tillsammans ett ersättningssystem i tre steg. Det första steget ansvarar anläggningsinnehavaren för enligt . Som redan nämnts antog en rekommendation om att konventionsstaterna bör sträva efter att höja anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar till 150 miljoner SDR (ca ). Flera konventionsstater har dock valt att låta anläggningsinnehavarna svara för ännu högre belopp och att kräva försäkring eller annan ekonomisk säkerhet för samma belopp. Som exempel kan nämnas att för en reaktor i krävs en försäkring om , i , i 600 miljoner SDR, i (vilket motsvarar ca 1 000 miljoner SDR) och i (ca 580 miljoner SDR). Det andra steget utgör intervallet mellan anläggningsinnehavarens ansvar och vad staten där anläggningen är belägen ansvarar för. För de länder som självmant valt att öka anläggningsinnehavarens ansvar till ett belopp om minst 175 miljoner SDR, däribland , kan det saknas ett intervall till det tredje ersättningssteget. Staten är dock alltid subsidiärt ansvarig för samma belopp som anläggningsinnehavaren. Till det tredje steget ska de stater som är anslutna till tilläggskonventionen (s.k. Brysselstater) gemensamt betala för att ersätta atomskador i intervallet 175–300 miljoner SDR. Dessa belopp fastställdes genom en ändring av tilläggskonventionen och den totala ersättningen som ska betalas enligt detta steg är alltså 125 miljoner SDR (ca ). Hur mycket varje enskild konventionsstat ska bidra med till det gemensamma beloppet vid en olycka bestäms utifrån en särskild formel i artikel 12 i tilläggskonventionen. har vissa konventionsstater höjt anläggningsinnehavarnas ansvarsbelopp till nivåer över det andra ersättningssteget och i vissa fall även över det tredje ersättningssteget. Höjningarna gav upphov till frågan i vilken utsträckning konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla ersättning enligt det tredje ersättningssteget om en olycka orsakar skador som överstiger 300 miljoner SDR och ansvarsbeloppet för den ansvarige anläggningsinnehavaren är högre än tilläggskonventionens andra ersättningssteg. Frågan behandlades vid flera sammanträden med atomenergiorgans expertgrupp för atomansvarighetsfrågor. Expertgruppen ansåg det mest förenligt med tilläggskonventionens syfte att tolka konventionen som att hela beloppet från det tredje ersättningssteget är tillgängligt för ersättning även om ansvarsgränsen för den ansvarige anläggningsinnehavaren överstiger 175 miljoner SDR. Expertgruppen föreslog därför att det tredje ersättningssteget i så fall ska kunna tas i anspråk först när anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo. Konventionsstaterna ska först därefter ersätta de återstående skadorna upp till 125 miljoner SDR. Tolkningen ansågs också förenlig med tilläggskonventionens artikel 9 (c), som föreskriver att ingen konventionsstat är skyldig att tillhandahålla allmänna medel innan den ansvarige anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo. 2017/18:244 Mot denna bakgrund antog en rekommendation om tillämpningen av tilläggskonventionen. Enligt rekommendationen ska de stater som är anslutna till konventionen avge en förklaring om att de inte ska åberopa artikel 3 i konventionen för att vägra att tillsammans med övriga Brysselstater tillhandahålla upp till 125 miljoner SDR i de fall en konventionsstat har ålagt anläggningsinnehavare ett ansvar som överstiger 175 miljoner SDR. har ännu inte formellt avgett en sådan förklaring, men tilläggskonventionens tolkning har behandlats i ett tidigare lagstiftningsärende. Frågan om en svensk förklaring i enlighet med rekommendation aktualiserades när regeringen föreslog att de svenska anläggningsinnehavarnas ansvar (undantaget de som enbart framställer, bearbetar och förvarar obestrålat uran, inklusive transporter av obestrålat uran) skulle höjas till 300 miljoner SDR. Regeringen föreslog att skulle avge en sådan förklaring (prop. 2000/01:43 s. 23). hade inga invändningar (bet. 2000/01:LU7, rskr. 2000/01:148). Genom ändringsprotokollet till ändras flertalet av konventionens artiklar. Ändringarna innebär bl.a. att ansvarsbeloppet i det första steget i ersättningssystemet höjs väsentligt, från 15 miljoner SDR (ca ) till lägst (ca ). Parterna får också möjlighet att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren. De särskilda ansvarsbeloppen för s.k. lågriskanläggningar och transporter höjs från rådande minimum om 5 miljoner SDR (ca ) till ett lägsta belopp om (ca ) för lågriskanläggningar och (ca ) för transporter. Genom ändringsprotokollet till tilläggskonventionen anpassas ansvarsbeloppen till det höjda beloppet i det första steget i , dvs. Om skadorna överstiger denna nivå ska ersättning i det andra steget betalas av den stat på vars territorium anläggningen finns med som högst ett belopp som utgör skillnaden mellan 700 miljoner och , dvs. Om innehavarens ansvarsbelopp har fastställts till ett belopp som överstiger minskas det andra steget i motsvarande mån. Det innebär att statens primära ersättningsansvar enligt det andra steget i tilläggskonventionen till och med helt kan försvinna. Inget av ändringsprotokollen har ännu trätt i kraft (se avsnitt 5.2 för en närmare redogörelse av vad som krävs för att ändringsprotokollen ska träda i kraft). är part till båda konventionerna och är skyldigt att ha bestämmelser om ersättning och ansvar i enlighet med dem. De bestämmelserna finns i atomansvarighetslagen (1968:45). Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av en anläggning strikt ansvarig för en atomskada som orsakats av en atomolycka, förutom i de undantagsfall där en transportör är ansvarig. Ansvaret för en innehavare av en svensk anläggning uppgår till 300 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), vilket motsvarar ca . Om anläggningen endast är till för att framställa, behandla eller förvara obestrålat uran är ansvaret dock begränsat till ett belopp motsvarande 10 miljoner SDR (ca ) för varje olycka. Detsamma gäller för atomolyckor som uppkommer under transport av obestrålat uran. Anläggningsinnehavaren är skyldig att ha en försäkring för att täcka sitt ansvar. Försäkringen får tas så att försäkringsbeloppet antingen täcker ansvaret för varje inträffad olycka, eller så att försäkringen gäller för anläggningen med avtalat försäkringsbelopp efter avdrag för ersättning som försäkringsgivaren ska betala på grund av försäkringen. Om försäkringen täcker ansvaret för varje inträffad olycka ska försäkringsbeloppet motsvara minst det ansvarsbelopp som gäller för anläggningens innehavare. Om försäkringen i stället gäller för anläggningen ska försäkringsbeloppet motsvara av nämnda ansvarsbelopp. I försäkringsbeloppen ingår inte ränta eller ersättning för rättegångskostnader. Staten ansvarar i andra hand för anläggningsinnehavarens ersättningsskyldighet. Detta framgår inte uttryckligen av eller tilläggskonventionen, men är ett folkrättsligt ansvar. Detta subsidiära ansvar innebär att staten ska betala ersättning till den som är berättigad till ersättning av innehavaren av en anläggning i , om den ersättningsberättigade visar att denne inte har kunnat få ut ersättningen av innehavarens försäkringsgivare. Staten får sedan återkräva ersättningen av anläggningsinnehavaren eller dennes försäkringsgivare. I tredje hand kan ersättning också fås från de stater som är anslutna till tilläggskonventionen. I atomansvarighetslagen är detta s.k. gemensamma statsansvar formulerat så att det sammanlagda beloppet av de ersättningar som betalas dels enligt första och andra steget, dels enligt det gemensamma betalningsansvaret uppgår till ett totalt belopp motsvarande 425 miljoner SDR. Eftersom anläggningsinnehavare i allmänhet ska svara för skador upp till 300 miljoner SDR ska det gemensamma statsansvaret i de fallen följaktligen uppgå till 125 miljoner SDR. Utöver de regler som följer av Paris- och tilläggskonventionen finns ytterligare ett ersättningssteg i atomansvarighetslagen: det s.k. självständiga statsansvaret. Detta ersättningssteg saknar motsvarighet i Paris- och tilläggskonventionens system och infördes i svensk lagstiftning . Enligt detta ersättningssteg ska staten betala ytterligare ersättning, om en innehavare av en anläggning här i landet är ansvarig och de ersättningar som betalas enligt första till tredje stegen inte räcker för att ersätta de uppkomna atomskadorna. Den totala ersättning som kan betalas enligt samtliga ersättningssteg uppgår numera till . Hur stor statens ersättning är enligt det självständiga statsansvaret beror med andra ord på hur stora belopp som betalas av anläggningsinnehavaren, dennes försäkringsgivare och stater enligt de tre föregående stegen. Detta självständiga statsansvar omfattar skador i , , och samt skador som uppkommit ombord på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i något av dessa länder. Det omfattar även skador som uppkommit på andra ställen, om skadan tillfogats en svensk medborgare eller en svensk 2017/18:244 juridisk person. Slutligen betalas också ersättning för skada i annan stat som tillträtt tilläggskonventionen i samma mån som ersättning enligt denna stat skulle betalas för atomskada som uppkommer i . 5Reaktorinnehavarnas ansvar bör utökas 5.1Nya bestämmelser beslutade av som ännu inte trätt i kraft har i enlighet med förslagen i prop. 2009/10:173 Kärnkraften – ökat skadeståndsansvar beslutat att godkänna ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område, och bl.a. beslutat en ny lag, lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, samt ett antal följdändringar i andra lagar. Lagen och lagändringarna träder i kraft och den svenska ratificeringen av ändringsprotokoll sker när regeringen bestämmer. Detta ska ske så snart och de övriga parterna är klara att ratificera. I den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor återfinns de ändringar som behövs för att ska klara de åtaganden som följer av de internationella reglerna och en del svenska bestämmelser. När den nya lagen träder i kraft upphör den nu gällande atomansvarighetslagen att gälla. Den nya lagen innebär, i enlighet med ändringar av , ett förbättrat skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka. Det införs ett obegränsat skadeståndsansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar, vilket möjliggörs av ändringar av och tilläggskonventionen. Skadeståndsansvaret är fortsatt strikt. Innehavare av reaktorer blir vidare skyldiga att säkra finansieringen av sitt skadeståndsansvar . Finansieringen ska ske genom att reaktorinnehavare ställer en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ersättningsansvaret upp till de ovan angivna beloppen. För andra kärntekniska anläggningar än reaktorer blir huvudregeln att innehavaren ska finansiera ansvaret . Staten kommer liksom tidigare att ansvara i andra hand för innehavarens ersättningsskyldighet, men högst för ett belopp . Konventionsstaterna kommer därutöver få en skyldighet att gemensamt betala ersättning i intervallet mellan 1 200 miljoner och , oavsett i vilken konventionsstat som den radiologiska olyckan inträffar. 5.2Behov av en lagändring En förutsättning för att den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ska kunna börja tillämpas är att ändringsprotokollen till om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention ratificeras och träder i kraft. Den processen har Prop. 2017/18:244 dock visat sig problematisk ur ett EU-rättsligt perspektiv. rådets beslut /294/EG av om bemyndigande för de medlemsstater som är fördragsslutande parter i av om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen. Enligt detta beslut ska medlemsstaterna inom rimlig tid och om möjligt före deponera sina ratifikations- eller anslutningsinstrument avseende protokollet om ändring av . Ännu har inte alla berörda medlemsstater nödvändig lagstiftning på plats och det finns därför inte förutsättningar för ett gemensamt agerande från medlemsstaternas sida i enlighet med rådsbeslutet. bedöms inte heller ensidigt kunna ratificera ändringsprotokollet och sätta den nya lagen i kraft, eftersom det utöver att strida mot rådsbeslutet riskerar att leda till svåröverskådliga folkrättsliga komplikationer. Situationen kompliceras ytterligare av att förutsättningarna för att de två ändringsprotokollen ska kunna träda i kraft skiljer sig åt. Av artikel 20 i följer att ändringar i konventionen ska antas genom överenskommelse mellan samtliga konventionsstater och träder i kraft när två tredjedelar av medlemsstaterna har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna. Ändringarna i tilläggskonventionen träder däremot enligt artikel 21 i konventionen i kraft först när samtliga konventionsstater har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna, något som ännu inte har varit möjligt att uppnå. Den preliminära bedömningen är också att ett ikraftträdande av enbart ändringsprotokoll skulle kunna leda till flera oklarheter som kan komma att bli svåra att hantera. Konventionsstaterna är överens om att ändringsprotokollen bör träda i kraft , vilket i enlighet med tilläggskonventionen kan ske först när samtliga konventionsstater kan ratificera, godta eller godkänna ändringarna. Ikraftträdandet av den nya lagen om ansvar och ersättning för radiologiska olyckor samt ratificeringen av tilläggsprotokoll har således försenats av skäl som inte råder över. Även om det inte finns förutsättningar att sätta den nya lagen om ansvar och ersättning för radiologiska olyckor i kraft kan dock kraven på reaktorinnehavare i den nu gällande atomansvarighetslagen höjas, utan att övriga ändringar som följer av den reviderade görs i detta skede. Ansvarsbeloppen och försäkringsbeloppen för reaktorinnehavare i den nu gällande atomansvarighetslagen, 300 miljoner SDR (ca ), framstår vid en internationell jämförelse som låga. Som exempel kan nämnas att för en reaktor i krävs en försäkring om , i , i 600 miljoner SDR, i och i . Det är därför lämpligt att ansvaret för reaktorinnehavare vid radiologiska olyckor utökas också i . 5.3Utökat ansvar för reaktorinnehavare Regeringens förslag: Reaktorinnehavare ska vid en atomolycka ansvara för ersättning för atomskador upp till ett belopp om 1 000 miljoner särskilda dragningsrätter, vilket motsvarar ca . Re- aktorinnehavare ska även vara skyldiga att ha en försäkring för samma belopp. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Energimyndig- heten och , är positiva till förslaget. Några remissinstanser, såsom Energiföretagen och , konstaterar att förslaget ligger inom ramen för energiöverenskommelsen och att man stödjer de sammantagna skrivningarna i denna, inklusive det utökade ansvarsbeloppet. Sammantaget är en majoritet av remissinstanserna positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det. och anför att förslaget ligger i linje med principen om att den som orsakar en miljöpåverkan också ska stå för dess kostnader (polluter pays principle). , och anser att ansvars- och försäkringsbeloppen bör vara ännu högre. ifrågasätter att 1 000 miljoner särskilda dragningsrätter skulle motsvara värdet av . Miljövänner för kärnkraft ställer sig istället frågande till att förslaget läggs på den högsta nivån i EU tillsammans med unionens mest tätbefolkade länder, och . Enligt föreningen borde vara ett mer jämförbart alternativ. SERO menar att även mellanlagret för använt kärnbränsle, CLAB, bör omfattas av de skärpta kraven. och anför att de berörda bolagens försäkringspremier kommer att öka minst proportionellt med det ökade beloppet och att förslaget kommer innebära betydande ökade kostnader för bolagen. Skälen för regeringens förslag: Med utgångspunkt i den miljörättsliga principen att förorenaren betalar bör det belopp som innehavare av reaktorer i ansvarar för vid en radiologisk olycka höjas. Enligt energiöverenskommelsen mellan , , de gröna, och ska ansvaret utökas till i enlighet med riksdagsbeslut som antagits efter förslag i betänkande 2009/10:CU29. Regeringen föreslår således att det ersättningsbelopp som reaktorinnehavarna ska svara för höjs från det nuvarande beloppet om 300 miljoner särskilda dragningsrätter till 1 000 miljoner särskilda dragningsrätter, vilket vid en jämförelse av ett genomsnittligt värde motsvarar eller . Att skadeståndsansvaret föreslås uppgå till beror på att det är nivån som parterna enades om i energiöverenskommelsen. Enligt nuvarande lydelse av får konventionsparterna dessutom endast kräva skadeståndsansvar i samma utsträckning som anläggningsinnehavarna kan få försäkring för, vilket är 1 200 miljoner Reaktorinnehavarna bör således även i fortsättningen vara skyldiga att Prop. 2017/18:244 ha en ansvarsförsäkring för att täcka det belopp som de är ersättnings- Ett sådant ökat skadeståndsansvar tillsammans med ett skärpt försäkringskrav innebär att reaktorinnehavarna i ökad utsträckning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Om en atomolycka skulle inträffa vid en reaktor ökar också möjligheterna för de skadelidande att få ersättning direkt från den ansvarige verksamhetsutövarens försäkringsbolag. Det saknas skäl att höja ansvarsbeloppen för innehavare av forskningsreaktorer (vars syfte inte är att utvinna energi) och av andra anläggningar än reaktorer eller för transporter av atomsubstans. Eftersom energiöverenskommelsen inte heller omfattar ändrade ansvarsbelopp för dessa grupper av verksamhetsutövare och aktiviteter lämnas inga sådana förslag. Ansvarsbelopp och försäkringsbelopp anges både i den svenska lagstiftningen och i Paris- och tilläggskonventionen i s.k. särskilda dragningsrätter (SDR). Det gäller båda reaktorinnehavare och andra grupper av verksamhetsutövare som omfattas av atomansvarighetslagen. För förståelsens skull och för att göra så lite ändringar som möjligt i atomansvarighetslagens bestämmelser bör de höjda beloppen för reaktorinnehavare bestämmas på samma sätt, varför ansvars- och försäkringsbeloppen för reaktorinnehavare ska vara 1 000 miljoner SDR. 5.4Förändrat ansvar för staten? Regeringens bedömning: Statens subsidiära ansvar för skadeersättning bedöms inte öka, eftersom reaktorinnehavarna ska vara skyldiga att ha en försäkring för samma belopp som de är ersättningsskyldiga för. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inte kommenterat frågan eller haft synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Staten har alltid ett ansvar i andra hand för den ersättning som anläggningsinnehavare ska betala till de skadelidande. Om den som har rätt till ersättning för atomskador enligt atomansvarighetslagen visar att denne inte har kunnat få ersättning av anläggningsinnehavarens försäkringsgivare ska alltså staten i stället betala ersättningen. Statens subsidiära ansvar uppgår till samma belopp som anläggningsinnehavaren svarar för. Ansvaret är, precis som tidigare, begränsat till ersättning som skadeberättigade inte har kunnat få från reaktorinnehavarens försäkringsgivare. Med hänsyn till att reaktorinnehavare även kommer att vara skyldiga att ha försäkring för det höjda ansvarsbeloppet om 1 000 miljoner särskilda dragningsrätter bedöms statens subsidiära ansvar för skadeersättning inte öka. 5.5Ingen förändring av det gemensamma statsansvaret