prop · H503214 · 2018-04-05 00:00:00 — Ett entreprenörsansvar framtvingar enligt bl.a. Byggindustrier ett informationsutbyte mellan uppdragsgivare och uppdragstagare med känsliga uppgifter som kan äventyra affärshemligheter, något som också kräver ett administrativt förfarande som ökar kostnadsbilden för såväl uppdragsgivare som uppdragstagare. Ett entreprenörsansvar kan, som anför, ge ett ökat incitament att kommunicera och kontrollera löner inom en entreprenadkedja. Enligt regeringen är det en önskvärd följd av ett entreprenörsansvar att informationsutbytet mellan aktörerna i en entreprenadkedja förbättras. Därigenom kan det bli enklare för en entreprenör att ha uppsikt över och insyn i förhållandena längre ned i kedjan. En sådan ökad transparens i entreprenadkedjan torde ytterligare bidra till entreprenörsansvarets preventiva effekt. Det bör enligt regeringen vidare vara möjligt att utforma avtalen så att företagen inte förbinder sig att i onödan avslöja affärshemligheter. Avtalen bör även kunna utformas på ett sådant sätt att den information som utbyts inte omfattar uppgifter som kan härledas till en enskild arbetstagare. Om det skulle bli fråga om att dela information som innebär behandling av personuppgifter, är det en given förutsättning att hanteringen av uppgifterna sker i enlighet med de regler som finns för sådana uppgifter. Ansvaret för att så sker ligger på inblandade aktörer. Risken för kostnadsökningar kan minimeras genom bättre ordning och reda i entreprenadkedjor Flera remissinstanser, bl.a. , Byggindustrier och , anser att ett entreprenörsansvar kan medföra osäkerhet och svårbedömda risker samt en ändrad prisbild i berörda branscher. anför att konsekvenserna för entreprenörerna inte är överblickbara. Regeringen konstaterar att ett entreprenörsansvar kan leda till vissa ökade kostnader för noggrannare kontroller av underentreprenörer och, i förekommande fall, för krav enligt entreprenörsansvaret. Det kan innebära en svårbestämd ekonomisk risk för entreprenörerna. Det skulle kunna hävdas att dessa risker och eventuella åtgärder för riskkompensation företagen kan känna sig tvingade att vidta kan leda till ökade priser och högre byggkostnader, något som framförs av bl.a. . Bland andra Byggindustrier anser vidare att ett entreprenörsansvar kan underlätta för lönebedrägerier. Vissa remissinstanser berör särskilt att ett entreprenörsansvar kan leda till ett krångligt regelverk och ökade administrativa kostnader för företagen, bl.a. Byggindustrier och Installatörsföretagen. Byggherrarna nämner särskilt risken för ökad administrationen för att utreda bristande betalningar hos underentreprenörer och för att hantera regressfrågor. anför att regelbördan i den aktuella branschen redan är stor och att ytterligare reglering kan utgöra ett tillväxthinder. Kostnadshöjningar till följd av förslaget riskerar i slutändan att drabba slutkunderna, något som berörs av t.ex. Byggherrarna och Installationsföretagen. Ett entreprenörsansvar skulle också, som bl.a. Golvbranschen anför, kunna innebära att en entreprenör inte betalar underentreprenörer förrän det är klarlagt att entreprenören inte drabbas av några krav från underentreprenörens anställda. En tänkbar följd skulle också kunna vara att entreprenörer kräver att underentreprenörer ställer säkerhet för eventuella krav enligt entreprenörsansvaret. Enligt bl.a. Byggindustrier kan ett entreprenörsansvar leda till längre betalningstider eller utebliven betalning, vilket skapar likviditetsproblem hos underentreprenörerna. Därtill riskerar uppdragstagarna enligt Byggindustrier en försämrad kreditgivning med högre kostnader som påverkar samhällsbyggandet. Enligt Golvbranschen kan ett entreprenörsansvar innebära mer komplicerade upphandlingar där högre krav ställs på de företag som ska anlitas, något som typiskt sett drabbar små- och medelstora företag hårdast. anför att huvudentreprenörens behov av mer djupgående undersökningar inför anbudsgivning kan få till följd att anbudsräkningstiderna måste förlängas, men att detta dock kan hanteras. Det kan visserligen inte uteslutas att ett entreprenörsansvar kan innebära flera av de risker som berörts ovan. Det kan heller inte uteslutas att de risker som företagen kan uppleva leder till att de vidtar åtgärder för riskkompensation, vilket skulle kunna leda till ökade priser. Det får dock antas att entreprenörer utför vissa kontroller av sina underentreprenörer, även om de kan vara av delvis annat slag än som kan bli följden med ett entreprenörsansvar. Som LO och anför skulle ett entreprenörsansvar sannolikt leda till bättre ordning och reda i berörda branscher, vilket gynnar både arbetstagare och seriösa företag. Om en entreprenör riskerar att stå för underentreprenörers löneskulder bör det leda till att företag är måna om att utföra noggranna kontroller av de företag de anlitar som underentreprenörer. Underentreprenörer som inte uppfyller sina skyldigheter kan därmed upptäckas . Som Lagrådet anger får en huvudentreprenör normalt anses ha rimliga förutsättningar att upprätta rutiner och system för undvikande av att en underentreprenör inte betalar sina löneskulder, även vid långa entreprenadkedjor. Det kan alltså förväntas att företagen utarbetar förbättrade rutiner och system för kontroll av underentreprenörer och för hantering av övriga frågor kopplade till ett entreprenörsansvar. Detta kan antas få till följd att kostnaderna och den eventuella osäkerhet som ett entreprenörsansvar skulle kunna medföra minimeras. av alla storlekar bedöms gynnas av ett entreprenörsansvar När det gäller mindre företag kan det finnas en risk att de drabbas i högre utsträckning än större företag av de negativa effekter som skulle kunna uppkomma av ett entreprenörsansvar, något som berörs av t.ex. Det kan inte heller uteslutas att nystartade företag, som ofta är mindre företag, i berörda branscher kan vara mer sårbara än etablerade företag vid införandet av ett entreprenörsansvar. Bland annat Företagarna anser att ett entreprenörsansvar slår särskilt hårt mot de högspecialiserade mindre företagen i byggbranschen och framhåller att behöver fler mindre företag i alla branscher för att skapa jobb och för att tillgodose behovet av t.ex. bostäder. anser att de minsta företagen inte i tillräcklig omfattning skyddas mot oförutsägbara krav och kostnader. Regeringen anser dock att seriösa företag, oavsett storlek, skulle gynnas av ett entreprenörsansvar. Som nämnts bedöms ett entreprenörsansvar bidra till att oseriösa företag inte anlitas och att konkurrensen därmed inte snedvrids genom osunda åtgärder. Ett entreprenörsansvar kan leda till en anpassning av branschens standardavtal Inom de aktuella branscherna gäller ofta standardavtal i vilka affärsriskerna balanseras mellan parterna. Det skulle kunna göras gällande att ett entreprenörsansvar skulle kunna rubba standardavtalens uppbyggnad, i fråga om t.ex. finansiering, betalningstidpunkter, säkerheter och ansvarsfördelning, något som berörs av bl.a. Golvbranschen och Installatörsföretagen. Golvbranschen framhåller också att standardavtalen är utvecklade av mångårig erfarenhet och att deras uppbyggnad är välgenomtänkt. Det får enligt regeringens mening antas att införandet av ett entreprenörsansvar kan innebära att aktörerna i berörda branscher får anledning att se över och eventuellt anpassa de standardavtal som finns i branschen. Regeringen är medveten om att detta kan vara en arbetskrävande process. Det förhållandet är dock inte i sig något hinder mot att införa ett entreprenörsansvar. Ett entreprenörsansvar är inte systemfrämmande på den svenska arbetsmarknaden Ett entreprenörsansvar skulle kunna framstå som en främmande företeelse på svensk arbetsmarknad, något som berörs av flera remissinstanser. Det kan i det sammanhanget konstateras att utgångspunkten för en arbetstagares rätt att få lön för sitt arbete är anställningsavtalet med arbetsgivaren. Det är enligt anställningsavtalet arbetsgivaren som är skyldig att betala ersättning för det arbete som arbetstagaren har utfört för arbetsgivarens räkning. Vidare uppkommer, som Lagrådet anger, ett obligationsrättsligt ansvar som utgångspunkt endast på grund av eget åtagande eller klandervärt handlande. Enligt Företagarna synes det oförenligt med de arbetsrättsliga principerna att någon skulle kunna bli ansvarig för lön till andra än sina egna anställda. anser att ett entreprenörsansvar inte är förenligt med den svenska arbetsmarknadsmodellen. Enligt skulle ett entreprenörsansvar underminera det marknadsekonomiska system som välfärd vilar på, bl.a. eftersom det undergräver entreprenörskap och engagemang då det missgynnar seriösa företag och gynnar de som inte sköter sig. Byggindustrier anser att ett entreprenörsansvar skulle rubba partsrelationen mellan arbetsgivare och arbetstagare, undantränga kollektivavtalade modeller och grundläggande arbetsrättslagstiftning samt leda till att ansvarstagandet hos parterna upphör. Det finns dock i svensk rätt exempel på regler som innebär att någon annan än arbetsgivaren svarar för intjänad lön. En reglering om uppdragsgivares ansvar i entreprenadsituationer finns i lagen (2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i . Regleringen bygger på och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Det finns alltså även andra EU-rättsliga instrument som innehåller bestämmelser som liknar tillämpningsdirektivets bestämmelser om entreprenörsansvar. Vidare kan 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen, nämnas. Enligt bestämmelsen blir vid en verksamhetsövergång förvärvaren som huvudregel ansvarig bl.a. för arbetstagares lönefordringar på samma sätt som överlåtaren var det, även om det ansvaret är begränsat och relativt förutsägbart. Som Lagrådet anför kan ett entreprenörsansvar av det slag som föreslås i denna proposition inte anses vara främmande för rättsordningen. Tvärtom är det, som Lagrådet anger, väl förenligt med tanken att ansvar för annans klandervärda handlande kan föreligga för den som kunnat kontrollera dennes handlande och att en underlåtenhet att i tillräcklig grad göra detta kan medföra en skyldighet att stå för dennes förpliktelser. Det kan också nämnas att det av tillämpningsdirektivet följer en skyldighet för medlemsstaterna att införa ett entreprenörsansvar eller vidta andra lämpliga åtgärder inom vissa branscher. Någon annan modell bör inte införas i stället för ett entreprenörsansvar I det föregående har framkommit att ett entreprenörsansvar har flera fördelar men att det också skulle kunna medföra vissa risker. Det finns därför skäl att överväga om någon annan modell i stället bör införas för att tillgodose de behov som finns. Det kan i sammanhanget erinras om att artikel 12.6 i tillämpningsdirektivet möjliggör för medlemsstaterna att i stället för att införa ett entreprenörsansvar vidta andra lämpliga åtgärder som i ett direkt underentreprenadförhållande möjliggör effektiva och proportionella sanktioner mot uppdragsgivare i situationer där det är svårt för arbetstagarna att hävda sina rättigheter. Man kan tänka sig olika lösningar som kan bidra till att komma tillrätta med bedrägerier och missbruk i situationer av aktuellt slag. Sådana lösningar kan t.ex. innebära krav på kontrollåtgärder vid anlitande av 2017/18:214 underentreprenörer och ekonomiska sanktioner mot den entreprenör som brister i kontrollen eller medvetet väljer att anlita en olämplig underentreprenör. Flera remissinstanser anser att det – om det alls behövs någon åtgärd utöver de regler och system som redan finns – bör införas en mindre ingripande åtgärd än det entreprenörsansvar som föreslås i promemorian. Företagarna anser att den svenska lagstiftningen och den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär ett tillräckligt starkt skydd för i vart fall de inhemska företagens anställda. Om skyddsbehov finns enbart för utstationerade arbetstagare anser Företagarna att andra mindre ingripande alternativ som t.ex. en försäkringslösning bör utredas. anser att regeringen har möjlighet att välja en mindre ingripande åtgärd än ett entreprenörsansvar, t.ex. ett krav på särskilda kontroller av underentreprenörer. Byggindustrier anser att skyddsintresset för den begränsade grupp utstationerade arbetstagare som tillämpningsdirektivet är avsett att skydda kan infrias på ett mindre ingripande sätt än ett entreprenörsansvar. Byggindustrier föreslår i stället en försäkringslösning under statlig tillsyn och kontroll. Försäkringslösningen skulle enligt föreningen kunna vara en del av lönegarantisystemet och borde enbart omfatta utstationerade arbetstagare och de minimikrav som kan göras gällande enligt utstationeringsdirektivet. Slutligen bör enligt föreningen vissa grundkrav för försäkringsskydd ställas på den utstationerade arbetstagaren, bl.a. anmälan till eller . Golvbranschen och Installatörsföretagen m.fl. ställer sig bakom Byggindustriers förslag. Syftet med ett entreprenörsansvar är inte endast att tillförsäkra arbetstagaren utbetalning av lön i det enskilda fallet. Syftet är också preventivt och entreprenörsansvaret kan väntas medföra mer kontroll av företag som anlitas som underentreprenörer. Den av Byggindustrier föreslagna försäkringslösningen har inte samma preventiva verkan som ett entreprenörsansvar. Andra tänkbara åtgärder som berörs ovan har vidare den nackdelen att de inte ger den enskilde arbetstagaren någon utökad möjlighet att få ut sin lön. Detta gäller t.ex. system som innebär krav på kontrollåtgärder vid anlitande av underentreprenörer och ekonomiska sanktioner mot den entreprenör som brister i kontrollen eller medvetet väljer att anlita en olämplig underentreprenör. För den enskilde arbetstagaren är möjligheten att få ut lönen av stor betydelse. Enligt regeringens mening bör det därför eftersträvas en modell som både innebär en stärkt möjlighet för enskilda arbetstagare att få ut sin lön och som i sig har en särskild preventiv effekt och som kan leda till en självsanering av berörda branscher. En modell som tar sin utgångspunkt i artikel 12.1 och 12.2 i tillämpningsdirektivet och som innebär att en entreprenör kan hållas ansvarig för lön till en arbetstagare hos en underentreprenör framstår därför som mycket lämplig. En sådan modell bör kunna uppfylla båda dessa viktiga syften. Det framstår också som lämpligt att utgå från den modell som uttryckligen anges i artikel 12 i tillämpningsdirektivet, då det på ett ännu säkrare sätt bör innebära ett korrekt genomförande av direktivet. Sammanfattande bedömning – ett entreprenörsansvar bör införas Det framstår som klart att det behövs ytterligare åtgärder för att motarbeta förekomsten av osund konkurrens och oseriösa företag i bygg- och anläggningssektorn. Som framgår av de remissynpunkter som har inkommit kvarstår sådana problem trots de åtgärder som redan har vidtagits. Nuvarande bestämmelser i svensk lagstiftning bedöms inte vara tillräckliga. Ett entreprenörsansvar bedöms vid sidan av andra åtgärder kunna vara ett effektivt sätt att motarbeta sådana problem och innebär också ett förbättrat skydd för arbetstagare i entreprenadkedjor. Tillämpningsdirektivet ställer krav på att ett entreprenörsansvar eller andra lämpliga åtgärder ska införas när det gäller sådan verksamhet som anges i bilagan till utstationeringsdirektivet. Det finns en kollektivavtalslösning som i byggbranschen i bör innebära ett reellt skydd för arbetstagare som går miste om lön för arbete för en underentreprenörs räkning och som i slutändan genom regressansvaret kan innebära att arbetsgivaren får stå kostnaden för lönen. Det kan dock inte uteslutas att kollektivavtalslösningen i enskilda fall inte är tillämplig. Dessutom har kollektivavtal en viss giltighetstid och kan vara föremål för omförhandling i olika delar i samband med att avtalet löper ut eller sägs upp. Det bör därför genom lagstiftning säkerställas att utstationerade arbetstagare ges det skydd som ska gälla enligt tillämpningsdirektivet. Ett entreprenörsansvar bedöms generellt kunna ha positiva effekter. Det ger en arbetstagare ett utökat skydd för att få ut sin lön då arbetstagaren kan vända sig mot entreprenörer högre upp i en entreprenadkedja med sitt krav. Vidare kan ett entreprenörsansvar förväntas ha preventiva effekter och medföra en självsanering inom berörda branscher, vilket bidrar till en sund marknad med konkurrens på lika villkor. Detta ökar förutsättningarna för en hållbar tillväxt och bidrar till att motverka att seriösa företag konkurreras ut av oseriösa företag. Visserligen är flera remissinstanser kritiska till att införa ett entreprenörsansvar med hänvisning till risker för negativa effekter av ett sådant. Fördelarna med att införa ett entreprenörsansvar bedöms dock överväga nackdelarna. Andra tänkbara modeller, såsom t.ex. en försäkringslösning, uppfyller inte de behov som finns, nämligen både att skydda arbetstagares lön i entreprenadkedjor och att bidra till en sund marknad med konkurrens på lika villkor. Frågan om att införa ett entreprenörsansvar har utretts noggrant och det finns enligt regeringens mening inte behov av ytterligare utredning på området, t.ex. av alternativa lösningar, för att kunna ta ställning i frågan. Mot denna bakgrund bör ett entreprenörsansvar införas som innebär att en entreprenör kan hållas ansvarig för lön till en arbetstagare hos en underentreprenör. Det entreprenörsansvar som införs ska givetvis vara förenligt med EU- rätten. Vid den närmare utformningen av bestämmelserna om entreprenörsansvar bör detta särskilt beaktas. En sammanhållen EU- rättslig prövning görs i avsnitt 4.11.1. 2017/18:214 4.2 En ny lag om entreprenörsansvar Regeringens förslag: En ny lag om entreprenörsansvar för lönefordringar ska införas. Lagen ska även tillämpas vid utstationering. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: LO, , , vid och välkomnar, är positiva till eller har inget att invända mot förslaget att ett entreprenörsansvar ska gälla i både inhemska situationer och utstationeringssituationer. Enligt vid kan det också medföra vissa problem. Företagarna ställer frågan om ett ansvar som omfattar alla företags anställda är förenligt med principerna i tillämpningsdirektivet. Enligt går ett sådant ansvar långt utöver tillämpningsdirektivets skyddskrav. och Byggindustrier anser att ett sådant entreprenörsansvar inte kan motiveras enligt . Enligt Byggindustrier leder vidare ett generellt entreprenörsansvar till större problem än ett som bara gäller i utstationeringssituationer. Arbetsdomstolen har synpunkter på ett entreprenörsansvars tillämplighet i gränsöverskridande situationer. Övriga remissinstanser berör inte frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag Ett entreprenörsansvar både i inhemska situationer och i utstationeringssituationer I avsnitt 4.1 föreslås att ett entreprenörsansvar ska införas då det bedöms kunna motverka problem med osund konkurrens och bidra till att arbetstagare i entreprenadkedjor kan få ersättning motsvarande lön i fall då de inte får lön av sin arbetsgivare. En särskild fråga är om ett entreprenörsansvar ska gälla både i inhemska situationer och i utstationeringssituationer. Vissa remissinstanser ifrågasätter ett entreprenörsansvar för inhemska situationer och anser att ett entreprenörsansvar, om ett sådant ska införas, endast bör gälla i utstationeringssituationer. Byggindustrier och anser att ett entreprenörsansvar för samtliga arbetstagare går längre än vad som följer av tillämpningsdirektivet och att det är omotiverat och oproportionellt. Företagarna och Byggindustrier hänvisar till att andelen utstationerade i var ungefär en procent av arbetskraften inom bygg- och anläggningsbranschen. välkomnar ett entreprenörsansvar för både svenska och utländska företag och kan inte se att någon direkt diskriminering föreligger. Regeringen konstaterar att entreprenörsansvar som gäller både utstationerade och inhemska arbetstagare innebär att frågan om en viss utformning av ansvaret kan innebära en diskriminering enligt inte aktualiseras. Det kan inte anses strida mot att tillämpa samma regler om entreprenörsansvar, som är konstruerade med beaktande av tillämpningsdirektivet, för utstationerade som för inhemska arbetstagare. Behovet av ett entreprenörsansvar är, som LO och Svenska Byggnads- Prop. 2017/18:214 arbetareförbundet framhåller, i grunden lika stort i utstationerings- situationer som i inhemska situationer. Syftena med ett entreprenörsansvar, främst att motverka osund konkurrens och att skydda arbetstagarnas rättigheter, är lika viktiga oavsett förekomsten av gränsöverskridande inslag i en entreprenadkedja. En avgränsning till utstationeringssituationer skulle också kunna leda till vissa tillämpningsproblem. Vidare kan det konstateras att entreprenörsansvaren i och omfattar både inhemska situationer och utstationeringssituationer. Enligt regeringen är det både lämpligt och förenligt med att införa ett entreprenörsansvar som gäller för både inhemska situationer och utstationeringssituationer. En ny lag om entreprenörsansvar bör införas Det finns inte någon befintlig lag där frågan om ett entreprenörsansvar naturligen kan regleras. Det bör därför införas en ny lag om entreprenörsansvar. I promemorian föreslås att lagen ska benämnas lag om entreprenörsansvar. Eftersom det också kan finnas entreprenörsansvar för andra anspråk än lön bör dock lagen, som Arbetsdomstolen föreslår, benämnas lag om entreprenörsansvar för lönefordringar. Lagen bör tillämpas vid utstationering En lag om entreprenörsansvar för lönefordringar bör alltså inte endast gälla i inhemska situationer utan den bör också tillämpas i situationer där den arbetstagare som inte har fått lön av sin arbetsgivare är en utstationerad arbetstagare och lönen avser arbete under utstationeringen i . Den uppdragsgivare som har anlitat den utstationerande arbetsgivaren som underentreprenör torde ofta vara ett svenskt företag men det är givetvis tänkbart att uppdragsgivaren i sin tur är ett utstationerande företag. Det bör alltså i en entreprenadkedja kunna finnas flera utstationerande arbetsgivare som dessutom kan vara uppdragsgivare och underentreprenör i förhållande till varandra. Det bör säkerställas att bestämmelserna om ett entreprenörsansvar enligt svensk rätt är tillämpliga även i sådana situationer. Det bör ske genom en bestämmelse i utstationeringslagen som anger att den nya lagen om entreprenörsansvar för lönefordringar ska tillämpas vid utstationering. 4.3.1Ett entreprenörsansvar som ger skydd för arbetstagare Regeringens förslag: En entreprenör ska ansvara för lön till en arbetstagare hos en underentreprenör. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. 2017/18:214 Remissinstanserna: vid har synpunkter på vilka arbetstagare som bör omfattas. Övriga remissinstanser berör inte frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår att lagens övergripande tillämpningsområde ska framgå av lagens inledande bestämmelse. Det bör där framgå att lagen innehåller bestämmelser om en entreprenörs ansvar för lön till en arbetstagare hos en underentreprenör. De närmare förutsättningarna för att ansvar ska inträda och vilka aktörer som kan bli ansvariga bör framgå av andra bestämmelser i lagen. Det bör framgå av den inledande bestämmelsen att lagens skydd gäller i förhållande till arbetstagare. Detta är enligt regeringen en naturlig utgångspunkt för ett entreprenörsansvar. Det kan nämnas att bestämmelserna om entreprenörsansvar i artikel 12 i tillämpningsdirektivet endast gäller arbetstagare. Enligt vid bör anställda i enmans- och fåmansföretag undantas från skyddet om de har ett bestämmande inflytande i verksamheten och på så vis identifieras med den underentreprenör som inte betalar lön. Regeringen har förståelse för fakultetens synpunkt. Enligt regeringens mening bör dock någon sådan begränsning inte införas inom ramen för detta lagstiftningsarbete.