prop · H503193 · 2018-03-21 00:00:00 — EU-förordningen ska kompletteras med en nationell reglering om etisk granskning av klinisk läkemedelsprövning och den ska tas in i en ny lag. Det ska i den nya lagen föras in en upplysning om att det i läkemedelslagen finns ytterligare kompletterande bestämmelser om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning. Hänvisningar till EU-förordningen i den nya lagen ska vara dynamiska, dvs. de ska avse den gällande lydelsen av EU-förordningen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att den etiska granskningen av klinisk läkemedelsprövning ska utföras av en regional etikprövningsnämnd och att hänvisning görs till EU-förordningen i den ursprungliga lydelsen (statisk hänvisning). Vidare föreslås i promemorian att ändringar med den innebörden förs in i etikprövningslagen. I promemorian finns inget förslag till en ny lag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. , , i , , Kommuner och Landsting, Västra och . och anser att en organisation för etisk granskning av kliniska läkemedelsprövningar inte ska fastslås innan har tagit fram hur ansökningsprocessen ska se ut för att uppfylla kraven i EU-förordningen. läns landsting förordar att det inom inrättas en särskild enhet med uppgift att genomföra den etiska granskningen av kliniska läkemedelsprövningar. Förvaltningsrätten i och i anser att systematiken i promemorians förslag, där vissa bestämmelser i etikprövningslagen först helt undantas från tillämpning men där det senare hänvisas till samma bestämmelser som utgångspunkter för prövningen, är motsägelsefull och att regleringsfrågan bör kunna lösas på ett enklare sätt. i påpekar att så länge hänvisningar till EU-förordningen i etikprövningslagen endast sker upplysningsvis finns det normalt inte anledning att ange att man avser förord- ningen i den ursprungliga lydelsen, och att sådana hänvisningar med andra ord bör vara dynamiska. Skälen för regeringens förslag Kliniska läkemedelsprövningar ska genomgå etisk granskning Kliniska läkemedelsprövningar ska genomgå vetenskaplig och etisk granskning och godkännas i enlighet med EU-förordningen. Den etiska granskningen ska utföras av en etikkommitté i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten. Enligt definitionen i artikel 2.2.11 är en etikkommitté ett oberoende organ i en medlemsstat vilket inrättats i enlighet med nationell rätt i den medlemsstaten och som har befogenhet att avge yttranden i samband med tillämpningen av EU-förordningen, med beaktande av synpunkter från lekmän, i synnerhet patienter eller patientorganisationer. I propositionen Anpassningar av svensk rätt till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar (prop. 2017/18:196) föreslås att ska vara den myndighet i som fattar beslut om tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar. De huvudsakliga skälen till detta är att är central förvaltningsmyndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och även har till uppgift enligt läkemedelslagen att pröva frågor om tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar. Den etiska granskningen av klinisk läkemedelsprövning ska utföras av Etikprövning av forskning som avser människor, bl.a. sådan forskning som består i klinisk läkemedelsprövning, utförs av avdelningar inom de regionala etikprövningsnämnderna. Inom etikprövningsnämndernas avdelningar finns den kompetens som behövs för att kunna utföra den etiska granskningen av kliniska läkemedelsprövningar. De sex regionala etikprövningsnämnderna ska ersättas av en ny myndighet, . Etikprövningen ska dock även fortsättningsvis utföras av avdelningar med samma sammansättning som avdelningarna i dagens regionala etikprövningsnämnder. Den nya myndighetens avdelningar kommer därmed att ha samma kompetens som avdelningarna inom etikprövningsnämnderna. Med EU-förordningen införs en ny beslutsprocess gällande tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar som skiljer sig från det sätt på vilket etikprövningsnämnderna hanterar sådana ärenden . Det införs fler moment i beslutsprocessen, vilka ska utföras inom snäva tidsramar, och kontakter mellan och etikkommittén kommer att behövas under handläggningen. Regeringen har gett och de regionala etikprövningsnämnderna i uppdrag att gemensamt ta fram strukturer och samarbetsformer för att säkerställa att beslut om tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar på människor ska kunna fattas i enlighet med de förfaranden som anges i EU-förordningen, vilket myndigheterna också har gjort (S2016/03981/FS [delvis]). pågår en försöksverksamhet inom dessa myndigheter där ärenden handläggs enligt en ordning som, när så är möjligt, efterliknar den som kommer att gälla enligt EU- förordningens bestämmelser. Regeringen bedömer att ärendena skulle kunna handläggas i enlighet med de förfaranden som anges i EU- förordningen inom ramen för den nuvarande etikprövningsorganisationen, men att handläggningen kommer att underlättas av organisationsförändringen som innebär att all etikprövning samlas inom den nya , eftersom den större organisationen torde innebära större flexibilitet och beredskap vid snabba beslutsprocesser. Regeringen har ändå övervägt om någon annan myndighet bör utföra den etiska granskningen i enlighet med EU-förordningen. Det skulle finnas skäl för en sådan lösning om den myndigheten skulle hantera ärendena på ett mer effektivt sätt. Motsvarande kompetens i etikprövning/etisk granskning av forskning som avser människor som finns inom etikprövningsnämnderna bedöms inte finnas inom någon annan befintlig myndighet, utan skulle i så fall behöva tillföras en myndighet. Eftersom i propositionen Anpassningar av svensk rätt till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar föreslås bli den myndighet som ska ansvara för beslut om tillstånd för klinisk läkemedelsprövning, skulle effektivitetsskäl kunna tala för att en enhet inom den myndigheten utför etikgranskningen. läns landsting förordar en sådan lösning. Regeringen konstaterar att en sådan lösning visserligen skulle innebära att ärendehanteringen skulle förenklas genom att den i sin helhet skulle skötas inom en myndighet, men att det är svårt att avgöra om systemet skulle bli mer kostnadseffektivt. En särskild etikkommitté inom med uppgift att utföra etisk granskning av kliniska läkemedelsprövningar skulle behöva sammanträda betydligt oftare än vad en avdelning inom en etikprövningsnämnd gör p.g.a. de snäva tidsfristerna, men kommittén skulle behandla färre ärenden . Personal med kompetens motsvarande den som finns vid etikprövningsnämnderna skulle behöva anställas vid myndigheten. Detta skulle troligen innebära en större kostnad jämfört med om den etiska granskningen skulle organiseras inom den befintliga eller kommande etikprövningsorganisationen. EU-förordningen kräver dessutom att lekmän medverkar vid den etiska granskningen. Det framstår inte som rimligt att organisera lekmannamedverkan inom ramen för en etikkommitté som har många men korta sammanträden. Regeringen konstaterar dessutom att det är lämpligt att den etiska granskningen utförs inom den eller de myndigheter som ansvarar för etikprövning av forskning som avser människor, så att det inte utvecklas parallella kulturer eller system för etisk bedömning av forskning, ett för kliniska läkemedelsprövningar och ett för annan forskning. Sammantaget bedömer regeringen att nackdelarna med att inrätta en särskild enhet för etisk granskning hos överväger fördelarna med en sådan lösning, och att en sådan lösning därför inte bör införas. Tillräckliga skäl för att låta någon annan myndighet än den eller de som utför etikprövning av forskning som avser människor svara för den etiska granskningen av klinisk läkemedelsprövning har inte identifierats. Därför föreslås att det i lag förs in en bestämmelse om att den etiska granskningen enligt EU-förordningen ska utföras av den nya . För att ska uppfylla kriterierna för vad som utgör en etikkommitté enligt EU-förordningen behöver det dock även regleras att myndigheten har befogenhet att lämna yttranden i samband med tillämpningen av förordningen, med beaktande 2017/18:193 av synpunkter från lekmän, i synnerhet patienter eller patientorganisationer. Förslag till sådan reglering lämnas i avsnitt 7.2.2. och 7.3. Kompletterande bestämmelser samlas i en ny lag EU-förordningar är, som anförts i avsnitt 4.2, till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater, och medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EU- förordning kan tillämpas i praktiken och få genomslag. För att EU- förordningen om kliniska läkemedelsprövningar ska kunna tillämpas behövs kompletterande bestämmelser på nationell nivå för bl.a. den etiska granskningen. I promemorian föreslogs att de kompletterande bestämmelserna om etisk granskning skulle tas in i etikprövningslagen. Regeringen anser dock, i likhet med Förvaltningsrätten i och i , att den författningstekniska lösningen i promemorian är svåröverskådlig. Det blir i stället tydligare för tillämparna vilka bestämmelser som gäller för etisk granskning av klinisk läkemedelsprövning om de nödvändiga kompletterande bestämmelserna tas in i en ny lag, lagen med kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU:s förordning om kliniska prövningar av humanläkemedel. Det bör i den nya lagen föras in en upplysning om att det i läkemedelslagen finns ytterligare kompletterande bestämmelser om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning. Hänvisningar till EU-förordningen i den nya lagen bör, såsom i påpekat, vara dynamiska till sin karaktär, i betydelsen att hänvisningarna avser den gällande lydelsen av EU-förordningen. Hänvisningarna kommer därmed att omfatta även ändringar i EU-förordningen som görs efter dess ikraftträdande. En statisk hänvisning skulle i stället avse EU-förordningen i en viss angiven lydelse. En följd av en sådan hänvisningsteknik är att den nationella författningen normalt behöver ändras varje gång EU-bestäm- melsen ändras. Statiska hänvisningar kan leda till oklarheter eller brister i lagstiftningen, om lagstiftaren inte uppdaterar en hänvisning till en EU- rättsakt. Hänvisningen till EU-förordningen i den nya lagen bör därför vara dynamisk. En dynamisk hänvisning utesluter dock inte att den nationella lagstiftningen kan komma att behöva ändras om förordningens innehåll ändras. Den etiska granskningen ska utgå från samma bestämmelser som vid etikprövning av forskning och redovisas i ett yttrande Regeringens förslag: I den nya lagen ska det anges att resultatet av den etiska granskningen ska redovisas i ett yttrande som ska beslutas av och lämnas till . randet ska innehålla en bedömning av om en ansökan om tillstånd att utföra klinisk läkemedelsprövning ska beviljas, beviljas på vissa vill- kor, eller avslås. Vid etisk granskning av en ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning ska vad som i etikprövningslagen anges om utgångspunkter för etikprövning av forskning ligga till grund för bedömningen. Om en ansökan avser användning av biologiska prover från försökspersoner ska i sitt yttrande föreslå vilka krav som ska gälla i fråga om information och samtycke för användning av proverna. Vid den etiska granskningen ska etikprövningslagens bestämmelser om avdelningar, möjlighet att hämta in yttrande från andra myndigheter (remiss) och huvuddelen av lagens bestämmelser som rör beslutsförhet tillämpas. I etikprövningslagen ska anges att har till uppgift att lämna sådana yttranden som anges i den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att den etiska granskningen av klinisk läkemedelsprövning ska utföras av de regionala etikprövningsnämnderna. Det föreslås en lagteknisk lösning som innebär att särskilda definitioner av klinisk läkemedelsprövning och etisk granskning av klinisk läkemedelsprövning ska införas i etikprövningslagen samt att etikprövningslagens bestämmelser om godkännande (6 §), utgångspunkter för etikprövningen (7–11 §§), särskilda förutsättningar för godkännande (14 och 15 §§), ansökan (23 §) och beslut (30 §) inte ska tillämpas. Vidare föreslås att den etiska granskningen ska utgå från de kriterier för etikprövning som anges i 7–10 §§ och den särskilda förutsättning för godkännande som anges i 14 § första stycket etikprövningslagen samt att artikel 6 och 7i EU-förordningen får beaktas. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. , i , Kommuner och Landsting, in (ASCRO) och Cancerfonden. , i , läns landsting och Cancerfonden framhåller att samma etiska principer ska gälla för den etiska bedömningen vare sig det gäller klinisk läkemedelsprövning eller annan forskning som avser människor. De regionala etikprövningsnämnderna i , och efterlyser en samordning av begreppen forskningsperson i etikprövningslagen och försöksperson i EU-förordningen. Dessa och flera andra remissinstanser föreslår att definitionen av klinisk läkemedelsprövning i etikprövningslagen ska vara densamma som i EU-förord- ningen. ifrågasätter om det är förenligt med EU-förord- ningen att kriterierna i 7–10 §§ etikprövningslagen ska gälla vid den etiska granskningen och hänvisar till att har företräde och att det i EU-förordningens artikel 4 anges vilka aspekter som får beaktas vid den etiska granskningen (dvs. de aspekter som anges i artikel 6 och 7). i anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen i 23 a § etikprövningslagen, som anger att arti- 2017/18:193 kel 7 får tillämpas, bör ändras så att det framgår att artikeln är tvingande såvitt avser etikprövningsnämndens bedömning. föreslår att det tydliggörs att ett negativt yttrande från etikprövningsnämnden inte innebär ett obligatoriskt avslag från . De regionala etikprövningsnämnderna i och anser att bör vara bundet att meddela de eventuella villkor som en etikprövningsnämnd uppställt. SwedenBIO anser att det är viktigt att det av beslut framgår hur yttrandet från etikprövningsnämnden har påverkat beslutet så att sökanden får ett fullständigt underlag för ett eventuellt överklagande. föreslår att bestämmelsen om att ordföranden eller någon annan ledamot i vissa fall får besluta på egen hand inte ska gälla för beslut om yttrande vid den etiska granskningen, eftersom EU-förord- ningen förutsätter att den etiska granskningen utförs av en kommitté och att minst en lekman deltar i bedömningen. i anser att straffbestämmelsen i 38 § etikprövningslagen bör uppmärksammas och ställning tas till hur påföljden bör regleras när en klinisk läkemedelsprövning påbörjas utan tillstånd av . social utvärdering och i vill uppmärksamma att förslaget om att 6 § i etikprövningslagen inte ska tillämpas vid granskningen innebär att den viktiga uppgiften för den regionala etikprövningsnämnden att godkänna behandlingen av känsliga personuppgifter har fallit bort utan att motsvarande reglering har införts i läkemedelslagen eller på annat sätt. Datainspektionen avstyrker förslaget om att vid den etiska granskningen av kliniska läkemedelsprövningar ersätta ett beslut om etikgodkännande av en etikprövningsnämnd med ett yttrande till mot bakgrund av att det finns betydande oklarheter avseende vilka konsekvenser förslaget får på dataskyddet för den behandling av personuppgifter som blir aktuell vid kliniska läkemedelsprövningar. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss med ett förslag som i sak överensstämmer med vad som anges i rutan ovan. Majoriteten av de som har inkommit med yttrande tillstyrker eller har inget att invända mot huvuddelen av förslaget. anser dock att det kan ifrågasättas att den vetenskapliga granskningen endast ska göras av och hävdar att även behöver få göra en vetenskaplig granskning om den ska kunna granska enligt bestämmelserna i etikprövningslagen. i önskar ett klargörande om huruvida den etiska granskningen kan ske med samma utgångspunkter som tidigare och hänvisar till bestämmelserna i 13 § etikprövningslagen, 7 kap. 2–4 §§ läkemedelslagen samt till bestämmelserna om information och samtycke i EU- förordningen. i ställer sig tveksam till den föreslagna begränsningen som innebär att ett ärende inte ska kunna avgöras av ordförande eller någon annan ledamot. Skälen för regeringens förslag Resultatet av granskningen ska redovisas i ett yttrande Enligt EU-förordningen ska en ansökan om tillstånd att utföra en klinisk läkemedelsprövning lämnas in till berörda medlemsstater via EU-porta- len och varje medlemsstat ska genom ett enda beslut underrätta sponsorn om huruvida den kliniska prövningen eller väsentliga ändringen har beviljats tillstånd eller tillstånd på vissa villkor, eller om ansökan om tillstånd har avslagits. En konsekvens av att föreslås bli den myndighet som fattar beslut är att inte kommer att kunna fatta ett eget beslut riktat till sponsorn i dessa ärenden. I stället bör resultatet av den etiska granskningen redovisas i ett yttrande som beslutas av myndigheten och lämnas till . Detta förfaringssätt ligger också i linje med EU-förord- ningens definition av etikkommitté som säger att en sådan är ett oberoende organ som har befogenhet att avge yttranden i samband med tillämpningen av förordningen. Om får en ansökan om tillstånd att utföra en klinisk läkemedelsprövning direkt från en forskningshuvudman eller sponsor ska myndigheten hänvisa vederbörande till EU-portalen. Varje medlemsstat ska besluta om huruvida den kliniska läkemedelsprövningen ska beviljas tillstånd, beviljas tillstånd på vissa villkor eller om ansökan om tillstånd ska avslås. yttrande bör därför också avse alla dessa aspekter. Av yttrandet bör det därmed framgå om anser att ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning ska beviljas, beviljas på vissa villkor, eller avslås. Regeringen föreslår att en bestämmelse som reglerar detta införs i den nya lagen. I artikel 8.4 i EU-förordningen anges att en ansökan ska avslås bl.a. om en etikkommitté har avgett ett negativt yttrande som i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten gäller för hela medlemsstaten. Liknande bestämmelser finns i artiklarna 14.10 (senare tillägg av en berörd medlemsstat), 19.2 (beslut om en väsentlig ändring av en aspekt som omfattas av del I i utredningsrapporten), 20.7 (validering, bedömning och beslut avseende en väsentlig ändring av en aspekt som omfattas av del II i utredningsrapporten) och 23.4 (beslut om väsentliga ändringar av de aspekter som omfattas av delarna I och II i utredningsrapporten). För att en ansökan ska kunna beviljas tillstånd av krävs att flera olika förutsättningar enligt EU-förordningen är uppfyllda, varav en således är villkoret att inte har avgett något sådant negativt yttrande. föreslår att det tydliggörs att ett negativt yttrande från etikprövningsnämnden inte innebär ett obligatoriskt avslag från . Regeringen konstaterar att det framgår av EU-förordningen att inte kan bevilja tillstånd till en klinisk läkemedelsprövning om har avgett ett negativt yttrande. De regionala etikprövningsnämnderna i och anser att bör vara bundet att meddela de eventuella villkor som en etikprövningsnämnd har uppställt. SwedenBIO anser att det är viktigt att det av beslut framgår hur yttrandet från etikprövningsnämnden har påverkat beslutet så att sökanden får ett full- 2017/18:193 ständigt underlag för ett eventuellt överklagande. Regeringen konstaterar att det ännu inte är klart hur EU-portalen, EU-databasen och besluten kommer att vara utformade. Om en ansökan avslås är det dock naturligtvis viktigt att skälen för beslutet framgår av beslut, också i de delar som avser avslag på grund av att har avgett ett negativt yttrande. Likaså är det nödvändigt att sådana eventuella villkor för den kliniska läkemedelsprövningen som anger i sitt yttrande till kommer sponsorn till del genom beslut. Förslag till författningsändringar av bl.a. läkemedelslagen har lämnats i propositionen Anpassningar av svensk rätt till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar. För tydlighets skull bör uppgiften att yttra sig över ansökningar om godkännande av kliniska läkemedelsprövningar som anges i EU-förord- ningen läggas till i de bestämmelser som rör uppgifter i 24 § etikprövningslagen. Konsekvenser för dataskyddet behandlas i avsnitt 7.2.3 nedan. Utgångspunkterna för etikprövning av forskning ska ligga till grund för bedömningen Medlemsstaterna är fria att utforma den etiska granskningen och etikkommittéerna i enlighet med nationell rätt. En förutsättning är dock att man tar hänsyn till artikel 2.2.11 (definition av etikkommitté) och att tidsramar och förfaranden i EU-förordningen beaktas. granskning får enligt EU-förordningen (artikel 4) omfatta de aspekter som behandlas i del I i den utredningsrapport för tillstånd för en klinisk prövning som avses i artikel 6 och del II i den utredningsrapport som avses i artikel 7, enligt vad som lämpar sig för respektive berörda medlemsstat. Regeringen anser att den etiska granskningen av kliniska läkemedelsprövningar bör vara så lik etikprövning av annan forskning som möjligt, inom de ramar som anges i EU-förordningen. Även om beslutsprocesserna kommer att skilja sig åt är det viktigt att inte får två olika etiska system för bedömning av forskning som avser människor. Regeringen håller således med de remissinstanser, bl.a. , , i , läns landsting och Cancerfonden, som har påpekat vikten av att samma etiska principer ska gälla för den etiska bedömningen vare sig det gäller klinisk läkemedelsprövning eller annan forskning som avser människor. ifrågasätter om det är förenligt med EU-förord- ningen att kriterierna i 7–10 §§ etikprövningslagen ska gälla vid den etiska granskningen och hänvisar till att har företräde samt att det i EU-förordningens artikel 4 anges vilka aspekter som får beaktas vid den etiska granskningen (dvs. de aspekter som anges i artikel 6 och 7). i anser att det av etikprövningslagen bör framgå att förordningens artikel 7 är tvingande såvitt avser etikprövningsnämndens bedömning. Regeringen bedömer till skillnad från dessa remissinstanser att EU- förordningens artiklar 6 och 7 inte är tvingande för just Etikprövnings- myndigheten, i den betydelse att myndigheten i sin granskning skulle vara tvingad att bedöma enbart dessa aspekter och inte skulle kunna göra sin bedömning utifrån de etiska utgångspunkter som uppställs i etikprövningslagen. För det första är EU-förordningen formulerad så att etikkommitténs granskning får omfatta de aspekter som behandlas i artiklarna 6 och 7, enligt vad som lämpar sig för respektive berörd medlemsstat, och i artikel 4 sägs också att den etiska granskningen ska utföras i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten. Det är alltså inte nödvändigt att etikkommittén beaktar alla aspekter i artiklarna 6 och 7 i sin granskning. Däremot ska alla dessa aspekter ha bedömts inom ramen för beslutsprocess när fattar det slutliga beslutet om tillstånd. Regeringen avser inte att reglera vilka aspekter eller områden av ansökningshandlingarna som ska granska, men gör bedömningen att myndighetens yttrande kommer att ligga till grund för den slutliga bedömningen av flertalet av aspekterna. För det andra är aspekterna i artiklarna 6 och 7 formulerade som områden att granska, inte som principer eller dylikt som ger vägledning till hur bedömningen ska göras. Av EU-förordningens ingresspunkt 83 framgår att förordningen värnar de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna och att dessa rättigheter och principer bör ligga till grund för medlemsstaternas tillämpning av förordningen. Ingresspunkt 1 säger att försökspersonernas rättigheter, säkerhet, värdighet och välbefinnande bör skyddas, och att försökspersonernas intressen alltid bör ha företräde framför andra intressen.