prop · H503151 · 2018-03-20 00:00:00 — Vidare ställs krav på kommunernas förmåga att möta samhällets ökade förväntningar på digitalisering och annan teknisk Dessutom möter kommunerna växande anspråk på valfrihet Prop. 2017/18:151 och en likvärdig service av god kvalitet. Flera nationella medborgar- och kundundersökningar, t.ex. Svenskt kvalitetsindex samt Statistiska centralbyråns medborgarundersökningar och de öppna jämförelserna från SKL visar att medborgare och brukare har en relativt positiv uppfattning om kommunernas service. visar undersökningarna att det finns såväl brister som behov av utveckling och förnyelse i den kommunala verksamheten. Av de remissvar som inkommit med anledning av betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) och Statskontorets rapport avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter? (2016:23), framgår tydligt att kommuner och landsting ser ett stort behov av utökade möjligheter till avtalssamverkan. Mot den bakgrunden, och med beaktande av de utmaningar som kommuner och landsting står inför, anser regeringen till skillnad från bl.a. Företagarna att det finns ett behov av förenklade möjligheter till samverkan i enlighet med den definition som utredningen gjort. Regeringen delar SKL:s bedömning att behovet är särskilt tydligt avseende specialistkompetenser och kompetensförsörjning. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att samverkan i avtalsform framstår som ändamålsenlig på många områden, särskilt där behovet av en organisatorisk politisk överbyggnad är begränsat. Inom områden av stor demokratisk betydelse krävs dock en tydlig politisk kontroll och beslutsfattande. Regeringen anser, i likhet med kommun, att det inom sådana områden framstår som mindre lämpligt med samverkan i avtalsform. Samverkan genom kommunalförbund och gemensamma nämnder är i de fallen mer ändamålsenligt. Sannolikt kommer avtalssamverkan främst att utnyttjas när det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Regeringen bedömer att kommuner och landsting bör ha ett strategiskt förhållningssätt till samverkan. Detta innebär bl.a. att de bör ha en strategi för hur stor del av deras verksamhet som ska bedrivas genom samverkan. Omfattningen av samverkan bör analyseras utifrån möjligheten att ha kontroll och överblick över verksamhet som bedrivs i samverkan, men också utifrån kommunens eller sårbarhet för att samarbeten avslutas. Andra frågor som behöver övervägas är vilka uppgifter som lämpar sig för samverkan, vilken form som i så fall bör väljas och hur samverkan kan följas upp. Samverkan med andra aktörer Utredningens förslag avser endast samverkan på nivå. Regeringen instämmer i vad kommun och anfört om att det även kan finnas behov av samverkan mellan å ena sidan kommuner respektive landsting och å andra sidan staten och andra samhällsaktörer. Behovet av en klar ansvarsfördelning mellan statlig och verksamhet och mellan offentlig och privat verksamhet talar dock enligt regeringens mening för att frågan om sådan samverkan bör övervägas sektorsvis och inte lämpar sig för en generell reglering. 2017/18:151 4.2 En generell möjlighet till Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting får ingå avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting (avtalssamverkan). Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller ett annat landsting, utan att lokaliseringsprincipen hindrar det. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Sieps delar utredningens uppfattning att undantaget från lokaliseringsprincipen inte bör vara lagtekniskt knutet till begreppet offentlig tjänst. Statskontoret anför att utredningens resonemang kring demokratiaspekter, konkurrenspolitiska aspekter och upphandlingsreglerna är rimligt och väl avvägt. ser positivt på att förslaget öppnar upp för kommunala samarbeten i de situationer där marknaden inte kan tillhandahålla en lösning och det inte kommer in några anbud i en enskild upphandling. bedömer att förslaget endast ger kommunerna en begränsad möjlighet till enklare och effektivare samverkan. tror inte heller att förslaget leder till att privata leverantörer går miste om offentliga affärer mer än marginellt. Ett kommunalt samverkansavtal kan enligt myndigheten i vissa fall tvärtom tänkas leda till att det skapas nya affärsmöjligheter. Ett antal kommuner, däribland och kommuner samt SmåKom, anför att en enklare och mer flexibel form för samverkan är en förutsättning för att klara framtida utmaningar. Flera kommuner, däribland , anför att det är tveksamt om de föreslagna ändringarna kommer att få någon praktisk effekt på andra områden än de som innefattar myndighetsutövning. kommun är mycket positiv till förslaget som kompletterar möjligheterna till samverkan där de fasta strukturer som gäller för kommunalförbund och gemensam nämnd inte är effektiva verktyg. anför att problematiken med att avtalstvister kan leda till att de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna kan komma till olika slut om samma förhållande inte är tillräckligt belyst av utredningen. anför att det bör klargöras att även kommunala bolag omfattas av möjligheten att avtalssamverka. SKL framhåller betydelsen av att lagstiftaren skapar största möjliga utrymme för avtalssamverkan. Kammarrätten i anför att den valda formuleringen ”helt eller delvis” ger intryck av att en kommun eller ett landsting kan överlämna samtliga sina uppgifter och ifrågasätter om det är avsikten. och anför att effekterna vid ett införande måste följas upp. konstaterar vidare att självkostnadsprincipen inte är en garanti för en återhållsam försäljning. Utredningens förmodan om att kommuner och landsting skulle sakna intresse av att expandera sina verksamheter utanför sina geografiska områden överensstämmer inte med erfarenheter på området. Förslaget skulle enligt myndigheten även inne- bära en begränsning av tillämpningsområdet för regleringen om konkur- Prop. 2017/18:151 rensbegränsande offentlig säljverksamhet vilket inte analyserats av Vid försäljning till annan kommun eller landsting kommer ett verksamhetsförbud inte att vara möjligt med den föreslagna regeländringen om de varor eller tjänster som säljs omfattas av den kommunala kompetensen. Flera arbetsgivar- och branschorganisationer, däribland Företagarna och Svenska Teknik och Designföretagen, anför att förslaget riskerar att få mycket kännbara effekter för privata företag och konkurrensförhållanden på marknaden, samt att det finns risk för att effekterna av förslaget blir mer långtgående än vad som utredningen framhåller. Flera remissinstanser, däribland och , förordar att avtalssamverkan begränsas till enbart myndighetsutövning. och anför att förslagen måste kombineras med en bestämmelse som anger att kommuner och landsting inte tillåts lämna anbud i offentliga upphandlingar. och anför att utredningen inte har beaktat att kommuner som lämnar anbud i upphandlingar såsom leverantörer ges rätt att överpröva varandras upphandlingar. Företagarna anför att de möjligheter till rättslig prövning som står till buds är ytterst begränsade. anser att underlaget inte visat att förslagets fördelar överstiger riskerna för konkurrensbegränsningar. Ett antal remissinstanser har uttalat sig särskilt om samverkan inom bredbandsområdet. () anför att ett undantag från lokaliseringsprincipen inte bör införas utan föregående utredning av konsekvenserna för utbyggnad och konkurrens. Det vore därför enligt PTS lämpligt att invänta myndighetens analys enligt det pågående regeringsuppdraget innan regeringen tar ställning till ett eventuellt undantag från lokaliseringsprincipen på bredbandsområdet. Även IP-only och anför att regeringen bör avvakta PTS utredning innan åtgärder vidtas som påverkar bredbandsområdet. anför vidare att det inte finns någon anledning till utredningens förslag om avtalssamverkan inom it och bredbandsutbyggnad. SmåKom anför att den lagändring som föreslås innebär att bredbandsinfrastruktur kan byggas över kommungränser, vilket kommer att främja en rationell utbyggnad av snabbt bredband på landsbygden. anför att det finns intresse från kommuners sida att samverka på området. Skälen för regeringens förslag En generell möjlighet till avtalssamverkan Regeringen bedömer i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 att det finns behov av att förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller ett landstings behov av att anlita en annan kommun eller ett annat landsting för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempelvis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstemän i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera samarbetet 2017/18:151 i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. även användas för att hantera kortsiktiga behov. Av remissutfallet kan regeringen konstatera att kommuner och lands- ting generellt välkomnar utökade möjligheter till avtalssamverkan och i stort tillstyrker utredningens förslag. Även flertalet av de statliga myndigheterna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Regeringen anser att behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan bäst tillgodoses genom att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs i enlighet med utredningens förslag. Som anförts i avsnitt 4.1 innebär lokaliseringsprincipen en rättslig begränsning när det gäller möjligheterna till avtalssamverkan. Att det finns en begränsning av, och till viss del även en rättslig osäkerhet kring, vilka åtgärder som är förenliga med lokaliseringsprincipen kan innebära att kommuner och landsting avstår från samverkan. Regeringen anser därför att en generell regel om avtalssamverkan måste innehålla ett undantag från lokali- seringsprincipen för att ge ett tydligt rättsligt utrymme för avtals- Ett sådant undantag ger möjlighet till en ändamålsenlig avtalssamverkan mellan kommuner och landsting, som i sig kan bidra till en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet. Utredningen har bedömt att möjligheten till samverkan genom avtal bör ges en så generell utformning som möjligt mot bakgrund av att kom- munernas framtida utmaningar och behov av samverkan kan vara svåra Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte är lämpligt att reglera vilka uppgifter som avtalssamverkan får avse. Regeringen delar även utredningens bedömning att en begränsning av möjligheterna till samverkan till t.ex. myndighetsutövning inte svarar mot sektorns behov och dessutom skulle kunna visa sig svårtillämpad. Mot bakgrund av de utmaningar sektorn står inför, och med beaktande av behovet av en flexibel samarbetsform, bedömer regeringen att det finns behov av en möjlighet till avtalssamverkan inom samtliga områden. likhet med Sieps anser regeringen vidare att det inte finns skäl att begränsa samverkan till att exempelvis avse offentliga tjänster eller till avgränsade geografiska områden. Regeringen anser således att det ska införas en generell regel i kom- munallagen som anger att kommuner och landsting får utföra uppgifter åt andra kommuner och landsting med stöd av avtal. I praktiken kan en sådan avtalssamverkan avse olika kommunala verksamheter som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen, men även verksamheter som kommunen eller bedriver med stöd av Möjligheten till avtalssamverkan bör gälla såväl vid utförandet av verksamhet som innebär myndighetsutövning som andra uppgifter, och oavsett om uppgiften är frivillig eller obligatorisk. Regeringen har i avsnitt 4.1 konstaterat att avtalssamverkan framstår som en mindre lämplig samverkansform på de områden som är viktiga ur demokratisynpunkt samt att kommuner och landsting bör ha ett strategiskt förhållningssätt till användandet och omfattningen av Detta motiverar dock inte i sig att det särskilt regleras inom vilka områden eller i vilken omfattning avtalssamverkan ska vara möjlig. Det bör i stället vara upp till kommunerna och landstingen att, utifrån lokala förutsättningar, bedöma vilka typer av uppgifter som samverka om i avtalsform. syftar förslaget inte till att möjliggöra för en kommun eller ett landsting att avhända sig utförandet av samtliga uppgifter. Utöver behovet av nära politisk kontroll på vissa områden innebär bl.a. regleringen av det kommunala beslutsfattandet (se t.ex. 5 kap. 1 § och 6 kap. 38 § KL) att en sådan utveckling inte heller framstår som trolig eller ens möjlig. Utformningen av den föreslagna bestämmelsen har i enlighet med Lagrådets förslag justerats så att det framgår att avsikten inte är att en kommun eller ett landsting genom avtalssamverkan ska avhända sig samtliga uppgifter. Regeringen vill vidare framhålla att förslaget inte innebär att omfattningen av de områden där samverkan är möjlig förändras. Förslaget möjliggör endast att samverkan kan ske genom avtal där andra samverkansformer tidigare var möjliga. Det bör framhållas att regler som möjliggör för kommuner och landsting att på olika områden använda privaträttsliga subjekt för att utföra kommunala uppgifter inte är regler om avtalssamverkan (se 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen [RF] och 10 kap. 1 § KL). Inte heller utgör de möjligheter som finns på olika områden att överföra det kommunala huvudmannaskapet för olika uppgifter till andra aktörer avtalssamverkan (se exempelvis 4 och 5 §§ lagen [1997:736] om färdtjänst och 23 kap. 8 § skollagen [2010:800]). Uppgiften måste vara en angelägenhet Kommuner och landsting kan endast samverka om sina uppgifter, dvs. uppgifter som ankommer på dem. Detta innebär att samverkan endast kan avse sådant som faller inom den kommunala befogenheten. En kommun eller ett landsting får alltså inte genom avtalssamverkan uppdra åt en annan kommun eller ett annat landsting att utföra uppgifter som den inte får utföra själv. Detta innebär att det på många områden finns hinder mot avtalssamverkan mellan en kommun och ett landsting (se vidare nedan). Ansvaret för uppgiften lämnas inte över Regeringens förslag innebär inte att ansvaret för en viss uppgift överlämnas till en annan kommun eller ett annat landsting. Den kommun som genom avtalssamverkan överlåter utförande av en uppgift har fortfarande kvar det övergripande ansvaret för den. Den ansvariga nämnden i den överlåtande kommunen är enligt 6 kap. 6 § KL fortsatt ansvarig för att verksamheten bedrivs enligt lag och fullmäktiges riktlinjer och ansvarar för brister i den verksamhet som samverkan avser. Nämnden har även kvar revisionsansvaret och måste vara beredd att vidta åtgärder om brister i verksamheten upptäcks. Det är därför viktigt att avtalet är utformat på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för den kommun eller det landsting som överlämnar en uppgift att kunna agera och ytterst kunna återta verksamheten i egen regi om det uppstår problem eller brister vid utförandet. Såsom anfört kommer tvister mellan samverkande kommuner eller landsting om uttolkningen av de slutna avtalen att avgöras av allmän domstol eller genom skiljeförfarande. Detta innebär emellertid inte i sig att någon kompetenskonflikt mellan de olika domstolsslagen behöver uppstå. Det civilrättsliga avtalet som sådant styr inte innehållet i de offentligrättsliga åligganden som kan ligga bakom en uppgift. Risken för processer med medföljande kostnader är emellertid något som kommuner och landsting bör överväga innan avtalssamverkan inleds. Det bör dock framhållas att avtalssamverkan bedrivs inom ett stort antal sektorer och att det inte framkommit att detta skulle vara ett problem, samt att också en överenskommelse om att inrätta en gemensam nämnd är ett civilrättsligt avtal som ytterst kan leda till processer mellan de avtalsslutande parterna. Vissa remissinstanser, däribland , har tagit upp frågan om hur den föreslagna regleringen förhåller sig till kommunala bolag. Regeringen vill därför förtydliga att regleringen inte kommer att möjliggöra för kommunala bolag att å den egna kommunens vägnar inleda avtalssamverkan med en annan kommun eller ett annat landsting. Att en sådan tillämpning inte är möjlig följer redan av bestämmelserna om kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer i 3 kap. KL och av bestämmelserna om överlämnade av kommunala uppgifter i 10 kap. KL. Enligt 10 kap. 1 § KL är det endast skötseln av kommunala angelägenheter som kan överlåtas till kommunala bolag. Det aktuella förslaget innebär ingen ändring i detta avseende. Kommunala bolag kommer därför inte att med stöd av den nu föreslagna regleringen kunna ingå avtal om avtalssamverkan med andra kommuner eller landsting. Förslaget innebär dock inget hinder mot att en kommun eller ett landsting, som genom ett samverkansavtal åtagit sig att utföra en uppgift åt en annan kommun eller ett annat landsting, överlämnar skötseln av uppgiften till ett kommunalt bolag under samma förutsättningar som när det gäller den egna kommunala verksamheten. På vissa områden finns reglering som möjliggör för kommunala bolag att bedriva verksamhet med undantag från lokaliseringsprincipen, exempelvis i ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403), och fjärrvärmelagen (2008:263). Eftersom denna lagstiftning förutsätter att verksamheten bedrivs i bolagsform kan den inte betraktas som reglering om avtalssamverkan. Denna reglering berörs därför inte av det aktuella förslaget. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Principen är främst till för att skydda kommunmedlemmarna mot att kommunen utnyttjar sin monopolställning på områden där det inte finns några alternativ till den kommunala verksamheten. Medan lokaliseringsprincipen är en princip som anger en yttre gräns för kommuners och landstings befogenhet aktualiseras självkostnadsprincipen först när en kommun agerar inom ramen för sin befogenhet. Självkostnadsprincipen gäller dessutom även i förhållande till andra än kommunmedlemmarna. Viss speciallagstiftning innehåller undantag från självkostnadsprincipen. I sådan lagstiftning anges ofta att verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. En sådan reglering finns exempelvis i 1 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. An- ledningen till att denna reglering införts är att verksamhet av det aktuella slaget ofta bedrivs i konkurrens med privata alternativ och att sådan konkurrens ska ske på lika villkor. Syftet med regeringens förslag om en generell möjlighet till avtalssamverkan är inte att öka möjligheterna för kommuner och landsting att i konkurrens med privata företag delta i upphandlingar. Såsom bl.a. anför skulle en sådan utveckling, förutom att påverka konkurrensen, kunna leda till att kommuner och landsting startar upphandlingsrättsliga processer mot varandra. Kommunala bolag omfattas inte av den föreslagna regleringen. Kommunala bolag kommer därför inte med stöd av den kunna t.ex. lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar utan hänsyn till lokaliseringsprincipen. Att ingå samverkansavtal kommer således enligt regleringen endast vara möjligt för kommunen eller (se ovan om kommunala bolag och avsnitt 4.5 om samverkansavtalens ingående) Regeringen kan vidare konstatera att samverkan mellan kommuner kring de kommunala uppgifterna i många fall inte har några konsekvenser för konkurrensen på marknaden, exempelvis då föremålet för samverkan är verksamhet som utgör myndighetsutövning. Regeringens förslag innebär inte något undantag från, eller förändring av, upphandlingslagstiftningen. Regeringen delar därför bedömning att förslaget inte i någon större utsträckning kommer leda till att privata leverantörer går miste om affärer. Förslaget leder visserligen till att förutsättningarna för att inrätta s.k. Hamburgsamarbeten, dvs. samarbeten mellan upphandlande myndigheter, ökar. Att sådana samarbeten kan inledas utan krav på upphandling innebär dock inte per automatik att den tjänst som i slutändan utförs inte kommer att konkurrensutsättas. Enligt regeringens bedömning kommer förslaget även kunna underlätta för kommuner och landsting att samverka i upphandlingsfrågor, vilket också kan leda till att fler kontrakt utannonseras. Att kommuner och landsting behöver ta ställning till om de uppgifter som samverkan avser förutsätter tillämpning av upphandlingslagstiftningen utgör enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl för att begränsa möjligheten till avtalssamverkan till sådan verksamhet som inte kräver upphandling. Såsom utredningen och anfört finns det även ett behov för kommuner och landsting att kunna bistå varandra för det fall det visar sig att det inte finns någon privat marknad som kan tillgodose ett behov. Det bör, i enlighet med vad som ovan anförts, framhållas att förslaget inte innebär att de kommunala befogenheterna utökas avseende vilken verksamhet som får bedrivas, varken när det gäller näringsverksamhet eller annan verksamhet. Den uppgift som en kommun eller landsting åtar sig måste vara av allmänt intresse, vilket bl.a. innebär att den åtgärd som vidtas måste stå i rimligt förhållande till den nytta som de egna medlemmarna kan antas erhålla (RÅ 2006 ref. 81). Förslaget utgör inte heller något undantag från annan lagstiftning som påverkar kommuner och landstings agerande på en marknad. Regeringen bedömer också, till skillnad från , att självkostnadsprincipen i många fall är en begränsande faktor när det gäller risk för snedvriden konkurrens. Regeringen bedömer att intresset för en kommun eller ett 2017/18:151 landsting att bygga upp en omfattande uppdragsverksamhet som inte får gå med vinst i de flesta fall måste anses som litet. Detta gäller särskilt med beaktande av den ekonomiska risk som det innebär att bygga upp överkapacitet. Därutöver bedömer regeringen att kommuner och landsting fortsatt kommer att fokusera på verksamhet för de egna medlemmarna. Regeringen är dock medveten om att det finns verksamheter där det finns skalfördelar och att det inom sådana områden kan skapas incitament för en ökad verksamhet genom avtalssamverkan. Det gäller särskilt på sådana områden där det kan finnas variationer i marknadsaktörers tolkningar av ramarna för prissättning. Det bör understrykas att kommuner och landsting inom ramen för avtalssamverkan, liksom vid annan verksamhet, måste ta hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. konkurrenslagen (2008:579). Syftet med förslaget är inte att kommuner och landsting i högre utsträckning ska konkurrera med det privata näringslivet eller påverka någon marknadsdynamik. Regeringen avser att särskilt följa utvecklingen i dessa avseenden. Särskilt om förhållandet till regleringen om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet Enligt 3 kap. 27 och 28 §§ konkurrenslagen får staten, en kommun eller ett landsting förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 § första stycket samma lag tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Enligt 3 kap. 27 § andra stycket konkurrenslagen får förbud inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Enligt tredje stycket i samma paragraf får en kommun eller ett landsting även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag.