prop · H503250 · 2018-04-26 00:00:00 — Mot den bakgrunden framstår det inte som motiverat med en fastställd tidsfrist för dessa fall. Möjligheten att skjuta upp verkställigheten i avvaktan på regeringens beslut i ett ärende om nåd bör därför gälla utan någon sådan frist. Den tid verkställigheten kan skjutas upp begränsas dock av att anståndet sker i avvaktan på regeringens beslut. På motsvarande sätt som bör även fortsättningsvis vara skyldigt att underrätta Kriminalvården när omständigheterna i ett nådeärende är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp. Den frågan kan liksom regleras i förordning. Enligt nuvarande ordning återfinns bestämmelserna om anstånd med verkställigheten i strafftidsförordningen. Med hänsyn till frågans karaktär samt till den parallell som kan dras till uppskovsbestämmelsen anser emellertid regeringen, liksom utredningen, att regleringen i fortsättningen bör finnas i lag. När det gäller frågan om hur anståndstiden bör räknas anser regeringen till skillnad från utredningen att den lämpligen bör räknas från den dag domen eller beslutet i den del som avser fängelsestraff är verkställbart, vilket enligt regeringen bör framgå direkt av lag. Dömda som är frihetsberövade Regeringens förslag: Om en dömd är häktad, omhändertagen eller intagen i i ett annat mål när fängelsestraffet är verkställbart, ska verkställigheten påbörjas där han eller hon förvaras. Om den dömde inte förvaras i kriminalvårdsanstalt när verkställigheten påbörjas och inte heller är häktad eller omhändertagen i ett annat mål, ska han eller hon överföras till verkställighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna invänder mot förslaget. uttrycker särskilt att förslaget utgör en lämplig ordning. anser att det finns anledning att överväga om inte även den som dömts till sluten ungdomsvård ska kunna påbörja verkställigheten om han eller hon är häktad i annat mål. Skälen för regeringens förslag Redan i samband med införandet av strafftidslagen utökades möjligheterna till samtidig verkställighet av häktning och fängelsestraff bl.a. på det sättet att häktning och påföljd i annat mål ska kunna äga rum oavsett var den häktade förvaras och oavsett i vilken ordning de olika åtgärderna förekommer till verkställighet (jfr prop. 1974:20 s. 72). Regleringen har sin bakgrund i den fördel för den dömde som samtidig verkställighet innebär bl.a. när det gäller att inte gå miste om verkställd tid. Det kan avse ett fall där den dömde t.ex. blir frikänd i häktningsmålet. Frågan om hur verkställigheten av ett utdömt fängelsestraff ska påbörjas när den dömde är frihetsberövad regleras i 9 § första stycket strafftidslagen. Om en dömd är häktad, omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket eller intagen i i annat mål när domen får verkställas, ska domen befordras till verkställighet (9 § första stycket första meningen). Det är anstalten eller häktet där den dömde befinner sig som har ansvaret för att befordra domen till verkställighet. Om den dömde är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning (enhet där rättspsykiatriska undersökningar utförs, vare sig det är en inrättning inom hälso- och sjukvården eller en särskild undersökningsenhet) är det i stället verksamhetschefen där som ska befordra domen till verkställighet (9 § första stycket andra meningen). Med att domen befordras till verkställighet ska förstås att verkställigheten påbörjas (Ds Ju 1973:9 s. 72 och prop. 1974:20 s. 73). Om den som är häktad i målet inte redan förvaras i kriminalvårdsanstalt när domen befordras till verkställighet ska han eller hon för verkställighet förpassas till en sådan anstalt (9 § andra stycket). Är den dömde däremot häktad i annat mål när domen befordras till verkställighet och förvaras den dömde inte redan i kriminalvårdsanstalt ska någon förpassning till anstalt inte ske. I ett sådant fall får i stället verkställigheten påbörjas där den dömde 2017/18:250 förvaras. Det torde även gälla beträffande den som är omhändertagen (se prop. 1986/87:106 s. 83). En tydligare och mer ändamålsenlig reglering Regeringen delar utredningens bedömning att det nuvarande systemet med att verkställigheten när en dömd är frihetsberövad ska påbörjas där den dömde förvaras alltjämt i huvudsak framstår som en lämplig ordning. I likhet med utredningen och remissinstanserna anser regeringen dock att det finns skäl att utvidga bestämmelsen till att också omfatta fall där den dömde är omhändertagen enligt 26 kap. 22 § första stycket (i avvaktan på prövning av t.ex. frågan om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet) eller enligt 28 kap. 11 § första stycket (i avvaktan på prövning av t.ex. frågan om undanröjande av en skyddstillsyn på grund av misskötsamhet eller om annan åtgärd ska vidtas på grund av att den dömde undandragit sig övervakningen). Enligt regeringen framstår det som både rimligt och lämpligt att verkställigheten av ett verkställbart fängelsestraff även under sådana förhållanden ska kunna påbörjas där den dömde förvaras. Med en sådan reglering skapas förutsättningar för en mer ändamålsenlig och effektiv ordning. Vad därefter gäller frågan om lagtextens närmare utformning finns det enligt regeringens mening anledning att göra vissa förändringar i syfte att förtydliga och modernisera bestämmelsen. Således föreslår regeringen att om den dömde är häktad, omhändertagen enligt 26 kap. 22 § första stycket eller 28 kap. 11 § första eller tredje stycket eller intagen i i annat mål när fängelsestraffet är verkställbart, ska verkställigheten påbörjas där han eller hon förvaras. Det innebär att om en domstol t.ex. beslutat att en dömd ska kvarbli i häkte till dess domen beträffande fängelsestraffet får laga kraft mot den dömde, verkställigheten ska påbörjas när domen eller beslutet i den del som avser fängelsestraffet får laga kraft mot den dömde, förutsatt att fängelsestraffet då även i övrigt är verkställbart. Att fängelsestraffet även i övrigt är verkställbart innebär att det inte finns hinder mot verkställighet, att påföljdspreskription inte inträtt och att det finns tid kvar för den dömde att avtjäna. Bestämmelsen bör emellertid inte enbart gälla om den dömde är häktad eller omhändertagen i samma mål som fängelsestraffet har meddelats i utan även det fallet att den dömde är häktad eller omhändertagen i ett annat mål än det i vilket fängelsestraffet har meddelats bör omfattas. Beträffande det senare fallet bör det inte spela någon roll i vilken ordning de olika åtgärderna förekommer till verkställighet. Således bör även det fallet omfattas att det beträffande någon som häktas eller omhändertas redan föreligger ett verkställbart fängelsestraff i ett annat mål. Det kan t.ex. avse en situation där en dömd häktas med anledning av en nordisk eller europeisk arresteringsorder, en framställning om utlämning eller en framställan om överförande av straffverkställighet till (se t.ex. 3 kap. 15 § lagen [2015:96] om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen). I sammanhanget bör det vidare noteras att enligt artikel 26 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder ska den utfärdande medlemsstaten avräkna tiden för frihetsberövande som beror på verkställighet av en europeisk arresteringsorder vid verkställighet av det straff som den staten har eller kommer att döma ut. Det åligger därför myndigheten i den verkställande staten att i samband med överlämnandet underrätta den andra myndigheten om sådana frihetsberövanden som skett på grundval av den europeiska arresteringsordern. För svenskt vidkommande är det åklagaren som ska lämna sådan information (20 § förordningen [2003:1179] om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder). För att undvika att samma frihetsberövande tillgodoräknas den dömde såväl i som i den andra staten är det viktigt att åklagaren också informerar den andra staten om den eftersökte avtjänat ett svenskt fängelsestraff som han eller hon varit häktad med anledning av en begäran om överlämnande. Det får förutsättas att den andra staten har regler om att tillgodoräknande i sådana fall inte ska ske (jfr 2 § andra stycket i den föreslagna lagen [2018:000] om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande). Det kan finnas anledning att förtydliga denna upplysningsskyldighet, något som kan ske i förordning. Att verkställigheten ska påbörjas när fängelsestraffet är verkställbart ställer krav på att Kriminalvården har rutiner och administrativa system som säkerställer att nödvändiga kontroller av att fängelsestraffet är verkställbart skett (jfr avsnitt 7.1.1). En särskild fråga i sammanhanget rör tillämpningen av bestämmelsen när det gäller sådana fall där domstolen i samband med en dom på fängelse enligt 28 kap. 3 § tredje stycket beslutar om omedelbar verkställighet som ett beslut om häktning hävs. Enligt regeringen ska bestämmelsen i dessa fall tillämpas på motsvarande sätt som i t.ex. sådana fall där den dömde på grund av domstols förordnande ska kvarbli i häkte till dess att domen får laga kraft mot den dömde. I båda dessa fall är den dömde att anse som ”häktad” när fängelsestraffet är verkställbart, varför verkställigheten ska påbörjas där den dömde förvaras. Om den dömde inte är frihetsberövad när domstolen i samband med en dom på fängelse enligt 28 kap. 3 § tredje stycket beslutar om omedelbar verkställighet ska i stället förfarandet med föreläggande tillämpas (jfr avsnitt 7.2.2). Den som dömts till fängelse ska för verkställighet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte något annat är särskilt föreskrivet (26 kap. 5 § ). Det innebär att, eftersom verkställigheten påbörjas där den dömde förvaras, den dömde ska överföras till kriminalvårdsanstalt, om inte han eller hon redan förvaras i sådan anstalt när verkställigheten påbörjas och inte heller är häktad eller omhändertagen i annat mål. Undantaget för den som är häktad eller omhändertagen i annat mål och som inte redan förvaras i kriminalvårdsanstalt bygger på att det normalt inte finns anledning att i dessa fall påbörja en utredning om anstaltsplacering, eftersom förutsättningarna för placeringen är beroende av utgången i den pågående domstolsprocessen. Mot den bakgrunden föreslår regeringen en bestämmelse enligt vilken den dömde ska överföras till en verkställighet om han eller hon inte redan förvaras i kriminalvårdsanstalt och inte heller är häktad eller omhändertagen i annat mål när verkställigheten påbörjas. Det finns enligt anledning att överväga om inte även den som dömts till sluten ungdomsvård ska kunna påbörja 2017/18:250 verkställigheten om han eller hon är häktad i annat mål. Utredningen lämnar inga förslag i denna del och det saknas därför förutsättningar att behandla den frågan i detta lagstiftningsärende. Regeringens förslag: Det införs en ökad flexibilitet i fråga om möjligheten att ta in en dömd i häkte i samband med att han eller hon ska överföras eller förpassas till Den dömde ska i sådana fall tillfälligt få tas in i Är den dömde under får han eller hon tas in i polisarrest endast om det är absolut nödvändigt. Tiden i häkte ska inte få vara längre än nödvändigt och inte längre än , om det inte finns särskilda skäl för . det finns särskilda skäl ska tiden i häkte inte få vara längre än trettio Den sammanlagda tiden i polisarrest och häkte får inte överstiga de angivna tidsramarna. En liknande reglering införs i fängelselagen för den som ska omplaceras från en kriminalvårdsanstalt till en annan sådan anstalt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte någon begränsning i fråga om möjligheten att tillfälligt ta in en dömd under i polisarrest. utredningen att bestämmelserna om tillfällig placering i häkte eller polisarrest i anslutning till omplacering ska placeras i 2 kap. fängelselagen (2010:610) som två nya paragrafer 5 a och 5 b §§. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalar sig i frågan är positiva till att det genom lag tydliggörs under vilka förutsättningar och en dömd tillfälligt får förvaras i häkte. framhålls behovet av en restriktiv tillämpning. Justitiekanslern () anser att förslaget tillmötesgår ett faktiskt behov av ökad flexibilitet och att det ger en eftersträvansvärd tydlighet i regleringen. (JO), Hovrätten för , Förvaltningsrätten i och Justitiekanslern () framför synpunkter om att regleringen bör kompletteras med en längsta tid även för förvar i polisarrest. () avstyrker förslaget i den del det innebär att barn som dömts för brott även fortsättningsvis ska få hållas i förvar i polisarrest i väntan på överföring eller förpassning till kriminalvårdsanstalt för verkställighet av fängelsestraff. genomförande av förslaget och anför som skäl att det riskerar att öka förekomsten av tillfälligt förvar i häkten och polisarrester. Skälen för regeringens förslag Enligt nuvarande ordning får den som ska förpassas till av fängelse i anslutning till det tillfälligt förvaras i häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering (11 § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m. [strafftidslagen]). En sådan förvaring får även ske om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Enligt uttalanden i förarbeten och etablerad praxis bör en sådan tillfällig förvaring inte pågå längre än någon eller (se prop. 1974:20 s. 77 och 112 och prop. 1975/76:90 s. 75 samt bl.a. JO-beslut dnr 2346–2013 och JK-beslut dnr 4519-12-40). Bestämmelsen tar i första hand sikte innan en dömd tas in i men har i praxis även ansetts tillämplig när en intagen ska omplaceras från en kriminalvårdsanstalt till en annan sådan anstalt (se t.ex. JO 1988/89 s. 99 och JO-beslut dnr 1605– 2005). Bestämmelsen anses även tillämplig vid återförande av en intagen till anstalt efter det att han eller hon avvikit (prop. 1974:20 s. 77 och 112). Syftet med bestämmelsen är dels att tillgodose Kriminalvårdens behov av att kunna tillfälligt förvara en dömd i häkte i fall då frågan om anstaltsplacering av praktiska eller sakliga skäl inte kan avgöras i samband med att en dömd ska överföras eller förpassas till kriminalvårdsanstalt, dels för att underlätta planeringen av Kriminalvårdens transporter så att möjligheterna till samtransporter ska kunna utnyttjas i större utsträckning utan att den som ska förpassas behöver förlora strafftid (prop. 1974:20 s. 112 och prop. 1975/76:90 s. 54). Bestämmelsen är också enligt 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll tillämplig på den situationen att övervakningsnämnden bestämmer att ett beslut om verkställighet utanför anstalt (intensivövervakning) som påbörjats ska upphävas. Behovet av en mer flexibel och ändamålsenlig reglering Andelen intagna med långa strafftider, liksom andelen intagna med narkotikamissbruk och intagna med olika former av psykisk ohälsa har ökat. Kriminella gängbildningar har blivit vanligare och den internationella och organiserade brottsligheten har fått en mer framträdande roll. De uppmärksammade rymningar från anstalter med hög säkerhet som skett har visat att Kriminalvården också måste kunna möta risken för omfattande fritagningsförsök och andra sabotageliknande angrepp. Vidare finns en grupp av intagna – inte sällan med medlemskap i kriminella gängbildningar eller annars med kopplingar till den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten – som utgör ett avsevärt hot mot personal och medintagna. Sammantaget har Kriminalvårdens uppgift att placera intagna generellt sett blivit mer komplicerad och tidskrävande. Bestämmelserna om placering i anstalt, som infördes vid tillkomsten av fängelselagen, tar sin utgångspunkt i kravet på att ordningen och säkerheten i anstalt ska kunna upprätthållas (2 kap. 1 § första stycket fängelselagen). Enligt 10 § fängelseförordningen (2010:2010) ska vid bedömningen enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen särskilt beaktas risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet. Vidare ska behovet av att undvika en olämplig sammansättning av intagna beaktas och att Kriminalvården i övrigt ska kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt. Bestämmelserna ska ses mot bakgrund av bl.a. behovet att ge Kriminalvården förutsättningar att effektivt vidmakthålla frihetsberövanden och tillförsäkra att verkställigheten sker under säkra former (jfr prop. 2009/10:135 s. 124). För att kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt är det därför 2017/18:250 nödvändigt att vid ett beslut om placering av en intagen beakta bl.a. risken för ordningsstörningar och hot mot säkerheten. Grundläggande för en human kriminalvård är att intagna, inom ramen för de begränsningar av friheten som följer av att det är fråga om ett frihetsberövande, placeras under så öppna förhållanden som möjligt. Regleringen ställer därför krav på att en dömd inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. För vissa grupper av dömda kan den risk- och behovsbedömning och utredning som måste göras för att tillgodose kraven på en säker och i övrigt ändamålsenlig placering vara särskilt tidskrävande. Det gäller t.ex. dömda med ett stort skyddsbehov eller dömda med kopplingar till organiserad brottslighet. Även i de fall där det av säkerhetsskäl är angeläget att undvika att det uppstår olämpliga klientkonstellationer kan det krävas en längre utredningstid. De bedömningar som måste göras i dessa fall innefattar ofta ett antal olika faktorer som rör ett flertal intagna. Även vid en ansträngd beläggningssituation inom en viss säkerhetsklass kan det uppstå situationer då det är förenat med svårigheter att inom ramen för det krav på skyndsamhet som gäller finna en ändamålsenlig placering. Frågan om tillämpningen av 11 § strafftidslagen har varit föremål för JO:s och JK:s granskning (jfr även JK:s beslut i ärendena 5051-08-40 och 6671-13-22). Kriminalvården har kritiserats på grund av att placeringar och omplaceringar dragit ut på ett sätt som inte är förenligt med det skyndsamhetskrav som kommer till uttryck i förarbetena till den nuvarande regleringen. Såväl JO som JK har påtalat behovet av att se över regleringen i syfte att med bibehållen rättssäkerhet för den frihetsberövade kunna ge Kriminalvården en realistisk möjlighet att möta kraven på skyndsamhet i förfarandet och en säker samt i övrigt ändamålsenlig placering av intagna i anstalt. Mot bakgrund av att Kriminalvårdens uppgift att placera intagna har blivit mer komplicerad och tidskrävande , gör regeringen bedömningen att regleringen om när och en dömd tillfälligt får tas in i häkte eller polisarrest, bör anpassas till dagens mer komplexa förhållanden och de ändrade förutsättningar som gäller för Kriminalvårdens verksamhet. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för en fullgod utredning och en säker samt i övrigt ändamålsenlig placering av dömda som ska överföras eller förpassas till . och (juridiska fakulteten) framhåller skiljer sig en förvaring i häkte eller polisarrest i flera avseenden från en placering i kriminalvårdsanstalt bl.a. när det gäller lokaler, säkerhetsrutiner och den dömdes möjlighet till kontakt med omvärlden. Kriminalvårdens behov av att tillfälligt kunna ta in en dömd i häkte måste därför balanseras mot den dömdes berättigade intresse av att så snart det är möjligt få påbörja verkställigheten i anstalt. Ökad flexibilitet i fråga om möjligheten att tillfälligt hålla en dömd i förvar i häkte Utredningen föreslår att den som ska överföras eller förpassas till av fängelsestraff i anslutning till det får tas in i häkte i avvaktan på anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Möjligheten att tillfälligt ta in en dömd i häkte förutsätter således att det ska ske i avvaktan på anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Med att förvaringen får ske i avvaktan på anstaltsplacering ska förstås den faktiska placeringen i anstalt. Det innebär, till skillnad från vad som gäller , att förvaringen får bestå på den grunden även sedan placeringsbeslutet har meddelats. Enligt utredningens förslag får tiden i häkte inte vara längre än nödvändigt och inte längre än om det inte finns särskilda skäl för . Även om det finns särskilda skäl får den dömde inte hållas i förvar i häkte längre än . Vidare föreslår utredningen att den dömde i fall som sägs tillfälligt får tas in i polisarrest. Förvaring i polisarrest föreslås vara en lösning som endast bör vara tillfällig och avse en . Förslaget avser i huvudsak situationen då en dömd ska inleda verkställigheten av ett fängelsestraff. , som i och för sig ser positivt på att det i lag tydliggörs när och under vilka förutsättningar en dömd får tas in i häkte eller polisarrest, motsätter sig förslaget bl.a. med motiveringen att det i ökad utsträckning möjliggör att dömda förvaras i häkte och polisarrest. Samfundet anser vidare att det finns en överkapacitet när det gäller tillgången till anstaltsplatser och ifrågasätter utifrån den utgångspunkten om det föreligger svårigheter av angivet slag. Regeringen, som gör en annan bedömning än , instämmer i JK:s bedömning att förslaget tillmötesgår det behov av ökad flexibilitet som åskådliggjorts i bl.a. den kritik som JO och JK riktat mot Kriminalvården. Enligt regeringen svarar förslaget väl mot kravet att på ett ändamålsenligt sätt anpassa regleringen till dagens förutsättningar och behov utan att berättigade rättssäkerhetsintressen träds förnär. Svårigheterna med att hitta en säker och i övrigt ändamålsenlig placering hänför sig i första hand till den dömdes person. Vidare innebär inte en allmän tillgång till platser att tillgången till platser i en viss säkerhetsklass kan förutsättas. Svårigheten med att placera en dömd med t.ex. ett stort skyddsbehov kan därför kvarstå trots en allmänt god tillgång till platser. Bilden kompliceras ytterligare av att beläggningssituationen vid en viss given tid inte främst styrs av Kriminalvårdens verksamhet utan av bl.a. och det övriga rättsväsendets förmåga att upptäcka och klara upp brott. Erfarenheterna visar även att beläggningssituationen snabbt kan förändras. Dessutom är tillgången till platser som framgår endast en faktor som påverkar möjligheten till placering. Den mest tidskrävande faktorn är oftast den utredning som måste göras för att tillgodose krav på bl.a. säkerhet, samhällsskydd och en i övrigt ändamålsenlig placering för de dömda som här avses. Som flera remissinstanser framhåller är det angeläget att en sådan bestämmelse tillämpas med viss restriktivitet och att Kriminalvårdens behov av att tillfälligt kunna ta in en dömd i häkte balanseras mot den dömdes intresse av att få påbörja verkställigheten i anstalt. När det särskilt gäller tidsaspekten är det regeringens uppfattning att det finns sakliga skäl att förändra de tidsramar som gäller för möjligheten att tillfälligt ta in en dömd i häkte. Såväl legalitets- som rättssäkerhetsskäl talar för en reglering som tydligt anger de tidsgränser som ska gälla i fråga om hur länge en dömd tillfälligt får tas in i häkte. 2017/18:250 (JO), som i och för sig inte har något att invända mot sjudagarsregeln, ger dock uttryck för en betydande oro för att tiden i häkte i många fall kan komma att pågå under det maximala antalet dagar. advokatsamfund anser att en förvaring i häkte endast bör kunna användas JK å sin sida anser att det kan finnas anledning att befara att den föreslagna absoluta tidsfristen i vissa komplicerade placeringsfall kan visa sig otillräcklig. ombudsmän () och (juridiska fakulteten) anser att det bör krävas synnerliga skäl för att överskrida sjudagarsfristen. Regeringen gör följande bedömning. Som utredningen föreslår bör en dömd som ska överföras eller förpassas till kriminalvårdsanstalt för verkställighet av fängelsestraff i anslutning till det få tas in i häkte i avvaktan på anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till