prop · H503237 · 2018-04-12 00:00:00 — Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2016/03035/Ee). Regeringen gav i uppdrag att se över regleringen av intäkter från nätverksamhet (dnr M2016/03027/Ee). redovisade uppdraget i rapporten reg- ler för elnätsföretagen inför perioden –2023 (Ei R2017:07). En sam- manfattning av rapporten finns i bilaga 7. Rapportens lagförslag finns i bilaga 8. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 9. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/02561/Ee). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bi- laga 11. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. Synpunk- terna behandlas i avsnitt 7.2 och 9 och i författningskommentaren. I för- hållande till lagrådsremissens lagförslag har dessutom några språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Ellagstiftningens terminologi bör anpassas till på området. Några termer bör bytas ut eller helt tas bort. Det kan också vara motive- rat att införa nya termer exempelvis för att beteckna aktörer på elmark- naden. Vidare kan det finnas skäl att justera en del av de nuvarande defi- nitionerna. De flesta av ändringarna bör göras inom ramen för det arbete som på- går med att dels ta fram en ny elmarknadslag, som ersätter ellagen, dels införa en ny ”elhandlarcentrisk” marknadsmodell. I några fall finns det dock utrymme för att redan nu justera ellagens terminologi. Regeringens förslag: Med transmissionsnät ska i ellagen avses ett tekniskt och driftsmässigt sammanhängande ledningsnät som har en spänning om eller mer, sträcker sig över flera regioner i och länkar samman det nationella elnätet med elnät i andra länder. Med regionledning ska avses en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och inte ingår i ett transmissionsnät. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. vid anser att det före- slagna begreppet transmissionsnät avviker från det EU-rättsliga regelver- ket genom att ställa som krav att nätet sträcker sig över flera regioner inom . Förvaltningsrätten i anser att begreppet ”re- gion” bör definieras eftersom det används i en definition. Övriga remiss- instanser tillstyrker förslaget eller har inga särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Det svenska elnätets uppbyggnad Det svenska elnätet är indelat i tre nivåer med utgångspunkt i ledning- arnas kapacitet. Nivåerna är stamnät, regionnät och lokalnät. Stamnätet är det nationella nätet för överföringen av el genom hela landet samt för import och export. Stamnätet har spänningsnivåer mellan 220 och 400 kilovolt och täcker i princip hela . Stamnätet ägs av staten och förvaltas och drivs av (). Regionnäten ansluter till stamnätet och har vanligen spänningsnivåer på mellan 130 och 30 kilovolt. Regionnätets väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslutnings- punkter på lokalnäten. En viktig uppgift för regionnätsföretagen är att transformera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spännings- nivåerna i lokalnäten. Under regionnäten finns lokalnäten där elleveranserna sker till majori- teten av slutkunderna. Spänningen i de lokala näten ligger vanligen på 20, 10 eller 6 kilovolt. Den lägsta spänningsnivån är . De tre termerna stamnät, regionnät och lokalnät är väl inarbetade och tydligt avgränsade i elbranschen. Det är dock endast ordet ”stamnätet” som används i ellagen. Det har inte ansetts nödvändigt att definiera ter- men (jfr prop. 2010/11:70 s. 99). Indelningen i tre nivåer kommer dock till uttryck på andra sätt. Lokal- näten utgörs av ledningar som omfattas av nätkoncession för område, medan stamnätet och regionnäten utgörs av ledningar som omfattas av nätkoncession för linje (jfr 2 kap. 2 § första stycket ellagen). Enligt el- lagen är vidare utformningen av nättariffer beroende av om tarifferna avser överföring av el för område, på regionledning eller på stamledning (4 kap. 3–9 §§ ellagen). Även vid fastställande av intäktsram för elnäts- verksamhet finns särskilda bestämmelser om intäkter från olika nät (5 kap. 22–24 a §§ ellagen). Med stamledning avses i ellagen en ledning med en spänning om eller mer, och med regionledning avses en ledning som om- fattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger (1 kap. 4 a § ellagen). I ellagen används ordet ”överföring” som beteckning på all transport av el, oavsett på vilken nivå i det koncessionspliktiga elnätet som trans- porten äger rum. I den gamla ellagen – dvs. lagen (1902:71 s. 1), inne- fattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar – gjordes emellertid skillnad mellan överföring och ”distribution”. I 1 § första stycket, i den lydelse den gamla ellagen hade när den upphävdes, angavs att med elektrisk anläggning förstods ”anläggning med däri ingående sär- skilda föremål för produktion, upplagring, omformning, överföring, distri- bution eller nyttjande av elektrisk ström”. I förarbetena till bestämmelsen anfördes följande (prop. 1970:139 s. 54): I ”överföring” torde enligt vanligt språkbruk kunna inrymmas varje transport av elektrisk kraft, således även s.k. detaljdistribution. I para- grafen åsyftas därmed dock endast transporter av större energimängder, t.ex. från en kraftstation till en distributör. Denna betydelse torde över- ensstämma med den inom branschen allmänt omfattade. Med ”distribu- tion” avses mera lokalt inriktad verksamhet som går ut på leverans av kraft till olika förbrukare. Även i elmarknadsdirektivet – dvs. och rådets direk- tiv 2009/72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG – görs skillnad mellan över- föring och distribution. Med överföring avses ”transport av el i samman- länkade system med högspänningsnät samt nät med extra hög spänning Prop. 2017/18:237 för tillhandahållande till slutförbrukare eller distributörer, men inte leverans” (artikel 2.3). Med distribution avses ”transport av el i system med högspännings-, mellanspännings- och lågspänningsnät för tillhanda- hållande till kunder, men inte leverans” (artikel 2.5). I elmarknadsdirektivet används ordet ”överföringssystem” som beteck- ning på ett sådant nät som i ellagen benämns stamnät (se artikel 2.3 och 2.4). Direktivet innehåller en omfattande reglering som gäller driften av sådana överföringssystem (se främst artiklarna 9–23). Uppdelningen i överföring och distribution har stor betydelse inom . Kraven på sådana nätföretag som bedriver överföring i elmarknadsdirektivets mening skiljer sig i väsentliga avseenden från kraven på företag som bedriver distribution. I har dock kraven i elmarknadsdirektivet genomförts utan att uttryckligen göra skillnad mellan företag som bedriver överföring och så- dana som bedriver distribution. Som exempel kan nämnas bestämmel- serna om avgränsning av nätverksamhet i 3 kap. 1 a–1 k §§ ellagen. Be- stämmelserna i 3 kap. 1 b–1 e §§ gäller i praktiken endast företag som bedriver distribution, medan 1 f–1 k §§ gäller stamnätsföretag, dvs. före- tag som bedriver överföring i elmarknadsdirektivets mening. Sambandet med blir lättare att se och regelverket mer lättill- gängligt om det i lagen blir tydligare att det finns viktiga skillnader mellan överföring och överföringssystem och den nätverksamhet som bedrivs på de lägre nätnivåerna. I promemorian finns förslag som syftar till att el-marknadslagstiftningen på ett mer konsekvent sätt ska ansluta till elmarknadsdirektivet. Detta förutsätter en fullständig omarbetning av lagen i linje med promemorians förslag till elmarknadslag. Inom ramen för detta lagstiftningsärende finns dock utrymme för att tydliggöra vad som i är ett överföringssystem och vilken eller vilka aktörer som är systemansvariga för överföringssystemet. Den sistnämnda frågan behandlas i avsnitt 4.3. Som påpekats i det ovan citerade förarbetsuttalandet torde enligt vanligt språkbruk varje transport av elektrisk kraft, även detaljdistribution, kunna inrymmas i termen överföring. Det är också på det sättet som ter- men används i den gällande ellagen. I den engelska versionen av elmarknadsdirektivet används termen ”transmission” som motsvarighet till överföring i direktivets mening. Den systemansvarige för överföringssystemet är på engelska ”transmis- sion system operator” (TSO). Transmission kan även på svenska betyda ”överföring av energi”. Termen ”transmissionsledning” används t.ex. som beteckning på en elledning för överföring av el vid mycket hög spänning. Det ligger därför nära till hands att använda termen transmis- sion i elmarknadslagstiftningen. En fördel med att använda transmission i stället för det vanligare överföring är också att det tydligare framgår att det handlar om en juridisk och teknisk term med en skarpt avgränsad innebörd. Transmissionsnät i stället för ”stamledning” Termen stamledning definieras endast genom koncessionsformen och ledningens spänning. En stamledning i ellagens mening behöver alltså inte ingå i stamnätet och användas till transmission, även om det oftast är fallet. Det finns därför anledning använda en annan term än stamledning när det gäller de ledningar som ingår i det elnät som förvaltas och drivs av . Det finns vidare skäl som talar mot att använda en term som endast tar sikte på den enskilda ledningen. Regleringen tar inte sikte på ledningen som sådan utan på det samlade transmissionssystemet. Termen stamledning används i ellagen dels i bestämmelser som gäller Svenska kraftnäts nättariffer och intäkter från stamnätet, dels i bestäm- melser om överklagande. När det gäller stamnätstarifferna tar bestäm- melserna i praktiken uteslutande sikte på Svenska kraftnäts intäkter från det samlade stamnätet. Intäktsramen ska t.ex. fastställas samlat för Sven- ska kraftnäts samtliga ledningar. Det finns inte någon särskild anledning att behålla termen stamledning i överklagandebestämmelserna om den tas bort ur lagtexten i övrigt. Med hänsyn till det anförda bör termen stamledning tas bort och er- sättas med en term som avser ett överföringssystem enligt elmarknads- direktivet. Det ligger nära till hands att då använda den term som redan finns i ellagen, dvs. ”stamnät”. Med hänsyn till det som sagts om transmission är det dock lämpligt att i stället använda termen ”trans- missionsnät”. Vad är ett överföringssystem? När elmarknadsdirektivet genomfördes i var en viktig utgångs- punkt att överföringssystemet i är det stamnät som förvaltas av (prop. 2010/11:70 s. 99). Bestämmelser om transmissionsnät bör inte gälla sådana ledningar med en spänning om som inte används för trans- mission. Det är angeläget att ett förtydligande i denna fråga kommer till stånd i samband med att ändringar görs i ellagens bestämmelser om intäktsram för nätverksamhet (avsnitt 7.6) och överklagande (avsnitt 9). har förordat en annan definition än den som föreslås i promemorian och anser att den nationella lagstiftningen enligt förslaget skulle få ett snävare tolkningsutrymme än när det gäller vad som är ett transmissionsnät och vem som är TSO. vid anser att förslaget avviker från . Det underlag som finns i lagstiftningsärendet tillåter dock inte att regeringen har en annan utgångspunkt än den som gällde vid genomförandet av elmarknadsdirektivet. Det är inte heller nödvändigt för att göra de lagändringar som är motiverade när det gäller sådana stamledningar som i praktiken har regionnätsfunktion. föreslår att transmissionsnät ska definie- ras som ”ett tekniskt sammanhängande ledningsnät, som har en spänning om eller mer och som inte ingår i det regionala distributions- nätet”. För att en sådan definition ska vara lämplig måste det dock tydlig- göras bl.a. vad som utgör det regionala distributionsnätet. Energimark- nadsinspektionen förslag till definition av regionledning utgår dock, i lik- het med promemorians förslag, från att en sådan ledning ”inte ingår i ett Inspektionen föreslår alltså inte någon självständig de- Prop. 2017/18:237 finition av regionledning eller regionalt distributionsnät. Regeringen anser alltså inte att det finns skäl för att nu frångå den be- dömning som tidigare gjorts när det gäller överföringssystemet i . I ellagen bör därför transmissionsnät definieras som ett tekniskt samman- hängande ledningsnät, som har en spänning om eller mer, sträcker sig över flera regioner i och länkar samman det natio- nella elnätet med elnät i andra länder. Ordet ”region” har en så pass vedertagen mening att det går att använda i den aktuella definitionen utan att preciseras ytterligare (jfr 4 kap. 8 § andra stycket ellagen). Som på- pekas i avsnitt 4.3 nedan finns utrymme för att återkomma till frågan om det är motiverat exempelvis med anledning av ett avgörande i EU-dom- stolen. Som redan framgått finns det utrymme för att bygga ledningar med en spänning om eller mer utanför lednings- nät. En ”stamledning” kan alltså i praktiken ha regionnätsfunktion. Defi- nitionen av regionledning bör därför justeras något. Med regionledning bör avses en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och inte ingår i ett transmissionsnät. Regeringens förslag: ska i ellagen av- ses den som har nätkoncession för ledning som ingår i ett transmis- sionsnät. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Enligt vid tycks defini- tionen inte vara förenlig med . anser att det vore olyckligt om översynen inte kompletteras så att den juridiska problematiken kring reds ut. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I elmarknadsdirektivet används termen ”systemansvarig” som beteckning på elnätsföretag. Med ”systemansvarig för överföringssystemet” – på engelska ”transmission system operator” (TSO) – avses i direktivet ”varje fysisk eller juridisk person som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el” (artikel 2.4). I ellagen används termen ”stamnätsföretag” som benämning på den aktör som omfattas av elmarknadsdirektivets krav på en systeman- svarig för överföringssystemet. avses i ellagen den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav (1 kap. 5 b § ellagen). Med hänsyn till det förslag som redovisas i avsnitt 4.2 finns det skäl att använda en annan term än ”stamnätsföretag” för den som är systeman- svarig för överföringssystemet. I detta fall är det dock olämpligt att an- vända elmarknadsdirektivets terminologi i den svenska lagstiftningen. Direktivets uttryck förekommer inte i vanligt språkbruk och används inte heller inom elbranschen. Det framstår också som otympligt. ”Elnätsföre- tag” eller ”nätföretag” är de i etablerade beteckningarna på el- marknadsdirektivets ”systemansvariga”. Med hänsyn till detta framstår det som lämpligt att i lagen använda beteckningen ”transmissionsnäts- företag”. När det aktuella termerna definieras i ellagen är en utgångspunkt att den aktör som pekas ut i sak är identisk med elmarknadsdirektivets systeman- svariga för överföringssystem. När elmarknadsdirektivet genomfördes i utgick regeringen från att det var som fyllde rollen som TSO och omfattades av direktivets krav på effektiv åtskillnad och certifiering (prop. 2010/11:70 s. 99). Det finns utrymme för att, med beaktande av svenska förhållanden, tydligare ange vilket företag det är som avses utan att detta innebär någon skillnad i sak. Genom ett sådant förtydligande kan också klargöras att det rättsligt sett finns utrymme för mer än en TSO i . Ett nätföretag ansvarar enligt 3 kap. 1 § ellagen för drift och underhåll och utbyggnad av sitt ledningsnät. Det är alltså inte nödvändigt att i de- finitionen särskilt ange att ett transmissionsnätsföretag ansvarar för drift och underhåll och utbyggnad av transmissionsnätet. anser att promemorians förslag står i strid med EU:s elhandelsförordning, dvs. och rådets för- ordning (EG) nr 714/2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöver- skridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003. Även vid tar upp frågan. pekar särskilt på ett avgörande av tyska Bundesgerichtshof som gäller . Regeringen anser att utgångspunkten är den bedömning som gjordes i samband med att elmarknadsdirektivet genomfördes men att det finns skäl att följa utvecklingen och återkomma till frågan om det är motiverat av exempelvis ett avgörande i . är frågan dock om en definition som svarar mot promemorians förslag kan försvåra ytterligare anpassning till , om en sådan visar sig vara nödvändig. I så fall finns det inte förutsättningar att ändra ellagen när det gäller överföring av el i stamledningar. För de aktörer som är verksamma på elmarknaden i innebär promemo- rians förslag inte någon ändring i praktiken. Genom förslaget skapas alltså inte några särskilda svårigheter att göra ytterligare änd- ringar. Regeringen föreslår att med transmissionsnätföretag ska avses den som har nätkoncession för ledning som ingår i ett transmissionsnät. Regeringens förslag: Ett krav på certifiering ska gälla alla nätföretag som bedriver överföring av el för annans räkning genom ett transmis- sionsnät. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga särskilda invänd- ningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Förslagen i avsnitt 4.2 och 4.3 med- för att det är nödvändigt att göra ändringar i lagen (2011:710) om certi- fiering av stamnätsföretag för el, som bör ha rubriken lagen om certifie- ring av transmissionsnätsföretag för el. får ett stamnätsföretag inte bedriva överföring av el i stamled- ningar utan certifiering (2 kap. 1 § lagen om certifiering av stamnätsföre- tag för el). avses den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav (1 kap. 5 b § ellagen och 1 kap. 2 § första stycket lagen om certifiering av stamnätsföretag för el). En konse- kvens av detta är att endast omfattas av kravet. Certifie- ring är nödvändig för att ska få bedriva överföring av el på stamnätet. En utgångspunkt för den nuvarande regleringen är att endast är ”systemansvarig för överföringssystemet” i och om- fattas av de krav på certifiering som finns i artiklarna 10 och 11 i elmark- nadsdirektivet. Genom propositionens lagförslag förtydligas att det finns utrymme för fler aktörer att bedriva transmission i och alltså om- fattas av certifieringskraven. Vidare används inte längre ordet ”stamled- ning” i ellagen. Som en följd av ändringarna i ellagen bör kravet på certifiering ändras på så sätt att det gäller alla nätföretag som bedriver överföring av el för annans räkning genom ett transmissionsnät. 5Rätt att använda elnätet inom landet Regeringens förslag: Villkoren för överföring av el ska utformas så att betald anslutningsavgift ger rätt att använda elnätet inom , med undantag för utlandsförbindelser med en spänning som under- stiger . Regeringen ska inte längre få föreskriva att betald anslutningsavgift ger rätt att använda utlandsförbindelser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I 4 kap. 2 § första stycket ellagen anges att nättariffer för överföring av el ska utformas så att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elekt- riska nätet inom landet, med undantag för utlandsförbindelserna. Enligt paragrafens andra stycke får regeringen dock föreskriva att betald anslut- ningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelserna till ett eller flera länder. Regeringen har meddelat en sådan föreskrift i 21 § elförord- ningen (2013:208). Betald anslutningsavgift för elnätet i ger rätt att använda även utlandsförbindelser med en spänning om eller mer, dvs. samtliga utlandsförbindelser på stamnätsnivå. I elhandelsförordningen, dvs. och rådets förordning (EG) nr 714/2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003, finns viktiga bestämmelser om utlandsförbindelser på stamnätsnivå. En sådan ledning benämns i förordningen ”sammanlänkning” (på engelska ”inter- connector”). Elhandelsförordningens syfte är bl.a. att fastställa rättvisa regler för gränsöverskridande elhandel och därmed stärka konkurrensen på den inre marknaden för el. Av förordningen följer bl.a. att det ska finnas harmoniserade principer för avgifter och för tilldelning av till- gänglig kapacitet för sammanlänkningar. Enligt förordningen får ett nät- företag inte ta ut någon särskild nätavgift för enskild deklarerad eltransit (artikel 14.5). Det är inte heller tillåtet att fastställa reservationspriser inom ramen för kapacitetstilldelningsmetoderna (punkten 2.9 i bilaga I). En anpassning av de nationella bestämmelserna En konsekvens av elhandelsförordningen är att ett nätföretag inte får ta ut särskilda avgifter för överföringen av el på utlandsförbindelser på stam- nätsnivå. Det svenska regelverket har redan anpassats till EU-förord- ningen genom bestämmelsen i 21 § elförordningen. Att anpassningen sker genom att regeringen meddelar en föreskrift om undantag från 4 kap. 2 § första stycket ellagen medför dock att det som i praktiken är en huvudregel framstår som en avvikelse. För att komma till rätta med detta bör det i ellagen anges att betald anslutningsavgift ger rätt att använda el- nätet inom landet, inbegripet utlandsförbindelserna. Det finns emellertid också ett antal utlandsförbindelser på regionnäts- nivå, och dessa omfattas inte av elhandelsförordningens bestämmelser om sammanlänkningar. Det finns således utrymme för att även i fortsätt- ningen undanta regionledningar som är utlandsförbindelser från princi- pen att betald anslutningsavgift ger rätt att använda hela elnätet inom landet. Avsikten med förslaget är att anpassa de svenska nationella bestäm- melserna till , inte att i praktiken ändra villkoren för över- föring av el. Utlandsförbindelser med en spänning som understiger bör därför även fortsättningen vara undantagna från kravet att betald anslutningsavgift ska ge rätt att använda hela elnätet. Föreskrifter på en lägre normnivå Regeringen har inte meddelat några föreskrifter om att betald anslut- ningsavgift ska ge rätt att använda även utlandsförbindelser med en spän- ning som understiger . Det saknas också skäl att anta att det kommer att finnas ett praktiskt behov av sådana föreskrifter. Normgivningsbemyndigandet i 4 kap. 2 § andra stycket ellagen bör där- för tas bort. 6.1Efterfrågeflexibilitet på en elmarknad med vind- och solkraft På en framtida elmarknad med en högre andel variabel elproduktion i form av vind- och solkraft kommer det att bli viktigt att ta tillvara kost- nadseffektiva flexibilitetsresurser i elsystemet, exempelvis inom flexibel produktion, lagring och efterfrågeflexibilitet. Efterfrågeflexibilitet innebär att elkunderna förändrar sin elförbrukning som svar på olika signaler. De kan exempelvis minska sin förbrukning när elnätet är hårt belastat och öka den när elpriset är lågt som en följd av stor förnybar elproduktion. En elkund kan välja att bli mer flexibel i sin elanvändning av olika skäl. Övervägandena i propositionen tar sikte på kundens ekonomiska drivkrafter, närmare bestämt sådan prisbaserad efterfrågeflexibilitet som innebär att utformningen av avgifterna för överföring av el tillåter att kunden påverkar sin elkostnad genom att anpassa sin förbrukning efter variationer i slutkundspriset mellan timmar. 6.2Pilotprojekt och stegvis införande av nya nättariffer