prop · H503255 · 2018-05-15 00:00:00 — Kreditvärderingsföretagen gjorde felbedömningar framför allt gällande riskerna i de nya finansiella instrumenten. Därtill missade den statliga tillsynen att förhindra krisen. Det handlade bl.a. om att reglerna inte hade anpassats till de snabba förändringarna på marknaderna och att myndigheterna i många fall fokuserat på detaljer och saknat överblick över marknadsutvecklingen. Dessutom hade utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och harmoniseringen av regler inte hållit jämna steg med finansmarknadernas internationalisering. 6 Hela detta avsnitt bygger på analys och slutsatser i betänkande (SOU 2013:6). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? blev tydligt inte minst inom EU. hade det byggts upp överdrivna förhoppningar om marknadernas förmåga att själva hantera risker och lösa problem. Delvis därför fanns det också ibland en ovilja att ingripa med åtgärder, i synnerhet om sådana kunde väntas bli impopulära hos marknad och allmänhet. Allt detta bidrog till en otillräcklig vaksamhet och aktivitet från myndigheterna. Några lärdomar från krisen är att kunskaperna hos samtliga aktörer var bristfälliga om hur risker kan byggas upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera på påfrestningar och hur störningar i det finansiella systemet kan påverka och samspela med ekonomin i stort. I den mån det fanns en oro för vissa fenomen saknades det handlingsplaner för att hantera marknadsövergripande stabilitetsrisker. Bilden som tonat fram internationellt är att de som utövade finansiell tillsyn ofta saknade en helhetsbild över den samlade risken genom sitt fokus på företagsspecifika förhållanden, och oftast inte heller hade något uttalat uppdrag att ingripa mot marknadsövergripande problem. Centralbankerna undersökte dock ofta marknads- och systemövergripande risker i sina stabilitetsanalyser, men även i dessa fall felbedömdes storleken på de risker som var under uppbyggnad och det sätt på vilket de skulle kunna materialiseras. Dessutom hade centralbankerna inte tillräckliga befogenheter att vidta åtgärder. För att komma tillrätta med bristerna i det förebyggande arbetet med att värna om det finansiella systemet som helhet genomfördes det i stora delar av världen, inte minst i EU:s medlemsstater, institutionella förändringar och anpassningar av regelverken. Det fanns ett önskemål från staters sida att kunna vidta åtgärder som är generellt verkande till sin natur och som främjar systemstabiliteten. Det handlar både om att hantera de ofta starka cykliska dragen i den finansiella riskuppbyggnaden och om att beakta riskabla beroenden och sammanlänkningar mellan aktörer och marknader. Samlingsnamnet för denna typ av åtgärder, dvs. namnet på detta nya politikområde, har kommit att bli makrotillsyn. Enligt handlar makrotillsyn bl.a. om att vid behov vidta åtgärder för att motverka systemrisker. Inom ramen för makrotillsynen ingår det att följa och analysera såväl den realekonomiska utvecklingen som utvecklingen i den finansiella sektorn, liksom att bedöma hur dessa inverkar på varandra. 2.2 Skillnaden mellan mikro- och makrotillsyn I den praktiska myndighetsutövningen kan mikrorespektive makrotillsynsåtgärder handla om att förändra en och samma regel, t.ex. kravet på andelen eget kapital i förhållande till tillgångarna. Man kan dock se det som att makrotillsynen fokuserar på stabiliteten i det finansiella systemet som helhet medan mikrotillsynen fokuserar på stabiliteten i enskilda finansiella institut (ESRB 2014). Besluten inom mikrorespektive makrotillsynen skiljer sig åt inte enbart när det kommer till fokusområde utan kanske främst med avseende på vilken typ av 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N analys de utgår från (ASC 2014, ESRB 2014). Mikrotillsynsåtgärder är sådana som syftar till att minska riskerna i enskilda institut och har inte fokus på underliggande marknadsmisslyckanden. Mikrotillsynsåtgärder vidtas i allmänhet i syfte att bidra till ett högt skydd för konsumenterna av finansiella tjänster men de kan likaväl vidtas i syfte att bidra till det finansiella systemets stabilitet, t.ex. när det handlar om stabiliteten i ett systemviktigt institut. Makrotillsynen har en analytisk form som, i större utsträckning än mikrotillsynen, kräver särskilda analysramar för studier av såväl realekonomin som den finansiella stabiliteten liksom av hur dessa påverkar varandra (Borio 2003). Makrotillsynsåtgärder ska kunna omhänderta marknadsmisslyckanden till följd av externa effekter och kollektiva beteenden (se tabell 1). Tabell 1 Jämförelse mellan mikro- och makrotillsyn om stabiliteten i det Minska risken för obestånd i pga. finansiell instabilitet Beskrivning av risker hos Oberoende av externa aktörers För systemomfattande risk, För enskilda instituts risk, Källa: Borio (2003). En lärdom från gångna finanskriser är att uppbyggnaden av systemrisk ofta börjar utanför den reglerade sektorn, dvs. i företag, hos hushåll eller på marknader som inte formellt står under tillsyn. En uppgift för makrotillsynen är därför att också identifiera risker som uppstår utanför mikrotillsynens område. Makrotillsynen ska dessutom komplettera mikrotillsynen med en övervakning och analys för att bedöma risken för allvarliga störningar i det finansiella systemet som helhet. Makrotillsynen måste därför utövas med ett bredare grepp än den ordinarie mikrotillsynen. Det är också anledningen till att makrotillsynen i allmänhet har utvecklats till ett eget politikområde (och 2012). För att beskriva skillnaden i bidraget till den finansiella stabiliteten för mikrorespektive makrotillsyn är det lämpligt att utgå från att det finansiella systemet kan befinna sig i olika tillstånd vilka kännetecknas av olika egenskaper (se figur 1). Mikrotillsynsåtgärder kan indirekt bidra till att minska systemrisken även om de vidtas med hänvisning till institutspecifika förhållanden. Makrotillsynsåtgärder vidtas med hänvisning till underliggande marknadsmisslyckanden i direkt syfte att minska systemrisken. De båda angreppssätten kompletterar alltså varandra i att R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? minska systemrisken genom att de tillsammans analyserar fler egenskaper och gör det med olika metoder, vilket medför att de kan upptäcka fler icke önskvärda egenskaper i det finansiella systemet som leder till beslut om åtgärder. Av detta följer i allmänhet striktare krav för att det finansiella systemet ska anses vara stabilt. Det finns inget som motsäger att åtgärder som inriktas mot underliggande marknadsmisslyckanden i det finansiella systemet kan bidra till att uppfylla andra mål vid sidan om stabilitetsmålet, t.ex. ett väl fungerande finansiellt system eller ett gott konsumentskydd. Figur 1 Det finansiella systemets olika tillstånd och orsaker till instabilitet Källor: ESRB (2011), ESRB (2013), (2016) och egen sammanställning. 2.3 Makrotillsynen i EU och 2.3.1 EU och ESRB gav en s.k. högnivågrupp i uppdrag att ge rekommendationer om hur tillsynen i skulle kunna förstärkas så att de bättre skyddar medborgarna och återställer förtroendet för det finansiella systemet. Högnivågruppen rekommenderade att det inrättades ett organ på unionsnivå med uppgift att bevaka riskerna i det finansiella systemet som helhet (de Larosiére 2009). I rapporten uppges bl.a. att makrotillsyn inte är meningsfull om den inte på något sätt kan påverka övervakningen på mikronivå, och att mikrotillsynen inte effektivt kan garantera den finansiella stabiliteten utan att ta vederbörlig hänsyn till utvecklingen på makronivå. enades om att förbättra regleringen och tillsynen av finansinstitut inom unionen och att använda rapporten som en utgångspunkt för åtgärder. föreslog en rad reformer av de nuvarande ordningarna, bl.a. inrättandet av en europeisk systemrisknämnd (ESRB) med ansvar för makrotillsyn. Vid rådets7 möte och Europeiska rådets möte den 18–stödde man förslag och välkomnade dess avsikt att lägga fram lagstiftningsförslag så att det nya ramverket Europeiska unionens råd (inofficiellt: ministerrådet eller ). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kunde vara genomfört 2010. ESRB:s uppgift skulle vara att övervaka och bedöma systemrisken under normala omständigheter, i syfte att minska risken för fallissemang för systemets beståndsdelar och stärka det finansiella systemets förmåga att stå emot störningar. ESRB skulle därigenom bidra till att säkerställa finansiell stabilitet och dämpa de negativa effekterna för den inre marknaden och för realekonomin. Inrättandet av ESRB inom det europeiska systemet för finansiell tillsyn skapade ett ramverk för makrotillsyn på EU-nivå. Ett väldefinierat regelverk är en nödvändig förutsättning för en effektiv makrotillsyn (ESRB 2011). ESRB saknar dock tvingande verktyg för att påverka aktörerna i det finansiella systemet och använder sig i stället av kommunikation i form av varningar och rekommendationer. Det är sedan upp till medlemsstaternas nationella organ att vidta lämpliga åtgärder eller förklara varför åtgärder inte vidtas. Effektiviteten i makrotillsynen i beror därför till stor del på de rättsliga förutsättningarna och de institutionella ramarna för makrotillsynen i respektive medlemsstat. Inom EU är de vanligaste lösningarna att makrotillsynen hanteras av landets centralbank eller en fristående kommitté (tabell 2).8 Det förekommer två fall, och , där ansvaret för makrotillsynen hanteras av landets tillsynsmyndighet (ESRB 2017b). Tabell 2 Institutionell hemvist för makrotillsynen i EU 2017 (antal medlemsstater) Anmärkning: Tabellen avser EU:s 28 medlemsstater men antalet makrotillsynsmyndigheter summerar till 27 eftersom det i inte har utsetts någon officiellt ansvarig makrotillsynsmyndighet. i har klassificerats som en fristående kommitté och i som en centralbank. Källa: ESRB (2017b). En förklaring till att det i många fall är landets centralbank som har fått ansvaret för makrotillsynen torde vara att dessa i många länder historiskt har haft ansvaret för tillsynen över banksystemet och för de ofta hårt reglerade kreditmarknaderna . I de länder där har tilldelats ansvaret för makrotillsynen förekommer dock olika interna lösningar (FI 2016a). I t.ex. hanteras makrotillsynsbesluten av en oberoende kommitté inom (IMF-FSB-BIS 2016). Det skiljer sig också åt mellan olika typer av instrument, där ansvaret för att fastställa det kontracykliska buffertvärdet i majoriteten av medlemsstaterna har tilldelats (ESRB 2017b). 8 Här avses makrotillsynsmyndigheter i enlighet med ESRB:s rekommendation (ESRB 2011). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? 2.3.2 Valet av institutionell modell i I beslutade regeringen, efter förankring i , att tilldela FI ansvaret för makrotillsynen (förordning 2013:1111). De huvudsakliga motiven var att FI redan förfogade över många av de instrument som makrotillsynsarbetet bygger på, och att det värnade en ordning som ger insyn och möjlighet till ansvarsutkrävande (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 2). För att säkerställa en nödvändig samverkan mellan berörda myndigheter när det gäller det vidare området finansiell stabilitet och inte bara makrotillsyn, inrättade regeringen ett s.k. finansiellt stabilitetsråd med ledamöter från , , FI och Riksgälden, med finansmarknadsministern som ordförande. Rådet är ett samverkansorgan och är inte beslutsfattande. 2.4 Delmoment inom mikro- och makrotillsyn i FI har tilldelats ansvaret för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn som rör finansiella marknader och finansiella företag (förordning 2009:93) och med hjälp av dessa genomförs mikro- och makrotillsynen. FI använder även kommunikation i syfte att påverka såväl finansiella företag som icke-finansiella företag och hushåll (se figur 2). Figur 2 Moment vid genomförande av mikro- och makrotillsyn Källa: Egen sammanställning. Till att börja med handlar FI:s verksamhet om att utforma föreskrifter och allmänna råd inom ramarna för befintligt författningsstöd, dvs. En specifik utformning av reglerna kan FI motivera med hänvisning till förhållanden hos enskilda finansiella företag (mikrotillsyn) eller med hänvisning till systemrisk till följd av underliggande marknadsmisslyckanden (makrotillsyn). Regelgivning ur ett makrotillsynsperspektiv innefattar både rörelsereglering och kreditreglering. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med rörelsereglering menas åtgärder som syftar till att öka motståndskraften hos finansiella företag och marknader, eller annan del inom det finansiella systemet. Med kreditreglering menas åtgärder som syftar till att öka motståndskraften hos det finansiella systemets kunder, dvs. hushåll och icke-finansiella företag. I FI:s verksamhet ingår det också att bevilja tillstånd för företag som vill erbjuda finansiella tjänster till allmänheten. Tillståndsprövning kan, med hänvisning till beskrivningen i avsnitt 2.2, betraktas som en del av mikrotillsynen. Slutligen handlar FI:s verksamhet om att utföra den faktiska tillsynsverksamheten över de företag som fått tillstånd att vara verksamma på den finansiella marknaden. I det ingår att sammanställa information om de finansiella företagen, där vissa delar inrapporteras löpande medan andra inhämtas på plats hos företagen. Informationen analyseras, t.ex. inom ramen för den s.k. översyns- och utvärderingsprocessen, och därefter gör FI en samlad bedömning av bl.a. kravet på eget kapital för att företagen ska få bedriva sin verksamhet. Dessa krav kan likställas med rörelsereglering. I den mån FI ställer krav på företagen med hänvisning till systemrisk till följd av underliggande marknadsmisslyckanden kan tillsynen beskrivas som makrotillsyn. Om företagen under tillsyn inte följer de regler som gäller för deras verksamhet kan FI ingripa med sanktioner. 2.4.1 Rättsligt stöd för makrotillsynsåtgärder En förutsättning för en effektiv makrotillsyn är att målet är tydligt formulerat samt att ansvar och befogenhet överensstämmer (ESRB 2013). I detta ingår dels att ha rättsligt stöd för att utfärda föreskrifter och allmänna råd, dels att inom ramen för tillsynen ha möjlighet att besluta om t.ex. ytterligare krav på eget kapital. Granskningen omfattar inte det rättsliga stödet, men noterar att regeringen lade fram en proposition om ett utvidgat mandat för FI att vidta åtgärder i syfte att motverka finansiella obalanser på kreditmarknaden. har därefter beslutat i linje med regeringens förslag. FI anser att det ofta är effektivare att en aktör övertygas om nyttan av att ändra sitt beteende än att myndigheten förändrar regelverket (FI 2014a). Ett exempel när FI vidtagit en kommunikativ makrotillsynsåtgärd är när den i samråd med verkade för att bankernas kunder skulle erbjudas individuella amorteringsplaner i samband med bolån (FI 2016c). Ett annat exempel är när FI i samtal med cheferna för de åtta största bankerna påtalade vikten av att skuldkvoterna inte skulle öka ytterligare (FI 2016c). R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? 3 Mål för den svenska makrotillsynen I detta kapitel granskas målen för det finansiella systemet och för FI:s verksamhet i syfte att besvara revisionsfrågan om målen för makrotillsynen. Beskrivningen tar sin utgångspunkt i mål för det finansiella systemet. Innebörden och konsekvenserna av mål klarläggs sedan i två steg, först vad gäller regeringens styrning av FI, sedan vad gäller FI:s praktiska genomförande av makrotillsynen. 3.1 mål för det finansiella systemet För finansmarknadsområdet är mål följande: ”Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter.” (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118). mål har förändrats något över tiden. I den här framställningen betraktas utvecklingen –2017, vilken täcker in den senaste finanskrisen och framväxten av makrotillsynen. mål har kategoriserats efter det finansiella systemets stabilitet, effektivitet och skydd (se tabell 3)9. Tabell 3 och regeringens uppsatta mål för det/den finansiella systemet/sektorn Anmärkning: ingår ett mål om att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. Insatserna för att nå målet är under utveckling men både regeringsinitiativ och insatser från myndigheterna kan bidra till måluppfyllelsen (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 2). Källor: Regeringens budgetpropositioner –2017, betänkanden – 2017 avseende utgiftsområde 2, Samhällsekonomi och finansförvaltning, och egen sammanställning. Vad gäller förtroendet för det finansiella systemet och finansiella sektorn, går det att hänföra till såväl avsaknaden av finansiella stabilitetsproblem, till effektiva och väl fungerande marknader, som till ett högt konsumentskydd. 9Kategoriseringen är i linje med finansutskottets önskemål om uppföljning av målet för det finansiella systemet, vilket i övrigt innehöll delarna regelgivning och tillsyn (bet. 2011/12:FiU2, sid. 22–23). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att förtroendet torde ha starkast koppling till frånvaron av finansiella problem har egenskapen kategoriserats till stabilitet. betonade ett effektivt finansiellt system som uppfyllde såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott skydd. Därutöver skulle reglering och tillsyn bidra till förtroendet för den finansiella sektorn.10 slopades målet om ett effektivt finansiellt system i utbyte mot ett mål om väl fungerande finansiella marknader. tillkom ett mål om att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. Den ändrade formuleringen som gjordes 2013 motiverades med att målet bygger på att det finansiella systemet ska vara stabilt och därigenom bidra till ökad långsiktig tillväxt och sysselsättning samt ge hushållen tillgång till tjänster som underlättar vardagen (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 2, bet. 2012/13:FiU2, rskr. 2012/13:132). förtydligades att målet för det finansiella systemet, och därmed för de statliga insatserna på finansmarknadsområdet, bör fokusera på finansiell stabilitet och ett starkt konsumentskydd. 3.2 Regeringens mål- och resultatstyrning av FI Regeringens mål- och resultatstyrning av FI sker i huvudsak genom instruktionen och regleringsbrevet. I instruktionen anges ansvarsområden, (ända)mål och uppgifter samt återkommande rapporteringskrav. I regleringsbrevet anges (vid behov) årliga mål, uppdrag och återrapporteringskrav. Styrningen av FI sker även inom processen för mål- och resultatuppföljningen samt vid regelbundna myndighetsdialoger mellan statsrådet som är ansvarig för finansmarknadsfrågor och generaldirektören för FI, och i vissa fall deltar även FI:s styrelseordförande.11 3.2.1 Instruktionen för FI Regeringens instruktion för FI har en tydlig koppling till beslutade mål för det finansiella systemet. Under hela den studerade perioden –2017 har regeringen gett FI ansvaret för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag, och för verksamheten har FI i regel haft som ett mål att bidra till det finansiella systemets stabilitet (se tabell 4). fram till fanns det inte i instruktionen en uttrycklig uppgift för FI att bidra till det finansiella systemets stabilitet. FI skulle dock, liksom tidigare och senare, underrätta regeringen om 10Det handlade om att banker inte skulle involveras i oegentligheter med brottsliga syften utan i stället försvåra illegala betalningsflöden. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? den bedömde att instabilitet påverkade det finansiella systemets funktionssätt.12 återinfördes i instruktionen en uttrycklig uppgift för FI att arbeta för ett stabilt finansiellt system, vilket dessutom skulle ha väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Tabell 4 Uppgifter och mål () samt uppgifter () för FI Källor: Förordningar med instruktion för FI och egen sammanställning. Det är först som FI formellt tilldelas makrotillsynsuppdraget i samband med att myndigheten får ansvar för att ”vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen” (förordning 2013:1111). Enligt regeringen handlar det om att ”adressera problem före, under och efter en finanskris som hotar stabiliteten i det finansiella systemet och därigenom den ekonomiska utvecklingen” (2013a).13 Regeringen har också uttryckt att syftet med den finansiella stabilitetspolitiken är att motverka uppbyggandet av finansiella obalanser och därmed risken för finansiella kriser (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 2). I myndighetens regleringsbrev har FI –2017 haft angivna mål att bidra till ett stabilt finansiellt system och till konsumentskyddet på de finansiella marknaderna (se tabell 5). Målet att bidra till den finansiella stabiliteten fanns alltså med i regleringsbrevet men inte i instruktionen. 12I samband med att regeringen slopade uppgiften för FI att bidra till det finansiella systemets stabilitet flyttades uppgiften att underrätta regeringen om FI bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det finansiella systemets funktionssätt från 3 § till 2 §. 13Inom hade det inför regeringens ställningstagande tagits fram en an analys kring utformningen av s.k. finansiell stabilitetspolitik (Ds 2013:45). 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den tydligaste förändringen i FI:s regleringsbrev är att för åren 2007–2009 ingick ett mål att, med beaktande av övriga mål, medverka till att goda förutsättningar finns för att bedriva finansiell verksamhet i såväl som till nytta för både konsumenter och företag. FI:s mål 2011 att bidra till en effektiv reglering av den finansiella tillsynen inom EU, samt att bedriva arbetet på ett sätt som innebär att väl förankrade svenska ståndpunkter förs fram när nya EU-regler tas fram som påverkar svenska lagar eller förordningar, ingick av intensivt arbete med att förstärka den finansiella regleringen. Tabell 5 Ett urval av FI:s mål enligt regleringsbreven –2017 Anmärkning: ingick ett mål att bidra till effektiva EU-regler. Källor: Regleringsbrev –2017, ej ändringsbeslut, och egen sammanställning. fick FI som mål att bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. försvann målet om att de åtgärder som FI vidtar i syfte att bidra till stabiliteten eller konsumentskyddet ska vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. Det går inte att utifrån regeringens angivna mål i regleringsbrevet för FI:s verksamhet utläsa något makrotillsynsuppdrag. 3.2.3 Regeringen och det utvidgade mandatet för FI att vidta åtgärder Regeringen har med tiden indikerat ett bredare syfte med den finansiella stabilitetspolitiken och makrotillsynen, bl.a. i samband med att den gjorde det möjligt för FI att införa ett amorteringskrav och när den ingick en bred politisk överenskommelse om ett utvidgat mandat för FI (prop. 2015/16:89 och 2016a). Syftet med det utvidgade mandatet angavs vara att motverka risker för såväl samhällsekonomin som det finansiella systemet.