prop · H503129 · 2018-03-13 00:00:00 — Reglerna i den lagen som gäller avtal om varor och icke finansiella tjänster (2 kap.) har sin grund i konsumenträttighetsdirektivet. I direktivet anges uttryckligen att medlemsstaterna får införa regler som innebär att avtal som ingås per telefon endast blir bindande för konsumenten efter det att han eller hon skriftligen har bekräftat näringsidkarens anbud (artikel 8.6). Regeringen noterar att ett sådant skriftlighetskrav i någon form redan finns i en majoritet av medlemsstaterna. Reglerna i distansavtalslagen som gäller avtal om finansiella tjänster och finansiella instrument (3 kap.) grundar sig på direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster. Redan i samband med att ett skriftlighetskrav infördes vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet konstaterades att detta direktiv inte utgör något hinder mot att införa ett skriftligt formkrav (se prop. 2013/14:71 s. 12). Inte heller i övrigt bedöms utgöra något hinder mot att införa regler om skriftlighetskrav vid telefonförsäljning. Frågan om hur ett avtal ingås är i regel något som bestäms i nationell rätt (se t.ex. artikel 3.5 i konsumenträttighetsdirektivet samt skäl 30 och artikel 10 i konsumentkreditdirektivet). Sammanfattningsvis utgör EU-regleringen på området alltså inget hinder mot att införa ett skriftlighetskrav, en bedömning som också delas av . , och Svensk Försäkring efterfrågar en närmare analys av hur ett skriftlighetskrav förhåller sig till befintliga konsumentskyddsregler i andra lagar och EU- regler på olika områden. Mot bakgrund av pågående arbete inom EU med att stärka konsumentskyddet ifrågasätter de vidare om det är lämpligt att det nu införs ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning. Regeringen konstaterar att verksamheten gentemot konsumenten i relativt stor utsträckning är reglerad på EU-nivå, särskilt i vissa branscher, t.ex. på värdepappersmarknads- och försäkringsområdet. Generellt innehåller regler om vilken information som ska lämnas till konsumenten och när och hur den ska lämnas. Vid värdepappershandel finns det även ett inspelningskrav. Det är naturligt att genomförande av EU- direktiv i sker med beaktande av och, i möjligaste mån, i samspel med de regelverk som redan finns på plats (om samspelet med distansavtalslagen, se t.ex. prop. 2016/17:162 s. 375 och Ds 2017:17 s. 440). Regeringen anser att det förhållande att det i nuvarande lagstiftning finns ett visst konsumentskydd som även gäller vid telefonförsäljning och att det genom framöver kan tillkomma ytterligare konsumentskyddande regler inte utgör skäl för att nu avstå från att införa ett skriftlighetskrav. Som redovisas ovan anser regeringen att innehållet i det nuvarande konsumentskyddet inte är tillräckligt vid telefonförsäljning. Det är motiverat med ett skriftlighetskrav Nästa fråga är om ett skriftlighetskrav, vid den avvägning som ska göras mellan konsumenters och näringsidkares intressen, är en motiverad åtgärd för att komma till rätta med problemen vid telefonförsäljning. Flera remissinstanser, bl.a. , , Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, och Annonsörer, ifrågasätter detta. De anser bl.a. att det inte finns tillräckliga skäl för att göra avsteg från den grundläggande principen om muntliga avtals giltighet och att ett skriftlighetskrav inte kommer att lösa problemen på området, som i huvudsak orsakas av ett fåtal oseriösa aktörer, utan i stället försvåra för seriösa företagare och konsumenter. Huvudregeln enligt svensk rätt är att avtal kan ingås formlöst. Från denna huvudregel finns ett fåtal undantag där det av olika skäl har ansetts motiverat att ställa upp ett formkrav vid ingående av avtal. Ett skriftligt formkrav kan t.ex. motiveras av att ett avtal har stora ekonomiska och personliga konsekvenser och att det därför är viktigt att parterna noga överväger avtalets konsekvenser. Ett exempel är fastighetsköp (4 kap. 1 § jordabalken). Ett annat skäl för att ha ett skriftligt formkrav kan vara att det skapar större klarhet, inte bara när det gäller att bedöma om det finns ett avtal utan också i fråga om avtalets innehåll och dess närmare innebörd. Formkravet har på detta vis ett värde från bevissynpunkt och förebygger tvister. Vid långvariga avtal, t.ex. arrende, är detta ett vägande argument. Ett formkrav har även ansetts motiverat från konsumentskydds- Detta gäller telefonförsäljning av förvaltnings- och rådgiv- ningstjänster avseende premiepension. Ett annat exempel är avtal om s.k. Att införa ett formkrav innebär visserligen att det blir något krångligare att ingå avtal och att kravet på så sätt är tyngande för omsättningen. avtalet inte kan ingås under telefonsamtalet utan kräver en aktiv åtgärd från konsumenten, finns det en risk för att en del av köpen inte fullföljs. Som anförs ovan anser regeringen att denna risk inte ska överdrivas och att den i sig inte utgör skäl för att avstå från att agera till skydd för kon- Telefonförsäljning är ett område med betydande problem ur ett konsumentskyddsperspektiv och problemen har pågått under en längre Försäljningen kan avse produkter och tjänster av stor privatekono- misk betydelse för den enskilde. Ett skriftligt formkrav skulle ge kon- sumenten större trygghet genom att han eller hon tillförsäkras så full- ständig information som möjligt om avtalets innebörd. leda till större klarhet i bevishänseende för parterna om att avtal har ingåtts och vad som gäller mellan dem. De remissinstanser som är kritiska mot förslaget, bl.a. Tidskrifter, menar vidare att ett skriftlighetskrav inte kommer att hindra oseriösa försäljare och att konsumenter riskerar att hamna i en sämre position eftersom skriftliga avtal är svårare att ta sig ur och många konsumenter inte läser avtalsvillkoren innan de ingår avtal. delar inte den uppfattningen. Det är nu inte fråga om att ersätta den muntliga kommunikationen under telefonsamtalet med ett skriftligt avtal. Utgångspunkten är alltjämt att näringsidkarens anbud ska ges muntligen under telefonsamtalet och att konsumenten får information om produkten eller tjänsten i samband med det. Ett skriftlighetskrav syftar till att ge konsumenten rimliga förutsättningar att sätta sig in i erbjudandet, jäm- föra det med andra produkter eller tjänster på marknaden och att ta ställ- ning till erbjudandet. Oseriös, och inte minst brottslig, verksamhet för- söker naturligtvis ofta hitta sätt att kringgå regler. Detta utgör dock inget skäl att avstå från ett skriftlighetskrav. Inte något av de alternativ som remissinstanserna för fram skulle heller på ett bättre sätt komma till rätta med den oseriösa försäljningen. Ett skriftlighetskrav innebär mycket riktigt att konsumenten tydligare ingår ett avtal, vilket kan begränsa möjligheterna att senare hävda att ett avtal inte har ingåtts. ett ansvar som konsumenten måste ta. har i detta avse- ende en viktig roll att på olika sätt informera konsumenter om vad som Det bör också påpekas att konsumenten vid distansavtal i regel har en ångerrätt, dvs. rätt att ångra ett avtal. Enligt regeringen finns det i detta fall sådana skäl som i andra sam- manhang har motiverat ett särskilt formkrav. ställas mot de utmaningar som ett skriftlighetskrav skulle kunna innebära för näringsidkare som erbjuder produkter och tjänster på området. sumenters köpvilja behöver inte i sig förändras av att det införs ett skrift- Med ett sådant krav behöver dock företagen anpassa sitt sätt Det rör sig om hur företaget marknadsför sina produkter och tjänster och hur det kan få konsumenten att fullfölja sin vilja att köpa. Enligt regeringens bedömning är det möjligt att utforma ett skriftlighets- krav så att avtal ändå ska kunna ingås smidigt och snabbt och att närings- idkaren ska ha förutsättningar att anpassa sin verksamhet till ett sådant I sammanhanget konstaterar regeringen att svenska företag som be- Prop. 2017/18:129 driver verksamhet utanför , t.ex. i , redan behöver förhålla sig till skriftliga formkrav och lär ha anpassat sin verksamhet därefter. Vid en avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande är det enligt regeringens mening motiverat att införa ett skriftligt formkrav för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Sammanfattningsvis bör alltså konsumentskyddet vid telefonförsäljning stärkas genom att ett skriftlighetskrav införs. 7Skriftlighetskravets omfattning och innebörd Regeringens förslag: När näringsidkaren på eget initiativ kontaktar konsumenten per telefon i syfte att ingå ett avtal enligt distansavtalslagen och ett avtal ska ingås till följd av en sådan kontakt, ska näringsidkaren bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Ett avtal ingås genom att konsumenten efter samtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Om ett avtal inte ingås på detta sätt är det ogiltigt och konsumenten är då inte skyldig att betala för några produkter eller tjänster. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ingen regel om att konsumenten inte ska vara betalningsskyldig om ett avtal är ogiltigt. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. , , Handikappförbunden (numera Funktionsrätt ), , , Konsumenter, i och Seniorerna, tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Företagarna kan godta förslaget, förutsatt att den föreslagna kommunikationen mellan näringsidkare och konsument kan ske på olika sätt för att undvika behovet av kostsamma investeringar i ny teknik. Några remissinstanser, bl.a. och , efterfrågar ytterligare reglering i fråga om bekräftelsens innehåll och utformning. Vissa remissinstanser vill gå längre än utredningen. och anser att skriftlighetskravet även bör omfatta situationer när det är konsumenten som tar kontakt med näringsidkaren. Vidare anser några remissinstanser, bl.a. och i , att skriftlighetskravet även bör gälla vid telefonförsäljning till småföretagare. Antalet remissinstanser som avstyrker eller har invändningar mot utredningens förslag är något fler än de som är positiva till förslaget. Till dessa instanser hör bl.a. , Föreningen , Kontakta, Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, , Svensk 2017/18:129 Handel och Swedma. Flera av dessa remissinstanser, bl.a. , och , ifrågasätter att skriftlighetskravet föreslås gälla vid telefonförsäljning till befintliga kunder, s.k. varm telefonförsäljning, och på det finansiella området eftersom någon egentlig problembild inte har kunnat påvisas vid sådan telefonförsäljning. Tidningsutgivarna (numera TU – Medier i ) och Tidskrifter anser att tidningar och tidskrifter bör undantas från ett skriftlighetskrav. Svensk Försäkring anser att försäkringar bör undantas från skriftlighetskravet eftersom det redan finns ett fullgott konsumentskydd på området. Om ett skriftlighetskrav ändå införs, anser Svensk Försäkring att regleringen för försäkringar bör finnas i försäkringsavtalslagen (2005:104). Några remissinstanser, bl.a. och , tar upp det förhållandet att placeringen av skriftlighetskravet i distansavtalslagen innebär att vissa områden, t.ex. lotterier, inte kommer att omfattas av kravet trots att det finns problem även där. Lotteriinspektionen anser att antalet klagomål när det gäller telefonförsäljning av lotterier inte motiverar ett skriftlighetskrav. , vid och vid på anser att en uttrycklig reglering av betalningsskyldigheten om ett avtal är ogiltigt bör övervägas. Skälen för regeringens förslag Ett skriftlighetskrav bör införas i distansavtalslagen En utgångspunkt vid införandet av ett skriftlighetskrav bör vara att åstadkomma en enkel och tydlig reglering för att undvika tillämpningssvårigheter. Regleringen bör också utformas så att den inte öppnar upp för kringgående av det konsumentskydd som eftersträvas. Vidare bör särregleringar undvikas för att gränsdragningsproblem och snedvridning av konkurrensen inte ska uppstå. När det gäller omfattningen av ett skriftlighetskrav delar regeringen utredningens bedömning att ett skriftlighetskrav endast bör gälla försäljning till konsumenter och att det är lämpligt att det skriftlighetskrav som föreslås införs i distansavtalslagen. Den lagen innehåller generella bestämmelser om konsumentskydd vid distansavtal och även det skriftlighetskrav som gäller vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet. Lagen gäller när avtal om varor och icke finansiella tjänster samt avtal om finansiella tjänster och finansiella instrument ingås på distans. gäller alltså bestämmelser i lagen när t.ex. ett avtal om försäkringar eller konsumentkrediter ingås per telefon. Det finns därför inte skäl för en särreglering i t.ex. försäkringsavtalslagen, vilket Svensk Försäkring föreslår. Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter att ett skriftlighetskrav inte ska gälla i förhållande till småföretagare. I sammanhanget anför de att småföretagare i flera fall kan befinna sig i en liknande situation som konsumenter och att det finns oseriösa företag som särskilt inriktar sig på telefonförsäljning till äldre personer som äger t.ex. en mindre skogsfastighet och då kan räknas som företagare. Att införa tvingande regler till skydd för andra grupper än konsumenter har endast i undantagsfall ansetts motiverat i svensk rätt. Regeringen kan till en början konstatera att även den som är egen företagare kan ingå avtal i egenskap av konsument, om personen handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamheten. I sådant fall är de konsumenträttsliga lagarna tillämpliga, bl.a. reglerna om ångerrätt i distansavtalslagen (se bl.a. beslut , änr 2012-01334, där nämnden fann att en person som var lantbrukare hade ingått ett distansavtal om telefonabonnemang i egenskap av konsument). Vidare finns det vissa skyddsregler för näringsidkare i avtalssituationer, bl.a. om ogiltighet på grund av svek (30 § lagen [1915:218] om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, avtalslagen). Ett avtalsvillkor kan också jämkas eller lämnas utan avseende om det är oskäligt med hänsyn till bl.a. avtalets innehåll och omständigheterna vid avtalets tillkomst. Vid prövningen ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller annars intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet (36 § avtalslagen). I sammanhanget noterar regeringen även de nya uppföranderegler inom telekombranschen som innebär att enskilda näringsidkare omfattas av ångerrätt vid t.ex. telefonförsäljning. Som utredningen liksom flera remissinstanser, bl.a. Företagarna, bedömer synes problemen vid telefonförsäljning när det gäller småföretagare inte vara tillräckliga för att göra de konsumentskyddsregler som föreslås i denna proposition tillämpliga även på dessa företag. Regeringen avser dock att följa utvecklingen på området. Några remissinstanser, bl.a. och , påpekar att distansavtalslagen inte omfattar telefonförsäljning av vissa varor och tjänster och framhåller särskilt lotteritjänster. Lotteriinspektionen anser att antalet klagomål när det gäller telefonförsäljning av lotterier inte motiverar ett skriftlighetskrav. För det fall klagomålen skulle öka framhåller inspektionen att den då kan ställa särskilda krav vid tillståndsgivningen. Skälet till att lotteritjänster undantas från distansavtalslagens tillämpningsområde är att sådana tjänster inte omfattas av konsumenträttighetsdirektivet. Vid genomförandet av det direktivet konstaterades att lotterier regleras i lotterilagen (1994:1000), som begränsar rätten att anordna lotterier, och att konsumenträttighetsdirektivets bestämmelser inte är anpassade för avtal som gäller spel och lotterier (prop. 2013/14:15 s. 37). Det finns alltså ett särskilt konsumentskydd på området, som dessutom har varit föremål för en översyn (SOU 2017:30). I lagrådsremissen En omreglerad spelmarknad, som regeringen beslutade , lämnas förslag som innebär att konsumentskyddet på området stärks. Licens ska krävas för att tillhandahålla spel på den svenska marknaden. Den som spelar ska som huvudregel registrera sig och den som har licens ska skydda spelarna från överdrivet spelande. Det finns i detta lagstiftningsärende inte beredningsunderlag för att lämna ett förslag om att utöver dessa nämnda åtgärder för att stärka konsumentskyddet även införa ett skriftlighetskrav när det gäller lotteri- eller andra speltjänster. Regeringen utesluter dock inte att det, som utredningen också framhåller, kan finnas anledning att överväga ett skriftlighetskrav även för speltjänster. Regeringen avser att följa frågan. 2017/18:129 En reglering i distansavtalslagen innebär att skriftlighetskravet kommer att gälla distansavtal enligt den lagens definition, dvs. avtal som ingås inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans och där kommunikationen uteslutande sker på distans (1 kap. 2 §). Det kommer vidare att gälla försäljning av produkter och tjänster som omfattas av den lagen. Det innebär bl.a. att den situationen att en ideell förening per telefon ber om en gåva för välgörande ändamål inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Skriftlighetskravet bör gälla generellt… Utredningen föreslår att skriftlighetskravet ska gälla för all telefonförsäljning som omfattas av distansavtalslagen. Ett antal remissinstanser anser att den bransch (de varor eller tjänster) som de verkar i bör undantas från ett skriftlighetskrav, framför allt på den grunden att det inte ska ha framkommit några problem på området. De områden som särskilt lyfts fram, bl.a. av , Näringslivets Delegation för Marknadsrätt och Tidskrifter, är försäljning av finansiella tjänster och finansiella instrument och av tidningar och tidskrifter. Regeringen anser att det inte finns skäl att undanta olika branscher, varor eller tjänster. Av utredningens kartläggning framgår att problembilden är mer eller mindre generell, dvs. det finns problem vid telefonförsäljning av såväl varor och icke finansiella tjänster som finansiella tjänster och finansiella instrument, även om omfattningen av problemen varierar. I sammanhanget finns det anledning att framhålla att problem på just det finansiella området motiverade ett införande av det skriftlighetskrav som gäller vid telefonförsäljning av premiepensionstjänster. Berörda myndigheter och organisationer har framhållit att oklarheter som rör avtal som ingås per telefon är ett tydligt problem också på den finansiella marknaden. Problem förekommer bl.a. vid telefonförsäljning av olika typer av försäkringar, finansiell rådgivning kring strukturerade produkter och lån. Det kunskapsunderläge som konsumenten ofta befinner sig i vid telefonförsäljning är särskilt framträdande när det gäller finansiella tjänster och finansiella instrument. Konsumenter har svårt att utvärdera en finansiell tjänst eller ett finansiellt instrument utifrån aspekter som risk, nytta och kostnader. Konsekvenserna för en konsument av ett felaktigt eller oövervägt beslut kan dessutom bli mycket kännbara på detta område. Med olika undantag finns det även risk för att problemen bara byter område, dvs. att oseriösa aktörer väljer att fortsätta med sitt problematiska säljbeteende på ett område där ett skriftlighetskrav inte gäller. Enligt regeringens mening är ett skriftlighetskrav därför motiverat även på det finansiella området. Även vikten av konkurrensneutralitet mellan olika aktörer på marknaden och intresset av en enhetlig reglering utgör skäl för detta. Det finns ett stort värde med ett generellt krav på skriftlighet genom att det skapar tydlighet för inte minst konsumenterna om vad som gäller när de blir uppringda av försäljare. Några remissinstanser, bl.a. och , menar att utredningen inte har beaktat de särskilda förhållanden som råder inom det finansiella området. priset på ett finansiellt instrument kan variera beroende på faktorer som ligger utanför näringsidkarens kontroll, vilket har motiverat att ånger- rätten inte gäller i sådana fall, och att ett skriftlighetskrav skulle innebära att en konsument får möjlighet att spekulera. ning utgör inte heller detta tillräckliga skäl för att undanta finansiella tjänster och finansiella instrument från ett skriftlighetskrav. finns det en risk för att konsumenten avvaktar med att sända sin skriftliga När initiativet till en telefonkontakt tas av en näringsidkare är det dock inte orimligt att näringsidkaren står risken för eventuella sväng- ningar på finansmarknaden efter att ett erbjudande har lämnats till konsu- Det finns dessutom möjlighet att anpassa anbudet bl.a. i fråga om hur länge det gäller. Att konsumenten inte har någon ångerrätt ute- sluter inte att det införs ett skriftlighetskrav. Det kan hävdas att avsak- naden av ångerrätt gör ett skriftlighetskrav särskilt motiverat i dessa fall. I sammanhanget bör det framhållas att regleringen i distansavtalslagen inte gäller för enskilda finansiella tjänster eller överlåtelser som utförs inom ramen för ett avtal om fortlöpande tjänster eller återkommande överlåtelser (3 kap. 1 § tredje stycket). Bestämmelsen avser avtal där individuella finansiella tjänster eller transaktioner utförs löpande under Det kan t.ex. röra sig om enskilda köp- och säljuppdrag i fråga om överlåtelse av värdepapper som utförs inom ramen för ett depå- avtal (prop. 2004/05:13 s. 148). Regeringens förslag om ett skriftlig- hetskrav innebär ingen ändring i den delen och kommer således inte att begränsa näringsidkares möjlighet att t.ex. tillhandahålla en konsument aktiv och personlig kapitalförvaltning över telefon. Svensk Försäkring anför att ett skriftlighetskrav på försäkringsområdet bl.a. skulle kunna leda till osäkerhet om vilket försäkringsskydd som I sammanhanget framhålls regleringen i försäkrings- avtalslagen som innebär att skyddet som huvudregel inträder dagen efter den dag försäkringstagaren ansökte om försäkringen eller antog ett anbud från försäkringsbolaget och att försäkringstagaren kan ha ett försäkrings- skydd trots bristande betalning av premien. I praktiken innebär detta att konsumenten kan få ett skydd redan innan avtalet har ingåtts. regeringens bedömning hindrar förslaget om ett skriftlighetskrav inte den Reglerna i försäkringsavtalslagen handlar om när ett försäk- ringsskydd inträder medan förslaget om ett skriftlighetskrav handlar om hur avtal ingås. Inte heller behöver förslaget innebära att det kommer att ta att ingå avtal, särskilt om modern teknik används. Några remissinstanser, TU – Medier i och Tidskrifter, anser att tidningar och tidskrifter bör undantas från ett skriftlighetskrav. Som skäl anger de bl.a. att det handlar om en bransch där telefonförsälj- ning har stor betydelse och att det finns ett intresse av nyhetsförmedling och allmänpolitisk opinionsbildning. tag finns i . Enligt regeringens uppfattning bör ett sådant undantag Det är problematiskt bl.a. av konkurrensneutralitetsskäl att för en enskild bransch, och dessutom endast för vissa produkter inom den branschen, göra undantag från konsumentskyddet. Ett sådant undantag är svårt att motivera i förhållande till andra liknande varor och tjänster, t.ex. nyhetsförmedling och böcker. Det leder också till svåra gränsdragningar mellan produkter som omfattas av ett skriftlighetskrav och produkter som inte gör det. Som nämns ovan är problemen vid telefonförsäljning dess- utom mer eller mindre generella, dvs. problem ur ett konsumentskydds- 2017/18:129 perspektiv förekommer även vid telefonförsäljning av tidningar och tidskrifter. Något undantag från skriftlighetskravet för tidningar och tidskrifter bör därför inte göras. Flera av de kritiska remissinstanserna kan godta ett skriftlighetskrav om det begränsas till s.k. kall telefonförsäljning, dvs. försäljning till konsumenter som näringsidkaren inte redan har ett kundförhållande med. De menar att försäljning som sker inom ramen för ett befintligt kundförhållande, s.k. varm telefonförsäljning, är mindre problematisk och därför bör undantas från skriftlighetskravet. Det är riktigt att denna typ av försäljning generellt sett är mindre problematisk, t.ex. på det finansiella området (se bl.a. SOU 2014:85).