prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — I sammanhanget kan det konstateras att regionplanen enligt regeringens förslag är vägledande och att bindande beslut rörande mark- och vattenanvändningen sker genom detaljplaner, områdesbestämmelser och bygglov. Mot denna bakgrund delar regeringen, i motsats till flertalet länsstyrelser, bedömning att det saknas anledning att behålla en möjlighet för regeringen att överpröva en regionplan. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga ett beslut hos förvaltningsrätten (13 kap. 1 § KL). Detsamma gäller beslut av en gemensam nämnd och av ett kommunalförbund. Enligt PBL kan ett beslut om att anta en regionplan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Bestämmelserna i kommunallagen innebär att ett överklagat beslut ska upphävas om det inte har kommit till på lagligt sätt, beslutet rör något som inte är en angelägenhet för , det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Den första prövningsgrunden avser felaktigheter i förfarandet när beslutet kom till medan övriga prövningsgrunder framför allt avser felaktigheter i beslutets innehåll (prop. 2016/17:171 s. 443 f.). Regeringen anser, liksom (Mark- och ), att plan- och bygglagens bestämmelser som möjliggör ett överklagande av beslut om regionplan i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. KL bör gälla även beslut om regionplaner enligt regeringens förslag. Genom en sådan prövning kan exempelvis avgöras om har följt reglerna för förfarandet när en regionplan har tagits fram. Samordning av olika planeringar Regeringens bedömning: De nya bestämmelserna om regional fysisk planering innebär att ansvaret för planeringen läggs på . Ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och för planeringen av trans- portinfrastruktur och kollektivtrafik ligger även det på , med undantag för ett fåtal län. Genom att samla ansvaret hos lands- tinget på detta sätt kommer en samordning mellan de regionala plane- ringarna att ske. Några ändringar i de författningar som styr det re- gionala tillväxtarbetet, planeringen för transportinfrastruktur och kollek- tivtrafik är därför inte nödvändiga med anledning av de nya bestämmel- serna om regional fysisk planering. Några ändringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar bör inte göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. förslag: Överensstämmer inte med rege- Kommittén föreslår författningsändringar om att i det regionala tillväxtarbetet och planeringen av transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning ska framgå hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med respektive ovan uppräknade planeringsslag samt med regionalt fysiskt program. Kommittén föreslår också att den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering ska överta uppgift att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjning, uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer Vidare ska ansvarig aktör, enligt kommitténs förslag, upprätta en rapport som ska innehålla en bostadsmarknadsanalys för länet. Kommittén föreslår även att det i lag om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar ska införas en skyldighet för kommunerna att lämna sina rikt- linjer för bostadsförsörjningen till den ansvariga aktören för den regionala Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är av uppfattningen att en ökad samordning av olika planeringsslag krävs för att uppnå synergi- och effektivitetseffekter i den fysiska planeringen. också att ökad samordning bör leda till en mer effektiv och hållbar sam- Verket ställer sig också bakom kommitténs förslag att det i de olika planer, strategier, program och riktlinjer som upprättas inom den regionala planeringen ska beskrivas hur hänsyn har tagits till och samordning har skett. Även , Lantmäteriet, Riksantikvarie- ämbetet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap delar kom- mitténs syn om att det krävs en ökad samordning mellan olika planerings- saknar en styrning i horisontell riktning där det regionala fysiska programmet får en styreffekt på övriga regionala styrdokument. förslaget som ett acceptabelt första steg, men anser att en framtida vidare- utveckling av den regionala nivån bör innefatta att ge det regionala fysiska programmet en överordnad ställning gentemot övriga regionala program och att en samlad regional lagstiftning bör vara målet . En stor majoritet av länsstyrelserna, bl.a. länsstyrelserna i , , , , och län, 2017/18:266 delar kommitténs uppfattning att en ökad samordning av de olika planeringsslagen krävs för att nå en mer effektiv samhällsplanering med större synergieffekter. i framhåller dock behovet av att regeringen framgent prioriterar att sammanföra all regional lagstiftning till en samlad författning. Merparten av landstingen och samverkansorganen stöder förslaget om stärkta kopplingar mellan de olika planeringsslagen. Flertalet kommuner stöder kommitténs förslag, som några ifrågasätter hur stor nyttan av att samordna de olika planeringsslagen är för frågan om bostadsförsörjning. kommun menar att den regionala planeringen främst kring infrastrukturplanering, trafikförsörjning och kollektivtrafik ska ta hänsyn till den kommunala bostadsplaneringen och inte tvärtom. Kommuner och Landsting instämmer i bedömningen att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samverkan och samordning mellan berörda planeringsslag och mellan , regional och nationell nivå. och , och kommuner och landsting menar att en förutsättning för god samhällsplanering är att olika planeringsslag samordnas. delar kommitténs problembeskrivning och att samhällsplaneringen bör utgå från en systemsyn snarare en hierarkisk sådan. (mark- och miljödomstolen) delar uppfattningen om att en högre grad av samordning och transparens krävs för att främja ett mer enhetligt regelsystem. (Mark- och ) pekar på att det i förslaget saknas överväganden i fråga om vilket organ som har ett samordnande ansvar för de berörda planeringarna och en diskussion om huruvida någon planering bör vara överordnad de andra, framför allt i de fall då planer står i strid med varandra. Domstolen avstyrker ett system där parallella processer bedrivs utan att någon av dessa får en överordnad roll. Även (mark- och miljödomstolen) efterfrågar en högre grad av planhierarki så att domstolen kan ta stöd av kommande plandokument Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. länsstyrelserna i , och , läns landsting och , instämmer i kommitténs bedömning att det behövs en bättre samordning mellan bostadsförsörjning, planering av kollektivtrafik och infrastruktur och regionalt Skälen för regeringens bedömning Samordning av regionala planeringar Vad som gäller för regional fysisk planering och för planering för regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete framgår av avsnitt 5.4–5.6. Utifrån såväl sociala utgångspunkter som ur miljö- och klimatsynpunkt ger en starkare samordning mellan dessa planeringsslag förutsättningar för en mer hållbar samhällsutveckling. Exempelvis bör en ökad samord- ning av planeringar leda till en större transporteffektivitet, minskade transportbehov och bidra till väl samordnade gods- och persontransporter bl.a. en energieffektiv kollektivtrafik. Det gäller även i viss mån för energifrågor, t.ex. när vindkraftsatsningar behöver samordnas mellan kommuner inom en region eller när laddstolpar för elfordon ska byggas upp längs längre vägstråk. Insatser för att minska negativa konsekvenser av framtida klimatförändringar kan behöva samordnas, t.ex. för att minska risken för översvämning. För en social hållbarhet kan ökad samordning också bidra till att skapa attraktiva bostadsmiljöer. Planeringen av mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, transporter, bl.a. kollektivtrafik, regional tillväxt samt riktlinjer för bostadsförsörjningen utgår alla från olika syften (se närmare avsnitt 5). Sektoriseringen i samhällsplaneringen är nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem leder det till bristande effektivitet i planeringen och att sämre avvägningar görs. Regeringen bedömer, i likhet med , att samordningen inom samhällsplaneringen behöver stärkas, något som regeringen även uttryckt i de senaste infrastrukturpropositionerna (prop. 2011/12:118 s. 64 och prop. 2016/17:21 s. 70). Regeringen anser i linje med detta att det krävs att de olika planeringsslagen förhåller sig till varandra. Exempelvis leder en större bostadsutbyggnad i en region till ökat behov av transporter, t.ex. kollektivtrafik, och infrastruktur som det påverkar förutsättningarna för t.ex. näringslivsutveckling i regionen. När en kommun planerar t.ex. en större bostadsutbyggnad, etablering eller utbyggnad av större industriområden eller infrastruktur bör en analys göras i den översiktliga planeringen som tar utgångspunkt i det regionala sammanhanget och vilka effekter denna kan få (jfr regionplanens vägledande verkan i förhållande till översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser, vilken behandlas i avsnitt 6.5). Likaså behöver , när detta upprättar ett planförslag, under processens gång anpassa förslaget till pågående planering i berörda kommuner och till andra regionala planeringar och på så vis analysera och beskriva effekter för regionen. Regeringens förslag innebär att ansvaret för den regionala fysiska planeringen förs över till , förutom i där redan har motsvarande ansvar enligt bestämmelserna i lagen om regionplanering för kommunerna i . är det organ som i merparten av länen också ansvarar för den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transportinfrastruktur och för den regionala kollektivtrafikförsörjningen. Som behandlas i avsnitt 5.6 har propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) beslutats sedan betänkande överlämnades. I propositionen föreslås bl.a. att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och för länsplaner för regional transportinfrastruktur ska innehas av landsting i alla län. Om förslagen genomförs kommer ansvaret för regionplanen, den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transportinfrastruktur och trafikförsörjningsprogrammet att samlas hos landsting i samtliga län, med undantag för där kommunen har de skyldigheter som följer av de aktuella lagarna. Regeringen anser att detta samlade ansvar kommer att medföra att samordning av planeringsprocesserna kommer att ske på ett lämpligt sätt i de län där regional fysisk planering sker. Mot den bakgrunden delar inte regeringen den syn som bl.a. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen) och har på behovet av hierarki bland de olika planeringsslagen. 2017/18:266 regeringen behov av att införa en samlad lagstiftning om regional planering. I linje med denna bedömning saknas det skäl att genomföra de författningsändringar om samordningen mellan planeringsslagen som föreslår. Samordning av den kommunala bostadsförsörjningen Utredningen om planering för bostäder (N 2017:04) har i delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet (SOU 2017:73) och slutbetänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) föreslagit ändringar i fråga om lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL. Regeringen anser därför att eventuella ändringar i BFL bör avvakta till dess att alla förslag är remitterade. Därmed ser regeringen inte något skäl att genomföra de ändringar i BFL som föreslår. Regeringens bedömning: uppgifter i regionala frågor vid planförfarandet bör inte begränsas. förslag överensstämmer inte med rege- Kommittén föreslår att inte längre ska ha uppgiften att under samråd och granskning av förslag till översikts- planer och detaljplaner verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Kommittén föreslår vidare att inte längre ska ha uppgiften att överpröva beslut om detaljplaner och områ- desbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att regleringen av sådana frågor inte samordnas på ett lämpligt sätt. Remissinstanserna: Remissynpunkterna är delade i fråga om såväl Bo- stadsplaneringskommitténs förslag att inte längre ska ha upp- gifter rörande samordning av regionala och mellankommunala frågor under planprocessen som kommitténs förslag att begränsa möjlig- het att överpröva kommuners beslut om detaljplan eller områdesbestäm- Ett antal remissinstanser, bl.a. (Mark- och miljööverdom- stolen), och , avstyrker kommitténs förslag om att möjlighet att ingripa vid bristande mellankommunal samordning tas bort. håller att statens ansvar enligt dessa bestämmelser bidrar till att ge bostads- försörjning och andra mellankommunala frågor tyngd. att det bör finnas en möjlighet att överpröva detaljplaner som på ett uppen- bart sätt strider mot de regionala fysiska planerna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller att behovet av att tillgodose mellankommunal samverkan i den fysiska planeringen spänner över fler områden än enbart bostads- och trafikförsörjnings- Exempelvis kan risker i en kommun ge effekter i en annan kommun, t.ex. vid etablering av riskfyllda verksamheter och anläggningar, risken för naturhändelsers negativa konsekvenser och störningar på tekniska system. Myndigheten anser därför att även i fortsättningen ska ha i uppgift att bevaka att mellankommunal samverkan skett vid granskning av kommunernas översiktsplaner och detaljplaner. Samtliga länsstyrelser avstyrker kommitténs förslag om att inte längre ska verka för och yttra sig över mellankommunal samordning i översiktsplaneringen respektive detaljplaneringen. Likaså avstyrker samtliga länsstyrelser förslaget om att möjlighet till överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL ska begränsas. Flera länsstyrelser menar att behovet av att bevaka mellankommunal samordning kvarstår trots förslaget och framhåller att vissa frågor är av sådan art att ett genomförande med positiv effekt i en kommun ger upphov till negativa konsekvenser för en annan. i anför att gällande bestämmelser ger större möjligheter att genom dialog mellan kommunen och hitta lösningar på sådana problem som kan få negativa följder i angränsande kommuner och kan ligga till grund för överprövning. i anser att uppgiften att verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt måste finnas kvar för att stärka det regionala fysiska programmets genomslag. Liknande synpunkt framför bl.a. länsstyrelserna i , , , , , och län. anser att även i fortsättningen bör stå för den helhetssyn på utvecklingen i regionen som är kopplat till nationella mål. viktiga uppdrag att samordna sektorsintressen bör stärkas. anför att mellankommunala frågor behöver vara föremål för tillsyn och riktar kritik mot att förslaget inte ger några anvisningar om hur de ska bevakas. Liknande synpunkt förs fram av kommun som påpekar att frågan om hur eventuella intressekonflikter ska hanteras bör belysas närmare. kommun avstyrker förslaget och anför att det kan innebära risker att ta bort funktion som överprövande myndighet i mellankommunala frågor. Med en vägledande och inte bindande regionplan finns det risk att den enskilda kommunen planerar på ett för regionen icke önskvärt sätt. En liknande uppfattning framförs av , och kommuner. (mark- och miljödomstolen) har ingen invändning mot upphävande av uppgifter såvitt avser tillvaratagande av regionala intressen eftersom dessa enligt kommitténs förslag ersätts med en obligatorisk regionplanering. anser att förslagets konsekvenser i denna del är svåra att bedöma och menar att det kan finnas anledning att göra en fördjupad konsekvensanalys. läns landsting ser positivt på förslag om att inte har kvar den mellankommunala samordningen med motivering att det annars skulle innebära att två regionala aktörer verkar för samma ändamål. delar kommitténs syn på att ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen tillsammans med kommunerna kan samordna frågor som berör flera kommuner. kommun ser positivt på förslaget att länsstyrelserna inte längre ska ha ansvar för att bevaka mellankommunala intressen när detaljplaner och översiktsplaner tas fram. kan skapa hinder i planeringen av exempelvis nybyggnation av bostäder trots att berörda kommuner är överens menar kommunen. och kommuner instämmer i kommitténs bedömning att bevakande uppdrag i frågor om mellankommunal samord- ning bör utgå. , , och kommuner tillstyrker kom- mitténs förslag i fråga om möjlighet till överprövning på Kommuner och Landsting anser att kommitténs förslag att frånta staten genom länsstyrelserna uppgiften att tillse att frågor som rör användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att förlita sig på att kom- munerna i en dialog med ansvariga regionorgan själva kan borga för att denna samordning sker är en grundläggande förutsättning för en reform i den riktning som kommittén förordar. Skälen för regeringens bedömning: Under ett samråd om ett förslag till en översiktsplan ska enligt 3 kap. PBL bl.a. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. ska därefter avge ett granskningsyttrande över planförslaget av vilket bl.a. ska framgå om sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett har motsvarande uppgifter i förhållande till förslag till en regionplan, detaljplan och områdesbestämmelser (7 kap. 8 § och 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). var länge den enda aktören i länet med förmågan och upp- draget att ha ett mellankommunalt och ett regionalt perspektiv. relsen kunde med sin breda verksamhet tillföra kommunernas planering flera olika aspekter, däribland en regional överblick. Mot bakgrund av att andra regionala aktörer än har fått ansvar för frågor som har mellankommunal och regional betydelse finns det, enligt Bostadsplane- ringskommittén, skäl att överväga vad som bör vara ett statlig åtagande. Kommittén föreslår också vissa begränsningar i uppgifter i regionala frågor vid planförfarandet. Som skäl för sina förslag anger kommittén att det inte bör kvarstå något behov av statlig inblandning för mellankommunal samordning när mellankommunala och regionala frågor tas om hand inom ramen för regional fysisk planering, en uppfattning som stärks av det faktum att i använder sig av länets regionplan för att bedöma frågor av mellankommunal betydelse att handläggningen av översikts- och detaljplaneärenden. ringskommittén menar vidare att om hade kvar uppgiften, skulle det innebära att två regionala aktörer verkar delvis för samma ändamål, vilket skulle bidra till en otydlighet på regional nivå. relsens roll skulle även kunna uppfattas som att betygsätta den regionala fysiska planeringens inflytande på planering. framhåller också att det statliga åtagandet inte bör handla om att verka för sådant som kommunerna respektive ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen själva borde ha ett intresse av. Regeringen anser, i likhet med flertalet remissinstanser, att även i de län där regional fysisk planering ska ske behöver verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt under planförfarandet. Regeringen anser, i motsats till kommittén, att en vägledande regionplan inte kan utgöra en garant för att kommuner bereder ärenden utifrån ett regionalt perspektiv i den utsträckning som kan krävas. Det kan visserligen antas att kunskapsnivån kommer att öka i kommuner som omfattas av en regionplan. kan det finnas behov av att med en statlig överblick säkerställer att de regionala perspektiven kommer in tidigt i de kommunala planeringsprocesserna. Uppgiften har också samband med överprövning av beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser (se nedan). Regeringen anser, i likhet med många remissinstanser, att uppgift bör kvarstå. Genom att på detta sätt bevakar regionala frågor finns det även goda förutsättningar för att regionplanen får genomslag. Till skillnad från och läns landsting anser inte regeringen att det förhållandet att och uppgifter under planförfarandet i viss mån överlappar varandra kan innebära svårigheter i hanteringen av regionala frågor vid kommunens planläggning. Tvärtom ser regeringen en fördel i att bevakar denna samordning eftersom bevakningen, som nämndes ovan, kan leda till att regionplanens genomslagskraft ökar. Regeringen anser vidare, i likhet med flera remissinstanser, att ska ha oförändrad möjlighet att överpröva beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära att regleringen av frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt. Det främsta skälet är att en vägledande regionplan inte ensam garanterar att de behov i fråga om mellankommunal samordning som kan uppstå under planförfarandet tillgodoses. Att ta bort funktion som överprövande myndighet i regionala och mellankommunala frågor kan, som bl.a. kommun påpekar, innebära risker på grund av regionplanens vägledande verkan. En enskild kommun är inte bunden av de ställningstaganden som regionplanen ger uttryck för och kan därför planera på ett för regionen icke önskvärt sätt. Det innebär, som , och kommuner framhåller, att enskilda kommuner kan agera på sätt som innebär att olägenhet uppstår för andra kommuner eller för regionen. 2017/18:266 8 Regeringens bedömning: Regeringens möjlighet att förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande) om det behövs för att samordna regleringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner på ett lämpligt sätt bör kvarstå. förslag överensstämmer inte med re- Kommittén föreslår ett upphävande av regeringens möjlighet att förelägga kommunen att besluta om detaljplan eller områdes- bestämmelser (planföreläggande) om det behövs för att samordna regle- ringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner på ett lämpligt för att samordna användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna, däribland , (Mark- och ) och länsstyrelserna i Öster- götlands, och avstyrker kommitténs förslag. Statskontoret anför att regeringens möjlighet att meddela planföreläg- gande bör kvarstå till dess att den nya regionala planeringen visat sig bättre ta om hand mellankommunala och regionala frågor än nuvarande system och avstyrker därför förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen får förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose riksintresse enligt 3 eller 4 kap. , eller för att samordna regleringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner på ett lämpligt sätt (11 kap. 15 § PBL). följer ett planföreläggande, får regeringen besluta att på kommunens bekostnad ska ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete som behövs för att detaljplanen eller områdesbestämmelserna ska kunna antas, ändras eller upphävas, samt anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbestämmelserna (11 kap. 16 § PBL). För att fullfölja resonemanget att det inte bör vara ett statligt åtagande att verka för och bevaka mellankommunal samordning, föreslår Bostads- planeringskommittén ett upphävande av regeringens möjlighet att meddela ett planföreläggande vid behov av att samordna regleringen av använd-