prop · H503150 · 2018-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:150 Ändrade regler om retroaktivitet avseende Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att efterlevandestöd ska få lämnas retroaktivt före ansökningsmånaden, i stället för som med nuvarande regler för högst . Förslaget innebär alltså en förkortning av den retroaktiva tiden. Lagändringen föreslås träda i kraft med vissa övergångsbestämmelser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Ansökan om efterlevandestöd ........................... Rapporter om underhållsstöd och Förkortad retroaktivitet inom efterlevandestöd ................................. 5.1Efterlevandestöd får lämnas före Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för barn...................................................... Konsekvenser för jämställdheten ..................................... Sammanfattning av promemorian Ändrad (S2017/06357/FST) .......................................................... Förteckning över remissinstanserna till promemorian Ändrad retroaktivitet avseende efterlevandestöd.............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. En annan efterlevandepension än barnpension får inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. Barnpension får inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden.Efterlevandestöd får inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. 2017/18:150 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 77 kap. 16 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. En annan efterlevandepension än barnpension får inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. Barnpension och efterlevandestöd får inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ansökan om efterlevandestöd som har kommit in till före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning I regleringsbreven gav regeringen och i uppdrag att tillsammans kartlägga hur nyanlända flickor och pojkar, vars ena eller båda föräldrar är avlidna eller saknas, söker och får underhållsstöd respektive efterlevandestöd. Kartläggningen redovisades i rapporten och efterlevandestöd för nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag (dnr S2016/03576/FST). Myndigheterna bedömde att det finns osakliga skillnader i regelverken för underhållsstöd och efterlevandestöd och föreslog vissa förändringar av regelverket för efterlevandestöd. I promemorian Ändrade regler om retroaktivitet avseende efterlevandestöd (Ds 2017:11) föreslog en arbetsgrupp inom att efterlevandestöd inte ska få lämnas tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr S2017/01878/FST). Regeringen har i budgetpropositionen aviserat sin avsikt att återkomma i frågan om begränsad retroaktivitet för efterlevandestöd, se prop. 2017/18:1 utgiftsområde 12. En arbetsgrupp inom har därefter haft i uppdrag att åter igen se över hur lång den retroaktiva tiden inom efterlevandestödet bör vara. I promemorian Ändrad retroaktivitet avseende efterlevandestöd föreslog arbetsgruppen att efterlevandestöd inte ska få lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. En sammanfattning av denna promemoria finns i bilaga 1. Promemorians författningsförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr S2017/06357/FST). Den sistnämnda promemorians förslag grundar sig på en överenskommelse mellan regeringen och . Efterlevandestödet infördes som en del av det nya efterlevandepensionssystemet där också bl.a. barnpension ingår. Ett barn har rätt till barnpension eller efterlevandestöd om barnets ena förälder eller båda föräldrar har avlidit. Om någon har försvunnit och det kan antas att han eller hon har avlidit, gäller samma rätt till ersättning som vid dödsfall. För att ett barn ska få barnpension måste den avlidne föräldern ha tjänat in pensionsbehållning för inkomstpension. Efterlevandestöd lämnas som ett tillägg till eller i stället för barnpension. Efterlevandestöd har till syfte att tillförsäkra ett barn en viss lägsta nivå i händelse av en förälders död, dvs. att garantera en lägsta rimlig levnadsstandard. 2017/18:150 efterlevandestödet tillförsäkras efterlevande barn ett grundläggande skydd. Efterlevandestöd är en bosättningsbaserad förmån. Det innebär att den som är bosatt i är försäkrad för efterlevandestöd. Den som ska vara försäkrad för förmånen är i detta fall det efterlevande barnet. Även barn som är bosatta i /EES kan dock under vissa förutsättningar få efterlevandestöd. Efterlevandestöd lämnas som huvudregel från och med den månad då dödsfallet inträffat. Om den avlidne fick allmän ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning vid sin död lämnas efterlevandestöd i stället från och med månaden efter dödsfallet. Om rätten till efterlevandestöd inträder än vid dödsfallet, ska stödet lämnas från och med den månad när rätten inträder. får barnpension och efterlevandestöd lämnas utan ansökan. Om både barnet och den avlidna föräldern var bosatta i får en avisering från om dödsfallet. Myndigheten påbörjar då ett ärende om barnpension och efterlevandestöd. En ansökan krävs dock när den efterlevande är ett barn som är bosatt i , men vars avlidna förälder inte var att anse som bosatt i för dödsfallet. En ansökan krävs också vid anspråk på efterlevandeförmån efter någon som har försvunnit och antas ha avlidit (se 2 § föreskrifter [PFS 2011:6] om ansökan om pension och utbetalning av små belopp, omtryck 2014:10). Vidare krävs en ansökan om dödsfallet har inträffat före (se p. 2 övergångsbestämmelserna till lagen [2012:599] om ändring i socialförsäkringsbalken). När en ansökan om efterlevandestöd krävs, får efterlevandestöd inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. I samband med införandet av efterlevandestöd föreslogs ingen annan tid för retroaktiv utbetalning än den som föreslagits för barnpension. Tiden för retroaktiv barnpension var , och det blev vägledande även för efterlevandestödet (prop. 1999/2000:91 s. 253). För ett barn som kommer till och som har en förälder som har avlidit eller är försvunnen kan den andra föräldern eller den som i förälderns ställe företräder barnet (t.ex. en särskilt förordnad vårdnadshavare eller en god man för ensamkommande barn) ansöka om efterlevandestöd hos . Efterlevandestöd kan lämnas först när barnet är försäkrat i , dvs. när barnet anses bosatt i och har beviljats uppehållstillstånd, även om föräldern har avlidit tidigare. I ett avgörande från om rätten till barnpension och efterlevandestöd för ett ensamkommande flyktingbarn klargjordes vilka krav på utredning om släktskap och dödsfall avseende föräldrarna som kunde krävas i det enskilda fallet när det var omöjligt att få fram dokument som motsvarar dödsfallsintyg och släktutredning, se HFD 2013 ref. 59. ändrade sin handläggning av ärenden Prop. 2017/18:150 om efterlevandestöd till barn vars föräldrar aldrig bott i . 2014 begärde myndigheten alltid in underlag i form av släktskapsutredning och dödsfallsintyg. Kraven på utredningen om släktskap och dödsfall bedömdes dock som för högt ställda, varför annan bevisning också skulle kunna användas för att avgöra om ett barn hade rätt till förmånen. För ett barn vars förälder aldrig varit bosatt i finns en särskild ansökningsblankett. På blanketten kan den sökande lämna uppgifter om dödsfallet och släktskapet. Uppgifterna lämnas på heder och samvete. 4.1.2Rapporter om underhållsstöd och efterlevandestöd I regleringsbreven gav regeringen och i uppdrag att tillsammans kartlägga hur nyanlända flickor och pojkar, vars ena eller båda föräldrar är avlidna eller saknas, söker och får underhållsstöd respektive efterlevandestöd. Bakgrunden till uppdraget var den ökade prognosen för efterlevandestöd som beror på dels fler nyanlända barn vars ena eller båda föräldrar saknas, dels ändrad praxis som innebär att intyg från andra länder är ett absolut krav för att beviljas efterlevandestöd. Myndigheterna lämnade som svar på uppdraget en rapport vari konstaterades att det finns skillnader mellan reglerna som behöver rättas till, eftersom utgångspunkten ska vara att ett barn till en avliden förälder i princip ska få samma grundskydd som ett barn till särlevande föräldrar. Skillnaderna mellan förmånerna kan annars vara ett incitament till att lämna felaktiga uppgifter för att få den förmån som ger högst ersättning. och föreslog bl.a. att det borde utredas om den retroaktiva tiden för efterlevandestöd bör kortas ned så att efterlevandestöd inte ska kunna betalas ut tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) publicerade 2017 en rapport (2017:12) med redovisning av hur barnpension och efterlevandestöd utvecklats . I rapporten analyseras även reglerna för efterlevandestöd i förhållande till reglerna för underhållsstöd. ISF framför i rapporten att det i vissa fall kan uppkomma gränsdragningsproblem, främst i sådana situationer där dödsfall och i vissa fall släktskap är svåra att styrka. Ärenden där släktskap eller dödsfall är svåra att styrka har ökat till följd av den ökade invandringen till . ISF pekar även på bristande överensstämmelser mellan förmånerna när det gäller bland annat retroaktiviteten. Efterlevandestöd får lämnas före Regeringens förslag: Efterlevandestöd ska inte få lämnas för längre tid tillbaka än före ansökningsmånaden. Lagändringen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget är i huvudsak positiva eller har inget att invända. instanserna har dock synpunkter på vissa av analyserna i promemorian. Kommuner och Landsting (SKL) påpekar att det behövs ytterligare analys för att kunna bedöma om det krävs förändringar av efterlevande- stödet för barn som beviljas detta och får sin försörjning och/eller omsorg tillgodosedd av kommunen enligt socialtjänstlagen. framför även att en analys saknas om hur lagändringen kan påverka andra regelverk. SKL anser vidare att en närmare redovisning av kostnadskonsekvenser för kommuner saknas. bör det säkerställas att socialnämnder får information om att en ansökan om efterlevandestöd har lämnats in och att beslut har fattats. SKL att sökandes uppgifter om eventuellt avlidna föräldrar i samband med ansökan om uppehållstillstånd bör dokumenteras av Migrations- Inspektionen för socialförsäkringen anser att det bör övervägas om efterlevandestödet ska ha en retroaktiv tid som ansluter till någon av de befintliga tiderna som finns inom närliggande förmåner. myndigheten har inget att invända mot förslaget men noterar att olikheten mellan efterlevandestöd och underhållsstöd vad avser retroaktiviteten kommer att kvarstå. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar (Rådgivningsbyrån) och Rädda barnen avstyrker förslaget och efterfrågar en analys kring huruvida förslaget är förenligt med barn- konventionens grundläggande principer, däribland artikel 2 om förbudet mot diskriminering och artikel 3 om barnets bästa. efterfrågar även en analys av behovet av efterlevandestöd för berörd Rädda barnen framför vidare behovet av en djupare analys avseende hur ofta ordnat omsorg och försörjning för Skälen för regeringens förslag Efterlevandestöd enligt socialförsäkringsbalken (SFB) är ett grund- läggande skydd för ett barn vars ena eller båda föräldrar har avlidit och lämnas som ett tillägg till eller i stället för barnpension till de barn vars båda föräldrar avlidit. Efterlevandestöd som lämnas utan ansökan utges från och med den månad då dödsfallet inträffat eller månaden efter, om den avlidne vid sin död fick allmän ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning. Regeringen föreslår inte någon ändring av retroaktiviteten i de fall ansökan inte krävs. I de fall en ansökan om efterlevandestöd krävs får efterlevandestöd enligt nuvarande bestämmelser inte lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden. I promemorian Ändrade regler om retroaktivitet avseende efterlevandestöd (Ds 2017:11) föreslogs att retroaktiviteten skulle kortas ned till en månad före ansökningsmånaden, vilket innebär att samma retroaktivitet skulle gälla för efterlevandestödet som för underhållsstödet. Avsikten med förslaget var att harmonisera retroaktiviteten inom efterlevandestöd med retroaktiviteten inom underhållsstöd. I promemorian gjordes även överväganden om huruvida reglerna om retroaktivitet inom efterlevandestöd skulle harmoniseras med andra delar av efterlevandepensionssystemet än barnpension, som t.ex. omställningspension och änkepension, där den retroaktiva tiden är . En retroaktiv tid på en månad bedömdes dock ge bättre förutsättningar för samordning och likabehandling. På så sätt skulle hanteringen inte skilja sig åt för de barn som inte har möjlighet till försörjning av en eller båda föräldrarna beroende på om det är sannolikt eller inte att föräldern avlidit. Regeringen aviserade i budgetpropositionen sin avsikt att återkomma i frågan om begränsad retroaktivitet för efterlevandestöd, prop. 2017/18:1 utgiftsområde 12 s. 38. I promemorian Ändrad retroaktivitet avseende efterlevandestöd (S2017/06357/FST) som remitterades efter Ds 2017:11 föreslog en arbetsgrupp inom att i de fall det krävs en ansökan om efterlevandestöd ska stödet få lämnas före ansökningsmånaden. Arbetsgruppen bedömde att den nuvarande retroaktiva tiden inom efterlevandestödet bör kortas ned då efterlevandestöd utgör ett grundskydd som ska garantera ett barn en viss lägsta nivå. En retroaktiv tid innebär att den retroaktiva tiden för efterlevandestöd närmar sig den retroaktiva tid som gäller för underhållsstöd som liksom efterlevandestödet utgör ett grundskydd när barnets ena eller båda föräldrar inte kan bidra till barnets försörjning. Om retroaktiviteten skulle kortas ned till en månad innebär det dock att det efterlevande barnet skulle vara tvungen att ansöka om efterlevandestöd i relativt nära anslutning till dödsfallet, eller i nära anslutning till att rätten till förmånen inträder om det är , för att inte gå miste om ersättning. Mot denna bakgrund föreslogs en retroaktiv tid . En retroaktiv tid innebär också att tiden närmar sig den tid som gäller för andra efterlevandeförmåner än barnpension. Av och återrapportering på regeringens uppdrag om kartläggning av underhållsstöd och efterlevandestöd framgår att det finns en risk för att dagens skillnad i retroaktivitet mellan underhållsstöd och efterlevandestöd utgör ett incitament för den sökande att ansöka om den förmån som innebär högst ersättning, vilket kan leda till att felaktiga uppgifter lämnas. En kortare retroaktiv tid inom efterlevandestödet innebär också att incitamentet att ansöka om den förmån som innebär högst ersättning minskar till viss del. Inspektionen för Socialförsäkringen och anser 2017/18:150 att det bör motiveras varför arbetsgruppen valt en retroaktiv tid . Som nämnts ovan föreslogs ursprungligen i Ds 2017:11 en retroaktiv tid på en månad men efter överväganden av en arbetsgrupp inom ändrades förslaget till sex månaders retroaktivitet av efterlevandestödet. Regeringens bedömning är att en månads retroaktivitet är en alltför och instämmer i arbetsgruppens bedömning att sex månaders retroaktivitet är en väl avvägd tid. En effekt av den ändrade retroaktiviteten för efterlevandestödet är att de barn som behöver ansöka om barnpension och efterlevandestöd kommer att kunna få olika retroaktiva perioder för de olika förmånerna. Barnpensionen kommer även fortsättningsvis att kunna lämnas före ansökningsmånaden medan efterlevandestöd bara kommer att kunna lämnas före ansökningsmånaden. Det kan dock antas vara relativt få barn som behöver ansöka om både barnpension och efterlevandestöd och som påverkas av att det blir olika längd på den retroaktiva tiden för barnpension respektive efterlevandestöd. Flera remissinstanser påpekar att det behövs en ytterligare analys för att kunna bedöma om det krävs förändringar av efterlevandestödet för barn som beviljas efterlevandestöd och får sin försörjning tillgodosedd av kommunen enligt . Frågan om kommunernas möjligheter att begära utbetalning av retroaktivt beviljat efterlevandestöd är inte föremål för detta lagstiftningsärende, varför regeringen anser att någon ytterligare analys om detta inte är behövlig. kommuner och landsting (SKL) anser att det saknas ett tillförlitligt underlag och en närmare redovisning av vilka kostnadskonsekvenser som följer av förslaget för landets kommuner. Regeringen instämmer med SKL att ett sådant underlag vore att föredra. Det saknas dock upparbetad statistik på området vilket innebär att det är svårt att uttala sig om kostnadskonsekvensernas omfattning. har åtagit sig att vidta åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av diskriminering. Mot den bakgrunden bör det analyseras om effekterna av en förkortad retroaktiv ansökningsperiod räknat från ansökningsmånaden skulle kunna utgöra diskriminering. De flesta av dem som behöver ansöka om efterlevandestöd är barn som är bosatta i , men vars avlidne förälder inte var bosatt här vid dödsfallet. De är oftast inte födda i . Det skulle kunna aktualisera bestämmelser om diskriminering på grund av etnicitet. Rådgivningsbyrån och Rädda barnen efterfrågar en analys av om förslaget är förenligt med artikel 2 om förbud mot diskriminering på grund av barnets ställning som ensamkommande eller åtskild från sina föräldrar, eller som flykting, asylsökande eller migrant samt en analys av vilka konsekvenser förslaget får för berörda barn. Bestämmelser om förbud mot diskriminering finns i ett flertal samverkande regelverk såsom regeringsformen, , den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och diskrimineringslagen (2008:567). har även ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20 och prop. 1989/90:107). betänkandet blir svensk lag (SOU 2016:19) lämnade (S 2013:08) förslag till en lag om inkorporering av konventionen. Regeringen beslutade en lagrådsremiss om inkorporering av i svensk rätt. artikel 2 medför en skyldighet för konventionsstater att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att varje barn under statens jurisdiktion är skyddat mot alla former av diskriminering. har tydligt betonat att artikel 2 särskilt förbjuder eventuell diskriminering på grund av barnets ställning som ensamkommande eller åtskild från sina föräldrar, eller som flykting, asylsökande eller migrant (CRC/C/GC/6, punkt 18). Ändamålet med diskrimineringslagen är att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av 2 kap. 14 § diskrimineringslagen framgår att diskriminering är förbjuden bl.a. i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Diskrimineringsförbudet innebär förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering (1 kap. 4 § diskrimineringslagen). Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet. Med rekvisitet ”missgynnas” avses att någon försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Personerna som jämförs ska enligt förarbetena befinna sig i situationer där det är rimligt eller naturligt att jämföra dem med varandra (prop. 2007/08:95 s. 486 f.). Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som verkar neutralt men som vid en närmare granskning i praktiken typiskt sett missgynnar personer som tillhör någon av de grupper som skyddas i lagstiftningen (a. prop. s. 490). Det finns dock ett visst utrymme för tillämpning av ett kriterium, en bestämmelse eller ett förfarande, trots att detta har negativ effekt och särskilt kan komma att missgynna personer med anknytning till någon av diskrimineringsgrunderna, förutsatt att två krav är uppfyllda. För det första måste syftet vara objektivt sett godtagbart. Detta syfte ska vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det ges företräde framför principen om ickediskriminering. För det andra måste åtgärden (medlet för att uppnå syftet) vara lämplig och nödvändig. Om det finns andra, icke diskriminerande handlingsalternativ eller medel för att uppnå ett i sig godtagbart syfte utgör missgynnandet i princip indirekt diskriminering i strid med lagen. Förslaget om att efterlevandestöd inte ska få lämnas tillbaka än före ansökningsmånaden är neutralt utformat och tar inte sikte på etnisk tillhörighet, nationalitet eller ursprung hos den som ansöker om förmånen. Det innebär att den föreslagna bestämmelsen är neutral i förhållande till diskrimineringsgrunderna. Men även skälen för en bestämmelse kan ha avgörande betydelse för om den står i strid med förbudet mot direkt diskriminering. I detta fall är skälet att reglerna om retroaktivitet vid efterlevandestöd mer ska likna motsvarande regler 2017/18:150 för andra efterlevandeförmåner och grundskydd. Effekterna av förslaget blir desamma oavsett vilken etnisk tillhörighet den sökande har. I de fall en svensk medborgare flyttat utomlands och avlidit måste efterlevande barn som är bosatta i ansöka om barnpension och efterlevandestöd på samma sätt som t.ex. ett ensamkommande barn måste ansöka om efterlevandestöd om han eller hon har en förälder som avlidit i utlandet. Förslaget kommer dock eventuellt att få större inverkan för nyanlända barn än barn som redan bor i , eftersom nyanlända i större utsträckning behöver ansöka om efterlevandestöd. Trots detta finns det enligt regeringen anledning att föreslå en kortare retroaktiv tid då efterlevandestöd är en förmån som är avsedd att vara ett grundskydd för barn och som ska garantera barnet en viss lägsta nivå. Något alternativt tillvägagångssätt för att uppnå samma resultat vad avser retroaktivitet synes inte finnas. Att korta den retroaktiva tiden måste enligt regeringens bedömning således vara att anse som såväl lämpligt som nödvändigt för att i större utsträckning anpassa den retroaktiva tiden inom efterlevandestöd till den inom underhållsstödet. Regeringens bedömning är att den föreslagna regeln inte kan anses utgöra diskriminering. Lagändringen föreslås träda i kraft . Äldre föreskrifter ska gälla för ansökan om efterlevandestöd som har kommit in till före ikraftträdandet. har utgifterna för efterlevandestöd ökat och utgifterna för barnpension minskat. Antalet personer med efterlevandestöd beräknas fortsätta att öka för att därefter minska. Det är flera osäkra faktorer som påverkar utvecklingen av efterlevandestödet. Antalet beviljade efterlevandestöd påverkas bl.a. av antalet barn som ansöker om och beviljas uppehållstillstånd i . Källa: prognos . Källa: prognos . Förslaget om kortare retroaktivitet beräknas innebära en besparing för staten. Besparingen beräknas uppgå till , och . Förslaget medför administrativa kostnader för . Dessa avser framför allt anpassning av it-stöd. Utgångspunkten är att tillkommande kostnader för förslaget kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. 6.2 Konsekvenser för kommuner Efterlevandestödet är inte skattepliktigt och regeländringen kommer