prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Ett medvetet risk- tagande kan det vidare vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rapportering eller informationslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har väsentlig betydelse för försäkrings- distributionsverksamheten. Sanktioner som ska kunna riktas mot personer i ledande ställning Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska medlemsstaterna se till att det finns en administrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar hos en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag att utöva sådana funktioner (artikel 33.2 d). En motsvarande sanktion infördes i bl.a. lagen om bank- och finansie- ringsrörelse vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Regering- ens överväganden i det sammanhanget har bäring även på förevarande lagstiftningsärende. Regeringen konstaterade då att sanktionen i stor ut- sträckning liknar ett näringsförbud enligt lagen (2014:836) om närings- förbud (prop. 2014/15:57). Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär bl.a. att personen inte får vara ledamot eller suppleant i 2017/18:216 styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i aktiebolag. Regeringen konstaterade att det skulle kunna hävdas att reglerna om näringsförbud innebär att den svenska lagstiftningen uppfyller kapitaltäckningsdirektivets krav i fråga om den aktuella sanktionen. Näringsförbud kan meddelas på en rad grunder. Den grund som oftast torde bli aktuell att tillämpa innebär att personen har gjort sig skyldig till brott för att näringsförbud ska kunna meddelas. Regeringen ansåg dock att en sådan förutsättning inte bör gälla i detta sammanhang (samma prop. s. 45). Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i förevarande lag- stiftningsärende. Det nu aktuella förbudet bör innebära att personen inte får upprätthålla funktionen hos den juridiska personen. Förbudet bör även omfatta alla motsvarande ledande funktioner i andra försäkrings- distributörer. Försäkringsdistributionsdirektivet ställer inte upp några krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. En sådan tidsrymd bör dock införas i lagen om försäkrings- distribution för att tillgodose kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet. I likhet med i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §) bör ett sådant förbud gälla , lägst tre och högst . En person som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör ska som anförs ovan också kunna bli föremål för beslut om sanktionsavgift (artikel 33.2 f i försäkringsdistributionsdirektivet). I medlemsstater som inte har euron som valuta ska sanktionsavgiftens högsta belopp kunna uppgå till motsvarande i nationell valuta . Även i fråga om sanktionsavgift för en ledningsperson bör den s.k. mittkursen som fastställs av (Stock- holmsbörsen) tillämpas för omräkning av sanktionsavgiften (jfr avsnitt 12.2.7). Om det ger ett högre maxbelopp än ett belopp motsvarande , ska sanktionsavgiften kunna bestämmas till två gånger den vinst som personen erhållit till följd av överträdelsen. Beslut om ett tidsbegränsat förbud att utöva en ledande funktion och beslut om sanktionsavgift bör kunna användas tillsammans eller var för sig. Försäkringsdistributionsdirektivet föreskriver (artikel 34) att alla relevanta omständigheter ska beaktas när den behöriga myndigheten fast- ställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder (se avsnitt 12.2.10). ska därför beakta samtliga omstän- digheter i det enskilda fallet när inspektionen fastställer en proportion- erlig sanktion. Fjärde penningtvättsdirektivet innehåller i likhet med försäkringsdistri- butionsdirektivet regler om sanktionsavgifter mot fysiska personer. Dessa regler i fjärde penningtvättsdirektivet har i svensk rätt genomförts bl.a. genom nya bestämmelser i lagen om försäkringsförmedling (prop. 2016/17:173). Om en försäkringsdistributör gör sig skyldig till en över- trädelse av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska en fysisk person i distributörens ledning kunna bli föremål för sanktionsavgifter som per motsvarade (artikel 59.3 b). Detta bör anges i lagen om försäkringsdistribution. 12.2.10Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner Regeringens förslag: Det ska i lagen om försäkringsdistribution anges faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgiftens storlek. ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar. När ett beslut om ingripande ska fattas ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser eller om en fysisk person i försäkringsdistributörens ledning tidigare orsakat en sådan överträdelse. I förmildrande riktning ska det beaktas om den ansvariga personen genom ett aktivt samarbete i väsentlig utsträckning har underlättat utredning samt – när en anmälan görs, uppgifter lämnas till eller överträdelsen påtalats av – försäk- ringsdistributören upphör eller upphör med överträdelsen respektive om den fysiska personen i försäkringsdistributörens ledning snabbt har verkat för att överträdelsen ska upphöra. När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska hänsyn tas till de an- givna omständigheterna samt till den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och, om det går att fastställa, den vinst som har erhållits. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av försäkringsdistributionsdirektivet följer att när de behöriga myndigheterna fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder ska medlemsstaterna se till att de beaktar alla relevanta omständigheter (artikel 34). Som exempel på omständigheter som i tillämpliga fall ska beaktas anges överträdelsens allvarlighet och varaktighet, den finansiella ställningen för den fysiska eller juridiska person som hålls ansvarig och förluster för tredje man som överträdelsen vållat, i den mån dessa kan fastställas. Utgångspunkten enligt direktivet är således att alla relevanta omständigheter ska beaktas när typ av sanktion bestäms. Detsamma ska gälla när sanktionsavgiftens storlek bestäms. Motsvarande regler finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 70). När det direktivet genomfördes i svensk rätt uttalade regeringen att det, för att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmel- serna, är rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i direktivet om- nämnda omständigheterna framgå av lag (prop. 2013/14:228 s. 238). En sådan lagreglering bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och instituten. För att inte hindra utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. 2017/18:216 Det finns inte skäl att göra en annan bedömning i förevarande lagstift- ningsärende. För att i svensk rätt genomföra motsvarande regler i försäk- ringsdistributionsdirektivet (artikel 34) bör det i den nya lagen om försäkringsdistribution införas en exemplifierande uppräkning av omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion och vid bestäm- mandet av sanktionsavgiftens storlek. Regeringens förslag: Frågor om ingripanden mot personer som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör vid överträdelser från försäk- ringsdistributörens sida ska prövas genom sanktionsföreläggande. I lagen om försäkringsdistribution ska det anges vilka uppgifter ett sådant föreläggande ska innehålla. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, ska få ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att en sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvalt- ningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspek- tionens beslut om ingripande mot försäkringsdistributören. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. En sanktion ska få beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts ett sanktionsföreläggande från det att över- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Administrativa sanktioner ska, som redovisas i avsnitten 12.2.8 och 12.2.9, kunna riktas inte bara mot juridiska och fysiska personer med tillstånd att bedriva försäkrings- distribution utan även mot fysiska personer som ingår i försäkringsdistri- butörers ledning. Försäkringsdistributionsdirektivet lämnar till medlems- staterna att utforma förfarandet vid beslut om sanktioner. På liknande sätt förhåller det sig med andra EU-direktiv på finansmarknadsområdet, t.ex. kapitaltäckningsdirektivet. Vid genomförandet av det direktivet infördes bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse enligt vilka sanktioner mot fysiska personer i ett instituts ledning ska prövas genom ett sanktionsföreläggandeförfarande. Förfarandet med ett inledande sank- tionsföreläggande kan sägas utgöra ett mellanting av domstols- och förvaltningsmyndighetsbeslut. Införandet av bestämmelser om sanktions- förelägganden motiverades med att ramarna för beslutsförfarandet bör sättas utifrån rättssäkerhetsaspekter. Därutöver bör hänsyn tas till rådande rättstradition när det gäller vilka uppgifter som svenska förvalt- ningsmyndigheter normalt ansvarar för (prop. 2014/15:57 s. 57). Ingripanden mot fysiska personer för instituts överträdelser enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse prövas således av Finans- inspektionen genom sanktionsföreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en dom som fått laga kraft. Ingripanden mot personer som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör enligt lagen om försäkringsdistribution är i allt väsentligt av samma karaktär som motsvarande ingripanden enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. 2017/18:216 I prövningen ingår bedömningar av subjektiva rekvisit och det blir sannolikt aktuellt att ta ställning till komplicerade händelseförlopp samt mer eller mindre omfattande utredningsmaterial och bevisning. Dess- utom är det fråga om att påföra höga sanktionsavgifter. Regeringen anser därför att det finns övervägande skäl som talar för att prövningen av sanktioner mot fysiska personer för ett instituts överträdelser bör ske i domstol och inte hos förvaltningsmyndighet (jfr samma prop. s. 58). Genom ett förfarande med sanktionsföreläggande kombineras fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av innebär. Den kompetens om finansmarknaden som finns hos kommer till sin rätt, och på samma sätt som när bindande beslut fattas kan inspektionen utforma rättsbildande praxis. En ordning med sanktionsföreläggande är därför att föredra när det gäller överträdelse- ärenden mot fysiska personer i företagens ledningsorgan. Bestämmelser om sanktionsförelägganden vid ingripande mot personer som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör bör mot bakgrund av det anförda införas även i den nya lagen om försäkringsdistribution. Det saknas anledning att för sanktionsavgifter som beslutas enligt lagen om försäkringsdistribution avvika från de principer som anges i lagen om bank- och finansieringsrörelse. I lagen om försäkringsdistribu- tion bör därför införas bestämmelser om sanktionsförelägganden efter förebild av motsvarande bestämmelser i den lagen (15 kap. 9 a–9 d §§). Det anförda innebär bl.a. att beslut om sanktions- föreläggande enligt lagen om försäkringsdistribution inte heller ska få överklagas (se vidare avsnitt 13). 12.2.12 Verkställighet av beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäkrings- förmedling om verkställighet av beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift ska föras över till lagen om försäkringsdistribution. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I lagen om försäkringsförmedling finns bestämmelser om verkställighet av straffavgifter och försenings- avgifter som beslutat om (8 kap. 15–18 §§). följer att en avgift ska betalas till från det att beslutet fick laga kraft, eller den som anges i be- Beslut om avgifter som fått laga kraft får därefter verkställas utan föregående dom eller utslag. I gällande rätt finns också bestämmelser om indrivning och preskription. Bestämmelser av motsvarande innehåll bör finnas även i den nya lagen De bör anpassas till den nya lagens innehåll i övrigt genom att omfatta sanktionsavgifter som beslutats genom för- farandet med sanktionsföreläggande och genom att avse sanktionsav- 2017/18:216 gifter och inte straffavgifter. Den sistnämnda termen utmönstras (se avsnitt 12.2.7). 12.2.13Föreläggande mot försäkringsdistributörer som använder sig av förmedlare som saknar tillstånd eller registrering Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen om försäkrings- förmedling om att försäkringsföretag inte får använda sig av obehöriga försäkringsförmedlare ska föras över i huvudsak oförändrad till lagen om försäkringsdistribution. Bestämmelsen ska utvidgas till att omfatta samtliga försäkringsdistributörer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Lagen om försäkringsförmedling innehåller en bestämmelse om att ett försäkringsföretag för förmedling av försäkringar inte får utnyttja någon som inte är berättigad att utöva försäkringsförmedling (8 kap. 9 §). Försäkringsföretag får enligt den bestämmelsen inte heller för förmedling utnyttja någon som inte är berättigad att förmedla sådana försäkringar som förmedlingen avser. Om detta sker ska förelägga försäkringsföretaget att upp- höra med detta. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller ett krav på att medlems- staterna ska se till att försäkringsföretag och försäkringsförmedlare när de utnyttjar tjänster från försäkringsförmedlare eller sidoverksamma försäkringsförmedlare endast utnyttjar sådana försäkringsdistributions- tjänster som tillhandahålls av registrerade försäkringsförmedlare eller sidoverksamma försäkringsförmedlare (artikel 16). Enligt direktivet ska medlemsstaterna ingripa med sanktioner om en försäkringsdistributör använder en oregistrerad persons försäkringsdistributionstjänster (artikel 33.1 b). Dessa krav i direktivet bör genomföras i svensk rätt på så sätt att det i den nya lagen om försäkringsdistribution tas in en bestämmelse som i ger möjlighet att förelägga samtliga försäkrings- distributörer, dvs. även EES-försäkringsgivare och försäkringsgivare från tredjeland som bedriver verksamhet i att upphöra med användandet av obehöriga försäkringsdistributörer. På så sätt får Finans- inspektionen möjlighet att förhindra att alla slags försäkringsdistributörer och försäkringsgivare som är verksamma på den svenska marknaden använder sig av obehöriga försäkringsdistributörer. 12.2.14 Ingripanden mot EES-försäkringsförmedlare Regeringens förslag: Om en EES-försäkringsförmedlare som be- driver verksamhet i genom en filial eller en permanent närvaro här i landet har åsidosatt sina skyldigheter enligt uppförande- reglerna i lagen om försäkringsdistribution ska ska få förelägga EES-försäkrings- förmedlaren att göra rättelse. Om rättelse inte sker ska Finans- inspektionen få förbjuda EES-försäkringsförmedlaren att bedriva försäkringsdistribution här i landet. Om en sådan EES-försäkringsförmedlare på något annat sätt har åsidosatt sina skyldigheter här i landet, ska få begära att den behöriga myndigheten i EES-försäkringsförmedlarens hemland ska vidta åtgärder mot förmedlaren. ska också få hänskjuta ärendet till Europeiska försäkrings- och tjänste- pensionsmyndigheten. Detsamma ska gälla om en EES-försäkrings- förmedlare som bedriver verksamhet i utan att ha inrättat en filial eller en permanent närvaro har åsidosatt sina skyldigheter här i landet. I följande tre situationer ska få förelägga EES- försäkringsförmedlare att göra rättelse. 1.Om den behöriga myndigheten i förmedlarens hemland, efter en begäran av , inte ingriper eller om ingripandet visar sig vara otillräckligt. 2.Om överträdelsen avser en bestämmelse som ska anses ha sär- skild betydelse för konsumentskyddet eller något annat skyddat allmänintresse och ett ingripande krävs. 3.Om förmedlarens verksamhet allvarligt skadar konsumentskyddet i allmänhet och om förmedlaren kan antas ha hemvist i ett annat land inom EES endast i syfte att kringgå regler som gäller för utövande av försäkringsdistribution här i landet. Om rättelse inte sker ska få förbjuda EES- försäkringsförmedlaren att bedriva försäkringsdistribution här i landet. Bestämmelser om att ska informera behörig myndighet i EES-försäkringsförmedlarens hemland, Europeiska kom- missionen och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyn- digheten om åtgärder som vidtas mot en EES-försäkringsförmedlare ska tas in i den nya lagen. I vissa fall ska informera innan åtgärder vidtas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka författningar som ska anses ha särskild betydelse för konsumentskyddet eller något annat skyddat allmän- intresse. Regeringens bedömning: Skyldigheten i försäkringsdistributions- direktivet för medlemsstaterna att offentliggöra nationella bestämmel- ser för att skydda allmänintresset och därmed sammanhängande skyldigheter bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Reglerna i försäk- ringsdistributionsdirektivet om ingripande mot EES-försäkrings- förmedlare skiljer sig delvis åt beroende på om förmedlaren bedriver verksamhet i med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster (se artiklarna 5.1, 8.1 och 8.2). När det gäller ingripanden vid utövande av etableringsfriheten (dvs. 2017/18:216 bedrivs genom en filial eller en permanent närvaro i värdlandet) ska den behöriga myndigheten i värdlandet vidta lämpliga åtgärder om en försäkringsförmedlare överträder sådana lagar eller andra författningar som genomför reglerna i kapitlen V och VI i direktivet (artikel 8.1). Enligt den engelska språkversionen av direktivet har den behöriga myndigheten i värdlandet rätt att vidta lämpliga åtgärder (”take appropriate measures”). I den svenska språkversionen av direktivet anges däremot ”föreslå nödvändiga åtgärder”. Av den engelska språkversionen av direktivet framgår det att det är vidtagande av åtgärder som avses. Försäkringsdistributionsdirektivets regler i nu nämnda avseenden bör genomföras i svensk rätt genom bestämmelser om ingripanden mot EES- försäkringsförmedlare i den nya lagen om försäkringsdistribution. nya lagen bör innehålla en särskild bestämmelse om ingripande direkt mot en EES-försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet i med stöd av etableringsfriheten. Ett sådant ingripande bör bestå av föreläggande om att göra rättelse och ytterst ett förbud för EES- försäkringsförmedlaren att bedriva försäkringsdistribution i . bestämmelsen bör även anges att är skyldig att underrätta behörig myndighet i EES-försäkringsförmedlarens hemland, Europeiska kommissionen och Eiopa om vilka åtgärder som vidtas. Om den behöriga myndigheten i värdlandet har skäl att anse att en EES-försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet med stöd av etableringsfriheten gör en överträdelse som avser någon annan av de skyldigheter som anges i försäkringsdistributionsdirektivet än reglerna i kapitlen V och VI ska den underrätta den behöriga myndigheten i hem- landet om detta (artikel 8.2). Så är även fallet om den behöriga myndig- heten i värdlandet har skäl att anse att en EES-försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster (dvs. när förmedlaren inte har inrättat en filial eller en permanent närvaro i värdlandet) underlåter att fullgöra någon av de skyldigheter som anges i direktivet (artikel 5.1 första stycket). I de fall som den behöriga myndigheten i värdlandet ska underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet om överträdelser är det den senare behöriga myndigheten som primärt har att ingripa mot försäkrings- förmedlaren (artiklarna 5.1 andra stycket och 8.2). Det är först om de åtgärder som vidtagits av den behöriga myndigheten i hemlandet visat sig vara otillräckliga eller om den myndigheten inte vidtar några åtgärder som den behöriga myndigheten i värdlandet, efter att ha informerat den behöriga myndigheten i hemlandet, får vidta åtgärder mot försäkrings- förmedlaren, inbegripet att hindra förmedlaren från att fortsätta bedriva verksamhet i det landet (artiklarna 5.1 tredje stycket och 8.3 första En förutsättning för ett sådant ingripande är att försäkrings- förmedlaren agerar på ett sätt som tydligt skadar intressena för värd- landets konsumenter i stort eller hindrar försäkringsmarknaden från att Den behöriga myndigheten i värdlandet kan också välja att hänskjuta ärendet till Eiopa och begära dess biträde (artiklarna 5.1 fjärde stycket och 8.3 tredje stycket). I vissa fall kan en behörig myndighet i en värdlandet ingripa direkt mot en EES-försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet inom dess Om en omedelbar åtgärd krävs för att skydda konsu- menternas rättigheter får nödvändiga åtgärder vidtas (artiklarna 5.2 och Direktivet är inte avsett att påverka möjligheterna för värdlandet att Prop. 2017/18:216 vidta nödvändiga och icke-diskriminerande åtgärder för att inom sitt territorium ingripa mot överträdelser som inte är förenliga med de rättsliga bestämmelser för att skydda allmänintresset som är tillämpliga på försäkringsdistributörer inom deras territorier (artikel 9.1). Det finns då möjlighet att hindra en försäkringsförmedlare från att bedriva ny verk- samhet i värdlandet. Medlemsstaterna ska säkerställa att deras behöriga myndigheter på lämpligt sätt offentliggör de relevanta nationella bestämmelser för att skydda allmänintresset som är tillämpliga på försäkringsdistributörer inom deras territorier (artikel 11.1). Ett direkt ingripande mot en EES-försäkringsförmedlare kan också komma i fråga om verksamheten helt eller huvudsakligen är inriktad på värdlandets territorium med enda syfte att kringgå de rättsliga bestämmelser som skulle vara tillämpliga om den berörda förmedlaren hade sin hemvist eller sitt säte i värdlandet och om dess verksamhet dessutom allvarligt hotar försäkringsmarknadernas sätt att fungera med avseende på konsumentskyddet (artikel 9.2). De nämnda reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet bör genom- föras i svensk rätt i bestämmelser om ingripanden mot EES-försäkrings- förmedlare i den nya lagen om försäkringsdistribution. Dessa bestäm- melser bör omfatta EES-försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet här i landet såväl med stöd av etableringsfriheten som friheten att till- handahålla tjänster. Därutöver bör det tas in bestämmelser om i vilka fall har möjlighet att ingripa direkt mot en sådan EES- försäkringsförmedlare. Sådana ingripanden bör bestå av föreläggande om att göra rättelse och förbud för EES-försäkringsförmedlaren att bedriva försäkringsdistribution i .