prop · H503288 · 2018-08-28 00:00:00 — Det bör vara tydligt att det är fråga om undantag för speciella fall och att den omständigheten att båda parter hunnit fylla vid erkännandeprövningen samt att ventilen således är tillämplig inte innebär att äktenskapet ska erkännas. Detta talar för att det, som föreslogs i lagrådsremissen, alltjämt bör uppställas krav på synnerliga skäl. Som uttalades i lagrådsremissen ligger det i bedömningen av om det finns synnerliga skäl att ett nekat erkännande måste vara förenligt med och unionsrätten. Enligt Lagrådet ger, detta uttalande till trots, vissa exempel som lämnades i lagrådsremissen tillsammans med lagtextens utformning intrycket att en utomordentligt restriktiv tillämpning avses. Lagrådet anser mot den bakgrunden att det är tveksamt om den snävt utformade ventilen lever upp till krav på proportionalitet. Ventilen innebär till sin konstruktion att det är upp till beslutande myndighet att i det enskilda fallet avgöra om det är proportionerligt att inte erkänna ett utländskt barnäktenskap. I takt med att unionsrätten och har fått större inflytande i svensk rätt har proportionalitetsprincipen allt tydligare fått genomslag hos svenska domstolar och myndigheter. Att göra en sådan bedömning är inte heller något nytt i förhållande till vad som redan gäller avseende parter som hade anknytning till när de gifte sig. Regeringen är övertygad om att myndigheterna kan tillämpa ventilen på avsett sätt. Vad regeringen kan göra är att se till att lagstiftningen tillåter myndigheterna att göra det. Regeringen är mot den bakgrunden tydlig med att ventilens tillämpningsområde i det enskilda fallet inte får vara snävare än vad och unionsrätten medger. Den i lagrådsremissen föreslagna ventilen ger utrymme för en sådan tillämpning. Regeringen anser därför, till skillnad från , att det alltjämt ska krävas att det finns synnerliga skäl för att ett undantag från förbudet ska kunna göras, oavsett om parterna hade anknytning till eller inte för äktenskapets ingående. Vad gäller äktenskap som ingåtts av parter med anknytning till innebär regeringens förslag ingen annan förändring än att en tillämpning av ventilen är helt utesluten om någon av parterna är minderårig. 2017/18:288 ytterligare en kategori äktenskap nu föreslås omfattas av ventilens tillämpningsområde, finns det dock anledning att säga något om utrymmet att kunna göra undantag från erkännandeförbudet. Som uttalades i samband med lagändringen 2014, ska undantag kunna göras om ett nekat erkännande i det enskilda fallet medför allvarliga konsekvenser eller det annars framstår som orimligt att inte erkänna äkten- skapet (prop. 2013/14:208 s. 27). Vad som kan utgöra synnerliga skäl ska avgöras utifrån omständig- heterna i varje enskilt fall. Det är därför svårt och inte heller önskvärt att, som bl.a. och efterlyser, ge en utförlig och konkret vägledning för i vilka fall ventilen bör tillämpas. lagrådsremissen angavs i författningskommentaren ett par exempel på situationer där det närmast är givet att undantag från erkännandeförbudet Att Lagrådet uppfattar dessa exempel som uttryck för en generellt mer restriktiv tillämpning än vad som varit avsikten visar på det vanskliga med att ge sådan vägledning. Det bör därför undvikas att ange vissa typsituationer eller omständigheter som i sig alltid skulle medföra skäl för undantag från förbudet, t.ex. hur gamla parterna är för prövningen, hur länge de varit gifta eller hur nära myndighetsåldern de var när äktenskapet ingicks (jfr HFD 2012 ref. 17). I stället får det, liksom , överlåtas på rättstillämpningen att avgöra när det finns synnerliga Utgångspunkten är att inga barnäktenskap ska erkännas och att ett sådant äktenskap alltså inte ska ha några rättsverkningar i . måste då i det enskilda fallet göras en samlad bedömning av de omstän- digheter som åberopas eller annars finns tillgängliga vid prövningen för att avgöra om ett frånkännande av en eller flera rättsverkningar av just det aktuella äktenskapet skulle leda till allvarliga konsekvenser eller annars framstå som orimligt. Att erkännandeförbudet framöver ska omfatta även barnäktenskap som ingåtts av parter som vid äktenskapets ingående saknade anknytning till torde innebära att det i fler fall kan finnas anledning att göra undantag från förbudet. Till skillnad från nuvarande ordning har äktenskap i dessa fall ingåtts utan att det har funnits anledning att beakta den svenska åldersgränsen och förbudet syftar därför inte till att förhindra ett kring- gående av svenska äktenskapshinder. Att parterna har levt i ett sådant äktenskap i ett annat land och byggt upp ett familjeliv där bör visserligen inte i sig normalt vara tillräckligt för att det ska finnas synnerliga skäl att erkänna äktenskapet. Det bör dock vara en omstän- dighet som kan bidra till en bedömning att ett nekat erkännande framstår Inte heller den omständigheten att parterna har gemensamma barn bör i sig utgöra skäl till undantag. Som konstaterades i samband med lag- ändringen 2014 påverkas inte barnets möjligheter till skydd och trygghet i svensk rätt av föräldrarnas civilstånd på ett sådant sätt att det ensamt bör tillmätas någon särskild betydelse vid erkännandeprövningen. delar därför inte universitets uppfattning att det endast är i gemen- samma barns intressen som ventilen bör vara tillämplig och inte heller att det alltid finns synnerliga skäl att erkänna ett barnäktenskap i frågor som rör parternas gemensamma barn. Frågan om erkännande kan prövas i olika sammanhang och av olika Vad en myndighet har beslutat är i regel inte bindande för Att ett äktenskap inte har erkänts av i samband med Prop. 2017/18:288 registrering av civilstånd i folkbokföringen innebär inte att det är uteslutet att vid en senare uppkommen prövning av arv, äktenskapsskillnad eller faderskap anse att det finns synnerliga skäl för att i det sammanhanget erkänna äktenskapet och därmed en viss rättsverkan av det. påpekar kan det alltså finnas anledning att vid prövningen av erkännande som en prejudiciell fråga i viss mån göra andra typer av överväganden än om det t.ex. är fråga om att i folkbokföringen registrera en persons civilstånd. Det måste dock alltid göras en bedömning i varje enskilt fall. kan orimliga konsekvenser för vuxna parter som levt som gifta och som vill fortsätta att leva tillsammans i undvikas genom att parterna ingår ett nytt äktenskap här eller i en annan stat, vilket bl.a. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar framhåller. Att dessa möjligheter finns är dock inte någon självklarhet för alla. Parterna kan t.ex. befinna sig i olika länder utan möjlighet att återförenas i . Det kan också inträffa att ett gift par kommer till och en av parterna avlider innan de har haft möjlighet att ingå ett äktenskap som erkänns i . Avgörande för om ventilen ska kunna tillämpas är alltså inte om parterna har haft möjlighet att ingå ett nytt äktenskap, utan de konsekvenser som ett nekat erkännande får i det enskilda fallet. tar upp frågan om huruvida det är problematiskt att olika bedömningar kan göras för parter beroende på om de kommer till från en annan EU-medlemsstat eller från ett tredjeland. Enligt regeringens uppfattning bör dock bedömningen av om det finns synnerliga skäl vara i princip densamma oavsett härkomst. Det mycket starka intresset av att skydda personer mot för tidiga äktenskap och motverka barnäktenskap gör att ett sådant äktenskap som huvudregel inte ska erkännas oavsett om parterna är unionsmedborgare eller inte. Som beskrivs ovan får det i samtliga fall där det är aktuellt göras en proportionalitetsbedömning där konsekvenserna för det enskilda paret eller t.ex. deras barn och rimligheten i att neka ett erkännande av parternas äktenskap får bedömas. Mot den bakgrunden anser regeringen inte heller att det finns någon särskild problematik i det avseendet i de fall parterna kommer till från ett tredjeland men via ett unionsland, vilket tingsrätten är inne på. Regeringens bedömning: Det bör inte ske några ändringar i fråga om och andra myndigheters prövning när det gäller erkännande av utländska barnäktenskap. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna invänder inte mot sen i anser att möjligheten att flytta över prövningen av samtliga ärenden om erkännande av utländska äktenskap till exempelvis förvaltningsdomstol bör ses över. 2017/18:288 bör ha muntlig kontakt med båda parter enskilt innan beslut fattas i fråga om erkännande av ett utländskt barnäktenskap. Skälen för regeringens bedömning Prövningen i fråga om erkännande av ett utländskt äktenskap bör inte flyttas över till en särskilt utsedd myndighet Frågan om erkännande av ett barnäktenskap som ingåtts enligt utländsk lag kan bli föremål för olika myndigheters prövningar. Som i påpekar kan en person ha vistats i innan frågan om folkbokföring aktualiseras hos . Om det t.ex. är fråga om en asylsökande person som uppger sig vara gift, har frågan om erkännande av äktenskapet i regel redan prövats av innan frågan om folkbokföring blir aktuell. Även andra myndigheter kan komma att pröva frågan om erkännande, bl.a. allmän domstol i exempelvis en fastställelsetalan avseende huruvida ett äktenskap består eller inte (se 14 kap. 1 § och 3 kap. 2 § lag). I regel är en myndighets bedömning inte bindande för hur frågan om erkännande ska bedömas i andra sammanhang. Några remissinstanser, bl.a. i , anser att möjligheten att flytta över prövningen av ärenden om erkännande av utländska äktenskap till en särskilt utsedd myndighet bör övervägas, för att skapa en mer enhetlig och rättssäker erkännandeprövning. Även Lagrådet anmärker på nuvarande ordning. Regeringen konstaterar att det inom ramen för detta lagstiftningsärende inte finns underlag för att närmare se över prövningsordningen i detta avseende. Det kan dock framhållas att det kan vara till den enskildes fördel att det finns utrymme att komma till olika slutsatser i erkännandefrågan beroende på omständigheterna i det sammanhang där frågan prövas. På så sätt skapas förutsättningar att särskilt beakta en utsatt parts eller gemensamma barns intressen i en specifik situation. Exempelvis kan besluta att inte folkbokföra en person som gift, medan en allmän domstol vid bedömningen av en prejudiciell fråga i samband med t.ex. en arvstvist eller i ett faderskapsmål avseende samma person kan erkänna äktenskapet i fråga. Regeringen delar också utredningens bedömning att det förhållandet att t.ex. beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det allmänna ombudet vid har möjlighet att driva mål till högsta instans för en enhetlig tillämpning av regelverket. Även om frågan om huruvida ett utländskt äktenskap ska erkännas kan prövas av olika myndigheter, sker en sådan prövning hos i samband med folkbokföring. prövning görs normalt med ledning av vigselhandlingen och de övriga uppgifter som har lämnats i ärendet. Om det finns särskilda skäl, får dock begära att anmälan eller uppgift lämnas vid en personlig inställelse (23 § folkbokföringslagen [1991:481]). Personligt besök bör enligt förarbetena kunna begäras exempelvis vid invandring till , då ett besök kan vara nödvändigt på grund av språksvårigheter och oklara personuppgifter (prop. 1990/91:153 s. 138). kräver personlig inställelse i samband med att en anmälan om folkbokföring ges in av en person som flyttat hit från utlandet. I de nya fall som föreslås ska omfattas av Prop. 2017/18:288 erkännandeförbudet, dvs. barnäktenskap som ingåtts när ingen av parterna hade anknytning till , kan det därför förutsättas att frågan om erkännande av ett äktenskap kommer att prövas efter att parterna inställt sig personligen hos . Att en myndighet kan besluta om att handläggningen i ett ärende ska vara muntlig framgår också av 9 och 24 §§ i den nya förvaltningslagen (2017:900). Utredningen anser att det inte finns skäl att förändra ordningen för hur ärenden om erkännande av utländska barnäktenskap prövas . Regeringen, liksom flertalet remissinstanser, delar den bedömningen. Det bör alltså inte i lag införas något krav på att beslut alltid ska föregås av en muntlig kontakt med parterna, vilket föreslår. Inte heller i övrigt anser regeringen att det finns anledning att föreslå någon annan hantering av barnäktenskap än den som redan gäller för erkännande av utländska äktenskap i allmänhet. Tillämpningen av de nya reglerna föranleder bedömningar av i stort sett samma slag som och andra myndigheter gör enligt nu gällande ordning. När det för en myndighet, av handlingarna eller på annat sätt, framgår att det är fråga om ett barnäktenskap är utgångspunkten att äktenskapet inte ska erkännas. Handläggningen av ärendet får följa samma ordning som redan gäller när det är fråga om äktenskap i strid mot andra svenska äktenskapshinder, sannolika tvångsäktenskap och fullmaktsäktenskap. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser om erkännande ska gälla för äktenskap som har ingåtts före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna ska dock gälla om någon av parterna alltjämt är när frågan om erkännande prövas. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att den nya bestämmelsen inte ska tillämpas på parter med ankomstdag till före ikraftträdandet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. vid efterfrågar ett förtydligande av utredningens föreslagna övergångsbestämmelse. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagändringen träder i kraft , vilket bedöms vara . Regeringen föreslår i avsnitt 5 en ny huvudregel om att inga utländska barnäktenskap ska erkännas i och i avsnitt 6 att erkännandeförbudet ska gälla utan undantag om parterna är . Regeringens förslag skiljer sig från utredningens, varför i viss mån andra överväganden behöver göras i 2017/18:288 fråga om eventuella övergångsbestämmelser. Eftersom de föreslagna bestämmelserna är civilrättsliga regler, gäller den allmänna rättsgrundsatsen att bestämmelserna inte är tillämpliga för rättigheter och skyldigheter som har uppkommit före ikraftträdandet, om inget annat föreskrivs. När erkännandeförbudet avseende tvångsäktenskap och äktenskap som ingåtts i strid mot ett äktenskapshinder, inklusive barnäktenskap, infördes angavs att det inte skulle tillämpas på äktenskap som hade ingåtts före ikraftträdandet. Frågan om erkännande kommer i första hand upp då en uppgift om äktenskap ska föras in i folkbokföringsregistret. Att väcka frågan om erkännande av de äktenskap som redan är registrerade bedömdes då varken från principiell eller från praktisk synpunkt lämpligt (prop. 2003/04:48 s. 43). Med hänsyn till detta och till det som generellt talar emot en retroaktiv verkan gjordes bedömningen att tillämpningen av erkännandeförbudet borde inskränkas till äktenskap ingångna efter ikraftträdandet. Samma bedömning gjordes i samband med lagändringarna 2014 då bestämmelsen om hinder mot erkännande av fullmaktsäktenskap infördes och kravet på särskilda skäl för att göra undantag från förbudet att erkänna ett utländskt äktenskap ändrades till synnerliga skäl (prop. 2013/14:208 s. 129). Motsvarande skäl som anfördes i samband med införandet av tidigare erkännandeförbud gör sig enligt regeringens uppfattning gällande med styrka även . När det gäller äldre ingångna äktenskap kan parterna ha inrättat sina liv efter det. I vissa fall kan äktenskapet dessutom redan ha erkänts i . Att frågan om erkännande då skulle bedömas enligt andra och strängare förutsättningar än vad som gällde när äktenskapet ingicks är inte lämpligt. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse med innebörd att den föreslagna begränsningen av möjligheten att erkänna barnäktenskap endast ska omfatta sådana äktenskap som har ingåtts efter ikraftträdandet. Regeringen anser dock att det finns anledning att se delvis annorlunda på frågan vad gäller dem som är när frågan om erkännande prövas. För dem kommer det erkännandeförbud som regeringen nu föreslår att gälla utan undantag. Mot bakgrund av det starka intresset av att skydda barn mot de ingripande personliga och rättsliga verkningar som ett äktenskap innebär och av att uppnå syftet att inga barn i ska registreras eller betraktas som gifta, bör de nya bestämmelserna därför tillämpas direkt från ikraftträdandet om någon av parterna är när frågan om erkännande aktualiseras. Det innebär att ett barn ska betraktas som ogift i varje specifik situation som frågan om erkännande uppkommer efter ikraftträdandet av de nya reglerna. Det ska gälla oberoende av om barnet har registrerats som gift i t.ex. folkbokföringen eller i register. Regeringens bedömning: Förslaget om att utvidga förbudet att erkänna utländska barnäktenskap bedöms leda till positiva konsekvenser för enskilda. Förslaget bedöms inte leda till annat än marginellt ökade kostnader för berörda myndigheter och dessa kostnader kan finansieras inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna lämnar utredning- ens bedömning utan invändning. anger att utredningens förslag inte bedöms ge några verksamhetsmässiga effekter av betydande karaktär, men att frågan om parternas ankomstdatum i marginell omfattning kan innebära ett ökat behov av utredning och efterforskning. Några remissinstanser, däribland och i , framhåller att ett stärkt skydd mot barnäktenskap bidrar till ökat genomslag för de jämställdhetspolitiska målsättningarna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag att införa ett generellt förbud mot erkännande av utländska barnäktenskap innebär att skyddet mot sådana äktenskap stärks. Det bedöms därför få positiva effekter för enskilda, inte minst för det enskilda barnet att kunna åtnjuta sina rättigheter enligt . Eftersom barnäktenskap drabbar framför allt flickor och kvinnor kan förslaget, som bl.a. framhåller, också förväntas leda till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män och stärka förutsättningarna att nå de jämställdhetspolitiska målen (skr. 2016/17:10, Makt mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid). Förhoppningen är även att förslaget ska få en preventiv verkan och bidra till att uppnå FN:s globala mål för hållbar utveckling i Agenda om att avskaffa den skadliga sedvänja som barnäktenskap utgör. Förslaget innebär inte att de handläggande myndigheterna, främst , och domstolarna, åläggs någon ny typ av uppgift. gör dessa myndigheter bedömningar i fråga om erkännande av utländska äktenskap. Den föreslagna regleringen föranleder bedömningar av i stort sett samma slag, men kan innebära att myndigheterna i fler fall behöver pröva om det finns synnerliga skäl att göra undantag från erkännandeförbudet. Det kan då inte heller uteslutas att behovet av ytterligare utredning och av muntlig handläggning kan öka något. Som bl.a. kommun och Varken hora eller kuvad påpekar kan det också för berörda myndigheter uppstå behov av att informera om den nya regleringen. Även med beaktande av dessa omständigheter bedömer regeringen att det merarbete som förväntas uppstå för och andra myndigheter endast kommer att innebära marginella kostnadsökningar som kan finansieras inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. 2017/18:288 10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap 1 kap. Om äktenskaps ingående 8 a § Ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag erkänns inte i 1. om någon av parterna var för äktenskapets ingående, 2. om det för äktenskapets ingående skulle ha funnits något annat hinder mot äktenskapet enligt svensk lag och minst en av parterna då var svensk medborgare eller hade hemvist i , 3. om det är sannolikt att äktenskapet har ingåtts under tvång, eller 4. om parterna inte var närvarande vid äktenskapets ingående och minst en av dem då var svensk medborgare eller hade hemvist i . Första stycket gäller inte om båda parterna är och det finns synnerliga skäl att erkänna äktenskapet. Paragrafen innehåller bestämmelser som begränsar möjligheten att i erkänna vissa äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag. Övervägandena finns i avsnitt 5–7. Av första stycket första punkten, vars innehåll är nytt, framgår att barnäktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag inte erkänns i . Hinder mot erkännande av sådana äktenskap har förelegat om minst en av parterna för äktenskapets ingående var svensk medborgare eller hade hemvist i (nuvarande första punkten). Den nya första punkten innebär att samma sak nu ska gälla även i de fall parterna saknade anknytning till när äktenskapet ingicks. Bestämmelsen, som utgör ett undantag från den grundläggande principen om att utländska äktenskap erkänns i , avser således alla utländska barnäktenskap. Liksom för övriga hinder mot erkännande som anges i paragrafen (andra– fjärde punkterna), rör det sig om ett preciserat undantag vid sidan av det mer allmänna förbehållet för ordre public i 7 kap. 4 §. Undantaget omfattar äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag antingen i inför en utländsk vigselförrättare (6 §) eller utomlands (7 §). Bestämmelsen är tillämplig om någon av parterna var minderårig när äktenskapet ingicks. Hur gamla parterna är vid erkännandeprövningen saknar i detta avseende betydelse (se dock angående ålderns betydelse i kommentaren till andra stycket). Undantaget gäller enligt sin lydelse äktenskap. Det bör dock kunna vara till vägledning i fråga om andra rättsordningars institut som har i huvudsak samma rättsverkningar som ett äktenskap enligt svensk lag och som omfattar par av samma kön (jfr bet. 2008/09:CU19 s. 22). Förutsättningarna för bedömningen av om det finns materiell grund för att vägra erkännande är i princip desamma som för övriga undantag i paragrafen och som har gällt för barnäktenskap där parterna hade anknytning till när äktenskapet ingicks. Bedömningen får göras med ledning av de uppgifter som då är tillgängliga för den myndighet som prövar frågan (prop. 2003/04:48 s. 55 och prop. 2013/14:208 s. 135). Till följd av införandet av en ny punkt, ändras efterföljande numrering av punkterna i stycket. Ändringen i andra punkten är en följd av att barnäktenskap nu regleras separat. Genom ändringen tydliggörs att bestämmelsen endast omfattar äktenskap som ingåtts i strid mot andra svenska äktenskapshinder än det som avser åldersgränsen för ingående av äktenskap. Sådana andra hinder regleras i 2 kap. 3 och 4 §§ . I andra stycket regleras möjligheten att i undantagsfall erkänna sådana utländska äktenskap som omfattas av något av hindren mot erkännande enligt första stycket. Även ett utländskt barnäktenskap kan således erkännas om det finns synnerliga skäl. Ändringen innebär dock att den s.k. ventilen inte är tillämplig om någon av parterna är när frågan om erkännande prövas. Ett utländskt äktenskap kan därmed aldrig erkännas i om någon av parterna är ett barn. Genom den nya första punkten i första stycket tillkommer också en ny kategori äktenskap till ventilens tillämpningsområde. Dessa är barnäktenskap som ingåtts av parter som saknade anknytning till när äktenskapet ingicks. Uttrycket synnerliga skäl används för att tydliggöra den restriktivitet som ska gälla. Det ska göras en samlad bedömning utifrån de uppgifter som finns tillgängliga. För att det ska finnas synnerliga skäl, krävs att ett nekat erkännande i det enskilda fallet medför allvarliga konsekvenser för paret eller att det annars framstår som orimligt att inte erkänna äktenskapet (prop. 2013/14:208 s. 135). I bedömningen av om det finns synnerliga skäl ligger att ett nekat erkännande måste uppfylla kravet på proportionalitet enligt artikel 8 i (om rätten till respekt för privat- och familjeliv) och unionsrätten (framför allt rätten för EU-medborgare och deras anhöriga att fritt röra sig inom unionen). Ventilens tillämpningsområde får inte vara snävare än vad och unionsrätten medger.