prop · H503252 · 2018-04-19 00:00:00 — Till skillnad från bl.a. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser regeringen inte att förslaget bör utvidgas till att omfatta även den som aldrig har påbörjat studier i men som har för avsikt att studera. Ett förtydligande i denna del bör göras i lagtexten. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , anser att begreppet ”har för avsikt att studera” är otydligt och efterfrågar ett klargörande av på vilket sätt en utlännings avsikt ska ha kommit till uttryck. Som anförs ovan är rätten att studera i gymnasieskola och gymnasiesärskola i vissa fall beroende av om och när uppehållstillstånd beviljas. Regeringen anser att det bör vara tillräckligt att utlänningen har intygat i ansökan om uppehållstillstånd att han eller hon har för avsikt att studera på en sådan utbildning som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt förslaget. Justitiekanslern anser att en ordning utan närmare kontroller innebär att kravet på att den sökande ska ha för avsikt att studera framstår som meningslöst. Lagrådet anser att konsekvenserna av denna ordning behöver belysas ytterligare. Regeringen delar inte Justitiekanslerns uppfattning att kravet på att den sökande ska ha för avsikt att studera är meningslöst utan kontroller. I avsnitt 5.3 föreslås att en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, när tillståndstiden löper ut, ska kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintligt regelverk om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå. En förutsättning för uppehållstillstånd enligt befintligt regelverk är, som nämns ovan, att utlänningen studerar. Regeringen bedömer att det därmed finns mycket starka incitament för den enskilde att faktiskt påbörja och fortsätta sina studier , eftersom han eller hon annars riskerar att inte få stanna i . Som framgår av avsnitt 5.2 föreslås inte något krav på att utlänningen ska redovisa studieaktivitet . Något sådant krav finns inte heller för uppehållstillstånd som beviljas eller enligt befintligt regelverk (jfr 20 § den tillfälliga lagen). För uppehållstillstånd bör krävas att utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Ett uppehållstillstånd kan alltså beviljas för studier på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller för heltidsutbildning på gymnasial nivå inom komvux, särvux eller folkhögskola (jfr prop. 2016/17:133 s. 36). I enlighet med förslaget i avsnitt 7 kan även studier på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux ligga till grund för uppehållstillstånd, trots att hela utbildningen inte alltid bedrivs på gymnasial nivå. En yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan omfattas av begreppet ”studera i gymnasieskolan”. I likhet med vad som 2017/18:252 gäller enligt nuvarande regelverk bör uppehållstillstånd kunna beviljas även vid deltidsstudier om det finns särskilda skäl, vilket t.ex. kan vara att någon på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning är förhindrad att studera på heltid (jfr prop. 2016/17:133 s. 84). I den aktuella gruppen kan det också finnas unga vuxna som på grund av arbete är förhindrade att studera på heltid. Även för en sådan utlänning, som bedriver deltidsstudier enligt den aktuella utbildningsformens bestämmelser, bör det finnas förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd för studier på deltid med hänvisning till bestämmelsen om särskilda skäl. För att särskilda skäl ska finnas i dessa fall bör det krävas att det inte är fråga om en subventionerad anställning, att lönen och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen och att arbetsgivaren har underrättat om anställningen (jfr 7 kap. 1 b § utlänningsförordningen [2006:97]). Till skillnad från Lagrådet anser regeringen inte att detta exempel på särskilda skäl behöver komma till uttryck direkt i lagtexten. Som flera remissinstanser påpekar är huvudregeln i svensk utlänningsrätt att den sökande ska ha styrkt sin identitet för att kunna beviljas uppehållstillstånd på annan grund än asyl. Identiteten utgörs i detta sammanhang av en persons namn, ålder och, som huvudregel, medborgarskap (jfr bl.a. MIG 2014:1). Gällande den sökandes identitet har regeringen tidigare uttalat att regelverket om uppehållstillstånd för gymnasiestudier, etablering på arbetsmarknaden och försörjning utgör ett sammanhängande system som är tillgängligt för personer som tidigare fått eller kunnat få uppehållstillstånd på annan grund eller ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet. Regeringen har därför bedömt att det är rimligt att vid sin bedömning tillämpar samma beviskrav beträffande personers identitet som gällt i övrigt beträffande samma person (prop. 2016/17:133 s. 38). Utgångspunkten för förslaget om ny möjlighet till uppehållstillstånd är att de personer som lagändringen avser och som drabbats av långa handläggningstider inte bör komma i ett sämre läge än som varit fallet om handläggningen inte dragit ut . De som kan komma i fråga för uppehållstillstånd enligt förslaget skulle, om prövningen skett medan de fortfarande var barn och de då hade beviljats uppehållstillstånd, i de flesta fall beviljats ett uppehållstillstånd som skyddsbehövande (jfr t.ex. MIG 2017:6) eller på grund av särskilt ömmande omständigheter eller verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. I asylärenden och i vissa fall vid uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet är det tillräckligt att den enskilde gjort sin identitet sannolik för att uppehållstillstånd ska beviljas (jfr t.ex. MIG 2014:1). Som anför finns det även undantagssituationer då uppehållstillstånd beviljas trots att utlänningens identitet inte har gjorts sannolik. Flera remissinstanser, bl.a. och Justitiekanslern, bedömer att en övervägande andel av personerna som ingår i målgruppen kommer att ha små möjligheter att göra sin identitet sannolik vid en ny utredning och att det riskerar att leda till att förslaget inte får avsedd effekt. Enligt har detta i många fall ett direkt samband med att åldern inte har gjorts sannolik samt att det finns en medicinsk åldersbedömning som motsäger de uppgifter om ålder som den sökande har uppgett. Som framgår i det föregående är intentionen med de lagändringar som föreslås att så många som möjligt i den aktuella gruppen av unga vuxna ska beviljas uppehållstillstånd för gymnasiestudier för att sedan få möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Det är fråga om en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp unga vuxna som vid lagändringarnas ikraftträdande kommer att ha vistats i utan sin familj under eller längre och som har gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18-årsdagen har i många fall gjort att vistelsetiden i har präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. Som flera remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset, betonar är det mycket angeläget att dessa personer får en möjlighet att fortsätta sina studier och trygga sin tillvaro här i . Det talar för att beviskravet avseende den sökandes identitet bör sänkas. Mot det talar bl.a., som påpekar, att ett sänkt beviskrav innebär att kontrollen över vilka som vistas i landet minskar. Den aktuella gruppen har emellertid vistats i och i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 5.2 ska en vandels- och säkerhetsprövning göras innan ett uppehållstillstånd beviljas på denna grund. Även med ett sänkt beviskrav kan en sådan prövning göras utifrån de uppgifter som utlänningen själv har uppgett och vad som i övrigt har framkommit under utredningen i fråga om hans eller hennes identitet. Prövningen kan därmed ge viss information i vandels- och säkerhetshänseende avseende i vart fall den period som den sökande har vistats i . Om det vid denna prövning framkommer att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet får ett uppehållstillstånd vägras (se avsnitt 5.2). Regeringen anser mot denna bakgrund och vid en sammanvägd bedömning att det för den grupp som är i fråga finns starka skäl att göra avsteg från de hänsyn som normalt ska tas till det allmänna intresset av att kunna kontrollera utlänningars inresa och vistelse i landet och som motiverar ett högt ställt beviskrav avseende den sökandes identitet. Uppehållstillstånd bör därför, för den tydligt avgränsade gruppen och i den nu aktuella situationen, få beviljas även om utlänningen inte kan styrka sin identitet eller göra den sannolik. Som bl.a. påtalar bör detta författningsregleras. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om förslaget står i överensstämmelse med åtaganden inom ramen för . Som förvaltningsrätten påtalar ska , innan utfärdandet av ett uppehållstillstånd, utföra den kontroll och det samråd som följer av och rådets förordning (EU) nr 265/2010 om ändring av konventionen om tillämpning av och av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse (4 kap. 21 § utlänningsförordningen). Regeringen bedömer att även med ett sänkt beviskrav avseende den sökandes identitet står förslaget i överensstämmelse med åtaganden inom ramen för . För den som ännu inte har fått ett beslut i sitt asylärende måste, som redogörs närmare för nedan, först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Inom ramen för den prövningen ska som vanligt frågan om sökandens identitet utredas och bedömas i enlighet med de beviskrav som har utvecklats i praxis på utlänningsrättens område. En förutsättning för uppehållstillstånd bör vara att sökanden har fått eller annars skulle få ett utvisningsbeslut. Det innebär att det endast är i de fall som ett uppehållstillstånd inte kan beviljas på någon annan grund som det kan bli aktuellt att bevilja ett uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden. Eftersom förslaget endast omfattar den som ansökt om asyl kommer de flesta redan att ha fått ett beslut från innan lagändringarna träder i kraft. I något fall kan det dock tänkas att myndigheten ännu inte har hunnit fatta ett beslut. måste då först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Först därefter blir det aktuellt för att pröva om det finns grund för uppehållstillstånd enligt förslaget. En liknande ordning gäller vid en ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå från en utlänning som annars skulle få ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet därför att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. Som bl.a. och Förvaltningsrätten i påtalar kommer det även att finnas personer som omfattas av förslaget som har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol och där målet fortfarande inte har avgjorts för ikraftträdandet. En bedömning av om det finns förutsättningar för domstolen att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden, förutsatt att ansökan om sådant uppehållstillstånd har överlämnats från , får göras i det enskilda fallet utifrån allmänna processrättsliga principer som t.ex. instansordningsprincipen och den praxis som finns på utlänningsrättens område (jfr t.ex. MIG 2007:31). Ansökan om uppehållstillstånd m.m. Det bör krävas att utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå lämnas in. Ett undantag bör därför göras från huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. I lagrådsremissen angavs att det inte finns förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd i de fall där myndigheterna kan konstatera att utlänningen varaktigt har rest ut ur landet eller det på annat sätt klart framgår att utlänningen inte längre befinner sig i . Enligt Lagrådets mening kan inte det förhållandet att utlänningen har rest ut ur landet, om än inte varaktigt, rymmas under uttrycket ”befinner sig i ”. Regeringen instämmer i denna bedömning. Den som har rest ut ur landet och inte längre befinner sig i omfattas alltså inte av förslaget. Den nya möjligheten till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är en tillfällig ordning som gäller en avgränsad grupp utlänningar som redan befinner sig i . Bland de utlänningar som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd finns dessutom de som kommer att ha ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft när förslaget träder i kraft (se avsnitt 8). För att tiden fram till ett beslut om uppehållstillstånd ska bli så kort som möjligt är det viktigt att en ansökan görs i nära samband med att lagen träder i kraft, men också att ansökan i möjligaste mån är komplett när den kommer in. Ett krav bör mot denna bakgrund införas på att en ansökan ska ha kommit in till och att en ansökan endast får göras . Ett sådant krav innebär emellertid inte några begränsningar av utredningsskyldighet som innebär att myndigheten ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Bedömningen av om en ansökan uppfyller förutsättningarna för att prövas i sak, eller om den är så bristfällig att den bör avvisas, får göras i sedvanlig ordning i enlighet med vad som gäller allmänt på förvaltningsrättens område. Begränsningarna gällande ansökningstid och ansökningstillfällen innebär dock att en formell ansökan måste göras i samtliga fall, dvs. även då sökanden har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol. I likhet med hur hanterar liknande situationer vid ansökningar enligt befintligt regelverk (16 e § den tillfälliga lagen) får myndigheten i dessa fall lämna över ansökan till den instans som hanterar frågan om uppehållstillstånd. Som och Förvaltningsrätten i pekar på kan det inte uteslutas att det kommer att finnas personer som i och för sig skulle kunna omfattas av förslaget men där beslutet om utvisning ännu inte har fattats när ansökningsfristen löper ut. Enligt regeringens bedömning kan det emellertid endast bli fråga om något enstaka fall där den situationen kan uppkomma. En sådan utlänning kommer att ha ett pågående ärende i själva asyl- och utvisningsfrågan, i vilket ett offentligt biträde är förordnat. Ett offentligt biträde har att inom ramen för sitt uppdrag tillvarata den asylsökandes intressen i ärendet. Detta innefattar att bistå med information och rådgivning utifrån gällande rätt. Regeringen bedömer därför att risken för att begränsningen i ansökningstid leder till att en sådan person inte kommer att kunna beviljas uppehållstillstånd är ytterst liten. Den begränsade ansökningstiden innebär emellertid generellt att det är viktigt att de berörda får tillräcklig information och hjälp så att de kan tillvarata sina rättigheter. har en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och information om nya lagförslag finns i regel på webbplats. Som anförs ovan bedöms dessa informationsåtgärder som tillräckliga. I lagrådsremissen föreslogs att regleringen av begränsningarna gällande ansökningstid och ansökningstillfällen ska placeras i övergångsbestämmelserna. Lagrådet, i likhet med Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , anser att dessa begränsningar bör framgå direkt av bestämmelsen om uppehållstillstånd. Regeringen delar denna bedömning. Det är den enskilde som ska visa att förutsättningarna för uppehållstillstånd är uppfyllda. Utgångspunkten bör vara att det är sådan dokumentation som redan finns tillgänglig hos respektive skolhuvudman 2017/18:252 som den studerande ska använda vid ansökan. För den som inte längre studerar bör det, som anförs ovan, därutöver krävas att han eller hon intygar sin avsikt att studera i ansökan om uppehållstillstånd. I utkastet till lagrådsremiss föreslås att uppehållstillståndet för studier på gymnasial nivå ska vara tidsbegränsat och gälla . Regeringen anser, till skillnad från bl.a. Rädda barnen, att tillståndstiden är väl avvägd. Som framgår ovan omfattar den föreslagna möjligheten till uppehållstillstånd bl.a. de som har ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft och är verkställbart. bör därför ha möjlighet att besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut i de fall som det behövs. Vid en bedömning av om ett beslut ska inhiberas ska göra en preliminär bedömning av om utlänningens ansökan om uppehållstillstånd kommer att bifallas. Det bör vara relativt enkelt att ta ställning till om utlänningen uppfyller de krav för uppehållstillstånd som gäller t.ex. registreringsdatumet för asylansökan och handläggningstidens längd. Vissa ärenden kan dock komma att kräva mer utredning, t.ex. gällande kravet på studier. denna utredning pågår kan det finnas anledning att inhibera sökandens utvisningsbeslut. Som bl.a. påpekar bör även en domstol kunna besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut om beslutet om uppehållstillstånd har överklagats. För att det inte ska råda några oklarheter i detta avseende bör detta framgå av lagtexten. Regeringen föreslår även, till skillnad från utkastet till lagrådsremiss, att frågan om inhibition i dessa situationer ska regleras i en separat paragraf i den tillfälliga lagen (se även avsnitt 6). 5.2Ett uppehållstillstånd bör kunna vägras i vissa fall Regeringens förslag: Bestämmelserna i den tillfälliga lagen om vandels- och säkerhetsprövning ska gälla för ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt de nu föreslagna bestämmelserna. Utkastets förslag överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet föreslås även att bestämmelserna om återkallelse i den tillfälliga lagen ska gälla för ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt de nu föreslagna bestämmelserna. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. efterfrågar vägledning i fråga om vilken typ av brottslighet och misskötsamhet som ska kunna ligga till grund för att vägra uppehållstillstånd. Säkerhetspolisen anser att det bör klargöras att ett uppehållstillstånd inte ska beviljas i de fall en utlänning har fått eller annars skulle få ett beslut om utvisning för att han eller hon bedömts utgöra ett hot mot rikets säkerhet. och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att förutsättningarna för återkallelse av ett uppehållstillstånd bör preciseras. Skälen för regeringens förslag: Enligt 17 a § den tillfälliga lagen får ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå vägras om den sökande utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Detta bör gälla även för ett uppehållstillstånd enligt förslaget i avsnitt 5.1. Ett exempel på när uppehållstillstånd bör vägras för att den sökande utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet är om utlänningen har fått eller annars skulle få ett beslut om utvisning för att han eller hon bedömts utgöra ett hot mot rikets säkerhet (jfr 1 kap. 7 § utlänningslagen). Beträffande vilken brottslighet och misskötsamhet som kan ligga till grund för att vägra ett uppehållstillstånd noterar regeringen att det i förarbetena till 17 a § den tillfälliga lagen görs en jämförande hänvisning till 5 kap. 17 § utlänningslagen där en motsvarande bestämmelse finns (prop. 2016/17:133 s. 68). Någon särreglering i detta avseende för den som beviljats ett uppehållstillstånd enligt förslaget i avsnitt 5.1 är inte aktuell. I utkastet till lagrådsremiss föreslås också att ett uppehållstillstånd enligt förslaget i avsnitt 5.1 ska kunna återkallas i samma utsträckning som uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå som beviljas enligt nuvarande regelverk. Enligt 21 § andra stycket den tillfälliga lagen får vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet är uppfyllda, om utlänningen trots påminnelse inte uppfyller sin skyldighet att redovisa studieaktivitet eller om utlänningen inte aktivt deltar i utbildningen. Som Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar påpekar omfattas inte den som beviljas uppehållstillstånd enligt förslaget av skyldigheten att redovisa studieaktivitet (20 § den tillfälliga lagen). Detta är i överensstämmelse med vad som gäller för uppehållstillstånd som beviljas () enligt befintligt regelverk (jfr 16 c § och nuvarande § den tillfälliga lagen). Till skillnad från vad som gäller i de fallen finns inte heller något krav på att utlänningen ska ha påbörjat sina studier för att uppehållstillstånd ska beviljas enligt förslaget, utan det är tillräckligt att en utlänning har intygat sin avsikt att studera i ansökan om uppehållstillstånd (se avsnitt 5.1). Det innebär att återkallelsemöjligheten främst torde aktualiseras för den som studerar för ansökan, vilket riskerar att leda till att en sådan utlänning hamnar i en sämre situation än en utlänning som har avbrutit eller ännu inte påbörjat sina studier. Det är inte en rimlig ordning och regeringen föreslår därför inte att ett uppehållstillstånd som beviljas enligt det aktuella förslaget ska omfattas av bestämmelserna om återkallelse i den tillfälliga lagen. På den punkten skiljer sig regeringens förslag från utkastet till lagrådsremiss. 2017/18:252 5.3 Uppehållstillstånd vid fortsatta studier Regeringens förslag: En utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå ska, när tillståndstiden löper ut, kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintligt regelverk om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om uppehållstillstånd för fortsatta studier, om uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och om permanent uppehållstillstånd vid Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar påpekar att det förekommer att personer får sin ålder justerad till över 18 år och att åldersgränserna i befintligt regelverk gör att dessa personer riskerar att gå miste om möjligheten att fullfölja en utbildning och etablera sig på Skälen för regeringens förslag: När tillståndstiden för ett uppehållstillstånd enligt det aktuella förslaget löper ut bör en utlänning kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintligt regelverk om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om uppehållstillstånd för fortsatta studier, om uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och om permanent uppehållstillstånd vid försörjning. utlänning som studerar på ett introduktionsprogram och som inte har påbörjat studier på ett nationellt program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller på annan motsvarande heltidsutbildning, bör kunna beviljas ett uppehållstillstånd för fortsatta studier på Ett sådant uppehållstillstånd gäller i tretton månader och kan endast beviljas en gång (nuvarande § den tillfälliga En utlänning som studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller på annan motsvarande heltidsutbildning när uppehållstillståndet löper ut bör kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. uppehållstillstånd är tidsbegränsat och gäller utöver den tid som återstår av utbildningen enligt utlänningens individuella studieplan, eller, om utlänningen studerar på folkhögskola, enligt motsvarande Om det finns särskilda skäl får ett sådant