prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:191 vid universitet och högskolor Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av ? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28). övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Regeringen välkomnar granskning och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet utvecklats –2016. Granskningen lyfter dock, enligt regeringens bedömning, inte tillräckligt tydligt fram effekten av tillfälliga satsningar på ökningen av myndighetskapitalet . Regeringen instämmer inte i första rekommendation att överväga att utarbeta vissa kriterier och införa ett antal nya återrapporteringskrav för att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Regeringen avser i stället att förtydliga kraven på att universitet och högskolor ska analysera myndighetskapitalet samt redovisa den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen instämmer vidare inte i andra rekommendation att överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas 2017/18:191 myndighetskapital. Regeringen anser att det redan ingår i utredningens uppdrag att göra en sådan konsekvensanalys. Slutligen instämmer regeringen delvis i tredje rekommendation att regelbundet informera om utvecklingen av myndighetskapitalet och avser att göra detta mer regelbundet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Allmänt om myndighetskapital ........................................................ iakttagelser och slutsatser ...................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Rekommendationen att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning 4.2Rekommendationen att överväga att ge Styr- och Rekommendationen att regelbundet informera om utvecklingen av myndighetskapitalet........ 5 Regeringens åtgärder med anledning av granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28)................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 2017/18:191 1 Ärendet och dess beredning – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. och () samt ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Yttrandena finns tillgängliga i (U2017/04749/UH). 2 Allmänt om myndighetskapital För att ge en fördjupad förståelse för de granskningsresultat som presenterar i sin rapport beskrivs inledningsvis förutsättningarna för att myndighetskapital kan uppstå vid universitet och högskolor. Myndighetskapital uppstår till följd av överskott i avgiftsbelagd verksamhet och i utbildning på grundnivå och avancerad nivå, eller som en effekt av de redovisningsregler som tillämpas för lärosätenas forskningsanslag. Överskott i den avgiftsbelagda verksamheten utgör dock en liten del av det myndighetskapital som finns vid statliga universitet och högskolor. Statliga myndigheters förvaltningsanslag avräknas vanligtvis kostnadsmässigt. Det betyder att intäkter från anslaget bokförs när myndigheten har haft motsvarande kostnad. Universitetens och högskolornas utbildningsanslag avräknas i stället efter en schablonersättning för utbildningens kostnader (ersättningsbelopp) som är uppdelade i helårsstudent och helårsprestation.1 Om kostnaderna för en helårsstudent understiger schablonersättningen kan ett överskott uppstå (och motsvarande ett underskott om kostnaderna är högre). Det är detta överskott i utbildning på grundnivå och avancerad nivå som medför att myndighetskapitalet ökar. Syftet med schablonersättningen är bl.a. att ge lärosätena drivkrafter till ökad genomströmning och att ge drivkrafter för att stödja och behålla studenter som påbörjat utbildning samt att ersätta utbildningar utifrån skillnader i kostnader inom ett specifikt utbildningsområde.2 Inom forskning påverkas myndighetskapitalet huvudsakligen av att lärosätenas forskningsanslag (basanslagen) avräknas när medel betalas ut till universitet och högskolor i stället för när kostnaden har uppstått. Det medför att sådana forskningsprojekt som ännu inte har påbörjats eller som har senarelagts uppvisar överskott. I takt med att forskningsprojektet genomförs minskar överskottet. Principerna för hur de statliga universitetens och högskolornas anslag redovisas utgör därmed anslag avräknas inte enligt denna modell. 1992/93:169, Högre utbildning för ökad kompetens, s. 12–20. ett undantag från den kostnadsmässiga redovisningsprincip som generellt Skr. 2017/18:191 gäller för statliga myndigheter. 3Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Rapportens bakgrund och syfte har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor utifrån två övergripande frågeställningar.3 •Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? •Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel? Granskningen har inriktats på de 31 statliga universiteten och högskolorna och regeringen. I denna skrivelse används begreppen universitet och högskolor respektive lärosäten för statliga universitet och högskolor. konstaterar att lärosätenas totala intäkter har ökat med nästan (löpande priser)4 –2016 som myndighetskapitalet har ökat med (löpande priser). och högskolor har enligt kunnat bygga upp myndighetskapital till följd av hur resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor är utformat. Framför allt beror det på att lärosätena är undantagna från den kostnadsbaserade anslagsavräkningen som andra statliga myndigheter omfattas av. Därför är myndighetskapitalet delvis en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Ökningen av myndighetskapital har sammantaget avtagit och myndighetskapitalet på vissa lärosäten har börjat minska. Trots denna trend ligger myndighetskapitalet fortfarande på höga nivåer vid de flesta lärosäten. Denna utveckling gäller lärosätenas båda verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildning är enligt svårare att motivera än den inom forskning. Att det finns lärosäten som har överproduktion5 i följd inom utbildning 3 kallar dessa frågeställningar för revisionsfrågor. 4 Löpande priser innebär att det ingår uppräkning av anslagen. 5 Överproduktion innebär att ett lärosäte har producerat fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad det finns utrymme att avräkna inom takbeloppet ett visst år. Överproduktion kan sparas av takbeloppet och i stället avräknas 2017/18:191 som medel som tillförts för utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte har förbrukats, kan enligt bedömning skapa trovärdighetsproblem gentemot staten men också gentemot lärarkår och studenter. anser att granskningen visar att det inte är de ökade medel som tillförts för forskning och utbildning på grundnivå och avancerad nivå som i sig är orsaken till ökningen utan att ett flertal interna och externa faktorer har påverkat förbrukningen av medlen. Universitet och högskolor har haft svårt att anpassa verksamheten, framför allt när det gäller personal, efter förändringar i uppdrag. Vissa lärosäten har medvetet byggt upp en buffert för att möjliggöra strategiska satsningar och för att hantera oförutsedda händelser. Lärosätena har inte haft tillräcklig kännedom om att myndighetskapitalet utgörs av redan intecknade medel eller ointecknat kapital. Det finns utmaningar i budgeteringen och lärosätena tenderar att överbudgetera personalkostnader. Slutligen bedömer att det finns svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i avgiftsbelagd verksamhet.6 finner att ett antal lärosäten har vidtagit åtgärder för att stärka styrningen av myndighetskapital. Regeringen bedöms inte ha vidtagit några direkta åtgärder för att tydliggöra styrningen eller för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet, förutom att tillsätta den pågående Styr- och resursutredningen (U 2017:05) där frågan om myndighetskapital troligen blir aktuell. Slutligen kan konstatera att regeringen inte har informerat om de oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. bedömer att det är rimligt att universitet och högskolor har en viss buffert och således en viss uppbyggnad av myndighetskapital, men att bufferten bör utgå från tydligt redovisade underlag och beräkningar. Regeringens styrning av myndighetskapital har enligt varit otydlig. riktar följande rekommendationer till regeringen. •Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att –utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal, 6 Framför allt innebär det att avgiften inte satts så att den helt motsvarar de kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten har. Över tid innebär full kostnadstäckning att verksamheten ska bära sina kostnader men inte gå med vinst. – införa ett återrapporteringskrav avseende de lärosätes- Skr. 2017/18:191 specifika måltalen, –införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital, –införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende myndighetskapitalets förbrukningstakt för lärosäten vars myndighetskapital ligger högre än det lärosätesspecifika måltalet (se ovan). •Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. •Regeringen bör regelbundet informera om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet. 4Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet har utvecklats –2016. Regeringen delar bedömning att styrningen och uppföljningen av myndighetskapital vid universitet och högskolor behöver förtydligas. Detta gäller i synnerhet för det myndighetskapital som uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen anser dock att inte tillräckligt mycket i sin rapport lyfter fram den effekt de tillfälliga utbildningsplatserna –2011 har haft på det ökade myndighetskapitalet inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. beskriver i sitt yttrande över rapporten hur bl.a. tillfälliga utbildningsplatser och ett ökat antal helårsstudenter har bidragit till ökade intäkter för universitet och högskolor under dessa år och hur lärosätena har haft svårt att skala upp verksamheten i motsvarande omfattning. Motsvarande svårigheter att expandera verksamheten inom forskning uppstod då regeringen i snabb takt tillförde medel för forskning, som den forskande personalen även utgjorde en nödvändig resurs i expansionen av utbildning på grundnivå och avancerad nivå (U2017/04749/UH). Regeringen delar delvis den bild som beskriver och bedömer att en stor del av myndighetskapitalet utgörs av överskott som ackumulerats under ett fåtal år och som universitet och högskolor arbetar med att omsätta till forskning och utbildning av hög kvalitet. För att förbättra effekten av satsningar som berör universitet och högskolor behöver de vara långsiktiga samt möjliggöra för lärosätena att planera för utökad verksamhet. 2017/18:191 konstaterar i sin granskning att vissa lärosäten medvetet skapat en buffert för att hantera oförutsedda händelser såsom förändrad anslagstilldelning, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa medel. Däremot analyseras inte orsaken till att lärosätena sett ett ökat behov av ett ackumulerat myndighetskapital. Regeringen bedömer att styrningen av universitet och högskolor under framför allt den första delen av perioden –2016 har bidragit till en ökad oro för ändrade förutsättningar för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Denna styrning innebar bl.a. att regeringen tillförde kraftigt ökade resurser som endast var tillfälliga och omfördelningar mellan lärosätena för att finansiera särskilda satsningar, vilket medförde kortsiktiga planeringsförutsättningar för lärosätena. Flera lärosäten fick därmed anpassa sin ekonomi till lägre nivåer , vilket framför allt påverkade de mindre lärosätena. Den ökade oron för ändrade förutsättningar har troligtvis lett till att några lärosäten sett behov av ett större myndighetskapital. De omfördelningar som beslutades –2013 pågår i en del fall fortfarande och påverkar i viss mån fortsatt vissa lärosätens anslag. Betydelsen av en långsiktig styrning för universitet och högskolor för att minska myndighetskapitalet lyfts enligt regeringens uppfattning inte fram i tillräcklig utsträckning i rapporten. Framför allt bör satsningar på ett ökat antal utbildningsplatser anpassas till lärosätenas förutsättningar och vara långsiktiga. konstaterar att det nuvarande resurstilldelningssystemet och anslagsavräkningsmodellen för universitet och högskolor påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital. Däremot redogör inte i sin rapport för de överväganden som ligger bakom att dessa system och modeller har införts. Universitetens och högskolornas forskningsanslag utgör grunden för finansieringen av lärosätenas forskning och utbildning på forskarnivå.7 De syftar till att värna forskningens frihet genom att skapa förutsättningar för långsiktighet och stärka lärosätenas integritet.8 Forskningsanslagen avräknas i samband med att medlen överförs till myndigheternas räntekonton i enlighet med vad har beslutat (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). Denna avräkningsmodell medför att lärosätena har mer långsiktiga planeringsförutsättningar för forskningsprojekten och kan säkerställa att det finns finansiering för strategiskt viktiga investeringar i t.ex. forskningsinfrastruktur. Anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå avräknas, som beskrivs ovan, efter schablonersättning för utbildningens kostnader som är uppdelade i helårsstudent och helårsprestation. Syftet med denna avräkningsmodell är bl.a. att ge lärosätena drivkrafter för effektivitet, god omvårdnad av studenterna och hög kvalitet på utbildningen samt möjlighet att låta studenternas efterfrågan slå igenom på utbildningsutbudet.9 För utbildning på 7Se t.ex. RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning och prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation. 8Basanslagen (universitetens och högskolornas forskningsanslag) ger lärosätena möjligheter att själva initiera forskningsprojekt och hävda sin integritet gentemot samarbetspartners, se prop. 2008/09:50, s. 23. 9 Se prop. 1992/93:169, Högre utbildning för ökad kompetens, s. 8–15. grundnivå och avancerad nivå utgör möjligheterna att spara Skr. 2017/18:191 överproduktion10 och anslag förutsättningar för att lärosätena ska kunna hantera en förändrad efterfrågan på utbildning på kort sikt vilket bidrar till att korta studietiden11. har i en tidigare granskning konstaterat att dessa undantag från de generella villkor om anslagsutnyttjande som gäller för statliga myndigheter är väl motiverade men att de också bidrar till problem med bristande transparens i redovisningen. Därmed försvåras uppföljningen av hur lärosätets resurser för utbildning och forskning kommer till användning.12 Resurstilldelningssystemet syftar även till att stödja genomströmning och fokus på resultat vilket bedöms bidra till ett effektivt utbildningssystem. Vid bedömning av effekterna av dessa redovisningsgrunder på myndighetskapitalet bör sammanfattningsvis även fördelarna av systemet vägas in. instämmer regeringen i bedömning att det inte är effektivt om tilldelade resurser i stor utsträckning används som buffert i stället för att användas för att förverkliga strategiska satsningar, kvalitetshöjningar av utbildningen och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden. Det är viktigt att universitet och högskolor arbetar för att säkerställa att det myndighetskapital som har uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå används för att genomföra de satsningar som regeringen föreslagit och som beslutat om. Sammanfattningsvis är det viktigt att medel inte i alltför stor utsträckning används för att bygga upp buffertar för universitet och högskolor utan kommer till användning i verksamheten. Därför bör regeringen följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital noga. En viktig förutsättning för att möjliggöra en utbyggnad av utbildningar och för att skapa förutsättningar för ökad kvalitet i högskolan är tillgången till kompetenta lärare, framför allt disputerade. Därför är det viktigt att lärosätena använder forskningsanslagen, och i synnerhet det ökade myndighetskapitalet inom forskning, för att utöka utbildningen på forskarnivå. 4.1Rekommendationen att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital rekommenderar regeringen att säkerställa en tydlig, strategisk och transparant styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att införa ett antal nya kriterier och återrapporteringskrav. Detta innebär att lärosätena kan avräkna helårsstudenter och helårsprestationer som inte ryms inom innevarande års takbelopp mot nästkommande års takbelopp. Studenter behöver i mindre utsträckning vänta med att påbörja studier till senare år då det finns ekonomiskt utrymme för fler studenter. RiR 2012:4, Att styra självständiga lärosäten, s. 81. Lärosätesspecifika måltal – kriterier och återrapporteringskrav rekommenderar att regeringen överväger att dels utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek (lärosätesspecifika måltal), dels införa ett återrapporteringskrav för dessa måltal. fanns ett återrapporteringskrav som innebar att universitet och högskolor med ett ackumulerat överskott i verksamheten som översteg av lärosätets totala kostnader skulle redovisa hur överskottet skulle användas samt förklara hur överskottet uppkommit. förslag skulle delvis innebära en återgång till detta återrapporteringskrav med den huvudsakliga skillnaden att måltalen skulle vara lärosätesspecifika. Syftet med att avskaffa det återrapporteringskrav för myndighetskapital som fanns tidigare var att tydliggöra lärosätets eget ansvar för myndighetens verksamhet, men även att en rimlig nivå för myndighetskapital varierar mellan lärosäten beroende på storlek, finansiering och inriktningen på verksamheten. Regeringen bedömer att det är svårt att finna en enkel formel för att räkna fram vad som kan anses vara en rimlig nivå för myndighetskapitalet. Det kommer alltid att finnas specifika förutsättningar och utmaningar som innebär att en sådan formel inte kan användas för att beräkna en rimlig nivå. Exempel på sådana specifika förutsättningar kan vara särskilda investeringar i forskningsinfrastruktur eller omvärldsfaktorer. Regeringen bedömer att det inte är lämpligt att regeringen sätter upp mål för hur stort myndighetskapitalet ska vara, eftersom målsättningen enligt högskolelagen (1992:1434) är att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Ett lärosätesspecifikt mål fastställt av regeringen skulle kunna bli ett hinder för lärosätena att uppfylla lagens krav. Regeringen instämmer mot denna bakgrund inte i rekommendation att det är lämpligt att ta fram kriterier för ett lärosätesspecifikt måltal. Regeringen bedömer därför att det inte heller är lämpligt att införa ett återrapporteringskrav för sådana lärosätesspecifika måltal som utgår från kriterier som regeringen tagit fram. Däremot finns det anledning för regeringen att förtydliga kraven på att lärosätena ska analysera storleken på myndighetskapitalet, redovisa den planerade användningen och bedöma den framtida förbrukningen. En sådan analys bör göras uppdelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Lärosätenas redovisning bör utgöra underlag för framtida myndighetsdialoger för att möjliggöra en diskussion om vad som är en rimlig nivå för myndighetskapitalet mot bakgrund av lärosätenas förutsättningar. För de universitet och högskolor som har haft ett avvikande myndighetskapital har frågan redan diskuterats på de årliga myndighetsdialogerna också efter det att återrapporteringskravet togs bort. Även kan myndighetsdialogen användas för att följa upp utvecklingen av myndighetskapitalet men utgångspunkten för en sådan diskussion blir lärosätenas redovisning av myndighetskapitalets storlek. Återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital rekommenderar att regeringen även inför ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av myndighetskapitalet uppdelat på fritt respektive intecknat kapital. har lämnat synpunkter på har framfört att ett Skr. 2017/18:191 sådant återrapporteringskrav skulle medföra en stor administrativ pålaga och dessutom troligen inte kunna ge jämförbara resultat mellan lärosätena. Dessutom lyfter en del av myndigheterna fram att ett återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital skulle kunna bidra till att myndighetskapitalet ökar då det kan försvåra framtida användning av myndighetskapitalet. SUHF påpekar i sitt yttrande att frågan är komplex och har varit föremål för diskussioner mellan lärosätena . Mot bakgrund av detta och för att inte riskera att ytterligare bidra till uppbyggnaden av myndighetskapital instämmer inte regeringen i rekommendation att införa ett kvantitativt återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital. Återrapporteringskrav avseende myndighetskapitalets förbrukningstakt rekommenderar att återrapporteringskrav som visar myndighetskapitalets förbrukningstakt införs för lärosäten vars myndighetskapital ligger högre än det lärosätesspecifika måltalet. Eftersom regeringen bedömer att det inte är lämpligt att införa lärosätesspecifika måltal bör det inte heller införas ett återrapporteringskrav för förbrukningstakt knutet till dessa måltal. Lärosätena redovisar förändring av myndighetskapital samt prognos för förändring av myndighetskapital till regeringen i enlighet med direktiv till budgetunderlag (se t.ex. U2017/04777/UH). Regeringens uppfattning är därför att det redan finns uppgifter om myndighetskapitalets förbrukningstakt på lärosätesnivå. Däremot redovisas inte prognos över förbrukningstakt uppdelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Som framförts ovan bör kraven på analys och redovisning av den planerade användningen och bedömda förbrukningen av myndighetskapitalet förtydligas.