prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — melser ska anmälas till kommissionen. Detta regleras i anmälningsdirek- Prop. 2017/18:156 tivet1 och tjänstedirektivet2. Dessa direktiv ställer krav på att medlems- staterna anmäler förslag till nya lagar och andra författningar som inne- håller vissa krav eller tekniska föreskrifter till kommissionen. I avsnitt 21 finns närmare beskrivning av EUF-fördraget och direktiven samt bedömningar av om regeringens förslag i denna proposition överensstämmer med och om de bör anmälas. 5.5Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet antog ramkonventionen om tobakskontroll (nedan kallad ramkonventionen). Ramkonventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regelsamling för de områden som påverkar tobaks- konsumtionen. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning. ratificerade konventionen 2005, se prop. 2004/05:118 Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. pågår ett omfattande arbete för att omsätta ramkonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder. Detta innebär bland annat att det har tagits fram riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar kan tolkas. Riktlinjer (Guidelines) är en icke-bindande rekom- mendation som har arbetats fram av de anslutna länderna tillsammans. Protokoll är juridiskt bindande och förhandlas fram under officiella för- handlingsmöten mellan de länder som har anslutit sig till ramkonven- tionen. Syftet är att stödja och hjälpa länderna med genomförandet och tillämpningen av de olika artiklarna i ramkonventionen. Ett exempel är WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. 6 Allmänt om regeringens förslag I nedanstående skälavsnitt presenteras innehållet i regeringens förslag till ny lag om tobak och liknande produkter som ska ersätta tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Ett flertal bestämmelser i de lagarna förs över till den nya lagen utan att det görs några ändringar i sak. Sådana bestämmelser berörs inte närmare i skälavsnitten. Samtliga bestämmelser i den nya lagen kommenteras dock i avsnitt 25 Författningskommentar. 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster 2Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden 2017/18:156 I det följande används förkortningen e-cigaretter för elektroniska cigaretter, förutom vid hänvisningar till lagtext (jfr användningen av de begreppen i prop. 2016/17:132). Särskilt om neutrala tobaksförpackningar I tilläggsdirektiven till fick den särskilda utredaren i uppdrag att utreda frågan om neutrala tobaksförpackningar. När det i tobaksförebyggande sammanhang talas om neutrala förpack- ningar är det i allmänhet en standardisering av tobaksförpackningar enligt den modell som har infört som avses. var nämligen först i världen med att införa neutrala förpackningar . Den australiensiska lagstiftningen föregicks av ett flertal vetenskapliga studier som syftade till att fastställa vilken effekt neutrala tobaksförpack- ningar skulle få för tobakskonsumtionen och hur kravet på förpack- ningarnas utseende närmare bör utformas för att få en så stor effekt som möjligt. Flera länder har därefter följt exempel och beslutat att införa krav på neutrala förpackningar i sin nationella lagstiftning, bl.a. , , och . Dessa länders lagstiftningar tar sin utgångspunkt i hur utformat sin reglering och lagstift- ningarna är mycket lika, även om det finns vissa mindre skillnader. Utredningen gjorde bedömningen att ett införande av neutrala förpack- ningar kan förväntas leda till minskad andel tobakskonsumenter i , vilket skulle få en positiv effekt på folkhälsan. Vidare bedömde utredningen att ett krav på att tobak endast får säljas i neutrala förpack- ningar bör kunna anses förenligt med , varumärkes- rätten, mönsterrätten, WTO-rätten och . Däremot bedömde utredningen att åtgärden inte är förenlig med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Utredningen hade inte i uppdrag att lämna förslag till grundlags- ändringar. Regeringen gav dock, genom tilläggsdirektiv , i uppdrag till (Ju 2014:17) att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till tryck- frihetsförordningen. I betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58) bekräftade att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte är förenligt med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Regeringen lämnade i prop. 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar inte något förslag till grundlagsändring i denna del. Något förslag om ändring av grundlag med anledning av frågan om neutrala tobaksförpackningar är därmed inte aktuellt. Det kan dock finnas anledning för regeringen att återkomma till den frågan. En ny lag om tobak och liknande Den nya lagens utformning Regeringens förslag: Bestämmelserna i tobakslagen och i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska föras över till en ny lag benämnd lagen om tobak och liknande produkter. Den nya lagen ska vara indelad i kapitel med löpande paragraf- numrering och innehålla huvud- och underrubriker. Med anledning av den nya lagen ska följdändringar göras i vissa Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningens lagförslag är inte bestämmelserna i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare införda i den nya lagen. Utredningens lagförslag har en delvis annan lagteknisk lösning med färre Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte kom- menterat den lagtekniska lösningen. Förvaltningsrätten i anser att det vore lämpligt att samla bestämmelserna om tobak och e-cigaretter i Skälen för regeringens förslag: Tobakslagen (1993:581) har sedan sin tillkomst varit föremål för ett flertal ändringar och tillägg. förandet av tobaksproduktdirektivet har medfört en rad nya bestäm- melser, bl.a. har bestämmelser om örtprodukter för rökning införts i Regeringen föreslår nu en rad ändringar som ytterligare kommer att utöka antalet bestämmelser. Ett viktigt syfte med de förändringar som görs är att förenkla tillämpningen av lagen för bl.a. företagare och Om de nya bestämmelserna läggs in i nuvarande tobakslag kommer den lagen att bli mycket svåröverskådlig. Av detta skäl bör en ny lag tas fram. Vid genomförandet av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e- cigaretter gjordes överväganden om regleringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare borde föras in i tobakslagen eller i en egen lag. Bland remissinstanserna var meningarna delade. För att så snabbt som möjligt få en lagstiftning på plats som genomförde tobaksprodukt- direktivets bestämmelser om e-cigaretter togs de nödvändiga bestäm- melserna in i en egen lag. Med hänsyn till att e-cigaretter och tobaksvaror regleras på ett liknande sätt i flera avseenden konstaterade regeringen emellertid då att det kunde finnas anledning att på nytt överväga om bestämmelserna om e-cigaretter borde föras in i tobakslagen (prop. 2016/17:132, s. 23–24). I ingressen till tobaksproduktdirektivet slås det fast att en hög folk- hälsoskyddsnivå bör tas i beaktande vid regleringen av e-cigaretter samt att dessa kan utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resul- tera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och nor- maliserar rökning (se skäl 36 och 43 i ingressen). inte vilken konsumentprodukt som helst, utan en produkt som är i behov av en särskild skyddsreglering. Sammantaget talar den likartade regleringen av tobaksprodukter och e- cigaretter för att bestämmelserna förs samman i en ny lag som reglerar tobak och tobaksrelaterade produkter. I den nya lagen kommer således inte bara tobaksvaror att regleras. Utöver e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns det bl.a. bestämmelser om örtprodukter för rökning och om användningen av andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller Regeringen anser därför att den nya lagen ska benämnas lag om tobak och liknande produkter. Nuvarande bestämmelser i tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare om innehåll, utsläpp och produktkrav förs över utan ändring i sak till den nya lagen. det i flera av dessa bestämmelser, som förs in i 2 och 3 kap. den nya lagen, anges att varor och produkter inte får tillverkas eller tillhanda- hållas om inte föreskrifter som har meddelats ”med stöd av” någon av bestämmelserna i 11 kap. den nya lagen har uppfyllts. En stor del av de föreskrifter som avses där torde emellertid vara sådana som kan meddelas utan stöd av bemyndigande från eftersom de utgör verkställighetsföreskrifter eller faller under regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Lagrådet anser att det bör uppmärk- sammas vad det betyder för tillämpningen om de meddelade före- skrifterna inte har krävt sådant stöd som anges i 11 kap. Regeringen konstaterar att de föreskrifter som kan meddelas med stöd av 11 kap. är sådana där det har bedömts att bemyndigande Det kan dock inte uteslutas att regeringen kommer att besluta förordningar som rör produktkrav, märkning eller liknande och som meddelas med stöd av regeringens restkompetens eller som utgör Eftersom en sådan förordning inte skulle vara meddelad med stöd av 11 kap. kan de nu aktuella bestämmelserna i 2 och 3 kap. inte användas som grund för att förbjuda tillverkning eller tillhandahållande av varor eller produkter som inte uppfyller förord- Bestämmelserna i tobakslagen om hälsovarningar och om produkt- presentation förs över till den nya lagen i huvudsak utan ändring i sak, se dock avsnitt 17. Utöver begränsningen av marknadsföring för tobaks- varor (se avsnitt 9) gäller detsamma tobakslagens bestämmelser om Även vissa bestämmelser om handel förs över utan några sakliga ändringar, såsom bestämmelserna om åldersgräns och Vad gäller regleringen av e-cigaretter och påfyllnings- behållare förtydligas bestämmelserna om överklagande och det görs en mindre ändring om vem som ska anmäla försäljning. I övrigt görs inga ändringar i sak. I flera lagar finns hänvisningar till tobakslagen eller lagen om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Som en följd av den nya lagen ska dessa hänvisningar ändras. De lagar som avses är lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av tran- sporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, mark- nadsföringslagen (2008:486), radio- och tv-lagen (2010:696) och lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter. Lagens syfte och tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen ska syfta till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och liknande produkter samt med exponering för rök från tobak och utsläpp från liknande produkter. Lagen ska innehålla bestämmelser om tobak, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare, örtprodukter för rökning och om användningen av njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Lagen ska inte tillämpas på produkter som enligt annan lagstiftning är klassificerade som narkotika eller som hälsofarliga varor. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller inte bestämmelser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Remissinstanserna: De remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag instämmer också i huvudsak i de syften som den nya lagen avser att uppnå. Skälen för regeringens förslag: De stora hälsoriskerna med bruk av tobaksprodukter och framför allt tobaksrökning innebär att tobak och bruk av tobak är föremål för en strikt reglering. Rökningen har stadigt minskat vilket bidrar till att det i samhället finns en vilja att fler miljöer ska vara rökfria. Regeringen vill se ett fortsatt minskat tobaksbruk där rökningen ska vara starkt reducerad och inte längre utgöra ett dominerande folkhälsoproblem. Regeringen har därför ställt sig bakom målet om att nå ett rökfritt . I regeringens ANDT- strategi –2020 slås det tobakspolitiska målet fast att allt tobaks- bruk ska minska (se även avsnitt 4). Regeringens avsikt är att den nya lagen ska bidra till att uppnå de tobakspolitiska målen. Lagen ska därför syfta till att begränsa de hälso- risker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och de andra produkter som regleras i lagen, dvs. e-cigaretter, örtprodukter för rökning och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. För dessa produkter används benämningen liknande produkter. Ett viktigt medel för regeringen för att uppnå målen är att avnormalisera rökningen, framförallt för att skydda barn och unga från exponering av tobak. Vad gäller lagens förhållande till andra lagar finns en bestäm- melse i 1 § b tobakslagen om att lagen inte ska tillämpas på rökbara produkter som är klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. Syftet med att införa bestämmelsen var att klargöra att örtprodukter för rökning som är klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor inte ska omfattas av tobakslagens bestämmelser (se prop. 2015/16:82 s. 24). Den nya lagen omfattar fler produkter än sådana som röks, bl.a. sådana som inhaleras. Regeringen anser att det ska framgå tydligt att lagen inte ska tillämpas på några produkter som enligt annan lagstiftning är klassi- ficerade som narkotika eller som hälsofarliga varor. Begreppet ”rökbara” ska därför tas bort. 2017/18:156 7.3 Regeringens förslag: Befintliga definitioner i tobakslagen och i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska föras över till den nya lagen. Därutöver ska följande definitioner föras in i lagen: Detaljhandel: försäljning till konsumenter. Partihandel: annan försäljning än detaljhandel. Försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel. Specialbutik för tobaksvaror: försäljningsställe där det enbart säljs tobaksvaror och tillbehör till sådana varor. Gränsöverskridande distansförsäljning: försäljning där, vid tid- punkten för beställningen av varan eller produkten, konsumenten finns i och återförsäljningsstället i ett annat land, eller där åter- försäljningsstället finns i och konsumenten i en annan medlemsstat. Medlemsstat: en stat som är medlem i Europeiska unionen eller en annan stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och som har genomfört bestämmelserna i direktiv /40/EU i nationell rätt. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon definition av tobak, tobaksrelaterade begrepp eller andra begrepp i lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men i utredningens lagförslag är definitionerna inte samlade i en paragraf. Utredningen lämnar inte heller förslag till definition av special- butik för tobaksvaror, gränsöverskridande distansförsäljning eller medlemsstat. Remissinstanserna: framhåller att det skulle vara positivt med en definition av vad tobak är. lyfter fram att det behövs tydligare definitioner initialt i lagtexten för nikotin, tobak, tobaksvara, örtprodukt för rökning, råtobak och rulltobak m.m. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Tobakslagen reglerar bl.a. bruk av tobak och tobaksrök. Lagen innehåller inte en sam- ling definitioner trots att märkningsdirektivet3 innehåller definitioner av tobaksvaror, tjära, nikotin, tobak och ingrediens. Tobaksproduktdirek- tivet innehåller också definitioner av ett flertal begrepp och företeelser. Vid införlivandet av märkningsdirektivet gjorde regeringen bedömningen att några sådana definitioner inte borde införas i tobakslagen, eftersom innebörden av dessa begrepp är väl etablerade i svensk rätt (se prop. 2001/02:162 s. 12). Regeringen anförde vid införlivandet av tobaks- produktdirektivet att det finns skäl att hålla fast vid den bedömning som gjordes i samband med införlivandet av märkningsdirektivet. Regeringen konstaterade att tobaksproduktdirektivet innehåller definitioner av olika begrepp och företeelser och anförde att tobakslagen inte behöver belastas med definitioner av tobak och olika tobaksprodukter, eftersom dessa 3 och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och begrepp är väl inarbetade i svensk rätt. En definition av örtprodukter för rökning infördes dock eftersom regleringen kring sådana produkter var ny (se prop. 2015/16:82 s. 23 f.). Regeringen finner inte skäl att nu göra en annan bedömning vad gäller definitioner av tobak och andra tobaksrelaterade begrepp. Lagrådet anser dock att det är missvisande att det i lagen förekommer termer och uttryck som har en annan allmänspråklig innebörd än den innebörd som följer av direktivet. Med en direktivkonform tolkning blir definitionen i direktivet utslagsgivande. Lagrådet anser därför att termerna nya tobaksvaror, tillverkare och importör bör definieras i lagen med utgångspunkt i de definitioner som ges i direktivet. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att definitioner av dessa begrepp inte bör föras in i tobakslagen och finner inte nu skäl att göra en annan bedömning. Vid tillämpningen av bestämmelser som genomför direktivet måste alltid en direktivkonform tolkning av bestämmelserna göras. Regeringen anser därför att det inte är nödvändigt att tynga lagen med dessa definitioner. I relevanta delar av författningskommentaren görs hänvisningar till direktivets definitioner. Lagrådet anför också att anpassningar av lagen kan behöva göras för det fall en utvidgning av direktivets tillämpningsområde till andra länder än EU:s medlemsstater är att vänta. Regeringen konstaterar att tobaksproduktdirektivet ännu inte är införlivat i men att ett sådant arbete är påbörjat. Begreppet medlemsstat bör därför definieras i lagen så att EES-stater som har införlivat bestämmelserna i direktivet i sin nationella rätt anses vara medlemsstater och inte tredjeländer. Om ett land, exempelvis , i ett senare skede ingår ett bilateralt avtal med EU om att tillämpa direktivet kan detta kräva att ändringar och tillägg görs i lagen. I den nya lagen förs det in ett antal nya uttryck som bör definieras. Regeringen föreslår att det ska införas tillståndskrav för handel med tobaksvaror, se avsnitt 8. De nya bestämmelserna måste vara tydliga för såväl näringsidkare som kommunerna. Av detta skäl bör uttrycken detaljhandel, partihandel och försäljningsställe definieras. I den nya lagen används uttrycket försäljningsställe bl.a. i bestämmelser om marknadsföring och försäljning. För att förtydliga att de bestämmelser i lagen som innehåller uttrycket försäljningsställe inte omfattar lokaler där det t.ex. bedrivs partihandel anser regeringen, i likhet med Lagrådet, att det ska förtydligas att med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel. I 21 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns en definition av gränsöverskridande distansförsäljning. Regeringen anser att en sådan definition bör finnas även i den nya lagen. Den föreslagna definitionen utgår ifrån artikel 2.34 i tobaksproduktdirektivet men är anpassad till svenska förhållanden. I den nya lagen görs undantag från vissa bestämmelser om marknads- föring och handel för specialbutiker för tobaksvaror. För tydlighetens skull anser regeringen att även specialbutik för tobaksvaror ska definie- ras. De definitioner i övrigt som finns i tobakslagen och lagen om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare (dvs. 2017/18:156 rökning, elektronisk cigarett och påfyllningsbehållare) bör föras över till den nya lagen. För överskådlighetens skull samlas alla definitioner i den nya lagens första kapitel. 8 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning 8.1Tillståndsplikt för detaljhandel införs Regeringens förslag: Detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd till sådan handel. Tillståndskravet ska inte omfatta detaljhandlare som saknar säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att samtliga detaljhandlare, dvs. även sådana som inte är etablerade i , ska omfattas av tillståndskravet. Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna, däribland och flertalet kommuner och länsstyrelser, till- styrker förslaget. De tillstyrkande instanserna framför bland annat att en tillståndsplikt skulle få mer tyngd än den nuvarande anmälningsplikten. Ett antal instanser, däribland flertalet kommuner, tillstyrker förslaget men påpekar att det kommer att innebära ökade kostnader för kommunerna till följd av ökad tillsyn. Vidare framförs bland annat att det bör övervägas om tillståndsplikten även ska omfatta örtprodukter för rökning, att man bör införa åldersgräns för tillståndshavare och att det bör tas fram tillståndsbevis. Ett tiotal instanser, däribland Konkurrens- verket, EMAB, JTI , , Skruf och Visita, motsätter sig eller avstyrker förslaget, främst med hänvisning till att förslaget innebär en inskränkning av näringsfriheten, är en onödig byrå- kratisk process, samt får konsekvenser i form av ökade kostnader för kommuner och företag. Vidare framförs att det finns risk att förslaget inte får de effekter man avser åstadkomma, t.ex. vad gäller illegal handel. Skälen för regeringens förslag: har tillkännagett för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skyndsamt återkomma till med ett förslag på hur en sådan ska utformas (bet. 2013/14:SoU13 s. 8 f.). Frågan om tillstånds- plikt för tobaksförsäljning har varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare tillfällen. En aspekt som inte har vägts in i bedömningen vid vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt för tobaks- försäljning är hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror. Utredningen pekar på att den illegala tobakshandeln i enligt tobaksbranschen uppskattas stå för av konsumtionen. Skattebortfallet från den illegala handeln uppskattas till , under antagandet att dessa cigaretter i stället hade beskattats fullt ut. Med illegala cigaretter avses t.ex. cigaretter tillverkade för en utländsk marknad, dvs. med utländska varningstexter. Undersökningar av den olagliga handelns omfång och omfattning inom EU bekräftar att det är svårt att mäta olaglig handel just på grund av att det rör sig om en illegal och därigenom hemlig typ av verksamhet. Illegal handel med tobak är problematisk av flera skäl. Staten går miste om skatteintäkter, kriminella aktörer profiterar på hanteringen och kon- kurrensen blir osund mellan hederliga och ohederliga handlare. Kon- trollen av försäljningen blir också sämre. Det förhållandet att tobaks- varorna, främst cigaretter, säljs utan punktskatt gör dem prismässigt över- komliga inte minst för barn och ungdomar. Illegal handel med tobak innebär följaktligen ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Problemet med försäljning av illegala cigarretter inom detaljhandeln har påtalats av bl.a. menar att det inte är motiverat att införa ett system med säljtillstånd för detaljhandel med tobaksvaror för att stävja den illegala handeln och skydda seriösa näringsidkare mot oseriös konkurrens. Myndigheten menar att för att beivra oseriös handel bör kommunens tillsyn över tobakshandeln i stället ges förutsättningar att vara tillräckligt effektiv för att få bort oseriösa näringsidkare från marknaden. En majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat utredningens enkätundersökning har ställt sig positiva till en tillståndsplikt för försälj- ning av tobaksvaror.