prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — Regeringen bör även bemyndigas att meddela föreskrifter om dels skyldigheten för betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa en betalningsorder där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem, dels betalnings- blockering. Såsom bl.a. Visa och Europay framhåller, förutsätter förslaget i denna del att betaltjänstleverantörerna och kortutställarna har tillgång till aktuell information om vilka spelföretag som har licens. bör ges i uppgift att tillhandahålla sådan information till berörda aktörer. I likhet med utredningen anser regeringen att frågor om betalnings- blockering bör prövas av förvaltningsdomstol på ansökan av spel- myndigheten. För att säkerställa snabba åtgärder bör målen handläggas skyndsamt. Med hänsyn till åtgärdens ingripande karaktär anser regeringen, till skillnad från Kammarrätten i , att huvudregeln i 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, dvs. att rätten är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, bör gälla. Frågan om rättens sammansättning bör emellertid övervägas på nytt i samband med en uppföljning av reformen. Regeringens förslag: ska, om det finns särskilda skäl, få förelägga en internetleverantör att upprätta ett varnings- meddelande som tydligt visas i samband med besök på en webbplats som erbjuder spel utan nödvändig licens. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i och inte står under svensk tillsyn samt att vinster är skattepliktiga. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om formerna för varningsmeddelanden. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att myndighetens rätt att besluta om varningsmeddelanden ska vara begränsad till när särskilda skäl före- ligger, eller att meddelandet ska innehålla någon information om beskatt- Utredningen föreslår vidare att spelmyndighetens beslut om varningsmeddelande ska utformas som en uppmaning. Remissinstanserna: Remissutfallet är delat. som är positiva till förslaget hör , , ATG, SPER, , och Paf. och är positiva till åtgärder för att hindra olicensierat spel, men förordar IP-blockering framför användningen av varningsmeddelanden. anser att varningsmeddelandet, utöver vad utred- ningen föreslår, även bör ange att vinster vid spel på olicensierade domänadresser är skattepliktiga och vilka konsekvenser som under- låtenhet att betala skatt kan resultera i. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om spelmyndighetens uppmaningar enligt bestämmelsen är överklagbara och vilka förelägganden, förbud och sanktioner som kan Till de remissinstanser som avstyrker förslaget hör PTS, IT Telekom- företagen, (), Data- , Com Hem, och . Dessa anför att varnings- meddelanden visserligen är ett lindrigare ingrepp än IP-blockering, men att operatörerna på liknande sätt som vid IP-blockering tvingas övervaka användarnas trafik och att båda åtgärderna därför i princip är lika PTS anser att konsekvenserna för den personliga integri- teten är outredda. Kindred bedömer att åtgärden är verkningslös och att den skapar osund konkurrens. IT Telekomföretagen och Com Hem påpekar bl.a. att varningsmeddelanden ger internetanvändare en känsla av att deras sökningar är övervakade och att den typen av åtgärder bör vara förbehållna extrema fall. anser att alternativa åtgärder bör övervägas, exempelvis information till konsumenter och åtgärder för att uppmuntra frivilliga åtaganden från annonsörer och betalningsförmedlingstjänster. , Com Hem och IT Telekomföretagen ser en risk att denna typ av åtgärd sprider sig till andra områden och öppnar för IP-blockering . anför vidare att förslaget omöjliggör kontroll av certifikat som skyddar trafik mellan en klient och en server, och öppnar upp för attacker. Skälen för regeringens förslag: För att skydda licensierade spel- företag från otillbörlig konkurrens och svenska spelkonsumenter från oseriösa spelerbjudanden, föreslår regeringen ett flertal sanktions- möjligheter och andra ingripanden mot olaglig spelverksamhet. dessa kan nämnas förslaget om kriminalisering av olovlig spel- verksamhet och främjande av olovligt spel samt bestämmelserna om Utredningen har bedömt att vissa tekniska verktyg är nödvändiga för att snabbt och effektivt försvåra för olicensierade företag att tillhandahålla spel till svenska konsumenter. övervägt blockering av elektronisk kommunikation till domäner (DNS- blockering) eller IP-adresser (IP-blockering) där det erbjuds olicensierat spel och konstaterat att det både finns för- och nackdelar med den En möjlighet till sådan blockering finns i bl.a. , Utredningen har dock bedömt att någon möjlighet till blockering inte bör införas , med hänvisning till att åtgärden är alltför ingripande och riskerar att blockera tillgången även till sådant material som inte är avsett att omfattas av blockeringen. Regeringen instämmer i bedömningen att någon möjlighet till blockering inte bör införas . I stället för blockering föreslår utredningen att en internetleverantör ska vara skyldig att på uppmaning av spelmyndigheten upprätta ett var- ningsmeddelande för webbplatser som erbjuder spel utan licens i . Ett varningsmeddelande av det aktuella slaget är ett sätt att tydliggöra för spelarnaom den webbplats de besöker tillhör en olicensierad tillhandahållare Regeringen bedömer att spelarna har ett berättigat intresse av att få information om detta, särskilt då svenska myndigheter saknar möjlighet att styra, kontrollera och vidta åtgärder mot dessa aktörers verksamhet. sierade spelföretag har vidare inget intresse av att informera om att de saknar Införandet av en skyldighet för dessa företag att lämna sådan information bedöms få liten eller ingen effekt, då det saknas effektiva sanktionsmöjligheter mot dessa företag. Det finns därför skäl att överväga en Utredningens förslag stöds av flera remissinstanser, däribland Eko- brottsmyndigheten och SPER. Det finns även kritik mot förslaget, framför allt från PTS och it-sektorn. Kritiken avser bl.a. riskerna för att denna typ av åtgärd ska få återverkningar på andra områden och att den kan medföra säkerhetsrisker, samt att det saknas en analys av konse- kvenserna för den personliga integriteten. och anför innebär utmaningar för de säkerhetsåtgärder som används, bör branschen söka lösningar på dessa, utan att det hindrar genomförandet av en effektiv tillsyn. anledning av den kritik som bl.a. PTS och IT Telekomföretagen riktar mot förslaget kan konstateras att spelföretag etablerade utomlands utan tillstånd att verka i står för av den svenska Det övergripande syftet med reformeringen av spel- regleringen är att återta kontrollen över spelmarknaden. ställda krav och den skattskyldighet som ska gälla för licenshavare enligt den nya regleringen, är det inte osannolikt att det även fortsatt kommer att finnas aktörer som försöker kringgå licenskravet. sanktionsregler har inte varit tillräckligt effektiva. denna bakgrund att spellagen behöver innehålla verktyg som är bättre anpassade till en spelmarknad med aktörer som i hög utsträckning verkar via internet och från andra länder än . De konsekvenser för den personliga integriteten som förslaget innebär bedöms vara begränsade och inte mer ingripande än vad som exempelvis följer av de regi- streringskrav som gäller vid spel på licensierade spelsidor. till att förslaget bl.a. syftar till att skydda spelarnas hälsa och att åtgärden ska föregås av beslut från spelmyndigheten i varje enskilt fall, och därmed kan begränsas till olovligt tillhandahållande av spel, får det intrång i den personliga integriteten som förslaget innebär anses propor- Det är också värt att notera att utredningens förslag om varnings- meddelande som metod för att försvåra tillhandahållande av otillåtet material över internet inte är unikt. En motsvarande reglering finns i 2017/18:220 artikel ) (EU) 2017/2394 av om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsument- och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004. I utredningens internationella utblick konstateras även att den norska regeringen föreslagit varningsmeddelanden för att hindra olovligt spel i . Regeringen konstaterar, i likhet med bl.a. Kindred, att ett system med varningsmeddelanden har samma begränsningar som ett system byggt på blockeringar, på så sätt att det kan kringgås. Regeringen bedömer dock att meddelanden av detta slag bör kunna bidra till att begränsa tillströmningen av kunder till de olicensierade aktörerna. Varningsmeddelanden framstår dessutom som mindre ingripande än blockeringar, eftersom åtkomsten till webbplatser inte hindras. Mot denna bakgrund anser regeringen att spellagen bör innehålla en möjlighet för spelmyndigheten att besluta att internetleverantörer ska upprätta varningsmeddelanden för webbplatser som erbjuder spel utan licens i . bör dock endast få besluta om varnings- meddelanden när det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan föreligga när spelmyndigheten har skäl att anta att en aktör i en inte obetydlig omfattning tillhandahåller spel på den svenska marknaden utan nöd- vändig licens. I likhet med Förvaltningsrätten i anser regeringen att utred- ningens förslag inte är tillräckligt tydligt ifråga om den rättsliga statusen på spelmyndighetens beslut om varningsmeddelanden. Ett sådant beslut bör utformas i form av ett föreläggande. bör även ha rätt att förena föreläggandet med vite. Vad gäller innehållet i varningsmeddelandet finns olika alternativ. Utöver att informera om att den som tillhandahåller spel saknar licens, och därmed inte står under svensk tillsyn, kan man exempelvis, såsom Lotteri- inspektionen och föreslår, tänka sig att varnings- meddelandet ska informera om att vinster på olicensierade sidor är skatte- pliktiga. Det är troligt att de skattemässiga konsekvenserna vid spel på olicensierade spelsidor har en inte obetydlig inverkan på spelares val av speltjänst. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med dessa remissinstanser, att varningsmeddelandet, utöver att informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i och inte står under svensk tillsyn, även bör informera om att vinster som erhålls genom sådant spel är skattepliktiga. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om de närmare formerna för varningsmeddelanden. Före- skrifterna kan bl.a. avse hur framträdande meddelandena ska vara och vilken teknisk lösning som ska väljas. 14.16 Förbud mot spel på enskilda spelobjekt Regeringens bedömning: får genom beslut om villkor förbjuda vadhållning på spelobjekt vid misstanke om match- Ett sådant beslut får även fattas om spelmyndigheten skulle bedöma att ett vadhållningserbjudande skulle vara olämpligt ur allmän Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Av avsnitt 13.3.2 framgår att spelmyndigheten ska ansvara för ett särskilt råd mot matchfixning. Om myndigheten inom ramen för det rådet, i myndighetens tillsyns- verksamhet, genom information från licenshavarna eller på något annat sätt får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om mani- pulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning (match- fixning), bör myndigheten genom villkorsgivning kunna förbjuda vad- hållning på det berörda spelobjektet. Detsamma bör gälla om spelmyndigheten skulle bedöma att ett vadhållningserbjudande är olämpligt ur allmän synpunkt. Detta bedöms falla inom ramen för myndighetens kompetens att besluta om villkor. Det krävs dock att myndigheten vid sitt licensbeslut förbehållit sig rätten att besluta om tillkommande villkor. Regeringens förslag: Avgifter ska få tas ut i ärenden om licens, till- stånd, registrering och tillsyn enligt spellagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om storleken på avgifterna och om betalningen I ärenden hos en kommun ska avgiften betalas enligt den taxa som Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga av remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker eller har inte några invändningar mot det. instanser som tillstyrker förslagen hör bl.a. och Novamedia. Några remissinstanser, bl.a. , påpekar att höga licens- avgifter kan utgöra etableringshinder och motverka konkurrens. remissinstanser har synpunkter på beräkningen av avgiftsnivåerna. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för den nuvarande avgiftsregleringen i den svenska spellagstiftningen är det ekonomiska målet om full kostnadstäckning, dvs. att avgifterna på (3–) ska täcka kostnaderna för myndigheternas verksamhet på spelområdet. Enligt 53 § lotterilagen får avgift tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, 2017/18:220 typgodkännande och tillsyn enligt spellagen. Motsvarande bestämmelse i fråga om kasinospel finns i 16 § kasinolagen. Regeringen har i 6 § lotteriförordningen fastställt vilka avgifter som gäller vid prövning av ansökningar enligt lotterilagen och kasinolagen, medan nivåerna för till- synsavgifterna beslutas av Lotteriinspektionen. I ärenden som handläggs av en nämnd beslutar enligt 53 § andra stycket lotterilagen kommunfullmäktige om avgifterna. Utredningen föreslår att regeringen fortsatt ska få meddela föreskrifter om avgiftsnivåer för licens- och tillståndsavgifter, medan nivåerna för tillsynsavgifter bör bestämmas av spelmyndigheten. Regeringen ser inte heller skäl att ändra den ordningen. Den närmare utformningen av av- giftsuttaget bör regleras i föreskrifter på lägre nivå. För registrerings- lotterier, för vilka registrering och tillsyn utförs av kommunen, bör avgiften i likhet med vad som gäller betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer. Regeringens förslag: beslut om sanktionsföre- läggande ska inte få överklagas. Andra beslut av spelmyndigheten eller av en kommun enligt denna lag ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att beslut om föreläggande om att lämna uppgifter för att bedöma om lagen är tillämplig endast ska få överklagas om det har förenats med vite samt att beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte ska få överklagas. Utredningen föreslår vidare inte några bestämmelser som reglerar möjligheterna att överklaga beslut om sanktionsföreläggande enligt 7 kap. 17 § penning- tvättslagen. Remissinstanserna: Endast Kindred yttrar sig över förslaget. Företaget avstyrker att förelägganden om att lämna uppgifter inte ska få överklagas om de inte har förenats med vite. Skälen för regeringens förslag: föreslås under vissa förutsättningar få fatta beslut om s.k. sanktionsföreläggande. Då tilläm- pas bestämmelserna i 7 kap. 17 § penningtvättslagen. Ett sådant beslut får enligt samma lag inte överklagas. En motsvarande bestämmelse bör därför tas in i spellagen. Övriga beslut enligt spellagen bör kunna överklagas i den utsträckning som följer av förvaltningslagens bestämmelser om överklagande. Något skäl att göra avsteg från den ordningen har enligt regeringens mening inte framkommit. Vid överklagande av förvaltningsrättens dom eller beslut enligt spellagen bör prövningstillstånd krävas i kammarrätten. 16 Straff och sanktioner Specialstraffrättsliga bestämmelser i lotterilagen De specialstraffrättsliga bestämmelserna på spelområdet finns i 54–57 §§ lotterilagen. Brotten i lotterilagen faller under allmänt åtal (20 kap. 3 § ). Det innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal för brott mot lotterilagen, om inte annat är stadgat (20 kap. 6 § rättegångs- balken). Enligt 54 § första stycket 1 och 2 lotterilagen döms den som upp- såtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri eller olov- ligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat till böter eller fängelse högst . I 38 § första stycket 1 lotterilagen anges att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Till detta s.k. främjandeförbud finns en straffbestämmelse i 54 § andra stycket. Enligt denna bestämmelse döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från , till böter eller fängelse . För samtliga brott enligt lotterilagen gäller enligt 54 § tredje stycket, att ringa brott inte omfattas av straffansvar. Exempel på fall som är att bedöma som ringa är när det ekonomiska värdet av insatserna är obetydligt eller att den ekonomiska någon gjort är försumbar (prop. 1993/94:189). Är brottet grovt döms enligt 54 § fjärde stycket till fängelse i högst . Rubriceringen grovt brott tillkom i och med införandet av den nuvarande lotterilagen. I förarbetena angavs att det med den snabba tekniska utvecklingen på exempelvis dator- och tele- området fanns goda möjligheter att olovligen anordna spel och lotterier som kunde omsätta stora belopp och förorsaka enskilda stora förluster och ge stor ekonomisk åt anordnarna. För bl.a. sådana fall ansågs det finnas ett behov av att kunna bedöma gärningen som grov (prop. 1993/94:182 s. 86 f.). I 56 § lotterilagen upplyses om att bestämmelserna om medverkan i 23 kap. gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 § lotterilagen. Som medverkan räknas bl.a. främjande av ett lotteri anordnat i utan tillstånd. I fråga om olovlig införsel av vara och försök till detta hänvisas i 57 § andra stycket i samma lagrum till lagen (2000:1225) om straff för smuggling. I 58 § lotterilagen finns bestämmelser om förverkande av egendom som använts i brottslig verksamhet m.m. 2017/18:220 Dobbleri och grovt dobbleri enligt Överträdelser av lotterilagen kan också föranleda ansvar enligt brotts- balken. Ansvarsbestämmelserna i lotterilagen är enligt 57 § lotterilagen subsidiära i förhållande till regleringen i . Bestämmelserna om dobbleri och grovt dobbleri i 16 kap. 14 § och 14 a § är de i sammanhanget mest relevanta. För dobbleri döms den som olovligen för allmänheten anordnar spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, om verksamheten till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk . Vad som avses med även- tyrlig verksamhet ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter, bl.a. verksamhetens art och insatsernas ekonomiska värde. Tillämpningsområdet för dobbleri överensstämmer i sin grundform i princip med den verksamhet som enligt lotterilagen utgör lotteri. Efter- som straffansvar för dobbleri förutsätter att spelet anordnas olovligen kan en verksamhet som sker med tillstånd enligt lotterilagen, eller inte kräver tillstånd, inte omfattas av bestämmelser om dobbleri. Även bedömningen av vad som utgör ett spel utgår från lotterilagens bestämmelser. Enligt 3 § lotterilagen avses med lotteri en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad som var och en av de övriga deltagarna kan få. Till lotteri hänförs bl.a. lottning, gissning, vadhållning och kasinospel. Med spel avses en verksamhet vars utgång är bestämd av regler som möjliggör för deltagarna att genom någon sorts sannolikhetsberäkning eller liknande åtgärd bedöma sina vinstmöjligheter. Dobbleri omfattar i enlighet med vad som ovan anförts också spelliknande verksamhet vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen. Som exempel kan nämnas kedjebrevsspel och liknande arrangemang där deltagarna mycket snart efter sitt inträde förlorar överblicken över spelets vidare utveckling och därmed även möjligheten att i praktiken kunna påverka spelets utgång. Vid bedömningen ska hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den grad av slump som finns i det enskilda fallet. För dobbleri döms även den som tillåter en olovlig spelverksamhet i en lägenhet eller ett annat utrymme som har upplåtits till allmänheten. Straffskalan för dobbleri är böter eller fängelse i högst . För grovt dobbleri döms till fängelse, lägst och högst fyra år Vid bedömningen av om dobbleriet är grovt ska, enligt 16 kap. 14 a § , särskilt beaktas om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, omfattat avsevärda belopp eller annars varit av särskilt farlig art. Även försök och förberedelse till grovt dobbleri är straffbelagt (16 kap. 14 a och 17 §§ samt 23 kap. 1 och 2 § ). I 16 kap. 18 § anges att ansvar såsom för medverkan under vissa omständigheter ska drabba den som med nyttjanderätt upplåtit en lägenhet utan att inse att lägenheten skulle användas för dobbleri, grovt dobbleri eller försök eller förberedelse till grovt dobbleri, men som där- efter fått vetskap om att sådan verksamhet bedrivs i lägenheten. 2017/18:220 straffbarhet krävs att den som upplåtit lägenheten underlåter att göra vad som skäligen kan begäras av denne för att få upplåtelsen att upphöra. Regleringen förutsätter således att upplåtaren kan säga upp hyresavtalet enligt t.ex. bestämmelserna i 12 kap. 42 § första stycket jordabalken. Saknar hyresvärden sådana möjligheter kan underlåtenheten inte medföra straffansvar. Straffet för medverkan enligt bestämmelsen överensstämmer i princip med straffskalorna för dobbleri och grovt dobbleri. Av 23 kap. 5 § brotts- balken följer dock att straffet vid ansvar för medverkan i vissa fall får sättas under vad som är stadgat för brottet och att i vissa fall ansvar inte alls ska dömas ut. 16.2Behovet av ett effektivt sanktionssystem De flesta polisanmälningar på spelområdet avser illegala spelautomater, dvs. brott mot lotterilagens tillståndsbestämmelser om anordnande av automatspel. Det handlar om spelautomater som ställs ut i olika verk- samhetslokaler, t.ex. en restaurang. Vinsterna från spelet delas sedan mellan anordnaren och verksamhetsinnehavaren. har den tekniska utvecklingen inneburit svårigheter att definiera vad som är en spelautomat. Detta utnyttjas av oseriösa aktörer som genom olika tek- niska lösningar försöker kringgå regelverket. Även spel på webbplatser som bedrivs av spelbolag som inte har tillstånd att anordna spel i är ett omfattande problem. Dessa spelbolag uppskattas ha av den svenska spelmarknaden (SOU 2017:30 del I s. 177). Även annan brottslighet kopplad till spel, framförallt matchfixning och penningtvätt, ökar. Med matchfixning brukar normalt avses manipulation av en idrottstävling där idrottare, tränare, ledare, domare eller andra deltagare försöker påverka utgången i en tävling eller enstaka händelser i tävlingen i syfte att ge sig själva eller andra ekonomisk (jfr SOU 2017:30 del I s. 369 ff.). Enligt utred- ningen ses uppgjorda matcher av många som ett av de största hoten mot idrotten . Problemet involverar ofta organiserade kriminella nätverk och har blivit en prioriterad fråga för myndigheter, idrottsrörelsen och brottsbekämpande organ över hela världen. Det är bl.a. av denna anledning som regeringen, genom införandet av ett licenssystem, vill stärka den offentliga kontrollen över spel som riktar sig till den svenska marknaden. Den svenska spelmarknaden ska vidare präglas av ett högt konsumentskydd och en hög säkerhet i spelen. De negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas genom krav på spelens lämplighet och spelarskyddsåtgärder. Spelfusk och illegalt spel ska motverkas genom effektiva sanktioner och vinster från spel ska inte få användas som stöd i kriminell verksamhet. Såväl svenska konsumenter som de licenshavare som verkar inom systemet ska kunna förvänta sig ett effektivt skydd från olaglig spelverksamhet och otillbörlig konkurrens.