prop · H503170 · 2018-04-19 00:00:00 — Företagsekonomiska intäkter och kostnader kan därför diskonteras med olika räntor i bolagets företagsekonomiska analys och i en samhällsekonomisk analys som initieras av en offentlig aktör. 92 Kriström och , 2006. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T fallet är diskonteringsräntan särskilt avgörande eftersom bolaget bryter en icke förnyelsebar resurs, för vilken det måste tas i beaktande att brytning minskar möjligheten till brytning i framtiden93. 4.4.2Företagsekonomiskt underlag i en samhällsekonomisk analys är användbart för en second opinion En företagsekonomisk analys avgränsas till investeringens intäkter och kostnader för bolaget. Den aktuella investeringen medför stora kostnader för anläggning av nya gruvnivåer och för samhällsomvandling enligt bestämmelserna i minerallagen. Kriström och pekar särskilt ut vikten av att inför investeringsbeslut gediget prognostisera de poster som är mest avgörande för bolagets resultat, dvs. järnmalmsprisutvecklingen, valutakursutvecklingen för amerikanska dollar, samt lämplig diskonteringsränta.94 Dessa poster överensstämmer med de som bolagets styrelseledamöter och regeringen pekar ut som de största riskerna för bolagets lönsamhet95. LKAB:s pris- och volymkänslighet påverkar lönsamhetsbedömningen för investeringen och utgör en risk även i detta avseende. Malmpriserna kan liknas vid andra råvarupriser som karaktäriseras av stora fluktuationer. Investeringsbeslutet fattades då järnmalmspriset steg av relativt konstant prisnivå. Tidsseriemodeller tenderar att lägga relativt stor vikt vid observationer närmare slutet på tidsserien. Därför tenderade järnmalmsprisprognoser och prognoser av investeringens lönsamhet kring tidpunkten för beslut att vara relativt optimistiska.96 Eftersom den samhällsekonomiska analysen även pekar ut poster av företagsekonomisk relevans kan den utgöra ett underlag för granskning av bolagets företagsekonomiska analys. 4.4.3Samhällsekonomisk analys ger ett bättre beslutsunderlag inför projekt med effekter på omgivande samhälle Ersättningsreglerna i minerallagen kompenserar för vissa välfärdsförluster i det omgivande samhället. En samhällsekonomisk analys har dock möjlighet att belysa en stor bredd av värden, inklusive t.ex. förluster av affektions-, kulturminnes- eller miljövärden som inte omfattas av minerallagens ersättningsregler. Alla dessa faktorer ingår inte i principiella analys. Många av de värden som 95Intervju med styrelsen, , , intervju med , , se även skr. 2013/14:140. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan analyseras tenderar att vara svåra att mäta i monetära termer97 men kan vara tätt kopplade till risker för bolaget. Exempelvis riskerar kostnaderna för att genomföra samhällsomvandlingen att stiga om brytningen avstannar pga. fördröjningar i förhandlingar om ersättningsnivåer. Fördröjningarna kan i sin tur få långsiktiga konsekvenser för bolaget i form av förlorad lönsamhet och förlorade kunder98. I alternativfallet att inte genomföra investeringen kan den samhällsekonomiska analysen belysa andra kostnader och intäkter än valet att genomföra investeringen. En nedläggning av verksamhet skulle medföra omställningskostnader för tidigare anställda och underleverantörer i värdekedjan. Arbetslösheten skulle sannolikt stiga lokalt och ge upphov till utflyttning från och . Detta kan i sin tur leda till ett minskat behov av service i kommunerna, som infrastruktur och bostäder blir outnyttjade lokalt och måste ersättas i andra delar av landet. En nedläggning av verksamhet i och får därmed spridningseffekter i form av kostnader i andra delar av Sverige.99 Alternativet att lägga ner verksamheten skulle innebära att kostnaderna för eftersanering tidigareläggs i förhållande till alternativet att genomföra investeringen. bedömer att vissa av de fördyringar som realiserats som kostnader för samhällsomvandlingen hade kunnat förutspås initialt i planeringen.100 Flyvbjerg, och härleder fördyringar till följd av underskattade kostnader i stora projekt till oklart ansvarsutkrävande och bristande incitament för riskhantering, i detta fall mellan bolaget och regeringen.101 Eftersom investeringen i nya gruvnivåer har hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam102 kan investeringen antas klara viss överersättning till sakägare utan att bli olönsam. Fördyringar riskerar dock, förutom förhöjda kostnader för bolaget, ett ineffektivt genomförande av samhällsomvandlingen. Dessutom riskerar överkompensation att få fördelningsmässiga konsekvenser om det inte innebär att jämlika ersättningsnivåer säkerställs och mellan olika typer av grupper av sakägare. Denna typ av risker kan tas i beaktande i samhällsekonomisk analys. Bland andra tar hänsyn till överdriven optimism i sina samhällsekonomiska 97Kriström och , 2006. 98Intervju med , . 101Flyvbjerg, och 2003. 102Kopsch och 2013, Kriström och . R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T Flyvbjerg betonar att samma typ av risker som förekommer i transportinfrastrukturprojekt även förekommer i gruvprojekt.104 Konkreta exempel på risker i planeringen som realiserats i genomförandet och som rimligtvis hade kunnat identifieras på förhand är svårigheter att säkerställa incitament till fungerande lokala marknader under pågående samhällsomvandling. Som exempel har det visat sig vara svårt för att säkerställa en fungerande marknad för byggande av hyresfastigheter.105 Den analys av olika sakägares välfärdsförluster som ingår i en samhällsekonomisk analys skulle kunna identifiera hyresgästernas välfärdsförluster. Genom att belysa externa effekter redan på planeringsstadiet kan potentiella problem för enskilda hyresgäster och nödvändiga åtgärder identifieras för att säkerställa en rimlig hyresutveckling i regionen. Ett exempel på en sådan åtgärd är det investeringsstöd som infördes 2017.106 Ett liknande exempel är de problem som uppstått för näringsidkare i samband med flytten av . Näringsidkare i centrum har sökt stöd hos kommunen för att hantera minskad omsättning och de har även krävt hyresbefrielse av . Flera handlare har valt att avveckla sin verksamhet107, inklusive en matbutik i . Detta indikerar att den ersättning bolaget ger inte är tillräcklig för att ersätta handlarnas välfärdsförlust och stimulera en fungerande handel i under samhällsomvandlingen. Bergsstaten och har även identifierat en risk för att delar av samhälle kan behöva flyttas ytterligare för att möjliggöra framtida brytning. Bergsstaten bedömer det som oklart i vilken utsträckning det är möjligt att bryta fyndigheter norr om stad (t.ex. Lappmalmen för vilken har undersökningstillstånd), utan markpåverkan som kräver ytterligare samhällsomvandling109. Upprepad samhällsomvandling skulle medföra framtida samhällsekonomiska kostnader som skulle kunna uppskattas i en samhällsekonomisk analys. betonade i sin rapport kommunens ansvar att planlägga lokaliseringen av staden med hänsyn till fyndigheternas nationella riksintressestatus. Regeringen ansvarar för att säkerställa nationella intressen genom ett långsiktigt perspektiv i planeringen av malmfyndigheterna i 103Se t.ex. 2016. 105LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler , intervju med , . 106Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 107Norrländska Socialdemokraten (), : Oroliga handlare kräver att kommunen agerar, hämtad , . 108Sveriges Radio, : Centrums enda matbutik stänger på grund av stadsflytten, hämtad , . 109Intervju med Bergsstaten och SGU, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Norrbotten.110 Eftersom mineralfyndigheterna utgör nationella intressen och samhällsomvandlingen spänner över flera kommuner kan statliga åtaganden utöver åtagande enligt minerallagen vara motiverade.111 En samhällsekonomisk analys hade kunnat användas för att bedöma de totala externa effekterna på omgivande samhälle i aktuella fall. •Trots vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas betydelse för svensk tillväxt avstod regeringen från analyser eller s.k. second opinion av bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. Regeringen utredde inte heller den samhällsekonomiska lönsamheten inför investeringsbeslut eller vilka effekter investeringen skulle få för omgivande samhälle. •Nyttan med en samhällsekonomisk intäkts- och kostnadsanalys är att ge beslutsfattaren möjlighet att bedöma de samhällsekonomiska effekterna vid händelser med påverkan på omgivande samhälle. Detta gäller oberoende om staten står som ägare till den som orsakar skadan. På så sätt kan regeringen förbättra möjligheterna att undvika underskattade välfärdsförluster och få ett första underlag för att kunna vidta eventuella korrigerande åtgärder av brytningens externa effekter som ligger utöver bolagets skyldigheter enligt lag och uppdrag. En samhällsekonomisk analys är särskilt angelägen i fallet mot bakgrund av investeringens omfattande externa effekter och spännvidd över flera kommuner. är medveten om att 2009 påkallat behovet av samhällsekonomisk bedömning men att ingen har formellt ansvar för att så sker. •I syfte att säkerställa ett långsiktigt värdeskapande för behöver bolagsförvaltningen föra upp frågan om externa effekter på omgivande samhälle till regeringsnivå. Därigenom kan ansvaret för lämpliga analyser och åtgärder fördelas inom . •Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte lät ta fram ett komplett beslutsunderlag av investeringens totala effekter för bolaget och omgivande samhälle för att kunna värdera den företags- och samhällsekonomiska lönsamheten i investeringen. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T 5Regeringens planering av ansvarsfördelningen I detta kapitel redovisas iakttagelser beträffande hur regeringen klargjorde ansvarsfördelningen inför planeringen av samhällsomvandlingen. För att illustrera vikten av långsiktiga planeringsförutsättningar och tydlig ansvarsfördelning mellan berörda parter analyseras några exempel på konsekvenser av regeringens planering och rådande ansvarsförhållanden i samhällsomvandlingen. 5.1Effektiv planering av samhällsomvandlingen förutsätter ändamålsenlig ansvarsfördelning Inledningsvis i avsnittet redogörs för aktörernas ansvar i den svenska förvaltningen med relevans för samhällsomvandlingen (5.1.1) och därefter för operationella bedömningsgrund (5.1.2). 5.1.1 Ett delat ansvar utmärker den svenska förvaltningen är ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. Regeringen är, i sin tur, både förvaltare av , ansvarig för rikets styrelse och huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att , regeringen och de båda kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett effektivt sätt.112 5.1.2Regeringen bör klargöra ansvarsfördelningen i samhällsomvandlingen för att säkerställa lika konkurrensvillkor Statliga bolag med affärsmässiga uppdrag bör ha samma konkurrensförutsättningar som privata bolag. Gruvlagstiftningen är lika för alla gruvbolag i vilket innebär att alla bolag ska behandlas lika i ansvarstagande vid mineralbrytning och påföljande samhällsomvandling. Minerallagens ersättningsbestämmelser kompenserar endast för en del av samhällsomvandlingens negativa effekter på omgivande samhälle. har ett ansvar enligt gällande lagstiftning, men inget särskilt beslutat samhällsuppdrag, och fattar beslut om ersättning utifrån frivilliga överenskommelser med 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tydliga planeringsförutsättningar ger långsiktiga spelregler och gynnar en långsiktig positiv avkastning. utgångspunkt är därför att det är nödvändigt inför en omfattande investering med påföljande samhällsomvandling att klargöra om befintliga roller, mandat och regelverk är tillräckliga för att kunna genomföra projektet på ett effektivt sätt. 5.2Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig ansvarsfördelning Regeringen har ända sedan de informerades om investeringen menat att det inte föreligger något statligt åtagande för samhällsomvandlingen utöver åtagande enligt minerallagen. Omvandlingen ska planeras och genomföras på strikt affärsmässiga grunder och inte utifrån något särskilt beslutat samhällsuppdrag.113 Regeringen har därmed utgått ifrån att omvandlingsprocessen planeras inom ramen för gällande lagstiftning, och att regeringens ansvar därutöver begränsas till att ge stöd till ansvariga myndigheter i deras myndighetsutövning.114 Den interna arbetsgrupp inom , som inför investeringen gjorde en genomgång av den lagstiftning som reglerar investeringar inom gruvnäringen, identifierade inte något behov av förändringar för att klargöra ansvarsförhållanden vid komplexa gruvinvesteringar.115 Visserligen diskuterade arbetsgruppen det ömsesidiga beroendet mellan bolag och kommuner och underströk en särskild komplexitet i planeringen av detta projekt, men inga förslag på hur problemen skulle åtgärdas presenterades. Inte heller fanns någon problemlösningsansats när gruppen identifierade att relationen mellan bolaget och skulle medföra vissa komplikationer som skulle göra det svårt att komma överens i infrastrukturfrågor. underströk vikten av långsiktigt hållbara planeringsförutsättningar i samhällsomvandlingen. menade att det fanns ett behov av att klarlägga de långsiktiga konsekvenserna av exploateringen i ett tidigt skede. efterlyste också att kostnaderna för samhällsomvandlingen skulle belysas. Därigenom skulle man dels kunna dra gränsen för ansvar, dels kunna klargöra vilka kostnader som borde belasta kommunerna utifrån det kommunala ansvaret och som inte borde vidareföras till . 113Intervjuer med representanter för enheten för företag och företagande med ansvar för gruvfrågor, , med representanter för enheten för bolagsanalys och statligt ägande, samt enheten för bolagsförvaltning, . 114Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T har erfarit har regeringen inte vidtagit åtgärder till följd av dessa iakttagelser. Det finns ingen dokumentation från beredningen i regeringen som visar om samhällsomvandlingen, eventuella åtgärder eller en ansvarsuppdelning mellan bolag, stat, kommun diskuterades inom regeringen innan beslut fattades om nya gruvnivåer.117 Det finns heller ingen dokumentation om att de berörda enheterna inom har haft regelbundna kontakter för att diskutera och underlätta planeringsprocess av samhällsomvandlingen.118 Bergsstaten bedömer att det är svårt under rådande förutsättningar för både statliga myndigheter, kommuner och bolag att få avveckling och utveckling att fungera i önskvärd takt utan en tydlig statlig samordning och styrning.119 De analyser som regeringen, i egenskap av förvaltare, har genomfört består av analyser av ekonomiska mål, vari samhällsomvandlingen setts som en kostnad för bolaget. avkastningsmål 2008 var på eget kapital över en konjunkturcykel. Målet har successivt höjts och uppgår till 2016120. skrev vid framtagande av nya ekonomiska mål 2012 att samhällsomvandlingsprocessen är ett stort socialt och ekonomiskt åtagande men man utgick ifrån att åtagandet för samhällsomvandlingen kunde genomföras på ett ansvarsfullt sätt oberoende vilka ekonomiska mål som sattes.121 5.3Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda kostnader Nedan beskrivs fyra exempel på problem som uppkommit i planeringen av samhällsomvandlingen och som i stora delar har påverkat eller riskerar att påverka kostnaderna och effektiviteten i genomförandet. Syftet med exemplen är att illustrera några konsekvenser av rådande ansvarsfördelning. Exemplen ligger till grund för bedömning om regeringen på ett ändamålsenligt sätt tydliggjorde bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen. Det gäller bl.a.: •drivkrafterna för privata fastighetsägare att sälja och flytta •kommunernas detaljplanering och projektering 117E-post från , . 118Riksrevisionens genomgång av årsakter 2005–2017 och dokumentation från Malmfältsgruppen –2017. 119Intervju med Bergsstaten och SGU, . 120LKAB 2008, 2016. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •ekonomiska konsekvenser avseende ersättning för fastigheter och infrastruktur till kommuner och Trafikverket.122 har bedömt att dessa faktorer ökar risken för att miljövillkoret överskrids, vilket skulle omöjliggöra brytningen i gruvorna enligt plan och kan medföra långvariga produktionsstopp.123 Längre produktionsstopp kan bli kostsamma124 och riskerar därför att påverka statens utdelning från bolaget. ersättningsprinciper för privata fastighetsägare har överstigit lagens krav har under planeringen av samhällsomvandlingen utvecklat sina ersättningsprinciper. Syftet har varit att säkerställa drivkrafterna för fastighetsägare att flytta och att hantera risken för bostadsbrist. De ersättningsprinciper som etablerade under sina förberedelser av samhällsomvandlingen ger fastighetsägare i de aktuella områdena två alternativ, ekonomisk ersättning eller ersättning av funktion. För fastighetsägare av småhus och hyreshus är den ekonomiska ersättningen nästan identiska och uppgår till en engångssumma motsvarande marknadsvärdet plus i enlighet med minerallagens ersättningsnivåer.125 För beräkning av marknadsvärdet i ersättning av funktion använder produktionskostnadsvärdet med avdrag för viss värdeminskning. Det innebär att ersätter fastighet för fastighet till det värde bolaget bedömer att det skulle kosta bolaget att låta bygga fastigheterna. Utfallet blev att genomsnittliga ersättningsnivå, marknadsvärdet plus , har blivit lägre än produktionskostnadsvärde.126 Enligt en bedömning från dåvarande av utredning om realkapitalvärdering av fastigheter, framgår att inte ska betala skillnaden mellan produktionskostnadsvärdet och marknadsvärdet. menade att marknadsvärdet för småhus enligt produktionskostnadsmetoden var för högt och att marknadsvärdet för hyreshus kunde vara överskattat.127 Även Bergsstaten har framhållit att överlag har gett betydligt högre ersättningar 122LKAB:s presentation av samhällsomvandlingen för . 124E-post från , . 125LKAB, Realkapitalvärden Infraplan (uppdaterad ), , Investeringsförslag och investeringsbeslut Ny gruvnivå i KUJ 1365, , , Investeringsförslag och investeringsbeslut Förlängning av M100 till och ny gruvnivå på 1250 M i , , , Realkapitalvärden , ÅF Infraplan , , och samhällsomvandlingen. 126LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler . 127Second opinion från , rapport från . Protokoll fört vid extra sammanträde med styrelsen . R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T än vad som skulle bli fallet om minerallagens, tillika expropriationslagens, ersättningsbestämmelser tillämpades strikt.128 Det har dock funnits flera skäl till varför valde att erbjuda ersättning av funktion. Ett stort incitament för var att övergången skulle gå lättare och att undvika produktionsstopp till följd av långdragna domstolsprocesser i förhållande till enskilda sakägare.129 Ersättningen till bostadsrättsinnehavare har endast skett med kontant ersättning för bedömt marknadsvärde per kvadratmeter för en genomsnittlig nyproducerad bostadsrätt och ett tillägg för den gamla bostadsrättens individuella standard.130 Som grupp betraktad har bostadsrättsinnehavare bedömts mer än väl kompenseras för negativa effekter av investeringen.131 Näringsidkare har fått ersättning för den förlorade funktionen för sin verksamhet samt de merkostnader som uppstår före, under och efter omlokaliseringen till nya lokaler. erbjöd omlokalisering av inredning, möbler och varor till nya lokaler och ersatte för resultatbortfall. Dessutom har näringsidkaren erbjudits en hyresupptrappning för att undvika höga hyreshöjningar vid inflyttning.132 Exemplet visar att har betalat mer till privata fastighetsägare än vad minerallagens ersättningsbestämmelser kräver, i syfte att skapa incitament till flytt. Bolaget har gjort en affärsmässig bedömning i detta fall och bedömer att ersättningen enligt produktionskostnadsvärdet därför rimligen ingår i bolagets skyldigheter enligt minerallagen och det affärsmässiga uppdraget. Kommunernas detaljplanering har gett ökade kostnader för På ett tidigt stadium i samhällsomvandlingsprocessen upprättade och berörda kommuner samarbetsavtal för att eliminera risken att flytten avstannar. Avtalen reglerar översiktligt hur samhällsomvandlingen och detaljplaneringen skulle genomföras och hur nya kommunala verksamhetslokaler och infrastruktur skulle finansieras.133 De kommunala verksamhetslokalerna och den kommunala infrastrukturen ersattes till produktionskostnadsvärdet134 (ersättning av funktion) 128Intervju med Bergsstaten och SGU, . 129Intervju med , . 130LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler . 132LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler . 133Intervju med , , GP1-avtal mellan och kommun , GP2-avtal mellan och kommun , Samarbetsavtal mellan och kommun . 134Vissa fastigheter har inget marknadsvärde och då kan marknadsvärdet uppskattas enligt produktionskostnadsmetoden. Produktionskostnadsmetoden beskrivs i prop. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N eftersom det i normalfallet saknas marknadsvärde för denna typ av lokaler och infrastruktur.135 Det har inneburit att kommunerna ersattes med ett återanskaffningsvärde för fastigheter och infrastruktur. Det innebär i sin tur att kommunerna indirekt fick en ersättning för en viss standardhöjning till följd av att dagens byggstandard överstiger den tidigare standarden på befintliga fastigheter och infrastruktur. bedömde att ersättning av funktion var nödvändig för att få processen att fortlöpa smidigt och därigenom kunna undvika produktionsstopp.136 Kommuner har ofta möjlighet att teckna avtal om ersättning för detaljplanering som uppstått på grund av exploatering av en för kommunen extern intressent genom tecknande av särskilda avtal.137 För att möjliggöra en snabbare omvandling av detaljplanerna från bostadsändamål till industriändamål beslutade att finansiera framtagandet av detaljplanerna i och kommuner.138 Exemplet visar att har haft vissa merkostnader för att öka förutsägbarheten vad gäller kommunernas detaljplanehantering. Bolaget bedömer att även dessa merkostnader är rimliga mot bakgrund av behovet av att underlätta detaljplaneprocessen. Enligt ingår sannolikt dessa merkostnader i bolagets affärsmässiga uppdrag. Vissa ersättningar till kommuner och var länge oklara och blev kostsammare för än beräknat När det var dags att riva det gamla var kommunens detaljplaner för nya centrum ännu inte klara trots att samarbetsavtal tidigare hade tecknats om en skyndsam detaljplanering. Det har också framkommit att kommunen inte avsåg att fullfölja detaljplaneringen förrän oklarheter kring villkoren om var lösta.139 Detta omöjliggjorde den framförhållning som behövde för fortsatt brytning och riskerade ett produktionsstopp. Dessutom var ramvillkoren för kostnaderna i avtalet mellan kommun och om ett nytt stadshus inte tillräckligt tydliga. Bland annat hade inget krav på Exempel på fastigheter där denna metod kan användas är enligt förarbetena till expropriationslagen bl.a. vissa typer av vårdanstalter, gudstjänstlokaler och andra samlingslokaler samt anläggningar för militära och vetenskapliga ändamål. 136Intervju med , , 2016, s. 56.