prop · H50379 · 2018-02-15 00:00:00 — 470-procentsmålet innebar att målsättningen var att av deltagarna i AUB skulle få jobb efter avslutat deltagande. Detta ledde till att individer som valdes ut att delta i många fall stod mycket nära arbetsmarknaden. 5Arbetsförmedlingen (2016), s. 6–7. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N region kan detta skapa matchningsproblem givet att flyttbenägenheten är begränsad. Om denna typ av matchningsproblem finns kan det innebära att deltagande i AUB är mer framgångsrikt i vissa regioner än andra. Det finns, vad känner till, inga studier som jämfört effekter av AUB mellan regioner. 1.2 Frågeställningar och avgränsningar Den här granskningen besvarar följande frågor: •Ger Arbetsförmedlingens Arbetsmarknadsutbildning likvärdiga effekter i hela landet? •Har den eventuella variationen i effekten av Arbetsförmedlingens Arbetsmarknadsutbildning förändrats ? Syftet med studien är att undersöka om det finns regional variation avseende storleken på effekten av att delta i AUB. För att uttala sig om skillnader i effektnivå mellan olika marknadsområden anser att det bör finnas systematiska skillnader mellan olika marknadsområden som dessutom är stabila . Exempelvis är det inte tillräckligt att ett enskilt marknadsområde uppvisar hög eller låg effekt för en enskild tidsperiod för att ska göra bedömningen att skillnaden mellan marknadsområden är stor. Granskningen undersöker inte vilka faktorer som kan förklara en möjlig variation mellan olika marknadsområden. Däremot förs en generell diskussion framförallt utifrån tidigare studier avseende vilka faktorer och mekanismer som potentiellt kan påverka utfallet. Granskningen baseras helt på registerdata från Arbetsförmedlingen och (). Studien begränsas till deltagare i AUB –2011. Den studerade tidsperioden täcker perioden både före och efter att Arbetsförmedlingen blev en myndighet . I och med sammanslagningen till en myndighet centraliserades upphandlingen av AUB. För att skatta effekter utgår från gängse metoder vilka tillämpats i flertalet tidigare effektstudier av AUB och andra arbetsmarknadspolitiska program.6 Bidraget till de existerande studierna på området är att analysen genomförs på regional nivå. En konsekvens av metodvalet är att det inte går att ta fram information som på ett tillförlitligt sätt kan användas för att avgöra om de skattade effekterna är statistiskt säkerställda. 6Se Sianesi (2004), de m.fl. (2008), m.fl. (2011), m.fl. (2013), Gartell m.fl. (2013) för exempel på svenska studier och exempelvis Biewen m.fl. (2014) för exempel på internationella studier som tillämpar samma tillvägagångssätt. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom statlig verksamhet. Detta gäller således även för Arbetsförmedlingens verksamhet. I myndighetsförordningen slås också fast att en myndighets ledning ansvarar inför regeringen bland annat för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Kunskap om en arbetsmarknadspolitisk insats effekter, och hur dessa fungerar i olika delar av landet, är en förutsättning för att Arbetsförmedlingen ska kunna bedriva verksamheten effektivt. I 2 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen framgår att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att bland annat effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Vidare enligt 3 § ska Arbetsförmedlingens verksamhet utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt, att arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig service i hela landet, och att den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet. AUB är en insats som syftar till att rusta den arbetssökande för arbetsmarknaden och motverka bristsituationer på arbetsmarknaden.7 AUB kan till exempel syfta till att underlätta omställning. Arbetsmarknadsutbildning ska vara kort och tydligt inriktad mot aktuell efterfrågan på arbetsmarknaden. anser med bakgrund i Arbetsförmedlingens uppdrag och instruktion att det är viktigt att AUB fungerar väl i hela riket, och att insatsen ska ge individer likvärdiga möjligheter oavsett var i landet den arbetssökande bor. tolkar likvärdiga möjligheter som att deltagare inom AUB ska ha samma chanser till jobb oavsett var i landet deltagarna tar del av AUB. Detta innebär att effekterna, i form av ökade möjligheter till arbetsmarknadsetablering till följd av deltagande i AUB ska vara liknande mellan olika regioner. Om vissa marknadsområden visar sig har betydligt högre effekter kan denna information användas för att möjliggöra ett effektiviseringsarbete genom att marknadsområden som producerar låga effekter kan lära av de som producerar höga effekter. Analysen i granskningen baseras på registerdata och undersöker om det finns variation i effekten av deltagande i AUB mellan Arbetsförmedlingens marknadsområden. Effekten av AUB på individens arbetsmarknadsutfall analyseras genom att studera om individer som deltagit i AUB i högre grad än de som varit öppet arbetslösa har haft en arbetsinkomst över ett prisbasbelopp, 2011/12:1, bet. 2011/12: AU2, rskr 2011/12:121. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , efter deltagande i AUB. Metoden för att mäta effekter innebär att deltagare i AUB, med hjälp av registerdata matchas mot individer som är arbetssökande, men som inte tagit del av AUB.8 Syftet med matchningen är att identifiera en relevant jämförelsegrupp, som i alla observerbara avseenden liknar deltagargruppen, men som inte deltagit AUB. Eventuella skillnader i arbetsmarknadsutfall mellan grupperna kan då, under vissa antaganden, tillskrivas deltagande i AUB. Den använda metoden beskrivs mer utförligt i kapitel 4. Granskningen är disponerad enligt följande. I kapitel 2 ges en kort introduktion till användandet av arbetsmarknadsutbildning som arbetsmarknadspolitiskt program. I kapitel 3 sammanfattas tidigare litteratur. Då det finns en omfattande forskning vad avser svenska förhållanden har litteraturöversikten i huvudsak begränsats till dessa studier snarare än internationella. I kapitel 4 redovisas och diskuteras granskningens tillvägagångssätt. Kapitlet innehåller även en beskrivning av den metod som används och de avvägningar som gjorts. I kapitel 5 redovisas och diskuteras den data som använts. Slutligen i kapitel 6 redovisas effektskattningar, för riket och uppdelat på regionnivå. 8I den senaste forskningen används ofta ett randomiserat experiment för att säkerhetsställa identifikation. Se exempelvis Card m.fl. (2011), m.fl. (2013) och Hirshleifer m.fl. (2014). Detta har dock inte varit ett möjligt tillvägagångsätt i denna granskning. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G Arbetsmarknadsutbildning är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att öka de arbetssökandes möjligheter att få ett arbete samt att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med lämplig kompetens. Arbetsmarknadsutbildningen varar normalt som längst . har utbildningar inom transport, hantverksarbete inom tillverkning, kundservice, kontor/lager samt vård och omsorg varit vanligast.9 Den generella målgruppen är personer som är , som är eller riskerar att bli arbetslösa och som söker arbete genom ska även ha gjort bedömningen att individen genom deltagande i AUB ökar sina chanser att lämna arbetslösheten.11 Även unga personer med funktionsnedsättning, personer som uppfyller villkoren för att delta i arbetslivsintroduktion innan de fyllt kan ta del av AUB. Nyanlända som omfattas av lagen (2010:97) om etableringsinsatser för vissa nyanlända får också ta del av arbetsmarknadsutbildning innan de fyller 25 år.12 Arbetsmarknadsutbildning ges även som arbetsmarknadspolitisk aktivitet inom jobb- och utvecklingsgarantin () och jobbgarantin för ungdomar (UGA). Över tid har AUB riktats mot olika grupper av individer. har Arbetsförmedlingen haft som del av sitt uppdrag att prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden.13 Detta har bland annat inneburit att AUB i allt högre grad erbjudits till de arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden, exempelvis till personer inom garantierna och inom etableringsuppdraget. Enligt och (2015) kom av deltagarna från olika garantiprogram och hade en genomsnittlig arbetslöshetstid innan de fick ta del av utbildningsinsatser. Antalet beslut och antal individer som tar del av AUB har varierat en hel del (se figur 1). var antalet nya och pågående beslut inom AUB drygt 40 000, och fram ökade detta antal till som mest drygt 72 000. Därefter har antalet sjunkit något och låg på cirka 60 000. Antalet unika individer som deltagit i AUB har –2016 varierat från som lägst drygt 19 000 deltagare till som högst drygt 40 000 deltagare . 9Se (2015:22) för en mer utförlig beskrivning. 108 § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 119 § förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 129 § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 132 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antalet deltagare cirka 35 000.14 Män och individer med kortare utbildning är överrepresenterad som deltagare i AUB. Vad gäller utrikes födda och personer med funktionsnedsättning så har andelen deltagare för dessa grupper legat på ungefär samma nivå som andelen inskrivna arbetslösa inom dessa grupper.15 Figur 1 Antal unika individer som deltagit i AUB samt antal nya och pågående beslut 2007–2016 Källa: Data från Arbetsförmedlingen Arbetsmarknadsutbildningar är ett av Arbetsförmedlingens mer kostsamma arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsmarknadsutbildningens kostnader består av två delar: köp av kurser16 och kostnader för individersättning till deltagare, exempelvis aktivitetsstöd och etableringsersättning. Kostnaden för köp av Arbetsmarknadsutbildning framgår av tabell 1. 14Statistik från Arbetsförmedlingen. 15Arbetsförmedlingen (2016). 16Statskontoret (2012) visar att kostnaden varierar kraftigt mellan olika utbildningsinriktningar (från till ) och även mellan olika arbetsmarknadsområden. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G Tabell 1 Kostnader för Arbetsmarknadsutbildning –2016, Anm. För perioden –2010 särskildes inte Förberedande utbildning från Arbetsmarknadsutbildning. Källa: Statistik från Arbetsförmedlingen. Tabell 1 visar att totalkostnaden för AUB ökade och har därefter minskat något. Förändringarna är till stor del relaterade till de olika garantierna. Av tabell 1 framgår att införandet av garantierna har påverkat kostnadsutvecklingen och fördelningen. Jämfört med minskade kostnaderna för utbildningar utanför garantierna fram , då kostnaderna var drygt hälften av kostnader. har kostnaderna för insatser utanför garantierna ökat. har kostnaderna för insatser inom garantierna minskat. 2.2 Anvisning till Arbetsmarknadsutbildning På lång sikt är målet för Arbetsförmedlingen att de arbetssökande ska komma i arbete. Detta innebär att det är betydelsefullt att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar för att bedöma när och för vem AUB är en lämplig insats. Det är arbetsförmedlaren som beslutar om en avisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska genomföras. På Arbetsförmedlingens intranät finns riktlinjer och stödmaterial som gäller generellt för en arbetsförmedlares arbete. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som förmedlaren gör ska utgöra grunden för vilka aktiviteter som ska genomföras, av myndigheten samt av den arbetssökande, för att individen ska få ett arbete. Bedömningen ska göras utifrån följande: •den arbetssökandes förutsättningar (meriter, kompetens, önskemål m.m.) •arbetsmarknadens krav (arbetsmarknadsläget, förutsättningar inom aktuella yrken, resultaten från arbetsförmedlarens matchning mot lediga jobb m.m.) •det arbetsmarknadspolitiska uppdraget (regelverk, tjänster, resurser m.m.). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vidare finns det ett handläggarstöd för AUB. Det framgår att målet med AUB är att underlätta för den enskilde att efter utbildning få eller behålla ett arbete och att dessutom motverka brist att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. I handläggarstödet står vidare att två perspektiv ska finnas i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid en anvisning till AUB. Först det först ska anvisningen tillgodose arbetsgivares behov av rätt kompetens och för det andra ska de som står långt från arbetsmarknaden prioriteras.17 Det framgår inte i handläggarstödet för vilka arbetssökande som AUB kan vara passande. Arbetsförmedlarna har således relativ stor handlingsfrihet att på egen hand avgöra vilka arbetssökande som ska ta del av AUB, givet bestämmelserna i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.18 Behovet av Arbetsmarknadsutbildning måste bedömas både utifrån efterfrågan och utbudet av arbetskraft. har olika regioner olika arbetslöshet, branschsammansättning, befolkningssammansättning etc. Detta innebär att förutsättningarna för att AUB ska fungera och öka deltagarnas möjligheter att få ett arbete skulle kunna skilja sig åt i olika regioner. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska vara sådant att det svarar mot bristyrken på arbetsmarknaden. För att kunna få ett arbete efter avslutad Arbetsmarknadsutbildning kan det vara nödvändigt att deltagare flyttar eller pendlar. Det kan även vara nödvändigt att personen byter yrke, detta gäller speciellt som karaktäriseras av strukturomvandling. Den yrkesmässiga och geografiska rörligheten fungerar därmed som komplement till varandra. Det finns emellertid forskning som visar att den geografiska rörligheten bland arbetslösa är låg.19 Om detta beaktas finns starka skäl till att anpassa och bedriva utbildning i nära anslutning till där efterfrågan finns. Är det så att utbildningar ges inom områden som inte efterfrågas på den lokala arbetsmarknaden och den geografiska rörligheten är låg så kan detta leda till att deltagande i AUB inte leder till att individerna får ett jobb. I en sådan situation kan en förbättrad matchning mellan utbudet av AUB och arbetskraftsefterfrågan innebära både lägre arbetslöshet och kortare arbetslöshetstider. 17Arbetsförmedlingens handläggarstöd – Arbetsmarknadsutbildning, Af-2017/0024 1475. 18Enligt Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att dels ta fram ett processtöd som ska stötta i vilken utbildningsinsats en arbetssökande behöver dels ett metodstöd kring användning av AUB. 19Se exempelvis m.fl. (2003). R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G som studeras delade Arbetsförmedlingen in i tio olika geografiska marknadsområden, samt ett marknadsområde för nationell service. har valt de geografiskt indelade marknadsområdena som regional indelning. Det huvudsakliga skälet till att studera marknadsområden är att Arbetsförmedlingens verksamhet är organiserad utifrån marknadsområdena. Exempelvis är Arbetsförmedlingens arbete med upphandling organiserat utifrån marknadsområdena, även om själva upphandlingen utförs centralt på Arbetsförmedlingen. Figur 2 visar den geografiska indelningen i marknadsområden vid Arbetsförmedlingen. Figur 2 Arbetsförmedlingens indelning i marknadsområden Källa: Arbetsförmedlingen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns en omfattande litteratur, både internationell och för Sverige20, som studerat effekterna av yrkesutbildning för arbetslösa.21 genomgång av litteraturen begränsar sig emellertid i huvudsak till studier av effekter av AUB på den svenska arbetsmarknaden.22 3.1 Effekterna av Arbetsmarknadsutbildning har varierat Effekterna av AUB i har varierat . Studier som bygger på data visar i regel på positiva effekter av deltagande i AUB både på inkomster och sysselsättning.23 I studier som analyserar effekter är effekterna små och icke-signifikanta och i vissa fall även negativa.24 Med negativa effekter menas att utfallet varit sämre för deltagare i AUB än för personer som varit i öppet arbetslösa eller deltagit i andra program.25 Studier som avser AUB påvisade i allmänhet på positiva effekter (se till exempel Okeke (2005) och de m.fl. (2008)).26 Förutom att studera den totala genomsnittliga programeffekten av AUB presenterar de m.fl. (2008) resultat för olika grupper baserat på kön, ålder, utbildningsnivå och födelseregion. Studien indikerar att effekten av AUB är lägre för deltagare , och högre för personer med en relativt låg utbildningsnivå. Detta indikerar att grupper med svag förankring på arbetsmarknaden kan få mer nytta av programdeltagande. Liknande resultat som för återfinns även för och . Fitzenberger och Speckesser (2007) och Lechner och Wunsch (2009), som båda studerar yrkesutbildning för arbetslösa i , visar på positiva deltagareffekter på arbete och inkomst. Författarna poängterar dock att dessa effekter uppkommer tidigast efter programstart och att effekten är 20I bilaga 1 presenteras en tabell över tidigare svenska studier där bland annat resultat och tillvägagångssätt presenteras. 21Det finns även forskning som studerar olika sekvenser av programinsatser där AUB kan utgöra en del. Det generella resultatet från dessa studier är att kombinationerna vanligen har medfört kortare tider i arbetslöshet för de arbetssökande. Se exempelvis och van Ours (2008), Rosholm och Svarer (2008), m.fl. (2011) och (2015). 22Det finns ett antal studier från . Resultaten tyder på att AUB har haft både kort och långsiktigt positiva effekter på individernas inkomster. Se till exempel Ashenfelter (1978), Couch (1992) och m.fl. (2006). 23Se exempelvis och (2004). 24Se till exempel (2003, 2005), och (2008), (2008), och (2008), AMS (2007), Arbetsförmedlingen (2009) och Gartell m.fl. (2013). 25En förklaring som nämns till observerade negativa effekter är så kallad inlåsning i program. Med inlåsning menas att den arbetslöses motivation eller möjlighet att ta ett jobb är låg som programmet genomförs. 26För mer information om utfallsvariabler och resultat för dessa och andra svenska studier se bilaga 1. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G tilltagande upp till och därefter relativt . En trolig förklaring till dessa resultat är inlåsningseffekter, det vill säga att deltagare inte aktivt söker jobb . Även Raaum m.fl. (2002), som utvärderar yrkesutbildning för arbetslösa i , visar på generella positiva effekter på arbete för deltagarna. I Gartell m.fl. (2013) studeras effekterna av AUB i för åren 1996–2010. Studien finner att effekten av AUB var som högst 2007–2008 och har därefter minskat.27 I Arbetsförmedlingen (2016) rapporteras att effekterna till och med varit negativa för deltagare när sysselsättning används som utfall. Arbetsförmedlingen hävdar, som tidigare nämnts, att en orsak till den observerade utvecklingen är att AUB i större utsträckning än tidigare riktats mot de som står allra längs bort från arbetsmarknaden och att den gruppen är sämre . Liljeberg (2016) visar att effekten av AUB för en rad olika utfallsmått har försämrats . Studien visar också att effekternas storlek har varierat mellan olika grupper av deltagare och utbildningarnas inriktning. Studien pekar inte på att förändringar i deltagarsammansättning eller förändrade kursvolymer har drivit de sjunkande resultaten . 3.2 Orsaker till skillnader i effektstorlek Det finns många tänkbara faktorer till varför effekten av AUB varierar. Den faktor som undersöks i denna granskning är skillnader i effekt mellan olika regioner. Ingen tidigare studie har fokuserat på skillnader mellan regioner. Orsaker till skillnader i effektstorlek kan till exempel handla om förändringar i konjunkturläget, skillnader mellan olika grupper av arbetssökande och kombinationer därav.28 Orsaken till de försämrade utfallen av AUB under 1990- talet förklaras enligt Calmfors m.fl. (2004) bland annat av stora programvolymer som medförde sämre kvalitet på utbildningen. En annan orsak menar författarna vara att individer som deltog gjorde så för att få rätt till en ny period med arbetslöshetsersättning.29 För denna grupp av individer var det troligen inte behovet av utbildning för att öka chanserna till jobb som utgjorde skälet till deltagande, varför påverkan på chanserna att lämna arbetslöshet troligen var mycket begränsade. Att utfallen är beroende av deltagarsammansättningen har visats i ett antal studier. Enligt de (2008) är en möjlig förklaring till 27Att effekterna är avtagande visas även i (2015). Denna studie är dock begränsad till att enbart omfatta arbetssökande med en registrerad funktionsnedsättning. Även (2014) studerar effekter av AUB för deltagare med funktionsnedsättning och visade på positiva effekter för perioden –2006. 28Konjunkturläge respektive deltagarsammansättning är med mycket stor sannolikhet högt korrelerade varför det kan vara svårt att identifiera de enskilda effekterna. 29Bland annat visade Sianesi (2004) att effekterna för flera olika program var försämrade för arbetssökande som påbörjade program då de riskerade att utförsäkras från arbetslöshetsersättningen. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N skillnaderna i resultat mellan studierna jämfört med de från 1990- talet att studier som genomfördes troligtvis inkluderade förberedande utbildningsinsatser i AUB-gruppen. Personer som deltar i förberedande utbildningar gör i regel det på grund av att de står långt ifrån arbetsmarknaden och därför behöver insatser för att ha möjlighet att senare tillgodogöra sig andra program, exempelvis Arbetsmarknadsutbildning. Om dessa inkluderas i gruppen som deltar i AUB är det stor risk att den verkliga effekten underskattas.30 Resultatet är inte unikt i litteraturen. I en metastudie studerar m.fl. (2003) 31 publikationer från –1998. Ungdomar samt män och kvinnor studeras separat och de finner att programeffekterna skiljer sig åt mellan grupperna. Effekten är positiv och störst för kvinnor, små för män och avslutningsvis försumbara för ungdomar. Även de m.fl. (2008) finner stora variationer mellan olika utbildningsinriktningar inom AUB. Exempelvis visar utbildningar inom transport, maskinoperatörsyrken, och inom vård på särskilt goda effekter.31 m.fl. (2011) och Lechner och Wunch (2009) är exempel på studier som försökt separera ut effekten av konjunkturen på AUB. Resultaten indikerar att AUB är mer effektiv i lågkonjunktur. Detta förklaras, åtminstone delvis, av att inlåsningseffekterna är mindre när arbetslösheten är hög. En annan faktor som tycks spela roll för de uppmätta effekterna är vilken tidshorisont som använts för uppföljning. Card m.fl. (2009) har genomfört en omfattande metastudie där mikroekonometriska studier avseende arbetsmarknadspolitiska program och insatser från , , och inkluderas. Ett generellt resultat av metastudien är att utvärderingar med längre uppföljningsperiod överlag tenderar att rapportera starkare positiva effekter jämfört med utvärderingar med kort uppföljningsperiod. Detta gäller speciellt program som innehållit utbildningsinsatser. och van den (2017) studerar långsiktiga effekter av AUB och visar att AUB leder till högre arbetsinkomster som kvarstår . Sammantaget visar tidigare forskning att det finns en variation i effektstorlek av deltagande i AUB .