prop · H503188 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:188 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen ges en samlad redovisning av resultat och svenskt arbete i multilaterala organisationer aktiva inom internationellt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och som finansieras inom biståndsramen. I skrivelsen redogörs för det multilaterala biståndets omfattning och styrning, organisationernas verksamhet och resultatet av denna. Därtill beskrivs svenskt styrelse- och påverkansarbete och resultatet av detta. Fokus är , 2015 och 2016 och utgår från organisationernas egna resultatramverk och rapportering. Skrivelsen fokuserar på tre tematiska områden i regeringens policyramverk: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter. Utöver dessa ingår ett avsnitt på temat inkomstfattigdom och ett avsnitt om det humanitära biståndet. Bakgrund och behandling av tillkännagivande................... Metod och avgränsningar ................................................. Svensk styrmodell och genomförande av multilateral 3.1Svensk strategi för multilateralt Övergripande biståndspolitisk policy ............................... Beslut och uppföljning av kärnstöd.................................. Multilateralt utvecklingssamarbete – utveckling och trender vad gäller finansiering och aktörer.................................................. Olika multilaterala aktörer................................................ Utvecklingen multilateralt bistånd globalt ....................... Utveckling svenskt multilateralt bistånd .......................... Svenskt multibi-stöd genom Sida..................................... Svenskar i multilaterala organisationer ............................ 5.2Multilaterala organisationers verksamhet och Konkreta exempel på svenskt påverkansarbete ................ Tema jämställdhet och kvinnors roll i utveckling........................... 6.2Multilaterala organisationers verksamhet och Konkreta exempel på svenskt påverkansarbete ................ 7 Tema miljö och klimat .................................................................... 7.2Multilaterala organisationers verksamhet och Konkreta exempel på svenskt påverkansarbete ................ Tema demokrati och mänskliga rättigheter..................................... Multilaterala organisationers verksamhet och Konkreta exempel på svenskt påverkansarbete ................ Tema humanitärt bistånd................................................................. Multilaterala organisationers verksamhet och Konkreta exempel på svenskt påverkansarbete ............... Multilateralt kärnstöd, .............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Multilaterala organisationer där svensk De tio största svenska kärnstöden till multilaterala organisationer 2014–2016 De tio största mottagarna av svenskt multibi-stöd 2015–2016 De tio finansiellt största insatserna från Sida till Världsbanksgruppen 2016 Antal svenskar inom olika rekryterings- program och svensk budget Organisationer med flest anställda svenskar Diagram 4.1 Kategoriernas fördelning av det svenska multilaterala biståndet –2016 Diagram 4.2 Totalt bistånd från DAC-länder och andel till multilaterala organisationer 2010–2016 Diagram 4.3 DAC-länders andel av biståndet som går till Diagram 4.4 Totalt bistånd från DAC-länder till multilaterala organisationer 2016 och dess fördelning kärnstöd / öronmärkt stöd fördelat på kärnstöd och öronmärkt stöd Svensk finansiering till multilaterala organisationer 2014–2016 Tematisk fördelning av svenskt multibi-stöd Geografisk fördelning av svenskt multibi- Givarsamordning som verktyg för svenskt påverkansarbete – ordförandeskap i Stöd till förhandlingar för framtagande av principer för ansvarsfulla investeringar i UN Women på landnivå Women Business and the (WBL) FN i - ny samarbetsmodell för ökat Gröna Klimatfonden (GCF) Miljö- och klimatpåverkansarbete i de Stärkande av FN:s interna miljöarbete Miljö och naturresurser inkluderade i Stöd till Världsbanksgruppens Nordic Trust Fund för mänskliga rättigheter mänskliga rättigheter och mekanismen för integrering av mänskliga rättigheter Internationella dialogen för freds- och Grand Bargain – drivande i arbetet för att främja flexibel humanitär finansiering Ökad synlighet för givare av icke-öronmärkt Genom denna skrivelse ges en samlad redovisning av resultat och svenskt arbete i multilaterala organisationer aktiva inom internationellt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och som finansieras inom biståndsramen. I skrivelsen redogörs för det multilaterala biståndets omfattning och styrning, organisationernas verksamhet och resultat av denna. Därtill beskrivs svenskt påverkansarbete och resultat av detta. Fokus är , 2015 och 2016 och resultatredovisningen utgår från organisationernas egna resultatramverk och rapportering. Svenskt påverkansarbete täcker även aktiviteter . Skrivelsen fokuserar på tre tematiska områden i regeringens policyramverk: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter. Utöver dessa tematiska områden ingår ett avsnitt på temat inkomstfattigdom och ett avsnitt om det humanitära biståndet. Nedan ges en sammanfattande redovisning av de resultat, lärdomar och slutsatser som regeringen vill lyfta fram i skrivelsen. Svenskt multilateralt utvecklingssamarbete styrdes av den s.k. multistrategin – Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. Den syftade till att stärka och strukturera styrning och påverkansarbete i multilaterala organisationer. Ett omfattande arbete med att genomföra strategin har bedrivits inom UD, övriga berörda departement, Sida, utlandsmyndigheter och representationer. Multistrategin har haft ett betydande genomslag för den svenska multilaterala utvecklingspolitiken och har utgjort ramen för dagens styrning genom bl.a. specifika organisationsstrategier och organisationsbedömningar. Regeringen antog 2017 en ny multistrategi – Strategi för multilateral utvecklingspolitik. Genom denna stärks ytterligare arbetet för att skapa ett sammanhållet och strategiskt svenskt agerande och samarbete med de multilaterala organisationerna. Strategin betonar relevans, effektivitet och resultat. I ett internationellt perspektiv kan det konstateras att ytterst få länder har en fastlagd sammanhängande multilateral utvecklingspolitik och mekanismer för styrning liknande den svenska. Utöver multistrategin finns organisationsspecifika strategier för det svenska samarbetet. av svenskt kärnstöd till multilaterala organisationer styrs av organisationsspecifika strategier, resterande styrs på ett övergripande plan av multistrategin. Dessa strategier omsätts bl.a. i styrelsearbetet. De multilaterala organisationerna utgör ett system med såväl operativa som normativa funktioner. I mångt och mycket skapar de en helhet där mandat och olika organisationers verksamheter kompletterar varandra och där resultat därför i hög grad är beroende av flera organisationers samverkan. har den multilaterala expanderat med såväl nya institutioner som finansiärer, exempelvis filantroper. Det multilaterala landskapet har ändrats i det att ett antal tematiska s.k. vertikala fonder och finansieringsmekanismer tillkommit med nya finansieringsmodeller och instrument. Andelen av svensk biståndsbudget som går till eller via multilaterala organisationer har varierat över åren men sett har den successivt ökat. En liknande utveckling har skett internationellt, vilket visar på bred tilltro till att multilaterala organisationer är effektiva aktörer för fattigdomsbekämpning och humanitärt arbete. Bistånd genom multilaterala organisationer uppgick till något över hälften av den svenska biståndsbudgeten. Såväl kärnstöd till organisationerna som det stöd Sida förmedlar genom multilaterala organisationer, s.k. multibi-stöd, har ökat. Proportionerligt har Sidas multibi-stöd ökat i snabbare takt än det svenska kärnstödet. Som andel av biståndsbudgeten har kärnstöd från varit tämligen stabilt, . De volymmässigt 10 största kärnstödbidragen utgör av totalt kärnstöd till ett 30- tal organisationer. har fördelningen till FN:s fonder och program ökat i något högre grad tillsammans med stora bidrag till den nystartade Gröna Klimatfonden. Sidas multibi-stöd har ökat betydligt . ökade andelen multibi-stöd från att vara till av Sidas totala utbetalningar. Den största ökningen skedde , därefter har ökningen avstannat och andelen varierar numera mellan . Ett större fokus på konfliktländer, där det finns få andra aktörer att samarbeta med utöver multilaterala organisationer, och de ökade humanitära behoven är viktiga förklarande faktorer. Internationellt sett har multilateralt bistånd ökat och som andel utgör multilateralt bistånd av totala biståndsflöden. Öronmärkt stöd har ökat i snabbare takt än kärnstöd. I volymer har öronmärkt stöd fördubblats och som andel ökat från av det multilaterala stödet till 2015. Trenden mot ökad öronmärkning är oroande och måste brytas, bl.a. försvårar det organisationernas planering, leder till överrespektive underfinansiering av vissa områden och minskar flexibiliteten i biståndet. Det är mindre biståndseffektivt och snedvrider incitament för andra givare att fortsatt ge kärnstöd. På det humanitära området innebär kärnstöd att organisationerna kan använda medlen flexibelt utifrån humanitära behov. Det ökar förmågan att snabbt svara mot uppkomna kriser samt att finansiering styrs dit den behövs mest. Öronmärkning har varit speciellt påtaglig inom FN:s fonder och program där öronmärkt stöd ökat dramatiskt . Kärnstöd har på motsvarande sätt sjunkit till en mycket allvarligt låg nivå. Öronmärkt stöd utgör av FN:s fonder och programfinansiering. Öronmärkning kan emellertid variera, alltifrån att finansiering är hårt knutet till ett enskilt projekt i ett specifikt land med särskild återrapportering, till en mjukare variant där finansiering är knuten till ordinarie program och reguljär återrapportering. multibi-stöd genom Sida kännetecknas av mjuk öronmärkning på så vis att det i huvudsak finansierar verksamhetsområden inom ramen för organisationernas strategiska planer och landprogram. De tematiska prioriteringarna: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter, valdes eftersom de anses vara särskilt viktiga för att uppnå biståndets övergripande mål att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Dessa tre områden betraktas även som s.k. motvindsfrågor där har ett särskilt kunnande och mervärde. har ökat allokeringen av multilateralt stöd till de tematiska prioriteringarna och frågorna återspeglas också i de svenska organisationsstrategier som styrt svenskt agerande i de enskilda organisationerna. Svenskt stöd har i första hand bidragit till att de multilaterala organisationerna kunnat genomföra verksamhet inom en lång rad områden, såsom redogörs för i skrivelsen. Denna verksamhet, såväl operativ som normativ, har bidragit till att förbättra levnadsförhållandena för människor som lever i fattigdom och förtryck. Långsiktiga resultat av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet måste ses tillsammans med omvärldsutvecklingen . i ett längre perspektiv har den globala utvecklingen i flera avseenden varit positiv och skrivelsen visar att svenskt multilateralt utvecklingssamarbete bidragit till den positiva utveckling som setts i många länder och på flera områden. Vid en tillbakablick kan det dock konstateras att utvecklingen inom ovan tematiska områden i vissa avseenden försämrats. Det gäller bl.a. det globala arbetet för jämställdhet och sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), ett krympande demokratiskt utrymme och miljö- och klimatsituationen i världen. och likasinnade har drivit de tematiska prioriteringarna i det multilaterala samarbetet och organisationerna har också ökat sin verksamhet inom områdena, såväl operativt som normativt. Därigenom, och även i ljuset av en svårarbetad miljö, har betydande resultat uppnåtts, ibland i form av att en negativ utveckling och tillbakagångar kunnat motverkas. Genom omfattande finansiellt stöd till tongivande organisationer har i hög grad bidragit till dessa resultat. I skrivelsen redovisas också flera konkreta exempel där svenskt påverkansarbete haft en avgörande betydelse. Svensk multilateral utvecklingspolitik består till stor del i att delta i styrning av de organisationer som är medlem i, bl.a. genom styrelsearbete. Det är utvecklingspolitisk diplomati som bl.a. omfattar systematisk analys och bedömning, påverkansarbete samt styrning och uppföljning. Det är i detta arbete som regeringens prioriteringar kommer till uttryck. omfattande kärnstöd förstärker våra möjligheter att delta i och bli hörda av de organisationer vi är medlemmar i. Påverkansarbete kan också bedrivas på många andra sätt och syftar till att påverka en organisation i en viss riktning som annars kanske inte skulle skett eller omfattning. Arbetet bedrivs såväl gentemot själva organisationerna som i relation till både statliga aktörer och det civila samhället, inklusive i samarbetsländer. Även EU är en viktig plattform för indirekt påverkan på multilaterala organisationer. Påverkansarbete kan ge hög utväxling med genomslag för svenska prioriteringar i organisationernas ordinarie verksamhet. I skrivelsen ges flera konkreta exempel där svenskt påverkansarbete lett till resultat långt bättre än vad skulle uppnått på egen hand. 2017/18:188 personalintensivt och resultat inte alltid lätt att påvisa. Exemplen i denna skrivelse visar dock på genomslag för t.ex. mer ändamålsenliga budgetprocesser, användande av mångdimensionell fattigdomsanalys, uppmärksammande av jämställdhet och SRHR i strategier och planer samt genomslag för svenska positioner i klimatarbetet och finansiering av humanitärt bistånd. För att öka biståndets effektivitet har centrala frågor i såväl styrningen av organisationerna som påverkansarbetet varit förbättrad resultatredovisning, ökad kostnadseffektivitet, ökad transparens, ökat fokus på korruption och ökat ansvarsutkrävande. Svenskar anställda i multilaterala organisationer kan också spela en roll i utformningen av organisationernas verksamheter. har, och har haft, flera initiativ och program som syftar till att öka antalet svenskar i organisationerna, bl.a. för att stärka förutsättningarna för att uppnå de svenska målen för biståndet och återföra kunskap till biståndets aktörer i . Programmen till trots är svenskar underrepresenterade i förhållande till svenska finansiella bidrag. Svenskt humanitärt bistånd har ökat kraftig . Det återspeglar de ökade humanitära behoven i världen som fördubblats och som är historiskt större . Humanitärt bistånd fördelas i hög grad genom multilaterala aktörer. Klyftan mellan humanitära behov och tillgängliga resurser har ökat dramatiskt, varför det humanitära responssystemet genomgår reformer i syfte att bli mer effektivt, transparent och inkluderande. Synergier mellan humanitärt bistånd och utvecklingsinsatser har initierats. Det multilaterala utvecklingssystemet måste kontinuerlig stärkas och effektiviseras med sikte på goda resultat. Inte minst Agenda 2030, som manar till ökad samordning och leverans, ställer nya krav, men ger också möjlighet att reformera och skapa ett starkare och mer sammanhållet system. Genomgången visar att gemensamma utmaningar – som humanitära behov och klimatförändringar – bäst hanteras genom internationellt samarbete. Regeringen anser att de multilaterala organisationerna är särdeles väl lämpande för att hantera globala gemensamma nyttigheter. Denna insikt delas av många andra länder som i ökad utsträckning väljer multilaterala kanaler för att de visat sig fungera effektivt och ger resultat. 2.1Bakgrund och behandling av tillkännagivande Allt internationellt utvecklingssamarbete ska främja utveckling och leda till resultat för människor som lever i fattigdom och förtryck. Fokus på resultat är centralt i principerna för bistånds- och utvecklingseffektivitet. Svensk multilateral utvecklingspolitik betonar relevans, effektivitet och resultat, vilket ställer stora krav på uppföljning, utvärdering och god resultatredovisning. granskade 2014 regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet i rapporten genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24). I granskningen påpekade att utrikesutskottet efterfrågat en utvecklad resultatanalys. Det konstateras att det fanns begränsade möjligheter att expandera rapporteringen inom ramen för budgetpropositionen, varför en samlad resultatskrivelse om det multilaterala utvecklingssamarbetet föreslogs som också skulle beskriva styrelse- och påverkansarbetet. uttalade i sitt betänkande om bistånd genom internationella organisationer (bet 2015/16:UU7) att samordningen mellan utvecklingsbankerna och övriga multilaterala organisationer har ökat och att det vore önskvärt med en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklingsorganisationerna. En sådan skrivelse skulle kunna fokusera på vissa teman eller grupper av organisationer som bedöms som särskilt viktiga för att uppnå målen för utvecklingssamarbete. Analysen borde omfatta en bedömning av verksamheten i förhållande till beslutade strategier och organisationernas resultatramverk och resultatet av svenskt styrelse- och påverkansarbete. I ett senare betänkande Redovisning av verksamheten i , Världsbanksgruppen samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna 2014 och 2015 (bet. 2016/17:UU7 punkt 1, rskr. 2016/17:48) uttalade utskottet återigen en önskan om en skrivelse med samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklingsorganisationerna. Enligt utskottet borde en sådan skrivelse lämnas till , med början för behandling . Utskottet föreslog att skulle tillkännage detta för regeringen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. För att efterkomma tillkännagivande avser regeringen därför att i en skrivelse som lämnas till , med start , lämna en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala organisationerna. Denna skrivelse, som är den första av sådana återkommande skrivelser, syftar till att ge en samlad redovisning av resultat och svenskt arbete i de multilaterala organisationerna aktiva inom internationellt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och som finansieras inom 2017/18:188 biståndsramen. Regeringen anser därmed att tillkännagivande fullt ut har tillgodosetts och att tillkännagivandet således härmed är slutbehandlat. Denna skrivelse baserar sig huvudsakligen på finansiell statistik över stödet till multilaterala organisationer, organisationernas årsredovisningar m.m. samt UD:s och Sidas analys av den aktuella verksamheten. Den täcker resultat , 2015 och 2016 där data finns från organisationernas egna resultatramverk och rapportering. Så kallat påverkansarbete täcker även aktiviteter . Utvecklingssamarbete är dock långsiktigt och resultatet måste ses . Effekter som redovisas utgår därför i hög grad från tidigare års verksamhet, och på samma sätt kommer verksamheter och stöd att ge full effekt först senare . Arbetet med att ta fram skrivelsen har visat att internationell terminologi om multilateralt utvecklingssamarbete är bristfällig. Detta gäller även, data och statistik. Detta försvårar rapportering och jämförelser organisationer och länder emellan i den utsträckning som är önskvärt. Flera multilaterala organisationers resultatrapportering kan utvecklas för att bättre tillgodose och andra givares behov av resultatinformation, inte minst vad gäller vilka resultat organisationerna uppnår i fält och ifall dessa resultat uppnås till en rimlig kostnad. driver aktivt frågorna om förbättrad resultatredovisning, ökad kostnadseffektivitet, ökad transparens, förbättrat antikorruptionsarbete och ökat ansvarutkrävande i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Skrivelsen omfattar multilaterala organisationer verksamma inom långsiktigt utvecklingssamarbete och det humanitära biståndet och som finansieras inom biståndsramen1. Den omfattar s.k. kärnstöd (ickeöronmärkt stöd till en multilateral organisation) som förmedlas av (i huvudsak UD) och s.k. multibi-stöd (dvs bilateralt bistånd som förmedlas av Sida via multilateral organisation). Därmed ges en samlad redovisning av totala samarbete med multilaterala organisationer. I skrivelsen redogörs för de multilaterala organisationernas mandat och verksamhet, det svenska stödet till organisationerna och svenskt påverkansarbete i syfte att påverka organisationerna och den internationella utvecklingsagendan. I skrivelsen redogörs även för såväl resultat av organisationernas verksamhet som av svenskt påverkansarbete i förhållande till de prioriteringar som anges i organisationsstrategierna. har speciellt uttryckt önskan om information om det 1 I biståndsramen inkluderas även den del av bidrag till vissa multilaterala organisationers reguljära budget som belastar anslag inom andra utgiftsområden men som klassificeras som bistånd, exempelvis FAO, , IOM, , , , UNIDO och WHO. EU är inte en multilateral organisation och omfattas inte av denna skrivelse. Det åskådliggörs i 22 konkreta exempel valda för att ge en bred och allsidig bild av påverkansarbetet. I skrivelsen fokuseras på tre tematiska områden i regeringens policyramverk som bidrar till det riksdagsbundna målet att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter. Utöver dessa tematiska områden ingår ett avsnitt på temat inkomstfattigdom och ett avsnitt om det humanitära biståndet för vilka de multilaterala organisationerna är särskilt viktiga. Regelbunden resultatuppföljning görs utifrån organisationernas egna resultatresultatredovisningar och inom ramen för styrelsearbetet. Organisationernas verksamhet och resultatredovisning skiljer sig åt vilket försvårar aggregering och jämförelser. 3Svensk styrmodell och genomförande av multilateral utvecklingspolitik har fastställt målet för internationella bistånd: att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. 3.1Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete antog regeringen strategi för multilateralt utvecklingssamarbete2 som var styrande för samarbetet . Strategin syftade till en kvalitetssäkring och effektivitetshöjning av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet och beskriver hur bättre ska ta tillvara möjligheterna att påverka de multilaterala organisationerna. Strategin klargör att flera departement inom , utöver UD, ger bidrag och deltar på olika sätt i den strategiska styrningen av organisationerna. ambassader och representationer utomlands har också en viktig roll. Sida och andra myndigheter samarbetar med och ger stöd till enskilda program och insatser genom multilaterala organisationer. Ambitionen är att alla aktörer ska arbeta tillsammans på ett effektivt sätt för att uppnå goda resultat. röst ska höras och politik ska ge avtryck i det arbete som de multilaterala organisationerna gör. ska vara en kunnig och välinformerad givare i de multilaterala organisationerna. Strategin betonar särskilt att de multilaterala organisationer som samarbetar med ska bedömas på ett strukturerat sätt. Syftet är att säkra att svenska biståndsmedel används på bästa sätt och går till de organisationer som bäst kan bidra till utveckling och fattigdomsminskning. Strategin förordar i första hand icke-öronmärkt kärnstöd och förutsägbar finansiering med fleråriga bidragsåtaganden. Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete har haft ett betydande genomslag för svensk multilateral utvecklingspolitik.