prop · H503153 · 2018-03-19 00:00:00 — Även lyfter fram risken att ett vite leder till att små och medelstora företag med låg itmognad avstår från att lämna anbud i en offentlig upphandling. anser att bestämmelserna om vite behöver utvecklas och förtydligas. kommun efterfrågar ett förtydligande avseende vem som erhåller ett eventuellt vite. anser att det måste klargöras tydligare vilka slags avtal som måste finnas och när dessa ska föreligga, för att vitesbestämmelsen inte ska kunna tillämpas. Swedish Medtech och ESV anser att ett föreläggande om vite bör föregås av en uppmaning till leverantören att skicka elektronisk faktura. Swedish Medtech efterfrågar en analys kring om vite i kombination med avtalsmässiga sanktioner strider mot principen om dubbelbestraffning i sjunde tilläggsprotokoll och EU:s rättighetsstadga. Arbetsförmedlingen påpekar att viteshanteringen kan komma att kräva stora resurser hos upphandlande myndigheter och att det därför finns en risk för att vitessanktionen inte blir effektiv i praktiken. och Havs- och vattenmyndigheten förespråkar en lösning där myndigheter ges rätt att innehålla betalning för de fall då myndigheten inte erhåller elektronisk faktura i det format som har avtalats. Om leverantören tydligt har upplysts om sådant villkor i förväg bör det enligt myndigheterna inte anses vara oskäligt. Advokatfirman och Kammarkollegiet menar att förslaget framstår som praktiskt sett onödigt eftersom rätten att sanktionera avsteg från en avtalad utformning av fakturor följer av allmänna civilrättsliga principer. Företagarna anser att den föreslagna vitessanktionen är en långtgående och oproportionerlig åtgärd för leverantörer som inte förmår efterleva det föreslagna kravet på viss europeisk standard för e-faktura. Skälen för regeringens förslag: För att den föreslagna regleringen verkligen ska få de positiva effekter som förutsetts krävs att den följs av leverantörerna samt de upphandlande myndigheterna och enheterna. Ett par remissinstanser, bl.a. , och Advokatfirman , ifrågasätter behovet av en lagstadgad sanktion och anför att ett krav på elektronisk faktura bör kunna hanteras på frivillig grund genom avtal mellan parterna. Flertalet upphandlande myndigheter och enheter ställer redan nu i samband med upphandlingar krav på elektroniska fakturor, men kravet följs . Möjligheten för parterna att civilrättsligt avtala om sanktioner bedöms därför inte vara tillräcklig. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. och Kammarkollegiet att någon form av sanktion för leverantörer som, trots kravet i den nya lagen på elektronisk fakturering fortsätter att skicka pappersfakturor, eller skickar elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, bör införas i den nya lagen. I har ett krav på att elektroniska fakturor ska utfärdas till den offentliga sektorn införts tillsammans med en rätt för beställaren att 2017/18:153 innehålla betalning för det fall att pappersfaktura skickas. En sådan sanktion, som förordas av bl.a. och Advokatfirman , bedöms vara effektiv för att säkerställa efterlevnaden men kan uppfattas som oskälig och alltför långtgående. En sådan sanktion för alla fakturor som utfärdas till upphandlande myndigheter eller enheter kan särskilt drabba små företag oskäligt hårt, exempelvis om de är beroende av betalning av ett fåtal fakturor. Regeringen bedömer att det hot om utdömande av vite som ett påtryckningsmedel i form av beslut om vitesföreläggande innebär är den sanktion som framstår som mest lämplig i detta fall. Det bör därför införas bestämmelser i den nya lagen som innebär en rätt för den myndighet som regeringen bestämmer att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering att se till att de fakturor som skickas är elektroniska fakturor som överensstämmer med standarden. Hotet om utdömande av vite syftar till att förmå den enskilde att själv följa en myndighets beslut. Om en myndighet ges rätt att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor, eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, att skicka elektroniska fakturor i enlighet med standarden skulle myndigheten ges goda förutsättningar att påverka leverantörens framtida agerande. En sådan reglering skulle likna den som finns i 30 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551), som ger rätt att vid vite förelägga den verkställande direktören eller en styrelseledamot att fullgöra skyldighet enligt denna lag eller annan författning att bl.a. på bolagets fakturor ange de uppgifter som framgår av 28 kap. 5 § i samma lag. Av 3 § lagen (1985:206) om viten framgår att vitet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden, och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Vitesbeloppet kan därmed anpassas efter omständigheterna för att uppnå syftet med regleringen. Detta skapar också ökade möjligheter att komma åt upprepade förseelser. Möjligheten för den myndighet som ska utfärda ett föreläggande om vite att beakta leverantörens ekonomiska situation samt övriga omständigheter vid fastställande av vitesbeloppets storlek innebär att vitesbeloppen kan sättas så att det inte blir oproportionerligt betungande för mindre företag. Därmed kan risken som bl.a. uttrycks av i län, och , att vitesnivån avskräcker mindre företag från att delta i offentlig upphandling, begränsas. Vidare kan hänsyn tas till eventuella civilrättsligt avtalade sanktioner, för att undvika oskäliga konsekvenser för leverantören. Den föreslagna regleringen är inte avsedd att utgöra något hinder mot att parterna avtalar om sanktioner för fakturor som inte uppfyller kraven. En sådan civilrättslig sanktion utgör inte ett straff för brott i den mening som avses i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag, eller Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Någon risk för s.k. dubbel bestraffning, som Swedish Medtech befarar, föreligger således I sammanhanget bör även beaktas att det är frivilligt för leverantörer Prop. 2017/18:153 att ingå avtal med upphandlande myndigheter och enheter. Om parterna avtalar om någon annan standard för elektronisk fakturering blir frågan om vitesföreläggande aldrig aktuell, utan det är i dessa fall upp till parterna själva att reglera eventuella sanktioner civilrättsligt. I praktiken innebär införandet av bestämmelserna om vite som påtryckningsmedel att en upphandlande myndighet eller enhet måste anmäla till den ansvariga myndigheten att en leverantör skickar fakturor som inte uppfyller lagens krav för att den senare myndigheten ska få kännedom om överträdelsen och kunna pröva om det finns skäl att besluta om ett vitesföreläggande mot leverantören. Om en myndighet tar emot en faktura som inte uppfyller den europeiska standarden, och inte annan standard för elektronisk fakturering som har avtalats mellan parterna, framstår det som mest ändamålsenligt att myndigheten i första hand kontaktar leverantören och begär en ny faktura som uppfyller standarden, och först om leverantören inte tillmötesgår begäran tar kontakt med den myndighet som getts möjlighet att utfärda ett vitesföreläggande. Ett föreläggande om vite bör därmed, som ESV och Swedish Medtech framhåller, vara en sista åtgärd. Detta innebär en viss arbetsinsats hos upphandlande myndigheter och enheter, som Arbetsförmedlingen påpekar. I takt med att kunskapen om den nya regleringen ökar kommer emellertid behovet av vitesföreläggande, och arbetsbelastningen på upphandlande myndigheter och enheter, sannolikt att minska. Regeringen bedömer därför att det hot om utdömande av vite som ett påtryckningsmedel i form av beslut om vitesföreläggande innebär utgör en effektiv sanktion. Av 6 § lagen om viten följer att frågor om utdömande av viten prövas av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Vitesbelopp som döms ut tillfaller staten, vilket kommun ansett bör tydliggöras. En upplysningsbestämmelse i mervärdes- Regeringens förslag: I mervärdesskattelagen ska det införas en hänvisning till den nya lagen om elektroniska fakturor till följd av Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat förhållandet till befintliga bestämmelser om fakturor. anser att tillägget i mervärdesskattelagen felaktigt kan tolkas som att förslaget till den nya lagen går utöver mervärdesskattedirektivets implementering i mervärdesskattelagen, vilket inte får vara fallet enligt anser att tillägget inte heller fyller en funktion upplysningsvis eftersom det finns olika fakturakrav i en mängd andra lagar som inte återfinns nämnda i mervärdesskattelagen. anser att den föreslagna lagens förhållande till annan lagstiftning som reglerar faktureringsskyldighet och fakturors innehåll 2017/18:153 måste klargöras. Företagarna anser att förslaget i promemorian inte fullt ut förefaller beakta de förändringar som har gjorts i EU:s mervärdesskattedirektiv som har bäring även på e-fakturor. Företagarna hänvisar i denna del till vad som framförs i Svenskt Näringslivs remissyttrande. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 6.2 innehåller mervärdesskattelagen dels detaljerade bestämmelser om fakturors innehåll, dels krav på att mottagaren ska godkänna att en elektronisk faktura utfärdas. I 11 kap. 6 § anges exempelvis att elektronisk faktura enligt 1 kap. 17 a § får utfärdas endast om mottagaren godkänner det. När det gäller fakturors innehåll anges i artikel 3 i e- faktureringsdirektivet att kommissionen i sin begäran till den relevanta europeiska standardiseringsorganisationen ska kräva att den europeiska standarden för elektronisk fakturering är förenlig med relevanta bestämmelser i mervärdesskattedirektivet. Därmed bör standarden uppfylla de krav som finns i 11 kap. 8–9 §§ mervärdesskattelagen och som härrör från mervärdesskattedirektivet. I skäl 39 till e-faktureringsdirektivet tydliggörs att e-fakturerings- direktivet har ett annat syfte, och ett annat tillämpningsområde än mervärdesskattedirektivet och att det inte påverkar bestämmelserna om användning av elektroniska fakturor för mervärdesskatteändamål. Det anges vidare att artikel 232 i mervärdesskattedirektivet reglerar förhållandet mellan handelsparter och syftar till att säkerställa att mottagaren inte kan påtvingas användning av elektroniska fakturor av avsändaren och att detta inte bör påverka medlemsstaternas rätt att införa en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att, på vissa villkor, ta emot elektroniska fakturor. Enligt e-faktureringsdirektivet får det inte finnas krav på godkännande vid utfärdande av elektroniska fakturor till sådana upphandlande myndigheter och enheter som avses i direktivet. Den nya lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling innebär en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att godkänna elektroniska fakturor. Regeringen anser, till skillnad från och Företagarna, att det finns ett behov av att i mervärdesskattelagen upplysa om att det finns en lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling eftersom det finns bestämmelser i den nya lagen som medför att en leverantör kan utgå ifrån att fakturor som utställs enligt denna får vara elektroniska. Förslagen är förenliga med Regeringens bedömning: Förslagen i denna proposition är förenliga Promemorians bedömning: I promemorian har det inte gjorts någon uttrycklig bedömning av förslagens förenlighet med . Remissinstanserna: Vissa remissinstanser bl.a. , har anfört att det i promemorian saknas närmare redogörelse för förslagets överens- Skälen för regeringens bedömning: Den del av förslaget som avser skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ta emot och behandla elektroniska fakturor som uppfyller den europeiska standarden Prop. 2017/18:153 följer av e-faktureringsdirektivet. Enligt skäl 35 till e-fakturerings- direktivet bör direktivet inte hindra medlemsstaterna från att fastställa att endast elektroniska fakturor kan översändas inom ramen för offentlig upphandling. Det faktum att medlemsländer kan göra det obligatoriskt för leverantörer till offentlig sektorn att använda elektronisk fakturering, inklusive att vissa format ska användas, framhålls även av kommissionen i rapporten (2017) 590 final av om bedömning av den europeiska standarden för elektronisk fakturering i enlighet med direktiv /55/EU. Frågan är således om utformningen av skyldighet för leverantörer att skicka elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling är utformad på ett sådant sätt att den kan anses strida mot . När det gäller de EU-rättsliga principerna har ovan förts ett resonemang om att upphandlande myndigheters och enheters krav på elektroniska fakturor i någon annan standard än den europeiska ska framgå av förfrågningsunderlaget och vara klart och tydligt formulerat. Liksom övriga krav i förfrågningsunderlaget måste kravet på fakturering vara likabehandlande, icke-diskriminerade och proportionerligt. I de fall inget annat avtalas mellan parterna ska den europeiska standarden för elektronisk fakturering användas. Regeringens bedömning är att kravets utformning, med möjlighet att avtala om annan standard än den europeiska, medför att förslaget är utformat på ett sådant sätt att det inte kan anses strida mot . Flera andra EU-länder har infört olika typer av obligatorium för elektroniska fakturor från leverantörer till offentlig sektor. Exempelvis har ett krav på strukturerade elektroniska fakturor från alla leverantörer till statliga myndigheter. Kravet gäller även utländska leverantörer. I gäller krav på elektronisk faktura till följd av offentlig upphandling . Kravet gäller såväl för de ekonomiska operatörer som skickar fakturor som för de statliga myndigheter, kommuner och landsting som tar emot och behandlar fakturorna. I införs krav på elektroniska fakturor gradvis, med start för större företag och offentlig sektor och kommer att inkludera alla företag 2020. Det bör även framhållas att regeringen avser att anmäla förslaget till ny lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling till kommissionen i enlighet med och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 7.7Stöd till upphandlande myndigheter och enheter samt till leverantörer Regeringens bedömning: En statlig myndighet bör ges i uppdrag att tillhandahålla stöd i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer till den offentliga sektorn. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ESV ska ges i uppdrag att tillhandahålla motsvarande stöd. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna uttrycker ett stort stöd för förslaget om att genomföra stödinsatser kopplade till den nya lagen. Arbetsförmedlingen påpekar att för många mindre och medelstora företag innebär reglerna en omställning från pappersflöde till elektronisk fakturering, t.ex. i form av nya interna rutiner, system för att kunna skapa e-fakturor, anslutning till VAN-tjänst () etc. Många upphandlande myndigheter och enheter, bl.a. och , lyfter särskilt fram behovet av ett lättillgängligt stöd av bra kvalitet till små företag. Sådant stöd framhålls av remissinstanserna som viktigt för att säkerställa att eventuella nödvändiga omställningskostnader inte innebär hinder för mindre och ekonomiskt svagare aktörer. Även Länsstyrelserna i , , och län påpekar att det är viktigt att beakta de små företagens förutsättningar och behov vid införandet. De anför också att en gemensam e-tjänst bör byggas upp där företag kan registrera de uppgifter som behövs för att möjliggöra elektronisk fakturering, en s.k. fakturaportallösning. Företagarna understryker att tillgången till en fakturaportal är en helt central förutsättning för att reformen ska ha förutsättningar att kunna fungera ur ett småföretagsperspektiv. SKL påpekar att det finns kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och leverantörer som inte infört e- fakturering och att det är av stor vikt att de föreslagna informations- och utbildningsinsatserna samt andra stödåtgärder genomförs på ett bra sätt. , , GS1 , Kiviks musteri, , Norrmejerier och Svensk Cater menar att det av konkurrensskäl inte är lämpligt att ESV tillhandahåller utbildning till privata näringslivet. Skälen för regeringens bedömning Den föreslagna lagen kommer att påverka ett stort antal aktörer, såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer, systemleverantörer och växelleverantörer, dvs. leverantörer som erbjuder VAN- tjänster, t.ex. för att konvertera och förmedla affärstransaktioner. ESV har i sin rapport att analysera konsekvenser av ett krav på e- fakturering till offentlig sektor (2015:44) framhållit att det finns behov av åtgärder för att stödja införandet av elektronisk fakturering för alla de aktörer som påverkas av regleringen. ESV föreslår bl.a. informationsinsatser, en central stödfunktion via SFTI för att besvara frågor samt en webbplats med stöd (via SFTI) och telefonsupport. ESV har framhållit att arbetet bör utföras i samverkan med SKL och . För myndigheter finns enligt ESV:s föreskrifter krav på att dessa ska vara anslutna till Peppols infrastruktur senast och det finns behov av stöd till myndigheterna kring anslutningen och hanteringen av Peppol. För många mindre och medelstora företag innebär reglerna, som Arbetsförmedlingen påpekar, en omställning från pappersflöde till elektronisk fakturering, t.ex. i form av nya interna rutiner, system för att kunna skapa e-fakturor, anslutning till en VAN-tjänst etc. Regeringen delar den uppfattning som bl.a. och har lyft fram att behovet av informations- och stödinsatser är särskilt stort hos mindre aktörer. Det är angeläget att, som bl.a. framhåller, säkerställa att offentlig verksamhet inte går miste om goda affärer på grund av att leverantörer inte kan leverera elektroniska fakturor. Stödet kan bidra till att säkerställa att reglerna inte innebär hinder för mindre och ekonomiskt svagare aktörer. , , GS1 , Kiviks musteri, , Norrmejerier och Svensk Cater anser att det av konkurrensskäl inte är lämpligt att ESV tillhandahåller utbildning till det privata näringslivet. Regeringen bedömer dock att för de minsta företagen kan tillgång till kostnadsfritt stöd vara en avgörande förutsättning för att regleringen inte ska få negativa konsekvenser för konkurrensen i offentliga upphandlingar. I 6 § förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft , finns bestämmelser om myndigheters service. Enligt paragrafen ska myndigheten bl.a. lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Avsikten är att bestämmelserna på motsvarande sätt som den nuvarande regleringen i 4 § förvaltningslagen (1986:223) i sak ska innebära att myndigheterna ska vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Bestämmelsen innebär dock inte att myndigheternas serviceskyldighet omfattar t.ex. rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. Utgångspunkten är alltså även i fortsättningen att servicenivån måste anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet (prop. 2016/17:180 s. 66, 67 och 291). De stödinsatser som regeringen bedömer bör tillhandahållas med anledningen att förslagen i denna proposition kan i vissa fall komma att ligga nära den allmänna serviceskyldighet som myndigheterna har enligt förvaltningslagen. Att myndigheter erbjuder service bedöms inte påverka privata utbildningsföretags möjlighet att erbjuda utbildningar inom området. En ny myndighet med uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av den offentliga sektorn ESV har haft i uppdrag av regeringen att analysera, främja och stötta arbetet med införandet av elektroniska fakturor och beställningar i staten. Vidare har ESV haft i uppdrag att medverka till att främja arbete med gränsöverskridande lösningar och tjänster för e- handel. Uppdraget har genomförts i samverkan med SKL och inom ramen för SFTI. Regeringen har beslutat att inrätta en ny myndighet med uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av den offentliga sektorn. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117). 2017/18:153 framgår att ESV:s uppdrag om att främja arbetet med e-handel i staten ska överföras till den nya myndigheten. Myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn kommer fr.o.m. att överta ansvaret för e-handelsarbetet och rollen som . Mot denna bakgrund bör inte ESV vara den statliga myndighet som får uppdraget att tillhandahålla stöd. Som framgår i avsnitt 6.1 är myndigheter skyldiga att erbjuda kostnadsfri tillgång till en leverantörsportal för leverantörer som inte själva har möjlighet att skicka elektroniska fakturor. Det finns olika lösningar på marknaden för leverantörsportaler. De erbjuds av de flesta operatörerna som har tjänster för förmedling av e-fakturor och andra inköpsmeddelanden, men också av banker och vissa affärssystemleverantörer. ESV upphandlar statliga ramavtal för administrativa system och tillhörande tjänster. Alla statliga myndigheter under regeringen har möjlighet att avropa från ESV:s ramavtal. Övriga myndigheter kan, genom fullmakt, avropa från ramavtalen med samma villkor. Drygt en tredjedel av landets kommuner och nära hälften av landstingen har via fullmakt möjlighet att använda ESV:s ramavtal, som tecknats med samt . Det innebär att dessa kan erbjuda en leverantörsportal gratis för sina leverantörer om leverantörerna vill ha en sådan. För den enskilde leverantören kan det finnas fördelar med att ha en för offentlig sektor gemensam leverantörsportal för elektronisk fakturering, vilket bl.a. Länsstyrelserna i , län och föreslår. Affärsmässigt finns emellertid även risker med att enbart en lösning används av hela den offentliga sektorn. Konkurrensen minskar och vissa aktörer kan riskera att slås ut. Det är också en sårbar situation om den offentliga sektorn blir beroende av en enda aktör. Många leverantörer har kunder både inom offentlig och privat sektor och att offentlig sektor använder samma leverantörsportal innebär därför inte att det är den enda lösning som leverantörerna behöver förhålla sig till. Leverantörer som upplever det besvärligt att arbeta i flera olika portaler kan välja att själva anskaffa en motsvarande portallösning som de då kan använda gentemot alla sina kunder, såväl inom offentlig sektor som inom det privata näringslivet. Som framgått av avsnitt 7.2 förväntas marknaden för tredjepartstjänster avseende elektronisk fakturering utvecklas, vilket bl.a. kommun lyfter fram vikten av. Även mognadsgraden hos leverantörer kommer sannolikt att utvecklas med det nya kravet på elektronisk fakturering. De leverantörsportaler som erbjuds av den offentliga sektorn används ofta som instegslösning för det företag som inte självt har erfarenhet av e- fakturering. Det är en lösning som inte kommer att behövas i takt med en ökad digitalisering i samhället. Om leverantören har större volymer fakturor kan det vara mer effektivt att använda tilläggstjänster till företagets ekonomi- och faktureringssystem.