prop · H503123 · 2018-03-06 00:00:00 — 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel) och innefattade bl.a. ett borttagande av det s.k. kontrollrekvisitet, som innebar att handelsåtgärderna skulle leda till kontroll över offret. En effektiv och ändamålsenlig straffrättslig reglering är i sig inte tillräcklig för att nå framgång i kampen mot människohandel. På samtliga de områden som berörs av brottsligheten krävs dels samarbete på internationell nivå, dels ett sektorsövergripande angreppssätt som involverar aktörer inom olika myndigheter och organisationer. I de fall barn är offer för människohandel måste särskild hänsyn tas till deras specifika behov, rättigheter och förutsättningar. Nedan anges några exempel på pågående nationella åtgärder på människohandelsområdet. beslutade regeringen om en uppdaterad handlingsplan till skydd för barn mot människohandel, exploatering och sexuella övergrepp. Handlingsplanen gäller –2018 och innehåller ett antal åtgärder för att förebygga övergrepp och brott mot barn, skydda och stödja barn samt skapa förutsättningar för att effektivt lagföra gärningsmän. Åtgärderna är avsedda att öka effektiviteten och samordningen hos de statliga myndigheter som berörs, att ständigt utveckla kunskapen och kompetensen inom området, att kontinuerligt förebygga och beivra brott mot barn samt att ge barn det stöd som de behöver. Några närmare exempel på åtgärder i handlingsplanen är en stärkt nationell samordning och samverkan mot människohandel med barn genom fortsatt uppdrag till i , tillsättandet av en ambassadör för det internationella samarbetet mot människohandel samt temadialoger. Ett ytterligare exempel är framtagandet av kunskapsstöd till och hälso- och sjukvården för samtal med barn. Stödet syftar bl.a. till att bidra till ökad kunskap bland yrkesverksamma och ökad upptäckt av barn som varit utsatta för exempelvis människohandel eller andra övergrepp. beslutade regeringen om en ny handlingsplan mot prostitution och människohandel. Syftet med handlingsplanen är att förebygga och motverka prostitution och människohandel samt att tillgodose behovet av skydd och stöd hos personer som är utsatta för människohandel. Handlingsplanen är också avsedd att bidra till ett mer effektivt, strategiskt och målinriktat arbete mot prostitution och människohandel. Genom en nationell handlingsplan som samlar regeringens arbete mot prostitution och människohandel kan samverkan och samordning på området stärkas ytterligare. har i uppdrag att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel. I uppdraget ingår bl.a. att samla in uppgifter om omfattningen av människohandel och om hur den kan förebyggas och bekämpas samt att redovisa resultaten till regeringen. överlämnar således en lägesrapport om människohandel för sexuella och andra ändamål. Vidare har Nationella operativa avdelningen () en människohandelsgrupp som bearbetar och analyserar tips och information om misstankar om brott rörande Prop. 2017/18:123 människohandel från hela landet. Därutöver deltar gruppen interna- tionellt inom ramen för , Europol, östersjösamarbetet och de utlandsstationerade polissambandsmännen. fungerar också som ett stöd för de nationella polisregionernas arbete med att upptäcka och utreda människohandelsbrott. i fick tidsbegränsade uppdrag av regeringen att bedriva arbete mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. gavs också i uppdrag att utveckla samordning och samverkan mot människohandel för andra ändamål än sexuella. I uppdragen ingick att verka för stärkt samverkan mellan myndigheter, kommuner, frivillig- och intresseorganisationer samt andra aktörer. Det ingick också att utveckla och samordna arbetet mot människohandel och exploatering med särskilt fokus på att ge stöd och skydd till barn, att samordna ett tryggare återvändande av personer i prostitution och som utsatts för människohandel samt att utveckla stödprogram för rehabilitering. ledde vidare det operativa metodstödsteam (NMT). NMT består av myndigheter som arbetar mot prostitution och människohandel och fungerar som en strategisk resurs för att utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel. En av flera insatser som har gjort inom ramen för sina uppdrag var att 2016 lansera en särskild manual, benämnd Manual vid misstanke om människohandel – Skydd och stöd till människohandelsoffer (Rapport 2016:5). Manualen togs fram av ett tiotal myndigheter och syftar till att stötta yrkesverksamma som kommer i kontakt med människohandelsoffer. uppdrag överfördes i sin helhet till den nybildade som en permanent uppgift. Avsikten är att på så sätt skapa bättre förutsättningar för att långsiktigt bedriva och utveckla arbetet. Arbetet i myndigheten kommer oavsett exploateringsändamål, liksom tidigare hos , att bedrivas samlat. I arbetet mot människohandel deltar därutöver ett flertal frivilligorganisationer. Exempelvis arbetar Plattformen civila mot människohandel för att förbättra samordningen av insatser till personer som är utsatta för människohandel och för att motverka människohandel i alla former. 4.2.4Vikten av ett effektivt och ändamålsenligt brottsbekämpande arbete Regeringens bedömning: För att nå framgång med att förebygga och bekämpa människohandel är det angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna arbetar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Insatserna på området måste ha en fortsatt hög ambitionsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer i stort med regeringens, när det gäller vikten av ett effektivt och ändamålsenligt brottsbekämpande arbete och åtgärder som kan vara av betydelse för att uppnå fler åtal och fler fällande domar. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser uttalar sig om det brottsbekämpande arbetet mot människohandel och om de åtgärder som utredningen har bedömt som betydelsefulla för arbetet framöver. Remissinstanserna instämmer huvudsakligen i utredningens bedöm- Exempelvis påtalar flera remissinstanser, bland dem Åklagar- myndigheten, betydelsen av regelbundna metod- och kompetensutveck- ECPAT anser att det finns behov av bl.a. specialiserade åklagare och poliser. betonar vikten av en myndighetsgemensam strategisk och operativ samordning där de förebyggande, brottsbekämpande och sociala insatserna kan gå hand i hand. människohandel m.fl. framhåller vikten av att offer för människohandel ges ökat stöd och skydd för att stödja deras medverkan i en rättsprocess och återetablering i samhället. Skälen för regeringens bedömning: Enligt utredningen framgår av tillgänglig statistik –2015 att endast en mycket liten andel av gjorda polisanmälningar avseende människohandel leder till åtal, och att en ännu mindre andel leder till fällande dom. antalet fällande domar är alltför få i förhållande till omfattningen av denna typ av brottslighet i . Utredningen anser vidare att flera rapporter både i och internationellt talar för att mörkertalet för personer som fallit offer för människohandel är stort. bakgrunden lyfter utredningen fram åtgärder av generell karaktär som bedöms vara av särskilt stor betydelse för att uppnå fler åtal och fler Utredningen lämnar inte några konkreta förslag på Enligt utredningen bör det säkerställas att såväl som har tillräckliga resurser för att bedriva sitt arbete. Vidare görs bedömningen att det bör vidtas regelbundna metod- och kompetensutvecklande åtgärder hos de brottsbekämpande myndig- Därutöver bör det finnas särskilda grupper mot människohandel och därtill relaterad brottslighet inom samtliga regioner, och även särskilda åklagare som hanterar sådana ärenden. Enligt utredningen bör det också bedrivas ett löpande arbete med identifiering av potentiella offer. Offren bör vidare ges ett ökat stöd och skydd i syfte att underlätta deras medverkan i en rättsprocess och återetablering i samhället. Slutligen görs bedömningen att brotts- utredningar om människohandel bör ha ett starkt fokus på s.k. stöd- Regeringen är enig med utredningen om att en nyckelfaktor för framgång med att förebygga och bekämpa människohandel är att de brottsbekämpande myndigheterna bedriver sitt arbete på ett effektivt och Regeringen instämmer också i utredningens huvudsakliga bedömningar om åtgärder som kan vara av särskilt stor betydelse för att bl.a. uppnå ökad lagföring. Av de åtgärder som redogjorts för ovan (se avsnitt 4.2.3) framgår att det görs löpande insatser bl.a. med inriktningen att förbättra och effektivisera det brottsbekämpande arbetet. följande insatser nämnas. har –2017 genomfört ett utveck- lingsarbete inom myndigheten för att stärka förmågan att bekämpa Ett av målen med arbetet har varit att skapa en organisation för de operativa insatserna mot prostitution och människohandel i hela landet. I fem av sju polisregioner finns numera särskilda grupper med förmågan att bekämpa alla former av människohandel och därtill relaterad brottslighet. Samtliga regioner har vidare i uppdrag att ta fram och fastställa handlingsplaner för hur arbetet mot människohandel ska bedrivas i regionerna. har också genomfört en uppföljning av inkomna ärenden för att säkerställa att anmälningar om människohandel hanteras av rätt funktioner med rätt kompetens på området. Regeringen har dessutom gett ett särskilt uppdrag att identifiera och redogöra för vilka åtgärder som myndigheten vidtar för att stärka förmågan att bekämpa människohandel i hela landet. redovisning ska inkludera åtgärder som rör utveckling av såväl det operativa arbetet som kompetenshöjande insatser. Uppdraget ska slutredovisas . Vidare har beslutat om ett uppdrag i syfte att få fram förslag på åtgärder som säkerställer att människohandelsärenden hanteras av åklagare med särskild utbildning eller erfarenhet av denna brottstyp. Ett fullständigt förslag med konsekvensbeskrivningar lämnades till verksledningen vid . Regeringen arbetar kontinuerligt med att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheterna har tillräckliga resurser för att bedriva allt sitt arbete på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Exempelvis har regeringen tidigare beslutat och aviserat om tillskott på till –2020. Utöver det har regeringen i budgetpropositionen föreslagit och aviserat ytterligare tillskott om till –2020 (prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen , anslaget 1:1 under utgiftsområde 4 Rättsväsendet). När det gäller frågan om stöd och skydd till brottsoffer, som utredningen lyft fram särskilt, kan nämnas att det 2015 gjordes ändringar i förundersökningskungörelsen. Ändringarna innebär att brottsoffer numera får ett bättre skydd, starkare stöd och mer information. Bland annat ska brottsoffer, så snart det är möjligt, få information om vilka skyddsåtgärder som finns att tillgå och om möjligheter till alternativt boende. Information ska också lämnas om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan ge vård till brottsoffret. Polisen ska också göra en individuell skyddsbedömning för att fastställa om det finns behov av särskilda skyddsåtgärder under förundersökning och rättegång. Ett brottsoffer kan vidare, på ansökan av en förundersökningsledare, beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd för att kunna återhämta sig och ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna. Detta följer av utlänningslagen (2005:716). Regeringen kan sammanfattningsvis konstatera att ett effektivt och ändamålsenligt brottsbekämpande arbete mot människohandel förutsätter att en rad olika insatser genomförs . Ett löpande arbete på området bedrivs och det finns också särskilda regler avsedda att ge brottsoffer ett adekvat stöd och skydd. Det arbete som bedrivs på området måste ha en fortsatt hög ambitionsnivå. 2017/18:123 utvecklingen noggrant och är beredd att vidta ytterligare åtgärder om ett behov skulle uppstå. Straffbestämmelsen om människohandel finns i 4 kap. 1 a § . Som framgått bygger bestämmelsen på de kriminaliseringsåtaganden som följer av Palermoprotokollet och EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel. Sistnämnda instrument är ersatt av människohandelsdirektivet (2011/36/EU). I bestämmelsens första stycke anges att den som, i annat fall än som avses i 4 kap. 1 § (människorov), genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst . I bestämmelsens andra stycke anges att den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. I bestämmelsens tredje stycke stadgas att om ett brott som avses i första eller andra stycket är mindre grovt, döms till fängelse i högst . Människohandel innefattar således tre huvudsakliga element, som samtliga måste föreligga för att ansvar för människohandel med vuxna personer ska kunna komma i fråga. Människohandelns första element är de s.k. otillbörliga medel som används för att få brottsoffret att underkasta sig eller foga sig. För straffansvar förutsätts således att en handelsåtgärd vidtas genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel. Det måste finnas ett orsakssamband mellan användandet av ett otillbörligt medel och handelsåtgärden. Det andra elementet avser handelsåtgärden, dvs. åtgärden för genomförandet av själva handeln. De handelsåtgärder som omfattas av straffbestämmelsen är att rekrytera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person. Människohandelns sista element är syftet med handeln. Handelsåtgärderna ska ha vidtagits i syfte att exploatera offret för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Brottet är fullbordat så snart de tre elementen är uppfyllda. För straffansvar krävs alltså inte att någon faktisk exploatering har kommit till stånd. Detta innebär i sin tur att det saknar betydelse för den straffrättsliga bedömningen om offret efter brottets fullbordan samtycker till en exploatering. Utrymmet för ett brottsoffer att lämna ett rättsligt rele- vant samtycke begränsas också av kravet på användande av ett Prop. 2017/18:123 otillbörligt medel (se prop. 2003/04:111 s. 60–61). I avsnitten som följer föreslår regeringen att straffbestämmelsen ska förtydligas i fråga om kravet på otillbörliga medel. Vad som gäller i denna del utvecklas därför i korthet nedan. Närmare om de otillbörliga medlen De otillbörliga medlen är som framgått olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet och annat sådant otillbörligt medel. Med olaga tvång avses detsamma som i straffbestämmelsen om olaga tvång (4 kap. 4 § ), dvs. att genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvinga annan att underkasta sig någon åtgärd. Rekvisitet vilseledande innebär förmedlande av en oriktig uppfattning till någon och förekommer bl.a. i straffbestämmelsen om bedrägeri (9 kap. 1 § ). Med utnyttjande av någons utsatta belägenhet avses olika situationer där gärningsmannen utnyttjar att offret befinner sig i en beroendeställning till honom eller henne, t.ex. till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställnings- eller lydnadsförhållande. Andra exempel är situationer där gärningsmannen utnyttjar att offret lever under ekonomiskt svåra förhållanden, lever i flyktingskap, befinner sig i vanmakt, lider av förståndshandikapp eller någon sjukdom, eller är beroende av narkotika. Med annat sådant otillbörligt medel avses situationer där gärningsmannen på andra sätt bemästrar offrets fria och verkliga vilja. Vid en helhetsbedömning ska omständigheterna ha varit sådana att offret inte har haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig handelsåtgärden (se prop. 2009/10:152 s. 60). ingick, som berörts ovan, ett s.k. kontrollrekvisit i bestämmelsen om människohandel. För straffansvar krävdes då att handelsåtgärden skulle leda till kontroll över offret. Kontrollrekvisitet togs bort genom lagändringen 2010. Av förarbetena till lagändringen framgår att kontrollrekvisitet hade lett till tillämpningssvårigheter. Det uttalades också att kontrollrekvisitet och förarbetsuttalandena om de otillbörliga medlen i praktiken tog sikte på samma omständigheter (se prop. 2009/10:152 s. 18). Behovet av en mer ändamålsenlig Regeringens bedömning: Straffbestämmelsen om människohandel är komplex och trots tidigare ändringar i bestämmelsen kvarstår tillämp- Det finns därför ett behov av att åstadkomma en mer Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , i och Juridiska institutionen vid , instämmer i eller har ingen invändning mot utredningens bedömning att det till följd av tillämpningssvårigheter bör övervägas en förändrad utformning av anser att svårigheter i tillämpningen är svåra att komma åt oavsett bestämmelsens närmare utformning. är den upplevda bristen på åtal och fällande domar inte en fråga som nödvändigtvis bäst löses genom ändringar i Tingsrätten är tveksam till behovet av lagändringar på området och anser att frågan inte är tillräckligt utredd. anser att de tillämpningsproblem som har identifierats i stor utsträckning torde bero på straffbestämmelsens grundläggande utformning. fakultetsnämnden vid anser att straffbestämmelsen måste ges en annan och bättre språklig utformning. Skälen för regeringens bedömning: Människohandel är ett stort och växande samhällsproblem som måste mötas med en effektiv och ända- målsenlig straffrättslig reglering. Straffbestämmelsen har varit i kraft i som problemen med människohandel växer är antalet domstolsavgöranden fortfarande begränsat. ledde endast av de brottsmisstankar om människohandel som registrerades vid till åtal och dom. meddelades tolv domar där åtal om människohandel I hälften av dessa fall bedömde domstolarna att människo- handel i någon del var styrkt. Utredningen har utvärderat straffbestämmelsen och övervägt om den bör förtydligas eller annars förändras för att säkerställa att det straffrättsliga skyddet är starkt. Utredningen bedömer att syftet med lagändringen 2010, då kontrollrekvisitet togs bort, inte har uppnåtts. Utredningen anser därför att straffbestämmelsen bör ändras för att kunna tillämpas på ett mer ändamålsenligt sätt. Regeringen delar utredningens bedömning att det trots tidigare ändringar av straffbestämmelsen kvarstår tillämpningssvårigheter. svårigheter avser i huvudsak de otillbörliga medlen. människohandelsbrottets komplexitet kan regeringen instämma i hovrätts synpunkt att svårigheter i tillämpningen av bestämmelsen är vanskliga att komma åt. Behovet av att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel innebär dock att ett fortsatt arbete med att uppnå en mer ändamålsenlig reglering är nödvändigt. således inte tingsrätts tveksamhet till behovet av en lagändring på området. universitets synpunkter på människohandelsbrottets utformning aktua- liserar frågan om det bör övervägas mer genomgripande förändringar i I sammanhanget är dock en viktig utgångspunkt att människohandel ofta består av komplexa förfaranden. straffbestämmelsen måste vara så konstruerad att den kan träffa många olika situationer och förfaranden i flera olika led. utgångspunkt är att människohandelsbrottet har utformats och avgränsats genom internationella instrument som har åtagit sig att följa. den bakgrunden och för att inte försvåra det internationella samarbetet anser regeringen att förutsättningarna för att förändra brottsbeskrivningen är förhållandevis begränsade. De otillbörliga medlen bör förtydligas Regeringens förslag: Det ska i straffbestämmelsen klargöras att det endast för två av de otillbörliga medlen – utnyttjande av någons utsatta belägenhet respektive annat sådant otillbörligt medel – finns ett krav på att omständigheterna har varit sådana att offret saknat något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig handels- Detta krav ska i lagtexten uttryckas som att personens alter- nativ allvarligt begränsas. Utredningens bedömning och förslag: Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens när det gäller problemen i tillämpningen av de otillbörliga medlen. Utredningens förslag har getts en annan lagteknisk utformning. Således föreslår utredningen att det nuvarande uttrycket i lagtexten att en handelsåtgärd vidtas genom något av de uppräknade otillbörliga medlen ska ersättas med uttrycket med användande av ett otillbörligt medel, varefter de otillbörliga medlen Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , , i , Plattformen civila mot människohandel och ECPAT , tillstyrker för- slaget eller har inga invändningar mot det. remissinstanser, bl.a. , och tingsrätt, avstyrker förslaget. bedömningen att den nuvarande lydelsen inte är tillräckligt tydlig, men anför att förslaget torde kunna stävja den oönskade rättstillämpningen som synes ha orsakats av övertolkning av tidigare förarbeten. hovrätt anför att förslaget ger intryck av att den önskade förändringen av rättstillämpningen ska åstadkommas genom förarbetsuttalandet i sig. Hovrätten menar vidare att det med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen och de uttalanden som gjort i bl.a. rättsfallet NJA 2016 s. 3 framstår som oklart om den föreslagna änd- ringen skulle få avsett genomslag. rätt och m.fl., som också avstyrker förslaget, resonerar på liknande sätt. bidrar till osäkerhet om vilket krav på samband som ska gälla mellan det otillbörliga medlet och handelsåtgärden. Skälen för regeringens förslag Kravet på att människohandel ska innefatta användande av ett otillbörligt medel uppställdes redan vid straffbestämmelsens införande 2002 och motiverades med att brottet, för att kunna avgränsas i förhållande till andra, mindre allvarliga brott, borde innefatta ett angrepp på offrets frihet och frid (se prop. 2001/02:124 s. 24). Kravet har dock sitt ursprung i I Palermoprotokollet anges att handelsåtgärderna ska ha skett genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons De kan också ha skett genom givande eller mot- 2017/18:123 tagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från någon som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person. Människohandelsdirektivet (2011/36/EU) innehåller i princip samma definition av människohandel som Palermoprotokollet, med förtydligandet att det med utsatt situation avses en situation där den berörda personen inte har något verkligt eller godtagbart alternativ till att underkasta sig utnyttjandet. Ett sådant förtydligande finns även i tolkningsförklaringarna till Palermoprotokollet, och avser där offrets alternativ till att underkasta sig ”missbruket”. Gemensamt för alla de otillbörliga medlen är att de på olika sätt syftar till att bemästra offrets fria och verkliga vilja (se bl.a. prop. 2001/02:124 s. 25 och prop. 2009/10:152 s. 15). De otillbörliga medlen kan också sägas ge uttryck för ett maktförhållande som gärningsmannen behöver upprätta eller utnyttja för att förmå offret att underkasta sig handelsåtgärden (jfr prop. 2009/10:152 s. 15 och 18). De angivna uttryckssätten utgör inte några särskilda förutsättningar som ska prövas vid bedömningen av om ett visst otillbörligt medel kan anses föreligga eller inte. Uttrycken beskriver i stället närmare vad som generellt sett kan anses känneteckna alla de otillbörliga medlen, trots deras olika karaktär. Till exempel kan den gärningsman som genom vilseledande lyckas rekrytera ett offer sägas ha bemästrat offrets fria och verkliga vilja och dessutom ha skaffat sig makt över offret.