prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — har i huvudsak ingen invändning mot förslaget men efterfrågar ett förtydligande av hur prövningarna ska fördelas över landet med hänsyn till utrymmet för en samordning av resurserna mellan mark- och miljödomstolarna samt ett närmare resonemang om hur en samordnad prövning av verksamheter i ett och samma vattendrag bör genomföras i praktiken. anser att det behöver tydliggöras om det finns några tidsfrister för när prövningarna enligt planen senast ska eller bör vara genomförda. Domstolen anser också att det krävs författningsstöd för att i en enskild prövning prioritera en verksamhet utifrån planen. tings- rätt anser bl.a. att det bör tydliggöras vad som händer om verksamhets- utövaren inte gör någon anmälan till planen. Domstolen påtalar även vik- ten av att planen tar hänsyn till prövningsmyndigheternas doms- och pröv- ningsområden och att planen samordnas med det pågående arbetet inom vattenförvaltningen. anser att det är oklart vilken roll planen ska ha och att de myndigheter som för talan eller yttrar sig i enskilda prövningar måste vara fria att företräda det allmänna intresse som de är satta att bevaka oaktat vad som står i planen. anser att det inte framgår hur bindande planen, och planens uttolkning av vad som är gällande EU-rätt, är för domstolarna i den efterföljande pröv- ningen och ställer sig ytterligt tveksam till att använda en plan för att säker- ställa att får genomslag i svensk rätt. Vidare anser domstolen att förslaget innefattar principiella frågeställningar kring domstolens själv- ständighet i förhållande till regeringen och också den gällande principen om att domstolen känner rätten, jura novit curia. Ett antal remissinstanser avstyrker eller är negativa till förslaget. Små- lands vattenkraftförening avstyrker förslaget. Västsvensk Vattenkraftför- ening anser att förslaget favoriserar och skyddar stora kraftverk på be- kostnad av små kraftverk. anser att planen omintetgör en individuell prövning av varje enskilt kraftverk med dess be- tydelse för olika samhällsintressen och föreslår att det ska tas fram lokala eller regionala avvägningsplaner i samråd med berörda verksamhetsutö- Prop. 2017/18:243 vare. välkomnar att det skapas en ordning för när prövningar ska genomföras och att det görs en nationell överblick av frågan. Föreningen anser dock bl.a. att förslaget missgynnar småskalig vattenkraft, att det är oklart vilken ställning planen ska ha i den enskilda prövningen och att planen bör kunna överklagas av verksamhets- utövaren. anser att den rapport om relativt reglerbidrag som beskrivs i promemorian inte bör ligga till grund för nationella planen då den är bristfällig och bygger på en modell som ägare av huvudsakligen stora vattenkraftverk tagit fram. Akademin anser vidare att större hänsyn bör tas till småskalig vattenkraft som en viktig produktionsresurs i elområde 4. Även kommun riktar kritik mot rapporten om relativt reglerbidrag. anser att förslaget inte överensstämmer med ramdirektivets utgångspunkter för utpekande av kraftigt modifierade vat- tenförekomster som säger att varje verksamhet ska bedömas i det enskilda fallet och med beaktande av de nyttor som verksamheten har i ett lokalt perspektiv. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det är viktigt att arbetet med att förse de berörda vattenverksamheterna (vattenkraftverk och dammar som är eller har varit avsedda för produktion av vattenkraftsel) med moderna miljövillkor bedrivs på ett systematiskt sätt och i en sådan ordning som säkerställer att prövningarna genomsyras av en nationell helhetssyn avseende avvägningar mellan vattenmiljövär- den och de olika verksamheternas betydelse för en nationell effektiv till- gång till vattenkraftsel. För att detta ska kunna uppnås behöver det finnas en plan för planerade prövningar. Denna plan bör vara nationell och tas fram av de myndigheter som företräder berörda statliga intressen som t.ex. en säker energiförsörjning och skydd av djur- och växtliv. Det är verksamhetsutövaren som ska ansvara för att miljövillkoren är Den nationella planen är verktyget för att en helhetssyn i fråga om avvägningar mellan behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska få genomslag i den enskilda prövningen. Det är angeläget att arbetet med planen kommer igång och att de en- skilda verksamheternas uppdatering till moderna miljövillkor kan starta parallellt med att arbetet med planen fortskrider. ange tidsmässiga prioriteringar för prövningar av verksamheter som – även om de inte prövas – bör prövas i ett sådant sammanhang att prövningarna blir ändamålsenliga för planens syften. När den första tid- planen är på plats kan planarbetet fortsätta med utgångspunkt i tidplanen och med olika detaljeringsgrad för olika vattendrag eller avrinnings- områden, beroende på vad som behövs med hänsyn till planens syften. Största möjliga nytta för vattenmiljön Helhetssynen ska innebära en samordning som ger största möjliga nytta För att detta ska uppnås behöver de prövningar som ska genomföras ske på ett samordnat sätt och planen löpande hållas aktuell med hänsyn till hur arbetet fortskrider. 2017/18:243 Det är viktigt att ny kunskap om såväl vattenmiljöförhållanden som en viss eller vissa anläggningars betydelse för en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel löpande förs in i arbetet och att planen vid behov kan ändras för att säkerställa att största möjliga nytta för vattenmiljön kan upp- nås. Med största möjliga nytta för vattenmiljön avses att resultatet av pröv- ningarna ska innebära att miljövillkor ställs på de verksamheter och i de avseenden som ger det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vatten- miljön och utan att någon enskild verksamhet tillåts bedrivas i strid med krav och de bakomliggande EU-kraven och utan att ska riskera att inte kunna uppnå eller upprätthålla den kvalitet på vatten- miljön som krävs. Säkerställande av största möjliga nytta för vattenmiljön innebär att den nationella planen ger uttryck för hur största möjliga miljö- nytta kan uppnås i perspektivet per vattenförekomst, vattendrag eller av- rinningsområde. Det uttrycket ger vägledning för vilka miljövillkor som bör ställas på vilka verksamheter men ersätter inte den individuella miljö- prövningen. Den individuella prövningen kommer att ha fler aspekter att ta hänsyn till än de som planen fokuserar på och det är först i den indivi- duella prövningen som alla relevanta fakta kan förväntas bli utredda. Största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel Vattenkraftens produktion av förnybar el är i sig en viktig del av det svenska energisystemet och för uppfyllelse av målen om klimat och andel förnybar energi i energisystemet. kommer en miljö- anpassning att behöva innebära en viss produktionsförlust på nationell nivå i befintlig vattenkraft. I en jämförelse med andra energislag är det vattenkraftens förmåga att bidra med balansering på alla tidshorisonter som utgör det viktigaste bidraget för energisystemet. Denna nytta kommer att bli än viktigare i ett framtida energisystem förnybar elproduktion. Därför är det inte enbart produktionen av förnybar el uttryckt i energimängd som bör definiera vad som utgör nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel utan i stället vattenkraftens reglerbidrag och tillgängliga effekt samt dess potential att leverera ytterligare på dessa områden. Planen ska därmed utformas så att negativ påverkan på produktionen av förnybar el i befintliga kraftverk blir så liten som möjligt. Vad gäller tillgänglig effekt och reglerförmåga ska planen utformas så att den blir så hög som möjligt. För att genomföra energiöverenskommelsen ska planen dessutom utformas så att den bidrar till att vattenkraften ska kunna byggas ut, främst genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Som påpekar har vattenkraften en avgörande roll för elberedskapen i och därmed för elsystemets funktion. Även denna nytta bör kunna vara en del av bedömningen av vad som utgör en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. , och Havs- och vattenmyndigheten har gemensamt tagit fram rapporten ”Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet” (ER 2016:11). Rapporten inne- håller beräkningar av det relativa reglerbidraget från vattenkraften och en klassificering av svenska vattenkraftverk för att bedöma dess samhälls- nytta i ett energiperspektiv. Rapporten kommer att vara ett viktigt underlag för arbetet med att värdera vilka kraftverk som har en nationell betydelse som reglerresurs och därmed särskilt betydelsefulla för planens mål om nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Rapporten kommer även att vara ett viktigt underlag för att ange en prioriteringsordning för genomför- andet av prövningar. Det relativa reglerbidraget är ett mått som beskriver hur elproduktionen i ett specifikt vattenkraftverk följer nettoanvändningen (residuallasten). I rapporten definieras residuallasten som differensen mellan elanvändning och elproduktion från vind- och solkraft. Rapporten har haft till syfte att vara ett stöd vid bedömningen av om åtgärderna för att uppnå god eko- logisk status leder till en betydande påverkan på vattenkraften och energi- systemet i sin helhet samt vid en bedömning av om den nytta som verk- samheten medför kan uppnås på annat sätt som är bättre för miljön. Rap- porten delar utifrån detta syfte in kraftverk i olika klasser. Klass ett innehåller cirka 255 kraftverk med högst bidrag till regler- kraften. Bedömningen i rapporten är att en reducering av reglerförmågan vid dessa anläggningar bör undvikas för att behålla den samhällsnytta som den reglerförmågan innebär, men att det kan finnas fall där miljökrav i annan lagstiftning, t.ex. till följd av art- och habitatdirektivet, kan medföra att åtgärder med påverkan på reglerbidraget ändå måste vidtas även vid dessa anläggningar. I klass två ingår cirka 78 kraftverk. Även här råder viss presumtion för att åtgärder som leder till försämrad reglerförmåga innebär betydande påverkan på den samhällsnyttiga verksamhet som reg- lering och balansering är. Det kan vara så att den samhällsnytta som ett kraftverk bidrar med kan nås på ett för miljön bättre sätt. Därför kan det bli aktuellt att mer utförligt undersöka hur stor miljönytta olika åtgärder skulle leda till och hur stor påverkan dessa kan antas ha på reglerbidraget. I klass tre finns cirka 1 700 anläggningar med ett så litet reglerbidrag att de i ett nationellt perspektiv inte behöver föranleda att de påverkade vatt- nen klassificeras som kraftigt modifierade eller föranleda mindre stränga krav. Dessa anläggningar kan dock i det enskilda fallet anses ha betydelse i ett nationellt perspektiv om de av annan anledning är viktiga för elsys- temet, t.ex. om de bidrar eller har potential att bidra med tillgänglig effekt eller har betydelse för elberedskapen i . De kan även ha sådan betydelse eller potential för energiförsörjningen ur ett lokalt eller regionalt perspektiv att de påverkade vattnen ska – om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – klassificeras som kraftigt modifierade eller föranleda mindre stränga krav, t.ex. om kraftverket på ett betydande sätt bidrar med sväng- massa i ett lokalt nät eller har betydelse för elberedskapen på regional eller lokal nivå. En vattenförekomst som påverkas av vattenkraft för elproduk- tion kan även med hänsyn till andra samhällsintressen än energi, t.ex. kulturmiljöintresset, industri, bostäder och jordbruk, klassificeras som kraftigt modifierat eller föranleda mindre stränga krav. Enligt energiöverenskommelsen ska ha ett mål om förnybar elproduktion till 2040. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Av energiöverenskommelsen följer även att 18 tera- wattimmar förnybar el ska byggas ut inom elcertifikatssystemet till 2030, varav en stor del förväntas vara vindkraft. Vattenkraften kommer att spela en ännu viktigare roll i framtidens energisystem. För en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel bör det alltså totalt sett inte ske någon negativ påverkan på varken reglerförmågan eller tillgänglig effekt. 2017/18:243 stället finnas behov av att vattenkraften ger ett ökat reglerbidrag och ökad tillgänglig effekt jämfört med . Det kan t.ex. innebära att kraftverk effektiviseras för att kunna ta mer vatten genom turbinerna. Enligt energiöverenskommelsen ska vattenkraftens utbyggnad främst ske genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Rap- porten om relativt reglerbidrag har inte tagit hänsyn till framtida föränd- ringar i efterfrågan på balansering och reglering – bland annat för att det kräver ytterligare arbete för att modellera. Analysen har också utgått ifrån historiska data som kan ändras efterhand. Det är därför viktigt att den nationella planen är adaptiv och regelbundet uppdateras utifrån vilken be- tydelse som vattenkraften har för energisystemet och de behov som upp- står. Planen behöver också uppmärksamma risken för konflikt mellan be- varandemål i Natura 2000-områden och vattenreglering till förmån för elproduktion. Av övergångsbestämmelserna till regler om Natura 2000-områden framgår att för verksamheter som påbörjats före krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § , s.k. Detta innebär att ansågs som huvud- regel att befintlig elproduktion var förenlig med de EU-rättsliga kraven på skyddet av Natura 2000-områden. En myndighet har dock möjlighet att ingripa om en pågående verksamhet i undantagsfall skulle kunna leda till att skyddet inte tillgodoses. Det är viktigt att sådant arbete i förekommande fall samordnas med planarbetet. Då planen även ska ta hänsyn till förut- sättningar för framtida elproduktion är följande uttalande hämtat från sid 14 i vägledning om tillämpning av ramdirektivet för vattens undantag vid nya modifieringar i vattendrag det s.k. 4.7-undantaget (Guidance Document No. 35 – Exemptions to the Environmental Objecti- ves according to Article 4(7) New modifications to the physical character- istics of surface water bodies, alterations to the level of groundwater, or new sustainable human development activities): “The key requirements for the protection and management of Natura 2000 sites are set out in Article 6 of the Habitats Directive. In particular, any plan or project likely to damage a Natura 2000 sites has to be subject to an appropriate assessment within the meaning of Article 6(3) of the Habitats Directive and can only be authorised if it does not affect the integrity of the site, or if it fulfils the conditions for derogations under Article 6(4) of the Habitats Directive. A proposed project affecting a water body might therefore not only require assessments related to Article 4(7) of WFD; it might also lead to the need for assessments in relation to a Natura 2000 site hosting such a water body under Article 6(3) and 6(4) of the Habitats Directive. Thus, both, the WFD and the Habitats Directive allow for the use of exemptions under certain condi- tions, although there are some differences in the procedures and condi- tions. In both cases authorities need to carry out the relevant procedures and tests under each Directive. However, there are also potentials for synergies and streamlining of the related data collection and assess- ments, which are outlined in more detail in the subsequent chapters of the Guidance.” Vattenkraftens betydelse för möjligheterna att producera el på ett klimat- vänligt sätt är en viktig aspekt som inte bara omfattas av intresset att främja sådan elproduktion utan också vid de enskilda omprövningarna och de av- vägningar som där görs mot portalbestämmelse om hållbar utveckling. Vattenkraften är avgörande i omställningen till ett helt förny- bart energisystem och därmed även för att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan ska kunna nås. Sammanfattningsvis ska planen se till att reglerförmågan och tillgänglig effekt blir så hög som möjligt och ge möjlighet att öka effekten i utbyggda vattendrag. Negativ påverkan på den nationella produktionen av förnybar el i befintliga kraftverk ska vara så liten som möjligt. Planen ska även ta hänsyn till vattenkraftens betydelse för elberedskapen på nationell nivå. En anläggnings betydelse för elberedskapen på lokal eller regional nivå kan också ha relevans i det nationella perspektivet. Planen behöver alltså ge vägledning för var produktion av vattenkraftsel har en så samhällsnyttig betydelse att det bör inverka på de miljökrav som ställs på berörda vatten och de verksamheter som påverkar vattnen så att resultatet av de individuella prövningarna sammantaget i ett nationellt perspektiv ger största möjliga nytta för tillgången till produktion av vattenkraftsel. Inte heller i det här avseendet kan planen ersätta den indi- viduella prövningen. Den individuella prövningen kommer att ha fler aspekter att ta hänsyn till än de som planen fokuserar på – t.ex. vattenkraf- tens klimatnytta, påverkan eller värde för kulturmiljön, landskapsbilden och inverkan i övrigt på omgivningen – och det är först i den individuella prövningen som alla relevanta fakta kan förväntas bli utredda. Men planen blir ett viktigt verktyg för att hitta en optimal balans mellan behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen ger vägledning för berörda myndigheter Den nationella planen syftar till en helhetssyn i avvägningarna och att den helhetssynen ska få verkan i de enskilda prövningarna. Det betyder bland annat att när verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor behöver prövningarna genomföras på ett sätt som ger förutsättningar för att ta hän- syn till planens avvägningar. Verksamheter som påverkar en och samma vattenförekomst, vattendrag eller avrinningsområde behöver alltså prövas i ett sammanhang som korresponderar med planens helhetssyn och takten i arbetet med att konkretisera planen för vattenförekomsten, vattendraget eller avrinningsområdet. Sammanhanget i prövningarna handlar alltså om att det för en vattenförekomst, ett vattendrag eller ett avrinningsområde finns en helhetssyn utifrån det nationella perspektivet innan omprövning- arna av de verksamheter som påverkar ett och samma vatten genomförs. Konkretionen kan vara olika för olika vattenförekomster, vattendrag och avrinningsområden, beroende på vilken konkretion som behövs i det natio- nella perspektivet. Planen kommer alltså att bli ”tillräckligt klar” för olika delar av landet. Planen blir därför en tidtabell för uppdateringarna till moderna miljövillkor. Planen ger på så sätt vägledning för de myndigheter som har till uppgift att bevaka att verksamhetsutövarna uppfyller kravet att ha moderna miljövillkor. Planen ska ge vägledning för de myndigheter som bevakar att pröv- ningar påbörjas inom den tid som framgår av planen. Med detta avses dels 2017/18:243 att berörda myndigheter ska bevaka att verksamhetsutövaren ger in sin ansökan men även att myndigheten ska analysera vilka övriga verk- samheter som kan påverka det vatten som kommande prövningar avser och vidta de åtgärder som den analysen föranleder. Det kan till exempel röra sig om andra typer av verksamheter i samma vattenförekomst där till- synsåtgärder eller omprövningar kan behöva initieras parallellt med kom- mande prövning enligt plan. Planen kommer att ge den nationella helhetssynen avseende avväg- ningar mellan vattenmiljöskyddsintresset och elproduktionsintresset i ett nationellt perspektiv. Planen och dess avvägningar kommer att vara väg- ledande för de myndigheter som för talan eller yttrar sig i dessa pröv- ningar. Det är dessa myndigheters uppgift att se till att planens helhetssyn får genomslag i prövningarna, dvs. att se till att helhetssynen finns med i prövningsunderlaget när en vattenverksamhet som omfattas av planen omprövas för att uppfylla kravet på moderna miljövillkor. Planens hel- hetssyn är dock bara en av alla aspekter som prövningen behöver ta hänsyn till. Planen har heller ingen bindande funktion för prövningsmyndigheten. Det är de myndigheter som för statens talan som ska ge prövningsmyndig- heten värdefull information inför ställningstaganden om vilka åtgärder för förbättringar av vattenmiljön som bör vidtas så att mål om hållbar utveckling tillgodoses på bästa sätt. Planen får inte resultera i ställningstaganden som är oförenliga med Sve- riges EU-rättsliga åtaganden. I arbetet med planen blir det därför viktigt att säkerställa att den vägledning som planen ger i fråga om hur vatten- förekomster bör klassificeras är förenlig med ramdirektivet för vatten. I avsnitt 14.2 behandlas förslag om att den möjlighet till lägre ställda krav som ger ska utnyttjas. Det är viktigt att vattenmyndigheterna deltar i arbetet med planen så att planens vägledning och vattenmyndig- heternas beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer inte blir mot- stridiga. Den tidplan för prövningar som planen anger kan innebära att vissa prövningar behöver avvakta till dess mer kunskap om en viss vatten- förekomsts faktiska kvalitet eller andra faktorer av betydelse för klassifi- ceringen och normsättningen hunnit inhämtas. Andra prövningar kan behöva ges prioritet med anledning av den kunskap som redan finns om vattnet och de påverkande verksamheterna. Arbetet med planen kan leda till att det kommer fram ny kunskap som i sin tur innebär att det står klart att det finns förutsättningar för att använda någon av de möjligheter som regelverket ger till undantag från det gene- rella kravet att en vattenförekomst ska uppnå god ekologisk status. I så- dana fall bör planen och dess tidplan för prövningar ge utrymme för vatten- myndigheterna att ompröva sitt beslut om miljökvalitetsnormer för den berörda vattenförekomsten innan prövningen av den eller de verksamheter som påverkar vattenförekomsten påbörjas. Vattenmyndigheterna, som behöver ges en aktiv roll i planarbetet, kommer att vara en garant för att arbetet med klassificering och kvalitetskrav bedrivs i den utsträckning och den prioritetsordning som behövs för att genomföra planen. Verksamheterna indelas i prövningsgrupper Det är viktigt att uppdateringen till moderna miljövillkor bedrivs på ett systematiskt sätt och i en ordning som säkerställer att den nationella hel- hetssynen får genomslag i de enskilda prövningarna. Den tidsmässiga samordningen av prövningarna är således en viktig del för att planen ska vara ändamålsenlig för sina syften. Prioriteringsord- ningen bör dels ge utrymme för eventuella beslut om nya klassificeringar eller reviderade miljökvalitetsnormer för berörda vattenförekomster innan de påverkande enskilda verksamheternas uppdatering till moderna miljö- villkor påbörjas, dels möjliggöra ett samordnat synsätt i prövningar av verksamheter som miljömässigt hänger samman. Verksamheter i ett och samma vattendrag eller avrinningsområde kan ha ett sådant miljömässigt samband att de bör prövas på ett samordnat sätt med hänsyn till att de begränsningar och andra försiktighetsmått som behöver tas in i miljövill- koren kan vara beroende av varandra. Exempel på detta är dämnings- och sänkningsgränser som behöver regleras på ett sådant sätt att den säkerhets- mässiga eller ekologiska funktion som eftersträvas kan uppnås för vattnet i sin helhet. Om syftet är att tillgängliggöra lekplatser på en viss plats upp- ströms, kan detta enbart uppnås om samtliga permanenta vandringshinder nedströms åtgärdas. På samma sätt är det från dammsäkerhetssynpunkt viktigt att man vid fastställande av tappningsbestämmelser uppströms har möjlighet att ta hänsyn till hur motsvarande bestämmelser ser ut för verksamheter nedströms så att de sistnämnda kan ges möjlighet att bedri- vas på ett sätt som kan hantera ändrade flöden.