prop · H503217 · 2018-04-05 00:00:00 — 60Samtal med tjänstemän på , . 61Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mycket information i ansökan för att inte bidragen ska kunna missbrukas och göra hanteringen smidig för användarna. Vi har svårt att bedöma om varje enskilt bidrags administration har potential för förenklingar, men det vore önskvärt om regeringen inför varje beslut om att införa riktade bidrag strävade efter enhetlighet med avseende på administrativa aspekter. En översyn av hur inrapportering av data bättre kan koordineras och utnyttjas för flera ändamål skulle också vara eftersträvansvärt för att undvika onödig dubbelrapportering. I propositionstexterna ges oftast en beskrivning av varför regeringen valt att satsa på den aktuella åtgärden i form av ett riktat statsbidrag. Det är dock svårt att med propositionstexterna som utgångspunkt utvärdera satsningarna mot det angivna syftet för respektive bidrag. Många huvudmän har i såväl intervjuer som enkät fört fram att det i uppföljning av bidragen aldrig, eller ytterst sällan, efterfrågas information om i vilken utsträckning målen har kunnat nås med hjälp av bidraget. Den rapportering som ska in rör framför allt deskriptiv statistik, som till exempel hur många och vilka elever och lärare som har deltagit i en viss satsning. Det regeringen i sin tur kräver in av är i första hand rapporter om i vilken utsträckning alla tillgängliga medel har förbrukats. framkommer kritik från en del huvudmän i våra intervjuer att den rapportering som krävs in av ibland är onödigt detaljerad, och mer detaljerad än den som kommunen själv tar in av sina skolledningar. ”Om man tar det här med mindre barngrupper i förskolan. Rekvisition och uppföljning bygger på att man är nere i en detaljnivå som är mycket högre än den som vi själva har mellan oss som huvudman och verksamhetens chefer. Vi får en statlig detaljstyrning som är på en högre detaljeringsnivå än den vi själva tillämpar.” (Intervju med skolchef, stor huvudman) Den upplevda bristen på intresse från och regeringen att utvärdera insatsernas effekt när det gäller att nå de nationella målen lyfts som problematisk. Många huvudmän gör egna utvärderingar och uppföljningar, men ett nationellt krav på en mer systematisk uppföljning av insatsernas effekter menar huvudmännen skulle bidra till en förbättrad styrning av skolverksamheten. Både hos de intervjuade huvudmännen och i enkätsvaren framträder generellt en hög vilja att bli utvärderad för vad de gör och åstadkommer, i stället för den upplevda uppföljningen på ”skonummernivå” – det vill säga i deras ögon alltför detaljerade och irrelevanta indikatorer. Då tagit upp frågan om återrapportering med och framgår att departementet ger uppföljningsansvar för statsbidragen, och att tolkar detta som att det innebär att redogöra för hur medlen använts. anser sig inte heller ha R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV kapacitet att göra mer kvalificerade utvärderingar av satsningarna i nuläget.62 För effektutvärderingar ger departementet exempelvis utvärdering (IFAU) sådana uppdrag, och anlitar universitet och högskolor för olika utvärderingsuppdrag.63 ser dock en avsaknad av ett systematiskt och sammanhållet system för hur statsbidragen följs upp och utvärderas utifrån måluppfyllelse. I det ingår en diskussion kring vilka relevanta indikatorer som ska ingå. Korta ledtider och sena besked Både i intervjuer och enkät lyfts de korta ledtiderna som ett stort problem. Tiden från det att huvudmännen första gången får information om ett statsbidrag till det att ansökningstiden går ut upplevs ofta som alldeles för kort. Ett färskt exempel på hur processen kan se ut, från beslut om ett visst statsbidrag till ansökan och rekvirering, är statsbidraget för ökad jämlikhet som regeringen beslutade om i en förordning . Förordningen trädde i kraft en månad senare, den 1 augusti64. , alltså , fattade beslut om bidragsramarna – sammanlagt fördelat till de huvudmän som utifrån socioekonomiska förutsättningar har störst behov av bidraget. Bidragen ska rekvireras av huvudman mellan och och får användas för insatser –. Huvudmännen har alltså på sig att formulera hur de ska använda det belopp de har möjlighet att få.65 En annan aspekt av de korta ledtiderna är att huvudmännen ofta ges ont om tid att planera sin verksamhet men sedan får vänta på besked om de får bidraget och hur mycket de får. Det kan orsaka stora problem för huvudmännens ekonomi. När huvudmannen inte får besked om de får bidrag, och hur mycket i så fall, förrän månader efter att insatsen planerats inledas måste de ta beslut om de ska utgå från att de får sökta medel, anställa nödvändig personal och inleda satsningen, alternativt avvakta tills besked kommer men då inte komma igång som planerat. En tjänsteman beskriver i intervjun en situation präglad av stor osäkerhet. Kommunen har sökt ett bidrag men ännu inte fått besked. Projektet behöver dock bemannas och för att kunna anställa folk till läsårets början borde bidragsbesluten egentligen vara klara eller april. 62Samtal med tjänstemän på , . 63Samtal med tjänstemän på , . 64Förordningen (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i . 65Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, hämtad , skolutveckling/ statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N IP: ”vet vi inte ens om vi får pengarna. har vi anställt folk ändå, och då vill vi ju rekvirera . Men ibland har vi inte vågat, och då får vi ju inte nyttja hela bidraget för då vågar vi ju inte säga att vi haft folk på plats . […]” RiR: ”Förstod jag rätt. Ni har sökt bidrag, säg läxhjälp för , som ni sökt på kort varsel. Men ni vågar inte börja för ni har inte fått besked, men får ni beslut men då får ni inte hela eftersom ni inte anställt enligt den ansökan ni skickat in tidigare?” IP: ”Nej, det sjuka är att det är ännu värre. Vi får hela bidraget , men vi vet att vi inte hade hela satsningen igång så vi vet också att december året efter måste vi betala tillbaka. Då måste ekonomi lägga de pengarna i en pott för att kunna betala tillbaka . Om vi är ärliga vill säga. Jag vet kommuner som vågar chansa.” (Intervju med skolchef, medelstor huvudman) På är man medveten om de korta tidsramarna och menar att en del av svårigheten ligger i att cykel ska samordnas med politiska beslut.66 i sin tur anser sig behöva strikta deadlines för att internt kunna bli klara med handläggningen av statsbidragen och fatta beslut inom rimlig tid.67 menar att såväl de korta ledtiderna inför ansökan som de sena beskeden påverkar möjligheten för statsbidragen att bidra till måluppfyllelse. Många huvudmän är komplexa organisationer där beslut om eventuella nya satsningar måste diskuteras i flera olika steg och stämmas av i diverse olika beslutsforum. kan då vara alldeles för att hinna förankra en satsning, men även för att kunna planera och rekrytera för den. Det faktum att beskeden om beviljat belopp kommer sent, ibland månader efter att satsningen borde ha sjösatts, medför naturligtvis problem för huvudmännen. startar inte satsningar på grund av osäkerheten kring dem. innebär det att huvudmän får ligga ute med pengar som de inte alltid vet om de får igen . Sammantaget skapar detta en osäkerhet hos huvudmännen eftersom inga långsiktiga garantier för finansieringen kan ges. Kortsiktigheten lyfts som ett problem i såväl intervjuer som i enkätsvar, och kan ses i två dimensioner. Ett första problem är att kortsiktigheten, alltså det faktum att satsningarna ligger , gör det svårt för huvudmännen att göra en genomtänkt planering av skolutvecklingen. De vet inte hur länge de kan 66Samtal med tjänsteman på , . 67Samtal med tjänstemän på , . R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV ha satsningarna, och de vet inte vad som ska komma framöver i tillräckligt god tid för att kunna göra en långsiktig plan. ”Rektorerna är just nu rätt frustrerade över att de har personer inne på lågstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som de vill behålla, som vill veta att de har jobb . Vi sa till dem att ni får säga till dem att vi har ambitionen att ni ska få vara kvar men ingenting garanterat.” (Intervju med skolchef, medelstor huvudman) Ett andra problem är att kortsiktigheten gör det svårt, ibland omöjligt, att faktiskt hinna se några effekter av dem. En satsning på till exempel förstärkt elevhälsa i form av en extra kurator på skolan som bara råder går knappt att utvärdera. Därmed blir det svårt för huvudmännen att ta ställning till om det finns anledning för dem själva att fortsätta finansieringen av insatsen när bidraget inte längre kommer. Ytterligare ett problem som lyfts, framför allt i enkäten till de enskilda huvudmännen, berör kortsiktigheten i kombination med oförutsägbarheten (som diskuteras specifikt nedan). Som framgår av citatet nedan bidrar det till en sårbarhet som kan vara särskilt märkbar på en mindre skola. ”Det blir också väldigt svårt när vi som detta /2017 fått bidrag för satsning på speciallärare för en liten grupp elever med stora särskilda behov, vi har satsat och organiserat verksamheten och det har blivit så bra för dessa elever och då får vi inget fortsatt bidrag /2018. När man fått bidrag och satsat och anställt en lärare och sedan inte får bibehålla bidraget pga. att det är för många som söker. Hur gör vi nu med den övertaliga läraren och eleverna som äntligen har hittat en trygghet och fungerar bra i skolan... ? Det känns inte rimligt för varken lärare, elever och kollegor att man är berättigad till bidrag , men blir bortprioriterad nästa pga. att fler har sökt och att pengarna inte räcker till alla som sökt.” (Fritextsvar i enkät, fristående skola åk 1–9, 201–500 elever) gör bedömningen att få åtgärder bedrivs för en tillförlitlig utvärdering av insatserna, vilket medför att huvudmännen inte får ledning i vilka åtgärder som kan vara lämpliga att satsa på långsiktigt. De huvudmän som är beroende av statsbidragen för sin skolutveckling får en ryckigare verksamhet, jämfört med om bidragen vore mer långsiktiga. Det drabbar i högre utsträckning huvudmän med mindre resurser eftersom de oftast är mer beroende av de bidrag de har. Bidragen leder ibland till oönskade bieffekter. Bland de bidrag som nämndes oftast av intervjupersoner och i enkätsvar i detta sammanhang hör bidragen för elevhälsa och mindre barngrupper. De har tagits upp som exempel på bidrag som inte kan fås om ett medvetet förbättringsarbete har bedrivits tidigare. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N illustration på en sådan negativ, och säkerligen inte avsedd, konsekvens är när en större huvudman i en intervju beskrev hur de måste flytta fokus från förskolor i utanförskapsområden till mer resursstarka områden för att kunna ta del av bidraget för mindre barngrupper. Eftersom en satsning på förskolorna i utanförskapsområdena redan har gjorts inom ramen för ordinarie skolverksamhet, är det i de resursstarkare områdena man måste minska barngrupperna först för att kunna få bidraget. Ytterligare ett exempel kommer från en huvudman som känner sig låst av lågstadiesatsningen eftersom den medför att inga resurser kan föras över till exempelvis mellanstadiet utan att de då går miste om hela satsningen. En sådan sak upplevs som komplicerad att kommunicera utåt. Många huvudmän har tagit upp att de inte kunnat få del av elevhälsosatsningarna för att de redan prioriterat elevhälsa, och upplever att huvudmän som inte gjort sitt jobb belönas i och med bidraget. Och omvänt beskrivs hur de som redan prioriterat vissa områden upplever att de blir ”straffade” genom att inte kunna söka bidrag för det området. ”Ett av de största problemen på politisk nivå, en av de största negativa effekterna, är att huvudmän, oberoende av om man är kommun eller enskild, fristående – har man låga ambitioner, till exempel lågskattekommuner eller fristående som inte har så höga ambitioner – de premieras av vissa av de här specialdestinerade statsbidragen. Det tycker jag är djupt problematiskt.” (Intervju med ordförande i utbildningsnämnd, stor huvudman) I enkätens fritextsvar framkommer att kommunala huvudmän ibland minskar skolpengen som en följd av att de fått stora belopp i lågstadiesatsningen, vilket medför att de enskilda huvudmännen får mindre ersättning per elev. Vi har svårt att bedöma hur vanligt detta är, men om det sker är det något som kan slå hårt mot mindre enskilda huvudmän som rekryterar elever från huvudsakligen en kommun. Det är naturligtvis svårt att konstruera riktade statsbidrag som i alla avseenden fungerar ändamålsenligt för samtliga huvudmän och som inte kan leda till oönskade eller till och med negativa konsekvenser. Huvudmännen behöver göra prioriteringar mellan olika behov. Att vissa huvudmän sedan kan få statsbidrag för sådant som de avstått från att prioritera, men enligt lag är skyldiga att tillhandahålla, medför att dessa huvudmän i realiteten belönas för att de inte gjort vad de ska. Som har konstaterat är det problematiskt när det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten68. Det är viktigt att regeringen genom styrningen med riktade statsbidrag inte ger 68 , RiR 2014:25, s. 69. R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV Regeringen behöver vara medveten om att en satsning på ett område kan leda till att andra, kanske på lokal nivå mer prioriterade, behov av utveckling kan få stå tillbaka. menar att regeringen i högre grad behöver följa upp konsekvenserna av bidragen och agera om de nås av signaler att ett bidrag har omfattande negativa bieffekter. Oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk uppfattas kriterierna för statsbidraget som ofärdiga vid ansökningstillfället och det är oklart hur insatsen ska utvärderas. Osäkerheten gör att huvudmän ibland avstår från att söka. I vår granskning framhålls detta som ett problem av framför allt enskilda huvudmän. Det handlar om en rädsla att ”göra fel” och därmed bli återbetalningsskyldig, alternativt uthängd i media, vilket kan vara förödande för en mindre enskild huvudman. En fristående gymnasieskola uttrycker det på följande vis i enkäten: ”När man inte rekvirerar bidrag, utan söker ett bidrag som blir utbetalt på förhand, men där det är oklart vad kriterierna egentligen kommer att vara i efterhand och hur det ska redovisas, då håller åtminstone vi oss från att söka, i rädsla för att bli återbetalningsskyldig.” (Fritextsvar i enkät, fristående gymnasieskola, 201–500 elever) Oförutsägbarheten leder också till att huvudmän inte vågar permanenta satsningar eller insatser. Detta gäller bland annat lönesatsningarna som sägs ska permanentas, men där huvudmännen inte alltid vågar lita på detta. Till exempel är det bara ungefär en tredjedel av de enskilda huvudmännen som har permanentat lärarlönelyftet, och ca hälften av de kommunala huvudmännen69. En av de enskilda huvudmännen vi intervjuade hade permanentat satsningen, och det vågade man göra för att skolans hemkommun har permanentat satsningen. Skolan räknar med att kommunen, om satsningen trots allt inte permanentas, kommer att höja skolpengen i motsvarande omfattning och därmed kan de ändå behålla de högre lärarlönerna. Andra enskilda huvudmän har i intervjuer och enkät konstaterat att de inte kunnat permanenta satsningar. Ett annat problem som lyfts rör karriärtjänsterna vars fördelning baseras på elevantal. Om befolkningen minskar kan kommunen bli av med medel, men när kommunen tillsvidareanställt förstelärarna får detta ekonomiska konsekvenser för budgeten. 69Riksrevisionen, Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning, RiR 2017:18, 2017. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”Detta påverkar den slutliga redovisningen då vi vid en minskning av endast en elev kan tappa vår beräknade person/elev kvot. (…) Vi har övervägt att inte söka alls då en återbetalning av pengar som nyttjats blir betydande för oss.” (Fritextsvar i enkät, fristående skola F–6, 51–100 elever) Att inte kunna erbjuda tillsvidareanställningar innebär naturligtvis en konkurrensnackdel i rekryteringssituationer gentemot huvudmän som har permanentat satsningar som lärarlönelyftet. På motsvarande sätt har andra huvudmän sett sig tvungna att permanenta lärarlönelyftet för att just kunna konkurrera. Om de inte kan erbjuda högre löner permanent kan de inte heller locka till sig de bäst kvalificerade lärarna. ”Som fristående skola måste vi hålla oss till de pengar som betalas ut i skolpeng m.m. Misslyckas vi går skolan i konkurs. Det innebär att vi tvingas ha visstidsanställningar när vi gör speciella satsningar typ riktade insatser från staten.” (Fritextsvar i enkät, fristående skola åk 1–9, 51–100 elever) I enkäten till de enskilda huvudmännen ställdes en fråga om de avstått från att söka statsbidrag och varför, med flera svarsalternativ (se underlag b). Det skäl som flest svarande angav som anledning till att de avstått från att söka var att regelverket gör vissa bidrag svåra att söka. ansåg att det stämde till stor del eller helt. I intervjuerna med de större enskilda huvudmännen, samt i några av enkätens fritextsvar, framkommer att de anser att de riktade statsbidragen ofta är utformade för att passa en medelstor huvudman som bedriver undervisning på ett traditionellt vis. En del satsningar passar inte in i hur dessa enskilda huvudmän bedriver skola, och gör det svårt för dem att delta i dem. Exempelvis kan kompetensutvecklingssatsningarna fungera dåligt med vissa skolors arbetssätt eftersom de kräver deltagande i fastlagda perioder. Skolor kan då ha svårt att avvara den undervisande personalen under de tider som krävs för att delta i kompetensutvecklingen. Att kriterierna är oklara vid ansökningstillfället, eller ändras under pågående bidragsperiod, är problematiskt. beror det på ändrade politiska förutsättningar, som exempelvis när beloppen för lovskolan drogs ned70. Det kan också handla om att förberedelsearbetet inte är klart men har fått i uppdrag att utlysa medel och få ut dem inom . Inriktningen på ett bidrag kan också komma att ändras från till ett annat, som exempelvis vilken tjänstekategori som skulle prioriteras i statsbidraget för stöd till elevhälsa. menar att en förutsättning för ett ändamålsenligt system med riktade bidrag är att det är transparent och därmed tydligt för huvudmännen vad 70 Samtal med tjänstemän på , . R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV Större förändringar bör om möjligt undvikas. Det behöver också vara klart för huvudmannen redan inledningsvis hur de beviljade insatserna ska utvärderas. 3.2.4 Statsbidragens ekonomiska aspekter I de flesta kommuner är gången sådan att politikerna delegerar ansökningsförfarandet till förvaltningen. I våra intervjuer framkommer att det vanligaste är att förvaltningen håller koll på vilka bidrag som finns att söka och söker utan att först stämma av med politikerna. Tjänstemännen upplever att de har ett övergripande mandat att söka allt som passar in. Avrapportering sker vid ordinarie nämndsammanträden och nämnden informeras om vilka bidrag som sökts och/eller beviljats. Vid bidrag som kräver egenfinansiering, till exempel statsbidraget för personalförstärkning inom elevhälsan och specialpedagogik, är det normala att beslut krävs från nämnden. Huvudmännens ekonomiska situation kan vara en anledning till att de inte söker bidrag om det krävs egenfinansiering. Det finns kommuner som väljer bort alla bidrag som kräver egenfinansiering då fullmäktige eller nämnd meddelat att det inte finns någon sådan att få. Att bidrag ibland kräver egenfinansiering är inget som behöver vara problematiskt enligt . Egenfinansiering kan vara ett sätt att få huvudmannen att känna ökat ägarskap och stimulera fram en nödvändig prioritering. Det förutsätter dock att det finns tillräckligt med resurser. Problemet i systemet med statsbidrag uppstår om det bara är vissa typer av huvudmän som avstår från att söka bidrag som kräver egenfinansiering. Eftersom det framför allt är de minsta kommunala och enskilda huvudmännen som på grund av resursbrist väljer bort denna typ av bidrag kan det påverka likvärdigheten om det finns huvudmän som trots behov avstår från att söka. Storleken på vissa bidrag Många huvudmän tar bidragets storlek i beaktande när de ska söka och anser ibland att det är för lite pengar för att vara värt besväret. Det finns dock en uppfattning att även de små bidragen kan göra stor skillnad för den aktuella skolan, alternativt just de elever som deltar i satsningen, och att det kan finnas mindre satsningar med en inriktning som bedöms som symboliskt viktig av politikerna och som söks av den anledningen. Huvudmännen i våra intervjuer önskar hellre en möjlighet att fokusera på ett mindre antal insatser med större kraft. Som ett exempel på små bidrag vill lyfta det annonserade bidraget för ökad jämlikhet i skolan. Bidraget ska leda till att fler elever blir behöriga till de nationella programmen i 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Elva huvudmän har tilldelats ramar om , den minsta med ett belopp på 2 236 kronor71. Det är svårt att se hur en huvudman ska kunna använda ett par tusenlappar till att göra något som får en faktisk betydelse för andelen elever som blir behöriga till nationellt program. Även om små bidrag kan ha stor påverkan genom att lyfta fram ett visst arbetssätt eller premiera en särskild verksamhet anser att en avvägning behöver göras om det är resurseffektivt och ändamålsenligt att fördela mycket små belopp. Vi har listat en hel del av de problem och svårigheter med det nuvarande systemet av riktade statsbidrag som skolans huvudmän upplever. är det många huvudmän som anser att bidragen riktar sig mot lämpliga insatser. I detta avslutande analysavsnitt berör vi kort om huvudmännen anser att de behöver statsbidragen och i vilken form de i sådana fall anser att statsbidragen ska komma. 3.3.1 Statsbidragen är viktiga för huvudmännens skolutveckling I såväl intervjuer som enkät hävdar huvudmännen att det ekonomiska tillskott som statsbidragen ger är viktigt för deras verksamhet. I snitt står de riktade statsbidragen för av skolans totala kostnader, men för huvudmännen, såväl stora som små, kan dessa pengar vara av avgörande betydelse för arbetet med skolutveckling. De kan också ha en betydande påverkan genom att exempelvis premiera specifika metoder, arbetssätt eller verksamhetsområden. Baserat på underlaget i denna granskning är vår slutsats därför att många av huvudmännen nu anser sig vara beroende av statsbidrag för att bedriva skolutveckling. De extra medel som tillkommer i form av statsbidrag är öronmärkta för utvecklingsinsatser i någon form. Dessa extra investeringar kan vara viktiga för många kommunala huvudmän för att kunna stödja ett utvecklingsarbete utöver att enbart förvalta och bibehålla den verksamhet som bedrivs. Det gäller även många enskilda huvudmän eftersom den finansiering de får bestäms av vilken nivå kommunerna lägger sig på för sina utgifter för skolan. är det viktigt att ha i åtanke att skollagen är tydlig vad gäller huvudmannens eget ansvar. I 4 kap. 3 § slås följande fast: ”Varje huvudman inom 71Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet i 2017, beslut om bidragsramar 2017, hämtad , !/Beslutsbilaga_bidragsramar %202017-18.pdf. R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV