prop · H60325 · 2018-12-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:25 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten av värdefull skog (RiR 2018:17). Regeringen instämmer i den övergripande iakttagelsen att statens samlade insatser för skydd av värdefull skog kan förbättras och bli mer kostnadseffektiva. Formellt skydd och frivilliga avsättningar av värdefulla skogsområden är viktiga instrument för att nå de miljökvalitetsmål och det friluftslivsmål som beslutat, tillsammans med funktionell miljöhänsyn och naturvårdande skötsel. Regeringen har arbetat kontinuerligt med att förbättra det strategiska genomförandet av miljömålen och för att det ska finnas ändamålsenliga styrmedel för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald samt värden för friluftslivet. Kvalitet och funktion är viktiga utgångspunkter för strategin för formellt skydd av skog som vägleder arbetet . Regeringens satsningar på att skydda och sköta värdefulla skogar har ökat takten i arbetet. har fått i uppdrag att genomföra en landsomfattande nyckelbiotopsinventering. Regeringen har också beslutat om ett nationellt skogsprogram. Kontinuerligt förbättrad kunskap om skyddsvärda områden, återstående skyddsbehov och frivilliga avsättningar förbättrar möjligheterna att genomföra och följa upp arbetet på ett kostnadseffektivt sätt och skapar förutsättningar för samarbete mellan berörda aktörer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Beslutade grunder för ett samlat och kostnadseffektivt arbete för att nå Beslutade insatser för att fokusera på kvalitet och funktion.......................................... Beslutade insatser för ändamålsenligt skydd av skog och kostnadseffektiva Beslutade insatser för en tydlig 3.2Regeringens åtgärder med anledning av (RiR 2018:7)..................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1Ärendet och dess beredning har granskat om statens insatser för skydd av värdefull skog på ett effektivt sätt bidrar till att nå och regeringens målsättningar för miljö och friluftsliv. Granskningen har redovisats i rapporten av värdefull skog (RiR 2018:17). överlämnades av till regeringen . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. granskning har syftat till att bedöma om statens insatser för skydd av värdefull skog på ett effektivt sätt bidrar till att nå och regeringens målsättningar för miljö och friluftsliv. En utgångspunkt för granskning har varit att undersöka om arbetet med skydd av skog är kostnadseffektivt, mot bakgrund av att särskilt har framhållit vikten av kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljömålen. I granskningen har utgått från att besvara följande delfrågor: 1.Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt? 2.I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? granskning visar att det finns förbättringsmöjligheter i statens samlade insatser för skydd av värdefull skog. övergripande slutsatser är: ∙Arbetet med skydd av skog har till stor del fokuserat på arealmål och procentsatser på nationell nivå. För att nå målen bör arbetet i högre grad också fokusera på områdenas kvalitet och funktion. Detta kräver ökad kunskap om skyddsvärda områden, skyddsbehov och frivilliga avsättningar, en högre grad av strategisk planering och prioritering av områden samt ökade skötselinsatser. ∙Regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut. ∙För att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till behövs en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar och en ökad samordning av statistik. ∙Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för att miljömålen uppfylls. bedömning är att det finns utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten i det formella skyddsarbetet. Enligt påverkas kostnadseffektiviteten i hög grad av följande faktorer: graden av strategisk planering och prioritering av skyddsvärda områden, val av skyddsform och ersättningens utformning, arbetsprocesserna i form av exempelvis myndigheternas arbetsfördelning och förutsättningar för strategisk planering samt förvaltning av områden. bedömer att myndigheternas reviderade strategi för formellt skydd av skog har goda förutsättningar att ge stöd för att prioritera arbetet i linje med mål. Däremot behöver den kompletteras med en strategi för restaurering av utvecklingsmark för att nå det långsiktiga målet, särskilt i . anser även att det krävs ökad kunskap om skyddsvärda områden för ett mer strategiskt arbete och en effektiv prioritering samt att en uppdaterad behovsanalys bör genomföras i syfte att klargöra återstående skyddsbehov för att nå långsiktiga mål för miljö och friluftsliv i olika regioner. bedömning är att det finns risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande och dyrare än vad som krävs. Val av skyddsform och ersättningens utformning kan påverka kostnadseffektiviteten. Vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområden betalas ofta intrångsersättning ut, som uppgår till av marknadsvärderingen, för de användarrestriktioner som intrånget medför. Enligt bör det vid bildande av naturreservat alltid noggrant utvärderas i hur stor utsträckning mindre skyddsvärd mark ska inkluderas i reservatet, eller om syftet med skyddet av sådana marker kan uppfyllas på alternativt sätt, utan att intrångsersättning betalas ut. Enligt finns det även anledning att se över hur de ekonomiska incitamenten hos markägare att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att öka användningen av skyddsformen. anser att arbetssättet Nya Komet i dess nuvarande utformning saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt och att alternativa skydds- och ersättningsformer behöver användas. bedömer vidare att ersättningsmark kan vara effektivt för att snabbt öka det totala skyddet eftersom ersättningsformen har fördelar framför allt i form av att intrångsersättningens påslag kan undvikas och att transaktionskostnaderna är lägre. finner att det finns anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsmark kan användas för att öka skyddet i , där det återstående skyddsbehovet är andelsmässigt större och där målets ambitionsnivå även kräver restaurering av utvecklingsmarker. anser vidare att länsstyrelserna behöver bättre förutsättningar för strategisk planering genom ökad förutsägbarhet i länsfördelning av medel. anser att arbetsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller vilken typ av formellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet. Enligt behövs en regelbunden samlad statistikproduktion för att en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen ska kunna göras och rapporteras till . anser att en bidragande Skr. 2018/19:25 orsak till bristerna i uppföljningen av målen kan vara att regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare delmålet. För att möjliggöra en transparent uppföljning av målen behöver det finnas en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska tillgodoräknas. bedömer också att naturvårdande skötsel i skyddade områden behöver prioriteras. Frivilliga avsättningar ska enligt och regeringen kunna betraktas som en fullgod komponent för måluppfyllelse. Enligt krävs dock ytterligare insatser från statens sida för att det ska gå att bedöma avsättningarnas kompletterande bidrag till måluppfyllelse. anser också att omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd ska motiveras, eftersom de kan påverka måluppfyllelsen. granskning visar att sektorsansvarets innebörd är otydlig, och att osäkerheten när det gäller gränsen för skogsbrukets respektive statens ansvar förhindrar en ökad transparens om frivilliga avsättningar och ökar risken för att okända värden går förlorade. bedömer att kunskapen om de frivilliga avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet behöver öka för att staten ska kunna bedöma de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse. anser att omvandling av frivilliga avsättningar till formellt skydd riskerar att leda till högre kostnader och sämre måluppfyllelse och att det behövs en ökad samsyn om motiven för omvandling. har lämnat rekommendationer till regeringen och till ansvariga myndigheter. Rekommendationer till regeringen: ∙Regeringen bör initiera en uppdaterad regional behovsanalys i syfte att klargöra återstående skyddsbehov i olika regioner för att nå fastställda mål för miljö och friluftsliv. Det bör göras i anslutning till den nationella inventeringen av naturvärden. ∙Regeringen bör överväga hur formellt skydd respektive frivilliga avsättningar ska definieras efter 2020, så att etappmålet på ett ändamålsenligt sätt både kan ge vägledning för att uppfylla miljökvalitetsmålet Levande skogar och ge förutsättningar för en samlad transparent och jämförbar uppföljning. ∙Regeringen bör initiera en översyn av Nya Komet i syfte att säkerställa att metoden ges förutsättningar att vara ett kostnadseffektivt komplement till traditionellt skyddsarbete. –om markägares ekonomiska incitament att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att skapa förutsättningar för en ökad användning av avtalsformen, –om det finns anledning att utveckla nya avtalsformer, exempelvis för att utvecklingsmark eller andra områden med något lägre skyddsvärden i större utsträckning ska kunna skyddas på ett kost- ∙Regeringen bör se över möjligheterna att förbättra förutsättningarna för länsstyrelserna att arbeta mer strategiskt med formellt skydd. Översynen bör omfatta formerna för finansiering och syfta till att öka möjligheterna att upprätthålla en långsiktig kompetensförsörjning. ∙Regeringen bör tydliggöra vad sektorsansvaret innebär i termer av markägares eget ansvar för frivilliga avsättningar, och även tydliggöra var och i vilken utsträckning statens ansvar tar vid. Rekommendationer till myndigheterna: ∙Naturvårdsverket och bör samordna rapporteringen och uppföljningen av miljömålen. En redovisning av den samlade statistiken för formellt skydd av skog enligt etappmålets formulering är en förutsättning för en transparent och jämförbar uppföljning av målet. ∙Utifrån ett förtydligande från regeringens sida, bör kommunicera sektorsansvarets innebörd gentemot skogsägare i termer av ansvarsfördelning mellan skogsägare och staten på ett tydligare sätt. ∙Naturvårdsverket och bör utarbeta gemensamma kriterier för när omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd kan vara motiverade. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i övergripande iakttagelse att statens samlade insatser för skydd av värdefull skog kan förbättras och bli mer kostnadseffektiva. Regeringen har arbetat kontinuerligt med att förbättra det strategiska genomförandet av miljömålen och för att det ska finnas ändamålsenliga styrmedel för att bevara biologisk mångfald och förutsättningar för friluftslivet. Det samlade arbetet med att bevara den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster i skogsekosystemen är större än det område som granskning är avgränsad till. 3.1.1Beslutade grunder för ett samlat och kostnadseffektivt arbete för att nå miljömålen Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av . Målen är styrande för allt miljöarbete som bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. 16 miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som Skr. 2018/19:25 miljöarbetet ska leda till. Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar, beslutade av regeringen, som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen. Etappmålen beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. har fastställt det övergripande målet för friluftslivspolitiken (prop. 2009/10:238, bet. 2010/11:KrU3, rskr. 2010/11:37 och 2010/11:38). Tio mätbara mål har beslutats av regeringen och redovisats till (skr. 2012/13:51, bet. 2012/13:KrU4, rskr. 2012/13:278). Grunderna för gällande skogspolitik beslutades av 1993 (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). En viktig förändring i den nya skogspolitiken var att två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes – ett miljömål och ett produktionsmål. har genom konventionen om biologisk mångfald förbundit sig att bevara sin biologiska mångfald på ekosystemnivå, artnivå och genetisk nivå. I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) angavs hur ska genomföra åtaganden inom konventionen om biologisk mångfald och EU:s naturvårdspolitik. Strategin har även betydelse för genomförandet av Agenda 2030 och mål för friluftslivspolitiken och de tio friluftslivsmålen. Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och områden (dnr M2014/00593/Nm) är en utgångspunkt för granskning. Ansvaret för att skydda den biologiska mångfalden är delat mellan staten, kommuner och markägare. Staten och kommunerna har olika former av verktyg för att långsiktigt formellt skydda, bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald och värden för friluftslivet. Det kan gälla naturmiljöer i skogen, men också andra naturmiljöer som våtmarker, sjöar och vattendrag. Formellt skydd av produktiv skogsmark med höga naturvärden är ett viktigt medel för att nå miljömålen. Formellt skydd har också betydelse för att nå mål för friluftsliv. Utöver formellt skydd av skog förväntas även skogsägarna själva ansvara för att bevara höga naturvärden genom frivilliga avsättningar av skog. Markägare och andra aktörer inom skogsbruket har ansvar för att bedriva sin verksamhet på ett hållbart sätt, inom ramen för att de nationella miljömålen nås. 3.1.2Beslutade insatser för att fokusera på kvalitet och funktion anser att ett viktigt förbättringsområde för det samlade arbetet med skydd av skog är att det än mer ska fokusera på kvalitet och funktion och rekommenderar regeringen att initiera en uppdaterad regional behovsanalys för att nå fastställda mål för miljö och friluftsliv. Kvalitet och funktion är viktiga utgångspunkter för arbetet med att långsiktigt bevara biologisk mångfald. Myndigheternas arbete med att genomföra den reviderade strategin för formellt skydd av skog pågår . Kontinuerligt förbättrad kunskap om skyddsvärda områden, återstående skyddsbehov och frivilliga avsättningar förbättrar myndigheternas möjlig- het att genomföra och följa upp arbetet på ett kostnadseffektivt sätt och skapar förutsättningar för samarbete mellan myndigheter, markägare och andra berörda aktörer. I budgetpropositionen bedömde regeringen att det behövs för- stärkta insatser för att nå etappmålet om skydd av landområden, sötvat- tensområden och områden för att nå den del av etappmålet som omfattar formellt skydd av skog (prop. 2017/18:1, utg.omr. 20, s. 115). samma proposition konstaterade regeringen att ambitionen om ytterligare frivilliga avsättningar inte kommer att nås med nuvarande takt och att det är viktigt att de frivilliga avsättningarna är transparenta så att deras geografiska läge, varaktighet och kvalitet är möj- liga att redovisa (prop. 2017/18:1, utg.omr. 20, s. 83). de att det är viktigt att fortsatt följa upp frivilliga avsättningar som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden, att dubbelräkning av exempel- vis formellt skydd och frivilliga avsättningar ska undvikas och att det stat- liga skogsbruket ska vara ett föredöme för ett hållbart skogsbruk. ringen ansåg även att de frivilliga avsättningarna bör öka (prop. 2017/18:1, 20, s. 83 och 116). I syfte att höja ambitionen i arbetet med skydd av värdefull natur, skötsel och förvaltning av skyddad natur, bevarande av biologisk mångfald, vilt- förvaltning samt insatser för friluftslivet har anslagen för åtgärder och skydd av värdefull natur ökat väsentligt. Anslaget Åtgärder för värdefull natur omfattade i budgetpropositionen cirka 1 250 miljoner kronor och anslaget Skydd av värdefull natur . Detta att jämföra med vårändringsbudgeten där samma anslag omfattade cirka 760 respektive . Takten i arbetet med att skydda värdefulla skogar har ökat. Fler naturreservat har bildats. len formellt skyddad produktiv skogsmark har ökat. vårdande skötsel i formellt skyddade skogar har stärkts, vilket är i linje bedömning är att Nationell strategi för formellt skydd av skog ger ett praktiskt stöd att prioritera och goda möjligheter att sam- verka om områdesskyddet som skogar med höga naturvärden skyddas på ett kostnadseffektivt sätt. anser att det även bör finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark för att nå det lång- Det kan konstateras att strategins huvudinriktning på kort sikt är att prioritera bevarandeåtgärder för befintliga skogsbiologiska vär- dekärnor framför utvecklingsmark. Strategins inriktning är att det är mer kostnadseffektivt att bevara befintliga värdekärnor än att tillåta avverkning för att senare återskapa värdefulla områden. En övergripande strävan i strategin är att skyddet ska inkludera områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och att skogar med höga naturvärden skyddas från För att tillgodose det långsiktiga skyddsbehovet finns det enligt strategin skäl att även inkludera utvecklingsmarker i strategins prioriteringsgrunder, framför allt i värdetrakter och skogar med stor betydelse för friluftsliv och rekreation. Den reviderade strategin gäller , och i tillämpliga delar även därefter. och har redovisat uppgifter om värdefulla skogar och föreslagit att ytterligare kunskapsunderlag tas fram till arbetet med att utforma nya etappmål om skydd av skog (dnr M2017/00212/Nm). och bedömer bl.a. att uppgifter och data över värdefulla skogar behöver tillgängliggöras och att en förnyad behovsanalys för hela den svenska skogen bör genomföras. Av budgetpropositionen framgår att myndigheternas redovisning av regeringsuppdraget om värdefulla skogar ska kunna användas i arbetet med att utveckla nya etappmål för skydd av skog i syfte att uppnå ett kostnadseffektivt skydd (prop. 2017/18:1, utg.omr. 20, s. 116). Förslagen från myndigheterna bereds i . och länsstyrelsernas arbete med genomförandet av grön infrastruktur i ger ökad kunskap. Syftet med de regionala handlingsplanerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. har i sin redovisning lyft fram betydelsen av att de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur färdigställs och att åtgärder påbörjas för att bevara och restaurera den gröna infrastrukturen (dnr M2018/02602/Nm). Detta framgår även av länsstyrelsernas redovisningar (dnr M2018/02475/Nm). har fått i uppdrag att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper, dels för att applicera utvecklad och förbättrad metodik i nordvästra , dels för att uppdatera den nyckelbiotopsinventering som genomförts i övriga delar av landet (dnr N2018/03141/SK). I budgetpropositionen föreslogs att –2027 tillförs till anslag 1.1 för nyckelbiotopsinventeringen. föreslogs att och anslag för skydd av skog ökas med totalt för att kunna erbjuda skogsägare med nyckelbiotopsrika brukningsenheter möjlighet till områdesskydd (prop. 2017/18:1, utg.omr. 20, s. 116 och 141 samt utg.omr. 23, s. 57 och 59). har redovisat regeringsuppdraget Tätortsnära natur och friluftsliv (dnr M2017/03259/Nm) och regeringsuppdraget om hur bestämmelser i 7 kap. om skydd av områden och i 12 kap. 6 § om anmälan för samråd bidrar till en grön infrastruktur (dnr M2016/02985/Nm) och har föreslagit åtgärder. Förslagen bereds i . I regleringsbrevet fick i uppdrag att redovisa frivilliga avsättningar inom skogsbruket. skattar arealen frivilliga avsättningar till , vilket är samma storleksordning som vid uppföljningen (, Meddelande 4/2017). Redovisningen av uppdraget innehåller en relativt mer utförlig beskrivning av varaktigheten i avsättningarna jämfört med tidigare redovisningar. Redovisningen innehåller också länsvisa uppgifter, dock ingen uppföljning av naturvärdeskvaliteter i den skog som avsatts. För att kunna följa upp naturvärdeskvaliteten har påbörjat arbetet med att inventera ett stickprov av de frivilliga avsättningarna. 2018/19:25 Inventeringen pågick och fortsätter 2018. Enligt skulle en ökad transparens förbättra möjligheterna att följa upp frivilliga avsättningar och ge en bättre bild av avsättningarnas varaktighet. Regeringen beslutade om en strategi för ett nationellt skogsprogram med mål för fem fokusområden (dnr N2018/03142/SK). Regeringen har även beslutat om en handlingsplan för att genomföra strategin (dnr N2018/04161/SK). 3.1.3 Beslutade insatser för ändamålsenligt skydd av skog och kostnadseffektiva ersättningssystem övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut. Markägare har rätt till ersättning exempelvis när en myndighet beslutar om naturreservatsföreskrifter eller bildar ett biotopskyddsområde om myndighetens beslut innebär att pågående markanvändning avsevärt för- Markägare väljer i allt större omfattning intrångsersättning. Staten har ett ansvar för att arbetet med att skydda värdefull natur är anser att det finns risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande och dyrare än vad som krävs. generösa intrångsersättningen vid bildande av naturreservat och biotop- skyddsområden ställer höga krav på områdets skyddsvärde för att intrångs- ersättning ska vara kostnadseffektiv. Den reviderade strategin för formellt skydd har principer för i vilka fall utvecklingsmarker kan inkluderas i det Eftersom syftet med att bilda naturreservat är att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller till- godose behov av områden för friluftslivet kan det enligt strategin vara mo- tiverat att inkludera utvecklingsmarker för att uppnå syftet med skyddet. Frivilliga avsättningar är viktiga i arbetet med att bevara och utveckla skogslandskapets biologiska mångfald och betydelse för friluftsliv och Möjligheterna till ett kostnadseffektivt formellt skydd är bero- ende både av att värdekärnor avsätts frivilligt och av tillgång på infor- mation om var de ligger. I redovisningen av regeringsuppdraget om Värde- fulla skogar konstaterar och att det finns ett behov av ökad transparens av de frivilliga avsättningarnas läge, omfatt- ning och kvalitet. anser att metoden att använda ersättningsmark har för- delar genom en billigare markåtkomst men ifrågasätter om ersättnings- formen kan öka skyddet i , där det återstående skyddsbehovet är andelsmässigt större. gör bedömningen att användningen av ersättnings- mark är ett kostnadseffektivt sätt att skydda värdefulla skogar som många markägare som erhåller ersättningsmark är nöjda (Ersättnings- mark för skydd av natur – en bra affär, 2015).