prop · H50394 · 2018-02-15 00:00:00 — Exponering i nödsituationer bör omfattas av strålskyddslagen. En sådan nödsituation bör i lagen kallas ”radiologisk nödsituation”. Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är ”olycka” det vedertagna uttrycket i svensk rätt för att beskriva en sådan nödsituation som avses i direktivet. Strålskyddslagens förklaring av vad som avses med ”radiologisk nödsituation” bör utgå från hur olycka definieras i för- arbetena till lagen om skydd mot olyckor (prop. 2002/03:119 s. 68). Med olycka förstås en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshän- delser räknas också händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla, oberoende av om handlingen eller underlåtenhe- ten är uppsåtlig eller inte. Kravet på att det ska vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma eller ständigt pågående skeen- den inte räknas som olyckor. Sådana skeenden kan dock orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex. att en sättningsskadad byggnad rasar eller att en erosion orsakar ett jordskred. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser därför att ”radiologisk nödsituation” ska definieras som ”en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skada och som inbegriper en strålkälla”. Strålskyddsdirektivet innehåller i artikel 4.26 en definition av ”nöd- Prop. 2017/18:94 situation” som lyder: ”en icke rutinmässig situation eller händelse som inbegriper en strålkälla och som kräver att omedelbara insatser vidtas för att begränsa allvarliga negativa konsekvenser för människors hälsa och säkerhet, livskvalitet eller egendom eller för miljön, eller en fara som skulle kunna leda till sådana allvarliga negativa konsekvenser”. I den engelska språkversionen används termen ”emergency”. I lagen bör med ”radiologisk nödsituation” avses en plötsligt inträffad händelse som inbegriper en strålkälla, har medfört eller kan befaras med- föra skada och kräver omedelbara åtgärder. Det täcker både situationer som anses vara ”olyckor” och ”nödsituationer”. Med en sådan ordför- bör det inte finnas risk för missuppfattningar eller för att ordför- klaringen blir för snäv i förhållande till strålskyddsdirektivets krav. Ord- förklaringen stämmer också överens med det som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avses med radiologisk nödsituation. Regeringens förslag: När uttrycket ”radioaktivt material” används i lagen avses ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller ett radioaktivt ämne eller är förorenat med ett radioaktivt ämne. förslag innehåller ingen förklaring av vad som avses med ”radioaktivt material”. Remissinstanserna: anser att ”radioaktivt mate- rial” bör definieras. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande strålskyddslagen används inte uttrycket ”radioaktivt material” utan ”radioaktivt ämne” och ”tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne”. Uttrycken förklaras inte. Tillämpningen har inte varit tydlig eller enhetlig. Vad som avses med ”radioaktivt material” bör tydliggöras i den nya lagen. En ord- förklaring bör därför tas in som innebär att med ”radioaktivt material” avses det radioaktiva ämnet, men även alla andra material som innehåller radioaktiva ämnen eller som förorenats med ett radioaktivt ämne. Det in- kluderar även radioaktiva material som blivit en del av en vara eller annat föremål. 6.3.5Joniserande och icke-joniserande strålning Regeringens förslag: När uttrycket ”joniserande strålning” används i lagen avses partikelstrålning eller elektromagnetisk strålning som har tillräcklig energi för att jonisera materia. När uttrycket ”icke-joniserande strålning” används i lagen avses optisk strålning, elektromagnetiska fält eller ultraljud. förslag överensstämmer i sak med rege- ringens men förklarar också att ”annan till sin biologiska verkan likartad strålning” omfattas av uttrycken. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. 2017/18:94 Skälen för regeringens förslag: I den nya lagen bör uttrycken ”joni- serande strålning” och ”icke-joniserande strålning” i huvudsak motsvara den innebörd som uttrycken har i den nuvarande strålskyddslagen. Inne- börden bör dock begränsas och inte längre omfatta ”annan till sin biolo- giska verkan likartad strålning”. Motiveringen till att införa ”annan till sin biologiska verkan likartad strålning” i definitionen av vad som utgör joniserande respektive icke- joniserande strålning var att i lagen möjliggöra att skyddet mot strålning ska kunna tillvaratas allteftersom nya kunskaper om dess risker blir kända. Under de som gått sedan förslaget till den nuvarande strål- skyddslagen togs fram har ingen ”ny” strålningstyp hanterats med hän- visning till att det utgör ”annan till sin biologiska verkan likartad strål- ning”. Det är också oklart vilken ”annan” strålning som avses. Uttrycket ”annan till sin biologiska verkan likartad strålning” är dess- utom missvisande, då de olika strålslagen inom icke-joniserande strål- ning sinsemellan har olika biologisk verkan, se avsnitt 5.1 och 5.4. Undantag från lagens tillämpningsområde Undantag för viss naturligt förekommande Regeringens förslag: Strålskyddslagen ska inte gälla radioaktiva äm- nen som förekommer naturligt i människokroppen, exponering för kosmisk strålning i marknivå, exponering av andra personer än flyg- plans- eller rymdfarkostbesättningar för kosmisk strålning under flyg- ning eller i rymden och exponering för joniserande strålning som sker över marknivån från radioaktiva ämnen som förekommer naturligt i den orörda jordskorpan. förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: SveMin anser att gruvindustrin ska undantas från lagens tillämpningsområde eftersom riskerna med radon finns reglerade inom ramen för det arbetsrättsliga regelverket. Skälen för regeringens förslag: Människan har alltid utsatts för natur- ligt förekommande joniserande strålning, t.ex. genom naturlig förekomst av radioaktiva ämnen i den mänskliga kroppen, radioaktiva ämnen i mar- ken eller kosmisk strålning vid marknivå. Allt omkring oss och även vår egen kropp innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen som ständigt utsätter oss för joniserande strålning. Kosmisk strålning har sitt ursprung både i vår egen sol och i den yttre rymden. ningen även för strålning som människan har orsakat, men den genom- snittliga stråldosen till personer som bor i domineras av naturligt Stråldosen från mark och byggnader varierar starkt beroende på var i landet man bor, vad husen där man vistas är byggda av och till och med var i husen man huvudsakligen vistas. Naturligt förekommande strålning går inte alltid att kontrollera. skyddsdirektivet gäller därför inte för radioaktiva isotoper som naturligt finns i människokroppen, kosmisk strålning vid marknivå, exponering av andra personer än flygplans- eller rymdfarkostbesättningar för kosmisk Prop. 2017/18:94 strålning under flygning eller i rymden och exponering ovanför marknivå för radionuklider som finns i den orörda jordskorpan. Denna typ av strål- ning bör därför även undantas från strålskyddslagens tillämpning. Undantagen bör dock inte omfatta all typ av naturligt förekommande strålning och kosmisk strålning. Exempelvis bör, i likhet med strål- skyddsdirektivet, exponering av flygplansbesättningar för kosmisk strål- ning och exponering från radon i gruvor, bostäder och lokaler omfattas av lagen. Även verksamheter som hanterar naturligt förekommande radioaktivt material bör omfattas av lagen, t.ex. industrier i vilka naturligt förekommande radionuklider ansamlas i processen. Denna typ av expo- nering bör inte betraktas som naturlig och det kan vara befogat att vidta skyddsåtgärder. Inte heller är det möjligt att, i enlighet med SveMin:s synpunkter, undanta radon i gruvindustrier eftersom strålskyddsdirektivet ställer krav på att dessa verksamheter omfattas av kraven i direktivet. Föreskrifter om undantag och beslut om dispens Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från strålskydds- lagen i fråga om radioaktivt material, tekniska anordningar som kan alstra strålning, byggnadsstrukturer och områden och i fråga om verk- samheter och åtgärder som bedrivs eller vidtas i en omgivning med Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avvikelser från denna lag som avser totalför- Den myndighet som regeringen bestämmer ska i det enskilda fallet få ge dispens från lagen i fråga om medicinsk kontroll, radioaktiva material eller tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller kan alstra joniserande strålning. En dispens ska få förenas En dispens ska få återkallas, om något villkor för dispen- sen inte följts i något väsentligt avseende eller om det annars finns synnerliga skäl från strålskyddssynpunkt. Föreskrifter om undantag och beslut om dispenser får inte innebära en oacceptabel risk för att människor eller miljön utsätts för skadlig verkan av strålning. förslag överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lagstiftning får re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om undantag avseende radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra joniserande eller icke-joniserande strålning så länge syftet med lagen inte åsidosätts. Dessa undantag kan t.ex. avse undantag från till- stånds- eller anmälningsplikt för verksamheter som befattar sig med små mängder radioaktiva ämnen (jfr artikel 26 i strålskyddsdirektivet). 2017/18:94 ligheten att meddela föreskrifter om undantag bör finnas också i den nya lagen. Normgivningsbemyndigandet bör förtydligas så att det framgår att det omfattar även byggnadsstrukturer, material och områden som kan ha förorenats av en verksamhet med joniserande strålning men som från strålskyddssynpunkt inte behöver omfattas av lagen, s.k. friklassning (jfr artikel 30 i strålskyddsdirektivet). Friklassning är ett beslut eller ställningstagande om att strålskydds- lagen inte längre ska tillämpas. Syftet med friklassning är att på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt förenkla hanteringen och an- vändningen av material, byggnadsstrukturer och områden. Friklassning är en viktig förutsättning för återanvändning och återvinning av material, och för ett rationellt omhändertagande av vissa typer av avfall. Grund- principen för friklassning är att de objekt som friklassas inte ska kunna ge upphov till annat än försumbara stråldoser. Under normala omständig- heter bör det vara möjligt att utnyttja en lokal, byggnad eller markyta för andra ändamål efter det att en verksamhet med joniserande strålning upp- hört. I situationer som rör verksamheter som inte ansvarar för eller direkt kontrollerar strålkällan och där strålningen i stället är kopplad till om- ständigheterna på platsen där verksamheten bedrivs kan det också finnas behov av undantag eftersom en verksamhetsutövare inte alltid har möj- lighet att påverka situationen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om undantag för verksamheter som bedrivs och åtgärder som vidtas i en omgivning med joniserande strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör också få meddela sådana föreskrifter om avvikelser från lagen som avser total- försvaret. Normgivningsbemyndigandet bör inte vara begränsat till att gälla endast under rådande särskilda förhållanden utan bör gälla även i andra situationer eftersom lagens tillämpningsområde utvidgas till att gälla även åtgärder och verksamheter som vidtas eller bedrivs i en om- givning med joniserande strålning, vilket gäller t.ex. kosmisk strålning under flygning och radon i utrymmen under mark. Möjligheten att meddela föreskrifter om undantag bör kompletteras med en möjlighet för den myndighet som regeringen bestämmer att i ett enskilt fall besluta om dispens från lagen. En sådan dispens bör få åter- kallas, om något villkor för dispensen inte har följts i något väsentligt avseende eller om det annars finns synnerliga skäl från strålskyddssyn- punkt. En återkallelse bör därför inte kunna ske vid varje överträdelse av en dispens utan endast i mer allvarliga fall. Föreskrifter om undantag och beslut om dispenser bör inte få medföra att människor eller miljön riskerar att utsättas för strålning så att syftet med lagen åsidosätts. Strålskyddsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. Det är därför möjligt för medlemsländerna att införa strängare regler än vad som framgår av direktivet. Bestämmelserna i strålskyddsdirektivet är således den lägsta nivå som medlemsländerna måste uppfylla. Föreskrifter om undantag som meddelas med stöd av bemyndigandet får därför inte innebära att kraven i strålskyddsdirektivet åsidosätts. 6.5Grundläggande principer för strålskydd Berättigande, optimering och dosgränser Regeringens förslag: Kraven i den nya strålskyddslagen ska ge ut- tryck för sådana grundläggande principer för strålskydd som avser berättigande, optimering och användning av dosgränser. För att en åtgärd, verksamhet eller metod ska anses berättigad ska fördelarna med metoden, åtgärden eller verksamheten medföra en nytta som överstiger den skada som den medför. Det ska vara förbjudet att bedriva en verksamhet med joniserande strålning som inte är berättigad. Den som bedriver en verksamhet ska även se till att de metoder med joniserande strålning som används för medicinsk exponering eller för att utan medicinskt syfte avbilda en människa är berättigade och att varje exponering av en enskild person som sker i något sådant syfte är berättigad. Den som är ansvarig för en åtgärd som vidtas i en omgivning med joniserande strålning eller i samband med en radiologisk nödsituation ska se till att åtgärden är Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som omfattas av strålskyddslagen ska även se till att strålskyddet är optimerat ge- nom att så långt som det är möjligt och rimligt med hänsyn till befint- lig teknisk kunskap samt ekonomiska och samhälleliga faktorer be- gränsa sannolikheten för exponering, antalet personer som exponeras och storleken på den individuella stråldosen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om berättigande av metoder, åtgärder och verk- samheter, optimering av strålskyddet och de stråldoser som inte får överskridas för en enskild person (dos- förslag överensstämmer delvis med reger- Regeringens förslag innebär, till skillnad från myndighetens, att nivån på dosgränser, dosrestriktioner och referensnivåer inte regleras i lagen utan på föreskriftsnivå. Det finns också redaktionella och syste- matiska skillnader på så sätt att myndighetens förslag inte gör en tydlig åtskillnad mellan bestämmelser om joniserande strålning och bestämmel- ser om icke-joniserande strålning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, t.ex. , , Miljövänner för kärnkraft och Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, anser att de nya bestämmelserna om allmänna prin- ciper för strålskydd är svårtolkade, att det är viktigt att de klargörs och att regleringen behöver få en enklare och tydligare struktur. anser att lagtexten skulle kunna göras enklare om det för varje situation förklarades för vilken exponeringssituation bestämmelsen kärntekniska sällskap (SKS) anser att förslaget till skill- nad från direktivet ger sken av att en kontinuerlig bedömning av berätti- gandet ska ske. SKS anser att berättigandebedömningen i enlighet med direktivet ska ske vid beslut om inrättande av verksamheten och att prin- cipen om optimering ska tillämpas på de åtgärder som vidtas därefter. och anser att ”med beak- tande av befintlig kunskap” måste föras in i paragrafen om optimering eftersom det framgår av direktivet. SKS och anser att ut- trycket ”så långt som det är möjligt och rimligt” bör förtydligas. borgs universitet, SKS, , , Westing- house och Svensk kärnbränslehantering AB anser att förslag delvis är mycket detaljerat och att de bestämmelser som innehåller dosgränser, dosrestriktioner och referens- nivåer inte ska tas in i lag utan i förordning eller myndighetsföreskrifter. Skälen för regeringens förslag Exponering för joniserande strålning kan leda till men för människors hälsa och ge upphov till skador på miljön. För att hantera dessa risker har () utvecklat de tre grundlägg- ande strålskyddsprinciperna om berättigande, optimering och dosgränser. Dessa principer utgör hörnstenarna i det skyddssystem som ICRP rekom- En ökad dos ger alltid en ökad risk för skada eftersom riskerna ökar proportionellt med dosen. För att hantera detta har principerna om berätt- igande, optimering och dosbegränsning införts. de innebär att en verksamhet som innebär exponering för strålning ska medföra mer nytta än skada. Vidare ska strålskyddet alltid optimeras så att inga onödiga stråldoser förekommer eftersom varje dostillskott med- för en ökad risk. Genom att använda dosgränser sätts övre gränser för den risk som kan tillåtas för enskilda personer. Bestämmelserna om berättigande, optimering och dosgränser avseende joniserande strålning har även tidigare utgjort grunden för strålskyddet i och är reglerade i Principerna har en sådan grundläggande betydelse för strål- skyddet att de bör komma till uttryck i lagen. I enlighet med flera remissinstansers synpunkter bör bestämmelserna om berättigande, optimering och dosgränser förtydligas medan detaljreg- lering bör tas in på lägre nivå i normhierarkin. Principen om berättigande innebär att de individuella och samhälleliga fördelarna med en metod, åtgärd eller verksamhet ska överväga nackdel- arna med metoden, åtgärden eller verksamheten. huvudsak av den ökade risk för skada på människor och miljö som strål- ningen medför men kan även bestå av andra nackdelar som att behöva flytta från ett område vid en evakuering efter en radiologisk nödsituation. Fördelarna består av det positiva som verksamheten eller åtgärden med- för, t.ex. möjlighet att ställa rätt diagnos vid användning av röntgen eller den el som skapas med hjälp av kärnkraft. Dessa fördelar och nackdelar bör vägas mot varandra för att avgöra om verksamheten bör bedrivas eller åtgärden bör vidtas, dvs. Alla metoder för medicinsk exponering eller för avbildning utan medi- cinskt syfte av en människa bör ha bedömts vara berättigade innan de Även åtgärder som vidtas i en omgivning med joniserande strål- ning eller i en radiologisk nödsituation samt verksamheter med joniser- ande strålning bör ha bedömts vara berättigade innan de får påbörjas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om berättigande. Normgivningsbemyndigandet är nödvändigt för att t.ex. kunna bestämma vilka verksamheter som ska an- ses berättigade. Med stöd av normgivningsbemyndigandet kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även besluta om föreskrifter om att berättigandebedömningen ska dokumenteras och hur den i övrigt ska utföras. Dessa bestämmelser förändras i takt med utvecklingen inom om- rådet och är på en sådan detaljnivå att de lämpligast regleras i föreskrif- ter. Berättigandebedömning av en verksamhet med joniserande strålning I de fall då nyttan med en verksamhet med joniserande strålning inte överstiger skadan bör verksamheten inte bedrivas. Riskerna med jonise- rande strålning är så allvarliga att det bör vara förbjudet att bedriva en verksamhet med joniserande strålning som inte är berättigad. Ett ställningstagande i frågan om huruvida en verksamhet med joniser- ande strålning är berättigad bör, i de fall verksamheten är tillståndsplik- tig, göras i samband med tillståndsprövningen. bör därför i prövningen av om tillstånd ska ges för verksamheten pröva om verksamheten är berättigad och ett tillstånd endast ges om verksam- heten är berättigad. När tillståndsmyndigheten har beslutat att ge tillstånd och bedömt att verksamheten är berättigad bör verksamhetsutövaren kunna förlita sig på myndighetens beslut om att verksamheten anses berättigad fram till dess tillståndet löpt ut eller omprövas och återkallas. Om det framkommer nya uppgifter som medför att verksamheten kan anses berättigad, bör tillståndet kunna omprövas och återkallas endast om det finns syn- nerliga skäl från strålskyddssynpunkt. Om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har meddelat föreskrifter där tillståndsplikten ersatts med anmälningskrav eller meddelat föreskrifter om undantag från tillståndsplikt, har en be- dömning av att verksamheten är berättigad gjorts och verksamhetsut- övaren bör kunna förlita sig på den bedömningen. En verksamhet med joniserande strålning som inte är tillståndspliktig ska även den vara berättigad. Det bör vara verksamhetsutövarens ansvar att se till att verksamheten är berättigad. Om en icke-tillståndspliktig verksamhet är berättigad eller inte, kan komma att kontrolleras av till- synsmyndigheten vid en eventuell tillsyn. Berättigandebedömning av en åtgärd som vidtas i en omgivning med joniserande strålning och i radiologiska nödsituationer För verksamheter som bedrivs i en omgivning med joniserande strålning är det inte relevant att göra en bedömning av om verksamheten är berätti- gad eftersom verksamheten endast bedrivs i en omgivning där det finns joniserande strålning, exempelvis radon i en gruva, och således inte inne- bär att en strålkälla direkt kontrolleras. I dessa fall bör i stället varje åt- 2017/18:94 gärd som vidtas i verksamheten vara berättigad. Även åtgärder som vid- tas i samband med en radiologisk nödsituation ska vara berättigade. Det är en åtgärd som medför en förändrad exponering jämfört med att den inte vidtogs alls som ska vara berättigad. Åtgärder som innebär samma exponering och som redan har bedömts berättigade bör inte be- höva bedömas varje gång de vidtas utan den initiala bedömningen av be- rättigandet bör vara tillräcklig så längre åtgärden inte medför en expone- ring som är mer än den som redan bedömts. En bedömning av berätti- gandet bör även kunna göras för en åtgärd som medför en stråldos inom ett visst intervall. Så länge åtgärden inte medför en exponering som överstiger intervallet bör åtgärden anses berättigad eftersom nyttan med åtgärden bör vara densamma även om strålningen ändras inom inter- vallet. Berättigandebedömning vid medicinsk exponering och vid exponering vid avbildning utan medicinskt syfte Med medicinsk exponering avses att en person exponeras för strålning som ett led i medicinsk eller odontologisk diagnostik eller behandling i avsikt att gynna personens hälsa. Det kan även vara en forskningsperson inom medicinsk eller biomedicinsk forskning eller en person som expo- neras för strålning i samband med att personen utanför sin yrkesutövning hjälper och stöder en patient. Exponering av personer som hjälper och stödjer en patient bör dock utgöra medicinsk exponering endast om den som hjälper och stöder patienten är medveten om att den exponeras för strålning. Det gäller t.ex. i de fall en patient får behandling med radioak- tiva läkemedel och sedan lämnar sjukhuset. Patienten kan då vara radio- aktiv och således en strålkälla. En person, t.ex. en anhörig, som hjälper och stöder patienten och som är medveten om exponeringen ska räknas in i begreppet medicinsk exponering, och för den personen finns inga dosgränser utan i stället bestämmelser om dosrestriktioner. I de fall pa- tienten tar kommunala färdmedel hem från sjukhuset, och sedan på bussen får hjälp av en person som inte vet om att patienten är radioaktiv bör personen räknas som allmänhet. I de situationerna bör i stället dos- gränser för personer i allmänheten gälla. En medicinsk exponering är således en åtgärd som innefattar exponer- ing med strålning och som i huvudsak räknas som hälso- och sjukvård eller tandvård.