prop · H50389 · 2018-02-20 00:00:00 — Att ta bort kravet på svenskt medborgarskap innebär att man lägger alltför stort ansvar på den mänskliga faktorn i urvalsprocessen. påpekar att det finns en risk för att en obegränsad rätt att anställa icke svenska medborgare innebär kraftigt utdragna rekryteringsprocesser och diskriminering. Skälen för regeringens förslag Medborgarskapskrav i dagens reglering Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen får en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting endast innehas av den som är svensk medborgare. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte sådant deltagande i verksamhet som enligt 13 § första stycket vid sidan om anställning ska föranleda registerkontroll. Den som har ytterligare ett medborgarskap, utöver det svenska, anses uppfylla kravet på svenskt medborgarskap. Regeringen får i enskilda fall medge undantag från kravet. Säkerhetsklassade anställningar förekommer i stor utsträckning inom bl.a. Försvarsmakten, och . Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen ska ordinarie domare vara svenska med- borgare. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättsskipningsuppgifter uppställas endast i lag eller enligt förut- sättningar som anges i lag. Enligt 12 kap. 6 § regeringsformen ska riks- dagens ombudsmän, riksrevisorerna och justitiekanslern vara svenska medborgare. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Med stöd av 12 kap. 6 § regeringsformen anges bl.a. i 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , att bara svenska medborgare får ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. Vidare anges i 6 § att bara svenska medborgare får ha en anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. Kravet på svenskt medborgarskap har successivt tagits bort ur stora delar av lagstiftningen. Utvecklingen har gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan svenska medborgare och den övriga befolkningen. En anledning till denna utveckling är det svenska medlemskapet i EU och bl.a. principerna om likabehandling och icke- diskriminering (artikel 18 i fördraget om Europeiska unionens funktionsätt). Huvudregeln är att utlänningar också ska kunna få en statlig anställning. Några undantag har dock ansetts nödvändiga med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och önskemålet att frågor om enskildas rättsställning beslutas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 406). Medborgarskapskrav ska finnas kvar för anställningar i säkerhetsklass 1 och 2 Utredningen har föreslagit att svenskt medborgarskap inte ska vara ett behörighetsgrundande krav för att inneha en säkerhetsklassad anställning hos staten, kommuner eller landsting. Nuvarande ordning innebär enligt utredningen problem när myndigheter inte kan anställa personer med den kompetens och bakgrund som behövs i verksamheten. Utredningen anser att förhållandet att en person saknar svenskt medborgarskap eller t.ex. innehar ett annat medborgarskap jämte det svenska medborgarskapet i stället ska vara en omständighet bland flera som ska vägas in vid säkerhetsprövningen. Många remissinstanser har tillstyrkt utredningens förslag, t.ex. har Riksbank, , , i och Strål- säkerhetsmyndigheten anfört att föreslagen lagändring kommer att bredda rekryteringsunderlaget på ett positivt sätt. Frågan om medborgarskap som behörighetskrav för anställning placerad i säkerhetsklass har diskuterats . förordade i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51 s. 274 f.) att tjänster som då benämndes skyddsklass 2 (säkerhetsklass 3 enligt nuvarande regler) borde vara öppna även för utländska medborgare. Kommittén anförde bl.a. följande. Det bör vara möjligt att på ett mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt medborgarskap än att som indirekt låta skyddsklassningen vara helt och hållet avgörande. Det kan inte uteslutas att på det sättet utlänningar i onödan utestängs från möjligheten att inneha vissa befattningar trots att detta inte är motiverat från sakliga utgångspunkter. Med den utvidgning till personalkontroll som kommittén har föreslagit framstår det som än mer angeläget att inte redan den omständigheten att en befattning är hänförd till skyddsklass regelmässigt kan diskvalificera en utlänning från att kunna inneha befattningen. För innehav av befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt är det enligt kommitténs mening rimligt att alltjämt bibehålla kravet på svenskt medborgarskap, medan det för övriga tjänster i stället – på samma sätt som för svenska medborgare – bör vara tillräckligt att pålitligheten prövas inom ramen för en personalkontroll. Förslaget genomfördes aldrig. tog i sitt betänkande Säkerhetsskydd (SOU 1994:149 s. 217 f.) avstånd från uppfattning. Utredningen ansåg, mot bakgrund av de överväganden i frågan om kommunala befattningar som gjorts i samband med lagstiftningen om civilt försvar, att det då inte fanns anledning att inta en annan ståndpunkt när det gällde den statliga sidan. I anslutning till detta anförde emellertid utredningen att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan om medborgarskapet, eventuellt i samband med en mera genomgripande översyn av utländska medborgares ställning. Utredningen har i betänkandet lyft fram slutsatser från Kommittén om medborgarskap (betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning, SOU 2000:106) om att medborgarskapet i det enskilda fallet inte är en bra värdemätare för lojaliteten till ett land. Många av förslagen i betänkandet har redan genomförts och regeringen bedömer inte att det bör tas några ytterligare initiativ till förändringar av regelverket för medborgarskapskrav i enlighet med betänkandet. Som skäl för generellt medborgarskapskrav vid säkerhetsklassade anställningar har regeringen tidigare (prop. 1995/1996:129 s. 67) hänvisat till de överväganden som gjorts i prop. 1994/95:7 med förslag till lag om civilt försvar, nämligen bl.a. följande: •I en kris- eller krigssituation kan det hända att en utländsk medborgare har sin lojalitet hos det land där han är medborgare. •Utländska medborgare kan i tider av ökade internationella spänningar komma att utsättas för olika former av påtryckningar och risken för lojalitetskonflikter är betydligt större än för den som är svensk medborgare. •Det finns när det gäller svenska medborgare betydligt bättre möjlig- heter att göra en personbedömning med hjälp av personkontroll än vad som är fallet med en utländsk medborgare, eftersom denne oftast tillbringat en stor del av sitt liv i ett annat land (något som gör det svårt för svenska myndigheter att erhålla tillförlitliga uppgifter om hans förflutna). Flera remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten, har framfört att medborgarskapet måste anses vara en indikation på att den enskilde är lojal mot och svenska intressen. Vidare har Säkerhetspolisen framfört att det i många fall saknas möjlighet att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. Enligt myndigheten förekommer en person som har kommit till av naturliga skäl inte i svenska register. Beträffade många länder finns det inte heller någon möjlighet att tillfråga myndigheter i det tidigare hemlandet om en person förekommer i aktuella register eller inte. I sådana situationer skapas en mycket stor osäkerhet kring personens lämplighet. Även i de fall som möjlighet finns att efterfråga uppgifter om en person, har myndigheten ingen möjlighet att kontrollera om det svar som lämnas är fullständigt eller korrekt. Det innebär således enligt myndigheten stora praktiska problem att genomföra en lämplighetsbedömning av en person som inte är svensk medborgare. Det finns enligt myndigheten även betänkligheter med att medborgarskapets betydelse blir en del av den allmänna bedömningen av lojalitet och lämplighet i säkerhetshänseende, dvs. en del i säkerhetsprövningen. När de omständigheter som legat till grund för ett beslut inte kan redovisas öppet finns en risk för att en arbetsgivare anklagas för diskriminering. Regeringen delar utredningens bedömning att förhållandet att en person är svensk medborgare inte innebär någon garanti för att den personen sympatiserar eller är lojal med det staten och demokratin står för. När det gäller anställningar som är placerade i säkerhetsklass 1 och 2 måste det dock beaktas att det är fråga om personer som kan komma att ta del av kvalificerat hemliga uppgifter eller som till följd av sitt deltagande i en viss verksamhet kan komma att ha möjlighet att orsaka synnerligen allvarlig skada för säkerhet. Det går inte att bortse från de skäl som regeringen i tidigare sammanhang har anfört och som talar för ett generellt medborgarskapskrav avseende säkerhetsklassade anställningar. Säkerhetsskyddsarbetets inriktning har varierat . och 80-talet var risken för infiltration av bl.a. polisen och Försvarsmakten en hotbild som sysselsatte Säkerhetspolisen och Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetstjänst (SOU 2002:87 s. 197 f.). Även om infiltration av säkerhetskänsliga verksamheter inte är i fokus på samma sätt är det svårt att förutsäga vad den säkerhetspolitiska utvecklingen innebär . Som har anfört går det inte heller att bortse från att medborgarskapet är en indikation på lojalitet mot på samma sätt som att medborgarskap i något annat land innebär ett starkt band till det landet. Det är svårt att överblicka konsekvensen av att medborgarskapskravet tas bort i enlighet med utredningens förslag. Vidare måste beaktas de synpunkter som förts fram från remissinstanserna, bl.a. Säkerhetspolisen, om svårigheten att göra nödvändiga kontroller av utländska medborgare och att detta förhållande även kan medföra risk för diskriminering i anställningsförfaranden. Sammantaget bedömer regeringen att det saknas tillräckliga skäl för att göra någon ändring när det gäller krav på svenskt medborgarskap för anställningar vid staten, en kommun eller ett landsting placerade i säkerhetsklass 1 och 2. Medborgarskapskrav tas bort för anställning i säkerhetsklass 3 När det gäller anställningar placerade i säkerhetsklass 3 bedömer regeringen att det inte finns lika starka skäl för att svenskt medborgarskap ska vara ett behörighetsgrundande krav. I säkerhetsklass 3 är det inte fråga om lika känsliga uppgifter som i säkerhetsklass 1 och 2. I enlighet med förslaget om att den registerkontroll som görs med stöd av 14 § säkerhetsskyddslagen ska inordnas i systemet med säkerhets- klassplacering, kommer ett stort antal ytterligare befattningar att rymmas inom säkerhetsklass 3. Detta medför att anställningar som inte omfattas av något krav på svenskt medborgarskap övergår till en säkerhetsklassad anställning och således – om nuvarande regler behålls – ett krav på svenskt medborgarskap. Om inte kravet på svenskt medborgarskap för säkerhetsklass 3 tas bort skulle alltså kravet på medborgarskap enligt den nya systematiken omfatta fler anställningar än . Mot den bakgrunden delar regeringen utredningens uppfattning att svenskt medborgarskap inte bör vara ett behörighetskrav för anställningar i säkerhetsklass 3. Regeringen vill dock framhålla att en säkerhetsprövning alltid ska bestå av en allsidig bedömning. Till grund för prövningen ska finnas ett brett beslutsunderlag. Omständigheter av olika slag som kan påverka lojaliteten i säkerhetshänseende, t.ex. medborgarskap, bör alltid vägas in. Medborgarskapskravet avser endast anställning i staten, en kommun eller ett landsting Kravet på medborgarskap gäller endast för säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting. har anfört att ett krav på svenskt medborgarskap sannolikt skulle få stora konsekvenser för enskilda inom den finansiella sektorn eftersom finansiella företag ofta har internationella inslag i sin organisation och verksamhet. Regeringen bedömer att även i den nya lagen bör kravet endast avse anställningar – som är placerade i säkerhetsklass 1 och 2 – vid staten, en kommun eller ett landsting. Det kan tyckas motsägelsefullt att Prop. 2017/18:89 kravet inte ska gälla i alla verksamheter som kommer att omfattas av kraven på säkerhetsskydd i den nya säkerhetsskyddslagen. Regeringen, liksom flera remissinstanser, anser dock att en sådan reglering blir alltför långtgående. Undantag från medborgarskapskravet bara vid särskilda skäl Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen kan regeringen medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap. –2016 har regeringen avgjort ett drygt hundratal sådana ärenden. Regeringen bedömer att det även i den nya säkerhetsskyddslagen bör finnas en dispensmöjlighet. Möjligheten att ge undantag bör dock inskränkas eftersom den nu endast kommer gälla för anställningar i de högre säkerhetsklasserna, klass 1 och 2. Mot den bakgrunden är det rimligt att undantag endast får medges om det föreligger särskilda skäl. Vid bedömningen bör beaktas bl.a. vilken typ av känslig verksamhet som det är fråga om, vilken säkerhetsklass som är aktuell, vilket land det är fråga om (det påverkar bl.a. möjligheten att få ett korrekt utfall vid säkerhetsprövningen), vilken anknytning personen har till (hur länge personen bott eller vistats här), och varför myndigheten vill ha just den aktuella personen (finns det t.ex. andra kandidater som är lika kvalificerade). Att ett undantag medges innebär inte att personen i fråga blivit godkänd ur säkerhetssynpunkt. Det ankommer på myndigheten som anställer personen i den säkerhetsklassade anställningen att ansvara för den säkerhetsprövning som behövs, inklusive registerkontroll. Beslut om placering i säkerhetsklass Regeringens förslag: och dess myndigheter beslutar om placering i säkerhetsklass när det gäller förvaltningsområde. I övrigt beslutar regeringen om placering i säkerhetsklass. Regeringen får meddela föreskrifter om att myndigheter och andra får besluta om placering i säkerhetsklass. Sådan beslutanderätt får överlåtas till enskilda endast om det finns särskilda skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser instämmer i förslagen eller har inte några invändningar. Vissa instanser framför synpunkter när det gäller beslutanderätten som regleras i förordning. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande ordning i fråga om be- hörighet att besluta om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll är inte helt enkel att utläsa. Vilka som har behörighet att besluta i olika avseenden framgår av 20 § säkerhetsskyddslagen i kombination med 18–22 och 26 a–27 a §§ säkerhetsskyddsförordningen samt av bilagan till Bilagan innehåller en förteckning över de statliga myn- digheter som beslutar om placering i säkerhetsklass och om register- kontroll till följd av en sådan placering. Bestämmelserna innebär i korthet att regeringen, med undantag för förvaltningsområde, ytterst har beslutanderätten men kan överlåta den till myndigheter, kommuner och landsting och, om det finns särskilda skäl, vissa företag. 2017/18:89 har med stöd av bemyndigandet överlåtit i princip all beslutanderätt, med undantag för framför allt beslut om placering i säkerhetsklass 1, till myndigheter, kommuner och landsting samt till några få bolag där starka oberoendehänsyn gör sig gällande, bl.a. . Utredningen konstaterar i betänkandet att även om nuvarande beslutsordning är svåröverskådlig är den i huvudsak ändamålsenlig. Förslaget om att den nuvarande registerkontrollen till skydd mot terrorism ska inordnas i systemet med placering i säkerhetsklass innebär behov av justeringar i säkerhetsskyddsförordningen. Det förefaller vara en lämplig ordning att myndigheter som beslutar om placering i säkerhetsklass får göra det i den större utsträckning som blir följden av den föreslagna ordningen med utvidgade grunder för placering i säkerhetsklass. Det innebär t.ex. att Transportstyrelsen, i stället för att besluta om registerkontroll enligt 14 § säkerhetsskyddslagen (skydd mot terrorism), i fråga om de som ska anställas vid flygplatser i motsvarande utsträckning får besluta om placering i säkerhetsklass. Även i fråga om enskild verksamhet, som inte omfattas av bestämmelserna om register- kontroll till skydd mot terrorism (eller av bestämmelser om placering i säkerhetsklass), är det lämpligt att tillsynsmyndigheterna bemyndigas att besluta om placering i säkerhetsklass. Regeringen delar utredningens uppfattning att nuvarande beslutsordning om placering i säkerhetsklass bör behållas. Regeringen, med undantag för förvaltningsområde, ska ytterst ha beslutanderätten men ska kunna överlåta den till myndigheter, kommuner och landsting samt, om det finns särskilda skäl, vissa företag. Registerkontroll, särskild personutredning och Regeringens bedömning och förslag: De nuvarande bestämmelserna om registerkontroll, särskild personutredning och krav på samtycke bör finnas även i den nya säkerhetsskyddslagen. För säkerhetsklass 1 eller 2 får uppgifter om den kontrollerade som finns i belastningsregistret, misstankeregistret eller som behandlas med stöd av polisdatalagen hämtas. Motsvarande uppgifter om den kon- trollerades make eller sambo får också hämtas. För säkerhetsklass 3 får uppgifter om den kontrollerade som finns i belastningsregistret, misstankeregistret eller som behandlas hos Säkerhetspolisen med stöd av polisdatalagen hämtas. Om det finns synnerliga skäl får även andra uppgifter hämtas. Uppgifter ska löpande hämtas in deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock inte särskilda bestämmelser om vilka uppgifter som får hämtas vid registerkontroll. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens Totalförsvarets rekryteringsmyndighet påpekar att det är en brist att utredningen inte har tagit upp frågan om medkontroll av Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som angetts i tidigare avsnitt föreslås att nuvarande system för personalkontroll behålls. Detta innebär att stora delar av den nuvarande regleringen om säkerhetsprövning är aktuell även i en ny säkerhetsskyddslag. Utredningen har bedömt att nuvarande bestämmelser om registerkontroll, särskild personutredning samt samtycke för registerkontroll och särskild personutredning bör föras över till den nya säkerhetsskyddslagen med i huvudsak samma ordalydelse. Regeringen delar i huvudsak utredningens uppfattning. De aktuella bestämmelserna bör med vissa justeringar finnas även i den nya lagen. Med registerkontroll avses enligt 12 § säkerhetsskyddslagen att uppgifter hämtas från ett register som omfattats av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister samt att uppgifter som behandlas med stöd av polisdatalagen (2010:361) hämtas in. Av 18 § säkerhetsskyddslagen framgår i vilka fall en särskild personutredning ska göras vid registerkontroll. Av 21–23 §§ säkerhetsskyddslagen framgår vilka uppgifter om den kontrollerade och vissa till den kontrollerade närstående som ett utlämnande för säkerhetsprövning får omfatta. Regeringen konstaterar att det i nuvarande reglering inte är tydligt vilka uppgifter som får hämtas in vid en registerkontroll. Det framgår vilka uppgifter som får lämnas ut för säkerhetsprövning och med detta kan tolkas att uppgifterna först måste hämtas in vid en registerkontroll. För att tydliggöra vilka uppgifter som får hämtas in för registerkontroll för de olika säkerhetsklasserna föreslår regeringen att detta ska regleras särskilt. De register som uppgifterna hämtas från bör vara samma som i nuvarande reglering. För säkerhetsklass 1 eller 2 bör uppgifter få hämtas som finns i belastningsregistret, misstankeregistret eller som behandlas med stöd av polisdatalagen (2010:361). För nära anhöriga kan det, särskilt när det gäller de högsta säkerhetsklasserna, vara relevant att även hämta in de uppgifter som finns om dem. Motsvarande uppgifter bör därför även kunna hämtas när det gäller den kontrollerades make eller sambo. För säkerhetsklass 3 bör uppgifter få hämtas som finns i belastningsregistret, misstankeregistret eller som behandlas hos med stöd av polisdatalagen. Om det finns synnerliga skäl bör, liksom , även andra uppgifter få hämtas in. Utredningen har påpekat att s.k. spontanutfall, dvs. att registerkontrollen i praktiken innebär en kontinuerlig bevakning av tillkommande uppgifter inte finns reglerat i säkerhetsskyddslagen. Stöd för förfarandet finns i förordningen till säkerhetsskyddslagen 29 § andra stycket. Regeringen delar utredningens uppfattning att det bör finnas en bestämmelse i den nya lagen som reglerar förfarandet. 8.3.7Prövningen av frågan om att lämna ut uppgifter som kommit fram vid en registerkontroll Regeringens förslag: En uppgift som har kommit fram vid en registerkontroll eller särskild personutredning får lämnas ut för säkerhetsprövning endast om uppgiften i det enskilda fallet kan antas ha betydelse för säkerhetsprövningen. Om det är absolut nödvändigt, får också motsvarande uppgifter om den kontrollerades make eller sambo lämnas ut. beslutar om huruvida uppgifter som kommit fram vid en registerkontroll och särskild person- utredning ska lämnas ut för säkerhetsprövning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen anger endast att en uppgift får lämnas ut om det har betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Remissinstanserna: Försvarsmakten och framhåller att lagförslaget bör kompletteras med anledning av att det i betänkandets överväganden påtalas vikten av att utöver pålitlighet göra en bedömning även utifrån lojalitet och sårbarhet. välkomnar ett tydliggörande av Säkerhetspolisens respektive Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppgifter i samband med säkerhetsprövning. Nämnden ser positivt på utredningens förtydliganden av ansvarsfördelningen mellan nämnden och Säkerhetspolisen när det gäller prövningen av utlämnande av uppgifter efter registerkontroll och bedömer att den föreslagna regleringen skapar förutsättningar för en mer ändamålsenlig handläggning av utlämnande- frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning Av 24 § säkerhetsskyddslagen framgår att en uppgift som kommit fram vid registerkontroll eller särskild personutredning får lämnas ut för säkerhetsprövning endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Bedömningen av vilka uppgifter som har en sådan relevans för säkerhetsprövningen görs av (31 § säkerhetsskydds- förordningen). Det är Registerkontrolldelegationen vid som utför uppgiften. I 25 § säkerhets- skyddslagen regleras den kontrollerades rätt att yttra sig över uppgifterna innan de lämnas ut för säkerhetsprövning. Registerkontrolldelegationens funktion kan beskrivas som ett slags filter för att se till att uppgifter som förekommer i registren och som inte har relevans i säkerhetsprövningsärendet inte lämnas ut för säkerhetsprövning. Den ordningen är således en garanti för att arbetsgivare inte får del av fler uppgifter än vad som är nödvändigt för ändamålet. Förfarandet innehåller vidare krav på att uppgifter innan de lämnas ut kommuniceras med den som prövningen avser. Kommuniceringen fyller inte endast en informationsfunktion utan kan också medföra bedömningen att t.ex. en uppgift om brott inte har relevans för säkerhetsprövningen och därför inte ska lämnas ut.