prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Om ett beslut om förvar eller uppsikt inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla. Paragrafen, som är ny och som utformas i enlighet med Lagrådets syn- punkter, anger när ett beslut om förvar eller uppsikt ska prövas på nytt för att inte upphöra att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 10.3. Paragrafen, som är utformad med hittillsvarande 10 kap. 9 § första– tredje styckena och 10 § utlänningslagen (2005:716) som förebild, ersätter den hänvisning till utlänningslagens regler om ny prövning som finns i hittillsvarande 5 §. Enligt första stycket gäller att ett beslut om förvar ska prövas på nytt eller , beroende på om ett beslut om utvisning har meddelats eller inte. I fråga om ett beslut om uppsikt gäller att det ska prövas på nytt . Av 9 c § följer att endast ett statsråd och inte regeringen får besluta om fortsatt förvar eller uppsikt när regeringen är behörig myndighet. I andra stycket anges att en ny prövning ska fortsätta att göras med beaktande av de frister som anges i första stycket, så länge som utlän- ningen hålls kvar i förvar eller står under uppsikt. Av tredje stycket framgår att ett beslut om förvar eller uppsikt upphör att gälla, om en ny prövning inte har gjorts . 9 f § Den behöriga myndigheten ska upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt, om det inte längre finns skäl för beslutet. I paragrafen, som är ny och som utformas i enlighet med Lagrådets syn- punkter, finns en bestämmelse om den behöriga myndighetens skyldighet att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt som det inte längre finns skäl för. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.1. Paragrafen, som är utformad med förslaget till 10 kap. 16 § första stycket utlänningslagen (2005:716) som förebild, ersätter den hänvisning till utlänningslagens regler om skyldighet att upphäva beslut som finns i hittillsvarande 5 §. § Om eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar eller står under uppsikt, ska myndigheten i samband med att beslutet meddelas pröva om utlänningen fortsatt ska hållas i förvar eller stå under uppsikt. Skyldigheten enligt första stycket att pröva om en utlänning fortsatt ska hållas i förvar gäller också om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och åter- förvisar eller överlämnar ärendet till för handläggning. En ny prövning av frågan om förvar ska därefter göras av den behöriga myndigheten. Prövningen ska göras från det att beslutet meddelades. Paragrafen, som är ny och som utformas i enlighet med Lagrådets syn- punkter, anger när beslut om förvar eller uppsikt ska omprövas. Över- vägandena finns i avsnitt 10.4.2. Första stycket motsvarar i sak hittillsvarande 9 a § andra stycket. I andra stycket anges att regeringen ska ompröva ett beslut om förvar, om utvisningsbeslutet upphävs och ärendet återförvisas eller överlämnas 2017/18:284 till för handläggning. Ett ärende kan överlämnas med stöd av 3 a § eller återförvisas t.ex. med anledning av att ändrade för- hållanden har uppkommit eller att ett förfarandefel har inträffat hos Migra- tionsverket. Efter omprövningen av förvarsbeslutet ankommer det på den myndighet som är behörig i frågor om förvar att göra en ny prövning av förvarsbeslutet. Av 9 b § följer att är behörig myndighet bl.a. när verket handlägger en ansökan om utvisning. Av 9 c § följer att endast ett statsråd och inte regeringen får besluta om fortsatt förvar eller uppsikt när regeringen är behörig myndighet. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. När regeringen slutligen avgör ett ärende kan regeringen alltså upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Om regeringen inte meddelar ett sådant beslut, fortsätter det tidigare förvars- eller uppsiktsbeslutet att gälla (se prop. 1988/89:86 s. 183). 9 h § Säkerhetspolisens beslut om förvar eller uppsikt i andra fall än de som avses i 9 § och eller beslut om förvar eller uppsikt får överklagas till Migrationsöverdomstolen. Ett sådant beslut får överklagas utan begränsning till . Om ett statsråd har beslutat om förvar eller uppsikt prövar Högsta förvaltnings- domstolen på framställan av utlänningen om åtgärden ska bestå. beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller place- ringen av en utlänning som hålls i förvar får överklagas till Migrationsöverdom- stolen. Paragrafen, som har betecknats 9 d §, behandlar rätten att överklaga ett beslut om förvar eller uppsikt. Övervägandena finns i avsnitt 10.6. Enligt första stycket får Säkerhetspolisens, och beslut om förvar eller uppsikt överklagas till Migra- tionsöverdomstolen och då utan begränsning till . Rätten att överklaga Säkerhetspolisens och beslut utvidgas till att avse även myndigheternas beslut om uppsikt. Vidare införs en rätt att överklaga också beslut om förvar eller uppsikt. På samma sätt som gällt finns det inte någon möjlighet att överklaga sådana beslut som Säkerhetspolisen enligt 9 § får meddela innan en ansökan om utvisning har lämnats in till . Enligt 9 § ska dessa beslut i stället prövas av . beslut kan därefter överklagas. Andra stycket ändras så att även ett statsråds beslut om uppsikt kan överprövas av efter framställan från utlänningen. 13 b § Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning, ska sådan handläggning genomföras efter att beslutet har verkställts. Första stycket gäller inte om regeringen är behörig myndighet. Paragrafen, som är ny, innehåller en regel om muntlig handläggning. Övervägandena finns i avsnitt 10.7. Frågan om det bör genomföras muntlig handläggning inför ett beslut om Prop. 2017/18:284 förvar ska normalt bedömas enligt 24 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt den paragrafen gäller att om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende, ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. För det fall att beslutet om förvar inte har föregåtts av muntlig hand- läggning, gäller enligt första stycket att sådan handläggning ska genom- föras efter det att beslutet har verkställts. Av andra stycket följer att muntlig handläggning inte behöver genomföras om regeringen är behörig myndighet i ärendet. 13 c § En ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhand- ling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Paragrafen, som är ny, innehåller regler om muntlig förhandling inför den behöriga myndighetens nya prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt. Övervägandena finns i avsnitt 10.7. Paragrafen, som är utformad med hittillsvarande 10 kap. 11 § utlän- ningslagen (2005:716) som förebild, ersätter den hänvisning till utlän- ningslagens regler om muntlig förhandling i hittillsvarande 5 §. 13 e § I ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla denna. Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. får be- stämma att även andra personer än utlänningen ska höras. En representant för ska närvara vid förhandlingen. Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Paragrafen, som har betecknats 13 c §, handlar om muntlig för- handling i ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen. Övervägandena finns i avsnitt 10.8. Ändringen i första stycket innebär att ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer får besluta om muntlig förhandling också i ett ärende om uppsikt. 16.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare 7 a § En tredjelandsmedborgare som transiteras via får omhändertas och tas i förvar av om det är nödvändigt för att transiteringen ska kunna genomföras, dock längst . Paragrafen, som är ny, behandlar förutsättningarna för att omhänderta och ta en transiterande utlänning i förvar. Övervägandena finns i avsnitt 13. 2017/18:284 Enligt paragrafen får en utlänning som transiteras omhändertas och tas i förvar om det är nödvändigt för att transiteringen ska kunna genomföras. Bestämmelsen är utformad med 26 § andra stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott som förebild och är avsedd att tillämpas restriktivt. I fall då utlänningen inte samarbetar men redan med stöd av polislagen (1984:387) eller 24 kap. har befogenhet att använda tvång, bör förvar enligt den förevarande paragrafen inte tillgripas. Enligt 8 § polislagen ska behovs- och proportionalitetsprincipen beaktas vid en polismans ingripande. Vid bedömningen av om en transiterande utlänning ska tas i förvar kan särskilda hänsyn behöva tas t.ex. om utlän- ningen är . Ett omhändertagande och förvarstagande får pågå som längst . Vid sidan av denna begränsning gäller den generella principen att tvångsåtgärden ska pågå under en så som möjligt. En grundförutsättning för att utlänningen ska få omhändertas och tas i förvar är att en transitering ska genomföras. Av 8 § framgår att en transi- tering ska genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjas och att den som huvudregel inte får inte överstiga . Om det finns särskilda skäl får tiden förlängas, dock med högst . Att den maximala tiden som en utlänning får vara omhändertagen och tagen i förvar kan vara kortare än den tid som en transitering som längst får pågå understryker vikten av att transiteringsärendet måste hanteras med särskild skyndsamhet om utlänningens rörelsefrihet har begränsats på detta sätt. Sammanfattning av betänkandet Förvar (SOU 2011:17) har haft i uppdrag att göra en översyn av de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen (2005:716). Utredningen har också haft i uppdrag att ta ställning till frågor som rör genomförandet av två EG-direktiv. I delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60) har utredningen redovisat den del av uppdraget som rört genomförandet av det s.k. återvändandedirektivet. I detta betänkande redovisas återstoden av arbetet. I uppdraget har ingått att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar och uppsikt är den mest effektiva och ändamålsenliga. Vidare har i uppdraget ingått att undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall ett beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i häkte. Utredningen har även haft i uppdrag att se över behovet av särskilda placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd. I utredningens uppdrag har också ingått att undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges enligt det s.k. transiterings- direktivet. Genom två tilläggsdirektiv utvidgades utredningens uppdrag till att avse även två frågor om verkställighetshinder. Utredningen fick i uppdrag att överväga om det finns ett behov av att det införs ytterligare verk- ställighetshinder enligt utlänningslagen när det gäller en utlänning som är misstänkt för brott eller som är föremål för ett förfarande för utlämning eller överlämnande. 2017/18:284 Bilaga 1 De materiella reglerna om förvar och uppsikt Flera av bestämmelserna om förvar och uppsikt behöver förtydligas. Utredningen har lämnat förslag på hur det kan göras. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om s.k. identitetsförvar ska förtydligas så att det framgår att den i vissa fall kan tillämpas även när det gäller en utlänning som ansöker om asyl. Bestämmelsen om s.k. utredningsförvar föreslås bli förtydligad så att ett förvarstagande enligt bestämmelsen endast får ske om det är absolut nödvändigt för att en utredning om en utlännings rätt att stanna i ska kunna genomföras. Utredningen har vidare föreslagit att det i ett beslut om uppsikt ska anges hur ofta och när en utlänning är skyldig att anmäla sig hos Migra- tionsverket eller en polismyndighet. För att underlätta för tillämpande myndigheter föreslår utredningen att den myndighet som pekas ut i ett 2017/18:284 Bilaga 1 uppsiktsbeslut ska kunna ändra var utlänningen ska fullgöra sin anmäl- ningsplikt, utan att uppsiktsbeslutet i sig måste ändras. En sådan myndig- het ska även kunna medge en tillfällig lättnad från uppsikten. När det gäller barn har utredningen inte föreslagit några ändrade regler om förvar. En skärpning av reglerna om uppsikt har dock föreslagits. Enligt nuvarande regler är det i vissa fall lättare att ställa ett barn under uppsikt än en vuxen. Utredningen har föreslagit att reglerna ska harmoni- seras i dessa fall så att samma förutsättningar för att ställa ett barn under uppsikt ska gälla som för en vuxen. Utredningen har föreslagit en ändring av förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Förslaget innebär att förutsättningarna för Säkerhetspolisen att kunna ta en utlänning i förvar innan en fråga om utvisning förts till ska skärpas. Utredningen har föreslagit att det ska införas en bestämmelse i utlän- ningslagen om att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Tanken är att bestämmelsen ska betona att varje kontroll- eller tvångsåtgärd som vidtas ska föregås av en intresseavvägning i syfte att pröva om olägenheterna med åtgärden står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Kravet på proportionalitet ska enligt utredningens förslag omfatta såväl ett beslut om en kontroll- eller tvångsåtgärd som genomförandet av den. När det gäller förvar föreslås det innebära att en intresseavvägning ska ske inte bara när en myndighet överväger att ta en utlänning i förvar, utan t.ex. även när överväger att placera en förvarstagen utlänning inom kriminalvården. Proportionalitetsregeln föreslås ersätta den nuvarande bestämmelsen om att det i vissa fall krävs synnerliga skäl för att hålla kvar en utlänning i förvar. Någon större ändring i sak är inte avsedd. Genom bestämmelsen förtydligas att en väsentlig del av den prövning en migrationsdomstol ska göra när den bedömer om en myndighet ska få hålla kvar en utlänning i förvar är att kontrollera att myndigheten arbetar tillräckligt effektivt för att det ska anses rimligt att utlänningen är fortsatt förvarstagen. De processuella reglerna om förvar och uppsikt Stort behov av förändrade processuella regler om förvar och uppsikt De nuvarande processuella reglerna om förvar och uppsikt är inte anpas- sade till det domstolsförfarande som införts i migrationsprocessen. Reg- lerna är även otydliga och ofullständiga och har vållat stora tillämpnings- problem. Det gäller särskilt reglerna om ”handläggande myndighet” men också reglerna om att ett beslut om förvar och uppsikt ska prövas på nytt inom vissa tidsfrister. Bestämmelserna om förvar är vidare de enda reglerna om frihets- berövande i svensk rätt där det saknas bestämmelser om att ett beslut om frihetsberövande antingen måste fattas av en domstol eller underställas en domstols prövning om frihetsberövandet pågått . Om man jäm- för med våra nordiska grannländer underställs en myndighets beslut om förvar en domstols prövning i , och inom som längst . I samtliga dessa länder ska en domstol därefter omedel- bart, eller inom en mycket kort tidsfrist, hålla en muntlig förhandling i frågan. Att ett beslut om förvar kan fattas av en myndighet och sedan förlängas efter en ny prövning av samma myndighet, utan att beslutet omprövas i en domstol, är enligt utredningens uppfattning inte rimligt. Förvarsbesluten kan visserligen överklagas, men av de personer som tas i förvar finns vissa som själva har svårt att ta till vara sin rätt. De förvarstagna kan ha upplevt traumatiska händelser. De är ofta mycket stressade över sin livssituation och inte sällan drabbas de av psykisk ohälsa. En del av dem saknar även grundläggande utbildning. Till detta kommer att de i vissa fall kan lite eller ingen svenska och saknar kunskaper om den svenska rättsordningen. För att systemet ska bli trovärdigt krävs att alla, även de som har sämst förut- sättningar, garanteras samma rättssäkerhet. Utredningen har ansett att det finns ett stort behov av att de processuella reglerna om förvar och uppsikt förändras. Utgångspunkten för utredningen har varit att det ska finnas klara och tydliga lagregler om förfarandet och att dessa frågor inte kan överlåtas till rättstillämpningen på det sätt som skett . Utredningen har föreslagit att det ska införas en obligatorisk domstols- prövning av en myndighets beslut om förvar eller uppsikt. I de fall en utlänning hålls kvar i förvar föreslås även ett krav på att förvarsbeslutet löpande omprövas av en migrationsdomstol. I denna del har utredningen föreslagit följande. och polismyndigheterna ska även fortsättningsvis vara behöriga att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt. De ska även vara behöriga att upphäva sådana beslut. och polismyndigheterna ska som huvudregel få hålla en utlänning i förvar utan att myndigheten begärt att en migrationsdomstol prövar beslutet. När det gäller uppsikt ska tids- fristen i stället vara . Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar eller bör vara fortsatt ställd under uppsikt ska myn- digheten vara skyldig att lämna in en begäran om att en domstol prövar förvars- eller uppsiktsbeslutet (en begäran om prövning). En begäran om prövning som avser ett förvarsbeslut ska ges in senast från det att beslutet om förvar verkställdes. En begäran om prövning som avser ett beslut om uppsikt ska ges in senast för uppsikts- beslutet. Om en begäran om prövning inte ges in ska beslutet om förvar eller uppsikt upphöra att gälla. Har en begäran om prövning getts in ska utlänningen få hållas kvar i förvar eller få vara fortsatt ställd under uppsikt i avvaktan på domstolens prövning. En migrationsdomstol, eller, i förekommande fall, Migrationsöverdom- stolen, ska , och senast efter att en begäran om prövning kommit in till domstolen, pröva beslutet om förvar. När begäran avser ett uppsiktsbeslut ska tidsfristen i stället vara . 2017/18:284 Bilaga 1 2017/18:284 Bilaga 1 Domstolen ska få förlänga tiden för sin prövning, om det finns synnerliga skäl. Vid prövningen ska en muntlig förhandling hållas, om det inte är uppenbart att det inte behövs. Om en domstol vid en prövning av en myndighets beslut om förvar eller uppsikt bestämmer att en utlänning får hållas kvar i förvar eller får vara fortsatt ställd under uppsikt ska domstolen i beslutet ange hur länge det får ske. Tiden får inte vara längre än absolut nödvändigt. När det gäller förvar får tiden inte överstiga om ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats. I annat fall får tiden inte överstiga . När det gäller uppsikt får tiden inte överstiga . Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar eller bör vara ställd under uppsikt än vad en domstol bestämt ska en begäran om förlängning lämnas in till en domstol. En begäran om förläng- ning ska lämnas in innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar eller får vara ställd under uppsikt gått ut. Om en begäran om förlängning inte ges in upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla. När det gäller en domstols prövning av frågan om förlängning ska samma regler gälla som för en begäran om prövning. De föreslagna bestämmelserna ska inte leda till att jourdomstolar behövs. Utredningen har föreslagit att en migrationsdomstol och Migrations- överdomstolen även fortsättningsvis ska vara behöriga att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt. De ska även vara behöriga att upphäva sådana beslut. Utredningen har vidare föreslagit att det ska införas ett tvåpartsförfarande i förvars- och uppsiktsfrågan i migrationsdomstolarna och att det ska vara Migrations- verket som ska vara motpart till en utlänning i denna fråga. Domstolarnas möjlighet till officialprövning föreslås dock bli begränsad. Domstolarna ska inte självmant kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller om att ställa en utlänning under uppsikt, utan det ska få ske endast på yrkande av . Förslaget om bestämmelser om en domstols prövning av ett yrkande om att en utlänning ska tas i förvar har utformats på liknande sätt som när det gäller en domstols prövning av en begäran om prövning eller en begäran om förlängning. Har hos en domstol yrkat att en utlänning ska tas i förvar föreslås att domstolen och senast efter att yrkandet kommit in till domstolen ska hålla en muntlig förhandling i frågan. På vissa punkter finns dock skillnader. Utredningen har bland annat föreslagit att en domstol får besluta att ta en utlänning i förvar utan att muntlig förhandling hållits om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att verkställa förvarsbeslutet. Regler om när en myndighet eller en domstol får fatta beslut om förvar och uppsikt Grundtanken bakom de nuvarande reglerna om när en myndighet eller en domstol är behörig att fatta beslut om förvar och uppsikt föreslås inte bli ändrade. Den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning eller som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning ska således även fortsättningsvis som huvudregel vara behörig att fatta sådana beslut. Utredningen föreslår dock att reglerna ska förtydligas och göras mer fullständiga. Utredningen föreslår även att begreppet ”handläggande myndighet” ersätts med den mer informativa lokutionen att en myndighet eller domstol är ”behörig när det gäller frågor om förvar”. En myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar föreslås också bli behörig att göra mer än enbart fatta beslut om förvar och uppsikt. En myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar föreslås t.ex. få ge in en begäran om pröv- ning eller en begäran om förlängning. Det är en fundamental rättsgrundsats att ingen ska frihetsberövas utan att han eller hon kommit till tals. Utredningen har föreslagit en rad bestäm- melser för att garantera att en utlänning får komma till tals antingen innan ett beslut om förvar fattas eller i vart fall efter att ett beslut om förvar verkställts. Förslagen gäller både myndigheterna och domstolarna och även alla delar av processen. Huvudregeln för myndig- heterna föreslås bli att de får fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar endast om muntlig handläggning förekommit i frågan. Tidsfrister för att avgöra ett mål Utredningen har föreslagit att en migrationsdomstol ska avgöra ett mål senast en månad från det att ett överklagande kom in till domstolen, om den utlänning som för talan i målet är förvarstagen. Om utlänningen inte är förvarstagen när överklagandet kom in, utan tas i förvar domstolen handlägger målet, föreslås att målet ska avgöras senast en månad från det att beslutet om förvar verkställdes. Om det finns särskilda skäl föreslås tiden för domstolens prövning få förlängas. Vidare har utredningen föreslagit att en migrationsdomstol ska avgöra ett överklagande av ett beslut om förvar från det att överklagandet kom in till domstolen. När en migrationsdomstol prövar ett överklagande av ett beslut om förvar ska en muntlig förhandling hållas om det inte är uppenbart att det inte behövs. Inte heller dessa regler ska dock innebära att jourdomstolar måste införas. Utredningen föreslår inte att det ska införas tidsfrister i Migrations- överdomstolen. Ärenden som regeringen handlägger enligt utlänningslagen samt ärenden som handläggs enlig lagen om särskild utlänningskontroll