prop · H503121 · 2018-03-06 00:00:00 — Framför allt tar en lagstadgad åldersgräns inte tillräcklig hänsyn till individens förutsättningar i det enskilda fallet och riskerar därför att leda till resultat som inte är till barnets bästa. För regeringen framstår det som främmande med en ordning som generellt och på förhand slår fast att någon över en viss ålder inte kan möta de krav som ställs på adoptivföräldrar och alltså inte är lämplig. En viss jämförelse kan i detta sammanhang göras med reglerna om assisterad befruktning där lagstiftaren har valt att inte införa någon lagstadgad övre åldersgräns (se prop. 2014/15:127 s. 16). och ifrågasätter en åldersgräns ur ett diskrimineringsperspektiv. Regeringen anser att en samlad bedömning utifrån omständigheterna i varje enskilt fall stämmer bättre överens med krav än en generell övre ålders- gräns (jfr Schwizgebel mot , no. 25762/07, ). Utöver det anförda konstaterar regeringen att eftersom utredningen inte föreslår någon generell åldersgräns eller något krav på viss åldersskillnad i 4 kap. ska sökandens ålder och åldersskillnaden vid den slutliga prövningen av en adoption med utredningens förslag även fort- sättningsvis vägas in som en av flera relevanta omständigheter. Att sam- tidigt införa en åldersgräns vid medgivandeprövningen kan uppfattas som inkonsekvent och bidrar inte till en enhetlig reglering. En sådan ord- ning innebär även, som påpekar, att i praktiken olika krav uppställs beroende på om det rör sig om en nationell eller internationell adoption. Sammantaget anser regeringen att det inte finns skäl att införa en lag- stadgad övre åldersgräns för internationell adoption. I likhet med anser regeringen att åldern i stället ska vara en av flera omständigheter som beaktas. Som framgår av det följande anser regeringen vidare att det finns anledning att flytta tyngdpunkten i lämp- lighetsprövningen från sökandens ålder och ytterligare markera att åldern bör ingå som en av flera relevanta omständigheter. En samlad bedömning av sökandens lämplighet En adoption ska vara till barnets bästa. Därför måste den eller de som ska adoptera ha sådana personliga egenskaper och förmåga till samspel att adoptivbarnets särskilda behov kan tillgodoses (prop. 2003/04:131 s. 59). Det är viktigt att prövningen av sökandens lämplighet innefattar en indi- viduell bedömning av just hans eller hennes förutsättningar att adoptera. I grunden anser regeringen att de förutsättningar som anges i 6 kap. 12 § socialtjänstlagen väl speglar de krav som bör ställas på den som vill ta emot att barn för internationell adoption. Enligt paragrafen ska särskild hänsyn tas till sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd, sökandens ålder, hälsotillstånd, personliga egenskaper och sociala nätverk. Sökanden ska vidare ha deltagit i en av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption. Som konstateras ovan är avsikten att en samman- vägd bedömning ska göras. Detta har dock inte alltid blivit resultatet i praktiken. När den uttryckliga hänvisningen till sökandens ålder infördes ut- talades, med hänvisning till ett avgörande från Högsta förvaltningsdom- stolen (rättsfallet RÅ 1995 ref. 67), att ett generellt medgivande att ta emot ett barn för adoption i allmänhet inte bör ges till personer . Regeringen uttalade vidare att en riktpunkt bör vara att den eller de som vill adoptera får vara högst då ansökan om adoption görs. Som exempel på fall då det kunde finnas anledning att godta en högre ålder angavs att endast en av två sökande hade en ålder som översteg rikt- märket eller att det handlade om att adoptera ett syskon till ett tidigare adopterat barn (prop. 2003/04:131 s. 87). Lagändringen och förarbets- uttalandena har enligt regeringens uppfattning lett till att sökandens ålder i alltför stor utsträckning hamnar i fokus för bedömningen, ofta med hänvisning till de riktmärken som anges i nämnda förarbeten. Även om det finns exempel i praxis på fall då även något äldre personer har bedömts lämpliga att adoptera tycks de riktmärken som anges i förarbete- na uppfattas som en presumtion eller åldersgräns (jfr rättsfallet RÅ 2007 ref. 74). Enligt regeringens mening måste en sökande rimligen i det enskilda fallet kunna bedömas vara en lämplig adoptivförälder trots en i sammanhanget hög ålder. De andra faktorer som ska beaktas särskilt, t.ex. hälsa, är sådana att de med nödvändighet inte kan bedömas på ett närmast schabloniserat sätt. Åldern bör på samma sätt bedömas mer nyanserat och utgöra en faktor bland flera vid en samlad bedömning av sökandens person och situation. Här kan det noteras att Europarådskonvention anger hälsa men inte ålder som en omständighet som särskilt ska beaktas (artikel 10). Det avgörande bör vara om sökan- den med beaktande av alla omständigheter bedöms ha förutsättningar att adoptera och därmed är lämplig. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att 6 kap. 12 § social- tjänstlagen bör formuleras om. Det bör tydligt framgå att socialnämnden vid bedömningen av sökandens lämplighet ska göra en samlad bedöm- ning utifrån alla relevanta omständigheter. De omständigheter som lyfts fram i paragrafen ska ses tillsammans och syftet är inte att socialnämn- den vid sin bedömning ska ”bocka av” olika kriterier, vilket bl.a. innebär att det inte anges några riktmärken vad gäller sökandens ålder. 2017/18:121 handlar i stället om att göra en bedömning av sökanden som person och att, som DHR – Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet – samhälle utan rörelsehinder anför, bedöma sökandens situation som en helhet. Sökanden ska ha förmåga att vara förälder till ett adoptiv- barn och ha förutsättningar att ge barnet en trygg uppväxt. I de fall barnet är känt vid medgivandeprövningen ska bedömningen av sökandens lämplighet utgå från det aktuella barnet (se avsnitt 13.2.2). Även i övriga fall ska dock lämplighetsbedömningen ta sin utgångspunkt i barnets bästa. Även om en samlad bedömning ska göras kan det naturligtvis inträffa att en viss omständighet, t.ex. sökandens hälsotillstånd, får stor eller till och med avgörande betydelse för bedömningen. påpekar har många av de barn som är aktuella för internationell adoption särskilda behov på grund av t.ex. en funktionsnedsättning. Inte sällan har barnen hunnit få traumatiska livserfarenheter. Detta ställer särskilda krav på att de som får tillstånd att genomföra en internationell adoption har de förutsättningar som krävs för att klara det åtagande som adoptionen innebär. Vid denna prövning bör personliga egenskaper och individuella förutsättningar vara i förgrunden för bedömningen. Stabiliteten i relationen är en viktig omständighet vid bedömningen av sökandenas lämplighet i de fall då ett par ansöker gemensamt. Rege- ringen delar utredningens bedömning att frågan om stabiliteten i för- hållandet bör finnas med bland de omständigheter som särskilt ska beak- tas vid lämplighetsbedömningen. I detta bör ligga bl.a. att sökandenas relation är varaktig och förtroendefull och att paret har kunnat hantera påfrestningar som relationen har utsatts för. Detta innebär att det inte bör komma i fråga att besluta om medgivande om sökandena har bott ihop under endast en mycket begränsad tid. Stabiliteten i relationen hänger nära samma med de personliga egenskaperna och det sociala nätverket och bör bedömas som en del av en helhet. Däremot anser rege- ringen att det inte, som kommun föreslår, i lag bör anges en minimitid för relationens längd. Några remissinstanser framför synpunkter på handläggningsreglerna vid prövning av ansökan om medgivande. Enligt 10 kap. 4 § socialtjänst- lagen är möjligheten att delegera uppgiften att besluta om medgivande till internationell adoption begränsad. Till skillnad från kommun anser regeringen att det inte har framkommit tillräckliga skäl att ändra detta. Förbundet föreslår att ett positivt beslut om medgivande att ta emot ett barn för internationell adoption ska kunna överklagas för barnets räkning. Regeringen konstaterar att frågan om vem som får överklaga ett beslut om medgivande att ta emot ett barn för internationell adoption avgörs av allmänna bestämmelser i förvaltnings- lagen (2017:900) som träder i kraft . Det finns inte skäl att överväga särskilda bestämmelser för detta fall. Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd anför att det kan uppkomma bekymmer- samma situationer om en kammarrätt efter överklagande avslår ansökan eftersom förvaltningsrättens medgivandebeslut gäller och sökanden kan ha hunnit få ett s.k. barnbesked innan beslutet ändras. Regeringen konstaterar att det finns flera sätt att undvika en situation av Prop. 2017/18:121 det slag som myndigheten tar upp. Förvaltningsrätten kan förordna att beslutet ska gälla först när det har fått laga kraft. Om ett sådant för- ordnande inte gäller, kan beslutet inhiberas på socialnämndens begäran. Om en auktoriserad adoptionssammanslutning förmedlar adoptionen, bör denna vidare informera berörda aktörer om vilken procedur som gäller och i vilket skede medgivandet får laga kraft. Regeringen anser mot denna bakgrund att det saknas skäl att reglera frågan särskilt. 13.2.2Stärkt skydd vid adoption av ett känt barn Regeringens förslag: Om det vid socialnämndens medgivandepröv- ning är känt vilket barn sökanden vill adoptera, ska sökandens lämplighet prövas i förhållande till det enskilda barnet och det ska även i övrigt kunna antas att adoptionen är till barnets bästa. Regeringens bedömning: Prövningen av om förfarandet ska få fortsätta bör behållas, även i fall då en utvidgad medgivandeprövning har gjorts och adoptionen inte omfattas av . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att socialnämnden redan vid medgivandeprövningen ska bedöma att adoptionen fullt ut är till barnets bästa. Däremot föreslås inte att lämplighetsbedömningen ska göras i förhållande till det enskilda bar- net. Utredningen föreslår att det inte längre ska krävas att socialnämnden i ett senare skede prövar om förfarandet får fortsätta, i fall då en utvidgad medgivandeprövning har gjorts och adoptionen inte omfattas av . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. tings- rätt, Kommuner och Landsting, och , tillstyrker förslagen eller invänder inte mot dem. Förvaltningsrätten i pekar på risken för utrednings- svårigheter i fråga om barnets förhållanden i utlandet om barnets bästa ska bedömas vid medgivandeprövningen. Myndigheten för internatio- nella adoptionsfrågor (numera Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd) anför att förslaget om att det inte ska krävas att social- nämnden prövar om adoptionsförfarandet får fortsätta innebär att det är viktigt att eventuella ändrade förhållanden hos den som har ett gällande medgivande uppmärksammas. Förbundet anser att socialnämnden även bör pröva om övriga förutsättningar enligt föräldra- balken är uppfyllda. Förbundet anser vidare att prövningen av om för- farandet ska få fortsätta i förekommande fall bör göras av de auktori- serade adoptionssammanslutningarna i stället för av socialnämnden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det finns behov av en bättre kontroll vid adoption av ett känt barn Den första bedömningen som görs vid en internationell adoption är medgivandeprövningen enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (jfr prop. 1996/97:91 s. 51). Den prövningen avser endast sökandens lämplig- het som adoptivförälder. Detta är naturligt eftersom det vid denna tid- 2017/18:121 punkt oftast inte är känt vilket barn som sökanden kommer att vilja adoptera (jfr rättsfallet RÅ 1991 ref. 70). Prövningen är alltså begränsad till sökandens lämplighet och omfattar inte någon prövning utifrån barnets bästa även i de fall det är känt vilket barn som sökanden vill adoptera. I flera fall av adoption av ett känt barn önskar sökanden genomföra en enskild adoption enligt 4 § lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling. Inte heller vid en ansökan om tillstånd till enskild adoption görs någon prövning av om den planerade adoptionen är till barnets bästa (prop. 1996/97:91 s. 79). Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har i olika samman- hang framfört att det finns särskilda svårigheter att bedöma om en adop- tionsplacering är till barnets bästa vid adoption av redan kända barn, ofta släktingbarn, som är bosatta i sitt hemland när frågan prövas av svenska myndigheter. Enligt myndigheten lever en del av dessa barn i fungerande familjer i hemlandet. Att det varken vid medgivandeprövningen eller vid en prövning av om enskild adoption ska få ske görs en prövning utifrån barnets bästa är ett problem framför allt i fall som rör stater som inte är anslutna till och där det kanske inte alltid finns ett krav på att barnets behov av en adoption utreds i ursprungsstaten (se myndighetens årsredovisning 2017 s. 17 f.). för socialtjäns- tens handläggning av internationella och nationella adoptioner innehåller ingen närmare vägledning för hur lämplighetsbedöm- ningen ska göras i de fall då sökanden vill adoptera ett barn som han eller hon redan har en relation till. anför att det finns en risk att kraven för adoption sätts för lågt i de fall då sökanden har en relation till barnet – t.ex. vid enskild adoption av släkting- barn – eftersom endast sökanden övervägs som adoptivförälder. Enligt regeringens mening finns det mot den nu redovisade bakgrunden ett tydligt behov av att anpassa medgivandeprövningen för att kunna göra bättre bedömningar inför adoption av ett på förhand känt barn. För att stärka barnets ställning i de fall då det redan vid medgivandepröv- ningen är känt vilket barn som sökanden vill adoptera anser regeringen att medgivandeprövningen behöver anpassas och utvidgas. Det bör in i det längsta undvikas att det konstateras att adoptionen inte är till barnets bästa först när barnet har kommit till . Till att börja med bör sökandens lämplighet i dessa fall prövas i för- hållande till det enskilda barnet. Detta får betydelse framför allt vid enskild adoption som ofta avser ett släktingbarn eller vid adoption av ett syskon till ett tidigare adopterat barn. Som framgår av avsnitt 7.1 ska den omständigheten att barnet har en anknytning till sökanden beaktas och kan ha betydelse för bedömningen av sökandens lämplighet. Detta inne- bär dock inte att det generellt ska ställas lägre krav på sökandens lämp- lighet vid enskild adoption än vid annan internationell adoption. För att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium avstyra adop- tioner som inte är till barnets bästa bör vidare en prövning av om adop- tionen är till barnets bästa göras i processen. Re- geringen delar utredningens bedömning att medgivandeprövningen i de fall då barnet är känt inte bör avse endast sökandens lämplighet utan även innefatta en bedömning av den planerade adoptionen utifrån barnets perspektiv. Utredningen föreslår att medgivande till adoption av ett känt barn ska lämnas endast om adoptionen är till barnets bästa. Utredningen utvecklar inte närmare hur prövningen ska göras. En bedömning av om en adoption är till barnets bästa kräver normalt omfattande utredning. Om adoptionen ska beslutas av svensk domstol genomförs en adoptions- utredning för att utreda förutsättningarna för adoption (se avsnitt 10). Höga krav ställs på att en sådan utredning är fullständig. Regeringen anser att tyngdpunkten i utredningen av om adoptionen är till barnets bästa även fortsättningsvis bör ligga inom ramen för domstolsprövningen då det i regel finns mer fullständig information om barnets situation än det finns vid medgivandeprövningen. Dessutom kan det som Förvalt- ningsrätten i påpekar finnas problem med att fullständigt utreda barnets förhållanden redan vid medgivandeprövningen. Det är inte önskvärt att ett medgivande vägras och en adoptionsprocess inte kan påbörjas för att socialnämnden inte har tillräckligt underlag för att fullt ut kunna fastställa att en adoption är till barnets bästa trots att det inte finns något som tyder på motsatsen. Det bör därför inte krävas att en fullständig prövning av om adoptionen är till barnets bästa ska göras redan vid medgivandeprövningen utan det bör för medgivande vara tillräckligt att det kan antas att adoptionen är till barnets bästa. Förbundet föreslår att prövningen inte endast bör avse barnets bästa utan även en bedömning av om övriga krav enligt 4 kap. är uppfyllda, t.ex. frågan om huruvida adoptionen blir gällande i ursprungsstaten. Regeringen konstaterar att det lär vara svårt att i detta tidigare skede avgöra om förutsättningar- na för adoption i övrigt är uppfyllda, t.ex. när det gäller samtycken. Det kan inte förväntas att ett fullständigt underlag för en prövning av adoptio- nen finns redan vid medgivandebedömningen. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att utvidga medgivandeprövningen ytterligare. Detta hindrar naturligtvis inte socialnämnden från att väga in omständig- heter som är kända. anför kan det för- hållandet att en svag adoption planeras för barnet vara en omständighet som innebär att adoptionen inte kan antas vara till barnets bästa och att medgivande därför inte ska lämnas. Den utvidgade medgivandeprövningen får betydelse främst för en sökande som planerar att genomföra en enskild adoption. Det kan dock även vid adoption som ska förmedlas av en auktoriserad adoptions- sammanslutning inträffa att sökanden redan vid medgivandeprövningen vet vilket barn som adoptionen kommer att avse. Så kan t.ex. vara fallet om det rör sig om en adoption av ett syskon till ett barn som sökanden redan har adopterat. Det finns därför inte anledning att begränsa bestäm- melsen om en utvidgad medgivandeprövning till enskilda adoptioner. En annan fråga är om det finns anledning att undanta adoptioner som omfattas av från den utvidgade medgivande- prövningen. Enligt konventionen är det ursprungsstaten som ansvarar för bedömningen av om barnet har behov av en adoption och det finns kontrollmekanismer i konventionen för att adoptioner som inte är till barnets bästa avstyrs . Det skulle alltså kunna hävdas att det i dessa fall inte finns något behov av att det i görs en tidig prövning utifrån barnets bästa. I likhet med utredningen anser regeringen 2017/18:121 dock att det inte finns anledning att undanta de adoptioner som omfattas av från den utökade medgivandeprövningen. Konventionen hindrar inte att den mottagande staten ställer upp krav utöver den minimistandard som konventionen innebär och en enhetlig reglering är att föredra. Det behövs vägledning för hur den anpassade lämplighetsbedömningen och bedömningen av om en adoption kan antas vara till barnets bästa ska göras. Regeringen förutsätter att Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd ser över sina föreskrifter i syfte att anpassa dem till den nya lagstiftningen (Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd om socialnämndens handläggning av ärenden om adoption, HSLF-FS 2017:48). Det kan med anledning av den nu föreslagna lagstift- ningen vidare finnas anledning att se över handboken för handläggning av internationella och nationella adoptioner. Den sista kontrollen innan barnet lämnar ursprungsstaten behålls När ett visst barn har föreslagits för adoption ska socialnämnden enligt 6 kap. 14 § socialtjänstlagen pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta. Utredningen föreslår att denna prövning ska tas bort i de fall en utvidgad medgivandeprövning har gjorts och adoptionen inte omfattas av . Prövningen av om adoptionsförfarandet ska få fortsätta infördes i sam- band med att tillträdde mot bakgrund av konventionens krav på att det innan barnet lämnar ursprungsstaten görs en sista avstämning i respektive land av om förutsättningarna för adoptionen är uppfyllda (artikel 17 c). Förutom att prövningen innefattar en bedömning av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet är det väsentligen fråga om att göra en rättslig kontroll av att det inte finns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan utgöra hinder för adoptionens genomförande (prop. 1996/97:91 s. 61). När prövningen infördes ifrågasatte Lagrådet om det var nödvändigt att fatta ett beslut om att adoptionen får fullföljas i de fall adoptionen inte omfattas av . Regeringen instämde delvis i Lag- rådets synpunkt men ansåg att behovet av en något så när enhetlig hante- ring av de olika adoptionsärendena vägde tyngre. Regeringen hänvisade vidare till att de fall som inte omfattas av konventionen borde bli få (a. prop. s. 62). Regeringen anser att det alltjämt finns ett värde i att regleringen är enhetlig. En kontroll innan barnet lämnar ursprungsstaten fyller dessutom en funktion även i de fall inte är tillämplig. Till detta kommer att regeringen föreslår en något mer begränsad prövning av barnets bästa vid den utvidgade medgivandepröv- ningen än utredningen, vilket innebär att behovet av en sista kontroll är större än med utredningens förslag. Mot denna bakgrund anser rege- ringen att det inte finns anledning att ta bort kravet på prövning enligt 6 kap. 14 § socialtjänstlagen. Förbundet föreslår att de auktoriserade adoptions- sammanslutningarna i stället för socialnämnden ska fatta beslut om huru- vida förfarandet får fortsätta. Frågan om vilket organ som ska fatta sådana beslut övervägdes i samband med att tillträdde 1993 års Redan då framfördes önskemål om att sammanslut- Prop. 2017/18:121 ningarna själva skulle få fatta dessa beslut. Med hänvisning till bl.a. att beslutet har tydlig karaktär av myndighetsutövning gjorde regeringen bedömningen att socialnämnden, som fattar beslut om medgivande till internationell adoption, borde fatta även dessa beslut (a. prop. s. 62). Utredningen har inte övervägt en förändring av denna ordning och regeringen har därför inget underlag att nu göra någon annan bedömning än den som gjordes när tillträdde konventionen. Denna uppgift bör därför socialnämnden ansvara för även fortsättningsvis. 13.2.3Ett medgivande ska gälla Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett medgivande att ta emot ett barn för adoption ska förlängas från två till . Giltighetstiden ska räknas fram till den tidpunkt då barnet tas emot i sökandens vård. Om den eller de som vill adoptera inte har fått ett barnbesked från det att medgivandet lämnades ska socialnämnden, om det inte är obehövligt, kontrollera om sökandens levnadsomständigheter har ändrats. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att socialnämnden ska göra en kontroll i det fall ett barn inte har föreslagits för adoption från det att medgivandet lämnats. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , , kom- mun, kommun, kommuner och Landsting, , för inter- nationell adoption och , till- styrker förslaget eller invänder inte mot det. Några remissinstanser, bl.a. och kommun, avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: gäller ett medgivande att ta emot ett barn med hemvist utomlands för adoption (se 6 kap. 12 § fjärde stycket socialtjänstlagen). var giltighetstiden en- dast . Skälet till att giltighetstiden förlängdes var att det hade visat sig att adoptionsärendena drog ut och att utredningarna behövde göras om, vilket gav upphov till onödigt merarbete. som giltig- hetstiden förlängdes till infördes en skyldighet för den som har fått ett medgivande att anmäla om förändringar inträffar i förhållanden som kan antas påverka beslutet om medgivande och en möjlighet att återkalla medgivandet (se prop. 1996/97:91 s. 51 f.). Även i gäller ett mot- svarande beslut men med möjlighet till förlängning. I är giltighetstiden i stället med möjlighet till förlängning. Utredningens förslag om en förlängd giltighetstid för medgivande att ta emot ett barn för internationell adoption lämnades mot bakgrund av att väntetiderna vid internationell adoption hade blivit ännu längre än de var 1997. Det inträffar fortfarande att adoptioner inte hinner genomföras innan tvåårsfristen löpt ut.