prop · H50384 · 2018-01-23 00:00:00 — Lärarna får en löneförhöjning som motsvarar deras prestationer utan hänsyn till löneförhöjningen i Lärarlönelyftet Viss hänsyn tas till den löneförhöjning lärare fått i Stor hänsyn tas till den löneförhöjning lärare fått i Annat/ Vet ej/ Saknas av rektorerna har uppgett att de inte kommer ta hänsyn till Lärarlönelyftet i lönerevisionen. En större andel, , uppger dock att hänsyn kommer tas till det påslag som Lärarlönelyftet gett lärarna.51 Den lönespridning som Lärarlönelyftet i sig skapar kan därmed komma att minska till följd av de kompensationskrav som uppstått från övriga lärare hos omkring hälften av huvudmännen. Lärarnas generella lönenivå och lärarnas relativlöner har ökat i förhållande till jämförelsegrupperna i undersökningen till följd av Karriärstegsreformen. Resultaten i granskningen tyder på att Lärarlönelyftet har ökat lärarnas generella 50När enkäten skickades ut hade de kommunala huvudmännen till stor del avslutat lönerevision, var utsatt datum för detta enligt avtal. Resultaten för Lärarlönelyftet gäller i dessa fall hur de faktiskt gjorde vid lönesättningen. De enskilda huvudmännen genomför sin lönerevision . De torde dock ha haft en bra uppfattning om hur de avser att göra i lönerevisionen. Intervjuerna genomfördes innan lönerevisionen i kommunerna var avslutad. 51Det framgår inte av enkätfrågan hur denna hänsyn kommer att tas, men enligt intervjuerna är det troligt att de flesta rektorer syftar på att de kommer att justera upp lönerna för de lärare som inte fått del av statsbidraget i förhållande till de lärare som fått det. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T lönenivå och relativlöner ytterligare. Statsbidragens påverkan på lärarnas löner är därmed i linje med regeringens delmål för reformerna vilket borde vara gynnsamt för läraryrkets attraktionskraft. Lönespridningen mellan lärare har ökat efter Karriärstegsreformen vilket är i enlighet med regeringens målsättning med reformen. Det är också väntat, givet att reformen ger stora löneökningar till ett begränsat antal lärare. Reformen verkar även ha ökat lönespridningen inom den grupp lärare som inte tagit del av statsbidraget, även om ökningen är liten. Regeringen har inte uttryckt att ökad lönespridning är en målsättning med Lärarlönelyftet på samma sätt som i Karriärstegsreformen. Den ger dock, liksom Karriärstegsreformen jämförelsevis stora löneökningar till en begränsad andel lärare, vilket gör att den i sig skapar en ökad lönespridning mellan lärare. Fördelningen av Lärarlönelyftet till karriärstegslärare samt de ordinarie lönerevisioner som genomförs efter Lärarlönelyftet påverkar dock hur utfallet av lönespridningen blir efter Lärarlönelyftet. Då av huvudmännen har uppgett att de gett Lärarlönelyftet till förstelärare, av förstelärarna har tagit del av Lärarlönelyftet och förstelärarna har fått ungefär lika stora lönepåslag via Lärarlönelyftet som de som inte är förstelärare torde lönespridningen öka hos många huvudmän och även i lärarkåren generellt. Då omkring hälften av rektorerna har uppgett att de kommer att kompensera de lärare som inte fått ett lärarlönelyft med högre löneökningar än lärarlönelyftslärarna i lönerevisionen 2017 kan lönespridningen mellan lärare minska i lönerevisionerna. Framtida uppföljningar får visa hur lönespridningen utvecklas efter Lärarlönelyftet. Om den ökade lönespridning som reformerna skapat bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft är dock inte självklart. Det beror delvis på hur löneskillnaderna uppfattas. Det utreds närmare i avsnitt 3.4. 3.2 Har karriärstegslärarnas lönepremie bestått? I detta avsnitt analyseras hur lönen för lärare som tagit del av statsbidrag för karriärsteg utvecklats i förhållande till lönen för lärare som inte tagit del av statsbidragen, samt om denna skillnad, lönepremien, bestått . Regeringen anger att statsbidraget i Karriärstegsreformen ska ge huvudmännen förutsättningar att ge de lärare som tilldelas statsbidraget betydande löneförhöjningar, men anger inget mål för att karriärstegslärarnas lönepåslag ska 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bestå över tid.52 Det är enligt bedömning en viktig beståndsdel i Karriärstegsreformen att tjänsterna förstelärare och lektor medför en substantiell löneskillnad i förhållande till övriga lärare . Om denna skillnad, lönepremien, minskar försämras förutsättningarna för att karriärvägen ska vara attraktiv. Därmed påverkas förutsättningarna för att reformen ska kunna öka läraryrkets attraktionskraft negativt. Karriärstegslärarnas lönepremie före Lärarlönelyftet I diagram 4 beskrivs löneutvecklingen för grund- och gymnasielärare som har och som inte har tagit del av statsbidrag för karriärsteg.53 För att öka jämförbarheten mellan grupperna är urvalet betingat på att individen ska ha en månadslön 2015. Detta har gjorts eftersom statsbidraget endast har funnits . Av diagrammet framgår att löneutvecklingen är densamma för båda grupperna . Därefter visar brotten på kurvorna att månadslönen för karriärstegslärarna verkar ha ökat som förväntat på grund av reformen, men den har ökat även för övriga lärare. Reformen verkar därmed ha påverkat löneutvecklingen för fler lärare än de som har fått ta del av statsbidrag för karriärsteg. Ökningstakten, vilken visas av lutningen på kurvorna, är större för karriärstegslärarna än för övriga lärare. Det indikerar att deras lönepremie snarare har ökat än minskat . Diagram 4 Genomsnittlig månadslön i kronor för grundskol- och gymnasielärare. Uppdelat på lärare som tagit del av Karriärstegsreformen och övriga Källa: Egna analyser av data från SCB. 52Promemoria U2012/4904/S, Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet. 53Analysen baseras på registerdata från lönestrukturstatistiken som hämtats från SCB. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T Även om löneutvecklingen för båda grupperna i diagram 4 är likartad så kan det finnas systematiska skillnader och förändringar mellan de båda grupperna. Exempelvis är utbildningsnivån högre och andelen med utländsk bakgrund lägre bland de lärare som har fått ta del av Karriärstegsreformen. För att renodla jämförelsen i löneutveckling mellan grupperna har en regressionsanalys, med kontroller för bland annat kön, ålder och utländsk bakgrund, genomförts.54 Då löneekvationen inkluderar individegenskaper minskar skillnaden mellan grupperna efter 2012, men analysen visar på en tydlig ökning av månadslönen hos de lärare som har fått karriärtjänster. Därutöver visar analysen även på en liten statistiskt signifikant löneökning för de lärare som inte har fått karriärtjänster. Resultaten av analysen redovisas i tabell 2. Där framgår den genomsnittliga löneökningen för de båda grupperna efter reformen, utöver den generella årliga löneökningen. Denna har skattats till för hela perioden. Karriärstegslärarna har högre lön efter reformen. Övriga lärare har högre lön efter reformen. Tabell 2 Löneutveckling för karriärstegslärare och övriga lärare efter Karriärstegsreformen, urvalet består av grundskol- och gymnasielärare. Andel (procent). Övriga lärare efter reformen Det har alltså även skett ett mindre genomsnittligt lönelyft bland de lärare som inte tagit del av statsbidrag för karriärsteg. Även om löneökningen är signifikant i statistisk mening går det inte med säkerhet att säga att den beror på reformen. Men med tanke på tidpunkten för ökningen verkar reformen i viss mån ha påverkat lönerna även för denna grupp. Det kan troligtvis förklaras av att övriga lärare ibland kompenseras i ordinarie lönerevisioner och/eller genom att det genomförs lokala lönesatsningar för att höja lönenivån för fler lärare än karriärstegslärarna. Det bör påpekas att det endast funnits tillgängliga data efter reformen, och många av huvudmännen dröjde innan de tog del av satsningen varför dessa resultat får anses gälla på kort sikt. Det kan även finnas stora variationer mellan olika huvudmän i hur väl karriärstegslärarnas lönepremie bestått . Resultaten i avsnittet visar den generella utvecklingen för alla lärare. 54I modellen ingår kontroller för kön, ålder, utländsk bakgrund, högsta uppnådda utbildningsnivå, om läraren har pedagogisk utbildning och om läraren är anställd hos en enskild eller huvudman. Se bilaga 1 för en utförligare beskrivning av metod och data. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förstelärarnas lönepremie efter Lärarlönelyftet Karriärstegslärarnas lönepremie kan påverkas av hur huvudmännen väljer att fördela statsbidraget för lärarlönelyft. Som nämndes i avsnitt 3.1.2 är det enligt enkätundersökningen av huvudmännen som valt att inte ge Lärarlönelyftet till förstelärare. Totalt är det av förstelärarna som inte har tagit del av Lärarlönelyftet.55 Dessa förstelärares lönepremie har minskat till följd av Lärarlönelyftet. Analysen i avsnittet ovan visar att karriärstegslärarnas lönepremie inte påverkats negativt i de ordinarie lönerevisionerna efter Karriärstegsreformen. Det är oklart hur de ordinarie lönerevisionerna efter Lärarlönelyftet kommer att påverka lönepremien för karriärstegslärarna. Karriärstegslärarnas lönepremie har bestått , året innan Lärarlönelyftet infördes. Deras lönemässiga status har därmed bestått . Granskningen visar att av huvudmännen inte har gett statsbidraget för lärarlönelyft till förstelärare. Totalt är det knappt hälften av förstelärarna som inte tagit del av statsbidraget. Lärarlönelyftet har i dessa fall medfört att lönepremien för karriärstegslärarna har minskat, vilket urholkat tjänsternas lönemässiga status. Det kan ge negativa effekter på lärares vilja att ha en karriärtjänst och därmed på förutsättningarna för att reformerna ska öka läraryrkets attraktionskraft. 3.3Har reformerna påverkat lönebildningen hos skolhuvudmännen? I detta avsnitt bedöms om reformerna påverkat lönebildningen för huvudmännen på lokal nivå på andra sätt än de som regeringen har reglerat. Regeringens intention är att reformerna inte ska frånta arbetsmarknadens parter deras ansvar för lönebildningen. I de förarbeten som ligger till grund för reformerna och i statsbidragsförordningarna har regeringen angett målsättningar för hur statsbidragen ska påverka huvudmännens lönebildning och lärarnas löner. Hur dessa delmål uppfyllts redovisades i avsnitt 3.1. Historiska erfarenheter av statliga lönesatsningar visar dock att det kan uppstå oförutsedda effekter av statliga lönesatsningar.56 Dessa kan också avse andra delar av lönebildningen än lönerna i sig, till exempel hur tjänster utformas. I detta avsnitt beskrivs hur de statliga satsningarna påverkat huvudmännens arbete med att sätta Uppföljning av Lärarlönelyftet . 56Forslund, A. (2017) Statliga interventioner i svensk lönebildning – erfarenheter och möjliga risker. Underlagspromemoria till granskningen. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T lärarnas löner på andra sätt än de som uttryckts i reformernas förarbeten och förordningar. En bedömning görs av hur det kan påverka förutsättningarna för att öka läraryrkets attraktionskraft. Reformerna kan öka den tillgängliga lönesumman hos huvudmännen Huvudmännen kan välja att låta de lönepåslag som statsbidragen ger vissa lärare ligga till grund för uppräkningen av alla lärares lönesumma. Med lönesumma menas de medel huvudmännen totalt avsätter för lärarnas löner. Om statsbidragen ingår i beräkningen är den summa som uppräkningen görs ifrån högre. Statsbidragen kommer då att bidra till en generellt ökad lönenivå för lärarna utöver den summa staten tillför huvudmännen via statsbidragen. Det innebär även en ökad kostnad för huvudmännen. Tabell 3 Huvudmän. Om statsbidraget ligger till grund för uppräkning av den lönepott som fördelas till lärarna vid ordinarie lönerevision. Andel (procent). Som tabell 3 visar är det av huvudmännen som uppgett att statsbidrag för karriärsteg ligger till grund för uppräkningen av lönesumman och av huvudmännen har uppgett att Lärarlönelyftet ligger till grund för uppräkningen. Intervjuerna bekräftar att reformerna bidragit till att öka den totala lönesumman för lärarna hos vissa huvudmän. Lärarlönelyftet har i viss mån påverkat utformningen av karriärtjänsterna I intervjuerna framkommer att Lärarlönelyftet har skapat en diskussion hos vissa huvudmän om att förstelärartjänsterna ska vara permanenta (tillsvidare). En förstelärartjänst upplevs vara mer krävande och medföra större ansvar än det som krävs för att kvalificera sig för ett lärarlönelyft. Om Lärarlönelyftet ges permanent men förstelärartjänsterna inte gjorts permanenta upplever förstelärarna att värdet av deras tjänster urholkas. De riskerar då, om de blir av med förstelärartjänsten, att få en lägre lön än de lärare som tagit del av Lärarlönelyftet. Problemet förstärks om huvudmännen rekvirerat alla sina lärarlönelyft. Huvudmannen kan då inte ge försteläraren ett lärarlönelyft istället för förstelärartjänsten. hade av förstelärarna sin tjänst permanent.57 Denna andel har ökat . En majoritet av de huvudmän som besvarat enkäten, , uppger att de har ungefär samma andel permanenta förstelärartjänster som . av huvudmännen har dock valt att helt byta från tillfälliga till Redovisning av statsbidraget för karriärtjänster 2016. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hos av huvudmännen förs också diskussioner om att fler tjänster ska vara permanenta. De huvudmän som i enkäten angett att de har permanenta förstelärartjänster har tillfrågats om anledningen till detta. Deras tro på om statens finansiering av statsbidraget kommer att bestå har haft stor betydelse för detta val. av huvudmän med permanenta förstelärartjänster uppgav att svarsalternativet ”tror att statens finansiering är permanent ” haft stor betydelse för detta val. Andelen som angav att svarsalternativet ”på grund av att Lärarlönelyftet getts permanent hos huvudmannen” haft stor betydelse för valet att permanenta förstelärartjänsterna, uppgår dock till . Då antalet svar i de redovisade nedbrytningarna är få bör resultaten tolkas försiktigt. Resultaten visar dock att Lärarlönelyftet kan ha påverkat andelen förstelärartjänster som ges permanent. Lärarlönelyftet har påverkat huvudmännens bedömningar vid lönesättning En effekt av Lärarlönelyftet som framkommit i intervjuerna med huvudmän och rektorer är att reformen tvingat huvudmännen att tydliggöra och utveckla sina bedömningar av lärare vid lönesättningen. Kriterierna för urvalet av lärare i statsbidragsförordningen har på olika sätt ansetts vara otillräckliga för att välja ut lärare som skulle få statsbidraget. Dels har de intervjuade ansett att fler lärare än de som kunde tilldelas statsbidraget uppfyller kriterierna, dels har kriterierna uppfattats som för allmänna. Det har enligt de intervjuade även funnits en förväntan i lärarkåren på att alla lärare skulle få en löneförhöjning. Huvudmännen menar att de tidigt förutsåg de problem detta skulle kunna leda till vilket har påverkat huvudmännens ansträngningar för att samordna sig och skapa en gemensam bedömningsgrund för lönesättning som de haft nytta av även vid sidan av Lärarlönelyftet. De uppger att de tvingats ta ställning till vad som är en bra lärare och att kommunicera ut denna bedömning till lärarna. Det framgår inte av undersökningen hur många av huvudmännen som menar att Lärarlönelyftet haft denna effekt. Ett resultat av att kriterierna för urvalet av lärare upplevs vara breda och omfatta de flesta lärare kan dock alltså vara att huvudmännen tvingas förbättra sin lönesättningsprocess och göra den mer transparent. Granskningen visar att Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet kan ha påverkat huvudmännens lönebildning vid sidan av de villkor som regeringen ställt upp för reformerna. De kan ha bidragit till att öka den totala lönesumma som huvudmännen fördelar till lärarna hos mer än en tredjedel av huvudmännen. I dessa fall ökar lärarnas löner generellt utöver de medel som ges av statsbidragen och utöver de löneökningar som skulle ha betalats ut om statsbidragen inte fanns. Det bedöms vara gynnsamt för läraryrkets attraktionskraft. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T Lärarlönelyftet kan även ha påverkat vissa huvudmäns lönesättningsprocess generellt. De negativa reaktioner som huvudmännen förväntade sig vid fördelningen av statsbidraget och de enligt huvudmännens uppfattning för allmänt formulerade kriterierna för urvalet av lärare som kan ta del av statsbidraget har fått dem att utveckla och tydliggöra vilka kriterier de baserar sina lönepåslag på. En tydligare lönesättningsprocess, som skapar förutsägbarhet i vad som krävs för att få högre lön, borde vara en gynnsam förutsättning för att kunna göra läraryrket mer attraktivt. Det går dock inte av undersökningen att dra slutsatser om omfattningen av denna påverkan på lönebildningen. Lärarlönelyftet har även påverkat lönebildningen genom att det skapat ett tryck mot att fler karriärtjänster permanentas. Det går dock inte att bedöma om detta i sig påverkat förutsättningarna för att öka läraryrkets attraktionskraft. 3.4Har regeringens styrning gett skolhuvudmännen goda förutsättningar att implementera reformerna? I detta avsnitt bedöms hur regeringens styrning påverkat huvudmännens förutsättningar att implementera reformerna. I tidigare avsnitt redovisades resultat för hur statsbidragen påverkat lärarnas löner. De löneskillnader som uppstått mellan lärare avspeglar regeringens utformning av reformerna. Vissa kvalificerade lärare ska premieras och ges löneförhöjningar i förhållande till övriga lärare. Det är dock enligt forskning om löneskillnader inte tillräckligt att det uppstår löneskillnader i sig för att en verksamhet ska påverkas positivt. 58 Det är även av vikt hur lönepåslagen fördelas. De uppkomna löneskillnaderna mellan lärare bör uppfattas som rättvisa för att verka motiverande. Annars kan samarbetet mellan lärarna påverkas negativt vilket kan påverka skolans verksamhet och läraryrkets attraktionskraft negativt. Regeringens styrning kan skapa goda förutsättningar för att huvudmännen ska kunna fördela statsbidragen på ett sätt som framstår som rättvist. I avsnittet bedömer om regeringens styrning skapat sådana förutsättningar. En viktig förutsättning är att reformerna tillåter huvudmännen att sätta löner som speglar lärarnas prestationer och arbetsuppgifter på ett bra sätt. De bör annorlunda uttryckt ge huvudmännen möjligheter att sätta löner efter lärarnas produktivitet. Reformerna bör också ha förankrats och ha legitimitet hos huvudmän och rektorer, som är de som ska identifiera de lärare som ska ta del av statsbidragen och motivera urvalen för lärarna. Huvudmän och rektorer bör också 58Denna forskning sammanfattas i , K. Ett psykologiskt perspektiv på lön. I Lönespridning, , L. (red.). SNS (2013). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ha haft tid att välja ut de lärare som ska ta del av statsbidragen och förankra reformerna bland lärarna. För att tydliggöra hur urvalet av lärare görs bör målen för lönesättningen i reformerna och de villkor som lönerna sätts efter också vara tydliga. Som ett mått på om reformerna skapat goda förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft redovisas även resultat för hur de upplevs ha påverkat sammanhållningen mellan lärare och deras arbete i arbetslag. Regeringens metod för att förankra och skapa legitimitet för Lärarlönelyftet har varit otillräcklig Regeringen har innan reformerna infördes förankrat dem hos arbetsmarknadens parter. I Karriärstegsreformen genomfördes även mindre undersökningar som riktades till rektorer och huvudmän om deras syn på ett möjligt karriärvägssystem. När Lärarlönelyftet arbetades fram på hade regeringen viss kännedom om utfallet av Karriärstegsreformen genom att Statskontoret hade genomfört en första uppföljning av reformen.59 Den visade att reformen i stort mottagits positivt av huvudmännen och arbetsmarknadens parter. Mer kritik framkom i de senare rapporterna som även omfattade rektorers och lärares uppfattningar. Denna kritik var dock i viss mån redan känd för regeringen.60 Förankringen av Lärarlönelyftet gjordes inom ramen för den nationella samlingen för läraryrket som den nuvarande regeringen initierat. Enligt de intervjuer som genomförts i undersökningen ville regeringen på ett tydligare sätt än i Karriärstegsreformen förankra reformen hos parterna på arbetsmarknaden för att öka reformens legitimitet. Att dialogen med parterna haft ett tydligt syfte att öka reformens legitimitet och genomförbarhet framgår även av den promemoria som föregick reformen.61 I samtalen i Lärarlönelyftet har parterna setts som representanter för sina medlemmars uppfattning, och inga undersökningar riktades direkt till huvudmän eller rektorer i arbetet med att ta fram reformen.62 Parterna har även haft ett direkt inflytande över utformningen av vissa delar av Lärarlönelyftet. De har dels haft inflytande över utformningen av kriterierna för urvalet av lärare och dels förhandlat om de lönepåslag som statsbidragen leder till skulle vara permanenta eller inte. Den senare frågan kunde inte lösas av parterna.63 Regeringen valde sedan att inte reglera detta i Uppföljning av karriärstegsreformer för lärare – delrapport 1. 60Intervjuer med f.d. tjänstemän vid . 61Promemoria U2015/05040/UH, Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. Deltagande parter var enligt promemorian: Kommuner och Landsting, , , , och . Ett möte genomfördes även med företrädare för Idéburna skolors riksförbund, Arbetsgivaralliansen och . Enligt e-post till deltog bara i ett möte och har inte deltagit i utformningen av reformen. 62Intervjuer med nuvarande och f.d. tjänstemän vid . 63Intervjuer med f.d. tjänstemän vid . R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T Det var även ett tydligt önskemål från parterna i beredningen av Lärarlönelyftet att reformerna skulle ses som separata och att de inte skulle samordnas till ett karriärsystem för lärare. Regeringen har även uttryckt att parterna har ett ansvar för implementeringen av reformen så att de medel som avsatts för att höja lärarnas löner kommer dessa lärare till del.64 De flesta rektorer och huvudmän som intervjuats i undersökningen uppger att de är positiva till grundsyftet med Lärarlönelyftet, som de uppfattat är att höja lärarnas generella lönenivå.65 De är mycket kritiska mot utformningen av reformen och uppger att de direkt då reformen lanserades insett problematiken med att samma lärare omfattades av kriterierna för förstelärare och Lärarlönelyftet och att detta skulle leda till problem vid implementeringen. Kritiken gäller även att reformen på ett tydligt sätt skiljer ut vissa lärare som icke kompetenta, och intervjupersonerna uppger att de insåg att detta skulle skapa splittring och missnöje i lärarkåren. De menar även att den uppdelning av lärare som sker i Lärarlönelyftet förstärkts av att Karriärstegsreformen redan skiljt ut olika lärare som bättre eller sämre. De vittnar om att det skapats en jargong mellan lärare om att det finns förstelärare, ”andrelärare” och ”tredjelärare”, ”sistelärare” eller liknande benämningar där många lärare som inte tagit del av något av statsbidragen känner sig utpekade. Att regeringen inte reglerat om lönepåslagen ska vara permanenta eller tillfälliga ses i intervjuerna som mindre problematiskt. Mindre kritik riktades i intervjuerna mot Karriärstegsreformen, som också inneburit att vissa lärare skiljts ut från andra lärare som mer kompetenta.