prop · H503121 · 2018-03-06 00:00:00 — En viktig princip i alla mål och ärenden i domstol är att ett avgörande inte ska få ske utan att berörda personer har fått en möjlighet att ta till vara sin rätt. En grundläggande förutsättning för att adoptionsprocessen ska vara rättssäker och att domstolen ska fullgöra sin utredningsskyldig- het är därför att de som har ett berättigat intresse får del av uppgifterna i ärendet och ges möjlighet att komma till tals. I adoptionsärenden är det främst genom skriftväxling som denna princip upprätthålls och dom- stolen får ett tillräckligt underlag för sitt beslut. Det finns dock även möjlighet att hålla ett sammanträde i ärendet. Enligt 4 kap. 10 § tredje stycket ska en förälder vars samtycke inte krävs ges tillfälle att yttra sig om det kan ske. Om det finns en särskild förmyndare ska även han eller hon höras. Bestämmelsen har funnits sedan adoptionsreglerna infördes och syftar till att alla föräldrar ska kunna göra sina berättigade intressen gällande i adoptionsärendet (NJA II 1917 s. 486 och 490). I övrigt är det i 4 kap. inte reglerat vilka som ska få yttra sig i ett adoptionsärende. Att bestämmel- sen endast reglerar föräldrar som inte är vårdnadshavare hänger samman med de krav på samtycke som gäller i adoptionsärenden. Bestämmelsen om hörande ska alltså ses som ett komplement till samtyckeskravet. Regeringen delar utredningens uppfattning att det bör vara tydligt vilka personer som domstolen ska skriftväxla med och i vilka fall det är möj- ligt att avstå från att ge någon av dem tillfälle att yttra sig över adoptions- ansökan. Ett alternativ till en särskild reglering i 4 kap. skulle vara att låta reglerna i lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) gälla i adoptionsärenden. Regeringen anser dock att den regleringen är mindre väl lämpad för adoptionsärenden. Kommunika- tionsskyldigheten i 15 § ärendelagen riktar sig uttryckligen till dem som är motparter i ärendet. I ett adoptionsärende kan det vara oklart vilken ställning en förälder har beroende på om han eller hon samtycker till adoptionen eller inte. Inte minst vid en styvbarnsadoption kan det vara främmande att beteckna en förälder som efter adoptionen tillsammans med sökanden kommer att vara förälder och som har samtyckt till adop- tionen som motpart. En förälder bör dock få yttra sig även om han eller hon redan har lämnat sitt samtycke och även om föräldern efter en styvbarnsadoption kommer att kvarstå som förälder. Vidare ska, som redovisas nedan, den som sökanden vill adoptera normalt ges tillfälle att yttra sig. Detta talar för att det i 4 kap. tydligt bör anges vem som ska ges tillfälle att yttra sig. I samma riktning talar att de möjligheter till undantag från kravet på skriftväxling som finns i 15 § ärendelagen inte är anpassade till adop- tionsärenden. Ett av undantagen avser situationen att motparten är en förvaltningsmyndighet, vilket inte kan förekomma i adoptionsärenden. Den andra möjligheten till undantag är om det saknas anledning att anta att ärendet till någon del kommer att avgöras till motpartens nackdel. Med anledning av den betydelse en adoption har på relationen mellan barnet och dess föräldrar är det angeläget att säkerställa att föräldrarna som regel får möjlighet att komma till tals även i de fall föräldern tidigare gett uttryck för att han eller hon samtycker till eller inte invänder mot en adoption. Ärendelagens undantag passar i detta avseende mindre bra. Som framgår nedan finns det anledning att i adoptions- ärenden ge domstolen en större möjlighet att avstå från att låta personer yttra sig i adoptionsärenden. Det finns alltså i adoptionsärenden anledning att i förhållande till 15 § ärendelagen låta en vidare krets personer yttra sig och möjlig- göra undantag i större utsträckning. Mot den bakgrunden bör 4 kap. för- äldrabalken innehålla en särskild reglering av vilka personer som ska få möjlighet att yttra sig i ett adoptionsärende och vilka undantag som ska gälla. 2017/18:121 I lagrådsremissen föreslogs att domstolen skulle upplysa den som får tillfälle att yttra sig om att ärendet kan komma att avgöras även om det inte inkommer något yttrande. Lagrådet ifrågasätter om inte domstolen i de fall samtycke krävs bör upplysa även om detta. Syftet med en sådan ordning vore som regeringen förstår det att klargöra för den som får möjlighet att yttra sig att en adoption inte kan beslutas utan att han eller hon går med på det. Regeringen har förståelse för ett sådant resonemang. Att införa ett krav på upplysning om samtycke är dock inte oproblema- tiskt. Samtycke krävs endast vid vissa adoptioner och endast för vissa av de föräldrar som ska ges tillfälle att yttra sig. Samtycke är dessutom endast en av flera förutsättningar för ett beslut om adoption. Det är också olyckligt om en upplysning uppfattas som en uppmaning att lämna sam- tycke. Som redovisas i avsnitt 10.3 bör samtycken i de flesta fall inhäm- tas eller kontrolleras inom ramen för adoptionsutredningen och i regel alltså inte ges in direkt till domstolen. En bestämmelse om att domstolen ska upplysa föräldern om krav på samtycke bör därför inte införas. Med hänsyn till att det inte rör sig om ett föreläggande som kan resultera i en påföljd anser regeringen att det inte heller är nödvändigt att i lag före- skriva att domstolen ska upplysa den som ges tillfälle att yttra sig om vad ett uteblivet yttrande kan innebära (jfr t.ex. 25 § förvaltningslagen [2017:900]). Någon upplysningsbestämmelse bör därför inte införas. Vem ska få yttra sig? Föräldrarna till den som sökanden vill adoptera får anses ha ett sådant intresse i saken att de som huvudregel ska få tillfälle att yttra sig i ärendet. har uttalat att en förälder enligt artikel 8 i har rätt att komma till tals i adoptionsprocessen även om inskränkningar i denna rätt i vissa fall kan accepteras (X mot , no. 11223/04, , p. Det saknas anledning att skilja mellan föräldrar vars samtycke till adoptionen krävs och föräldrar vars samtycke inte krävs när det gäller rätten att få yttra sig i adoptions- ärendet. Även i ärenden om vuxenadoption bör föräldrarna i regel höras (jfr JO 2015/16 s. 47). Regeringen delar utredningens bedömning att en särskilt förordnad vårdnadshavare eller förmyndare bör få tillfälle att yttra sig på samma sätt som en förälder. Att en särskild förmyndare finns är ovanligt men om det inträffar bör han eller hon få möjlighet att yttra sig (jfr prop. 1993/94:251 s. 190 i bilagedelen). Att även en särskilt förordnad för- myndare bör ges tillfälle att yttra sig innebär att bestämmelsen inte, som Lagrådet föreslår, kan utformas helt i enlighet med motsvarande bestäm- melse angående samtycke. Utredningens förslag omfattar inte andra som enligt lag eller sedvänja i en annan stat får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Med det avses en person som i ett annat land har trätt i föräldrar- nas ställe och därmed har ställning som vårdnadshavare för barnet i det landet. Som anförs i avsnitt 8.2 anser regeringen att kravet på samtycke bör gälla även i förhållande till en sådan person. Mot bakgrund av att en sådan person alltså anses vara så berörd att samtycke krävs, bör även kravet på skriftväxling gälla i förhållande till honom eller henne. Regeringen återkommer nedan till vilka undantag som bör gälla från kravet på skriftväxling. Den som sökanden vill adoptera är naturligtvis i högsta grad berörd av adoptionen. Om den som sökanden vill adoptera är , bör därför han eller hon få tillfälle att yttra sig. Även den som är har rätt att komma till tals i adoptionsärendet och för barn finns ett krav på samtycke (se avsnitt 7.2 och 7.3). Om den som sökanden vill adoptera är är det oftast lämpligast att barnet får tillfälle att komma till tals inom ramen för adoptionsutredningen. Det bör därför inte, som är inne på, införas någon bestämmelse om att domstolen ska bereda den som är tillfälle att yttra sig direkt till domstolen. Att det anges att vissa personer ska ges tillfälle att yttra sig innebär inte att domstolen är förhindrad att låta även andra personer yttra sig i adop- tionsärendet (jfr t.ex. rättsfallet NJA 1947 s. 704). Bestämmelsen reglerar endast vilka som domstolen måste kommunicera med. Frågan om huru- vida ytterligare personer bör ges tillfälle att yttra sig avgörs ytterst av de inblandade personernas rätt att komma till tals och gränsen för dom- stolens utredningsskyldighet i det enskilda adoptionsärendet (se avsnitt 11.2.1). Enligt 2 kap. 7 § första stycket 3 får socialnämn- den lägga ned en påbörjad utredning om faderskap om modern eller en särskilt förordnad vårdnadshavare har samtyckt till adoptionen. Med hänvisning till barnets rätt enligt om att så långt det är möjligt få vetskap om sina föräldrar, anser Förbundet att denna möjlighet för socialnämnden bör tas bort. Regeringen konsta- terar att det ligger utanför detta lagstiftningsärende att överväga en för- ändring av bestämmelserna om utredning av faderskap. I de flesta fall bör det inte anses lämpligt att besluta om adoption medan en utredning av faderskapet pågår (jfr JO 1991/92 s. 231). Om situationen skulle aktualiseras och det finns en utpekad fader kan det, som påpekar, finnas anledning att låta den utpekade fadern yttra sig i adop- tionsärendet (jfr rättsfallet NJA 1967 s. 257). Förbundet föreslår att nuvarande Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska få yttra sig till domstolen i ärenden om enskild adoption. Regeringen anser att utredningen av en adoption av ett barn i största möjliga utsträckning bör inhämtas inom ramen för den adoptionsutredning som ska genomföras i ärendet. Om det behövs kan den som genomför utredningen inhämta uppgifter från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (se avsnitt 10.3). Regeringen anser att det inte finns anledning att därutöver föreskriva att myndigheten ska yttra sig till domstolen. Domstolen är dock inte förhindrad att inom ramen för sin utredningsskyldighet låta myndigheter yttra sig i ärendet, om det be- döms nödvändigt (se avsnitt 11.2.1). anser att det i bör anges att den som ges tillfälle att yttra sig ska delges adoptionsansökan. Regeringen konstaterar att en adoption är en ingripande åtgärd för inte minst barnets föräldrar och att deras delaktighet i adoptionsprocessen är viktig. Enligt 46 § ärendelagen ska delgivning i ett fall som detta användas om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att del- givning bör ske. Det innebär att en prövning ska göras utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet. När det gäller adoptionsansökan bör den i regel delges. Domstolen ska nämligen inte fatta ingripande beslut mot någon som inte på ett betryggande sätt har beretts möjlighet att tillvarata 2017/18:121 sina rättigheter. Det finns inga särskilda delgivningsbestämmelser i 4 kap. och mot bakgrund av det anförda finns det enligt regeringens uppfattning inte något behov av att införa sådana. I stället får ärendelagens bestämmelser om delgivning tillämpas (se avsnitt 11.2.3 om ärendelagens tillämplighet i adoptionsärenden). Vilka undantag bör gälla? I likhet med utredningen anser regeringen att det finns behov av att i vissa situationer kunna göra undantag från kravet på skriftväxling med föräldrarna. Som konstateras ovan är skriftväxlingen i ett adoptions- ärende inte uppbyggd utifrån ett sedvanligt motpartsförhållande. För- äldern har i de flesta fall redan samtyckt till adoptionen när ärendet inleds vid domstolen. Om ett samtycke saknas beror det på någon särskild omständighet som innebär att föräldern inte behöver samtycka för att adoptionen ska kunna komma tillstånd. Vidare finns det ett annat särdrag som framför allt gäller de internationella adoptions- ärendena. I dessa ärenden har det oftast redan genomförts en utredning i barnets hemviststat där berörda parter har fått möjlighet att komma till tals. I många av dessa ärenden uppfattar de inblandade parterna – och detta kan gälla oavsett om personen har samtyckt till adoptionen eller inte – att processen är avslutad genom det förfarande som har ägt rum i ursprungsstaten. Dessa förutsättningar innebär att det finns behov av undantag från kravet på skriftväxling som är anpassade till adoptions- processen. Som påpekas ovan är det en grundläggande princip att ett ärende inte ska avgöras innan den som är berörd har fått möjlighet att yttra sig. Mot detta ska ställas att en onödig skriftväxling kan drabba parterna och innebära en ineffektiv handläggning. Utformningen av de undantag som bör finnas, ska utgöra en rimlig avvägning mellan dessa intressen som innebär att onödig skriftväxling undviks som rättssäkerheten upprätthålls. Undantagen måste utformas så att föräldrars rätt att få del av information och komma till tals sammantaget tillgodoses i adoptionsprocessen (jfr X mot , no. 11223/04, , p. 48 och 49). Regeringen anser till att börja med att det bör vara möjligt att avstå från att låta en förälder yttra sig om det är uppenbart obehövligt att föräldern får tillfälle att yttra sig (jfr 22 § andra stycket 3 ärendelagen). Detta bör gälla i första hand om personen i fråga har lämnat sitt samtycke till adoptionen. En förutsättning är att samtycket kan godtas (avsnitt 8.4). För att det ska anses uppenbart obehövligt att ge föräldern tillfälle att svara bör det dessutom krävas att det framstår som klart att personen i fråga inte förväntar sig ytterligare kontakt i ärendet. Så kan tänkas vara fallet framför allt vid internationell adoption som har förmedlats av en auktoriserad adoptionssammanslutning. Det bör sällan vara uppenbart obehövligt att skriftväxla om det rör sig om en enskild adoption eller en nationell adoption. Undantaget bör undantagsvis kunna tillämpas även om det rör sig om en person som inte har lämnat sitt samtycke. En annan situation då det kan vara uppenbart att det saknas anledning att låta föräl- dern yttra sig är om det saknas anledning att anta att ansökan kommer bifallas (jfr 15 § andra stycket 1 ärendelagen). Regeringen anser vidare att domstolen bör kunna avstå från att låta en Prop. 2017/18:121 förälder yttra sig i situationer som motsvaras av de undantag som föreslås gälla från kravet på en vårdnadshavares samtycke (avsnitt 8.3), nämligen om föräldern är varaktigt förhindrad att yttra sig till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, om föräldern vistas på okänd ort eller om det finns synnerliga skäl. Till skillnad från bestäm- melserna om samtycke gäller bestämmelserna om skriftväxling alla för- äldrar, oavsett om föräldern är vårdnadshavare eller inte, vilket innebär att undantagen i dessa fall behöver gälla såväl föräldrar som är vårdnads- havare som föräldrar som inte är vårdnadshavare. De undantag som gäller från kravet på att en förälder ska få möjlighet att yttra sig i adoptionsärendet bör gälla även i förhållande till en särskilt förordnad vårdnadshavare eller förmyndare. Detsamma bör gälla för någon annan som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. När det gäller den som sökanden vill adoptera anser regeringen att det saknas anledning att införa undantag från kravet på skriftväxling i samma utsträckning som när det gäller föräldrarna. Kravet bör dock inte vara undantagslöst. Det förekommer t.ex. att den som sökanden vill adoptera undertecknar adoptionsansökan tillsammans med sökanden. Beroende på omständigheterna kan det i en sådan situation framstå som en helt onödig omgång att låta den som sökanden vill adoptera få tillfälle att yttra sig över ansökan. Mot den bakgrunden bör det finnas möjlighet för dom- stolen att avstå från att skriftväxla med den som sökanden vill adoptera, om det är uppenbart obehövligt. 11.2.3Ärendelagen ska gälla i övrigt Regeringens förslag: Det ska i 4 kap. uttryckligen an- ges att lagen om domstolsärenden gäller för domstolens handläggning i adoptionsärenden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag En uttrycklig hänvisning till ärendelagen Förutom regler om de materiella förutsättningarna för adoption inne- håller 4 kap. vissa bestämmelser om handläggningen av ärenden om adoption i domstol. Därutöver anses lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) gälla. Regeringen delar utredningens be- dömning att det finns anledning att i 4 kap. uttryckligen ange att ärendelagen ska tillämpas vid domstolarnas handläggning av ärenden om adoption. Ärendelagen innehåller bl.a. regler om ansökans innehåll (4–6 §§) och komplettering av en ansökan (9 och 10 §§), sammanträde (13, 14, 18, 20 och 21 §§) och bevisning (23–25 §§). Ärendelagen gäller om inte annat följer av annan lag (2 §). Som redo- visas i avsnitt 11.2.1 och 11.2.2 anser regeringen att 4 kap. föräldra- balken ska innehålla särskilda bestämmer om domstolens utrednings- skyldighet, vilka som ska få del av handlingar och få tillfälle att yttra sig 2017/18:121 i adoptionsärendet och om inhämtande av yttrande från . I 20 kap. 1 § andra stycket finns vidare bestämmelser om rättens sammansättning i bl.a. adoptionsärenden. Tingsrätten ska bestå av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet, får tingsrätten dock bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vissa bestämmelser om handläggningen i adoptionsärenden med anknytning till ett annat nordiskt land finns även i förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. I 4 kap. finns en särskild bestämmelse om rätten att över- klaga beslut i adoptionsärenden (11 §). Beslut i sådana ärenden får över- klagas av sökanden eller den som ska höras i ärendet. Bestämmelsen tillkom närmast som en garanti för att en förälder som inte är vårdnads- havare och vars samtycke alltså inte krävs ska kunna göra sina intressen gällande i adoptionsärendet och avser inte att uttömmande reglera vilka som har klagorätt i ett sådant ärende (se prop. 1949:93 s. 232). Som föreslås ovan ska ärendelagen tillämpas när domstolen handlägger ett adoptionsärende, om inte något är särskilt föreskrivet. Enligt 36 § ärendelagen får ett beslut överklagas av den som beslutet rör om det har gått honom eller henne emot. Det är svårt att tänka sig en situation där de personer som getts rätt att överklaga enligt 4 kap. 11 § föräldra- balken inte skulle anses vara tillräckligt berörda av beslutet för att ha rätt att överklaga enligt ärendelagen. En förälder vars samtycke till adoption- en inte krävs bör utan tvekan vara så pass berörd att han eller hon får överklaga ett beslut om adoption (jfr t.ex. rättsfallen NJA 1973 s. 62 och NJA 2006 s. 505). Som utredningen konstaterar får vidare den som sökanden vill adoptera anses ha ett sådant intresse i saken att han eller hon har rätt att överklaga beslutet enligt 36 § ärendelagen. Om personen är , får det i det enskilda fallet avgöras om en god man ska förordnas enligt 11 kap. 2 § . Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att den särskilda bestämmelsen om överklagande i adoptionsärenden inte be- hövs. I stället ska ärendelagens bestämmelser om överklagande tillämpas i ärenden om adoption. Regeringens förslag: Den som har fyllt ska kunna prövas som adoptivförälder. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen anser att 25-årsgränsen ska behållas men att möjligheten till undantag ska utvidgas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , tillstyrker eller invänder inte mot utred- ningens förslag. Förbundet anser att åldern i sig inte bör vara ett skäl för avslag utan i stället bör vara en av flera viktiga fakto- rer vid en helhetsbedömning. ifrågasätter 25-årsgränsen utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 1 § får endast den som har fyllt adoptera. Om adoptionen avser ett eget barn eller en makes barn eller om det finns synnerliga skäl, får dock även den som har fyllt men inte adoptera. Även , och har en lagstadgad 25-årsgräns. Den nuvarande 25-årsgränsen har funnits sedan adoptionsreglerna infördes . Åldersgränsen bestämdes efter en avvägning mellan den dåtida uppfattningen att adoption skulle kunna ske först när det stod klart att sökanden inte kunde få ”egna barn” och att reglerna skulle möjliggöra för en kvinna att adoptera ett barn som hon hade fött utom äktenskapet (NJA II 1917 s. 476). Åldersgränsen har varit föremål för över- vägande, bl.a. i samband med att myndighetsåldern 1969 sänktes till . Åldersgränsen för adoption behölls dock med hänvisning till att då var bundet av Europarådskonvention som föreskriver en lägsta adoptionsålder och att det inte ansågs aktuellt att sänka till den åldern. Däremot utökades möjligheterna till undantag från åldersgränsen. Undantaget för synnerliga skäl är avsett att omfatta bl.a. situationen att två unga makar vet att de inte själva kan få barn och adoption av ett barn till en närstående avliden släkting (prop. 1970:186 s. 50 f.). Genom Europarådskonvention har lägsta ålder sänkts till (konventionen uppställer ett spann om 18–som minimi- ålder med möjlighet till undantag, se artikel 9). uppställer inget krav på lägsta ålder för den som adopterar. Utredningen gör bedömningen att 25-årsgränsen bör behållas men att möjligheten till undantag bör utvidgas så att den som har fyllt men inte ska få adoptera om adoptionen avser en makes eller sambos barn eller det annars med hänsyn till barnets bästa finns särskild anled- ning. Regeringen delar inte utredningens bedömning och anser i stället att 25-årsgränsen helt bör tas bort. Skälen för detta är följande. Enligt regeringens uppfattning bör det krävas starka sakliga skäl för att en åldersgräns som ligger över myndighetsåldern ska upprätthållas. Re- geringen anser att det inte finns sådana skäl i detta fall. Som konstateras i avsnitt 13.2.1 anges bestämmelser om åldersgränser för dem som adop- terar som exempel på bestämmelser som begränsar tillämpningen av principen om barnets bästa i om . Utredningen anför att det generellt sett ställs högre krav på adoptiv- föräldrar än på andra föräldrar på grund av adoptivbarns särskilda bak- grund och sårbarhet. Regeringen instämmer i detta men anser att frågan om sökandens mognad bedöms bäst vid den samlade bedömning av sökandens lämplighet som alltid ska göras. De möjligheter som finns att medge undantag från 25-årsgränsen visar vidare att det finns ett behov av flexibilitet och bedömningar som tar hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. En jämförelse kan göras med assisterad befruktning. När möjligheten till assisterad befruktning inom svensk hälso- och sjukvård infördes övervägdes ett förslag om en 25-årsgräns efter mönster av adop- 2017/18:121 tionsreglerna. Med hänvisning till att det ibland kunde finnas anledning att godta yngre personer bedömdes dock att en nedre åldersgräns inte borde föreskrivas (prop. 1984/85:2 s. 12). När möjligheten för ensam- stående kvinnor att få assisterad befruktning infördes gjordes ingen annan bedömning (prop. 2014/15:127 s. 16 och SOU 2014:29 s. 122). Regeringen föreslår alltså att den gällande 25-årsgränsen med möjlig- het till undantag tas bort. Av tydlighetsskäl bör den ersättas av en 18-års- gräns, vilket stämmer överens med den nedre gräns som Europarådskonvention uppställer. Avsikten med regeringens förslag är att ta bort en generell begränsning av möjligheten att adoptera till förmån för en nyanserad bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Adoption av ett barn förutsätter alltid att adoptionen är till barnets bästa. Vid den bedömningen ska bl.a. sökandens ålder och ålders- skillnaden mellan sökanden och den som sökanden vill adoptera beaktas. Om två personer ansöker gemensamt är vidare stabiliteten i deras relation av stor vikt. Det finns mot denna bakgrund inte anledning att tro att personer som är eller därutöver i någon större utsträckning kommer att ansöka om adoption eller, om så sker, tillåtas adoptera. Detta får dock avgöras vid en lämplighetsprövning i det enskilda fallet.