prop · H503279 · 2018-07-17 00:00:00 — Uppdraget redovisades i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76). En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Be- tänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2014/07269/DOM). Ett av utredningens förslag har lett till lagstiftning, se propositionen Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål (prop. 2016/17:27, bet. 2016/17:JuU7, rskr. 2016/17:60). I denna proposition behandlar regeringen utredningens förslag om sammansättning och domförhet, muntlig förhandling, överlämnande av mål från en obehörig domstol och tolkning. Övriga delar av betänkandet bereds vidare i . Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att dels lämna förslag till en lag om domstolar och domare, och i denna del överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör finnas i förordning, dels genomföra en översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen (dir. 2009:106). Utredningen antog namnet . Uppdraget redovisades i betänkandet En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42). En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 4. Utredningens lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2011/03644/DOM). Vissa av utredningens förslag har lett till lagstiftning, se propositionerna En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45, bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154), Utökad samverkan mellan domstolar (prop. 2016/17:174, bet. 2016/17:JuU26, rskr. 2016/17:287) och Ordförandeskapet i domstol vid kollegial handläggning (prop. 2017/18:88, bet. 2017/18:JuU27, rskr. 2017/18:256). I denna proposition behandlar regeringen utredningens förslag om kammarrättens sammansättning i mål om fastighetstaxering. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I allmän förvaltningsdomstol handläggs mål som kan hänföras till många olika rättsområden och samhällssektorer. Regeringens mål för verksamheten är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Rättskipningen ska vara förutsebar och enhetlig. Den som vänder sig till domstol ska kunna utgå från att mål avgörs inom rimlig tid. För att uppnå detta krävs moderna och ändamålsenliga processregler och en väl fungerande domstolsorganisation. genomfördes en omfattande reform av de allmänna förvaltningsdomstolarnas organisationen som innebar att 23 länsrätter ersattes av 12 förvaltningsrätter. Det övergripande syftet med reformen var att skapa en långsiktigt hållbar struktur för det förvaltningsrättsliga dömandet, se propositionen En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 2008/09:165 s. 108). Ett led i att åstadkomma detta var att alla domstolar i första instans skulle få en tillräcklig storlek. Större domstolar är mindre sårbara och kan bättre hantera tillfälliga variationer i måltillströmningen och andra förändringar. De förmår också erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare och har större utrymme att arbeta med kvalitetssäkring. Större domstolar ger även ökade möjligheter till specialisering. Även processreglerna i de allmänna förvaltningsdomstolarna har reformerats . trädde nya bestämmelser i kraft vars syfte är att bidra till en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans, se propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45). Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör fortsätta. Regeringen lämnar i denna proposition förslag som syftar till att effektivisera processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och stärka rättssäkerheten ytterligare. Utredningen gör i betänkandet som behandlas i detta lagstiftningsärende bedömningen att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att utreda en minskning av antalet förvaltningsrätter. Regeringen avser inte bereda den frågan vidare. 5 Rättens sammansättning och domförhet 5.1Förstärkt sammansättning i förvaltningsrätten Bestämmelser om förvaltningsrättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän. 2017/18:279 Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän, se 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förkortad LAFD. En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam bl.a. vid åtgärder som endast avser måls beredande och vid beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål (18 § första stycket LAFD). Om det inte är påkallat av någon särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak samt vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet och ett antal särskilt angivna typer av mål. Bland de särskilt angivna måltyperna finns mål om bevissäkring och betalningssäkring, mål om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll samt mål om anstånd med att betala skatt eller avgifter (18 § andra och fjärde styckena LAFD). Förvaltningsrätten ska vid behandling av mål om laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. Förvaltningsrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i vissa fall (17 a § LAFD). bestämmelser om tingsrättens sammansättning Tingsrätten ska, om något annat inte är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare (1 kap. 3 § , förkortad RB). Vid huvudförhandling i tvistemål ska tingsrätten bestå av tre lagfarna domare, om något annat inte är föreskrivet. Rätten ska bestå av en lagfaren domare när huvudförhandlingen hålls i förenklad form. I annat fall är rätten vid huvudförhandlingen domför med en lagfaren domare om det med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt att en domare sitter i rätten. Om rätten består av tre lagfarna domare och någon av dessa får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med två lagfarna domare (1 kap. 3 a § RB). Tingsrätten ska vid huvudförhandling i brottmål bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän (1 kap. 3 b § första stycket RB). Tingsrätten är dock domför utan nämndemän i vissa fall (1 kap. 3 b § andra stycket RB). Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av 1 kap. 3 b § första stycket RB. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän (1 kap. 3 b § tredje stycket RB). Motsvarande bestämmelser finns även för vissa familjemål (14 kap. 17 § och 20 kap. 1 § ). Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid prövning av frågor som hör till rättegången får tingsrätten ha den sammansättning som är föreskriven för huvudförhandling, om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet (1 kap. 3 c § RB). Utökade möjligheter till förstärkt sammansättning Prop. Regeringens förslag: Antalet lagfarna domare i förvaltningsrätten får utökas med en, om det finns skäl för det med hänsyn till målets om- fattning eller svårighetsgrad. Detsamma gäller i fråga om antalet Motsvarande möjlighet till förstärkt sammansättning införs i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att om nämndemän eller särskilda ledamöter ingår i rätten och antalet lagfarna domare utökas, ska även antalet nämndemän respek- tive särskilda ledamöter utökas med en. Det ska enligt utredningens för- slag klargöras att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter ska gälla i mål där förvaltningsrätten är domför med en lagfaren domare Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom eller framför ingen invändning mot förslaget om utökade möjlig- heter till förstärkt sammansättning. Bland de som tillstyrker förslaget finns Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvalt- ningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , och . anser att det kan vara en kvalitetshöjande åtgärd att utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätten. ligger en sådan resursförstärkning i omfattande och svåra mål i linje med den grundläggande tanken att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första Kammarrätten i och framhåller att förstärk- ningen kan ske med en fiskal och på så sätt fylla en utbildningsfunktion. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvalt- ningsrätten i anser att det finns tillräckliga möjligheter att utöka antalet lagfarna domare och ser därför inget behov av den före- Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i är positiva till förslaget att möjligheten till förstärkt samman- sättning ska gälla även i mål där förvaltningsrätten är domför med en lagfaren domare ensam, t.ex. mål om offentlig upphandling. ombudsmän, i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i av- styrker eller ifrågasätter förslaget att antalet nämndemän respektive sär- skilda ledamöter alltid ska utökas när antalet lagfarna domare utökas. Skälen för regeringens förslag Det bör inte krävas särskilda skäl för att utöka antalet lagfarna domare Möjligheten att utöka antalet lagfarna domare i förvaltningsrätten inför- I förarbetena hänvisades till att målen i vissa fall blivit mer Som exempel nämndes bl.a. skattemål, mål om miljö- och hälsoskydd samt naturvårdsmål. Vidare anfördes att behovet av mer än en juristdomare främst torde göra sig gällande när det är fråga om svår- bedömda rättsfrågor, men också i komplicerade sakfrågor och i prejudi- katvärda mål, se propositionen Domstols sammansättning m.m. (prop. 1996/97:133 s. 35). 2017/18:279 Enligt en enkätundersökning som utredningen genomfört utnyttjar förvaltningsrätterna endast i begränsad omfattning möjligheten att förstärka rättens sammansättning. Av enkätsvaren framgår bl.a. att möjligheten används sällan eller aldrig i skattemål, trots att många skattemål kan vara både omfattande och komplicerade. Det bör mot denna bakgrund övervägas om möjligheterna till förstärkt sammansättning ska utökas. Förvaltningsrätterna handlägger i betydande utsträckning mål med komplicerade juridiska frågeställningar. Exempel på typer av mål som kan vara svåra är mål om koncernbeskattning och mervärdesskatt, mål om offentlig upphandling, finansmarknadsmål och mål enligt ellagen (1997:857). Svårbedömda rättsfrågor kan även aktualiseras bl.a. i EU-rättsliga mål och andra mål med internationell anknytning. Det förekommer också mål med mycket omfattande skriftlig utredning, inte minst på skatteområdet. Det är angeläget att även de svåraste målen avgörs med hög kvalitet och bibehållen rättssäkerhet. Regeringen anser, i likhet med Kammarrätten i , att det kan vara en kvalitetshöjande åtgärd att i vissa mål utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätten. Som Justitiekanslern påpekar ligger en sådan förstärkning också i linje med den grundläggande tanken att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans. innebär en förstärkt sammansättning att en större del av domstolens resurser tas i anspråk, vilket kan leda till ökade kostnader och längre handläggningstider. Förstärkt sammansättning bör därför endast användas när det finns ett tydligt behov av det. Vid den avvägning mellan kvalitet och effektivitet som måste göras anser regeringen, till skillnad från t.ex. Förvaltningsrätten i , att den nuvarande regleringen är för restriktiv. Möjligheterna att utöka antalet lagfarna domare bör därför utvidgas. Det är svårt att i förväg på ett konkret och tydligt sätt peka ut vilka slags mål som är av sådan beskaffenhet att de bör prövas av fler än en lagfaren domare. Inom varje måltyp förekommer både enklare och svårare mål. Detta talar för en generell utvidgning av möjligheten för två juristdomare att ingå i rätten. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att kravet på särskilda skäl för en sådan förstärkning bör tas bort. Antalet lagfarna ledamöter bör få utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Genom förslaget uppnås en större likhet med de regler som gäller för tingsrättens prövning av brottmål och familjemål. Kammarrätten i framhåller att förstärkningen kan ske med en fiskal och på så sätt fylla en viktig utbildningsfunktion. Regeringen delar denna uppfattning. Det bör emellertid beaktas att en förvaltningsrättsfiskal inte får tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet, se 10 § första stycket förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. Den förstärkta sammansättningen behöver också vara motiverad med hänsyn till målets beskaffenhet och bör inte göras enbart i syfte att tillgodose fiskalens utbildningsbehov. Utökning av antalet nämndemän Enligt nuvarande ordning får antalet nämndemän i förvaltningsrätten utökas med en om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, dvs. enligt samma förutsättningar som gäller för lagfarna domare. Bestämmelsen kom till efter förslag i propositionen Domstols sammansättning m.m. I propositionen lämnades även förslag om en generell minskning av antalet nämndemän från tre till två i tingsrätt och förvaltningsrätt. Enligt förslagen om förstärkt sammansättning i underrätterna skulle antalet nämndemän alltid utökas till tre om antalet lagfarna ledamöter utökas till två. Som skäl anfördes att nämndemännen på så sätt utgör en majoritet även efter en förstärkning. Vidare föreslogs att möjligheten att förstärka rätten med endast en nämndeman skulle tas bort (prop. 1996/97:133 s. 30 och 34–36). Under riksdagsbehandlingen av förslaget konstaterade justitieutskottet att regeringens förslag hade utformats med utgångspunkt i att förslaget om en minskning av antalet nämndemän från tre till två skulle genomföras. Utskottet hade avstyrkt bifall till propositionen i den delen och utformade sitt lagförslag med hänsyn till det. Det innebar bl.a. att det blev onödigt med en obligatorisk förstärkning med en nämndeman om rätten förstärks med en lagfaren domare. Nämndemännen riskerade ändå inte att hamna i minoritet med den domförhetsregel som utskottet föreslog. En annan sak var enligt utskottet att det ändå ofta kan finnas skäl att förstärka rätten även på det sättet (bet. 1996/97:JuU17 s. 10). Utskottet föreslog mot denna bakgrund vissa ändringar i regeringens förslag till ändringar i 1 kap. 3 b § tredje stycket RB och 17 § andra stycket LAFD. biföll utskottets förslag. Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt att utöka antalet nämndemän när rätten förstärks med en lagfaren domare. Regeringen bedömer, i linje med justitieutskottets uttalanden, att en sådan reglering är onödig. Dessutom kan den ökade administration som det innebär att ta in ytterligare en nämndeman medföra att förvaltningsrätten avstår från att ta in ytterligare en lagfaren domare. Som Förvaltningsrätten i påpekar skulle detta motverka lagförslagets grundläggande syfte att det ska bli lättare att utöka antalet lagfarna domare i förvaltningsrätten. Re- geringen anser därför, i likhet med flera remissinstanser, att det saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen som innebär att det är tillåtet, men inte obligatoriskt, att utöka antalet nämndemän om antalet lagfarna domare utökas. På samma sätt som föreslås gälla för lagfarna domare bör det inte längre krävas särskilda skäl för att förstärka rätten med en nämndeman. Det överensstämmer med ordningen i allmän domstol. Antalet nämndemän bör alltså få utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Rätten bör kunna förstärkas även i mål om laglighetsprövning Förvaltningsrätten ska vid behandling av mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. Mål om laglighetsprövning kan, liksom många andra måltyper, ge upphov till komplicerade juridiska frågeställningar. Regeringen bedömer därför att möjligheten till förstärkt sammansättning bör gälla även i sådana mål. På samma sätt som föreslås avseende den generella regleringen bör antalet lagfarna domare få utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Antalet särskilda ledamöter bör enligt samma förutsättningar få utökas från två till tre. 2017/18:279 Rätten bör inte kunna bestå av enbart flera lagfarna ledamöter Utredningen föreslår att antalet lagfarna domare även ska få utökas med en utöver vad som följer av 18 § LAFD, dvs. när förvaltningsrätten är domför med en ensam lagfaren domare. Rätten skulle efter en sådan förstärkning bestå av två lagfarna domare. Utredningen anför att det kan finnas situationer där interimistiska beslut behöver fattas snabbt i svåra mål och att det då kan vara en fördel att två lagfarna domare tillsammans kan diskutera och pröva frågan. Vidare anser utredningen att motsvarande situation kan uppstå i t.ex. mål om offentlig upphandling. När det gäller slutliga beslut som inte innefattar en prövning av målet i sak och de måltyper som räknas upp som endomarmål i 18 § fjärde stycket LAFD, förutsätter endomarbehörigheten att det inte är påkallat av någon särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Sådana särskilda skäl kan vara att målet är svårbedömt eller att avgörandet är av särskild betydelse för en enskild part, se propositionen med förslag till lag om skatterätt och länsrätt, m.m. (prop. 1971:14 s. 67). Regeringen föreslår ovan att antalet lagfarna domare ska få utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Om ett mål är av sådan kvalificerad art att det är motiverat med förstärkt sammansättning, torde det i regel vara påkallat att målet prövas av fullsutten rätt. Detta innebär att utredningens förslag i praktiken endast ger begränsade möjligheter att använda sig av tvådomarsits i exempelvis mål om offentlig upphandling. Regeringen bedömer vidare, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att det är lämpligast att rätten i dessa mål i första hand förstärks genom att målet prövas av fullsutten rätt. Utifrån en sådan sammansättning är det därefter möjligt att överväga ytterligare förstärkning med en lagfaren domare eller en nämndeman. Förvaltningsrätten är alltid domför med en ensam lagfaren domare vid beslut som inte innefattar ett slutligt avgörande av mål, t.ex. interimistiska beslut. Regeln innebär inte att rätten är förhindrad att låta nämndemän delta i beslutet. Eftersom besluten ofta är brådskande kan detta dock vara förenat med praktiska svårigheter. Regeringen bedömer trots detta att förstärkning även i dessa fall primärt bör ske genom att frågan prövas av fullsutten rätt. En sådan ordning ligger också i linje med vad som gäller för tingsrättens prövning av rättegångsfrågor (1 kap. 3 c § RB). Regeringen anser sammantaget att utredningens förslag inte bör genomföras i den del som innebär att antalet lagfarna domare ska få utökas utöver vad som följer av 18 § LAFD. Inga nya sammansättningsregler i skattemål eller Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya samman- sättningsregler för skattemål eller tullmål. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att domförhetsreglerna beträffande skattemål och tullmål ska ändras så att förvaltningsrätten som huvudregel är dom- för med två lagfarna domare. Vidare föreslås att tre nämndemän ska få ingå i rätten om det finns anledning till det med hänsyn till frågorna i De nya domförhetsreglerna ska enligt utredningens förslag gälla även mål om bevissäkring och betalningssäkring, mål om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll samt mål om anstånd med att betala skatt eller avgifter, dvs. mål som avgörs av en lagfaren domare ensam i förvaltningsrätten. Remissinstanserna: Remissutfallet avseende förslaget att två lagfarna domare som huvudregel ska ingå i förvaltningsrätten vid prövning av skattemål och tullmål är blandat. Flera remissinstanser tillstyrker eller är positiva till förslaget. Bland dessa finns , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , och Nä- ringslivets skattedelegation. Kammarrätten i tillstyrker förslaget under förutsättning att det blir fullt finansierat. Flertalet allmänna förvaltningsdomstolar – Kammarrätten i , Kammarrätten i och tio förvaltningsrätter – avstyrker eller är negativa till förslaget. Förvaltningsrätten i anser att de flesta skattemål inte är så komplicerade att det behövs två domare och att det därför räcker med den generellt utvidgade möjligheten till förstärkt sammansättning som föreslås av utredningen. Även Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är tillräckligt med de befintliga eller föreslagna möjligheterna till förstärkt sammansättning i förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten i framhåller att det finns många skattemål som inte kan betecknas som svåra och att det bör överlåtas åt domstolen att avgöra när en respektive två lagfarna domare ska ingå i rätten. Förvaltningsrätten i anför att även om förfarandet med två domare i något fall skulle kunna tänkas höja kvaliteten på avgörandet, kommer det ofrånkomligen att leda till att handläggningstiderna för skattemål överlag förlängs. Förvaltningsrätten i anser att huvudregeln bör vara att rätten i skattemål är domför med en lagfaren domare, men att komplicerade mål ska avgöras av tre lagfarna domare. Förvaltningsrätten i framför ett liknande förslag och anser att en sådan modell bör kombineras med ett krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Flera remissinstanser är kritiska till att det inte föreslås någon avgränsning av vilka skattemål som ska prövas av två lagfarna domare. Många remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , och , välkomnar förslaget att nämndemän som huvudregel inte ska delta i prövningen av skattemål. Vissa remissinstanser, t.ex. ombudsmän, , Förvaltningsrätten i och , ifrågasätter om nämndemannamedverkan över huvud taget bör förekomma i skattemål. kritiserar förslaget eftersom det minskar lekmannainflytandet i rättsprocessen. Förvaltningsrätten i anser att nämndemännen för insyn i skattemålshanteringen. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är en lämplig ordning att nämndemän inte deltar i mål om skattetillägg, som är en sanktion av straffrättslig karaktär. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen föreslår att nämndemän normalt inte ska delta vid förvaltningsrättens prövning av skattemål 2017/18:279 och tullmål. Ett liknande förslag har lämnats av (SOU 2013:49). Regeringen har tidigare uttalat att den inte avser att genomföra förslag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.4.2). Det saknas anledning att nu göra någon annan bedömning. Utredningens förslag bör alltså inte genomföras i denna del.