prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det 2017/18:165 enskilda fallet besluta om förbud eller villkor för bl.a. handhavande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livsmedel samt märkning och presentation av livsmedel (5–9 §§). Lagens enda bestämmelse av materiell karaktär stadgar att utöver vad som följer av de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har föreskrivit något annat, är det förbjudet att släppa ut livsmedel på marknaden som inte uppfyller de krav som beslutats med stöd av bemyndigandena (10 §). När det gäller den offentliga kontrollen framgår i lagen bland annat vilka myndigheter som är kontrollmyndigheter, vilka uppgifter dessa har och att det kan ske överflyttning av kontrollansvaret i vissa fall. Vidare framgår vilka bemyndiganden som ges till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kontrollen, vilka skyldigheter som finns för den som ska kontrolleras samt vilken rätt att meddela förelägganden och förbud som kontrollmyndigheten har. Det finns också bestämmelser om att förelägganden och förbud får förenas med vite, om rätten för kontrollmyndigheten att omhänderta varor, om möjligheten att besluta om rättelse och om kontrollmyndighetens möjlighet att begära hjälp från . Slutligen finns också bestämmelser om avgifter för den offentliga kontrollen (11–28 §§). Av straffbestämmelsen (29 §) framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 6, 7, 8 eller 9 §, bryter mot 10 § första stycket, eller inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 § första stycket 1 döms till böter. Vidare framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen döms till böter. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Från det straffbara området undantas ringa överträdelser och sådana gärningar som är belagda med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (30 §). I samma bestämmelse är förhållandet till vite reglerat. I livsmedelsförordningen (2006:813) finns närmare bestämmelser om bl.a. behandling av livsmedel med joniserande strålning och personalhygien, men också flera bemyndiganden till om att meddela föreskrifter i olika avseenden. I förordningen framgår också vilka myndigheter som får fatta beslut om godkännande eller registrering av livsmedelsanläggningar av olika slag, vilket kan vara , länsstyrelserna eller en nämnd. När det gäller den offentliga kontrollen framgår i förordningen att kommunerna, , länsstyrelserna och i något fall är kontrollmyndigheter. och länsstyrelserna har samordningsansvar. I förordningen finns också bemyndigande till när det gäller föreskrifter om den offentliga kontrollen. Vidare finns bestämmelser om anmälningsskyldighet vid salmonellafynd m.m. Lagen om foder och animaliska biprodukter Lagen om foder och animaliska biprodukter syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska biprodukter (1 §). Lagen gäller i alla led från och med primärproduktion av foder till och med utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur samt för befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter (3 §). Lagen tillämpas inte på privat enskild produktion av foder avsett för sällskapsdjur och på utfodring av sådana djur i enskilda hem. Denna begränsning gäller dock inte i den mån lagen kompletterar bestämmelser i (4 §). Vad som är ett foder framgår i artikel 3.4 i förordning (EG) nr 178/2002. Begreppen animaliska biprodukter och därav framställda produkter definieras i artikel 3.1 och 3.2 i och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv /250/EEG, rådets direktiv /496/EEG, kommissionens direktiv /10/EG, och rådets direktiv /13/EG, kommissionens direktiv /67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004. Lagen om foder och animaliska biprodukter är konstruerad på i huvudsak samma sätt som livsmedelslagen. I lagen finns två materiella bestämmelser som anger under vilka förutsättningar vilda djur får användas som foder samt i vilka fall det är förbjudet att släppa ut foder på marknaden utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (7 och 8 §§). Vidare finns bestämmelser som innehåller bemyndiganden till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller beslut, bl.a. i fråga om villkor för eller förbud mot införsel, utförsel, tillverkning m.m. av foder och animaliska biprodukter (5–6 och 9–11 §§). När det gäller den offentliga kontrollen motsvarar bestämmelserna i allt väsentligt bestämmelserna i livsmedelslagen (12–28 §§). Av straffbestämmelsen (29 §) framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift eller ett beslut som meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 9 eller 11 §, bryter mot 8 §, eller inte fullgör sina skyldigheter enligt 21 § första stycket 1 döms till böter. Det framgår vidare att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen döms till böter. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Från det straffbara området enligt lagen undantas ringa överträdelser och sådana gärningar som är belagda med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (30 §). I samma bestämmelse är förhållandet till vite reglerat. 5.4Förordningen om foder och animaliska biprodukter I förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter finns ett flertal bemyndiganden till om att meddela föreskrifter om bl.a. undantag från villkor för användning av vilda djur som foder, villkor för införsel av foder från tredje land och användning av animaliska biprodukter i vissa fall. I förordningen finns också bestämmelser om den offentliga kontrollen. Även när det gäller foder och animaliska biprodukter utövas den offentliga kontrollen till stor del av kommunerna, men också av och av länsstyrelserna. har ett samordningsansvar. En stor del av det materiella regelverket på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns, som konstaterats ovan, i EU- förordningar. Nedan följer en genomgång av de viktigaste EU- bestämmelserna på dessa områden. 5.5.1Allmänna principer och hygienbestämmelser och rådets förordning (EG) nr 178/2002 och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet är central på livsmedelsområdet. Förordningen är tillämplig på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel och foder (dock inte på primärproduktion för privat enskilt bruk eller på enskildas beredning, hantering eller lagring av livsmedel för privat enskild konsumtion). I artikel 14 föreskrivs att livsmedel inte ska släppas ut på marknaden om de inte är säkra. Livsmedel är att betrakta som icke säkra om de är skadliga för hälsan eller otjänliga som människoföda. I artikeln framgår närmare vilka omständigheter som ska beaktas när man fastställer om ett livsmedel inte är säkert eller om det är otjänligt som människoföda. Bestämmelser om fodersäkerhet finns i artikel 15. Foder får enligt denna artikel inte släppas ut på marknaden eller ges åt livsmedelsproducerande djur om det inte är säkert. Foder är icke säkert för dess avsedda användningsområde om det anses ha en negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller anses leda till att livsmedel från livsmedelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. Artikel 16 innehåller en allmän bestämmelse om att konsumenterna inte får vilseledas genom det sätt på vilket livsmedel eller foder märks, marknadsförs eller presenteras. För att säkerställa att de livsmedel och foder som släpps ut på marknaden ska kunna spåras finns vissa minimikrav om spårbarhet, artikel 18. Kraven ska uppfyllas av företagarna. och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 Bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av om fodertillsatser riktar sig huvudsakligen till foderföretagare och gemenskapens institutioner. Enligt artikel 1 är syftet med förordningen bl.a. att fastställa ett gemenskapsförfarande för godkännande av utsläppande på marknaden och användning av fodertillsatser. Enligt artikel 3 får endast sådana fodertillsatser släppas ut på marknaden, bearbetas eller användas som godkänts i enlighet med förordningen och som uppfyller villkoren om användning och märkning i förordningen. För experiment i vetenskapliga syften kan vissa undantag göras. och rådets förordning (EG) nr 852/2004 I och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien finns allmänna hygienregler för livsmedel. Förordningen tillämpas på alla led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel, inklusive primärproduktion, samt på export (med vissa undantag som framgår av artikel 1.2). Till förordningen har fogats två bilagor som innehåller tekniska bestämmelser. Förordningens bestämmelser riktar sig huvudsakligen till livsmedelsföretagare, som ska ha det primära ansvaret för livsmedelssäkerheten. Förordningen ska tillämpas på all livsmedelshantering, dvs. allt från torgförsäljning till storindustri. Ansvaret för livsmedelssäkerheten betonas genom att krav på god hygienpraxis och rutiner som bygger på HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points, faroanalys och kritiska styrpunkter) införs för alla livsmedelsföretagare utom primärproducenterna. och rådets förordning (EG) nr 853/2004 De särskilda hygienreglerna för livsmedel av animaliska ursprung motiveras med att hanteringen av dessa livsmedel är särskilt riskfylld. Till och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, vars tillämpningsområde framgår av artiklarna 1, 2 och 3, har bifogats tre bilagor som innehåller tekniska bestämmelser. Förordningens bestämmelser riktar sig huvudsakligen till livsmedelsföretagare. Enligt artikel 4 får livsmedelsföretagare på marknaden släppa ut produkter av animaliskt ursprung som har tillverkats inom gemenskapen endast om dessa har beretts och hanterats i anläggningar som uppfyller tillämpliga krav i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 och i bilagorna II och III till förordningen. Den behöriga myndigheten ska dessutom ha registrerat eller godkänt anläggningen. I artikel 5 regleras vilka krav på kontroll- och identifieringsmärkning som en livsmedelsföretagare ska iaktta för att få släppa ut produkter av animaliskt ursprung på marknaden. och rådets förordning (EG) nr 183/2005 och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foderhygien, vars tillämpnings- 2017/18:165 område framgår av artikel 2, består av dels en artikeldel där vissa allmänna huvudprinciper slås fast, dels en bilagedel med vissa tekniska bestämmelser. Förordningens bestämmelser riktar sig huvudsakligen till foderföretagare och innehåller en rad bestämmelser om deras skyldigheter. Den har sin motsvarighet på livsmedelsområdet i och rådets förordning (EG) nr 852/2004. Enligt artikel 1 syftar förordningen till att fastställa allmänna bestämmelser om foderhygien, villkor och förfaranden dels som säkerställer spårbarhet av foder, dels för registrering och godkännande av anläggningar. och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 syftar till att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa av animaliska biprodukter och framför allt att skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan. Förordningens tillämpningsområde framgår av artikel 2. I förordningen delas animaliska biprodukter in i tre kategorier, som bl.a. avspeglar vilken potentiell risk de utgör. I förordningen regleras vidare vilka användningsområden för animaliska biprodukter och produkter som framställts därav som är förbjudna samt hur animaliska biprodukter i de olika kategorierna ska hanteras och hur de får användas. 5.5.2Bestämmelser om märkning och andra krav för att släppa ut foder och livsmedel på marknaden och rådets förordning (EG) nr 767/2009 och rådets förordning (EG) nr 767/2009 av om utsläppande på marknaden och användning av foder, om ändring av och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om upphävande av rådets direktiv /373/EEG, kommissionens direktiv /511/EEG, rådets direktiv /471/EEG, 83/228/EEG, 93/74/EEG, 93/113/EG och 96/25/EG samt kommissionens beslut /217/EG syftar till att harmonisera villkoren för utsläppande på marknaden och användning av foder, i syfte att säkerställa en hög fodersäkerhetsnivå och ett gott folkhälsoskydd samt att tillhandahålla tillräcklig användar- och konsumentinformation och förbättra den inre marknadens effektivitet. I förordningen fastställs bestämmelser för utsläppande på marknaden och användningen av foder för såväl livsmedelsproducerande som icke livsmedelsproducerande djur inom gemenskapen samt bestämmelser för märkning, förpackning och presentation. Förordningen innehåller bestämmelser om säkerhets- och saluföringskrav, utsläppande på marknaden av specifika foderslag, märkning, presentation och förpackning m.m. och rådets förordning (EG) nr 1169/2011 och rådets förordning (EG) nr 1169/2011 av om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv /250/EEG, rådets direktiv /496/EEG, kommissionens direktiv /10/EG, och rådets direktiv /13/EG, kommissionens direktiv /67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004, vars tillämpningsområde framgår av artikel 1, är avsedd att ge en grund för säkerställande av en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av att konsumenterna uppfattar information olika och har olika behov av information, som den säkerställer att den inre marknaden fungerar smidigt. I förordningen anges bl.a. att livsmedelsinformation inte får vara vilseledande, bl.a. när det gäller vad som är utmärkande för livsmedlet, och att livsmedelsinformation ska vara korrekt, tydlig och lätt att förstå för konsumenten. Det föreskrivs också vilken livsmedelsföretagare som är ansvarig för livsmedelsinformationen och vilka skyldigheter denne har. I förordningen finns också förhållandevis detaljerade bestämmelser om vilken livsmedelsinformation som är obligatorisk. Förordningen har femton bilagor med regler av teknisk karaktär. Genomförandet av bestämmelserna i förordningen regleras i kommissionens förordning nr 142/2011. 5.5.3Regler om offentlig kontroll och rådets förordning (EG) nr 854/2004 Bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel riktar sig till medlemsstaterna och de behöriga myndigheter som dessa ska utse enligt förordningen. Enligt artikel 1 ska förordningen tillämpas på verksamhet och personer som omfattas av och rådets förordning (EG) nr 853/2004. Genomförandet av offentlig kontroll enligt förordningen ska inte påverka livsmedelsföretagares primära juridiska ansvar för att garantera livsmedelssäkerhet enligt och rådets förordning (EG) nr 178/2002 och inte heller det civilrättsliga och straffrättsliga ansvar som följer av underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter. I förordningen finns bl.a. bestämmelser om förfaranden vid godkännande av anläggningar, vad den behöriga myndigheten ska beakta vid prövningen och allmänna principer för offentlig kontroll av alla typer av produkter av animaliskt ursprung. och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd reglerar medlemsstaternas 2017/18:165 kontroll av att foder- och livsmedelsföretagarna följer de regler som gemenskapen ställt upp inom områdena foder, livsmedel och djurskydd. Enligt förordningen ska medlemsstaterna se till att riskbaserad offentlig kontroll genomförs regelbundet och så ofta som är lämpligt för att uppnå målen i förordningen. Medlemsstaterna ska utse de behöriga myndigheter som ansvarar för målen och den offentliga kontrollen i förordningen. Dessa myndigheter är i sin tur ansvariga för vissa skyldigheter som anges i förordningen. Bland annat ska myndigheten se till att den offentliga kontrollen av levande djur, foder och livsmedel i hela livsmedels- och foderkedjan är effektiv och ändamålsenlig. 6 Straff och sanktionsavgifter 6.1Utgångspunkter för val av sanktion Regeringen har behandlat frågan om när sanktionsavgifter bör användas bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 21–26). De riktlinjer som regeringen ställde upp har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i det sammanhanget att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). Motsatsvis följer att ett system med sanktionsavgifter bara bör omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning. När det gäller straffsanktioner finns det tungt vägande skäl som talar för att sådana bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. En alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet. Detta särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt. Regeringen har i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande uttalat att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet och att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. I propositionen anfördes vidare att kriminalisering bör föregås av ingående överväganden från den normgivande maktens sida. Regeringen ansåg att det fanns anledning att pröva olika möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffbestämmelser vad avser den mindre Prop. 2017/18:165 allvarliga brottsligheten (1994/95:23 s. 53 ff.). Det finns ett behov av ändrade sanktioner Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att skärpa straffskalorna för allvarliga brott mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Det finns också ett behov av att kunna sanktionera mindre allvarliga överträdelser inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter på ett effektivare sätt än Frågan om det bör införas sanktionsavgifter på djurskyddsområdet bör övervägas i ett annat sammanhang. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens I promemorian görs bedömningen att sanktionsavgifter även bör införas på djurskyddsområdet. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna instämmer i bedömningen att det finns ett behov av att skärpa straffbestämmelserna för de mest allvarliga överträdelserna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Ett antal instanser, bl.a. Kött- och charkföretagen, Livsmedelsföretagen, Svensk egenvård, Svensk Handel, Svenska köttföretagen, Unionen och framhåller att det måste säkerställas att kontrollen är effektiv, rättssäker, kompetent, proportionell och framåtsyftande innan straffen skärps på de En majoritet av remissinstanserna instämmer även i bedömningen att det finns ett behov av att kunna sanktionera mindre överträdelser på de aktuella områdena på ett effektivare sätt . , , , Förvaltning- srätten i , , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, i län, i , i , i , , Natur- kommun, kommun och kommun bedömer att ett sanktionsavgiftssystem skulle leda till en snabbare och effektivare överträdelsehantering än och därmed också utgöra ett reellt hot om påföljd, vilket antas medföra en större benägenhet att följa reglerna. gör bedömningen att ett sanktionsavgiftssystem skulle ge kontrollmyndigheterna ett snabbt och effektivt verktyg för att ingripa mot mindre allvarliga överträdelser. Även anser att ett införande av sanktionsavgifter på sikt skulle leda till ett mer effektivt sanktionssystem. anser att det bör undersökas hur sanktionsavgiftssystem har fallit ut på andra områden, såsom miljöområdet, innan det övervägs att införa ett sådant system på de nu aktuella områdena. Skälen för regeringens bedömning: Lagstiftningen på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter avser att skydda viktiga och ur samhällssynpunkt centrala värden. Att endast livsmedel och foder som 2017/18:165 är säkert kommer ut på marknaden är självklart mycket betydelsefullt ur ett folkhälsoperspektiv. I promemorian konstateras att det inte i obetydlig utsträckning sker överträdelser av regler på särskilt livsmedelsområdet men även på foderområdet vilka bör anses som allvarliga. livsmedel som inte är säkert kan t.ex. komma att utgöra en fara för människors eller djurs liv eller hälsa så som fallet var i den s.k. dioxinskandalen i , där foder kontaminerat med transformatorolja gavs till ett stort antal livsmedelsproducerande djur. livsmedel som producerats av de djuren blev otjänliga p.g.a. höga dioxin- Ett exempel från är att servering av dåligt uppvärmd ärt- soppa har lett till två dödsfall. Lagstiftningen på områdena syftar även till att upprätthålla högt ställda krav på redlighet. Som exempel på överträdelser som äventyrar redlig- hetsaspekten kan nämnas att ett livsmedel eller foder märks, marknads- förs eller presenteras på ett sätt som är vilseledande. Det har t.ex. före- kommit att produkter som saluförts med påstående om att det innehåller nötkött har visat sig innehålla hästkött och importerat kött har uppgetts När det gäller felaktig märkning och marknadsföring har det framkommit att det är ett område där den organiserade brottsligheten upplevs vara ett växande problem. gare har mycket små eller inga möjligheter att kontrollera att det livsme- del eller foder de köper är säkert och korrekt märkt. Det är därför av stor betydelse att upprätthålla ett förtroende för livsmedels- och foderhante- ringen och för att de produkter som saluförs är av den beskaffenhet som De aktuella regelverken innehåller också olika krav av mer administra- Det kan t.ex. vara fråga om krav på registrering av en verk- samhet eller olika typer av dokumentationsskyldighet. sådana krav har i regel, varken sedda för sig eller tillsammans, någon omedelbar negativ följd. De riskerar dock att undergräva kontrollsyste-