prop · H503279 · 2018-07-17 00:00:00 — Utredningen föreslår också en obligatorisk regel om att två lagfarna domare som huvudregel ska ingå i förvaltningsrätten vid prövning av skattemål och tullmål. Som skäl anförs att skattemålen är en stor målgrupp där en relativt stor andel av målen är komplicerade. Utredningen anser också att skattemålen kräver systemförståelse och på så sätt intar en särställning bland målen i allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag är föremål för omfattande remisskritik. Flertalet allmänna förvaltningsdomstolar är negativa till förslaget, däribland tio av landets tolv förvaltningsrätter. Förvaltningsrätten i anser att de flesta skattemål inte är så komplicerade att det behövs två juristdomare och att det därför räcker med den generellt utvidgade möjligheten till förstärkt sammansättning. Många remissinstanser ger uttryck för likartade uppfattningar. I detta sammanhang kan jämförelser göras med vad som gäller i allmän domstol. Tingsrätten ska vid huvudförhandling i dispositiva tvistemål enligt huvudregeln bestå av tre lagfarna domare. Genom lagändringar som trädde i kraft infördes ökad endomarbehörighet i sådana mål. Enligt de nya reglerna är tingsrätten vid huvudförhandling domför med en lagfaren domare, om det är tillräckligt med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad. Förändringarna syftade till en mer ändamålsenlig hantering av tvistemål och i förarbetena uttalades att inget mål bör avgöras av fler domare än vad som är motiverat i det enskilda fallet, se propositionen Ökad endomarbehörighet i tvistemål (prop. 2015/16:56). Regeringen anser att motsvarande synsätt bör gälla för förvaltningsrättens sammansättning i skattemål och tullmål. Sammansättningen bör, som Förvaltningsrätten i anför, avgöras av vad som är motiverat i det enskilda målet. Som utredningen påpekar finns det ett stort antal skattemål och tullmål som inte kan betecknas som svåra. Att två lagfarna domare deltar i avgörandet kan i dessa fall inte förväntas leda till någon beaktansvärd kvalitetshöjning. Däremot innebär en sådan sammansättning att handläggningen riskerar att fördröjas och att en större del av förvaltningsrättens resurser tas i anspråk, vilket påpekas av Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i . Vad gäller de skattemål och tullmål som är komplicerade eller vidlyftiga föreslår regeringen i avsnitt 5.1.2 att det inte längre ska krävas särskilda skäl för en förstärkning. Förslaget innebär att förvaltningsrätterna kommer att ha goda möjligheter att anpassa sammansättningen till vad som behövs för prövningen av det enskilda målet. De flexibla sammansättningsreglerna kan förväntas leda till förhöjd kvalitet i hanteringen av skattemål och tullmål, som förvaltningsrättens resurser kan utnyttjas på ett rationellt sätt. Regeringen bedömer sammantaget, i likhet med många remissinstanser, att den generella regleringen om förstärkt sammansättning är tillräcklig och att det inte bör införas några nya sammansättningsregler för skattemål eller tullmål. Kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten 5.2.1Gällande bestämmelser om domförhet En kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten (12 § första stycket LAFD). När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte ingå i rätten (12 § andra stycket LAFD). Om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför (12 § tredje stycket LAFD). Det finns särskilda bestämmelser om domförhet i kammarrätt för mål enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen, mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och mål enligt lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Vid prövningen av sådana mål är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Vid förhinder för en av de särskilda ledamöterna i mål om fastighetstaxering, mål om laglighetsprövning och mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt är kammarrätten ändå domför om tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet (22 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen, 13 a § LAFD och 13 § lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt). Vid förhinder för en av de ekonomiska experterna i mål enligt lagen om elektronisk kommunikation är kammarrätten ändå domför (8 kap. 26 § lagen om elektronisk kommunikation). Det införs bestämmelser om domförhet vid en Regeringens förslag: Om en kammarrätt i mål enligt lagen om elektronisk kommunikation ska bestå av lagfarna ledamöter och eko- nomiska experter och en av de lagfarna ledamöterna får förhinder se- dan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. Om en kammarrätt i mål om fastighetstaxering, laglighetsprövning eller åldersgränser för film ska bestå av lagfarna ledamöter och sär- skilda ledamöter och en av de lagfarna ledamöterna får förhinder se- dan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför om tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig särskilt i denna fråga, Kammarrätten i , Kammarrätten i och Kam- marrätten i , tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom lagändringar som trädde i kraft utvidgades möjligheterna för en kammarrätt att fortsätta hand- läggningen av ett mål även om en ledamot får förhinder (prop. 2012/13:45). Det finns numera regler om domförhet vid förhinder för lagfarna ledamöter i sammansättningar med och utan nämndemän. 2017/18:279 finns också bestämmelser om domförhet vid förhinder för nämndemän respektive särskilda ledamöter i alla mål där sådana förekommer. Däremot saknas regler om domförhet vid förhinder för en lagfaren ledamot när kammarrätten består av lagfarna ledamöter och särskilda ledamöter eller ekonomiska experter. Frånvaron av domförhetsregler i dessa fall innebär att muntliga förhandlingar och föredragningar kan behöva tas om i fall en lagfaren ledamot blir långvarigt förhindrad att delta i arbetet. Särskilt en förnyad muntlig förhandling kan orsaka stora olägenheter för både parterna och domstolen. När det gäller mindre långvariga förhinder för en ledamot kan kammarrätten skjuta på avgörandet av målet, men detta är inte en tillfredsställande lösning när det rör sig om förhinder . Det finns mot denna bakgrund skäl att införa regler om kammarrättens domförhet vid förhinder för en lagfaren ledamot i mål där särskilda ledamöter eller ekonomiska experter deltar i avgörandet. När kammarrätten är domför med lagfarna ledamöter och nämndemän gäller, som framgår ovan, att rätten är domför även om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder. Samma ordning gäller när hovrätten i brottmål och familjemål består av lagfarna domare och nämndemän (2 kap. 4 § andra stycket RB, 14 kap. 18 § och 20 kap. 1 § ). Regeringen anser att en likartad reglering bör införas för de måltyper där särskilda ledamöter eller ekonomiska experter ingår i kammarrätten. I de fall kammarrätten är domför med tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter eller ekonomiska experter bör alltså gälla att kammarrätten ska behålla sin domförhet, inte bara om en av de särskilda ledamöterna eller ekonomiska experterna får förhinder, utan även om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder. I mål om laglighetsprövning, fastighetstaxering och åldersgränser för film bör liksom tidigare gälla att kammarrätten är domför endast om tre av de kvarvarande ledamöterna är överens om utgången i målet. 5.2.3 Reglering i lag av kammarrättens domförhet i mål om fastighetstaxering Regeringens förslag: Det införs bestämmelser i lag om att kammarrätten i mål om fastighetstaxering i vissa fall är domför utan särskilda ledamöter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om försla- Skälen för regeringens förslag: Vid prövning av mål om fastighetstaxering består kammarrätten av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Regeringen får dock beträffande vissa grupper av mål föreskriva att bestämmelsen om att särskilda ledamöter ska delta vid målens prövning inte ska tillämpas (22 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen). I 24 § andra stycket förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion föreskrivs att särskilda ledamöter inte ska kallas in till handläggning av 1) mål som rör en rättsfråga som inte kräver teknisk sakkunskap, 2) mål i en serie, om särskilda ledamöter har deltagit när kammarrätten har av- gjort något annat mål i serien och den fråga som förekommer i målet har prövats i det andra målet eller 3) mål om taxering av fastighet som utgörs Prop. 2017/18:279 av obebyggd tomt eller som till huvudsaklig del används för bostads- ändamål, om det inte på grund av målets art finns skäl för att särskilda ledamöter deltar i handläggningen. I kammarrätten förekommer särskilda ledamöter eller ekonomiska experter, förutom i mål om fastighetstaxering, i mål om laglighetsprövning, mål om elektronisk kommunikation och mål om åldersgränser för film. Frågan om i vilka fall kammarrätten är domför utan särskilda ledamöter eller ekonomiska experter regleras i dessa fall i lag (13 a § tredje stycket LAFD, 8 kap. 26 § andra stycket lagen om elektronisk kommunikation och 13 § andra stycket lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt). Det är eftersträvansvärt att regleringen av kammarrättens domförhet i skilda måltyper är så enhetlig som möjligt. Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om när kammarrätten i mål om fastighetstaxering är domför utan särskilda ledamöter bör regleras i fastighetstaxeringslagen. Regleringen bör motsvara 24 § andra stycket förordningen med kammarrättsinstruktion. 5.3Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd En kammarrätt är enligt huvudregeln domför med tre lagfarna ledamöter (12 § första stycket LAFD). Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning av ett överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd (12 § sjunde stycket LAFD). Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ska hovrätten bestå av tre lagfarna domare. Ett prövningstillstånd som inte är begränsat till att gälla en viss del av en dom eller ett slutligt beslut får dock meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel (2 kap. 4 § tredje stycket RB). Regeringens förslag: I kammarrätten får prövningstillstånd som inte är begränsat till att gälla en viss del av ett beslut meddelas av en en- sam lagfaren ledamot, om frågan är enkel. I utlänningslagen införs en bestämmelse om att endomarbehörigheten inte gäller i Migrations- Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. ningen föreslår dock att bestämmelsen om Migrationsöverdomstolens sammansättning införs i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 2017/18:279 Remissinstanserna: Kammarrätten i , Justitiekanslern, , och är positiva till förslaget. Kammarrätten i och Kammarrätten i avstyrker förslaget med hänvisning till att det kan antas att den föreslagna bestämmelsen sällan kommer att tillämpas. Skälen för regeringens förslag: I hovrätten har det funnits en möjlighet för en ensam lagfaren domare att i enkla fall bevilja prövningstillstånd, se propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131 s. 193–195). Enligt en utvärdering som har gjorts använder alla hovrätter bestämmelsen i viss utsträckning. I klara fall anses det effektivt och ändamålsenligt att hantera tillståndsprövningen så (SOU 2012:93 Del 1 s. 204). Det bör mot denna bakgrund övervägas om motsvarande endomarbehörighet bör införas i kammarrätten. Om endast en domare krävs för den initiala prövningen kan den fortsatta handläggningen påbörjas snabbare i mål där prövningstillstånd ska beviljas. Som Justitiekanslern anför kan en sådan möjlighet därför väntas leda till förkortade handläggningstider. Endomarbehörighet innebär också en möjlighet till resursbesparing, eftersom färre domare behöver tas i anspråk. Dessa fördelar måste vägas mot att prövningen av en ensam domare i någon mån blir mindre kvalificerad än när två domare deltar i beslutet. Möjligheten bör dock endast få användas om frågan är enkel och prövningen utfaller till klagandens fördel. Från rättssäkerhetssynpunkt finns det inga risker förenade med att ett prövningstillstånd i något fall kan komma att beviljas felaktigt, eftersom målet då ändå kommer att prövas av fullsutten rätt vid det slutliga avgörandet. Som anför kan en möjlighet till endomarsits därför inte anses påverka rättssäkerheten negativt. Kammarrätten i anför att det i kammarrätten, till skillnad från i hovrätten, inte finns några måltyper där prövningstillstånd i allmänhet beviljas. Enligt kammarrätten kan den bestämmelse som utredningen föreslår därför antas bli tillämpad mycket sällan. Regeringen anser dock att det inte finns anledning att anta att en möjlighet till endomarsits kommer att användas mer sällan i kammarrätten än i hovrätten. Det finns i kammarrätten, till skillnad från vad som gäller för hovrättens prövning av tvistemål, normalt inte något hinder mot att åberopa omständigheter eller bevis som inte har lagts fram tidigare (jfr 50 kap. 25 § tredje stycket RB). Nytillkommet material kan ibland medföra att det föreligger ett s.k. ändringsfall, dvs. att det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, se 34 a § andra stycket 1 förvaltningsprocesslagen (1971:291), förkortad FPL. Om det står klart att prövningstillstånd ska meddelas på denna grund bör endomarbehörigheten kunna utnyttjas. Den föreslagna regeln bör vidare kunna tillämpas i vissa s.k. granskningsfall, dvs. om det inte utan att prövningstillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till (34 a § andra stycket 2 FPL). Skäl att bevilja prövningstillstånd på denna grund kan finnas om målet är så omfattande eller på annat sätt komplicerat att en bedömning av riktigheten svårligen låter sig göras vid tillståndsprövningen. Mål av denna karaktär förekommer i kammarrätten lika väl som i hovrätten. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas en möjlighet Prop. 2017/18:279 till endomarsits i kammarrätten vid behandling av frågor om prövnings- På motsvarande sätt som i hovrätten bör ett prövningstillstånd som inte är begränsat till att gälla en viss del av ett beslut få meddelas av en lagfaren ledamot, om frågan är enkel. Migrationsöverdomstolen är en renodlad prejudikatinstans med den huvudsakliga uppgiften att meddela vägledande avgöranden i mål enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Det framstår mot denna bakgrund som mindre lämpligt att en ensam domare meddelar prövningstillstånd i sådana mål. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att den föreslagna regeln om endomarbehörighet inte bör gälla i Migrationsöverdomstolen. Utredningen föreslår att undantagsregeln ska placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringen konstaterar att regeln inte riktar sig till kammarrätterna generellt, utan endast till Migrationsöverdomstolen. Undantagsregeln bör därför inordnas bland övriga särskilda bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) om Migrationsöverdomstolen och förfarandet där. 6.1Gällande regler om muntlig förhandling Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna är enligt huvudregeln skriftligt (9 § första stycket FPL). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket I kammarrätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket I förarbetena till bestämmelsen, se propositionen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. (prop. s. 536 f.), uttalades att den muntliga domstolsprocessen inte syftar till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhand- lingen ska komplettera den skriftliga handläggningen så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Vidare anfördes att det kan vara en praktisk ordning att hålla muntlig förhandling i syfte att få parternas ståndpunkter Det uttalades också att en sådan muntlig förhandling i första hand fyller syftet att underlätta målets fortsatta handläggning, inte att möjliggöra en ny muntlig förhandling vid vilken allt som ska ligga till grund för det kommande beslutet tas upp. Regeln i 9 § första stycket FPL utformades med utgångspunkt i att en bestämmelse i ämnet först och främst bör slå fast huvudregeln att förfa- randet är skriftligt. När det gäller andra stycket i bestämmelsen uttalades följande. markera muntlighetens funktion som ett komplement till skriftliga handläggningsformen kan bestämmelsen lämpligen utformas så, att muntlig förhandling beträffande viss fråga får ingå i handläggningen. Som förutsättning för att muntlig förhandling ska få förekomma bör i första hand gälla att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet. Detta kriterium kan i ett fall innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter i målet. Det är också klart att nämnda kriterium kommer att ha störst betydelse i första instans. Vidare anfördes följande gällande tredje stycket i bestämmelsen. Man bör ta stor hänsyn till en parts önskemål i frågan huruvida muntlig förhandling ska komma till stånd. Parten kan emellertid knappast tillåtas att ha ett avgörande inflytande på frågan. En tillfredsställande avvägning av de olika synpunkter som här kan göra sig gällande torde uppnås genom en bestämmelse att muntlig förhandling ska hållas, om en enskild part begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller ej bör i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer bör tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl mot att anordna muntlig förhandling kan vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen är stora i förhållande till tvisteföremålets värde. Genom en lagändring 1983 förtydligades att muntlig förhandling kan användas som ett medel att nå ett snabbt avgörande i ett mål. Enligt uttalanden i förarbetena tar möjligheten främst sikte på förhandling i förberedande syfte och är avsedd att utnyttjas framför allt i sådana fall där en snabb handläggning framstår som särskilt starkt motiverad, t.ex. i skattemål som har samband med misstanke om skattebrott. Vidare angavs att det normalt bör krävas att sakförhållandena är av mer komplicerad natur för att förhandling i förberedande syfte ska få hållas, se propositionen med förslag till åtgärder för att åstadkomma snabbare avgöranden i skattebrottmål (prop. 1982/83:134 s. 41). finns det i grundlag en bestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar varje rättegång i domstol, dvs. utan begränsning till mål som gäller civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. I förarbetena uttalades att principerna för en rättvis rättegång innefattar bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Vidare uttalades att rätten till muntlig förhandling i viss utsträckning kan begränsas, se propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 160 och 162). Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller som Enligt artikel 6.1 i ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Bestämmelsen innebär att det i princip finns en rätt till muntlig förhandling när det är fråga om att pröva frågor om civila rättigheter eller skyldigheter eller om anklagelser om brott. Begreppen civila rättigheter och skyldigheter samt anklagelse om brott är konventionsautonoma och innebörden av dem har utvecklats i praxis. För att artikel 6.1 i ska vara tillämplig i andra fall än vid prövning av en anklagelse mot någon för brott krävs, enligt praxis, i korthet att 1) det måste röra sig om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild person och en myndighet där det med enskild person avses såväl fysisk som juridisk person, 2) tvisten måste avse en rättighet eller skyldighet som har sin grund i den nationella rätten och 3) den ifrågavarande rättigheten eller skyldigheten måste kunna karaktäriseras som civil. Många måltyper i allmän förvaltningsdomstol faller under tillämpningsområdet för artikel 6.1. Mål om socialförsäkring och andra sociala förmåner har ofta ansetts röra civila rättigheter. Som exempel kan nämnas mål om handikappersättning och arbetsskadeersättning. Tvister om beskattning rör inte civila rättigheter eller skyldigheter i mening (dom i målet Ferrazzini mot ). Att ta ut skattetillägg anses dock innebära en anklagelse om brott, vilket innebär att artikel 6.1 blir tillämplig (dom i målet och Vulic mot ). Andra förfaranden som faller utanför artikel 6.1 är sådana som gäller utlänningars inresa eller vistelse i ett land eller utvisning (dom i målet Maaouia mot ). Frågan om när muntlig förhandling måste hållas har prövats i en mängd avgöranden från . Domstolen har själv sammanfattat sin praxis i en dom i målet mot . Av denna praxis kan sammanfattningsvis utläsas följande. En part har i allmänhet rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Det kan dock vara berättigat att i undantagsfall avstå från en muntlig förhandling. Exempelvis kan många tvister av teknisk natur lämpa sig bättre för skriftlig än muntlig behandling. Om en part uttryckligen avstår från muntlig förhandling, behöver en sådan inte hållas. Den som inte begär muntlig förhandling kan anses ha avstått från sin rätt till en sådan förhandling. Om prövningen i en överrätt är begränsad till rent rättsliga aspekter, har parten inte rätt till en ny muntlig förhandling (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., Juridik 2015, s. 237– 248, tre domar i målen Döry mot , mot och mot samt dom i målet mot ). Rätten till muntlig förhandling enligt har beaktats i flera avgöranden från (se t.ex. RÅ 1995 not. 179 och RÅ 2004 not. har uttalat att det i mål som rör civila rättigheter eller skyldigheter i princip förelig- ger en rätt till muntlig förhandling och att domstolarna i sådana mål enbart i undantagsfall kan avslå ett yrkande om muntlig förhandling (RÅ 1997 ref. 62 och RÅ 2002 ref. 23). Regleringen i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Även Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller regler om rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. I artikel 47 första stycket anges att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts, har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln.