prop · H503121 · 2018-03-06 00:00:00 — Ett antal remissinstanser, bl.a. hov- rätt, och kommun, framför att utredningens förslag om att flytta arbetsuppgifter från Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (numera Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd) till socialnämnden kan leda till ökade kostnader som kommunerna bör kompenseras för. kommun konstaterar att utbildningsinsatser kommer innebära ökade kostnader för kommunerna. Även pekar på behovet av utbildningsinsatser och vägledning. Kommuner och Landsting anför att utredningens förslag innebär både förändrade och nya arbetsuppgifter för kommunerna och framhåller att den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. Förvaltnings- rätten i anser att ändringarna kommer att leda till fler mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna och antar att dessa domstolar kommer att kompenseras för detta. Skälen för regeringens bedömning Regeringen bedömer att förslagen kommer att få positiva konsekvenser för enskilda. Förslagen syftar till att åstadkomma ett effektivare adop- tionsförfarande med en hög rättssäkerhet för alla inblandade. Genom förslagen stärks barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen. Barnets rätt till information och att komma till tals lyfts fram och tydliggörs. Även föräldrarnas rätt till information och att komma till tals stärks. Att generella begränsningar ersätts med ökade möjligheter till bedömningar i det enskilda fallet bedöms kunna ha positiva effekter både för de inblan- dade och för tillämpningen av regelverket och hur regelverket uppfattas. Vidare innebär förslaget om att sambor ska kunna adoptera att par som vill adoptera inte av det skälet behöver ingå äktenskap med varandra. Därutöver bedöms förslaget om utvidgat automatiskt erkännande av utländska adoptionsbeslut leda till förenklade förfaranden och mindre administration för enskilda. Förslagen bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för enskilda och bedöms inte heller ha någon påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor. Förslagen innebär att regelverket för adoptionsärenden förtydligas när det gäller domstolsprocessen. Detta kan förväntas leda till en snabbare och mer kostnadseffektiv handläggning. Med regeringens förslag ska allmän domstol i stället för regeringen avgöra om det finns särskilda skäl att pröva ett ärende om adoption vid svensk domstol. Eftersom förslaget rör ett mycket begränsat antal ärenden bör det få marginell betydelse i kostnadshänseende. Förslaget om ett utvidgat erkännande av utländska adoptionsbeslut kan antas leda till färre adoptionsärenden vid domstol. Regeringen föreslår att beslut om godkännande av utländska adop- tionsbeslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för regeringen. Det handlar om mycket få överklaganden och regeringens förslag om automatiskt erkännande av adoptionsbeslut från andra stater kan antas leda till att färre ärenden blir föremål för myndig- hetsprövning och därmed även domstolsprövning (se nedan). Mot den bakgrunden bör förslaget om att dessa ärenden ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol inte annat än marginellt påverka domstolarnas verk- samhet. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslagen inte kommer att leda till annat än marginella kostnadsökningar för Domstolar. Dessa kostnader kan finansieras inom befintliga ekonomiska ramar. Konsekvenser för övriga statliga myndigheter Antal ansökningar om godkännande av utländska adoptionsbeslut som prövas av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd är litet. Genom förslaget om utökat automatiskt erkännande av utländska adoptionsbeslut bedöms antalet ärenden om godkännande av utländska adoptionsbeslut hos myndigheten minska ytterligare. Regeringen bedömer att det finns ett fortsatt behov för kommunerna att få ledning av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (se t.ex. avsnitt 10.3 och 13.2). För den myndigheten innebär förslagen därför initialt en viss merkostnad t.ex. när det gäller utarbetandet av riktlinjer för bedömningen av barnets bästa, rutiner för information till föräldrar och barn och formulär för samtycken. Det kan även behövas informa- tionsinsatser och stöd till kommunerna i dessa frågor. Sammantaget be- döms förslagen dock inte leda till annat än marginella kostnadsökningar för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Dessa kostnader kan finansieras inom befintliga ekonomiska ramar. De nya bestämmelserna om erkännande får konsekvenser på så sätt att varje berörd myndighet får ta ställning till om ett utländskt adoptions- beslut ska erkännas eller inte. Detta är dock inte någon nyhet för myndigheterna. Redan enligt gällande rätt ska vissa beslut erkännas auto- matiskt. Det kommer att finnas ett informationsbehov om innebörden av de nya reglerna, t.ex. i förhållande till handläggare på , och . Information och utbildning med avseende på ny lagstiftning är emellertid uppgifter som svenska myndig- heter, främst på central nivå, kontinuerligt arbetar med. Dessa insatser bedöms därför kunna finansieras inom befintliga ekonomiska ramar. Kommunerna ansvarar genom socialnämnderna för den medgivande- prövning som ska göras inför en internationell adoption enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453). Frågan om hur många adoptioner som genomförs är i första hand en fråga om hur många barn som är i behov av adoption. När det gäller internationella adoptioner kan det konstateras att antalet adoptioner och därmed också antalet medgivandeprövningar minskar. Förslaget om att sambor ska kunna prövas som adoptivföräldrar kan därför väntas leda till att det totala antalet ansök- ningar om medgivande till internationell adoption ökar endast marginellt. Förslaget om att medgivandeprövningen ska innefatta en bedömning av om adoptionen kan antas vara till barnets bästa om barnet är känt innebär att bedömningen i dessa fall kan bli något mer omfattande. Det är dock endast en mindre andel av de internationella adoptionerna som avser ett känt barn. Den prövning som regeringen föreslår är vidare mer begränsad än den som utredningen föreslår och bör inte behöva ta stora resurser i anspråk. Ett förslag som får större effekt är att ett medgivande ska vara giltigt i stället för två. Detta innebär en arbetslättnad och kost- nadsbesparing för socialnämnderna, även med beaktande av den upp- följning som ska göras i de fall adoptionsprocessen drar ut . Kommunerna ansvarar vidare för genomförandet av adoptionsutred- ningar inför domstolens avgörande av ett adoptionsärende när den som sökanden vill adoptera är . Som konstateras i bedömningen av konsekvenserna för domstolarna kan förslaget om ändrade regler om erkännande av utländska adoptionsbeslut leda till något färre adoptions- ärenden vid domstol, med konsekvensen att färre adoptionsutredningar behöver genomföras. Regeringen föreslår vidare att skyldigheten att lämna yttrande till tingsrätten flyttas från socialnämnden till den enskilda utredaren. Det innebär att socialnämndens resurser kommer att frigöras i de ärenden i vilka socialnämnden har beslutat om yttrande. Även förslaget om att ansvaret för att utreda ärenden om adoption ska läggas 2017/18:121 på endast en kommun bör innebära en minskad belastning. kan det inte uteslutas att förslagen som tydliggör skyldigheten att lämna information och att ge barnet och barnets föräldrar möjlighet att komma till tals kan innebära ett visst merarbete vid genomförandet av adoptions- utredningen. Förslaget om att utredaren ska lämna förslag till beslut kan inte antas kräva någon mer betydande arbetsinsats för utredaren. Det bör i detta sammanhang också beaktas att många socialnämnder lämnar förslag till beslut i adoptionsärenden och har en upparbetad rutin för handläggningen av sådana ärenden. Kostnadsökningen för kommunerna bedöms därför bli begränsad. Slutligen kan det konstateras att regeringen inte går vidare med utred- ningens förslag om att socialnämnden ska ta över den prövning av om tillstånd ska ges till enskild adoption och uppgiften att vidta åtgärder enligt artikel 16.1 som ligger på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Sammantaget bedömer regeringen att förslagen inte kommer att leda till ökade kostnader för kommunerna. Förslaget om hur adoptions- utredningar ska genomföras innebär att domstolen i viss mån kommer att kunna styra den ansvariga nämndens resursfördelning och att nämnden inte längre kommer att fatta beslut om yttrande till domstolen. I jäm- förelse med den gällande ordningen har förslagen således en viss in- verkan på det kommunala självstyret. Med beaktande av att det saknas behov av politiska avvägningar i dessa ärenden och att ordningen stämmer överens med vad som gäller för utredningar om vårdnad, bo- ende och umgänge får inskränkningen dock anses vara begränsad. För- slaget syftar till att åstadkomma bättre och snabbare underlag för dom- stolens bedömning av barnets bästa. Mot denna bakgrund anser regering- en att inskränkningen inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till vikten av att adoptionsutredningarna fokuserar på relevanta omständigheter och genomförs skyndsamt. 19.1Förslaget till lag om ändring i 2 kap. Om socialnämnds medverkan vid fastställande av faderskap 7 § får lägga ner en påbörjad utredning om faderskapet, om det 1.visar sig omöjligt att få de upplysningar som behövs för bedömning av faderskapsfrågan, 2.framstår som utsiktslöst att försöka få faderskapet fastställt av domstol, 3.har lämnats ett samtycke av modern eller en särskilt förordnad vårdnads- havare enligt 4 kap. 8 § till adoption av barnet, eller 4.av särskilda skäl finns anledning att anta att en fortsatt utredning eller en rättegång skulle vara till men för barnet eller utsätta modern för påfrestningar som innebär fara för hennes psykiska hälsa. ska lägga ner en påbörjad faderskapsutredning om faderskapet inte ska fastställas enligt 1 kap. 3 §. beslut att lägga ner en påbörjad faderskapsutredning får över- beslut får överklagas till allmän förvalt- Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen reglerar förutsättningarna för socialnämnden att lägga ner en påbörjad faderskapsutredning. Övervägandena finns i avsnitt 16. I första stycket tredje punkten ändras hänvisningen som en följd av att det införs ett nytt 4 kap. Någon ändring i sak är inte avsedd. 4 kap. Om adoption Adoption av ett barn 1 § Vid alla frågor som rör adoption av ett barn ska barnets bästa ges störst vikt. Paragrafen, som utformas med beaktande av Lagrådets synpunkter, är en portalparagraf om barnets bästa i adoptionsärenden. Paragrafen saknar motsvarighet i hittillsvarande 4 kap. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Paragrafen är tillämplig vid adoption av barn, dvs. av någon som inte har fyllt . Avgörande för om bestämmelsen är tillämplig är perso- nens ålder när en åtgärd vidtas eller beslut fattas i ett adoptionsärende. Vid alla frågor som rör adoption av ett barn ska barnets bästa ges störst vikt. Det innebär att inget annat intresse får gå före barnets bästa. En önskan hos en förälder som inte är vårdnadshavare, och vars samtycke därför inte krävs, att upprätthålla kontakten med sitt barn är exempel på en omständighet som ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om adoptionen är lämplig (2 §). Vid den slutliga bedömningen får dock detta intresse inte sättas före barnets bästa. Detsamma gäller sökandens intresse av att adoptionen kommer till stånd. Att barnets bästa ska ges störst vikt tar sikte på de bedömningar som görs i adoptionsärendet. Be- stämmelser som inte ger utrymme för denna typ av bedömningar – såsom minimiålder för sökanden (5 §) eller krav på samtycke (7–9 §§) – kan alltså inte sättas ur spel med hänvisning till barnets bästa. Utöver att bestämmelsen ska tillämpas inom ramen för den lämplig- hetsbedömning enligt 2 § som görs vid domstolens slutliga prövning får den betydelse framför allt för genomförandet av adoptionsutredningen. Den kan t.ex. påverka hur barnets åsikter inhämtas och hur utredningen i övrigt genomförs (se även kommentaren till 15 §). I detta sammanhang har även barnets rätt till information och att komma till tals stor betydelse (3 §). Barnets bästa och barnets rätt till delaktighet samverkar och utgör tillsammans grunden för en adoptionsprocess som utgår från ett barn- rättsperspektiv (jfr prop. 2012/13:10 s. 37). 2 § Ett barn får adopteras endast om det med beaktande av samtliga omständig- heter är lämpligt. Vid bedömningen av om en adoption är lämplig ska barnets behov av adoption och sökandens lämplighet att adoptera särskilt beaktas. Paragrafen, som utformas med beaktande av Lagrådets synpunkter, reglerar förutsättningarna för adoption av ett barn. Paragrafen motsvarar delvis hittillsvarande 6 § första stycket. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Ett barn får enligt första stycket adopteras endast om det med beaktande av samtliga omständigheter är lämpligt. I detta ligger att adop- tion ska användas för att skapa eller befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och adoptivbarnet som väsentligen motsvarar det som finns mellan föräldrar och barn. Skäl som inte är kopplade till det person- liga förhållandet mellan sökanden och barnet, t.ex. en önskan att föra vidare ett släktnamn eller tillförsäkra någon ett arv, kan inte i sig göra det lämpligt med en adoption. Inte heller är en adoption lämplig om det huvudsakliga syftet är att genom adoptionen möjliggöra eller underlätta för barnet att få uppehållstillstånd i (jfr prop. 1980/81:112 s. 9 och 14 och rättsfallen NJA 1920 s. 449 och NJA 1986 s. 604). dömningen av om adoptionen är lämplig ska göras i varje enskilt fall med beaktande av samtliga relevanta omständigheter. Av 1 § framgår att barnets bästa ska ges störst vikt vid alla frågor som rör adoption av ett Vad föräldrarna tycker om adoptionen har stor betydelse för be- dömningen av om en adoption är lämplig. Detta gäller även om för- älderns samtycke inte krävs för att adoptionen ska kunna komma till Vilken vikt som vid lämplighetsbedömningen ska läggas vid in- ställningen hos en förälder som inte är vårdnadshavare får avgöras ut- ifrån omständigheterna i det enskilda fallet (se nedan). bedömningen får dock förälderns intresse inte sättas före barnets bästa. Detsamma gäller sökandens intresse av att adoptionen kommer till stånd. Till stöd för domstolens bedömning av om en adoption är lämplig an- ges i andra stycket omständigheter som särskilt ska beaktas. ningen är inte uttömmande. Barnets behov av adoption ska särskilt beaktas. adoption tar sikte på behovet av en ny förälder eller två nya föräldrar. denna bedömning ingår bl.a. viljan och förmågan hos barnets föräldrar att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran (jfr 6 kap. 1 §). barn kan ha behov av adoption om barnets föräldrar är avlidna eller om det inte är känt var föräldrarna befinner sig. I andra fall beror behovet av adoption på att barnets föräldrar av någon anledning saknar vilja eller förmåga att ta hand om barnet. I vissa fall står det redan när barnet är nyfött klart att föräldrarna inte ens på lång sikt kommer att kunna ge barnet en trygg uppväxt, t.ex. på grund av sjukdom eller brister i hem- I andra fall kan en sådan bedömning göras först sedan barnet har varit placerat i ett familjehem. Ofta behöver barnets rätt att få sina behov av trygghet och stabilitet tillgodosedda ställas mot barnets rätt till sitt ursprung och en förälders rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Det måste därför finnas en påtaglig brist just när det gäller föräldrarnas vilja eller förmåga att ta ansvar för sitt barn för att adoption ska komma i fråga. Även den personliga relationen i övrigt mellan barnet och föräldrarna Trots att en förälder saknar förmåga att ha barnet boen- de hos sig och sköta den faktiska omvårdnaden om barnet, kan det vara så att föräldern genom en kontinuerlig och nära kontakt med barnet ändå är ett viktigt stöd för barnet under hans eller hennes uppväxt och på det sättet bidrar till barnets trygghet och utveckling. I en sådan situation är adoption ibland den bästa lösningen för barnet även om han eller hon har kontakt med sina föräldrar (se även rättsfallen NJA 1987 s. 116 och NJA 1987 s. 628 där beaktat värdet av umgänge med en En adoption förutsätter dock normalt att den personliga rela- tionen mellan barnet och föräldern inte är sådan att en fortsatt kontakt kommer att ha karaktären av ett föräldraskap. I detta sammanhang ska det påpekas att det förhållandet att ett barn har en nära relation till en styvförälder inte i sig utgör tillräckliga skäl för adoption. Barnets åsikter ska vägas in i lämplighetsbedömningen, med beaktande av barnets ålder och mognad (3 §). Se även 7 § om krav på äldre barns samtycke. Den sökta adoptionen ska i förekommande fall sättas i relation till de alternativ som kan finnas till en adoption. Vid internationell adoption aktualiseras frågan om barnet i stället kan få en ny familj i ursprungs- staten. slås fast att barnet ska erbjudas en var- aktig familj genom internationell adoption först om barnet inte kan erbjudas en annan familj i hemlandet (subsidiaritetsprincipen). En allmän önskan om att genom en internationell adoption ge ett barn bättre levnadsvillkor än vad barnet har i hemlandet är inte ett godtagbart skäl för adoption (se t.ex. rättsfallet NJA 1985 s. 651). Barnets situation måste även sättas in i ett kulturellt sammanhang. Om barnet lever i en trygg miljö med släktingar eller andra närstående kan detta innebära att barnet inte har behov av en adoption, trots att det inte är föräldrarna som erbjuder tryggheten. Enligt andra stycket ska även beaktas särskilt om sökanden är lämplig att bli adoptivförälder. Om det rör sig om en internationell adoption ska en prövning av sökandens lämplighet redan ha gjorts vid en s.k. med- givandeprövning enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453). Den bedömning av sökandens lämplighet som måste göras för att avgöra om adoptionen är lämplig stämmer i princip överens med den bedömning som görs av sökandens lämplighet i samband med medgivandepröv- ningen. Vid medgivandeprövningen ska särskild hänsyn tas till bl.a. sökandens personliga egenskaper och sociala nätverk. Ledning för be- dömningen kan hämtas i kommentaren till den paragrafen. Som Lagrådet anför ska rätten noga pröva stabiliteten i förhållandet när makar eller sambor är sökande. I de flesta fall är det vid medgivandeprövningen ännu inte känt vilket barn sökanden kommer att vilja adoptera. När domstolen slutligt prövar adoptionsansökan görs det dock alltid i förhållande till ett visst barn. Åldersgränsen för att adoptera är jämfört med hittillsvarande (5 §). För att sökanden ska anses vara lämplig som adoptivförälder måste han eller hon ha tillräcklig mognad och en stabil relation är som framgår ovan en förutsättning om makar eller sambor vill adoptera gemensamt. Det lär därför endast undantagsvis komma i fråga att en sökande som är eller därutöver tillåts adoptera. Det kan bli aktuellt främst om adoptionen avser en makes eller sambos barn (styvbarnsadoption) eller om sökanden och barnet är släkt eller har någon annan anknytning till varandra. Exempel är adoption av en avliden nära släktings barn (jfr prop. 1970:186 s. 50 f.) eller att barnet har varit familjehemsplacerat hos sökanden. Även åldersskillnaden mellan sökan- den och barnet har betydelse. Syftet med en adoption är att så långt som möjligt uppnå ett förälder-barnförhållande. Som utgångspunkt ska det därför vara en naturlig åldersskillnad mellan adoptivföräldern och barnet (jfr art. 9 Europarådskonvention som anger att åldersskillnaden lämpligen bör vara ). Bedömningen av åldersskillnaden måste 2017/18:121 dock göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (jfr rättsfallen NJA 1985 s. 651, där en åldersskillnad om endast godtogs när två makar ansökte gemensamt och tillräcklig åldersskillnad förelåg i förhållande till den ena maken, och NJA 1991 s. 21 där en åldersskillnad godtogs vid adoption av en släkting). En omständighet som har betydelse för lämplighetsbedömningen är om det finns en relation mellan barnet och sökanden. Barnets relation till sökanden innebär ibland att sökanden får anses mer lämpad att adoptera barnet än i princip varje annan person. Så kan vara fallet om sökanden är en nära släkting eller familjehemsförälder. Detta innebär dock inte att det i övrigt ska ställas lägre krav på sökandens lämplighet i en sådan situation än annars. Sökandens lämplighet ska noggrant värde- ras vid en samlad bedömning. Bedömningen ska göras utifrån det enskil- da barnets bästa. Om relationen har skapats i syfte att inleda ett adop- tionsärende är det en omständighet som ofta innebär att adoptionen inte är lämplig. Andra stycket är som anges ovan inte avsett att utgöra en uttömmande uppräkning av vad som ska beaktas vid bedömningen av om adoptionen är lämplig. Bland annat ska föräldrarnas inställning och intressen beak- tas. Detta gäller även i de fall det inte krävs att föräldern samtycker. Förälderns intressen är ofta nära knutna till frågan om barnets behov av adoption och det är inte meningsfullt att behandla dem var för sig. En annan omständighet som kan påverka bedömningen är om adoptionen kommer att erkännas i en annan stat som parterna har anknyt- ning till. Detta innebär att domstolen vid sin bedömning ska ta hänsyn till om ett s.k. haltande rättsförhållande uppstår genom adoptionen. Om de inblandade personerna varken bor i eller har för avsikt att flytta till det aktuella landet behöver det faktum att adoptionen saknar verkan där dock inte innebära att adoptionsansökan ska avslås (jfr rättsfallen NJA 1985 s. 651 och NJA 1991 s. 21). Denna prövning görs enligt hittillsvarande ordning enligt 2 § andra stycket lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Prövningen ska i fortsättningen i stället göras inom ramen för bedömningen av om adoptionen är lämplig. Om det rör sig om en internationell adoption, ska sökanden följa det regelverk som gäller (bl.a. om medgivandeprövning och tillstånd till en- skild adoption). Om sökanden inte gör det, kan det påverka bedömningen av om adoptionen anses lämplig. Utöver kravet på att adoptionen ska vara lämplig finns andra krav som måste vara uppfyllda för att en adoption ska kunna komma till stånd, bl.a. krav på samtycken av föräldrar som är vårdnadshavare (8 §) och i vissa fall barnet (7 §). 3 § Barnet ska få information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör adoptionen. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I 7 § finns bestämmelser om barnets samtycke. Paragrafen, som utformas delvis i enlighet med Lagrådets förslag, inne- håller bestämmelser om barnets rätt att få information och komma till tals Paragrafen saknar motsvarighet i hittillsvarande 4 kap. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Barnets rätt att få information och komma till tals i adoptionsärendet – rätten till delaktighet – omfattar frågan om huruvida en adoption ska ske och barnets åsikter i övrigt, såsom hur adoptionsprocessen genomförs och vad en adoption innebär. Paragrafen gäller alltså i hela adoptions- processen, inte endast vid domstolens prövning. Barnets rätt till delaktig- het gäller både vid nationell adoption och vid internationell adoption som beslutas i . Det är ytterst domstolens ansvar att kraven på del- aktighet är uppfyllda i ärendet (se kommentaren till 13 § om domstolens utredningsskyldighet) men i praktiken är det ofta den som genomför adoptionsutredningen som i första hand behöver se till att barnets rätt till delaktighet tillgodoses (se kommentaren till 15 §). Vid internationell adoption har barnets rätt till delaktighet redan blivit till- godosedd genom den utredning som har skett i ursprungsstaten. Ofta kan det då räcka att konstatera att så har skett. Enligt första stycket ska barnet få information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör adoptionen. Den information som lämnas ska vara relevant för barnet.