prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Som skäl för sin uppfattning anför utredningen att ett beslut om uppsikt normalt endast övervägs som ett alternativ till förvar, om 2017/18:284 bedömningen görs att utlänningen har förmåga att sköta en uppsikt och uppsikten är tillräcklig för att hindra utlänningen från att avvika. Myndig- heten har sällan ett tillräckligt beslutsunderlag om frågan om uppsikt inte har diskuterats med utlänningen. Det torde mot den bakgrunden endast i undantagsfall vara aktuellt för en myndighet att besluta om uppsikt utan att muntlig handläggning har förekommit. Inte minst med hänsyn till detta instämmer regeringen i utredningens bedömning att de hittillsvarande reglerna om muntlig handläggning är tillräckliga när myndigheten över- väger ett beslut om uppsikt. Som anges inledningsvis i avsnittet kommer myndigheterna alltjämt att ansvara för ny prövning av beslut vid längre uppsiktstider. Det finns därför ett behov av att reglera frågan om muntlig handläggning för dessa fall. Regeringen bedömer att en sådan ny prövning av ett beslut om uppsikt liksom bör föregås av muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig handläggning saknar betydelse. Regeringen föreslår därför en regel med sådan innebörd. Muntlig förhandling i domstol i mål om förvar Regeringens förslag: I mål om förvar ska en migrationsdomstol hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i domstolarna i mål om uppsikt. Inte heller bör det införas några särskilda regler om närvaro vid muntlig Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Enligt utredningen ska den huvudregel om muntlig förhand- ling som föreslås för mål om förvar gälla även i mål om uppsikt. ningen föreslår även en särskild bestämmelse om närvaron vid en muntlig förhandling i ett mål om fortsatt förvar. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. rätten i och Hovrätten för instämmer i utredningens bedömning att utlänningen som regel ska vara närvarande vid domstols- prövning av förvar. Förvaltningsrätten i anser dock att det är tvek- samt om det är påkallat med en så generös möjlighet till muntlig förhand- ling om förslaget med en löpande omprövning genomförs. Förvaltningsrätterna i och ställer sig negativa till förslaget och menar att gällande praxis beträffande rätten till muntlig för- handling väl lever upp till de rättssäkerhetskrav som kan ställas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Muntlig förhandling i mål om förvar Förfarandet i mål enligt utlänningslagen är som huvudregel skriftligt. handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt av- görande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (16 kap. 5 § UtlL). Med regeringens förslag om en obligatorisk domstolsprövning av förvar som överstiger kommer domstolsprövningen av beslut om förvar att få en större betydelse. Förvaltningsmyndigheterna kommer inte längre att själva ompröva förvarsbesluten. Längre förvarstider ska i stället prövas av en migrationsdomstol efter att den behöriga myndigheten har ansökt om fortsatt förvar. Höga krav måste ställas på rättssäkerhet i mål om frihetsberövanden. Som regeringen uttalar i avsnitt 8.5 innebär det en rättssäkerhetsgaranti att få lägga fram sin sak vid en muntlig förhandling. När det gäller mål om förvar har Migrationsöverdomstolen ansett att den enskilde i princip har rätt till muntlig förhandling, om han eller hon begär det (MIG 2006:9). Det kan dock finnas fall där den enskilde eller dennes ombud inte har tagit något sådant initiativ men där en muntlig förhandling vore värdefull för utredningen eller för den enskilde. Regeringen anser att reformen, som avser att höja rättssäkerheten för de förvarstagna, också bör omfatta en utvidgad skyldighet för migrationsdomstolarna att hålla muntlig förhandling. Regeringen föreslår därför att muntlig förhandling ska hållas i en migrationsdomstol, om det inte är uppenbart obehövligt. Förslaget motsvarar utredningens, men utformas språkligt delvis annor- lunda. Som exempel på att det är uppenbart att en muntlig förhandling är obehövlig kan nämnas att den enskilde uttryckligen har klargjort att han eller hon inte önskar en muntlig förhandling eller att det står klart att förvarsbeslutet ska hävas. Huvudregeln om muntlig förhandling bör gälla även om domstolen prövar en fråga om fortsatt förvar och vid den tidigare prövningen i frågan om förvar har hållit en muntlig förhandling. I fall då ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats, kan ha förflutit sedan dom- stolen senast prövat frågan om förvar och hållit muntlig förhandling. Som huvudregel får det då anses befogat att hålla en ny muntlig förhandling. I fall då har förflutit sedan den tidigare prövningen och domstolen genom skriftliga uppgifter från parterna eller på annat sätt bedömer att en muntlig förhandling inte skulle tillföra något utöver vad som kommit fram tidigare, bör denna omständighet emellertid kunna inverka på bedöm- ningen av om det är uppenbart att en ny muntlig förhandling är obehövlig. I likhet med utredningen föreslår regeringen inga förändringar av reglerna om muntlig förhandling i Migrationsöverdomstolen. Närvaro vid den muntliga förhandlingen Utredningen föreslår en särskild bestämmelse om närvaron vid en muntlig förhandling i ett mål om fortsatt förvar. Enligt bestämmelsen ska den myndighet som yrkar att en utlänning ska hållas kvar i förvar och, om det inte finns något synnerligt hinder, utlänningen närvara vid förhandlingen. Någon regel om vad som ska gälla om utlänningen inte inställer sig före- slås inte. Utredningen anför som skäl för förslaget att det bakomliggande ändamålet med bestämmelserna om muntlig förhandling är att en utlän- ning som har tagits i förvar ska ges en rätt att personligen få framträda inför rätten för att lägga fram sin sak och att ändamålet med reglerna lätt skulle kunna förfelas utan en bestämmelse om att en utlänning i princip alltid ska vara närvarande. 2017/18:284 Enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska sökanden eller klagan- den och den som har att svara i målet kallas till en muntlig förhandling. En enskild får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för målets vidare hand- läggning och avgörande. En förvaltningsmyndighet får föreläggas att inställa sig vid påföljd att partens utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande (14 § första stycket). Hur rätten väljer att kalla parterna beror på hur viktig rätten bedömer att deras medverkan vid förhandlingen är. Till skillnad från utredningen bedömer regeringen att förvaltnings- processlagens regler om att parterna ska kallas till en muntlig förhandling är tillräckliga för att ge den enskilde en rätt att närvara vid förhandlingen. Frågan om vilken följd det ska få för målets fortsatta handläggning att en part inte inställer sig till förhandlingen bör också bedömas utifrån reglerna i förvaltningsprocesslagen. Några särskilda regler om närvaro föreslås därför inte. Muntlig förhandling i mål om uppsikt Utredningen föreslår att den utökade skyldigheten för domstol att hålla muntlig förhandling ska gälla även vid prövning av uppsiktsmål. Uppsikt innebär en avsevärt mindre inskränkning av utlänningens frihet och till skillnad från vad som föreslås gälla vid förvar kommer myndigheterna själva att ansvara för ny prövning vid längre tider av uppsikt. Som anges i avsnitt 8.5 föreslås det att det i princip ska vara obligatoriskt med en muntlig förhandling inom ramen för prövningen av uppsiktsbeslut. Regeringen bedömer därför att det är tillräckligt att frågan om muntlig förhandling ska hållas i domstol med anledning av ett överklagande av ett uppsiktsbeslut avgörs med tillämpning av 16 kap. 5 § UtlL. Några sär- skilda bestämmelser om muntlig förhandling i en migrationsdomstol i mål om uppsikt föreslås därför inte. 8.7Beslut efter muntlig förhandling i domstol Regeringens förslag: Om en muntlig förhandling har hållits, ska en migrationsdomstol meddela beslut i målet. Ett beslut ska dock få meddelas senare om utredningen behöver kompletteras eller andra särskilda skäl talar för det. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag finns det inte någon möjlighet att meddela ett senare beslut om utredningen behöver kompletteras eller andra särskilda skäl talar för det. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, däribland Förvalt- ningsrätten i och Hovrätten för , tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Förvaltningsrätten i anser att den föreslagna regeln om att beslut ska meddelas efter en muntlig förhandling behöver göras mer flexibel. Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget och pekar på att den muntliga förhandlingen är ett komplement till den skriftliga utredningen och att handläggningen i vissa fall måste kunna fortsätta efter att det har hållits en förhandling. 2017/18:284 Förvaltningsrätten i är kritisk till att beslut ska meddelas omedel- bart efter den muntliga förhandlingen. Skälen för regeringens förslag: Som utredningen framhåller finns det många fördelar med en ordning som innebär att en migrationsdomstol avkunnar beslut i förvars- eller uppsiktsfrågan i direkt anslutning till att en muntlig förhandling har avslutats. finns en eventuell tolk och det offentliga biträdet tillgängliga för utlänningen. Utlänningen får också möjlighet att ställa frågor om beslutets innebörd. Allmänt sett är det dessutom till fördel för den enskilde att han eller hon får vänta på beslu- tet så som möjligt. Regeringen anser av dessa skäl, till skillnad från några av remissinstanserna, att en migrationsdomstol som huvudregel bör meddela beslut i omedelbar anslutning till en muntlig förhandling. Som flera remissinstanser påpekar kan en sådan ordning emellertid medföra vissa olägenheter till följd av att förfarandet i en allmän förvaltnings- domstol i grunden är skriftligt och att den muntliga förhandlingen endast är ett komplement till den skriftliga utredningen. Efter en muntlig för- handling kan domstolen behöva tid för att väga samman all utredning i målet. Inte sällan vill också någon av parterna komplettera utredningen skriftligen efter den muntliga förhandlingen. Regeringen anser därför att det finns behov av att föreskriva undantag från huvudregeln om omedel- bart avkunnande om utredningen i målet behöver kompletteras eller det finns andra särskilda skäl som talar för att beslutet meddelas . De nu föreslagna reglerna bör, i enlighet med utredningens bedömning, inte gälla för Migrationsöverdomstolen. Om Migrationsöverdomstolen är beredd att meddela beslut efter en muntlig förhandling kan det givetvis vara till fördel för utlänningen. Migrationsöverdomstolens främsta uppgift är emellertid att skapa prejudikat och för att göra det så krävs det i allmänhet mer tid för överväganden och domskrivning. 8.8Tidsfrist för att avgöra ett mål om förvar i domstol Regeringens förslag: En migrationsdomstol ska avgöra ett mål om förvar , och senast från det att målet kom in till domstolen. Verkställs beslutet om förvar under domstolens handläggning, ska tiden räknas för verkställigheten. Tiden ska få förlängas om det finns särskilda skäl. Mål om uppsikt ska handläggas skyndsamt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningen ska en migrationsdomstol avgöra ett mål om förvar senast efter att begäran om prövning kommit in till domstolen. Om det finns synnerliga skäl, ska domstolen kunna förlänga fristen. Utredningen föreslår vidare en tidsfrist för att avgöra ett mål om uppsikt. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att tidsfristen för att avgöra ett mål om förvar bör vara . 2017/18:284 ningsrätten i påpekar att tidsfristen i mål om förvar kan för- väntas leda till praktiska problem för migrationsdomstolarna. Förvalt- ningsrätten i anför att det med hänsyn till målens art visserligen är påkallat med en kort tidsfrist, men menar, liksom Hovrätten för , att den föreslagna tidsfristen är snävt tilltagen. Kammarrätten i bedömer att förutsättningarna för att förlänga tidsfristen inte bör vara mer restriktiva än för mål om tvångsomhänder- tagande och tvångsvård. Svenska Röda Korset lyfter fram att den före- slagna tidsfristen för att avgöra ett mål om förvar inte är enhetlig med de frister som gäller inom andra liknande rättsområden. Förvaltningsrätten i är kritisk till att mål om förvar ska avgöras inom en bestämd Skälen för regeringens förslag En bestämd tidsfrist för att avgöra mål om förvar saknas det regler om att en domstol ska avgöra ett mål om förvar inom en bestämd tidsfrist. Allmänt gäller dock att mål om förvar, liksom mål om avvisning eller utvisning, ska handläggas skyndsamt (16 kap. 4 § För andra måltyper som de allmänna förvaltningsdomstolarna hand- lägger finns det flera exempel på att lagstiftningen innehåller bestämda tidsfrister inom vilka rätten ska ta upp mål till avgörande. mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga tas upp till avgörande från det att ansökan kom in till domstolen om den unge är omhändertagen (34 §). (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tas upp till avgörande av förvaltningsrätten inom , om den saken gäller är omhänder- tagen (38 §). Mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ska tas upp till avgörande av förvaltningsrätten (35 § andra Dessa tidsfrister får förlängas om det behövs ytterligare utredning eller om någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. ska tas upp till avgörande innebär att den slutliga handläggningen – en muntlig förhandling eller föredragning – ska påbörjas inom fristen. ställs emellertid inga krav på att ett mål ska vara avgjort inom den föreskrivna tiden (se t.ex. prop. 1989/90:28 s. 123). För allmän domstols prövning av häktningsfrågor gäller att en förhand- ling i häktningsfrågan ska hållas efter det att den miss- tänkte greps eller ett anhållningsbeslut verkställdes. handlingen avslutats ska rätten meddela beslut i häktnings- frågan (24 kap. 13 och 16 §§ ). Regeringen anser – i likhet med utredningen – att det bör införas en be- stämd tidsfrist för prövningen av mål om förvar. En sådan tidsfrist förut- sätts också i artikel 9.3 i det omarbetade mottagandedirektivet. regeringen bör det föreskrivas att målet ska avgöras, dvs. beslut ska meddelas, inom tidsfristen. Det bör inte vara tillräckligt att en förhandling har inletts eller att en föredragning har påbörjats inom tids- Vid bedömningen av hur lång fristen bör vara väger intresset av att ge den enskilde en snabb prövning av frihetsberövandet tungt. att välja den korta tid som utredningen föreslår. sidan bör fristen inte vara så kort så att migrationsdomstolarna inte ges Prop. 2017/18:284 tillräcklig tid att t.ex. kalla parterna till förhandling eller få tag på en behörig tolk, vilket inte alltid är enkelt med kort varsel. Ofta kan situa- tionen också vara den att utredningen i målet behöver kompletteras. Det talar för en längre tidsfrist. Regeringen bedömer att är en för domstolarna rimlig tid för att avgöra ett mål om förvar utan att rätts- säkerheten eftersätts. Tidsfristen för att avgöra ett mål om förvar bör därför bestämmas om förvarsbeslutet redan har verkställts och i andra fall från den dag då det verkställs. Att målet ska avgöras hindrar förstås inte att det avgörs tidigare, om det är möjligt. Ett mål om förvar bör alltid avgöras så snart det är möjligt. I likhet med utredningen anser regeringen att det i undantagsfall bör finnas ett utrymme för att förlänga tidsfristen. Utredningen föreslår att tiden ska få förlängas om det finns synnerliga skäl. Som exempel på synnerliga skäl nämner utredningen att det offentliga biträdet kan vara upptaget och att utlänningen vägrar att biträdet sätter någon annan i sitt ställe. Regeringen delar bedömningen att sådana omständigheter bör kunna utgöra skäl för förlängning av tidsfristen. Ett annat exempel på en omständighet som kan innebära hinder för snabb handläggning är svårig- heter att ordna med tolk. Omständigheter som kan hindra en snabb hand- läggning torde inte vara ovanliga och ska inte slentrianmässigt medföra att tidsfristen förlängs, utan detta bör få ske bara i undantagsfall. För att en bestämmelse som medger förlängning ska kunna användas på ett ända- målsenligt sätt bedömer regeringen dock att det inte bör ställas krav på synnerliga skäl. I stället bör förlängning få ske vid särskilda skäl. Genom att ställa krav på särskilda skäl för förlängning åstadkoms också, som Kammarrätten i efterfrågar, en bättre överensstämmelse med vad som gäller för andra mål om frihetsberövanden som prövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna (se t.ex. 34 § i lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga och 35 § i lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård). Någon särskild tidsfrist för att avgöra ett mål om förvar i Migrations- överdomstolen bör inte införas. finns det ingen regel om att mål om uppsikt ska handläggas skynd- samt eller inom en viss tidsfrist (jfr 16 kap. 4 § UtlL). Utredningen föreslår att mål om uppsikt ska avgöras av domstolen . Denna frist ska få förlängas om det finns synnerliga skäl. Eftersom uppsikt är en frihetsbegränsande åtgärd är det angeläget att en migrationsdomstols handläggning inte drar ut . Skälen för att införa en bestämd tidsfrist är dock inte lika starka som vid förvar. Enligt regeringens mening är det därför tillräckligt att låta mål om uppsikt om- fattas av det allmänna skyndsamhetskrav som föreskrivs i 16 kap. 4 § UtlL. Regeringen föreslår en lagändring med sådan innebörd. 2017/18:284 8.9 Motpart i domstol när en Regeringens bedömning: Det bör inte göras några förändringar i reglerna om vilken myndighet som ska vara utlänningens motpart om myndighetens beslut om förvar eller uppsikt överklagas till domstol. Utredningen lämnar inte något förslag i frågan. Remissinstanserna: Dåvarande anser att en be- stämmelse bör övervägas som möjliggör för den myndighet som för till- fället handlägger ett förvarsärende att också vara motpart i domstol. Riks- polisstyrelsen menar att den myndighet som vid varje givet tillfälle hand- lägger eller senast handlagt förvarsärendet bör vara processförande part i en domstol. På det sättet skulle den myndighet som har mest information i ärendet också vara den part som uppträder i domstolen. Skälen för regeringens bedömning: Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut blir den myndighet som först beslutat i ärendet klagandens motpart i domstolen (7 a § förvaltningsprocesslagen). Den av , eller Säkerhetspolisen som beslutat om förvar blir alltså utlänningens motpart i migrationsdomstolen om förvarsbeslutet överklagas. Regeringen föreslår i avsnitt 8.2 att den behöriga myndigheten ska an- söka om fortsatt förvar hos en migrationsdomstol vid längre tider i förvar. Den behöriga myndigheten blir då part i domstolen i egenskap av sökande medan utlänningen blir motpart. Ur såväl domstolens som , och Säkerhetspolisens perspektiv kan det framstå som om ändamålet med att en förvaltningsmyndighet ska vara part i domstolen tillgodoses bäst om partsställningen ges till den behöriga myndigheten, även om en annan myndighet har fattat beslutet. En sådan ordning skulle dock kunna medföra tillämpningssvårigheter. Domstolen kan inte under alla omständigheter förväntas ha kännedom om vilken av förvaltningsmyndigheterna som är den behöriga myndigheten. Den olägenhet som Rikspolis- styrelsen pekar på i sitt remissvar bör kunna hanteras på annat sätt. Att en annan myndighet än den behöriga myndigheten är part i domstolen bör inte hindra att målet blir tillräckligt utrett om och Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen bistår varandra med information så att den som är part men inte behörig myndighet får ett fullgott underlag för sin kommunikation med domstolen. Regeringen anser mot den bakgrun- den att det inte finns tillräckliga skäl att förändra reglerna om vem som ska vara utlänningens motpart om ett beslut om förvar överklagas till domstol eller handläggs där med anledning av en ansökan om fortsatt förvar. 8.10 Motpart i Migrationsöverdomstolen när en Prop. 2017/18:284 migrationsdomstols omprövningsbeslut Regeringens förslag: När en utlänning överklagar ett beslut om förvar som en migrationsdomstol har meddelat i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning upphävs och målet återförvisas till lägre instans, ska vara utlänningens motpart i Migrations- överdomstolen i frågan om förvar. Utredningen lämnar inte något uttryckligt förslag i frågan. Utredningen uttalar dock att domstolsprocessen när en migrationsdomstol beslutar om förvar som första instans ska vara ett tvåpartsförfarande i vilket Migra- tionsverket är utlänningens motpart. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 8.4.1 och 8.4.2att , en migrationsdomstol och Migrationsöver- domstolen ska pröva om utlänningen fortsatt får hållas i förvar i samband med att den upphäver ett beslut om avvisning eller utvisning och återför- visar målet till en lägre instans för ny handläggning. I praxis har fastslagits att det inte uppstår någon motpartsställning i Migrationsöverdomstolen om en utlänning överklagar ett beslut om förvar som har fattats av en migra- tionsdomstol som första instans (MIG 2007:44 II). En förvaltningsmyn- dighet blir den enskildes motpart endast om det är myndighetens beslut som överklagas, eller vars beslut överprövats av en domstol (7 a § förvalt- ningsprocesslagen). För att också processen i Migrationsöverdomstolen ska vara en två- partsprocess anser regeringen att en särskild regel bör införas som anger vilken myndighet som ska vara den enskildes motpart. När en utlänning överklagar ett beslut om förvar som har meddelats av en migrationsdom- stol i samband med återförvisning är frågan om förvar en del av ett mål om uppehållstillstånd. är utlänningens motpart i målet om uppehållstillstånd, om denna fråga överklagas. Regeringen föreslår därför att ska vara utlänningens motpart i frågan om förvar i dessa situationer. 8.11Ingen tidsfrist för en migrationsdomstol att avgöra mål om avvisning eller utvisning när utlänningen hålls i förvar Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild tidsfrist för domstolarna att avgöra mål om avvisning eller utvisning när en utlänning hålls förvar. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens. Utredningen bedömer – och föreslår – att en migrationsdomstol ska avgöra ett mål om avvisning eller utvisning inom en månad från det att målet kom in till domstolen om utlänningen är tagen i förvar. 2017/18:284 verkställs som målet handläggs av domstolen, ska målet avgöras inom en månad från det att beslutet om förvar verkställdes. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrar sig är kritiska till utredningens bedömning. att möjligheterna för en asylsökande att inom den föreslagna tidsfristen ta till vara sina intressen i asylfrågan, t.ex. att skaffa den skriftliga bevisning från hemlandet som har efterfrågat, kan bli mycket små. Förvaltningsrätten i ifrågasätter behovet av en tidsfrist med hänsyn till att det oftast inte är möjligt att få fram ett migrationsmål till avgörande inom en månad. Förvaltningsrätten i och Kammar- rätten i avstyrker förslaget. Enligt kammarrättens mening är det uppenbart att intresset av en rättssäker prövning väger tyngre än intresset av att utlänningen inte behöver sitta i förvar än nödvändigt.