prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — mansättning av undervisningsgrupper. om det inte vore lämpligare att reglera rektors ansvar i skollagen än i IFAU stödjer förslaget men anser att det inte får utgöra hinder för rektorer och lärare att nivågruppera eller individanpassa under- visningen när det är motiverat. Enligt SKL försvårar regleringen väl sammansatta klasser om elevers socioekonomiska bakgrund blir väldigt Vidare ifrågasätter bl.a. kommun och kommun om det är lämpligt att samla in information om elevers sociala bakgrund. Såväl som Skolinspektionen anser att förslagen har ett viktigt och positivt syfte i att minska skolsegregationen. instämmer i problembild avstyrks förslagen i dess Det finns enligt flera oklarheter i förslagen, som kan innebära tillämpningsproblem och risker för elevernas rättssäkerhet, och dess konsekvenser är inte tillräckligt utredda. Skolinspektionen, och kom- mun anser att förslagen är otydliga. Det är oklart vad ”allsidig social sammansättning” innebär och hur förslagen ska tillämpas. inspektionen är det även oklart vad som avses med ”aktivt verka för” och det anges inga exempel på omständigheter som talar för att det råder en allsidig social sammansättning. anger vidare att förbudet mot diskriminering är grundlags- skyddat och att en kategorisering och skolplacering utifrån social bak- grund kan innebära att elever missgynnas och diskrimineras. dets överklagandenämnd reser frågetecken kring vilka faktorer som hän- syn ska tas till. Även och kommun, som avstyrker förslagen, anger att det kan strida mot diskriminerings- De framför även att förslaget kan riskera att leda till en form av kommunalt veto mot nyetablering av fristående skolor om etableringen inte bedöms leda till en allsidig social sammansättning. vidare, i likhet med kommun, som också avstyrker, och , om förslaget är förenligt med det fria Enligt innebär förslaget att fokus flyttas från skolans kompensatoriska uppdrag till elevernas bakgrunds- Flera instanser, bl.a. , och , ifrågasätter också med vilka verktyg huvudmannen ska åstadkomma en allsidig social sammansättning och anser, i likhet med , att förslaget kommer att få väldigt svag eller ingen effekt alls om det inte görs förändringar i skollagens placerings- och urvalsregler. Enligt är dock inriktningsbestämmelsen en vällovlig ambition som huvudmännen bör ta till sig. även analyseras hur förslaget överensstämmer med socialnämndens ansvar för medverkan i samhällsplaneringen. SKL avstyrker förslaget då kommunerna behöver ytterligare verktyg. Några instanser, bl.a. kommun och kommun, lyfter också fram att bostads- segregationen ligger utanför skolhuvudmannens mandat. Skälen för regeringens förslag och bedömning En allsidig social elevsammansättning i skolan har betydelse Som angetts tidigare är det en grundläggande princip för det svenska skolväsendet att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. skollagen anges vidare att utbildningen i ska främja allsidiga 2017/18:182 kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhället (10 kap. 2 §). Liknande bestämmelser finns för andra Det finns dock inte någon bestämmelse som anger att denna strävan ska kopplas till organisationen av skolan lokalt. för (Lgr 80) inleddes däremot avsnittet ”likvärdig utbildning” på följande sätt: ”Alla ska, oberoende av kön, geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i Skolstyrelsen bör verka för att eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning som möjligt uppnås i klasser och arbetsenheter.” Innehållet i första meningen fördes in skollag och fördes sedan över till skollag. Innehållet i den andra menin- gen finns dock inte längre i läroplanerna. Däremot anges i läroplanerna bl.a. att alla som arbetar i skolan ska medverka till att utveckla elevernas känsla för samhörighet, solidaritet och ansvar för människor också utanför den egna gruppen. Som nämnts i avsnitt 4.1 visar de senaste internationella undersök- ningarna på en negativ trend för en likvärdig utbildning i den svenska Resultaten tyder på att elevernas familjebakgrund har fått större betydelse för studieresultaten. Det övergripande syftet med förslag är att stärka kunskapsutvecklingen och lik- värdigheten i skolsystemet så att skolan bidrar till ett samhälle som känne- tecknas av likvärdiga möjligheter och social sammanhållning. skolorna ska ha en jämnare elevsammansättning med avseende på familje- bakgrund finner kommissionen stöd för i . ska varje barn tillförsäkras alla rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Detta gäller oavsett barnets eller dess föräldrars sociala ursprung eller ställning i övrigt (artikel 2) och barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter (artikel 29). I framhålls bl.a. respekt för barnets egen kulturella identitet, för vistelselandets och ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. bereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av för- ståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan folk Mot denna bakgrund har det ett stort värde i sig att elever med olika bakgrund möts i skolan. försvåras dock detta av den svenska skolsegregationen, som utgör en Resultatskillnaderna mellan skolor blir större och ökningen förklaras till stor del av att skillnaderna mellan skolors elev- sammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. sättningen av elevgrupper, med avseende på elevernas behov och förutsättningar, påverkar skolors förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. En fördelning av resurser mellan olika skolenheter utifrån elevernas förutsättningar och behov kan motverka sådana konsekvenser. lagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Enligt finns det inte en modell för resursfördelning som kan antas vara idealisk för alla kommuner, då deras förutsättningar skiljer sig åt. Det framkommer dock att många kommuner använder sig av fördelningsvariabler som t.ex. migrationsbakgrund och vårdnadshavarnas utbildningsbakgrund (se delbetänkandet SOU 2016:38). skolinspektion visar betygsstatistiken bl.a. att föräldrarnas utbildningsbakgrund har större inverkan på kunskapsresultaten än migrationsbakgrund (Skolinspektionens rapport 2014:01). Såväl som framhåller dock att staten behöver erbjuda riktat stöd till skolor och skolhuvudmän med stora utmaningar. Som angetts i avsnitt 4.2 har regeringen också infört ett nytt statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen och . Syftet med stödet är att nå målet om en mer jämlik kunskapsskola. Det statliga stödet ska komma alla huvudmän och elever till del men baseras på elevernas skilda socioekonomiska förutsättningar. Att fördela resurser mer kompensatoriskt är ett sätt att motverka bristande likvärdighet. Ett annat sätt är att främja en mer heterogen och allsidig elevsammansättning i skolor. lyfter bl.a. fram att utifrån ett barnperspektiv är en allsidig social sammansättning en av de mest väsentliga ansatserna för ökad likvärdighet i utbildningen. delar bedömning att det är mycket oroande med utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning när det gäller socioekonomisk bakgrund. Att vända denna utveckling och skapa en ökad allsidig social sammansättning i skolan är enligt och flera andra remissinstanser en av skolans och samhällets viktigaste utmaningar. Regeringen delar denna uppfattning. Med hänsyn till vad bl.a. framfört om att fokus flyttas till elevernas bakgrundsfaktorer, måste det också framhållas att förslag syftar till att stärka skolans kompensatoriska uppdrag och skyldigheten att ge alla barn och elever stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 § skollagen). Enligt försvåras det kompensatoriska uppdraget i segregerade miljöer. Det finns en stor risk för att förväntningarna sänks på elever i dessa skolmiljöer och det är svårare att rekrytera erfarna lärare och rektorer till skolor i socioekonomiskt utsatta områden. Skolornas arbete för en mer allsidig elevsammansättning bör stödjas i lagen En kommuns förutsättningar för att främja en jämnare och mer blandad fördelning av elever mellan kommunens skolenheter begränsas av dess skyldighet enligt skollagen att ta hänsyn till alla elevers berättigade krav på en skolplacering nära hemmet – den s.k. närhetsprincipen. I enlighet med denna princip placeras eleverna i stor utsträckning i en skola i sitt närområde. I många kommuner innebär det att boendesegregationen återspeglas även i skolorna. Utöver närhetsprincipen förekommer det också att kommuner använder andra urvalskriterier som t.ex. syskonförtur och kötid. På fristående skolor innebär vidare reglerna om urval begränsningar när det gäller att främja en jämnare fördelning av elever. En enskild huvudman får använda de urvalsgrunder som Skolinspektionen godkänt på generell nivå: anmälningstid, plats i förskoleklass, geografisk närhet, syskonförtur och verksamhetsmässigt samband. Som nämnts tidigare kan dock fristående skolor inrätta en särskild kvot för främst nyanlända som bott i landet . har utöver det förslag som behandlas i detta avsnitt även föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse om placering vid 2017/18:182 kommunala skolenheter med innebörden att kommunerna ges möjlighet att frångå den s.k. närhetsprincipen vid beslut om skolplacering för årskurs 7–9, om antalet sökande överstiger antalet platser. Närhetsprincipen skulle i dessa fall få ersättas av ett urval genom lottning i syfte att främja en allsidig social sammansättning. Kommissionen har också föreslagit att kötid inte längre ska kunna användas som urvalskriterium för fristående förskoleklasser och grundskolor. I stället ska lottning kunna användas. Vidare har kommissionen föreslagit att det införs ett s.k. aktivt skolval. Regeringen delar den parlamentariskt sammansatta bedömning att de fristående skolorna och valfriheten är här för att stanna (SOU 2013:56). Regeringen ser dock i likhet med och ett behov av att utveckla en modell som möjliggör val av skola som segregation och minskad likvärdighet motverkas. De system som påverkar sammansättningen av elever bör utformas så att de skapar bättre förutsättningar för blandade klasser med elever från olika bakgrunder. förslag om placering och urval utifrån lottning har mött stort motstånd av oppositionen. Regeringen har därför meddelat att den inte avser att gå vidare med dessa förslag. Regeringen bedömer i stället att dessa frågor behöver utredas ytterligare, tillsammans med bl.a. frågan om ett gemensamt antagningssystem för kommunala och fristående skolor och frågan om aktivt skolval. Regeringen avser därför att ge en särskild utredare i uppdrag att närmare analysera hur bestämmelserna om bl.a. placering och urval bör ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever. är det dock möjligt för en skolhuvudman att inom ramen för nuvarande regelverk vidta vissa åtgärder för att främja en jämnare fördelning av elever, t.ex. genom planering, resursfördelning och informationsinsatser. Många huvudmän arbetar också redan aktivt med att minska skolsegregationen, t.ex. genom en strategisk planering av nya skolor. Enligt regeringens mening är det av yttersta vikt att den nödvändiga utbyggnad av skolan som står inför , på grund av att antalet elever ökar, görs på ett sätt som främjar likvärdigheten och minskar segregationen. Huvudmännen som är ansvariga för skolan står således inte utan möjligheter att göra något åt skolsegregationen (se närmare nedan). Däremot bör det, som många remissinstanser framhåller, diskuteras och klargöras vad som ytterligare kan göras. Regeringen anser därför att det redan nu bör tas ett första steg på nationell nivå för att främja sådana initiativ. Ett sätt att åstadkomma detta är att i lag markera vikten av att skolhuvudmännen verkar för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Hur ska en mer allsidig social sammansättning främjas? Regeringen vill inledningsvis betona att lagförslaget syftar till att en målsättning som är av nationellt intresse på utbildningsområdet anges i lag. Enligt innebär formuleringen ”aktivt verka för” att huvudmännen åläggs en skyldighet att kunna visa att man arbetar systematiskt och framåtsyftande för att uppnå en allsidig social elevsammansättning. För att på nationell nivå markera vikten av att man på lokal nivå arbetar med detta anser regeringen att det bör införas en inriktnings- bestämmelse med den innebörden. Det betyder att huvudmännen blir skyldiga att aktivt verka för att uppnå en sådan sammansättning. Bestämmelsen syftar däremot inte till att staten ska detaljreglera frågan. anger att begreppet allsidig social sammansättning inte lämpar sig för att definieras i författningstext utan bör ges närmare innebörd utifrån förutsättningarna i huvudmännens verksamhet. Som framgår av betänkande tar formuleringen ”allsidig social sammansättning” sikte på elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund. Regeringen delar bedömningen att det inte vore meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppnådd. Det bör i stället vara upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för gällande regelverk. Som bl.a. kommun anger måste utgångspunkten självfallet vara den verklighet och de demografiska förutsättningar som gäller i varje kommun. När det gäller frågan om vilka verktyg skolhuvudmännen kan använda sig av kan som exempel nämnas att ett bostadsområdes socioekonomiska status skulle kunna vara en relevant faktor vid planeringen av nya skolor. Det skulle också kunna vara en relevant faktor vid utformningen av s.k. upptagnings- eller anvisningsområden, dvs. geografiska områden inom vilka elever placeras vid en viss skola. Vissa kommuner med många nyanlända elever har vidare förlagt förberedelseklasser till skolor med övervägande andel elever födda i , vilket bidrar till att elevsammansättningen blir mindre homogen (Skolinspektionens rapport 2014:01). , som instämmer i förslaget, lyfter t.ex. fram att det kan medföra att fler skolor blir stora skolor för att kunna få elever från olika bostadsområden med olika social sammansättning. För gymnasieskolor kan det enligt kommunen innebära att huvudmän behöver se över vilka program som erbjuds på vilka skolor. Om förslaget ska genomföras anser att det bör tydliggöras att de åtgärder som avses är sådana som är frivilliga för eleverna och som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig social sammansättning. anför vidare att det finns intressanta exempel på kommuner som arbetar med bl.a. uppsökande verksamhet till vårdnadshavare och elever. Regeringen kan konstatera att det finns flera exempel på huvudmän som arbetar aktivt med att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att sammansättningen i och mellan huvudmannens skolenheter ska bli mer allsidig. Mot bakgrund av den ökning av antalet elever som prognostiseras och den utbyggnad av skolan som det innebär är det också ytterst angeläget att signalera vikten av att en sådan utbyggnad görs med en likvärdig skola för ögonen. Var skolorna ligger är självfallet grundläggande när det gäller deras elevsammansättning. Prognoser visar att antalet barn och unga i åldrarna 0–ökar med de kommande tio åren (SCB, framtida befolkning 2017–2060). Regeringen bedömer att det finns stora möjligheter för kommuner som t.ex. bygger nya skolor att förlägga dessa på ett sådant sätt att den nya skolorganisationen på ett naturligt sätt kan bidra till en mer heterogen elevsammansättning. I likhet med t.ex. kommun anser regeringen sammantaget att en tydlig nationell lagstiftning, även utan att förändra dagens bestämmelser om placering och urval av elever, kan ge ett stöd för 2017/18:182 att på det lokala planet initiera och intensifiera arbetet med att skapa en mer allsidig sammansättning. Några remissinstanser, bl.a. kommun och kommun, anger att bestämmelsen bör föras in även i sådan lagstiftning som reglerar bostadsbyggande och inte bara i skollagen, eftersom huvudmän inom skolväsendet inte har kontroll över eller ens alltid påverkan på stadsplanering och detaljplanearbete i kommunen. Vidare framför att det behöver analyseras närmare hur förslaget förhåller sig till socialtjänstlagens (2001:453) bestämmelser om socialnämndens ansvar för medverkan i samhällsplaneringen. Regeringen kan konstatera att det saknas underlag för att komplettera bestämmelsen på det sätt som bl.a. kommun lyfter fram. Den föreslagna inriktningsbestämmelsen i skollagen riktar sig till dock till huvudmannanivån och om huvudmannen är en kommun till kommunen som sådan. Om kommunen ska bygga en ny skola måste kommunen givetvis beakta alla lagar som gäller, däribland skollagens bestämmelser. Det anges t.ex. i skollagen att varje kommun vid utformningen av sin grundskola är skyldig att beakta vad som är ändamålsenligt för eleverna från kommunikationssynpunkt (10 kap. 29 §). gäller också att alla skolor ska ge eleverna en likvärdig utbildning och det försvåras av en stor skolsegregation. En kommun måste givetvis beakta även annan lagstiftning. Enligt socialtjänstlagen svarar varje kommun för i sitt område och kommunens socialnämnd ska bl.a. medverka i samhällsplaneringen. ska bl.a. bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga samt främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning (3 kap. 1 och 2 §§). Den föreslagna portalparagrafen som förtydligar en målsättning på skolområdet rimmar väl med detta, men detaljreglerar inte hur kommunen ska arbeta med frågan. I skollagen anges bara att det i varje kommun ska finnas en eller flera nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt skollagen och att det som är föreskrivet för nämnder i kommunallagen (2017:725) gäller (2 kap. 2 § skollagen). Det är skolhuvudmännen som ansvarar för att alla lagar och föreskrifter som gäller för verksamheten följs och Skolinspektionen granskar inom ramen för sin tillsyn att så sker (2 kap. 8 § och 26 kap. 2 § skollagen). Hur kan enskilda huvudmän verka för en allsidig social sammansättning på sina skolor? ifrågasätter om förslaget är förenligt med det fria skolvalet och ställer ett antal frågor, t.ex. om fristående skolor ska efterfråga bakgrundsinformation om elever som ansöker om plats på skolan och om hur rektorn ska få tillgång till elevers bakgrundsinformation och om det är lämpligt att samla in sådan information. Även kommun framför att det inte närmare anges hur bestämmelserna är tänkta att tillämpas i praktiken för de enskilda huvudmännen. Regeringen är medveten om att förutsättningarna för enskilda huvudmän skiljer sig från de kommunala huvudmännen när det gäller möjligheterna att verka för en allsidig social elevsammansättning. De enskilda huvudmännen kan inte på samma sätt som de kommunala arbeta med t.ex. olika modeller när det gäller s.k. upptagnings- eller anvisningsområden. angetts tidigare får vidare urval av elever bara göras på grunder som är förenliga med öppenhetskravet och godkänts av Skolinspektionen. Däremot finns det flera exempel på hur enskilda huvudmän arbetar aktivt med att åstadkomma en mer allsidig elevsammansättning. Som Kunskapsskolan i anger kan det t.ex. åstadkommas genom val av geografisk placering av fristående skolor, genom att utnyttja frikvoten för nyanlända elever och genom kommunikationsinsatser. Även möjligheten att öka kapaciteten på populära fristående skolor så att fler elever kan få sina val tillgodosedda lyfts fram. Enligt regeringens bedömning finns således möjligheter även för enskilda huvudmän att inom ramen för gällande regelverk verka för att uppnå målsättningen. Det handlar främst om ett övergripande arbete som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig elevsammansättning. Det är viktigt att alla skolor tillsammans arbetar för att minska skolsegregationen och ge alla elever en likvärdig utbildning. och kommun anser att det finns en risk att förslaget kan leda till en form av kommunalt veto mot nyetablering av fristående skolor genom att en kommun i sitt yttrande till Skolinspektionen vid en ansökan om godkännande anför att etableringen inte leder till en allsidig social sammansättning. När det gäller denna risk vill regeringen framhålla att det inte föreslås någon ändring i gällande bestämmelser om grunderna för att godkännas som huvudman inom skolväsendet (2 kap. 5– 7 §§ skollagen). För att en enskild ska godkännas som huvudman krävs dock generellt att denne har förutsättningar att följa alla de föreskrifter som gäller för utbildningen. Utbildningen får inte heller innebära några påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Om godkännandet avser gymnasie- eller gymnasiesärskola ska också följderna i närliggande kommuner beaktas. Innan en enskild huvudman startar en utbildning ska samråd om den kommande verksamheten ske mellan den enskilde och kommunen. Även om det inte föreslås någon ändring i bestämmelserna om godkännande har givetvis enskilda huvudmän just vid nyetablering av skolor en särskild möjlighet att beakta vikten av en framtida allsidig elevsammansättning. Detta lyfts också fram av vissa remissinstanser. Det kan också i sammanhanget nämnas att det finns ett förslag i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) om att kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska stärkas. Vid bedömningen av om en etablering skulle innebära påtagliga negativa följder ska det enligt förslaget i betänkandet särskilt beaktas intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Betänkandet har remitterats och bereds i . Inget barn får diskrimineras i skolväsendet Som angetts tidigare kan det konstateras att det finns flera exempel på skolhuvudmän som med olika metoder, åtgärder och arbetssätt arbetar aktivt med att främja en mer heterogen elevsammansättning på skolorna. Det kan handla om olika modeller för skolors upptagningsområden, åtgärder vid planering av nya skolor, liksom vid organiserandet av undervisningen inom en skolenhet och olika former av informationsinsatser. Det finns följaktligen ett utrymme för att i enlighet med vad anger vidta åtgärder som är frivilliga för eleverna och som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig social sammansättning. Det är därför viktigt att skolhuvudmän uppmärksammar frågan och gör det som kan göras på en mer allmän nivå med de medel som faktiskt står till buds. Regeringen kan inte se att främjandet av ett sådant systematiskt och framåtsyftande arbete på lokal nivå skulle riskera att strida mot diskrimineringslagstiftningen. är det förbjudet för huvudmännen att vidta sådana åtgärder som skulle kunna innebära direkt eller indirekt diskriminering enligt diskrimineringslagstiftningen. Som angetts i avsnitt 4.3 råder ett förbud mot diskriminering inom skolväsendet. Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen [2008:567]).