prop · H503231 · 2018-04-19 00:00:00 — Vissa platser är vidare inte, eller kan inte visas vara, frekvent utsatta för brott men löper likväl på grund av generella hotbilder en särskild risk att utsättas för brott jämfört med andra platser i samhället. Som exempel kan nämnas lokaler och platser som används av religiösa samfund, asylboenden eller medieredaktioner. På platser med nybyggnation där det på goda grunder kan antas finnas en särskild risk för brottslighet är det också i regel omöjligt att på förhand visa platsens utsatthet för brott. Det står vidare klart att rättspraxis är alltför restriktiv för kommuner som vill använda kamerabevakning i trygghetsskapande syften. Även om uppgiften att bekämpa och lagföra brott i första hand är en fråga för och andra brottsbekämpande myndigheter, finns numera en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande arbete (se bl.a. skr. 2016/17:126 s. 24–31). Vidare har, som utredningen anför, kommuner ett visst eget ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen i enlighet med regleringen i ordningslagen (1993:1632). Även andra aktörer kan ha ett starkt intresse av att motverka brott genom egna åtgärder för att säkerställa att deras verksamheter kan bedrivas utan störningar och för att skydda personal och besökare. Det kan gälla exempelvis på platser som akutmottagningar på sjukhus och väntrum hos myndigheter. För dessa kan kamerabevakning vara ett bra komplement till andra åtgärder. Kamerabevakning kan direkt avskräcka personer från att begå brott på platsen och öka den upplevda tryggheten för dem som vistas där. Detta kan i sin tur öka den sociala kontrollen på platsen. Material från kamerabevakning kan också vara av avgörande betydelse vid utredningen av begångna brott. Inte heller finns det tydliga möjligheter att kamerabevaka för att motverka brottslighet riktad mot vissa särskilt utsatta fordon eller personer som använder dessa, såsom räddningsfordon och brandmän eller polisbilar och polismän. Kamerabevakning kan också ha en viktig roll att spela för att skydda jordbruks- och skogsbruksmaskiner. Sådan egendom representerar höga värden och är stöldbegärlig. Egendomen måste ofta lämnas obevakad, inte sällan ute i skog och mark. Enligt regeringens bedömning kan möjligheterna till kamerabevakning för berättigade syften öka utan att det leder till en obalans i förhållande till skyddet för den personliga integriteten. Denna uppfattning får stöd av bl.a. Justitiekanslern. Mot den bakgrunden bör en utgångspunkt för den nya lagen vara att ge ökade möjligheter till kamerabevakning. 2017/18:231 Integritetsskyddet på arbetsplatser bör förstärkas som en ny reglering bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning finns också anledning att överväga åtgärder som leder till förstärkningar av integritetsskyddet. Regeringen vill här särskilt framhålla att kamerabevakning på arbetsplatser kan innebära betydande risker för anställdas personliga integritet. Detta har tydliggjorts bl.a. genom (Ju 2014:09) kartläggning (SOU 2016:41 s. 232–241) och ett antal tillsynsbeslut från Datainspektionen (se t.ex. beslut , dnr 351–2015). Det har i dessa sammanhang framkommit att informationen till de anställda ofta är bristfällig och att det förekommit fall där övervakningen använts för att kontrollera hur de anställda arbetar. Som en ytterligare utgångspunkt för kamerabevakningslagen bör därför gälla att lagen ska leda till ett förstärkt skydd för den personliga integriteten, särskilt vid kamerabevakning på arbetsplatser. 5.3Lagens syfte, tillämpningsområde och förhållandet till andra bestämmelser Regeringens förslag: Syftet med kamerabevakningslagen ska vara att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda fysiska personer mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen föreslår att syftesbestämmelsen utgår eftersom den får ett otydligt förhållande till syftesbestämmelserna i dataskyddsförordningen och brottsdatalagen. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med vad Datainspektionen påpekar kommer syftesbestämmelserna i dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen att gälla när bestämmelser i dessa regelverk tillämpas, även i fråga om sådan personuppgiftsbehandling som utgör kamerabevakning. Kamerabevakningslagen kommer dock att innehålla vissa bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen, genomför det nya dataskyddsdirektivet och reglerar vad som gäller för sådan kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen. Enligt regeringens mening kan en syftesbestämmelse i den nya lagen vara värdefull, bl.a. för att ge vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelser som ska gälla särskilt vid kamerabevakning. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att varken dataskyddsförordningen eller övrig personuppgiftsreglering hindrar en syftesbestämmelse med den föreslagna utformningen. Kamerabevakningslagen bör därför, i likhet med den nuvarande kameraövervakningslagen, innehålla en bestämmelse som anger att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda fysiska personer mot otillbörliga intrång i den Prop. 2017/18:231 personliga integriteten vid sådan bevakning. 5.3.2Lagens förhållande till annan dataskyddsreglering Regeringens förslag: Utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska följande reglering gälla: 1.EU:s dataskyddsförordning, dataskyddslagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen och andra föreskrifter som kompletterar EU:s dataskyddsförordning. 2.Brottsdatalagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen och andra föreskrifter som genomför EU:s dataskyddsdirektiv. 3.Föreskrifter om sådan behandling av personuppgifter som inte omfattas av dataskyddsförordningens eller brottsdatalagens tillämpningsområde. Regeringens bedömning: Kamerabevakningslagen behöver inte innehålla någon särskild bestämmelse om att de uttryck som används i lagen har samma innebörd som i annan tillämplig personuppgiftsreglering. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller ingen hänvisning till föreskrifter som inte omfattas av dataskyddsförordningens eller brottsdatalagens tillämpningsområde. Utredningen föreslår en bestämmelse om att de uttryck som används i kamerabevakningslagen ska ha samma betydelse som i dataskyddsförordningen för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller som i brottsdatalagen när det gäller kamerabevakning som omfattas av den lagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern och Förvaltningsrätten i , tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter på det. Justitiekanslern anför att även om överskådligheten i den nya lagen påverkas är den valda metoden att föredra framför alternativet att enbart reglera kamerabevakning genom de generella personuppgiftslagarna. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , påpekar att de olika regelverkens inbördes förhållande blir svårtillgängligt och att det kan bli svårt för enskilda och myndigheter att ta reda på vad som gäller. Datainspektionen anser att den föreslagna bestämmelsen om kamerabevakningslagens förhållande till andra bestämmelser är otydlig och att det inte framgår av lagtexten hur lagen förhåller sig till s.k. registerförfattningar som ibland kan innehålla bestämmelser som ska tillämpas vid kamerabevakning. Enligt bör det övervägas om den föreslagna bestämmelsen av tydlighetsskäl också bör innehålla en hänvisning till kommande lagstiftning om personuppgiftsbehandling i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet som rör nationell säkerhet. Skälen för regeringens bedömning: Kamerabevakningslagen bör som konstateras i avsnitt 5.2.1 endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning i förhållande till annan Regeringen föreslår i enlighet med denna 2017/18:231 utgångspunkt endast ett fåtal materiella bestämmelser i lagen (se avsnitt 6 och 7). Dessa bestämmelser får, precis som regleringen i den nuvarande kameraövervakningslagen, en ställning som lex specialis i förhållande till annan nationell personuppgiftsreglering. I övrigt bör tillämpliga bestämmelser i andra personuppgiftsregleringar gälla. För enskilda är det främst dataskyddsförordningen och den kompletterande regleringen i dataskyddslagen som kommer att tillämpas. För myndigheter och andra offentliga organ handlar det också om sådana särregleringar inom respektive verksamhetsområde som finns i särskilda För myndigheter med verksamhet inom det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde aktualiseras i första hand brottsdatalagen och annan sektors- eller myndighetsspecifik reglering som När det gäller området utanför tillämpningsområde kan konstateras att 1 kap. 2 § i förslaget till dataskyddslag innehåller en bestämmelse som innebär att dataskyddsförordningen ska gälla även vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionen. utvidgning av förordningens tillämpningsområde inte ska gälla verksamhet som omfattas av lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst samt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och Utvidgningen ska enligt förslaget inte heller gälla sådan verksamhet som omfattas av 6 kap. polisdatalagen som reglerar övergångsbestämmelser som bl.a. innebär att personuppgiftslagen ska fortsätta att gälla i sådan verksamhet hos Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet som inte omfattas av unionsrätten samt vid sådan behandling av personuppgifter som avses i artikel 2.2 d i dataskyddsförordningen, i den ursprungliga lydelsen. För att klargöra och, i den mån det behövs, reglera kamerabevakningslagens förhållande till annan reglering om behandling av personuppgifter bör en heltäckande bestämmelse om detta tas in i Datainspektionen att den av utredningen föreslagna bestämmelsen på ett tillräckligt tydligt sätt klargör förhållandet till annan reglering på Som Säkerhetspolisen anför finns det dock anledning att förtydliga förhållandet mellan författningar som reglerar personuppgiftsbehandling utanför tillämpningsområde och Det bör därför framgå direkt kamerabevakningslagen att föreskrifter som rör personuppgiftsbehandling som inte omfattas av dataskyddsförordningens eller brottsdatalagens tillämpningsområde också gäller i tillämpliga delar. I vissa fall kommer bestämmelser i kamerabevakningslagen innehålla hänvisningar till dataskyddsförordningen, främst av upplysande karaktär. Sådana hänvisningar i lagen bör som utgångspunkt vara dynamiska, precis således att omfatta även ändringar i dataskyddsförordningen vilket får anses nödvändigt för att Prop. 2017/18:231 undvika osäkerhet eller omotiverade avvikelser på området för Vissa hänvisningar bör dock i stället vara statiska, dvs. avse dataskyddsförordningen i den ursprungliga lydelsen (se avsnitt 11.2). Sammanfattningsvis bör det av kamerabevakningslagen framgå att utöver vad som föreskrivs i lagen gäller 1) dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen och andra föreskrifter som kompletterar dataskyddsförordningen, 2) brottsdatalagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen och andra föreskrifter som genomför dataskyddsdirektivet, och 3) föreskrifter som rör personuppgiftsbehandling som inte omfattas av dataskyddsförordningens eller brottsdatalagens tillämpningsområde. Att vissa begrepp i kamerabevakningslagen, exempelvis begreppet behandling, har samma innebörd som i annan tillämplig personuppgiftsreglering följer redan av lagens förhållande till sådan reglering. Till skillnad mot utredningen anser regeringen därför inte att kamerabevakningslagen bör innehålla en särskild bestämmelse om att de uttryck som används i lagen har samma innebörd som i dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen. Regeringens förslag: Med kamerabevakning ska avses 1.att en tv-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning, 2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används i samband med sådan användning av utrustning som avses 3.att en separat teknisk anordning används för att behandla bild- och ljudmaterial som tagits upp med sådan utrustning som avses i 1 eller 2. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att definitionen av begreppet kamerabevakning ska ta sikte på utrustning som används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter på det. Ett antal remissinstanser, däribland , och Kommuner och Landsting, anser att lagstiftningen borde utformas mer teknikneutralt för att undvika nuvarande och framtida gränsdragningsproblem. Säkerhet för Näringsliv & Samhälle framför liknande synpunkter, med hänvisning framför allt till användningen av begreppet utan att manövreras på platsen. ser vissa gränsdragningsproblem med förslaget, bl.a. vad som gäller i de fall när ett fartyg eller ett luftfartyg fritt kan välja färdväg samt om en kamera som är uppsatt i en del av fartyget men manövreras från en annan del av fartyget omfattas av begreppet utan att manövreras på platsen. invänder mot uttalanden av utredningen som skulle kunna innebära att 2017/18:231 vissa kroppsburna kameror kan omfattas av lagens tillämpningsområde. Utredningen om självkörande fordon på väg (N 2015:07) anser att fordonsmonterade kameror som är avsedda att kunna övervaka och framföra ett fordon på väg på ett säkert sätt uttryckligen bör undantas från kamerabevakningslagens tillämpningsområde. i län anser att fotografering med drönare ska undantas från lagens tillämpningsområde och framhåller att många tillstånd till kameraövervakning med drönare innehåller villkor om att bilder på människor ska raderas eller att kameran bara får aktiveras på sådan höjd att identifiering av människor inte är möjlig. Enligt Datainspektionen knyts det föreslagna tillämpningsområdet åtminstone språkligt till avsikten att använda kameran för att bevaka personer. Det finns enligt Datainspektionen en risk att den som avser kamerabevaka i annat syfte, t.ex. för kontroll av växande grödor eller inspektion av tak, kan få uppfattningen att den inte omfattas av kamerabevakningslagen, något som utredningen enligt Datainspektionen inte har avsett. Förvaltningsrätten i lämnar liknande synpunkter och framhåller att kamerabevakning som skulle kunna medföra personbevakning utan att så faktiskt sker inte längre synes omfattas av tillämpningsområdet. Byggindustrier anser att det är oklart huruvida drönare som används inom byggbranschen omfattas av lagens tillämpningsområde med hänsyn till att det ofta inte är fråga om varaktig kamerabevakning och önskar förtydliganden i denna del. Ett antal remissinstanser, däribland i och i län, anser att tidpunkten för när lagen blir tillämplig, liksom tidigare, bör vara när kameran sätts upp eftersom den nu föreslagna ordningen riskerar att leda till bevisproblem vid tillsyn. Även Datainspektionen uppmärksammar att det finns sådana risker men anser att det inte längre framstår som motiverat att koppla tillämpningsområdet till uppsättningen av en kamera, mot bakgrund av att kamerabevakning till största delen kommer att regleras som övrig personuppgiftsbehandling. ställer sig positivt till att lagen föreslås bli tillämplig först i samband med att kameran används eftersom kameror då kan installeras på tåg i samband med tillverkningen och man i ett senare skede kan ta ställning till var och när de ska användas. föreslår att begreppet optisk- elektroniskt instrument byts ut mot optoelektroniska instrument. Skälen för regeringens bedömning Nuvarande reglering och praxis Definitionen av vad som är en övervakningskamera har i väsentliga delar varit densamma sedan den första lagstiftningen på området infördes . Lagstiftningen har omfattat både bevakning med kameror som monterats på fasta platser, t.ex. på eller i byggnader eller på stolpar, och bevakning med kameror som monterats på eller i rörliga objekt, t.ex. fordon. Användning av handhållna kameror, dvs. kameraanvändning från rörliga subjekt, har däremot inte omfattats. Kameraövervakning av avgränsade och bestämda platser var ursprungligen vanligast förekommande och kom därför av naturliga skäl att stå i fokus för lagstiftningen. Även senare lagstiftning på området har dock i huvudsak haft samma fokus, trots att den tekniska utvecklingen inneburit att kameraanvändning från rörliga objekt fortlöpande har ökat. Kameraövervakningslagen är tillämplig på kameror som är uppsatta så att de utan att manövreras på platsen kan användas för personövervakning (2 §). Genom två avgöranden från (HFD 2016 ref. 71) har viktiga klargöranden skett av hur denna reglering ska tolkas när det gäller kameror som är uppsatta på rörliga objekt. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden är kameraövervakningslagen som huvudregel tillämplig på kamerautrustade drönare men inte på kameror som placerats i vindrutan på en bil eller på ett cykelstyre. Denna skillnad beror på att kameran på en drönare normalt manövreras från en plats som är klart åtskild från den där kameran är uppsatt medan kameran i vindrutan på en bil eller på ett cykelstyre är uppsatt i förarens omedelbara närhet. Med anledning av att framför allt enskilda kunde förväntas få svårt att få tillstånd till kameraövervakning med drönare även för godtagbara ändamål infördes ett undantag från kameraövervakningslagens tillämpningsområde för andra än myndigheters användning av drönare (5 a §). Sådan användning av drönare regleras därmed , precis som exempelvis handhållna kameror, av bestämmelserna i personuppgiftslagen i stället. Ett snävare och mer teknikneutralt tillämpningsområde Regeringen instämmer i vad bl.a. och Kommuner och Landsting anför om att en mer teknikneutral reglering bör eftersträvas för att undvika onödiga gränsdragningsproblem och för att regleringen även ska kunna tillämpas på framtida teknikanvändning. Det kan vidare konstateras att sådan användning av kamerateknik som sker inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde huvudsakligen kommer att styras av regleringen i förordningen, vilket i sig innebär ett omfattande och förstärkt integritetsskydd för enskilda. Detta talar för att begreppet kamerabevakning endast bör omfatta sådan kameraanvändning som typiskt sett innebär att det sker en personuppgiftsbehandling. Ett något snävare och mer teknikneutralt tillämpningsområde för den nya lagen bör alltså eftersträvas. Begreppet utan att manövreras på platsen bör behållas… Även fortsättningsvis bör en skillnad göras i lagstiftningen mellan kameror som finns i användarens omedelbara närhet, exempelvis handhållna kameror, och kameror som hanteras fortlöpande från en annan plats. Som framgår ovan och som bl.a. Säkerhet för Näringsliv & Samhälle påpekar har det i vart fall tidigare funnits vissa praktiska svårigheter att avgöra om viss ny teknik är att anse som manövrerad på platsen eller inte. De domstolsavgöranden som redovisas ovan har dock inneburit viktiga klargöranden. Även om vissa tolkningssvårigheter kan finnas kvar om avgränsningen behålls kan sådana med största sannolikhet inte undgås helt genom att en ny typ av avgränsning införs i stället. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att begreppet utan att manövreras på platsen bör behållas i den nya lagen. 2017/18:231 Innebörden av att utrustningen används utan att manövreras på platsen bör liksom vara att den fortlöpande hanteringen sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Utrustning som fjärrstyrs eller fungerar med inbyggd automatik kan därför i normalfallet inte anses vara manövrerad på platsen. Utrustning som däremot finns i användarens omedelbara närhet och som fortlöpande styrs eller kan styras av användaren är att anse som manövrerad på platsen. Det innebär bl.a. att handhållna kameror inte omfattas av lagens tillämpningsområde och inte heller webbkameror, kameror på stativ eller liknande så länge användaren befinner sig i anslutning till kameran. När det gäller kameror som på annat sätt bärs på kroppen gör regeringen bedömningen att sådana kameror inte bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta gäller även om en sådan kamera innehåller funktioner som gör att den kan fjärrstyras från en annan plats och bärs av en person som är skyldig att lyda order. I fråga om kameror som sätts upp på eller i fordon, fartyg eller luftfartyg kan, som uppmärksammar, vissa gränsdragningsfrågor ändå uppkomma. I ljuset av Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden i ovan nämnda avgöranden måste emellertid en kamera som fortlöpande hanteras i direkt anslutning till förarplatsen, t.ex. en kamera placerad i vindrutan, anses vara manövrerad på platsen. Dessa kameror omfattas därmed inte av lagens tillämpningsområde. En bedömning måste dock göras från fall till fall och för exempelvis större fartyg kan det vara så att en kamera placeras och riktas på ett sätt som gör att den inte kan anses hanteras fortlöpande på platsen där utrustningen finns. Det saknas underlag att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa ett särskilt undantag från tillämpningsområdet för vissa fordonsmonterade kameror på det sätt som Utredningen om självkörande fordon på väg (N 2015:07) efterfrågar. Även om kamerabevakningslagen skulle kunna vara tillämplig på teknik som används i självkörande fordon bör framhållas att lagens tillståndskrav i normalfallet inte gäller för privatpersoner eller företag (se avsnitt 6.2). Frågan om ett undantag från tillståndskravet bör göras för självkörande fordon i övriga fall, dvs. för myndigheter och andra som utför uppgifter av allmänt intresse, behandlas i avsnitt 6.5. … men den faktiska användningen av tekniken ska vara avgörande Regeringen instämmer i utredningens bedömning att den nya lagen bör vara tillämplig på sådan kamerabevakning som sker från såväl fasta objekt, t.ex. från byggnader, som från rörliga objekt, t.ex. olika typer av fordon. Att helt undanta kamerabevakning från exempelvis fordon skulle innebära att lagen lätt kan kringgås och även innebära en avsevärd förändring av vad som har gällt och fungerat förhållandevis väl. En sådan avgränsning skulle inte heller ligga i linje med strävan att göra den nya regleringen mer teknikneutral än den nuvarande. Det finns därför inte heller skäl att helt undanta kamerautrustade drönare från lagstiftningens tillämpningsområde, något som bl.a. i förespråkar. En mer teknikneutral reglering bör i stället åstadkommas genom att lagstiftningen anpassas till övrig personuppgiftsreglering och att fokus läggs på den faktiska användningen av tekniken och de integritetsrisker som denna Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att lagens tillämplighet inte bör kopplas till att en kamera är uppsatt så att den kan användas för personövervakning. Avgörande bör i stället vara hur kameran faktiskt används. Enligt utredningens förslag ska kamerabevakningslagen gälla när utrustningen används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning.