prop · H503128 · 2018-04-10 00:00:00 — ”Det är en unik nämnd i kommunen eftersom det inte finns någon partipolitik, och att verksamheten är så styrd av lagen.” (nämndledamot) Förvaltningen är som ”en egen klick i kommunen”, och som ”en statlig verksamhet i regi”. (två tjänstemän på överförmyndarkansliet) 3.1 Handläggning, dokumentation och rutiner Ställföreträdare ska redovisa huvudmannens ekonomi till överförmyndaren, genom att skicka in årsräkningar och årsredogörelser. Tillsynen handlar till stor del om att se till att huvudmannens tillgångar används för hens nytta, och att tillgångarna är tryggt placerade och ger skälig avkastning. Kontrollen av att detta sker på ett godtagbart sätt sker främst genom granskning av årsredovisningar, men också genom löpande ärendehandläggning. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E Långsam handläggning av årsräkningar och årsredogörelser är ett av de vanligaste problemen som länsstyrelserna noterar vid sina inspektioner av överförmyndarna. Orsakerna till långa handläggningstider uppges vara både att ställföreträdare inkommer med handlingar sent eller inte alls och att överförmyndaren inte bevakar att handlingarna kommer in.54 I enkät uppger 22 överförmyndarkontor att de fortfarande har årsräkningar som inte blivit granskade . rör det sig om 301 årsräkningar.55 Långa handläggningstider är allvarligt, enligt länsstyrelserna eftersom det innebär att tillsyn av ställföreträdarskapet inte har skett, vilket kan vara allvarligt om man tar i beaktande att huvudmannen själv kan vara ur stånd att anmäla om något inte är som det ska. En annan konsekvens av att årsräkningar inte granskats är att ställföreträdare inte får ersättning för sitt uppdrag. JO har uttalat att en försening är för lång.56 En annan orsak till långsam handläggning av årsräkningar är bristande underlag från ställföreträdare. Enligt en handläggare i brukar endast cirka en fjärdedel av granskningarna vara kompletta efter en första genomgång av underlagen som ställföreträdare skickar in.57 Eftersom underlagen utgör en så pass väsentlig del av kontrollen av ställföreträdaren kan en överförmyndare förelägga vite till ställföreträdare som inte inkommer med efterfrågade handlingar. Fler än hälften av överförmyndarna har entledigat ställföreträdare på grund av brister i hens hantering av uppdraget. I några fall har ställföreträdaren själv begärt sitt entledigande i samband med utredning om lämplighet och vitesförläggande.58 Utöver granskning av årsräkningar handlägger också överförmyndarna en mängd övriga ärenden av olika dignitet, t.ex.: •medgivande av uttag från spärrade konton •redogörelse från god man för ensamkommande barn (ska inkomma ) •förteckning över huvudmans tillgångar och skulder •yttrande från huvudman som samtycker till god man 54Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna . 56Justitieombudsmannen 2017, Inspektion av Överförmyndaren i kommun den 4–. 57Fältanteckningar från fallstudie hos överförmyndarförvaltningen i , . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •intyg om att huvudman har tillgång till sitt betalkort •begäran om social utredning •yttrande från god man (om t.ex. kommunikationsproblem) Det är viktigt för rättssäkerheten att överförmyndaren dokumenterar alla händelser i respektive ärende och att det går att spåra dem i akten. noterar i sin tillsyn av överförmyndare generella brister i överförmyndarnas diarieföring och dokumentation av händelser. Det kan handla om dagsboksblad som inte stämmer med akten, brist på viktig dokumentation, avsaknad av vissa beslut, och avsaknad av verifikat. nämner också att det kan saknas anvisningar till hur man överklagar beslut som överförmyndare skickar ut. De allvarligaste bristerna hos överförmyndare som länsstyrelserna nämner handlar om fall där huvudmannen lidit rättsförlust, eller om överklaganden som överförmyndaren inte överlämnat till tingsrätten. Några konkreta exempel rör ett fall där överförmyndaren inte entledigat en ställföreträdare som var dement, en obehörig som fått tillstånd att ta ut pengar från ett barns konto, och förvaltarskap som inte omprövats årligen.59 Tjänstemän vid i lyfter också fram brister i överförmyndares handläggning av ärenden som avser legala förmynderskap (t.ex. en förälder till ett barn). handlar det om utbetalning av pengar till barnet, t.ex. från försäkringar eller genom arv, där föräldrar till barn måste ge in redovisning till överförmyndaren. En mer exakt omfattning av dessa och liknande brister är svår att uppskatta, eftersom det inte finns någon samlad rapportering eller uppföljning på nationell nivå. En genomgång av länsstyrelsernas tillsynsprotokoll gjord av indikerar dock att bristerna är både omfattande och allvarliga. I de 8 088 slumpvis utvalda akterna hittade SVT som inte redovisats. Det fanns också exempel på fastighetsaffärer där vinsten ”försvunnit” eller där den gode mannen sålt huset till sig själv, till underpris. I över var femte tillsynsrapport upptäckte länsstyrelserna brister när det gäller omprövning av förvaltarskap.60 Överförmyndarna kritiserades bland annat för att man slentrianmässigt hade godkänt förvaltarnas uppgifter utan egen granskning. I många fall hade man inte omprövat förvaltarskapen alls på flera år.61 har också visat att var tredje överförmyndare fått kritik av länsstyrelserna för hanteringen av gode män till ensamkommande barn.62 59Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna . 60Jemsby, , , och , Så gjorde vi undersökningen om förvaltarskapen, , . 61Jemsby, , , och . Utsatta människors pengar förskingras. Politiker riktar stark kritik mot god man-modellen. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E Granskning av årsräkning, överförmyndarförvaltningen i stad Handläggarna granskar årsräkningarna allteftersom de kommer in. En komplett årsräkning, dvs. där ställföreträdaren inkommit med samtliga obligatoriska verifikat och angivit korrekta uppgifter, uppskattas ta . Ungefär en fjärdedel av alla årsräkninar är kompletta. Handläggaren kontrollerar att årsräkningen är underskriven och upprättad i beständig skrift, kontrollerar ingående belopp mot förra årets granskning samt utgående belpp mot årsbesked. Handläggaren går igenom verifikat för de poster som uppgivits i årsräkningen. Nämnden tillhandahåller en pärm med register som det är önskvärt att ställföreträdaren sorterar verifikaten i. På grund av att handläggare i en annan förvaltning upptäckte att ställföreträdares räkningar betalats via autogiro från huvudmannens konto begär man in en handling som styrker avtalsförhållandet mellan huvudmannen och t.ex. Radiotjänst eller en tidningsprenumeration. Man har även begärt in ett intyg från huvudmannen att det är denne själv (alternativt hemtjänst eller boendepersonal) som ensamt hanterar bankkort kopplat till fickpengskontot. Resultatet av granskningen noteras i det digitalal ärendehanteringssystemet, men själva genomgånen är inte digitaliserad. I ärendehanteringssystemet finns en mall där frekvent förekommande begäranden om kompletteringar av årsräkning som skickas till ställföreträdarna framgår. Handläggaren skriver en förtydliganade text i dokumentet och anger vilka handlingar ställföreträdaren behöver inkomma med eller på annat sätt komplettera årsräkningen. På förvaltningen finns tre olika checklistor för normalgranskning, fördjupad normalgranskning och djupgranskning, som förvaltningen beslutat om. Alla nya ställföreträdares årsräkningar genomgår fördjupad normalgranskning. Förvaltningschefen väljer slumpmässigt ut 50 årsräkningar för djupgranskning, tillsammans med de årsräkningar från ställföreträdare som fick anmärkning året innan. Vid en djupgranskning går man bland annat igenom samtliga poster och verifikat noggrant. Vid en normalgranskning så gör man rimlighetsbedömningar av vissa poster. ”Man lär sig vad som är viktigt, och rimligt.”. Det finns inte några allmänna rekommendationer om vad överförmyndarna ska granska, utan checklistor och fokusområden (som t.ex. fickpengar) bestäms hos varje överförmyndare. De allra flesta överförmyndarkontor som svarat på enkät har skriftliga checklistor eller rutiner som stöd vid granskningen av årsräkningar. Checklistorna avser framför allt området ”förvalta egendom” (). Färre, () har checklistor avseende ”bevaka rätt” respektive ”sörja för person”. av de som svarat på enkäten har inga checklistor alls.63 Av de överförmyndarkontor som har rutiner uppger att de till stor del är framtagna internt. Resterande har tagit fram sina rutiner i samverkan med Kommuner och Landsting (SKL), , eller andra överförmyndare. I fritextsvaren uppger överförmyndare att de tagit fram rutiner ”med hjälp av kommunens jurist”, utifrån 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”nämndbeslut och tjänstemannapraxis”, ”med vägledning av även andras rutiner/checklistor, dock anpassade utifrån vår verksamhet”, att ”har godkänt rutinerna”, genom ”konsult”, ”via vårt nätverk”, och med hjälp av ”Överförmyndarpraktikan”.64 Olika rutiner behöver inte betyda att granskningarna har dålig kvalitet, och har inte gjort någon bedömning av kvaliteten på rutinerna. Däremot finns risker att alltför olika rutiner skapar olika praxis. Det finns en stor efterfrågan på stöd och riktlinjer för att öka likformigheten och rättssäkerheten. Detta har framkommit entydigt i våra fältbesök hos tre överförmyndare, på länsombudsmöte ordnat av Föreningen , och på en utbildningsdag med cirka 100 tjänstemän och överförmyndare på . Risker för olika tolkningar av olika lagrum gäller inte enbart själva granskningen av årsräkningar utan i princip hela verksamheten då den löpande hanteringen av olika ärenden kräver stor och bred kunskap om olika delar av samhället som huvudmannen har kontakt med, eller med en tjänstemans ord ”i allt som kan drabba en människa under en livstid”65. Reglerna kan förändras med kort varsel. Under den mest intensiva perioden av att snabbt rekrytera gode män till ensamkommande barn, utfärdade t.ex. flera riktlinjer på få antal veckor som överförmyndarna på något sätt var tvungna att förhålla sig till.66 Även länsstyrelserna menar att kraven som ställs på överförmyndarens granskning och på ställföreträdarens redovisning är oprecisa och leder till att överförmyndarna har utvecklat olika rutiner för sin granskning och hur den dokumenteras. Det innebär i sin tur att även länsstyrelserna har svårigheter, både att ställa krav i sin tillsyn av överförmyndare, och att bedriva enhetlig tillsyn länsstyrelserna emellan. Länsstyrelserna vill också att kraven på hur ställföreträdare ska föra räkenskaper och redovisa till överförmyndaren förtydligas och skärps.67 65Fältanteckningar från fallstudie hos överförmyndarförvaltningen i , . 66Fältanteckningar från fallstudie hos överförmyndarförvaltningen i , . 67Länsstyrelsen i (2017), Redovisning av uppdraget till länsstyrelserna att förbättra tillsynen över och stödet till överförmyndarna. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E Handläggning, överförmyndarförvaltningen i stad granskades redogörelser och årsräkningar huvudmän vars sammanlagda värde av tillgångar och inkomster uppgick till . Sju av handläggarna är jurister. En person sköter registraturen och en annan har hand om ärenden som rör ensamkommande barn. Handläggarnas jobb är till stor del uppdelat så att de varvar allmän handläggning med granskning. eftersom det är granskning. Handläggning innebär att man hanterar de ärenden som kommer in, t.ex. fastställande av arvode, ensamkommande barn som vill byta god man, en förvaltare som begärt entledigande, ansökningar om god man. Kvaliteten på årsräkningarna som ställföreträdarna skickar in upplevs ha blivit sämre nu: man upplever att ställföreträdarna var mer noggranna och tog uppdraget mer på allvar förut. Utöver granskningen av samtliga årsräkningar och redogörelser gör överförmyndaren djupgranskning på ett stickprov med 50 akter. I dessa tar man t.ex. reda på om huvudmannen verkligen fått den soffa eller tv som ställföreträdaren har kvitto på att hen köpt, och stämmer av med boendet om besöksfrekvensen som ställföreträdaren uppgett. Det finns ett mål om att klara av årsräkningarna , vilket gör att man ska göra 11,5 granskningar per dag. 3.2 Rekrytering av ställföreträdare Det är tingsrätten som anordnar ställföreträdarskap men överförmyndaren som rekryterar ställföreträdare. Överförmyndaren har inget lagfäst ansvar för rekryteringen, utan ansvaret är i stället något som utvecklats i praxis. Det har blivit svårare att rekrytera ställföreträdare, delvis på grund av svårare ärenden. Denna utveckling har pågått då institutioner lades ner med anledning av ädel- och psykiatrireformerna, som innebar att tidigare patienter skulle integreras i samhället. Komplexiteten kan handla om allt från att en huvudman har en stor förmögenhet, där det krävs kunskap om hur medlen bör placeras, till att ha kunskap om hur man hanterar en utagerande huvudman med psykisk sjukdom och missbruksproblematik. I enkät till överförmyndarkontoren uppger att de har ställföreträdarskap där man gjort bedömningen att huvudmannen kan vara farlig. har behovet av ställföreträdare ökat ytterligare med anledning av ett ökat behov av gode män till ensamkommande barn, vilket ställer krav på kunskap om regelverk kring uppehållstillstånd och rättigheter avseende skola, vård och omsorg. Flera överförmyndare betonar dock att det inte är svårt att hitta ställföreträdare till ensamkommande barn.68 Däremot har överförmyndaren svårt att hitta ställföreträdare som tar sig an huvudmän med till exempel svårare 68 enkät, och stickprov ur länsstyrelsernas inspektionsprotokoll. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N psykiska problem och missbruksproblematik, eller där huvudmannen eller anhöriga ansetts vara hotfulla.69 Det är kommunerna som har det yttersta ansvaret för att de som vistas där ska få det stöd och den hjälp de behöver.70 För att möta efterfrågan på ställföreträdare som kan ta sig an komplicerade ärenden finns det , baserat på enkät, 13 stycken förvaltarenheter med anställda kommunala tjänstemän som åtar sig ställföreträdaruppdrag.71 Tre av dessa tillkom . är antalet förvaltarenheter därmed nästan dubbelt så många som vid granskning 2009 då antalet uppskattades till sju stycken. Den första kommunala förvaltarenheten inrättades i i samband med psykiatrireformen. Före reformen tog personal på sjukhusen hand om vissa av den intagnes ekonomiska ärenden. När ansvaret för vissa grupper av psykiskt sjuka personer flyttades till kommunerna flyttades även denna funktion till kommunen. Förvaltarenheterna finns på olika ställen i de tretton kommunerna. Sex ligger under kommunstyrelsen, och sex under olika nämnder. En ligger under ett kommunalförbund. Vid utgången av 2016 fanns det sammanlagt cirka 650 ställföreträdaruppdrag som förvaltas av förvaltarenheter, varav huvuddelen är förvaltarskap.73 Det råder delade meningar om förvaltarenheter är en bra lösning för att tillhandahålla ställföreträdare. Kritik som framförts mot kommunernas förvaltarenheter har handlat om huruvida inrättandet av förvaltarenheter överensstämmer med bestämmelsen i kommunallagen (2017:725) om att en nämnd inte får bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part.74 En ställföreträdare som är anställd i en förvaltarenhet som är placerad under socialnämnden eller kommunstyrelsen skulle kunna hamna i en jävsituation om hen ska företräda sin huvudman gentemot kommunen. Annan kritik har handlat om att det strider mot det av tradition ideella uppdraget att ha anställda ställföreträdare, och att det finns ett egenvärde att uppdraget till stor del förblir ideellt.75 har 702 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 71De överförmyndarenheter som uppger att de har förvaltarenheter är , , , , , , , , , , , och . 72Riksrevisionen (2009), Tillsynen av överförmyndarna – uppföljningsgranskning, RiR 2009:31, och enkät. 743 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (2017:725). 75Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E framfört att ovan nämnda lösningar på rekryteringsproblemet utgör ”efterföljansvärda exempel”.76 Utöver förvaltarenheter finns det ett privat företag som tillhandahåller ställföreträdare. Totalt 29 överförmyndarkontor av 130 har i enkät uppgett att de har anlitat företaget. Sammanlagt sju personer var anställda på företaget och nettoomsättningen var , vilket är en tredubbling jämfört med 2013.77 Vid utgången av 2016 hade företaget totalt 191 uppdrag, varav 96 förvaltarskap, 88 godmanskap och 7 kombinerade förvaltarskap/godmanskap. Dessa uppdrag sköts av tre s.k. intressebevakare (dvs. ställföreträdare i juridisk mening) med var sin assistent. Kritik som har framförts mot det privata företaget är att det går för många uppdrag per intressebevakare, vilket innebär att en huvudman har för lite kontakt med sin ställföreträdare företag är vinstdrivande rimmar också illa med uppdragets ideella karaktär, menar flera kritiker.78 Överförmyndaren granskar anställda ställföreträdare på samma sätt som ideella ställföreträdare. Rekryteringssvårigheterna som redovisats här blir särskilt problematiska i relation till överförmyndarnas tillsyn över ställföreträdarna. Det finns per definition en intressekonflikt inbyggd i att överförmyndaren rekryterar den som överförmyndaren sedan ska granska. Ju svårare det är att rekrytera desto mer problematiskt blir detta förhållande, då en handläggare kan ha svårt att leverera kritik om hen är rädd för att ställföreträdaren vill avsluta sitt uppdrag. Den redan befintliga intressekonflikten förstärks alltså när det blir svårare att rekrytera ställföreträdare. De professionella ställföreträdarna har vuxit fram på grund av svårigheter för överförmyndare att hitta ställföreträdare. Formerna för dessa anställningar är dock inte reglerade så som de är i andra nordiska länder. I finns professionella ställföreträdare för svårare uppdrag och ideella för de enklare uppdragen. De professionella ställföreträdarna är då anställda hos motsvarigheterna till och tillsynas av en central myndighet. 79 I förordnar magistraten eller domstolen en privatperson såsom en anhörig som intressebevakare. En allmän intressebevakare, som vanligen är en statstjänsteman som är anställd på en intressebevakningsbyrå, kan även förordnas. Flera intressebevakare kan samverka kring uppdraget eller så delar de det mellan sig.80 76Justitieombudsmannen (2009), Justitieombudsmännens ämbetsberättelse. Redogörelse /10:JO1. 77Årsredovisning för , 2016. 78Intervju med företrädare för , . 79BEK nr 1075 af 11/12/2003. Bekendtgørelse om behandling af værgemålsog værgesager samt om faste værger og værgens vederlag m.v. 801.4.1999/442, Lag om förmyndarverksamhet/Laki holhoustoimesta. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rekrytering, överförmyndarförvaltningen i stad De som är gode män och förvaltare i kommunen får information om att överförmyndaren söker ställföretradare via e-post. får de förfrågningar. Överförmyndaren går också ut med information via t.ex. lokaltidningen, bioreklam, en mässa för personer , och tv:s . försöker hålla antalet ställföreträdarskap per ställföreträdare till max fem huvudmän per ställföreträdare. Enligt godmansföreningen har det tillkommit allt svårare fall . Mycket psykiska störningar, missbruk, hemlösa. Uppdragen blir tyngre. Överförmyndaren får in cirka fem intresseanmälningar per månad.Överförmyndaren håller i 2,5 timmes långa informationsträffar. män för ensamkommande bjuds in till en särskild träff. Det blev fem träffar för gode män för ensamkommande och fyra träffar för ”vanliga” gode män . Det brukar vara cirka 15 personer som kommer varje gång. God man och förvaltare: en praktisk vägledning. Anhöriga får en egen informationsträff och får också boken. Innan kursdeltagarna går hem får de fylla i vad det är för uppdrag de helst vill ha och vad de är bra på (fastighetsaffärer, revision, språk m.m.). En del upptäcker att det inte var något för dem. De andra läggs till på en mejllista efter genomförd lämplighetsprövning. skickar överförmyndaren ut de ärenden som finns och då kan de välja om något låter intressant. Om ingen vill ”får vi ligga på och tjata och ringa”, men det brukar lösa sig i slutändan. "Man skulle vilja matcha gode män och huvudmän bättre. Men det är svårt, det finns inte så många att välja bland. Denna kvinna skulle t.ex. säkert må bättre i sina diagnoser bara genom social stimulans genom en god man. Bara det kan underlätta." ”Just det. Om ni ska skriva om problem så skriv om rekrytering och tillsyn. Våra dubbla roller. Det är ett stort problem”. 3.3 Olika bedömningar av lämplighet Av framgår att den ställföreträdare som utses ska vara en ”rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person” och att lämpligheten hos ställföreträdaren ska ”kontrolleras i den utsträckning som behövs”.81 Det är svårt att i lag reglera lämplighet hos ställföreträdare, eftersom de egenskaper och kunskaper som den gode mannen behöver för att kunna utföra uppdraget behöver matchas mot huvudmannens specifika behov. En god man som ska förvalta ekonomi hos en förmögen huvudman behöver kunskaper om aktiemarknaden och regler som rör den, medan en person som är god man åt en person med omfattande funktionsnedsättningar behöver ha kunskap om t.ex. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, för att kunna bevaka att huvudmannen får de insatser hen har rätt till. I vissa fall kan anhöriga vara olämpliga som ställföreträdare i och med att de kan ha egna intressen i förvaltningen av egendom, och därmed brista i bevakningen av huvudmannens intressen. I andra fall kan anhöriga vara de mest lämpade. 81 11 kap. 12 § (1949:381). R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E kan till exempel gälla då en huvudman har svårigheter att kommunicera och där en anhörig är bäst lämpad att tolka huvudmannens önskemål. Överförmyndarkontoren som svarat på enkät bedömer ställföreträdares lämplighet på flera olika sätt. Diagram 1 Överförmyndarkontorens (n = 129) underlag för bedömningar av ställföreträdares Underlag från sociala myndigheter Avstämning med den nya ställföreträdaren om hen har uppdrag hos andra överförmyndare Avstämning med annan/andra överförmyndare om ställföreträdaren har uppdrag hos andra överförmyndare Annat, vad? Källa: enkät till 159 överförmyndarkontor. Nästan alla överförmyndarkontor begär utdrag från belastningsregister och . De flesta begär också ut information från sociala myndigheter. Att göra intervjuer med potentiella ställföreträdare, att ta referenser på dem, eller låta dem göra kunskapstest är det få som gör. av överförmyndarkontoren gör uppföljning av sina lämplighetsbedömningar. En bedömning som görs rör hur många huvudmän det är lämpligt att en ställföreträdare har. föreskriver lagen ingen maxgräns och praxis varierar för hur många huvudmän en ställföreträdare kan ha. Endast drygt hälften av överförmyndarkontoren tillämpar en maxgräns för hur många huvudmän en ställföreträdare får ha, enligt enkät, och där maxgräns tillämpas skiljer sig antalet uppdrag åt. Gränsen ligger oftast någonstans mellan fem och femton uppdrag. De som inte tillämpar en maxgräns gör i stället en bedömning av om ställföreträdaren har tid, kompetens och förmåga att sköta uppdraget. Bedömningen görs också mot vilken typ av uppdrag det rör sig om.