prop · H503283 · 2018-09-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:283 om livsmedels- och Skr. läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och 2017/18:283 viktiga samhällsfunktioner Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om det finns tydliga förutsättningar för att bidra till robusta samhällsfunktioner och om sådana åtgärder har vidtagits. Granskningen har varit inriktad mot livsmedels- och läkemedelsförsörjning. klargöra mål, krav och ansvar, att förtydliga de samordningsuppdrag som och har samt att säkerställa att samverkan fortsätter att utvecklas och att kunskaper tillvaratas. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser och har vidtagit flertalet åtgärder. delrapporten ”Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025 (Ds 2017:66)”. Regeringen har tillsatt tre utredningar som kopplar till de områden som granskats: utredningen om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar, utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel. delrapport omfattar även andra förslag om åtgärder för utveckling av livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Rapporten bereds nu i Regeringen inväntar också Försvarsberedningens slutrapport som kommer att utgöra grund för den planerade försvarspolitiska inriktningspropositionen för . Regeringen anser att är slutbehandlad i och med Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Klargöra mål, krav och ansvar ........................................... 3.2Förtydliga förväntningar på myndigheter med 3.3Säkerställa utveckling av samverkan samt att kunskaper tillvaratas och används systematiskt ............... Regeringens åtgärder med anledning av läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner med inriktning mot livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Granskningen har resulterat i rapporten och läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner (RiR 2018:6). överlämnades av till regeringen . har granskat huruvida det finns tydliga förutsättningar för, och vidtas åtgärder för, att bidra till robusta samhällsfunktioner. Granskningen har inriktats mot livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Fokus i granskningen är försörjningen i händelse av en kris, men frågan om höjd beredskap har även beaktats. Granskningen omfattar både regeringens styrning och de åtgärder som ansvariga myndigheter genomfört. noterar att regeringen uttryckt ambitioner och vidtagit vissa åtgärder i syfte att stärka krisberedskapen och förutsättningarna för samhällsviktiga funktioner, men anser inte att det på ett tydligt sätt gett utslag i styrningen. ser det som positivt att regeringen gett och samordningsuppdrag och att uppdragen lett till vissa åtgärder av betydelse, men konstaterar att det finns oklarheter på systemnivå som påverkar förutsättningarna för myndigheterna. Exempelvis lyfter man fram att det inte finns någon fastställd definition av samhällsviktiga funktioner eller av sektorer och att olika former av ansvar delas mellan olika myndigheter avseende såväl livsmedelssom läkemedelsförsörjningen. konstaterar att det på både livsmedels- och läkemedelsområdet finns ett utvecklat system för säkerhetsfrågor, men att frågan om att säkerställa tillgång till livsmedel eller läkemedel i händelse av en krissituation har behandlats väldigt lite. anser vidare att det är oklart hur samordningsuppdrag förhåller sig till längre kriser och höjd beredskap. I sin granskning tar upp frågan om statliga beredskapslager och det faktum att hade ett ansvar för läkemedelsförsörjning innan avregleringen. konstaterar att några kompenserande åtgärder för dessa förändringar avseende läkemedelsförsörjningen inte har vidtagits. 2017/18:283 bedömning oklart om regeringen genom förändringen avsåg att landstingen därmed förväntades ta ett större ansvar. Vad avser frågan om privat-offentlig samverkan anser att regeringen framhållit privata aktörers betydelse för samhällets säkerhet, men att det är oklart på vilket sätt privata aktörer förväntas ta ansvar när det gäller samhällsviktiga funktioner samt att det saknas målbilder som ger förutsättningar för arbetet med till exempel avtal. påtalar att de åtgärder som myndigheterna lyft fram som viktiga har finansierats med anslaget 2:4 Krisberedskap och inte inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. har även pekat på att myndigheten har avstått från att genomföra behövliga åtgärder med hänvisning till otillräckliga resurser. Det finns inga återrapporteringskrav eller riktad finansiering kopplade till och samordningsuppdrag, något som bedömer försvårar möjligheten för myndigheterna att prioritera åtgärder kopplade till försörjningsaspekter i krisberedskapsarbetet. anser vidare att de ambitioner om att stärka viktiga samhällsfunktioner som regeringen uttryckt förutsätter styrning som innebär en rimlig tydlighet avseende ansvar och ambitionsnivåer. bedömer att avsaknaden av tydliga mål för livsmedels- och läkemedelsförsörjningen lämnar ett stort utrymme för tolkning hos och när det gäller att samordna kris- och beredskapsplaneringen. konstaterar att regeringen inte vidtagit någon tydlig åtgärd med anledning av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) förslag till resultatmål som togs fram på uppdrag av regeringen eller på annat sätt närmare konkretiserat sin styrning. Slutligen tar upp att det råder oklarheter gällande ansvarsförhållandena inom området. konstaterar att ansvaret för livsmedels- och läkemedelsförsörjning är fördelat på många olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Vidare menar att det inte finns några övergripande styrande mål eller krav för krisberedskap. bedömer att det finns en risk att åtgärder inom områdena försenas, eller inte vidtas, eftersom det varken är klarlagt vem som ska göra vad eller när åtgärderna ska vara genomförda. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: • Klargöra mål, krav och ansvar. Det kan till exempel handla om att vidareutveckla och besluta om målsättningar. • Särskilt förtydliga vad man förväntar sig av de myndigheter som har samordningsansvar. Det kan ske genom att förtydliga utformningen av samordningsuppdragen eller genom att rikta särskilda återrapporteringskrav som rör det regeringen vill att samordningsfunktionen ska leva upp till. • Säkerställa att samverkan fortsätter att utvecklas och att de kunskaper som finns inom områdena tillvaratas och används systematiskt och Det kan till exempel ske genom riktade uppdrag till aktuella Skr. 2017/18:283 myndigheter inom området. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Klargöra mål, krav och ansvar rekommenderar regeringen att klargöra mål, krav och ansvar, exempelvis genom att vidareutveckla och besluta om målsättningar. Denna rekommendation är nära förknippad med andra rekommendation om att förtydliga vissa myndigheters samordningsuppdrag som behandlas i stycke 3.2. bedömer att avsaknaden av tydliga mål för livsmedels- och läkemedelsförsörjningen lämnar ett stort utrymme för tolkning hos de berörda aktörerna. En av utgångspunkter är att de mål eller andra formuleringar som aktörerna ska utgå från bör vara så pass tydliga att de ger goda förutsättningar för handling och att det bör finnas en rimlig klarhet och konsistens i styrningen. Vidare utgår från att målen bör vara formulerade på så sätt att de går att följa upp. Regeringen instämmer på ett generellt plan i utgångspunkt vad avser målsättningar men vill påminna om att granskning spänner över . Den bild av det säkerhetspolitiska läget som råder har inte varit gällande för större delen av perioden för granskningen. Det innebär att behovet och inriktningen på mål för statliga insatser har varierat . Förutsättningarna för att definiera detaljerade mål varierar dessutom mellan olika samhällsområden. Krisberedskapen, liksom det civila försvaret, är komplexa verksamheter med många aktörer på olika nivåer i samhället. Ansvarsprincipen är rådande, dvs. att den som är ansvarig vid normala omständigheter även är det under en krissituation och vid höjd beredskap. God samverkan mellan berörda aktörer är dock avgörande för samhällets totala beredskap. Regeringen har beslutat om övergripande mål för krisberedskapen och har beslutat om mål för det civila försvaret. har dessutom antagit mål för vår säkerhet. Utöver den övergripande inriktning som anges i de olika målen styrs myndigheternas beredskapsarbete av bl.a. författningsreglerade instruktioner, regleringsbrev och uppdrag. I regleringsbreven har regeringen gett MSB och Försvarsmakten i uppdrag att, som stöd till bevakningsansvariga myndigheter, precisera gällande dimensionerande utgångspunkter för den planering för det civila försvaret som myndigheterna genomför enligt gällande författningsreglering. Arbetet ska ske inom ramen för regeringens planeringsanvisningar för civilt försvar respektive regeringens inriktning för Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska med stöd av MSB ge de bevakningsansvariga myndigheterna tillgång till relevanta delar av planeringen avseende väpnat angrepp. Detta är ett steg i riktning mot att skapa gemensamma planeringsförutsättningar för de myndigheter som har ansvar inom det civila försvaret, och inkluderar således bl.a. , , och . Försvarsberedningen har i sin delrapport - Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025 (Ds 2017:66) lämnat förslag om inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret. utgångspunkter som Försvarsberedningen har är att det civila försvaret ska planera för att kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet. tillsammans med Försvarsberedningens slutrapport att utgöra grund för kommande proposition om den försvarspolitiska inriktningen för perioden Delrapporten bereds i . lyfter fram att det finns oklarheter på systemnivå som påverkar förutsättningarna för aktörerna på området. avsaknad av fastställda definitioner av sektorer och samhällsviktiga funktioner i lag och förordning samt att olika former av ansvar inom livsmedels- och läkemedelsområdet delas mellan olika myndigheter. Regeringen delar till viss del bedömningar och instämmer i rekommendationen om att ansvarsförhållanden bör Detta tas också upp i Försvarsberedningens delrapport. denna bakgrund tillsatte regeringen en utredning om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter samt på en ändamålsenlig geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå och hur dessa områden ska ledas. analysera och lämna förslag på en förtydligad ledningsförmåga för kommuner och landsting samt på hur MSB:s roll att verka för samordning generellt uppsatta mål inom ramen för krisberedskapen. myndigheter identifierat risker och sårbarheter i enlighet med MBS:s föreskrifter samt redovisat hur de arbetar med dem utöver en mer övergripande rapportering i årsredovisningarna. fått betydande bidrag för utvecklingsprojekt från anslag 2:4 Krisberedskap som MSB fördelar och som bl.a. har möjliggjort kunskapsuppbyggnad avseende livsmedelsförsörjning. Sammantaget anser regeringen att styrningen med tillhörande återrapportering har motsvarat de krav och förväntningar som funnits som har granskat. att det finns krav på årlig återrapportering för de s.k. bevakningsansvariga myndigheterna och att den information som i det sammanhanget lämnats har varit tillräcklig. lyfter i sin rapport viktiga aspekter av läkemedelslagring och -försörjning. Regeringen delar i stort iakttagelser och känner till de förbättringsområden som pekar på och arbetar kontinuerligt för att förbättra och stärka beredskapen inom hälso- Regeringen instämmer i iakttagelse att Skr. 2017/18:283 läkemedelsmarknaden är komplex med många led i processen från forskning till konsumtion och ett stort antal involverade aktörer. Regeringen instämmer också i bedömning att komplexiteten och de internationella aspekterna innebär svårigheter i styrning för enskilda länder. Ur ett beredskapsperspektiv pekar även på sårbarheter i form av distributionskedjans ”just in time-system” med minskad lagerhållning som följd, både på livsmedelsområdet och på läkemedelsområdet. Regeringen instämmer även i dessa iakttagelser. Den svenska apoteksmarknaden omreglerades . styrdes verksamhet av ett avtal med staten där det bl.a. framgick att skulle ha den lager- och leveransberedskap som krävs för att tillgodose allmänhetens och vårdens berättigade krav. Vidare skulle planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation samt åta sig att fullgöra uppgifter inom totalförsvarets läkemedelsförsörjning. Vid omregleringen ersattes det tidigare monopolet med ett system där den som får tillstånd av får bedriva detaljhandel med de läkemedel och varor som tidigare omfattades av ensamrätt. fråntogs sitt ansvar för läkemedelsberedskap av den dåvarande regeringen, men ingen av de nuvarande apoteksaktörerna gavs något motsvarande ansvar. Värt att påpeka är dock att landstingen har ett ansvar att säkerställa tillgång till läkemedel inom slutenvården även under en kris, vilket också nämns i . 3.2Förtydliga förväntningar på myndigheter med samordningsuppdrag rekommenderar regeringen att förtydliga vad man förväntar sig av de myndigheter som har samordningsansvar, exempelvis genom att förtydliga utformningen av samordningsuppdragen eller genom att rikta särskilda återrapporteringskrav som rör det regeringen vill att samordningsfunktionen ska leva upp till. Denna rekommendation överlappar till viss del den första rekommendationen om att tydliggöra ansvarsförhållanden, vilket behandlas i avsnitt 3.1. Som tidigare nämnts har regeringen tillsatt en utredning om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter, vilket således syftar till att sätta ramarna för de strukturer som myndigheterna på området ska verka inom. Av propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016- 2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251) framgår att det enskilt viktigaste är att höja den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. För att samordna utvecklingen av totalförsvaret beslutade regeringen som uppföljning av försvarsbeslut om planeringsanvisningar och uppdrag till bevakningsansvariga myndigheterna enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd Anvisningarna utgör en gemensam inriktning för myndigheterna och ställer krav på en årlig redovisning av åtgärder och uppnådda resultat. Myndigheter med samordningsuppdrag rapporterar i det sammanhanget om sin samordnande verksamhet. I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 6 avsnitt 4.4) stärkte regeringen det civila försvaret med , totalt Det är den största satsningen För hälso- och sjukvårdsområdet tilldelas landstingen totalt och statliga myndigheter (, , och ) får Livsmedelsområdet tilldelas totalt 40 miljoner kronor , varav får . ska för bl.a. användas för arbete med frågor som rör läkemedelsförsörjning Vad avser livsmedelsförsörjningen pekar på att det är primärproduktionen, förhåller sig till längre kriser och höjd beredskap i enlighet med regeringens uppdrag till de bevakningsansvariga är också s.k. bevakningsansvarig Regeringens beslut om att de bevakningsansvariga myndigheterna ska återuppta planering för civilt försvar innebär att bl.a. tar fram underlag om primärproduktionens funktionalitet inför och vid höjd beredskap. , och Statens veterinärmedicinska anstalt som också är bevakningsansvariga myndigheter, samarbetar i dessa frågor, vilket innebär att de i enlighet med förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska medverka i krisberedskap och i totalförsvaret. det kan finnas skäl att se över samordningsuppdrag och regeringen instämmer, mot bakgrund av det nya säkerhetspolitiska läget, i att det kan finnas skäl att se över vissa delar av samordningsuppdraget. berör de privata aktörernas roll i samhällets Det kan antas ligga i företagens egenintresse att ha motståndskraft mot oväntade störningar som kan hindra verksamheten på olika sätt i fredstid. Dock kan det finnas behov av stöd från de bevakningsansvariga myndigheternas sida för att uppnå den medvetenhet och kunskap som företagen behöver för att nå en rimlig motståndskraft mot bakgrund av det nya säkerhetspolitiska läget. aktivt arbetat med krisberedskapsfrågor riktat till företagen , ett ansvar för nationell samordning angående kris- och Arbetet har till stor del varit inriktat på att arbeta krisförebyggande genom framtagande av stödmaterial i form av Skr. 2017/18:283 handböcker, fallstudier m.m., riktat till livsmedelsföretag. regeringens bedömning att ytterligare styrning av i den delen inte har varit nödvändig , med hänsyn till myndighetens bemyndiganden. Det bör dock poängteras att analysen måste ses i ljuset av den dåvarande bedömningen av behovet av beredskap. Under större delen av har av oförmåga från de privata aktörernas sida att förse befolkningen i landet med tillräckliga mängder livsmedel inte bedömts vara ett sannolikt scenario. När det gäller läkemedelsförsörjning vill regeringen framhålla att har ett utpekat ansvar enligt förordningen (2015:284) med instruktion för . Myndigheten ska enligt 9 § 1 medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, samt förordningen om totalförsvar och höjd beredskap samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap. Myndigheten ska vidare på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap, för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Regeringen ser dock ett behov av ytterligare förtydliganden av ansvar och roller inom hälso- och sjukvårdsberedskap generellt och beslutade därför om direktiv till en utredning för att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap (dir. 2018:77). I uppdraget ingår att lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap långsiktigt bör utvecklas. Utredaren ska även säkerställa att det finns ett ändamålsenligt regelverk för dessa situationer, att tillgången till läkemedel och annan nödvändig sjukvårdsmateriel kan säkras samt vid behov förtydliga statens, landstingens och privata aktörers ansvar. Regeringen har identifierat behovet av att se över vilka myndigheter som ska vara bevakningsansvariga enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fick i regleringsbrevet i uppdrag att analysera och bedöma om myndigheter ska tillföras eller föras bort från förteckningen över samverkansområden och myndigheter med särskilt ansvar enligt 10 och 16 §§. och har fått i uppdrag att analysera och redogöra för vilka uppgifter som skulle tillkomma om de blev bevakningsansvariga myndigheter i enlighet med samma förordning. Uppdraget ska redovisas . Regeringen menar sammantaget att det har funnits krav på myndigheterna att återrapportera sitt arbete och att det finns förtydligade krav på återrapportering. 3.3Säkerställa utveckling av samverkan samt att kunskaper tillvaratas och används systematiskt rekommenderar regeringen att säkerställa en ökad samverkan, uppföljning och kunskapsinhämtning för att tillvarata de kunskaper som finns inom området på ett mer samlat och systematiskt sätt, exempelvis genom riktade uppdrag till aktuella myndigheter inom området. tar upp frågan om privat-offentlig samverkan och anser bl.a. att det är oklart på vilket sätt privata aktörer förväntas ta ansvar när det gäller samhällsviktiga funktioner då dessa inte omfattas av krisberedskapsförordningen. slutsats är att krisberedskapssystemets principer har en svag styrande effekt på privata aktörer. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Vad avser iakttagelserna om att privata aktörers roll behöver tydliggöras instämmer regeringen men konstaterar att det finns författningar som reglerar privata aktörers skyldigheter vid höjd beredskap. Förutsättningarna för att reglera privata aktörers roll skiljer sig mellan olika sektorer. Privat-offentlig samverkan måste även ta sin grund i avtal. Regeringen har i budgetpropositionen uttryckt att samarbete med privata aktörer behöver utvecklas. Vidare har länsstyrelserna i regleringsbrevet fått i uppdrag att i arbetet med civilt försvar särskilt prioritera ett utvecklat samarbete med näringslivet. I sin delrapport diskuterar Försvarsberedningen bl.a. frågan om krigsviktiga företag. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en utredning om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel (dir. 2018:64). Utredaren ska bl.a. lämna förslag på åtgärder för samverkansformer och effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Vad avser frågan om samverkan och uppföljning på ett övergripande plan beslutade regeringen om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i syfte att förtydliga myndighetens uppgift gällande civilt försvar. Ändringen innebär bl.a. att MSB:s uppdrag att stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar och särskilt verka för att aktörerna samordnar planeringen samt för att samordning sker i förhållande till det militära försvaret förtydligas. Vidare klargörs att MSB såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå ska följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar samt bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. På livsmedelsområdet pågår samverkansprojekt vilket också nämner, exempelvis den samrådsgrupp för krisberedskap av livsmedel (SKAL) som initierat och som samlar aktörer från hela livsmedelskedjan. Andra exempel är stödjande verksamhet riktad till de regionala och lokala myndigheterna. Regeringen har vidtagit åtgärder avseende den övergripande hälso- och sjukvårdsberedskapen som också berör läkemedelsberedskapen. fick i uppdrag att stödja landstingen i deras arbete med katastrofmedicinsk beredskap och planering för civilt försvar inom Skr. 2017/18:283 hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår bl.a. att göra en förstudie av landstingens behov av kunskapsunderlag på området samt att ta fram förslag till en nationell utbildnings- och övningsverksamhet. I de direktiv till utredning om hälso- och sjukvårdsberedskap som regeringen fattade beslut om ingår att se över landstingens, kommunernas, statens och privata aktörers ansvar samt att se över samverkan mellan landstingen och samarbete som landstingen har med andra aktörer inom beredskapssystemet. Utöver detta driver tillsammans med läns landsting ett projekt om resursförstärkt läkemedelsförsörjning vid kris, höjd beredskap och då ytterst i krig i syfte att kartlägga läkemedelsförsörjningen i landet och lämna förslag på hur tillgång till läkemedel vid kriser kan stärkas.