prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — Effekterna av åtstramningar bedömdes vara särskilt starka vid reformer som minskade möjligheterna för inresa i landet. Hatton och (2005) estimerar policyeffekter på antalet asylsökande i olika länder och menar att åtstramande effekter är starkast när en försvårad inresa till landet kombineras med stränga policyer för förvar och avvisning av dem som inte får stanna i landet. Författarna menar dock att effekten endast uppstår om policyn 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N implementeras effektivt och kommuniceras tydligt till potentiella asylsökande. I en intervju med flera företrädare för menar dessa också att signaleffekterna kan ha blivit starkare . Information om regelverk och förhållanden för asylsökande i översätts och sprids snabbt i ursprungsländerna.69 Holzer m.fl. (2000) drar slutsatsen att en förändrad sannolikhet att få uppehållstillstånd i ett land tenderar att påverka antalet framtida asylsökande. Även Neumayer (2004) och Valenta (2014) finner starka samband mellan andelen tidigare positiva asylbeslut och antalet framtida ansökningar. Hatton (2009) estimerar att när andelen beviljade uppehållstillstånd sjunker sjunker antalet ansökningar om asyl . Migrationspolicyer kan också ha dynamiska effekter genom att tidigare migration till ett land ger upphov till framtida migration. Detta sker på flera olika sätt: genom invandring av anhöriga till tidigare migranter, genom att kommande migranter söker sig till länder där de har landsmän, och genom att rutter för både laglig och illegal migration upprätthålls. Hatton och (2005) beräknar att 1 000 asylsökande som tidigare kommit till ett land genererar ytterligare 80 nya ansökningar . Reglering av möjligheter till inresa Hatton (2009) bedömer att åtgärder som påverkar tillträdet till ett lands territorium är effektiva för att påverka antalet asylsökande. Även praktisk erfarenhet från tyder på att reglering av möjligheter för inresa har stor betydelse för antalet asylsökande och uppehållstillstånd. Till exempel ökade antalet asylsökande från betydligt efter slopade krav på visering. Åt andra hållet har möjligheterna att kontrollera inresevägar i det gemensamma informationssystemet för Schengenvisum medfört att 3 500 asylsökande bara bedömts som så kallade Dublinärenden vars ansökan ska behandlas i ett annat land. Transportörsansvaret bedöms minska antalet asylsökande kraftigt men effekten är svår att mäta.70 (2001) visar att gränskontroller också kan ha bieffekter i form av ökade priser för människosmuggling, val av mer riskabla migrationsrutter och minskad benägenhet för illegala migranter att återvända till hemlandet. Neumayer (2004) finner att förbud att arbeta har en signifikant negativ effekt på antalet asylsökande i ett land. Marbach m.fl. visar dock att begränsningarna kan ha en kostnad i form av sämre etablering på 69Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Asylsökande i som hade fått vänta innan de tilläts arbeta, hade fortfarande en sysselsättningsnivå som låg lägre än de som fått arbeta . På grundval av resultaten bedömdes att arbetsförbudet för 40 500 asylsökande från före detta hade medfört ett årligt skattebortfall på . och (2007) bedömer att kontroller som lett till minskad efterfrågan på illegal arbetskraft har minskat den illegala invandringen från till . Hainmueller m.fl. (2016) visar i en studie av asylsökande i att längre väntetider för uppehållstillstånd har en negativ verkan på framtida sysselsättning. När väntetiden förlängdes med sjönk sysselsättningsgraden med 4–. Neumayer (2004) finner att begränsningar av rörelsefriheten i mottagarlandet, att bidrag i form av vouchers i stället för pengar samt listor av säkra tredje länder är åtgärder som saknar signifikant effekt på antalet asylsökande. Hatton (2009) finner inte att åtgärder som påverkar asylsökandes socioekonomiska förhållanden skulle ha någon större effekt på antalet. Valenta (2014) finner att begränsningar i migranters rättigheter inte följs av minskat antal asylsökande. erfar att vissa socioekonomiska faktorer kan påverka beslutet hos migranter att söka sig till . Ett gott mottagande av ensamkommande barn, goda möjligheter till studier och förhållandevis enkla villkor för att erhålla medborgarskap kan vara sådana faktorer.71 Komparativa förhållanden och dynamiska effekter Flera av forskarna som nämnts uppmärksammar att effekterna av migrationspolitiken inte fullt ut kan förstås genom analys av ett enskilt land. Effekterna påverkas åtminstone delvis av hur policyn i ett land är utformad i förhållande till andra länder. Böcker och Havinga (1998) noterar att nya åtgärder för att minska migrationen i ett land kan medföra ökande antal migranter i grannländerna. och (2015) menar likaså att förändringar mot restriktiv politik i ett land kan leda till externaliteter för andra länder som asylsökande i stället söker sig till. I ett näraliggande exempel undersökte (2009) migrationsmönster bland ungdomar med bakgrund i icke-västliga länder i i samband med att landet under det tidiga införde av skärpta krav för uppehållstillstånd av familjeskäl. hade av de 25-åriga männen och av kvinnorna flyttat till . var motsvarande andel för båda könen. Lagstiftningen om anhöriginvandring och de svenska integrationsinsatserna beskrevs av respondenterna som orsaker till flytten. 71 Intervju med företrädare för , . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N erfarenheter från tyder på sådana effekter. Inte minst kan ett sämre mottagande av ensamkommande barn i andra länder ha bidragit till att många sökt sig till . Handläggningstider för ansökningar av uppehållstillstånd kan också öka respektive minska dragningskraften hos ett land.72 Därtill påverkas antalet asylsökande i ett land av ytterligare ett antal faktorer bortom migrationspolitiken. Krig, förtryck och fattigdom kan starkt påverka antalet människor som söker sig ut från ett enskilt land, men det förklarar i sig inte valet av destinationsländer. Holzer m.fl. (2000) visar att större humanitära kriser i närområdet kan medföra betydande tillfälliga ökningar av antalet asylsökande, oavsett restriktiva policyer. Ändrade migrationsrutter kan också förklara vissa förändringar av volymer till enskilda destinationsländer. Inkomstnivåer och möjligheter till arbete i olika länder anses ha stor betydelse för migranternas val av destination. Bland andra Neumayer (2004) menar att variationen i dessa avseenden har större betydelse för antalet asylsökande än policyutformningen.73 Dessa faktorer skapar osäkerheter i effekterna av migrationspolitiska styrmedel, vilket understryker betydelsen av att analysera osäkerheter inför beslut. 4.3 Hantering av osäkerheter Även i fall där en baslinje inte kan bestämmas med större säkerhet, eller där effekterna inte kan estimeras på ett tillförlitligt sätt, finns det sätt att ge en uppfattning av storleksordningen på dem. Beräkningsexempel är ett sätt att skapa en uppfattning om möjliga utfall, vilket kan användas även vid stora osäkerheter. Någon skarp gräns finns dock inte mellan en effektbedömning och ett beräkningsexempel som visar på möjliga utfall oavsett vilken faktisk effekt som förslaget förväntas få. De kan i princip vara identiska till utformningen och i båda fallen är det väsentligt att bakomliggande antaganden och beräkningar redovisas transparent, så att remissinstanser och beslutsfattare kan ta ställning till trovärdigheten i beräkningen. I det granskade materialet finns två exempel på detta. I en bilaga till betänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) redovisas offentliga ekonomiska konsekvenser av en högre anhöriginvandring. Arbetskraftsinvandring till – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) presenteras en modellbaserad beräkning av samhällsekonomiska effekter vid en 72Intervju med företrädare för , . 73Se även t.ex. Hatton (2004), Thielemann (2003) och Massey m.fl. (1993) för icke-policyrelaterade faktorer som kan påverka migrationen. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T årlig inflyttning av 5 000 arbetskraftsinvandrare och 2 500 anhöriga till dessa som invandrar till Sverige.74 är osäkerheterna snarare beroende av omvärldsfaktorer än av det egna förslaget. Känslighetsanalyser är ett sätt att redovisa vilka följder externt betingade förändringar får för utfallen. Dessa redovisar vad som händer om allt annat inte är lika. I migrationssammanhang kan de till exempel svara på frågor om vad som händer med utfallen av en reform om antalet asylsökande minskar, om handläggningstiderna förlängs eller om andelen beviljade uppehållstillstånd förändras. Känslighetsanalyser kan också användas för att pröva hur robusta resultaten av de egna beräkningarna är om bakomliggande antaganden ändras. Ett exempel på känslighetsanalys av den förstnämnda typen går att finna i Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv (SOU 2004:74). Betänkandet redovisar hur kostnaderna för skulle påverkas vid en ökning av antalet asylsökande med 300, 3 000 respektive 10 000 om året.75 Andra sätt att redovisa osäkerheter inför beslut omfattar bedömning av ett intervall inom vilken utfallen kan förväntas variera eller bedömning av hur sannolika olika utfall är. Där regelrätt forskning eller utvärderingar saknas kan estimat om effekter skaffas genom att man jämför erfarenheter från liknande reformer som gjorts tidigare eller i andra länder. I faktaunderlaget till Vår anhöriginvandring (SOU 2003:12) redovisas hur bedömningar i ett ärende har utfallit eller sannolikt hade utfallit före respektive efter lagändringar 1997. Som framgått tidigare redovisades även erfarenheter av DNA-analys från och . Sådana jämförelser kan ofta vara mer policynära än rena forskningsresultat. Ett mer utvecklat exempel på internationell jämförelse återfinns i brittiska Home Offices bedömning av effekter för migrationen till av 2004, då , , , , , , , och anslöt sig till unionen. En utgångspunkt i analysen är hur migrationen påverkades av utvidgningen , då , och anslöt sig till unionen. Därefter undersöks i vilka avseenden förhållanden som kan påverka migrationen skiljer sig åt vid den senare utvidgningen i förhållande till den tidigare. En slutsats är att migrationen till efter 2004 kunde antas bli större än den vid utvidgningen 1980.76 Även i fall där kvantifiering av baslinje eller estimat inte alls bedöms vara möjlig går det ofta att göra uppskattningar eller kvalitativa beskrivningar på basis av teori, empirisk forskning eller annan erfarenhet som anknyter till förslaget. 74Endast en mindre del av förslagen i Vår anhöriginvandring (SOU 2003:12) kom dock att genomföras, varmed beräkningen fick mindre relevans som beslutsunderlag. Beräkningen om arbetskraftinvandring avsåg inte målgrupperna för denna granskning. 75Förslagen i betänkandet genomfördes dock inte av regeringen. 76Home Office (2003). 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nämnda brittiska rapporten redogörs också för förekomsten av förhållanden som enligt forskning påverkar migrationsbeslut. Redogörelsen omfattar såväl faktorer som kan påverka viljan att lämna de nya medlemsländerna, som faktorer som kan påverka beslutet bland migranterna att välja som destinationsland. Ett annat kapitel redogör för existerande litteratur om potentiella migrationsflöden efter utvidgningen. Ytterligare ett exempel på hur en förhållandevis transparent kvalitativ bedömning kan se ut kan hittas i en finländsk proposition med förslag som rör försörjningskrav vid familjeåterförening: ”Fastän propositionen syftar till att trygga försörjningen för familjemedlemmar till personer som får internationellt skydd, innebär den antagligen också att antalet familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd minskar, vilket får omedelbara positiva ekonomiska konsekvenser. Propositionen inverkar delvis också på hur attraktivt upplevs vara för asylsökande. På lång sikt kan man anta att de striktare kriterierna för familjeåterförening relativt sett lockar något färre asylsökande, vilket får positiva ekonomiska konsekvenser. Å andra sidan kan de striktare förutsättningarna för familjeåterförening att familjemedlemmar ansöker om asyl i stället för att ansöka om uppehållstillstånd på grund av familjeband. Man kan förutspå att den ökande andelen negativa beslut om uppehållstillstånd för familjemedlemmar med tiden leder till en viss ökning av antalet egna asylansökningar från familjemedlemmar. Till den del tryggad försörjning krävs för familjeåterförening av minderåriga barn som kommer ensamma kan barn som saknar vårdnadshavare vid hinder för familjeåterförening falla på barnskyddets ansvar, vilket får negativa ekonomiska konsekvenser. Man kan förutspå att antalet ansökningar ökar också i gruppen övriga anhöriga om ingen försörjningsförutsättning tillämpas då sökanden är ett minderårigt syskon till en minderårig anknytningsperson som kommit ensam till landet. Enligt utlänningslagen är syskon inte familjemedlemmar utan andra anhöriga.”77 Om en utredning redovisar antaganden och resonemangöppet, blir det möjligt för remissinstanser och andra berörda att väga samman de olika effekterna och bedöma trovärdigheten i slutsatserna. Även styrkan i de redovisade effekterna kan bedömas bättre. 4.4Kompetens och stöd för framtagande av konsekvensanalyser Analyser av konsekvenser av migrationspolicyer förutsätter även tillräcklig kompetens hos och stöd till genomförarna. Bland andra betonar i 77 RP 43/2016 rd. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T sammanhanget vikten av att regelgivarna utbildas och har relevant kompetens i konsekvensanalyser, medan Europeiska kommissionen markerar betydelsen av att extern expertis medverkar i bedömningen av konsekvenserna.78 4.4.1 Bemanning och resurser i beredningsarbetet har inte närmare granskat hur utrednings- och propositionsarbetet bemannas och resurssätts eller i vilken mån det kan påverka utformningen av konsekvensanalyserna. Vissa observationer har emellertid gjorts under granskningen. Ett beredningsunderlag i form av en SOU tas vanligen fram av en utredare eller en kommitté79 som har ett sekretariat till sitt förfogande. Sekretariatet består oftast av ett fåtal personer, även om en större personalstyrka förekommer vid synnerligen omfattande utredningar. Tidsramar sätts i samband med regeringsbeslut om direktiv, medan resurssättning i övrigt beslutas av det ansvariga departementet.80 Även ett Ds-projekt resurssätts och bemannas av det ansvariga departementet. I lagstiftningsärenden medverkar alltid juridisk kompetens. Ytterligare kompetenser och stöd kan vid behov inhämtas och samråd ske med övriga . Detta kan göras på skilda sätt och i olika omfattning. När propositioner tas fram sker också en gemensam beredning där synpunkter inhämtas från andra berörda departement. har tidigare uppmärksammat att den begränsade tiden för utredningsarbete i vissa fall kan stå i konflikt med kvalitetskraven. Utredare ansåg dock överlag att man har haft erforderlig kompetens till sitt förfogande för utredningsarbetet.81 Konsultföretaget bedömer i en studie att uppgifter om utbildning, bakgrund eller annan kompetens hos enskilda utredare är svårtillgänglig, men att andelen särskilda utredare och huvudsekreterare med statistisk eller ekonomisk bakgrund förefaller ha minskat från 2002 till 2011.82 I en internationell översikt noteras också att offentliga analyser på migrationsområdet över lag oftare genomförs av expertis på utvärdering än av experter på migration.83 4.4.2 Styrande och stödjande dokument för beredningsarbetet De styrande och stödjande dokument för beredningsarbetet som redovisas i avsnitt 2.2 och 2.3 ska ange inriktning och skapa ramar för arbetet med konsekvensanalyserna. Som framkommit uppfyller kraven som ställs i de direkt 78OECD (1997). 79Fortsättningsvis används begreppet kommitté även avseende enskilda utredare med direktiv från regeringen. 80Ds 2000:1, Statsrådsberedningen (2002) och Statsrådsberedningen (). 81Riksrevisionen (2004). 82Ramböll (2014). 83IOM (2008). 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N styrande dokumenten delvis de kriterier för ändamålsenliga konsekvensanalyser som anges i litteraturen på området. Behovet av att analyserna inleds tidigt, redovisas transparent samt omfattar risker och osäkerheter tas, i olika omfattning och med skilda termer, upp i stödjande och vägledande dokument. Det förefaller emellertid finnas utrymme att förtydliga stödet i dessa avseenden. En viss dubbelreglering verkar exempelvis förekomma mellan bestämmelserna i 14 och 15 §§ kommittéförordningen samt 6 och 7 §§ i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Kommittéarbetet och dess stödjande dokument styrs av den förra, medan riktlinjer för konsekvensutredning med tillhörande vägledning utgår från den . Vid läsning av stöddokumenten framstår dock att innebörden i huvudsak avses vara densamma. Formuleringarna skiljer sig dock åt och materialen tar även upp delvis skilda analyser och metoder. Därtill hänvisar till ytterligare en äldre checklista som stöd för arbetet medan det i kommittéutbildningarna används andra nyare vägledningar.84 Även om det kan finnas skäl till att kraven på framtagande av utredningsunderlag i ibland kan skilja sig från motsvarande för kommittéer, menar att behovet av ändamålsenliga konsekvensanalyser hos bland annat remissinstanserna är densamma. Även själva mängden av olika krav samt styr- och stöddokument kan i sig göra det svårare att korrekt uppfylla kraven i beredningsarbetet. noterar också att inte har uppdaterats och att den därmed inte ger vägledning till hur senare tillkomna bestämmelser kan tillämpas. Sådana nyare bestämmelser omfattar bland annat kravet i kommittéförordningen om att vissa analyser ska motsvara dem som görs enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning . redovisning av mål och styrdokument för olika politikområden är också inaktuell. Behovet av uppdatering har uppmärksammats redan i den översyn av stödet till kommittéer och särskilda utredare som genomförde 2012–2013.85 4.4.3 Externt stöd i beredningsarbetet Kommittéformen ger ett förhållandevis stort utrymme för inhämtning av råd och stöd utifrån inom de ramar som direktiven och resurserna medger. kan också utse experter eller sakkunniga som medverkar i arbetet. En kommitté har en stor frihet att välja hur den tar till vara synpunkter från dessa. Sakkunniga har dock möjlighet att lämna ett särskilt yttrande i 84Statsrådsberedningen (1995) respektive (2015). 85Statsrådsberedningen (). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T betänkandet.86 Även kan vid behov inhämta stöd och yttranden från expertis. Det finns således inte några betydande formella hinder för att inhämta stöd utifrån vid beredningen av förslag. har dock inte närmare studerat i vilken mån möjligheterna har nyttjats i beredningsarbetet inför de granskade propositionerna. En särskild kommittéservice har också till uppdrag att stödja kommittéerna. Stödet som tillhandahålls är främst administrativt. Kommittéservice erbjuder stöd även i form av utbildningar. Utbildningen om konsekvensanalyser omfattar råd och metoder för de analyser som ska göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen. , och olika departement medverkar i utbildningarna. Förutom de sakfrågor som omfattas av 15 § kommittéförordningen ingår i utbildningsmaterialet även underlag om analyser inom klimat- och miljöområdet samt regional tillväxtpolitik.87 Några riktade utbildningar om migrationsfrågor för utredare erbjuds inte. För eventuell kompetensutveckling på området är man således hänvisad till kurser, seminarieverksamhet med mera hos till exempel universitet och företag som erbjuder utbildningar i migrationsrätt. () har noterat att det även internationellt saknas utbildningar för beslutsfattare och utvärderare om policyer och program på migrationsområdet. I det avseendet skiljer sig förutsättningarna för kunskapsbaserad policyutveckling från till exempel biståndsverksamhet, där policyinriktade utbildningar är vanligt förekommande.88 Även remissförfarandet syftar till att hämta in synpunkter från externa sakkunniga och från dem som berörs av förslagen. Betydelsen av konsekvensanalysernas utformning för remissinstansernas möjligheter att ge kvalificerade svar behandlas närmare i avsnitt 3.6. Vad gäller urvalet av remissinstanser framgår av granskade remissammanställningar att synpunkter regelmässigt begärs in från juridiska fakulteter på universitet men inte från till exempel fakulteter som bedriver migrationsforskning. I det avseendet är observationen i linje med en internationell erfarenhet av att oberoende migrationsexpertis endast i liten omfattning medverkar i ex ante-analyser av migrationspolicyer.89 I vissa fall har remissinstanser också påpekat att de på grund av allt för kort tidsutrymme inte har kunnat ge kvalificerade synpunkter på förslagen.90 86Ds 2000:1 och Statsrådsberedningen (). 87Ds 2000:1, Statsrådsberedningen () och intervju med företrädare för , . 88IOM (2008). 90Bland annat intervju med företrädare för Kommuner och Landsting, . 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan också bistå kommittéväsendet eller i beredningen av förslag, även avseende konsekvensanalyser inför beslut. Enligt företrädare för verket efterfrågar också sådant stöd, om än med viss inkonsekvens avseende när eller hur myndighetens synpunkter efterfrågas. I vissa fall involveras verket redan i utredningsstadiet, andra gånger först i remissförfarandet, och ibland senare under beredning i . Även informella kontakter förekommer. I allmänhet anges regeringen vara lyhörd för synpunkterna, men kan av olika skäl bortse från myndighetens återkoppling.91 Delegationen för migrationsstudier har inrättats med ett relativt brett uppdrag att skapa kunskap inför framtida migrationspolitiska beslut. Delegationen ska bland annat analysera och utvärdera svenska och internationella forskningsresultat och annan verksamhet inom området samt sprida kunskaper på området. Den har dock inte något uppdrag att genomföra konsekvensanalyser inför enskilda beslut eller på annat sätt bistå i pågående beredningsarbete.92 Därtill kan effektstudier som omfattar migration göras av flera analysmyndigheter och universitet. erbjuder också mallar och verktyg för beräkning av regelförslags konsekvenser för företag.93 Exempel på motsvarande funktioner för migrationsfrågor finns i , där migrationsmyndigheten kan ge uppdrag om konsekvensanalyser inför beslut. Därtill finns på det nederländska ett vetenskapligt centrum, Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC). Centrumet genomför bland annat jämförelser av migration och integration i med andra EU-länder, i syfte att bidra till bedömning av kvaliteten och effektiviteten av nationella policyer i förhållande till andra medlemsländer.94 Ett annat exempel är Europeiska kommissionens . Nämnden som består av tre tjänstemän från kommissionen och tre externa experter ska granska den konsekvensanalys som görs inför lagförslag. Utskottet kan återförvisa en analysrapport till fortsatt beredning och dess ställningstagande bifogas till den fortsatta beredningen.95 91Intervju med företrädare för , . 93Intervju med företrädare för , . 94Van (2008). 95Europeiska kommissionen (2016). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Adelle, och , (2012).