prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — Tio består i huvudsak av förslag som syftar till ökade eller effektivare kontroller av personer som reser in eller vistas i landet. Fem berör främst rättigheter, skyldigheter och service för asylsökande när ansökan behandlas. I flera av propositionerna finns också förslag och bedömningar som rör uppdrag och ansvarsfördelning mellan myndigheterna i samband med genomförandet av övriga förslag. Förslag i elva propositioner motiveras helt eller delvis med genomförande i svensk lag av EU-rättslig reglering. Samtliga granskade propositioner hänvisar till publicerade beredningsunderlag. I tio fall består beredningsunderlaget av en eller flera promemorior i 37 Avser anslagseffekter som inte påverkar statsbudgetens netto. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N departementsserien (Ds) medan det i lika många fall består av ett eller flera betänkanden publicerade i (SOU). Formellt består skillnaden i att Ds tas fram inom och publiceras av ett departement medan SOU tas fram av en utredare eller en kommitté som arbetar självständigt från med utgångspunkten i direktiv som regeringen beslutat. Fyra av propositionerna hänvisar till både SOU och Ds eller annan promemoria från som underlag. Detta förfarande tillämpas vanligen om regeringen i en proposition vill lägga till ytterligare lagförslag som inte beretts i betänkandet, om synpunkter från remissinstanser föranleder betydande förändringar i förslagen eller om regeringen av andra anledningar vill lämna förslag som väsentligt avviker från vad som föreslagits i ett betänkande. I två av propositionerna består beredningsunderlaget av ett utkast till en lagrådsremiss. Förfarandet där en av de ordinarie beredningsfaserna hoppas över kan bland annat motiveras med att ärendet är synnerligen brådskande. Sammanlagt hänvisar de 26 propositionerna till 34 huvudsakliga underlagsdokument. Regeringen har inför samtliga propositioner inhämtat remissyttranden om underlaget. Väsentliga remissynpunkter rörande konsekvensanalyserna nämns i texten. 3.2Bedömningar av antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd saknas ofta Det finns inget direkt krav i kommittéförordningen eller om att konsekvenser för antalet personer som söker eller beviljas uppehållstillstånd i ska redovisas. Som framgår i avsnitt 1.1.3 är dock dessa faktorer, tillsammans med tiden som asylsökande vistas i mottagningssystemet i väntan på beslut om uppehållstillstånd, starkt styrande för vilka konsekvenser migrationspolitiken får för offentlig verksamhet och dess kostnader. Förståelse av migrationspolitiska förslags effekter i dessa avseenden är därför en nödvändig förutsättning för att man ska kunna genomföra korrekta konsekvensanalyser enligt kraven i kommittéförordningen, och Propositionshandboken.38 Granskningen visar att bedömningar sällan görs av förslagens effekter för migrationen. Endast en av propositionerna hänvisar till en beräkning av effekterna av förslagen. 38Se avsnitt 4.2 för exempel på forskning och erfarenhet av hur olika typer av migrationspolitiska beslut kan påverka främst antalet personer som kan förväntas ansöka om uppehållstillstånd i landet. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T 3.2.1Elva propositioner redovisar inte om förslagen kan påverka migrationen Elva av de undersökta 26 propositionerna saknar en redovisning av huruvida förslagen kan påverka antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd i . Bland dessa återfinns fyra propositioner där regeringen föreslår ändrade kontroller för inresa eller villkor för beviljande av uppehållstillstånd. Till exempel anger regeringen i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170) att vissa förslag syftar till ett starkare skydd för personer som flyr väpnad konflikt eller känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. Trots det saknas resonemang om förslagens eventuella effekter på antalet asylsökande eller beviljade uppehållstillstånd. Regeringen anger att utredningen inte särskilt berört dessa frågor, men motiverar förslaget med att det föranletts av synpunkter från remissinstanser. Något externt beredningsunderlag för det slutliga förslaget hade således inte tagits fram eller remissbehandlats. Lagrådet menade i sitt yttrande att en bredare diskussion kring en utformad lagtext hade varit önskvärd men att det inte förelåg några avgörande hinder mot att förslaget behandlas. Lagrådet pekade även på viss vidare problematik med att domstolarna i den nya ordningen gavs en relativt stor praxisbildande roll som tidigare legat på regeringen. 2010/11:121 EU:s viseringskodex föreslås ändringar i utlänningslagen med anledning av kodexen. Konsekvenser av detta för möjligheterna för människor att resa in i landet beskrivs inte, vilket troligen beror på att villkoren för beviljande av Schengenvisering regleras i själva kodexen som är en direkt tillämplig EU- förordning. Konsekvenser för myndigheter av föreslagna utökade möjligheter att överklaga visumbeslut redovisas utförligt. Detta är även fallet för beredningsunderlaget, SOU 2009:77 med samma titel som propositionen. noterade i sitt remissvar att praxis för beviljande av visum vid tillämpning av kodexen i vissa avseenden var mer strikt än svensk praxis för beviljande av uppehållstillstånd.39 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort och prop. 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier föranleds av EU-reglering som enligt regeringen syftar till att bland annat förbättra kontroller och förebygga olaglig invandring och bosättning. Ingen analys redovisas av förslagens förväntade effekter i dessa avseenden. Förslag som inte direkt rör villkor för inresa och uppehållstillstånd kan också påverka migrationen till landet. Genomgången av forskning och erfarenhet i 39 Ju2009/07818/. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avsnitt 4.2 tyder på att utformningen av olika former av stöd och service till asylsökande kan påverka attraktionskraften hos i förhållande till andra länder, särskilt avseende ensamkommande barn. Fyra propositioner – Stärkt skydd för ensamkommande barn (prop. 2004/05:136), Mottagande av ensamkommande barn (prop. 2005/06:46), Lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. (prop. 2007/08:105) och Kommunalt mottagande av ensamkommande barn (prop. 2012/13:162) – omfattar sådana förslag men saknar resonemang om möjliga effekter på antalet asylsökande. Av tre av propositionerna där redovisning saknas framgår att förslagen inte förväntas innebära någon större förändring i sak. 2004/05:138 tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling anger regeringen att de gärningar som staterna åläggs att kriminalisera vid ett tillträde till protokollet redan är straffbelagda enligt svensk rätt. Tillträdet till protokollet medför därför inte några väsentliga lagändringar i . Även av prop. 2009/10:86 SIS II – en andra generation av Schengens informationssystem och prop. 2013/14:197 Ändringar i utlänningslagen med anledning av den omarbetade Dublinförordningens ikraftträdande framgår att förslagen inte bedöms få någon större materiell betydelse. Inte heller betänkandena och departementspromemoriorna som ligger till grund för ovanstående elva propositioner innehåller några analyser avseende påverkan på antalet asylsökande eller uppehållstillstånd. 3.2.2Elva propositioner bedöms sakna nämnvärd påverkan på antal ansökta eller beviljade uppehållstillstånd I ytterligare elva propositioner bedömer regeringen att förslagen antingen inte påverkar antalet som söker eller får uppehållstillstånd av skyddsskäl eller som anhöriga till skyddsbehövande, eller att denna påverkan endast är marginell. Av fyra av propositionerna framgår att förslagen inte anses innebära någon väsentlig förändring av befintlig praxis eller befintligt rättsläge, två anges beröra bara ett litet antal individer och tre anger båda dessa skäl. I tre fall saknas motivering till bedömningen. Dessa elva propositioner kommenteras nedan. Propositioner som anges förtydliga redan gällande rätt I Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet (prop. 2009/10:31) noterar regeringen att personer i behov av skydd vanligen beviljas permanenta uppehållstillstånd i , vilket redan överskrider direktivets minimikrav. Regeringen bedömer inte heller att förslagen i övrig antas medföra att fler personer ansöker om skydd i . Några ytterligare resonemang förs inte om huruvida tillämpning av bestämmelserna skiljer sig från andra länders eller om det kan påverka utfallet här. 2009/10:137 Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet bedömer regeringen att antalet ansökningsärenden inte förväntas öka nämnvärt R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T med anledning av förslagen och att effekten på beviljade ansökningar om uppehållstillstånd är begränsad. Det motiveras med att personerna som omfattas av förslagen även har kunnat ansöka om uppehållstillstånd, men varit tvungna att göra det från ett annat land. Även i propositionen Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i (prop. 2013/14:217) bedömer regeringen att förslagen inte bör leda till några fler beviljade uppehållstillstånd, eftersom personerna som omfattas har kunnat ansöka om uppehållstillstånd. I visst motsatsförhållande till detta menar regeringen på annat ställe i texten att det inte går att ange antalet beviljade uppehållstillstånd enligt vare sig befintliga bestämmelser eller den föreslagna nya bestämmelsen. I stället ska rättstillämpningen och utvecklingen i praxis utvisa konsekvenserna av de föreslagna författningsändringarna. Propositionen EU:s gränskodex (prop. 2014/15:32) anges i huvudsak avse förtydliganden av gällande rätt. Regeringen noterar särskilt att en ny bestämmelse om nekad inresa inte ska påverka tillämpningen av bestämmelserna om rätt till asyl och internationellt skydd. I samtliga fall ovan stämmer regeringens förslag och konsekvensbedömning i huvudsak med vad som framkommer i beredningsunderlagen Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6), Asylförfarandet – genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt (SOU 2006:61), Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet (Ds 2009:39), Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i (Ds 2013:73), Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:7) samt EU:s gränskodex (Ds 2011:28). Inga av underlagen innehåller resonemang om eventuella signaleffekter av en kodifiering av praxis till lag. Inte heller innehåller propositionerna eller underlagen som rör genomförande av EU-rättsliga bestämmelser någon analys av hur den svenska tillämpningen förhåller sig till andra medlemsländer eller eventuella effekter av det för fördelningen av migranter mellan länderna. Propositioner som bedöms beröra att litet antal individer Propositionen Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147) berör asylsökande till den del som rör införande av möjligheter till så kallat spårbyte. Regeringen bedömer att endast ett fåtal personer kommer att beviljas uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av de föreslagna reglerna.40 Bedömningen motiveras inte närmare men av beredningsunderlaget Ds 2007:27 Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring framgår att det i genomsnitt varit ett par hundra personer som arbetat . Eftersom endast en del av dessa kunde komma i fråga för spårbyte bedömdes effekten vara liten. 40I propositionen bedömer regeringen att förslag i övrigt har en mer substantiell effekt på antalet beviljade arbetstillstånd. Till dessa delar omfattas dock inte förslagen av denna granskning. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Migrationsöverdomstolen, och flera fackliga organisationer menade i sina remissvar att förslaget kunde öka antalet asylsökande vars verkliga motiv är att arbeta.41 Regeringen kommenterade inte dessa synpunkter i propositionen. menar regeringen att förändringarna i Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) kan medföra att marginellt fler kommer att uppfylla anställningskravet för spårbyte. De andra förslagen i propositionen bedöms däremot inte ha några större effekter för migrationen. Förslagen utgår från SOU 2011:28 Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick. Betänkandet innehöll allmänna resonemang om att generösa regler kan bidra till att fler väljer att söka sig till . Förslagen om spårbyte antogs leda till att fler ansökningar om uppehållstillstånd bifalls, men de kunde enligt utredningen också försena eller försvåra återvändandearbetet för personer som fått avslag. Betänkandet redovisade dock inte några siffror eller någon annan bedömning av hur starka dessa förväntade effekter kunde tänkas bli. Propositioner som anges delvis förtydliga gällande rätt, delvis omfatta få individer Den första av de propositioner som anges i huvudsak förtydliga gällande rätt är prop. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening. Regeringen anger där att de nya bestämmelserna främst innebär att redan gällande praxis förs in i lagen. I ett särskilt resonemang om barn utan vårdnadshavare anger regeringen att den föreslagna rätten till familjeåterförening i inte omfattar personer med uppehållstillstånd av humanitära skäl. Eftersom flertalet av barnen beviljats uppehållstillstånd av just humanitära skäl förväntas effekten vara liten. Något resonemang förs inte om hur bedömningen förhåller sig till att regeringen tidigare i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170) hade föreslagit att fler personer som tidigare fick beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl framöver skulle beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. påpekade i sitt remissvar att dessa båda propositioner tillsammans kunde få till följd att fler barn skickas till i avsikt att bereda väg för resten av familjen. Förslagen i propositionen hade beretts i betänkandena Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13), Effektivare handläggning av anknytningsärenden (SOU 2005:14) och och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Förslagen från den sistnämnda bereddes vidare i i Promemorian om förslag till ändring i utlänningslagen (1989:529) i anslutning till delbetänkandet och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). 41 Ju 2007/06628/. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Propositionens konsekvensbedömningar stämmer i huvudsak överens med dessa underlag. I SOU 2002:13 hade dock framförts att antalet ogrundade ansökningar och felaktigt beviljade uppehållstillstånd skulle minska med anledning av möjligheterna till DNA-analys, något som även tar upp i sitt remissvar.42 Regeringen redovisar också i propositionen erfarenheter från och som tyder på detsamma men menar ändå att det inte finns anledning att lägga in sådana överväganden i bedömningen. Denna avvikelse från utredningens bedömning och internationell erfarenhet motiveras inte närmare. I SOU 2005:14 fördes ett kort resonemang om att vissa av förslagen avser bestämmelser i som är fakultativa (frivilliga) för medlemsländerna att tillämpa. Hur tillämpning av dessa frivilliga bestämmelser förhöll sig till andra länders, eller hur det kunde påverka migrationen till landet, framgick inte av vare sig betänkandet eller propositionen. Även förslagen i propositionen Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (prop. 2013/14:248) innebär enligt regeringen i huvudsak kodifiering och förtydligande av redan gällande rätt. Regeringen anger att direktivets bestämmelser i vissa fall är mindre generösa än befintliga svenska bestämmelser och i andra fall endast omfattar ett fåtal individer. Förslagen förväntas därför inte medföra någon större ökning av antalet beviljade uppehållstillstånd. Bedömningen stämmer överens med beredningsunderlaget. Propositioner där resonemang om volymeffekter saknas Propositionen Bostadsersättning för asylsökande (prop. 2004/09:28) innehåller inga direkta resonemang om möjlig påverkan på antalet asylsökande men återger en beräkning av möjliga besparingar som baseras på ett antagande om ett oförändrat antal. Av det kan man sluta sig till att regeringen inte förväntar sig att förslagen ska medföra några volymändringar. Regeringens förslag i propositionen stämmer överens med betänkandet Etablering i – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). Även betänkandet saknade resonemang om förslagens möjliga påverkan på antalet asylsökande men föreföll i beräkningen av ekonomiska effekter utgå från att det inte förändras. Förslagen i prop. 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning innebär enligt regeringen att personer som redan har rätt till uppehållstillstånd framöver ska beviljas det av ett annat skäl, vilket kan tolkas som att antalet uppehållstillstånd inte förväntas öka. Inga resonemang anges om förändringen till skyddsskäl genom signalverkan kan påverka antalet asylsökande. Regeringen menar att förslaget i sak stämmer överens med förslaget i SOU 2004:31 Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse, även om den getts en annan lagteknisk utformning. Till skillnad från propositionen angav dock betänkandet att 42 Ju 2007/00224/. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det med förslaget ”finns förutsättningar att bifalla fler asylansökningar som grundar sig på könsrelaterad förföljelse än vad som sker enligt nuvarande praxis”. Flera remissinstanser och Lagrådet pekade på att den materiella innebörden av utredningens förslag till delar var oklart, vilket gör att dess verkan inte kan förutses helt. Den enda av de granskade propositionerna som innehåller komparativa resonemang om betydelsen av andra länders regelverk för migrationen till är propositionen Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (prop. 2013/14:83). I den bedömer regeringen att förslagen kan antas få till följd en viss ökning av antalet personer med ställning som varaktigt bosatta i andra EU-länder som vill utöva sin rätt till bosättning i . Detta anges följa av de andra ländernas genomförande av ändringsdirektivet. Något närmare resonemang förs inte om hur andra länder förväntas genomföra direktivet eller om skillnaderna gentemot . I helhet bedöms dock effekterna av förslagen vara marginella. 3.2.3Tre propositioner bedöms medföra färre ansökningar om uppehållstillstånd I tre propositioner anger regeringen att antalet ansökningar om uppehållstillstånd i kan minska med anledning av förslagen. Ingen av dessa kvantifierar emellertid effekten eller innehåller några bedömningar av huruvida detta även kan leda till att antalet beviljade uppehållstillstånd minskar. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet m.m. bedömer regeringen att antalet utlänningar som försöker resa in i utan erforderliga handlingar minskar med anledning av förslagen. Propositionen innehåller dock inte någon bedömning eller beräkning av hur stor effekten är. Förslagen stämmer i huvudsak överens med beredningsunderlagen i SOU 2003:25 Verkställighet med oklar identitet m.m. och Ds 2001:74 Transportörsansvaret i utlänningslagen. Skillnaderna består i huvudsak av att regeringen endast gick vidare med vissa av förslagen i SOU:n och valde i några frågor andra lagtekniska lösningar än vad som föreslogs i Ds. Även konsekvensbedömningarna i propositionen stämde i huvudsak överens med utredningsunderlaget. De båda beredningsunderlagen angav att antalet asylsökande kan minska med anledning av förslagen. Därtill bedömdes att utvisningar skulle komma att verkställas effektivare. Någon kvantifierad bedömning av effekten angavs dock inte. menade i sitt remissvar att det var svårt att kommentera konsekvenserna och pekade på minst en felkälla i bedömningen.43 43 Ju2007/00314/. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Regeringen bedömer att antalet dubbelregistrerade ansökningar ska minska med anledning av förslagen i prop. 2015/16:65 Utlänningsdatalag. Någon annan påverkan på antalet asylsökande nämns inte. Förslagen baseras på betänkandet års utlänningsdatautredning, Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73), även om regeringens förslag i vissa avseenden kom att skilja sig från utredningens. Utredningen avgav ingen egen bedömning avseende konsekvenser för antalet asylsökande. Dock nämnde man att förslagen delvis utgick från förslag som , vilka syftade till att minska antalet alias- och dubbeldossier samt öka antalet personer som konstaterats vara utresta. Tillämpningen av förslagen i prop. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet kan enligt regeringen leda till att möjligheten för personer att ta sig till för att söka asyl begränsas, även om de sammantagna effekterna på migrationsströmmarna av förslagen och pågående EU-arbete anges vara mycket svåra att uppskatta. Bedömningen stämmer i huvudsak överens med beredningsunderlaget i lagrådsremissen med samma titel. I lagrådsremissen menade dock regeringen att minskningen av antalet asylsökande kunde bli ”betydande”. Flera remissinstanser lämnade synpunkter på hur konsekvenserna av förslagen för migrationen till landet beskrevs. Bland annat och Justitiekanslern menade att förslagen riskerar styra om migrationen till andra transporter än de som omfattas av förslaget och därmed öka flyktingsmugglingen. Röda Korset och UNHCR bedömde att möjligheterna att söka asyl i landet minskar. Flera instanser påpekade att konsekvensanalys i egentlig mening saknades, och Lagrådet avstyrkte förslaget med hänvisning till bristande beredning.44 Regeringen bemötte inte remissynpunkterna närmare i propositionen men angav att den rådande situationen med ökande migrationsströmmar gjort ett skyndsamt förfarande nödvändigt. 3.2.4 En proposition bedöms leda till ökat antal uppehållstillstånd Regeringen har inte i någon av de granskade 26 propositionerna bedömt att antalet ansökningar om uppehållstillstånd kan komma att öka med anledning av förslagen. I en av propositionerna anger regeringen dock att antalet beviljade uppehållstillstånd kan öka med anledning av förslagen. Propositionen som avses är Särskilt ömmande omständigheter (prop. 2013/14:216). Förslagen och regeringens bedömningar stämmer överens med beredningsunderlaget i Ds 2014:5 Särskilt ömmande omständigheter. Något direkt antal anges inte i propositionen eller beredningsunderlaget. Däremot framgår det att kostnadsberäkningen baseras på ett antagande om fler beviljade uppehållstillstånd. I ett underlag från 44 N2015/08450/RS. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N presenteras en beräkning som utgår från antagandet att beviljandegraden för vissa uppehållstillstånd skulle öka med . Av underlaget framgår inte vad antagandet baseras på. Däremot framgår att effekter inte har beräknats på till exempel antalet asylsökande, beteende hos målgruppen, benägenhet att återvända eller synen på som destinationsland.45 Remissinstansernas bedömning av förslagens konsekvenser gick isär.