prop · H503294 · 2018-09-04 00:00:00 — Enligt 2 kap. 11 § LPK ska föraren eller ägaren till varorna vidare, vad avser en vara som har tagits om hand, vid omhändertagandet utan kostnad tillhandahålla varuprov och svara för transport av den omhändertagna varan i enlighet med anvisningar. Skyldigheten att ge möjlighet att undersöka varorna och tillhandhålla varuprov gäller dock endast i den utsträckning som den enskilde personen förfogar över det som ska undersökas. Om föraren eller ägaren till varorna åsidosätter sina skyldigheter enligt dessa regler ska denne ersätta staten för dess kostnader på grund av detta. Ersättningsskyldigheten kan efterges helt eller delvis om det framstår som oskäligt att ta ut ersättning. Eftersom en passagerare som transporterar varan för annans räkning befinner sig på platsen och normalt förfogar över varan får det anses rimligt att bestämmelserna i 2 kap. 7 § och 11 § LPK utvidgas till att även omfatta denne. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna kompletteras med en hänvisning till passagerare som transporterar varor enligt 2 kap. 6 § andra stycket. Vem eller vilka av de utpekade personerna som bör vidta åtgärder får bedömas av från fall till fall. Om exempelvis föraren låser sitt fordon med varorna inuti kan passageraren som transporterar varorna för någon annans räkning ha svårt att direkt ge möjlighet att undersöka dessa. Å andra sidan kan föraren ha problem att hjälpa om passageraren som transporterar varorna för annans räkning har varorna i exempelvis ett eget bagage som denne själv håller i. Det får dock anses rimligt att föraren eller passageraren som transporterar varor för annans räkning gör det som är möjligt för att avhjälpa problemet, t.ex. genom att tillkalla den andre personen. Den ersättningsskyldighet som kan bli aktuell får bedömas för varje person för sig. Särskilt om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser De ändringar som föreslås innebär att enskilda personer åläggs vissa skyldigheter och att transporttillägg, penningböter och ersättningsskyldighet kan komma i fråga om dessa skyldigheter inte uppfylls. För att det ska vara tydligt vad som gäller för en viss flyttning får det anses lämpligt att samtliga ändringar börjar tillämpas . Den enskilde bör därvid även ha möjlighet att känna till skyldigheterna och följden av bristande efterlevnad innan flyttningen påbörjas, vilket talar för att ändringarna endast ska tillämpas på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att äldre bestämmelser fortfarande ska tillämpas på flyttningar som påbörjas före ikraftträdandet. Förslagen föranleder ändringar i 2 kap. 6, 7 och 11 §§, 4 kap. 1 § och 5 kap. 4 § LPK. Ändringarna föreslås träda i kraft . Äldre bestämmelser föreslås gälla för flyttningar av punktskattepliktiga varor som påbörjas före ikraftträdandet. 4.3Tullverkets möjlighet att kontrollera identitet vid transportkontroll 4.3.1Bakgrund och gällande rätt I fråga om alkoholvaror finns det i alkohollagen (2010:1622) vissa begränsningar av rätten att införa alkoholvaror från andra EU-länder. För tobaksvaror finns en regel om att sådana varor endast får föras in i landet av den som har fyllt (13 § tobakslagen [1993:581]). Den som bryter mot dessa införselrestriktioner kan ställas till ansvar enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, kallad smugglingslagen. kan i vissa fall bedriva kontroll enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, bland annat för att kontrollera sådana införselrestriktioner som nämnts ovan. får därvid exempelvis kontrollera identiteten på en resande som ser ung ut för att styrka att personen har uppnått åldersgränserna för att föra in alkohol- eller tobaksvaror i . Kontroll av en resandes identitet får göras vid en fördjupad kontroll då den resande misstänks för brott enligt smugglingslagen. Tobaksvaror, alkoholvaror och energiprodukter som flyttas mellan länder inom EU omfattas vidare av bestämmelserna i punktskattedirektivet (rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG) som reglerar bland annat i vilket land som skatt ska tas ut. Direktivet innehåller även vissa krav som ska vara uppfyllda vid flyttningar av varor såvitt avser exempelvis anmälan och ställande av säkerhet och ledsagardokument. Bestämmelserna i punktskattedirektivet är genomförda i svensk rätt genom lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt, förkortad LAS, och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. I lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, förkortad LPK, finns bestämmelser om kontroll av kraven i punktskattedirektivet. Av 1 kap. 6 § LPK följer att en punktskattepliktig vara får flyttas endast om de krav i fråga om dokument, säkerhet och anmälningsskyldighet är uppfyllda som följer av LTS, LAS eller LSE eller i den utsträckning som följer av bestämmelserna i punktskattedirektivet. Enligt 2 kap. 1 § LPK får i fråga om punktskattepliktiga varor i vägtransport som är eller kan antas omfattas av 1 kap. 6 § LPK kontrollera att varorna transporteras i enlighet med den bestämmelsen, s.k. transportkontroll. Transportkontroll får ske under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till en transport. Enligt 2 kap. 5 § LPK är förare skyldiga att på begäran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet. Enligt 5 kap. 3 § LPK döms den som uppsåtligen bryter mot skyldigheten att legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet enligt 2 kap. 5 §, till penningböter. Ansvar ska dock inte dömas ut om den tillfrågades identitet genast kunnat fastställas. I 5 kap. LPK finns vidare straffrättsliga bestämmelser avseende bland annat den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 § LPK för in punktskattepliktiga varor till från ett annat EU-land och därigenom ger 2017/18:294 upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras. Om det föreligger misstanke om brott enligt dessa bestämmelser får , på samma sätt som vid misstanke om brott enligt smugglingslagen, kontrollera den resandes identitet. Om de krav i fråga om dokument, säkerhet och anmälningsskyldighet som följer av LTS, LAS eller LSE eller punktskattedirektivet inte är uppfyllda kan även en särskild avgift, transporttillägg, påföras vissa i 4 kap. 1 § LPK angivna personer. Transporttillägget är av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna inte iakttagits. 4.3.2Förbättrade möjligheter till kontroll av identitet Regeringens förslag: En passagerare som transporterar punktskattepliktiga varor för någon annans räkning från ett annat EU- land ska vara skyldig att på begäran lämna sådana uppgifter som gör det möjligt för att med tillräcklig säkerhet fastställa personens identitet om det finns anledning att anta att transporten av varorna inte sker i enlighet med gällande bestämmelser för flyttning av varor. Den som uppsåtligen bryter mot skyldigheten ska dömas till penningböter. Ansvar ska dock inte dömas ut om den tillfrågades identitet genast kunnat fastställas. Ändringarna föreslås träda i kraft . Ändringarna ska gälla för flyttningar av punktskattepliktiga varor som påbörjas efter ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Datainspektionen, , , , , , , i , i , , , , , (), Energigas , Företagarna, , , , , , och har tillstyrkt förslaget eller har inte framfört några synpunkter på förslaget. Förvaltningsrätten i har anfört att kravet ”finns anledning att anta” att transporten inte sker i enlighet med 1 kap. 6 § LPK för att skyldighet att lämna uppgifter ska föreligga är lågt ställt. har anfört att genom förslaget utvidgas den krets av personer som har skyldighet att på begäran lämna uppgifter om sin identitet. Till denna skyldighet kopplas även befintliga straffbestämmelser i 5 kap. LPK, som innebär att den som uppsåtligen bryter mot skyldigheten i vissa fall ska dömas till penningböter. har uppmärksammat att någon fördjupad straffrättslig analys av förslaget inte redovisas i promemorian. Datainspektionen har hänvisat till sitt yttrande över promemorian Anpassade regler om personuppgiftsbehandling inom skatt, tull och exekution, i vilket inspektionen bland annat efterfrågade analys som visar att lagstiftningen är proportionell mot det legitima mål som eftersträvas enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. i har anfört bl.a. att regeringen bör ställa krav på de medverkande myndigheterna att förvalta och upprätthålla metoden som utvecklats för att spritbussarna eller andra upplägg med samma syfte inte ökar i omfattning igen. Åldersgränsen för att medföra alkoholdrycker i landet är och för tobak . Genom ett införande av myndigheternas förslag kan folkhälsan, främst för barn och unga, komma att förstärkas vilket bidrar till regeringens ANDT-strategi. Företagarna har anfört bl.a. att kravet på att en medpassagerare ska kunna styrka sin identitet diskuteras i promemorian i förhållande till att det inte föreligger någon skyldighet för enskilda att bära legitimation om de inte är förare. De exempel som anförs på hur en passagerare ska kunna styrka sin identitet på ett för reglerna godtagbart sätt är svävande. För att detta krav inte i praktiken ska bli ett id-tvång behöver det klargöras tydligare vilka andra sätt än med legitimationshandling en passagerare kan identifiera sig på för att uppfylla kraven. Se även avsnitt 4.1.2 för en redovisning av vissa synpunkter som berör hela avsnitt 4. Skälen för regeringens förslag Myndigheterna har föreslagit att det ska införas en generell skyldighet för passagerare i fordon som är föremål för transportkontroll att legitimera sig i de fall de själva transporterar punktskattepliktiga varor. Som framgår ovan har möjlighet att kontrollera identiteter i de fall det föreligger en misstanke om brott enligt smugglingslagen eller enligt LPK. Vid transportkontroller enligt LPK är syftet att kontrollera att flyttningen sker i enlighet med de krav som ställts upp i punktskattedirektivet om anmälan, säkerhet och följedokument. kan därvid ha anledning att ta ställning till frågor om skattskyldighet för varorna och om transporttillägg. I de fall det inte är fråga om misstanke om brott finns det endast skyldighet för den som är förare av det fordon som kontrolleras att vid en transportkontroll styrka sin identitet. Fråga är om det finns skäl att vidga den skyldighet som finns för förare till att även omfatta andra personer. Såsom anförts ovan i avsnitt 4.2.2 hade en enskild person när LPK infördes endast rätt enligt alkohollagen (1994:1738, numera 2010:1622) att föra in alkoholvaror för privat bruk om denne själv följde med transporten, eller i vissa särskilda fall där varorna fraktades genom yrkesmässig befordran i samband med arv eller gåva. Efter ett par EU-domar ändrades de svenska bestämmelserna i alkohollagen och en enskild person som har fyllt har numera möjlighet enligt alkohollagen att föra in alkoholvaror genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand, om införseln sker från ett annat land inom EU och dryckerna är avsedda för den enskildes eller dennes familjs personliga bruk (jfr prop. 2007/08:119). Av förarbetena framgår att i begreppet ”oberoende mellanhand” ingår även införsel genom andra oberoende mellanhänder än yrkesmässiga sådana, dvs. genom privata ombud (prop. 2007/08:119 s. 37). En stor del av de flyttningar av punktskattepliktiga varor som sker med varor som har beskattats i ett annat EU-land och därefter flyttas till sker med alkoholvaror. Mot bakgrund av de ändringar som ägt rum på alkoholområdet är det tillåtet för en enskild enligt alkohollagen att föra in alkoholvaror genom andra ombud än yrkesmässiga transportföretag för varor, exempelvis genom ett privat ombud som medför varorna från det andra EU-landet i en privat bil eller som passagerare i en buss. I de fallen, där den enskilde mottagaren i inte själv transporterar varorna, är det enligt punktskattedirektivet fråga om kommersiella flyttningar och dessa ska beskattas i även om de är avsedda för den enskilde mottagarens privata bruk. Ett förenklat ledsagardokument ska medfölja flyttningen från början till slut, dvs. ända fram till mottagaren. Dessa ändringar i alkohollagens regler medför även att det förekommer fler situationer än vid införandet av LPK där det blir aktuellt att utreda frågor om skattskyldighet och transporttillägg utan att det finns skäl för misstanke om smugglingsbrott. Vissa tidigare diskussioner kring legitimationskrav på skatteområdet Inför införandet av LPK föreslog att såväl förare som skattskyldig och annan person som medföljer transporten skulle vara skyldiga att legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet om det på skälig grund kunde antas att identiteten kunde vara av betydelse för punktskattekontrollen, se betänkandet Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86 s. 218.). I propositionen föreslogs dock endast ett legitimationskrav för föraren. I skälen anförde regeringen bland annat att det inte finns någon generell skyldighet för enskilda att bära med sig legitimationshandling (till skillnad från förare som är skyldiga att medföra körkort) och att regeringen mot den bakgrunden inte var beredd att föreslå att även annan än förare ska vara skyldig att styrka sin identitet, se propositionen Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll, m.m. (prop. 1997/98:100 s. 161 f.). Det kan noteras att i samma betänkande även föreslog att skattemyndigheten skulle få befogenhet att vid besök i verksamhetslokal begära att en person legitimerar sig. Den som bröt mot skyldigheten att legitimera sig föreslogs kunna dömas till böter (SOU 1997:86 s. 38 och 515 f.). De förslagen genomfördes inte (prop. 1997/98:100 s. 161 f.). Regeringen ansåg att det fanns ett behov av att skattemyndigheten skulle få göra kontrollbesök, kontrollera identitet och F-skattsedel samt kunna ställa frågor om verksamheten. Däremot ansåg regeringen att inte enbart skattemyndighetens behov skulle få vara avgörande för frågan om att bära legitimation. Det skulle därför föra för långt att ställa krav på att bära legitimation och knyta det till ett straffansvar. Regeringen menade dock att det redan enligt gällande rätt fanns möjligheter att uppställa krav på legitimation. Den som på skattemyndighetens begäran uppvisar F-skattsedel eller som lämnar svar om verksamheten kan, om myndigheten anser att behov finns, uppmanas att styrka sin identitet. Detsamma gäller för övrigt den reviderade vid en Vid en revision är den reviderade, dvs. näringsidkaren själv eller dennes företrädare, skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Denna skyldighet innefattar också en skyldighet för den reviderade att tala om vem han är och vid behov att också styrka sina uppgifter (prop. 1997/98:100 s. 171 f.). Vid införandet av nuvarande bestämmelser om personalliggare i vissa branscher anförde regeringen bland annat följande. För att möjliggöra en kontroll av personalliggaren måste kunna efterfråga de aktuella personernas identitet. Det vore dock att bära för långt att i detta lagstiftningsärende uppställa krav på att alla som arbetar i restaurang- eller frisörbranschen ska vara skyldiga att bära legitimation. Ytterst är det näringsidkarens ansvar att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde ha anledning att fördjupa kontrollen. rätt att efterfråga identiteten på personalen i en verksamhet bör dock inte kopplas direkt till någon sanktion (prop. 2005/06:169 s. 47). Samma bedömning gjordes när reglerna om personalliggare utvidgades till byggbranschen (prop. 2014/15:6 s.59 f.). Bör kravet på att styrka sin identitet utvidgas till fler personer än förare vid en transportkontroll? När det är fråga om att fatta ett beslut om skatt eller transporttillägg med anledning av en transportkontroll är det viktigt att detta beslut fattas på ett rättssäkert sätt. I det ligger även att myndigheten kan identifiera den som är skattskyldig eller skyldig att betala transporttillägget. Vid andra former av skattebeslut kan det, som framgår av ovan redovisade förarbeten, finnas möjlighet att genom förelägganden och revisioner inhämta uppgifter om identitet och andra uppgifter som kan ligga till grund för beslut. Vid ett kontrollbesök kan exempelvis det faktum att det på arbetsplatsen finns personer som vägrar att uppge sin identitet föranleda att fördjupar sin kontroll, exempelvis genom att besluta om en revision. Möjligheterna att genom utredning i efterhand fastställa identiteten på den som berörs och därmed ett korrekt underlag för beskattning eller uttag av transporttillägg är begränsade när fråga är om varor som påträffas vid en transportkontroll. I dessa fall befinner sig den berörda personen på resande fot och inte på en arbetsplats eller på annan plats där vidare information kan inhämtas genom en fördjupad kontroll som exempelvis en revision. Myndigheten är därför i stor utsträckning beroende av de uppgifter som lämnas på plats av den enskilde personen. I de fall det kan vara aktuellt att t.ex. besluta om skatt eller transporttillägg, får det mot denna bakgrund anses finnas goda skäl att införa en skyldighet för den enskilde att lämna uppgifter som gör det möjligt för att i tillräcklig utsträckning fastställa identiteten och därmed fatta ett korrekt beslut. Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse införs i 2 kap. 5 § LPK som förbättrar möjligheter att fastställa identiteter. Utformning av skyldigheten m.m. Såsom tagits upp i tidigare förarbeten finns det inte någon generell skyldighet för enskilda att bära legitimation, till skillnad från vad som gäller för förare där det finns en skyldighet att medföra körkort. därmed ifrågasättas om det är lämpligt att utforma den bestämmelse som föreslås som en skyldighet att visa legitimation. I stället föreslår regeringen att den enskilde på begäran ska lämna uppgifter i viss utsträckning. I lagrådsremissen föreslogs att det i bestämmelsen skulle anges att den enskilde på begäran ska lämna uppgifter som gör det möjligt för att på ett godtagbart sätt fastställa personens identitet. Lagrådet har föreslagit att uttrycket ”på ett godtagbart sätt” bör ersättas med ”med tillräcklig säkerhet”. Lagrådet anför att härigenom avspeglas på ett bättre sätt vad som ska uppnås med bestämmelsen som skillnad i betydelse i förhållande till motsvarande uttryck i första stycket (dvs. den befintliga bestämmelsen om förare) markeras. Regeringen föreslår att bestämmelsen utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Den föreslagna formuleringen ”med tillräcklig säkerhet fastställa” är avsedd att medföra ett något lägre krav än det krav på att styrka sin identitet som gäller för förare. Identiteten ska således fastställas på ett sätt som är tillräckligt säkert i förhållande till syftet att möjliggöra ett korrekt beslut om skatt eller transporttillägg. Givetvis kan skyldigheten i många fall på enklast sätt uppfyllas genom att den enskilde visar upp en giltig legitimation. Om den enskilde inte medför legitimation bör det dock finnas möjlighet att på annat sätt lämna uppgifter som kan möjliggöra för myndigheten att fastställa identiteten. Det bör exempelvis kunna vara tänkbart att identiteten kan kontrolleras i tillräcklig utsträckning genom att den enskilde kan uppvisa andra handlingar, kreditkort m.m., genom att lämna olika uppgifter som kan kontrolleras mot t.ex. offentliga databaser eller genom andra personers intygande. Företagarna har anfört att för att detta krav inte i praktiken ska bli ett id-tvång behöver det klargöras tydligare vilka andra sätt än med legitimationshandling en passagerare kan identifiera sig på för att uppfylla kraven. Regeringen konstaterar att det kan variera vilka handlingar eller uppgifter som ger information som är tillräcklig i det enskilda fallet. Eftersom någon skyldighet för enskilda att bära legitimation inte föreligger är det dock givetvis viktigt att tydligt informerar den enskilde om möjligheten att lämna uppgifter på annat sätt och vilka uppgifter eller handlingar som enligt myndigheten kan bedömas ge tillräcklig information. När ska det finnas skyldighet att lämna uppgifter? Myndigheternas förslag omfattar såvitt får förstås samtliga passagerare som vid en transportkontroll medför punktskattepliktiga varor. En transportkontroll får endast genomföras för vägtransporter som är eller kan antas omfattade av 1 kap. 6 § LPK. Det måste således finnas skäl att anta att någon åtgärd, exempelvis anmälan och ställande av säkerhet eller medförande av ledsagardokument, ska vidtas inför eller vid flyttningen. Även om det finns skäl att anta detta och därmed grund för att genomföra en transportkontroll kan det vid kontrollen visa sig att det i fordonet, antingen endast eller till viss del, finns varor som inte omfattas av några krav enligt 1 kap. 6 § LPK. Det kan t.ex. vara fråga om varor som en enskild själv transporterar in till från ett annat EU-land för sitt eget bruk. I de fallen föreligger varken skattskyldighet i eller särskilda krav vid flyttningen. Även om personen i fråga färdas som passagerare i ett fordon där det i övrigt finns varor som fraktas kommersiellt bedöms det inte skäligt att ålägga en sådan person någon skyldighet vad avser kontroll av identitet. Om det däremot finns anledning att anta att varorna inte är för personens eget bruk blir förhållandet ett annat eftersom en sådan flyttning enligt punktskattedirektivets regler utgör en kommersiell flyttning för vilken skattskyldighet föreligger i . I praktiken kommer den föreslagna bestämmelsen främst att tillämpas på flyttningar av varor som har beskattats i andra EU-länder till enskilda mottagare i och flyttningar av beskattade varor av en enskild person för annat än dennes eget bruk. Flyttningar av obeskattade varor och flyttningar av beskattade varor mellan näringsidkare i olika EU-länder kan antas normalt ske genom transporter där det endast är en förare som medför varorna. Där gäller skyldighet för föraren att styrka sin identitet. Om beskattade varor flyttas ut från föreligger vidare inte någon ytterligare skattskyldighet i . Mot bakgrund av vad som sagts ovan föreslår regeringen att skyldigheten att lämna uppgifter ska föreligga för passagerare som transporterar punktskattepliktiga varor för annans räkning från ett annat EU-land. Med passagerare avses samtliga personer som färdas med ett transportmedel och som inte är förare av fordonet. Detta innebär att även personer som inte är betalande resenärer vid exempelvis en kommersiell busstransport omfattas av begreppet passagerare, såsom reseledare eller representanter för arrangören, om dessa färdas med bussen. Den föreslagna bestämmelsen omfattar således alla som färdas i fordonet och som inte omfattas av första stycket i 2 kap. 5 § LPK. Med uttrycket att varorna transporteras för annans räkning får förstås alla situationer där varorna inte transporteras för egen räkning, dvs. för personens eller dennes familjs personliga bruk. Skyldigheten är således inte beroende av att det finns ett avtal om att agera som ombud utan den omfattar även situationer där det av omständigheterna följer att någon agerar för annans räkning. Genom den föreslagna regleringen kommer de grundläggande förutsättningarna för den skyldighet som här föreslås och den skyldighet som föreslås i avsnitt 4.2.2 att se till att förenklade ledsagardokument medföljer transporten vara desamma.