prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — menar att det är av stor vikt att har de verktyg som krävs för att hantera svårutredda ärenden, men saknas adekvata verktyg i flera situationer. Det är bra att utredning nu är under beredning och att den innehåller förslag som, om de införs, förstärker kontrollen inom folkbokföringen. menar dock att det kommer krävas ytterligare åtgärder för att säkerställa att samtliga typer av fel kan utredas och åtgärdas på ett effektivt sätt. Brister i styrning och utformning av kvalitetsarbetet Inom folkbokföringen hanteras många olika typer av ärenden och arbetet utförs på sektioner som är utspridda över landet. Om kvalitetsarbetet ska fungera på ett effektivt sätt krävs därför en välfungerande styrning och en ändamålsenlig resursfördelning. konstaterar att det har funnits svårigheter att styra folkbokföringen, men att den omorganisation som genomförts inom skapar förutsättningar för en enklare och tydligare styrning. När det gäller resurser konstaterar att dimensioneringen av kvalitetsarbetet som helhet och resursfördelningen inom det arbetet styrs av andra faktorer än identifierade risker och de möjligheter som har att hantera dessa risker. Detta beror delvis på att hanteringen av inkommande ärenden, såsom flyttanmälningar och invandringar, prioriteras högre än kontrollen och delvis på problemen med riskanalysen som nämndes ovan. menar att det behövs mer kunskap om riskerna och möjlighet att värna kvalitetsarbetets resurser för att säkerställa att sammansättningen av åtgärder inom kvalitetsarbetet är helt ändamålsenlig. •Regeringen bör vidhålla sitt krav på att informerar om kvalitetsnivån i folkbokföringen. •Regeringen bör kräva att återrapporterar vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att stärka riskhanteringen inom folkbokföringen. •Regeringen bör skyndsamt arbeta vidare med de förslag rörande folkbokföringen som finns i utredningen om kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Skatteverket bör öka sin kunskap om felen i folkbokföringen och de konsekvenser som dessa medför, för att på så sätt kunna stärka folkbokföringens riskanalys och knyta den närmare verksamheten. •Skatteverket bör säkerställa att folkbokföringen tilldelas IT-resurser som kan förbättra hanteringen av underrättelser om fel och öka möjligheterna att ta fram egna urval. •Skatteverket bör intensifiera arbetet med att utveckla kontrollen inom folkbokföringen samt utreda vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att prioriterade fel ska kunna utredas och åtgärdas på ett effektivt sätt. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Den här granskningen handlar om arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringsregistret, dvs. arbetet för att se till att uppgifterna om bosättning, identitet m.m. som finns i registret är korrekta. I följande kapitel beskrivs bakgrunden till granskningen och hur den har utförts. 1.1 Motiv till granskning Folkbokföringens syfte är att tillgodose samhällets behov av basuppgifter om befolkningen. Den används vid utbetalningar från trygghetssystemen, utgör underlag för befolkningsstatistiken och visar var den enskilde ska beskattas och rösta. Registret har även betydelse för forskning, samhällsplanering m.m. Den viktiga samhällsfunktion som folkbokföringen därigenom fyller är ett av motiven till att har beslutat att granska arbete med att upprätthålla kvaliteten i registret. Folkbokföringens många användningsområden innebär att fel i registret kan medföra en mängd negativa konsekvenser. Både oavsiktliga och avsiktliga fel kan leda till felaktiga myndighetsbeslut. Folkbokföring är exempelvis en förutsättning för att få tillgång till offentliga förmåner, vilket innebär att felaktig folkbokföring kan möjliggöra olika typer av välfärdsbrott. () anger i en rapport att det finns exempel på organiserade där personer skenskriver sig hos varandra och har olika inneboende för att få högre bidrag. Det finns också med felaktiga folkbokföringar som är kopplade till skattebrott och handel med arbetserbjudanden.1 Förutom de incitament som finns att avsiktligt rapportera in fel uppgifter till folkbokföringen sker en samhällsutveckling som ökar utmaningen att upprätthålla hög kvalitet i registret. Adressuppgifterna i registret bygger på att medborgarna själva rapporterar när det sker en förändring, men minskat behov av fysisk post och problem på bostadsmarknaden kan minska incitamenten att bidra till en korrekt folkbokföring. Ökad globalisering medför också fler ut- och inflyttningar. Mot bakgrund av dessa utmaningar är det viktigt att säkerställa att det kvalitetsarbete som bedriver är utformat på ett effektivt sätt. Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, s. 60. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Syfte och avgränsningar Granskningens övergripande syfte är att granska om bedriver arbetet för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen på ett effektivt sätt. Med kvalitet avses i det här sammanhanget att de uppgifter som finns i registret är korrekta. Ovanstående definition av kvalitet innebär att handläggningstid, enhetliga bedömningar och andra handläggningsrelaterade frågor inte ingår i granskningen. Detta motiveras också av att införde ett nytt system för kvalitetssäkring, som inkluderar den här typen av frågor. Systemet behandlades i en granskning om att hantera ett komplicerat skattesystem och bedömdes då vara väl utformat.2 Den löpande kvalitetssäkringen inom delar av folkbokföringen granskades också av internrevision 2014.3 En angränsande fråga är hanteringen av samordningsnummer. Dessa nummer är dock till för personer som inte uppfyller kraven för att ingå i folkbokföringen, och skyldigheten att säkerställa att uppgifterna kopplade till ett samordningsnummer är korrekta ligger på den myndighet som begär att numret ska utfärdas.4 Av den här anledningen omfattas samordningsnummer inte av granskningen. Andra frågor som är relativt nära kopplade till folkbokföringen är hanteringen av skyddade identiteter och utfärdandet av , men dessa frågor har inte omfattats av granskningen. 1.3 Bedömning av effektivitet I följande delkapitel presenteras de bedömningsnormer som granskningen tar sin utgångspunkt i samt vilka villkor anser behöva vara uppfyllda för att folkbokföringens kvalitetsarbete ska kunna betraktas som effektivt. Mot bakgrund av den genomgången formuleras sedan granskningens revisionsfrågor. Att arbetet ska bedrivas på ett effektivt sätt är ett krav som ställs på all statlig verksamhet. Detta uttrycks i 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) där det anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas. tolkning av den här skrivningen är att de resurser som en verksamhet har tilldelats ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt, och när resurserna är begränsade ska de prioriteras så att högsta möjliga nytta eller effekt uppnås. 2Riksrevisionen, 2016:20. Att hantera ett komplicerat skattesystem – Arbetet med att förenkla för företagen. 3Skatteverkets internrevision 2014, revisionsrapport. Folkbokföring – Bosättningskontroll. 4Skatteverkets meddelanden 2010:3, information om begäran om tilldelning av samordningsnummer. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Det första steget för att kunna utvärdera hur kravet på effektivitet efterlevs inom folkbokföringen är att identifiera målet med kvalitetsarbetet. En sådan målsättning har uttryckts av både riksdag och regering i olika sammanhang. I propositionen som ligger till grund för folkbokföringslagen (1991:481) beskrivs behovet av kvalitet och kontroll på följande sätt: ”Vissa grundläggande krav kan ställas på folkbokföringen. Den skall kunna tillgodose samhällets behov av basuppgifter och måste därför innehålla korrekta och aktuella personuppgifter. Detta krav innebär att det måste finnas rimliga möjligheter att kontrollera de uppgifter som förs in och att de hålls aktuella.”5 I sin behandling av propositionen tillstyrkte skatteutskottet regeringens förslag, med vissa mindre kompletteringar. beslutade i enlighet med detta.6 Regeringen använder en liknande formulering i instruktionen för : ”Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.”7 Av de ovanstående citaten drar dels slutsatsen att uppgifterna i folkbokföringen förväntas hålla en hög kvalitet, dels slutsatsen att det finns ett fokus på användarnas behov. Den logiska konsekvensen av den senare delen är att de fel som får allvarligast konsekvenser för samhället bör prioriteras i första hand. Den här tolkningen är också förenlig med det övergripande krav som ställs i regleringsbrev om att myndigheten ska arbeta riskbaserat.8 1.3.2 Operationalisering av effektivitetsbegreppet Bosättning, civilstånd och andra omständigheter som folkbokföringen ska spegla förändras kontinuerligt, och bara det faktum att det tar att genomföra en förändring innebär att samtliga uppgifter i registret aldrig kan vara helt korrekta. Det är inte möjligt att avgöra hur hög andel korrekta uppgifter som skulle vara möjlig att uppnå i registret, eller hur hög andel som innebär att kvalitetskraven som ställs ovan kan betraktas som uppfyllda. Det finns inte heller möjlighet att mäta exakt hur hög andel av uppgifterna som är korrekta . De ovanstående omständigheterna innebär att granskningen inte har möjlighet att mäta om har uppfyllt målet om hög kvalitet. bedömning av effektiviteten inom kvalitetsarbetet bygger i stället på en bedömning av i vilken utsträckning arbetet bidrar till att skapa en hög kvalitetsnivå och om resurserna inriktas på att minimera de problem som uppstår i samhället 1990/91:153, s. 88. 1990/91:SkU28 och rskr. 1990/91:320. 72 § förordningen (2017:154) med instruktion för . 8Regleringsbrev för avseende . 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till följd av felaktiga uppgifter i registret. Med utgångspunkt i den här synen på effektivitet har formulerat nedanstående villkor som bör vara uppfyllda för att kvalitetsarbete ska kunna betraktas som effektivt. •Skatteverket har god kunskap om vilka typer av fel som förekommer i folkbokföringen, hur vanligt förekommande de är samt vilka konsekvenser de medför. •Skatteverket använder ovanstående kunskap för att formulera en riskanalys som visar hur högt olika typer av fel bör prioriteras. •Skatteverket har urval och andra informationskällor som innebär att de prioriterade felen kan hittas. •Skatteverket har de verktyg som krävs för att utreda och åtgärda de prioriterade fel som har hittats. I vilken utsträckning ovanstående villkor är uppfyllda kommer att styra hur pass effektiv sammansättning av kvalitetshöjande åtgärder kan skapa. Om ovanstående villkor skulle vara helt, eller till betydande del, uppfyllda och det finns iakttagelser i granskningen som visar att i praktiken låter dessa faktorer vara vägledande för utformningen av kvalitetsarbetet blir granskningens slutsats att kvalitetsarbetet inom folkbokföringen bedrivs på ett effektivt sätt. Om kvalitetsarbete kan betraktas som effektivt vore den kvarstående frågan om resurstilldelning, och den kvalitetsnivå som därigenom kan uppnås, är tillräcklig för att vara förenlig med målsättning. Den här frågan ligger utanför granskningens ramar, men det kan konstateras att regeringen för att ha möjlighet att göra den bedömningen behöver få information från om hur kvalitetsnivån i registret utvecklas. Eftersom detta är en viktig fråga som ligger nära det första villkoret ovan kommer information till regeringen beröras i granskningen, trots att den i strikt mening ligger utanför granskningens syfte. Mot bakgrund av den ovanstående synen på effektivitet inom folkbokföringens kvalitetsarbete har följande revisionsfrågor formulerats: 1.Är kunskapen om fel inom folkbokföringen och deras konsekvenser tillräcklig för att avgöra vilka typer av fel som bör prioriteras? 2.Har de metoder och verktyg som krävs för att kunna hitta de prioriterade felen i folkbokföringsregistret? 3.Har adekvata verktyg för att utreda och korrigera de fel som har identifierats? 4.Baseras sammansättningen av kvalitetsarbete på adekvat information om risker för fel och möjligheten att hantera dem? 5.Har gett en adekvat återkoppling till regeringen om kvalitetsnivån i folkbokföringsregistret? R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E 1.4 Metod och disposition I granskningen används flera typer av empiri för att belysa granskningens revisionsfrågor. Huvuddelen av materialet består av minnesanteckningar från intervjuer med företrädare för olika delar av folkbokföringen. Det har även genomförts intervjuer med representanter för BRÅ, CSN, , , , , Statisticon AB9 och Utredningen om kvalificerad välfärdsbrottslighet10 (se nedan). Totalt har 23 intervjuer genomförts och deltagarna har getts möjlighet att faktagranska minnesanteckningarna. De som intervjuats på har i de flesta fall någon typ av ledande eller samordnande funktion inom folkbokföringen, såsom uppdragsgivare och rikssamordnare (se avsnitt 2.2.1). Ett av skälen till att personer med den typen av funktioner valts är att de har störst kunskap om hur kvalitetsarbetet är uppbyggt och hur arbetet med folkbokföringen bedrivs inom olika delar av landet. Uppgifterna från intervjuerna kompletteras med verksamhetsstatistik, rapporter och andra typer av dokument från . Vid frågor där det kan finnas olika syn hos de som intervjuats har samma fråga ställts vid flera intervjuer. Under slutet av granskningen genomfördes en omorganisation inom , i kapitel 2 beskrivs hur den påverkar folkbokföringen. Huvuddelen av granskningen genomfördes före omorganisationen, och i presentationen av den insamlade empirin används därför i vissa fall organisatoriska begrepp som är förknippade med den tidigare organisationen. För att skapa tydlighet inleds varje delkapitel där gör egna bedömningar med en kort text som beskriver vilka avsnitt som består av empiri respektive vilka avsnitt som utgörs av bedömningar. 1.4.1 Utredningen om kvalificerad välfärdsbrottslighet publicerades utredning om kvalificerad välfärdsbrottslighet.11 Utredningens uppdrag var att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Detta med syfte att identifiera risker i välfärdssystemen och därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt förebygga och beivra brottslighet. Utredningen lyfter fram folkbokföringen som en viktig del i arbetet för att motverka välfärdsbrottslighet och lämnar en rad förslag rörande folkbokföringens kontrollverksamhet. 9Statisticon är ett företag som bl. a. arbetar med befolkningsstatistik för kommuner. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Mot bakgrund av att den här granskningen bland annat handlar om verktyg för att utreda och korrigera fel (revisionsfråga 3) får utredningen om kvalificerad välfärdsbrottslighet en betydande roll i granskningen. Förslagen från utredningen kommer att beröras under separata rubriker i de delkapitel som förslagen avser, men i förenklande syfte kommer utredningen att gå under benämningen ”utredning”. Rapporten har utformats med utgångspunkt i revisionsfrågorna och består av fyra delar. Den första delen utgörs av kapitel 3 och handlar om vilka kunskaper som finns om felen i folkbokföringen och deras konsekvenser (revisionsfråga 1). Här berörs även revisionsfråga 5 om återkopplingen till regeringen. Den andra delen av granskningen redovisas i kapitel 5 och handlar om vilka förutsättningar har att hitta fel som förekommer i folkbokföringen (revisionsfråga 2). Detta inkluderar frågor om hur underrättelser från privatpersoner och myndigheter hanteras, möjligheten att utforma egna urval för att hitta fel, m.m. Granskningens tredje del redovisas i kapitel 6 och beskriver verktyg för att utreda och åtgärda fel (revisionsfråga 3). I kapitlet kommenteras även flera av förslagen från utredning. De övriga kapitlen (2 och 4) utgör den fjärde delen och behandlar främst organisationsfrågor, dels hur styrningen av folkbokföringsverksamheten är utformad och dels hur kvalitetsarbetet är uppbyggt. Kapitel 4 behandlar även det förebyggande arbetet och e-tjänsterna som är viktiga ur kvalitetssynpunkt men som inte blir aktuella att diskutera i senare kapitel. Informationen i kapitel 2 och 4 används för att besvara revisionsfråga 4 om kvalitetsarbetets sammansättning. Rapporten avslutas med kapitel 7 där bedömningarna från tidigare kapitel används för att svara på granskningens revisionsfrågor och syfte. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E I följande kapitel beskrivs hur ansvaret för folkbokföringen kom att hamna hos samt hur myndigheten har organiserat arbetet med folkbokföringen. Den svenska folkbokföringen har sitt ursprung och grundar sig på två former av befolkningsregistrering: kyrkobokföring och mantalsskrivning. De ursprungliga skälen till att registrera uppgifter om befolkningens bosättning och familjeförhållanden var dels kyrkans behov av uppgifter för verksamheter som man ansvarade för –1800-talen såsom fattigvård, skolor m.m., dels statens behov av underlag för beskattning och utskrivning av krigsfolk.12 Mantalsskrivningen och kyrkobokföringen reglerades i olika lagar och förordningar och hade olika bosättningsregler. Skillnaderna i bosättningsregler upphörde i samband med införandet av folkbokföringsförordningen (1946:469) där det fastslogs att folkbokföringens huvudsakliga syfte var att tillgodose samhällets behov av uppgifter för bl.a. skatteindrivning och deklarationskontroll. I samband med detta infördes även personnumret, men uppdelningen i mantalsskrivning och kyrkobokföring bestod. Allt fler rättigheter och skyldigheter kom gradvis att knytas till folkbokföringen, och identifierades ett behov av att rationalisera och förbättra organisationen av folkbokföringen.13 fattade ett principbeslut om en ny organisation av folkbokföringen, vilket ledde till att det 1991 genomfördes en reform av systemet för folkbokföring. Vid reformen avskaffades mantalsskrivningen, som då ansvarade för, och i stället tog över ansvaret för kyrkobokföringen som då bytte namn till folkbokföring. På så sätt blev folkbokföring ett enhetligt begrepp för registrering av befolkningen. I samband med förändringen beslutades att arbetet med folkbokföringen skulle placeras på de lokala skattekontoren.14 Sedan tog över ansvaret för folkbokföringen har det skett flera förändringar av hur arbetet bedrivs och organiseras inom myndigheten. Folkbokföringen, s. 119. 13Ibid, s. 120. 14Ibid, s. 120. 1990/91:153. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.2 Folkbokföringens organisation inom ansvarar för flera olika typer av uppgifter och verksamheten delas därför upp i flera verksamhetsgrenar, varav de största är beskattning och folkbokföring. Verksamhetsgrenarna betraktas som självständiga i förhållande till varandra, vilket innebär att sekretess gäller mellan dem.15 har genomfört en omfattande omorganisation som förändrar styrningen av arbetet inom verksamhetsgrenarna och som därigenom får konsekvenser för folkbokföringen. Den här omorganisationen beskrivs i nedanstående avsnitt. Följande delkapitel ger delar av det underlag som behövs för att besvara revisionsfråga 4 om sammansättningen av kvalitetsarbete. Avsnitt 2.2.1 och 2.2.2 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial. Delkapitlet avslutas med avsnitt 2.2.3 där presenterar sin bedömning av folkbokföringens organisation. Före omorganisationen var uppdelat på sju regioner ledda av ett centralt huvudkontor. Sex av regionerna byggde på en geografisk indelning av och den sjunde hanterade de största företagen. På huvudkontoret fanns bl.a. en produktionsavdelning som jobbade med planering och uppföljning. Produktionsavdelningen gjorde en bedömning av resursbehovet inom respektive verksamhetsgren och utarbetade ett förslag på resursfördelning mellan regionerna. När en region accepterade resurstilldelningen åtog den sig t.ex. att omhänderta en andel av inflödet av en viss typ av ärenden, eller tillhandahålla personal för kontroll. Det var sedan upp till regionerna att förfoga över pengarna och se till att leva upp till sitt åtagande. Beslut rörande eventuella prioriteringar mellan regionens uppgifter låg med andra ord hos respektive regionchef.16 På produktionsavdelningen fanns personer som ansvarade för strategiska frågor, utformningen av tillämpningsanvisningar m.m. inom folkbokföringen. Men beslut rörande folkbokföringens resurser låg hos avdelningschefen. Det fanns med andra ord ingen person som kunde sägas vara chef för folkbokföringen.17 Inom varje region fanns ett folkbokföringskontor med en kontorschef (underställd regionchefen). Varje kontor var i sin tur uppdelad på flera sektioner, vardera bestående av ca 15 till 20 årsarbetskrafter. De här sektionerna kvarstår även efter omorganisationen, och finns 38 folkbokföringssektioner utspridda på 18 olika orter.18 16Intervju vid , . Intervju vid , . 17Intervju vid , . 18Karta över folkbokföringsverksamheten, . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Vid en beskrivning av organisation är även insats ett centralt begrepp. Eftersom handläggarna på en enskild sektion kan arbeta med olika typer av arbetsuppgifter och handläggare på olika sektioner kan arbeta med samma typ av arbetsuppgift räcker det inte med den lodräta indelningen i region, kontor och sektion. Det krävs också en indelning som löper horisontellt över flera sektioner. Inom kallas den här indelningen för insatser. En insats skapas för utföra en specifik uppgift (t.ex. att inom beskattningen kontrollera kassaregister) och bemannas med personer från olika sektioner som kan vara utspridda över landet. Insatsens uppdrag formuleras av en s.k. uppdragsgivare som är placerad på huvudkontoret. Om personalen är utspridd över landet tillsätts en rikssamordnare för att samordna arbetet inom insatsen. En insats kan även delas upp i mindre delar som då kallas aktiviteter och som kan ha egna samordnare. Indelningen i insatser kvarstår även efter omorganisationen. Uppdragsgivaren för kontrollinsatserna inom folkbokföringen beskriver att det inom den här organisationen fanns en viss otydlighet kring vem som rådde över beslut rörande verksamheten. Som uppdragsgivare hade han exempelvis stark inverkan på den operativa verksamheten, men utan att ha ansvar för resurs- och budgetfrågor.19 Rikssamordnaren för en av kontrollinsatserna beskriver vidare att det hos regionerna visserligen låg en viss prestige i att kunna förse insatsen med det antal dagar regionen utlovat, men att det inte var någon garanti för att regionen levererade exakt den typ av kompetens som huvudkontoret önskade.20 Vid organisationsförändringen som trädde i kraft avskaffades regionerna, och består nu i stället av nio avdelningar. Avdelningarna styrs av verksledningen som har en analysstab och en verksledningsstab till sitt förfogande. Folkbokföringen placeras tillsammans med bl.a. fastighetstaxeringen på en egen avdelning ledd av en avdelningschef. Under avdelningschefen kommer det att finnas enhetschefer (de tidigare kontoren har omvandlats till enheter).