prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — En del menade att effekterna troligen skulle bli begränsade, medan andra menade att de var svårbedömda eftersom förslaget inte gav tillräcklig vägledning för praxisbildning. En förvaltningsrätt menade att förslagen troligen skulle leda till större effekter för migrationen än vad beredningsunderlaget angav.46 3.3Få propositioner bedöms ha konsekvenser för statens budget Samtliga granskade propositioner innehåller ett avsnitt som i olika omfattning beskriver statsfinansiella konsekvenser av förslagen. I sexton av propositionerna bedömer regeringen, i allmänhet kortfattat, att förslagen inte bör föranleda några förändringar i statens budget. Budgetkonsekvenser har således angetts även i vissa propositioner där bedömningar av konsekvenserna för migrationen saknas. I sex propositioner anger regeringen att förslagen påverkar statens nettokostnader.47 I tre av dessa bedömer regeringen att kostnaderna ökar medan tre bedöms medföra besparingar. I en av propositionerna anges kostnadsökningen bero på ett ökat antal beviljade uppehållstillstånd, medan två anger att kostnaderna ökar med anledning av ändrade ambitionsnivåer och myndighetsuppdrag. I ytterligare fyra propositioner lämnas förslag som bedöms vara neutrala för statsbudgeten i dess helhet men innebära ökade kostnader för enskilda anslag. Förslagen i dessa föreslås finansieras med avgifter eller överföring från andra anslag. Sammantaget bedöms budgeteffekterna vara relativt små. Ett undantag utgörs av kostnaderna för inrättande och drift av migrationsdomstolar, vilka står för en övervägande del av samtliga kostnadssatta effekter av förslagen. Budgeteffekterna avser nästan uteslutande UO 8 Migration samt insatser för nyanländas etablering inom UO 13 och UO 14. De sammanlagda kostnaderna för all annan statlig verksamhet bedöms av regeringen uppgå till . 45Minnesanteckningar från läsning av material förvarat på . 46Ju2014/00441/L7. 47Kostnaderna som anges i avsnittet avser verksamheteffekter efter eventuell implementeringsfas, så som de beräknades för respektive proposition. Förslag i ytterligare en proposition som ingår i granskningen, prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring anges medföra ökade kostnader för . Dessa avser dock inte de delar av propositionen som berör skyddsbehövande. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Effekterna av de kostnadssatta förslagen i propositionerna redovisas i tabell 2 nedan. Två av de tre propositioner som bedöms leda till besparingar anger inget belopp och är därför inte med i tabellen. Beloppen bör endast ses som indikativa, eftersom de avser belopp beräknade för respektive proposition. Effekterna av pris- och löneomräkning eller volymändringar ingår inte heller. Tabell 2 Siffersatta budgeteffekter i de granskade propositionerna Ökade kostnader i UO 8 Migration – varav finansierat genom avgifter eller omfördelning inom UO 8 -50,5 Minskade kostnader i UO 8 Migration -50,0 Ökade kostnader i UO 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering och 14 arbetsmarknad och arbetsliv Ökade kostnader i UO 1 och 6 Försvar och samhällets – varav finansierat genom överföring från UO 8 -1,95 Bedömda budgeteffekter av de enskilda propositionerna redovisas närmare i avsnitten nedan. 3.3.1 De flesta propositionerna bedöms sakna budgetkonsekvenser I 16 av propositionerna anger regeringen att förslagen inte medför några budgetkonsekvenser för staten. Det motiveras genomgående med att påverkan på statlig verksamhet bedöms vara så pass begränsad att den bör rymmas inom myndigheternas befintliga anslagsramar. I ungefär hälften av fallen avviker regeringens bedömning därvidlag från beredningsunderlaget. kan skillnaden förklaras av att regeringens slutgiltiga förslag skiljer sig i sak från de i beredningsunderlaget. I några fall har dock regeringen en avvikande uppfattning av konsekvenserna än vad som framgår ur beredningsunderlaget, även om förslagen i sak anges ha samma innebörd. Det förekommer också att remissinstanser framfört avvikande uppfattningar om kostnaderna. Av särskilt intresse i sammanhanget är tre propositioner som enligt regeringen kan påverka antalet asylsökande eller uppehållstillstånd utan att det bedöms medföra några budgetkonsekvenser. Som framgick av avsnitt 3.1 bedömer regeringen att förslagen i propositionerna Åtgärder för att klarlägga asylsökandes 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N identitet, m.m. (prop. 2003/04:50) och Utlänningsdatalag (prop. 2015/16:65) leder till att färre försöker resa in i utan erforderliga handlingar respektive till ett minskat antal dubbelregistrerade ansökningar om uppehållstillstånd. Ingendera propositionen eller deras beredningsunderlag innehåller någon bedömning eller beräkning av budgeteffekterna till dessa delar. Inför propositionen Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning (prop. 2005/06:6) bedömde den särskilda utredaren i betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31) att förslagen även skulle medföra ökade kostnader som följer av ett ökat antal uppehållstillstånd. Utredaren bedömde att kostnaderna skulle bli ”relativt blygsamma” utan att redovisa någon analys eller beräkning till stöd för bedömningen. I propositionen bedömer regeringen att kostnaden kunde rymmas inom befintliga anslag utan att heller ange närmare grund för slutsatsen. I propositionen Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) bedömer regeringen att förslagen endast får marginella ekonomiska konsekvenser. Det underliggande betänkandet Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick (SOU 2011:28) angav emellertid att de samlade effekterna av förslagen inte torde bli större än vad som ryms inom befintliga anslag men att enskilda förslag innebar såväl ökade som minskade kostnader för myndigheter. Bland annat menade utredningen att förslaget rörande spårbyte kunde medföra ökade kostnader för genom ökat prövningsarbete och eventuell försening eller försvårande av återvändandearbetet. Någon beräkning av kostnaden framförs inte, utöver uppgiften att dygnskostnaden för en person i mottagandesystemet uppgår till i genomsnitt . Varken utredningen eller regeringen resonerar om behovet av överföringar mellan anslag eller andra justeringar med anledning av de besparingar och utgiftsökningar som kunde uppstå. Inför flera av propositionerna – Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet m.m. (prop. 2003/04:50), Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier (prop. 2005/06:129), SIS II – en andra generation av Schengens informationssystem (prop. 2009/10:86), Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet (prop. 2009/10:137) och Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) – har remissinstanser inom främst rättsväsendet påpekat att förslagen i beredningsunderlagen kan innebära merkostnader som underskattats eller glömts bort. I samtliga dessa fall har regeringen bedömt att kostnaderna bör rymmas inom befintliga anslag. I sammanhanget har särskilt påpekat att flera små beslut tillsammans kan medföra att resurstillskott behövs. 3.3.2 Tre propositioner anges leda till ökade kostnader för staten Den enda av propositionerna där volympåverkan på migrationen anges påverka statliga kostnader är prop. 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T regeringen medför fler beviljade uppehållstillstånd ökade kostnader inom UO 13 Integration och UO 14 Arbetsmarknad. Kostnaderna trappas upp , för att som högst uppgå till . Kostnaderna avser statliga ersättningar till kommuner för mottagandet av ensamkommande barn med uppehållstillstånd samt etableringsinsatser och etableringsersättning för nyanlända. Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för , domstolarna eller samhället i övrigt. Bedömningen är identisk med vad som anges i Ds 2014:5 Särskilt ömmande omständigheter. I ett beräkningsunderlag från anges att den fulla kostnaden uppnås redan 2017.48 Det framgår inte av propositionen eller underlaget vilken beräkning eller vilka antaganden som ligger till grund för den slutliga bedömningen. Förvaltningsrätterna i respektive menade i sina remissvar att förslagen kommer att medföra ett större antal asylsökande, sannolikt fler överklaganden och därmed ökade kostnader för migrationsdomstolarna. Därtill menade de att bedömning saknades av vilka merkostnader förslagen kommer att innebära för bland annat sjukvården samt för vård och omsorg i övrigt. I propositionen anger regeringen att eventuella merkostnader för och domstolarna blir marginella. Någon grund för bedömningen framförs inte. Den överlägset största budgeteffekten återfinns prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Upprättande av och verksamhet i tre migrationsdomstolar och en migrationsöverdomstol beräknas medföra en ökad nettokostnad för staten på inom UO 8 Migration. Regeringen motiverar förslagen och kostnaden med en höjd ambitionsnivå avseende bland annat rättssäkerhet i migrationsprocessen. Regeringens bedömning av kostnader avviker betydligt från utredningsunderlaget. I SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden, SOU 2004:74 Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv och Ds 2000:45 En specialdomstol för utlänningsärenden bedömdes ett domstolsförfarande medföra ökade kostnader i spannet 45–, antaget att antalet asylsökande var detsamma som 1999, det vill säga cirka 12 000 . Många remissinstanser, i synnerhet inom rättsväsendet, menade dock att kostnaderna skulle bli väsentligt högre än utredningsunderlaget visade. Regeringens förslag kom också att i flera avseenden avvika från utredningarnas.49 I dessa delar hänvisar propositionen till beräkningar i ett underlag från en särskild arbetsgrupp samt den ekonomiska vårpropositionen 2005. Även underlag som tagits fram i redovisar antaganden och beräkningar, samt uppvisar att underlag för dessa 48Minnesanteckningar från läsning av material förvarat på . 49UD 1999/00310/MAP. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inhämtats från Domstolsverket.50 Något motsvarande underlag redovisas inte för de i propositionen föreslagna materiella förändringarna i bestämmelserna för uppehållstillstånd. Förslagen i prop. 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn anges medföra ökade kostnader på inom UO 8 Migration i utökade ersättningar till kommuner. Höjningen motiveras av en förbättrad kvalitet i boendet för de ensamkommande barnen. Någon beräkningsgrund redovisas inte. Propositionen innehåller ett stort antal ytterligare förslag men redovisar inga bedömning av kostnadseffekter om dessa. Beloppet stämmer överens med beredningsunderlaget i Ds 2004:54 Mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn). Promemorian redovisade inte hur beloppet har räknats fram. 3.3.3 Tre propositioner anges innebära besparingar Förslaget i prop. 2004/05:28 Bostadsersättning för asylsökande bedöms leda till en minskning av kostnaderna inom UO 8 Migration med . Förslaget presenterades i SOU 2003:75 Etablering i – möjligheter för individ och samhälle, där det bedömdes leda till en besparing på 40–. Varken betänkandet eller propositionen redovisar hur beloppet har räknats fram. Företrädare för betonar att propositionen är mer än och att eventuellt arbetsmaterial med antaganden och beräkningar har gallrats eller kommit bort.51 2012/13:162 Kommunalt mottagande av ensamkommande barn anger regeringen dels att förslagen ”inte medför några kostnadsökningar för staten”, dels att förslagen kommer att ”innebära en minskning av statens utgifter”. Någon beräkning för det sistnämnda återges dock inte. Beredningsunderlaget SOU 2011:64 Asylsökande ensamkommande barn – En översyn av mottagandet angav att besparingen för staten uppgår till . Beräkningsantaganden redovisas i betänkandet. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet menar regeringen att ”vissa effekter kommer att uppstå på statens finanser”. Regeringen anger dock inget belopp eller ens om effekten avser en ökning eller en minskning av statens utgifter. Eftersom propositionen motiveras med att olika samhällsfunktioner behöver avlastas kan man anta att effekten främst avser besparingar. Bedömningen är identisk med vad som framförs i lagrådsremissen med samma titel. 50Minnesanteckningar från läsning, av material förvarat på . 51Intervju med företrädare för , ; minnesanteckningar från läsning, av material förvarat på . R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T förslaget menade flera instanser att konsekvenserna inte var tillräckligt utredda och att den korta tidsrymden för remissvar inte heller gav möjlighet till kvalificerade synpunkter.52 3.3.4 Fyra propositioner med finansierade förslag Två av propositionerna anges medföra ökade kostnader som kan finansieras genom omfördelning inom UO 8 eller genom avgiftsintäkter. Dessa medför således ingen nettoeffekt på statens budgetsaldo. Propositionen EU:s viseringskodex (prop. 2010/11:121) beräknas av regeringen medföra kostnader om inom UO 8. Bedömningen grundas på en beräkning av antalet ärenden som omfattas. Resultatet är något lägre än de som SOU 2009:77 EU:s Viseringskodex räknade fram. Betänkandet redovisar beräkningen och bakomliggande antaganden relativt utförligt. I budgetpropositionen föreslår regeringen att kostnaden kan finansieras delvis genom avgifter från enskilda, delvis genom överföringar mellan anslag inom utgiftsområdet. Propositionen Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort (prop. 2010/11:123) beräknas av regeringen medföra ökade men helt avgiftsfinansierade kostnader om på för . Betänkandet SOU 2009:91 Fingeravtryck i uppehållstillstånd beräknade att kostnaderna skulle uppgå till och till –2015. , och flera utlandsmyndigheter angav i sina remissvar att förslagen innebar ytterligare ökade kostnader.53 Regeringen bedömer dock i propositionen att kostnadsökningarna till dessa delar ryms inom befintliga anslagsramar. I två av propositionerna anger regeringen att förslagen medför vissa kostnader som kan finansieras genom överföring av medel från UO 8 Migration. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening bedömer regeringen att bör överföras från UO 8 Migration till UO 1 för att bekosta utlandsmyndigheternas medverkan i DNA-analyserna. Som framgått av avsnitt 3.1 redovisar regeringen erfarenheter som tyder på att förslaget kunde leda till besparingar men anger att det inte finns anledning att lägga in sådana överväganden i den uppskattade kostnaden. Förslaget om rätt för ensamkommande barn som är flyktingar eller skyddsbehövande att återförenas med sina föräldrar i bedöms inte få några större konsekvenser. 52N2015/08450/RS. 53Ju2009/09591/. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2014/15:32 EU:s gränskodex föreslår regeringen en omfördelning av 2014, 2015 och 2016 från UO 8 Migration (förvaltningsanslag) till UO 6 Försvar och samhällets krisberedskap för ökade kostnader för . Departementspromemorian med samma titel (Ds 2011:28) innehöll en beräkning av kostnaderna och angav att dessa torde rymmas inom befintliga ramar. 3.4 Kommunala konsekvenser redovisas sällan Sexton granskade propositioner saknar resonemang och bedömningar om möjliga kommunala eller landstingskommunala effekter. I ytterligare sex propositioner anger regeringen att förslagen inte får några konsekvenser för kommunsektorn. I några av fallen avser bedömningen det offentliga generellt, utan att kommunerna nämns specifikt. I de allra flesta fallen återspeglar det bedömningar som gjorts i utredningsunderlagen. Endast tre av propositionerna anges påverka ekonomi medan ytterligare en anges kunna påverka verksamheten i övrigt. Den sammanlagda kostnadssatta effekten uppgår till . Som framgår av föregående avsnitt föreslår regeringen i prop. 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn att statens ersättningar till kommunerna bör öka med med anledning av förslagen. Förslagen anges också innebära en lagreglering av utvidgad kompetens för barnen. I remissbehandlingen framförde flera kommuner synpunkter om behov av förstärkningar av statens ersättningar till kommunerna för mottagandet. Ur Budgetpropositionen framgår att de statliga ersättningarna till kommuner för mottagande av nyanlända beräknas öka med med anledning av förslag som lagts i propositionen 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter. Utöver det bedöms förslagen inte innebära några ytterligare kostnadsökningar för samhället, inberäknat sjukvården. Bedömningen är överensstämmande med beredningsunderlaget. Inga företrädare för kommunsektorn ombads lämna yttrande vid remissutskicket. har på förfrågan inte funnit någon dokumentation över gjorda avvägningar beträffande valet av remissinstanser.54 I prop. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet anger regeringen att ”vissa effekter kommer att uppstå på den kommunala sektorns finanser”. Regeringen anger inte vilka dessa effekter är, men motiverar förslagen bland annat med den höga belastningen på verksamheter inom hälso- och sjukvården, skolan och . 2004/05:136 Stärkt skydd för ensamkommande barn menar regeringen att förslagen medför kostnadsökningar för det allmänna men att dessa är marginella 54 Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T och därmed ska finansieras inom befintliga ramar. Beredningsunderlaget i betänkandet God man för ensamkommande flyktingbarn (SOU 2003:51) angav dock att förslagen kunde innebära en större tidsåtgång och ökade kostnader för gode män till ensamkommande barn, men också att vissa besparingar skulle kunna göras vad gäller arbete. Någon beräkning eller grund för bedömning eller beräkning angavs inte. Ett tiotal remissinstanser menade att förslagen skapar betydande merarbete och ställer krav på nya kompetenser hos gode män och överförmyndare.55 Enligt företrädare för Kommuner och Landsting (SKL) påpekade organisationen vid beredningen att förslagen skulle få ansenliga konsekvenser för verksamhet och ekonomi och att bedömningen om möjliga besparingar inom var felaktig. SKL uttrycker även kritik mot att utredningen inte presenterade någon beräkningsgrund för förslagen och att analys saknades för möjliga effekter av att förändringar i antalet ensamkommande barn eller handläggningstider hos Migrationsverket.56 Slutligen anger regeringen i proposition Lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. (prop. 2007/08:105) att den förslagna lagen i allt väsentligt innebär en kodifiering av befintlig ordning, medan nivån på den statliga ersättningen för vård till asylsökande regleras i en särskild överenskommelse mellan staten och SKL. Förslagen medför därför inte några ökade kostnader för staten. Även beredningsunderlaget, SOU 2003:89 EG-rätten och mottagande av asylsökande, bedömde att inga sådana ekonomiska konsekvenser skulle uppstå som avses i 14 och 15 §§ i kommittéförordningen. Betänkandet angav att förslagen förvisso kunde medföra vissa administrativa kostnader och att asylsökande bereds vård i något fler fall än . Detta innebar dock inte ett nytt åtagande utan en bättre implementering av ett befintligt åtagande. SKL framförde i sitt remissvar ingen avvikande uppfattning rörande lagregleringen men menade att kostnaderna över lag är underfinansierade.57 3.5Analyser av andra konsekvenser är ofta kortfattade eller saknas Föregående avsnitt har behandlat volymeffekter, statsfinansiella effekter och påverkan på verksamhet av förslagen i propositionerna. Av 15 § kommittéförordningen framgår att eventuella effekter av förslagen ska anges avseende brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, 55Ju2003/4987/L2. 56Intervju med företrädare för kommuner och landsting, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. anger att konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet bör redovisas i den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram. Tabell 3 Redovisning av konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen i propositionerna service i olika delar I den mån effekter enligt kommittéförordningens 15 § anges i propositioner eller deras beredningsunderlag är det i allmänhet kortfattat och utan närmare redovisning av analysunderlag. Totalt nio av de 26 propositionerna och åtta av de 34 beredningsunderlagen saknar helt redovisning av eventuella andra konsekvensanalyser än ekonomiska. En genomgång av dessa tyder på att förslagen inte alltid bedömts ha några väsentliga materiella konsekvenser, vilket kan förklara att ytterligare efterföljande analys inte bedömts som nödvändig. 3.5.1 Små företags förutsättningar Kostnadseffekter för företag omnämns i Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet m.m. (prop. 2003/04:50), Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier (prop. 2005/06:129) samt Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (prop. 2015/16:67). I samtliga dessa kommer regeringen fram till att förslagen kan innebära vissa kostnader för transportörsföretag, men att dessa bör bli begränsade. Några beräkningar redovisas inte. Remissinstanser från näringslivet har för samtliga tre riktat kritik mot vad man menar varit bristande utredningsunderlag och menat att konsekvenserna kan vara mer betydande. 58Förslagen anges ha effekter på sysselsättning eller service för personer som söker uppehållstillstånd, men inga resonemang förs om hur det faller ut i olika delar av landet. 59Avser ökad kostnad inom UO 13 och UO 14. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Den enda propositionen som bedöms ge positiva effekter för företag är Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147). Bedömningen avser förslagen i helhet, och någon särskild bedömning rörande möjligheterna till spårbyte anges inte. I Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) menar regeringen att förslagen kan beröra företag, men inte innebär ökade kostnader eller påverkan på konkurrensförhållandena. Därtill anger regeringen i EU:s viseringskodex (prop. 2010/11:121) och Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort (prop. 2010/11:123) att förslagen helt saknar andra konsekvenser enligt kommittéförordningen. I Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening (prop. 2005/06:72) samt Kommunalt mottagande av ensamkommande barn (prop. 2012/13:162) anger regeringen att förslagen inte påverkar enskildas kostnader. 3.5.2 Sysselsättning och service i olika delar av landet Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (prop. 2015/16:67) är den enda av propositionerna som anger att effekterna kan falla ut olika i olika delar i landet. Detta kan uppstå genom att trafikflöden över gräns påverkas.