prop · H503153 · 2018-03-19 00:00:00 — gäller att myndigheter ska tillhandahålla en leverantörsportal för de leverantörer som inte själva har möjlighet att skicka elektroniska fakturor från sitt ekonomisystem. Att skapa en elektronisk faktura i en leverantörsportal kräver ett mindre manuellt extraarbete, om man också skapar fakturaunderlag i ett ekonomisystem vid sidan av. Om man också hanterar order i leverantörsportalen ges dock möjligheter till effektivisering eftersom orderinformationen kan återanvändas till att skapa en elektronisk faktura. För företag med större volymer av fakturor kan funktionalitet i ekonomi- och faktureringssystem användas för att skapa och skicka elektroniska fakturor. Många små företag väljer att anlita redovisningsbyråer för sin bokföring och fakturering, som i sin tur använder ekonomi- och faktureringssystem. I takt med att tillämpningen av den europeiska standarden ökar förväntas utveckling hos systemleverantörerna medföra att allt fler av dessa system stöder den europeiska standarden. Vidare förväntas en marknad utvecklas för omvandling från en viss standard till en annan. Med beaktande av ovanstående och med de stödinsatser som redogörs för i avsnitt 7.7 bedöms även de minsta företagen få det stöd som behövs för att klara övergången till elektroniska fakturor. Kravet på elektroniska fakturor föreslås gälla för fakturor som utfärdas till följd av offentliga upphandlingar som har påbörjats efter att lagen har trätt i kraft, se avsnitt 8. Detta innebär en successiv övergång till elektroniska fakturor, vilket bedöms underlätta för leverantörerna i jämförelse med vad som föreslagits i promemorian. Sammantaget bedöms ett undantag för vissa typer av leverantörer såsom bl.a. läns landsting, Lantmäteriet och kommun föreslagit, inte vara nödvändigt. Förslaget innebär att fakturor från alla de aktörer som utfärdar fakturor till följd av offentlig upphandling omfattas av kravet, oavsett vilken typ 2017/18:153 av organisation som utfärdar fakturorna. Kravet gäller således även fakturor som en myndighet i egenskap av leverantör utfärdar till en annan myndighet, om fakturan utfärdas till följd av en offentlig upphandling, vilket bl.a. SKL och ansett bör tydliggöras. Genom att kravet på elektronisk faktura kopplas till en upphandling enligt någon av upphandlingslagarna gäller den för alla leverantörer som deltar i en sådan upphandling. Den föreslagna regleringen och de upphandlingsrättsliga reglerna i övrigt kompletteras i förekommande fall av lagvalsreglerna i och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (I). Någon särskild reglering av vilket lands regler som ska gälla, som efterfrågas av är därför inte nödvändig. Inget utökat krav på fakturering Kravet på elektronisk faktura till följd av offentlig upphandling gäller endast inköp där betalning sker mot faktura. Inköp som sker mot kontant betalning omfattas inte av kravet. Inköp som en upphandlande myndighet eller enhet genomför med betalkort räknas som kontant betalning. Regeringen bedömer att detsamma gäller för s.k. kontantfakturor, som kan utfärdas i samband med kontant betalning exempelvis när kontrollenheten i kassaregistret är ur funktion. Mindre inköp som exemplifieras av remissinstanser, såsom inköp av två lokalproducerade äpplen i ett marknadsstånd, behöver därför inte innebära att företaget som säljer äpplena måste skicka elektroniska fakturor. Om företaget som säljer äpplena skickar en faktura i stället för att ta betalt kontant eller med kort ska fakturan dock vara elektronisk. Kraven som följer av den föreslagna lagen innebär inte något utökat krav på fakturering, utan endast att fakturering ska ske elektroniskt om den sker. Den föreslagna regleringen medför således ingen faktureringsskyldighet för finansiella tjänster som inte föreligger enligt mervärdesskattelagen, vilket har motsatt sig. I e-faktureringsdirektivet ställs vissa grundkrav på den europeiska standarden för elektronisk fakturering. Den ska vara tekniskt neutral och kompatibel med relevanta internationella standarder för elektronisk fakturering. Den ska ta hänsyn till behovet av skydd för personuppgifter, till en metod för inbyggt integritetsskydd samt till proportionalitetsprincipen och principerna om uppgiftsminimering och ändamålsbegränsningar. Den ska vara förenlig med rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Vidare ska standarden möjliggöra upprättande av praktiska, användarvänliga, flexibla och kostnadseffektiva system för elektronisk fakturering. Den ska ta hänsyn till de särskilda behoven hos små och medelstora företag samt hos upphandlande myndigheter och enheter under den centrala nivån. Den ska också vara lämplig att använda vid handelstransaktioner mellan företag. Som en del i arbetet med att utveckla standarden ska standardens praktiska tillämpning för slutanvändarna testas före offentliggörandet. Kommissionen har genomfört ett sådant test av standardens praktiska tillämpning för slutanvändare. Testet visade att den europeiska standarden EN 16931-1:2017 fyller sitt syfte och möter de kriterier som finns angivna i artikel 3 i e-faktureringsdirektivet. Särskilt bedöms kriterierna för den praktiska användningen, användarvänlighet samt möjliga implementeringskostnader vara uppfyllda. En rapport över resultatet av testet har lämnats till och rådet, COM (2017) 590 final av . Sammantaget anser regeringen att testet visar att den risk som framförts av vissa remissinstanser, bl.a. , , GS1 , Kiviks musteri, , Norrmejerier och Svensk Cater, avseende standardens praktiska användning är begränsad. Frågan om Edifact bör ingå som ett obligatoriskt format har diskuterats inom SIS och , mot bakgrund av att Edifact har använts i flera branscher globalt och även i . Även inom offentlig sektor har Edifact använts av ett antal aktörer. Eftersom samtliga upphandlande myndigheter och enheter måste inrätta system och rutiner för att kunna ta emot alla de format som anges har inriktningen varit att begränsa antalet format. Edifact är ett format som baseras på en äldre teknik och som är komplicerat att använda för mindre organisationer med små volymer fakturor. Av bl.a. dessa anledningar har standardiseringskommittén inom enats om att inte inkludera Edifact som obligatoriskt format att acceptera. Beslutet fattades enhälligt. Att Edifact inte är ett obligatoriskt format hindrar emellertid inte att en myndighet och en leverantör avtalar om att även fortsättningsvis använda Edifact som standard för elektronisk fakturering, se följande avsnitt. Möjlighet att avtala om annan standard Som huvudregel bör de elektroniska fakturorna överensstämma med den europeiska standarden. Som konstaterats i promemorian kan det emellertid finnas etablerade fakturaflöden mellan leverantörer och upphandlande myndigheter och enheter som inte överensstämmer med den europeiska standarden där det inte är kostnadseffektivt att byta till den europeiska standarden. Därför bör det finnas en möjlighet för parterna att avtala om en annan standard för elektronisk fakturering. Genom denna möjlighet begränsas den risk som framförs av bl.a. , att leverantörer tvingas anpassa sig till en offentlig standard. Oavsett vilken standard som avtalas krävs att leverantören och den upphandlande myndigheten eller enheten kommer överens om hur fakturan ska översändas. Denna information bör framgå av avtalet mellan parterna. De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem grundprinciper. Principen om icke-diskriminering innebär ett förbud mot att diskriminera leverantörer på grund av deras nationalitet (exempelvis medborgarskap, etablerings- eller verksamhetsland). Den upphandlande myndigheten får inte ställa krav som bara svenska företag känner till eller kan klara att uppfylla. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges samma förutsättningar. Proportionalitetsprincipen innebär att kraven och villkoren i upphandlingen ska stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om öppenhet (transparens) innebär att upphandlingar ska vara offentliga och förfrågningsunderlaget 2017/18:153 ska vara förutsebart, dvs. klart och tydligt formulerat och innehålla samtliga krav som ställs. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. Det finns möjlighet för upphandlande myndigheter och enheter att ställa krav på elektroniska fakturor i sina upphandlingar. ESV:s uppföljning 2016 visar att av myndigheterna angav att de alltid eller mycket ofta ställer krav på e-handel och e-faktura i upphandlingar. Av de stora myndigheterna angav merparten att de alltid eller mycket ofta ställer krav på e-handel och e-faktura i upphandlingar (ESV 2017:5). Med den nya lagen om elektroniska fakturor står det fortfarande upphandlande myndigheter och enheter fritt att ställa krav på elektroniska fakturor enligt en viss standard. Principen om transparens innebär, som flera remissinstanser bl.a. och Företagarna framhåller, att kravet bör framgå redan av förfrågningsunderlaget och vara klart och tydligt formulerat. Liksom övriga krav i förfrågningsunderlaget måste ett krav på fakturering enligt annan standard än den europeiska standarden vara likabehandlande, ickediskriminerade och proportionerligt. Genom den reglering som finns avseende den europeiska standarden får ett krav på fakturering i enlighet med denna standard anses uppfylla dessa krav. I de fall en upphandlande myndighet eller enhet ställer krav på en annan standard än den europeiska standarden har leverantörerna ändå möjlighet att välja att skicka fakturor enligt den europeiska standarden. Översändandet av elektroniska fakturor Den europeiska standarden innefattar informationsinnehåll och tekniskt format (syntax) för elektroniska fakturor. Standarden reglerar emellertid inte översändandet av elektroniska fakturor. Det finns olika sätt att överföra elektroniska fakturor mellan avsändare och mottagare. I och i stora delar av dominerar den s.k. fyrahörnsmodeller, dvs. att avsändare och mottagare använder operatörstjänster för översändande av elektroniska fakturor och andra affärsmeddelanden. Leverantörer som normalt använder sig av en annan standard för elektronisk fakturering måste säkerställa att fakturan konverteras och valideras innan den skickas till en upphandlande myndighet eller enhet så att den överensstämmer med den nya europeiska standarden. I praktiken kommer den faktiska hanteringen i många fall att skötas av operatörerna som används för översändande av elektroniska fakturor. Format som hanteras innan sändning respektive efter mottagandet hanteras på det sätt som respektive organisation önskar. Avsändaren har möjlighet att använda en tredje parts tjänster för översättning mellan den egna syntaxen och en syntax i förteckningen utan att detta uttryckligen anges i lagtexten, vilket uttryckt behov av. Närmare föreskrifter om det strukturerade elektroniska format i vilket fakturor ska översändas föreslås få meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens förslag: Bestämmelserna i den nya lagen ska inte tillämpas i de fall användande av elektronisk faktura skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess eller skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna yttrar sig Swedish medtech tillstyrker att fakturor kan hanteras i annan form än elektronisk när det finns sekretess- eller säkerhetsskäl som talar emot en Dessa remissinstanser bedömer att det inte finns något generellt hinder för att hantera fakturor eller andra handlingar med sekretessreglerade eller sekretessbelagda uppgifter elektroniskt. och Säkerhetspolisen konstaterar att myndig- heternas verksamhet i stor utsträckning omfattas av sekretess och är säkerhetskänslig, varför undantaget bedöms komma att tillämpas på merparten av myndigheternas fakturor. Myndigheterna förespråkar att de ska få ett generellt undantag från lagens tillämpningsområde. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna regleringen innebär att fakturor som utfärdas till en upphandlande myndighet eller enhet som huvudregel ska vara elektroniska. Det kan dock förekomma att fakturor som utfärdas av en leverantör till en upphandlande myndighet eller enhet är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskäl. Av den anledningen har olika alternativ för utformning av undantag Enligt artikel 1 första stycket i e-faktureringsdirektivet ska direktivet tillämpas på elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av upphandlingsdirektiven är tillämpliga. Bestämmelserna i e-faktureringsdirektivet är således inte tillämpliga på fakturor till följd av kontrakt som har undantagits i upphandlings- Enligt artikel 15.3 i och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet) respektive artikel 24.3 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF- direktivet) ska direktiven inte tillämpas om upphandlingen och full- görandet av det offentliga kontraktet eller projekttävlingen omfattas av sekretess eller måste åtföljas av särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med lagar och andra författningar som gäller i en medlemsstat, förutsatt att medlemsstaten har fastslagit att de berörda väsentliga intressena inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder. Enligt artikel 1 andra stycket i e-faktureringsdirektivet ska direktivet inte heller tillämpas på elektroniska fakturor som har utfärdats till följd av utförda kontrakt som omfattas av och rådets direktiv /81/EG om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven /17/EG och 2004/18/EG (LUFS-direktivet), om upphandlingen och utförandet av kontraktet har sekretessbelagts eller inte får ske utan särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med gällande lagar och andra författningar i en medlemsstat, under förutsättning att medlemsstaten har fastställt att de väsentliga intressena i fråga inte kan garanteras genom mindre inkräktande åtgärder. svensk rätt genomförts genom regleringen i LUFS. Lagen gäller, med vissa undantag, för upphandling på försvars- och säkerhetsområdet av militär utrustning, utrustning av känslig karaktär, byggentreprenader, varor och tjänster som direkt hänför sig till militär utrusning eller utrustning av känslig karaktär samt byggentreprenader och tjänster särskilt avsedda för militära syften eller av känslig karaktär. definitioner av vissa av dessa begrepp finns i LUFS. Enligt 7 kap. 12 § LUFS får en upphandlande myndighet eller enhet ställa särskilda villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras, t.ex. beträffande Enligt 7 kap. 13 § samma lag får en upphandlande myndighet eller enhet kräva att en leverantör uppfyller vissa krav för att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, som myndigheten eller enheten överlämnar under upphandlingsförfarandet. I 7 kap. 15 § samma lag regleras vidare vilka krav som en upphandlande myndighet eller enhet får ställa på anbuden när det gäller utfästelser och information från leverantören om hur denne ska skydda information som denne har tillgång till innan, under utförandet av och efter det att kontraktet har genomförts eller upphört att gälla. Vid utformningen av ett undantag från huvudregeln om elektronisk fakturering är även skäl 16 i e-faktureringsdirektivet av betydelse. anges att e-faktureringsdirektivet gäller med förbehåll för artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att direktivet inte är tillämpligt på fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt som är sekretessbelagda eller förenade med särskilda säkerhetsåtgärder, men som inte omfattas av artiklarna 10.6, 15.3 respektive 24.3 i upp- Av artikel 346 i fördraget följer att ingen medlems- stat är förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen och att varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. E-faktureringsdirektivet ger således medlemsstaterna ett visst utrymme att reglera undantag från kravet på myndigheter och enheter att ta emot Skyldigheten att hantera utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt, enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, gäller inte för beställningar som görs av , Försvarsmakten, Försvarets eller Säkerhetspolisen eller beställningar som är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskyddsskäl. på förhand kan fastslås att en viss myndighets samtliga inkommande fakturor uppfyller kriterierna för undantag enligt direktivet bedöms det vara mindre lämpligt att utforma ett undantag i författningstext som, på samma sätt som i den nämnda förordningen, undantar specifika myndigheter från lagens tillämpning som och Det står dock klart att det finns ett behov av undantag för vissa fakturor som är olämpliga att hantera elektroniskt. Detta gäller för det första för fakturor där användningen av elektronisk fakturering skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess. Även om direktivets undantagsbestämmelse, enligt sin ordalydelse utgår från formerna för upphandlingen och inte faktureringen framstår det vid utformningen av bestämmelsen som mest ändamålsenligt att låta bedömningen grundas på om elektronisk fakturering är olämpligt i det enskilda fallet, oavsett vad som gäller för den aktuella upphandlingen. Det framstår som ändamålsenligt att en undantagsregel utgår från att uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller annan lag till vilken det finns en hänvisning i OSL inte behöver hanteras elektroniskt, om detta skulle innebära en risk för att uppgifterna skulle röjas. En bedömning av om det finns en sådan risk måste grundas på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. att sättet för överföring av fakturorna inte bedöms vara tillräckligt säkert. Det finns också behov av undantag i de fall elektronisk fakturering skulle innebära risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Bestämmelser om sådan verksamhet finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) innehåller bestämmelser om skydd av säkerhetskänslig verksamhet. Med sådan verksamhet avses enligt 4 § säkerhetsskyddsförordningen verksamhet av betydelse för rikets säkerhet. Begreppet rikets säkerhet är inte definierat i lag, men regeringen har i förarbetena till säkerhetsskyddslagen anfört att begreppet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för demokratiska statsskick. I det sammanhanget anförde regeringen att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Ett hot mot rikets yttre säkerhet anses dock kunna förekomma, även om det inte hotar totalförsvaret. Skyddet av rikets yttre säkerhet anses omfatta uppgifter och förhållanden av rent militär betydelse eller av betydelse för totalförsvaret i övrigt och andra uppgifter som har betydelse för rikets nationella oberoende. Också rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs (se prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Det pågår en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen som bl.a. syftar till att utvidga lagens tillämpningsområde för att uppnå ett bättre skydd för säkerhet. I propositionen Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag har regeringen föreslagit att den nu gällande säkerhetsskyddslagen ersätts av en ny lag. Den nya lagen föreslås träda i kraft (prop. 2017/18:89). Säkerhetsskyddslagen gäller för alla verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. I verksamhet där lagen gäller ska det säkerhetsskydd finnas som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter. Myndigheter och andra som bestämmelserna om säkerhetsskydd gäller för ska bl.a. undersöka vilka 2017/18:153 uppgifter i verksamheten som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet. Resultatet ska dokumenteras i en säkerhetsanalys. Det aktuella undantaget kan mot denna bakgrund bli tillämpligt när behovet av säkerhetsskydd medför att elektronisk fakturering inte är lämpligt över huvud taget. Det kan röra sig om känslig information som framgår av fakturan, men även andra förhållanden, såsom att förekomsten av ett avtalsförhållande i sig kan utgöra sådan information som behöver skyddas av säkerhetsskäl. Vissa myndigheters verksamhet kan vara av sådan beskaffenhet att undantaget kan bli tillämpligt på samtliga fakturor som utfärdas till myndigheten. Som Statens servicecenter påpekar kräver hantering av sekretessbelagda uppgifter att system och rutiner utformas så att ett tillräckligt skydd upprätthålls. Hantering av fakturor skiljer sig i det avseendet inte från hantering av andra typer av handlingar. Utgångspunkten för bedömningen av om undantaget är tillämpligt eller inte är om användningen av elektronisk fakturering skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess eller risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Denna bedömning ansvarar myndigheterna för att göra i det enskilda fallet. I de flesta fall bör det stå klart för en leverantör redan vid upphandlingstillfället att fakturorna till följd av det aktuella kontraktet omfattas av undantaget från denna lag. I vissa fall kan det, som Statens servicecenter och Swedish Medtech framhåller, emellertid vara svårt för leverantören att bedöma om undantaget är tillämpligt eller inte. Denna osäkerhet kan undanröjas genom att den upphandlande myndigheten eller enheten tydligt anger i förfrågningsunderlaget och efterföljande avtal hur fakturering ska ske. Krav på fakturering i upphandlingsunderlaget ska som ovan anförts vara tydliga, transparanta och icke-diskriminerande. Det är viktigt att skyddet för känsliga uppgifter säkerställs vid elektronisk överföring. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med bl.a. utkontraktering och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillståndsprövning (Ju 2017:32). Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska ges rätt att förelägga en leverantör att se till att de fakturor som leverantören utfärdar och som omfattas av bestämmelserna i den nya lagen överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om inte någon annan standard har avtalats. föreläggande får förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett dussintal remissinstanser kommenterar förslaget om vite. ställer sig positiv till det vite som föreslås i lagen eftersom det utgör ett gott incitament för berörda leverantörer att anamma kraven på elektronisk fakturering inom angiven SKL anser att vite kan vara en framkomlig väg, men pekar på vikten av klargöranden när det gäller hanteringen av fakturor enligt det nya standardformatet och felaktiga fakturor. Vissa remissinstanser, bl.a. i län och , påpekar att ett viteskrav kan bli kännbart för mindre företag och anser att viten bör hållas på en sådan nivå att de inte avskräcker mindre företag från att erbjuda och leverera sina tjänster och varor till myndigheter.