prop · H503174 · 2018-03-20 00:00:00 — Straffan- svaret enligt rekryteringslagen utvidgades för att genomföra be- stämmelser FN:s säkerhetsråds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. Lagen innehåller nu straffbestämmelser om offentlig uppmaning och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet, om att utbilda eller utbilda sig för särskilt allvarlig brottslighet samt om terrorismresor (se avsnitt 6.2.2–5 och 6.3.2). För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen) infördes finansier- ingslagen. Även finanseringslagen har ändrats med anledning av säker- hetsrådsresolutionen. Den har dessutom ändrats med anledning av Finan- cial Action Task Force (FATF) standarder (rekommendation 5). Den kri- minaliserar finansiering av ett antal olika gärningar (se avsnitt 6.2.6). Den svenska terrorismlagstiftningen befinner sig i förändring. För att genomföra terrorismdirektivet och terrorismkonventionens tilläggsproto- koll föreslår regeringen ändringar bl.a. i samtliga ovan nämnda lagar. remitterade regeringen departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62) som innehåller förslag till ändring bl.a. i rekryteringslagen och finansieringslagen (se avsnitt 6.3.1 för en redogörelse för förslagen). Parallellt med detta pågår även en översyn av den straffrättsliga lagstift- ningen för att bekämpa terrorism (). Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggan- de fri- och rättigheter. I direktiven till utredningen, som ska redovisa Prop. 2017/18:174 uppdraget , anges bl.a. att den föreslagna reg- leringen bör samlas i ett regelverk (dir. 2017:14). Det ersätter terrorismram- beslutet för de medlemsstater som är bundna av direktivet. Avdelning I anger direktivets syfte och innehåller vissa definitioner. Som framgår av artikel 1 fastställer direktivet minimiregler om faststäl- lande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till ter- roristverksamhet samt åtgärder för skydd av, och stöd och hjälp till, offer för terrorism. Artikel 2 definierar vissa begrepp som används i direktivet. De centrala bestämmelserna om brott finns i avdelning II (artiklarna 3 och 4) och avdelning III (artiklarna 5–12, som avser de brott som räknas som brott med anknytning till terroristverksamhet). Terroristbrott enligt artikel 3 behandlas nedan i avsnitt 6.2.1, brott med anknytning till en ter- roristgrupp enligt artikel 4 i avsnitt 6.3.1, offentlig uppmaning till terror- istbrott enligt artikel 5 i avsnitt 6.3.2, rekrytering för terrorismsyften en- ligt artikel 6 i avsnitt 6.2.2, tillhandahållande av utbildning för terrorism- syften enligt artikel 7 i avsnitt 6.2.3, mottagande av utbildning för terror- ismsyften enligt artikel 8 i avsnitt 6.2.4, resor för terrorismsyften enligt artikel 9 i avsnitt 6.2.5, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften enligt artikel 10 i avsnitt 6.3.3, finansiering av terror- ism enligt artikel 11 i avsnitt 6.2.6 och andra brott med anknytning till terroristverksamhet enligt artikel 12 i avsnitt 6.2.7. I avdelning IV (artiklarna 13–23) finns allmänna bestämmelser om ter- roristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med an- knytning till terroristverksamhet. Artikel 13 behandlar bl.a. förhållandet mellan terroristbrott och de andra brotten i direktivet. Artikel 14 anger i vilka fall medhjälp, anstiftan och försök ska kriminaliseras. Artikel 15 innehåller bestämmelser om påföljder och i artikel 16 behandlas för- mildrande omständigheter. I artiklarna 17 och 18 finns bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer. De nu nämnda bestäm- melserna behandlas i avsnitt 6.1 med undantag för regleringen av försök som behandlas i anslutning till de brott som kravet på försökskrimi- nalisering omfattar (se avsnitt 6.2.1–6.2.3 och 6.2.5–6.2.7). Artikel 19 anger när medlemsstaterna ska ha behörighet att döma över de brott som omfattas av direktivet samt hur de ska förfara då flera stater har behörig- het att döma över samma brott (se avsnitt 7). Artikel 20 gäller utrednings- verktyg och förverkande (se avsnitt 9) medan artikel 21 avser åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott (se avsnitt 8). Artikel 22 handlar om informationsutbyte och innebär att rådsbeslut /671/RIF ändras (se avsnitt 10). Artikel 23, slutligen, avser grundläggande fri- och rättigheter (se avsnitt 6.1). Avdelning V (artiklarna 24–26) innehåller bestämmelser om hjälp och stöd till offer för terrorism, skydd av offer för terrorism och rättigheter för offer för terrorism bosatta i en annan medlemsstat. 2017/18:174 bestämmelser omfattas inte av detta lagstiftningsärende. En utredare har i uppdrag att biträda med att utreda genomförandet av bestämmelserna och ska redovisa uppdraget (Ju 2017:M). Avdelning VI (artiklarna 27–31) innehåller slutbestämmelser som bl.a. behandlar ersättande av terrorismrambeslutet. I artikel 27 anges bl.a. att hänvisningar till rambeslutet ska anses som hänvisningar till direktivet för de medlemsstater som är bundna av direktivet (se avsnitt 11). Av ar- tikel 28 framgår att medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet . 4.3Tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism antogs terrorismkonventionens tilläggsprotokoll som öppnades för undertecknande och har trätt i kraft. Protokollet innehåller fjorton artiklar. I artikel 1 anges protokollets syf- te, som beskrivs i avsnitt 5. De olika brotten behandlas i artiklarna 2–6. Deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften enligt ar- tikel 2 behandlas nedan i avsnitt 6.3.1, mottagande av utbildning för ter- rorismsyften enligt artikel 3 i avsnitt 6.2.4, utlandsresor för terrorismsyf- ten enligt artikel 4 i avsnitt 6.2.5, finansiering av utlandsresor för terror- ismsyften enligt artikel 5 i avsnitt 6.2.6 och organiserande eller annat un- derlättande av resor för terrorismsyften enligt artikel 6 i avsnitt 6.3.3. Ar- tikel 7 innehåller bestämmelser om informationsutbyte som behandlas i avsnitt 10. Artikel 8 ställer bl.a. krav på att genomförandet sker med res- pekt för förpliktelser om mänskliga rättigheter. Den behandlas i av- snitt 6.1. Artikel 9 rör förhållandet mellan tilläggsprotokollet och terror- ismkonventionen. I artikeln anges att de ord och uttryck som används i protokollet ska tolkas i den mening som avses i konventionen. I förhållan- det mellan parterna ska vidare alla bestämmelser i konventionen tillämpas på motsvarande sätt, med undantag av artikel 9 i konventionen, som rör osjälvständiga brottsformer. Artiklarna 10 och 11 innehåller bestämmel- ser om dels undertecknande och ikraftträdande av protokollet, dels an- slutning till det. Artikel 12 behandlar protokollets territoriella tillämpning. I artikel 13 finns bestämmelser om uppsägning och i artikel 14 behandlas meddelanden som rör protokollet. Regeringens förslag: godkänner tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. tionen) avstyrker förslaget och menar att de lagförslag som lämnas är problematiska. Enligt kan behovet av samordning på den detaljnivå som protokollet innebär ifrågasättas. Med hänsyn till att är förpliktat att genomföra terrorismdirektivet som i stor utsträc- kning sammanfaller med protokollet har universitet dock inte någon in- vändning mot att tillträder protokollet. Inte heller advo- katsamfund, som bl.a. hänvisar till att terrorismdirektivet är mer långtgå- ende än protokollet, har någon invändning mot förslaget. Detsamma gäl- ler Civil Rights Defenders, som pekar på att protokollet motsvarar den internationella standard som antagits av . Organisation- en har dock synpunkter på att de skäl som anförs för ett tillträde handlar om att effektivisera bekämpningen av terrorism och menar att utredning- en också borde ha fokuserat på att säkerställa att effektiviseringen inte sker på bekostnad av grundläggande fri- och rättigheter. Skälen för regeringens förslag: är part till Euro- parådets terrorismkonvention. Tilläggsprotokollet syftar till att komplet- tera bestämmelserna i konventionen med ytterligare kriminaliserings- åtaganden och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga ter- rorism och terrorismens negativa inverkan på människors möjligheter att fullt ut utöva sina mänskliga rättigheter. Det trädde i kraft . Det har ratificerats av tolv stater och trätt i kraft för tio av dem. Tilläggsprotokollet utgör, i likhet med bl.a. terrorismkonventionen, ytter- ligare ett led i arbetet med att utveckla åtgärder som förebygger att terror- isthandlingar begås. Bekämpande av terrorism är en gränsöverskridande utmaning där gemensamma lösningar är nödvändiga för att nå framgång i ansträngningarna att minska hoten. Åtagandena i tilläggsprotokollet mot- svarar i centrala delar bestämmelser i terrorismdirektivet som har en skyldighet att följa. I förhållande till direktivet ger protokollet dock ett tydligt mervärde bl.a. genom det nätverk av kontaktpunkter för informa- tionsutbyte som inrättas genom artikel 7 (se avsnitt 10). Att samarbeta mot terrorism med länder utanför EU är också angeläget i sig. undertecknade tilläggsprotokollet som det öppnades för under- tecknande. Regeringens förslag i de kommande avsnitten innebär att det finns förutsättningar för ett tillträde och regeringen anser att det är naturligt att nu tar nästa steg och tillträder protokollet. Det kan nämnas att även EU har undertecknat konventionen och proto- kollet och att kommissionen presenterade förslag till be- slut om unionens ingående av instrumenten. De ursprungliga förslagen var utformade utifrån förutsättningen att unionen har exklusiv befogenhet att ingå konventionen och protokollet. Under förhandlingarna i rådet, som resulterade i att rådet begärde godkän- nande av besluten, justerades dock texterna så att det framgår att även med- lemsstaterna kan vara parter till instrumenten. Regeringen ser därmed inget hinder mot ett svenskt tillträde och föreslår att godkänner tilläggsprotokollet. 2017/18:174 6 Genomförandet av terrorismdirektivets och utgå från befintlig lagstiftning Regeringens bedömning: Den nykriminalisering som föranleds av terrorismdirektivet och tilläggsprotokollet bör göras genom ändring i befintliga straffbestämmelser i terroristbrottslagen, finansieringslagen Denna lösning är förenlig med direktivets och protokollets krav i fråga om straff, ansvar och sanktioner för juridiska personer, med- hjälp och anstiftan samt med bestämmelserna om brottens anknytning till bl.a. terroristbrott. Förslagen respekterar grundläggande fri- och Utredningens bedömningar och förslag överensstämmer med reger- Remissinstanserna: Som framgår av de synpunkter som redovisas i anslutning till de enskilda förslagen om ändring i strafflagstiftningen godtar remissinstanserna i huvudsak förslagen. lämnar dock övergripande synpunkter på dagens reglering eller ändrings- anser att förslagen i avvaktan på den översyn som görs av uppfyller de krav som ställs på en ändamålsenlig och rättssäker nationell lagstiftning på om- , Attunda tingsrätt, Säkerhetspolisen och Den nation- ella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extrem- ism är av uppfattningen att terrorismlagstiftningen brister i överskådlig- Enligt samordnaren är detta ett hinder för att kommunicera lagstift- Hovrätten för anser att det kan finnas betänkligheter mot en så långtgående förfältskriminalisering som föreslås men menar att de föreslagna lagändringarna är nödvändiga för att ge- nomföra instrumentens krav på kriminalisering. Justitiekanslern () pe- kar på bevissvårigheter och de effekter det kan få för lagstiftningens ef- JK vill också betona angelägenheten av att lagstiftning i syfte att motverka terrorism sker med samma respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna som övrig lagstiftning. svårigheter i bevishänseende, särskilt som de gärningar som ska krimina- liseras ligger långt från huvudgärningen. , som inte är odelat positivt till att EU antar direktiv på så känsliga områden som detta, ifrågasätter värdet av regler på den detaljnivå direktivet innebär och menar att tillämpningsområdet för lagstiftningen kommer att begränsas snarare av gott omdöme än av lagtexten. sitet () anser att konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt utredda och att förslagen präglas av en viss kortsiktighet och avsaknad av en adekvat intresseavvägning. et anför att förslagen i betydande grad inte framstår som ändamålsenliga och anser även att frågan om förslagen har en allmänpreventiv verkan bör utredas mer i detalj. det allmänna har en skyldighet att effektivt bekämpa terrorism men vill rikta ljuset på att det sätt på vilket den straffrättsliga och an- Prop. 2017/18:174 slutande lagstiftningen inom området tillämpas kan leda till hinder för vissa etniska eller religiösa minoriteter. har inte någon invändning mot lagförslagen i sig men kan från principiella ut- gångspunkter inte ställa sig bakom vissa av förslagen. Samfundet ifråga- sätter också hur vissa av bestämmelserna kommer att kunna tillämpas i praktiken. Enligt samfundet är lagstiftningen svåröverskådlig och tveksam utifrån ett legalitetsperspektiv, vilket riskerar att göra den ineffektiv och svårtillämpad. Samfundet anser också att förslagen inte är tillräckligt analyserade utifrån frågan om nödvändighet, effektivi- tet och proportionalitet. saknar en analys utifrån centrala principer för kriminalisering och menar att behovet av kriminali- sering av en allt större krets gärningar långt från det skadegörande brottet inte i tillräcklig mån har vägts mot vikten av effektivitet, legalitet och förutsebarhet. Man anser också att det kan ifrågasättas om förslagen ge- nerellt uppfyller legalitetsprincipens krav. Enligt organisationen finns vi- dare stor risk att brottsligheten fortsätter trots en mer repressiv lagstift- ning och att detta, i kombination med en tilltagande politisk övertro på ökad repressivitet som effektivt medel för brottsbekämpning, medför en risk för att mer omfattande kriminaliseringsåtgärder senare kommer att föreslås. anför också bl.a. att lagförslagen kommer att föra med sig bevissvårigheter och menar att detta innebär en risk för ökad diskriminering. Civil Rights Defenders anser att det saknas viktiga resonemang till stöd för slutsatserna att det inte krävs ytterligare lagstift- ning för att säkerställa grundläggande fri- och rättigheter och att det inte råder motsättningar mellan dessa rättigheter och utredningens förslag. konstaterar att utökningen av det brottsliga området när det gäller handlingar som klassificeras som terrorism sker väldigt snabbt och ifrågasätter om lagstiftaren så noga som omständig- heterna kräver har hunnit utvärdera den lagstiftning som har införts . som det är viktigt att komma till rätta med kriminali- teten ser förbundet en fara i att gå för långt i att ändra lagar på ett sätt som indirekt minskar handlingsfriheten för alla individer. Svenska Röda Korset påpekar att den svenska lagstiftningen inte synliggör det undantag som följer av direktivets skälskrivning om att humanitär verksamhet som bedrivs av opartiska humanitära organisationer som erkänns av interna- tionell rätt, inklusive internationell humanitär rätt, inte omfattas av direk- tivet. Man vill därför att det i motiven och författningskommentarerna tydliggörs att rödakors- och rödahalvmånerörelsens och andra opartiska humanitära aktörers förberedelse av, stöd till, deltagande i och genomför- ande av humanitärt arbete som eventuellt kan rikta sig mot medlemmar av terroristorganisationer inte är belagt med straffansvar. Mot bakgrund av sina synpunkter ovan ser , Justitiekans- lern och Säkerhetspolisen positivt på den översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen som pågår inom ramen för Terroristbrottsutred- ningen. Attunda tingsrätt tillstyrker förslagen med beaktande av utred- ningsuppdraget. förutsätter att utredningen kommer att behandla frågor av systematisk natur som enligt tingsrätten i och för sig är av intresse redan vid införandet av nu aktuell lagstiftning, specifikt frågor om medverkan och konkurrens. Attunda tingsrätt konstaterar att användningen av begreppet särskilt allvarlig brottslighet innebär att kommer att kriminalisera fler gärningar än vad som krävs enligt direktivet och anser att det är tveksamt om den långtgående kriminalisering som därmed föreslås är lämplig. Skälen för regeringens bedömning Den nykriminalisering som krävs bör göras i befintliga bestämmelser Det direktiv och det tilläggsprotokoll som ska genomföras bygger på tidigare internationella åtaganden som har genomfört. vis är en stor del av direktivets bestämmelser om kriminalisering hämta- de från terrorismrambeslutet. Flera av de kriminaliseringskrav som är nya i direktivet utgår, liksom tilläggsprotokollets kriminaliseringskrav, från de krav som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). ta innebär att det i terroristbrottslagen, finansieringslagen och rekryter- ingslagen redan finns bestämmelser som är mycket lika direktivets och protokollets motsvarande artiklar, även om det i flera fall är nödvändigt att utvidga straffansvaret för att svensk rätt fullt ut ska uppfylla instru- Enligt regeringens uppfattning finns det starka skäl att gö- ra den nykriminalisering som föranleds av instrumenten genom ändringar i befintliga bestämmelser. Som framgår nedan bedömer regeringen också att straffskalor m.m. i den befintliga regleringen uppfyller direktivets och De gärningar som ska nykriminaliseras är i huvudsak gärningar av för- beredande karaktär i förhållande till terroristbrott. brott har olika mening i direktivet och protokollet. brott motsvaras, med undantag för de gärningar som är nya i förhållande till terrorismrambeslutet, av 2 och 3 §§ terroristbrottslagen. terroristbrott utgörs av brott enligt de konventioner och protokoll som bi- lagan till terrorismkonventionen hänvisar till. straffansvaret för de förberedande gärningar som regleras där knutet till begreppet särskilt allvarlig brottslighet, som omfattar dels terroristbrott enligt terroristbrottslagen, dels sådana brott som motsvarar terrorismkon- Finansieringslagen definierar särskilt allvarligt brottslighet på samma sätt som rekryteringslagen, med den skillnaden att särskilt allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen också omfattar brott enligt 3 § finansieringslagen. Eftersom direktivets brottsrekvisit i vissa fall är mer långtgående än protokollets (se t.ex. bestämmelserna om mot- tagande av utbildning som behandlas i avsnitt 6.2.4) innebär användning- en av begreppet särskilt allvarlig brottslighet, som Attunda tingsrätt på- pekar, att fler gärningar kommer att kriminaliseras än vad som krävs en- Regeringen anser dock att de gärningar som enligt för- slagen ska bli straffbara är straffvärda även när de syftar till annan sär- skilt allvarlig brottslighet än terroristbrott. Av lagtekniska skäl skulle det också vara olämpligt att välja någon annan lösning. det vidare uppmärksammas, vilket tingsrätten också framhåller, att Ter- roristbrottsutredningen har i uppdrag att analysera möjligheterna att på ett enklare sätt genomföra de bestämmelser i relevanta internationella in- strument som anger vad som avses med terroristbrottslighet och som i den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism kommit till uttryck genom regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. De mer övergripande synpunkter som remissinstanserna framför, t.ex. om proportionalitet och att det rör sig om kriminalisering på ett tidigt sta- dium och att detta kan vara förknippat med bevissvårigheter eller svårig- heter i förhållande till legalitetsprincipen, träffar i princip även den be- fintliga regleringen. Regeringen konstaterar att de förslag som lämnas in- nebär utvidgningar som skärper de befintliga bestämmelserna utan att förändra deras grundläggande konstruktion. Enligt regeringens uppfatt- ning finns det därför inte skäl att ompröva de ställningstaganden som gjorts i de lagstiftningsärenden där regleringen infördes. Det bör också hållas i minne att den lagstiftning som föreslås syftar till att genom- föra regelverk kring vilka det finns en bred europeisk samsyn, däribland bindande EU-rättsliga åtaganden. Som flera remissinstanser framhåller måste kriminaliseringen ske med respekt för grundläggande fri- och rättigheter enligt såväl svensk grund- lag som internationella åtaganden. En påminnelse om detta finns också i artikel 23.1 i direktivet som anger att direktivet inte ska medföra någon ändring i fråga om de skyldigheter att respektera grundläggande rättig- heter och grundläggande rättsprinciper som stadgas i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen. Exempel på rättigheter och principer som är re- levanta i sammanhanget ges i skäl 35. I de följande skälen utvecklas vis- sa andra utgångspunkter; bl.a. återfinns i skäl 38 det uttalande Svenska Röda Korset hänvisar till om att humanitär verksamhet som bedrivs av opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt, inklusive internationell humanitär rätt, inte omfattas av direktivet. Även protokollet innehåller, i artikel 8, skrivningar som påminner om att ge- nomförandet ska ske med respekt bl.a. för mänskliga rättigheter. Reger- ingen redovisar i samband med respektive förslag de intresseavvägningar som ligger bakom förslag som innebär att en grundläggande fri- eller rät- tighet begränsas. Redan här vill regeringen dock betona att samtliga brott som berörs av förslagen är tydligt avgränsade till straffvärda gärningar genom de uppsåtskrav som straffbestämmelserna innehåller. Förutom när det gäller terroristbrottet – som i sig uppställer kvalificerande subjektiva rekvisit och dessutom kräver att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation – handlar det om gärningar som syftar till att på olika sätt främja terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Enligt regeringens uppfattning finns det inte någon konflikt mellan förslagen och de grundläggande fri- och rättigheterna. Dagens reglering av straff m.m. är ändamålsenlig även för de gärningar som omfattas av de utvidgade bestämmelserna Ändringarna görs i befintliga straffbestämmelser och bl.a. straffskalorna föreslås därmed bli desamma för de nykriminaliserade gärningarna som för de gärningar som är straffbara . Straffen enligt terroristbrottslagen behandlas i avsnitt 6.2.1. Finansier- ingslagen och rekryteringslagen har enhetliga straffskalor för de brott som regleras där. Straffet för brott av normalgraden är i samtliga fall fängelse i högst . I de fall det förekommer en grov grad av brottet, dvs. för samtliga brott utom resa enligt 5 b § rekryteringslagen och brott enligt 3 a § finansieringslagen, är straffet för det grova brottet fängelse i lägst och högst . 2017/18:174 grovt brott finns i 6 §, där det också anges att det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Vid bedömningen av om brott enligt 3 § finansieringslagen är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som be- drivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. För brot- ten enligt finansieringslagen gäller att det i ringa fall inte ska dömas för ansvar (3 § tredje stycket och 3 a § andra stycket).