prop · H503134 · 2018-03-07 00:00:00 — har vid två olika tillfällen rekommenderat att effektivisera bostadsmarknaden genom fortsatta reformer av hyressättningssystemet, bland annat större flexibilitet i hyressättningen.14 Även och internationella valutafonden (IMF) har antytt att bör öka flexibiliteten i hyressättningen för att stimulera utbudet av hyreslägenheter via en ökad rörlighet och en effektivare användning av befintliga bostäder.15 Det finns många aspekter av bruksvärdessystemet och det är mycket svårt att granska dem alla i en och samma utvärdering, till stor del på grund av att vissa frågor inte går att empiriskt besvara utan tillgång till en experimentell situation. Frågan om bruksvärdessystemet minskar segregationen har dock studerats av flera instanser, se till exempel 1996, Glaeser 2003, Fastighetsägarna 2005, och 2006 och m.fl. 2014. Dessa studier är emellertid tveksamma till om det finns några positiva effekter av bruksvärdessystemet på segregation. Det finns vissa indikationer på att dagens hyressättningssystem har en dämpande effekt på den ekonomiska segregationen, men det finns också vissa 13Se till exempel (2017). 14Rådets rekommendation om nationella reformprogram 2016, COM (2016) final, s.4 samt s.5, sista stycket. 15OECD, 2017. Economic Survey of , 8 february 2017; IMF Country Report No. 15/329, , s. 2-3. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N belägg för att hyresmarknaden är mer segregerad i förhållande till en friare hyressättning med avseende på individers ålder och etnicitet. Även frågan om bruksvärdessystemets effekter på bostadsbyggande har diskuterats (se till exempel 2010, 2013 och 2016). En uppfattning är att det råder stor bostadsbrist, framför allt i storstadsområdena, och att sättet att möta denna bostadsbrist på är att stimulera ett ökat bostadsbyggande, eller åtminstone undanröja eventuella hinder för bostadsbyggande (2013). En orsak som framförts vad gäller det låga bostadsbyggandet är att bruksvärdessystemet minskar incitamenten för byggaktörer att bygga eftersom de på grund av bruksvärdesprincipen inte får full kompensation för produktionskostnaderna, en faktor som det införda systemet för presumtionshyror är tänkt att till viss del kompensera för. Regeringen har emellertid gjort stora satsningar på bostadsbyggande och bostadsbyggandet ökade också kraftigt under 2016.16 kommer istället varningar från flera instanser att det byggs för mycket och att det inte finns en tillräcklig efterfrågan på de bostäder som byggs (se till exempel 2017:17, Nordea 2017, Riksgälden 201717, kommuner och landsting 201718). Flera instanser menar också att den bostadsbrist som finns i inte är allmän, det vill säga att den endast gäller för vissa grupper – i huvudsak ungdomar och nyanlända, men också nyinflyttade till storstäderna från andra delar av landet samt hushåll med låga eller genomsnittliga inkomster som ofta har dels svårt att köpa en bostad, dels små möjligheter att få tag i en lämplig hyresbostad.19 En förklaring som ges till denna selektiva bostadsbrist är den låga rörlighet som präglar bostadsmarknaden i , vilken gör att många konsumerar mer bostad än de behöver, det vill säga bor större eller har flera bostäder än vad de egentligen skulle behöva. Bostadsbristen handlar då alltså mer om hur de bostäder som finns de facto används, än om att det totalt sett är en brist på bostäder. Den potentiella överkonsumtionen har granskats av (2013) som i en teoretisk analys visar på att bruksvärdessystemet genererar välfärdsförluster som av uppskattas till . visar också att den största delen av den skattade välfärdsförlusten () härrör från ett ineffektivt användande av det befintliga beståndet. 16Boverket, hämtad , bostadsmarknaden/indikatorer-for-bostadsbyggande/. 17Sveriges radio, hämtad , . 18Sveriges radio, hämtad , . 19Ds 2015:35, Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande, s. 40. R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T Den här teoretiska effekten uppkommer på grund av det faktum att hyrorna enligt bruksvärdessystemet inte ska kunna pressas upp till följd av en bristsituation på bostadsmarknaden (SOU 2008:38, s.141). Enligt (2014) tillgodogör sig därmed de som har hyresrätter där bruksvärdet är lägre än vad marknadshyran skulle ha varit, en ekonomisk förmån som hyresförhållandet består eftersom individens värderingar inte fullt ut kapitaliseras i hyran vid bostadsbrist. Den här ekonomiska förmånen kan då, om den uppfattas av individen, utnyttjas genom att individen bor större än vad behovet är eftersom behovet att anpassa bostadssituationen efter inkomsten minskar på grund av bruksvärdessystemets utformning, alternativt användas för att minska sitt arbetsutbud. Individen upplever alltså att den har högre inkomst och behöver därmed inte arbeta lika mycket. Många som vill, och även skulle kunna, hyra en bostad till en högre hyra stängs ute från hyresmarknaden eller tvingas betala en ännu högre hyra på andrahandsmarknaden (se till exempel 2016). Men även om det utifrån teoretiska antaganden går att förutse effekterna av det svenska hyressättningssystemet på exempelvis arbetsinkomster, är frågan endast bristfälligt utredd i den empiriska forskningen. Den teoretiska effekten blir ett potentiellt reellt problem om det går att visa att hyresgästerna reagerar på denna så kallade värdeöverföring genom att till exempel minska sitt arbetsutbud. känner inte till några tidigare empiriska studier som har kunnat fastställa vilka effekter möjligheten till bostad i hyresrätt på en bristmarknad har på inkomstutvecklingen och i förlängningen på arbetsutbudet. Syftet med denna granskning är att studera vilken effekt tillgången till en hyresrätt med en till följd av bruksvärdeshyressystemet lägre hyra än marknadshyran har på inkomstutvecklingen. Sådan kunskap kan behöva beaktas för en effektiv utformning av bostadspolitiken, särskilt vad gäller utvecklingen av det svenska systemet för hyressättning. Frågan som ska besvaras är om systemet för hyressättning av bostadslägenheter har effekt på i första hand arbetsinkomsten men också på utbildning och barnafödande eftersom även dessa händelser påverkar inkomstutvecklingen. Vi begränsar oss i denna granskning till att studera effekterna på den intensiva marginalen, det vill säga effekterna för de individer som vid bostadslotteriets genomförande redan hade ett arbete. Orsaken till denna begränsning diskuteras närmare i kapitel 3. En ytterligare begränsning är att vi endast har tillgång till förvärvsinkomst som mått på arbetsutbud. Vi saknar alltså uppgift om inkomst per arbetad tid. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N emellertid en vanlig begränsning i empiriska studier och förvärvsinkomst anses ändå kunna ge en uppfattning om en eventuell effekt på arbetsutbudet. Granskningen utgår från bostadspolitiska mål om en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett bostadsutbud som svarar mot behoven.20 De bostadspolitiska medel som staten historiskt sett använt för att uppnå de bostadspolitiska målen är bland annat regler för hyror och priser på bostadsmarknaden, däribland det svenska systemet för hyressättning, det så kallade bruksvärdessystemet. Bedömningskriterierna utgörs även av de ställningstaganden som framgår i förarbeten om att en politik som ska gynna arbete och tillväxt är beroende av en väl fungerande bostadsmarknad samt en väl fungerande hyresmarknad.21 tolkar detta som att en väl fungerande bostads- och hyresmarknad inte ska inverka negativt på arbetsutbudet. För att studera effekterna av tillgången till en hyresrätt på en bristmarknad analyseras data från ett unikt experiment i form av ett bostadslotteri som genomfördes av ett bostadsbolag i . Notera dock att denna granskning inte utvärderar bostadslotteriet i sig. Experimentet används för att göra det möjligt att med hög trovärdighet analysera hur tillgången till hyresrätt på en bristmarknad där bruksvärdeshyran understiger marknadshyran påverkar individen i olika avseenden eftersom det möjliggör att kunna jämföra individer som förutom lotterivinsten i övrigt är lika. Drygt 600 hyreslägenheter lottades ut bland bostadssökande istället för att lägenheterna tilldelades enligt det sedvanliga kösystemet, där individer med längst kötid fick erbjudande om lägenhet först. Lotteriet medförde därför att en ung person utan kötid fick samma chans att tilldelas en lägenhet som en äldre person med lång kötid. De som vann i lotteriet hade till följd av den slumpmässiga fördelningen sannolikt samma socioekonomiska situation som de som förlorade. I analysen jämförs i princip utfallet för de individer som fick ett förstahandskontrakt genom lotteriet mot utfallet för dem som inte fick någon lägenhet genom lotteriet. 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116 och 117. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:90. R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T Granskningen är avgränsad till ett geografiskt område där brist på bostäder funnits . Resultaten torde därför vara generaliserbara för andra bostadsmarknader och tidsperioder då motsvarande brist råder. Kapitel 2 ger dels en kort sammanfattning av statens roll i bostadspolitiken, dels en översiktlig beskrivning av det svenska systemet för hyressättning, det så kallade bruksvärdessystemet. I kapitel 3 beskrivs det bostadslotteri som används för att besvara frågeställningen samt vilka effekter som kan förväntas utifrån en teoretisk diskussion. En beskrivning av det analytiska upplägget, resultaten från analysen och de tolkningar som kan göras utifrån dessa presenteras i kapitel 4. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1 Statens roll i bostadspolitiken Ansvaret för en väl fungerande bostadsmarknad är delat mellan stat, kommun och byggaktörer. Kommunerna har en viktig uppgift genom att de skapar förutsättningar för bostadsbyggande och ansvarar för den fysiska planeringen, men de bygger sällan själva. Bostäderna byggs istället av byggherrar som upplåter bostäderna med hyresrätt eller säljer dem med ägande- eller bostadsrätt. Byggherrarna agerar på marknadens villkor och investerar där de tror de får en rimlig avkastning på sin investering. Statens uppgift är att sätta ramar för bostadsmarknaden och bostadspolitiken. Det innebär att de beslutar om lagar och regelverk som begränsar eller möjliggör för marknaden att tillhandahålla bostäder som människor kan betala för. Detta sker med rättsliga, administrativa och ekonomiska styrmedel (2017:2). De bostadspolitiska medel som staten historiskt sett använt i syfte att påverka tillgången till bostäder är regler för hyror och priser på bostadsmarknaden (däribland bruksvärdesystemet), stimulansmetoder och beskattningar, som räntebidrag och bostadsbidrag, och regler för byggnader och dess utformning, det vill säga (2010:900)22. kompletteras också med byggregler (BBR)23 med krav om till exempel brandskydd, tillgänglighet och bullerskydd. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () som behandlar staten, kommunerna och bostadsbyggandet drar författarna slutsatsen att trots att kommunerna har det formella bostadsförsörjningsansvaret bör statens krav på innehållet i dessa program samt statens kontroll att programmet genomförs, skärpas och preciseras (2017:2). Författarna diskuterar också huruvida statens styrning av kommunerna bör stärkas via möjligheten till potentiella sanktioner mot kommunen. Exempel på potentiella sanktioner är minskade bidrag, nedprioritering av statliga infrastrukturprojekt och i sista hand en möjlighet för staten att ta över planläggningen av marken i kommunen. Det tycks därmed finnas outnyttjade möjligheter för staten att i större utsträckning styra bostadsmarknaden och bostadspolitiken. 22Plan och bygglag (2010:900), PBL. 23Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2015:3) om ändring i verkets byggregler (BFS 2011:6). R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T Bruksvärdessystemet är ett relativt komplicerat hyressättningssystem. Det är unikt för och bärs upp av hyreslagen24, hyresförhandlingslagen (1978:304)25 samt hyresnämndens avgörande i hyressättningsärenden. Bruksvärdessystemet infördes och ersatte det tidigare så kallade hyresregleringssystemet, vilket slutligen avskaffades 1974 (SOU 2004:91). Tanken med systemet är att det ska efterlikna en marknad i balans och ge ett skydd mot oskäliga hyresförändringar som kan uppkomma vid bostadsbrist. Hyran fastställs i huvuddelen av fallen i förhandlingar mellan hyresvärd och hyresgäst. Om hyresvärden och hyresgästen inte kan komma överens om hyrans storlek ska hyran bestämmas till ett skäligt belopp. Utgångspunkten vid bedömningen av hyran kan förenklat sägas vara att likvärdiga lägenheter ska ha likvärdig hyra. I förarbetena till 12 kap. 55 § jordabalken uttalas bland annat att hyran i första hand bör bestämmas efter en direkt jämförelse med hyran för lägenheter på samma ort (prop. 1983/84:137 s. 77). Om lägenheter för en direkt jämförelse saknas på orten har hyresnämnden att vid sin bedömning falla tillbaka på den allmänna regeln att hyran ska vara skälig. En lägenhets bruksvärde bestäms bland annat av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Exempel på faktorer som inte ska ha betydelse för bruksvärdet är byggnadsår samt produktions-, drift-, och förvaltningskostnader.26 Det är inte heller hyresgästens individuella värdering och behov som ska beaktas i bruksvärdeshyran, utan det är hyresgästers allmänna värdering som ska vara avgörande för bruksvärdet (SOU 1966:14, s. 239). Detta innebär att individers individuella värdering inte kapitaliseras fullt ut i hyresnivån och bruksvärdeshyran kommer därmed att ligga under en potentiell marknadshyra på en bristmarknad. Bruksvärdesprincipen syftar ytterst till att ge hyresgästerna ett besittningsskydd så att hyran inte ska kunna höjas över en nivå som gör att hyresgästen tvingas flytta. Bruksvärdessystemet brukar sorteras under det som kallas generellt utformad intervention. Men det menas att den prissubvention systemet skapar tillfaller alla hyresgäster, oavsett förmögenhet eller inkomst.27 Det är också i huvudsak utifrån detta perspektiv som bruksvärdessystemet kommit att kritiseras. Den reglering av hyran som finns inom bruksvärdessystemet ger hushåll möjlighet att bo betydligt billigare, speciellt i attraktiva områden, än vad de skulle 24Se bestämmelser i 12 kap. jordabalken (1970:994), JB. 25Hyresförhandlingslag (1978:304), HFL. 26Undantagsregler finns för hyror för nybyggda hus och delar av befintliga hus som byggs om till bostadslägenheter. 27Till skillnad från till exempel bostadsbidraget, vilket är behovsprövat. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N haft möjlighet till om hyrorna varit marknadsanpassade. De bor också billigare än andra boendealternativ av kraftig bostadsbrist, vilket ligger i bruksvärdessystemets utformning. Innebörden av detta blir att den svagare hyresutveckling som bruksvärdessystemet skapar i hyresbeståndet, kan leda till inlåsningseffekter eftersom prisskillnaden mellan hyresrätter med bruksvärdeshyra och de hyror som krävs i nyproduktion28 samt mellan priset för bostadsrätter och äganderätter blir alltför stora (2013; 2017; 2012; 1967 och Glaeser och Luttmer ). På det sättet kan bruksvärdessystemet sägas skapa ett värde på hyresrätten utöver själva konsumtionsvärdet. Denna värdeöverföring behöver emellertid inte anses vara ett problem om hyresgästerna inte uppfattar värdeöverföringen och väljer att reagera på den på ett sätt som inverkar negativt till exempel på arbetsutbudet. Det finns dock inga tidigare empiriska studier som har studerat om denna så kallade inkomsteffekt uppkommer. Bruksvärdessystemets syfte är att ge befintliga hyresgäster besittningsskydd som fungerar även i tider med bostadsbrist genom att reglera hyresnivån så att hyran vid bostadsbrist ligger under marknadshyran och på så vis motverka segregering. Om det kan fastställas att individer reagerar på den värdeöverföring som bruksvärdessystemet skapar, kan, beroende på storleken på effekten, bruksvärdessystemet ändå hävdas vara motiverat om det bidrar till ett besittningsskydd och en minskning av den sociala skiktningen i boende. Befintliga studier ger dock inga tydliga belägg för att bruksvärdessystemet skulle minska segregationen (se till exempel m.fl. 2014; och 2006 samt Fastighetsägarna 2005). 2.2.1 Regeringens uppdrag att utveckla systemet för hyressättning Det har gjorts ett antal belysningar och utvärderingar av hyressättningssystemet, till exempel SOU 2000:33, SOU 2004:91och SOU 2008:38. Ingen av dessa berör den potentiella effekt som regleringen inom hyressättningssystemet kan få för arbetsmarknaden. Även SOU 2012:88 berör hyressättningssystemet, och där betonas att bostadsmarknaden har betydelse för arbetsmarknaden och rörligheten samt att behovet av en fungerande hyresmarknad är stort men mer specifik än så är man inte, vilket förmodligen beror på bristande empirisk kunskap. 28År infördes möjligheten för hyresvärd och hyresgästorganisation att träffa överenskommelse om hyror som överstiger bruksvärdesnivåerna för likvärdiga hyreslägenheter. Systemet kallas presumtionshyror. Metoden har främst använts vid nyproduktion och omfattande renovering av befintliga bostadslägenheter. R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T För att kunna fastställa om tillgången till hyresrätt på en bristmarknad har effekter på, i första hand arbetsinkomsten, men också på utbildning och barnafödande, har analyserat data från ett bostadslotteri. I kapitlet beskrivs det bostadslotteri som ägde rum samt ges en beskrivning av de individer som deltog i lotteriet, vilka utgör analysunderlaget i denna granskning. Data från lotteriet har samlats in från bostadsbolaget. Data över inkomst, utbildning, barnafödande ålder, födelseland etc. kommer från (). Kapitlet avslutas med en teoretisk diskussion om vilka effekter som kan förväntas utifrån befintlig ekonomisk teori. 3.1 Fördelningen av bostäder förmedlade det kommunala bostadsbolaget i ett antal lägenheter till slumpmässigt utvalda bostadssökande. Lotteriet administrerades av anställda vid bostadsbolaget. Bostadsbolagets syfte med lotteriet var att försöka åstadkomma en större spridning bland de boende i området eftersom bostadsbolaget upplevde att de långa kötiderna utestängde vissa grupper från möjligheten att få bostad. De hyresobjekt som lottades ut annonserades på bostadsföretagets webbplats och låg kvar . tilldelades samtliga intressenter ett slumptal med hjälp av ett datorprogram. Den person som fick slumptal 1 erbjöds lägenheten. Om den personen valde att tacka nej gick erbjudandet till den personen som fått slumptal 2 och så vidare, tills någon tackade ja. Både sökande redan boende i Signalistens lägenheter, övriga Solnabor samt boende utanför kunde delta i lotteriet. För att godkännas som hyresgäst krävdes emellertid att hushållet hade en stadigvarande inkomst.29 Med stadigvarande avsågs inkomst räknat från inflyttningsdatum och framåt i tiden.30 Bruttoinkomsten för hushållet behövde uppgå till minst tre årshyror.31 som lotteriet pågick deltog i snitt 1 300 individer i varje lotteri. 29Detta inkluderade även make/make eller sambos ekonomi. 30Som inkomst accepterades förvärvsinkomst, föräldrapenning, a-kassa, studiebidrag och studielånbostadsbidrag, bostadstillägg, barnbidrag, underhållsstöd, sjuk och aktivitetsersättning och ålderspension – se , hämtad . 31Exempel: /månad* 3 = /månad eller /år före skatt. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Underlaget till analysen i denna granskning består av personer som deltog i bostadslotteriet och som bodde i innan och efter att de deltog. Uppgifter finns om de individer som fick slumptal 1 till 15 i lotteriet, se diagram 1. Totalt lottades 638 lägenheter ut och samtliga av dessa erhölls av individer som fick slumptal 1–15 i lotteriet. Totalt har vi uppgifter om 7 423 lotterideltagare där 4 235 individer deltog en gång i lotteriet och resten deltog . Individerna finns endast med i urvalet tills att de vunnit ett lotteri; därefter tas de bort ur analyserna. Diagram 1 Antal deltagare i lotteri med slumptal 1–15 uppdelat Av de 7 423 individerna bodde 6 652 i vid lotteritillfället och resterande i övriga landet. Således kan konstateras att lotteriet inte ledde till en ökad regional rörlighet. En möjlig anledning till detta är att informationen om lotteriet inte nådde individer som bodde utanför i någon stor utsträckning. För att kunna följa individerna efter att de deltog i lotteriet har vi använt information om individerna . Ett problem vid en mer långsiktig analys är dock att alla individer inte observeras . Diagram 2 visar antalet lotterideltagare som går att följa 1–efter att de deltog i lotteriet. De som deltog 2013 kan följas maximalt efter lotteriet medan de som deltog kan följas upp till under förutsättning att de inte flyttat utomlands eller avlidit. Eventuella skillnader i beteende skulle då kunna bero på populationsförändringar snarare än på skillnader i beteende . R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T Diagram 2 Antalet lotterideltagare som går att följa 1–efter lotteriet Eftersom denna studie använder ett randomiserat experiment där individerna slumpmässigt delats in i två grupper (hög respektive låg sannolikhet att vinna en lägenhet) är emellertid sannolikheten att skillnaden i beteende skulle kunna bero på populationsförändringar ett begränsat problem. För att ändå minimera detta potentiella problem studeras individerna maximalt efter genomfört lotteri. Det innebär att cirka hälften av deltagarna kan följas hela analysperioden. Individerna följs också tills de fyllt högst , eftersom granskningen syftar till att studera effekter på förvärvsinkomst, utbildning och nativitet. Det innebär att individerna följs tills att de uppnått den tidigare officiella pensionsåldern för tidigast uttag av allmän pension. Tabell 1 beskriver de individer som deltog i lotteriet. Eftersom det var möjligt att tacka nej till en lägenhet även om individen erhöll slumptal 1 har en uppdelning gjorts mellan individer som fick låga respektive höga slumptal. Individer med låga slumptal hade cirka 5 gånger högre sannolikhet att få en hyresrätt via lotteriet än individer med höga slumptal. För att säkerställa att lotteriet fungerat som det vara tänkt beskrivs individernas egenskaper och erfarenheter precis innan de deltog i lotteriet. Om lotteriet fungerat så ska det inte finnas några större skillnader mellan individerna med låga respektive höga slumptal. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Beskrivning av deltagarna i lotteriet innan de deltog slumptal (1–5) slumptal (6–15) Andel som fick hyresrätt via lotteriet (procent) Ålder (år) (0,20) (0,12) Kvinna (andel) (0,01) (0,01) Född i (andel) (0,01) (0,01) -0,08 (0,008) (0,004) -0,19 (0,01) (0,01) Högre utbildning (andel) (0,01) (0,01) Förvärvsinkomst (kronor) (2 972,67) (1 813,38) Föder sitt första barn (andel) (0,003) (0,002) Anm. Ett t-värde större än absolutvärdet 1,96 innebär en statistisk säkerställd skillnad på 5 procents risk eller mindre att så inte är fallet; ett t-värde större än absolutvärdet 1,64 innebär en statistisk säkerställd skillnad på 10 procents risk eller mindre att så inte är fallet. Standardfel anges inom parentes.