prop · H503196 · 2018-03-27 00:00:00 — ningsteknik borde under alla förhållanden ha tagits upp i promemorian. i anför att promemorian visar bristande förståelse för samspelet mellan en EU-förordning och nationell Till skillnad från ovan nämnda nämnder anför Regionala etikprövningsnämnden i att det som sägs i förordningen normalt inte ska anges i nationell rätt annat än upplysningsvis och nationella bestämmelser med samma innebörd som förordningens eller med inskränkande innebörd får inte förekomma. Nämnden anför att det i vissa fall är tillåtet att utvidga förordningens tillämpning, men att det då ska framgå av förordningen att detta är möjligt. En EU-förordning får inte införlivas i eller transformeras till nationell Den får inte införlivas i nationell normgivning eftersom det kan skapa tvivel om reglernas ursprung och effekt. Existensen av en EU-för- ordning inom ett visst område markerar i regel att medlemsstaterna ska undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om unionsrättens företräde och spärrverkan. skyldiga att ge EU-förordningar ändamålsenlig verkan vilket följer av principen om effektivitet och lojalitetsprincipen. det inte att i svensk rätt överföra EU-förordningens bestämmelser så att den materiella rätten framgår av den inhemska svenska lagstiftningen. Den sammanhållna lagstiftningen om kliniska läkemedelsprövningar finns i stället i och rådets förordning (EU) nr 536/2014 av om kliniska prövningar av humanläke- medel och om upphävande av direktiv /20/EG. Det förekommer dock att EU-förordningarna innehåller bestämmelser av direktivliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlems- staterna att anta nationella bestämmelser i vissa frågor. nell rätt blir också nödvändiga om de nationella bestämmelserna strider Prop. 2017/18:196 mot förordningen. En EU-förordning hindrar inte att en medlemsstat inför regler av verk- ställande karaktär, bl.a. för att bestämmelserna ska fungera i verklig- heten. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndig- het som ska meddela tillstånd enligt förordningens bestämmelser. Med- lemsstaterna är vidare skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och få effektivt genomslag. I detta syfte kan det t.ex. behöva införas administrativa och processuella regler. , unga och vuxna med utvecklingsstörning anför att det inte finns några nödvändiga anpassningsbehov eftersom ingenting i nuvarande etikprövningslagen eller läkemedelslagen strider mot förord- ningen och förslagen är inte nödvändiga anpassningar av EU-förord- ningen. Regeringen anser dock det nödvändigt att ändra i den svenska lagstiftningen till följd av EU-förordningen. Som anges ovan ska med- lemsstaterna undvika egen lagstiftning inom ett område som är reglerat i en EU-förordning med hänsyn till principen om unionsrättens företräde och spärrverkan. Därför föreslås det i denna proposition att de svenska bestämmelser som reglerar frågor som även regleras i EU-förordningen ska upphävas. Exempel på sådana bestämmelser är läkemedelslagens paragrafer om informerat samtycke (se vidare avsnitt 6.5). Vissa bestäm- melser behöver införas i svensk rätt eftersom EU-förordningen anger att medlemsstaterna ska reglera vissa frågor, exempelvis vilket språk som ska användas i en ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning (artikel 26). I andra fall får medlemsstaterna införa nationella regler i en fråga, exempelvis om klinisk läkemedelsprövning på beslutsoförmögna inte ska få genomföras i de fall avsikten med den kliniska läkemedels- prövningen är till viss nytta för den grupp som den beslutsoförmögne representerar (jfr artikel ii och avsnitt 6.5.4). Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestäm- melser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och få genomslag. För detta ändamål kan kompletterande nationell lagstiftning behövas. Exempel på behov av kompletterande nationell lagstiftning är, som ovan nämns, vilka myndigheter som bör fatta beslut om bl.a. till- stånd till kliniska prövningar samt tillstånd till tillverkning och import av prövningsläkemedel. Därutöver ska det även finnas sanktioner vid över- trädelse av EU-förordningens bestämmelser (artikel 94), t.ex. bestämmel- ser om straff eller administrativa sanktioner. 6.2Nytt kapitel i läkemedelslagen och ändrade definitioner Regeringens förslag: Läkemedelslagen ska ändras på följande sätt: – Uttrycket klinisk läkemedelsprövning ska ersättas med uttrycken klinisk läkemedelsprövning på människor respektive klinisk läke- medelsprövning på djur. Dessa uttryck ska definieras. Även uttrycket sponsor ska definieras i lagen. – Det sjunde kapitlet i läkemedelslagen om klinisk läkemedels- prövning ska upphävas och ett nytt kapitel med samma rubrik ska införas. –En upplysningsbestämmelse ska införas om att bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar på människor finns i EU-förordningen samt i lagen med kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU:s förordning om kliniska prövningar av humanläkemedel. –Det ska tydliggöras att bestämmelserna i 7 kap. 2–7 §§ – Det ska även i fortsättningen anges i läkemedelslagen att en klinisk läkemedelsprövning på djur får utföras för att utreda i vad mån ett läkemedel är ändamålsenligt, att dessa prövningar får utföras i samband med sjukdomsbehandling eller utan sådant samband, och att bestämmelser för klinisk läkemedelsprövning på djur finns i djur- skyddslagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Pro- memorians definition av kliniska läkemedelsprövningar på människor hade dock en något annorlunda utformning. Vidare föreslogs det inte i promemorian att det i läkemedelslagen skulle anges att bestämmelserna i 7 kap. kompletterar EU-förordningen. Slutligen var uttrycket sponsor inte definierat. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , socialutvärdering (SBU), de regionala etikprövningsnämnderna i , , och samt anger att begreppet ”klinisk läkemedelsprövning på människor” inte definieras på samma sätt i förslaget till ändringar av läkemedelslagen (2015:315) som i för- slaget som presenterades i promemorian (Ds 2016:12) om ändringar av lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen). Remissinstanserna anför att för att harmonisera med EU-förordningen bör definitionen på klinisk läkemedelsprövning vara densamma i de båda lagarna. De regionala etikprövningsnämnderna i , och anför vidare att den som deltar i en läkemedelsprövning benämns som försöksperson i förslaget till ändringar i läkemedelslagen medan den personen benämns som forskningsperson i förslaget till ändringar i etikprövningslagen (Ds 2016:12). Nämnderna anser att den bristande samordningen på denna punkt bör åtgärdas. i län önskar att en tydligare definition av begreppet ”icke-interventionsstudie” införs i läkemedelslagen. Skälen för regeringens förslag Kapitlet om klinisk läkemedelsprövning Bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar är samlade i 7 kap. läkemedelslagen. Vid anpassningen av svensk rätt till Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014 av om kliniska prövningar av humanläkemedel och om upphävande av direktiv /20/EG kommer ett flertal av detta kapitels bestämmelser att upp- hävas och andra bestämmelser införas. Enligt förslagen i avsnitt 6.5 kommer 7 kap. 2–4 och 6–7 §§ läkemedelslagen att upphävas eftersom dessa regler i stället kommer att finnas i EU-förordningen. Även bestäm- melsen om tillstånd i 7 kap. 9 § föreslås ändras (jfr avsnitt 6.3). Det före- slås därför att 7 kapitlet i läkemedelslagen upphör att gälla och att det i stället införs ett nytt 7 kapitel med samma rubrik och med nya bestäm- melser. Inledande bestämmelse i 7 kap. läkemedelslagen Av artikel 1 i EU-förordningen framgår att den förordningen ska tillämpas på alla kliniska prövningar som genomförs inom Europiska unionen. Av 7 kap. 1 § läkemedelslagen (2015:315) framgår att en klinisk undersökning av ett läkemedels egenskaper får utföras för att utreda i vad mån läkemedlet är ändamålsenligt. Vidare anges där att kliniska läkemedelsprövningar får utföras i samband med sjukdoms- behandling eller utan sådant samband. Därutöver anges att en klinisk läkemedelsprövning får utföras på människor endast av en legitimerad läkare eller legitimerad tandläkare och på djur endast av en legitimerad veterinär. Den som utför prövningen ska, enligt bestämmelsen, ha till- räcklig kompetens på det område som prövningen avser. Slutligen anges det att det även finns bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar på människor i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar på djur i djurskyddslagen (1988:534). I propositionen (prop. 2017/18:193) Kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar föreslås att bestämmelser om den etiska granskningen ska införas i en ny lag, lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU:s förordning om kliniska prövningar av humanläkemedel. Vidare föreslås en ny djurskyddslag i propositionen (prop. 2017/18:147) Ny djurskyddslag som beslutades av regeringen . Som nämns i inledningen av detta kapitel, är en EU-förordning till alla delar direkt bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. De bestämmelser i svensk lag som upprepar innehållet i förordningen eller som strider mot innehållet i den måste upphävas eller ändras. Det innebär att det som anges om kliniska läkemedelsprövningar på människor i 7 kap. 1 § läkemedelslagen bör ersättas med upplysningsbestämmelse om att detta numera regleras i EU-förordningen, samt i den nya lagen med kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU:s förordning om kliniska prövningar av humanläkemedel. Därtill bör det anges att vissa bestämmelser i 7 kap. kompletterar nämnda EU-förordning. Hänvisningarna till EU-förordningen bör vara dynamiska och gälla oavsett EU-förordningens lydelse. Lagrådet har uttalat att en konsekvens- analys bör göras vid valet av hänvisningsteknik och redovisas för var och en av de hänvisningar som görs (prop. 2015/16:256 s. 34). Eftersom EU- förordningen är direkt tillämplig och syftet med hänvisningen i det här fallet endast är att upplysa om att förordningen gäller, framstår det som lämpligast att tillämpa en dynamisk hänvisning. Vad som i 7 kap. 1 § stadgas om kliniska läkemedelsprövningar på djur ska flyttas till en ny bestämmelse, 7 kap. 8 § läkemedelslagen. 2017/18:196 En bedömning gällande den del av 7 kap. 1 § läkemedelslagen som anger krav på vilken yrkesgrupp som får utföra en klinisk läkemedels- prövning på människor respektive djur finns i avsnitt 6.6. Definition av klinisk läkemedelsprövning I artikel 2.2.2 i EU-förordningen finns en definition av begreppet klinisk prövning. Enligt definitionen är en klinisk prövning en klinisk studie där – den behandlingsstrategi som ska tillämpas på försökspersonen fast- ställs i förväg och avviker från normal klinisk praxis i den berörda medlemsstaten, –beslutet att förskriva prövningsläkemedlet fattas som beslutet att inkludera försökspersonen i den kliniska studien, eller –förfaranden för diagnostik eller övervakning utöver normal klinisk praxis tillämpas på försökspersonerna. En speciell form av klinisk prövning definieras i artikel 2.2.3 som en Detta är en klinisk prövning under vissa angivna förutsättningar. Därutöver anges det i artikel 2.2.4 att en icke- interventionsstudie är en annan klinisk studie än klinisk prövning. I 2 kap. 1 § läkemedelslagen anges att med klinisk läkemedelsprövning avses en klinisk undersökning på människor eller djur av ett läkemedels egenskaper. Denna definition bör endast omfatta prövningar på djur och därför ändras till klinisk läkemedelsprövning på djur. Ett nytt begrepp, klinisk läkemedelsprövning på människor, bör införas i läkemedelslagen. I lagrådsremissen bedömdes att det med beaktade av de olika begrepp som innefattar kliniska prövningar i EU-förordningen, borde definitionen hänvisa till artikel 2.2 i EU-förordningen. Lagrådet finner dock att avsikten inte är att hänvisa till samtliga 35 underpunkter i artikel 2.2. Hänvisningen ska endast avse vad som anges beträffande klinisk prövning. Lagrådet föreslår därför att hänvisningen i den nya bestämmelsen i paragrafen ska avse en klinisk prövning enligt definitionen i artikel 2.2.2 i EU-förordningen. Regeringen delar denna bedömning. Därmed kan noteras att det, som ovan anges, finns en speciell form av klinisk prövning, låginterventionsprövning, som definieras i artikel 2.2.3. Det innebär att hänvisningen till artikel 2.2.2 i lagtexten också innefattar sådana kliniska prövningar som anges i artikel 2.2.3. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , SBU och de regionala etikprövningsnämnderna i , , och , har noterat att begreppet ”klinisk läkemedelsprövning på människor” föreslås användas i läkemedelslagen medan begreppet klinisk läkemedelsprövning föreslås användas i etikprövningslagen (jfr Ds 2016:12). Remissinstanserna anser att begreppen bör definieras på samma sätt i de båda lagarna. Flera av remissinstanserna anser att defini- tionerna i de båda lagarna bör hänvisa till definitionen i EU-förord- ningen. Regeringens avsikt med denna proposition är att med undantag av den etiska granskningen anpassa svensk rätt till EU-förordningens bestämmelser. I läkemedelslagen ska klinisk läkemedelsprövning på människor överensstämma med den i EU-förordningen. I propositionen Kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar föreslås, till skillnad från i Ds 2016:12, att det ska införas en ny lag med sådana kompletterande bestämmelser. I den lagen hänvisas till EU-förordningens definition av klinisk läkemedelsprövning. Den föreslagna definitionen av klinisk läkemedelsprövning på människor hänvisar till artikel 2.2.2 i EU-förordningen. I promemorian föreslogs en statisk hänvisning till bestämmelsen i EU-förordningen, dvs. det angavs i lagtexten vilken lydelse av bestämmelsen som åsyftades. Regeringen bedömer att hänvisningen till bestämmelsen i EU-förord- ningen i stället bör vara dynamisk, dvs. avse bestämmelsen i den gällande lydelsen. Regeringen anser att det lämpligt att den terminologi som används i den nationella reglering som kompletterar EU-förordningen bör stämma överens med den som används i EU- förordningen. Om definitioner i EU-förordningen ändras bör mot- svarande definitioner ändras även i nationell reglering. I detta sammanhang kan det noteras att uttrycket klinisk prövning används i EU-förordningen, medan uttrycket klinisk läkemedelsprövning används i läkemedelslagen. Uttrycket klinisk läkemedelsprövning före- slås även fortsättningsvis användas i läkemedelslagen. I EU-förordningen är det sponsorn som ansöker om tillstånd till en klinisk läkemedelsprövning. Under prövningen har sponsorn ett flertal skyldigheter, bland annat att informera berörda medlemsstater om den kliniska läkemedelsprövningen och att rapportera misstänkta oförutsedda allvarliga biverkningar. I avsnitt 6.9 dras slutsatsen att sponsorn bör vara skyldig att genom försäkring eller på annat sätt garantera försöks- personens rätt till ersättning om sponsorn eller prövaren blir skyldig att betala ersättning. Ett bemyndigande om att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om detta föreslås i avsnitt 6.15. Vidare föreslås det i avsnitt 6.13 att en sponsor ska tillhandahålla vissa läkemedel och viss utrustning kostnadsfritt. Vad som är en sponsor bör därför definieras i läkemedelslagen. Definitionen bör hänvisa till artikel 2.2.14, där det anges att med sponsor avses en person, företag, institution eller organisation som ansvarar för att inleda, leda och ordna med finansieringen av en klinisk prövning. Hänvisningen till bestämmelsen i EU-förordningen bör vara dynamisk, dvs. avse bestäm- melsen i EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Ytterligare en definition? i län önskar att en tydligare definition av begreppet icke-interventionsstudie införs i läkemedelslagen. Detta begrepp kommer inte att användas i läkemedelslagen för kliniska läkemedelsprövningar och begreppet behöver därför inte definieras där. Som nämns i avsnitt 6.1 så är EU-förordningar till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Regeringen kan inte skriva egna förarbeten om ett begrepp eller en bestämmelse i en EU-förordning. I stället lämnas det till behöriga myndigheter och i förekommande fall till domstol att bedöma räckvidden av en bestämmelse i en EU-förordning. 2017/18:196 Försöksperson eller forskningsperson I EU-förordningen används benämningen ”försöksperson” för den person som deltar i en klinisk prövning. Begreppet är definierat i artikel 2.2.17. Samma benämning används i läkemedelslagen. I etikprövningslagen används begreppet ”forskningsperson” och enligt 2 § den lagen avses med det begreppet en levande människa som forskningen avser. Benäm- ningen ”forskningsperson” finns däremot inte i EU-förordningen eller läkemedelslagen. De regionala etikprövningsnämnderna i , och anser att personerna bör ha samma benämning i läke- medelslagen som i etikprövningslagen och de regionala etikprövnings- nämnderna i och anser att begreppet ”forsknings- person” är att föredra. Regeringen finner emellertid att mot bakgrund av att EU-förordningen genomgående använder begreppet ”försöksperson” så bör detta begrepp användas i läkemedelslagstiftningen för att underlätta förståelsen. Frågan om begreppen försöksperson eller forskningsperson ska användas i etikprövningslagstiftningen diskuteras i propositionen Kompletterande bestämmelser om etisk granskning till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar. 6.3Beslutsprocessen för tillstånd till klinisk läkemedelsprövning Beslutsprocessen för tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar enligt EU-förordningen För att i genomföra en klinisk läkemedelsprövning på människor krävs att tillstånd har meddelats eller anses beviljat av Läkemedels- verket och att prövningen har godkänts av en etikprövningsnämnd. Detta framgår av 7 kap. 9 § läkemedelslagen (2015:315) och 6 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etik- prövningslagen). I och med att och rådets förordning (EU) nr 536/2014 av om kliniska prövningar av humanläke- medel och om upphävande av direktiv /20/EG börjar tillämpas ska kliniska läkemedelsprövningar, enligt artikel 4 i EU-förordningen, genomgå vetenskaplig och etisk granskning och ska godkännas i enlighet med den EU-förordningen. Av samma bestämmelse framgår att den etiska granskningen ska utföras av en etikkommitté i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten. Vidare anges det att den etiska granskningen får omfatta aspekter som behandlas i del I och del II i utredningsrapporten (jfr artiklarna 6 och 7) enligt vad som lämpar sig för den aktuella medlemsstaten. Av artikel 5 i EU-förordningen framgår att ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning ska lämnas in via en webbportal (nedan be- nämnd EU-portalen). Denna portal ska den Europeiska läkemedels- myndigheten skapa och upprätthålla enligt artikel 80 i EU-förordningen. Även ansökningar om tillstånd att utöka en klinisk prövning till ytterligare ett land eller tillstånd till en väsentlig ändring av en pågående prövning ska lämnas in via EU-portalen (artikel 14 och 16). Vidare kan nämnas att oavsett om en klinisk läkemedelsprövning ska genomföras i flera medlemsstater eller enbart i en så ska ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning lämnas in till den avsedda berörda medlems- staten via EU-portalen (jfr skäl 4 i ingressen till EU-förordningen och artiklarna 5.1, 14 och 16 i samma förordning). Om den kliniska läkemedelsprövningen ska genomföras i flera medlems- stater ska en av dessa berörda medlemsstater vara rapporterande med- lemsstat. I artikel 5 anges hur en rapporterande medlemsstat utses av de berörda medlemsstaterna och vilka särskilda uppgifter en rapporterande medlemsstat har. Om den kliniska prövningen enbart berör en medlems- stat ska den staten vara rapporterande medlemsstat. Enligt artikel 5 ska den rapporterande medlemsstaten i ett första led be- döma om den kliniska läkemedelsprövningen omfattas av EU-förord- ningen och om ansökan är fullständig. I artikeln anges de övriga berörda medlemsstaternas möjligheter att lämna synpunkter på ansökan och inom vilka tidsfrister sponsorn ska underrättas om slutsatserna av ovan nämnda bedömning. Vidare anges det i bestämmelsen att senast efter att ansökan lämnats in ska den rapporterande medlemsstaten underrätta sponsorn om den kliniska prövningen omfattas av EU-förordningen och om ansökan är fullständig. Om en sådan underrättelse inte skett inom nämnda period anses ansökan avse en sådan klinisk prövning som om- fattas av EU-förordningen och att ansökan är fullständig. Om den rapporterande medlemsstaten anser att ansökan inte är full- ständig eller att den kliniska prövningen inte omfattas av EU-förord- ningen ska den ge sponsorn möjlighet att lämna synpunkter eller komplettera ansökan. Om sponsorn besvarar synpunkterna eller kom- pletterar ansökan ska den rapporterande medlemsstaten underrätta sponsorn om ansökan uppfyller kraven och att ansökan är fullständig. Om sådan underrättelse inte sker anses ansökan fullständig och prövningen omfattas av EU-förordningen. Om sponsorn inte besvarar synpunkterna eller inte kommer in med kompletteringar anses ansökan förfallen. Den dag då sponsorn meddelas att ansökan är fullständig och avser en klinisk prövning som omfattas av EU-förordningen räknas som s.k. valideringsdatum för ansökan. I de fall ansökan anses fullständig och att prövningen omfattas av EU-förordningen på grund av att rapporterande medlemsstat inte underrättat sponsorn är valideringsdatumet den av de tidsfrister som anges i artikel 5.3 och 5.5. Del I i utredningsrapporten Om ansökan anses vara fullständig och att prövningen omfattas av EU- förordningen ska den rapporterande medlemsstaten bedöma ansökan utifrån de aspekter som anges i artikel 6.1. Bland de aspekter som ska beaktas är den förväntade terapeutiska nyttan och folkhälsonyttan samt vilka risker och olägenheter prövningen innebär för försökspersonerna. Vidare ska den rapporterande medlemsstaten granska att kraven på till- verkning, import och märkning av prövningsläkemedel och tilläggsläke- 2017/18:196 medel överensstämmer med bestämmelserna i samt att prövningshandboken är fullständig och korrekt. Den rapporterande medlemsstaten ska utarbeta en utredningsrapport och de aspekter som avses i artikel 6.1 ska utgöra del I i utredningsrapporten. Utrednings- rapporten ska utarbetas i samråd med övriga berörda medlemsstater och bedömningen görs i tre etapper. Den första etappen består av en inled- ande bedömning utförd av den rapporterande medlemsstaten från valideringsdatumet. Därefter följer en samordnad gransk- ning i vilken samtliga berörda medlemsstater medverkar. Denna gransk- ning ska vara genomförd från det att den första etappen slutförts. Slutligen ska en konsolidering genomföras av den rapporte- rande medlemsstaten från det att den samordnade gransk- ningen slutförts. är det endast den rapporterande medlemsstaten som, via EU-portalen, får begära in kompletterande information från sponsorn (artikel 6.8). Således får de övriga berörda medlemsstaterna skicka sina frågor till den rapporterande medlemsstaten för eventuell vidarebefordran till sponsorn. Utredningsperioden får förlängas med för att sponsorn ska kunna lämna in kompletterande information och de berörda medlemsstaterna granska denna. Om spon- sorn inte lämnar kompletterande information inom den tid som fastställts av den rapporterande medlemsstaten ska ansökan anses ha förfallit i samtliga medlemsstater. Del II i utredningsrapporten