prop · H60328 · 2018-12-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:28 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av försvar på regional nivå – de regionala stabernas roll och ansvar (RiR 2018:14). har granskat om Försvarsmaktens regionala staber har förutsättningar att lösa sina huvuduppgifter och om arbetet sker på ett ändamålsenligt sätt. sammanvägda bedömning är att och regeringens övergripande målsättning uppfylls, det vill säga att de regionala stabernas arbete bidrar till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. anser att regeringens styrning av Försvarsmakten avseende de regionala staberna är tillräckligt tydlig, har relevans för uppgiften och sker med rimlig frekvens. Detsamma gäller för Försvarsmaktens återrapportering, såväl internt som till regeringen. lämnar i rapporten rekommendationer till Försvarsmakten. Regeringen välkomnar granskning och följer myndighetens arbete med att omhänderta rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga försvar på regional nivå (RiR 2018:14) .......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat Försvarsmaktens regionala staber. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten på regional nivå – de regionala stabernas roll och ansvar (RiR 2018:14), se bilaga. Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer för Försvarsmakten. överlämnade rapporten till regeringen . Regeringen har inhämtat underlag från Försvarsmakten när det gäller myndighetens bedömning av iakttagelser och rekommendationer samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras inom området. har granskat Försvarsmaktens regionala staber. sammanvägda bedömning är att och regeringens övergripande målsättning uppfylls, det vill säga att de regionala stabernas arbete bidrar till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. bedömer vidare att de regionala staberna tillsammans med bl.a. länsstyrelserna är centrala aktörer i utvecklingen av totalförsvaret på regional nivå. Vid högre konfliktnivåer begränsas dock de regionala stabernas möjlighet att lösa sina uppgifter av ett antal brister. anser att regeringens styrning av Försvarsmakten avseende de regionala staberna är tillräckligt tydlig, har relevans för uppgiften och sker med rimlig frekvens. Detsamma gäller för Försvarsmaktens återrapportering, såväl internt som till regeringen. Regeringen konstaterar att i sin granskning lämnat följande rekommendationer riktade till Försvarsmakten: •Tydliggör styrdokument så att de regionala stabernas uppgifter framgår tydligt och samlat, i syfte att skapa tydlighet för staberna och underlätta krigsförbandsvärderingen och rapporteringen till regeringen. •Harmonisera de regionala stabernas arbete i större utsträckning och se till att effektiva arbetssätt delas och implementeras av alla regionala staber i de fall det är lämpligt. •Se till att de regionala staberna övas i sin fullständiga roll att leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå. •Överväga åtgärder som kan öka möjligheterna för den regionala staben i militärregion mitt att lösa sina tilldelade uppgifter på ett mer ändamålsenligt sätt. • Beakta bemanningsbehovet vid de regionala staberna med avseende på bakgrund och erfarenhet. Dessa rekommendationer behandlas inte vidare i denna skrivelse. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av Försvarsmakten regionala staber. Regeringen följer Försvarsmaktens arbete med att omhänderta rekommendationer. 4 Regeringens åtgärder med anledning av rapport I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Nationellt försvar på regional nivå –de regionala stabernas roll och ansvar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-483-4 rir 2018:14 omslagets originalfoto: jimmy croona/försvarsmakten tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 5 - 2 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 7 7 0 R I R 2 0 1 8 : 1 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Nationellt försvar på regional nivå – de regionala stabernas roll och ansvar har granskat om Försvarsmaktens regionala staber har förutsättningar att lösa sina uppgifter och om arbetet sker på ett ändamålsenligt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens syfte och frågeställningar Nationellt försvar på regional nivå Rekommendationer riktade till Försvarsmakten R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat Försvarsmakten med avseende på de regionala stabernas arbete. Granskningen genomfördes och . I granskningen har inhämtat information från Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och 17 länsstyrelser. drar slutsatsen att och regeringens övergripande målsättning uppfylls, det vill säga att de regionala stabernas arbete bidrar till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. bedömer vidare att de regionala staberna tillsammans med bl.a. länsstyrelser är centrala aktörer i utvecklingen av totalförsvaret på regional nivå. Vid högre konfliktnivåer begränsas dock de regionala stabernas möjligheter att lösa sina uppgifter av ett antal brister i såväl förutsättningar som arbetsmetoder, som inte fullt ut är ändamålsenliga. Försvarsmaktens styrning av de regionala staberna är otydlig avseende såväl interna styrdokument som harmonisering och framtagande av bästa praxis. Stabernas bemanningsbehov motsvaras inte helt av den bemanning som planeras. Staberna har inte övats i sin fullständiga ledningsroll och det är därför svårt att bedöma i vilken utsträckning de kan leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå. Den regionala staben i Militärregion möter särskilda geografiska och uppgiftsmässiga utmaningar som innebär att de inte på samma sätt som övriga regionala staber kan lösa sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. rekommenderar Försvarsmakten att: •Tydliggöra styrdokument så att de regionala stabernas uppgifter framgår tydligt och samlat, i syfte att skapa tydlighet för staberna och underlätta krigsförbandsvärderingen och rapporteringen till regeringen. •Harmonisera de regionala stabernas arbete i större utsträckning och se till att effektiva arbetssätt delas och implementeras av alla regionala staber i de fall det är lämpligt. •Se till att de regionala staberna övas i sin fullständiga roll att leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå. •Överväga åtgärder som kan öka den regionala staben i MR Mitts möjligheter att lösa sina tilldelade uppgifter på ett mer ändamålsenligt sätt. •Beakta bemanningsbehovet vid de regionala staberna med avseende på bakgrund och erfarenhet. Utöver dessa rekommendationer presenterar ytterligare tre rekommendationer i en hemlig promemoria som har delgivits Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å 1.1 Motiv till granskning Till följd av det försämrade säkerhetspolitiska läget i närområde har det nationella försvaret återigen fått stor uppmärksamhet , av fokus på internationella insatser. Riksdag och regering har angett att det enskilt viktigaste ur ett försvarspolitiskt perspektiv –2020 är att höja den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.1 Försvarsmakten har delat in i fyra militärregioner (MR): MR Norr, MR Mitt, MR Väst och MR Syd.2 I varje militärregion finns en regional stab som leds av en Chef stab. De regionala stabernas uppdrag i det nationella försvaret är omfattande. De ska lösa ett antal uppgifter inom militärt försvar, som att leda Hemvärnets 40 bataljoner, som de ska samverka med länsstyrelser och andra civila aktörer på regional nivå och ge stöd till samhället. De regionala staberna är därmed centrala aktörer både i att höja Försvarsmaktens operativa förmåga och i att bygga upp totalförsvaret. Figur 1 illustrerar de regionala stabernas organisatoriska placering i Försvarsmakten samt vilka civila aktörer som återfinns på olika nivåer. Chefen för den regionala staben lyder under insatschefen vid insatser och under produktionschefen för resurstilldelning i form av bemanning, försörjning, utbildning och övning, i det senare fallet via chefen för respektive organisationsenhet som de regionala staberna tillhör. Hemvärnsbataljonscheferna inom de olika militärregionerna lyder under chefen för den regionala staben i respektive militärregion vid insatser. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020, s. 7; bet. 2014/15:FöU11; rsksr. 2014/15:251. 2Försvarsmakten: Lydnadsförhållanden och uppgifter för regional stab, FM2013-1680:1, s. 2. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 De regionala staberna i ett sammanhang privata aktörer, frivilligorganisationer Anm. ÖB = överbefälhavare; C PROD = produktionschefen; C LEDS = ledningsstabschefen; C INS =insatschefen; INSS = insatsstaben; C SFL = chef specialförbandsledningen; C MUST = chef underrättelse- och säkerhetstjänsten; ATCH = armétaktisk chef; ATS = armétaktisk stab; MTCH = marintaktisk chef; MTS = marintaktisk stab; FTCH = flygtaktisk chef; FTS = flygtaktisk stab; C RS = chef regional stab; RS = regional stab; C OrgE = chef organisationsenhet; C HvBat = chef hemvärnsbataljon. Observera de olika färgerna som representerar olika typer av relationer mellan aktörerna: blått (heldraget) – ledning/styrning vid insats och grönt (streckat) –resurstilldelning i form av bemanning, försörjning, utbildning och övning. Figuren ger en schematisk överblick och gör inte anspråk på att vara heltäckande. De regionala staberna är ständigt insatta ledningsförband som ska kunna verka vid alla konfliktnivåer: i fred, i kris, i ett gråzonsläge, under höjd beredskap och väpnat angrepp. Staberna ska tillsammans med andra delar av Försvarsmakten och med civila aktörer planera för höjd beredskap. De har uppgifter vid mobilisering och ska bidra till att Försvarsmaktens fredstida organisation övergår till krigsorganisation på ett så sömlöst sätt som möjligt.3 blir de regionala staberna sannolikt viktiga aktörer i ett eventuellt mottagande av militärt stöd från andra stater, så kallat värdlandsstöd, vilket ytterligare gör dem till viktiga 3De regionala stabernas uppgifter under mobilisering är under beredning inom Försvarsmakten, bl.a. är Reglemente Mobilisering (MobR18) på remiss när denna rapport skrivs. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å noder i det nationella försvaret. Vikten av värdlandsstöd framgår t.ex. av Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin , där ÖB fastslår att:4 Försvarsmakten ska, tillsammans med det övriga totalförsvaret, verka konfliktförebyggande. Vid ett angrepp ska motståndaren snabbt kunna mötas med förband med hög tillgänglighet för att vinna tid och handlingsfrihet. Tillsammans med andra parter ska vi kunna vinna över en angripare och om vi står själva ska vi uppbåda utdraget och uthålligt motstånd med syfte att undvika att förlora kriget. Mot bakgrund av de regionala stabernas roll och ansvar i totalförsvaret anser att det är av stor vikt att de har förutsättningar att lösa sina tilldelade uppgifter och att de löser dessa uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. har därför granskat Försvarsmakten och dess fyra regionala staber i syfte att bedöma detta. Denna rapport redogör för slutsatser och rekommendationer, för såväl förutsättningar som ändamålsenlighet. Iakttagelser, mer detaljerade slutsatser och tre ytterligare rekommendationer redovisas i en hemlig promemoria som har överlämnats till Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. 1.2 Granskningens syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att undersöka om Försvarsmakten lever upp till den övergripande målsättningen för de regionala staberna som anges i regeringens proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (hädanefter kallad inriktningspropositionen)5: att bidra till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. har i sin granskning utgått från två revisionsfrågor: 1.Har de regionala staberna förutsättningar att kunna lösa sina huvuduppgifter? 2.Sker arbetet på ett ändamålsenligt sätt? har utgått från inriktningspropositionen och Försvarsmaktens egna styrdokument för att identifiera vilka uppgifter de regionala staberna ska lösa. 4ÖB förord till Militärstrategisk doktrin – MSD 16, FM2016-7616:1. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020, s. 7; bet. 2014/15:FöU11; rsksr. 2014/15:251. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I inriktningspropositionen, som antog 2015, nämns de regionala stabernas övergripande mål och uppgifter: De fyra regionala staberna bör bidra till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. Som en del av den territoriella ledningen utvecklas med befintliga resurser en framskjuten ledningsfunktion avsedd för . Funktionen inordnas under Regional stab Mitt. I fredstid samverkar de regionala staberna med övriga samhället i respektive region, leder säkerhets- och underrättelsetjänsten, genomför regional försvarsplanering och samordnar territoriell verksamhet. De regionala staberna leder inom regionen militär verksamhet vid nationella krissituationer och stöd till samhället, såvida dessa inte leds av annan chef. Vid höjd beredskap, och då ytterst i krig, har den regionala staben territoriellt ansvar inom regionen och leder hemvärnsförbanden. Det territoriella ansvaret och ledningen över hemvärnsförbanden kan tilldelas annan chef. I bedömningen av huruvida de regionala staberna har förutsättningar att lösa sina huvuduppgifter (den första revisionsfrågan) har utgått från fyra grundförutsättningar: adekvat styrning och återrapportering, tillräckliga personalresurser, rätt materiel och funktionella anläggningar. har utgått från att adekvat styrning uppifrån är en grundläggande förutsättning för att de regionala staberna ska veta vilka mål de ska arbeta mot och vilka uppgifter de har. Övriga grundförutsättningar utgår från Försvarsmaktens egen beskrivning av operativ förmåga som uppbyggd av personal, materiel och anläggningar. För att styrning och återrapportering ska bedömas som adekvat måste den vara tydlig för mottagaren, ha relevans för uppgiften och ske med rimlig frekvens. För att de regionala stabernas personal ska bedömas som tillräcklig ska den möjliggöra att givna uppgifter kan lösas vid alla konfliktnivåer. Detta gäller såväl antal som kompetens, och inbegriper utbildning och övningar. Materiel och anläggningar bedöms som adekvata om omfattningen och kvaliteten är tillräcklig för att staberna ska kunna lösa sina uppgifter vid alla konfliktnivåer. Bedömningsgrunderna för ändamålsenlighet (den andra revisionsfrågan) har utvecklats under de intervjuer som har genomfört i samband med granskningen. De avser i vilken utsträckning Försvarsmaktens och de regionala stabernas arbetssätt och rutiner underlättar uppgifternas lösande samt att det övergripande målet för staberna nås. Denna bedömning görs under antagandet att lösandet av uppgifterna tillsammans utgör en grund för att det övergripande målet nås, vilket därmed kopplar revisionsfrågorna till granskningens syfte. har baserat denna granskning på dokumentstudier, intervjuer och deltagande vid möten. De dokument som har ingått i granskningen är målsättnings- och styrdokument samt delar av försvarsplaneringen. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å Med utgångspunkt i såväl inriktningspropositionen som i Försvarsmaktens egna styrdokument har i denna granskning betraktat följande som de regionala stabernas huvuduppgifter, att genomföra på regional/operativ nivå och inom eget ansvarsområde (ej i prioriteringsordning): 1.Ledning av underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå 2.Civil–militär samverkan Anledningen till att har valt att inte redovisa stöd till samhället som en del av civil–militär samverkan är dels att det rör sig om enkelriktat stöd, dels att Försvarsmaktens stöd till samhället inte ska vara dimensionerande för Försvarsmaktens verksamhet.6 På nationell nivå har inom ramen för denna granskning intervjuat ett antal befattningshavare inom Försvarsmakten, såväl i ledningsorganisationen som i insats- och produktionsorganisationen.7 På regional nivå har cheferna för de regionala staberna och ett stort antal respondenter vid regionala staber i samtliga militärregioner intervjuats.8 Utöver dessa intervjuer har närvarat vid ett av insatschefens CUB (Commander’s Update Brief), ett stabsmöte i insatsstaben, ett myndighetsinternt samverkansmöte under ledning av (insatsstabens funktion för civil–militär samverkan) och två stabsmöten vid staben i MR Syd. Innan intervjuerna påbörjades gjorde ett studiebesök vid den regionala staben i MR Väst för att få en grundläggande förståelse för hur en regional stab är uppbyggd och vilka huvuduppgifter de regionala staberna har. Ett inledande möte hölls också tillsammans med INSS J9 på Högkvarteret. har vidare intervjuat länsstyrelserna eftersom de har en central roll i totalförsvaret och för att samverkan mellan dem och de regionala staberna har 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 37, samt 2 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 7Insatschefen, rikshemvärnschefen, armétaktisk chef, företrädare för J2, INSS J3 Plan, INSS J57, INSS J6 och INSS J9, samt personal vid LEDS INRI och PROD PLAN. Försvarsmakten har i likhet med de flesta Nato-länder organiserat sina staber i enlighet med det s.k. kontinentala stabssystemet. De olika funktionerna i respektive stab benämns med en bokstav som representerar stabens vapenslag eller natur och en eller flera siffror som fastställer vilken roll/vilka roller eller funktioner personalen som bemannar staben har. Staber som ska kunna hantera sammansatta frågor/frågor som berör mer än ett vapenslag har en funktionsbeteckning som börjar med J(joint). Detta gäller både insatsstaben vid Högkvarteret och de regionala staberna. Efterföljande siffra/siffror sätts enligt följande struktur: 1. Bemanning och personal; 2. Underrättelse- och säkerhetstjänst; 3. Operationer; 4. Logistik; 5. Planering; 6. Samband; 7. Övning och utbildning; 8. Ekonomi; 9. Civil–militär samverkan. 8Riksrevisionen har intervjuat de personer som var Chef stab samt före detta Chef stab i MR Väst/nuvarande armétaktisk chef. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fastslagits som viktig av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).9 intervjuade representanter för 17 av 21 länsstyrelser för att få deras synpunkter på samarbetet med Försvarsmakten i allmänhet och med de regionala staberna i synnerhet.10 Intervjuerna delades upp i fyra grupper i enlighet med indelningen av länen för militärregionerna. Dessa intervjuer utgör en viktig del av underlaget, vid sidan om intervjuer med Försvarsmaktens personal, för bedömning av huruvida den civil–militära samverkan på regional nivå sker på ett ändamålsenligt sätt. Dessa länsstyrelser har i efterhand fått tillfälle att läsa och lämna synpunkter på samt sekretessbedöma intervjuanteckningar. har inte intervjuat andra civila aktörer och gör därför inte någon bedömning av samarbetet mellan de regionala staberna och dessa aktörer. Sammanlagt har 49 intervjuer genomförts. Intervjuerna har varit av semistrukturerad karaktär och inför varje intervju med företrädare för Försvarsmakten och länsstyrelser har tagit fram ett antal frågor som har identifierats vid genomläsning av styrdokument och en analys av vad dessa dokument innebär för respektive respondent. Det faktum att en stor del av empirin till denna granskning baseras på intervjuer där såväl faktauppgifter som personliga synpunkter och åsikter har framkommit innebär en risk för att granskningen påverkas av svar som i delar är subjektiva och ensidiga. Även om bedömer denna risk som låg, baserat på innehållet i svaren, har den hanterats dels genom att olika respondenters svar har vägts mot varandra, dels genom att iakttagelser har abstraherats så att individuella svar har fått mindre genomslag. har också fått förhålla sig till att merparten av de underlag som legat till grund för granskningen, både dokument och intervjuer, har innehållit skyddsvärd information. har utgått från att all information är hemlig som inte uttryckligen är öppen och har hanterat den därefter. har i syfte att begränsa mängden hemlig information inte tagit del av alla delar av försvarsplaneringen. Granskningsrapporten har sekretessbedömts och faktagranskats av Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. 9Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: kommer att möta utmaningarna – gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM2016-13584:3, MSB2016-25, Bilaga 1, s. 8. 10Riksrevisionen skickade förfrågan till samtliga 21 länsstyrelser att delta vid intervjuerna. De 17 länsstyrelser som deltog var: i MR Norr – , och ; i MR Mitt – , , , län och ; i MR Väst – , och län; i MR Syd – , , län, , län och . R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å Försvarsmakten har under granskningens genomförande beslutat om vissa organisatoriska förändringar, framför allt utflyttning av de taktiska staberna från Högkvarteret och inrättandet av regemente.11 Utöver detta sker en intern beredning i Försvarsmakten kring huruvida de regionala staberna ska bli egna organisationsenheter och ta över produktionsansvaret för hemvärnsförbanden, samt vilken roll regementen ska ha efter eventuell aktivering och mobilisering.12 Den geografiska indelningen av militärregionerna kan komma att påverkas av hur förslag om myndighetsgemensam indelning på regional nivå omhändertas, något som ännu inte har beslutats när denna rapport skrivs.13 Relevansen i vissa bedömningar som görs i denna rapport kan förändras till följd av utkomsten av dessa utvecklingsarbeten.