prop · H60315 · 2018-11-23 00:00:00 — Fallstudier vid tre utlandsmyndigheterna Under granskningen genomförde vi fallstudier vid 3 av de 60 utlandsmyndigheter som har migrationsverksamhet. Syftet med fallstudierna var främst att undersöka hur hanteringen och utredningar av anmälda påstådda fall av oegentligheter fungerat vid utlandsmyndigheterna. Syftet var även att öka vår förståelse för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och hur de arbetar mot oegentligheter. Insamlat material från fallstudierna har således varit ett komplement till övrigt insamlat material. Valet av utlandsmyndigheter för fallstudier gjordes från den grupp av utlandsmyndigheter som hanterade påstådda fall av oegentligheter och där chefen för utlandsmyndigheten fortfarande tjänstgjorde vid utlandsmyndigheten. Valet att tidsperioden grundar sig i att vi ville att det inte skulle ha gått sedan den påstådda oegentligheten och hanteringen ägde rum. Valet av utlandsmyndigheter för fallstudier skedde i 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samråd med UD och för att fånga upp eventuella hinder för besök vid aktuella utlandsmyndigheter. Fallstudierna genomfördes –. Vi var vid respektive utlandsmyndighet och genomförde intervjuer med chefen för utlandsmyndigheten, chefen för utlandsmyndighetens migrationssektion, i förekommande fall sambandsman, den administrativa chefen, utsända migrationshandläggare och lokalanställda migrationsassistenter vid migrationssektionen. Intervjufrågorna skickades till utlandsmyndigheterna i förväg och samma frågor ställdes vid de tre myndigheterna. Intervjupersonerna fick möjlighet att faktagranska intervjuanteckningarna. I rapporten har vi anonymiserat namnen på de besökta utlandsmyndigheterna och benämner dem utlandsmyndighet 1, 2 och 3. Under granskningen genomförde vi intervjuer med företrädare för samtliga berörda enheter vid UD och samt med internrevision. Intervjuerna vid UD och genomfördes med enhetschefer och/eller biträdande chef för berörda enheter och i förekommande fall med handläggare och samordnare vid dessa enheter. Vid internrevision intervjuade vi chefen och den revisor som ansvarar för granskning av utlandsmyndigheterna. Syftet med intervjuerna var att dels öka vår förståelse och kunskap om olika processer och arbetssätt, dels få information om vilka åtgärder som eventuellt planerades inom olika områden. Samtliga intervjuer var semistrukturerade. Intervjupersonerna fick frågorna i förväg och hade möjlighet att faktagranska anteckningarna efter avslutad intervju. Genomgång av regelverket för intern styrning och kontroll har under granskningen utrett närmare om det finns rättsligt bindande bestämmelser om intern styrning och kontroll för utlandsmyndigheterna samt om det förordningskrav på intern styrning och kontroll som gäller för även gäller vid verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Material och metod för varje fråga Nedan följer en beskrivning av de metoder och material vi har använt oss av för att besvara respektive fråga. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R 1 a) Hantera risker för oegentligheter För att besvara frågan om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att hantera risker för oegentligheter gick vi först genom ett stort antal av UD:s styrande och stödjande dokument. Syftet med dokumentgenomgången var att ta reda på vilka krav som ställts på utlandsmyndigheterna när det gäller att genomföra riskanalyser och vilket stöd UD har gett dem i detta arbete. Utlandsmyndigheterna fick först i uppdrag av UD att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. I granskningen har vi därför inte haft möjlighet att undersöka utlandsmyndigheternas arbete med dessa riskanalyser. Istället har vi gått igenom de riskanalyser på det ekonomiadministrativa området som utlandsmyndigheterna har haft i uppdrag att göra. Riskanalyserna inom migrationsverksamheten ska utgå från samma vägledning som gäller för det ekonomiadministrativa området, och en genomgång av riskanalyserna på det ekonomiadministrativa området ger därför en bild av hur väl utlandsmyndigheterna arbetar med riskanalyser i stort. Efter att vi genomfört dokumentgenomgången genomförde vi intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna och vid UD. Intervjuerna syftade till öka vår förståelse för det som framkommit i våra dokumentgenomgångar samt vår förståelse för hur utlandsmyndigheterna arbetar med att genomföra riskanalyser och vilka förutsättningar som finns för detta arbete. Till grund för arbetet med denna fråga låg även egen genomgång av regelverket för intern styrning och kontroll vid utlandsmyndigheterna (se ovan). Genomgång av utlandsmyndigheternas riskanalyser På förfrågan begärde UD in riskanalyser på det ekonomiadministrativa området från de 60 utlandsmyndigheter som har migrationsverksamhet. Totalt inkom 43 utlandsmyndigheter med riskanalyser. genomgång av riskanalyserna skedde på plats vid UD . För att bearbeta informationen i riskanalyserna använde vi oss av ett formulär där viförde in relevant information från riskanalyserna såsom uppgift om vilken utlandsmyndighet som genomfört riskanalysen, om riskanalysen följde den mall som UD tillhandahållit, om det i riskanalysen ingick risker för oegentligheter och om det i riskanalysen framgick hur identifierade risker för oegentligheter skulle hanteras. Vidare gjorde vi även en bedömning av vilken övergripande kvalitet riskanalysen hade. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1 b) Förebygga oegentligheter För att besvara frågan om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att förebygga oegentligheter har vi genomfört dokumentstudier och intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . Vid de besökta utlandsmyndigheterna har vi även gått igenom med personal vilka kontrollrutiner som finns i handläggningen av migrationsärenden samt för skydd av tillgångar inom migrationsverksamheten. De frågor som vi ställde under intervjuerna byggde bl.a. på det som framkommit i den tidigare dokumentgenomgången. Syftet med intervjuerna var att få en djupare förståelse för det som framkommit i dokumentgenomgången samt för hur utlandsmyndigheterna, UD och arbetar med att förebygga oegentligheter och vilka förutsättningar som finns för detta arbete. Riktlinjer om oegentligheter för personalen vid utlandsmyndigheterna För att undersöka vilka riktlinjer om oegentligheter som finns för personalen vid utlandsmyndigheterna har vi gått igenom etiska riktlinjer, UD:s etiska riktlinjer för utlandstjänstgöring och etiska riktlinjer. Vi har även gått igenom andra styrande och stödjande dokument inom området. Vidare har vi genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . För att undersöka om personalen vid utlandsmyndigheterna kan ta del av riktlinjerna och andra relevanta dokument på området gick vi igenom UD:s intranät (Klaranätet) tillsammans med en företrädare för . Genomgång av riktlinjer om oegentligheter I genomgången av etiska riktlinjer, UD:s etiska riktlinjer för utlandstjänstgöring och etiska riktlinjer kartlade vi i ett första steg vilka riktlinjer som gäller för respektive personalkategori (UD-utsänd personal, utsänd personal och lokalanställd personal) vid utlandsmyndigheterna. I ett andra steg gick vi igenom UD:s etiska riktlinjer för utlandstjänstgöring och UD:s vägledningar inom området och bedömde om det i dokumenten tydligt framgår: •vilken syn UD har på oegentligheter •vad UD: definierar som oegentligheter/oegentligt beteende •vilka bestämmelser som tas upp i dokumenten •vilka konsekvenser som följer av att bestämmelserna i dokumentet inte följs. Utbildningar om oegentligheter för personalen vid utlandsmyndigheterna För att undersöka vilken utbildning om oegentligheter som ges till personalen som arbetar inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har vi gått igenom utlandsmyndigheternas verksamhetsplaner –2017, R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R utbildningsmaterial från UD och sammanställningar av myndighetens utbildningar –2017. Vi har även gått igenom regelverket som styr utlandsmyndigheternas verksamhet samt andra styrande dokument i syfte att undersöka de olika aktörernas kompetensutvecklingsansvar för personalen vid utlandsmyndigheterna. Vidare har vi genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . Genomgång av utlandsmyndigheternas verksamhetsplaner Genomgången av utlandsmyndigheternas verksamhetsplaner –2017 syftade till att undersöka i vilken omfattning som utbildning om oegentligheter har genomförts vid utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet. För att bearbeta informationen i materialet använde vi oss av ett formulär där vi förde in relevanta uppgifter från verksamhetsplanerna, bl.a. om det i verksamhetsplanen framgick om utlandsmyndigheten planerade att genomföra utbildning om korruption, oegentligheter, etik eller tjänstemannarollen för personalen vid utlandsmyndigheten. Genomgång av UD:s utbildningsmaterial Genomgången av UD:s utbildningsmaterial syftade till att undersöka om det i UD:s utbildningar till utsänd personal som arbetar inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ingår utbildning om korruption, oegentligheter, etik etc. För att bearbeta informationen i utbildningsmaterialet använde vi oss av ett formulär där vi förde in relevanta uppgifter från materialet, bl.a. om det ingick utbildning om oegentligheter och om UD:s etiska riktlinjer togs upp. Vidare har vi gått igenom en utskrift av UD:s e-utbildning om antikorruption. Genomgången av sammanställningar av myndighetens utbildningar –2017 till personal som arbetar inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna syftade till att undersöka om gett utbildning om tjänstemannarollen och hur många som deltog i dessa utbildningar. För att bearbeta informationen i utbildningsmaterialet använde vi oss av ett formulär i där vi förde in relevanta uppgifter från dokumenten, bl.a. hur många utbildningar i tjänstemannarollen som höll –2017, vid vilka utlandsmyndigheter utbildningarna hölls och hur många som deltog i utbildningarna. Kontrollrutiner inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna För att undersöka vilka kontrollrutiner i handläggning av migrationsärenden samt för skydd av tillgångar inom migrationsverksamheten som finns vid utlandsmyndigheterna har vi gått igenom styrande och stödjande dokument inom området. Syftet med dokumentgenomgången var att undersöka vilka krav som 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ställts på kontrollrutiner, vilket stöd som getts till utlandsmyndigheterna i deras arbete med att införa kontrollrutiner och hur ansvaret fördelas mellan UD och Migrationsverksamhet för styrning av och stöd till utlandsmyndigheterna. Vidare har vi genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . På plats vid utlandsmyndigheterna har vi även gått igenom vilka kontrollrutiner som finns i handläggningen av migrationsärenden samt för skydd av tillgångar inom migrationsverksamheten. 1 c) Upptäcka oegentligheter För att besvara frågan om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att upptäcka oegentligheter har vi genomfört dokumentstudier och intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD, och internrevision. Vi har även gått genom rapporter från internrevision. De frågor som vi ställde under intervjuerna byggde bl.a. på det som framkommit i våra dokumentgenomgångar. Syftet med intervjuerna var att få en djupare förståelse för det som framkommit i våra dokumentgenomgångar samt för utlandsmyndigheternas, UD:s och arbete med att upptäcka oegentligheter och vilka förutsättningar som finns för detta arbete. Utlandsmyndigheternas löpande kontroller av migrationsverksamheten För att undersöka vilka löpande kontroller av migrationsverksamheten som genomförs av utlandsmyndigheterna har vi gått igenom ett styrande och stödjande dokument inom området. Syftet med genomgången var att undersöka vilka krav som ställts på utlandsmyndigheterna, vilket stöd de har i att genomföra löpande kontroller av migrationsverksamheten och hur ansvaret fördelas mellan UD och Migrationsverksamhet för styrning av och stöd till utlandsmyndigheterna. Vidare har vi också genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . Efterhandskontroller av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna För att undersöka de efterhandskontroller som görs av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har vi gått igenom regelverket som styr efterhandskontroller av utlandsmyndigheterna, andra styrande dokument och stödande dokument för utlandsmyndigheternas verksamhet, UD-inspektörernas och inspektörsrapporter samt redovisningen av internrevisions verksamhet 2011–2016. Dokumentgenomgången syftade till att identifiera de aktörer som genomför efterhandskontroller vid utlandsmyndigheterna, i vilken omfattning som de genomförs och vilka efterhandskontroller som aktörerna genomför av migrationsverksamheten. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R Vidare har vi också genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . Dokumentgenomgång av UD-inspektörernas och inspektionsrapporter Totalt har vi gått igenom 51 inspektionsrapporter från UD-inspektörerna. I 25 av dessa rapporter fanns även en inspektionsrapport från som bilaga. För att bearbeta informationen i inspektionsrapporterna använde vi oss av ett formulär där vi förde in relevanta uppgifter från rapporterna, bl.a. vilken utlandsmyndighet som inspekterades, om deltog vid inspektionen, om det i rapporten framgick att internkontrollen inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheten granskats och i så fall vilka kontrollrutiner eller löpande kontroller som granskats och om de gjorts någon bedömning av internkontrollen. Dokumentgenomgång av redovisning från internrevisionen vid och I granskningen har vi gått genom redovisningen av internrevisions verksamhet 2011–2016. I genomgången använde vi oss av ett formulär där vi bl.a. förde in uppgifter om vilka utlandsmyndigheter som besökts, om revisionsbesöken samordnats med UD-inspektörerna och om kontrollverksamheten inom migrationsverksamheten granskats under revisionsbesöken. I granskningen har vi också gått genom rapporter från internrevision som berör migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. I genomgången undersökte vi hur ofta internrevision har granskat migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och vad som granskat. UD:s och utlandsmyndigheternas information till uppgiftslämnare För att undersöka om det finns information till uppgiftslämnare om vart de ska vända sig om de upptäcker eller misstänker oegentligheter har vi gått igenom och utlandsmyndigheternas externa webbplatser. Vi har även på plats vid UD gått igenom vilken information som finns för uppgiftslämnare på UD:s interna nät (Klaranätet). Vidare har vi undersökt om det i UD:s etiska riktlinjer och vägledning finns information om vart uppgiftslämnare kan vända sig. 1 d) Hantera anmälda oegentligheter För att besvara frågan om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att hantera anmälda fall av oegentligheter har vi genomfört 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N dokumentstudier, en aktgranskning och intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . De frågor som vi ställde under intervjuerna byggde bl.a. på det som framkommit i tidigare dokumentgenomgångar och vår aktgranskning. Syftet med intervjuerna var att få en djupare förståelse för det som framkommit i dessa delar samt för hur utlandsmyndigheterna, UD och arbetar med att hantera anmälningar av påstådda oegentligheter och vilka förutsättningar som finns för detta arbete. UD:s rutiner för hantering och utredning av påstådda fall av oegentligheter För att undersöka UD:s rutin för hantering och utredning av påstådda fall av oegentligheter har vi gått igenom och bedömt UD:s interna rutiner för hantering av misstankar om oegentligheter inom samt andra styrande dokument på området. Till grund för arbetet med denna fråga ligger även vår aktgranskning av UD:s och akter om anmälda påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna samt en fördjupad aktgranskning av tio av UD:s akter, se ovan avsnitt Aktgranskning av påstådda fall av oegentligheter. Vidare har vi genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . I arbetet med denna fråga har vi även stämt av vissa frågor avseende utredningar av brottsmisstankar med Riksenheten mot korruption vid . UD:s rutiner för hur lärdomar ska dras om oegentligheter inträffar För att undersöka om lärdomar har dragits av inträffade fall av oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har vi gått igenom UD:s styrande och stödjande dokument inom området och genomfört intervjuer vid de tre besökta utlandsmyndigheterna, UD och . R I K S R E V I S I O N E N SKYDDET MOT OEGENTLIGHETER INOM MIGRATIONSVERKSAMHETEN VID UTLANDSMYNDIGHETERNA 60 av runt 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har migrationsverksamhet och handlägger ansökningar om visum och uppehållstillstånd för anknytning i . har flera fall av oegentligheter uppmärksammats inom denna verksamhet. har därför granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen visar att genomfört flera åtgärder för att stärka skyddet. övergripande bedömning är dock att skyddet i flera centrala delar är för svagt. Bland annat bör utlandsmyndigheternas kontrollrutiner och löpande kontroller i handläggningen av migrationsärenden stärkas. Även inspektionerna av utlandsmyndigheterna bör ses över eftersom de sker sällan och har för litet fokus på den interna kontrollen inom migrationsverksamheten. Rutinen för utredningar av anmälningar bör också ses över eftersom den inte säkerställer att utredningar genomförs på ett oberoende, kompetent och rättssäkert sätt. konstaterar att lärdomar dras av inträffade oegentligheter, men anser att med fördel kan sprida mer information om inträffade fall både internt och externt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , Y , M , , , , , , , Strandhäll, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna