prop · H503226 · 2018-04-19 00:00:00 — Det nya paketresedirektivet innehåller regler om ömsesidigt erkännande av skydd vid obestånd som arrangörer tillhandahåller enligt gällande rätt i de olika medlemsstaterna, vilket kan antas i större utsträckning än tidigare möjliggöra för aktörer som är etablerade i andra länder inom EES än att erbjuda resegarantilösningar till svenska paketresearrangörer och näringsidkare som underlättar uppkomsten av sammanlänkade researrangemang. Det är bl.a. mot denna bakgrund en fördel att regelverket inom EU är så enhetligt som möjligt. Anledningen till att tillämpningsområdet resegarantilag utvidgades till att, utöver paketresor, även omfatta s.k. stolsförsäljning var att det hade blivit allt vanligare att resenärer endast köpte transportdelen av en paketresearrangör. Dessa var inte sällan ungdomar som på ett relativt billigt sätt ville åka utomlands men som ordnade inkvartering och övriga arrangemang på egen hand (se prop. 1995/96:182 s. 14 f.) har utvecklingen av luftfartssektorn inneburit att konkurrensen ökat och s.k. lågprisbolag tillkommit på marknaden. Marknaden för köp av endast en transport av en paketresearrangör är inte densamma som vid tillkomsten av lagändringen. Regeringen bedömer att ett borttagande av kravet på resegaranti för denna typ av resetjänst sannolikt inte medför några större konsekvenser för konsumentskyddet i praktiken. Därvid kan noteras att en resenär som har betalat för resetjänsten med kreditkort kan rikta samma anspråk på återbetalning mot kreditgivaren som mot säljaren, se 29 § konsumentkreditlagen (2010:1846). Flera kortföretag tillämpar dessa villkor även vid andra typer av kortbetalningar eller erbjuder ett liknande skydd genom reseförsäkringar knutna till betalkortet. Tillämpningsområdet resegarantilag utvidgades ytterligare 2003 till att omfatta även resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster, som sammantagna uppvisar en väsentlig likhet med en paketresa (s.k. paketreseliknande resor). Ändringen motiverades med att det från ett konsumentskyddsperspektiv var angeläget att lagen omfattar tjänster som företer påtagliga yttre likheter med ett paketresearrangemang. Behovet av ett resegarantiskydd för dessa paketreseliknande resor hade blivit allt tydligare, bl.a. beroende på att konsumenter komponerar sina egna resor genom att köpa separata resetjänster i stället för att köpa ett i förväg färdigställt resepaket. De ökade möjligheterna att kunna boka resor via internet hade förstärkt trenden (se prop. 2001/02:138 s. 14 f.). Det huvudsakliga syftet med det nya paketresedirektivet är att anpassa regelverket till det sätt resor bokas , dvs. nyss nämnda företeelse att resenärer själva kombinerar sina paketresor, ofta via internet. Tillämpningsområdet för vad som är en paketresa har, som tidigare nämnts, utvidgats. Vidare ska enligt det nya paketresedirektivet det finnas resegaranti för sammanlänkade researrangemang. Enligt regeringens bedömning kommer de resor som enligt resegarantilag uppvisar väsentlig likhet med en paketresa – s.k. paketreseliknande resor – även att omfattas av det nya regelverket, enligt definitionerna av paketresa respektive sammanlänkat researrangemang, och därmed av krav på resegaranti. I domstolspraxis har det dock bedömts utgöra en paketreseliknande resa även när de båda resetjänsterna bokats med (Kammarrättens i dom i mål nr 1340-10). har även bedömt bokningar med upp till som en s.k. paketreseliknande resa. Enligt det nya paketresedirektivet kan den andra 2017/18:226 resetjänsten i paketresan eller det sammanlänkande researrangemanget under vissa förutsättningar bokas timmar efter den första bokningen (se vidare avsnitt 5.1). Detta innebär att vissa bokningar av separata transport- och inkvarteringstjänster, som skulle bedömas som s.k. paketreselikande resa enligt nuvarande praxis, inte längre kommer omfattas av krav på resegaranti. Även om det nya paketresedirektivet således innebär en viss inskränkning i nuvarande konsumentskydd i denna del, är det enligt regeringens mening att föredra att det nu blir förutsägbart och därmed mer rättssäkert med en tydlig tidsgräns för när den andra resetjänsten senast kan bokas. nämnts innebär det nya regelverket sammantaget ett stärkt konsumentskydd på resemarknaden. Att, utöver den utvidgade definitionen av paketresa och det nya begreppet sammanlänkade researrangemang, också ha definitioner av ytterligare varianter av researrangemang – såsom paketreseliknande resor – skulle riskera att leda till ett svåröverskådligt regelverk och ett oklart rättsläge. Ytterligare en ändring i resegarantilagen genomfördes som innebär att resegaranti ska ordnas för resor som består av transport och utbildningsvistelse med inkvartering i form av boende i värdfamilj även om inkvarteringen är kostnadsfri, s.k. utbytesverksamhet för ungdom (se 2001/02:138 s. 15 f.). Ändringen föranleddes av praxis från EU- domstolen där domstolen, i motsats till då gällande svensk rättspraxis, konstaterade bl.a. att utbytesverksamhet för skolelever inte kunde anses innehålla de komponenter som var nödvändiga för att 1990 års paketresedirektiv skulle vara tillämpligt (C-237/97 AFS Intercultural Programs ry). Ändringen i resegarantilagen innebar således att dessa arrangemang skulle omfattas av kravet på resegarantier, trots att de inte utgjorde paketresor enligt paketresedirektiv. paketresedirektivet anges att inkvartering för bostadsändamål, inbegripet för långvariga språkkurser, inte bör betraktas som inkvartering i direktivets mening (skäl 17). låter flera organisationer som arrangerar utbytesverksamhet för ungdom, deltagarna själva köpa transporten på grund av det nuvarande kravet på Om detta krav tas bort är det tänkbart att några organisationer kommer åta sig att även ordna transporten för deltagarna. Detta skulle innebära att resenärerna, utbytesverksamheten, kan komma att stå utan skydd i form av resegaranti i händelse av att organisationen går i konkurs. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det saknas skäl att göra skillnad på en organisation för utbytesverksamhet för ungdom som åtar sig att ordna transport för deltagarna, och en återförsäljare av rena transporttjänster vilken inte omfattas av ett krav på att ordna resegaranti. anser således att nuvarande krav på resegaranti för utbytesverksamhet för ungdom, liksom för s.k. stolsförsäljning och s.k. paketreseliknande resor, bör tas bort. Regeringen anser sammanfattningsvis, till skillnad till från Konsumenter, att krav på resegaranti enligt den nya resegarantilagen ska tillämpas på paketresor och sammanlänkade researrangemang som tillämpningsområdet för det nya paketresedirektivet. När det gäller begreppet insolvens bedömer regeringen det vara lämpligt att anknyta till den terminologi som används i konkurslagen (1987:672). Med obestånd (insolvens) avses enligt 1 kap. 2 § andra stycket att gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig. Närmare överväganden om insolvensbegreppet finns i avsnitt 6.4.2. Regeringens förslag: Den nya resegarantilagen ska möjliggöra insolvensskydd i olika former så att aktörerna har möjlighet att välja den lösning som bäst passar deras verksamhet. Regeringens bedömning: Tvister mellan konsumenter och försäkringsbolag som rör ersättning från en resegaranti bestående av en försäkring bör kunna prövas av . Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Några remissinstanser, däribland Kammarkollegiet, och påpekar att problemen med kvoteringar kvarstår även om utredningens förslag genomförs. Svensk försäkring anser att det är oklart hur resegarantin ska betraktas ur ett försäkringskoncessionsperspektiv och ställer sig frågande till om resegarantin ska betraktas som traditionell skadeförsäkring eller som en kreditförsäkring eller om en uppdelning kan vara möjlig avseende olika delar av resegarantin. anför vidare att om försäkringsbolagen ska fastställa garantins storlek och sköta skadehanteringen medför detta administrativa kostnader som måste läggas på premien, vilket innebär en konkurrensnackdel i förhållande till bankgarantier där Kammarkollegiet hanterar dessa uppgifter. Svensk försäkring föreslår att Kammarkollegiet ska besluta om när garantin ska tas i anspråk, även när garantin består av en försäkring, och lämna besked till försäkringsbolaget om utbetalning. Nordic Guarantee delar inte utredningens bild av att dagens system är onödigt kostsamt och anser att förslaget om en öppen lösning kan komma att bidra till större osäkerhet, oklarare spelregler, svagare konsumentskydd samt en ökad administrativ börda för Kammarkollegiet. delar inte utredningens bedömning att förslaget om en öppen lösning kommer att leda till sänkta kostnader och anser att förslaget istället skapar ett komplicerat och oöverskådligt system som i grunden är detsamma som nuvarande med där tillhörande överfinansiering och höga administrationskostnader. bedömer att en mer öppen lösning för insolvensskydd bör sänka små och medelstora företags kostnader för resegarantier samt minska etableringshindren för nya företag. påpekar att om nämnden ska kunna pröva konsumenttvister med grund i resegarantiförsäkringar 2017/18:226 behöver nämndens instruktion ändras så att där framgår att nämnden kan pröva tvister om ersättning ur en näringsidkares resegarantiförsäkring, om konsumenten har direktkravsrätt mot försäkringsbolaget och skadeståndskravet har sin grund i ett avtalsförhållande mellan konsumenten och den försäkrade näringsidkaren. Skälen för regeringens förslag och bedömning Kritiken mot det nuvarande resegarantisystemet resegarantilag reglerar arrangörers och återförsäljares skyldig- heter i förhållande till det allmänna. Reglerna syftar till att ge resenärer som köper framför allt paketresor ett ekonomiskt skydd för det fall paketresan ställs in eller avbryts, typiskt sett till följd av insolvens hos Resegarantin innebär att resenärerna tillförsäkras ersättning för sina förskottsbetalningar och, om resan avbryts när resenären befinner sig på resmålet, en rätt till hemresa. arrangörerna och återförsäljare av paketresor ställer säkerhet innan de marknadsför en paketresa. Säkerheten ställs hos Kammarkollegiet och ska, om inte myndigheten beslutar annat, bestå av en av bank, betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. bestäms av Kammarkollegiet utifrån principen att varje researrangör ska svara för sina åtaganden. Myndigheten beräknar storleken på säkerheten utifrån bl.a. antalet resenärer , resornas pris, tiden mellan avresa och slutbetalning samt kostnader för eventuell hemtransport. Resegarantilagen reglerar inte förhållandet mellan arrangören och Resenären kan inte heller med stöd av lagens bestämmelser vända sig direkt till den som utfärdat garantin. Det är i stället som beslutar att resegarantin ska tas i anspråk. Nämndens beslut verkställs genom att Kammarkollegiet vänder sig till banken, försäkringsbolaget eller kreditmarknadsföretaget med en begäran om att betalningsutfästelsen ska infrias. Dagens resegarantisystem innebär att arrangörer normalt ordnar en individuell garanti (betalningsutfästelse). Det finns dock även två I betänkandet (SOU 2016:84 s. uppgifter för då det totala beloppet för samtliga garantier totalt 2 431 aktörer som ställt säkerhet, varav 1 748 ställt individuella garantier och 683 aktörer ingick i de två kollektiva garantierna. Utbetalningarna ur resegarantin har –2015 uppgått till i genomsnitt , hänförliga till totalt 35 arrangörer eller återförsäljare. I 7 fall har det aktuella företaget inte ställt tillräckliga garantier vilket lett till s.k. kvotering, dvs. att resenärerna fått en lägre ersättning än vad som borde ha utgått om tillräckliga garantier ställts. Resegarantisystemet har kritiserats och därför varit föremål för systemet har varit bl.a. att det är ekonomiskt betungande för framför allt de mindre reseföretagen och innebär mycket administration för Både Kammarkollegiet och aktörer på resemarknaden har påtalat att det systemet innebär etableringshinder på marknaden, dels på grund av de kostnader som det kan innebära, dels för att det förekommer att banker eller försäkringsbolag inte beviljar resegarantier, bl.a. med hänvisning till att företaget har för liten omsättning eller är nytt. Resegarantisystemet har dock i princip varit oförändrat sedan tillkomsten . har i ett tillkännagivande uttalat att regeringen bör utreda en alternativ modell för ställande av resegaranti i syfte att bättre tillgodose de små reseföretagens intressen och konsumenternas behov av skydd (bet. 2004/05:LU8, rskr. 2004/05:154 och 2004/05:155). Olika former av resegaranti Enligt paketresedirektivet ska medlemsstaterna se till att arrangörer och näringsidkare som underlättar sammanlänkade researrangemang ställer säkerhet för återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta tjänsterna inte fullgörs som en följd av obestånd (artiklarna 17.1 och 19.1). Vissa kriterier för beräkningarna som ska ligga till grund för insolvensskyddet fastställs även i direktivet. Hur insolvensskyddet ska utformas föreskrivs dock inte närmare, utan det överlämnas till medlemsstaterna att avgöra. De problem med dagens resegarantisystem som framkommit beror bl.a. på att systemet är kostsamt i förhållande till det skydd det ger, att det medför etableringshinder och betungande administration för företagen samt att det i vissa fall inte finns tillräckliga garantier för att ge resenärerna det skydd som krävs. Utredningen har konstaterat att en stor del av problemen ligger i systemet med individuella garantier där skyddet är utformat för att kunna ersätta alla resenärer för de totala kostnader som kan uppstå om samtliga aktörer blir insolventa. Utredningen konstaterar vidare att resegaranti i form av försäkring skulle vara ett effektivt sätt att fördela och prissätta riskerna för insolvens samt att kostnaderna därmed sänks. Eftersom individuella garantier i princip har varit det enda godkända sättet att ställa resegaranti enligt dagens system är det naturligt att det saknas alternativa produkter på den svenska marknaden såsom försäkringar eller andra typer av kollektiva lösningar. Att föreslå ändringar i resegarantisystemet som innebär en fullständig övergång från dagens system till ett annat låter sig därför inte göras. Som utredningen konstaterar kan också olika varianter av resegaranti vara mer eller mindre fördelaktiga för den aktuella arrangören beroende på omfattningen av verksamheten. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att ett mer flexibelt resegarantisystem ska införas som i största möjliga utsträckning överlåter åt den enskilde reseaktören att välja den lösning för resegaranti som passar dennes verksamhet bäst. Resegarantilagen bör innehålla generella krav på vilket skydd resegarantin ska ge, men inte i detalj reglera hur den ska vara utformad. Lagen bör inte heller reglera förhållandet mellan resenären och den som står för resegarantin. Lagen bör innehålla regler som ålägger arrangörer och näringsidkare som genom förmedling eller på annat sätt underlättar uppkomsten av sammanlänkade researrangemang en skyldighet att ordna resegaranti. I lagen bör anges hur prövningen av resegarantin ska göras och utifrån 2017/18:226 vilka kriterier myndigheten ska kunna godkänna resegarantin. Lagen bör även reglera i vilken utsträckning den ska kunna tas i anspråk. En myndighet ska pröva om det föreligger skyldighet att ordna resegaranti och även pröva om ordnad resegaranti kan godkännas. Det mer flexibla resegarantisystem som regeringen föreslår, vilket utredningen kallat en ”öppen lösning”, innebär som tidigare nämnts att den enskilde reseaktören själv inom vissa ramar kan välja den lösning som passar verksamheten bäst. Resegarantin kan således bestå av en försäkring med resenären som förmånstagare eller en kollektiv garanti i likhet med de kollektiva garantier som finns . Deposition av medel kan vara ett alternativ som särskilt kan passa arrangörer som säljer enstaka paketresearrangemang med ett mindre antal resenärer. De individuella garantier som finns kan även fortsättningsvis användas, vilket av naturliga skäl kommer vara fallet framöver tills nya resegarantilösningar utvecklats på marknaden. Regeringen bedömer dock, vilket bekräftas av de signaler utredningen har fått under arbetet med slutbetänkandet (SOU 2016:84 s. 140), att det kommer att utvecklas både försäkringsprodukter och kollektiva branschlösningar när regelverket tydligt möjliggör sådana alternativ till dagens system. Regeringen anser att frågan om vilken typ, eller vilka typer, av försäkring som skulle kunna utgöra resegaranti inte närmare bör regleras i den nya resegarantilagen. De försäkringslösningar för resegaranti som kan utvecklas på marknaden måste naturligtvis följa gällande regler i t.ex. försäkringsrörelselagen (2010:2043). I anledning av Svensk försäkrings yttrande vill regeringen framhålla att det inte finns något som hindrar att en resegaranti kan bestå av både skadeförsäkring och kreditförsäkring eller att en del av garantin kan bestå av försäkring och en annan av t.ex. en bankgaranti. När det gäller försäkringar bör den myndighet som ansvarar för att pröva om garantin kan godkännas enligt de krav som anges i resegarantilagen och föreskrifter i anslutning till lagen, göra sin bedömning huvudsakligen utifrån de villkor som gäller för försäkringen som ordnats. Enligt förslaget till ny resegarantilag ska den myndighet som regeringen bestämmer pröva begäran om ersättning från en resegaranti bara om inte annat följer av de villkor som gäller för resegarantin (se avsnitt 6.7). I likhet med utredningen bedömer regeringen att det är sannolikt att de försäkringsbolag som tar fram en försäkringslösning för resegaranti kommer att välja att hantera även skaderegleringen. Det kan därmed uppstå skillnader i hur de administrativa kostnaderna för prövning av utbetalning av resegarantin faller ut, eftersom det i vissa fall kommer att vara det allmänna som står för denna prövning och i andra fall ett försäkringsbolag. Regeringen anser dock inte, till skillnad från Svensk försäkring, att detta är ett skäl för att en myndighet ska åläggas en skyldighet att pröva om förutsättningar för utbetalning av resegarantin föreligger även när garantin består av en försäkring. Som framgår av betänkandet innebär även systemet med individuella garantier att de institut som utfärdat garantin (betalningsutfästelsen) tar ut avgifter för detta. Det finns i och för sig inget som hindrar att försäkringsvillkoren utformas så att myndigheten har en större eller mindre medverkan även vid prövningen av utbetalning av resegarantin. Behovet av detta får ansvarig myndighet ta ställning till vid prövningen av om den aktuella resegarantin i form av försäkring kan godkännas. Som regeringen tidigare anfört kommer den nya resegarantilagen inte innehålla någon närmare reglering av hur en resegaranti i form av försäkring ska utformas. Som utredningen konstaterat är det dock troligt att det är reseaktören som tecknar en försäkring hos försäkringsbolaget med resenären som förmånstagare. Resenären kommer i så fall inte ha ett avtal direkt med försäkringsbolaget. Det bör inte heller vara nödvändigt, och lär i flera fall knappast vara praktiskt möjligt, att reseaktören lämnar uppgift till försäkringsbolaget om varje resenär som köper en paketresa av reseaktören. Det bör således i stället framgå av försäkringsvillkoren att varje resenär som har ett befogat krav enligt bestämmelserna i resegarantilagen mot reseaktören på grund av hans eller hennes insolvens har rätt att få kravet reglerat genom reseaktörens försäkring. Regeringen finner det lämpligt att tvister mellan konsumenter och försäkringsbolag som rör ersättning från en resegaranti bestående av en försäkring ska kunna prövas av . Detta bör, som även anför, framgå av förordningen (2015:739) med instruktion för . Några remissinstanser, däribland Kammarkollegiet, och , påpekar att problemen med kvoteringar kvarstår även framöver eftersom individuella garantier fortfarande kommer att förekomma. Regeringen anser att det inte är tillfredsställande att det förekommit att resenärer inte har fått det skydd som lagen föreskriver. Enligt uppgift från Kammarkollegiet beror detta på att arrangören eller återförsäljaren medvetet eller omedvetet lämnat felaktiga uppgifter till myndigheten, vilket lett till att myndigheten fattat felaktiga beslut om resegarantins storlek. Problemet synes således huvudsakligen bero på att gällande regler inte följs. I förslaget till ny resegarantilag införs nya befogenheter för tillsynsmyndigheten att agera mot näringsidkare som säljer paketresor eller som underlättar uppkomsten av sammanlänkade researrangemang utan att ha ordnat godkänd resegaranti eller som inte meddelat myndigheten ändrade förhållanden i verksamheten som kan innebära att redan ordnad resegaranti är otillräcklig (se avsnitt 6.8.2 och 6.9). Uppgifterna till myndigheten ska lämnas på heder och samvete, dvs. under straffansvar enligt . Regeringen bedömer att de problem med kvoteringar som förekommit bör kunna hanteras med en stärkt tillsyn och de stärkta sanktionsverktyg som föreslås. Den öppna lösning som föreslås innebär att det ska vara möjligt att ställa resegarantier på flera olika sätt framöver. Detta medför även, som Nordic Guarantee och påtalar, en viss risk för att systemet blir svåröverskådligt. Som utredningen konstaterat är det dock i flertalet andra medlemsstater inom EU vanligt att resegarantier ställs på olika sätt. Resenärerna beställer i allt högre utsträckning sina resor via internet och resenärens motpart kan ofta vara etablerad utanför . I det nya paketresedirektivet finns en bestämmelse om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas resegarantisystem (se avsnitt 5.1). Således får det framöver antas bli allt vanligare att resenärer köper paketresor eller sammanlänkade researrangemang, där ansvarig reseaktör har sitt insolvensskydd ordnat i ett annat land än , även i 2017/18:226 de fall reseaktören kan anses rikta sin verksamhet mot . I den nya paketreselagen föreslås krav införas på att paketresearrangören respektive näringsidkaren som underlättar uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang ska informera resenären skriftligt om sitt insolvensskydd och vart han eller hon ska vända sig för att utnyttja resegarantin. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att den nya resegarantilagen ska möjliggöra att resegaranti ordnas på flera olika sätt. Reseaktörerna ska inom vissa givna ramar kunna välja det sätt som passar den egna verksamheten bäst. En myndighet ska pröva om garantin kan godkännas utifrån de krav som uppställs i lagen. Den öppna lösning som föreslås bör leda till att nya, kollektiva lösningar utvecklas på marknaden. Det kan röra sig om försäkringar eller andra kollektiva lösningar, t.ex. branschfonder. Dessa kollektiva resegarantier innebär en möjlighet att fördela risken och finansieringen mellan flera reseaktörer och att resegarantins storlek kan beräknas utifrån förväntade utbetalningar, vilket kan sänka reseaktörernas kostnader avsevärt. Små och medelstora företag kan halvera sina kostnader för resegarantin vid en öppen lösning, jämfört med individuella garantier. visar utredningens analyser att vilken resegarantilösning som medför lägst kostnader kan bero på vilken typ av reseaktör det är frågan om. De individuella garantier som till övervägande del förekommer , kommer att kunna användas även fortsättningsvis. De kommer framöver även vara den vanligaste formen av resegaranti, till dess att nya produkter utvecklats på marknaden.