prop · H503176 · 2018-03-20 00:00:00 — Det måste, enligt Lagrådet, starkt ifrågasättas om utformningen av kvalifikationsregeln, att inspektioner endast får göras inom verksamhetssektorer som är identifierade som risksektorer i enlighet med sanktionsdirektivet, uppfyller kravet i 2 kap. 20 § regeringsformen på att begränsningar av skyddet mot husrannsakan och liknande intrång ska ske genom lag. Som anges i det föregående är var och en enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det allmänna skyddad mot husrannsakan eller liknande intrång. Skyddet får enligt 2 kap. 20 § första stycket regeringsformen begränsas genom lag. Samtliga arbetsgivare omfattas av förbudet att anställa utlänningar som inte har rätt att vistas eller arbeta i (20 kap. 5 § utlänningslagen). Regeringens förslag innebär att det i utlänningslagen föreskrivs en rätt för att inspektera arbetsplatser och lokaler där en arbetsgivare bedriver näringsverksamhet för att kontrollera om arbetsgivaren bryter mot det förbudet. Förutsättningarna för att en arbetsplats ska bli föremål för inspektion anges alltså i lag. Enligt regeringens mening uppfylls därmed kravet i 2 kap. 20 § regeringsformen på att begränsningar av skyddet mot husrannsakan och liknande intrång ska ske genom lag. En annan sak är att det föreslås att det av lagen även ska framgå att inspektioner endast får genomföras i verksamhetssektorer som identifierat som risksektorer enligt EU:s sanktionsdirektiv. Det faktum att de risksektorer där inspektioner ska kunna göras identifieras av innebär att myndigheten själv, inom ramen för det lagfästa området som ger myndigheten en rätt att inspektera samtliga arbetsplatser där det bedrivs näringsverksamhet, bestämmer vilka verksamhetssektorer som ska inspekteras. Att en tillsynsmyndighet riktar sina insatser och genomför inspektioner inom vissa geografiska områden eller inom vissa branscher, t.ex. på grund av att inspektionerna då kan förväntas få störst effekt på regelefterlevnaden, är naturligt. Enligt regeringens mening bör det även på detta område vara upp till den kontrollerande myndigheten att avgöra vilka sektorer som bör inspekteras. Mot bakgrund av det anförda delar regeringen inte Lagrådets och JO:s uppfattning att verksamhetssektorerna bör anges i lag. I enlighet med EU:s sanktionsdirektiv identifierar verksamhetssektorer där det är vanligt med anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i . De verksamhetssektorer som identifieras omfattar alltså inte verksamhetssektorer där det är vanligt med anställning av personer som har rätt att vistas här, men saknar föreskrivet 2017/18:176 arbetstillstånd. Det kan dock antas att det rör sig om samma branscher. Som framhåller kan det i och för sig finnas regionala skillnader som skulle kunna motivera att lokalt göra olika bedömningar av inom vilka branscher det finns behov av att genomföra inspektioner. Det finns också, som framhåller, en viss risk för att en begränsning av inspektionerna till de branscher som är identifierade som risksektorer sänder vissa signaler till arbetsgivare inom övriga branscher. Det framstår dock som att det största behovet av slumpmässiga arbetsplatsinspektioner finns just inom de branscher som har identifierat som risksektorer. Identifieringen av risksektorer ska ske regelbundet, och vilka branscher som identifieras som risksektorer kan alltså förändras . Enligt regeringens mening finns det sammanfattningsvis skäl att, på det sätt som föreslås i promemorian, i utlänningslagen införa en möjlighet att genomföra oannonserade arbetsplatsinspektioner utan att det finns någon misstanke om oegentligheter i den näringsverksamhet som blir föremål för inspektion. svarar för att genomföra de inspektioner av arbetsgivare som krävs enligt artikel 14 i sanktionsdirektivet. Myndigheten bör också ansvara för de inspektioner som genomförs utan att det finns någon misstanke om oegentligheter. Det finns också skäl att, på det sätt som föreslås i promemorian, ange i lagen att genomförandet av arbetsplatsinspektioner ska begränsas till de verksamhetssektorer som har identifierat som risksektorer. Några remissinstanser, däribland JO, tar upp frågor om hur ska hantera situationer då myndigheten vid en arbetsplatsinspektion får anledning att vidta åtgärder på andra grunder, t.ex. för att det uppkommer en misstanke om brott. Den s.k. ändamålsprincipen som gäller vid användning av tvångsmedel, innebär att en regel som tillåter ett ingripande inte får användas för något annat ändamål än vad lagstiftaren har avsett. får alltså inte genomföra en arbetsplatsinspektion i något annat syfte än det som avses med inspektionerna, nämligen att kontrollera om arbetsgivaren har anställda som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Men om det vid en arbetsplatsinspektion uppkommer misstanke om brott som hör under allmänt åtal har en skyldighet att inleda en förundersökning. har då de befogenheter som följer av att en förundersökning inleds. Det finns redan inom föreskrifter och upparbetade rutiner som säkerställer att sådana situationer som remissinstanserna uppmärksammar hanteras på ett rättssäkert sätt. Det är t.ex. inte ovanligt att i samband med att den exempelvis bistår eller vid kontroller på arbetsplatser får misstanke om att det förekommer brottslighet utan närmare koppling till det som ska kontrolleras vid besöket. Om det framkommer skäl för att genomföra en inre utlänningskontroll i samband med en arbetsplatsinspektion, är det också naturligt att genomför en sådan kontroll. Som uppmärksammar kan verksamhet som skulle kunna vara aktuell för inspektion bedrivas i någons bostad. annan verksamhet ska beakta proportionalitets- Prop. 2017/18:176 principen när fråga är om och var en arbetsplatsinspektion ska genomföras. Proportionalitetsprincipen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Både arten och varaktigheten av ingripandet måste stå i rimlig proportion till det önskade målet. Ju närmare verksamheten är kopplad till arbetsgivarens eller någon annans bostad eller personliga förhållanden i övrigt, desto starkare skäl krävs det för att en avvägning med beaktande av proportionalitetsprincipen ska resultera i att en inspektion bör genomföras. Proportionalitetsbedömningen får dock göras från fall till fall. Vid bedömningen måste givetvis bl.a. praxis från beaktas. framhåller att myndigheten vid en arbetsplatsinspektion bör ha rätt att begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten ska styrka sin identitet. menar att det annars finns risk för att arbetsgivaren kan visa upp handlingar som tyder på att en anställning är i sin ordning, men som gäller en annan person än den som är på arbetsplatsen. Om det finns anledning att misstänka att handlingar som arbetsgivaren tillhandahåller rör andra personer än de som faktiskt är anställda eller att handlingarna är förfalskade finns det anledning för att fördjupa kontrollen. Om i samband med en arbetsplatsinspektion har skäl för att besluta om inre utlänningskontroll, är vidare den som omfattas av kontrollen skyldig att överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Någon särskild reglering om att ska ha rätt att begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten ska styrka sin identitet bedöms därför inte behövas. Det är i det närmaste självklart att ska genomföra inspektionerna så att de innebär så liten olägenhet som möjligt för den som kontrolleras. Regeringen anser ändå, i linje med synpunkt, att en bestämmelse med denna innebörd för tydlighets skull bör tas in i lagtexten. 6 Höjd särskild avgift Regeringens förslag: Den särskilda avgiften för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i ska höjas från ett halvt till ett prisbasbelopp. För överträdelser som har pågått ska avgiften höjas från ett till två prisbasbelopp. Samma höjningar ska göras av den särskilda avgiften för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslagen. anser att höjningen av den särskilda avgiften bör vara större. den praktiska effekten av höjningen riskerar att bli försumbar. Näringsliv, Företagarna och akademikers centralorganisation () avstyrker förslagen. och Företagarna anför att de utökade möjligheterna till arbetsplatsinspektioner tillsammans med befintliga sanktionsbestämmelser och effektivare kontroll- och tillsyns- samverkan mellan berörda myndigheter är tillräckligt för att komma till rätta med arbetsgivare som anställer personer som inte har rätt att vistas eller arbeta i . och Företagarna befarar att en höjning av den särskilda avgiften kan drabba arbetsgivare som av misstag eller okunskap inte har fullgjort sin underrättelseskyldighet till Skatte- verket vid anställning av en tredjelandsmedborgare. menar att det är komplicerat att avgöra i vilka situationer undantagen från kravet på arbets- tillstånd är tillämpliga och att en höjd avgift kan riskera att minska arbets- givares benägenhet att anställa personer med utländsk bakgrund. Skälen för regeringens förslag: Syftet med att kriminalisera anställ- ning av personer som inte har rätt att vistas eller arbeta i och den särskilda avgiften enligt utlänningslagen är bl.a. att upprätthålla den reglerade invandringen och förhindra att personer som saknar rätt att vistas och arbeta i utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. hetens rapportering av genomförda arbetsplatsinspektioner framgår att mellan 100 och 200 personer som saknar föreskrivna uppehålls- och Nuvarande lagstiftning avhåller enligt regeringens mening inte i tillräcklig utsträckning arbetsgivare från an- ställningar i strid med utlänningslagens bestämmelser. Det finns skäl att justera den särskilda avgiften som är avsedd att utgöra ett komplement till straffbestämmelsen om anställning av personer som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Fördelen med ett sådant schablonbelopp är att det inte krävs någon mer omfattande utredning i det enskilda fallet för att fastställa nivån på den sanktion som ska påföras Schablonbeloppet är dock för lågt. För att i större utsträck- ning avhålla arbetsgivare från att anställa personer som inte har rätt att vistas eller arbeta här, med de konsekvenser som detta kan medföra både för de enskilda arbetstagarna och för de företag och arbetsgivare som följer regelverket, bör den särskilda avgiften höjas. De utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner som regeringen före- slår i föregående avsnitt syftar till att komma till rätta med samma pro- Det innebär dock inte att det saknas skäl att vidta ytterligare åt- Regeringen menar att det är angeläget att även genomföra den höjning av avgiften som föreslås i promemorian för att ytterligare stärka möjligheten att komma till rätta med arbetsgivare som anställer utlänn- ingar som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Regeringen föreslår därför att den särskilda avgiften ska höjas från ett halvt prisbasbelopp till ett helt prisbasbelopp för varje utlänning, och i de fall då överträdelsen har pågått än från ett pris- basbelopp till två prisbasbelopp för varje utlänning. , och ger uttryck för farhågor om att en höjning av den särskilda avgiften kan drabba arbetsgivare som av misstag eller okunskap inte har fullgjort sin underrättelseskyldighet och riskera att minska arbetsgivares benägenhet att anställa personer med Prop. 2017/18:176 utländsk bakgrund. Men den risken ska inte överdrivas. mening får man förutsätta att arbetsgivare, som också har ett betydande ansvar i övrigt, känner till de regler som gäller vid anställning. En höjning av avgiften bör därför inte påverka arbetsgivares benägenhet att anställa personer med utländsk bakgrund. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya nivåerna för den särskilda avgiften ska inte gälla överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Där bedöms också att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Det föreslås därför att lagändringarna ska träda i kraft . De nya högre nivåerna för den särskilda avgiften bör inte gälla för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse med det innehållet. Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: De utökade möjligheterna till arbetsplats- inspektioner och höjningen av den särskilda avgiften förväntas bidra till att arbetsgivare följer gällande regelverk och i mindre utsträckning än anställer personer som inte har rätt att vistas eller arbeta i Förslagen bedöms medföra marginellt ökade kostnader för berörda myndigheter och Domstolar och dessa kostnader ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Förslagen bedöms medföra en viss intäktsökning för staten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att invända anser att det är svårbedömt i vilken om- fattning förslagen kommer att medföra att domstolarna får fler mål. finns enligt tingsrätten skäl att anta att förslagen kommer att föranleda ökad arbetsbörda och kostnader för domstolarna som inte kan anses vara 2017/18:176 obetydliga. Tingsrätten instämmer därför i bedömningen att det kan finnas skäl att följa upp konsekvenserna efter att bestämmelserna har varit i kraft framför att förslaget om utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner kan innebära en ökning av antalet ansökningar till verket samt arbete med ärenden om avlägsnande och därmed en viss Enligt kan förslaget även innebära en ökning av antalet beslut om förvar vilket medför en ökad belastning på Några remissinstanser, däribland LO, efterfrågar en mer utförlig analys av förslagens konsekvenser för arbetstagare som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Skälen för regeringens bedömning: Förslaget att utöka möjligheterna för att genomföra inspektioner på arbetsplatser kan för- väntas resultera i fler upptäckter av arbetsgivare som har anställda som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Detta kan i sin tur leda till att fler förundersökningar för brott inleds och att fler ärenden prövas av Förslaget kan därmed komma att innebära en viss ökad arbetsbörda för polis, åklagare och domstolar. den ökade arbetsbördan kan förväntas medföra är dock inte större än att de ryms inom myndigheternas befintliga anslag. möjligheterna till arbetsplatsinspektioner leda till att arbetsgivare vidtar de kontrollåtgärder som ska genomföras innan anställning och att antalet anställningar i strid mot utlänningslagens bestämmelser därmed minskar. Det kan dock finnas skäl att följa upp konsekvenserna efter att bestämm- elserna har varit i kraft . Förslaget kan också antas innebära att fler utlänningar som saknar rätt att vistas i påträffas och att arbete med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut därmed underlättas. eventuella förvarskostnader som kan komma att uppstå för Migrations- verket i samband med en arbetsplatsinspektion ryms inom befintligt an- Förslaget kan också leda till att uppmärksammar fler fall där arbetsgivare utnyttjar personer som är utsatta för människohandel. och kan enligt gällande ordning genom- föra kontroller på arbetsplatser och vid behov begära biträde av Polis- De olägenheter för arbetsgivare i form av ökad tidsåtgång för att ta fram handlingar och lämna upplysningar om anställningar med anledning av att får möjlighet att självständigt genom- föra oannonserade inspektioner bedöms som små. För en arbetstagare som inte har rätt att vistas i kan konsekv- ensen av att ha arbetat i en verksamhet som blir föremål för en inspektion bli att en förundersökning om brott inleds mot honom eller henne och att ett avlägsnandeärende blir aktuellt. För den arbetstagare som har uppe- hållstillstånd, men inget arbetstillstånd, kan konsekvensen bli att en för- undersökning om brott inleds mot honom eller henne. Den som har utfört arbete har också rätt till lön från sin arbetsgivare (i fråga om den arbets- tagare som inte har rätt att vistas här anges det uttryckligen i 4 § lagen [2013:644] om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i ). Den särskilda avgiften tillfaller staten. Förslaget att höja avgiften inne- bär en intäktsökning för staten. Även förslaget om utökade möjligheter att genomföra arbetsplatsinspektioner kan leda till ökade intäkter till staten, eftersom det kan medföra att flera arbetsgivare kan komma att bli skyldiga Prop. 2017/18:176 att betala en särskild avgift. För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet ska näringsidkare under vissa förutsättningar betala en företagsbot. Enligt rättspraxis från ska näringsidkaren som regel inte dessutom betala företagsbot när denne är skyldig att betala den särskilda avgiften. Det kan dock finnas situationer då både avgiften och företagsbot ska betalas, där omständigheterna är särskilt försvårande och den schabloniserade avgiften därför framstår som mindre väl avpassad och otillräcklig. Så kan vara fallet om en näringsidkare mer systematiskt anställer utlänningar i sin verksamhet trots att dessa inte har rätt att vistas i eller saknar arbetstillstånd (rättsfallen NJA 2015 s. 885 och NJA 2016 s. 994). Den föreslagna nya nivån på avgiften torde få till följd att det i något färre fall än enligt nuvarande ordning finns skäl att också besluta om företagsbot när näringsidkaren ska betala den särskilda avgiften. Oseriösa arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft som saknar rätt att vistas eller arbeta i – genom att betala lägre löner och underlåta att betala skatter och avgifter – kan erbjuda varor och tjänster till lägre kostnader än de arbetsgivare som följer reglerna. Förslagen förväntas därför leda till sundare konkurrens inom de utsatta branscherna. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 9 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder 14 § får genomföra en inspektion för att kontrollera om en arbetsgivare har en utlänning anställd som –inte har rätt att vistas i , eller –har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd. Inspektioner får endast genomföras inom verksamhetssektorer som är identifierade som risksektorer i enlighet med artikel 14 i och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, i den ursprungliga lydelsen. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om inspektioner på arbets- Övervägandena finns i avsnitt 5. Första stycket har utformats enligt Lagrådets förslag. Det är förbjudet att ha utlänningar anställda som inte har rätt att vistas här eller som har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd (20 kap. 5 §). Enligt första stycket får genomföra 2017/18:176 inspektioner för att kontrollera att arbetsgivare inte bryter mot det förbudet. Det behöver inte finnas någon särskild misstanke om att den arbetsgivare som ska kontrolleras bryter mot förbudet för att ska få genomföra en inspektion. Med anställda som inte har rätt att vistas i eller som har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd avses detsamma som i 20 kap. 5 §. Enligt andra stycket får inspektioner bara genomföras inom sådana verksamhetssektorer som är identifierade som risksektorer i enlighet med artikel 14 i EU:s sanktionsdirektiv. Hänvisningen till direktivet är statisk och avser direktivet i den ursprungliga lydelsen. Identifieringen av risksektorer görs på grundval av en riskbedömning och avser de branscher där det är vanligt med anställning av icke EU-medborgare som inte har rätt att vistas i (artikel 14.2). Det är som identifierar sådana risksektorer (19 § förordningen [2014:1102] med instruktion för ). 15 § En inspektion får genomföras på arbetsplatser och i lokaler där arbetsgivaren bedriver näringsverksamhet och utan att arbetsgivaren underrättas om den i förväg. Inspektionen ska genomföras på ett sådant sätt att verksamheten inte hindras i onödan. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om genomförandet av inspektioner på arbetsplatser. Övervägandena finns i avsnitt 5. Paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. Enligt första stycket får inspektioner genomföras på arbetsplatser och i lokaler där arbetsgivaren bedriver näringsverksamhet. Det innebär att en inspektion kan äga rum både inomhus och utomhus där arbetsgivarens anställda normalt arbetar i näringsverksamheten. En inspektion kan också göras i förvaringslokaler och andra utrymmen som arbetsgivaren disponerar för sin näringsverksamhet. Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. En arbetsplatsinspektion får genomföras utan att arbetsgivaren underrättas om den i förväg. Enligt andra stycket ska inspektionerna genomföras på ett sådant sätt att verksamheten inte hindras i onödan. 16 § En arbetsgivare är skyldig att lämna tillträde till de arbetsplatser och lokaler där näringsverksamheten bedrivs samt tillhandahålla de handlingar och lämna de övriga upplysningar som behövs för kontrollen. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om en arbetsgivares skyldigheter i samband med en inspektion. Övervägandena finns i avsnitt 5. Paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. En arbetsgivare som blir föremål för en inspektion är skyldig att ge tillträde till de arbetsplatser och lokaler där näringsverksamheten bedrivs. Om arbetsgivaren inte gör det, kan bereda sig tillträde till arbetsplatsen eller lokalen (10 § första stycket 6 polislagen [1984:387]). Arbetsgivaren är också skyldig att tillhandahålla de handlingar och Prop. 2017/18:176 lämna de övriga upplysningar som behövs för kontrollen, dvs. och upplysningar som har koppling till frågan om arbetsgivaren har utlänningar anställda som inte har rätt att vistas eller arbeta i . Det innebär t.ex. att arbetsgivaren är skyldig att tillhandahålla handlingar och lämna upplysningar om vilka som är anställda. Arbetsgivaren kan också behöva visa upp handlingar som har bevarats från den kontroll av om en utlänning har rätt att arbeta i eller är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd, som ska göras innan en utlänning anställs (se 6 kap. 13 a § utlänningsförordningen [2006:97]). Om det i det enskilda fallet uppkommer misstanke om brott och blir aktuellt att inleda en förundersökning är reglerna i 23 kap. tillämpliga. För att kontrollera om de uppgifter som arbetsgivaren lämnar är riktiga kan det bli aktuellt för att ställa frågor till personer som är verksamma på arbetsplatsen. Det föreskrivs ingen särskild skyldighet för arbetstagarna att lämna upplysningar eller identifiera sig vid kontrollen. Om en person som utför arbetsuppgifter vägrar att svara på frågor om sin identitet eller lämnar bristfälliga uppgifter om den, kan det dock i det enskilda fallet vara ett skäl för att genomföra inre utlänningskontroll. Den som blir föremål för en sådan kontroll är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i (9 kap. 9 § första stycket). Bestämmelser om straff m.m.