prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — inte tas in i lagen om försäkringsdistribution. bolånedirektivet motsvaras av begreppet bostadskredit i konsument- kreditlagen (2010:1846) (2 §, se prop. 2015/16:197 s. 33 och 64–66). Enligt konsumentkreditlagen får en näringsidkare inte ställa som villkor för att bevilja en bostadskredit att konsumenten också köper andra finan- siella produkter eller tjänster (13 c §, se samma prop. s. 42 och 84–86). Enda undantaget från den regeln är villkor om att konsumenten ska öppna ett konto eller annan tjänst som möjliggör betalningar av krediten. Om en försäkringsdistributör skulle få tillhandahålla försäkringar och bostadskrediter som ett sammanhållet paket enligt lagen om försäkrings- distribution skulle det därför stå i strid med konsumentkreditlagen. Någon sådan möjlighet bör därför inte införas lagen om försäkrings- distribution. Det ställningstagandet innebär att försäkringsdistributörernas kunder i högre grad än vad som följer av försäkringsdistributionsdirektivet ska kunna ställa krav på att få köpa en finansiell produkt eller tjänst utan att behöva teckna en försäkring. Konsumentskyddet stärks alltså, varför den avvikelse som sker från direktivet är tillåten (se skäl 3 till och artikel 24 i direktivet). Det bör påpekas att de bestämmelser som föreslås i lagen om försäkringsdistribution för att i svensk rätt genomföra reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 24.3) inte är civilrättsliga utan näringsrättsliga. Det innebär att avtal som ingås i strid med t.ex. bestämmelserna om korsförsäljning och kopplingsförbehåll inte blir ogiltiga utan kan åberopas mot kunden. Däremot kan överträdelser av bestämmelserna föranleda ett ingripande inom ramen för tillsyn, vilket ytterst kan leda till återkallelse av ett tillstånd eller en registrering. Eiopa får alltså enligt försäkringsdistributionsdirektivet utforma rikt- linjer i anslutning till reglerna om korsförsäljning och ange de situationer där korsförsäljning inte är förenlig med de grundläggande kraven för försäkringsdistribution. Sådana riktlinjer kommer att gälla vid sidan om den nya lagen om försäkringsdistribution, och ha en status som liknar den som allmänna råd har. Det kan förekomma att riktlinjer från Eiopa innehåller regler av sådan betydelse att de bör kunna göras bindande genom att föras in i myndighetsföreskrifter (se prop. 2015/16:9 s. 198 f.). När det gäller sådana riktlinjer om korsförsäljning som Eiopa kan komma att meddela med stöd av försäkringsdistributions- direktivet (artikel 24.4) torde viktiga regler i dem vid behov kunna föras in i myndighetsföreskrifter med stöd av de bemyndiganden som föreslås när det gäller de grundläggande kraven för försäkringsdistribution, reglerna om ersättning från någon annan än kunden samt om ersättnings- system (se avsnitten 9.1, 9.3 och 9.5). Kravet i direktivet, på en anpassad analys av kundens önskemål och behov vid försäljning av försäkringar som en del av ett större paket (artikel 24.6), kan tillgodoses genom föreskrifter som meddelas med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 9.1. De nu aktuella reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet reglerar endast det fallet när en försäkring tillhandahålls tillsammans med någon annan vara eller tjänst. Fall där försäkringar mot olika slag av risker distribueras tillsammans faller utanför reglernas tillämpningsområde. Vidare finns inte heller i svensk rätt något förbud för en försäkrings- distributör att distribuera sådana försäkringar, så länge distributören agerar inom de försäkringsklasser som omfattas av tillståndet eller registreringen. Det följer därför redan av gällande rätt att försäkrings- distribution får ske av försäkringar som täcker flera olika risker, och den 2017/18:216 situationen ändras inte vid genomförandet av försäkringsdistributions- direktivet. Det som anges i direktivet (artikel 24.5) kräver av det skälet inte någon lagstiftningsåtgärd. 9.10Övriga regler för verksamheten Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäkrings- förmedling om behandling av tillgångar som tillhör kunden, klago- målshantering, skadeståndsskyldighet samt om arbetsordning och instruktioner om arbetsfördelningen mellan bolagsorganen ska föras över till lagen om försäkringsdistribution. Bestämmelsen i lagen om försäkringsförmedling om skadestånds- skyldighet ska föras över till den nya lagen och justeras så att en försäkringsdistributör ska ersätta ren förmögenhetsskada som upp- kommer på grund av att distributören uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt bestämmelserna om grundläggande krav vid försäkringsdistribution eller enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av bemyndigande som avser den bestämmelsen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad en försäkringsdistributör ska iaktta vid hanteringen av klagomål. Regeringens bedömning: Kravet i försäkringsdistributions- direktivet på förfaranden för klagomål och tvistlösning utanför domstol får anses uppfyllda i gällande svensk rätt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska ett försäkringsföretags skadeståndsansvar gälla mot samma aktörer som en försäkringsförmedlares och inte bara gentemot en kund. Promemorians förslag avviker också från regeringens förslag genom att enligt prome- förslag ska bestämmelserna om skadestånd i den nya lagen också vara tillämpliga på sidoverksamhet med fondandelar som en försäkringsförmedlare får bedriva med stöd av ett särskilt tillstånd (se avsnitt 7.3). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att det vore positivt om försäkringsdistributörers rådgivning till konsumenter skulle spelas in eftersom det skulle försätta konsumenter i ett bättre bevisläge vid krav avseende vårdslös rådgivning. Konsument- verket anser vidare att det är väsentligt att skadeståndsbestämmelserna i rådgivningslagen blir generellt tillämpliga på investeringsrådgivning från såväl försäkringsföretag som försäkringsförmedlare. Svenska försäkringsförmedlares förening (SFM) efterfrågar ett förtydligande avseende att reglerna om arbetsordning och instruktioner om arbets- fördelningen mellan bolagsorganen i privata aktiebolag inte är avsedda att tillämpas analogivis på andra bolagsformer. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behandling av tillgångar som tillhör kunden Några av rörelsereglerna i försäkringsdistributionsdirektivet är i princip desamma som i försäkringsförmedlingsdirektivet. Det är fallet med reglerna om skydd av kunders medel (artikel 10.6 i försäkringsdistribu- tionsdirektivet respektive artikel 4.4 i försäkringsförmedlingsdirektivet). I båda direktiven ges medlemsstaterna möjlighet att välja mellan olika sätt att skydda medel som tillhör kunderna: bestämmelser om att betalningar som sker till en försäkringsförmedlare ska anses ha skett till försäkringsgivaren (alternativ a), krav på att en försäkringsförmedlare ska ha vissa ekonomiska resurser (alternativ b), krav på att kundmedel ska hållas avskilda (alternativ c) eller krav på att en garantifond ska inrättas. valde vid genomförandet av försäkringsförmedlings- direktivet att införa ett krav på att kundmedel ska hållas åtskilda (alternativ c, se prop. 2004/05:133 s. 104–106). Det har inte framkommit skäl för att välja någon annan lösning för skyddet av kundernas medel än krav på att pengar och andra till- gångar som en försäkringsförmedlare får hand om för kundens räkning ska hållas avskilda från egna tillgångar. Nuvarande bestämmelser om detta i lagen om försäkringsförmedling (5 kap. 5 §) bör därför föras över till den nya lagen om försäkringsdistribution. Enligt förslaget i denna proposition kommer lagen om värdepappers- marknaden också i fortsättningen att vara tillämplig på värdepappers- rörelse som drivs av försäkringsförmedlare som har tillstånd att driva sådan rörelse (se avsnitt 6.3). Reglerna om klagomålshantering i försäkringsdistributionsdirektivet är oförändrade i förhållande till dem i försäkringsförmedlingsdirektivet (artikel 14 respektive artikel 10). Den enda skillnaden är att reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet är tillämpliga på alla försäkrings- distributörer, såväl försäkringsförmedlare som försäkringsföretag, medan reglerna i försäkringsförmedlingsdirektivet endast är tillämpliga på försäkringsförmedlare. Bestämmelsen om klagomålshantering i lagen om försäkringsförmed- ling (5 kap. 6 §) bör därför föras över till lagen om försäkrings- distribution. I likhet med i försäkringsdistributionsdirektivet bör bestäm- melsen i lagen om försäkringsdistribution gälla för såväl försäkrings- förmedlare som försäkringsföretag. För både försäkringsföretagens och försäkringsförmedlarnas del kommer bestämmelsen i lagen om försäkringsdistribution att vara tillämplig vid sidan om de riktlinjer om klagomålshantering som Eiopa har antagit (se Riktlinjer för försäkringsföretags hantering av klagomål, EIOPA-BoS 12-069, och Riktlinjer för försäkringsförmedlares hantering av klagomål, EIOPA-BoS 13/164). Bestämmelsen i lagen, som genomför regler i ett EU-direktiv, kommer att ha företräde framför de riktlinjerna. Liksom bör regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer få meddela föreskrifter om vad som ska iakttas vid hantering av klagomål. Bestämmelser om klagomålshantering finns i Finans- inspektionens föreskrifter och allmänna råd om försäkringsförmedling. 2017/18:216 Om det finns skäl kan bemyndigandet användas för att ta in regler i Eiopas nämnda riktlinjer i myndighetsföreskrifter. Eiopas riktlinjer torde i annat fall inte ensamma kunna läggas till grund för ett ingripande mot en försäkringsdistributör (se prop. 2015/16:9 s. 198 f.). Försäkringsdistributionsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna ska inrätta adekvata, effektiva, opartiska och oberoende förfaranden för klagomål och tvistlösning utanför domstol (artikel 15). Kravet i direktivet får anses ta sikte på tvister där kunder har civilrättsliga anspråk på en försäkringsdistributör snarare än klagomål i form av synpunkter på bemötande och handläggning (i den engelska språkversionen anges att det är fråga ”out-of-court complaint and redress”, dvs. utomrättsliga krav och gottgörelser). Vid genomförandet i svensk rätt av försäkringsförmedlingsdirektivet gjordes bedömningen, mot bakgrund av möjligheten till prövning vid , att det i finns lämpliga och effektiva förfaranden och organ för tvistlösning utanför domstol avseende tvister mellan försäkringsförmedlare och deras kunder (se prop. 2004/05:133 s. 138). Även vid genomförandet i svensk rätt av bolåne- direktivet gjordes bedömningen att det direktivets krav på mekanismer för tvistlösning utanför domstol var uppfylla i svensk rätt och att någon ytterligare reglering inte behövde införas (se prop. s.183–187). Det saknas skäl att göra en annan bedömning av behovet av lagstift- ningsåtgärder för att genomföra reglerna i försäkringsdistributions- direktivet om tvistlösning utanför domstol än de som gjordes vid genom- förandet av motsvarande regler i försäkringsförmedlingsdirektivet och i bolånedirektivet. Kravet i försäkringsdistributionsdirektivet på förfaranden för klagomål och tvistlösning utanför domstol får således anses uppfyllda i gällande svensk rätt. Frågor om dokumentation avseende rådgivning, som rör sådana frågor om bevissäkring som tar upp i detta sammanhang, behandlas i avsnitt 10.10. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller inte några regler om skade- ståndsskyldighet. Däremot får direktivet anses förutsätta att åtminstone försäkringsförmedlare kan åläggas skadeståndsansvar för fel och för- summelser vid sin försäkringsdistribution med tanke på att direktivet ställer krav på att försäkringsförmedlare ska ha en ansvarsförsäkring (se artikel 10.4 och 10.5). Genomförandet i svensk rätt av direktivet medför inte något behov av ändring av de nuvarande bestämmelserna om skadeståndsskyldighet för försäkringsförmedlare i lagen om försäkringsförmedling (5 kap. 7 och 8 §§). De skäl som anfördes beträffande preskriptionstid m.m. när de infördes i lagen om försäkringsförmedling gör sig alltjämt gällande (se prop. 2004/05:133 s. 106–110). Bestämmelserna bör därför föras över till lagen om försäkringsdistribution. En bärande tanke bakom försäkringsdistributionsdirektivet är att en kund ska åtnjuta samma skydd vare sig han eller hon möter ett försäkringsföretag eller en försäkringsförmedlare som försäkrings- distributör (se skäl 8 till direktivet). Bestämmelserna om skadestånds- skyldighet i lagen om försäkringsdistribution bör därför ålägga försäkringsföretag samma skadeståndsskyldighet i förhållande till en kund vid försäkringsdistribution som den som föreslås gälla för för- säkringsförmedlare. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att låta ett försäkringsföretags skadeståndsansvar enligt den nya lagen gälla gentemot andra aktörer än kunder. Avseende en försäkringsförmedlares respektive ett försäkringsföretags skadeståndsansvar gentemot en kund enligt den nya lagen finns det anledning att göra vissa påpekanden. En försäkringsförmedlare kan informera kunden eller lämna rådgivning till honom eller henne och därigenom hjälpa kunden att ingå ett lämpligt försäkringsavtal. Försäkringsförmedlaren kan även bistå kunden på olika sätt. Alla sådana åtgärder från förmedlarens sida ryms normalt inom vad som utgör försäkringsdistribution. Enligt för- slaget ska brister härvidlag således kunna föranleda skadestånds- skyldighet för förmedlaren. Ett försäkringsföretag kan på samma sätt som en försäkringsförmedlare förse kunden med information och råd inför ingåendet av att försäkringsavtal. Till skillnad från förmedlaren är försäkringsföretaget emellertid även part i försäkringsavtalet. De förpliktelser som försäkringsföretaget åtar sig gentemot kunden (eller någon annan) genom försäkringsavtalet ligger vid sidan av de förpliktelser som följer av regelverket om försäkringsdistribution. Om försäkringsföretaget inte gör några särskilda åtaganden att bistå kunden i distributionshänseende under avtalets bestånd, exempelvis om att lämna rådgivning i fråga om ändrade placeringsalternativ inom ramen för en löpande försäkring, är försäkringsföretagets skyldigheter gentemot kunden efter det att försäkringsavtalet har ingåtts normalt grundade i företagets avtalsmässiga förpliktelser gentemot sin motpart och inte i reglerna om försäkringsdistribution. Den nu aktuella skadestånds- bestämmelsen i den nya lagen bör således endast ta sikte på brister i försäkringsdistribution och inte på brister avseende andra avtalsmässiga förpliktelser. , som anser att försäkringsförmedlare inte ska kunna få tillstånd för att få utföra investeringsrådgivning om placeringar inom försäkringar (se avsnitt 7.3), framför att de skadeståndsregler som gäller för de som driver värdepappersrörelse bör tillämpas på försäkrings- förmedlares investeringsrådgivning. I avsnitt 6.3.1 görs emellertid bedömningen att investeringsrådgivning som har samband med försäkringsavtal bör anses utgöra försäkringsdistribution. Det innebär att det är bestämmelserna om skadestånd i lagen om försäkringsdistribution ska tillämpas i dessa fall. Som en konsekvens av den bedömningen föreslås i propositionen inte något krav på särskilt tillstånd för sådan investeringsrådgivning som det som föreslås i promemorian. Det innebär att det inte blir aktuellt att införa en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian om att bestämmelserna om skadestånd i den nya lagen ska vara tillämpliga på investeringsrådgivning som sker med stöd av ett sådant tillstånd. 2017/18:216 Försäkringsdistributörer bör, på motsvarande sätt som försäkrings- förmedlare, kunna avtala bort sin skadeståndsskyldighet som avser återförsäkring eller försäkring mot stora risker (1 kap. 9 § lagen om försäkringsförmedling, se samma prop. s. 109). Arbetsordning och instruktioner om arbetsfördelningen mellan bolagsorganen I lagen om försäkringsförmedling finns krav på dokumentation av arbets- ordning och arbetsfördelning mellan bolagsorganen i privata aktiebolag som har tillstånd att utöva försäkringsförmedling (5 kap. 9 §, se prop. 2013/14:86). För försäkringsaktiebolag följer motsvarande krav på arbetsordning och instruktioner av försäkringsrörelselagen (11 kap. 7a §). Det finns inte skäl att vid genomförandet i svensk rätt av försäkrings- distributionsdirektivet göra någon ändring avseende dessa krav när det gäller försäkringsförmedlare. Regeringen konstaterar med anledning av det SFM framför att dessa krav i den nya lagen, i likhet med nuvarande krav, endast är avsedda att tillämpas på privata aktiebolag. Eftersom försäkringsaktiebolag redan omfattas av sådana krav enligt försäkrings- rörelselagen finns det inte heller skäl att utsträcka tillämpningsområdet för dessa krav i den nya lagen till att även omfatta sådana företag. 10Informationskrav och prövning av kundens krav och behov En välfungerande marknad präglas bl.a. av god information om varans eller tjänstens kvalitet och pris hos såväl köpare som säljare. Den kännetecknas av att produkter och tjänster som inte är konkurrenskraftiga slås ut eftersom konsumenter helt enkelt inte vill köpa produkter eller tjänster som är för dyra eller dåliga. På försäkringsmarknaden befinner sig dock de allra flesta försäkringstagare i ett informations- och kunskapsunderläge i förhållande till de personer som ger råd om eller säljer försäkringar. Många försäkringsprodukter är komplicerade och komplexa vilket innebär att det ofta är svårt för en kund att fullt ut förstå och bedöma kvalitet i relation till pris avseende den produkt som erbjuds eller föreslås. Detta påverkar självfallet kundernas möjligheter att göra välgrundade val mellan olika produkter. Kunderna kan därmed inte heller påverka utbudet av produkter och tjänster i önskvärd utsträckning. Detta påverkar sammantaget villkoren för konkurrens och konsumentskydd på försäkringsmarknaden. Det är mot bakgrund av den obalans som råder på marknaden viktigt att försäkringsdistributörer, innan försäkringsavtal ingås och , ger sina kunder relevant och begriplig information om förhållanden som kan vara av intresse för kunderna. I försäkringsdistributionsdirektivet finns omfattande informationskrav och uppföranderegler för försäkringsdistributörer (kapitel V, artiklarna 17–25). Kraven och reglerna är anpassade efter de olika typer av distributörer som omfattas av direktivet och den verksamhet som dessa avser att bedriva. Informationskraven är således inte desamma för alla typer av distributörer. Som framhålls i avsnitt 9 är försäkringsdistribu- törer inte en homogen grupp. Det är således inte möjligt att ställa upp alltför detaljerade regler för hur försäkringsdistribution ska bedrivas (jfr prop. 2004/05:133 s. 98 f.). Det finns som redan nämns i det avsnittet behov av flexibilitet i regelverket, både mellan olika aktörer och över tiden. Syftet med informationskraven i försäkringsdistributionsdirektivet är att försäkringstagare i så stor utsträckning som möjligt ska få samma information och åtnjuta samma konsumentskydd oberoende av distribu- tionskanal. I skälen till direktivet anges att det innehåller minimiregler om den information som försäkringsdistributörer måste lämna till sina kunder (skäl 52). Vidare anges att medlemsstater bör kunna behålla eller anta striktare bestämmelser inom området för informationslämnande om bestämmelserna är förenliga med unionsrätten. I direktivet inleds kapitlet om informationskrav och uppföranderegler med allmänna principer för hur försäkringsdistributörer ska uppträda gentemot sina kunder (artikel 17). De reglerna behandlas delvis nedan i avsnitt 10.5 om former för informationen, men i övrigt i avsnitt 9 om regler för verksamheten. Kapitlet innehåller därefter regler om allmän information som ska lämnas till kunden (artikel 18), information som syftar till att tydliggöra eventuella intressekonflikter (artikel 19) och informationskrav vid rådgivning och vid försäljning utan rådgivning (artikel 20). I direktivet anges även vilken information som ska lämnas av försäkringsförmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet (artikel 21). Kapitlet innehåller vidare regler om formkrav för den infor- mation som ska lämnas (artikel 23) samt undantag från informations- plikten i vissa fall (artikel 22). I kapitlet finns slutligen även särskilda regler om informationskrav och uppföranderegler vid korsförsäljning (artikel 24) samt krav i fråga om produkttillsyn och styrning (artikel 25). De reglerna behandlas delvis även i avsnitt 9 om regler för verksam- heten. Informationskraven vid korsförsäljning (delar av artikel 24) behandlas emellertid i avsnitt 10.8. Kapitel V i försäkringsdistributionsdirektivet motsvaras delvis av kapitel III i försäkringsförmedlingsdirektivet som har genomförts i rätt genom bestämmelser i lagen (6 kap.). och allmänna råd om försäkringsförmedling finns ytterligare bestämmelser bl.a. om vad som krävs för att uppfylla informationsskyldigheten gentemot kunderna (6 kap.). Tillämpningsområdet för försäkringsdistributionsdirektivet är dock som nämns i avsnitt 4.2 vidare än det för försäkringsförmed- lingsdirektivet. Försäkringsdistributionsdirektivet omfattar inte bara försäkringsförmedlare utan även försäkringsföretag och andra marknadsaktörer som har försäljning av försäkringsprodukter som sido- verksamhet. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller dessutom i vissa avseenden nya och mer preciserade krav när det gäller den information som ska lämnas till kunderna. 2017/18:216 10.1.2 Särskilt om överlappande informationskrav Regeringens bedömning: Den dubbelreglering som genomförandet av försäkringsdistributionsdirektivet ger upphov till i fråga om försäkringsföretagens informationsskyldighet föranleder inte några ändringar i försäkringsrörelselagen eller försäkringsavtalslagen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Svensk Försäkring anser att promemorians analys när det gäller dubbelreglering är bristfällig. dubbelreglering i möjligaste mån måste undvikas med hänsyn till de tillämpningsproblem som den ger upphov till, men även med hänvisning informationskraven för försäkringsföretagen bör regleras i en och samma lag, företrädesvis i försäkringsavtalslagen. Svensk Försäkring anser att dubbelregleringen medför att regelverket blir svåröverskådligt och svår- tillämpat för försäkringsföretag och deras kunder samt att det finns ett behov klargöranden om vad som gäller när näringsrättslig reglering helt eller delvis överlappar civilrättslig reglering. att det generellt hållna informationskravet i försäkringsrörelselagen (4 kap. 2 §) fylls ut av föreskrifter från som till viss del genomför EU-rätt och som delvis överlappar informationskrav enligt den föreslagna nya lagen. Svensk Försäkring anför vidare att det även vid en jämförelse mellan försäkringsdistributionsdirektivet och försäkrings- avtalslagen samt lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler föreligger överlappande informationskrav. Försäkring framhåller också att de relevanta informationskraven i försäkringsdistributionsdirektivet skulle kunna arbetas in i försäkrings- Slutligen efterfrågar ett förtydligande om huruvida informationsplikten enligt andra regler kommer att kunna uppfyllas genom den obligatoriska information som ska lämnas enligt den föreslagna nya lagen. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår ovan i avsnitt 5.1.2 föreslås i denna proposition att försäkringsdistributionsdirektivet ska genomföras sammanhållet i en ny lag om försäkringsdistribution. framgår att genomförandet av direktivet kommer att ge upphov till viss dubbelreglering, bl.a. i fråga om den informationsskyldighet som ska