prop · H503237 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens förslag: Nättariffer för överföring av el för område ska få gälla för en begränsad krets av elanvändare inom ett koncessions- område eller inom flera koncessionsområden som redovisas samlat, om det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt ut- nyttjande av elnätet och nätkoncessionshavaren har informerat nät- myndigheten. En sådan nättariff ska dock inte få tillämpas än utan tillstånd av nätmyndigheten. ska ge tillstånd om nättariffen –är objektiv och icke-diskriminerande och har utformats på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning, och –behöver tillämpas än för att utveckla nät- tariffer som främjar ett effektivt utnyttjande av elnätet. 2017/18:237 förslag överensstämmer delvis med regeringens. Inspektionen föreslår att en nätkoncessionshavare ska få in- föra tariffer för en begränsad krets av elan- vändare för att utveckla nya tariffer som syftar till ett effektivt utnytt- jande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning, utan hin- der av ellagens krav att nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskri- minerande och utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt ut- nyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning. Remissinstanserna: , , Energiföretagen , , och tillstyrker förslaget. ser utformningen av nättariffer som viktig för att öka incitamenten för flexibilitet. Kammar- rätten i har inget att erinra mot förslaget så länge undantaget är i överensstämmelse med och rådets direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG. Kammarrätten anser att det bör framgå av lagtexten att det är som avses. Övriga re- missinstanser har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag På den avreglerade delen av elmarknaden styrs produktion och använd- ning av utbud och efterfrågan. Förhållanden som styr detta avgörs i avtal mellan säljare och köpare. På monopolmarknaden kan det uppkomma be- hov av att hantera exempelvis trängsel på elnätet, vilket skulle kunna hanteras genom nättariffen. Med nättariff avses i ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (1 kap. 5 § el- lagen). Nättarifferna för överföring av el bör ge incitament till ett effek- tivt utnyttjande av elnätet genom effektiva priser. Med effektiva priser som reflekterar marginalkostnaden kommer den efterfrågeflexibilitet som finns tillgänglig till det priset att aktiveras. Avgifterna för överföring av el kan vara fasta eller rörliga och baseras på uttagen energi (kWh) eller på uttagen effekt (kW) eller på kombinationer av dessa. Bestämmelser om nättariffernas utformning Bestämmelser om utformningen av nättariffer finns i 4 kap. ellagen. särskilt intresse för den fortsatta framställningen är följande krav på ut- Som allmänna krav gäller att nättariffer ska vara objektiva och icke- diskriminerade och utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning (4 kap. 1 § första stycket). De flesta elanvändare är anslutna till lokalnätet, dvs. omfattas av nätkoncession för område. Nättariffen för överföring av el på lokalnät får inte utformas med hänsyn till var inom ett koncessions- område en anslutning är belägen (4 kap. 3 § första stycket). att inom samma kundkategori ska samma tariff tillämpas för alla kunder Om ett eller flera koncessionsområden slås samman helt eller delvis, ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast efter sammanslagningen (4 kap. 4 § första stycket). en enhetlig nättariff gäller även i fråga om ett redovisningsområde, dvs. koncessionsområden som redovisas samlat (4 kap. 4 §). Hinder för pilotprojekt och stegvis införande av nya nättariffer Kraven på enhetliga nättariffer begränsar nätföretagens möjligheter att testa nya tariffer i mindre skala innan tarifferna erbjuds hela kundkollek- tivet. Kraven är också ett hinder för att stegvis införa nya nättariffer i ett redovisningsområde. Pilotprojekt ger nätföretag möjligheten att prova en nättariff inom en begränsad grupp, både för eventuella justeringar och för att minska ris- kerna vid ett storskaligt införande. Stegvis införande av nya nättariffer skulle kunna förenkla för nätföre- taget genom att behovet av informations- och utbildningsinsatser kan spridas över tiden. Med komplexa nättariffer, som ställer krav på exem- pelvis smarta mätsystem, ökar behovet ytterligare av att införa tarifferna etappvis, om mätsystemen inte redan är tillgängliga vid samtliga uttags- punkter. Att ändra regelverket så att det blir tillåtet för nätföretagen att genom- föra pilotprojekt och införa nya nättariffer stegvis i ett redovisningsområ- de kan främja utvecklingen av effektiva tariffer. En sådan ändring under- lättar också för nätföretagen att genomföra riktade kommunikationssats- ningar i samband med införandet av nya nättariffer. De aktuella bestämmelserna tar sikte på nättariffernas utformning, inte på den samlade nivån på avgiftsuttaget. En lagändring betyder alltså inte att det skapas utrymme för generella avgiftshöjningar. Nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande föreslår att pilotprojekt och ett stegvis in- förande av nättariffer ska underlättas genom att det blir tillåtet för nät- företag att införa tariffer för en begränsad krets av elanvändare för att utveckla nya tariffer, utan hinder av kraven i 4 kap. 1 § första stycket ellagen att nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerade och utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elan- vändning. Bestämmelserna i 4 kap. 1 § första stycket ellagen genomför i krav enligt elmarknadsdirektivet (och rådets direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG) respektive energieffektivise- ringsdirektivet (och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG). Det är tveksamt om direktiven tillåter ett sådant undantag som föreslår. Undantag från kravet på enhetliga nättariffer Av Energimarknadsinspektionens rapport framgår emellertid att det är kravet på enhetliga nättariffer snarare än 4 kap. 1 § första stycket ellagen som är det främsta hindret för pilotprojekt och stegvis införande av nya nättariffer. Det finns alltså utrymme för en lösning som inte innebär ett 2017/18:237 avsteg från principen att nättariffer ska vara objektiva och icke-diskrimi- nerande. Enligt dagens regler är det tillåtet för ett nätföretag att under en övergångstid ha nättariffer som inte är enhetliga inom ett redovisnings- område. På ett liknande sätt går det att tillåta att nättariffer gäller för en begränsad krets av elanvändare i ett koncessionsområde eller områden som redovisas samlat, om det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnyttjande av elnätet. Det bör i lagtexten preciseras en särskild nättariff får tillämpas. Om tiden är som mest bör nätföretaget kunna tillämpa en sådan tariff efter att ha informerat nätmyndigheten (Energimarknadsin- spektionen). För bör det dock krävas att Energimarknads- inspektionen ger tillstånd. För att underlätta prövningen bör det i lagen anges att tillstånd ska ges om nättariffen uppfyller kraven i 4 kap. 1 § första stycket och behöver tillämpas än för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnyttjande av elnätet. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för nätkonces- sionshavare att lämna uppgift till nätmyndigheten om avgifter och övriga villkor för överföring av el. förslag överensstämmer delvis med Inspektionen föreslår att det i ellagen ska föreskrivas att en nätkoncessionshavare till nätmyndigheten ska lämna uppgift om sina nät- tariffer för överföring av el. förslaget att komplettera Elpriskollen med information om nättariffer. ser positivt på förslaget att vidareutveckla Elpriskollen men vill poängtera att krav på inrapportering av data medför ökade kostnader hos elnätsföretag och elhandlare, vilket måste vägas mot det förväntade mervärdet för kunderna. till att samtliga kostnader presenteras samlade på samma ställe. bedömer att åtgärden kan ge kunden en bättre förståelse för sin totala elkostnad. framhåller att det är viktigt att det tydligt framgår för kunden vilka delar som denne har möjlighet att påver- ka och därmed vilka parametrar som kunden ska jämföra mellan olika Oberoende Elhandlare ifrågasätter vilken nytta kunderna har av att ha nättarifferna på Elpriskollen. Övriga remissinstanser har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: ansva- rar för webbplatsen Elpriskollen, som är en prisjämförelsesajt. dare kan genom webbplatsen lätt få tillgång till de priser och villkor som olika elleverantörer tillämpar. hade Elpriskollen cirka 63 500 be- För att ska kunna tillhandahålla full- ständig information är elhandelsföretagen skyldiga att lämna uppgift till inspektionen om de priser och leveransvillkor som de tillämpar för leve- rans av el i en elanvändares uttagspunkt (8 kap. 11 b § ellagen). För att effektiva nättariffer ska få avsedd verkan krävs att kunden får Prop. 2017/18:237 ökad kunskap om den totala kostnaden för el och hur den kan påverka Ett sätt att underlätta för kunden är att genom Elpriskollen tillhandahålla uppgifter om avgifter och övriga villkor för överföringen av el. föreslår en lagbestämmelse med innebör- den att ett nätföretag ska lämna uppgift till inspektionen om nättariffer för överföring av el. Av de skäl som redo- visar för förslaget framgår dock att det kan vara lämpligt att avvakta med att införa en sådan bestämmelse. Med hänsyn till att en inrapportering av nättariffer kan bli administrativ betungande om alltför många varianter av tariffer förekommer är det enligt effek- tivt om arbetet sker efter det att inspektionen har meddelat föreskrifter om hur nättarifferna ska utformas. Syftet med förslaget är att skapa rätts- liga förutsättningar för att ska kunna begära att nätföretagen lämnar in uppgifterna. Även några remissinstanser lyfter fram behovet av att undvika dubbelarbete och onödiga administrations- kostnader. För att uppgiftsskyldigheten ska kunna anpassas till sådana förhållan- den som pekar på är det lämpligt att be- stämmelserna finns i förordning eller myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör alltså kunna meddela föreskrifter om skyldighet för nätföretag att lämna uppgift till Energi- marknadsinspektionen om avgifter och övriga villkor för överföring av el. Vid subdelegation är utgångspunkten att ska meddela föreskrifterna. Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska informera elan- vändarna om hur avgifterna för överföring av el är utformade och vilka möjligheter de har att påverka sina kostnader för överföring av el genom att byta villkor eller genom att ändra förbrukningsmönster. förslag överensstämmer i sak med re- är positivt till att informera kunderna om hur de kan främja efterfrågeflexibilitet. ingen ställer sig positiv till förslaget men framhåller att råden inte bör vara på individnivå i ett första steg. inte rimmar med den nya marknadsmodell som är på väg att införas. Övriga remissinstanser har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Tydlig information om nättariffernas utformning är avgörande för att kunder ska kunna svara på prissignaler. Även inom ramen för en ”elhandlarcentrisk” marknadsmodell har nät- företaget ett ansvar för att göra informationen tillgänglig. Nätföretagen är skyldiga att dels på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff, dels offentliggöra avgifter och övriga villkor för överföring av el (4 kap. 11 § ellagen). 2017/18:237 har utfört visar dock att kunderna är miss- nöjda med nätföretagens information (Ei R2016:04). Behovet av information ökar med villkor som kan stimulera efterfråge- flexibilitet. För att prissignalerna i nättarifferna ska nå fram bättre bör nätföretagen förklara tarifferna och hur dessa tillsammans med kundens förbrukning påverkar den totala elkostnaden. Att kunderna förstår tarif- fens utformning är viktigt både för att tarifferna ska få önskat genomslag och för att skapa acceptans för de nya tarifferna. Det kan alltså bli lättare att stimulera kundernas efterfrågeflexibilitet genom nättarifferna om det införs en skyldighet för nätföretagen att informera elanvändarna om hur avgifterna för överföring av el är utformade och vilka möjligheter elan- vändarna har att påverka sina kostnader för överföring av el genom att byta villkor eller genom att ändra förbrukningsmönster. För att nätföretagen ska lämna enhetlig information kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela närmare föreskrifter om informationsskyldigheten med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. 7.1Förhandsprövning av nätföretagens intäkter I 5 kap. ellagen finns bestämmelser om nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten. Bestämmelserna innebär att nätmyndigheten (Ener- gimarknadsinspektionen) ska göra en förhandsprövning av nätföretagens intäkter från nätverksamheten. De ska ses mot bakgrund av artikel 37.6 i elmarknadsdirektivet, där det föreskrivs att energitillsynsmyndigheterna ska ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till na- nät, inklusive transmissions- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder. Förhandsprövningen innebär att de samlade intäkter som ett nätföretag högst får uppbära från nätverksamheten ska rym- mas inom en intäktsram. Intäkterna består främst av nätavgifter. Intäkts- ramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). Tillsynsperioden är normalt . Förhandsprövningen infördes , och den första tillsynsperioden började löpa (prop. 2008/09:141, bet. 2008/09:NU21, rskr. 2008/09:302). Vissa lagändringar gjordes inför den tillsynsperiod som tog sin början (prop. 2013/14:85, bet. 2013/14:NU16, rskr. 2013/14:208). I det följande redovisar regeringen överväganden och förslag när det gäller bestämmelserna om intäktsram. Det finns skäl att se över 5 kap. el- lagen även redaktionellt och språkligt. När det gäller sådana ändringar hänvisas till avsnitt 7.2 och författningskommentaren. Regeringens förslag: En nätverksamhet ska för en tillsynsperiod ha en bestämd intäktsram som inte ska vara större än vad som behövs för att –täcka kostnader för driften av en nätverksamhet som har likartade objektiva förutsättningar och bedrivs på ett ändamålsenligt och effek- tivt sätt, –täcka avskrivningar, och –ge en sådan avkastning på kapitalbasen som behövs för att i kon- kurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk få tillgång till kapital för investeringar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet och ge en rimlig avkast- ning på kapitalbasen. lämnar inte något motsvarande förslag. Remissinstanserna: vid vid anser att definitionen av rimlig avkastning bör framgå direkt av lagtexten. Övriga remissinstanser berör inte frågan sär- skilt. Skälen för regeringens förslag Enligt 5 kap. 6 § ellagen ska intäktsramen täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkast- ning på kapitalbasen, dvs. det kapital som krävs för att bedriva verksam- heten. I 5 kap. 8 § första stycket anges att som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Enligt paragrafens andra stycke ska kostnad för avbrottsersättning inte anses vara en skälig kostnad (se närmare avsnitt 7.5). Regeringen eller, efter re- geringens bemyndigande, får meddela yt- terligare föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader (5 kap. 8 § tredje stycket ellagen). Sådana föreskrifter finns i förordningen (2014:1064) om intäktsram för elnätsföretag (intäktsramsförordningen) och Energimark- nadsinspektionens föreskrifter (EIFS 2015:2) om skäliga kostnader och en rimlig avkastning vid beräkning av intäktsram för elnätsföretag. Av förarbetena framgår att en rimlig avkastning motsvarar den avkast- ning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar (prop. 2008/09:141 s. 60 f. och 102). Frågan om hur kapitalkostnader ska beräk- 2017/18:237 nas behandlas utförligt (a. prop. 67–80). För att kunna beräkna intäkts- ramen är det nödvändigt att bestämma nätverksamhetens kapitalkostnad. Kostnaden utgörs av två delar, dels kostnaden för förbrukning av de till- gångar som ingår i verksamheten (avskrivning eller kapitalförslitning), dels avkastningen på tillgångarna. Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nät- företaget använder för att bedriva nätverksamheten, varvid hänsyn ska tas till investeringar och avskrivningar (5 kap. 9 § första stycket ellagen). En tillgång som inte behövs för att bedriva verk- samheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätföretaget att bortse från tillgången (5 kap. 9 § andra stycket ellagen). Ellagen innehåller i övrigt inga särskilda bestämmelser om hur kapital- kostnaderna ska beräknas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndig- ande, får meddela föreskrifter om beräk- ning av en rimlig avkastning. I intäktsramsförordningen finns bestäm- melser om bl.a. vilka tillgångar som ska anses ingå i kapitalbasen, hur tillgångarna ska värderas och hur den del av kapitalkostnaden som mot- svarar kapitalsförslitning ska beräknas. Det görs ingen fristående skälighetsbedömning Det åligger att ta fram en metod för beräk- ningen av intäktsram. Detta sker i enlighet med de bestämmelser som finns i ellagen och föreskrifter som ansluter till lagens bestämmelser. I samband med att intäktsramarna bestämdes för tillsynsperioden – 2015 tog de allmänna förvaltningsdomstolarna ställning till om det skulle göras en fristående skälighetskontroll enligt 5 kap. 6 § ellagen. Dom- stolarna besvarade frågan nekande (se t.ex. Kammarrätten i dom i mål nr 61-14). Kammarrätten i pekade på att de bestämmelser som finns i ellagen och den anslutande förordningen utgör grunden för den skälighetsbedömning som ska göras. Om metoden utformas så att beräkningen görs i enlighet med de kriterier som anges i lagen och dess förarbeten samt förordningen, borde beräk- ningen enligt kammarrätten också ge ett resultat som överensstämmer med nämnda reglering, dvs. en intäktsram som bl.a. ger nätföretaget en skälig kostnadstäckning och en rimlig avkastning på kapitalbasen. Det fanns enligt kammarrätten inte utrymme för någon ytterligare skälighets- kontroll. Med hänsyn till den praxis som har utvecklats står det klart att uttrycken ”skäliga kostnader” och ”rimlig avkastning” inte har fått någon själv- ständig betydelse. Av andra bestämmelser i 5 kap. ellagen och av lagens förarbeten framgår tydligt att intäktsramen ska svara mot kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar och ge en sådan avkastning på kapitalbasen som behövs för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk få tillgång till kapital för investeringar. Avkastningen är en del av kapitalkostnaden, som även inkluderar avskrivningar. Regelverket skulle vinna på att detta kom till tydligt uttryck i lagtexten. När det gäller nuvarande 5 kap. 6 § ellagen kan det starkt ifrågasättas Prop. 2017/18:237 om det finns anledning att använda allmänt hållna uttryck i lagtexten som det i bl.a. förarbetena finns mer konkreta beskrivningar av det som avses. vid vid universitet har exempelvis påpekat att begreppet rimlig avkastning definieras tydligt i författningskommentaren och anser att definitionen bör framgå av lagtexten. Det skulle kunna invändas att orden ”skäliga” och ”rimlig” visar Ener- gimarknadsinspektionen har ett bedömningsutrymme. Det utrymme som finns kvarstår dock även om lagtexten förtydligas. Att det som tyd- ligt framgår på annat sätt kommer till uttryck direkt i lagtexten innebär inte någon ändring i sak. Bestämmelsens karaktär av en allmän ram för- blir också densamma. kan utforma metoden för att beräkna intäktsramen på olika sätt inom de ramar som regleringen anger, men metoden måste utformas på ett sådant sätt att det belopp som bestäms svarar mot en sådan intäktsram som anges i bestämmelsen. Lagrådet har synpunkter på utformningen av lagtexten när det gäller kostnaderna för driften. Lagrådsremissens lagförslag utgår i den delen från nuvarande 5 kap. 8 § första stycket ellagen (se ovan). Enligt Lagrå- det är det svårt att se att ledet ”av en nätverksamhet med likartade objek- tiva förutsättningar” tillför något utöver kravet på en ändamålsenlig och effektiv drift. Det som lagtexten ska uttrycka är emellertid att en jämförelse ska göras med företag som bedriver nätverksamhet under likartade objektiva förut- sättningar (prop. 2008/09:141 s. 65). En sådan jämförelse är utgångs- punkten för bedömningen av om en nätverksamhet bedrivs under ända- målsenliga och effektiva former. Regeringen bedömer att lagtexten bör förtydligas i detta avseende. Lagrådet har också pekat på att termerna avskrivningar och kapitalför- slitning inte båda bör användas i författningstexten om de har samma be- tydelse. I propositionens lagförslag används termen avskrivningar. Med hänsyn till det anförda bör det i lagtexten uttryckligen anges att intäktsramen för en tillsynsperiod ska täcka kostnader för driften av en nätverksamhet som har likartade objektiva förutsättningar och bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, täcka avskrivningar och ge en sådan avkastning på kapitalbasen som behövs för att i konkurrens med alter- placeringar med motsvarande risk få tillgång till kapital för investeringar. 7.3Nätföretagets skyldighet att lämna uppgifter till nätmyndigheten Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska inte vara skyldig att lämna in ett förslag till intäktsram. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. förslag överensstämmer inte med re- geringens. föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i lagen ska bemyndigas att med- 2017/18:237 dela föreskrifter om vilka uppgifter som krävs för att pröva förslaget till intäktsram och när uppgifterna ska lämnas in. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inte några särskilda invändningar mot det. Remissinstanserna tillstyrker Ener- gimarknadsinspektionens förslag eller har inte några särskilda invänd- ningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Det underlag som krävs för att be- stämma en intäktsram enligt 5 kap. ellagen måste tillhandahållas av nät- företaget. En nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäkts- ram till tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget (5 kap. 2 § ellagen). Den nuvarande bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgångspunkt i antagandet att det förenklar processen om nätföre- tagen lämnar in inte bara relevanta uppgifter om sin verksamhet till Ener- gimarknadsinspektionen, utan också ett motiverat förslag till intäktsram baserat på de krav som ellagen ställer på utformningen av intäktsramen (prop. 2008/09:141 s. 34). Skyldigheten att lämna in ett förslag till intäktsram innebär en admi- nistrativ börda för nätföretagen. För att meradministrationen ska framstå som motiverad krävs att skyldigheten underlättar Energimarknadsinspek- tionens arbete med att bestämma intäktsramen.