prop · H503261 · 2018-05-29 00:00:00 — Den parlamentariska public service-kommitténs förslag överens- I kommitténs lagförslag saknas dock ett förtydligande om att avgiften inte får finansiera annan verksamhet än radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna som yttrar sig i denna del, däribland Myndigheten för press, radio och tv, , , och , tillstyrker förslaget. Enligt Myndigheten för press, radio och tv är förslaget en viktig del för den föreslagna finansieringslösningens legitimitet och acceptans hos allmänheten. Ett förtydligande i lagen markerar public service-företagens oberoende – även i förhållande till myndigheten och – vilket välkomnas. anser att förslaget stärker oberoendet och gör det tydligt för avgiftsbetalarna vad pengarna faktiskt går till. Utbildningsradion håller med om att en mer renodlad finansiering kan öka allmänhetens förtroende. Skälen för regeringens förslag: Hur public service finansieras är centralt för att garantera verksamhetens oberoende och det nya systemet för finansiering har utformats med hänsyn till det. Den kanske viktigaste faktorn för att garantera oberoendet är att finansieringssystemet är ett slutet system, avskilt från statens övriga budget, där de avgiftsmedel som kommer in enbart används för public service. I avsnitt 5.2.2 föreslås att public service-avgiften ska finansiera radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den. Det finns även skäl att i lagen förtydliga att avgiften inte får användas till annat än just denna verksamhet. Myndigheten för press, radio och tv lyfter fram är förslaget en viktig del för finansieringssystemets legitimitet och acceptans hos allmänheten. Nuvarande radio- och tv-avgift används förutom till public serviceverksamhet även till att finansiera verksamhet som bedrivs av Myndigheten för press, radio och tv. Att avgiftsmedel används till verksamhet inom myndigheten hör samman med att och tv är inordnad som ett särskilt beslutsorgan i myndigheten. , när var en egen myndighet, finansierades nämndens verksamhet både genom avgiftsmedel och anslag (se prop. 1995/96:161 s. 22 och bet. 1995/96:KrU12). Sedan nämnden inordnades i Myndigheten för press, radio och tv går de avgiftsmedel som tidigare gick till nämndens verksamhet i stället till myndigheten. Som Myndigheten för press, radio och tv framhåller är den historiska kopplingen mellan och programföretagen dock inte lika tydlig som . tillsynsansvar är t.ex. inte begränsat till sändningar från programföretagen och de pengar som överförs till myndigheten öronmärks inte heller för nämndens granskning av denna verksamhet. Sammantaget delar regeringen därför kommitténs bedömning att verksamhet inom Myndigheten för press, radio och tv inte kan anses ha en så direkt anknytning till public service-verksamheten att den bör kunna finansieras med public service-avgifter. Förslaget innebär också att de kostnader som och Kammarkollegiet kommer ha för uppbörden av avgiften och förvaltningen av avgiftsmedlen inte kan finansieras med avgifter. Som framgår av avsnitt 8 bedömer regeringen att Radiotjänst i () bör finnas kvar för att bl.a. bedriva delar av den 2017/18:261 verksamhet som följer av nuvarande avgiftslag. Kostnaden för RIKAB:s verksamhet bör , precis som , kunna finansieras med avgiftsmedel genom att programföretagen avstår medel till bolaget. Tilldelning av avgiftsmedel för hela Regeringens förslag: Beslut av om tilldelning av avgiftsmedel som fattas inför en tillståndsperiod ska avse hela denna Även regeringens beslut om villkoren för att använda avgiftsmedlen ska avse hela perioden. I enlighet med ett beslut om tilldelning för hela tillståndsperioden tilldelar avgiftsmedel till programföretagen. Den parlamentariska public service-kommitténs förslag överens- stämmer i sak med regeringens. Kommitténs lagförslag har dock delvis en Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig i denna del instämmer samtliga i förslaget eller har inga synpunkter på det. ser förslaget som en förutsättning för att stödja den anser att förslaget är en grundförutsättning för den föreslagna modellen. Enligt är skillnaden mellan dagens system och det som kommittén föreslår otydlig. Juridiska Fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har synpunkter på den föreslagna utformningen av lagförslaget och noterar också att förslaget ger ganska stort utrymme för regeringen att bestämma över verksamheten genom att ställa upp villkor för anslag. Skälen för regeringens förslag Tilldelning av avgiftsmedel och villkor för användningen av medlen fattar ett s.k. riktlinjebeslut om tilldelningen av medel till programföretagen inför att sändningstillstånd meddelas. avser hela tillståndsperioden. Därefter fattar , efter förslag av regeringen i budgetpropositionen, ett årligt beslut om tilldelning för det årliga beslut om tilldelning verkställs genom regeringens beslut om anslagsvillkor, som reglerar villkoren för användningen av de tilldelade avgiftsmedlen. Grundprincipen är att de årliga besluten om tilldelning av medel utgår från det tidigare riktlinjebeslutet och att någon egentlig prövning av tilldelningen inte görs. I praktiken har dock sådana tillfälle beslutat om en sänkning av tilldelningen och beslutat om att öka tilldelningen (se delbetänkandet s. 72 f.). Som kommittén lyfter fram är det i samband med tilldelningen av medel som de största riskerna för oberoendet och därigenom också allmänhetens förtroende för finansieringssystemet kan uppstå. I syfte att stärka programföretagens självständighet och integritet bör beslut om tilldelning av avgiftsmedel därför avse hela tillståndsperioden, vilket även bör framgå av den nya lag som föreslås. Att det inte längre ska göras en prövning av tilldelningen minskar möjligheterna för regering och riksdag att detaljstyra verksamheten av kortsiktiga politiska skäl. Genom förslaget får programföretagen tydliga och stabila finansiella förutsättningar som ger dem bättre möjligheter att inom ramen för sina respektive uppdrag planera sin verksamhet och hantera kostnadsökningar som t.ex. beror på omvärldsförändringar eller som föranleds av investeringar i ny teknik. Även villkoren för användningen av de tilldelade avgiftsmedlen bör omfatta hela tillståndsperioden och ersätta de årliga beslut om anslagsvillkor som fattas . Juridiska Fakultetsstyrelsen vid påpekar att det skulle vara lämpligt att begränsa regeringens möjlighet att besluta om anslagsvillkor om syftet är att tydligare markera verksamhetens självständighet. I denna del vill regeringen framhålla att regeringens beslut om anslagsvillkor fattas i enlighet med beslut om tilldelning av medel. Anslagsvillkoren följer också de villkor och riktlinjer som beslutat ska gälla . Något skäl att ytterligare inskränka regeringens möjligheter att besluta om villkor för användningen av tilldelade medel finns inte. Kommittén föreslår att den tilldelning som beslutats inför en tillståndsperiod ska fastställas av i årliga beslut. anser att det är oklart vad dessa årliga beslut innebär i praktiken. Att ska fatta beslut om att tilldela programföretagen medel i enlighet med ett beslut för hela tillståndsperioden följer av att budgetbeslut är ettåriga (jfr 9 kap. 3 § regeringsformen) och att förslaget till statens budget ska vara fullständigt, dvs. omfatta alla inkomster och utgifter (3 kap. 3 § budgetlagen). Sådana årliga beslut kommer dock till skillnad från endast att verkställa den tilldelning som följer av medelsbeslutet inför tillståndsperioden. Det innebär således att det inte längre kommer göras någon årlig prövning av tilldelningen till programföretagen. Som redogjorts för ovan innebär förslaget också att de årliga anslagsvillkoren ersätts med villkor för tilldelningen som gäller för hela tillståndsperioden. Juridiska Fakultetsstyrelsen vid undrar om det vore tydligare att i lagtexten använda formuleringen ”verkställs genom årliga beslut” i stället för ”fastställs i årliga beslut”. Regeringen håller med om att lagtexten bör förtydligas, någon ändring i sak jämfört med kommitténs förslag är dock inte avsedd. Lagrådet, som inte har några synpunkter på lagförslaget, anser att det enligt regeringsformen inte finns något utrymme för att anse att beslut om tilldelning av avgiftsmedel inför en flerårig sändningsperiod är något annat än ett riktlinjebeslut enligt 9 kap. 6 § regeringsformen. konstaterar att utformningen av den föreslagna paragrafen skett med utgångspunkten att beslut om tilldelning av avgiftsmedel kommer att stå sig under hela tillståndsperioden. Som Lagrådet framhåller får – mot bakgrund av beslutets praktiska och politiska betydelse för framtida handlingsfrihet – detta också förutsättas bli det normala. Möjligheter att besluta om extra avgiftsmedel I avsnitt 7.3 föreslås att programföretagens sändningstillstånd ska gälla . Det är, som flera remissinstanser framhåller, i en föränderlig medievärld. Både och Utbildningsradion framför att programföretagen även i fortsättningen bör kunna ersättas för kostnader som orsakas av beslut eller omständigheter som de inte kunnat råda över och som medför omfattande extra kostnader. Regeringen delar denna bedömning. Att ett beslut om tilldelning inför en tillståndsperiod gäller för hela perioden utesluter inte att det är möjligt för att, om det finns medel på public service kontot, fatta separata beslut om extra medel för oförutsedda kostnader som orsakas av t.ex. regeringsbeslut eller extraordinära händelser. Det vill säga händelser som programföretagen inte haft någon möjlighet att förutse eller planera för. Det ökade oberoendet innebär emellertid att ett stort ansvar läggs på programföretagen att planera sin verksamhet så att inte nödvändiga åtgärder skjuts upp och därför inte kan genomföras . Programföretagen bör, som redogjorts för ovan, planera sin verksamhet så att de kan hantera kostnadsökningar som t.ex. beror på omvärldsförändringar eller som föranleds av investeringar i ny teknik inom ramen för tilldelningen för hela tillståndsperioden. Frågor om extra medel bör hanteras restriktivt och bör enbart komma i fråga i absoluta undantagsfall. Sådana eventuella beslut om extra medel under en pågående tillståndsperiod kommer ligga utanför ramen för ordinarie tilldelning och kommer kräva en särskild beredning och separata beslut. Kommittén anser att de årliga budgetunderlagen som en följd av förslaget kan avskaffas. I stället bör programföretagen lämna in fördjupade underlag inför en kommande tillståndsperiod. Dessa underlag bör enligt kommittén innehålla förslag på inriktning och utveckling av verksamheten för kommande tillståndsperiod och en resultatanalys över tidigare tillståndsperiod. Programföretagen har i sina remissvar framfört synpunkter på vad som bör finnas med i de fördjupade underlagen och hur detaljerade dessa bör vara. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att nuvarande årliga budgetunderlag som en följd av förslaget inte längre kommer behövas. Vilka underlag som kommer krävas och vad de bör innehålla hanteras vidare i beredningen inför kommande sändningstillstånd. Regeringens förslag: Tillstånd som enligt radio- och tv-lagen ges till sändningsverksamhet som finansieras med public service-avgift ska gälla . Regeringens bedömning: Det bör finnas möjlighet att göra en översyn . Den parlamentariska public service-kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Kommitténs förslag till lagtext har dock delvis en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget eller yttrar sig inte särskilt i denna del. Förslaget tillstyrks av bl.a. vid , , , och . Programföretagen och ställer sig dock mycket tveksamma till halvtidsöversynen. Unionen anser att tillståndsperioderna bör vara . Några remissinstanser, däribland Statskontoret, TU – Medier i , MTG och , avstyrker förslaget och anser att en tillståndsperiod bl.a. med hänsyn till den snabba medieutvecklingen är för lång. Statskontoret anser att tillstånden ska vara och lyfter fram medieutvecklingen, befolkningens efterfrågan och programföretagens kostnader som skäl för kortare perioder. TU anser att det är orimligt att fastställa en tidsbestämd tillståndsperiod innan ramarna för programföretagens uppdrag tydliggjorts. Även enligt TU bör tillståndsperioden vara . Enligt kommer förlängda tillståndsperioder i kombination med den finansieringsmodell som föreslås innebära ytterligare en konkurrensfördel för programföretagen gentemot kommersiella medier. MTG ser en risk för att programföretagen börjar betrakta ett tillstånd som förlegat och därför börjar omtolka det. Även lyfter frågan om det är möjligt att utforma åttaåriga tillstånd som inte låser fast programföretagen i villkor som riskerar bli irrelevanta, omoderna och otidsenliga. Myndigheten för press, radio och tv påpekar att längden på tillståndsperioderna inte sammanfaller med de tillstånd att sända tv som myndigheten meddelar. Att tillståndsperioderna inte är synkroniserade kan leda till osäkerhet när det gäller vilket frekvensutrymme myndigheten kan disponera för tv i marknätet. Även Boxer ser ett värde i att tillståndsperioderna är koordinerade med övriga tillstånd för marksänd tv. Boxer ser dock inget värde i att förlänga tillståndperioderna för övriga aktörer. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt nuvarande bestämmelser i radio och tv-lagen (2010:696) är det regeringen som ger tillstånd att sända tv och ljudradio om verksamheten finansieras med radio- och tv-avgift enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (se 4 kap. 3 § och 11 kap. 1 §). Ett sådant sändningstillstånd ska gälla för som bestäms av regeringen. I ett historiskt perspektiv har programföretagens tillståndsperioder varierat kraftigt i längd. har längden på perioderna varit mellan tre och . perioder har sträckt sig . Nuvarande tillståndsperiod är och löper ut vid utgången av 2019 (se prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3 och rskr. 2013/14:60). Det är Myndigheten för press, radio och tv som ger tillstånd att sända marksänd radio och tv i för andra än programföretagen. att sända marksänd tv gäller (4 kap. 12 § andra stycket radio- och tv-lagen). Tillstånd att sända såväl analog som digital kommersiell radio gäller (13 kap. 30 § radio- och tv-lagen). Tillståndsperiodernas längd bör framgå av radio- och tv-lagen Att längden på tillståndsperioderna för programföretagen inte framgår av radio- och tv-lagen medför att regering och riksdag inför varje ny tillståndsperiod har att ta ställning till längden på den kommande perioden. Tillståndsperiodernas längd har också varierat . Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att oberoendet stärks om programföretagen har tydliga förutsättningar att långsiktigt planera sin verksamhet. Längden på tillståndsperioderna bör därför, på samma sätt som för övriga tillstånd att sända marksänd radio och tv, framgå av radio- och tv-lagen. Det innebär att längden på tillstånden inte längre kommer att höra till de frågor som behöver behandlas av inför varje ny tillståndsperiod. Villkoren för public service kommer därigenom att bli tydligare och mer förutsägbara inte bara för programföretagen själva utan även för andra berörda aktörer. Ett av de viktigaste skälen till att kommittén föreslår att tillståndsperioderna ska vara är att dessa bör inledas att ändrade maktförhållanden i inte får genomslag för programföretagens uppdrag och tilldelningen av medel. Kommittén bedömer också att det är lämpligt att hela beredningsprocessen – från framtagande av underlag, via förslag från regeringen och beslut i , till verkställande genom sändningstillstånd och villkor för användning av avgiftsmedlen – sker inom samma mandatperiod. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning i denna del. Att tillståndsperioderna inleds som det hålls ordinarie riksdagsval skapar en ”tröghet” i systemet som stärker oberoendet. För att uppnå det syftet bör tillståndsperioderna, såsom kommittén också föreslår, gälla . Alternativet skulle vara fyra- eller tolvåriga tillståndsperioder. Syftet kan inte uppnås med treåriga tillståndsperioder som Statskontoret föreslår eller med elvaåriga tillstånd som Unionen vill se. Flera remissinstanser, bl.a. TU – Medier i , MTG och , är kritiska till förslaget, eftersom programföretagen verkar på en mediemarknad som är i ständig förändring. bör därför med kortare intervaller kunna ta ställning till behov av förändringar i verksamheten. Enligt regeringen finns det dock flera skäl som talar för att tillståndsperioder skulle vara för korta. Regeringen har bedömt att det är väsentligt för programföretagens självständighet och integritet att uppdragens omfattning och inriktning ligger fast . Regeringen har också bedömt att programföretagens oberoende ställning gentemot politiska och ekonomiska intressen understryks genom längre tillståndsperioder (se prop. 2005/06:112 s. 43, prop. 2008/09:195 s. 31 f. och prop. 2012/13:164 s. 22 f.). Något skäl att avvika från dessa bedömningar finns inte. Som regeringen utvecklar nedan är tanken också att programföretagen inom ramen för sina respektive uppdrag ska kunna möta ändrade förutsättningar. anser att längre sändningstillstånd kommer att ge programföretagen konkurrensfördelar gentemot privata aktörer. har regeringen dock bedömt att det är viktigt för andra aktörer på mediemarknaden att sändningsvillkoren för programföretagen är långsiktiga och förutsägbara samt präglas av tydlighet och sund konkurrens (se prop. 2012/13:164 s. 22). Denna bedömning har inte ändrats. Att tillståndsperioderna bör anpassas till mandatperioder medför att den föreslagna ändringen inte kan börja gälla när programföretagens nuvarande sändningstillstånd löper ut och en ny tillståndsperiod ska inledas. Som utvecklas i avsnitt 10.2 anser regeringen att den tillståndsperiod som inleds 2020 bör vara lång, vilket innebär att den föreslagna bestämmelsen i radio- och tv-lagen om åttaåriga tillståndsperioder bör tillämpas första gången för de sändningstillstånd som löper (dvs. som det hålls ordinarie riksdagsval). Synkroniserade tillståndsperioder för tv Regeringen delar Myndigheten för press, radio och tv:s och Boxer TV- Access AB:s bedömning att det vore önskvärt om programföretagens tillståndsperioder var synkroniserade med de övriga tillstånd att sända tv som myndigheten meddelar. Sammanfaller inte dessa perioder kan det uppstå osäkerhet kring vilket frekvensutrymme som myndigheten kan disponera för marksänd tv. Regeringen har därför för avsikt att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga om det finns behov av och i övrigt är lämpligt att förändra tillståndstiden för marksänd tv även för andra än programföretagen. Sändningstillstånden för kommersiell radio är . På radioområdet finns inte heller samma osäkerhet om tillgängligt frekvensutrymme som kan uppstå på tv-området, vilket gör att längden på tillstånden att sända radio inte behöver koordineras av det skälet (se prop. 2008/09:195 s. 32). Förslagen i detta avsnitt och avsnitt 7.2 syftar till att ge programföretagen tydliga och stabila villkor för att inom ramen för sina uppdrag möta ändrade förutsättningar för verksamheten på grund av t.ex. ny teknik, nya regelverk och snabb medieutveckling. Åttaåriga tillståndsperioder ger, som påpekar, programföretagen förutsättningar att säkra långsiktighet och stabilitet i med många osäkra faktorer. är det, som bl.a. MTG och för fram, inte bra om ett sändningstillstånd på grund av medieutvecklingen framstår som förlegat. Uppstår ändrade förutsättningar kan det kräva förändringar i uppdragen. I likhet med kommittén bedömer regeringen därför att det på samma sätt som bör finnas en möjlighet att följa upp uppdragen på ett strukturerat sätt. Kommittén bedömer att kostnader med anledning av extraordinära händelser borde kunna hanteras inom ramen för en sådan översyn. Att hantera extraordinära händelser som behöver en snabb lösning inom översynen riskerar enligt att skapa problem för public service men även för andra branscher och aktörer. Det skulle då kunna 2017/18:261 dröja från det att en kostnad uppstår till dess att ett beslut fattas. Regeringen delar uppfattning i denna del. Frågor som kräver en snabb lösning bör på samma sätt som kunna hanteras när de uppstår. påpekar att det funnits en osäkerhet kring vad halvtidsöversynen ska innehålla och vad den syftar till. Även anser att det är oklart hur översynerna ska gå till i praktiken. Regeringen håller med programföretagen, och om att en halvtidsöversyn inte bör bli för omfattande, vilket i praktiken skulle medföra att tillståndsperioden halverades. I den proposition som ligger till grund för nu gällande sändningstillstånd konstateras att halvtidsöversynen bör vara framåtsyftande och att antalet frågor ska begränsas (se prop. 2012/13:164 s. 23). Hur kommande översyner bör genomföras hör till de frågor som ingår i den parlamentariska public service-kommitténs fortsatta arbete och som kommer att beredas i samband med regeringens och beslut om villkor för nästa tillståndsperiod. Regeringens förslag: Den som är verksam som riksdagsledamot får inte vara styrelseledamot i för , och . överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig tillstyrker kommitténs förslag, bl.a. Myndigheten för press, radio och tv och , och är positiva till Skälen för regeringens förslag , och Utbildningsradion ägs av en stiftelse, för , valts eftersom den bäst ansetts tillgodose kraven på självständighet och integritet för programföretagen i förhållande till staten som den yttersta ägaren (prop. 1992/93:236 s. 12). Verksamheten i leds av en styrelse som består av en ordförande och tolv andra ledamöter. Ordföranden utses av regeringen utifrån kompetens, integritet och lämplighet på samma sätt som gäller för andra regeringsutnämningar (prop. 2008/09:195 s. 62). 1993 fast att de övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag från riksdagspartierna (prop. 1992/93:236, 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). Detta kompletterades 2007 med en bestämmelse om att alla riksdagspartier ska vara representerade i styrelsen och att styrelseplatserna Prop. 2017/18:261 ska fördelas enligt en proportionerlig fördelningsmodell som återspeglar mandatfördelningen i då beslut om tillsättning fattas (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). I styrelsen bör enligt stiftelseförordnandet ingå personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska eftersträvas. Det anges också att ledamöter i regeringen och anställda i samt styrelseledamöter och anställda i programföretagen inte får vara styrelseledamöter. Huvuduppgiften för styrelsen i är att utse styrelserna i programföretagen, med undantag av vd och arbetstagarrepresentanter. tar också ställning till programföretagens årsredovisningar och beslutar om ansvarsfrihet för företagens styrelseledamöter och vd:ar. Ägarfunktionen är begränsad i jämförelse med motsvarande funktioner inom såväl näringsliv som statliga bolag. Besluten om inriktningen på verksamheten i företagen fattas av regering och riksdag. Denna fördelning av ansvaret för centrala beslut avseende public service har konstruerats för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna. Det finns goda skäl att behålla stiftelsestyrelsens parlamentariska förankring. Eftersom staten garanterar public service en särställning i medielandskapet bl.a. genom en tryggad allmän finansiering är det rimligt att staten via stiftelsen också kan ha en viss insyn i verksamheten. är det viktigt att värna den ansvarsfördelning som är tänkt att främja verksamhetens oberoende. är sex av tretton styrelseledamöter verksamma som riksdagsledamöter, vilket innebär att de både utser programföretagens styrelser och fattar beslut om hur dessa företag ska finansieras och styras.