prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — för barns utveckling och framtid. Att öka skolnärvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället. Elevers rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rättssäker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de Det finns kunskap om orsaker till frånvaro, det finns lagreglering om skolplikt och rätten till utbildning, och det finns riktlinjer och närvarorutiner på skolor och hos huvudmän, vilket är bra. om hur närvaro kan främjas förefaller dock vara bristfällig på många håll. Det innebär att närvaroarbetet inte vägleds av den kunskap som krävs för att förebygga och minska frånvaro. Närvarorutiner och riktlinjer används inte alltid i tillräcklig utsträckning, vilket kan leda till brister i skolplikts- Utredningens förslag utgår från kända riskfaktorer för från- varo och från de brister på systemnivå som har identifierats i utredningen. Utredningen har identifierat följande primära problemområden: – Det finns brister i skolans och elevhälsans närvarofrämjande arbete och i arbetet med att förebygga frånvaro. på åtgärder när frånvaron väl är ett faktum. – Det finns brister i närvaroregistrering, vilket innebär att frånvaro inte upptäcks eller upptäckts . – Det finns brister i uppföljning och analys av frånvaro, vilket leder till att man ofta reagerar för sent på frånvaro. – Det finns en bristande kunskap om vad som främjar närvaro. – Det förekommer brister i kartläggningen av orsakerna till frånvaro, vilket leder till att det finns risk för att rätt åtgärder inte vidtas. – Det finns brister i samverkan mellan olika aktörer. Utredningens förslag syftar till att skolorna ska uppmärksamma och agera på elevers frånvaro på ett tidigare stadium än vad som sker och att eleverna ska få den hjälp de behöver för att deras rätt till utbildning ska Utredningens förslag syftar även till att ge hemkommunen bättre förutsättningar att aktivt agera vid problematisk frånvaro. syftar förslagen till att bidra till en bättre skolmiljö med ökad skolnärvaro. Utredningen bedömer att förslagen kan leda till minskad frånvaro och till att ett ökat fokus läggs på frågor som gäller närvaro och förebyggande av Utredningens förslag och bedömningar Tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro krävs för att hantera frånvaro framgångsrikt. Utredningens förslag syftar till att tydliggöra skolans, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att uppmärksamma och utreda frånvaro och att vidta åtgärder. Utredningen föreslår bestämmelser som syftar till att skolpersonal, rektor, huvudmän och hemkommuner agerar tidigt och aktivt vid såväl giltig som ogiltig frånvaro så att elevens rätt till utbildning kan tillgodoses. Det behövs en enhetlig definition av problematisk frånvaro Förekomsten av frånvaro borde vara lätt att svara på. Alla kommuner har system för att registrera frånvaro, vilket inte var fallet för All frånvaro registreras dock inte. Det förekommer också en stor variation i när skolor reagerar och vidtar åtgärder vid frånvaro. Ett skäl till detta är att det saknas en definition av när frånvaro ska anses som problematisk. Utredningen använder begreppet problematisk frånvaro enligt direktiven för utredningen. Med problematisk frånvaro avser utredningen frånvaro i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Det här innefattar all frånvaro, det vill säga både giltig och ogiltig frånvaro samt sammanhängande och upprepad frånvaro. Förslag om en skyldighet att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro Utredningen anser att det finns behov av lagreglerade krav som tydliggör skyldigheten för skolor att vidta åtgärder vid frånvaro. Skyldigheten att vidta åtgärder vid en viss nivå av frånvaro kan vara en närvarofrämjande faktor som inte minst handlar om en attitydpåverkan i fråga om frånvaro. –Rektorns, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att vidta åtgärder om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska tydliggöras i skollagen. –Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsakerna till frånvaron göras skyndsamt. Rektorn ska ansvara för att en sådan utredning sker samt för att åtgärder vidtas som skäligen kan krävas för att få eleven att delta i den verksamhet som anordnas. –Samråd ska ske med eleven och elevens vårdnadshavare. Samråd ska även ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. –Rektorn ska se till att frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål anmäls till huvudmannen. –De åtgärder som vidtas med anledning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska dokumenteras. Rektorn ansvarar för att sådan dokumentation görs. –Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Utredningen konstaterar att frånvaro ofta uppmärksammas för sent på vägen mot långvarig och omfattande frånvaro. Utredningen anser att det finns behov av en mer enhetlig uppföljning av frånvaro och att bedömningen av när frånvaro är problematisk behöver ske på ett likvärdigt sätt i alla skolor. –bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om bedömning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Utredningens bedömning syftar till att det i allmänna råd ska anges gemensamma gränsvärden för när en elevs frånvaro har antagit en sådan omfattning att en individuell bedömning av om frånvaron är problematisk senast behöver ske. Såväl giltig som ogiltig frånvaro innebär en risk för att eleven inte ska nå målen för utbildningen och bör därför beaktas i uppföljningen. Detta system i kombination med en individuell utredning samt åtgärder ska säkerställa elevernas rätt till utbildning. Utredningens förslag om huvudmannens ansvar Regleringen av huvudmannens ansvar är olika för offentliga och enskilda huvudmän. I utredningens kontakter med kommuner har det framkommit att det finns oklarheter vad gäller enskilda huvudmäns skyldighet och ansvar gentemot elever i utbildning under deras ledning och deras respektive hemkommuner vid frånvaro. I skollagen regleras att enskilda huvudmän är ansvariga för att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommun när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag. Kommunen däremot har ett lagstadgat ansvar för att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan har ett ansvar som motsvarar kommunens för att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. Utredningen har även visat att det finns en oklarhet som avser kommuners och statliga huvudmäns skyldighet att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommuner då elever utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning eller plötsligt slutar på skolenheten. Det är relativt vanligt att elever går i kommunala grundskolor utanför hemkommunen. Många kommuner har barn spridda över flera kommuner och det kan därmed vara svårt att följa upp dessa om det inte finns rutiner för en systematisk överlämning av information. För att tydliggöra att huvudmannen, oavsett om den är offentlig eller enskild, har ett ansvar föreslår utredningen att bestämmelsen i skollagen ändras så att samma regler gäller oavsett skolform och huvudman. Att regleringen är densamma för alla huvudmän leder enligt utredningens förmenande till en ökad likvärdighet. – I likhet med vad som gäller för offentliga huvudmän ska enskilda huvudmän se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen eller är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska både offentliga och enskilda huvudmän lämna uppgift om detta till hemkommunen. 2017/18:182 /…/ Bilaga 4 Problematisk frånvaro innebär ofta att eleven har sammansatta behov som behöver mötas av flera aktörer. För att åtgärda frånvaro krävs därför samverkan med vårdnadshavare, inom skolenheten med elevhälsan och med externa aktörer. Trots att samverkan ofta är avgörande i arbetet med problematisk frånvaro är brister i samverkan vanligt förekommande. Utredningens erfarenhet är , att när olika förvaltningar inom en kommun går samman med gemensamma resurser för att möta problem med frånvaro, t.ex. genom att inrätta ett närvaroteam bestående av personal från skolan och från , ger det goda resultat. Utredningen bedömer att samverkande verksamheter behöver ha bättre kunskap om och förståelse för varandras verksamheter samt organisera sin verksamhet utifrån barnets bästa i det enskilda fallet. Ett sätt att förbättra samverkan generellt kan vara att på utbildningsnivå, t.ex. i form av samläsning mellan relevanta utbildningar, få kunskap och praktik i att samverka kring barn och ungdomar med sammansatta behov. Utredningen ser även behov av en vetenskapligt prövad behandlingsmodell för att hjälpa elever med långvarig och omfattande frånvaro. Både skolpersonal, vårdnadshavare och behandlare från socialtjänst eller barn- och ungdomspsykiatri krävs i det arbetet samt en koordinator som håller samman arbetet. Hemkommunens ansvar för skolplikten behöver tydliggöras Hemkommunen har det yttersta ansvaret för skolpliktsbevakningen och därmed för att elever med problematisk frånvaro får den utbildning de har rätt till. Utredningen anser att ansvaret behöver tydliggöras och att det med ansvaret bör följa att hemkommunen ska samordna de insatser som kan krävas för att säkerställa elevens rätt till utbildning. Hemkommunen ska i frågor som rör elever med frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig. Betänkandets lagförslag i relevanta delar Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 3 kap. 3 a § och 7 kap. 21 och 22 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 kap. 17 a och 24 §§ och närmast före 7 kap. 17 a och 24 §§ nya rubriker av följande lydelse. Lydelse enligt SOU 2016:77 Skyldigheter att vidta åtgärder vid frånvaro Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsakerna till frånvaron ske skyndsamt. Rektorn ansvarar för att orsakerna till elevens frånvaro utreds och att frånvaron anmäls till huvudmannen. Vid utredningen ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare samt, om det inte är uppenbart obehövligt, elevhälsan. Rektorn ansvarar för att det med utgångspunkt i resultatet av utredningen vidtas de åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbildning. Om utredningen visar att eleven kan vara i behov av särskilt stöd ska rektorn även skyndsamt inleda en utredning enligt 3 kap. 8 §. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Hemkommunen ska i frågor som rör elever som avses i 17 a § samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kommunen ska se till att Kommunen ska se till att eleverna i dess grundskola och eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. grundsärskola fullgör sin skolgång. och huvudmannen för sameskolan och huvudmannen för sameskolan ska se till att elever i utbildning ska se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin under deras ledning fullgör sin fristående skola ska se till att elever i utbildning under dess ledning fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller slutar vid en skolenhet med eller utan giltig orsak är från- annan huvudman än hem- varande i betydande utsträckning kommunen eller är frånvarande på från obligatoriska inslag, ska sätt som avses i 17 a §, ska huvud- mannen lämna uppgift om uppgift om detta till hem- detta till hemkommunen. 17 a §, ska Rektorn ansvarar för dokumentationen enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanserna (SOU 2016:94) Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av , Myndigheten för delaktighet, Datainspektionen, , , , , , , , Barn och elevombudet, , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, , , Myndigheten för ungdoms - och civilsamhällesfrågor, , , , , och , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , , kommun, , kommun, , , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , , Föräldraalliansen , Handikappförbunden, Idéburna skolors riksförbund, , , Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa, och Skola, , elevkårer, Kommuner och Landsting, , skolkuratorers förening och . Därutöver har spontana yttranden lämnats av: Barn i Behov, i , , , , , Prestationsprinsen och vänner, arbetsterapeuter, Livskunskap, , , kommun, och , hörselskadade barn och barn med språkstörning (DHB). Följande remissinstanser har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig: ombudsmän (), kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , – Barnens rätt i samhället, Lika Unika, Kunskapsskolan, i (LO), för skolsköterskor, , , , akademikers centralorganisation (), elevråd – och (). Sammanfattning av delbetänkandet Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola (SOU 2017:51) i relevanta delar Utredningen har till uppdrag att lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag och bl.a. se över behörighets- och legitimationsreglerna. I delbetänkandet redovisas i enlighet med direktivet de delar av uppdraget som rör justeringar av legitimations- och behörighetsreglerna, uppdraget att utreda om förskolechefer i förskolan bör benämnas rektorer i skollagen och uppdraget att se över hur en god introduktion i lärar- och förskolläraryrkena kan säkras. Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utredaren ska enligt uppdraget arbeta i dialog med de som medverkar i den nationella samlingen för läraryrket dvs. , Idéburna skolors riksförbund, , , , , Kommuner och Landsting, och . Detta har gjorts via flera gemensamma möten samt att det har erbjudits möjligheter att även på andra sätt lämna synpunkter. Genomgripande reformer kräver justeringar Det politiska reformer som berör skolväsendet har varit många och genomgripande. En ny skollag, nya läroplaner och en ny betygsskala är bara några exempel på centralt beslutade förändringar som på ett mycket konkret sätt påverkat förutsättningarna för skolans och förskolans verksamhet. Insatser för att stärka lärares och förskollärares förutsättningar för att bedriva undervisning med hög kvalitet liksom för att öka attraktiviteten i yrket har varit ett område som politiskt prioriterats. En ny lärar- och förskollärarutbildning, krav på legitimation och behörighet, möjlighet till karriärtjänster och lärarlönelyft är exempel på sådana insatser. Omfattande reformer, särskilt de som bryter ny mark, kräver som regel alltid revideringar för att fungera på bästa sätt. De frågor som rapporteras i detta delbetänkande handlar också om just detta, att vårda genomförda reformer för att de, var för sig och tillsammans, ska ge bättre förutsättningar för skolprofessionerna att utföra sina uppdrag och därigenom stärka kvaliteten i undervisningen liksom attraktiviteten i yrket. Justeringar av legitimations- och behörighetsreglerna ställs krav på legitimation och behörighet för möjlighet att anställas utan tidsbegränsning samt för att bedriva undervisning och självständigt sätta betyg. Reformen har sedan den trädde i kraft ändrats för att hantera problem som identifierats. I detta delbetänkande föreslås ytterligare ett antal förändringar för att justera den Flertalet förändringar är att betrakta som reformvård och lösningar på problem som följer av hur reglerna för legitimation och behörighet är utformade. De föreslagna ändringarna förväntas öka lärares och förskollärares möjlighet att utöka sina behörigheter, utan att därmed eftersätta legitimationsreformens grundprincip, att barn och elever ska ha rätt att undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. Utredningen har övervägt om en större revidering borde göras men bedömer att det inte kan anses motiverat. Utredningen vill dock påpeka vikten av att regleringen successivt och återkommande ses över. Grundprincipen i legitimationsreformen, att en behörighetsgivande examen krävs för legitimation ska även fortsatt gälla. När den huvudsakliga strategin för att säkra undervisningens kvalitet, dvs. att ställa krav på legitimerade och behöriga lärare och förskollärare, i vissa fall inte är möjlig att tillämpa har en viktig utgångspunkt för utredningens arbete varit att lägga förslag som ger förbättrade förutsättningar för att steg för steg förstärka en obehörig lärares kompetens. Denna strategi bedöms av utredningen också kunna ligga till grund för hantering av den omfattande generella lärarbristen. Förändring av behörighetsregleringen för lärare med fördjupad specialpedagogisk kompetens Regleringen av vad som krävs för att en lärare eller förskollärare ska vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet är som ovan nämnts omfattande. Särskilt komplicerad är regleringen av speciallärares behörigheter. är bristen på lärare och förskollärare med fördjupad specialpedagogisk kompetens stor. Utredningen lämnar förslag kring hur behörighetsregleringen bör förändras bl.a. för att justera ett antal otydligheter i gällande reglering och för att öka flexibiliteten i fråga om för vilken undervisning en lärare med fördjupad specialpedagogisk kompetens kan användas utan att undervisningens kvalitet bedöms försvagas. Delbetänkandets lagförslag i relevanta delar Förslag till lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) att 33 § ska ha följande lydelse. I fråga om lärare eller I fråga om lärare eller förskollärare som saknar legiti- förskollärare som saknar legiti- mation för att bedriva undervisning mation för att bedriva undervisning i skolväsendet och som har ingått i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, avtal om anställning som lärare, för anställningen 2 kap. 3 § för anställningen 2 kap. 3 § 2 a kap. 3 § andra stycket i 1985 års 2 a kap. 3 § andra stycket i 1985 års skollag i stället för 2 kap. 13, 17 skollag i stället för 2 kap. 13, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av längst till utgången av eller, när det gäller undervisning i eller, när det gäller undervisning i utbildning för vuxna, längst till utbildning för vuxna, längst till 3 kap. 16 § i den nya skollagen och 3 kap. 16 § i den nya skollagen och som har ingått avtal om anställning som har ingått avtal om anställning behöriga att besluta om betyg, dock behöriga att besluta om betyg, dock längst till utgången av längst till utgången av eller, när det gäller betyg i eller, när det gäller betyg i utbildning för vuxna, längst till utbildning för vuxna, längst till Första stycket gäller inte lärare och förskollärare som avses i 2 kap. 17 § i den nya skollagen och som före har ingått avtal om anställning för att bedriva sådan undervisning som avses i samma paragraf. I fråga om en lärare som avses i 2 kap. 17 § första stycket 1 eller 2 i den 1 Senaste lydelse 2014:459. nya skollagen gäller detta dock bara om han eller hon uppfyller de krav som anges där. Andra stycket gäller inte lärare som har ingått avtal om anställning utan tidsbegränsning före för att bedriva sådan undervisning som avses i 2 kap. 20 § andra eller tredje stycket i den nya skollagen. Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanserna (SOU 2017:51) Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av ombudsmän (), Arbetsdomstolen, Kammarrätten i , , , , Myndigheten för delaktighet, , , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , Universitets- och högskolerådet, , , , , , , , , och , , , , , , , Kungl. i , konstnärliga högskola, , Stiftelsen , , , , utvärdering, , , kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , , , , , , , , , Förbundet , Föräldraalliansen , Idéburna skolors riksförbund, i (LO), , , Nationell estetisk kongress i , , , akademikers centralorganisation, , Kommuner och Landsting, , och Sverigefinländarnas delegation. Därutöver har spontana yttranden lämnats av: Föreningen , , , Utbildningscheferna för rektorsutbildningen, , , och en privatperson. Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig, men har förklarat sig avstå eller har inte inkommit med yttrande: Statskontoret, , , kommun, kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , Tjörns kommun, Ystads kommun, kommun, kommun, kommun, , Region , , Region , Barnens rätt i samhället, FSO Fria förskolor, Funktionsrätt , Lika Unika, , , för Tillgänglighet, NUFT, , och Skola, , , Elevkårer, elevråd, elevråd , , , () och Vuxenutbildning i samverkan (ViS). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)1 dels att nuvarande 2 kap. 8 a § ska betecknas 2 kap. 8 b §, dels att 2 kap. 1 §, 7 kap. 1, 21 och 22 §§ och 26 kap. 17 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 2 kap. 8 a § ska sättas närmast före 2 kap. 8 b §, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 8 c §§ och 7 kap. 19 a §, och närmast före 2 kap. 8 a och 8 c §§ och 7 kap. 19 a §, nya rubriker av följande lydelse. I detta kapitel finns bestämmelser om (2–8 §§), (2–8 a §§), (8 a §), (8 b §), – vissa huvudmäns ansvar i fråga om skolenheter (8 c §), – ledningen av utbildningen (9–12 §§), förskollärare (13– – lärare och förskollärare (13– 23 §§), 24 §§), –elevhälsa (25–28 §§), –studie-och yrkesvägledning (29 och 30 §§), –registerkontroll av personal (31–33 §§), –kompetensutveckling (34 §), och –lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§). Huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Senaste lydelse av 2 kap. 8 a § 2014:458. Senaste lydelse 2014:458. utse en skolchef för hela verk- Prop. 2017/18:182 samheten eller flera skolchefer för 10 delar av verksamheten. Vissa huvudmäns ansvar i fråga om skolenheter Huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. I detta kapitel finns bestämmelser om –vilka som omfattas av skolplikt (2 §), –rätten till utbildning (3 §), –hur skolplikten fullgörs (4–9 §§), –när skolplikten inträder (10 §), –tidigare skolstart och undantag från skyldigheten att fullgöra skolplikt i förskoleklass (11–11 b §§), –när skolplikten upphör och rätten att därefter slutföra skolgången (12–16 §§), – deltagande i utbildning (17–