prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Vid den typen av situationer kommer det inte alltid vara möjligt att göra en korrekt bedömning utan att på plats undersöka om uppgifterna i ärendet är korrekta. menar därför, i likhet med utredning, att det är relevant att överväga om hembesök är ett verktyg som bör finnas i verktygslåda. Hembesök är förknippat med en rad praktiska svårigheter (exempelvis rörande säkerheten), men det bör kunna upprättas rutiner som hanterar dessa. Även om förslagen i utredning genomförs utesluter inte att det kan behövas ytterligare åtgärder för att säkerställa att bosättningsrelaterade fel kan utredas och åtgärdas på ett effektivt sätt. Det kan exempelvis behövas ytterligare åtgärder för att hantera ökningen av antalet personer som folkbokförs på kommun. Detta kan i vissa situationer vara den minst dåliga åtgärden, men det innebär inte att det är en bra lösning ur kvalitetssynpunkt. Det kan också vara relevant att överväga om det finns andra sätt att tillgodose förvaltningslagens krav än kungörelser i Post- och . 6.2 Kontroll av flyttanmälningar Som framgick i avsnitt 4.1.2 godkänns av flyttanmälningarna automatiskt. I de flesta fall där anmälan inte godkänns automatiskt handlar det om mindre fel eller oklarheter, exempelvis att en enskild bokstav eller siffra blivit fel. Detta omhändertas av handläggarna som arbetar inom flödet. En mindre andel väljs dock ut för flyttkontroll, vilket följande avsnitt kommer att behandla.173 Avsnitt 6.2.1 och 6.2.2 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial. Delkapitlet avslutas med avsnitt 6.2.3 där presenterar sin bedömning av flyttkontrollen. Inkommande flyttanmälningar kan väljas ut för flyttkontroll av olika anledningar. I föregående kapitel beskrevs exempelvis systemet med ”granskningsvärda adresser” där flyttningar till vissa adresser föranleder en flyttkontroll. 173 Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E exempel är flyttanmälning från en person folkbokförd på utan känd hemvist och flyttanmälan för barn där det saknas underskrift av ena vårdnadshavaren.174 Flyttkontrollen skiljer sig från bosättningskontrollen genom att kontrollen som utförs sker före beslut om huruvida flyttanmälan ska godkännas. Kontrollerna kan ha olika karaktär, i vissa fall handlar det om att uppgifterna som har lämnats i flyttanmälan behöver kompletteras för att kunna godkännas. I andra fall, exempelvis vid flyttning till en granskningsvärd adress, handlar det i stället om att genom ytterligare underlag styrka att de inlämnade uppgifterna är korrekta.175 Det kan t.ex. göras genom att handläggaren begär att personen kommer till ett personligt möte och lämnar uppgifter.176 Insatsen Begränsa avsiktliga fel fungerar som ett metodstöd till flyttkontrollen. I syfte att förbättra flyttkontrollens arbetsmetodik tog insatsen 2016 fram en nationell arbetsmetodik som används.177 6.2.2 Genomströmningstider och resurser Flyttkontrollen utförs inom flödet för flyttanmälningar där det finns en ambition att hålla nere genomströmningstiderna, vilket medför att kontroll av flyttning till granskningsvärda adresser ibland betraktas som ett hinder för den ambitionen. Ett annat problem är möjligheten att värna resurserna. I avsnitt 4.2.3 beskrevs att bosättningskontrollen kan tvingas avstå från resurser om arbetet i flödet tar mer tid än planerat. För flyttkontrollen som är placerad tillsammans med flödet är risken extra stor.178 Från Begränsa avsiktliga fel försöker man bygga en samverkan med flyttkontrollen. På så sätt vill man säkerställa att tillräcklig tid avsätts för att på något sätt kontrollera alla flyttningar till granskningsvärda adresser. Men det har varit regionerna själva som bestämt exakt hur ett sådant ärende ska hanteras. Det finns med andra ord en risk att flyttningar till granskningsvärda adresser kontrolleras i den utsträckning som verksamheten hinner med. Det har därför förekommit diskussioner om huruvida kontrollen av granskningsvärda adresser borde vara placerad någon annanstans än inom flyttkontrollen.179 Beskrivningen av bosättningskontrollen visade att det kan vara svårt och tidskrävande att korrigera bosättningsrelaterade fel i efterhand. 174Intervju nr 2 vid , . 175Intervju vid , . 176E-post från , . 177Intervju vid , . Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 11. 178Intervju nr 1 vid , . 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N möjlighet att förhindra att ett fel uppstår genom att avvisa en felaktig flyttanmälan är det en mer effektiv åtgärd. Flyttkontrollen är således att betrakta som en viktig beståndsdel i ett effektivt utformat kvalitetsarbete. Det faktum att flyttkontrollen förlänger handläggningstiden för inkommande flyttanmälningar innebär dock att mer omfattande utredningsåtgärder bör reserveras för ärenden där det finns en väl underbyggd misstanke om fel. bedömer att den typ av urval som granskningsvärda adresser utgör är ett bra sätt att göra den avvägningen. Mot bakgrund av detta vill poängtera att det är viktigt att det finns tillräckliga resurser för att kontrollera flyttanmälningar till granskningsvärda adresser, och att ambitionerna rörande genomströmningstid inte upplevs som ett hinder. 6.3 Invandring från EES-länder Om en medborgare från ett annat EES-land vill folkbokföra sig i krävs uppehållsrätt180, och det är uppgift att bedöma om villkoren för detta är uppfyllda innan folkbokföring medges. Invandringen av EES-medborgare har ökat stadigt sedan 2012181, och ärendena medför bedömningar av ett slag som inte förekommer någon annanstans inom folkbokföringen. Invandring från länder utanför EES kommer inte att beröras här eftersom flera av de uppgifter som då ska registreras ingår i det uppehållstillstånd som ansvarar för. Avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 utgörs av empiri bestående av intervjumaterial och rapporter samt flera förslag från utredning. Delkapitlet avslutas med avsnitt 6.3.3 där presenterar sin bedömning av hanteringen av EES-ärenden. Vid handläggningen av ett EES-ärende sker en kontroll av huruvida villkoren för uppehållsrätt är uppfyllda före beslut om folkbokföring fattas. Till skillnad från bosättningskontrollen kan den här typen av kontroll inte utföras i efterhand. Det beror på att det inte är möjligt att avregistrera en person på grundval av att villkoren för uppehållsrätt är uppfyllda.182 180En EES-medborgare har uppehållsrätt i , men om uppehållsrätten ska gälla längre än så ställs vissa krav på personens försörjningsmöjligheter, exempelvis att hen är arbetstagare eller student. Om villkoren för uppehållsrätt är uppfyllda och det finns skäl att anta att uppehållsrätten kommer bestå under kan folkbokföra personen. Se bilaga 1 för en mer utförlig beskrivning. 181Skatteverket 2017, Folkbokföring – årsrapport, . 182Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Även om det i efterhand skulle visa sig att en person har invandrat på falska grunder, dvs. att uppehållsrätt aldrig förelåg, går det inte att avregistrera personen från folkbokföringen om hen fortfarande befinner sig i landet.183 Det är således av stor vikt att beslut om folkbokföring vid invandring fattas på korrekt grund. finns det en press på att handlägga de här ärendena skyndsamt, och myndigheten har fått kritik för att dagens kontroll försvårar för den fria rörligheten. Kritiken handlar dels om att handläggningen tar och dels om att avslår 35–av anmälningarna om flytt till Sverige.184 Insatsen Begränsa avsiktliga fel deltar i kontrollen av invandringsärenden, och i årsrapporten konstateras att störst risk för fel föreligger när anställning åberopas som grund för uppehållsrätt. Detta antas bero på att det är enklast att skapa felaktiga handlingar vid den uppehållsrättsgrunden.185 Vid handläggningen av ett invandringsärende där anställning åberopas uppstår dels frågan om huruvida det bifogade anställningsbeviset är äkta och huruvida det handlar om ett seriöst företag som verkligen kommer att förse personen med arbete. Den här typen av företagsanalys är något som beskattningsverksamheten har betydligt mer erfarenhet av än folkbokföringen. I den mån det är möjligt försöker kontrollverksamheten samarbeta med beskattningen, men det går inte att diskutera enskilda ärenden till följd av sekretess mellan verksamhetsgrenarna.186 Insatsen Begränsa avsiktliga fel gör bedömningen att folkbokföringen har knapphändiga verktyg för att bedöma dels själva anställningsintyget och dels sannolikheten att företaget kommer att genomföra anställningen. Kvaliteten på intygen har förbättrats , exempelvis har de blivit mer utförliga, men erfarenheten från kontrollerna visar att detta inte behöver betyda att de är mer tillförlitliga.187 Den här bilden delas av uppdragsgivaren för kontrollverksamheten som påtalar att många invandringsärenden är svårutredda och att det saknas bra lösningar för hur den kontrollen ska bedrivas.188 För att stärka kontrollen av invandringsärenden efterfrågar insatsen bl.a. ett bättre kunskaps- och informationsutbyte med beskattningen, bättre möjligheter att riskvärdera företagen samt mer tillförlitliga anställningsintyg. Det vore enligt insatsen också positivt om utredningen av invandringsärenden tilläts ta 183Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 184Intervju vid , . E-post från , . 185Skatteverket, 2017. Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 14. 186Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 187Skatteverket, 2017. Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 15. 188Intervju vid , . 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N så att det går att samla in ytterligare underlag för beslut.189 Flera av dessa förslag har hörsammats av utredning (se avsnitt 6.3.2). I avsnitt 3.2.4 beskrevs att EES-invandring är ett sätt att kapa identiteter. Det är således viktigt att kontrollera ID-handlingar som används vid invandring, men även den adress som anges. Vid alla invandringsärenden måste personen inställa sig vid ett av servicekontor för att visa upp ID-handling och lämna in anmälan. Servicehandläggaren ska då kopiera ID-handlingen. Om handlingen misstänks vara felaktig eller ha manipulerats ska det bifogas en tjänsteanteckning om detta när anmälan skickas till handläggaren som ska hantera ärendet. Servicehandläggaren har dock inte möjlighet att beslagta ID-handlingen.190 Den ovanstående processen medför vissa problem. En samordnare inom insatsen Begränsa avsiktliga fel beskriver att trycket ute på servicekontoren är högt, vilket begränsar tiden för att granska ID-handlingarna. Det finns dessutom inte något uttalat krav på vad servicehandläggarna ska ha tillgång till för utrustning och vilka kontroller de ska göra. Det finns en kontrollrutin, men enligt insatsen används den troligtvis inte så mycket som den borde. I de fall insatsens handläggare upptäcker att kopian som bifogats avser en falsk ID-handling saknas tjänsteanteckning. Ett annat problem är att det finns typer av fel på ID-handlingar som är svåra att upptäcka på en kopia.191 Insatsen har dessutom noterat att personer som fått avslag på sin anmälan p.g.a. falsk ID-handling ibland återkommer senare och försöker invandra med samma handling igen.192 När en handläggare upptäckt en falsk ID-handling finns möjlighet att meddela någon av sektionerna som jobbar med processföring, som då avgör om det ska göras en brottsanmälan (se delkapitel 6.5). Problemet är dock att en sådan anmälan sällan resulterar i något; brottstillfället har redan passerat och det finns bara en kopia att utgå ifrån.193 Att det inte går att komma särskilt långt med kopian på en falsk ID-handling bekräftades vid ett möte med Polismyndigheten.194 Ett tänkbart sätt att frigöra mer kontrolltid för servicehandläggarna är att förbättra och förenkla den till största del hanteringen av invandringsärenden ute på servicekontoren. Det har därför genomförts en förstudie som tittat på möjligheterna till ökad digitalisering. Författaren till förstudien exemplifierar dagens situation med en observation på ett servicekontor 189Intervju nr 2 vid , . Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 15. 190Intervju nr 2 vid , . 194Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E där invandringsärendet för en familj med fyra barn resulterade i ca 85 kopior av olika handlingar, som samtliga skulle stämplas och skrivas under av servicehandläggaren. Det går också åt mycket tid för att hjälpa den sökande att fylla i blanketten. Detta skapar en stressig situation som enligt förstudiens författare inte utgör den bästa förutsättningen för att alla uppgifter ska bli korrekta.195 6.3.2 Närliggande förslag i utredning I utredning föreslås, som nämndes i avsnitt 6.1.3, direktåtkomst till delar av beskattningsdatabasen, men också att regeringen ska ge i uppdrag att utveckla ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden.196 Inom Begränsa avsiktliga fel ser man positivt på förslagen. Rörande standardiserade intyg konstateras att uppgifterna fortfarande kommer att behöva kontrolleras, men att ett mer formellt intyg, exempelvis där arbetsgivaren får intyga på heder och samvete att uppgifterna är korrekta, skulle kunna ha en preventiv effekt.197 I utredning finns även ett förslag som relaterar till kontroll av ID- handlingar, nämligen att göra det möjligt för folkbokföringen att registrera passnummer i folkbokföringen. Skälet som utredningen anger är bl.a. att det vid EES-invandring förekommer att olika personer utnyttjar samma pass vid invandring. En registrering av passnumret gör det möjligt för att upptäcka om handlingen har förekommit i tidigare invandringsärenden.198 Inom Begränsa avsiktliga fel är man positiv till förslaget, men påtalar att det även går att använda nationellt vid invandring (vilket uppskattningsvis sker i hälften av ärendena). Utformningen av dessa varierar en hel del mellan olika EU- länder.199 I avsnittet ovan framgick att bedömningen av huruvida uppehållsrätt föreligger bara kan kontrolleras vid handläggningen av en anmälan om folkbokföring, inte i efterhand. I avsnitt 3.2.4 framgick dessutom att EES-invandring kan användas för att skapa falska identiteter. konstaterar att det således är av stor vikt att det finns väl fungerande rutiner för att säkerställa att de handlingar som uppvisas vid handläggningen av den här typen av ärenden är korrekta. drar dock slutsatsen att så inte är fallet. 195Intervju vid , . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 310 och s. 333. 197Intervju nr 2 vid , . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 307–310. 199Intervju nr 2 vid , . 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett viktigt led i kontrollen är att bedöma om den sökande har en korrekt utfärdad ID-handling. Bäst förutsättningar att göra detta finns på servicekontoret där originalhandlingen visas upp. I granskningen har det dock framkommit att det finns brister i den kontroll som görs ute på servicekontoren. Även om en ID-handling är helt korrekt finns en risk att den folkbokförda identiteten kommer att utnyttjas av någon annan än den person ID-handlingen avser. För att minska den risken och säkerställa att villkoren för uppehållsrätt är uppfyllda är kontrollen av de andra uppgifterna i anmälan mycket viktig. Även här har det under granskningen framkommit att det finns problem, exempelvis rörande möjligheten att bedöma tillförlitligheten i anställningsintyg. betraktar förstudien om digitalisering på servicekontoren och insatsen Begränsa avsiktliga fels deltagande i kontrollen som positiva initiativ för att minska problemen. Förslagen i utredning om direktåtkomst till beskattningsdatabasen, registrering av passnummer och standardiserade intyg är också steg i rätt riktning. Sannolikt kommer det dock krävas ytterligare åtgärder för att på ett effektivt sätt kunna hantera riskerna för fel förknippade med den här typen av ärenden. Den sista kontrolltypen är de fall som kallar för ”oklara identiteter”, dvs. ärenden där det finns misstanke om att registrerade identitetsuppgifter för en person är felaktiga, eller används av en annan person. Till skillnad från kontrollen av identitet vid EES-invandring utförs de här kontrollerna på befintliga uppgifter i folkbokföringen, dvs. Kontrollen bedrivs som en aktivitet inom insatsen Begränsa avsiktliga fel. Avsnitt 6.4.1 till 6.4.3 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial samt ett förslag från utredning. Delkapitlet avslutas med avsnitt 6.4.4 där presenterar sin bedömning av arbetet med oklara identiteter. Utredningen av en oklar identitet påminner mycket om en bosättningskontroll. försöker på olika sätt få kontakt med personen som identiteten tillhör och begära att hen kommer på ett personligt besök för att styrka sin identitet. Vid ett sådant besök kan handläggaren ställa fördjupande frågor. Om personen t.ex. åker kollektivt till jobbet borde den veta vilka stationer som passeras på vägen.200 200 Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Till skillnad från personliga besök vid EES-invandring så hanteras inte besöket av en servicehandläggare, utan det är handläggaren av ärendet som deltar vid besöket. Detta för att kunna ställa exakt de uteslutande frågor om exempelvis bosättning och anställning som behövs som underlag för att fatta beslut i ärendet. Det här innebär att metoden bara kan användas på de kontor där aktiviteten har handläggare.201 saknas bra metoder för att åtgärda felaktiga identiteter i folkbokföringen. Felaktiga uppgifter om identitet faller inte inom ramen för de skäl som finns för att avregistrera någon från folkbokföringen. kan avregistrera identiteten som utflyttad, men bara om det kan konstateras att den inte tillhör en fysisk person som finns i landet. Detta är dessutom en tidskrävande process. När måste gå igenom hela utredningsprocessen med kallelse till personligt möte och kungörelse kan det ta upp att avsluta ärendet.202 Ytterligare ett problem med att avregistrera någon som utflyttad är att identiteten fortfarande finns med i folkbokföringen utan att något ser misstänkt ut. Personen som använder identiteten kan på så sätt fortsätta vara aktiv och exempelvis företräda bolag. Om har kunnat konstatera att identiteten är helt falsk går det dock att meddela andra myndigheter om detta med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). gjordes 47 sådana underrättelser.203 När det handlar om felaktiga uppgifter om en person som finns i landet så kan inte göra något åt detta, såvida det inte går att bevisa vilka de korrekta uppgifterna är. Om personen under utredningen visar upp sina riktiga identitetshandlingar kan rätta de felaktiga uppgifterna och det kan i så fall bli aktuellt att upprätta en anmälan rörande brukande av falsk urkund, förutsatt att preskriptionstiden inte har gått ut. Det är dock relativt ovanligt att får reda på den äkta identiteten. Det är dessutom inte säkert att en rättning löser alla problem. Om en person med hjälp av de tidigare uppgifterna blivit folkbokförd på felaktiga grunder (exempelvis om personen uppvisat ett EU- pass utan att vara EU-medborgare) kommer personen fortsätta att vara folkbokförd, men med korrekta uppgifter.204 201Skatteverket, 2017. Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 17. 202Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 203Intervju vid , . Intervju vid , . E-post från , . 204Intervju vid , . Intervju vid , . 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.4.3 Närliggande förslag i utredning I utredning bekräftas att det finns begränsade möjligheter att korrigera oriktiga identiteter. Om det handlar om delvis felaktiga identitetsuppgifter kan de rättas, men för en falsk identitet finns inte några korrekta uppgifter att ersätta de tidigare med. Utredningen konstaterar också att det ur brottsutredande synpunkt inte vore lämpligt att annullera identiteten eftersom spårbarheten bakåt i tiden då skulle försämras eller försvinna helt. Utredningen föreslår därför en ny grund för avregistrering som gör det möjligt att avregistrera uppenbart falska identiteter. Avregistreringen skulle innebära att identiteten avslutas och personnumret inte går att använda (liknande när en person har avlidit). Med den här metoden skulle andra myndigheter genom avisering via NAVET få kännedom om att det skett en avregistrering på grund av att tidigare uppgifter var felaktiga.205 Samordnaren för aktiviteten Oklara identiteter påpekar att det vid avregistrering skulle krävas att är väldigt säker på att identiteten är falsk. Det finns det dock ofta möjlighet att vara, exempelvis om landet som skulle ha utfärdat passet meddelar att handlingen är falsk. Däremot kan det uppstå situationer där en person med konstaterat falsk identitet ändå har rätt att vistas i landet, exempelvis till följd av att personen förvärvat medborgarskap206. I ett sådant läge skulle det få oproportionerliga konsekvenser att avregistrera personen i fråga.207 Vid granskningen har framkommit att det finns en brist på adekvata åtgärder att vidta när felaktiga identitetsuppgifter hittas. betraktar det som anmärkningsvärt att det inte finns någon bättre lösning än att avregistrera en falsk identitet som utflyttad. Svårigheterna att göra något åt felaktiga identitetsuppgifter för personer som befinner sig i landet utgör också ett problem. konstaterar således att det finns skäl att införa falsk identitet som en grund för avregistrering, såsom utredning föreslår. Men även med den möjligheten kommer svårigheten att hantera felaktiga identitetsuppgifter för personer som vistas i landet att kvarstå. Det behövs således ytterligare åtgärder på det här området. 6.5 Brottsanmälningar inom folkbokföringen Följande delkapitel beskriver möjligheter att anmäla brott kopplade till folkbokföringen. Avsnitt 6.5.1 och 6.5.2 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial samt ett förslag från utredning. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 302–307. 206Ett svenskt medborgarskap kan inte återkallas, även om det har förvärvats på basis av oriktiga uppgifter. 207Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E avslutas med avsnitt 6.5.3 där presenterar sin bedömning rörande brottsanmälningar inom folkbokföringen. 6.5.1 Möjlighet att anmäla brott fanns en straffbestämmelse i folkbokföringslagen som innebar att den som inte fullgjorde sin skyldighet att anmäla flyttning kunde dömas till böter. Den här bestämmelsen avskaffades 2013208 och det är således inte längre brottsligt att inte anmäla bosättningsrelaterade förändringar till . En person som lämnar felaktiga uppgifter vid utredningen av ett folkbokföringsärende kan däremot göra sig skyldig till osann försäkran eller osant intygande209 samt vissa andra typer av brott.210 I tabellen nedan framgår hur många brottsanmälningar som har gjorts inom folkbokföringen . Av tabellen framgår att antalet anmälningar minskade kraftigt . Det beror på att det då pågick en diskussion mellan folkbokföringen och rättsavdelningen om vilka möjligheter folkbokföringen har att anmäla misstankar om brott. Inom beskattningen finns en skyldighet att anmäla brott, något som inte finns inom folkbokföringen.