prop · H50394 · 2018-02-15 00:00:00 — efter att röntgenstrålningen och radioaktiviteten upptäcktes respektive 1896, insåg man att strålning kunde ha skadliga effekter på människors hälsa. De första hälsoeffekterna som observerades var akuta effekter, såsom brännskador, och först senare kopplades exponer- ing för joniserande strålning samman med cancer. Inom strålskyddet för joniserande strålning görs därför en uppdelning mellan deterministiska strålskador som uppkommer vid höga doser och de sena och stokastiska skador som uppkommer efter 10–. Med stokastiska skador avses sådana som uppkommer slumpmässigt och där sannolikheten för skada ökar proportionellt med stråldosen. Med deterministiska skador avses sådana skador som är förutsägbara när en viss dos överskrids. Stokastiska skador är i de flesta fall sena skador medan deterministiska skador i de flesta fall är akuta. Akuta skador är sådana skador som uppträder ome- delbart eller till veckor. Med sena skador avses sådana som uppträder efter exponeringen. När strålningen växelverkar med materia sker en jonisering av atomer och molekyler. Detta medför i levande organismer antingen direktskador på cellkärnan (DNA) eller indirekt via joniserade molekyler (främst vattenmolekyler) som blir till fria radikaler och som i sin tur reagerar kemiskt med cellkärnan. Celler har dock en förmåga att reparera sina skador men fel i reparationerna kan uppkomma. Skadorna i DNA kan sedan leda till mutationer och cancer. Dessa skadeeffekter är slumpmässiga (stokastiska) och sannolikheten för en skada är proportio- nell mot dosen. Om strålningen är mycket intensiv och när mycket höga doser erhålls klarar inte cellen att reparera sig utan dör. När ett stort antal celler dör uppkommer akuta och förutsägbara (determinis- tiska) skador såsom brännskador, strålsjuka m.m. Dessa akuta strålskador uppkommer vid relativt höga doser. I jämförelse med icke-joniserande strålning uppkommer dessa skador dock långt innan man får någon nämnvärd temperaturhöjning i vävnaden. Den internationella bildades och har till uppgift att studera sambandet mellan exponering för joniserande strålning och risker samt att ge råd om hur den joniserande strålningen skulle hanteras för att inte medföra oacceptabla risknivåer. är ICRP en oberoende internationell organisation med högt anse- ende och har publicerat mer än 100 rapporter. ICRP har sedan man 1958 publicerade sina första rekommendationer utgjort och utgör än grunden för all internationell reglering av skyddet mot skadliga effekter av joniserande strålning. Även den Europeiska lagstift- ningen har byggt på dess rekommendationer. utgår från en riskmodell där risken är pro- portionell mot exponeringen utan något tröskelvärde till skillnad från icke-joniserande strålning. I utarbetandet av rekommendationerna an- vänds även etiska principer som tar sin utgångspunkt i både utilitaristiska och deontologiska principer för att ta hänsyn till samhälleliga intressen respektive skyddet av individen. ICRP har utifrån detta formulerat tre huvudprinciper för strålskyddet: berättigande, optimering och dosgrän- ser. Då varje exponering för joniserande strålning medför ett risktillskott behöver användning av joniserande strålning i en verksamhet vara be- rättigad, dvs. att nyttan med verksamheten ska överstiga risken för skada som verksamheten ger upphov till. Det ska också i sammanhanget be- dömas om det går att utföra verksamheten med alternativa tekniker som inte innebär att joniserande strålning används och i övrigt innebär lägre risk för skada för berörda. Syftet med optimeringsprincipen är att undvika ”onödiga” exponeringar. Detta innebär stråldoserna ska begränsas så långt som det är rimligen möjligt med hänsyn tagen till ekonomiska och samhälleliga faktorer. Här ingår även att begränsa antalet personer som exponeras liksom risken för att exponeras. Alla rimliga åtgärder ska därmed vidtas såsom arbetets planering och val av den utrustning som är mest ändamålsenlig för att begränsa stråldoserna. Principen om dosgränser syftar till att skydda enskilda individer så att en verksamhet inte medför att en oacceptabel risk läggas på en enskild. De två första principerna om berättigande och optimering ska alltid tillämpas under villkor att dosgränserna upprätthålls. De nivåer som rekommende- ras av ICRP utgör gränsen för vad som betraktas som en oacceptabel exponeringsnivå för en enskild individ i samband med planerade expone- ringssituationer. 5.2Strålkällor som ger joniserande strålning Joniserande strålning uppkommer dels vid radioaktiva sönderfall och dels när laddade partiklar accelereras eller bromsas in. Bland de olika grundämnen som finns naturligt på jorden och som bildats genom kärn- reaktioner i stjärnor, är en del av dessa isotoper inte stabila utan sönder- faller genom radioaktivt sönderfall och utsänder därmed joniserande strålning. De kortlivade isotoperna har försvunnit från jorden då dessa ämnen bildades för flera miljarder år sedan. De naturligt före- kommande radioaktiva ämnena i jordskorpan härrör från de sönderfalls- kedjor som finns kvar, nämligen torium-, uran- samt aktiniumserien. Uttrycket sönderfallskedjor används då atomerna sönderfaller i en kedja av sönderfall tills en stabil isotop bildas. Andra naturligt förekommande radioaktiva isotoper i jordskorpan är sådana isotoper som bildas genom den strålning som kommer från rym- den (kosmisk strålning) och som jorden utsätts för, såsom 3H (tritium), 14C (kol-14), och 40K (kalium-40). Alla dessa bidrar till att människor och miljö ständigt utsätts för strålning. Den naturligt förekommande joni- serande strålningen kan också delas upp i tre grupper med utgångspunkt från sin härkomst – från jordskorpan, den egna kroppen och från rymden. Förutom de naturligt förekommande radioaktiva ämnena finns även artificiella, dvs. av människan tillverkade radioaktiva ämnen. Dessa ämnen uppkommer till största del genom kärnreaktioner i reaktorer eller genom aktivering där materia har bestrålats. Joniserande strålning kan även uppkomma genom att laddade partiklar accelereras och sedan hastigt bromsas in genom att de träffar ett strålmål. Då uppkommer s.k. bromsstrålning vilket är en form av röntgenstrålning. Detta fenomen används i t.ex. röntgenapparater. Till skillnad från radio- aktiva ämnen kan man ha större kontroll över en röntgenapparat då den endast strålar så länge den är ”påslagen”. 5.3Användningsområden för joniserande strålning eller radioaktiva ämnen Mycket snart efter att röntgenstrålningen (1895) och radioaktiviteten (1896) upptäcktes insåg man dess potential för olika tillämpningar, t.ex. att utnyttja röntgenstrålningens genomträngande förmåga för att avbilda sådant som är dolt för ögat. I andra sammanhang är strålningen en oöns- kad bieffekt av en verksamhet. Den äldsta användningen av joniserande strålning är sannolikt den medi- cinska användningen vilken kan delas upp i tre huvudkategorier – rönt- gendiagnostik, nuklearmedicinsk diagnostik och strålbehandling. Vid röntgendiagnostik utnyttjas att olika vävnader absorberar strålning- en olika mycket varmed en anatomisk avbildning kan göras med en de- användes fotografisk film som var känslig för strålning och 2017/18:94 senare med förstärkningsskärmar. används i stort sett enbart digita- la system. Röntgenstrålning används för att diagnostisera sjukdomar men även som hjälpmedel i komplicerade behandlingar för vägledning vid kirurgiska ingrepp. Inom nuklearmedicinen används radioaktiva ämnen som har märkts in på specifika substanser som sedan kan administreras till patienten. Sub- stansen söker sig t.ex. till ett organ eller en tumör. Med hjälp av en gam- makamera som detekterar strålningen från det radioaktiva ämnet kan t.ex. tumörer och metastaser spåras eller organs funktioner studeras. Vid strålbehandling utnyttjas cancercellers känslighet för strålning. Här används till största del högenergetisk röntgenstrålning men även accele- rerade partiklar förekommer. Även radioaktiva ämnen kan användas där detta är lämpligt. utförs i 5,8 miljoner undersökningar och 25 000 pa- tienter får strålbehandling. De medicinska exponeringarna ger det största dosbidraget till befolkningen från konstgjorda strålkällor. Genom olika kärnfysikaliska upptäckter såsom fission har kärnkraften utvecklats till en energikälla. Även vid normal drift sker små utsläpp av radioaktiva ämnen från alla kärntekniska anläggningar. Den exponering som allmänheten utsätts för på grund av dessa utsläpp är normalt mycket låg. I samband med skador på bränslet kan utsläppen bli större, men exponeringen är fortfarande mycket låg jämfört med bak- grundsstrålningen från naturligt förekommande radioaktiva ämnen. För dem som arbetar på ett kärnkraftverk med service och underhållsarbete etc. behöver exponeringen övervakas så att de inte får för höga strål- doser. I samband med kärnkraftsolyckor kan stora mängder radioaktiva par- tiklar spridas i luft och vatten. Även kärnvapenprov i atmosfären har bidragit med radioaktiva nedfall. Utsläppet från kärnkraftsolyckan i Tjernobyl orsakade en kraftig förhöjning av bl.a. 137Cs (cesium-137) i luften i . Aktivitetsnivåerna var högre än . De höga halterna av radioaktiva ämnen i luften sjönk dock snabbt efter- som det var ett utsläpp som inte nådde upp i stratosfären. I de områden där det råkade regna blev emellertid nedfallet 50–100 gånger högre än de som orsakades av kärnvapenproven. Initialt utgjorde 131I (jod-131) en betydande exponeringskälla men på grund av den korta hal- veringstiden () . drabbades kärnkraftverket i japanska av en tsuna- mivåg orsakad av en jordbävning. Detta ledde till att tre av reaktorer drabbades av haveri och härdsmältor. Förhöjda halter i luft av 131I, 137Cs och 134Cs uppmättes i de svenska luftfilterstationerna. Halterna var som förväntat mycket små och innebar inte några risker för vare sig människor eller miljö i . Vid de svenska kärnkraftverken installerades s.k. haverifilter för att kunna hantera större haverier och begränsa utsläppen vid härdsmälta. Strålning inom övrig industri och forskning I laboratorier används en mängd radioaktiva spårämnen för forskning inom bl.a. bioteknik och kemi. Spårämnen används i fältförsök i miljön och i processindustrin för flödesmätningar. För forskning inom kärnfysik används acceleratorer där partiklar acce- lereras till mycket höga energier vilket medför strålrisker. Forsknings- reaktorer används förutom för forskning även för att tillverka radioaktiva ämnen för olika tillämpningar såsom för medicinska ändamål. Även inom industrin används joniserande strålning för olika syften, t.ex. densitetsmätning, eliminering av statisk elektricitet, fukthaltsmät- ning, färgtorkning/härdning, nivåmätning, radiografering och steriliser- ing. Såväl röntgenutrustningar och acceleratorer som slutna radioaktiva strålkällor används vid dessa tillämpningar. Både naturligt förekommande och konstgjorda radioaktiva ämnen i miljön kan anrikas i vissa industriella processer där stora mängder mate- rial används, t.ex. i filter från vattenverk och pappersbruk och i aska från värmeverk. Dessa material kan också utgöra en källa till exponering om de inte tas om hand på rätt sätt. Joniserande strålning i konsumentartiklar Radioaktiva ämnen förekommer i vissa fall även i produkter som efter granskning och godkännande av tillsynsmyndigheten får säljas till all- mänheten. Den vanligaste produkten är brandvarnare, men svaga strål- källor har också använts i kikare och pejlkompasser. användes radiumlysfärg i klockor och många andra föremål. Dessa är dock inte längre tillåtna. Rökdetektorer är en produkt liknande brandvarnare som innehåller ett radioaktivt ämne och som är avsedd att vid begynnande brand ge signal till en automatisk brandlarmanläggning eller annan brandbekämpande eller brandbegränsande utrustning. Icke-joniserande strålning är ett samlingsnamn på strålning som saknar förmåga att jonisera atomer i biologiska strukturer. Trots att en gemen- sam benämning används har de olika typerna av icke-joniserande strål- ning stora skillnader i hur de påverkar materia och levande organismer. De olika frekvensområdena (eller våglängdsområdena) interagerar eller växelverkar med materia på olika sätt och även beroende på vilken materia eller struktur som exponeras. Icke-joniserande elektromagnetisk strålning delas övergripande in i elektromagnetiska fält och optisk strålning. Till kategorin icke-joniseran- de strålning har även statiska magnetiska- och elektriska fält samt ultra- ljud samlats. Dessa betraktas dock i fysikalisk mening vanligen inte som strålning. Då de kan medföra risker för skada på människors hälsa och miljön behöver skyddet från dessa dock regleras. Risker med icke-joniserande strålning När icke-joniserande strålning absorberas i biologisk vävnad eller mate- rial är den dominerande effekten oftast en temperaturhöjning i vävnaden eller materialet. För låga frekvenser inom området blir den termiska effekten svag för att bli allt starkare och mera ytligt fokuserad i takt med att frekvensen ökar. Om temperaturhöjningen blir tillräckligt stor kan den hos levande organismer leda till skada på celler, vävnader och organ. Det innebär att det för de flesta typer av icke-joniserande strålning finns ett tröskelvärde där deterministiska skador uppkommer och uppträder akut vid exponering över tröskelvärdet medan det under tröskelvärdet inte finns något robust vetenskapligt stöd för hälsorisker. Ett undantag är dock UV-strålning som förutom deterministiska skador även kan ge upp- hov till stokastiska skador som kan leda till hudcancer. För lågfrekventa elektromagnetiska fält är den termiska effekten svag. Här blir det i stället annan växelverkan som sätter gränsen för vad som är vetenskapligt säkerställt som ohälsosamt. Lågfrekventa fält alstrar t.ex. elektriska strömmar i biologisk vävnad. I mycket starka statiska fält kan obehagssymtom såsom yrsel och illamående uppkomma då man rör sig i fälten. Även andra effekter såsom nervretning kan uppkomma och för- nimmas som ljusblixtar i ögonen. Dessa effekter försvinner normalt kort efter att fälten stängs av eller rörelsen upphör och ger inte någon känd kvarvarande påverkan. Vid exponering för extremt starka lågfrekventa fält finns det dock risk för allvarliga skador. För radiofrekventa elektromagnetiska fält (radio- och mikrovågor) är den termiska effekten den enda säkerställda hälsorisken. Det finns forskningsstudier som har observerat statistiska samband mellan exponering även för svaga elektromagnetiska fält och vissa for- mer av cancer såsom hjärntumörer och barnleukemi. Det är dock oklart om det rör sig om ett orsakssamband. Någon växelverkansmekanism som kan förklara sambanden och hur cancern uppkommer, eller om samban- det beror på en samvariation med en annan faktor, har ännu inte kunnat fastställas. Det saknas även stöd från djurförsök. De tydligaste risker som förekommer är när yrkesverksamma genom oavsiktlig exponering eller olyckshändelse utsätts för alltför hög expone- ring. Exempel på strålkällor som kan innebära sådana risker är starka radiosändare, mikrovågstorkar och radaranläggningar. Vid dessa använd- ningsområden kan akuta deterministiska skador uppkomma när t.ex. an- läggningen inte stängs av vid underhållsarbeten, skyddsutrustning inte används eller avskärmning inte fungerar. Det handlar då i första hand om risker för brännskador och ögonskador. Andra områden där relativt hög exponering ges till människor i förhål- lande till de referensvärden som finns för allmänheten är inom sjukvår- den och vid olika typer av kosmetiska behandlingar. Den optiska strålning som allmänheten vanligtvis exponeras för och som kommer från tekniska källor som exempelvis lampor, lysrör och värme- element medför normalt inte några hälsorisker för människor. källor alstrar huvudsakligen infraröd strålning och synlig optisk strålning . 2017/18:94 och vanligtvis ingen eller en mycket begränsad UV-strålning. Laserstrålningen, som är ett mycket intensivt ljus, fokuseras av ögats lins på näthinnan där den kan orsaka bländning och, om laserstrålen är tillräckligt stark, även brännskador. När laser och andra tekniker med optisk strålning används för kosmetiska behandlingar av huden, t.ex. hår- borttagning, kan strålningen orsaka brännskador i huden. Det finns belagt att infraröd strålning på lång sikt kan förorsaka grå starr. Dessa skador är bestående. Vid kosmetiska behandlingar har det dokumenterats skador som uppstått på grund av att icke-joniserande strålning använts på ett oaktsamt sätt. Den ultravioletta strålningen avviker från de övriga icke-joniserande strålslagen genom att denna strålning förutom akuta deterministiska ska- dor också kan orsaka sena stokastiska skador såsom hudcancer. Hudcancer är en av de vanligaste cancerformerna i , och antalet hudcancerfall ökar snabbt. Stora variationer i känslighet finns dock mel- lan individer, bl.a. beroende på hudens pigmentering. Ultraljud är, precis som annat ljud, en tryckvåg. Om energin är hög kan de lokala tryckförändringarna i kroppen leda till gasbildning i kroppens vätskor, ungefär på samma sätt som att det bildas kolsyrebubblor när man öppnar en läsk och trycket sjunker. Bubblorna som oftast bildas vid fast materia, som skelettet, varierar mycket snabbt i storlek. När bubblor- na kollapsar uppstår vätskeströmmar som kan slita sönder cellmembran, jonisera materia samt ge upphov till lokal temperaturökning. 5.5Användningsområden för icke-joniserande strålning Elektriska fält beror på potentialskillnader och magnetfält alstras där laddningar rör sig (exempelvis en ström i en elektrisk ledning). Magnet- fältsnivån från en ledare beror på strömstyrkan och fältets riktning beror på strömmens riktning. Detta innebär att magnetfältets totala styrka från en källa eller anläggning beror på såväl strömstyrkan som på hur led- ningar och återledningar dras och en del andra tekniska faktorer. Den exponering som människan utsätts för beror sedan på avståndet till magnetfältskällan och om det finns någon avskärmning. Med ökande fre- kvens får vi radiofrekventa fält som också brukar benämnas radiovågor eller mikrovågor beroende på aktuell tillämpning. Uttrycket radiovågor används exempelvis vid trådlös punkt-till-multipunkt-överföring, exem- pelvis mobiltelefoni, och uttrycket mikrovågor används i vågledda struk- turer, punkt-till-punkt-länkar eller då radiofrekventa fält används för upp- värmning, exempelvis i mikrovågsugn. Statiska fält (frekvensen är ) finns överallt i naturen. Ett exempel är det jordmagnetiska fältet. Fältet orsakas av strömmar av flytande järn i jordens inre. Det finns också naturligt förekommande statiska elektriska fält, till exempel mellan jonosfären och markytan. De vanligaste källorna till artificiella statiska fält är exponering i spårbunden trafik som drivs med likström, till exempel spårvagnar och tunnelbana. Starka magnetfält förekommer till exempel kring magnetkameror inom sjukvården och viss elintensiv industri, till exempel aluminiumsmältverk. Låg- och mellanfrekventa fält Elektromagnetiska fält uppkommer i princip alltid vid användning av elektriska apparater och vid överföring av elektrisk energi i kraftled- ningar. Intensiteten beror till största delen på spänningen och strömstyr- kan men även på utformning och placering av utrustning eller hur led- ningar dras. Den exponering som människan utsätts för beror sedan på avståndet till strålkällan och om det finns någon avskärmning. Med radiofrekventa fält avses radio- och mikrovågor. Utrustning för radio- och telekommunikation är en vanlig källa till radiofrekventa fält. Intensiteten avtar dock snabbt med avståndet från en antenn vilket inne- bär att risker för skador på människor endast föreligger mycket nära en sändare. Andra användningsområden där mycket kraftiga mikrovågsgeneratorer används är radaranläggningar och särskilt apparater för att torka fukt i t.ex. byggnader efter vattenskador. Här behövs särskild försiktighet i användningen då mycket allvarliga skador kan uppkomma. Optisk strålning delas upp i infraröd strålning, synlig optisk strålning (det vi normalt kallar ljus) och ultraviolett strålning (UV). Infraröd strålning (IR-strålning) är inte synlig för det mänskliga ögat och har längre våglängd än synligt ljus. I miljöer med höga temperaturer kan det förekomma mycket IR-strålning, bl.a. kan de som arbetar i smältverk eller glasblåseri bli ohälsosamt exponerade för IR-strålning. Synlig optisk strålning är den del av den optiska strålningen som männi- skan kan uppfatta med sina ögon. De främsta källorna till optisk strålning är solen, lampor och olika skärmar som vi har omkring oss i vardagen. Vid hög intensitet eller vid kraftig fokusering t.ex. från en elsvets, en stark laser eller från solen kan ljus vålla bestående skador i ögats nät- hinna och i huden. Ultraviolett strålning (UV-strålning) är inte synlig för det mänskliga ögat och har kortare våglängd än synlig optisk strålning. Solen är den huvud- sakliga källan till UV-strålning. UV-strålning kan också uppkomma på konstgjord väg, till exempel i solarier och elsvetsar. Sådan exponering kan ske inom industrin (svetsning), vid medicinsk behandling och i sola- rier i kosmetiskt syfte, men även lysrör avger små mängder UV-strål- ning. Man kan också utnyttja UV-strålningens steriliserande förmåga. Ultraljud har en frekvens högre än den översta gränsen för människans hörsel. Ultraljud används för diagnostik inom medicin. Ultraljud används även i medicinskt terapeutiskt syfte och då med mycket hög volym som exempelvis vid krossning av gallsten. Inom industrin används ultraljud för rengöring, sökning efter defekta material, tjockleksmätningar samt i ekolodsutrustning. Strålskyddsdirektivet innebär behov av Regeringens förslag: Den nuvarande strålskyddslagen upphävs och ersätts med en ny strålskyddslag. Flera av de nuvarande bestämmel- serna förs in i den nya lagen med endast språkliga och redaktionella förslag överensstämmer med regering- ens men har redaktionellt en annan utformning. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Genomförandet av strålskyddsdirekti- vet kräver omfattande materiella förändringar i lagen. ser som finns i föreskrifter bör lyftas in i lagen. behöver moderniseras språkligt och redaktionellt. Att införa en ny strål- skyddslag är därför mer ändamålsenligt än att genomföra omfattande ändringar i den befintliga strålskyddslagen. Den nya lagen innebär en ny systematik och blir överskådlig och tydlig med en ny disposition där bestämmelserna delas in i kapitel med underrubriker. Strålskyddsdirektivet omfattar endast joniserande strålning medan strålskyddslagen omfattar både joniserande och icke-joniserande strål- Huvuddelen av bestämmelserna i strålskyddslagen omfattar dock endast joniserande strålning. För att öka tydligheten och underlätta tillämpningen bör de bestämmelser som enbart gäller joniserande strål- ning respektive icke-joniserande strålning samlas i särskilda kapitel. I det följande och i författningskommentaren redogörs för de ändringar i sak som förslagen innebär. I de fall förslagen endast innebär en språklig eller redaktionell omarbetning av den nu gällande lagtexten anmärks det i 2017/18:94 författningskommentaren med en upplysning om var de nya bestämmel- serna har sin motsvarighet i nuvarande lagtext och förarbeten. Upplysning om andra tillämpliga lagar Regeringens förslag: I den nya lagen tas det in en upplysning om att ytterligare bestämmelser om verksamheter och åtgärder som avses i strålskyddslagen finns i , arbetsmiljölagen, lagen om kärn- teknisk verksamhet, lagen om skydd mot olyckor, produktsäkerhets- lagen, lagen om transport av farligt gods, patientsäkerhetslagen, plan- och bygglagen, läkemedelslagen och hälso- och sjukvårdslagen. förslag överensstämmer delvis med re- geringens men har en annan lagteknisk utformning och inkluderar inte hänvisningar till arbetsmiljölagen, lagen om skydd mot olyckor, patient-