prop · H503297 · 2018-09-05 00:00:00 — I likhet med Statskontoret (2013)68, konstaterar , att lönsamhetsmål har haft en begränsad relevans i regeringens styrning av verket. lönsamhet har varierat och har målet överträffats vissa år och understigits andra. I genomsnitt har lönsamheten legat nära målet. Soliditeten ligger visserligen nära golvnivån samtliga år men understiger densamma . Ändå har affärsverket delat ut kapital till staten . konstaterar att det verkar som att har uppfattat att verket skulle dela ut av årets resultat för budgetåren 2012–2014 trots att det inte framgår av affärsverkets regleringsbrev för perioden. konstaterar sammanfattningsvis att utfall i förhållande till ekonomiska mål har avvikit för både och för . För att målen ska vara styrande krävs att de är relevanta och anpassade till verksamheternas förutsättningar, att de återkommande ses över samt följs upp. 3.3.3 Organiseringen av den ekonomiska styrningen Organisationen av styrningen i bör vara utformad för att kunna svara upp mot de krav affärsverksformen ställer. För att säkerställa att affärsverken genomför det uppdrag som regeringen givit dem och uppfyller de ekonomiska målen, krävs en fackmannamässig organisation för ekonomisk styrning i . Den löpande myndighetsstyrningen av affärsverken sker i allt väsentligt på samma sätt som för andra myndigheter. Det innebär att styrningen är uppdelad på två departement – respektive Miljö- och – och integrerats med andra myndigheter inom transportrespektive energiområdet. På sker förvaltningen på och uppföljning för bostäder och transporter och på Miljö- och på Energienheten. Med bara tre affärsverk kvar är det svårt att se att det går att realisera några större skalfördelar genom en organisatorisk sammanslagning av den ekonomiska styrningen av affärsverken. Affärsverken har uppdrag som är viktiga för flera samhällssektorer (inklusive samhällets krisberedskap) och har, om än i varierande utsträckning, verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Det gör styrningen av affärsverken något mer komplex eftersom det ställer krav på såväl kompetens inom respektive verks sakområde som ekonomisk och finansiell kompetens. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En intressant parallell är styrningen av statligt ägda bolag med så kallade särskilt beslutade samhällsuppdrag. Dessa bolag ska ta andra hänsyn än att endast skapa ekonomiskt värde åt ägaren (staten).69 Till en del är förvaltningsansvaret för bolag med samhällsuppdrag decentraliserat till det departement som ansvarar för den politik som bolaget har en del i genomförandet av (till exempel , Systembolaget och ). med statligt ägande har emellertid ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt återrapporteringen till riksdagen.70 konstaterar att en högre ambitionsnivå när det gäller att se över, vid behov justera och följa upp affärsverkens ekonomiska mål, ställer krav på att det avsätts tillräckliga resurser för det. Den kompetens som finns i när det gäller ekonomisk och finansiell styrning av de statligt ägda bolagen bör kunna lämna viktiga bidrag till ett sådant arbete. 3.4 Dokumentationen av myndighetsdialogerna Det bör vara möjligt att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan och respektive verk så att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. Det innebär att dialoger med verksledningen är dokumenterade. Myndighetsdialoger (eller mål- och resultatdialoger) är ett viktigt verktyg för att departementen ska få inblick i myndigheternas verksamhet och hur de arbetar med att uppfylla de mål som regeringen har beslutat. Myndighetsdialogerna har både ett tillbakablickande och ett framåtblickande perspektiv. När det gäller de statligt ägda bolagen träffar de olika (bolagsansvariga) departementens politiska ledning, det vill säga statsråd och/eller statssekreterare, regelbundet styrelseordföranden och ledningen för bolagen. Syftet med dessa ägardialoger är bland annat att utvärdera bolagens prestation mot deras uppsatta ekonomiska mål, uppdragsmål och hållbarhetsmål.71 För att granska regeringens styrning genom myndighetsdialogerna efterfrågade material från myndighetsdialogerna för perioden –2017 (ibland benämns de tertialmöten, ibland kvartalsmöten). För två av verken, och , har endast fått ta del av 69Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning. 70Näringsdepartementet har en särskild organisation specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning. arbetar cirka 20 personer på med statligt ägande. Enheten har ett brett uppdrag med eget förvaltaransvar för 41 av totalt 47 bolag, ansvar för statens ägarpolicy, nomineringar av styrelseledamöter, portföljförändringar samt formulering av ekonomiska mål, så kallade uppdragsmål och hållbarhetsmål. Det finns uppenbara skalfördelar med att samla förvaltningen av de statligt ägda bolagen, inte minst när det gäller att upprätthålla en för bolagen gemensam process för att sätta och utvärdera ekonomiska mål. 71Skr 2016/17:140. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N dagordningar men för även minnesanteckningar där statssekreterare och verkets ledning deltagit. Så vitt kan se finns inget annat dokumenterat underlag från myndighetsdialogerna. Det framkommer att verksamhetsuppföljning och ekonomi återkommer i myndighetsdialogerna med alla tre verken, till exempel genomgångar av årsredovisningar, behov av avgiftsöversyn och presentationer av treårsplaner. Dialogerna tar vidare upp de ekonomiska målen och uppfyllelsen av dessa. Gemensamt för två affärsverk är att de diskuterar effektiviseringar och forskning och utveckling. Mediefrågor är på dagordningen i dialogen med två av affärsverken. Två affärsverk diskuterar återkommande investeringsplaner. Gemensamt för de tre affärsverken är att de har fått förtydligade uppdrag inom den civila beredskapen. konstaterar att mötena mellan ansvariga departement och affärsverken, med undantag av , generellt sett inte är dokumenterade och att det inte är möjligt att i efterhand följa diskussionerna och vad man eventuellt kommit överens om. I senaste betänkande om Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning72 granskades styrningen av fyra myndigheter under , varav och var två. konstaterar, i likhet med , att dokumentationen av dialogerna endast utgörs av dagordningar, vilket, enligt utskottet, försämrar möjligheterna att följa upp utfallet av mötena. Utskottet inskärper vikten av dokumentation vad gäller myndighetsdialogen. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för de inblandade att följa upp mötet och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation innebär också att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten ska fungera fullt ut. En väl utformad styrning innebär att regeringen tydliggör förväntningar på affärsverken, utöver de formella styrdokument (framför allt instruktioner och regleringsbrev) som styrningen huvudsakligen ska ske igenom, och att dessa styrsignaler uppmärksammas av mottagaren. Det är inte heller möjligt att få en uppfattning om hur uppföljning/utvärdering av affärsverken görs. Dokumenterade dialoger underlättar för alla parter att ta del av vad som diskuterats och förbättrar möjligheten för nytillträdda på och hos affärsverken att ta del av det som avhandlats under tidigare dialoger, vilket skulle effektivisera överlämningar mellan nyckelpersoner. har, som ett komplement, till genomgången av dokumentation av dialogerna, intervjuat ordförandena i de tre verkens styrelser och gått igenom de 2016/17: KU10. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N styrelseutvärderingar som affärsverkens styrelser låtit göra.73 Styrelseledamöter i två av affärsverken efterlyste mer konkretion kring regeringens intentioner med och förväntningar på verket. 3.5 Regeringens återrapportering till Vid sidan av de redogjorda iakttagelserna har slutligen granskat regeringens återrapportering till . Den verksamhet som och bedriver är en del av transportpolitiken. Verksamheten vid är en del av energipolitiken. Regeringen redovisar resultaten av affärsverkens verksamhet i budgetpropositionen (utgiftsområde 21 och 22). Någon samlad bild av affärsverkens verksamhetsresultat och ekonomi finns inte i budgetpropositionen. Affärsverkens investeringar ingår emellertid i den samlade redovisningen av så kallade samhällsinvesteringar i budgetpropositionen.74 I årsredovisningen för staten återrapporteras affärsverken samlat under de olika redovisningsposterna, till exempel rörelseöverskott, intäkter av avgifter och andra ersättningar samt kostnader för personal. I de konsoliderade resultat- och balansräkningarna och finansieringsanalysen ingår samtliga myndigheter, inklusive affärsverken.75 Det är värt att notera att åtminstone och ingick affärsverken i återrapporteringen till av de statligt ägda bolagen.76 Därefter har regeringens återrapportering till av affärsverken blivit mer lik den för övriga förvaltningsmyndigheter. kan konstatera att nuvarande rapportering inte ger någon samlad bild av affärsverken, vilket skulle vara motiverat givet affärsverksformens särdrag. I jämförelse med den årliga återrapporteringen till om statens bolagsinnehav är den rapporteringen mer sammanhållen och utförlig. Den mer extensiva redovisningen är rimlig givet att statens 73Luftfartsverket 2014 och 2016. 2011, 2012 och 2015. 74Från och med budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) redovisar regeringen en samlad plan för samhällsinvesteringar. Myndigheterna ska lämna utökad information om investeringar i budgetunderlaget och i verksamhetsplanen (affärsverk). Detta beslutade regeringen genom ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB). 75Årsredovisning för staten 2016. 76Riksrevisionen har gått igenom samtliga skrivelser från regeringen till om statligt ägda företag . Genomgången visar att –2004 ingick de tre affärsverken i återrapporteringen tillsammans med bolagen. Men finns någon sådan samlad återrapportering om affärsverken till . förvaltades också av samma enhet som förvaltade de statligt ägda bolagen. flyttades verket över till dåvarande . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N bolagsportfölj har ett värde på cirka 510 miljarder kronor.77 Men regeringens årliga skrivelse till om företag med statligt ägande möjliggör inte bara ett ”portföljperspektiv” på statens bolagsinnehav, utan ger också ett bredare perspektiv på för bolagen gemensamma utmaningar och omvärldsförändringar liksom regeringens styrning av bolag med statligt ägande. I det avseendet kan regeringens redovisning till av statens bolagsinnehav tjäna som inspiration för en mer sammanhållen redovisning av affärsverkens verksamhet, ekonomiska utfall, gemensamma utmaningar och innehållet i regeringens styrning. •Affärsverkens styrning utgår från det regelverk som gäller för förvaltningsmyndigheter. Det regelverket har utvecklats i en riktning som gör det möjligt för regeringen att låta en myndighet fungera som ett affärsverk numera gör. •Affärsverken styrs som andra förvaltningsmyndigheter men med ett antal undantag från och tillägg till det generella regelverket vilka gör det svårt att överblicka. Det finns exempel på undantag som inte utnyttjas av de tre kvarvarande affärsverken. •Syftet med affärsverkens ekonomiska mål är inte tydligt, särskilt inte vid en jämförelse med beskrivningar i regeringens skrivelse till om bolag med statligt ägande. De ekonomiska målen har inte heller justerats på länge, trots förändringar i omvärlden. •Mötena mellan ansvariga departement och affärsverken, i olika dialoger, med undantag av , är generellt sett inte dokumenterade och det är därför inte möjligt att i efterhand följa diskussionerna och vad man eventuellt kommit överens om. •Regeringens rapportering till av affärsverkens verksamhet och ekonomi ger inte någon samlad bild, vilket kan vara motiverat givet att affärsverksformen har särdrag jämfört med andra förvaltningsmyndigheter. 77Skr 2016/17:140. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Slutsatser och rekommendationer sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Det finns behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. 4.1Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken De många undantag och tillägg som gäller för affärsverken innebär, enligt , att det är svårt att få en överblick över regelverket som styr affärsverken. Vissa undantag är inte tydligt motiverade och det finns exempel på undantag som inte används av de tre kvarvarande affärsverken. konstaterar att det ur ett styrningsperspektiv finns risker med många undantag från eller tillägg till det generella regelverket som bland annat beror på att det är problematiskt att tolka och administrativt hantera dessa. Det är rimligt att de undantag och tillägg som görs för affärsverken är relevanta i förhållande till affärsverkens verksamhet, aktuella och tydligt motiverade. En gemensam och aktuell riktlinje för affärsverken, likt den ägarpolicy som finns för statligt ägda bolag, hade bidragit till en bättre överblick och ökad tydlighet. Det ekonomiadministrativa regelverk som generellt gäller för förvaltningsmyndigheter har även utvecklats i en riktning som gör det möjligt för regeringen att låta en ”vanlig” förvaltningsmyndighet fungera som ett affärsverk gör. bedömer därför att affärsverkens verksamheter borde kunna bedrivas i vanlig förvaltningsmyndighet. Därmed finns det anledning att se över rådande regelverk för affärsverken och tydligt motivera skälen till befintliga undantag eller tillägg. 4.2Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form Enligt finansutskottet bör myndighet vara huvudregel för statlig verksamhetsform och valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas regelbundet. Givet affärsverkens särart anser att verksamheter som bedrivs i affärsverksform bör prövas. Historiskt har enskilda verk prövats i samband med bolagiseringar. Några utredningar har behandlat verksamhetsformen för och . Efter remisshantering har det emellertid inte lett till något förslag från regeringen till . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N prövning av affärsverksformen hade underlättats om det hade funnits tydliga kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. Sådana kriterier finns för att tydliggöra när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet. anser att det är en brist att sådana kriterier inte finns trots affärsverkens specifika särdrag. Flera verksamhetslogiker kräver tydlig styrning jämförelse mellan tre statliga verksamhetsformer visar att affärsverken har myndighetsliknande styrning men bolagsliknande krav på ekonomin och återrapporteringen till regeringen. bedömer därmed att förutsättningarna för styrningen av affärsverken är mer komplexa än för de flesta andra myndigheter: affärsverken har givits större frihetsgrader än andra myndigheter, vilket ställer krav på olika kompetenser inom . medför den större handlingsfriheten också högre krav på ansvarstagande för de statliga tillgångar som verken förvaltar. Därtill har affärsverken blandade verksamheter med olika logiker, affärsverksamhet och samhällsnytta. menar att styrningen inte har varit tillräckligt anpassad i dessa avseenden. 4.3 De ekonomiska målen har sällan justerats bedömer sammantaget att de ekonomiska målen inte justerats eller anpassats till verkens utveckling . Makroläget är ett annat än när målen fastställdes med bland annat en annan räntenivå och affärsverken står inför stora framtida investeringsbehov. Det ökar vikten av relevanta ekonomiska mål för verksamheterna. Om målen inte är aktuella och anpassade till verkens interna och externa förutsättningar riskerar de antingen att styra fel eller ignoreras. Någon beskrivning av syftet med de ekonomiska målen för affärsverken har inte påträffats. bedömer att det skulle öka förståelsen för hur regeringen kommit fram till de nivåer som målen har. Affärsverken har mål för kapitalstruktur samt låne- och kreditramar. Hur målen för låne- och kreditramarna förhåller sig till målen för kapitalstruktur är oklart. menar att båda faktorerna rimligtvis påverkar affärsverkens möjligheter att belåna sig och därmed påverkas den finansiella risken som verken (staten) tar. Dubbla mål för samma ändamål bör undvikas. Affärsverken har, vid sidan av det affärsmässiga uppdraget, viktiga uppgifter inom flera samhällssektorer vilket liknar statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Förvaltningen av sådana bolag är delvis decentraliserad till respektive sakdepartement men har ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt regeringens återrapportering till . bedömer att det finns ett behov av ökad fackmannamässighet i förvaltningen av affärsverken för att 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kunna analysera och sätta relevanta ekonomiska mål. Med fördel kan man dra lärdom av den kunskap som byggts upp inom avseende bolagsstyrning. 4.4 Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig Ansvaret för styrningen av affärsverken är fördelat på två departement. När granskade styrning av och betonade utskottet vikten av dokumentation från myndighetsdialogerna. är av samma uppfattning. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för de inblandade att följa upp mötet och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation skulle också innebära att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. Dokumentation innebär också en transparens och en möjlighet att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan departement och affärsverk. Det är av vikt, inte minst, för att effektivisera överlämningen till nya nyckelpersoner vid eller affärsverket. Myndighetsdialogerna mellan departementsledningen och ledning är emellertid bättre dokumenterade vilket underlättar kontroll, och ger förutsättningar för att följa diskussionernas innehåll över åren. Beaktat slutsatser lämnas följande rekommendationer: •Regeringen bör låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och kan med fördel samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. •Regeringen bör, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. •Regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för . •Regeringskansliet bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Tryckfrihetsförordning (1949:105). Regeringsform (1974:1752). Förvaltningslag (1986:223). Lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Avgiftsförordning (1992:191). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Budgetlag (2011:203). Förordning (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2002:869) om utbetalning av statliga tjänstepensions- och grupplivförmåner. Förordning 2003:56.om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning. Myndighetsförordning (2007:515). Maj:ts nådiga proposition till angående statsverkets tillstånd och behof; Gifven . Bilagor till Kungl. Maj:ts nådiga proposition 1911. 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen. 1987/88:87, om ny ekonomisk styrning av m.m. 1991/92:133, om en elmarknad med konkurrens. 1992/93:100, med förslag till statsbudget för /94. 2003/04:1, Budgetpropositionen Förslag till statsbudget , finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget mm. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2016/17:1, Budgetpropositionen . 2017/18:1, Budgetpropositionen . betänkande 1986/87:KU29, om ledningen av den statliga förvaltningen. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betänkande 1991/92:NU30, Vissa elmarknadsfrågor. betänkande 1992/93:FiU19, Statlig förvaltning. betänkande 1992/93:NU27, . betänkande 2009/10:FiU38, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. betänkande 2012/13:TU18, Luftfartsfrågor. betänkande 2016/17:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. betänkande 2016/17:FiU34, Årsredovisning för staten 2016. protokoll 1986/87 RD 122. protokoll 1991/92:124. Riksdagsskrivelse, 2009/10:315. Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende , N2002/12039/TP, N2002/12259/BS(delvis). Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2008/8455/IR, N2008/8750/(delvis). Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2009/9283/IR, N2009/9577/KLS (delvis). Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2014/5326/TE, N2014/5334/KLS(delvis), N2014/2644/TE. Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende , Fi2017/02221/SFÖ, Fi2017/02734/SFÖ, Fi2017/04425/RS. Regeringsbeslut, Regleringsbrev för avseende , Fi2018/00358/. Regeringens skrivelse, 2016/17:140, redogörelse för företag med statligt ägande. SOU 1968:45, Affärsverken D. 1 Ekonomi, konkurrens och effektivitet. SOU 1985:40, Huvudbetänkande från , Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. SOU 1985:41, Betänkande från , Affärsverken och deras företag. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N SOU 2008:53, Förslag om organisation, Styra rätt! Statskontoret, Myndighetsanalys av . Rapporter och andra handlingar från myndigheter Riksgälden: Allmänna villkor för lån och placeringar (hämtad från Riksgäldens webbplats ). Förutsättningar för en säker kraftöverföring – Styrningen av i genomförandet av energiomställningen. Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning. (Hämtad ). (Hämtad ). Begreppsförklaringar inom nationalräkenskaperna. (Hämtad ) . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Jämförelser mellan affärsverk, förvaltningsmyndighet och statligt ägt bolag in till och har rätt att och bolaget har fler än om statligt ägda bolag. ägaranvisningar, ev avtal har beslutats av riksdag har beslutats av riksdag mål i regleringsbrev. Kvartalsrapport (Q1), lämnas (och 30 av de myndigheter som halvårsrapport (Q2), är skyldiga att följa delårsrapport (Q3) och (Q4). emellertid tas bort) R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Sex till åtta andra och ska publiceras på kap. 1 § FÅB. varor/tjänster. varor/tjänster. bolag får ersättning av varor/tjänster. Ja, krav på utdelning. Ja, för de flesta bolag krav på utdelning. Betalar inte bolagsskatt. Köp/bildande av förvärv/försäljning av Betalar till SPV. Lag (2016:1145) om Vissa bolag följer . Ja, ett särskilt för Ja, för statligt anställda. Ja, via t.ex. anställda i affärsverk. Fri att teckna hyresavtal Fri att teckna hyresavtal.