prop · H50385 · 2018-02-20 00:00:00 — I stället bygger övervakningens genomslag på ”… det tryck som regeringar utsätts för när de måste rättfärdiga sitt handlande i ljuset av en gemensam utvärdering av hur genomförd politik stämmer överens med de mål man kommit överens om” (2006). Efter den senaste ekonomiska krisen i har EU:s utvecklats och fördjupats. Genom införandet av den europeiska och därpå följande initiativ finns ett omfattande europeiskt regelverk för ekonomisk styrning designat för att främja hållbar ekonomisk tillväxt, sunda offentliga finanser och finansiell stabilitet. Den ekonomisk-politiska övervakning som sker genom Economic Surveys och IMF:s artikel IV-konsultationer har liknande utgångspunkter. IMF:s landöversyner fokuserar på inhemska och globala stabilitetsrisker som motiverar ekonomisk-politiska åtgärder. Economic Surveys fokuserar på strukturella åtgärder som anses ha potential att förbättra ekonomins långsiktiga funktionssätt. Alla tre organisationer tillämpar bilaterala konsultationer och multilaterala diskussioner för att ge de nationella regeringarnas inflytande över rekommendationerna. De internationella organisationernas analyskapacitet i kombination med peer review ska borga för att övervakningen håller hög kvalitet, men emellanåt har analyser och rekommendationer kritiserats i efterhand. Exempelvis har kritik riktats mot att den senaste finanskrisen inte förutsågs och att man inte tagit tillräcklig hänsyn till specifika nationella förhållanden (Moschella 2014). Följande avsnitt beskriver huvuddragen i den multilaterala övervakning vars rekommendationer undersöks i granskningsrapporten. 2.1 Den europeiska planeringsterminen Den europeiska planeringsterminen är EU:s årliga cykel för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik. Planeringsterminens rättsliga grund är de regelverk som styr stabilitets- och tillväxtpakten (SGP), det makroekonomiska obalansförfarandet (MIP) och 2020-strategin.5 5Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (artikel 121 och 148), rådets förordning (EG) nr 1466/97 av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken samt rådets förordning (EG) nr 1467/97 av om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D I korthet innehåller SGP en uppsättning regler för finanspolitisk samordning vilka ska säkerställa sunda offentliga finanser. SGP har en förebyggande och en korrigerande del. Den korrigerande delen ska se till att medlemsländerna vidtar korrigerande åtgärder om deras nationella budgetunderskott överstiger fördragets referensvärden. Rekommendationer kan även föranledas av regelverkets förebyggande del, t.ex. i förhållande till det medelfristiga budgetmål (MTO) som är specifikt för varje medlemsland. MIP är en process för att i ett tidigt skede upptäcka makroekonomiska obalanser och se till så att dessa kan förebyggas. Medlemsstater som identifieras ha obalanser får rekommendationer för att vidta förebyggande och korrigerande åtgärder. MIP har också en korrigerande del som kan aktiveras för medlemsstater med alltför stora obalanser. Den korrigerande delen innebär en förstärkt process för att övervaka och följa upp att obalanserna korrigeras. 2020-strategin ska hjälpa medlemsländerna att nå definierade mål för sysselsättning, utbildning, social delaktighet, innovation samt klimatförändring och energianvändning.6 Om ett medlemsland bryter mot reglerna i SGP och MIP:s korrigerande delar kan det leda till böter (för euroländer) eller innehållna EU-medel. 2020-strategin innehåller inga sanktioner. Baserat på ovanstående regelverk lämnar Europeiska kommissionen rekommendationer om åtgärder som varje medlemsstat förväntas vidta under . Rekommendationerna godkänns av Europeiska unionens råd (ministerrådet) , varefter (stats- och regeringscheferna) ställer sig bakom dem vid sitt möte mot . Därefter antas rekommendationerna formellt av ministerrådet . Medlemsländerna förväntas ta hänsyn till rekommendationerna när de fastställer nationella budgetar för . Makrotillsyn av det finansiella systemet i EU Utöver samordningen av den ekonomiska politiken sker inom EU även s.k. makrotillsyn av det finansiella systemet via () i syfte att bidra till att förhindra systemrisker för den finansiella stabiliteten i unionen. Om betydande risker konstateras utfärdar ESRB varningar och vid behov rekommendationer om korrigerande åtgärder. Mottagande medlemsstater och myndigheter ska underrätta ESRB och rådet om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av rekommendationerna och lämna godtagbara skäl 6Europeiska unionens råds webbplats, hämtad , documents/. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för passivitet.7 ESRB:s makrotillsyn avser det finansiella systemet i hela unionen, till skillnad från tillsynen av enskilda finansiella institut där den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) endast omfattar banker i euroområdet. 2.2 IMF:s artikel IV-konsultationer Medlemsländerna i IMF genomgår regelbunden, oftast årlig, övervakning av respektive nations ekonomier i enlighet med artikel IV i IMF:s Articles of Agreement. Övervakningen ska identifiera svagheter som orsakar eller kan leda till finansiell eller ekonomisk instabilitet.8 Direkt efter avslutad konsultation publicerar IMF ett kortare utlåtande. Därefter sammanställs en längre rapport som diskuteras i med representanter från samtliga medlemsländer. Exekutivstyrelsens diskussion sammanfattas enligt en konsensuspraxis och delges därefter myndigheterna i det berörda landet. Styrelsens sammanfattning innehåller vanligen rekommendationer om lämplig politik. Rekommendationerna fokuserar på penning-, finans- och finansmarknadspolitik. IMF genomför även större genomlysningar av den finansiella sektorn i medlemsländerna. För stater med systemviktiga finansiella sektorer, t.ex. , är genomlysningen obligatorisk och görs vart femte år.9 Den senaste utvärderingen avseende utgjorde en del av underlaget till artikel IV- konsultationen år 2016.10 Tjänstemannarapporten för där resultatet av genomlysningen presenteras, innehåller mer precist formulerade rekommendationer än de som kan utläsas av exekutivstyrelsens sammanfattning av artikel IV-konsultationen. I en process liknande IMF:s artikel IV-konsultationer publicerar Economic Surveys för alla sina medlemsländer . Economic and Committee (EDRC) spelar en central roll för rekommendationerna som ges i dessa rapporter då de tas fram baserat på en peer review-process inom EDRC. Alla samt Europeiska kommissionen har en representant i denna kommitté och rekommendationerna avspeglar deras gemensamma slutsatser. Det land vars ekonomi granskas representeras av en delegation av högre regeringstjänstemän. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd. 8IMF:s webbplats, hämtad , . 9IMF (2013), Decision No. 15495-(13/111), adopted 6, 2013. 10IMF (2016), , Stability Assessment, IMF Country Report No. 16/355. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Economic Surveys fokuserar på strukturella åtgärder som anses ha potential att förbättra ekonomins långsiktiga funktionssätt. Ett antal politikområden analyseras, t.ex. frågor om arbetsmarknad, innovation, humankapital, finansiella marknader, hållbar utveckling, socialförsäkring, skatter och hälso- och sjukvård.11 11OECD:s webbplats, hämtad , . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Översikt över rekommendationer till 2011–2015 Det tidigare nämnda gemensamma granskningsprojektet med europeiska revisionsmyndigheter fokuserade på hot mot de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. För del är det endast ett begränsat antal ekonomiska rekommendationer som relaterar till långsiktigt hållbara offentliga finanser. Merparten rekommendationer tar i stället sikte på utmaningar vad gäller finansiell stabilitet eller strukturella problem på bostadsmarknaden och arbetsmarknaden. Diagram 1 visar antalet rekommendationer (specifika åtgärdsförslag) till från de internationella organisationerna , fördelat på de sex kategorier som överenskommits med de revisionsmyndigheter som deltagit i det gemensamma granskningsprojektet. Diagram 1 Rekommendationer till 2011–2015 Diagrammet visar inom vilka områden de internationella organisationerna anser att de största riskerna finns för svensk ekonomi. Det exakta antalet rekommendationer i respektive kategori bör tolkas med försiktighet eftersom rekommendationerna skiljer sig åt i precision och detaljeringsgrad. Följande avsnitt återger och analyserar rekommendationerna inom respektive kategori. En elektronisk bilaga med samtliga rekommendationer finns att ladda ned från . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D mottog tolv rekommendationer om finanspolitisk inriktning och transparens. Då har haft starka offentliga finanser i jämförelse med andra länder har rekommendationerna varit relativt hovsamma. Den huvudsakliga finanspolitiska rekommendationen inom den europeiska planeringsterminen har varit att föra en finanspolitik som säkerställer fortsatt måluppfyllelse av medelfristiga budgetmål (MTO). Denna rekommendation lämnades – i varierande ordalag – . Inga rekommendationer rörande finanspolitiska frågor utfärdades . Det kan noteras att MTO ändrades 2012. Fram till dess motsvarade MTO det nationella överskottsmålet om ett finansiellt sparande i offentlig sektor på av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. 2012 fastställdes MTO i stället till av BNP i termer av strukturellt sparande, vilket motsvarar minimikravet för EU-länder. Även har utfärdat finanspolitiska rekommendationer. rekommenderades regeringen att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut om de ekonomiska utsikterna skulle te sig svagare än prognostiserat. var rekommendationen att upprätthålla en försiktig finanspolitik och att låta de automatiska stabilisatorerna verka. IMF lämnade fyra finanspolitiska rekommendationer 2011–2013 men ingen alls 2014–2015. Två av rekommendationerna är uppmaningar om vikten av att ges adekvata resurser och förutsättningar för sin verksamhet. rekommenderades att genomföra riktade åtgärder på skatte- och utgiftssidan av statens budget för att göra den planerade finanspolitiska anpassningen på medellång sikt mer tillväxtvänlig. Denna rekommendation utfärdades än liknande EU-rekommendationer om behovet av tillväxtvänlig finanspolitik. såg IMF:s styrelseledamöter också ett behov av att förbättra det finanspolitiska ramverket ytterligare genom att införa ett explicit långsiktigt ankare för finanspolitiken. Ett målsatt intervall för den offentliga skulden en bra bit under Maastrichtkriteriet om av BNP framfördes som ett lämpligt sådant ankare. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Rekommendationer om finanspolitisk inriktning och transparens 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 Utöver en gynnsam initial offentligfinansiell ställning jämfört med andra länder har även relativt få uttalade långsiktiga utmaningar, att döma av de internationella organisationernas analys och rekommendationer. Detta beror i huvudsak på att den demografiska utvecklingens effekter på de offentliga finanserna till viss del hanteras av ett finansiellt robust pensionssystem med avgiftsbestämd snarare än förmånsbestämd ålderspension. har endast fått två rekommendationer relaterat till långsiktiga utmaningar. Inom EU:s ekonomiska planeringstermin nämns åldersrelaterade offentliga utgifter endast och då i generella termer (2014). Den finanspolitiska rekommendationen om att uppnå MTO kompletterades så att det medelfristiga budgetmålet skulle uppnås också med tanke på de utmaningar som den åldrande befolkningen utgör för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. rådde att mer formellt koppla olika pensionsåldersparametrar till förväntad livslängd. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Tabell 2 Rekommendationer kopplat till långsiktiga utmaningar 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 Resultatet av den multilaterala övervakningen pekar på att den finansiella stabiliteten utgör det främsta riskområdet för . Inom detta område gäller ungefär hälften av rekommendationerna att bör komma till rätta med stigande huspriser och sammanhängande ohållbar skulduppbyggnad i hushållssektorn. De olika åtgärdsförslagen handlar bland annat om att se över skatteincitament såsom avdragsgilla skuldräntor och fastighetsskatter samt om att vidta åtgärder för att öka amorteringstakten på bolån. Inom området finns också rekommendationer som tar sikte på den finansiella sektorn, såsom högre kapitaltäckningskrav och rekommendationer om resolutions- och krishanteringsarrangemang. En annan återkommande rekommendation är att klargöra rollerna bland de myndigheter som har uppgifter relaterade till finansiell makrotillsyn. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Rekommendationer om finansiell stabilitet 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Det kan noteras att flertalet rekommendationer om åtgärder som påverkar hushållssektorn lämnas inom ramen för den europeiska planeringsterminen, medan IMF och mestadels rekommenderar åtgärder som tar sikte på banker och finansiella företag. har även lämnat rekommendationer om penningpolitik. 3.4 Varu- och tjänstemarknad Rekommendationer till angående regleringar av varu- och tjänstemarknaderna kretsar uteslutande kring marknaden för hyresbostäder, som enligt de internationella organisationerna präglas av ett strukturellt utbudsunderskott. Här råder enighet om att mer marknadsorienterade hyror bör tillåtas. Komplexa planprocesser och begränsad konkurrens inom byggsektorn anses också vara viktiga orsaker bakom det otillräckliga utbudet av hyresbostäder. Omkring hälften av rekommendationerna inom området härrör från den europeiska planeringsterminen. Det kan också noteras att rekommendationerna om avregleringar på marknaden för hyresbostäder behandlas i samma kontext som riskerna förknippade med hushållens skuldsättning och stigande huspriser. Detta gäller för såväl EU, IMF som analyser. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 4 Rekommendationer angående varu- och tjänstemarknader 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 När det gäller arbetsmarknadspolitiken anser de internationella organisationerna att ungdomar och invandrare är dåligt integrerade på den svenska arbetsmarknaden. Rekommendationerna på området handlar främst om att reducera skillnaden mellan arbetskraftskostnad och produktivitet för dessa grupper. Exempelvis förordas flexiblare arbetsmarknadslagstiftning och lönesättning samt aktiva arbetsmarknadsåtgärder med bättre träffsäkerhet. IMF har få rekommendationer inom detta område, vilket avspeglar organisationens övergripande fokus på finansiella frågor. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Tabell 5 Arbetsmarknadspolitiska rekommendationer 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 för att söka jobb Utöver rekommendationer om ekonomisk politik innehåller Economic Surveys även rekommendationer om social-, utbildnings-, miljö- och transportpolitik. Flertalet rekommendationer är detaljerade och har svag koppling till offentligfinansiella risker, varför de inte refereras vidare här. Tabell 6 Övriga rekommendationer till 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2015 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Rutiner för offentliggörande och uppföljning En viktig del av den multilaterala övervakningen är att analyser och rekommendationer publiceras och följs upp. Såväl EU, IMF som har olika rutiner på plats för detta. På nationell nivå avgör respektive regering om och hur rekommendationer från olika organisationer ska publiceras på det inhemska språket, behandlas i parlamentet och följas upp. Tabell 7 visar en sammanställning av hur rekommendationer från respektive organisation offentliggörs och följs upp i . Sammanställningen bygger på en uppsättning frågor som överenskommits med de europeiska revisionsmyndigheter som deltagit i det gemensamma granskningsprojektet. Formella krav på att regeringen ska informera om multilateral övervakning finns som tidigare nämnts endast när det gäller EU. Därför är det kanske inte förvånande att EU-rekommendationerna åtföljs av ett antal formella procedurer, medan det knappast finns några formella rutiner alls avseende rekommendationerna från IMF och . Efter att och ministerrådet ställt sig bakom landsspecifika rekommendationer redovisar regeringen sin bedömning av rekommendationerna i kommande budgetproposition. Utöver den återkommande rapporteringen i budgetpropositionen utarbetar regeringen påföljande år det s.k. nationella reformprogrammet (NRP), vilket är den huvudsakliga nationella rapporteringen inom 2020-strategin och den europeiska terminen. I reformprogrammet redogörs övergripande för åtgärder på områden som bedömts utgöra huvudsakliga utmaningar för svensk ekonomi och som också identifierats i samband med rekommendationerna. Arbetet med NRP samordnas av Statsrådsberedningens EU-kansli.12 publiceras det svenska konvergensprogrammet (KP), där en redogörelse för utvecklingen av de offentliga finanserna utgör en viktig del. Regeringens syn på på detta område behandlas alltså också i detta program. Regeringen samråder med varje gång ska behandlas i rådet och även inför då stats- och regeringscheferna ger dem sitt politiska stöd samt skriftligt inför att de formellt antas av rådet. Regeringen informerar också om NRP och KP innan regeringen beslutar dessa och de översänds till EU- kommissionen. finansutskott får också del av skriftliga utkast till NRP och KP. 12 Intervju med tjänstemän vid , . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Rekommendationer från IMF offentliggörs i endast genom en presskonferens hos , och genom det uttalande som IMF gör i samband med denna och som publiceras på hemsida. Regeringen lämnar ingen utförlig bedömning av rekommendationerna men har vid olika tillfällen kommenterat dem via ett pressmeddelande på sin webbplats. Däremot ger den nordisk-baltiske exekutivdirektören vid IMF sin syn i en skriftlig kommentar inför det styrelsemöte i IMF där diskuteras. Ekonomiska rekommendationer från offentliggörs i endast genom ett öppet seminarium där finansministern deltar. I övrigt redovisar regeringen ingen bedömning av . I sammanhanget kan det nämnas att rekommendationerna från IMF kommenteras kort i en skrivelse som regeringen lämnar om verksamheten i , Världsbanksgruppen samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna. har i ett tillkännagivande till regeringen påtalat behovet av en ny regelbunden skrivelse om IMF:s och andra internationella finansiella institutioners arbete med frågor som specifikt rör finansiell och monetär stabilitet.13 Oberoende av regeringen och inhämtar berörda utskott i också vanligtvis information om de internationella organisationernas analyser av svensk ekonomi i samband med att organisationernas delegationer besöker . Därutöver deltar i respektive IMF:s och parlamentariska nätverk. 2016/17:FiU22. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 7 Publicering och uppföljning av rekommendationer till på nationell nivå Offentliggörs och/eller Ja/Ja. Nej/Nej. Ja/Nej. regelbundet till parlamentet? Ja, indirekt. ansvarar för publicering? Ja, i det nationella (som publiceras i nivå i ett formellt uttalande? ) och i budget- Inte på nationell nivå. samtliga eller endast ett Finns det rutiner för uppföljning av rekommendationerna med en Offentliggörs och/eller bedömning i de fall man valt att inte följa en R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D 5Rekommendationer utan åtgärd eller kommentar Granskningen ska bland annat svara på frågan om regeringen i förekommande fall informerat om skälen för att inte agera i enlighet med ekonomiska rekommendationer från EU, IMF och . För att kunna bedöma detta har gått igenom samtliga rekommendationer 2011–2015, uppskattat i vilken utsträckning rekommendationerna har implementerats och kontrollerat om regeringen har lämnat några skäl i de fall man valt att inte tillmötesgå en rekommendation (se avsnitt 1.3 och 1.4 för ett längre resonemang om bedömningsgrund och metod). Diagram 4 visar antalet rekommendationer inom olika områden som inte föranlett någon åtgärd (aviserad, föreslagen, beslutad eller genomförd) eller kommentar från regeringen, enligt granskning. Totalt rör det sig om 30 av cirka 150, eller av de specifika åtgärdsförslagen. En genomgång av samtliga rekommendationer med bedömning ges i en elektronisk bilaga som finns att ladda ned från . Diagram 2 Rekommendationer utan åtgärd eller kommentar Tabell 8 visar samma uppgifter men med en mer detaljerad områdesindelning där det också framgår vilket år olika rekommendationer har lämnats. Två områden skiljer ut sig när det gäller återkommande åtgärdsförslag som inte motsvaras av 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N någon åtgärd eller kommentar, nämligen rekommendationer om att reducera skatteincitamenten för skuldfinansierade bostadsinvesteringar samt rekommendationer att införa marknadsorienterade hyror. Tabell 8 Antalet rekommendationer inom olika underkategorier utan åtgärd eller kommentar att finansiera bostäder med lån (avser bruttosoliditetskrav) Avreglering av marknaden för Ökade drivkrafter för att söka I regeringens bedömningar av till ges vanligen en kortfattad redogörelse för åtgärder och initiativ med koppling till rekommendationerna. Vid de muntliga samråden i inför möten i R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Europeiska unionens råd för ekonomiska och finansiella frågor respektive EPSCO- rådet (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor), har regeringen kommenterat rekommendationerna på översiktlig nivå. Mera sällan anges specifika skäl till varför regeringen inte avser följa ett visst åtgärdsförslag. I budgetpropositionen skriver regeringen att den delar kommissionens bedömning (2015) att utformningen av skattesystemet kan påverka hushållens skuldsättning, men anför vidare att en utfasning av ränteavdragen kan få negativa effekter på hushållens konsumtion och den ekonomiska återhämtningen samt att det inte finns något politiskt stöd för en högre beskattning av privatägda fastigheter.14 Rekommendationen att tillåta mer marknadsanpassade hyror kommenteras inte i propositionen, däremot kommenteras rekommendationer i budgetpropositionen för 2017.15