prop · H503217 · 2018-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:217 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Enligt finns vissa brister i detta system när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen av bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Det förekommer enligt rapporten bl.a. att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. konstaterar också att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för. Sammantaget anser att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses ändamålsenligt. rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade statsbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Med ett sådant system skulle huvudmännen söka medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser och varje ansökan skulle ges en individuell bedömning. rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Regeringen delar inte övergripande bedömning att systemet inte är ändamålsenligt, men instämmer i att det finns brister i systemet och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Regeringen instämmer inte i rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Syftet med riktade statsbidrag till skolväsendet är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att de nationella målen för utbildningspolitiken uppfylls. Regeringen delar inte heller rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa av dem kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd. Som ett led i att förbättra styrningen av skolan har regeringen påbörjat en översyn av de riktade bidragen med syfte att skapa ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade bidrag. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av skolan – nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30).................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 1 Ärendet och dess beredning överlämnade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av . Yttrandet finns tillgängligt i (U2018/04888/S). har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Syftet med granskningen har varit att undersöka om systemet är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen och präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt arbete. För att bedöma om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt har undersökt om statsbidragens syfte utgår från lokala förutsättningar och behov. Granskningen fokuserar på sådana riktade statsbidrag till kommunala och enskilda huvudmän inom skolväsendet, utom förskolan, som administreras och utbetalas av . Granskningen har omfattat de s.k. stimulansbidragen men inte de s.k. ersättningsbidragen. Ersättningsbidrag är transfereringar till huvudmän för sådant som ska genomföras av huvudmännen men bekostas av staten. iakttagelser och övergripande slutsatser övergripande slutsats är att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses vara ändamålsenligt. Systemet brister enligt i vissa delar när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen kring bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Enligt årsredovisning fattade myndigheten över 16 000 beslut om statsbidrag. hanterades över 70 olika statsbidrag och transfereringar. Den stora mängden statsbidrag orsakar enligt splittring samt försvårar och ibland omöjliggör långsiktig planering och fokusering hos huvudmännen. Den skapar också en omfattande administration som tyngs av mängden data som huvudmännen ska rapportera vid ansökan och uppföljning av ett enskilt bidrag. Dessutom upplevs enligt tiden från det att huvudmännen första gången får information om ett statsbidrag till det att ansökningstiden går ut ofta som alldeles för kort. De korta ledtiderna kan göra det svårt att planera ändamålsenliga insatser. Vissa huvudmän söker enligt granskningsrapporten bidrag utan att rekvirera dem eller trots att bidraget inte ligger i linje med de lokala utvecklingsbehoven, vilket enligt är en ineffektiv användning av statliga medel. Det förekommer enligt rapporten att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. konstaterar också att det kan finnas problem med systemet ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvudmän har en tendens att söka och få fler statsbidrag. Det är mindre sannolikt att enskilda huvudmän har statsbidrag än kommunala huvudmän. De minsta huvudmännen väljer enligt dessutom av resursbrist bort vissa sorters statsbidrag. konstaterar vidare att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen (2010:800) har ett eget ansvar för. konstaterar slutligen att huvudmännen ser utformningen, tidsaspekterna och antalet bidrag som det mest problematiska, snarare än själva inriktningen av statsbidragen. rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. föreslår att medel för skolutveckling fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmännen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. Ett alternativ som tar upp är att öka de generella statsbidragen och avskaffa de riktade. föreslår dock ett fortsatt riktat stöd från regeringen till huvudmännens skolverksamhet enligt den modell som beskrivs i rapporten och bedömer att det på så vis säkerställs att medlen går till skolverksamheten, som huvudmännens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete främjas. rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Ett sådant stöd ska kunna bistå huvudmän med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är tillgängligt för samtliga huvudmän. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen delar inte övergripande bedömning att nuvarande system med riktade statsbidrag till skolväsendet inte är ändamålsenligt. Syftet med de riktade statsbidragen är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. Regeringen kan, t.ex. baserat på information från och , identifiera nationella utvecklingsbehov som regeringen anser bör prioriteras. Stimulansbidragen innebär att huvudmännen får ett finansiellt stöd för att förändra, påbörja eller förstärka en viss verksamhet. Detta gör det möjligt att snabbt genomföra viktiga förändringar och det gör dessutom att avsatta medel kan komma de huvudmän till del som mest behöver dem, vilket främjar såväl kvalitet som likvärdighet inom det svenska skolväsendet. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att uppfylla de nationella målen för utbildningspolitiken. Regeringen instämmer dock i att det finns brister i nuvarande system och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Det finns därför ett behov av en översyn av administrationen av statsbidragen liksom bidragens konstruktion. Det kan även vara aktuellt att lägga samman bidrag eller föra över riktade statsbidrag till det generella statsbidraget. Regeringen delar bedömning att korta ledtider inför ansökan och sena besked för vissa statsbidrag påverkar bidragens möjlighet att bidra till måluppfyllelse. Enligt regeringen bör ambitionen vara att effekter av de riktade statsbidragen lättare ska kunna utvärderas samt att administrationen kring bidragen ska minska. Ökad utvärderingsbarhet kan bidra till bättre utformade satsningar, förbättrad styrning och färre oönskade bieffekter. En förutsättning för ett ändamålsenligt system är, som påpekar, transparens och att större förändringar om möjligt undviks. Regeringen delar bedömning att det kan vara problematiskt om vissa huvudmän på grund av tillgång till riktade statsbidrag väljer att genomföra nationellt prioriterade utvecklingsinsatser och då väljer bort att genomföra utvecklingsinsatser identifierade utifrån lokala behov. Likaledes anser regeringen att det är problematiskt om huvudmän inte deltar i nationella satsningar trots att de har ett behov av det. Det är därför av central betydelse att huvudmännen genomför det systematiska kvalitetsarbete som de är ålagda att göra. Huvudmannen har i uppgift att löpande analysera sin verksamhet, identifiera utvecklingsbehoven och genomföra insatser i enlighet med detta. I det arbetet kan ingå att bedöma vilka nationella utvecklingsinsatser som man vill ta del av. Regeringen har förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till ryckighet och oförutsägbarhet. Den beskrivna situationen belyser vikten av att regeringen fortsätter att förbättra styrningen och att bl.a. utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar ökar. Statsbidragen ska underlätta för huvudmännen att påbörja arbetet med att nå ett visst resultat, men detta arbete kan behöva fortsätta även utan tillgång på När regeringen beslutar om nya obligatoriska uppgifter för huvudmännen kompenseras huvudmännen ekonomiskt enligt den kommunala finansieringsprincipen. Därför är det givetvis problematiskt att vissa huvudmän anser sig vara beroende av statliga medel för att kunna bedriva skolutveckling. Skolutveckling ingår i det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för, och ska kunna fullgöra utan tillskott av statliga medel. Regeringen instämmer sammanfattningsvis inte i rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Regeringen och dess myndigheter ansvarar för den nationella utvecklingen inom skolväsendet, varför möjligheten att styra skolutvecklingen genom riktade bidrag behöver kvarstå. Regeringen delar inte heller rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa huvudmän kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I budgetpropositionen har regeringen, som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan, aviserat en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1 utg.omr. Översynen av hur systemet med riktade statsbidrag kan förenklas och förbättras pågår. Regeringens ambition med översynen är bl.a. en betydande minskning av antalet riktade bidrag, t.ex. genom sammanslagningar av befintliga bidrag och en enklare administration av bidragen. har också påbörjat insatser för att förenkla huvudmännens hantering av de befintliga statsbidragen, bl.a. genom utveckling av e-tjänster samt insatser för en mer enhetlig handläggning av statsbidragen med fokus på att ge huvudmännen bättre framförhållning och en minskad administration. De problem med enskilda bidrag som pekat på hanteras genom att regeringen och bedriver ett kontinuerligt arbete för att öka träffsäkerheten hos pågående bidrag. Regeringen bereder också de förslag som skolkommission (SOU 2017:35) har lämnat. framhöll i sitt betänkande att det är önskvärt att reducera antalet riktade bidrag, men att riktade bidrag är nödvändiga i vissa fall. I enlighet med förslag föreslog regeringen i budgetpropositionen en kraftig förstärkning av den statliga finansieringen av förskoleklassen och genom ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Syftet med bidraget är att öka likvärdigheten och förbättra kunskapsutvecklingen i förskoleklass och grundskola. Medlen ska fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund enligt en bidragsram. Satsningen inleds 2018 och kommer fr.o.m. 2020 att uppgå till totalt . Resurstillskottet kommer att ge huvudmännen ökade möjligheter att bedriva sitt systematiska kvalitetsarbete och fokusera på de lokala utvecklingsbehoven. identifierade även problem med den nuvarande styrningen av gymnasieskolan. Bland annat mot den bakgrunden har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda den gymnasiala utbildningens planering, dimensionering och finansiering (dir. 2018:17). Det är huvudmännens ansvar att följa upp och utvärdera sin verksamhet och utifrån resultaten vidta relevanta åtgärder för att utveckla verksamheten. Regeringen har gett i uppgift att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (7 § förordningen [2015:1047] med instruktion för ). Regeringen har dessutom gett i uppdrag att genomföra utvecklingsinsatser som stärker huvudmannens arbete med att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Det finns kompetensutvecklingsinsatser för huvudmän och skolledningar avseende systematiskt kvalitetsarbete och inom styrning och ledning. Inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S, U2017/00301/S) ska deltagande huvudmän och skolor analysera sina elevers resultat och de orsaker som kan tänkas ligga bakom utfallet. ska ge ett aktivt stöd i detta arbete och även i arbetet med att identifiera vilka insatser som kan stärka huvudmannens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Målet är att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolorna. Slutligen har regeringen tillsatt en utredning (, U 2017:04) med uppdrag att göra en översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, inklusive ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet. Syftet är att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som kan bidra till en bättre skola. Utredaren ska bl.a. föreslå hur statens insatser när det gäller stöd till skolutveckling så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Uppdraget ska redovisas . De insatser som regeringen nu genomför och de frågor som regeringen låter utreda syftar bl.a. till att samlat bidra till att förse huvudmännen med ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade statsbidrag samt möjlighet till stöd för skolutveckling. behåller regeringen möjligheten att kunna styra resurser till utvecklingsområden där det finns stora behov. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-460-5 rir 2017:30 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 3 R I R 2 0 1 7 : 3 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov har granskat riktade statsbidrag till skolan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens omfattning och avgränsningar Riktade statsbidrag till skolan Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag Ett fåtal bidrag står för större delen av de utbetalade medlen Stora skillnader mellan huvudmännen Hur söks bidragen? Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de använder sig av statsbidragen? 3.2Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i deras 4.1Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att stödja huvudmännens arbete med skolutveckling? 4.2Finns mer ändamålsenliga sätt att stödja huvudmännen givet de medel som Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från . Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. På finns också digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Genomförda intervjuer Underlag b. Enkät till enskilda huvudmän Underlag c. Litteraturöversikt R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Staten styr kommuner och landsting på flera olika sätt. Ett sätt är genom riktade statsbidrag – en form av så kallad mjuk styrning där deltagandet bygger på frivillighet. Bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting. Riktade statsbidrag har använts i olika utsträckning och kan exempelvis röra personalförstärkningar inom prioriterade områden och fortbildningsinsatser. genomfördes en reform där många av de riktade statsbidragen togs bort. har antalet bidrag ökat igen, särskilt inom skolområdet. hanterar och fördelar omkring i mer än 70 olika bidrag. Bidragen fortsätter dessutom att öka trots regeringens uttalade ambition om motsatsen. Flera olika aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen inom skolområdet, bland annat för att de är för många och flyttar fokus från helheten till delar av verksamheten. Därutöver har framförts att de många bidragen orsakar en oförutsägbar och ryckig styrning, att administrationen kring dem är oproportionerligt krånglig och tidskrävande och att de mindre huvudmännen är underrepresenterade. Kritiken mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med riktade statsbidrag inom skolan i enlighet med budgetlagen karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel. har granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen. Vid en bedömning av om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt utgår från att den skolutveckling som ska stimuleras med hjälp av statsbidragen avser sådana aktiviteter som huvudmannen är i behov av. Ett ändamålsenligt system utgår alltså från lokala förutsättningar och behov. menar vidare att ett ändamålsenligt system präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Fokus för granskningen är de riktade så kallade stimulansbidragen till skolväsendet som administreras av . Stimulansbidragen är de bidrag som avser att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera deras R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV av de riktade bidragen beräknas vara stimulansbidrag, som andel av utbetalade medel. Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen själva som avgör vilket eller vilka av de tillgängliga bidragen de ska ansöka om. granskning visar att större kommunala huvudmän oftast har en organisation som ger dem kapacitet att söka fler bidrag och de har också överlag fler bidrag än de mindre huvudmännen. Enskilda huvudmän tar del av statsbidrag i samma omfattning som kommunala totalt sett, men med stora variationer för enskilda bidrag. De små kommunala huvudmän som ingår i granskningen påverkas i högre grad av de riktade statsbidragen jämfört med större kommunala huvudmän i den meningen att bidragen styr skolutvecklingen. Lokala behov riskerar därmed att nedprioriteras. kan konstatera att det uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag de enligt skollagen har eget ansvar för. I såväl de intervjuer som i den enkät till enskilda huvudmän som ligger till grund för granskning framkommer en rad problem kopplade till de riktade statsbidragen som påverkar huvudmännens skolutveckling. Statsbidragen försvårar långsiktig planering Av de problem som tas upp av huvudmännen är ett av de allvarligaste enligt att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering hos huvudmännen. I granskningen framkommer att det ibland görs sådana insatser som det finns statsbidrag för, i stället för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka, vilket i sin tur kan inverka negativt på måluppfyllelsen. Problemen förstärks av de korta ledtiderna som gör det svårt att planera långsiktiga och ändamålsenliga insatser. Huvudmännen föredrar att själva få prioritera ett mindre antal insatser för sin skolutveckling. Ekonomisk sårbarhet hos små huvudmän ges besked om beviljad ansökan inte förrän efter det att aktiviteten enligt bidragens riktlinjer bör ha startat, och vissa bidrag betalas ut i efterhand. För huvudmännen innebär det att de måste ligga ute med pengar vilket kan vara särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N