prop · H503190 · 2018-03-19 00:00:00 — En detaljerad och uttömmande uppräkning av alla de merkostnader som faktiskt kan uppkomma till följd av olika funktionsnedsättningar låter sig av naturliga skäl inte göras. Vad som är en merkostnad och inte utgör normal konsumtion förändras också i takt med samhällsutveck- lingen. Utöver att själva begreppet merkostnad bör ges en övergripande definition bör därför också de kategorier av merkostnader som kan läggas till grund för ersättningen anges i lag. Den otydlighet som är förknippad med merkostnadsslagen talar starkt för att det är av värde att i lagstiftningen tydligare ange vilka slags merkostnader som avses. En sådan lösning finns i andra länder, t.ex. i . Under arbetet med promemorian gicks ett antal ärenden igenom. Uti- från den genomgången konstaterades det i promemorian följande. Ut- fallet av prövningen när det gäller merkostnader – det vill säga om den enskilde kommer in i systemet och vilken nivå av ersättning som den enskilde får – bestäms i praktiken av förekomsten av vissa särskilda ändamål. Det gäller främst kostnader som är förknippade med hälsa, vård och kost t.ex. patientavgifter, läkemedel, förbrukningsmaterial och särskild kost, slitage samt resor. Det är t.ex. vanligt att barn som har vissa funktionsnedsättningar sliter ut eller behöver mer kläder än andra barn i motsvarande ålder eller att kläderna behöver tvättas oftare. Personer med funktionsnedsättning har ofta extra kostnader för resor, t.ex. med färdtjänst, sjuk- och behandlingsresor samt resor med egen bil på grund av svårigheter att använda allmänna kommunikationer. I promemorian anges att kostnader för hälsa, vård och kost, resor samt övrigt tillsammans svarar för den helt övervägande delen av de totala godtagna merkostnaderna. Tillsammans med vissa andra merkostnads- slag kan en god täckning av de merkostnader som i praktiken avgör ut- fallet av prövningen uppnås. Merkostnadsslagen i handikappersättningen och vårdbidraget sammanfaller i sådan utsträckning att det inte bedöms finnas några hinder mot att inom ramen för den nya mer- kostnadsersättningen ange gemensamma merkostnadsslag för vuxna och barn. Ett ytterligare i lagstiftningen angivet merkostnadsslag bör vara hjälp- medel. En stor andel av den personkrets som berörs av handikapp- ersättning och som kommer att omfattas av merkostnadsersättningen är nämligen beroende av hjälpmedel. Förutsättningarna för att få hjälpmedel skiljer sig mycket mellan olika kommuner och landsting, bl.a. i fråga om avgiftsuttag. Sammantaget kan de avgifter som enskilda med funktionsnedsättning kan behöva betala för hjälpmedel uppgå till relativt betydande belopp. Som merkostnad bör även godtas kostnader som uppstår vid fritt val av hjälpmedel. anför att det bör förtydligas att det måste finnas ett orsakssamband mellan funktions- nedsättningen och de uppkomna merkostnaderna vid fritt val av hjälp- medel. Regeringen vill understryka att det orsakssamband som ska finnas är mellan funktionsnedsättningen och de uppkomna merkostnaderna. Det är enbart skäliga merkostnader inom vissa i lag angivna nivåer som ersätts. Med skäliga kostnader avses dels om kostnadernas storlek är skälig, dels om de val som den enskilde gör medför att kostnaden är skälig eller inte. En inte obetydlig del av de merkostnader för vuxna som uppkommer till följd av funktionsnedsättning avser kostnader för hjälp i den dagliga 2017/18:190 livsföringen. Framför allt gäller detta vuxna personer med funktions- nedsättning, det vill säga huvudsakligen den grupp som med stöd av dagens regler kan beviljas handikappersättning. Hit hör till exempel kostnader för hemtjänstavgift och andra avgifter för bistånd enligt social- tjänstlagen, kostnader som uppstår när den enskilde utnyttjar insatsen ledsagarservice enligt lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, kostnader för god man samt kostnader för privat anlitad städ- I den klassificering som har gjort i nämnda kart- läggningar faller dessa merkostnader under gruppen övriga kostnader. Att en så betydande kostnadspost döljs under rubriken övrigt framstår En uppräkning i lagstiftningen av sådana merkostnader som kan läggas till grund för beviljande av ersättning bör vara så konkret Det är dock nödvändigt att personer med funktions- nedsättning även fortsättningsvis, inom ramen för den föreslagna mer- kostnadsersättningen, kan få ersättning för sådana kostnader som hänför sig till behov av hjälp i den dagliga livsföringen varför regeringen före- slår att även det upptas som ett merkostnadsslag. har frågor och synpunkter kring huruvida ersättning som den enskilde betalar till en anhörig för hjälp med den dagliga livsföringen ska kunna ersättas. Regeringen vill understryka, så- som redan tidigare angetts, att rena hjälpbehov inte ska ersättas av den nya förmånen merkostnadsersättning. När en anhörig eller annan när- stående tillgodoser ett hjälpbehov utan att någon lön betalas eller en utförd tjänst faktureras kan heller inte någon merkostnad anses ha upp- För att det ska föreligga rätt till merkostnadsersättning ska det krävas att personen i fråga har skäliga merkostnader som beror på hans eller hennes funktionsnedsättning. En betydande del av de merkostnader som vanligen tas upp under kostnadsslaget hälsa, vård och kost men även under kategorierna resor, hjälpmedel och hjälp i den dagliga livsföringen består av avgifter som den enskilde betalar till landsting och kommuner. Enligt dagens tillämpning kan den enskilde få handikappersättning för Av vägledning om handikapp- ersättning framgår att kan godta följande kostnader eller avgifter som merkostnader: vårdavgifter i form av patientavgifter för vård i den öppna hälso- och sjukvården som är relaterade till en persons funktionsnedsättning, kostnader för läkemedel upp till gränsen för högkostnadsskyddet som är nödvändiga till följd av personens funktionsnedsättning, avgifter för tandvård upp till högkostnadsskyddet för tandvård, avgifter för hemtjänst, avgifter för resor med färdtjänst och kostnader eller avgifter för sjuk- och behandlingsresor (Försäkrings- kassans vägledning om handikappersättning, 2012:2, s. 34). I promemorian redogjordes för att såväl som vissa funktionshindersorganisationer har ifrågasatt om detta är en rimlig har i tidigare nämnd kunskapsöversikt från 2007 anfört bl.a. följande Den otydliga ansvarsfördelningen och gräns- dragningen mellan olika statliga och kommunala huvudmän kan innebära att socialförsäkringen bekostar insatser som andra huvudmän inte prioriterar trots att det egentligen ligger inom deras ansvarsområde. tydligare avgränsning i lagstiftningen mellan vad som ska bekostas av t.ex. respektive socialförsäkringen skulle försvåra en över- vältring av kostnader från en huvudman till en annan (Kunskapsöversikt – Handikappersättning och vårdbidrag, dnr 45662-2006 s. 23 f.). Även i remissvaren så lyfts frågan om ansvarsfördelning och gränsdragning mellan vad som ska bekostas av socialförsäkringen respektive kommuner och landsting. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) framför att frågan behöver analyseras medan Myndigheten för delaktighet ifråga- sätter rimligheten i nuvarande ordning och förespråkar att frågan ses över i samband med en större översyn av lagstiftningen. anser att det är beklagligt att de skillnader i avgifter och kostnader för hjälpmedel som finns mellan olika landsting inte tas upp. Regeringen vill klargöra att om man ska analysera och lämna förslag som tydliggör huvudmännens ansvar och roller i en rad olika avseenden kräver det en sådan fördjupad utredning som inte har varit möjlig inom ramen för denna översyn. I avsaknad av en sådan fördjupad utredning bör dessa avgifter även fortsättningsvis kunna ersättas genom den nya merkostnadsersättningen. När det gäller merkostnader för boende framgår bl.a. följande av vägledning. Det är normalt att ha en kostnad för sitt boende men en försäkrad kan ha merkostnader för sitt boende som beror på funktionsnedsättningen (vägledning 2012:2 s. 36 f.). rekommenderar att kostnader för ett extra rum eller en större bostadsyta som behövs för vårdutrustning, tekniska hjälp- medel eller som behandlingsrum bör godtas som merkostnader (RAR 2002:9 till 50 kap. 4 § SFB och RAR 2002:15 till 22 kap. 3 § SFB). Det är enligt regeringen rimligt att merkostnader för boende ska kunna ersättas även inom ramen för merkostnadsersättningen. Några remissinstanser har lyft fram ett antal specifika kostnader som de anser bör ersättas inom ramen för merkostnadsersättningen. Regeringen vill understryka att kategoriseringen av de merkostnader som ska kunna ligga till grund för ersättningen syftar till att uppnå bättre transparens och förutsebarhet. Däremot har regeringen inte för avsikt ändra nuvarande praxis i fråga om vilka kostnader som ska kunna godtas som merkostnader. Den personkrets som kommer att vara berättigad till merkostnads- ersättningen kommer att rymma grupper med starkt skiftande situationer och behov. Regeringen bedömer att de nu angivna merkostnadsslagen kommer att täcka huvuddelen av de områden där merkostnader uppstår men inte samtliga. Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa och anser att fler kategorier kan behövas för att ta upp merkostnader som finns för personer med psykisk funktionsnedsättning, t.ex. merkostnader som avser sysselsättning och social kontakt. Enligt regeringen är det inte görligt att kategorisera alla tänkbara merkostnader under särskilt angivna kategorier. Regeringen bedömer att det förslag till kategorier som har lämnats i promemorian är väl avvägt. Men för att möjliggöra ersättning för sådana merkostnader som inte kan fångas in inom ramen för de nu angivna kategorierna bör regleringen dessutom, i likhet med vad som föreslogs i promemorian, ge utrymme för en övrig post, nämligen merkostnader för övriga ändamål. Det kan t.ex. handla om merkostnader för lek och fritid för ett barn eftersom ett barn med funktionsnedsättning självfallet har samma rätt att kunna leka, och 2017/18:190 genom lek utvecklas, som andra barn. Andra exempel på övriga mer- kostnader kan vara vissa kapitalvaror. Kammarrätten i och ISF efterfrågar fler exempel på merkostnader som ska kunna godtas inom kategorin övriga ändamål. Regeringen anser att det är omöjligt att räkna upp alla tänkbara merkostnader och bedömer att de angivna exemplen får anses fullt tillräckliga. ska det betonas att det just rör sig om exempel. Fem nivåer av merkostnadsersättning Regeringens förslag: Merkostnadsersättning ska lämnas med ett belopp som för år räknat motsvarar: av prisbasbeloppet om merkostnaderna uppgår till 25 procent av prisbasbeloppet men inte av prisbasbeloppet av prisbasbeloppet om merkostnaderna uppgår till 35 procent av prisbasbeloppet men inte av prisbasbeloppet av prisbasbeloppet om merkostnaderna uppgår till 45 procent av prisbasbeloppet men inte av prisbasbeloppet av prisbasbeloppet om merkostnaderna uppgår till 55 procent av prisbasbeloppet men inte av prisbasbeloppet av prisbasbeloppet om merkostnaderna uppgår till Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Funktionsrätt (f.d. Handikappförbunden), kommun, och med flera tillstyrker att merkostnadsersättning ska kunna lämnas på fem nivåer. ser fördelar med förslaget både för räkning och för den enskilde. Rörelsehindrade Barn och Ungdomar (RBU) och Förbundet Dövblinda är positiva till att antalet nivåer utökas från dagens tre till fem. i anser att förslaget om fem nivåer är en rimlig avvägning mellan exakthet och effektivitet. och Statskontoret avstyrker förslaget om fem nivåer. förordar i stället fyra nivåer eftersom det med de föreslagna fem nivåerna blir små nivåskillnader vilket kommer att leda till ökad rörlighet mellan nivåerna och i förlängningen till fler ansökningar, anmälningar om ändrade förhållanden, omprövningar och överklaganden. kassan ser även en risk för att fler hamnar i en skuldsituation på grund av Statskontoret pekar på att det föreslagna systemet med trösklar är utformat på ett sådant sätt att man på varje nivå kan bli över- kompenserad eller underkompenserad i förhållande till sina reella mer- I stället föreslår Statskontoret en ordning med en lägsta och en högsta nivå varemellan de reella merkostnaderna ersätts med faktiska belopp för utlägg. Flera funktionshindersorganisationer invänder mot de föreslagna att ersättningen bör vara krona för krona. RSMH och Förbundet för Delaktighet och Jämlikhet (FöR) förordar ett system helt utan nivåer. och FöR med flera påtalar att nivåer skapar trösklar i systemet vilket leder till att personer inte kompenseras för merkostnader som de faktiskt har. , , och anser att den nedre nivågränsen bör sänkas och den övre nivågränsen höjas. Funktionsrätt , RBU och FUB är oroliga för att de som får ersättning på grund av en kombination av merkostnader och hjälpbehov inte längre kommer att nå upp till lägsta nivån för merkostnadsersättningen. Region län anser att tröskeln för att komma in i den lägsta nivån bör sänkas. Även anser att den lägsta nivån bör sänkas betydligt eller helt tas bort. Kommuner och Landsting är tveksamt till om ersättningens storlek på den högsta nivån är rätt avvägd och saknar resonemang om den föreslagna nivån gör att det mål som uttrycks i 5 § LSS kan uppnås. Skälen för regeringens förslag: Handikappersättningen och vård- bidraget är indelade i olika ersättningsnivåer. Handikappersättning lämnas på tre nivåer och vårdbidrag på fyra. Medan handikapp- ersättningen redan från början var nivåindelad har nivåerna i vård- bidraget införts i lagstiftningen efter hand och huvudsakligen med motiveringen att sänka tröskeln in i systemet för vissa särskilda grupper. Nivåer innebär att det uppkommer trösklar i systemet som leder till att vissa personer inte kompenseras för merkostnader de faktiskt har. Detta gäller främst dem som inte når upp till tröskeln för insteg i systemet, men även dem som har merkostnader som ligger precis under tröskeln för nästa nivå. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret och Förbudet för Delaktighet och Jämlikhet, pekar också i sina remissvar på denna effekt som uppstår i ett nivåindelat system. Under arbetet med promemorian framförde företrädare för funktionshindersrörelsen att en ny merkost- nadsersättning inte borde ha några nivåer med argumentet att ”en merkostnad är en merkostnad även om den är liten”. Vidare påtalades att många personer med funktionsnedsättning har en låg inkomst och att merkostnadsersättningen är av stor betydelse för att de ska kunna klara av även mindre kostnader som uppkommer till följd av funktionsned- sättningen. En reglering utan en lägsta och högsta nivå skulle också harmoniera bäst med den funktionshinderspolitiska principen att män- niskor inte ska ha merkostnader på grund av funktionsnedsättning. Likartade invändningar mot ett nivåindelat system framförs även i remissvaren från flera funktionshindersorganisationer. Statskontoret å sin sida förordar i stället en ordning med en lägsta och en högsta nivå varemellan de reella merkostnaderna ersätts med faktiska belopp för utlägg. Regeringen bedömer dock, i likhet med vad som föreslås i prome- , att en merkostnadsersättning med olika nivåer inom ett visst spann har betydande fördelar. Nivåerna bidrar i sig till en enklare, och därmed en mer effektiv, handläggning jämfört med om kostnaderna skulle ersättas krona för krona. En ersättning utan nivåer skulle med största sannolikhet innebära att antalet omprövningar och överklaganden ökar. Att det finns ett insteg för att få ersättning bidrar även till att ersättningen tas i anspråk i rätt situationer. På så sätt markeras att mer- kostnadsersättningen är en funktionshinderspolitisk stödform som förut- sätter att det finns en merkostnadsproblematik över en viss nivå för att det ska finnas rätt till ersättningen. Regeringen bedömer att det inte vore lämpligt med ett system utan en högsta nivå. Förutsebarheten och effektiviteten i tillämpningen av systemet kräver att nivåerna inom ett spann utformas utifrån en bedömning av vilka nivåer som motsvarar syftet med förmånen. Även utvecklingen , och därmed systemets uthållighet, skulle annars bli svår att förutsäga. Det finns därför, enligt regeringen, starka skäl för att ha ett system med nivåindelning inom ett spann även i den nu föreslagna merkostnadsersättningen. Ytterligare en fråga är hur många nivåer merkostnadsersättningen ska vara indelad i. Regeringen konstaterar att fler nivåer kan öka förutsätt- ningarna för att den ersättning som lämnas ligger nära den faktiska fast- ställda merkostnaden. Med andra ord minskar risken för över- respektive underkompensation. För många nivåer kan dock öka administrations- kostnaderna för ersättning och riskera att antalet omprövningar och över- klaganden ökar. Som tidigare angetts lämnas handikappersättning på tre nivåer: 36, av prisbasbeloppet. För rätt till ersättning bör merkostnaderna uppgå till av prisbas- beloppet. Det rekommenderade gränsvärdet för rätt till handikappersätt- ning om är av prisbasbeloppet och för handi- kappersättning av prisbasbeloppet. Dessa intervaller är i det nuvarande systemet inte lagreglerade utan framgår av allmänna råd (RAR 2002:9 till 50 kap. 4 § SFB). För en transparent och rättssäker reglering anser regeringen att inter- vallerna för nivåindelningen av merkostnadsersättningen ska lagregleras i det framtida systemet. Regeringen anser, i likhet med förslaget i promemorian, att den nya merkostnadsersättningen bör ha fem nivåer. Visserligen avstyrker För- säkringskassan förslaget om fem nivåer och förordar i stället att nivåerna ska vara fyra till antalet. Regeringen anser dock att fem nivåer är en rimlig avvägning mellan exakthet och effektivitet. Merkostnads- ersättningen bör lämnas med ett belopp som för år räknat motsvarar: av prisbasbeloppet () om merkostnaderna uppgår till av prisbasbeloppet men inte av prisbas- beloppet av prisbasbeloppet () om merkostnaderna uppgår till av prisbasbeloppet men inte av prisbas- beloppet av prisbasbeloppet () om merkostnaderna uppgår till av prisbasbeloppet men inte av prisbas- beloppet av prisbasbeloppet () om merkostnaderna uppgår till av prisbasbeloppet men inte av prisbas- beloppet av prisbasbeloppet () om merkostnaderna uppgår till av prisbasbeloppet. En ordning med fem nivåer ger mindre tröskeleffekter än de som före- kommer för merkostnadsdelen i dagens handikappsersättning. Å andra sidan kan antalet återkravssituationer, som påpekar, komma att öka i ett system med mindre nivåskillnader än i det hittills- Enligt regeringens mening väger dock fördelarna med Prop. 2017/18:190 de föreslagna nivåerna tyngre än riskerna för ett ökat antal återkravs- Regeringen vill i sammanhanget också påminna om att har ett stående uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs (2 § förordningen [2009:1174] med instruktion för ). Jämfört med de hittillsvarande nivåerna av merkostnader i handikapp- ersättningen innebär förslaget bl.a. att insteget för den första nivån av ersättningen sänks och att den högsta ersättnings- nivån höjs . Flera remissinstanser, framför allt bland funktionshindersorganisationerna, anser dock att instegsnivån bör sänkas ytterligare och att den högsta ersättningsnivån bör höjas ännu mer. Rege- ringen bedömer dock att de föreslagna nivåerna är väl avvägda. var det fler kvinnor än män som hade handikappersättning av prisbasbeloppet. var det ungefär lika många män som kvinnor som hade ersättning av prisbasbeloppet. Sänkningen av insteget torde därmed i högre utsträck- ning gynna kvinnor, eftersom fler kvinnor har ersättning på lägre nivå, medan höjningen av taket torde gynna kvinnor och män likvärdigt. Regeringen vill vidare lyfta fram att det sänkta insteget innebär bl.a. att enskilda med handikappersättning som har ett betydande hjälpbehov löper mindre risk att förlora ersättningen som följd av att hjälpbehovs- delen föreslås upphöra vid införandet av merkostnadsersättningen för det fall de också har merkostnader. Höjningen av den högsta nivån innebär viss förbättring för dem med mycket omfattande merkostnader. Mot- svarande förändring för föräldrar till barn med funktionsnedsättning med enbart merkostnadsersättning innebär en sänkning av insteget och en höjning av den högsta ersättningsnivån . kommuner och landsting saknar ett resonemang om den före- slagna högsta nivån gör att målet att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra, vilket uttrycks i 5 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), kan uppnås. Regeringen vill understryka att merkostnadsersättningen utgör en socialförsäkringsför- mån som ska regleras i socialförsäkringsbalken och inte en insats som avses i LSS. Förslaget är enligt regeringens uppfattning ägnat att bidra till att den funktionshinderspolitiska principen om att människor inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning bättre kan följas. Effekterna av de förändrade nivåerna beskrivs ytterligare i kapitel 10. 7.4Ersättning för blinda eller gravt hörselskadade Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestäm- melser om merkostnadsersättning till blinda eller gravt hörselskadade. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens be- Remissinstanserna: Myndigheten för delaktighet instämmer i att mer- kostnadsersättningen inte ska baseras på diagnos utan på faktiska mer- Region län anser att det är rimligt att särbehandlingen 2017/18:190 för blinda och gravt hörselskadade tas bort. instämmer i att dagens modell som mekaniskt fastställer bidragsnivån med utgångspunkt i graden av hörselnedsättning leder fel. föreningen för Döva och Hörselskadade håller i sak med förslaget, men betonar att döva och gravt hörselskadade kommer få det ekonomiskt tuffare och att konsekvenserna för denna grupp inte har () stöder inte att den särskilda ersättningen för blinda och gravt hörselskadade avskaffas. hävdar att det är motiverat att det även fortsättningsvis ska finnas en särskild skrivning om målgruppen samt att behålla de nuvarande schablo- nerna eftersom schabloner undviker problemet med hur merkostnader Det är, enligt SRF, ett betydligt mer rättssäkert system än en individuell bedömning. SRF ser en stor risk för att en övergång till individuell bedömning kommer att leda till ett mer rättsosäkert system för personer med synnedsättning. Förbundet ser med oro på att de särskilda diagnos- erna tas bort. Förbundet ser en ökad risk för att bedömningarna kommer att variera över landet och att det kan bli svårt för den enskilde att hävda Skälen för regeringens bedömning: Ett av målen med den nya mer- kostnadsersättningen är att skapa ett modernt och ändamålsenligt system för ersättning till personer som har en funktionsnedsättning. innehålla någon sådan särbehandling som finns i handikappersätt- ningen för personer med särskilda diagnoser, till exempel blinda och Enligt den hittillsvarande regleringen är personer som är blinda eller gravt hörselskadade garanterade handikappersättning på en viss nivå (50 kap. 12 och 13 §§ SFB i nuvarande lydelse). För övriga grupper med funktionsnedsättning baseras beslutet om handikappersättning på en indi- viduell bedömning av den enskildes merkostnader och hjälpbehov. regleringen om vårdbidrag finns inte någon motsvarande garanterad rätt för barn som är blinda eller gravt hörselskadade. I tidigare avsnitt redovisas grunderna för dagens funktionshinders- politik och vilka överväganden som gjordes vid handikappersättningens Regeringen bedömer att den nuvarande särregleringen för blinda och gravt hörselskadade inte stämmer överens med dagens Rätten till merkostnadsersättning respektive omvårdnadsbidrag bör inte grundas på särskilda diagnoser. bör i stället fastställas med utgångpunkt i de konsekvenser som en funktionsnedsättning medför och det efter en individuell bedömning. innebär att det är merkostnaden respektive det faktiska omvårdnads- behovet, som beror på funktionsnedsättningen, som ska ligga till grund För regeringen är det en grundläggande princip att