prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Utredningen föreslår att även överträdelser av bestämmelsen i lagen ska straffbeläggas. Regeringen ser dock inte skäl att utöver överträdelser av dessa föreskrifter även kriminalisera själva lagbestämmelsen. Inte heller i den delen bör alltså förslaget ge- nomföras. Utredningen föreslår vidare att bestämmelsen om vem som är ansvarig för en försöksdjursverksamhet (7 kap. 6 § i regeringens lagförslag) ska straffbeläggas. Bestämmelsen pekar bara ut vem som ansvarar för att regelverket följs och bör därför inte kriminaliseras. När det gäller organisationen av försöksdjursverksamhet i 7 kap. 7 § i regeringens lagförslag så anges där grundläggande förutsättningar för att få bedriva sådan verksamhet. Denna bestämmelse är inte straffbelagd om inte bristerna leder till att brott mot någon annan bestämmelse om t.ex. grundläggande principer för djurförsök skulle bli aktuellt. Ut- redningen föreslår att brott mot bestämmelsen ska kriminaliseras. För att få bedriva försöksdjursverksamhet krävs tillstånd enligt 7 kap. 2 § (nuva- rande 19 a § i djurskyddslagen). Att bedriva verksamheten utan tillstånd är straffbelagt och regeringens förslag innebär att denna be- stämmelse förs över till den nya lagen. Vid tillståndsprövningen ska särskild hänsyn tas till om den sökande kan anses vara lämplig att be- driva verksamheten. När det gäller själva organisationen av verksamhet- en finns den allmänna möjligheten till att meddela vitesföreläggande enligt 8 kap. 9 § i regeringens lagförslag om det behövs för att be- stämmelsen ska följas. Regeringen ser mot denna bakgrund inte något behov av att kriminalisera bestämmelsen om organisation av försöks- djursverksamheten i 7 kap. 7 §. Justeringar som regeringen har föreslagit även i andra paragrafer (se avsnitt 7.4, 7.7, 7.8, 9.1, 9.2 och 10.1) innebär vissa mindre ändringar jämfört med vad som straffsanktioneras enligt motsvarande be- stämmelser. Även dessa är av sådan betydelse för djurskyddet att de enligt regeringens mening bör vara kriminaliserade. Överträdelse av bestämmelserna innebär, även efter de föreslagna justeringarna, att djur utsätts för lidande eller i vart fall en påtaglig risk för lidande och de gär- ningar som föreslås straffbeläggas är därmed så allvarliga att en straff- sanktion krävs. Även i detta fall gör regeringen bedömningen att alterna- tiva sanktioner som förelägganden eller andra administrativa åtgärder inte är tillräckliga och att straffsanktion är ett effektivt medel för att mot- verka överträdelser. Inte heller i detta fall bedöms att en sådan relativt begränsad utökning av det straffbara området går utöver vad rättsväsen- det har resurser att klara av. Vidare föreslår utredningen att det ska vara straffbelagt att bryta mot ett antal av utredningen föreslagna krav och förbud. Eftersom regeringen har gjort bedömningen att dessa lagändringar inte bör genomföras i nulä- get (se avsnitt 7.5, 7.10, 7.12, 7.14, 8.3, 9.3, 11.3 och 12.6) är det inte heller aktuellt med någon kriminalisering på det sätt utredningen föreslår. Regeringen återkommer i avsnitt 15.6 till frågan om vilka överträdelser av bestämmelser meddelade med stöd av lagen som ska straffbeläggas. När det så gäller de subjektiva rekvisiten gör regeringen bedömningen att såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar även fortsättningsvis bör straffbeläggas. Det är, enligt regeringens bedömning, inte ovanligt att överträdelser av bestämmelserna i djurskyddslagen sker på grund av bristande insikt eller kunskaper när det gäller djurens behov. Den som håller djur eller i övrigt hanterar hållna djur tar dock på sig ett ansvar för att se till att djuren behandlas väl och inte utsätts för onödigt lidande. Även överträdelser som sker av oaktsamhet kan innebära ett stort lidande för djuren. Det finns därför ett starkt intresse av att straffsanktionera också gärningar som begås av oaktsamhet. Det kan också befaras att det i många fall är svårt att bevisa att djurhållaren medvetet överträtt djur- skyddslagens bestämmelser. Om enbart uppsåtliga överträdelser straff- sanktionerades skulle därmed kriminaliseringens effektivitet kunna även- tyras. Straffskalan i djurskyddslagen fick sin nuvarande utformning genom en lagändring 2002. Genom denna ändring höjdes maximistraffet till fängelse. Vidare innebar lagändringen att brott som har begåtts med uppsåt och har avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djur- skyddssynpunkt endast har fängelse i straffskalan. I förarbetena till lagändringarna anförde regeringen bl.a. följande. Gärningar som sank- tioneras av bestämmelsen är av mycket varierande art och svårighets- grad. Självfallet måste en rad gärningar bedömas som mindre allvarliga och endast leda till bötespåföljd. Generellt kan dock sägas att många brott mot djurskyddsbestämmelserna anses, inte minst av allmänheten, ha ett högt straffvärde. Medvetandet om och intresset för djurens välfärd har ökat högst väsentligt i samhället. Med det nuvarande maxi- mistraffet kan emellertid inte ens de allvarligaste brotten eller upprepade brott mot lagen medföra fängelse (prop. 2001/02:93, Änd- ringar i djurskyddslagen, m.m., s. 22–23). Regeringen anser att djurskyddsintresset väger mycket tungt och att den befintliga straffskalan understryker detta. Straffskalan bör därför även fortsättningsvis vara böter eller fängelse i högst . Vidare bör bestämmelsen om att det endast ska finnas fängelse i straffskalan om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt föras över till den nya lagen. Utredningen föreslår att straffmaximum i vissa fall ska höjas till fängelse genom införandet av ett grovt brott mot djurskyddslagen. Regeringens överväganden i denna del finns i avsnitt 15.2. När det gäller frågan om artbrott, anser regeringen att det inte finns skäl att nu göra några överväganden om brott mot djurskyddslagen. Brott enligt den nya lagen bör därför ur denna aspekt bedömas på samma sätt som brott enligt den nuvarande lagen. Utredningen gör bedömningen att det inte finns skäl att lämna något förslag om införande av sanktionsavgifter på djurskyddsområdet utöver den särskilda avgift för utebliven förprövning som finns i den nuvarande djurskyddslagen. Att samtliga bestämmelser syftar till att förebygga djurlidande är enligt utredningens mening ett tungt skäl mot sådana av- gifter. Utredningen anser också att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella. De som skulle kunna bli aktuella är sådana som medför mycket små risker för djurli- dande, som t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. Sådana bestämmelser utgör dock endast en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna. De vinster som skulle kunna uppnås är därför enligt utredningen så begränsade att de inte uppväger de bety- dande konsekvenser och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter. I betänkande ”Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd” (SOU 2006:58) och i betänkande ”Vad bör straffas?” (SOU 2013:38) har olika förslag om sanktionsavgifter på djurskydds- området diskuterats. I promemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5) föreslogs att ett system med sanktionsavgifter ska införas i livs- medelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och i djurskyddslagen. Regeringen föreslår i propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, prop. 2017/18:165, bl.a. att sanktionsavgifter införs på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Regeringen avser att i ett annat lagstiftningsärende åter- komma till frågan om det är möjligt och lämpligt att avkriminalisera 2017/18:147 överträdelser av vissa bestämmelser i djurskyddslagstiftningen och i stället sanktionera överträdelser med sanktionsavgift. Regeringen har också i avsnitt 13.3 aviserat att det bör göras en ytterligare översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och ut- mönstra eventuella överträdelser där kriminalisering inte kan anses vara befogad från djurskyddssynpunkt. Grovt brott mot djurskyddslagen Regeringens bedömning: Det bör inte införas något grovt brott mot Det bör göras en översyn av djurplågeribestämmelsen i och av förhållandet mellan den och brotten mot djurskyddslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen har föreslagit att ett grovt brott mot djurskyddslagen införs med högst fyra års fängelse i straffskalan. Remissinstanserna: Nästan hälften av de remissinstanser som kommenterar förslaget är huvudsakligen positiva. Till dessa hör Rikspo- lisstyrelsen (numera ), tio länsstyrelser, lant- bruksuniversitet (SLU), , en kommun och ett antal djur- skydds- och djurägarorganisationer. Dryga tiotalet remissinstanser ställer sig varken uttryckligen för eller emot förslaget men lämnar vissa syn- punkter på det. Ett knappt tjugotal remissinstanser, framförallt flera rätts- liga remissinstanser samt organisationer inom lantbruksnäringen, ställer sig negativa till förslaget. Djurens Rätt och Djurskyddet pekar på att införandet att ett grovt brott bl.a. bidrar till att höja statusen på brott som begås mot djur och i pekar på att den skärpta straffskalan underlättar för t.ex. att bryta sekretessen och slå larm när djur far illa. ser positivt på förslaget att tydliggöra vad som är att betrakta som grovt brott men anser att delar av bestämmelsen behöver förtydligas för att undvika en risk för tillämpningsproblem. i tillstyrker utredningens förslag men anser att vissa delar av förslaget lämnar ett stort tolkningsutrymme. ombudsmän (), och Kammarrätten i avstyrker eller är kritiska till förslaget. i anser att den föreslagna straffskalan inte är proportionerlig i förhållande till andra typer av brott. anser bl.a. att det är opåkallat att höja straffskalan till fängelse med hänvisning till att det inte har förekommit några fängelsestraff i straffskalans övre hälft sedan denna höjdes 2003. Tingsrätten anser därtill att det framstår som direkt olämpligt att grovt brott mot djurskyddslagen, som enligt lagför- slaget ska vara sekundärt i förhållande till , ska ha en sträng- are straffskala än brottet djurplågeri. () och ytterligare nio organisationer inom lantbruksnäringen är också kritiska till förslaget. instanser ifrågasätter behovet av en höjd straffskala för grovt brott samt anser att förslaget är direkt olämpligt från en normhierarkisk och syste- De gärningar som motiverar en sådan straffskärpning måste rimligen omfattas av djurplågeribestämmelsen. Vidare anser dessa remissinstanser att vissa mindre allvarliga gärningar, som formellt bedöms som djurplågeri, bör flyttas till djurskyddslagen. , Länsstyrelserna i , , och län samt anser att straffskalan för grovt brott mot djurskyddslagen (med fängelse ), förutsätter en ändring av straffskalan för djurplågeri eftersom djurplågeri bör vara det allvarligaste brottet med högre eller åtminstone lika högt straff som brott mot djurskyddslagen. Länsstyrel- serna i och framför liknande syn- punkter. i och SLU föreslår att det införs ett grovt djurplågeribrott i . Ett stort antal remissinstanser understryker att det finns ett behov av att utreda förhållandet mellan djurplågeribrottet och brott mot djurskydds- lagen. Till dessa hör Hovrätten för , , , Länsstyrelserna i , län, , , län, , , , och samt /Lunds djurförsöksetiska nämnd, SLU, , Djurens Rätt och . Skälen för regeringens bedömning: Någon bestämmelse om grovt brott mot djurskyddslagen finns inte i nuvarande djurskyddslag. döms för brott mot djurskyddslagen till böter eller fängelse i högst . Däremot finns, som angivits i avsnitt 15.1, bestämmelsen i 36 § andra stycket enligt vilken böter inte finns med i straffskalan om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. Utredningen föreslår en skärpt straffskala för grova brott mot djurskyddslagen genom en höjning av straffmaximum från två till . föreslår utredningen att den bestämmelse som finns och som innebär att det inte döms för brott mot djurskyddslagen om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i ska finnas kvar. Om ett grovt brott mot djurskyddslagen med en strängare straffskala än djurplågeribestämmelsen i införs skulle denna tillämpas före bestämmelsen om djurplågeri medan övriga brott mot djurskyddslagen skulle vara subsidiära i förhållande till . Regeringen instämmer med de remissinstanser som anser att svårigheter kan uppstå vid bedömningen av om en gärning skulle utgöra grovt brott mot djurskyddslagen, djurplågeri eller övriga brott mot djurskyddslagen. Djurplågeribrottet är förbehållet de mest allvar- liga brotten mot djur och denna särställning är väl inarbetad i det all- männa rättsmedvetandet. Utredningens förslag bör mot den bakgrunden inte genomföras. Utredningen föreslår dock också att det görs en översyn av djurplå- geribestämmelsen i samt förhållandet mellan denna och brotten mot djurskyddslagen, vilket inte ingick i utredningens uppdrag. Ett stort antal remissinstanser instämmer i behovet av en sådan översyn. Regeringen delar uppfattningen att en sådan översyn bör göras och att frågan alltså bör utredas ytterligare. 2017/18:147 15.3 Brott mot förbudet att genomföra sexuella Regeringens förslag: Den nuvarande straffbestämmelsen om brott mot förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur ska föras över till den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen behandlade utredningens förslag om förbud mot sexuell användning av djur i propositionen Änd- ringar i djurskyddslagen (prop. 2013/14:41, s. 9 f.). Regeringen föreslog att det ska vara förbjudet att genomföra sexuella handlingar med djur och att den som bryter mot förbudet döms till böter eller fängelse i högst . Förslaget antogs av och straffbestämmelsen finns i 36 c § djurskyddslagen. Regeringen anser att både förbudet mot sexuella hand- lingar med djur och straffbestämmelsen bör föras över till den nya lagen (se också avsnitt 7.13). Brott mot vissa handlingsregler kopplade till EU-bestämmelser om transport och avlivning Regeringens förslag: Brott mot vissa handlingsregler i EU- bestämmelser om skydd av djur under transport och förfaranden som hänger samman med det samt om skydd av djur för avlivning ska liksom kunna straffas med böter eller fängelse i För att dömas till ansvar ska det även fortsättningsvis krävas uppsåt Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ska det liksom dö- mas till fängelse i högst . Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I utredningens förslag anges dock inte vari de straffbelagda handlingarna består utan lagtexten innehåller endast en hänvisning till aktuella artiklar Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar detta förslag. Skälen för regeringens förslag: Överträdelser av bestämmelser i förordningar straffbeläggs i 36 a § djurskyddslagen. bestämmelsen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen till böter eller fängelse i högst . sen infördes genom en lagändring 2006 och motiverades med att det i de EG-förordningar som kompletterades av lagen fanns bestämmelser om skyldigheter, villkor eller förbud om handhavande av djur som faller inom tillämpningsområdet för djurskyddslagen. rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /423/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 som innehåller bestämmelser om skydd av djur under trans- port (prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 328–329). Utredningen föreslår att artiklarna 6.3, 8.1 och 9.1 i rådets förordning (EG) nr 1/2005 samt artiklarna 4.1, 9.3 och 15.1–3 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur vid tid- punkten för avlivning ska ha samma straffskala som brott mot djur- skyddslagen. Regeringen delar bedömningen att av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar är dessa så centrala från djurskyddssynpunkt att straffskalan även fortsättningsvis bör vara böter eller fängelse i högst . Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar bör enligt regeringen även fortsättningsvis vara straffbara. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt bör det liksom och i likhet med vad som gäller för brott enligt första paragrafen endast vara fängelse i straffskalan. När det gäller den lagtekniska lösningen anser regeringen att straff- bestämmelserna bör utformas på ett liknande sätt som bestämmelserna i 29 kap. . Detta innebär att de dels anger den ram inom vilken har beslutat att ett agerande är straffbart, dels hänvisar till de artiklar i EU-förordningar där handlingsreglerna finns. Straffbestämmelserna ska, enligt regeringens mening, läsas som om handlingsregeln står i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det därför tillräckligt att gärningsmannen haft uppsåt till de förhållanden som mot- svarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följakt- ligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna. Hänvisningarna till bakomliggande EU-regler i den föreslagna straff- bestämmelsen är tydliga och väl preciserade. Den nu föreslagna straff- bestämmelsen avser dessutom ett förhållandevis begränsat antal punkter. EU-förordningars ibland komplexa utformning utgör enligt regeringen inte heller ett skäl för att kräva subjektiv täckning av handlingsreglernas existens. Enbart den omständigheten att det kan fordras efterforskning och överväganden om vad som gäller innebär inte att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses eftersatt (se NJA 2007 s. 227, NJA 2012 s. 105 och prop. 2015/16:160 och EU:s kemikalielagstiftning, s. 44–45). EU-förordningar får inte transformeras till nationell rätt och handlings- reglerna i EU-förordningarna får alltså inte upprepas i svensk lag. Detta innebär att svenska straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av handlingsregler i EU-förordningar måste hänvisa till de artiklar där handlingsreglerna finns. För att säkerställa att ändringar i rådets förordning (EG) nr 1/2005 och rådets förordning (EG) nr 1099/2009 får genomslag vid til- lämpningen av straffbestämmelserna är det ändamålsenligt att hänvis- ningarna till EU-förordningarna är dynamiska. En sådan hänvisnings- teknik innebär en tillräcklig avgränsning av straffbestämmelsernas räck- vidd om de kombineras med en ram inom vilken det straffbara området anges. Därför har en sådan teknik, motsvarande den som används i 29 kap. , valts (jfr prop. 2015/16:160, s. 45). Den valda tekniken innebär att en ändring i EU-reglerna behöver underställas 2017/18:147 endast om ändringen tillför någon handlingsregel som går utöver den angivna straffbestämmelsens ram. Det bör nämnas att regeringen har för avsikt att inför framtida lagänd- ringar göra en översyn av vilken lagstiftningsteknik som bör användas när bestämmelser i beläggs med straff (se även avsnitt 6.5 och 15.5). 15.5Brott i annat fall mot EU-bestämmelser som lagen kompletterar Regeringens förslag: Överträdelser i andra fall av skyldigheter, krav eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska vara straffbelagda med böter i straffskalan. Detta ska dock inte gälla om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. För att dömas till ansvar ska det även fortsättningsvis krävas uppsåt eller oaktsamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser kommen- terar denna bestämmelse. Nio hästorganisationer, och är positiva till förslaget. Hovrätten för efterlyser av rättssäkerhetsskäl att det i lagtexten tyd- liggörs att regeringen i () ska tillkännage vilka EU-bestämmelser som avses. efterlyser, av samma skäl, att det i bestämmelsen hänvisas till de aktuella förord- ningarna, föreskrifterna och EU-reglerna. anser att man bör försöka precisera vilka bestämmelser som träffas av detta straff- bud samt att det bör tydliggöras hur bestämmelsen förhåller sig till 12 kap. 3 och 4 §§. Hästföretagarna anser att mindre brott mot djurskyddsbestämmelserna bör bemötas med dialog och rådgivning i stället för med böter. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i föregående avsnitt är det straffbelagt genom 36 a § djurskyddslagen att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Regeringen tillkännager i vilka EU-förordningar som avses. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Regeringen har i avsnitt 15.4 gjort bedömningen att vissa allvarligare brott mot bestämmelser om skydd av djur under transport och skydd av djur vid avlivning bör ha fängelse i straffskalan. innehåller, utöver de bestämmelser om skydd av djur under transport och skydd vid avlivning av djur som regeringen bedömt som särskilt allvarliga, ett stort antal skyldigheter riktade till den enskilde. Dessa gäller bl.a. allmänna villkor för transport av djur, transporthand- lingar vid djurtransporter, krav på planering av djurtransporter, regler riktade till transportörer, krav på förhandsinspektion och godkännande av transportmedel, krav på djurhållare i samband med djurtransporter, regler om uppsamlingscentraler, allmänna krav för avlivning av djur och där- Prop. 2017/18:147 med sammanhängande verksamhet, bedövningsmetoder, kontroll av bedövning, standardrutiner vid avlivning, kompetensnivå och kompe- tensbevis vid avlivning av djur och därmed sammanhängande verksam- het, användning av fixerings- och bedövningsutrustning, slakt för privat konsumtion i hemmet, direkta leveranser av små kvantiteter fjäderfä, kaniner och harar, tilläggskrav för slakterier, nödavlivning, bestämmelser riktade till livsmedelsföretagare om särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung samt regler om djurförsök när det gäller kosme- tiska produkter. Frågan är om det varit avsett att den övre delen av straffskalan ska an- vändas för brott mot samtliga de EU-bestämmelser som lagen komplette- rar. Den delen av straffskalan har i vart fall inte tillämpats för brott mot dessa bestämmelser i praxis. När det gäller brott mot andra EU-bestämmelser än de som gäller transport och avlivning av djur och som berörs särskilt i föregående av- snitt delar regeringen utredningens bedömning att det är fråga om sådana gärningar som inte har ett högre straffvärde än att det är motiverat med ett bötesstraff. Den lagstiftningsteknik som utredningen föreslår beträffande dessa gärningar är samma teknik som används i den nuvarande djurskydds- lagen. Enligt denna straffbeläggs i lagtexten överträdelser mot de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen. Vilka EU-bestämmelser som kompletteras av lagen tillkännager regeringen enligt 1 a § djurskydds- lagen i . Regeringen har i avsnitt 6.5 föresla- git att det ska finnas en motsvarande bestämmelse i 1 kap. 5 § regering- ens lagförslag. Som nämnts i avsnitt 15.4 har regeringen för avsikt att utreda vilken lagstiftningsteknik som bör användas när bestämmelser i förordningar straffbeläggs. Enligt regeringens mening bör beträffande nu aktuell bestämmelse i vart fall tills vidare samma lagstiftningsteknik som finns i den nuvarande lagen användas (se även avsnitt 6.5). Vissa av EU-bestämmelserna innehåller förpliktelser för myndigheter och offentliga organ. Några av dessa förpliktelser riktar sig till utpekade myndighetspersoner.