prop · H503282 · 2018-07-03 00:00:00 — Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon motsvarande bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Statliga myndigheter har i uppgift att genomföra regeringens inriktning för minoritetspolitiken inom sina respektive ansvarsområden. Av utredningen framgår dock att kunskapen och kännedomen om de nationella minoriteterna behöver förbättras bland de statliga myndigheterna. Det finns i huvudsak två typer av myndigheter som har ett särskilt ansvar inom minoritetspolitiken. Den första typen av myndigheter är de som är särskilt viktiga för genomförandet av minoritetspolitiken. Det rör sig främst om myndigheter med övergripande ansvar inom en sektor som är av central betydelse för politikområdet, t.ex. , och folkminnen och . De uppgifter och det ansvar som denna grupp av myndigheter har inom minoritetspolitiken följer främst av deras instruktion. Den andra myndighetstypen har ett särskilt ansvar eller särskild betydelse för genomförandet av minoritetspolitiken till följd av deras ordinarie uppgifter. Det rör sig exempelvis om () och , vars grundläggande ansvar fyller viktiga syften för måluppfyllelsen. Regeringen har sedan den minoritetspolitiska strategin beslutades beslutat om särskilda regeringsuppdrag till myndigheter för att bidra till genomförandet av minoritetspolitiken. Det gäller bl.a. Lantmäteriet , , , , , , , och DO. Syftet med dessa uppdrag har varit att myndigheterna ska påbörja ett systematiskt arbete för att uppfylla minoritetslagen och det minoritetspolitiska målet. Detta har lett till positiva resultat hos myndigheterna. Det har även blivit tydligt att denna typ av styrning har fyllt sitt syfte för att kontinuerligt och stegvis utveckla myndigheternas verksamhet. Regeringen tillämpar tillitsbaserad styrning av de statliga myndigheterna. Med detta avses en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. En tillitbaserad styrning omfattar även en uppföljning och efterhandskontroll, som både ger tillräckliga underlag 2017/18:282 för fortsatt styrning och upplevs vara meningsfull och legitim av den som ska kontrolleras. Med denna typ av styrning kan de berörda myndigheterna fortsätta sitt utvecklingsarbete och kontinuerligt anpassa det i samråd och dialog med de nationella minoriteterna. Tillämpningen av ett strategiskt förhållningssätt till styrning av statliga myndigheter medför stora vinster genom att de nationella minoriteternas rättigheter integreras och ses som en naturlig del av den ordinarie verksamheten. Regeringens beslut om riktade uppdrag inom minoritetspolitiken till vissa myndigheter, genom deras regleringsbrev eller genom särskilda beslut om uppdrag, har i och för sig fungerat på ett acceptabelt vis. Men det finns utrymme för ökad tydlighet och förutsägbarhet för både myndigheterna och de nationella minoriteterna. Uppdragen är inte alltid samordnade med närliggande myndigheters uppgifter, och det är inte heller alltid givet vad uppdragens långsiktiga syfte är. Antalet uppdrag kan också variera , vilket bland annat leder till ökad arbetsbelastning för de nationella minoriteterna och för uppföljningssystemet. Tillämpningen av ett mer strategiskt och tillitsbaserat förhållningssätt i styrningen, jämte en större långsiktighet i arbetet, medför ett behov av att på ett samlat och kvalitetssäkrat sätt förhålla sig till de olika aktörernas ansvar för att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna i genomförandet av minoritetspolitiken bör därför bli mer strategisk. Mer konkret kan det handla om att på ett än tydligare sätt redogöra för vad som ska uppnås när en myndighet får en uppgift eller ett uppdrag, vilka resultat som förväntas och på vilket sätt det kan ge långsiktiga förändringar i myndighetens arbete. Regeringens bedömning: Uppföljningssystemet bör utvecklas och möjligheten att på ett systematiskt och långsiktigt sätt följa och analysera utvecklingen inom alla berörda sektorer bör förbättras. De myndigheter som har uppföljningsansvar inom olika sektorer bör förbättra sin kapacitet att följa och analysera utvecklingen i förhållande till det minoritetspolitiska målet. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon fristående bedömning om uppföljningssystemet utöver frågan om en särskild Skälen för regeringens bedömning Uppföljningssystemet är enligt utredningen en avgörande del av minoritetspolitikens styrning och den samlade och centrala uppföljningen är en av de stora förtjänsterna med minoritetspolitiska reform. har utredningen pekat på ett antal brister i det nuvarande Det gäller bland annat en begränsad förutsägbarhet för uppgiftslämnarna och svag följbarhet, vilket medför att uppgifterna inte blir jämförbara . Det gäller även de avgränsningar som gjorts i uppföljningen som innebär att den samlade situationen inom minoritetspolitiken är svår att följa. Enligt regeringen finns det behov av att utveckla metoderna och formerna för uppföljningen. Det behövs också mer detaljerad information, t.ex. kvantitativa uppgifter om medelsanvändning och efterfrågan respektive deltagande inom olika sektorer, för att underlaget ska vara fullständigt för den kontinuerliga uppföljning som behöver genomföras. Ett omtag kring uppföljningssystemet är nödvändigt för att styrkedjans nystart ska vara fullständig. Systematiken och långsiktigheten i arbetet hos samordnings- och uppföljningsmyndigheterna och hos uppgiftslämnare måste öka för att uppföljningen ska fylla sitt syfte: att möjliggöra för riksdag, regering, internationella organ, myndigheter, de nationella minoriteterna och andra intresserade att följa och analysera utvecklingen. Möjligheten för regeringen att kontinuerligt justera inriktningen för politikområdet är också beroende av detta. Uppföljningssystemet bör därför utvecklas och dess kapacitet och möjlighet att följa utvecklingen förbättras genom de olika aktörernas insamling och analys av information. Behovet av ett sektorsövergripande uppföljningssystem Det är samordnings- och uppföljningsmyndigheterna som genomför nationella uppföljningar av utvecklingen inom minoritetspolitiken. Uppföljningarna baseras på egen informationsinhämtning och på andra myndigheters redovisning av deras verksamhet. har dock myndigheter med analys- och uppföljningsansvar genomfört enstaka uppföljningar inom sitt ansvarsområde. I sammanhanget kan det nämnas att och Inspektionen för vård och omsorg har ett tillsynsansvar som omfattar de rättigheter som enskilda som tillhör de nationella minoriteterna har inom skolväsendet, och hälso- och sjukvården. Iakttagelser från tillsynen eller kvalitetsgranskningen kan tjäna som underlag i uppföljningssystemet, men utgör inte uppföljning i sig själva. Som konstaterats nedan finns det tillkortakommanden i samordnings- och uppföljningsmyndigheternas uppföljning av utvecklingen på politikområdet. Denna situation förstärks av det faktum att de myndigheter som har ansvar för att följa och analysera olika sektorer inte i någon betydande utsträckning följer upp de minoritetspolitiska aspekterna inom respektive sektor. Det är inte effektivt att ett övergripande uppföljningssystem för minoritetspolitiken ensamt ska svara för all inhämtning av uppgifter och uppföljning på ett tvärsektoriellt område. De samlade svagheter som finns i uppföljningssystemet leder till ett bristande underlag för analysen av områdets utveckling, vilket försvårar justeringar av såväl den strategiska som operativa verksamheten. För att den fortsatta uppföljningen ska vara ändamålsenlig och effektiv krävs en förbättrad kapacitet hos de olika myndigheter som har ansvar för uppföljning och analys inom de berörda sektorerna. Uppföljnings- och analysmyndigheters ansvar De nationella minoriteternas rättigheter ska omvandlas till praktik inom en rad sektorer i samhället. Politikområdets tvärsektoriella karaktär förutsätter att uppföljningssystemet har kapacitet att hantera en stor bredd av 2017/18:282 frågor inom många olika sektorer. För att det ska vara möjligt att följa utvecklingen inom respektive sektor måste underlag och analys produceras nära den berörda verksamheten. Den centrala samordningen och uppföljningen kan inte ha expertis inom alla sektorer i samhället som berörs av minoritetspolitiken. finns det även fortsatt ett stort behov av en samlande funktion i uppföljningssystemet och det är därför inte lämpligt att uppföljningen decentraliseras till en mängd olika aktörer. Den mest effektiva och ändamålsenliga lösningen är därför att de myndigheter som ansvarar för att följa och analysera olika sektorer i samhället även utövar ansvar för minoritetspolitiken inom sitt ansvarsområde. Det underlag som dessa myndigheter tar fram kan utgöra grunden för den samlade uppföljningen som utförs av samordnings- och uppföljningsmyndigheterna. har en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av regeringens analys- och utvärderingsresurser. I uppdraget ingår bl.a. att genomföra och redovisa en behovsanalys avseende dessa resurser, samt att med utgångspunkt i denna överväga och vid behov föreslå förändringar i den organisations- och myndighetsstruktur som finns för utvärderingsinsatser. Regeringen bedömer att resultatet av denna översyn ska vara en utgångspunkt i det fortsatta arbetet med att förbättra uppföljningssystemet. Stärkt samordning, utveckling och uppföljning Regeringens bedömning: Samordningen, utvecklingen och uppfölj- ningen av minoritetspolitiken bör stärkas. Myndighetsstrukturen för samordning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken bör utredas och analyseras närmare. bör fortsatt vara ansvarig myndighet för samiska frågor Utredningens bedömning: Överensstämmer till del med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att en ny myndighet för dessa uppgifter ska inrättas och att i och uppgifter i sin helhet ska föras över till den föreslagna myndigheten och bedömt att regeringen kan överväga att inrätta den nya myndigheten med en annan myndighet som värd. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat med en knapp majoritet av remissinstanserna som tillstyrker utredningens förslag. och kommuner som tillstyrker förslaget, däribland i , och , och kommuner samt , anför i huvudsak att den nuvarande samordningen och uppföljningen inte är tillräcklig för att möjliggöra ett effektivt arbetssätt och för att uppfylla lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. De anför vidare att det finns brister i stödet till kommuner och landsting. kommun tillstyrker förslaget, men anför att det måste övervägas noga för att den nya ordningen ska ha möjlighet att möta upp de komplexa behov som finns inom politikområdet. En stor majoritet av de nationella minoriteternas organisationer tillstyrker förslaget, däribland Frantzwagner Sällskapet och Även Sverigefinländarnas delegation och Svenska – Tornionlaaksolaiset tillstyrker och anför att samordnings- och uppföljningsmyndigheternas arbete har varit alltför passivt och att många kommuner och minoritetsorganisationer inte har fått det stöd som de behöver. Minoritetsorganisationerna anser att detta bl.a. har lett till att kommunala tjänstemän inte längre kontaktar samordnings- Civil Rights Defenders tillstyrker utredningens förslag med hänvisning till den internationella kritiken mot och anför att bland annat upprepade gånger har anmärkt på att den bristande samordningen försvårar genomslagskraften En majoritet av de statliga myndigheterna avstyrker förslaget om en ny myndighet, däribland Justitiekanslern, och i Även ett antal kommuner, bl.a. kommun och , avstyrker förslaget. som framförs av dessa myndigheter och kommuner är att det saknas grund för att en ny myndighet är den lämpligaste lösningen på de problem som utredningen pekar på. Dessa remissinstanser lämnar förslag till alternativa lösningar, bl.a. att resurserna till befintliga myndigheter ska öka, att regeringen ska ge fler särskilda uppdrag till vissa myndigheter eller att tilldelningen av medel till och ansvaret hos de olika länsstyrelserna ska Justitiekanslern () anför att det saknas en analys av orsakerna till den brist på genomslag av grundskyddet som utredningen anser föreligga, 2017/18:282 och att det därför saknas grund för slutsatsen att det bör inrättas en ny myndighet med ansvar för samordning och uppföljning. JK anför vidare att betänkandet inte ger stöd för uppfattningen att en ny myndighet skulle innebära ett mer effektivt genomslag för grundskyddet, snarare finns det grund för oro att en liten myndighet skulle innebära slöseri med resurser och förlust av erfarenhet och kompetens. I stället uttrycker JK att en utveckling av den etablerade samverkansmodellen bör vara en betydligt säkrare väg för att åstadkomma en stärkt minoritetspolitik. Statskontoret anför att bl.a. ledtider i inrättandet och kostnadsskäl talar mot inrättandet av en ny myndighet och föreslår att regeringen i stället inordnar den samlade verksamheten i i eller om verksamheten ska läggas samman. anför att en fullständig riskanalys inte genomförts och anser därför att frågan bör utredas vidare. tar inte ställning till frågan om det bör inrättas en myndighet men anför att det i så fall bör ske genom att en befintlig myndighet får i uppdrag att utgöra värdmyndighet för verksamheten. , liksom en majoritet av kommunerna inom förvaltningsområdet för samiska och en majoritet av de samiska organisationerna, avstyrker förslaget. Dessa remissinstanser anför i huvudsak att fortsatt bör ha ansvaret i fråga om det samiska folket och att något annat vore att undergräva arbetet för ett ökat samiskt självbestämmande. Skälen för regeringens bedömning Det finns behov av stärkt samordning, utveckling och uppföljning Det finns två övergripande syften med den nuvarande ordningen för samordning och uppföljning. Det första är att myndigheterna ska verka för och samordna genomförandet av minoritetspolitiken och minoritetslagstiftningen. Det är regeringens mening att det i detta även ingår ett ansvar för att vidta åtgärder för kontinuerlig utveckling av området. Det andra syftet med den nuvarande ordningen är att myndigheterna ska producera kvalitativa underlag avseende tillämpningen av lagstiftningen och utvecklingen på området, med regeringen som främsta mottagare. I fråga om det första syftet, samordningen, kan det konstateras att samordnings- och uppföljningsmyndigheternas verksamhet visserligen har bidragit till en positiv utveckling inom förvaltningsområdena samt till en ökad medvetenhet och kunskap om minoritetsfrågor bland myndigheter, något som även ett antal remissinstanser uttalar, bl.a. och kommuner. Utredningen har dock visat att samordnings- och uppföljningsmyndigheterna inte har kunnat tillgodose det behov av stöd som finns hos olika aktörer, exempelvis hos de förvaltningar och tjänstemän som i kommuner och landsting ansvarar för minoritetsfrågor. Detta illustreras av flera remissinstanser, däribland och kommun, som efterlyser stöd och utvecklingsåtgärder till följd av en uppfattning att de nuvarande myndigheterna inte möter upp det behov som finns. Vidare har utredningen bedömt att den befintliga samordningen inte har varit tillräckligt framgångsrik i att öka medvetenheten om och genomslaget för det grundläggande skyddet för de nationella minoriteterna i hela landet, vilket bl.a. tillskrivs bristen på Inte heller har samordningen fullt ut tagit rollen som utvecklande och pådrivande motor i minoritetspolitiken, något som enligt regeringens mening får anses ingå i uppgiften. Dessa tillkortakommanden kan inte uteslutande tillskrivas samordnings- och uppföljningsmyndigheterna, men de bär ett betydande ansvar. En annan faktor som påverkat situationen negativt är viss avsaknad av tydlighet i regeringens styrning av myndigheterna. Den samlade situationen föranleder ett behov av åtgärder inom alla delar av styrkedjan, både avseende myndighetsansvaret för samordningen och i andra delar av kedjan. Exempel på en åtgärd i en annan del av kedjan är förslaget om skyldighet för kommuner och landsting att anta mål och riktlinjer för sin minoritetspolitiska verksamhet som regeringen lämnat i propositionen En stärkt minoritetspolitik (prop. 2017/18:199 s. 30) och det som i övrigt anförs i detta avsnitt om utvecklad myndighetsstyrning. I fråga om det andra syftet, uppföljningen, fyller de underlag som samordnings- och uppföljningsmyndigheterna redovisar flera syften. Rapporteringen utgör, tillsammans med annat material, underlag för den analys och kontinuerliga bedömning av utvecklingen inom området som genomförs av regeringen. Genom rapporterna ska det även vara möjligt att följa utvecklingen på området . Vidare är underlaget en del av grunden för regeringens återrapportering till samt rapportering till m.fl. Utredningen visar att det finns brister i denna centrala uppgift, exempelvis vad gäller jämförbarheten och avsaknaden av vissa grundläggande data i rapporterna. Dessa brister får anses bero på en kombination av flera olika faktorer, både inom och utom samordnings- och uppföljningsmyndigheternas kontroll. Sådana faktorer är enligt utredningen hur tydligt uppdraget är formulerat och hur det tolkas, vilka verktyg som myndigheterna förfogar över och hur uppdraget har bedrivits i praktiken. Denna del av myndigheternas uppdrag är av mycket stor betydelse för politikområdets långsiktiga utveckling och för regeringens möjligheter att på ett träffsäkert och objektivt sätt kunna följa utvecklingen inom minoritetspolitiken. Med anledning av de påvisade bristerna får den nuvarande situationen anses vara otillfredsställande. Bristerna i uppföljningen kräver åtgärder på flera olika områden och regeringen redogör för detta ovan (se avsnitt 4.2.3 om ett stärkt uppföljningssystem). I propositionen En stärkt minoritetspolitik anförs (prop. s.26–27) att minoritetspolitiken ska genomföras tillsammans med de nationella minoriteterna för att de ska kunna utöva egenmakt. Det innebär att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska ha reella möjligheter till inflytande och delaktighet. Vidare uttalar regeringen att det allmännas insatser i nästa steg av genomförandet än tydligare ska vila på principen om att politiken genomförs tillsammans med de nationella minoriteterna och inte av någon annan för de nationella minoriteterna. Regeringen kan därför konstatera att den betydande brist på förtroende som Sverigefinländarnas delegation och – Tornionlaaksolaiset med flera pekar på ska ges stor vikt i bedömningen. Vid en samlad bedömning kan det konstateras att det finns betydande brister i den nuvarande ordningen för samordning, utveckling och uppföljning och att dessa brister hämmar minoritetspolitiken. medför i slutändan en bristande efterlevnad av de nationella minoriteternas rättigheter. Det innebär också att det finns betydande potential för samordningsvinster och ökad effektivitet i verksamheten. Regeringen bedömer därför att samordningen, utvecklingen och uppföljningen av det minoritetspolitiska området bör stärkas. Myndighetsstrukturen för samordning, utveckling och uppföljning bör utredas och analyseras närmare En framgångsfaktor i den nuvarande ordningen för samordning och uppföljning är den centrala och samlade funktion som samordnings- och uppföljningsmyndigheterna har. Syftet med det koncentrerade uppdraget hos i och är att åstadkomma en högre effektivitet och att säkerställa förutsättningarna för långsiktighet, kompetensförsörjning och ett likformigt utförande. Vidare ger ett samlat ansvar möjlighet att bygga upp kompetens och erfarenhet i frågorna . Dessa faktorer är något som flera remissinstanser, t.ex. i och Justitiekanslern, anför som argument för att det inte är tillräckligt utrett att en ny myndighet löser de brister som finns. Statskontoret anför att det finns kostnadsskäl, t.ex. omställningskostnader, som talar mot en ny myndighet. Som framgår ovan uttrycker dock många remissinstanser att den nuvarande ordningen inte tillfredsställer de behov som finns, vilket särskilt tydligt framkommer i remissyttrandena från vissa förvaltningskommuner, bl.a. kommun. Flera av de nationella minoriteternas organisationer instämmer också i denna bild och uttrycker att det finns ett stort behov av förändring för att det ska vara möjligt att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Flera remissinstanser, bland dem , anser att utredningens förslag behöver beredas vidare. Regeringen har beaktat det blandade remissutfallet och de många relevanta synpunkter som har lämnats, både av remissinstanser som tillstyrker förslaget och av de som avstyrker det. Särskild vikt bör dock läggas vid de synpunkter som har inkommit från flertalet av de nationella minoriteternas organisationer, särskilt då de uttrycker bristande förtroende, och från många kommuner och landsting. Anledningen till det är att det är nödvändigt att ordningen för samordning, utveckling och uppföljning är förankrad hos de nationella minoriteterna och hos dem som utför verksamheten närmast medborgarna. måste regeringen beakta det som anförts av Justitiekanslern, och bl.a. om brist på analys samt om organisationsform och verksamhetsrisker, och av utredningen om behovet av närmare analys i vissa frågor. Vid en sammanvägd bedömning kan det konstateras att det krävs ytterligare utredning och analys av frågan om den närmare myndighetsstrukturen för samordning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken. Regeringen avser därför att besluta om direktiv till en sådan utredning. som ansvarig myndighet för samiska frågor är både ett folkvalt organ och en förvaltningsmyndighet under regeringen. Detta innebär att företräder det samiska folket och har särskild sakkunskap i frågor som gäller samiska förhållanden. ska verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till Skr. 2017/18:282 verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. bland annat att fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet. är den myndighet som har, och ska ha, bäst kompetens i samiska frågor. Flera remissinstanser – däribland , ett flertal av de kommuner som ingår i förvaltningsområdet för samiska och många samiska civilsamhällesorganisationer – anför att är bäst lämpat att ansvara för samiska frågor. Å andra sidan påpekar vissa remissinstanser, däribland kommun och – Tornionlaaksolaiset, att är en del av den nuvarande samordningen och uppföljningen som har uppvisat brister. Båda dessa förhållanden måste beaktas. Regeringen bedömer i propositionen En stärkt minoritetspolitik (prop. 2017/18:199 s. 26) att egenmakt är en av nyckelfaktorerna för den fortsatta inriktningen för minoritetspolitiken. Kompetens och representation sammanfaller i . är den myndighet som har bäst sakkunskap i frågor som rör samiska förhållanden och plenum utser styrelsen. Som redovisas ovan avser regeringen att närmare utreda och analysera myndighetsstrukturen för samordning, utveckling och uppföljning av politikområdet. nuvarande uppgifter inom minoritetspolitiken framgår av ett antal styrdokument och är i huvudsak avgränsat till de delar av minoritetspolitiken som avser samer och samiska. Regeringen anser att ansvar framöver än tydligare bör vara samiska rättigheter och det samiska språkets utveckling. Genom ett tydligt rättighetsfokus, och med tillitsbaserad styrning, bör ges större frihet att utforma och bedriva sin verksamhet inom minoritetspolitiken. Det är regeringens bedömning att det är en förutsättning för att det fortsatta arbetet ska vara kvalitativt och legitimt att är ansvarig myndighet för samiska frågor inom minoritetspolitiken. Genom denna bedömning instämmer regeringen med de remissinstanser, bl.a. , som uttryckt detta som sin ståndpunkt. 5Ett långsiktigt arbete för de nationella minoriteternas språk och kultur 5.1Språk och kultur ska stödjas