prop · H503300 · 2018-09-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:300 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt? (RiR 2018:8). rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt, att beredningen av sådana reformers konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner och att kostnadsmässiga uppföljningar bör göras. rekommenderar också att företrädare för kommuner och landsting bör bjudas in i beredningsarbetet av dessa reformer. Regeringen instämmer i vissa av slutsatser om tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen anser att det är viktigt att välunderbyggda konsekvensanalyser genomförs. Därför bedrivs ett löpande utvecklingsarbete med konsekvensanalyser inom . Det behövs dock enligt regeringen inte några nya processer för att samråda med kommunsektorn. Däremot är det viktigt att se till att de beredningsprocesser som finns fungerar väl. Regeringen ser inget behov av att införa generella kostnadsuppföljningar i syfte att efterreglera kommunalekonomiska reformer, bl.a. eftersom sådana innebär ökade administrativa kostnader. Dessutom följer regeringen redan upp och analyserar kommunernas behov av resurstillskott, samt hur väl det kommunala kostnadsutjämningssystemet speglar de strukturella skillnader i resursbehov som finns mellan kommuner och mellan landsting. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen i syfte att bedöma om regeringens beredning och redovisning av förslag till statliga reformer har varit tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt? (RiR 2018:8), se bilaga. överlämnade till regeringen . har genomfört en granskning av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen vid genomförandet av de tre reformer som bedömts som de beloppsmässigt största –2015. De tre reformerna, som alla tillhör utbildningsområdet, presenterades i propositionerna Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199), Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) och Ökad undervisningstid i matematik i (prop. 2012/13:64). slutsats är att den kommunala finansieringsprincipen i flera delar inte har tillämpats på avsett sätt vid regeringens beslut om ekonomiska kompensationer för de tre granskade reformerna. Vidare menar att i centrala delar inte följt sina egna riktlinjer för den kommunala finansieringsprincipen. Detta har i sin tur, enligt , inneburit att fattat beslut på ett underlag som i viss mån varit otydligt och otillräckligt. anger vidare att överläggningar med Kommuner och Landsting (SKL) inte genomförts i tillräcklig omfattning vid beredningen av de tre granskade reformerna. Mot denna bakgrund ger fyra rekommendationer till regeringen. rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt. I detta ingår, enligt myndigheten, att tydligt och öppet redovisa vilka statistiska källor som har använts i beredningsunderlaget och vilka antaganden och bedömningar som har gjorts i de kommunalekonomiska beräkningarna. En analys av hur de beräknade kostnaderna påverkas av alternativa antaganden bör också göras och redovisas för de reformer som är behäftade med stora osäkerheter. Vidare rekommenderas att företrädare för kommuner och landsting bör bjudas in i beredningsarbetet för kommunalekonomiska reformer. pekar på att överläggningar mellan och utgör en central del av den kommunala finansieringsprincipens tillämpning. I enlighet med principens intention bör enligt även företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att bedöma de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslag som ska fatta beslut om. 2017/18:300 rekommenderar även att beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner. Myndigheten menar att en kommunspecifik analys är väsentlig för att kunna bedöma om fördelningen av regleringsbeloppet bör baseras på något annat än befolkningsstorlek, eller om förändringar i andra system, företrädesvis kostnadsutjämningen inom det kommunala utjämningssystemet, är nödvändiga. För att möjliggöra en sådan analys behöver kostnadsberäkningarna baseras på kommunspecifika uppgifter snarare än på riksgenomsnitt. Slutligen rekommenderas att kostnadsmässiga uppföljningar görs för att kunna identifiera eventuella felregleringar. Detta är enligt framför allt angeläget för beloppsmässigt stora reformer. Uppföljningarna bör redovisas på ett tydligt och transparent sätt. I de fall tydliga trender föreligger bör regleringsbeloppet också kunna anpassas, för att på så sätt undvika att felregleringar uppstår . 3Regeringens bedömning av iakttagelser pekar på ett antal viktiga aspekter av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen delar till stor del utgångspunkt för de rekommendationer som myndigheten ger i sin granskningsrapport. rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt. Regeringen instämmer i denna bedömning och arbetar löpande med att säkerställa att förslag i utredningar också inkluderar välunderbyggda konsekvensanalyser, som är en förutsättning för att i nästa led kunna fatta beslut om ekonomiska regleringar för kommunsektorn. I kommittéförordningen (1998:1474) ställs tydliga krav på att konsekvensanalyser ska upprättas och att effekter på kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting ska redovisas om förslag med sådana effekter lämnas. Vidare pekar på att företrädare för kommuner och landsting bör bjudas in i beredningsarbetet för reformer med kommunalekonomiska effekter. Även här instämmer regeringen i utgångspunkten för myndighetens rekommendation. En viktig förutsättning i den svenska lagstiftningsprocessen är samarbetet mellan staten, kommunerna, landstingen och andra berörda aktörer. I utredningar som gäller frågor inom kommunernas verksamhetsområden ges kommittéerna ofta i uppdrag att samråda med SKL, och organisationen tillfrågas också ofta om att bistå med experter i utredningar som rör kommunsektorn. Genom SKL har kommuner och landsting möjlighet att påverka utformningen av förslag . Vidare är SKL, och ett urval av normalt minst trettio kommuner respektive ett antal landsting, som huvudregel mottagare vid remittering av betänkanden och promemorior som har kommunalekonomiska effekter och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Regeringen har vidare rutinmässigt överläggningar med SKL vid beredning av reformer där det är aktuellt att tillämpa den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen anser därför att det inom den befintliga beredningsprocessen finns goda möjligheter för icke statliga aktörer och i synnerhet kommunsektorn att delta och lämna synpunkter och förslag. Det behövs därför enligt regeringens bedömning inte några nya processer för att samråda med kommunsektorn. Däremot är det viktigt att se till att de beredningsprocesser som finns fungerar väl. Regeringen bedömer att överläggningarna med SKL huvudsakligen fungerar väl även om det finns tidigare exempel där överläggningar uteblivit. Vidare delar regeringen delvis uppfattning att beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner. Regeringen instämmer i bedömning att förslag bör analyseras utifrån ett fördelningsperspektiv. Vid ekonomisk reglering efter tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen finns det dock flera faktorer att ta hänsyn till. Utgångspunkten vid en reglering enligt den kommunala finansieringsprincipen är att kommunalekonomiska konsekvenser regleras via det generella statsbidraget, inom utgiftsområde 25, anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, och regleringen sker då med ett enhetligt belopp i kronor per invånare. En sådan reglering innebär att det för en enskild reform inte tas hänsyn till effekter för enskilda kommuner, men att det finns ett kostnadsutjämningssystem som reglerar strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommuner och landsting inom de kommunala kärnområdena. Det görs med jämna mellanrum uppföljningar och revideringar av modellerna för utjämning mellan kommuner, vilket innebär att det tas hänsyn till väsentliga kostnadsskillnader mellan kommuner inom exempelvis utbildningsområdet. Dessa revideringar tar dock endast hänsyn till stora, varaktiga och opåverkbara kostnadsskillnader. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting (dir. 2016:91). Utredaren ska överväga om större samhällsförändringar, som påverkar kostnaderna för kommuner och landsting, i tillräcklig grad fångas upp av det nuvarande systemet. Vidare ska utredaren analysera om det finns möjligheter att förenkla utjämningen. Uppdraget ska redovisas . En höjning av anslaget 1:1 inom utgiftsområde 25 fördelas till kommuner och landsting med ett enhetligt belopp per invånare och fördelas således inte utifrån enskilda kommuners behov kopplade till en viss reform. I relation till det kommunala utjämningssystemet och det generella statsbidraget bedöms dock skillnader mellan kommuner vid reglering av enskilda reformer vara av liten betydelse för den kommunala ekonomin. Detta är också en synpunkt som SKL framfört till och som redovisas i granskningsrapporten. Regeringen kan även välja att reglera kompensation till kommunsektorn via riktade statsbidrag i stället för att höja det generella bidraget. En orsak till det kan t.ex. vara att man vill uppnå en annan fördelning av statsbidraget än den som gäller vid fördelningen av det generella statsbidraget. Det finns dock flera fördelar med att reglera kompensationen via det generella statsbidraget och därför används i första hand det generella statsbidraget 2017/18:300 för fördelning av medel till kommunsektorn. Exempelvis kan generella statsbidrag fördelas mellan verksamheterna efter lokala behov. Vidare finns det administrativa kostnader förknippade med ansökning och administration av riktade statsbidrag, vilka regeringen vill minimera. Även har i en tidigare granskning av regeringens användning av riktade bidrag (RiR 2017:30) pekat på behovet av att minimera dessa kostnader. Mot bakgrund av vad som angetts ovan anser regeringen sammanfattningsvis att det finns tillfredsställande förutsättningar att ta hänsyn till individuella skillnader mellan kommuner vid tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. rekommenderar även regeringen att göra uppföljningar av vilka kostnader som enskilda reformer lett till efter dess införande. Regeringen delar inte uppfattningen att detta behövs eftersom kostnadsuppföljningar inte fyller en funktion i utformningen av statsbidragssystemet. Enligt nuvarande modell görs en reglering vid ett enskilt tillfälle och till ett belopp som beräknas på basis av de kostnader som beräknas uppstå till följd av de nya krav som staten ställer på kommunsektorn. Belopp regleras enligt huvudregeln genom att det generella statsbidraget till kommunsektorn, reglerat inom utgiftsområde 25, höjs med ett engångsbelopp. Därefter ingår det nya kravet som en del av kommunens uppgift. Löpande revideringar av det generella statsbidraget sker utifrån en övergripande bedömning av kommunsektorns ekonomi och resursbehov. Att göra kostnadsuppföljningar av enskilda reformer utifrån den specifika aspekten att justera kompensationen i efterhand bedöms inte vara ändamålsenligt och leder till ökad administration. Det fyller inte heller någon tydlig funktion eftersom regeringen redan följer upp och analyserar kommunernas behov av resurstillskott, samt hur väl det kommunala kostnadsutjämningssystemet speglar de strukturella skillnader i resursbehov som finns mellan kommuner och mellan landsting. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser påtalar i sin granskning flera utmaningar i beredningen av reformer med effekter på kommunernas ekonomi. Regeringen bedömer att de rekommendationer som lämnar inte är nödvändiga för att uppnå en mer ändamålsenlig reglering av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunsektorn, vilket är syftet med den kommunala finansieringsprincipen. För att förbättra förutsättningarna för att besluta om reformer som är välberedda och transparenta krävs inte att fler aktörer inkluderas i den beredning som sker internt i eller i kommittéväsendet eller att fler steg förs in i beredningsprocessen. Regeringen instämmer dock i att det finns ett behov av att slå vakt om att beredningsprocesser och rutiner fungerar så väl som möjligt för att skapa transparens och förutsägbarhet för kommunerna. Dialogen och kommunikationen mellan SKL och har sedan de granskande reformerna Skr. 2017/18:300 beslutades utvecklats och fungerar bättre. kommunerna goda möjligheter att komma in med synpunkter på och utveckla de förslag som bereds inom och i kommittéväsendet. Vidare delar regeringen uppfattningen att det finns ett generellt behov av att ytterligare höja kvaliteten på de konsekvensanalyser som görs både i kommittéväsendet och bland de förslag som tas fram inom . Regeringen arbetar kontinuerligt med att öka transparensen och tydligheten i den riktning som rekommenderar. Regeringen kommer därför bl.a. att fortsätta att arbeta med kompetensstöd och riktlinjer till kommittéväsendet för att ytterligare förbättra kvalitén i konsekvensanalyserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – tillämpas den ändamålsenligt? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-476-6 rir 2018:8 tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 3 - 1 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 3 4 4 R I R 2 0 1 8 : 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – tillämpas den ändamålsenligt? har granskat ändamålsenligheten i finansieringsprincipens tillämpning vid statligt beslutade reformer. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; och Kommuner och Landsting (SKL) R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finansieringsprincipens utformning och tillämpning Finansieringsprincipens syfte och utformning Omfattningen av ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen utvärdering av principens tillämpning Uppföljning av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser Beredningen och redovisningen av de granskade reformerna Beredningsprocessen för kommunalekonomiska reformer Beredningen och redovisningen av reformernas ekonomiska beräkningar Uppföljning och efterreglering av reformerna Sammanfattning av de tre granskade reformernas beredning och redovisning Beräkningar av de granskade reformernas kommunalekonomiska Var kostnadsberäkningarna för de tre granskade reformerna väl underbyggda? 4.2Hur skulle den ekonomiska regleringen ha påverkats av alternativa Tillämpningen av finansieringsprincipen har inte fungerat som det var tänkt Till rapporten finns bilagor att ladda ner från . Dessa kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Ekonomiska regleringar och uppgifter Styrande dokument för beredning och redovisning av reformer med Remissinstansernas synpunkter på reformernas ekonomiska beräkningar R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med ett långtgående kommunalt självstyre som i behöver staten och kommunerna ha en god relation. Ett viktigt statligt styrmedel för att upprätthålla denna relation är ekonomiska regleringar, t.ex. den kommunala finansieringsprincipen. Intentionen med dessa regleringar är bl.a. att tydliggöra gränsen mellan det statliga och kommunala ansvaret, och att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Den kommunala finansieringsprincipen har tillämpats och innebär att staten inte ska ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering. Det vill säga, statligt beslutade reformer ska varken vara under- eller överfinansierade. Principen tillämpas genom att den beräknade kostnaden eller besparingen för kommunerna respektive landstingen för en reform fördelas utifrån befolkningsstorlek. har huvudansvaret för finansieringsprincipens tillämpning, medan fackdepartementen ansvarar för att ta fram beslutsunderlag och för överläggningar med Kommuner och Landsting (SKL). I genomsnitt regleras ca fyra nya reformer , och eftersom regleringen av varje enskild reform kvarstår rör det sig sammantaget om betydande belopp. Principen är därför grundläggande för att statligt beslutade reformer ska kunna genomföras i kommunerna utan att rubba det ekonomiska förhållandet mellan staten och kommunerna. Därtill är det viktigt för legitimiteten för statliga reformer att principen följs och att reformernas beslutsunderlag inte är bristfälligt. har granskat tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen i syfte att bedöma om regeringens beredning och redovisning har varit tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering. Med adekvat reglering avses att syftet med finansieringsprincipen uppfylls, dvs. att kommuner varken blir under- eller överkompenserade vid statligt beslutade reformer. Bedömningen av vad som är en tillräcklig beredning och redovisning har gjorts utifrån intentionen med ekonomiska regleringar för kommuner, liksom från uttalanden om hur reformer som regleras enligt finansieringsprincipen bör redovisas. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Tre reformer inom skol- och barnomsorgsområdet har valts ut för granskning: •Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199), även kallad gymnasiereformen 2011 •Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) •Ökad undervisningstid i matematik i (prop. 2012/13:64) övergripande slutsats är att finansieringsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt i de tre granskade reformerna. I centrala delar av beredningsprocessen har inte följt de egna riktlinjerna. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen att i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt. Reformernas beredning är i flera delar otydlig och bristfällig Granskningen visar att beredningen av reformerna inte varit tillräcklig genom att regeringen, i varierande grad, inte tydligt och öppet redovisat de antaganden och beräkningar som har legat till grund för reformernas ekonomiska reglering. Exempelvis är antaganden sparsamt motiverade, och information om vilka specifika uppgifter och statistiska källor som använts saknas. Likaså har ingen analys gjorts av hur beräkningarna påverkas av alternativa antaganden. De bristfälliga underlagen har försvårat för kommuner att få insyn i reformernas beräkningar och att lämna relevanta synpunkter. Uteblivna överläggningar och snäva tidsramar överlade inte med SKL i något av de tre granskade reformfallen. Överläggningar är en central del i tillämpningen av finansieringsprincipen och bör ske utifrån välunderbyggda beredningsunderlag. Dessutom kännetecknades beredningens slutskede av en snäv tidsmässig process för två av de tre granskade reformerna, vilket står i strid med egna riktlinjer för beredningsprocessen. Uteblivna överläggningar och snäva tidplaner i beredningsprocessen försvårar ytterligare möjligheterna för staten att skapa legitimitet för de reformer som ska genomföras i kommunerna. Någon analys av hur reformer påverkar enskilda kommuner görs inte ska, enligt sina interna riktlinjer, bedöma om en ekonomisk reglering medför stora skillnader för enskilda kommuner. Enligt granskning har en sådan bedömning inte gjorts i de tre reformfallen och görs i regel inte heller för andra reformer som regleras enligt finansieringsprincipen. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt egna beräkningar framgår att strukturella skillnader (exempelvis olika målgruppsstorlek) gör att kostnaderna för de granskade reformerna varierar väsentligt mellan kommuner. Systemet för kostnadsutjämningen korrigerar visserligen i många fall för detta, men . I vissa fall kan finansieringsprincipens huvudregel att fördela regleringsbeloppet efter befolkningsstorlek därför behöva frångås. För att göra en sådan övervägning är det väsentligt att studera kommunspecifika förhållanden. En sådan analys är dock inte möjlig enbart med de uppgifter om enhetskostnader och volymer på riksnivå som beräkningarna i regeringens beslutsunderlag till baseras på. noterar emellertid att motsvarande uppgifter på kommunnivå finns lätt tillgängliga hos statistikproducerande myndigheter. Reformkostnader är sällan konstanta och följs inte upp Regeringen följer inte upp det ekonomiska utfallet för reformer som reglerats enligt finansieringsprincipen. Det huvudsakliga skälet som anförs är att tillämpningen av principen inte kräver uppföljning, men också att en uppföljning av reformers ekonomiska utfall är förknippad med metodologiska svårigheter. Att reformers ekonomiska utfall inte följs upp innebär att det saknas kunskap om huruvida syftet med finansieringsprincipen upprätthålls . Enligt finansieringsprincipens utformning ska regleringar ske enligt de pris- och volymnivåer som gäller när respektive reform träder i kraft, vilket gör att regleringen urholkas i takt med att nivåerna förändras. Vanligtvis ingår dock inte någon analys av utvecklingen i berörda enhetskostnader och volymer i beredningsunderlaget. I de granskade reformerna nämns den bakomliggande trenden endast i ett fall, varpå kostnadsberäkningen sedan görs under antagandet om en vändande trend. Det är ett antagande som inte anser är välgrundat. Sammantaget visar analys att den konstanta reglering som tillämpas riskerar att inte vara träffsäker. Begränsat stöd för kommunalekonomiska konsekvensanalyser Granskningen visar att stödet till statliga utredningar är begränsat, då det inte inkluderar de riktlinjer som gäller för den fortsatta beredningen av finansieringsprincipen inom .