prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Försäkring och anser att det finns oklarheter när det gäller det inbördes förhållandet mellan olika regler och att det Prop. 2017/18:216 riskerar att bidra till rättsosäkerhet. Skälen för regeringens förslag En ny lag eller revidering av befintliga lagar? I försäkringsdistributionsdirektivet anges att tillämpningen av försäkringsförmedlingsdirektivet har visat att det finns behov av ytter- ligare preciseringar av regelverket för försäkringsdistribution (skäl 7). Vidare anges att skyddet för konsumenter förutsätter att tillämpnings- området för regelverket utvidgas till att omfatta all försäljning av försäkringsprodukter. Försäkringsföretag som direktförsäljer försäk- ringsprodukter bör därför ingå i direktivets tillämpningsområde på liknande grund som försäkringsagenter och försäkringsförmedlare. I försäkringsdistributionsdirektivet anges även att för att garantera samma nivå av skydd oberoende av den kanal genom vilken kunder köper en försäkringsprodukt, antingen direkt av ett försäkringsföretag eller indirekt av en förmedlare, bör direktivets tillämpningsområde inte bara omfatta försäkringsföretag eller försäkringsförmedlare utan också andra marknadsaktörer som har försäljning av försäkringsprodukter som sidoverksamhet, såsom resebyråer och biluthyrningsföretag, såvida inte de uppfyller villkoren för att undantas (skäl 8). Försäkringsdistributionsdirektivet innebär således att tillämpnings- området utvidgas och att reglerna för verksamheten ändras i förhållande till försäkringsförmedlingsdirektivet. Inför genomförandet i svensk rätt av försäkringsdistributionsdirektivet bör man därför för det första ta ställning till om direktivet bör genom- föras genom a)en ny lag om försäkringsdistribution, som har samma tillämp- ningsområde som försäkringsdistributionsdirektivet, b)att lagen om försäkringsförmedling revideras så att dels tillämp- ningsområdet utvidgas, dels nya och reviderade bestämmelser införs, eller c)att lagen om försäkringsförmedling revideras och det införs nya bestämmelser om försäkringsförmedling, som försäkringsrörelselagen och försäkringsavtalslagen (2005:104) revideras och det införs nya bestämmelser om försäkrings- företagens distribution av försäkring. Enligt regeringens uppfattning bör försäkringsdistributionsdirektivet genomföras i svensk rätt genom en ny lag om försäkringsdistribution i enlighet med vad som föreslås i promemorian. Det finns tre huvudsakliga skäl för det. Det första skälet är att ändringarna i de gemensamma regler som ska gälla på EU-nivå utvidgar tillämpningsområdet för regelverket till att även avse försäkringsföretagens och återförsäkringsföretagens distribu- tion av försäkring. Genom en ny lag om försäkringsdistribution kommer systematiken i den svenska lagstiftningen att överensstämma med den ordning som har valts på EU-nivå, dvs. ett nytt direktiv med regler om försäkringsdistribution i stället för en revidering av både försäkrings- förmedlingsdirektivet och Solvens II-direktivet. 2017/18:216 av försäkringsdistribution finns samlad i en enda lag kommer det sanno- likt även att underlätta genomförande i svensk rätt av eventuella framtida ändringsdirektiv avseende försäkringsdistributionsdirektivet eller fram- tida ändringar i den svenska lagstiftningen på området som görs av andra skäl. Det andra skälet är att vid en revidering av lagen om försäkrings- förmedling enligt alternativ b ovan skulle, utöver lagens tillämpnings- område och innehåll, även lagens rubrik behöva ändras för att vara rättvisande. Det skulle i sammantaget medföra att den reviderade lagen i så fall i praktiken blir att betrakta som en ny lag. Det tredje skälet är att en revidering av befintlig lagstiftning som inne- bär att försäkringsdistributionsdirektivet genomförs genom ändringar lagen om försäkringsförmedling, försäkringsrörelselagen och försäkringsavtalslagen, så som anges i alternativ c ovan, skulle innebära att det i alla de lagarna införs nya bestämmelser som inte fullt ut passar in i lagarnas struktur och att i princip samma bestämmelser, men riktade till olika subjekt, skulle behöva finnas i flera olika lagar. Det skulle i så fall kunna leda till tolkningsproblem. En konsekvens av förslaget att genomföra försäkringsdistributions- direktivet i en ny lag är att det därigenom uppstår viss dubbelreglering när det gäller försäkringsföretagens verksamhet i olika avseenden. Dubbelreglering uppkommer i fråga om krav enligt försäkringsrörelse- lagen när det gäller egenskaper hos bl.a. personer i ledande befattning i ett försäkringsföretag och bestämmelser i samma lag om ingripanden mot försäkringsföretag som bedriver försäkringsdistribution. Dubbelreglering uppstår även avseende bestämmelser om försäkringsföretagens informa- tionsskyldighet enligt försäkringsrörelselagen och försäkringsavtalslagen. , Svensk Försäkring och framför kritik mot att det enligt förslaget kommer att finnas bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution som helt eller delvis överlappar bestämmelser i försäkringsrörelselagen och försäkringsavtalslagen. Dessa remissinstanser anser främst att det blir otydligt för försäkringsföretagen vilken bestämmelse som ska anses gälla i dessa fall och vilka sanktioner som kan bli aktuella när någon inte följer en regel som förekommer i mer än en lag. De frågorna behandlas närmare i avsnitten 7, 9, 10 och 12. Generellt kan här framhållas att den dubbelreglering som uppstår i och med förslaget bl.a. är en följd av ett sammanhållet genomförande i svensk rätt av direktivet i en ny lag om försäkringsdistribution, som ska gälla parallellt med försäkringsrörelselagen. Det innebär emellertid det mest direktivkonforma genomförandet i svensk rätt. På EU-nivå regleras försäkringsrörelse genom Solvens II-direktivet, som har genomförts i svensk rätt genom försäkringsrörelselagen. I samband med utarbetandet och antagandet av försäkringsdistributionsdirektivet föreslogs det inte några ändringar i Solvens II-direktivet för att korrigera för den över- lappning som finns mellan dessa två olika EU-rättsliga regelverk. En viss överlappning på nationell nivå mellan det regelverk som gäller för försäkringsdistribution respektive det som gäller för försäkringsrörelse är Prop. 2017/18:216 således konsekvent med den bakomliggande EU-lagstiftningen. Försäkringsdistributionsdirektivet gäller försäkrings- och återförsäk- ringsdistribution (artikel 1.1). När det är fråga om sådan verksamhet kommer därför bestämmelserna i den nya lagen om försäkrings- distribution att ha företräde framför annan konkurrerande näringsrättslig lagstiftning. Mot bakgrund av att det finns viss överlappning på EU-nivå i den generella rörelseregleringen för försäkringsföretag i förhållande till regleringen avseende försäkringsdistribution, är det vidare tänkbart att det finns situationer när försäkringsföretag endast omfattas av den all- männa rörelseregleringen utan att även omfattas av regleringen avseende försäkringsdistribution. I förhållande till överlappning avseende bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution och bestämmelser i försäkringsavtalslagen, bör poängteras att medan den nya lagen i huvudsak kommer att ha näringsrättslig verkan, så har bestämmelserna i försäkringsavtalslagen betydelse på ett civilrättsligt plan. De överlappande regler som finns har således olika rättsverkan. Likväl kommer försäkringsföretag som följer bestämmelserna i den nya lagen att kunna förutsätta att ett sådant agerande också är i enlighet med bestämmelserna i försäkringsavtals- lagen, i den mån dessa överlappar varandra. Regeringen anser sammanfattningsvis att försäkringsdistributions- direktivet bör genomföras i svensk rätt genom en ny lag om försäkrings- distribution, som ska ersätta lagen om försäkringsförmedling. 5.3 Val vid genomförandet av försäkringsdistributionsdirektivet En grundläggande utgångspunkt att beakta vid genomförandet i svensk rätt av försäkringsdistributionsdirektivet är att direktivet är ett s.k. I direktivet anges att det har som mål att uppnå en minimigrad av harmonisering och därför inte bör hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare bestämmelser för att skydda kunderna, förutsatt att sådana bestämmelser står i överens- stämmelse med unionsrätten, inbegripet det direktivet (skäl 3). I promemorian föreslås att det i svensk rätt ska införas krav som dels går utöver kraven i försäkringsdistributionsdirektivet, dels innebär ny reglering som inte har någon motsvarighet i direktivet. föreslås bl.a. utökade krav avseende tredjepartsersättningar, marknads- föring, regler för sidotillstånd och bestämmelser som avser tillsyn över Vid genomförandet i svensk rätt av MiFID II infördes för värdepappersinstitut i huvudsak motsvarande regler (prop. 2016/17:162). har i rapporten nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad (dnr 16-1639), som publicerades , redovisat argument för varför ett förbud mot tredjepartsersättningar på marknaden skulle bidra till ett stärkt konsumentskydd. på försäkringsdistribution, och då ofta kopplat till regler som rör vad som bör anses omfattas av regelverket för försäkringsförmedling, provisions- 2017/18:216 regler och rådgivning om fonder som är valbara inom premiepensionen på debatterats och analyserats i såväl akademiska studier som vid hearings och seminarier om försäkrings- distribution. När det gäller hur en ny lag om försäkringsdistribution bör utformas finns det således anledning ta ställning till om huruvida det finns skäl för att i svensk rätt införa strängare eller andra regler än dem i försäkrings- distributionsdirektivet, och ta ställning till om förslag som lämnats i andra sammanhang som rör försäkringsdistribution är relevanta i detta lagstiftningsärende. 5.4Möjligheten att införa strängare regler än dem i direktivet bör utnyttjas i vissa fall Regeringens bedömning: Möjligheten att i svensk rätt införa strängare regler än dem i försäkringsdistributionsdirektivet bör utnyttjas i vissa fall. Det bör göras proportionerligt och balanserat för att stärka kundskyddet vid finansiell rådgivning, uppnå en konkurrens- neutral marknad mellan likartad verksamhet samt för att förbättra förutsättningarna för att bedriva en effektiv tillsyn. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. , Svensk Försäkring, Svenska försäkringsförmedlares förening (SFM), ProSkandia och för privatekonomiska förmedlings- och jämförelsetjänster anser att det i promemorian saknas en bedömning avseende proportionalitet av de regler som går utöver direktivets krav. Enligt Svensk Försäkring, SFM, ProSkandia och framstår det som en naturlig utgångspunkt att först genomföra minimiregleringen och utvärdera effekterna av den grundat på en tids erfarenheter från tillsynen. anser att genomförande av ett EU-direktiv i så hög grad som möjligt bör vara konformt med direktivet för att uppnå målet om en konkurrensneutral och effektiv marknad. anser att för- slagen till strängare reglering än direktivets inte analyserats från ett gränsöverskridande perspektiv. och anser att det krävs en djupare konsekvensanalys av effekterna i de delar förslagen går utöver direktivet. och anser att det är viktigt att alla aktörer som tillhandahåller investeringsrådgivning omfattas av samma krav. anser att det i majoriteten av de fall strängare regler än direktivets föreslås saknas erforderlig analys avseende skälen till det och de legala och marknadsmässiga konsekvenserna. Skälen för regeringens bedömning Balanserade lösningar på identifierade problem Målen för finansmarknadspolitik är att säkerställa ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finan- siella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. Det finansiella systemet ska även bidra till en hållbar utveckling. I förevarande lagstiftningsärende finns det flera faktorer att beakta som rör såväl marknadens funktionssätt som konsumentskyddet och det gäller att göra en avvägning mellan de olika intressen som ibland ställs mot varandra. Det kan med andra ord vara svårt att uppnå ett fullgott konsument- skydd utan att påverka marknadens funktionssätt i negativ riktning (t.ex. kan ökade krav på försäkringsdistributörer medföra ökade kostnader och därmed lägre lönsamhet). Å andra sidan bidrar ett starkt konsumentskydd till ett ökat förtroende, vilket i sin tur kan innebära en ökad efterfrågan på försäkringsprodukter och en mer välfungerande marknad. Övergripande syfte och mål med regleringen Det nya regelverk som föreslås bör syfta till att skapa de legala förutsätt- ningar som krävs för att uppnå en välfungerande marknad som präglas av ett starkt konsumentskydd. Målet är att uppnå en balanserad och propor- tionerlig reglering som tar omhand de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål med den nya regleringen bör vara att uppnå en likartad reglering på marknaden för finansiell rådgivning om försäkring och om finansiella instrument. Det sistnämnda målet bör uppnås genom att regleringen i de olika regelverk som gäller för finansiell rådgivning utformas på ett likartat sätt. Regeringens bedömning avseende en likartad reglering av rådgivning på finansmarknadsområdet och skälen för detta anges närmre i prop. 2016/17:162 (s. 442–450). Syftet med en likartad reglering på detta område är att uppnå en konkurrensneutral marknad för rådgivning på finansmarknadsområdet med ett stärkt skydd för kunden. tillkännagivande avseende oberoende rådgivning har tillkännagett för regeringen som sin mening att regeringen bör återkomma till med lagförslag som innebär skärpta krav för att någon ska få kalla sig oberoende rådgivare vid finansiell rådgivning till konsumenter (bet. 2014/15:CU11, rskr. 2014/15:178). Utskottet anser att det är viktigt att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. En del i detta är att undanröja de intressekonflikter som kan uppkomma eftersom de kan leda till bristande eller undermålig rådgivning till konsumenter. I denna proposition föreslås regler som går utöver försäkrings- distributionsdirektivet avseende bl.a. försäkringsförmedlare som ger råd grundade på en opartisk och personlig analys, genom ett förbud mot att ta emot och behålla tredjepartsersättning och genom förbud mot att ge råd om egna produkter. Därtill föreslås utökade informations- och dokumentationsskyldigheter i enlighet med direktivet som ska underlätta för kunden att göra välinformerade val (se avsnitten 9–11). Genomförandet i svensk rätt av MiFID II innebär även skärpta regler för den som utför investeringsrådgivning på oberoende grund. Genom de nya bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden som trädde i kraft (SFS 2017:679) har det införts ett förbud mot att vid sådan rådgivning ta emot och behålla tredjepartsersättningar samt mot att ge råd om egna eller närstående företags produkter (9 kap. 20 §). Flera förslag i denna proposition tar således omhand de problem som civilutskottet anger i sitt tillkännagivande till regeringen. Regeringen anser att tillkännagivandet är slutbehandlat genom de förslag som lagts fram. Minimireglerna i direktivet är bra men inte alltid tillräckliga Genom försäkringsdistributionsdirektivet införs nya minimikrav på marknaden för försäkringsdistribution inom unionen. Nytt är, som anges i avsnitt 6, att tillämpningsområdet för regelverket utvidgas jämfört med försäkringsförmedlingsdirektivet. Genom att lika eller likartade regler införs för alla distributörer av försäkring blir marknadsvillkoren mer konkurrensneutrala och konsumentskyddet ökar inom unionen. har det genom MiFID II på unionsnivå även införts revide- rade och nya regler för värdepappersinstitut och för investeringsråd- givning om finansiella instrument. Sammantaget innebär reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet och MiFID II en skärpt reglering avseende såväl försäkringsdistribution som utförande av investeringstjänster och investeringsverksamhet. Regeringen gör trots denna skärpta reglering bedömningen att försäkringsdistributionsdirektivets regler inte i alla delar är tillräckliga för att skapa de förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande svensk marknad för försäkringsdistribution, präglad av ett starkt konsumentskydd, med en likartad reglering på marknaden för finansiell rådgivning om försäkringar och om finansiella instrument. I proposi- tionen finns därför flera förslag som går utöver minimikraven i direktivet, som får anses proportionerliga utifrån särskilda behov på den svenska marknaden. En sådan fråga handlar om skärpta regler för marknadsföring (avsnitt 9.4), ansökan om tillstånd (avsnitt 7), och användning av vissa typer av tredjepartsersättningar (avsnitten 9 och 11). Därtill föreslås att flera av reglerna om försäkringsbaserade investe- ringsprodukter även ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet (avsnitt 11.7). Det föreslås även skärpta regler vid återkallelse av tillstånd på egen begäran (avsnitt 12.2.5). Regeringen anser därför, trots det som , Svensk Försäkring, SFM, ProSkandia och anför, att möjligheten att i svensk rätt införa strängare regler än dem i försäkringsdistributionsdirektivet bör utnyttjas för att åtgärda de problem som identifierats på den svenska marknaden. anser att förslagen bör analyseras från ett gränsöverskridande perspektiv. Regeringen anser emellertid inte att det är av avgörande betydelse för den svenska marknadens funktion huruvida andra medlemsstater utnyttjar möjligheten att införa strängare regler. Vidare följer det av direktivet att de strängare regler som en medlemsstat har infört för att genomföra direktivet, även ska följas av utländska distribu- törer som bedriver verksamhet på medlemsstatens territorium. Vad före- ningen anför leder således inte till någon annan bedömning i den nu aktuella frågan. En närmare bedömning och en redovisning av de skäl som gör sig gällande i förhållande till vart och ett av förslagen finns i berörda avsnitt nedan. En konsekvensanalys finns i avsnitt 15. Särskilt om regler som går utöver direktivet när det gäller försäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet Enligt regeringens uppfattning är reglerna i försäkringsdistributions- direktivet inte tillräckliga för att man fullt ut ska kunna åtgärda de problem som finns när det gäller konsumentskyddet och som är kopplade till den nuvarande provisionsstrukturen på den svenska marknaden för försäkringsdistribution. I propositionen finns det därför flera förslag till strängare regler när det gäller försäkringsbaserade investeringsprodukter och vissa pensionsförsäkringar (se avsnitt 11). Varför är reglerna i direktivet inte tillräckliga? är den myndighet som övervakar företagen på finans- marknaden. Det bör mot den bakgrunden fästas särskild vikt vid de problem som observerats och slutsatser som dragits utifrån inspektionens uppdrag. ska enligt förordningen (2009:93) med instruktion för (2 §) inom ramen för egna beslut om resursfördelning och planering arbeta för att det finansiella systemet –är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finan- siella tjänster, och –ger ett högt skydd för konsumenter. anger i rapporten ramverk för konsumentskyddet (dnr 17-7487) målet med konsumentskyddet på följande sätt. Det finansiella systemet, det vill säga finansmarknaden och de finan- siella företagen, ska fungera väl och tillgodose de behov som finns. För konsumenter innebär det att de erbjuds ändamålsenliga och kostnads- effektiva finansiella produkter och tjänster. Det vill säga att produkter och tjänster är anpassade utifrån konsumenters behov och förutsätt- ningar som kostnaderna står i proportion till värdet för konsumenterna. har i sin tillsyn konstaterat att det finns betydande konsumentskyddsproblem på den svenska marknaden för försäkringsförmedling, se t.ex. rapporter om tillsyn 2010–2013, om konsumentskydd 2007–2009, 2014–2017, Ett nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad (dnr 16-1639), Försäkringsförmedlare – I gränslandet mellan marknadsföring och förmedling (dnr 08-4750) samt remissvar när det gäller betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2) och departementspromemorian Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22). Dessa rapporter ligger till grund för det som anges i det följande. De grundläggande problemen på den svenska marknaden är framför allt relaterade till de intressekonflikter som uppstår med anledning av att försäkringsförmedlare ofta ersätts av försäkringsföretag genom s.k. tredjepartsersättningar (bl.a. provision). Storleken på ersättningen som försäkringsförmedlarna får skiljer sig mycket åt mellan olika produkter och företag, vilket kan ge förmedlaren ekonomiska incitament att ge råd om och förmedla de produkter som genererar högst ersättning i stället för de produkter som är bäst lämpade utifrån den enskilde kundens krav och behov. försäkringsförmedlaren – och ger råd om – produkter som utvecklats inom det företag som förmedlaren är verksam inom eller anknuten till. I sitt remissvar när det gäller ovan nämnda betänkande anger Finans- inspektionen att kunden överlag antas ha ingen eller låg kännedom om de avgifter som är förknippade med de tjänster och produkter som erbjuds. I sin tillsyn har uppmärksammat att detta utnyttjas till konsumenternas nackdel, vilket lett till att inspektionen förespråkar ett anger bl.a. i rapporten nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad (dnr 16-1639), att det är mycket svårt att hantera de intressekonflikter som uppstår när rådgivningen inte betalas av kunden, utan av det företag som tagit fram produkten. intressekonflikt har utgjort en grundläggande del av i princip alla Finans- inspektionens sanktionsärenden med anknytning till rådgivning på senare Inspektionen anger vidare att en förutsättning för ett gott kundskydd är tillgång till en oberoende rådgivning som är fri från intressekonflikter. har i sina konsumentskyddsrapporter och tillsyns- rapporter även framhållit att gränsdragningen mellan marknadsföring, rådgivning och försäljning är otydlig, vilket innebär att kunden kan uppfatta försäkringsförmedlarens rådgivning som oberoende och ”gratis”, när den i stället närmast borde liknas vid försäljning som sker till ett pris. Tredjepartsersättningar försvårar för kunden att förstå vad det totala priset är för en produkt, eftersom de ingår som en del i det kunden sammantaget betalar för produkten. införstådd med att förmedlarens intäkter är direkt beroende av kundens val när det gäller försäkringstjänster och produkter. En kund som tror sig vara i en rådgivningssituation, men som egentligen är föremål för för- säljning av finansiella tjänster, riskerar att fatta beslut som inte ligger i Det icke-transparenta förfarandet motverkar rådgiv- ningens grundläggande syfte att hjälpa kunden att överbrygga det natur- liga informationsunderläget denne har gentemot produktleverantörerna och distributörerna som erbjuder produkterna. Regeringen anser att en välfungerande rådgivning är nödvändig för att uppnå ett högt kundskydd, vilket ytterligare accentueras i utvecklingen av den snabbt växande av svårbedömda och alltmer komplexa Påpekas bör även att många studier visar att många kunder har bristande finansiell kunskap och förmåga att fatta långsiktiga ekonomiska beslut (se t.ex. Finans- inspektionens rapport av konsumenterna saknar grundläggande finanskunskap [dnr 15-1579]). Enligt nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad (dnr 16-1639) , kan ersättningen antingen vara en rabatt för förmedlaren gentemot försäkringsföretaget eller som en procentuell del av den placerade summan.