prop · H50372 · 2018-01-23 00:00:00 — Regeringen föreslår i denna proposition åtgärder som syftar till att påverka näringsidkaren på så sätt att denna tar mindre risker i utlåningen. Flera av förslagen begränsar näringsidkarens möjlighet att generera vinst och täcka kreditförluster. Åtgärderna bör därför leda till att näringsidkarna ställer högre krav på den som vill låna pengar. Vidare pågår hos ett arbete med att uppdatera de allmänna råden om konsumentkrediter, bl.a. i fråga om kreditprövningar (jfr bet. 2016/17:CU12 punkt 16, rskr. 2016/17:209). Enligt regeringen bör de nu initierade och redan vidtagna åtgärderna tillsammans ge goda förutsättningar för att näringsidkarna ska bli mer noggranna i sina kreditprövningar. En näringsidkare som inte sköter sina granskningar av konsumentens ekonomiska förutsättningar att fullgöra kreditavtalet riskerar nämligen både kännbara ingripanden från tillsynsmyndigheterna och kreditförluster. Frågan är om det därutöver finns anledning att ytterligare skärpa kraven. Kreditprövning vid beviljande av gratislån Konsumentkreditlagens bestämmelser om kreditprövning gäller inte för en annan kredit än kontokredit som är gratis eller inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka (4 § första stycket). Bakgrunden till detta undantag, som möjliggörs enligt artikel 2.2 f i konsumentkreditdirektivet, är att det underlättar möjligheten att handla på faktura (se t.ex. prop. 2009/10:242 s. 39 f.). På kreditmarknaden förekommer emellertid fristående lån som inte är förbundna med några kostnader, men som trots det i stor utsträckning liknar högkostnadskrediter. Dessa lån kan avse relativt stora belopp med kort löptid. För konsumenten innebär lånen ofta att varken ränta eller avgifter behöver betalas, så länge som konsumenten betalar tillbaka det lånade beloppet . Om konsumenten däremot hamnar i dröjsmål eller vill få på sig att betala skulden, uppstår kostnader som i förhållande till det lånade beloppet kan bli höga. 2017/18:72 Ur ett konsumentskyddsperspektiv är det problematiskt att ett fristående, kortfristigt lån som inte är förbundet med några större kostnader kan beviljas utan en föregående prövning av konsumentens förmåga att fullgöra åtagandet. Trots allt är det för dessa lån just återbetalningen av kreditbeloppet – och inte kostnaderna – som i regel utgör den största framtida belastningen på konsumentens ekonomi. För att inte konsumenten ska hamna i en skuldproblematik är det därför av stor betydelse att näringsidkaren prövar om konsumenten har återbetalningsförmåga för kreditbeloppet. Detta gäller särskilt eftersom det kan antas att det i stor utsträckning är ekonomiskt utsatta konsumenter som tar dessa lån. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en näringsidkare ska vara skyldig att göra en kreditprövning även för en annan räntefri kredit än kontokredit som inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka . För att skyldigheten att göra en kreditprövning ska omfatta endast fristående krediter och inte fakturakrediter eller andra krediter som finansierar köp av en vara eller tjänst, bör krediter som avser kreditköp undantas. Civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning Utredningen har övervägt om det bör införas en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning för att få näringsidkarna att bevilja färre riskfyllda lån. När det gäller denna åtgärd anser dock utredningen att argumenten mot den är så tungt vägande att den inte bör genomföras. Utredningen lyfter fram bl.a. att en sanktionsregel skulle bli svårtillämpad och brista i förutsebarhet. Det skulle också finnas en risk för att vissa konsumenter försöker utnyttja sanktionsregeln mot näringsidkaren, om inte annat för att få till ett betalningsanstånd. Till detta kommer att utredningen inte bedömer att det alltid är kreditgivarnas bristande kreditprövning som gör att konsumenter beviljas krediter som de sedan inte kan betala tillbaka. Om t.ex. konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter om sin ekonomi, kan kreditprövningen bli missvisande oavsett om den görs på ett korrekt sätt eller inte. Utredningens bedömning delas av så gott som samtliga remissinstanser. Även regeringen anser att det inte nu bör införas en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning. Särskild hänsyn till felkällor vid kreditprövningar I nuvarande regelverk finns det inte någon skyldighet för en näringsidkare att vid kreditprövningen ta hänsyn till risken för felkällor vid beräkningen av konsumentens återbetalningsförmåga. Som utredningen tar upp kan detta i vissa situationer leda till att en kreditprövning visar att konsumenten har återbetalningsförmåga, trots att så i själva verket inte är fallet. Anledningen till detta kan vara att konsumenten inte lämnar korrekta eller fullständiga uppgifter om t.ex. sina utgifter eller att kreditgivaren inte har möjlighet att kontrollera alla de uppgifter som konsumenten lämnar. Att näringsidkaren inte behöver ta hänsyn till felkällor innebär också att en näringsidkare kan bevilja högkostnadskrediter trots att kreditprövningen visar på ingen eller en mycket liten marginal på inkomstsidan. Utredningen anser att en åtgärd som skulle kunna förbättra kreditprövningsprocessen och leda till att utlåningen blir mindre riskfylld är att näringsidkaren vid beviljande av en högkostnadskredit måste ha en viss säkerhetsmarginal i sina beräkningar av konsumentens återbetalningsförmåga. Mer specifikt föreslår utredningen att näringsidkaren ska ta särskild hänsyn till risken för att konsumenten redan har, eller kommer att få, andra utgifter än vad underlaget för kreditprövningen visar. För att ta hänsyn till sådana utgifter föreslås att kreditgivaren ska göra ett tillägg på konsumentens utgifter, så att det i kreditprövningen tas höjd för sådana utgifter som inte redan framkommit genom t.ex. konsumentens egna uppgifter eller av en kreditupplysning. Som tar upp innebär redan det befintliga kravet på kreditprövning att näringsidkaren måste göra en noggrann bedömning av konsumentens ekonomiska förhållanden innan en kredit beviljas. Ordningen med kreditprövning har funnits . Det har inte tidigare gjorts gällande att den – rätt använd – skulle vara bristfällig och i sig möjliggöra att konsumenter beviljas krediter som de sedan inte kan betala tillbaka. I stället har problematiken handlat om att kreditgivarna inte fullt ut har gjort kreditprövningar på ett godtagbart sätt. Av intresse i detta sammanhang är att utredningens förslag, som närmast grundar sig på att konsumenter lämnar oriktiga uppgifter och innebär att det ska göras ett schablonartat tillägg på utgiftssidan, inte skulle leda till säkrare, mer korrekta kreditprövningar. Snarare skulle det riskera att ge näringsidkarna mindre möjligheter att ta hänsyn till och göra en prognos utifrån konsumentens faktiska situation samt att konsumenter som löper en liten risk att få problem med återbetalningen inte längre beviljas kredit. Till detta kommer att det med hänsyn till övriga föreslagna åtgärder finns anledning att ifrågasätta behovet av utredningens förslag. De föreslagna reglerna om räntetak, kostnadstak och begränsning av möjligheten att förlänga krediter har det gemensamt att de inskränker näringsidkarens intäktsmöjligheter och möjligheter att kompensera sig för förluster. Åt- gärderna bör därför leda till att näringsidkarna blir mer försiktiga med vem som får låna pengar. Näringsidkarna kan åstadkomma detta antingen genom att kreditprövningarna görs med större omsorg eller att näringsidkarnas utlåningspolicy blir mer restriktiv. I båda fallen innebär det i praktiken att näringsidkarna tvingas att ta större hänsyn till att konsumenten redan har eller kommer att få andra utgifter än de som är kända och att näringsidkarna behöver ta större hänsyn till felkällor och framtida risker. I annat fall riskerar näringsidkaren att dessa andra utgifter minskar återbetalningsförmågan på ett sådant sätt att konsumenten inte kan fullgöra sina åtaganden. De övriga föreslagna åtgärderna bör därför i praktiken få till stånd samma resultat som utredningen vill åstadkomma med sitt förslag om en marginal vid beräkningen av återbetalningsförmågan, utan att det behöver införas en särskild bestämmelse om detta. Som flera av remissinstanserna, bl.a. , och , tar upp kan det vidare ifrågasättas om det enligt konsumentkreditdirektivet är möjligt att genomföra utredningens förslag. Att det kan finnas EU-rättsliga hinder mot att införa sådana regler som utred- ningen föreslår tas även upp i promemorian Upplösning av Sparbanker- nas säkerhetskassa och vissa andra frågor (Fi2017/03554/B). Frågan om hur konsumentkreditdirektivets fullharmoniserande bestäm- melser om kreditprövning ska tolkas har varit föremål för prövning av (dom i mål C- 449/13). I det målet hade domstolen att pröva om artikel 8.1 i direktivet skulle tolkas så att den utgör hinder för att en konsuments kreditvärdighet bedöms endast utifrån de uppgifter som konsumenten själv har lämnat, utan att dessa uppgifter faktiskt verifieras mot andra uppgifter. stolen uttalar att direktivet inte på ett uttömmande sätt anger vilka uppgifter som en kreditgivare ska lägga till grund för sin bedömning av konsumentens kreditvärdighet och att det inte heller anger om dessa uppgifter ska verifieras och på vilket sätt. Enligt domstolen ger orda- lydelsen i artikel 8.1, jämförd med skäl 26 i direktivet, snarare kredit- givaren ett utrymme för en skönsmässig bedömning när denne ska av- göra huruvida de tillgängliga uppgifterna är tillräckliga som dokumenta- tion för konsumentens kreditvärdighet och huruvida de måste stämmas av mot andra uppgifter. Av intresse är även att frågan om hur en kreditprövning ska göras och vad som krävs för att en kreditprövning ska anses vara grundad på till- räckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden har prövats av (se domstolens dom den i mål 5868-16). I sitt avgörande hänvisar Högsta för- valtningsdomstolen till den ovan nämnda domen från och uttalar bl.a. att regleringen i konsumentkreditdirektivet innebär att kredit- givaren har ett utrymme att skönsmässigt bedöma om de tillgängliga uppgifterna är tillräckliga och om de måste stämmas av mot andra upp- Av detta följer enligt domstolen att kreditgivaren i varje enskilt fall måste göra en bedömning av om uppgifterna är tillräckliga och att denna bedömning kan variera beroende på bl.a. omständigheterna när kreditavtalet ingås och kreditbeloppets storlek. Utredningen anser att förslaget om en marginal vid beräkningen av konsumentens återbetalningsförmåga inte innebär någon ytterligare före- skrift om vilka uppgifter som måste inhämtas, utan i stället en beräk- ningsmodell för att få fram om en konsument ska få beviljas en kredit Därmed borde, enligt utredningen, frågan falla utanför kon- sumentkreditdirektivets tillämpningsområde eftersom direktivet reglerar att en kreditprövning ska göras och att den ska baseras på tillräckliga uppgifter, inte vilka övriga krav som kan ställas på kreditgivaren i detta Emellertid går det inte att bortse från att i sitt avgörande tar upp just frågan hur en kreditgivare ska förhålla sig till de uppgifter som konsumenten har lämnat och om det finns någon skyldighet för kreditgivaren att stämma av dessa mot andra uppgifter. stolen ger direktivet en kreditgivare ett visst skönsmässigt utrymme att bedöma vilka uppgifter som ska inhämtas och användas i kreditpröv- Avgörandet kan därför uppfattas som att det inte är möjligt för medlemsstaterna att meddela närmare föreskrifter som inskränker kredit- givarens möjligheter att själv avgöra i vilken utsträckning som inhämtade uppgifter om t.ex. konsumentens utgifter är tillräckliga, oavsett att det i direktivets skäl 26 anges bl.a. att instruktioner och riktlinjer kan utfärdas på nationell nivå. Det finns därför en beaktansvärd risk för att utredningens förslag – som på ett sätt kan sägas innebära att de uppgifter som kreditgivaren inhämtar om konsumentens utgifter aldrig är tillräckliga utan måste kompletteras med ytterligare uppgifter som fastställs i föreskrifter – skulle gå utöver det fullharmoniserade konsumentkreditdirektivet och därmed strida mot . Enligt regeringen är det av stor vikt att det i fråga om den kreditprövning som ska göras finns tydliga och givna regler som näringsidkarna kan följa. Att på detta område införa regler som inte överensstämmer med skulle innebära en risk för tillämpningssvårigheter och rättsprocesser samt en osäkerhet som i slutändan skulle kunna drabba konsumentkollektivet. Regeringen bedömer således dels att själva behovet av den föreslagna åtgärden kan ifrågasättas, dels att det finns svårigheter ur ett EU-rättsligt perspektiv med att genomföra utredningens förslag. Av dessa skäl anser regeringen att det inte är lämpligt att gå vidare med det förslaget. Regeringen avser dock att följa utvecklingen och utesluter inte att det senare kan finnas skäl att både nationellt och på EU-nivå verka för tydligare regler om hur en kreditprövning ska genomföras och hur konsumentens återbetalningsförmåga ska bedömas. I detta sammanhang vill regeringen särskilt nämna att det inom EU redan planeras åtgärder med anknytning till frågor om kreditprövning. Till exempel anges det i handlingsplan om finansiella tjänster för konsumenter: Bättre produkter, fler valmöjligheter (COM (2017) 139 final) att kommissionen kommer att verka för att införa allmänna kreditbedömningsstandarder och principer för utlåning till konsumenter. Även om regeringen inte lämnar några lagförslag kan det, som 4finance AB och tar upp, finnas anledning för branschen och att tillsammans resonera kring hur näringsidkarna kan uppnå en högre säkerhet i kreditprövningarna. Det kan till exempel handla om kunskapsutbyten och försök att nå en gemensam uppfattning om vad som är lämpligt i fråga om kreditprövningar, t.ex. hur en kreditprövning normalt bör göras. Aspekter av kreditprövningen som kan vara värda att diskutera i detta sammanhang är t.ex. i vilken utsträckning som näringsidkaren bör ta hänsyn till konsumentens utgiftsåtaganden och normala levnadsomkomster och hur näringsidkaren ska beakta potentiella negativa scenarier (jfr de riktlinjer om bedömning av kreditvärdighet som Authority har tagit fram och som avser att ge närmare anvisningar om de krav på kreditprövning som fastställs i det s.k. bolånedirektivet, och rådets direk- tiv 2014/17/ЕU av om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven /48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010). Konsumentkreditlagen hindrar inte näringsidkarna från att vid kreditprövningen ta sådana hänsyn av försiktighetsskäl. Särskilt med hänsyn till övriga förslag i propositionen bör det rimligen finnas ett ömsesidigt intresse av att diskutera hur kreditprövningarna kan bli säkrare, eftersom förslagen bör begränsa kreditgivarnas riskbenägenhet vid utlåningen. Ett gemensamt arbete mellan branschen och skulle kunna beröra alla näringsidkare som lämnar konsumentkrediter, och inte bara de som lämnar högkostnadskrediter. På så sätt kan samarbetet främja bättre kredit- 2017/18:72 prövningar – och minskad risk för att konsumenter drabbas av överskuldsättning – vid alla slags konsumentkrediter. 5.6En särskild upplysning vid marknadsföring Regeringens förslag: Vid marknadsföring av ett kreditavtal som avser en högkostnadskredit ska näringsidkaren ge konsumenten en upplysning om att det är fråga om en sådan kredit. Upplysningen ska också innehålla information om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om innehållet i upplysningen och om hur den ska lämnas i marknadsföringen. Om upplysningen inte lämnas, ska det vara möjligt att ingripa enligt marknadsföringslagen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något krav på skriftlighet för kreditavtal som avser högkostnadskrediter. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , , , , EKSAM ideell förening för ekonomisk samverkan i och i , tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. Bland annat Konsumenter vill dock varna för en övertro på effekterna av förslaget. Vissa remissinstanser avstyrker eller har olika invändningar mot förslaget. och ställer sig tveksamma till förslaget om en särskild upplysning eftersom det inte är sannolikt att en sådan upplysning leder till att konsumenter avstår från att ingå oförmånliga kreditavtal. anser att förslaget är olämpligt av principiella skäl och att det saknas en analys av hur förslaget påverkar t.ex. annonskostnader. Liknande synpunkter framförs av och Näringslivets Delegation för Marknadsrätt. anser att det bör införas ett skriftlighetskrav. Skälen för regeringens förslag och bedömning En del av problematiken på marknaden för högkostnadskrediter är att vissa konsumenter fattar oöverlagda beslut om att ta lån. Ofta är det alltså inte fråga om att avtalsvillkoren inte går att förstå för konsumenten, utan att konsumenten fattar ett mindre genomtänkt beslut att ta en kredit, t.ex. beroende på att konsumenten har en bristande insikt i sina egna ekonomiska förhållanden eller har svårt att se alternativ till att skuldsätta sig. Det är därför eftersträvansvärt att försöka påverka konsumenten mot en större riskmedvetenhet och att ge konsumenten verktyg för att utvärdera sitt lånebehov och sin ekonomiska situation. I avsnitt 6 föreslås att marknadsföring av alla slags krediter ska vara måttfull. Med hänsyn till att högkostnadskrediter ofta erbjuds högriskkonsumenter som har mindre marginaler i sin ekonomi eller som har haft problem att betala i rätt tid finns det anledning att därutöver överväga särskilda åtgärder inriktade på dessa slags krediter. Ett skriftlighetskrav bör inte införas En åtgärd som utredningen har övervägt för att öka konsumenters medvetenhet är införandet av ett skriftlighetskrav vid kreditavtal som avser högkostnadskrediter. Utredningen anser emellertid att ett sådant krav inte bör införas. Anledningen till detta är att ett skriftlighetskrav inte bedöms ge konsumenten bättre möjlighet att överväga avtalets följder eller sitt eget behov av kredit. Snabblån och andra högkostnadskrediter erbjuds och ansöks om i huvudsak på internet, vilket innebär att det är konsumenten själv som tar initiativet till att låna och ytterst bestämmer över hur mycket tid som han eller hon vill lägga ner på att ta del av avtalsvillkor m.m. Regeringen, i likhet med de flesta av remissinstanserna, instämmer i utredningens bedömning att det inte bör införas ett skriftlighetskrav vid kreditavtal som avser högkostnadskrediter. I sammanhanget vill regeringen lyfta fram att skälen för ett skriftlighetskrav gör sig gällande på ett annat sätt vid telefonförsäljning av krediter. Vid telefonförsäljning blir konsumenten kontaktad, och ibland överrumplad, av en försäljare och får då muntlig information om ett avtal som konsumenten tidigare kanske inte ens övervägt att ingå. Mot bakgrund av problem för konsumenter i samband med telefonförsäljning och bristande förtroende bland konsumenter för den försäljningskanalen bereds i förslag i betänkandet Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning (SOU 2015:61, se även prop. 2017/18:1, utg.omr. 18, avsnitt 4.5). En upplysningsskyldighet bör införas För att öka konsumenters riskmedvetenhet föreslår utredningen att det ska införas en skyldighet för näringsidkaren att lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av kreditavtal som avser högkostnadskrediter. Upplysningen ska informera konsumenten om att det är fråga om en högkostnadskredit och om riskerna med skuldsättning. Den ska även innehålla en hänvisning till mer information i privatekonomiska frågor. Genom upplysningen bedömer utredningen att konsumenten får bättre möjligheter att stanna upp i sitt beslutsfattande, se över sin ekonomi och sätta sig in i kreditåtagandet och följderna av inte kunna betala tillbaka ett eventuellt lån . Utredningen hänvisar till att det i , och förekommer liknande upplysningar vid marknadsföring av krediter. Även regeringen är av uppfattningen att upplysningen bör skapa förutsättningar för att fler konsumenter än tänker till en extra gång innan de ansöker om en högkostnadskredit. Genom upplysningen kan även fler konsumenter komma att inse allvaret i sin situation och söka hjälp hos t.ex. kommunens budget- och skuldrådgivare. Det kan i sammanhanget nämnas att näringsidkare har en skyldighet att lämna liknande upplysningar vid marknadsföring eller försäljning av vissa andra slags produkter som innebär risker för konsumenter (se t.ex. 7 kap. 7 § alkohollagen [2010:1622]). Vissa remissinstanser, bl.a. och , anser att det av principiella skäl är olämpligt att införa en särskild upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter. Emellertid konstaterar regeringen att överskuldsättning är ett stort och växande samhällsproblem som orsakar inte minst enskilda lidande. Högkostnadskrediterna har i detta sammanhang en särskild roll eftersom de ofta riktar sig mot just sådana konsumenter som löper större risk än andra att inte kunna fullgöra sina kreditåtaganden och därför hamna i ekonomiska besvär. Att då vidta en förhållandevis enkel åtgärd för att öka riskmedvetenheten och förbättra möjligheterna för dessa högriskkonsumenter att se över sin ekonomiska situation kan enligt regeringen inte låta sig hindras av principiella skäl. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att åtgärden inte bör medföra några större kostnader för företagen (se avsnitt 8), anser regeringen att den är befogad, även om, som bl.a. Konsumenter och tar upp, de förväntade effekterna av den inte bör överdrivas. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det ska införas en skyldighet för näringsidkare att vid marknadsföring av högkostnadskrediter lämna information i en särskild upplysning. När upplysningen ska lämnas Upplysningen avser att öka konsumentens riskmedvetenhet vid högkostnadskrediter och få konsumenten att tänka till en extra gång inför en ansökan om en högkostnadskredit. En grundförutsättning för att upplysningen ska lämnas bör därför vara att det marknadsförda kreditavtalet avser en högkostnadskredit. Bedömningen av om det är fråga om en högkostnadskredit ska göras när marknadsföringsåtgärden vidtas. På samma sätt som enligt konsumentkreditlagen gäller för andra krav på information vid marknadsföring, bör skyldigheten att lämna upplysningen gälla vid marknadsföring av ett kreditavtal (se 7 §). Innebörden av detta är att informationsplikten inträder när en marknadsföringsåtgärd avser ett något så när bestämt eller individualiserat krediterbjudande. Eftersom marknadsföringsbegreppet omfattar i princip allt agerande från näringsidkarens sida i syfte att avsätta produkter, kommer kreditgivaren så gott som alltid att vidta någon form av marknadsföringsåtgärd för att konsumenten ska kunna erbjudas en högkostnadskredit. Innehållet i upplysningen och hur den ska lämnas i marknadsföringen Vid bestämmandet av upplysningens innehåll måste hänsyn tas till att konsumenten redan genom nuvarande regler om marknadsföring får en stor mängd information presenterad för sig. Upplysningen bör därför vara så kortfattad och tydlig som möjligt. På så sätt bör förutsättningarna öka för att upplysningen kan särskiljas och uppfattas av konsumenten och att den inte försvinner i marknadsföringens informationsmängd. För att upplysningen ska vara godtagbar ur ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt perspektiv är självklara utgångspunkter dessutom, enligt regeringens mening, att upplysningen endast bör ha ett sakligt innehåll och att den inte får vara av åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär (se prop. 2001/02:162 s. 53; jfr prop. 2017/18:49 s. 170 f.). Upplysningen bör innehålla information om att det marknadsförda kreditavtalet avser en högkostnadskredit.