prop · H503106 · 2018-03-19 00:00:00 — undersökning framgår att de äldre som känner sig otrygga i högre grad än de som känner sig trygga svarat att de inte får be- 1 Janlöv, A-C. (2006) Participation in needs assessment of older people prior to public home help. Older persons´, their family members’, and assessing home help officers’ (Akad.avh). 2017/18:106 stämma över sina liv och vara delaktiga i beslut om vården och omsorgen. De upplever också i lägre grad att vården och omsorgen är anpassad till deras behov och önskemål, vilket inte ligger i linje med den uttalade inriktningen för äldreomsorgen. Regeringen ser det som angeläget att stärka självbestämmande, delaktighet och medinflytande för äldre kvinnor och män när det gäller insatsernas utförande och den löpande uppföljningen och ser till skillnad från vissa remissinstanser ingen anledning att avvakta den pågående översynen av socialtjänstlagen. 5.2Befogenhet att erbjuda äldre personer hemtjänst utan föregående behovsprövning Regeringens förslag: får utan föregående behovsprövning erbjuda hemtjänst till äldre personer. Ett sådant erbjudande förutsätter att den äldre personen har informerats om i vilken utsträckning och på vilket sätt han eller hon kan påverka utförandet av insatserna, på vilket sätt kommunen följer upp insatserna och rätten att alltid kunna ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 §. Regeringens bedömning: Korttidsplats bör inte kunna erbjudas utan föregående behovsprövning. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian finns ett förslag om att korttidsplats till äldre ska kunna erbjudas utan föregående behovsprövning. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget. kommun anger att förenklat beslutsfattande gör det möjligt för äldre personer att snabbare och enklare få viss hjälp. Rättssäkerheten påverkas inte eftersom rätten att söka bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) alltid gäller och kommunen enligt förslaget ska informera den enskilde om detta vid handläggningen. bör en lättare tillgänglig äldreomsorg bidra till en mer jämlik tillgång till äldreomsorg, vilket underlättar både för de äldre som inte har äldreomsorg och som oftast inte vill ligga sina anhöriga till last och för de anhöriga. Ökat arbete med kvalitet genom både uppföljning och förbättringsarbete kan även förväntas leda till bättre kvalitet och effektivitetsvinster och kommunernas administrativa kostnader förväntas minska. kommun ställer sig positiv till förslaget och ser det som viktigt att kommunerna får välja om och i så fall vilka tjänster man vill erbjuda utan föregående biståndsprövning. kommun anser att förslaget möjliggör för kommuner att öka tillgängligheten och fokusera på kvalitet inom äldreomsorgen och att lagförslaget gör det möjligt för varje kommun att bevara sitt självbestämmande och anpassa sin verksamhet efter de förutsättningar som finns i kommunen, vilket innebär att beslutsfattare kan ägna sig mer åt komplicerade ärenden där individuell behovsbedömning är nödvändig. Individuell biståndsbedömning behövs inte för de insatser som sällan eller aldrig får avslag, t.ex. trygghetslarm eller matservice. kommun anser att det är särskilt viktigt att kommunerna ges frihet att välja om de vill använda sig av de befogenheter som föreslås vilket ger möjligheter för kommunerna att göra det som passar dem bäst. kommun är positiv till förslaget eftersom det ger kommunen större möjligheter att organisera och styra sin äldreomsorg samt att lättillgängliga tidiga insatser kan medföra att behovet av mer omfattande insatser kan skjutas fram i tiden. Färre biståndsutredningar medför även minskad administration. anser att förslaget är en mycket välkommen signal till kommuner om hur biståndsbeslutens utformning påverkar möjligheten att ge äldre omsorg med verklig valfrihet och kvalitet. SPF Seniorerna anser att en förenklad biståndsbedömning av vissa insatser i äldreomsorgen innebär en större möjlighet för den enskilde att påverka arten och omfattningen av insatserna. De insatser som kommunen tillhandahåller blir dessutom lättare att förstå och ansöka om när kommunen åläggs en tydlig informationsskyldighet. () anför att det med hänsyn till att de nu aktuella insatserna ska kunna komma i fråga utan att en prövning enligt 4 kap. 1 § har gjorts bör man i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga att placera den föreslagna ändringen i 4 kap. 2 § i en ny separat bestämmelse. Förvaltningsrätten i påpekar att samma insats enligt socialtjänstlagen kan komma att överklagas både genom förvaltningsbesvär och genom laglighetsprövning och anser att sådan lagstiftning bör undvikas eftersom den skapar oförutsägbarhet och medför en risk för parallella processer. Ett mer överskådligt och praktiskt hanterbart alternativ vore att kommunerna inom ramen för 4 kap. 1 § socialtjänstlagen beviljade insatser utifrån en utredning och en schablon som exempelvis medger ett visst antal hemtjänsttimmar vid en viss ålder. och FSS ställer sig positiv till intentionerna i promemorian men anser att det behöver utredas närmare hur förslaget stämmer överens med officialprincipen, dvs. att myndigheten inte får besluta utan att först utreda. En annan fråga som lyfts av kommunen är om det kan uppstå problem vid laglighetsprövning utifrån diskrimineringslagstiftning och likställighetsprincipen. , kommun, Föreningen (), för SAS, socialt ansvarig samordnare och Vision anser att man bör avvakta vad som framkommer vid den mer genomgripande översynen av socialtjänstlagen innan man går vidare med det nu aktuella förslaget. Regeringen anser dock att det är angeläget att stärka självbestämmande, delaktighet och medinflytande för äldre kvinnor och män när det gäller insatsernas utförande och den löpande uppföljningen och ser till skillnad från dessa remissinstanser ingen anledning att avvakta den pågående översynen av socialtjänstlagen. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , Statskontoret , , kommun, kommun och Föreningen , har på olika sätt framfört att rättssäkerheten måste säkerställas eftersom ett beslut enligt det nya förslaget inte är möjligt att överklaga genom förvaltningsbesvär utan enbart genom laglighetsprövning. kommun anser att förslaget ökar den enskildes valfrihet och att uppföljningen blir mer inriktad på den enskildes upplevelser av insatser. Nackdelen är att man frångår tidigare intentioner där rättssäkerhet och kvalitet har varit ledord. Vårdföretagarna vill påminna om vikten av att brukaren, efter beslut om insats utan förgående behovsprövning, får saklig information 2017/18:106 om de olika utförare som går att välja i kommuner där det finns flera utförare av hemtjänst. Det är viktigt att värna konkurrensneutraliteten mellan och privata utförare. Statskontoret anser att en förväntad ökad kostnadseffektivitet och valfrihet för de äldre behöver vägas mot eventuella risker för att äldre personers behov tillgodoses i mindre utsträckning än . () och SPF Seniorerna instämmer i förslaget att det inte bör finnas en i lagen fastställd åldersgräns utan att kommunerna själva får bestämma detta, eftersom en helhetsbedömning av personens funktionsförmåga och hälsa alltid bör ligga till grund för beslutet. anser att det behövs mer fördjupad analys om vilka insatser som är lämpliga att tillhandahålla utan föregående behovsbedömning och för vilken målgrupp. och FSS anser inte att korttidsplats ska kunna fås utan individuell bedömning eftersom många av dem som kommer från sjukhus till korttidsplats har stora och komplexa behov av hälso- och sjukvård och det därför är förenat med risker för den medicinska och sociala säkerheten. efterfrågar en djupare analys av förväntade effekter när det gäller konsekvenser av förenklat beslutsfattande avseende korttidsboende, då det finns en stor efter frågan på denna insats och det inte alltid är den insatsen som bedöms som lämpligast av biståndshandläggarna. tillstyrker förslaget men anser att det finns praktiska och administrativa svårigheter när det gäller korttidsplatser. kommun och kommun anger att eftersom korttidsplatserna är begränsade måste användningen av platserna förbehållas äldre personer med stora behov och att det därmed inte är realistiskt att kommunerna kan tillhandahålla korttidsplatser utan föregående behovsbedömning. kommun framhåller att erbjudandet om korttidsplats blir komplicerat då det oftast handlar om att andra ser behovet eller har behov av att den enskilde får komma till en korttidsplats. Kommuner och Landsting (SKL) anser att korttidsboende bör ingå i de insatser som kan erbjudas äldre utan föregående behovsprövning. kommun ser vissa risker med förenklat beslutsfattande när det gäller personlig omvårdnad, då det är en mer komplicerad insats som kräver en mer ingående utredning och biståndsprövning för att säkerställa att behoven tillgodoses och att rättssäkerheten efterlevs. Graden av delaktighet kan komma att upplevas som både bättre och sämre beroende på vilken personal man möter. Om förslaget går igenom skulle ett förtydligande från exempelvis eller SKL underlätta upprättandet av riktlinjerna. PRO anser att det finns skäl att överväga om endast ska omfatta serviceuppgifter. När personer har stora behov av omsorgsinsatser, behövs ofta en behovsprövning för att insatserna ska bli av rätt omfattning, annars finns en risk att personer inte erhåller hemtjänst av god kvalitet. Genom att endast serviceuppgifter omfattas minskar den risken. anser att förenklat beslutsfattande endast bör omfatta individer som inte har stora och komplexa vård- och omsorgsbehov. samordnare framhåller att om förenklat beslutfattande införs förflyttas uppdraget att erbjuda rätt stöd från myndighetsutövningen till omsorgspersonalen. SKL ifrågasätter varför matservice och trygghetslarm redovisas separat Prop. 2017/18:106 då båda dessa insatser innefattas i begreppet hemtjänst. frågande till om förslaget avseende insatsen matservice kan anses vara kompetensenligt och hur detta förhåller sig till konkurrenslagstiftningen. Det finns en fungerande allmän marknad och det framgår inte i promemorian vad som motiverar att kommunen ska kunna bli en aktör på denna marknad med användande av kommunala skattemedel. Vision anser att den föreslagna förändringen inte kommer att leda till minskade administrativa kostnader. Den tid som kan frigöras med förenklat beslutsfattande behövs för att medarbetarna ska kunna utföra kvalificerade delar av sitt redan befintliga uppdrag. Förslagen i promemorian medför även ökade krav på uppföljning och kommunikation med äldre och deras anhöriga. anser att två olika beslutsformer kan innebära ökad administration och att förslaget riskerar att bli kostnadsdrivande eftersom utföraren får mer ersättning ju mer utförd tid som kan redovisas. kommun befarar att förslaget kan leda till ökade insatser i kommunerna genom att fler får insatser på smidigare sätt vilket riskerar att leda till ökade kostnader. och påpekar att redan gällande lagstiftning ger möjligheter att i enskilda ärenden genomföra enkla behovsbedömningar. och kommun saknar ett resonemang om rut-tjänster och andra typer av tjänster som ökar den enskildes inflytande, självständighet och medbestämmande. Skälen för regeringens förslag och bedömning Trots en mångårig kritik från den statliga tillsynen mot formella brister i kommunernas ärendehantering och en alltmer strukturerad vägledning för utredning, bedömning och beslut tillsammans med de formella möjligheterna för den som är missnöjd att klaga både på beslut och på genomförande så befinner sig många äldre i en situation där de inte känner sig delaktiga. Genom den nya bestämmelsen får kommunerna vidgade befogenheter att utveckla nya former för att erbjuda service och omsorg till äldre kvinnor och män. Bestämmelsen är frivillig för kommunerna att tillämpa och är förenad med villkor för att säkerställa att enskilda personer inte får sina rättigheter försvagade. Det är kommunen som ska ta emot och handlägga ansökningar om hemtjänst utan föregående behovsprövning. Bestämmelsen föreslås omfattas av bestämmelserna om avgifter enligt 8 kap. SoL och 17 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Förslaget ligger i linje med ambitionerna om en mer tillitsbaserad och mindre administrativt belastande styrning avseende välfärdstjänsterna och är i överensstämmelse med bestämmelserna i 3 kap. 5 § SoL som slår fast att insatserna ska utformas och genomföras tillsammans med individen. Förslaget ligger även i linje med bestämmelsen i 5 kap. 5 § SoL enligt vilken den äldre personen så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. De insatser som är aktuella i detta sammanhang är uteslutande offentligt finansierade tjänster där kommunen är huvudman och omfattar inte t.ex. hushållsnära tjänster (s.k. RUT-tjänster). Syftet är att ge de kommuner som så önskar möjlighet att bevilja äldre kvinnor och män insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt och med större utrymme för delaktighet och självbestämmande. melsen möjliggör även för kommuner att tona ner ett resurskrävande inledande utredningsarbete till förmån för att utveckla uppföljning av kvalitet, nöjdhet och effektivitet. Förslaget förstärker även inslagen av förebyggande insatser genom att generella hemtjänstinsatser tillgänglig- görs i ett tidigare skede, vilket kan minska eller skjuta upp behovet av mer omfattande äldreomsorg. Det framgår av 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725) att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Likställighetsprincipen innebär att det inte, utan stöd i speciallag, är tillåtet för kommuner och landsting att sär- behandla sina kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar. Det krävs således att kommuner och landsting iakttar objektivitet och rättvisa i sin behandling av medlemmar. Dessutom krävs det för att prin- cipen ska tillämpas att kommunen eller är i kontakt med sina medlemmar just i deras egenskap av medlemmar. Det innebär att alla kommuninvånare som erbjuds hemtjänst enligt förslaget ska kunna få hemtjänst på samma villkor oavsett var i kommunen personen är bosatt. Det är således inte möjligt för vissa kommun- eller stadsdelar inom en kommun att erbjuda hemtjänst utan föregående behovsprövning om inte alla kommun- eller stadsdelar erbjuder den servicen. Exempel på sådana speciallagar som ger möjlighet att särbehandla kommunmedlemmarna är socialtjänstlagen och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen). satser ska dock behovsprövas och beslutas enligt 4 kap. 1 § SoL. sådana insatser som är generellt utformade och som är öppna för alla, s.k. serviceinsatser kan ges utan föregående behovsprövning enligt 3 kap. 1 och 6 §§ SoL. Socialtjänstlagen ger således i sin nuvarande ut- formning inte stöd för att ge individuellt anpassade insatser till enskilda utan föregående behovsprövning (se t.ex. RÅ 1991 ref. 61). 7 § befogenhetslagen följer att kommuner får tillhandahålla service- tjänster åt personer som fyllt utan föregående individuell behovs- Med servicetjänster avses tjänster som är avsedda att före- bygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig om- Lagrådet har anfört att servicetjänster kan vara av vitt skilda slag och innefattar det som avses med hemtjänst i remissen, med undan- tag för sådana insatser som utgör personlig omvårdnad (prop. 2005/06:115 s. 146 f. och prop. 2008/09:21 s.97). om inte bestämmelserna i befogenhetslagen blir överflödiga. ens bedömning är att servicetjänster enligt befogenhetslagen har en annan och väsentligt snävare innebörd än hemtjänst enligt SoL. förarbetena anges det att det ska vara fråga om tjänster eller uppgifter som en yngre, frisk person utan funktionshinder normalt kan utföra själv, exempelvis byta glödlampor eller göra tunga lyft (prop. 2005/06/115 s. Bestämmelsen i befogenhetslagen innebär endast en befogenhet för kommunen att tillhandahålla servicetjänster, men innebär inte någon rättighet för äldre att få sådana tjänster. Det är kommunen som beslutar om och i så fall vilka servicetjänster som ska erbjudas. bedömning är att det, på liknande sätt som i befogenhetslagen, behövs en ny bestämmelse i socialtjänstlagen som möjliggör för kommuner att ge insatser till enskilda med enbart ålder som grund. Det är inte lämpligt att införa bestämmelser om utvidgad befogenhet för kommuner att ge insatser i form av hemtjänst till äldre i befogenhetslagen. Som Lagrådet påpekat avser servicetjänster enligt befogenhetslagen inte insatser som utgör personlig omvårdnad. Bestämmelserna i socialtjänstlagen om bl.a. dokumentation, tillsyn, kvalitet, avgifter, uppföljning och lex blir heller inte tillämpliga när tjänster tillhandahålls enligt befogenhetslagen. Ett annat skäl är att ärendehanteringen behöver kunna ske så smidigt som möjligt t.ex. när en person får hjälp enligt de bestämmelser som föreslås men får en förändrad situation som förutsätter ytterligare eller annan hjälp. I de fallen kan behoven behöva utredas som grund för ett beslut om insatser enligt 4 kap. 1 § SoL. Genom att socialtjänstlagen inte preciserar vad som menas med äldre ligger det inom kommunernas befogenhet att i sina riktlinjer för handläggning närmare kunna precisera vilken ålder som kan anses vara vägledande vid handläggningen av olika typer av ärenden om ansökningar om hjälp och stöd till äldre personer. Förbudet mot diskriminering på grund av ålder regleras i diskrimineringslagen (2008:567) och omfattar bl.a. . På socialtjänstområdet är det – liksom på hälso- och sjukvårdens område – den enskildes behov som ska styra insatserna. I propositionen Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering (prop. 2011/12:159) slog regeringen fast att hänsynstagandet till ålder i vissa fall måste anses befogat, bl.a. mot bakgrund av att behovet av skydd, stöd och omsorg i regel skiljer sig åt beroende på vilken ålder man befinner sig i. Det finns således situationer där särbehandling på grund av ålder måste anses berättigad. I nämnda proposition betonades också att det vid utarbetandet av nya lagförslag som föreskriver åldersgränser ska beaktas att syftet med åldersgränsen ska vara berättigat och att åldersgränsen i sig ska vara lämplig och nödvändig för att nå syftet. Eftersom de föreslagna bestämmelserna inte innehåller en nationellt bestämd åldersgräns blir det kommunerna som vid en prövning om påstådd diskriminering ska visa att denna särbehandling på grund av ålder utanför det lagreglerade området har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att nå syftet. Det följer av 2 kap. 13 b § 2 diskrimineringslagen (2008:567) och regeringens uttalande i den tidigare nämnda propositionen. En prövning av om en enskild utsatts för otillåten särbehandling i ett visst fall ska ta sin utgångspunkt i om syftet med den uppställda åldersgränsen är berättigat eller inte och om åldersgränsen är lämplig och nödvändig för att nå syftet. Tillämpningen av detta undantag förutsätts ske restriktivt och åldersrelaterade kriterier bör endast få användas för att tillgodose godtagbara syften och då det framstår som proportionerligt i förhållande till syftet. Enligt och FSS behöver det utredas närmare hur förslaget stämmer överens med officialprincipen, dvs. att myndigheten inte får besluta utan att först utreda. Av 11 kap. 1 § SoL följer att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan, 2017/18:106 anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Detta gäller oförändrat. kommuner som väljer att införa förenklad behovsprövning kan utfärda riktlinjer för vilka som ska omfattas, dels för att tydliggöra kommunens intentioner och åtaganden, dels för att det ska bli tydligt för den enskilde vad som gäller. Eftersom det handlar om hemtjänst för äldre personer kan man utgå från att någon åldersgräns kommer att anges i riktlinjen och att omfattningen av insatserna anges, t.ex. antal timmar som beviljas. Kommunen blir då bunden av dessa riktlinjer som har beslutats av full- mäktige eller socialnämnden eller motsvarande. Den enskilde får en på förhand definierad insats utifrån den åldersgräns som kommunen i fråga Den nya bestämmelsen om att hemtjänst får ges utan föregående behovsprövning ger den äldre möjlighet till hemtjänst enligt de kriterier som kommunen i fråga har bestämt. Den enskilde ska informeras om rätten att söka bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. att förslaget inte står i strid med socialnämndens utredningsskyldighet eftersom denna fortsatt gäller när den enskilde väljer att söka bistånd enligt 4 kap. 1 § samt, liksom tidigare, i de fall nämnden genom anmälan eller på annat sätt får kännedom om något som föranleder utredning enligt 11 kap. 1 § SoL. Om kommunen tillämpar förenklat besluts- fattande kommer emellertid utredningen i praktiken bara bestå i att konstatera att den äldre uppnått den ålder som kommunen angett i sina Ärendet blir således utrett så mycket som dess beskaffenhet Prövningen ska vara saklig och opartisk. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Social- styrelsen, Statskontoret, , , kommun, kommun och Föreningen har på olika sätt framfört att rättssäkerheten måste säkerställas. insatser enligt 4 kap. 1 § SoL kan överklagas genom förvaltningsbesvär vilket inte blir möjligt om bistånd beviljas enligt den nya bestämmelsen och det är viktigt för såväl brukaren som för domstolarna att förstå på vilka grunder kommunens beslut har fattats. Beslutet om att bevilja insatser enligt den nya bestämmelsen är gyn- nande för den enskilde men är inte en rättighet eftersom det är frivilligt för kommunerna att införa den. Det krävs heller inte någon individuell prövning på annat sätt än enligt vad som framgår av respektive kommuns riktlinjer, exempelvis krav på viss ålder. Den äldre får hemtjänst i den omfattning som kommunen angett i sina kommunala riktlinjer om insatsen beviljas med stöd av den föreslagna 4 kap. 2 a § SoL (jfr JO 2003/04 s. 236). Om den äldre själv vill eller om kommunen bedömer att den äldre behöver mer omfattande insatser än vad som följer av riktlinjerna, ska en utredning och behovsprövning alltid göras och bistånd i form av hemtjänst beviljas med stöd av 4 kap. 1 § Eftersom ett beslut om bistånd enligt sistnämnda paragraf kan över- klagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 16 kap. 3 § SoL anser regeringen att den enskildes rättssäkerhet är säkerställd. Kommunens beslut att erbjuda hemtjänst utan föregående behovspröv- ning enligt den föreslagna bestämmelsen bör dessutom kunna bli föremål för domstolsprövning genom s.k. laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Den nya bestämmelsen föreslås gälla för hemtjänstinsatser. Enligt termbank avses med hemtjänst bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. Service är t.ex. praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Detta kan t.ex. innebära hjälp med att äta och dricka, klä sig och förflytta sig och sköta personlig hygien. Det kan också vara ledsagning eller andra insatser som behövs för att bryta isolering eller insatser för att den enskilde ska känna sig trygg och säker i det egna hemmet. I begreppet hemtjänst ingår även avlösning av anhörigvårdare i hemmet. Trygghetslarm är också en sådan insats som innefattas i begreppet hemtjänst. Hemtjänst är således ett samlingsbegrepp för olika typer av insatser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livsföringen, se prop. 2005/06:115 s. 81, prop. 1997/98:113 s. 119, prop. 1996/97:124 s. 87, jfr även prop. 2008/09:29 s. 20 och prop. 2001/01:149 s. 23.