prop · H503145 · 2018-03-20 00:00:00 — har i sitt yttrande över utkastet bl.a. uppgett att förutsättningarna för verkets kontrollbesök har fått en mer inskränkt utformning i förhållande till utredningens förslag genom att inte får ”göra besök där verket vet att den enskilde är bosatt”, dvs. där personen är folkbokförd vid det aktuella tillfället. 2017/18:145 försvårar verkets möjligheter att i samverkan med andra myndigheter kontrollera att folkbokföringen är korrekt. förordar därför att utredningens ursprungliga förslag i denna del läggs till grund för lagstiftning. Vidare anser att det är nödvändigt att verket får befogenhet att kunna kräva att personen styrker sin identitet för att inte kontrollåtgärden ska bli verkningslös. Myndigheten ifrågasätter även om bestämmelsen om kontrollbesök kommer att få den avsedda allmänpreventiva effekten om den inte kopplas till en befogenhet samt till en sanktion om vad som händer om personen inte medverkar vid ett kontrollbesök. Ett sådant exempel skulle kunna vara att på eget initiativ ändrar personens folkbokföring. Skälen för regeringens förslag nuvarande befogenheter vid bosättningsutredning Av 31 § folkbokföringslagen framgår att får besluta att förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt lagen, att antingen göra en sådan anmälan, eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av personens folkbokföring. får också besluta att förelägga en person att lämna sådana uppgifter som behövs för kontroll av bosättningen enligt lagen eller för kontroll och komplettering av övriga uppgifter om en folkbokförd person som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet. I ett beslut om föreläggande ska det anges vilka uppgifter som ska lämnas. får också besluta att förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens medgivande i sin tur upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten (32 § folkbokföringslagen). Om någon inte följer ett föreläggande får besluta om nytt föreläggande förenat med vite (37 § folkbokföringslagen). Något författningsreglerat stöd för att göra besök för att kontrollera bosättning för bedömning av folkbokföring finns inte . Behov av bättre möjligheter att kontrollera uppgifter i folkbokförings- databasen I de flesta fall är de utredningsbefogenheter som har fullt tillräckliga för att fatta korrekta beslut om folkbokföring. Det finns emellertid situationer då det kan vara befogat att vidta ytterligare kontroller och där ett besök skulle vara mycket värdefullt som informationskälla. Så är fallet bl.a. när någon i en flyttningsanmälan eller svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när finner att flera personer är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och misstänker att så inte är fallet, när misstänker skenboende och när barn är folkbokförda hos sina föräldrar men misstänker att de bor utomlands med egen familj (2008:74 Rätt och riktigt s. 158). När och hur kontrollbesök får genomföras Det har av Datainspektionen framförts att utredningens analys av förslagets påverkan på de enskildas integritet är bristfällig. Här kan konstateras att behov av att göra besök för att kontrollera bosättningen endast uppstår i vissa särskilda fall när det inte går att fastställa om en person ska folkbokföras eller var denne ska folkbokföras enbart genom en skrivbordskontroll. I dessa fall anser utredningen, liksom regeringen, att det är angeläget att införa en möjlighet att göra besök. En sådan befogenhet för innebär dock att myndigheten får förfoga över ett för den enskilde integritetskränkande ingrepp. Åtgärden ska därför tillämpas restriktivt och först när det inte går att fastställa den enskildes bosättning på annat sätt. En rätt för att i vissa fall göra kontrollbesök kommer högst väsentligt förbättra det underlag som ska ligga till grund för prövningen av folkbokföringsfrågan och kommer höja kvaliteten på de beslut som fattas. Den olägenhet och det obehag som ett hembesök innebär för den enskilde måste anses rimligt med beaktande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. De vinster som förslaget bedöms medföra får därmed anses överväga det intrång i den personliga integriteten som förslaget kan innebära. Enligt regeringens mening får möjligheten att göra kontrollbesök – även med det intrång detta medför – anses proportionerligt, särskilt med beaktande av att besöksmöjligheten ska utnyttjas restriktivt. Regeringen föreslår därför att det ska införas en möjlighet för att göra besök för att kontrollera bosättning och att dessa besök ska kallas kontrollbesök. Till skillnad från utredningens förslag anser dock regeringen, i likhet med remissinstanserna, att uttrycket ”när det behövs” ska ersättas med ”om det är nödvändigt” i syfte att bättre spegla den restriktivitet som med hänsyn till den personliga integriteten ska gälla för den aktuella åtgärden. Eftersom den föreslagna kontrollens främsta syfte ska vara att minska förekomsten av att personer inte är folkbokförda där de är bosatta bör den äga rum på den adress där den enskilde har uppgett sig vara bosatt eller där det finns anledning att anta att personen är bosatt. Utredningen har föreslagit att även ges möjlighet att göra besök där myndigheten vet att den enskilde är bosatt. har i sitt yttrande uppgett att avsaknaden av en möjlighet att göra ett besök där personen är folkbokförd försvårar myndighetens möjligheter att kontrollera att folkbokföringen är korrekt. Regeringen instämmer i detta och föreslår därför att ges en sådan möjlighet. Det bör dock i lagtexten formuleras så att besöket ska kunna göras där personen är folkbokförd. Som framkommit av remissvar över betänkandet uppkommer frågan hur ett kontrollbesök ska genomföras. Vilka befogenheter ska ha vid ett besök bör därför närmare preciseras. Regeringen anser att detta bör tydliggöras genom att nya bestämmelser införs i folkbokföringslagen som närmare reglerar förfarandet kring kontrollbesök. 2017/18:145 En fråga som särskilt bör regleras är huruvida ska behöva underrätta den som kontrollbesöket avser före besöket. Det kan förutsättas att en stor del av värdet med kontrollen skulle försvinna om den kontrollerade i dessa fall fick veta om besöket i förväg. Övervägande skäl talar därför för att ska få göra oannonserade kontrollbesök. Detta, sammantaget med att det är i den enskildes bostad som åtgärden ska vidtas, innebär dock att det finns särskilt stor anledning att betona vikten av att den enskildes integritet värnas. Regeringen föreslår därför att det ska införas en bestämmelse som tydliggör att kontrollbesök ska genomföras så att de innebär ett så litet intrång som möjligt för den kontrollerade. Ännu en fråga är vilka åtgärder ska få vidta vid sitt besök. beslut om kontrollbesök ska avse en viss persons bosättning. Det är därför rimligt att vid besöket har befogenhet att begära att den person besöket avser lämnar uppgifter om sin identitet. kontrollbefogenhet bör dock begränsas till just detta. Det innebär att om den enskilde visserligen uppger sig vara den eftersökte men inte vill eller kan legitimera sig eller om flera personer uppehåller sig i bostaden och ingen av dessa ger sig tillkänna som den som ska kontrolleras, är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få den enskilde att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Inte heller kan mot den kontrollerades eller övriga personers vilja söka igenom lägenheten för att få klarhet i vem som bor där. har förordat att myndigheten vid kontrollbesöken medges befogenheter som går utöver de föreslagna med risk att åtgärden annars blir verkningslös. Även om de åtgärder föreslås kunna vidta vid ett kontrollbesök är relativt begränsade är det regeringens uppfattning att möjligheten ändå innebär att kommer att få ett klart bättre underlag för att bedöma bosättningen så att ett korrekt beslut om folkbokföringen kan fattas. Om en person inte medverkar vid ett kontrollbesök kan det exempelvis ge en indikation på att bosättningen behöver utredas vidare. En följd av kontrollbesöket kan därigenom också bli att det finns skäl för att besluta om ändrad folkbokföring. Någon särskild sanktion för den enskildes bristande medverkan vid besök bör dock inte införas. Regeringen föreslår att beslut om kontrollbesök inte ska kunna överklagas särskilt. En annan ordning skulle förta effekten med besöket, inte minst då besöken föreslås kunna ske oannonserat. Ett eventuellt missnöje med förfarande får istället tas upp i samband med ett överklagande av beslutet om folkbokföring. Regleringen av när och hur kontrollbesök får genomföras föreslås ske genom införande av nya paragrafer, 32 a och 32 b §§, i folkbok- föringslagen. Regeringens förslag: Den som uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt lagen. Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst . Om en gärning är att anse som ringa döms inte till ansvar. får inte vid vite förelägga någon att medverka i en utredning av en gärning som kan föranleda straff för honom eller henne. En fråga om ansvar enligt straffbestämmelser i folkbokföringslagen för en gärning får inte prövas om gärningen ligger till grund för ett föreläggande om vite och har ansökt om utdömande av vitet. Genom införandet av straffbestämmelser ska i lagen om brottsbekämpande verksamhet införas en hänvisning till folkbokföringslagen i den uppräkning av de brott som verksamheten omfattar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen ger dock bestämmelsen en delvis annan språklig utformning. Utredningen behandlar inte förhållandet mellan brott och vite. I betänkandet finns inte heller förslag om att införa en hänvisning till brott enligt folkbokföringslagen i lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet. Remissinstanserna: , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , Säkerhetspolisen, Kriminalvården, , , , , , Inspektionen för vård och omsorg, Myndigheten för delaktighet, Inspektionen för socialförsäkringen, , , Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, kommun, Bodens kommun, kommun, , , kommun, kommun, , , i (LO), Svensk Försäkring, allmännyttiga bostadsföretag () och Kommuner och Landsting tillstyrker eller har inte haft något att invända mot utredningens förslag. tillstyrker utredningens förslag med följande synpunkter. Enligt andra stycket i den föreslagna bestämmelsen ska ett brott bedömas som grovt bl.a. om ”det ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning”. Formuleringen kan uppfattas på det sättet att ett folkbokföringsbrott ska bedömas som grovt om det ingått som ett led i någon annan typ av brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Enligt betänkandet förefaller avsikten vara att ”brottsligheten” ska avse just folkbokföringsbrott. Om så är fallet bör en annan formulering övervägas. Vidare bör det inte vara möjligt att ingripa med både straff och vite mot samma förfarande. som straffbestämmelsen införs bör det därför införas en ny paragraf i folkbokföringslagen som förbjuder att den enskilde döms till ansvar om en gärning omfattas av ett vitesföreläggande som har överträtts. instämmer i utredningens förslag och överväganden. ett folkbokföringsbrott införs behöver en följdändring göras i lagen om Det är nödvändigt att under den fortsatta beredningen ta ställning till om det kan anses förenligt med bestämmelser att förelägga en person med vite, om det finns anledning att anta att personen har begått ett brott och de begärda uppgifterna i föreläggandet har samband med den gärning som delar utredningens bedömning att det är angeläget att kriminalisera ett beteende som innebär att någon medvetet vill få oriktiga uppgifter registrerade eller uppsåtligen underlåter att följa anmälningsskyldigheten till grund för beslut om folkbokföring. Förutsättningen att det ska krävas fara i bevishänseende och att normalstraffet är böter som ringa fall inte är straffbara haltar däremot något och bör därför övervägas ytterligare. Det är viktigt i det fortsatta beredningsarbetet att gränserna tydliggörs för vilka beteenden som ska vara straffvärda och vilka godtagbara avvikelser som inte bör vara föremål för straffrättsliga påföljder. till en gradindelning av folkbokföringsbrottet. Vid grovt brott föreslås, liksom vid grovt bidragsbrott, att hänsyn ska tas till om brottet ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. utredningen omnämns två exempel på grovt brott som är relevanta. delar utredningens uppfattning att det finns starka skäl som motiverar ett införande av en särskild straffbestämmelse Främst mot bakgrund av att nu befintlig lagstiftning inte har visat sig tillräckligt effektiv. utredningens uppfattning att endast de uppsåtliga brotten ska Det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet föras ett resonemang om underlåtenheten att anmäla ändrade förhållanden är ett s.k. perdurerande brott eller inte. En av de största svårigheterna med den tidigare straffbestämmelsen var att fastställa brottstidpunkt. Hovrätten för anser att de skäl som förts fram i tidigare lagstiftningsärenden för att avkriminalisera ageranden som leder till felaktigheter i folkbokföringen är övertygande och ställer sig tveksam till om det på det befintliga underlaget finns tillräckliga skäl för den kriminalisering som utredningen föreslår. förslaget eftersom argumentationen för att ett folkbokföringsbrott ska införas inte är övertygande. kan inte tillstyrka förslaget och anser att det bör ändras i enlighet med följande synpunkter. ställas höga krav på legalitet och förutsägbarhet vid införande av Alternativa, mindre ingripande, åtgärder ska alltid övervägas i första hand och gärningens allvar ska motivera Enligt gällande rätt kan anmälnings- och uppgifts- skyldighet kompletteras med vitesföreläggande. inte övervägt huruvida denna befintliga och mindre ingripande åtgärd är en tillräcklig åtgärd. Även i övrigt saknas en mer djupgående analys avseende behovet av en straffsanktion på sätt som föreslås. efterfrågas ytterligare motivering av straffskalan, eftersom den inte har motiverats i förhållande till brottets straffvärde. straffbestämmelse avseende folkbokföringsbrott införs är det viktigt att det tydliggörs vad som kan anses utgöra ringa fall, vad som kan utgöra Prop. 2017/18:145 grova fall, samt vad som ska gälla vid olika situationer av Detta för att möjliggöra en så förutsägbar och enhetlig tillämpning som möjligt. Skälen för regeringens förslag Frågan om straffrättsliga sanktioner vid folkbokföring har upp- märksammats tidigare. Den gärning som senast var kriminaliserad tog sikte på när någon som är folkbokförd i landet inte anmälde flyttning eller när någon som flyttat in från utlandet och skulle folkbokföras inte anmälde inflyttningen till . Bestämmelsen tog således inte sikte på fall då oriktiga uppgifter lämnas utan omfattade endast fall när någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgjorde sin anmälningsskyldighet avseende flyttning inom eller till landet. brott var inte kriminaliserat. Denna straffbestämmelse upphörde dock att gälla mot bakgrund av förslag i slutbetänkandet Folkbokföringen (SOU 2009:75). Dåvarande regering, vars förslag överensstämde med utredningens, konstaterade att folkbokföringen har stor betydelse i samhället, inte minst för att i olika sammanhang bedöma enskildas rättigheter och skyldigheter, men ifrågasatte om enbart underlåtenheten att fullgöra en anmälningsskyldighet i sig var så allvarlig att den motiverade en straffsanktion. Straffbestämmelsen tillämpades dessutom i mycket begränsad omfattning. Det fanns enligt regeringens mening all anledning att se allvarligt på en situation där en person utverkar en felaktig folkbokföring för att tillskansa sig fördelar och menade att ett sådant agerande borde straffbeläggas. En sådan gärning kunde dock bedömas som bidragsbrott och leda till straffansvar enligt bidragsbrottslagen. Regeringen ansåg sammantaget att övervägande skäl talade för att straffbestämmelsen i folkbokföringslagen borde upphävas. (se prop. 2012/13:120 Folkbokföringen s. 114 och 115). Förekomsten av felaktiga uppgifter i folkbokföringen Det har blivit alltmer vanligt att oriktiga eller stulna identiteter används för brottsliga syften. Uppgifter om någon annans identitet, familjeförhållanden, adress och ekonomiska förhållanden är ofta offentliga hos myndigheter eller finns tillgängliga på annat sätt. Detta gör det lätt att få tillgång till uppgifterna vilket innebär att det har blivit enkelt att utge sig för att vara någon annan och använda dennes identitet i olika sammanhang. Det handlar då ofta om att någon gör sig skyldig till olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 b § . Brottet syftar till att motverka missbruk av identitetsuppgifter och ge skydd mot den integritetskränkning det innebär att få dessa utnyttjade. För straffansvar krävs att någon utger sig för att vara en annan person genom att olovligen använda den personens identitetsuppgifter och därigenom ger upphov till skada eller olägenhet för honom eller henne. I folkbokföringsdatabasen finns ett flertal uppgifter av betydelse för stora delar av samhället, däribland för utbetalningar från välfärds- 2017/18:145 systemen. I folkbokföringsdatabasen registreras en persons bosättning samt uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lag får förekomma i databasen. Det förekommer att uppgifter som blir registrerade i folkbokföringsdatabasen inte speglar verkliga förhållanden och att dessa används för att begå brott. Det kan exempelvis handla om oriktiga uppgifter om identitet eller att personer är folkbokförda på felaktiga adresser, t.ex. att orimligt många personer är folkbokförda på en mycket liten lägenhetsyta eller att personer är folkbokförda i landet trots att de inte är bosatta här. Utbetalningar från välfärdssystemet bygger på förutsättningen att rätt person får det stöd som denne har rätt till. I de utbetalande myndigheternas ärendehantering fästs en stor tilltro till de uppgifter som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen. När det i samhället finns en presumtion för att uppgifter registrerade i folkbokföring är korrekta kan det få stora konsekvenser när uppgifterna är felaktiga. Det saknas tillförlitlig statistik över omfattningen av felaktiga uppgifter i folkbokföringen som ligger till grund för brottslighet. Enligt utredningens bedömning är det dock ett förhållandevis vanligt inslag vid brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och att brottsligheten inte sällan avser betydande värden. Att oriktiga uppgifter som lämnas i samband med folkbokföring kan få långtgående konsekvenser för staten och andra som drabbas blir särskilt tydligt i fall där någon lämnar oriktiga uppgifter för att få oriktiga identiteter registrerade i folkbokföringsdatabasen eller för att stjäla annans identitet och sedan på olika sätt kan agera i en falsk identitet i annan brottslig verksamhet. Konsekvenser av fel i folkbokföringen och behovet av straffbestämmelser Den betydelse som folkbokföringen har för ett stort antal samhälls- funktioner ställer särskilda krav på att de uppgifter som läggs till grund för registreringen är riktiga. Folkbokföringsdatabasen har en central funktion för flera myndigheter i den dagliga ärendehanteringen och den bör därför omgärdas av ett starkt skydd. Införandet av straffbestämmelser kan ha en förebyggande effekt och leda till att skapa ett bättre beslutsunderlag för myndigheterna genom att uppgifterna i folkbokföringen kommer att hålla en högre kvalitet. Det finns därför skäl att överväga möjligheten att beivra vissa oönskade beteenden som tar sin utgångspunkt i gärningar där någon genom aktivt handlande uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen. Det utgör även en tydlig signal om folkbokföringsdatabasens centrala betydelse för samhället i stort och innebär att samhället markerar allvaret i att inte fullgöra sina skyldigheter i fråga om en så grundläggande och viktig funktion. En kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt fordrar mycket starka skäl (se bl.a. prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande s. 55). Det finns inte någon särskild sanktion mot att lämna oriktiga uppgifter till för folkbokföring. Straffskydd uppstår i stället om agerandet uppfyller rekvisiten för t.ex. osant intygande, urkundsförfalskning eller olovlig identitetsanvändning (15 kap. 11 §, 14 kap. 1 § respektive 4 kap. 6 b § ). När det gäller ansvar enligt bidragsbrottslagen (2007:612) påpekade dåvarande regeringen att en oriktig uppgift om folkbokföringen som lämnas till eller en underlåtenhet att anmäla en flyttning kan medföra straffansvar, förutsatt att gärningen omfattas av uppsåt eller grov oaktsamhet samt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp (prop. 2012/13:120 s. 115). Som utredningen konstaterar bör emellertid redan ett uppsåtligt oriktigt uppgiftslämnande eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden oavsett syfte kriminaliseras. Avsikten med att kriminalisera ett lämnande av oriktiga uppgifter som ska ligga till grund för beslut om folkbokföring är i huvudsak att säkerställa att folkbokföringsdatabasen speglar verkliga förhållanden. En övervägande majoritet av remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning att det finns ett behov av den föreslagna straffrättsliga regleringen. Mot bakgrund av syftet med bestämmelsen och att nuvarande straffrättsliga lagstiftning inte ger ett tillräckligt skydd anser även regeringen att det finns starka skäl som motiverar ett införande av ett särskilt straffstadgande. Den närmare utformningen av straffbestämmelsen Avsikten med en ny straffrättslig bestämmelse är att i första hand komma till rätta med beteenden som innebär att någon medvetet vill att folkbokföringen ska innehålla felaktiga uppgifter. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att endast uppsåtliga ageranden bör kriminaliseras. Det ska således vara fråga om ett beteende som innebär att någon uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för folkbokföringen eller uppsåtligen underlåter att följa den anmälningsskyldighet som framgår av folkbokföringslagen. För att folkbokföringen ska återspegla verkliga förhållanden är det viktigt att inte bara de uppgifter som lämnas till grund för beslut om folkbokföring är korrekta utan också att ändrade förhållanden anmäls, exempelvis ändrad adress till följd av flytt. Som en ytterligare förutsättning för straffansvar bör i fråga om lämnade uppgifter gälla att handlingen eller underlåtenheten innebär fara i bevishänseende. Det bör alltså finnas en konkret fara för att folkbokföringsdatabasen inte kommer att återspegla de verkliga förhållandena för att handlingen ska vara straffbar. Att faran ska vara konkret innebär att det krävs att det är både möjligt och sannolikt att ett sådant förhållande uppstår. Sådan fara föreligger exempelvis om den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som folkbokföringsverksamheten vidtar.