prop · H503211 · 2018-03-27 00:00:00 — Eftersom EU-förordningens förbud är bindande och direkt tillämpligt i samtliga medlemsstater och någon nationell dubbelreglering inte är tillåten föreslår regeringen ändå att en hänvisning görs till artikel 7.1 i EU-förordningen och till föreskrifter som regeringen har meddelat. Bestämmelsen kommer därmed, precis som de flesta straffbestämmelserna i att utformas som ett blankettstraffbud. Regeringen gör bedömningen att den nya straffbestämmelsen bör regleras särskilt i en ny paragraf som ska placeras efter 29 kap. 2 b §. En sådan placering innebär att 26 kap. 17 § andra stycket blir tillämplig. Enligt bestämmelsen får kronofogdemyndigheten, om någon har begått en gärning som avses i 29 kap. 1–4, 8, 9 eller 10 §, efter ansökan av tillsynsmyndigheten meddela särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Avgörande i sådant mål överklagas hos mark- och miljödomstolen. Istället för att begära verkställighet enligt 26 kap. 17 § får tillsynsmyndigheten, enligt 18 §, besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad. Regeringen delar även bedömningen i promemorian att fängelse bör ingå i straffskalan eftersom olaglig introduktion av invasiva främmande arter kan orsaka såväl omfattande irreparabla skador på biologisk mångfald som samhällsekonomiska skador, så som hälsoproblem för människor. Straffet för grovt oaktsamt brott bör vara detsamma som för uppsåtligt brott. Fängelse bör därför kunna följa även på detta brott. Regeringen delar vidare bedömningen att böter bör ingå i straffskalan för de fall där skadan med anledning av brotten inte kan bli så omfattande. Regeringen konstaterar att med fängelse i straffskalan blir bestämmelserna om husrannsakan i 28 kap. 1 § tillämpliga. I fråga om lämplig teknik för hänvisningar till EU-förordningen görs följande bedömning. Hänvisningen till EU-förordningen i straffbestämmelsen bör vara dynamisk. EU-förordningar får inte transformeras till nationell rätt och handlingsreglerna i EU-förordningen får alltså inte upprepas i svensk lag. Detta innebär att svenska straffbestämmelser för överträdelser av handlingsregler i EU-förordningar måste hänvisa till de artiklar där reglerna finns. Den svenska regleringen av invasiva främmande arter är beroende av hur EU:s reglering av invasiva främmande arter är avgränsad. För att säkerställa att ändringar i EU-förordningen får genomslag vid tillämpningen bör ordet invasiv främmande art i 29 kap. 2 c § omfatta de invasiva främmande arter som är invasiva främmande arter av unionsbetydelse enligt EU-förordningen vid varje tid gällande lydelse. Det är därför ändamålsenligt att hänvisningen till förordningen är dynamisk. En sådan hänvisningsteknik innebär en tillräcklig avgränsning av straffbestämmelsens räckvidd om den kombineras med en ram inom vilken det straffbara förfarandet anges. Det är därför den teknik som har valts för den straffbestämmelse i 29 kap. som är föremål för ändring i denna proposition. Den valda tekniken innebär att en ändring i EU-reglerna behöver underställas prövning endast om ändringen tillför någon handlingsregel som går utanför den angivna straffbestämmelsens ram. EU-förordningen och barlastvattenlagen (2009:1165) har delvis överlappande syften. Syftet med barlastvattenlagen är att förebygga, begränsa och eliminera spridning av vattenlevande organismer och patogener som kan skada miljön, samt människors hälsa, egendom och resurser (1 kap. 1 §). Skadliga vattenlevande organismer och patogener definieras i 1 kap. 6 § som vattenlevande organismer som, om de släpps ut i havet, i flodmynningar eller i sötvatten, kan skada miljön, människors hälsa, egendom eller resurser, störa den biologiska mångfalden eller störa tillåten användning av dessa områden. Med en patogen avses en organism som orsakar sjukdom hos en annan organism. Begreppet omfattar alla mikroskopiska sjukdomsalstrare, t.ex. virus, bakterier, urdjur och svampar (prop. 2008/09:229 s. 23). EU-förordningen undantar vissa vattenlevande organismer och patogener från dess tillämpningsområde (jfr artikel 2), men inte alla. En invasiv främmande art enligt EU-förordningen kan omfatta såväl djur, växter, svampar och mikroorganismer och ett av syftena med förordningen är liksom det är med barlastvattenslagen att förebygga införsel och spridning av sådana organismer som kan skada miljön. Barlastvattenlagen är en specialreglering som är avsedd att komma åt problemet med införande av invasiva främmande arter men genom specialanpassade åtgärder för redarnäringen. Lagen anger bl.a. hur barlastvatten och sediment ska hanteras för att undvika att organismer och patogener förstör miljön. I 8 kap. barlastvattenlagen finns straffbestämmelser som delvis reglerar samma gärningar som föreslås straffbeläggas. Exempelvis kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut barlastvatten som inte har hanterats enligt 2 kap. 1 § barlastvattenlagen dömas till böter eller fängelse i högst (8 kap. 1 § barlastvattenlagen). Enligt 2 kap 1 § samma lag, ska barlastvatten innan det släpps ut behandlas ombord med ett godkänt system, skiftas, lämnas i en mottagningsanordning eller hanteras med någon annan godkänd metod. Hantering av barlastvatten definieras i artikel 1.3 i barlastkonventionen som mekanisk, fysisk, kemisk och biologisk process, som genomförs antingen separat eller kombinerat för att avlägsna, oskadliggöra eller undvika intag eller utsläpp av skadliga vattenlevande organismer och patogener i barlastvatten och sediment. När barlastvatten hanteras i strid med 8 kap. 1 § barlastvattenlagen är det fullt möjligt att ett utsläpp skulle kunna omfatta en invasiv främmande art. Skulle detta utsläpp, som kan vara att betrakta som ett utsläppande i miljön i strid med artikel 7.1 h i EU-förordningen, göras uppsåtligen eller av grov oaktsamhet skulle gärningen omfattas av såväl 8 kap. 1 § barlastvattenlagen som 29 kap. 2 c § . I 8 kap. 1 § barlastvattenlagen regleras fler situationer än nu föreslagen straffbestämmelse. I barlastvattenlagens bestämmelse är både uppsåtliga och oaktsamma gärningar straffsanktionerade, medan 29 kap. 2 c endast bör omfatta uppsåtliga och grovt oaktsamma gärningar. Vidare är det enligt 8 kap. 1 § barlastvattenlagen straffsanktionerat att släppa ut barlastvatten som inte har hanterats enligt 2 kap. 1 §, oavsett om vattnet innehåller vattenlevande organismer och patogener som kan skada miljön, samt människors hälsa, egendom och resurser eller inte. Redan underlåtenheten att hantera barlastvattnet i enlighet med gällande föreskrifter är straffsanktionerat. I föreslagen 29 kap. 2 c är det endast hantering av invasiva främmande arter på något sätt som beskrivs i artikel 7.1 a–h i EU-förordningen som är straffsanktionerad. Barlastvattenlagens bestämmelser är således mer långtgående även ur den aspekten. innehåller lagen en rad undantag som innebär att det under vissa omständigheter kan vara tillåtet att skifta barlastvatten som innehåller organismer och patogener som kan vara skadliga för miljön i svenska hamnar. Bestämmelserna om hanteringsmetoder i 2 kap. 1 § barlastvattenlagen gäller t.ex. inte för sådant utsläpp av barlastvatten och sediment som är nödvändigt för ett nödställt fartygs säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss eller som är en följd av skada på fartyget eller dess utrustning om alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits före och efter det att skadan inträffat eller upptäckts eller om utsläppet har gjorts i syfte att förebygga eller begränsa utsläppet, och rederiet eller den ansvariga befattningshavaren inte avsiktligt eller av oaktsamhet har orsakat skadan, se 2 kap. 14 § barlastvattenförordningen (2017:74). Vid eventuell brottskonkurrens mellan och barlastvattenlagens straffbestämmelser gäller enligt 8 kap. 8 § barlastvattenlagen att till ansvar enligt barlastvattenlagen ska inte dömas för gärningar som är belagda med strängare straff i eller . Straffskalan för otillåten hantering av en invasiv främmande art föreslås vara böter eller fängelse i högst . Straffskalan i barlastvattenlagen varierar beroende på vilken bestämmelse det är som har överträtts. Straffskalan för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut barlastvatten som inte har hanterats enligt gällande regelverk är dock, enligt 8 kap. 1 §, samma som för otillåten hantering av en invasiv främmande art, dvs. 2017/18:211 eller fängelse i högst . Skulle en gärning omfattas av både 8 kap. 1 § barlastvattenlagen och 29 kap. 2 c § , äger barlastvattenlagen som speciallagstiftning, företräde när straffskalan är densamma. För det fall en handling är otillåten enligt men tillåten enligt barlastvattenlagen ger lagvalsklausulen inget svar. Då finns två lösningar, antingen så anser man att överträdelsen är så allvarlig att den ska straffas enligt det regelverk som är tillämpligt, eller så anser man att eftersom handlingen inte är straffbar enligt ett av regelverken bör den inte heller vara det enligt det andra. Regeringen gör bedömningen att ingen ska dömas till ansvar om hanteringen är tillåten enligt barlastvattenlagen. Eftersom regeringen nu föreslår en ny lydelse av 8 kap. 4 bör hänvisningen i 29 kap. 2 b § första stycket 4 b) ändras så att hänvisning görs till motsvarande bestämmelse i paragrafens nya lydelse, dvs. till 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket. 5.4Förverkande av invasiva främmande arter Regeringens förslag: Även andra organismer än växter och djur som har varit föremål för brott får förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Värdet av den invasiva främmande arten eller utbytet av brottet får också förverkas om det inte är uppenbart oskäligt. Regeringens bedömning: Alla invasiva främmande arter som har varit föremål för brott får förverkas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag omfattande texten ”svampar eller mikroorganismer som introduceras utanför sitt naturliga utbredningsområde”. Remissinstanserna: , i län, i län, och har synpunkter på formuleringen av bestämmelsen som de anser är otydlig. i län framför att , artskyddsförordningen och EU-förordningen delar in organismer på olika sätt. menar att begrepp växter innefattar svampar, alger som lavar, men att den föreslagna lydelsen riskerar att ge intrycket att svampar inte ingår i balkens växtbegrepp, vilket skulle få till följd att det inte skulle gå att beslagta fridlysta svampar som varit föremål för brott enligt 29 kap. 2 b § (artskyddsbrott). anser att begreppet växter bör användas konsekvent i lagstiftningen, bl.a. för att undvika en tolkning som innebär att kapitel 8 inte innefattar svampar och att artskyddsförordningen som en följd av detta saknar lagligt stöd för fridlysning av svampar. anser att bestämmelsen är otydlig eftersom det inte framgår om den föreslagna regleringen enbart åsyftar svampar eller mikroorganismer eller också åsyftar djur, växter och produkter som utvunnits av djur eller växter. Även anser att svampar bör klassas som mikroorganismer eftersom det endast är den sporbildande, mycket kortlivade fruktkroppen hos ca 40 pro- cent av arterna som är makroskopisk. Skälen för regeringens förslag Förverkande är en särskild rättsverkan av brott. Det finns två typer av förverkande, sakförverkande eller värdeförverkande. Sakförverkande innebär att ägaren eller rättighetshavaren förlorar sin rätt till egendomen. Värdeförverkande innebär att förverkandeförklaringen avser värdet av viss egendom. Den enskilde förpliktas således att till staten betala det belopp som har förklarats förverkat. De grundläggande bestämmelserna om förverkande finns i 36 kap. . Bestämmelserna i om förverkande av utbyte av och hjälpmedel vid brott är tillämpliga inte bara på område utan även för brott i annan lag för vilket är föreskrivet fängelse . Bestämmelser om förverkande i speciallag går dock före allmänna reglering. Förverkande av utbyte av brott bygger på tanken att den som har begått brottet inte ska kunna behålla egendomen eller dra nytta av de ekonomiska fördelar som det brottsliga agerandet kan ha gett upphov till (prop. 1997/98:45, del 2, s. 312 f.). I sammanhanget kan påminnas om att föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får enligt 27 kap. 1 § tas i beslag. Förverkande av invasiva främmande arter Enligt 29 kap. 12 § första stycket kan djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, sådana genetiska resurser som avses i förordning (EU) nr 511/2014, utbrutet material vid täktverksamhet kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor som innehåller kemiska produkter eller genetiskt modifierade organismer eller produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer som har varit föremål för vissa brott som räknas upp i paragrafen förverkas om det inte är uppenbart oskäligt. Även värdet av egendomen eller utbytet av ett sådant brott kan förverkas. Av paragrafens andra stycke följer att fortskaffningsmedel och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid dessa brott får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse. I stället för egendomen kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. En invasiv främmande art kan enligt EU-förordningen vara ett djur, en växt, en svamp eller en mikroorganism. Den kan också vara en underart eller lägre taxonomisk enhet av djur, växter, svampar eller mikroorganismer. Det är tveksamt om 29 kap. 12 § kan anses ha den omfattningen . Tillämpningsområdet för bestämmelsen bör därför utökas så att det tydligt framgår att även andra organismer än djur och växter omfattas. Det skulle annars vara möjligt för en användare att fortsätta hantera invasiva främmande arter i sin verksamhet eller för sina syften, trots att användaren dömts för brott enligt de föreslagna straffbestämmelserna. Det bör därför i 29 kap. 12 § uttryckligen anges att även andra organismer än djur och växter får förverkas om de har varit föremål för brottet otillåten hantering av en invasiv främmande art. 2017/18:211 Förslaget bör tillgodose remissinstansernas synpunkter om otydlighet i fråga om vad som utgör en växt. Det bör anses självklart att alla delar, gameter, frön, ägg och förökningskroppar av sådana djur, växter och andra organismer vilka har varit föremål för brott enligt 29 kap. 2 c § och som kan överleva och sedan reproducera sig innefattas i skrivningen ”djur, växter och andra organismer”. Det bör dock knappast finnas skäl att förverkar delar som saknar reproduktionsförmåga. Endast levande exemplar, och delar som har reproduktionsförmåga, utgör ett hot mot biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster, människors hälsa och ekonomi (skäl 3). Regeringen anser att även fortskaffningsmedel och annan egendom som har använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt 29 kap. 2 c § bör kunna förverkas under samma förutsättningar som egendom som har använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid övriga brott som räknas upp i 29 kap. 12 § andra stycket. Som exempel på andra hjälpmedel än fordon som skulle kunna användas som hjälpmedel vid otillåten hantering av en invasiv främmande art kan nämnas värmelådor för transport av levande djur och fisksumpar eller tinor för förvaring av vattenlevande djur. Lagrådsremissen innehöll inte något sådant lagförslag. Regeringen gör dock bedömningen att lagförslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. Regeringens förslag: Lagändringen träder i kraft . Promemorian innehöll inte något sådant förslag. Skälen för regeringens förslag: EU-förordningen trädde i kraft . Den är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. De föreslagna lagändringarna bör därför träda i kraft möjligt. Syftet med EU-förordningen är att förebygga, minimera och mildra de negativa effekterna på biologisk mångfald av såväl avsiktlig som oavsiktlig introduktion och spridning av invasiva främmande arter inom unionen. Regeringens förslag syftar till att komplettera EU-förordningen med i första hand sanktionsbestämmelser, men även med ett bemyndigande som ska möjliggöra för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att anta ytterligare nationella regler dels i syfte att efterleva EU- förordningen, dels i syfte att förhindra introduktion, etablering och spridning av invasiva främmande arter i . behöver bland annat införa fullt fungerande strukturer för att utföra de offentliga kontroller som krävs för att förhindra avsiktlig introduktion i unionen av invasiva främmande arter av unionsbetydelse (artikel 15). Den myndighet som regeringen bestämmer föreslås också i det enskilda fallet kunna besluta om vilka åtgärder som enskilda ska vidta för att förhindra introduktion, etablering och spridning av invasiva främmande arter. Den myndighet som regeringen bestämmer kan också själv vidta sådana åtgärder. Det övergripande syftet med förslaget är att alltså tillgodose de krav som följer av EU-rättsliga åtaganden. Genom att föra in bestämmelserna i kan fördelar dras av balkens systematik. Förslagen till reglering går inte utöver de skyldigheter har enligt EU-förordningen, utan kompletterar endast EU-rättsakten där det behövs. I ett senare skede väntas dock ansvariga myndigheter föreslå arter som inte finns med på unionsförteckningen, men som bedöms kräva åtgärder i , till en nationell förteckning över invasiva främmande arter av betydelse för , s.k. medlemsskapsbetydelse. De åtgärderna som vidtas i fråga om dessa arter måste naturligtvis vara i överensstämmelse med förordningens bestämmelser. Förslagen bedöms förbättra möjligheterna att uppfylla de nationella miljömålen i de delar som rör biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Möjligheten för regeringen att besluta om en nationell förordning med åtgärder för att förhindra negativa effekter av invasiva främmande arter förväntas bidra till att myndigheter och kommuner i större utsträckning vidtar åtgärder på ett mer ändamålsenligt sätt än vilket förväntas leda till positiva konsekvenser för miljön. Etappmålet om invasiva främmande arter under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att invasiva främmande arters effekter i vad avser biologisk mångfald samt socioekonomiska effekter på bland annat hälsa ska vara bedömda och prioriterade insatser för bekämpning ska ha inletts . Etappmålet har inte nåtts fullt ut. Insatser har inletts, men arbetet behöver fortsätta och utvecklas och kommer fortsättningsvis att följas upp inom ramen för berörda miljökvalitetsmål. Regeringen bedömer att de aktuella förslagen väsentligt ökar förutsättningarna att nå etappmålet. Åtgärder för att hantera invasiva främmande arter kan behöva tillämpas i skyddade områden eller i livsmiljöer där skyddade arter finns. I sådana situationer bör särskild uppmärksamhet ägnas åt att undvika negativa effekter på den biologiska mångfalden när en åtgärd ska genomföras. Vilka som berörs av regleringen De som berörs av regleringen är de myndigheter som getts genomförandeansvar samt privatpersoner, intresseorganisationer, näringsidkare, aktörer inom offentlig verksamhet eller andra som innehar eller bedriver verksamhet som omfattar invasiva främmande arter. De ändringar som föreslås i behövs för att komplettera EU- förordningen. EU-förordningen medför starkt begränsade möjligheter eller gör det otillåtet att hantera levande exemplar av invasiva främmande arter och delar av dessa som har reproduktionsförmåga och därför utgör ett hot mot biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster, människors 2017/18:211 hälsa och ekonomi. Förslagen innebär även att de nationella myndigheter som ges ansvar av regeringen ska besluta om och genomföra åtgärder som syftar till att förebygga och hindra att invasiva främmande arter kommer in i och sprids. Genom övervakning ska snabba insatser kunna sättas in för att hantera en introduktion av en invasiv främmande art genom att utrota den i ett tidigt skede efter att den upptäckts. För vissa arter som redan finns i landet och som har en begränsad spridning kan utrotning vara ett alternativ. För arter som redan har stor spridning kan åtgärder som begränsar förekomsten och förebygger vidare spridning av en art vara mer lämpliga. Artikel 7.1 i EU-förordningen anger en rad restriktioner eller förbud som syftar till att förebygga att invasiva främmande arter introduceras till eller sprids inom EU. Enligt artikeln är det förbjudet att avsiktligt föra in en invasiv främmande art på unionens territorium, inklusive transitera under tullövervakning. Det är inte heller tillåtet att hålla eller föda upp en sådan art även om det sker i sluten förvaring. Transporter av en invasiv främmande art får bara göras i samband med utrotning. En invasiv främmande art får inte heller släppas ut på marknaden, användas eller utbytas. Vidare får en invasiv främmande art inte tillåtas reproducera sig, växa eller odlas, inte heller i sluten förvaring, eller släppas ut i miljön. Enligt artikel 8 får behöriga nationella myndigheter, under förutsättning att de i artikeln särskilt angivna villkoren är uppfyllda, göra undantag från förbuden och utfärda tillstånd för vissa aktiviteter. För att möjliggöra vetenskaplig forskning och ex-situ bevarandeverksamhet finns särskilda regler för de invasiva främmande arter av unionsbetydelse som ingår i sådan verksamhet. Artikel 8 medför att undantag från flertalet av de restriktioner som följer av artikel 7 kan göras för forskning och ex-situ bevarande. För att sådana undantag ska få göras krävs att verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd hos den behöriga nationella myndigheten. Vidare anger artikel 8 villkor för hur den tillståndspliktiga verksamheten kan bedrivas på ett sätt som förhindrar att en invasiv främmande art kan spridas i miljön. Vilka verksamheter som berörs av restriktionerna beror på vilka arter som listas på unionsförteckningen eller en kommande nationell förteckning. finns 49 arter på unionsförteckningen, men eftersom förteckningen ska uppdateras regelbundet är det troligt att antalet kommer att öka. EU- förordningen medger att arter tas bort från förteckningen om de inte längre bedöms uppfylla kriterierna för att finnas på den, t.ex. för att det inte längre bedöms sannolikt att arterna har stora negativa effekter på biologisk mångfald eller relaterade ekosystemtjänster. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter innebär att även hantering av andra arter än arter av unionsbetydelse kan komma att begränsas. Viss hantering kan komma att kräva tillstånd. Några av de arter som är upptagna på unionsförteckningen har initialt introducerats som trädgårdsväxter. Med EU-förordningens ikraftträdande är det otillåtet att bedriva handel med sådana trädgårdsväxter liksom att hålla och odla dem. Det är därmed inte tillåtet att plantera sådana arter, varken i privata eller offentliga trädgårdar eller någon annanstans. Andra arter som finns upptagna på unionsförteckningen hålls i viss ut- sträckning som sällskapsdjur eller för andra ändamål. Förordningen innehåller övergångsbestämmelser som tillåter privatpersoner som håller en invasiv främmande art av unionsbetydelse som sällskapsdjur för icke kommersiella ändamål att behålla djuret tills det dör av naturliga skäl. Det förutsätter att djuret har införskaffats innan arten fördes upp på unionsförteckningen och att lämpliga åtgärder har vidtagits för att se till att det inte kan reproducera sig eller slippa ut, dvs. smita och riskera att orsaka skada. (artikel 31).