prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — hade kommunen med stöd av bostadsanvisningslagen (1980:94) kunnat besluta om att inrätta ett eller flera s.k. bostadsanvisningsområden inom kommunen, där lägenheter inte fick upplåtas eller överlåtas till andra än dem som kommunen anvisade. Upphävandet av nämnda lagar innebar att kommunerna fick ansvar för att själva bestämma formerna för hur planeringen för bostadsförsörjning skulle bedrivas. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva planering och att upprätta särskilda bostadsförsörjningsprogram och även att engagera sig i förmedlingen av bostäder. Upphävandet av de nämnda lagarna ledde till en osäkerhet bland kommunerna om vilket ansvar som fanns för bostadsförsörjningen. Då bostadsförsörjningen ansågs vara betydelsefull för välfärdspolitiken och för kommunernas möjlighet till utveckling fanns det ett behov av att förtydliga lagen. antogs lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL. Enligt den lagen är kommunerna skyldiga att planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Lagen syftar också till att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om det behövs, ska kommunen samråda med andra kommuner vid planeringen. Kommunfullmäktige ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. En kommun ska dessutom lämna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjningsplaneringen, om regeringen begär det. Enligt lagen ska lämna kommunerna råd, information och underlag för planeringen. Kommunernas ansvar enligt BFL har förtydligats i några avseenden fr.o.m. , bl.a. genom att kommunerna i sina riktlinjer ska redovisa hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska således omfatta ett regionalt perspektiv. De ska också vara vägledande vid kommunernas tillämpning av 2 kap. 3 § PBL, som pekar ut vissa allmänna intressen. Enligt den bestämmelsen ska bl.a. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet främjas vid planläggning. Förtydligandet av kommunernas ansvar avser också innehållet i riktlinjerna. Dessa ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella 2017/18:266 och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. och den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län samt andra regionala organ ska dessutom få möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen utifrån ett regionalt perspektiv. Detta gäller både planeringsförutsättningar och framtida behov och utvecklingstendenser i fråga om bl.a. befolkningsstruktur och näringslivsutveckling. ska i sin rådgivning också uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning med andra kommuner och verka för att samordningen kommer till stånd. Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska till lämna en rapport med en regional bostadsmarknadsanalys och med en redovisning av hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, hur lever upp till kravet i 3 § BFL och hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt. ska stödja länsstyrelserna i arbetet med att analysera bostadsmarknaderna och med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Verket ska i en rapport till regeringen redovisa verksamheten och där sammanfatta och analysera länsstyrelsernas rapporter. Enligt BFL får regeringen förelägga en kommun att ta fram nya riktlinjer, om riktlinjerna inte innehåller uppgifter om hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Översiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning Planläggning och andra ärenden enligt PBL ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § PBL). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska också vara vägledande vid tillämpningen av bestämmelsen (4 § BFL). Vidare ska det av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL). Regleringen slår således fast att bostadsförsörjningsbehovet är ett allmänt intresse, liksom kopplingen mellan kommunernas bostadsförsörjningsansvar och planläggningen enligt PBL. Bestämmelserna lägger grunden för en samordning mellan den fysiska planläggningen enligt PBL och kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. I detta arbete är översiktsplanen ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner när det gäller bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 22). Enligt bestämmelserna i 3 kap. PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Ett grundläggande motiv för att föra in bestämmelser om kommunomfattande översiktsplaner i (1987:10), förkortad ÄPBL, var främst decentraliseringen av beslutsansvar från staten till kommunerna (prop. 1985/86:1 s. 68 f.). Statens inflytande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i , där översiktsplanen och granskningsyttrande blev centrala. Granskningsyttrandet ska ge besked om huruvida kommunens ställningstaganden i översiktsplanen kan genomföras utan ingripande från staten eller inte. Ett ingripande kan ske om kommunens efterföljande beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan antas stå i konflikt med de intressen som staten bevakar när det gäller markanvändning och bebyggelseutveckling, s.k. ingripandegrunder i 11 kap. 10 § PBL (se vidare avsnitt 7). Vad är översiktsplanering? Översiktsplaneringens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur den kommer att tillgodose de allmänna intressen som ska beaktas vid användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 4 § PBL). Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning (2 kap. 2 § PBL). En översiktsplan är inte bindande (3 kap. 3 § PBL). Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer, 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i7 kap. 18 e § första stycket . Översiktsplanen ska göra det möjligt att förenkla den efterföljande, mer detaljerade planläggningen. Översiktsplanens avvägningar och ställningstaganden förutsätts även ge vägledning för bygglovsprövning i områden där det saknas rättsverkande planer. ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 del 1 s.169 f.). Kommunfullmäktige ska minst en gång pröva om över- siktsplanen är aktuell i förhållande till de krav som ställs på en sådan plan (3 kap. 27 §). Även ska minst en gång i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter i fråga om statliga och mellankommunala intressen, som kan ha betydelse för planens aktualitet (3 kap. 28 §). Nationella mål, planer och program ska beaktas Kommunen ska i den fysiska planeringen bl.a. samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program. Antalet sådana mål, planer och program är betydande. konstaterar i en rapport till regeringen att 21 olika politik- och/eller ämnesområden har betydelse för den fysiska samhällsplaneringen. har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt ett hundratal relevanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som övergripande mål. Endast mål som är fastställda av riksdag eller regering, vanligtvis redovisade i den årliga budgetpropositionen, finns med i sammanställningen. Däremot är urvalet bredare när det gäller planer, program och strategier. Även sådana som är framtagna av nationella myndigheter och är kopplade till nationella mål, men som inte är lagreglerade har tagits med. Sammanställningen omfattar också strategier på EU-nivå och internationell nivå, som är viktiga för fysisk samhällsplanering. har flera uppgifter relaterade till fysisk planering. Uppgifterna när det gäller översiktsplanering finns i 3 kap. PBL. Kommunen ska samråda med när ett förslag till översiktsplan upprättas eller en ändring i planen genomförs. Under samrådet ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar. ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL till vilka hänsyn ska tas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. ska även verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket . ska dessutom verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska, enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vatten, lämna uppgifter i skriftlig form till om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . Enligt 3 § i samma förordning ska arbete grundas på underlag från de andra myndigheterna. ska vidare avge ett granskningsyttrande över ett förslag till översiktsplan. Av yttrandet ska det bl.a. framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. , om frågor gällande mellankommunala intressen inte samordnas på lämpligt sätt och om bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Motsvarande bestämmelser finns också för detaljplanering enligt 5 kap. PBL (3 kap. 16 § PBL). ska dessutom överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att bl.a. ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljö- balken inte tillgodoses. Överprövning ska även ske om regleringen av sådana Prop. 2017/18:266 frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kom- muner inte samordnas på ett lämpligt sätt. ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd (11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Ett regionplaneorgan (se närmare avsnitt 5.3) har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen (3 kap. 8 §). Vidare kan regionplaneorganet begära att ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner, som innebär att kommunen avviker från samordningsinsatser som angetts i en regionplan (se närmare avsnitt 5.3). ska vidare minst en gång under kommunfullmäktiges mandatperiod redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen och det ska framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. ska även lämna en redogörelse om kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL). Vidare ska under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. ska även underrätta berörda statliga myndigheter när en plan ställs ut för granskning. Statliga myndigheter ska under samrådet, i de fall de har synpunkter, framföra dem till . Slutligen ska underrätta andra statliga myndigheter, om dessa har haft synpunkter eller om de särskilt berörs av beslutet av en antagen, ändrad eller upphävd översiktsplan eller regionplan (2 kap. 1 § och 2 §§ och 3 och 4 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]). har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden (1 b § förordningen [1998:896] om hushållning med mark och vatten). Myndigheten ska vidare ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter (3 kap. 12 § ). ska också på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter, som ska tillämpa och som är skyldiga att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . 5.3Fysisk planering på regional nivå samverkan inom fysisk planering samverkan sker i de flesta fall när ett konkret behov av samverkan uppstår. Samverkan uppkommer då mellan de kommuner som berörs av den specifika frågan. Samarbetet sker genom kommunalförbund eller formlöst. Samarbetet kan omfatta flera län. Det finns även samarbeten som går över landsgränserna, exempelvis Greater som består av läns landsting samt Region och Region i . 2017/18:266 Kommunalt samarbete inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL (se nedan). Vissa samarbeten har resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan flera kommuner (jfr – respektive –). På flera håll samverkar kommunerna inom plan- och bebyggelsefrågor. Det kan handla om bostadsutveckling och byggande i allmänhet, att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer också flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och utvecklingsfrågor. Syftet kan vara att uppnå gemensamma positiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmarknaden. har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala fysiska planerna med det regionala tillväxtarbetet. Exempelvis har för en regionplan och en regional utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument. I län har kommunernas översiktsplaner kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan. I län har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska frågor och utvecklingsfrågor. Regionplanering enligt PBL innebär att två eller flera kommuner gemensamt planerar hur mark- och vattenområden ska användas. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar i . Det finns en särskild lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i som anger att regionplanering där är obligatorisk och ska bedrivas av . För övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av kommunalförbund. Dessa regler finns i 7 kap. PBL. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 189 f.). Regeringen utser ett regionplaneorgan efter initiativ på nationell, regional eller lokal nivå. I första hand förutsätts de berörda kommunerna själva initiera frågan (prop. 1985/86:1 s. 664 f.). Regeringen beslutar också vilka kommuner som ska ingå i planeringen. De kommuner som ingår bildar planeringens geografiska gränser. Antalet kommuner som kan ingå är obegränsat. Regeringen ska inte besluta om regionplanering, om det finns ett utbrett motstånd bland kommunerna. Det krävs att berörda kommuner rent allmänt ska ha visat ett intresse för planeringen. Regeringen kan dock besluta om en kommuns medverkan mot dess vilja. Skälet är att en kommun inte ska kunna förhindra att regionplanearbetet ges en lämplig geografisk omfattning. Medverkan från en viss kommun kan vara en förutsättning för att komma fram till lösningar som ser till hela regionens bästa. Kommuner som vill inträda eller utträda måste begära detta hos regeringen (prop. 1985/86:1 s. 191 f. samt prop. 2009/10:170 del 1 s. 253 f. och s. 458). Gemensamt för regionplanering enligt 7 kap. PBL och enligt lagen om regionplanering för kommunerna i är regionplaneorganets uppgifter, möjligheten men inte skyldigheten att upprätta en regionplan, regionplanens icke-bindande men vägledande funktion, regionplanens innehåll, förfarandet när en regionplan ska upprättas och ändras, regionplanens giltighetstid, regeringens överprövning samt möjligheterna att överklaga en regionplan. Lagstiftningarna skiljer sig å andra sidan åt beträffande om regionplanering ska bedrivas, ansvarigt organ för planeringen, möjligheten att bestämma den geografiska avgränsningen för planeringen, vilka som ska underrättas om beslut att anta, ändra och upphäva en regionplan samt vilka parter som ska tillsändas regionplanen när den har vunnit laga kraft. Regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå (prop. 2009/10:170 del 1 s. 253). En regionplan ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen ska ange grunddragen för mark- och vattenanvändningen samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk, om det har betydelse för de kommuner som omfattas av planeringen. Enligt den lag som gäller för kommunerna i ska som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § PBL (1 § lagen om regionplanering för kommunerna i ). Regionplanering innebär således att ett regionplaneorgan ska utreda frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och samordna översiktsplanering för dessa kommuner i den mån det behövs. Regionplaneringen kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, kulturmiljöer, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader och transportterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (jfr 7 kap. 1 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 188 f. och 669 f.). Regionplaneorganet kan men måste inte upprätta en regionplan. En regionplan gäller och kan ändras eller upphävas. Planen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna tydligt framgår (7 kap. 6 och 7 §§ och 10–22 §§ PBL). Regionplaneorganet har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner och detaljplaner som berör regionen (3 kap. 9 och 22 §§ samt 5 kap. 29 § PBL). Vidare kan regionplaneorganet begära att ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan (11 kap. 10 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 669). Regionplaneorganet väljer självt organisation och arbetsform för sina uppgifter. Vid upprättande av en regionplan gäller dock vissa styrande moment. Regionplaneorganet ska först upprätta ett förslag till plan, där hänsyn till och samordning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program ska redovisas. Därefter ska samråd ske med , berörda kommuner, andra regionplaneorgan och organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och planering för transportinfrastruktur samt andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Sedan ska regionplaneorganet upprätta en samrådsredogörelse, ställa ut förslaget och efter utställningen slutligen upprätta ett särskilt utlåtande. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningstiden, ska det ställas ut på nytt. En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneorgan (7 kap. 9 § PBL). När beslutet har vunnit laga kraft, ska planen sändas till i länet. Regeringen kan överpröva ett regionplanebeslut, om beslutet kan 2017/18:266 antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses (11 kap. 13 och 14 §§ PBL). Regionplaneringen och den kommunala självstyrelsen Regeringens beslut om regionplanering förutsätter, som redogjorts för ovan i detta avsnitt, en bred uppslutning bland de berörda kommunerna, men regeringen kan besluta om att en enskild kommun ska ingå i planeringen mot kommunens vilja. I fråga om översiktsplaner föreskriver PBL dels att varje kommun ska ha en översiktsplan, dels att översiktsplanen ska vara aktuell. När det gäller detaljplaner anger PBL under vilka förutsättningar mark- och vattenområdens lämplighet för bebyggelse ska prövas genom detaljplan. Landstingen har ingen uppgift att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL och omfattas därför inte av det kommunala planmonopolet (se närmare avsnitt 6.3). När det gäller regionplanering finns dock ett undantag från det kommunala planmonopolet enligt PBL. Undantaget finns i lagen om regionplanering för kommunerna i . Enligt denna lag ansvarar som regionplaneorgan för att upprätta en regionplan. För övriga delar av gäller det kommunala planmonopolet och om regionplanering. När reglerna om regionplanering infördes i svensk rätt genom byggnadslag (1947:385), förkortad BL, menade några kommuner att det statliga inflytandet var för starkt och att en kommuns utveckling kunde hämmas av regionplanering. Regionplanering enligt BL hade ett större inslag av tvång än dagens regler i det att kommunerna var tvungna att ingå i en regionplanering om regeringen beslutade om det. Regionplanering enligt BL gick ut på att en regionplan skulle upprättas. Regeringen konstaterade att det allmännas intresse av bebyggelsens planläggning och markens användning hade blivit mycket starkare . Regeringen bedömde att den kommunala självstyrelsen kunde begränsas med hänsyn till att det allmänna intresset av gemensam planläggning vägde tyngre än en kommuns motstående vilja. Regeringen anförde att inskränkningarna i självbestämmanderätten hade begränsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmänna intressena beaktades tillräckligt i regionplanerna och att någon kommuns intresse inte eftersattes på ett otillbörligt sätt (prop. 1947:131 s. 99). Vid införandet av ÄPBL framförde vissa kommuner att regionplaneringen strikt måste begränsas till att belysa regionala frågor, så att den inte skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet. Regeringen uttalade att det var angeläget att regionplaneorganets arbetsuppgifter skulle begränsas till klart regionala frågor och inriktas på att i sådana frågor skaffa fram underlag för medlemskommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Det skulle med andra ord vara fråga om spörsmål som borde behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens eller där olika kommuners önskemål kunde behöva sammanjämkas. Om initiativet till att inrätta ett regionalt organ föranletts av konkreta problem som det var mycket angeläget att lösa, kunde det enligt regeringen bl.a. av kostnadsskäl vara befogat att i sådana fall begränsa regionplaneorganets kompetens till just dessa arbetsuppgifter.