prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — Enligt framgår det tydligt av bl.a. förarbetena till skollagen att statliga åtgärder för rättelse ska vara den sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar ett återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Någon saklig orsak till att under sådana förutsättningar i lag ha olika kriterier för när sanktionen kan aktualiseras finns inte 2017/18:182 enligt kommissionens uppfattning. Regeringen delar denna uppfattning. Som flera remissinstanser framhåller är det för elevernas bästa viktigt att tillsyn och ingripanden sker på lika villkor oavsett huvudman. tydliggörs det därmed att statliga åtgärder för rättelse är en sanktion som faktiskt är tänkt att tillämpas. På motsvarande sätt som gäller för återkallelse bör därför statliga åtgär- der för rättelse kunna aktualiseras när ett vitesföreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt. Det är snarare mer ingripande att helt stoppa en huvudman från att bedriva en viss verksamhet än att gå in med åtgärder för att konkret försöka avhjälpa och rätta till vissa allvarliga brister i en Även om det finns stöd i skollagen för att vidta statliga åtgärder för rättelse så är det dock ett principiellt ingrepp i ansvars- förhållandena mellan stat och kommun på området. tid den yttersta på sanktionstrappan och föregås självfallet av en process där bristerna försökt lösas på annat sätt. Det centrala syftet med den statliga tillsynen är att främja och bidra till en positiv utveckling av den verksamhet som granskas. Det är inte acceptabelt att en verksamhet under kännetecknas av fundamentala brister som svaga studieresultat och otrygg studiemiljö. Som framhåller är det viktigt att insatser som vidtas inom ramen för statliga åtgärder för rättelse är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som föranlett ingripandet. Det framgår också tydligt av förarbetena till nu gällande bestämmelser att åtgärderna ska kunna avse såväl skolenhets- Förtydligandet i paragrafen är även viktigt mot bakgrund av skollagens princip om lika villkor för enskilda och Det är givetvis inte rimligt att en verk- samhet med allvarliga brister får fortsätta utan att tillsynsmyndigheten använder sig av alla de verktyg som står till buds, medan om huvudmannen varit enskild den mest ingripande sanktionsmöjligheten hade tillämpats. anser att begreppet allvarligt missförhållande bör tydliggöras för att det ska bli tillräcklig transparens vid tillsyn. ovan ställs vissa krav för att Skolinspektionen ska kunna återkalla ett godkännande för en enskild huvudman. Det krävs att ett föreläggande från myndigheten inte har följts och att missförhållandet är allvarligt (26 kap. 13 §). I förarbetena till bestämmelsen om återkallelse sägs att ett sådant beslut är mycket ingripande för både huvudmannen och för eleverna. kan därför bara komma i fråga vid missförhållanden som på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten. Det anges också att det är rimligt att en så kraftfull sanktion som att återkalla ett godkännande föregås av att de åtgärder som förväntas vidtas kommuniceras med huvud- mannen på ett tydligt sätt (prop. 2009/10:165 s. 552 f. och 900). Skolinspektionen har i över tiotalet fall utifrån skollag beslutat att återkalla godkännanden för enskilda som huvudmän. en viss praxis när det gäller aktuella rekvisit varför en närmare redogörelse av begreppets innebörd inte kan anses nödvändig. Bedömningen av om det föreligger missförhållanden som allvarligt rubbar förutsättningarna för verksamheten förutsätter också en helhetsbedömning i det enskilda fallet. När det gäller vilka konkreta åtgärder för rättelse som kan bli aktuella lyfter fram att de bör vara adekvata i förhållande till de allvarliga brister som förekommer i praktiken. När allvarliga brister i kom- munens ansvarstagande uppstår kan det bero på att det saknas kompetens och andra resurser för ett systematiskt kvalitetsarbete, analys av kompetensutvecklingsbehov etc. Det är dock inte möjligt att närmare, eller uttömmande, försöka beskriva de åtgärder som kan bli aktuella. Det måste vara upp till tillsynsmyndigheten att avgöra inom ramen för sitt tillsynsuppdrag utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. handla om insatser för att få till stånd ett fungerande kvalitetsarbete, insatser för att säkerställa trygghet och studiero i skolan samt insatser för att förstärka rektorsfunktionen eller undervisningsresurserna. Enligt Skolinspektionen behöver verktyget statliga åtgärder för rättelse problematiseras i förhållande till de regionala myndighetskontor som föreslår. Det är enligt myndigheten viktigt att statens olika insatser blir tydliga i förhållande till skolhuvudmännens ansvar och att det finns en åtskillnad mellan en myndighet med en granskande roll och en myndighet med en stödjande roll. har i sitt arbete bl.a. identifierat sviktande kapacitet och ansvarstagande hos vissa huvudmän som en systemsvaghet i det svenska skolsystemet. Kommissionen föreslår i del- och slutbetänkandet att en statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå ska stödja och stärka huvudmännen i skoluppdraget. Som nämnts i avsnitt 4.2 har regeringen därför gett en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet i syfte att skapa en myndighetsstruktur som effektivare än kan bidra till en bättre skola. Utredaren ska bl.a. se över behovet av en regional organisering (dir. 2017:37). Uppdraget ska slutredovisas . Förslaget om att ändra bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse innebär främst ett förtydligande av sanktionen, som bl.a. rimmar med tidigare förarbetsuttalanden. Det finns mot denna bakgrund inte skäl att invänta den myndighetsöversyn som pågår. Hur skolmyndigheternas olika roller ska tydliggöras och förbättras är dock givetvis en central fråga för denna översyn. När det gäller Föreningen synpunkt att den föreslagna ändringen inte kommer att ha någon nämnvärd påverkan och kommuns synpunkt att det inte är nödvändigt att utöka statens sanktionsmöjligheter, gör regeringen följande bedömning. Det är naturligtvis svårt att veta vilken påverkan ett förtydligande av den aktuella bestämmelsen kommer att få. Med hänsyn till att bestämmelsen aldrig använts finns det dock skäl att förtydliga att sanktionen faktiskt är tänkt att användas om det finns ett reellt behov av det. Staten och kommunerna behöver tillsammans arbeta för att alla barn i ska få den likvärdiga utbildning som de enligt lag har rätt till. När det gäller Friskolornas riksförbunds och Svenskt Näringslivs synpunkter om att förslaget i sig är bra men att staten även bör kunna stänga kommunala skolor, har ansett att det inte är möjligt, eller ändamålsenligt, att överväga en möjlighet att på ett övergripande plan ta ifrån en kommun rätten att driva skola. Detta mot bakgrund av kommunernas övergripande ansvar för att skolplikten fullgörs och att eleverna får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Regeringen kan således konstatera att några sådana förslag inte har lämnats och utretts av . 2017/18:182 Proportionalitetsprincipen ska alltid tillämpas vid användningen av sanktioner anser att det i bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse bör införas en proportionalitetsregel där det betonas att en statlig åtgärd för rättelse bara får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Kommissionen anser att även om det finns stöd i skollagen för att vidta statliga åtgärder för rättelse så är det viktigt att i sammanhanget konstatera att sådana åtgärder till sin art är ett principiellt ingrepp i ansvarsförhållandena mellan stat och kommun på skolområdet. är positivt till en proportionalitetsbestämmelse, men anser att det framstår som något omotiverat att ange det i just denna bestämmelse och inte i andra bestämmelser om tillsyn utifrån att tillsynen alltid ska vara proportionerlig. Även Skolinspektionen anser att den föreslagna proportionalitetsregeln behöver analyseras närmare. understryker att en proportionalitetsregel självklart måste gälla för såväl som fristående verksamhet. När det gäller statens möjligheter till sanktioner inom ramen för tillsynen över skolväsendet framhålls i förarbetena till skollag att proportionalitetsprincipen naturligtvis ska tillämpas. Mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning ska inte tillgripas (prop. 2009/10:165 s. 546). Att proportionalitetsprincipen, som är en grundläggande allmän rättsprincip, gäller även vid statliga åtgärder för rättelse är alltså givet. Skolinspektionens beslut får vidare överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § 4 skollagen). Regeringen delar därför uppfattning att det framstår som omotiverat att lyfta fram den grundläggande rättsprincipen bara i den aktuella bestämmelsen. förslag bör således inte genomföras i denna del. Alla elever ska närvara i skolan är ogiltig frånvaro vanligt I betänkandet Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera (SOU 2016:94) har utredningen vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro konstaterat att ogiltig frånvaro är vanligt förekommande trots skolplikten. Försenade ankomster och ströfrånvaro bland elever är en del av den svenska skolans vardag och förekommer i högre grad i jämfört med andra länder i ( rapport 398, 2013). Ströfrånvaro kan eskalera och bli omfattande, eller så kan eleven helt vägra att komma till skolan. Även giltig frånvaro kan bli En frånvaro som är så omfattande att den hotar att leda till att eleven inte når de sociala målen eller kunskapsmålen för utbildningen kan enligt utredningens bedömning benämnas som problematisk frånvaro. Det finns elever som är frånvarande från utbildningen i en så stor utsträckning att de inte får tillräckliga betyg för att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Dessa elever får inte sin rätt till Enligt är utbildning en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Att inte genomgå och gymnasieskolan med godkända betyg kan ha negativa effekter för ens framtida liv. En ofullständig grundskoleutbildning eller motsvarande försvårar ett aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som i framtida yrkes- och samhällsliv. Ju tidigare deltagande i utbildning avbryts, desto sämre är framtidsutsikterna. De grupper som har låga eller ofullständiga betyg från har också kraftigt förhöjda risker för framtida psykosociala problem. Lärande i sig och att slutföra skolan med goda resultat leder till minskad risk för kriminalitet och utanförskap. Att klara skolan är därtill den enskilt viktigaste faktorn för barns framtida hälsa. Problemet med ogiltig frånvaro har uppmärksammats . har genomfört kartläggningar av den ogiltiga frånvaron som presenterats i två rapporter (308, 2008 och 341, 2010). I rapporterna konstateras att orsakerna till elevers frånvaro ofta är komplexa och att de kan delas upp i två kategorier, skolrelaterade orsaker och orsaker kopplade till elevens hem- och familjesituation. Den senaste nationella kartläggningen av ogiltig frånvaro genomfördes av och publicerades (Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor, Skolinspektionen 2016). Skolinspektionen framhåller i rapporten att det var nästan 1 700 elever som rapporterats ha ogiltig sammanhängande frånvaro i en månad eller mer. Med nästan en miljon skolpliktiga elever i motsvarar detta 1,7 av 1 000 elever. Detta resultat går även i linje med tidigare kartläggningar. Resultaten visar vidare att drygt 18 000 elever rapporterades ha ogiltig upprepad ströfrånvaro. Med upprepad ströfrånvaro avsågs ogiltig frånvaro från enstaka lektioner eller dagar motsvarande cirka 5– frånvaro som pågått . Skolinspektionen konstaterar att 18 000 elever med upprepad ströfrånvaro är ett stort problem och en indikation på att fler insatser behövs. Resultaten visar också att den ogiltiga frånvaron är mest utbredd i årskurserna 7–9 men även i årskurserna 1–6 förekommer både ogiltig sammanhängande frånvaro och ogiltig upprepad ströfrånvaro. Upprepad ströfrånvaro är något vanligare bland pojkar än flickor, och i årskurs 7–9 är den mer vanligt förekommande i kommunala skolor än i fristående skolor. Skolinspektionen framhåller även i rapporten att två tredjedelar av rektorerna som svarade på enkäten uppger att de uppmärksammat oroande giltig frånvaro på skolan. Omfattande, men formellt giltig, frånvaro kan eventuellt dölja samma typ av problematik som ligger bakom den ogiltiga frånvaron. I en fördjupande studie konstaterade Skolinspektionen vidare att de granskade skolorna behöver bli bättre på att tidigt upptäcka och ta frånvaro på allvar, ta reda på orsakerna bakom frånvaron och vidta åtgärder utifrån dessa orsaker. Myndigheten framhåller bl.a. att i stort sett alla elever i granskningen har visat tecken på att utveckla omfattande frånvaro redan i årskurserna 4–5, men att skolan först uppmärksammar den då mycket omfattande frånvaron. Enligt Skolinspektionen behöver kommunerna också bli bättre på att stödja skolorna i detta arbete och underlätta samverkan med andra verksamheter (Omfattande frånvaro, Skolinspektionen 2016). 2017/18:182 Långvarig eller ofta återkommande frånvaro innebär ofta problem för den enskilda eleven och även för samhället kan frånvaro leda till svårigheter och kostnader. Att öka närvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället. Som redovisats i avsnitt 4 har identifierat vissa systemsvagheter i den svenska skolan, bl.a. problem i lärandemiljön. Insatser för elever som riskerar att få skolsvårigheter utgör enligt en viktig del av uppdraget att skapa ett likvärdigt skolsystem. pekar också på att visar sämre förhållanden än OECD-genomsnittet när det gäller sen ankomst, skolk, dålig ordning på lektionerna och tidsspillan på grund av detta. Regeringen återkommer med förslag i avsnitt 8.3, men först lämnas en närmare redogörelse för vilka krav på närvaro som gäller i den svenska skolan och vilka skyldigheter att vidta åtgärder som följer av gällande rätt. Skolplikt och rätt till utbildning Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § skollagen). inträder skolplikten redan höstterminen det år då barnet fyller , då förskoleklassen blir en obligatorisk skolform (7 kap. 4 och 10 §§ skollagen och prop. 2017/18:9). Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen och 7 kap. 3 § skollagen). De utbildningar som avses med allmän skola är förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola som anordnas av en offentlig huvudman. Det innebär att staten inte garanterar någon rätt till utbildning i en skola med enskild huvudman. Däremot följer av bestämmelserna i skollagen att skolplikten kan fullgöras i de nämnda skolformerna, oavsett om utbildningen bedrivs av en offentlig eller en enskild huvudman. Med bosatt i avses enligt 29 kap. 2 § skollagen den som ska vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481). Undantag från skolplikten gäller dock för barn som varaktigt vistas utomlands och för barn vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 § andra stycket skollagen). Vad som avses med varaktig vistelse utomlands har prövats i ett mål av Kammarrätten i . Domstolen fann att en vistelse utomlands under två terminer var så lång att eleven i fråga inte längre omfattades av skolplikt (dom , mål nr 3515–14). Vissa barn och ungdomar ska vid tillämpningen av skollagen anses som bosatta i , trots att de inte är folkbokförda här. Det gäller exempelvis barn som är asylsökande, barn som har rätt till utbildning till följd av och barn som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (29 kap. 2 § andra stycket skollagen). Dessa barn och ungdomar har inte skolplikt, men samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket). Alla elever ska vara närvarande i skolarbetet om de inte har giltigt skäl att utebli En elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Om en elev i dessa skolformer utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras (7 kap. 17 § skollagen). Av förarbetena till skollagen framgår att för att syftet med bestämmelsen ska uppnås är det viktigt att informationen till vårdnadshavare lämnas . Vidare framgår att elevens vårdnadshavare ska informeras, inte bara när eleven uteblir från obligatoriska inslag, utan även vid frånvaro från annan verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Särskilda skäl att inte lämna information kan t.ex. vara att frånvaron avser elevens sista lektion före skoldagens slut (prop. 2009/10:165 s. 706). Nämnda bestämmelser omfattar såväl skolpliktiga elever som icke skolpliktiga elever som deltar i utbildningen. Även om deltagandet är frivilligt för icke skolpliktiga elever har en elev som deltar i utbildningen således inte rätt att välja bort vissa delar. Om en elev på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska hindret anmälas till skolenheten. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras (4 kap. 8 § skolförordningen [2011:185]). Ett giltigt skäl för att inte närvara är beviljad ledighet. En elev får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Rektorn beslutar om ledighet och får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut om ledighet som avser än (7 kap. 18 § skollagen). Även icke skolpliktiga elever i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan omfattas av bestämmelsen om ledighet. Ett beslut om ledighet ska enligt förarbetena till skollagen grundas på en samlad bedömning av elevens situation. Bland de omständigheter som normalt bör beaktas kan särskilt nämnas frånvarons längd, elevens studiesituation, möjligheterna att på olika sätt kompensera den förlorade undervisningen samt hur angelägen ledigheten är för eleven. Som exempel på vad som utgör en enskild angelägenhet anges i förarbetena till skollagen vissa resor, familjehögtider eller religiösa högtider (prop. 2009/10:165 s. 707). Ett annat giltigt skäl att inte närvara är om eleven på begäran av dennes vårdnadshavare befriats från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervisningen utifrån synnerliga skäl. Enligt förarbetena till skollagen kan detta bli aktuellt i rena undantagsfall där omständigheterna är mycket särpräglade och endast omfatta enstaka inslag i undervisningen. Ett exempel kan vara att en elev som ligger långt före i sin kunskapsutveckling och har nått kunskapskraven befrias från vissa inslag i undervisningen. I normalfallet ska dock en elev som har nått kunskapskraven, när det gäller ett specifikt inslag i undervisningen, gå vidare med ett mer avancerat och mer utmanande inslag (prop. 2009/10:165 s. 341 och 707–708). sådan befrielse får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår. Rektorn beslutar om befrielse och får inte uppdra åt någon annan att fatta sådana beslut (7 kap. 19 §). Ansvaret för att skolplikten fullgörs Ansvaret för att ett skolpliktigt barn får den utbildning som barnet har rätt till åligger vårdnadshavare, den kommun som barnet bor i samt huvudmannen för skolan. Enligt skollagen ska den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Det är huvudmannen som ska se till att eleverna i förskoleklassen, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan fullgör sin skolgång. Efter en ändring i skollagen som har trätt i kraft omfattar den skyldigheten även enskilda huvudmän. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 20–22 §§). Alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). Redan i förskoleklassen ska läraren, eleven och elevens vårdnadshavare ha ett utvecklingssamtal minst en gång varje termin om elevens utveckling och lärande (9 kap. 11 §), vilket innebär att elevens hela skolsituation följs upp och att eventuella tendenser till ett begynnande frånvaromönster kan fångas upp . I övriga obligatoriska skolformer ska utvecklingssamtalet fokusera på hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling kan stödjas (10 kap. 12 §, 11 kap. 15 §, 12 kap. 12 § och 13 kap. 12 §). Upprepad eller längre frånvaro innebär inte sällan att eleven har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. En utredning om särskilt stöd blir aktuell om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd ska eleven få sådant stöd och ett åtgärdsprogram utarbetas (3 kap. 8 och 9 §§). Regeringen har i förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165 s. 287) angett att med uttrycket ”andra svårigheter i skolsituationen” avses sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd, även om det inte finns anledning att befara att eleven inte ska nå de kunskapskrav som minst ska nås. Frånvaro kan också bero på att en elev utsätts för kränkande behandling. I skollagen finns specifika krav på åtgärder vid sådan behandling. Huvudmannen ska se till att det dels genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att elever utsätts för kränkande behandling, dels upprättas en plan mot kränkande behandling. Planen ska innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av elever samt en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att påbörjas eller genomföras . 2017/18:182 redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan (6 kap. 7 och 8 §§). En rektor som får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är i sin tur skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling (6 kap. 10 §). När en elev inte närvarar i skolan kan det också bero på att skolans arbete med trygghet och studiero brister. Det kan i sådant fall vara fråga om att det är en annan elev som är orsaken till elevens frånvaro. Om en elev vid upprepade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till allvarligare förseelse, ska rektorn se till att saken utreds. Med utgångspunkt i vad som har framkommit vid utredningen ska rektorn se till att de åtgärder som framgår av lagen genomförs för att få eleven att ändra sitt beteende (5 kap. 9–23 §§). Som en del av det systematiska kvalitetsarbetet ska vidare varje huvudman och skolenhet systematiskt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 3, 4 och 7 §§).