prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — För kollektivavtalad försäkring finns dock redan ett skydd, genom att de jämbördiga kollektivavtalsparterna förhandlar fram lösningar som omhändertar dessa problem och att försäkringstagaren ansluter sig till den framförhandlade modellen. Varje nytt regelkrav som införs medför enligt i någon form administrativa kostnader som kommer att påverka kunden. föreslår mot den bakgrunden att det, liksom i lagen om försäkringsförmedling och föreskrifter, ska införas ett undantag om försäkringar som följer en överenskommelse mellan en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation. I det fall lagstiftaren önskar säkerställa att kraven på begränsningar av tredjepartsersättningar får genomslag kan en sådan begränsning enkelt föras in i lag, t.ex. genom en hänvisning till att ersättningar inte får vara utformade i strid med de bestämmelserna. 2017/18:216 innebär enligt att hanteringen förenklas för samtliga involverade parter vilket minskar kostnaderna, inte minst de administrativa kostnaderna för att hantera regleringen. Skälen för regeringens förslag Försäkringsdistributionsdirektivet är i huvudsak tillämpligt även vid distribution av pensionsförsäkringar. Från definitionen av försäkrings- baserade investeringsprodukter undantas dock bl.a. pensionsförsäkringar. Det gäller även i de fall försäkringarna är exponerade mot marknads- volatilitet (artikel 2.1.17). Som en konsekvens är de ytterligare krav som enligt direktivet (artiklarna 26–30) gäller vid distribution av försäk- ringsbaserade investeringsprodukter inte tillämpliga på distribution av pensionsförsäkringar. Införande av ytterligare krav i svensk rätt Det bör inledningsvis noteras att skälet till att distribution av pensions- försäkringar är undantaget från de särskilda reglerna i försäkrings- distributionsdirektivet för försäkringsbaserade investeringsprodukter inte är att det inte förekommer intressekonflikter vid distribution inom den produktkategorin. Anledningen är i stället att medlemsstaternas pensions- system i hög grad ansetts utgöra deras interna angelägen- heter. Vidare varierar dessa system mycket från medlemsstat till medlemsstat. Regeringen anser att det för svenskt vidkommande är angeläget att flertalet av de särskilda krav som föreslås i denna proposition när det gäller försäkringsbaserade investeringsprodukter även ska tillämpas vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknads- volatilitet. Regeringen instämmer med att förslaget är centralt för kundskyddet även på denna del av försäkringsmarknaden. I det sammanhanget bör det beaktas att den svenska tjänstepensions- marknaden är relativt unik i då både kollektivavtalade och individuella tjänstepensioner omfattar livförsäkringar med sparande- moment vars underliggande tillgångar är exponerade mot marknads- volatilitet. Enligt regeringens uppfattning innebär det att sådana försäkringar är mycket lika försäkringsbaserade investeringsprodukter. I många andra länder i finns det betydligt större skillnader mellan pensionsförsäkringar och andra sparandeförsäkringar. I praktiken träffar förslaget framför allt distribution som är hänförlig till kollektivavtalade och individuella tjänstepensionsförsäkringar. till premievolym är den svenska tjänstepensionsmarknaden av betydande storlek och svarar för av de som utgör det totala premiebeloppet inom kategorin livsparförsäkringar. Mot den bakgrunden kan det konstateras att om det inte skulle införas några särskilda bestämmelser i svensk rätt när det gäller hantering av intresse- konflikter för pensionsförsäkringar, kommer den övervägande delen av de försäkringsprodukter på den svenska marknaden i vilka sådana konflikter aktualiseras inte att omfattas av sådana strängare regler som enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska gälla för hantering av intressekonflikter för försäkringsbaserade investeringsprodukter. Till skillnad från tjänstepensionsförsäkringar har nyteckningen av privata pensionsförsäkringar minskat drastiskt sedan skatteincitamenten togs bort . Det finns emellertid ett stort befintligt bestånd av sådana försäkringar. Regeringen bedömer att förslaget även är viktigt för att öka kundskyddet vid försäkringsdistribution inom ramen för redan ingångna privata pensionsförsäkringsavtal. Svensk Försäkring, SFM, PTK och anser att det inte finns skäl eller behov att införa några regler som går utöver försäkrings- distributionsdirektivet i denna del. Regeringen anser i och för sig, i likhet med det som anges i promemorian, att den svenska tjänstepensions- marknaden i flera avseenden fungerar väl. I det sammanhanget finns det anledning att särskilt framhålla den kollektivavtalade tjänstepensionens upphandlingsförfarande, som innebär att de försäkrade erbjuds förmån- liga villkor med genomlysta och rabatterade produkter som upphandlats i konkurrens. Regeringens uppfattning i denna del motsäger dock inte den omstän- digheten att det finns vissa områden på tjänstepensionsmarknaden där kundskyddet behöver förstärkas. Varken de kollektivavtalade eller de individuella tjänstepensionsplanerna reglerar t.ex. sådan rådgivning som en kund kan bli föremål för i förhållande till ett redan ingånget tjänste- pensionsavtal. I vissa fall kan de försäkrade ha blivit övertygande och ibland övertalade att välja eller flytta till ett investeringsalternativ som inte ligger i linje med deras bästa intresse. Det bör beaktas att rådgivarens roll och påverkan i det sammanhanget får anses avgörande för de alternativ som den försäkrade väljer eller flyttar till. Regeringen finner i detta sammanhang även anledning att referera till den fråga om reglering av flytträtt inom tjänstepensionsförsäkring som varit aktuell . presenterade promemorian En effektivare flytträtt för pensionssparare (Fi2017/03188/FPM). Promemorians syfte är att förbättra konsument- ernas möjligheter att påverka den egna pensionen och den innehåller förslag till lagändringar som syftar till att effektivisera möjligheterna att flytta pensionssparande. I promemorian preciseras och förtydligas bl.a. vilka typer av avgifter som försäkringsföretag får ta ut vid en flytt av privata pensionsförsäkringar och individuella tjänstepensions- försäkringar. Enligt förslagen i promemorian klargörs att avgifter får tas ut för kostnader som har uppkommit i den avflyttande försäkringen (exempelvis i förhållande till provision som betalats till en försäkrings- förmedlare). Det avgiftsuttaget föreslås begränsas till efter avtalets ingående. I anslutning till det anförda anser regeringen att det bör framhållas att även andra faktorer, än rätten till flytt och typen av kostnader som får tas ut i samband därmed, är relevant för att flytträtten ska fungera i praktiken. En viktig del är därvid att möjligheten att ta emot och betala tredjepartsersättningar (bl.a. provisioner) tydligt regleras. Det beror på att om en flytt är förenad med en hög tredjepartsersättning till den rådgivare som rekommenderar flytten, så skapar det i sin tur incitament att ge rekommendationer som inte i första hand beaktar kundens bästa. Ur det perspektivet kan flytträtten till och med få negativa konse- kvenser för kunden. Som nämns ovan har det på marknaden förekommit uppmärksammade fall med flera tillsynes omotiverade flyttar av kunders försäkringskapital efter varandra (s.k. flyttkarusell). Om en flytt är förenad med höga avgifter för kunden på grund av tidigare tredjeparts- ersättningar som försäkringsföretaget betalat ut skapar det även Det i denna proposition aktuella förslaget omhänder- tar en del av den beskrivna problematiken. Förslaget medför indirekt att storleken på de avgifter som får tas ut för kostnader vid en flytt ytter- Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att förslaget sammantaget utgör en viktig komponent när det gäller frågan om en senare reglering av flytträtt inom kategorierna privata pensions- försäkringar och individuella tjänstepensionsförsäkringar. Vidare förekommer inom ramen för samtliga förekommande tjänste- pensionsplaner alternativ med olika risk- och kostnadsbild. ett investeringsalternativ har varit föremål för ett upphandlings- förfarande, som gör det billigare än på den öppna marknaden, innebär det inte att alla investeringsalternativ är lämpliga för alla kunder. det förekommer att även försäkringsdistributörer på tjänstepensions- marknaden betalar eller tar emot tredjepartsersättningar, finns det även i sådana fall ibland incitament för distributörer att rekommendera vissa produkter framför andra. Mot den bakgrunden är det uppenbart att rådgivning som omfattar intressekonflikter förekommer även inom ramen för alla tjänstepensionsplaner. I anledning av detta kan det enligt regeringens mening, som en utgångspunkt anses finnas behov av regler som hanterar dessa intressekonflikter på ett lämpligt sätt. anser därför, till skillnad från PTK och , att det inte bör införas något undantag för kollektivavtalsgrundad försäkring. Det finns i sammanhanget anledning att framhålla att individuella tjänstepensionsplaner till stor del liknar de kollektivavtalade planerna. Ofta erbjuder försäkringsförmedlare som är verksamma på området arbetsgivare och försäkrade en komplett tjänstepensionslösning, med produkter som de upphandlat med ett antal försäkringsföretag. Försäkringsförmedlarna fullgör i princip de uppgifter som administra- tionsbolagen och valcentralerna utför på det kollektivavtalade området (se avsnitt 6.2.2). Vid sidan av dessa uppgifter tillhandahålls även rådgivning om produkterna. Dessa produkter är emellertid inte genomlysta eller prispressade i samma omfattning som inom den I det avseendet bedömer regeringen att kundskyddet är lägre på marknaden för individuell tjänstepension. Även på det kollektivavtalade området finns det dock produkter som inte omfattas av den genomlysning och prispress som i allmänhet före- ligger inom ramen för de pensionsplanerna. En sådan företeelse utgörs av (bl.a. det som brukar benämnas ”tiotaggar- lösningar”) som möjliggör för vissa försäkrade att placera en del av pensionskapitalet i investeringsalternativ som ligger helt utanför Det har på den delen av pensionsmarknaden frekvent förekommit bristfällig och otillbörlig rådgivning där försäkrade förmåtts att välja placeringar med mycket höga avgifter och provisioner. tiotaggarlösningar som erbjudits av vissa försäkringsförmedlare har i försäkrade valt mer komplexa produkter med högre avgifter än de alternativ som finns inom ramen för den kollektivavtalade tjänstepensionsplanen. Förmedlarna erbjuder t.ex. även depåförsäkringar, vilka kan möjliggöra investeringar i bl.a. strukturerade produkter, vilket inte förekommer bland de kollektivavtalade produkt- alternativen. Även detta anser regeringen talar emot ett undantag för kollektivavtalsgrundad försäkring. I det nu aktuella sammanhanget finns det också anledning att framhålla de förhållanden som observerat inom ramen för sin tillsyn över försäkringsmarknaden. De problem som myndigheten därvid uppmärksammat är inte begränsade till distribution av privata pensions- försäkringar. I allmänhet är myndighetens uppfattning att problemen är desamma även på tjänstepensionsområdet, särskilt vid distribution av individuell tjänstepension. har därvid vid flera till- fällen, bl.a. i tillsynsrapporten , framfört att regeringen bör ta initiativ till en lagändring som begränsar möjligheten för försäkrings- förmedlare att ta emot provisioner (Tillsynsrapport , , dnr 13-8362, s. 14–16). har även i rapporten nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad (dnr 16-1639), som publicerades , framfört argument för ett förbud mot alla provisioner vid investeringsrådgivning, portföljförvaltning och förmed- ling av livförsäkringar samt redovisat konsekvenser av att införa ett sådant förbud. Konsumentskyddsproblem på marknaden för försäkrings- förmedling har även uppmärksammats i årliga rapporter om konsumentskyddet på finansmarknaden. Regeringen noterar att även uppmärk- sammat problemet med försäkringsdistributörernas marknadsföring på pensionsområdet – som verket framhåller som överdriven – i förhållande till mottagarnas låga kunskapsnivå. En granskning gjordes då verket kunde konstatera att distributörerna målade upp en orealistisk bild av den potentiella avkastningen och de nivåer pensionssparandet kunde nå. Myndigheten gjorde 2008 en motsvarande bedömning i en rapport (2008:17) där den konstaterade att det är komplicerat eller näst intill omöjligt för den enskilde konsumenten att kunna jämföra de olika pensionsbolagens beräkningar av förväntad avkastning. Även aktörer i försäkringsbranschen har vid ett antal tillfällen uppmärksammat problematiken på tjänstepensionsmarknaden och att pensionsbolag och mellanhänder tar oskäligt mycket betalt för sina tjänster. Detta anges ske delvis dolt och utan att pensionsspararna är medvetna om hur stora avgifter de betalar. Kostnaden för att förvalta en pensionssparares tjänstepension anges variera med 100 och konsekvensen bli att många yngre pensionssparare riskerar att förlora en stor del av sitt pensionskapital (se rapporter Rovdriften på pensionssparare [2011], Tjänstepension – investeringen som företags- ledningen glömmer [2012], Läcker din pension? [2014] och Pensions- plagiaten [2017]). har i sina verksamhetsberättelser det även konstaterat att många konsumenter har gjort irrationella val på grund av bristande kunskaper, i synnerhet när det gäller valet av pensionsprodukter. Byrån menar att de irrationella valen är en följd av att försäkringsföretagen inte redovisar samtliga avgifter som betalas för tjänstepensionen eller vilken påverkan avgifterna har på 2017/18:216 den slutliga pensionen. Det kunde även konstateras att avgifterna oftast redovisades i procent och inte i kronor, vilket försvårade kundernas förståelse för storleken på avgifterna och hur dessa utvecklas . Sammanfattningsvis angavs att det framstod som svårt för kunder att avgöra om produkterna var prisvärda eller inte. Regeringen noterar att den omständigheten att de försäkrade på tjänste- pensionsområdet numera i hög grad har möjlighet att välja investerings- alternativ har lett till en omfattande konkurrens på pensionsförsäkrings- Detta är till övervägande del positivt, men bör ställas mot den kunskapsnivå som finns hos de försäkrade, vilken ofta är Försäkringsdistributionen når i dessa fall även grupper av kunder som inte har några tidigare erfarenheter av investeringar i aktier eller Det finns enligt regeringens mening en betydande risk att många kunder i dessa fall, på grund av bristfällig rådgivning gör felaktiga val för placeringen av sin pension. Utvecklingen av produkterna på tjänstepensionsmarknaden bör också tas i beaktande i detta avseende. planerna förmånsbestämda, vilket innebar att den försäkrade var garanterad en viss procent av sin lön i pension av arbetsgivaren. byts de planerna successivts ut till förmån för premiebestämda (avgifts- bestämda) planer, vilket innebär att arbetsgivaren betalar in en viss procent av lönen i form av . Storleken på tjänstepensionen avgörs därmed av placeringarnas utveckling där arbetstagaren ansvarar för placeringarna och den därmed sammanhängande risken. Regeringen konstaterar att förslaget således motiveras av att det finns problem och intressekonflikter även på denna del av försäkrings- marknaden, eftersom det i allt väsentligt handlar om liknande produkter som andra försäkringar för sparandeändamål. som är valbara inom en försäkringsbaserad investeringsprodukt kan ofta också väljas inom ramen för en motsvarande pensionsförsäkring. Marknadsriskerna skiljer sig därmed inte nämnvärt åt mellan sparande i försäkringsbaserade investeringsprodukter, vilket i sig får anses motivera åtgärder för att uppnå motsvarande kundskydd vid distribution av dessa Det finns inte heller några skäl att undanta distribution av pensionsförsäkringar i ljuset av den samlade bilden av den reglering av distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter som före- slås (se avsnitt 11.5). Något generellt förbud mot tredjepartsersättningar föreslås t.ex. inte i denna proposition. Mot bl.a. den angivna bakgrunden kan regeringen inte till fullo instämma i vad Svensk Försäkring och SFM anför om att en tjänste- pensionsförsäkring snarare har karaktären av uppskjuten lön än en Enligt regeringens uppfattning har tjänste- pensionen visserligen karaktären av uppskjuten lön, men det utesluter inte att den i allra högsta grad även kan utgöra en finansiell investering för den försäkrades vidkommande. Det får således enligt regeringens bedömning anses finnas betydande likheter mellan tjänstepensioner och När det gäller kraven avseende effektiva organisatoriska och admi- och hantering av intresse- eller försäkrad inom ramen för en pensionsförsäkring, får anses ha ett skyddsvärt behov av att den försäkringsdistributör som distribuerar pensionsprodukten infört sådana system och att kunden fredas från skadliga intressekonflikter. Det finns här anledning att poängtera att de förfaranden som avses ska vara anpassade efter den verksamhet som be- drivs. För de aktörer som är verksamma på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet torde t.ex. det kundskydd som PTK och särskilt hänvisar till inom ramen för sådana pensionsplaner, tala för att förfarandena blir begränsade. Huruvida så är fallet eller inte får dock avgöras vid den initiala analys som varje försäkringsdistributör ska göra när de förfarandena utformas. För en verksamhet som i stor omfattning riskerar att vara förenad med intressekonflikter är de förfaranden som avses naturligtvis mer betungande. Sammanfattningsvis torde kostnaden för att upprätthålla de ifrågavarande förfarandena motsvaras av ett i sammanhanget högst relevant, ökat kundskydd. Svensk Försäkring, SFM och anför att förslaget riskerar att byråkratisera och fördyra kollektivavtalade svenska tjänstepensioner utan motsvarande kundnytta. När det t.ex. gäller tredjepartsersättningar torde det enligt regeringens uppfattning dock vara svårt att motivera att vad som närmast kan betraktas som ”skadliga provisioner” i fortsättningen ska vara tillåtna endast på pensionsmarknaden. Det förhållandet ändras inte heller av de distributionsformer som förekommer på tjänstepensions- marknaden, t.ex. att tjänstepensionsprodukter upphandlas med biträde av kvalificerade ombud och med omfattande rabatter. Det kan dock enligt regeringens mening inte bortses från att förslaget kan tänkas fördyra distributionen av tjänstepensionsförsäkringar. Utan en reglering i detta avseende kan det emellertid antas att rådgivningen, liksom , kommer att vara förenad med en betydande förekomst av skadliga intressekonflikter. Enligt regeringens bedömning är det ingen önskvärd ordning. Begränsningar när det gäller tredjepartsersättningar bör därför införas. En sådan ordning kan i och för sig komma att i viss mån fördyra och minska tillgången på rådgivning. Konsekvensen av ökade kostnader får dock anses rimlig mot bakgrund av de problem som finns på rådgivningsmarknaden i . Regeringen anser mot bakgrund av det anförda även att det är rimligt att sådan lämplighetsbedömning som ska genomföras vid rådgivning om försäkringsbaserade investeringsprodukter också bör göras vid distribu- tion av pensionsförsäkringar vars värde är exponerade mot marknads- volatilitet. Motivet till det är att även en försäkringstagare eller försäkrad inom ramen för en pensionsförsäkring, vid specifika rekommendationer, har ett motsvarande behov av att få sina individuella förutsättningar i förhållande till försäkringens investeringsinslag övervägda. Det långa tidsintervallet mellan kundens val av pensionsplacering (produktkategori och försäkringsföretag) och när resultatet av placeringen finns att utläsa (vanligtvis vid pensioneringen), medför särskilda svårigheter för de försäkrade att jämföra de olika försäkringsdistributörernas erbjudanden och produkter. gäller detta även i efterhand. Detta kan enligt regeringens mening vara en av orsakerna till att det relativt sällan framförs några klagomål när det gäller sådan försäkringsdistribution. Kundens i allmänhet låga kunskap inom det aktuella området, gör även att denne inte har tillräckliga kunskaper eller erfarenhet för att själv 2017/18:216 kunna bedöma och kontrollera om en rådgivares rekommendationer är I sammanhanget bör det också beaktas att det ifrågavarande kravet föreslås vara dispositivt i förhållande till professionella kunder. Detsamma bör gälla också i fråga om dokumentation och rapportering, eftersom även en pensionsförsäkringskund har ett motsvarande behov av att få dokumentation och rapporter. I förekommande fall bör försäkrings- förmedlaren eller försäkringsföretaget kunna fullgöra sina skyldigheter genom en uppdragstagare, t.ex. en försäkringsförmedlare eller en val- central (se avsnitt 10.4.2). De bestämmelser som föreslås i denna proposition torde inte heller påverka de positiva effekter i fråga om distributionsformer och stordriftsfördelar som uppkommer för kunderna inom de olika upphandlingsformerna (särskilt kollektivavtalad Även i detta fall bör det beaktas att de ifrågavarande kraven föreslås vara dispositiva i förhållande till professionella kunder. anser att även bestämmelserna om information och passandebedömning, med undantag för kollektivavtalad tjänstepension, bör gälla för nu aktuella pensionsförsäkringar. bör det betonas att den ifrågavarande regleringen bör utformas med viss Med andra ord bör de bestämmelser som ska tillämpas i nu aktuella fall väljas med omsorg. Det innebär att endast sådana krav som framstår som nödvändiga bör införas. När det gäller bestämmelsen om information kan den slutsatsen i och för sig dras att informationen till kunder på pensionsmarknaden skulle kunna vara både tydligare och mer Det bör dock beaktas att redan de allmänna bestäm- melserna i den nya lagen tillförsäkrar kunden väsentlig information i det avseendet (se avsnitt 10). Mot bakgrund av den genomsnittlige kundens kunskaps- och intressenivå på detta område, förefaller det inte heller som motiverat att införa bestämmelser som innebär krav på mer information och fler dokument till kunden. Detta bör även vägas mot de ökade kostnader som bl.a. administrationen av den informationen skulle med- I det avseende ser regeringen även med viss tillförsikt fram emot den etablering av god försäkringsdistributionssed som kan förväntas ske Om framväxten av en sådan skulle utebli, eller andra orsaker föranleder det, kan det inte uteslutas att ytterligare lagstiftningsåtgärder kan komma att behöva föreslås. När det gäller passandebedömning bör det betonas att det är en bedömning som aktualiseras när ingen rådgivning lämnas. givning lämnas ska en mer utförlig lämplighetsbedömning göras. andra ord avser passandebedömningen den situation när kunden gör ett val på eget initiativ. Det bör därvid beaktas att det får anses som relativt ovanligt att kunder i någon större omfattning och frekvens vidtar sådana aktiviteter på tjänstepensionsmarknaden. begränsade grupp av kunder det här ändå rör sig om, får det antas att de har mer kunskaper och erfarenheter på området än den genomsnittlige Att i det läget införa ett krav på passandebedömning vid all försäkringsdistribution som inte omfattar rådgivning kan inte anses Det finns sammanfattningsvis enligt regeringens bedömning inte tillräckligt starka skäl för att de bestämmelserna om information och passandebedömning ska gälla även beträffande de nu aktuella pensions- Det finns i det sammanhanget bestämmelser som i betydligt högre grad höjer kundskyddet. En försäkringsdistributör som distribuerar pensionsförsäkringar som är Prop. 2017/18:216 exponerade mot marknadsvolatilitet bör enligt regeringens uppfattning sammanfattningsvis tillämpa bestämmelserna om försäkringsbaserade investeringsprodukter i den nya lagen om försäkringsdistribution när det