prop · H503194 · 2018-03-21 00:00:00 — Åtgärder som planeras när det gäller anpassningar av undervisningen på högstadiet bör utgå från den tid som kvarstår inom ramen för skolplikten eller motsvarande rätt till utbildning, inte med utgångspunkt från den tid som eleven eventuellt kommer att frivilligt delta i undervisning i skolformen efter att skolplikten har upphört. Regeringen anser därför att det i lagtexten bör anges att rektorn får fatta beslut om en anpassad timplan om rektorn, efter att en bedömning av elevens kunskaper har gjorts enligt 3 kap. 12 c § eller senare, bedömer att eleven kommer att ha svårt att nå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan inom ramen för skolplikten eller motsvarande rätt till utbildning. Ytterligare ett krav bör vara att eleven och elevens vårdnadshavare eller gode man har samtyckt till den anpassade timplanen. Det bör vidare framgå av lagtexten att ett beslut om anpassad timplan ska utformas så att eleven ges undervisning i sådana ämnen och minst det antal ämnen som krävs för att nå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan, att minst ett av dessa ämnen ska vara idrott och hälsa, och att eleven ges minst den totala 2017/18:194 undervisningstid som återstår för övriga elever i den årskursen hos huvudmannen under den kvarvarande skoltiden. Förslaget om anpassad timplan är varken direkt eller indirekt diskriminerande Förslaget om anpassad timplan är begränsat till att gälla nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i eller specialskolan. Frågan om förslaget är diskriminerande måste då behandlas. I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser om förbud mot diskriminering i samband med utbildning. Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet (1 kap. 4 § 1). Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 2). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 § 5). Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskrimineringslagen genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Enligt direktivet får det inte förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung (artikel 2.1). Direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation (artikel 2.2 a). Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga (artikel 2.2 b). Av praxis framgår att det inte krävs att den mindre förmånliga behandlingen eller det särskilda missgynnandet inkräktar på rättigheter eller berättigade intressen. EU- domstolen har ansett att en åtgärd som innebär mindre förmånlig behandling av invånarna i en stadsdel jämfört med invånarna i andra områden utgör direkt diskriminering om det visar sig att åtgärden har införts eller upprätthållits av skäl som hänger samman med det etniska ursprung som är gemensamt för de flesta av invånarna i den aktuella stadsdelen (dom i mål C-83/14). För att en åtgärd ska vara direkt diskriminerande måste den innebära att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan i en jämförbar situation. Syftet med förslaget om anpassad timplan är att en elev med i den svenska eller specialskolan ska få bättre förutsättningar att få gymnasiebehörighet. En frivillig möjlighet att anpassa utbildningen efter elevens särskilda behov kan knappast ses som ett missgynnande. Det skulle i stället kunna uppfattas som en förmån för eleven att få mer undervisningstid i ett begränsat antal ämnen. innebär dock förslaget att eleven inte läser alla obligatoriska ämnen i . För det fall åtgärden skulle kunna vara att anse som ett missgynnande i förhållande till någon annan i en jämförbar situation anser regeringen att den föreslagna åtgärden saknar direkt samband med diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet. Den föreslagna möjligheten att läsa färre ämnen omfattar elever som har varit bosatta utomlands, bosätter sig i i skollagens mening och som påbörjar sin utbildning i den svenska skolan i en viss ålder. Det görs ingen skillnad mellan svenska och utländska medborgare och det saknar också betydelse i vilket land en person är född. Den personkrets som omfattas av utredningens förslag definieras således genom kriterier som är neutrala i förhållande till diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder. Även om kriterierna är neutrala i förhållande till diskrimineringsgrunderna, kan skälen för kriterierna ha avgörande betydelse för frågan om direkt diskriminering. Det kan antas att de familjer som bosätter sig i efter ordinarie skolstart oftast har annan etnisk tillhörighet än svensk. Skälet till att elever som kommer till och påbörjar sin skolgång i i en viss ålder har möjlighet till särbehandling enligt regeringens förslag är emellertid inte deras etniska tillhörighet. Skälet är i stället att de som kommer i en viss ålder hinner få betydligt färre undervisningstimmar totalt i ämnen, i jämförelse med de barn som påbörjar sin skolgång i . Regeringen anser mot denna bakgrund att den föreslagna möjligheten till anpassad timplan inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. Vad som vidare bör övervägas är om förslaget om anpassad timplan riskerar att vara indirekt diskriminerande med anledning av att tillämpningen kan komma att särskilt missgynna personer med en viss etnisk tillhörighet. För att förslaget om anpassad timplan, vid ett sådant förhållande, inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Syftet med förslaget om anpassad timplan är att ge elever likvärdiga förutsättningar att uppnå behörighet till nationella program. I förlängningen innebär det att elever som bosätter sig och påbörjar sin skolgång i i högstadiet får bättre förutsättningar att nå en gymnasieexamen och etablera sig på arbetsmarknaden. Därmed minskar risken för att gruppen försenas i etableringen i det svenska samhället och hamnar i ett utanförskap. Regeringen bedömer att syftet med förslaget om anpassad timplan är ett sådant objektivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i diskrimineringslagen. Utredningen har övervägt andra åtgärder för att uppnå syftet med att ge eleverna förutsättningar att snabbare nå behörighet till gymnasieskolans nationella program och i förlängningen nå en gymnasieexamen samt inträde på arbetsmarknaden. Regeringen bedömer dock att den föreslagna bestämmelsen om anpassad timplan är den mest lämpliga och effektiva av de övervägda åtgärderna. 2017/18:194 Utformningen av den föreslagna möjligheten är vald för att utgöra en så liten begränsning för eleven som möjligt. Ett beslut om anpassad timplan ska bara kunna fattas om eleven bedöms ha svårt att uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Dessutom ska åtgärden vara frivillig för eleven. De olägenheter som förslaget skulle kunna anses medföra är att eleven inte får undervisning i alla 16 ämnen. Enligt förslaget kan dock eleven ändra sig och då få tillgång till undervisning i alla ämnen igen. Det finns också möjlighet att läsa in ämnen på gymnasieskolans introduktionsprogram samt en rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå inom den kommunala vuxenutbildningen från och med det andra kalenderhalvåret eleven fyller (20 kap. 11 § skollagen). Regeringen bedömer att de eventuella olägenheter som kan uppstå inte är orimliga i förhållande till det eftersträvade målet. 4.4Rätten till studiehandledning på modersmålet eller det starkaste skolspråket ska förstärkas Regeringens förslag: En nyanländ elev, som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i , i grundsärskolan eller i specialskolan och vars kunskaper har bedömts, ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. Studiehandledningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Studiehandledningen får ges på elevens starkaste skolspråk om det är ett annat än modersmålet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , , Specialpedagogiska skolmyndigheten , Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , Barn- och elevombudet, för svenska som andraspråk, Statskontoret, , , , , Klippans, Lunds, , , , , , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), Idéburna skolors riksförbund, , , , , Föräldraalliansen och elevråd . Skolinspektionen anför att utifrån de brister och problem som myndigheten uppmärksammat i tillsyn och kvalitetsgranskningar bedömer myndigheten att föreslagen åtgärd är motiverad och att den tydliggör den rätt som finns . SKL delar utredningens uppfattning att studiehandledning på modersmålet är den viktigaste insatsen för att nyanlända elever ska ges förutsättningar att nå skolans kunskapskrav. SKL anser även att den föreslagna bestämmelsen leder till en minskning av onödigt administrativt arbete för skolpersonalen. Även Statskontoret tillstyrker förslaget och anser att det framstår som en rimlig och effektivitetsfrämjande åtgärd men tror att förslaget sannolikt inte på egen hand kommer att lösa problemen med bristande tillgång på och kvalitet i studiehandledningen. Statskontoret anser dock att bestämmelsen kan öka trycket på huvudmännen att undanröja de egna organisatoriska hindren. Flera remissinstanser, bl.a. , Skolinspektionen, , , , och kommuner, Kunskapsskolan, och , är positiva till förslaget men lyfter den bristande tillgången på studiehandledare med rätt kompetens som ett problem. , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , Nationellt centrum för svenska som andraspråk, kommun, , och SKL anser att det bör övervägas om bestämmelsen ska gälla en bredare målgrupp och även omfatta elever i andra årskurser. Nationellt centrum för svenska som andraspråk och SKL anser att studiehandledning på svenska skulle kunna vara värdefullt även när en elev inte längre definieras som nyanländ enligt skollagen. anser att kraven på omfattningen av studiehandledning på modersmålet bör tydliggöras. Skolinspektionen och anser att omfattningen bör vara behovsstyrd. anser att det finns anledning att överväga att införa en möjlighet att överklaga ett beslut om studiehandledning på modersmålet. , Nationellt centrum för svenska som andraspråk och påtalar i sammanhanget behovet av olika former av stöd och kompetensutveckling för studiehandledare. Några remissinstanser, bl.a. och SKL, påpekar även ett behov av att tydliggöra kompetenskraven på studiehandledare. vill framhålla att förslaget riskerar att leda till att huvudmännen fokuserar mer på studiehandledarens kunskaper i elevens modersmål än på ämneskunskaper eller kunskaper i svenska hos studiehandledaren. är den enda remissinstans som avstyrker förslaget. Detta med hänvisning till att eleverna har en uttrycklig rätt till studiehandledning på modersmålet samt den brist som finns på studiehandledare. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. , , , och har inte haft några synpunkter på förslaget. anser att förslaget är mycket välkommet och vidhåller att bestämmelsen borde omfatta alla nyanlända elever, oavsett årskurs och skolform. Förbundet är också mycket positiva till att studiehandledning även kan ges på svenska om det bedöms vara elevens starkaste skolspråk. SKL tillstyrker förslaget men anser att behovet av studiehandledning på modersmålet även finns i årskurs 1–6 och gymnasieskolan. Förbundet vill dock peka på svårigheterna att tillhandahålla studiehandledning på modersmålet, då tillgången på sådana handledare är begränsad. Skälen för regeringens förslag Studiehandledning på modersmålet är en stödinsats En elev ska enligt 5 kap. 4 § skolförordningen få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det. En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl. Studiehandledning på modersmålet är en stödinsats. Enligt läroplanen för ska undervisningen anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Den ska främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper. Studiehandledning på modersmålet kan ges som extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller som särskilt stöd (3 kap. 5 a och 6–12 §§ skollagen, förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet). För att studiehandledning på modersmålet ska räknas som särskilt stöd ska det röra sig om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka specialpedagogiska insatser kan vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 21). Bestämmelsen om studiehandledning på modersmålet, som finns i skolförordningen, gäller inte särskilt för nyanlända och den grupp av nyanlända som tas emot i högstadiet. Studiehandledning på modersmålet är viktig för nyanlända Enligt forskning och studier gjord av skolmyndigheter är det tydligt hur viktig studiehandledning på modersmålet är för nyanlända elevers språk- och kunskapsutveckling. Med studiehandledarens stöd kan eleverna förstå undervisning som annars hade varit för svår. Utredningen uppfattar därför att studiehandledning på modersmålet är den absolut viktigaste insatsen för att förbättra nyanlända elevers kunskapsutveckling och öka måluppfyllelsen. Skolinspektion har dock under ett flertal år påpekat brister i huvudmännens hantering av studiehandledning på modersmålet. Skolinspektionens granskning 2014 visade att studiehandledning inte gavs i tillräcklig omfattning eller av tillräcklig kvalitet för att vara ett stöd i nyanlända elevers kunskapsutveckling. I Skolinspektionens senaste rapport har det också konstaterats att tiden för studiehandledning inte fördelas utifrån elevernas behov utan i stället utifrån huvudmannens tillgängliga resurser. Vanligtvis fick eleverna i de granskade skolorna en–två timmars studiehandledning på modersmålet oavsett behov. Forskning har också visat att vid övergången till ordinarie undervisning minskade eller upphörde ofta studiehandledningen på modersmålet, trots att eleverna uttryckte ett ökat behov av studiehandledning i den ordinarie klassen (och [2013], “Welcome to ”: Newly Arrived Students’). Regeringen uppfattar mot den bakgrunden att eleverna inte får studiehandledning på modersmålet i den omfattning som de behöver och att det finns skäl att förstärka rätten till studiehandledning för gruppen nyanlända elever som kommer till i senare årskurser. De nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i i högstadiet har enligt statistiken sämst förutsättningar att nå målen med utbildningen och det krävs också en högre språklig nivå för att klara kunskapskraven i de högre årskurserna än i de lägre. Forskare anser att den kritiska åldern för språkinlärning infaller vid 12–. Elever som anländer till efter har alltså svårare att lära sig svenska ([2012], Flerspråkighet – en forskningsöversikt, rapport 5:2012). Statistiken visar också på att andelen elever som får studiehandledning på modersmålet i de senare årskurserna ökar. De nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i högstadiet ska dessutom som huvudregel undervisas i 16 obligatoriska ämnen i enligt skolförfattningarna. Regeringens bedömning är att en stor majoritet av dessa elever behöver studiehandledning på modersmålet. Samma bedömning görs vad gäller nyanlända elever i grundsärskolan och specialskolan. Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att alla nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i högstadiet i och grundsärskolan samt i specialskolan ska få studiehandledning på modersmålet. Enbart i de fall det är uppenbart obehövligt bör den nyanlända eleven stå utan studiehandledning. Det innebär att dessa elever bör antas ha ett behov av studiehandledning på modersmålet. Det kan t.ex. anses uppenbart obehövligt med studiehandledning på modersmålet om eleven redan har så goda språkkunskaper i svenska att eleven utan stödinsatser når de kunskapskrav som minst ska uppnås i varje ämne. Flera remissinstanser, bl.a. och Skolinspektionen, anser att det bör övervägas om bestämmelsen även ska gälla andra elever än de som omfattas av förslaget, t.ex. nyanlända elever i lägre årskurser. Regeringen håller med om att det kan finnas andra målgrupper som kan vara behjälpta av att omfattas av bestämmelsen. Regeringen bedömer dock att det med anledning av bl.a. den rådande bristen på studiehandledare finns skäl att avvakta och se vilka effekter bestämmelsen får och om syftet med den föreslagna bestämmelsen uppnås innan bestämmelsen utvidgas till att gälla andra målgrupper. Flera remissinstanser är positiva till förslaget men lyfter den bristande tillgången på studiehandledare som ett problem. Den ökning av antalet nyanlända elever som har skett ställer högre krav på huvudmän och skolors mottagande, organisation och arbetssätt. Det innebär både praktiska och kvalitetsmässiga frågor att lösa, som t.ex. ett ökat behov av studiehandledare i modersmål. Regeringen instämmer därför i Statskontorets bedömning att förslaget sannolikt inte på egen hand kommer att lösa problemen med bristande tillgång på och kvalitet i studiehandledningen men att det kan öka trycket på huvudmännen att undanröja de egna organisatoriska hindren. Regeringen instämmer även i att det behövs stöd och kompetensutveckling för studiehandledare, vilket anförs av bl.a. och . erbjuder av den anledningen, inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen, en utbildning om 7,5 högskolepoäng som riktar sig till studiehandledare i modersmål. Utbildningen har till syfte att utveckla studiehandledares kompetens i att erbjuda flerspråkiga och nyanlända elever studiehandledning av hög och likvärdig kvalitet. 2017/18:194 kan en kommun, landsting eller enskild huvudman även köpa fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmålet från en annan huvudman. Detta gör det möjligt för huvudmän som inte klarar av att anordna utbildningen inom den egna organisationen att erbjuda studiehandledning på modersmålet genom samarbete med andra huvudmän som har bättre förutsättningar. Dessutom finns det större möjligheter att rekrytera studiehandledare eftersom det har anlänt fler nyanlända vuxna till . Studiehandledning på modersmålet ska kunna ges till nyanlända elever i högstadiet utan att bestämmelserna om särskilt stöd tillämpas Dagens bestämmelser förutsätter att rektorn tillsätter en utredning om särskilt stöd och beslutar ett åtgärdsprogram för den elev som behöver mer omfattande studiehandledning på modersmålet än vad som ryms inom stödåtgärden extra anpassningar. Detta är en omfattande administrativ uppgift för personalen på skolorna, och utredningen har också fått signaler om att det brister hos huvudmännen i den hanteringen. Regeringen anser därför att det finns skäl att överväga en annan ordning för de elever som enligt ovan föreslås en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet. Regeringen anger i propositionen Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång (prop. 2014/15:45) att nyanlända elever bör ges särskilt stöd när det finns sådana behov, men att åtgärder som sannolikt kommer att användas i stor utsträckning och är helt ordinära för elever som har ett annat modersmål än svenska i stället bör ses som en introduktion till den svenska skolan. Åtgärder inom ramen för särskilt stöd riskerar annars att inte bli sådana särskilda åtgärder som har avsetts (prop. 2014/15:45 s. 44). Regeringen anser därför att rätten till studiehandledning för nyanlända elever i högstadiet inte bör hanteras inom ramen för regleringen för särskilt stöd. Genom att regeringen föreslår att det införs en rättighet för nyanlända elever som tas emot i högstadiet att få studiehandledning på modersmålet, om det inte är uppenbart obehövligt, kommer 3 kap. 8 § fjärde stycket skollagen att bli tillämplig. Den paragrafen anger att bestämmelserna om särskilt stöd inte ska tillämpas, om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen. Förslaget innebär ingen förändring av nuvarande bestämmelser om studiehandledning på modersmålet i övrigt. Dessa gäller även fortsättningsvis för de nyanlända elever som tas emot i de tidigare årskurserna eller i gymnasieskolan och för elever i övrigt som behöver studiehandledning på modersmålet (5 kap. 4 § skolförordningen och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen). Syftet med studiehandledning på modersmålet till nyanlända är att eleven ska nå kunskapskraven Syftet med studiehandledning på modersmålet till nyanlända elever bör vara att ge eleverna möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det innebär att den studiehandledning som eleven ska få enligt förslaget bör utgå från elevens stödbehov och lärarens planerade under- visning utifrån kursplanen och kunskapskraven i ämnet. anser att kraven på omfattningen av studiehandledning på modersmålet bör tydliggöras. Regeringen anser dock i likhet med bl.a. Skolinspektionen att elevens behov ska styra i vilken omfattning handledning ges och hur den utformas. I annat fall finns risk för att erbjudandet blir schabloniserat och baseras mer på skolhuvudmannens förutsättningar än på elevens behov. Några remissinstanser, bl.a. och SKL, anser att kompetenskraven på studiehandledare behöver tydliggöras, och framhåller att förslaget riskera att leda till att huvudmännen fokuserar mer på studiehandledarens kunskaper i elevens modersmål än på ämneskunskaper eller kunskaper i svenska hos studiehandledaren. Då syftet med studiehandledningen ska anges i lagtexten, dvs. att studiehandledningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, anser regeringen att det framgår vilka kompetenskrav som bör ställas på studiehandledaren. Studiehandledningen måste utgå från elevens stödbehov i förhållande till den planerade undervisning utifrån kursplanen och kunskapskraven i ämnet.