prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — , stadskansliets juridiska enhet, uppgav att man kommit i kontakt med problemet vid ett flertal tillfällen. Sekretessreglerna upp- fattas i sammanhanget som ett stort problem, framförallt i samband med hembesök i . uppgav att man fått förfrågningar i ungefär fyra ärenden . De angav att dessa problem oftast kan lösas på praktisk väg i samråd med den enskilde. har tillkännagett för regeringen att regeringen bör återkomma till med ett förslag till en sekretess- brytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen så att hälso- och sjukvårdspersonal samt får lämna uppgifter vidare om djurskyddsproblem till den berörda kontrollmyndigheten (bet. 2016/17:KU15 punkt 3, rskr. 2016/17:243). 18.2En ny sekretessbrytande bestämmelse Regeringens förslag: En bestämmelse införs i offentlighets- och sek- retesslagen (OSL) som gör det möjligt för personal inom hälso- och sjukvården, samt verksamheter enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), att lämna en uppgift om ett djur som är nödvändig för ett ingripande av den myndighet som tar emot uppgiften. En uppgift kan, utan hinder av sekretess, lämnas till en kontrollmyndighet för djurskydd eller till . En uppgift kan lämnas om personal påträffar ett djur som 1.tydligt utsätts för vanvård eller misshandel, eller 2.uppenbart uppvisar symtom på sjukdom eller är allvarligt skadat. Uppgifter ska dock få lämnas endast om det bedöms att bristen inte kan åtgärdas i samråd med den som håller djuret. Det införs också bestämmelser om att för de uppgifter som har läm- nats ska sekretess av samma styrka som gäller inom hälso- och sjuk- vården, och vid verksamheter enligt LSS även gälla hos kontrollmyndigheten för djurskydd och hos . Sådan sekretess ska dock inte hindra att uppgifter lämnas till djurskydds- kontrollmyndigheten från en annan kontrollmyndighet för djurskydd eller från . Sekretess av samma styrka ska då gälla för uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Bestämmelserna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: En sekretessbrytande bestämmelse i OSL innebär att även personal i en enskilt bedriven verksamhet kan lämna sådana uppgifter som omfattas av den sekretessbrytande bestämmel- sen till kontrollmyndigheten för djurskydd eller , utan att obehörigen röja uppgiften enligt bestämmelserna om tyst- nadsplikt i LSS, patientsäkerhetslagen och socialtjänstlagen. Riks- dagens tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riks- dagen med ett förslag till en sekretessbrytande bestämmelse (bet. 2016/17:KU15 punkt 3, rskr. 2016/17:243) är slutbehandlat i och med förslaget ovan. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att uppgiften som lämnas ska behövas för ett ingripande och inkluderar inte situationen att personal på- träffar ett djur som är allvarligt skadat. I utredningens förslag anges heller inte uttryckligen att uppgifter ska få lämnas endast om det bedöms att bristen inte kan åtgärdas i samråd med den som håller djuret. Utred- ningen föreslår inte heller att det införs bestämmelser om att samma sekretess ska gälla hos kontrollmyndigheten för djurskydd och Polis- myndigheten som hos hälso- och sjukvården, och vid verk- samheter enligt LSS för de uppgifter som har lämnats. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås inte uttryckligen att uppgiften som lämnas ska avse djuret. Promemorians förslag till bestämmelser om sekretess hos kontrollmyndigheten för djurskydd och är formulerade på att annat sätt än regeringens. Det föreslås i promemo- rian inte heller någon reglering av möjligheten för en kontrollmyndighet att lämna vidare en uppgift från hälso- och sjukvården eller till en annan kontrollmyndighet. Remissinstanserna om utredningen: Majoriteten av instanserna som kommenterar förslaget är positiva eller mycket positiva till det, däribland (numera ), , Stats- kontoret, tio länsstyrelser, tre kommuner, Djurskyddsinspektörernas , , , () och ett antal intresseorganisationer. Djurens Rätt anser dock att texten borde omformuleras för att bättre skydda djur. Det ska räcka med en misstanke om att djur utsätts för van- vård eller misshandel för en anmälan till kontrollmyndigheten. Organi- sationen ser även en fara i att regeln föreslås användas först efter det att man har uttömt möjligheterna att lösa frågan i samförstånd med djur- hållaren. understryker vikten av att noga överväga förslag om sekretessbrytande bestämmelser så att fördelarna står i pro- portion till de negativa konsekvenser som kan uppstå för enskilda. Justitiekanslern har inte några invändningar mot förslaget utan anser att det innebär en lämplig avvägning mellan vikten av att missförhållan- den för djur upphör och enskildas behov av skydd för den personliga integriteten. och bedömer att det måste tydliggöras i lag om tystnadsplikten får brytas på motsvarande sätt av privata vårdgivare och i enskilda verksamheter inom social- tjänsten samt i verksamheter enligt lagen om stöd och service till funkt- ionshindrade. Generalläkaren (numera försvarsinspektören för hälsa och miljö) påta- lar nödvändigheten av en motsvarande sekretessbrytande regel i lag (t.ex. patientsäkerhetslagen) för privat driven verksamhet eftersom denna form av verksamhet ökar alltmer. Generalläkaren påtalar vidare den intresse- konflikt mellan djurskyddet och patientens integritet som en sekretess- brytande regel kan ge upphov till och pekar på att den i förlängningen kan leda till att patienter undviker att söka vård på grund av rädsla för att få sitt djur omhändertaget. , Länsstyrelserna i och samt Djurens Rätt och under- stryker vikten av att berörda personalkategorier får information och ökad medvetenhet om djurskyddsfrågor. i påta- lar att detta är särskilt viktigt med hänsyn till att förslaget innebär en möjlighet och inte en skyldighet att lämna uppgifter. () bedömer att förslaget kan medföra ett ökat antal anmälningar om djurskyddsbrister i dessa ärenden och påtalar att resurserna måste ökas i motsvarande omfattning. Kammarrätten i samt () och ytterligare nio organisationer inom lantbruksnäringen avstyrker för- slaget. Kammarrätten i anser att förslaget är alltför långtgående och därmed inte proportionerligt. Vidare anser domstolen att det un- derlag som redovisas i betänkandet inte är tillräckligt för att motivera en regel av aktuellt slag. Om en sekretessregel införs anser domstolen att det kan vara nödvändigt att utvidga den sekretessbrytande regeln till att om- fatta även , som är den myndighet som verkställer beslut om omhändertaganden. Vidare bör det övervägas att införa regler om överföring av sekretess så att uppgifter får samma skydd hos läns- styrelserna som inom hälso- och sjukvården och hos . Även i påtalar att bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL kan bedömas utgöra ett otillräckligt skydd för enskilda, t.ex. när en 2017/18:147 kontrollmyndighet får tillgång till integritetskänsliga uppgifter genom en part. efterlyser därför en ytterligare utredning av den frå- gan. LRF och ytterligare nio organisationer inom lantbruksnäringen anser att förslaget utgör en tydlig avvikelse från den stränga syn på sekretess som lagstiftaren ställer upp och att de skäl som anförs i utredningen inte är tillräckliga för att motivera ett införande av en sådan regel. För att en sekretessbrytande regel ska få införas bör det krävas ett mycket starkt behov av den sekretessbrytande bestämmelsen och att konsekvenserna är av begränsad betydelse. Utredningen har inte påvisat att sekretessen utgör något större problem och sekretessregeln riskerar vidare att få stora konsekvenser för såväl enskilda djurhållare som för deras familjer. Pro- blem uppstår i huvudsak vid enskildas innehav av sällskapsdjur. De som har djurhållning av större omfattning är föremål för offentlig kontroll och frekventa besök av veterinärer, rådgivare och branschföreträdare som bedömer djurskyddet. Remissinstanserna ifrågasätter även att personal inom hälso- och sjukvården samt har tillräcklig utbildning för att kunna avgöra vilka djurskyddsproblem som är tillräckliga för att bryta sekretessen. Remissinstanserna om promemorian: De flesta remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget eller uppger att de inte har några in- vändningar mot förslaget, däribland ombudsmän (), Hov- rätten för , Kammarrätten i , Justitiekanslern, elva länsstyrelser, , , fem kommuner, två landsting, Kommuner och Landsting (SKL), advokat- samfund och ett antal intresseorganisationer. påpekar att hänsyn också bör tas till perso- nalens arbetssituation och till det etiska dilemma som kan uppstå i de fall reglerna om tystnadsplikt förhindrar ett nödvändigt ingripande för att förhindra fortsatt lidande för djur. Även generalläkaren (numera för- svarsinspektören för hälsa och miljö), och Djur- skyddet framhåller att möjligheten för personal inom hälso- och sjukvården och socialtjänst att anmäla djurskyddsproblem kan innebära att personalen får en förbättrad arbetsmiljö. påpekar att det har upplevts som ett problem att personal vid hem- besök hos klienter inte kunnat agera när djur farit illa. i påtalar att problematiken är välkänd och att i och med nuvarande sekretess har dels fått omhänderta djur som varit utsatta för lidande , dels fått ano- nyma anmälningar av personal som, trots sekretessen, anmäler att djur far illa. Även i framför att det före- kommer anonyma anmälningar från personal inom hälso- och sjukvården eller och ser ett behov av att personalen på ett legalt sätt ska kunna informera kontrollmyndigheten vid misstanke om allvarliga missförhållanden för djur. Ett antal remissinstanser, bl.a. sex länsstyrelser, framhåller också sam- bandet mellan våld i nära relationer och våld mot djur och ser därför positivt på utökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndig- heter i syfte att stärka skyddet för våldsutsatta djur samt våldsutsatta kvinnor och barn. Vissa remissinstanser, bl.a. och i , anser att det vore mer lämpligt att införa en skyl- dighet att anmäla. i anser att det blir mer rättssäkert för den enskilde om det tydligt framgår av lagstiftningen att en anmälan alltid ska ske när djur vanvårdas. Det blir på så sätt allvar- lighetsgraden av missförhållandena som avgör, snarare än vilken person som uppmärksammade dem. Andra, bl.a. i , framhåller dock att det är lämpligt att anmälan enbart är en möjlighet. anser att rekvisiten ”tydligt” och ”uppenbart”, för att underlätta personalens bedömning om en anmälan får göras eller inte, ska tas bort ur författningsförslaget. i stället bör sekretessen få brytas i de fall då personalen påträffar ett djur som misstänks utsättas för vanvård, miss- handel, sjukdom eller vara allvarligt skadat. SLU, Djurskyddet , och Nationellt centrum för djurvälfärd vid SLU framför liknande synpunkter och framhåller bl.a. vikten av tidiga ingripanden för att uppfylla djurskyddslagstiftningens syfte att förebygga djurskyddsproblem. i anser att det bör framgå att djur som har övergivits eller av annan anledning kommer att lämnas utan tillsyn också omfattas av undantaget från bestämmel- serna om sekretess och tystnadsplikt. Ingripande bör kunna ske utan att behöva invänta några mer påtagliga tecken på att djuret lider. Hovrätten för påpekar att bestämmelsen avser endast de fall då personalen påträffar ett djur som tydligt utsätts för vanvård eller misshandel, eller uppenbart uppvisar symptom på sjukdom eller är all- varligt skadat. Bestämmelsen synes alltså inte vara avsedd att omfatta fall då personal inom hälso- och sjukvården eller i sin tjänsteutövning på annat sätt, dvs. utan att själva påträffa djuret i fråga, får kännedom om djurskyddsproblem som de är förhindrade att anmäla. Detta kan behöva tydliggöras. Hovrätten anser också att det bör förtydli- gas i författningstexten att det är personal inom hälso- och sjukvård och som avses. påpekar att utformningen av förslaget leder till frågan om på vilken nivå inom en vårdmyndighet eller social myndighet som bestämmelsen är tänkt att tillämpas. Av promemorians motivering synes bestämmelsens egentliga adressat vara personalen, dvs. de indivi- duella befattningshavarna, och det är inte myndigheten som sådan som förväntas göra anmälningar med stöd av den sekretessbrytande be- stämmelsen. I detta avseende skiljer sig bestämmelsens tilltänkta til- lämpningsområde från den ordinära systematiken för sekretessbrytande undantag i OSL. Flera remissinstanser, bl.a. , Länsstyrelserna i och , SKL, DIRF, veterinärför- bund, och Djurskyddet , anser att kravet på samråd med djurhållaren skapar tillämpningssvårigheter eller är olämp- ligt och att det blir oklart vilket djurskyddsansvar berörd personal eller deras anställningsmyndigheter har. Länsstyrelserna i län och påpekar att det bör finnas en möjlighet att anmäla utan föregående dialog med djurhållaren med anledning av att det i vissa situ- ationer inte är möjligt eller lämpligt. Exempelvis kan det gälla situationer där våld förekommer och där det är oklart vem som är ansvarig för dju- 2017/18:147 ren och djurens skötsel, vilket inte är rimligt att den berörda personal- kategorin ska utreda. SLU föreslår att uttrycket ”inte kan åtgärdas” byts ut mot ”med stor sannolikhet inte kommer att kunna åtgärdas”. remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, och jour- nalistförbundet, nämner dock kravet på samråd som en relevant aspekt för att åstadkomma en proportionerlig avvägning mellan integritets- och Flera remissinstanser, bl.a. , anser att det behöver preci- seras i förarbetena vad som räknas som samråd och vem som ska genom- Detta blir framförallt viktigt att klargöra mellan privata utförare och socialnämnd. Det bör även klargöras om samrådet på något sätt ska dokumenteras. påpekar också att det enligt praxis inte finns någon ovillkorlig rätt till bistånd för kostnader för innehav av eller hjälp med skötsel av husdjur enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Det är därför inte lämpligt att i författningskommentaren ange att en lösning på djurskyddsproblemet kan vara att djurhållaren erbjuds hjälp för att kunna tillgodose djurets behov. kommun framhåller att en klients möjlighet att få hjälp att tillgodose ett djurs behov av vård behöver förtydligas. Enligt kommunen bör sådan hjälp vara begränsad till vägledning i form av t.ex. hjälp att vända sig till en veterinär, men inte praktisk eller ekonomisk hjälp för detta ändamål. Länsstyrelserna i och och kom- mun anser att författningstexten bör utformas så att det tydligt framgår att även personal i enskilt bedriven verksamhet omfattas. och delar dock promemorians bedömning att den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen i OSL får till följd att även personal i enskilt bedriven verksamhet inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst och verksamhet enligt LSS utan andra lagändringar får motsvarande möjlighet att lämna uppgifter vid vanvård av djur utan hin- der av tystnadsplikten. Flera remissinstanser, bl.a. tingsrätt, i , och ifrågasätter om det är rimligt att det ska råda en presumtion för sekretess även hos och Polismyn- digheten för de uppgifter som lämnas. I denna myndighetsutövning finns ett befogat insynsintresse på ett annat sätt än när uppgifterna hanteras inom vård och omsorgens faktiska verksamhet. Det kan t.ex. övervägas om det bör införas ett undantag för beslut i ett ärende. ifrågasätter om de i lagstiftningsärendet aktuella uppgif- terna bör ges ett betydligt starkare skydd än de uppgifter som omfattas av 35 kap. 20 § OSL och som hänför sig till bl.a. omhändertaganden enligt lagstiftningen om psykisk tvångsvård, rättspsykiatrisk vård eller vård av Andra remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , och Handikappförbunden (numera Funktionsrätt ), instämmer däremot i promemorians bedömning att ett sådant starkt sekretesskydd är lämpligt. Länsstyrelserna i och och generallä- karen föreslår att det ska vara möjligt även för att lämna sekretessbelagda uppgifter till . menar bl.a. att det är angeläget för att ha tillgång till uppgifter som är nödvändiga för att bemötande och hantering av verk- ställigheten ska bli så bra som möjligt för djurhållaren. också behövas för utredning av brott. Generalläkaren påtalar också be- hovet av att kunna lämna uppgifter till en annan kontrollmyndighet. vid , , Reg- ion , LRF, , Tidningsutgivar- na och avstyrker eller motsätter sig införande av en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian. bunden ställer sig tveksamma till om möjliga vinster står i proportion till de nackdelar som förslaget om att bryta sekretessen inom vård och soci- anser inte att det finns skäl att bryta den starka sekretess som råder inom hälso- och sjukvården för att stärka djurskyddet och framhåller att en anmälan skulle beröra människor i en mycket utsatt situation som inte själva tagit initiativet till att vårdpersonal besöker I de fall vanvård av djur uppdagas i denna situation, behövs framförallt stöd och hjälp till den som är ansvarig för djuret – inte ytterli- gare myndigheters inblandning för att ta tillvara djurens behov. ställer sig frågande till behovet av bestämmelsen och till hur verkningsfull bestämmelsen blir då lagändringen endast inne- bär en möjlighet och inte en skyldighet för hälso- och sjukvårdspersonal att anmäla vanvård av djur. Regionen anser att det finns en risk att vård- tagaren avbryter pågående insatser om det framkommer för vårdtagaren att vårdpersonal har gjort en anmälan. Detta gäller specifikt i de fall där det är viktigt att upprätthålla en långsiktig vårdrelation, t.ex. vårdtagare , Tidningsutgivarna och Närings- livets framför liknande synpunkter. skulle hellre sett konstruktiva förslag för hur djurens rättigheter skulle kunna stärkas även utan en sekretessbrytande bestämmelse, bl.a. genom att man ser över vilka verktyg som finns att tillgå om en person på grund av sjukdom tillfälligt inte kan ta hand om sitt djur. LRF anser att förslaget är en tydlig avvikelse från den mycket starka sekretess som lagstiftaren har ställt upp och de skäl som anförs är inte tillräckliga för att en sekretessbrytande regel ska kunna införas. är inte proportionerligt. LRF framhåller att det är principiellt viktigt att djurskyddsområdet hanteras på ett likvärdigt sätt som all annan lagstift- ning och inte, som i remissförslaget, sätts i ett ”eget fack” så att proport- ioner till andra rättsområden och mycket viktiga intressen som till exem- pel rättssäkerhet och integritet förloras. Både LRF och Näringslivets ifrågasätter att den berörda personalen har tillräcklig kom- petens för att bedöma vad som ska anmälas. Datainspektionen påpekar att om de uppgifter som avses i den före- slagna bestämmelsen i 10 kap. 20 a § OSL kommer att behandlas elektroniskt måste det även ske enligt gällande dataskyddsregler. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av och skälen för en sekretessbrytande bestämmelse Regeringen kan konstatera att en klar majoritet av remissinstanserna är positiva eller i huvudsak positiva till promemorians förslag och många framhåller att förslaget framstår som en proportionerlig avvägning mellan intresset av att skydda enskildas integritet och djurskydds- 2017/18:147 intresset. De remissinstanser som är negativa till promemorians förslag ifrågasätter behovet av den sekretessbrytande bestämmelsen och om det är ett ändamålsenligt sätt att uppnå ett ökat djurskydd. också de negativa konsekvenser som en anmälan kan föra med sig för de enskilda som berörs. Redan de förfrågningar som utredningen genomförde och som riktades till bl.a. länsstyrelser och stadsjuristkontor visar att det förekommer situ- ationer där personal inom hälso- och sjukvård eller socialtjänst uppmärk- sammar djurskyddsproblem men är förhindrade av sekretess att anmäla Den bilden har också bekräftats i samband med remitteringen av promemorian, bl.a. påpekar att det har upplevts som ett problem att personal vid hembesök hos klienter inte kunnat agera när djur farit illa. manlands län uppger att i och med sekretessen har dels fått omhänderta djur som varit utsatta för lidande , dels fått anonyma anmälningar av personal som, trots sekretessen, anmäler att djur far illa. Det går visserligen inte att dra några säkra slutsatser om hur vanligt det är att berörd personal kommer i kontakt med djur som far illa utan att kunna anmäla det. Regeringen instämmer dock i promemorians bedöm- ning att varje fall där ett djurlidande fortsätter utan ingripande i sig är I likhet med bl.a. anser rege- ringen också att hänsyn bör tas till personalens arbetssituation och till det etiska dilemma som kan uppstå i de fall reglerna om tystnadsplikt för- hindrar ett nödvändigt ingripande för att förhindra fortsatt lidande för Regeringen anser därför att det från djurskyddssynpunkt, och med hänsyn till den berörda personalens arbetssituation, finns ett behov av en En anmälningsmöjlighet innebär en avvikelse från den starka sekretess som normalt gäller inom hälso- och sjukvården och och som har till syfte att skydda människor som befinner sig i en utsatt situat- I utredningen påtalas att problemen i djurhållningen ofta beror på bristande insikt på grund av medicinska, psykiska eller sociala skäl. riges läkarförbund framhåller att sekretesskyddet är av stor betydelse för förtroendet för hälso- och sjukvården i allmänhet och för att skapa goda förutsättningar för en god behandlingsrelation mellan patient och vård- En anmälan kan, som påpekas av Region , få till följd att vårdtagaren avbryter pågående insatser eller att det blir svårt att upprätthålla en långsiktig vårdrelation, t.ex. för vårdtagare inom Som LRF anför kan sekretesskyddet även vara av betydelse för närstående till djurhållaren. Regeringen har förståelse för dessa syn- punkter, men anser i likhet med majoriteten av remissinstanserna att det finns skäl att ge djurskyddsintresset företräde i de fall då det finns allvar- De situationer som enligt förslaget ska omfattas innebär i princip undantagslöst ett lidande för djuren. mycket svårt för djurskyddskontrollmyndigheterna att uppmärksamma sådana problem hos sällskapsdjur som hålls i hemmen. såväl av utredningen som i promemorian intar djuren en i sammanhanget Vissa remissinstanser, bl.a. och i , anser att det vore mer lämpligt att införa en skyl- dighet att anmäla. Andra, bl.a. i , framhåller dock att det är lämpligt att anmälan enbart är en möjlighet. Regeringen bedömer att det faktum att anmälan är frivillig ger möjlighet till en pro- portionerlig tillämpning. Personalen kan i det enskilda fallet avstå anmä- lan om den ändå bedömer att skyddet för den enskildes integritet eller ett fortsatt förtroendefullt förhållande till vårdgivaren bör ges företräde. Avgränsningen av den sekretessbrytande bestämmelsen Undantaget från bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt bör enligt regeringens mening tillämpas restriktivt och begränsas till de fall som föreslås i promemorian, dvs. då djur tydligt vanvårdas eller miss- handlas, uppenbart uppvisar sjukdomssymtom eller är allvarligt skadat. Flera remissinstanser, bl.a. , anser att rekvisiten ”tydligt” och ”uppenbart” kan skapa tillämpningssvårigheter för berörd personal och föreslår i stället att sekretessen bör få brytas i de fall då personalen påträffar ett djur som misstänks utsättas (eller sannolikt utsätts) för van- vård, misshandel, sjukdom eller vara allvarligt skadat. Syftet med att använda uttrycken ”tydligt” och ”uppenbart” är dock att begränsa be- stämmelsens tillämpningsområde till allvarliga fall där det även för den som inte har särskild kunskap står klart att djuret far illa. Om man i stället skulle använda uttryck som ”misstänks utsättas” skulle anmäl- ningsmöjligheten utvidgas och det skulle också uppstå en ökad risk att anmälningar görs i fall där det inte är befogat. Därmed skulle proportion- aliteten i en sådan bestämmelse kunna ifrågasättas.