prop · H503154 · 2018-03-13 00:00:00 — Ett grundläggande tröskelkrav som enligt regeringens bedömning därför bör utgöra en förutsättning för att en aktör ska komma i fråga för de nya stödformerna är att det har en ansvarig utgivare. bedömer regeringen att det är viktigt för stöd- ordningarnas legitimitet att aktörer som är berättigade till mediestöd har en ansvarstagande publicistisk hållning genom en ansvarig utgivare. Även om detta krav inte funnits uttryckligen i presstödsförordningen har det indirekt följt av tryckfrihetsförordningens krav på ansvarig utgivare för periodiska skrifter. Ett annat tröskelkrav som enligt regeringens bedömning bör utgöra en förutsättning för de nya stödformerna är att det allmänna nyhetsmediet följer god medieetisk sed. har föreslagit att det allmänna nyhetsmediet behöver vara anslutet till ett medieetiskt system för att berättigas till stöd. I linje med synpunkter som förts fram av flera remissinstanser, bl.a. , bedömer regeringen att det inte är lämpligt att ställa ett sådant krav. För vissa medieformer saknas det möjlighet att ansluta sig till något medieetiskt system och dessutom skulle ett sådant krav kunna medföra risk för att huvudmännen bakom ett sådant system indirekt skulle kunna kontrollera vem som kan uteslutas från de nya stödformerna. Ett krav på att det allmänna nyhetsmediet ska följa god medieetisk sed är i stället ett fristående krav. Utgångspunkten bör vara att den som söker stöd har bevisbördan för att kravet är uppfyllt (jfr avsnitt 5.1). I regel bör man kunna utgå från att en aktör som är ansluten till ett vedertaget medieetiskt system uppfyller kravet på att följa god medieetisk sed. En sådan utformning och innebörd av kravet bör också kunna främja tillkomsten av medieetiska system på områden som ännu saknar ett sådant. En sökande kan också visa att kravet är uppfyllt på annat sätt. Urvalet av kriterier och deras närmare utformning får övervägas i samband med utformningen av förordningen. I sammanhanget vill regeringen framhålla att den delar synpunkten som förts fram av Myndigheten för press, radio och tv, att det är av vikt för tillämpningen att det är tydligt hur olika trösklar ska tolkas, prövas och mätas så att bedömningarna blir förutsägbara, enhetliga och rättssäkra. Den minskade mätbarheten i kvantitativa termer i det nya mediestödet och den digitala miljön innebär minskad förutsägbarhet för aktörerna och öppnar upp för bedömningar som riskerar att uppfattas som godtyckliga om det inte finns någon tydlig vägledning i förordning och föreskrifter. I likhet med bedömer regeringen att det i vissa fall kan bli aktuellt med lättnader i tröskelkrav för vissa allmänna nyhetsmedier. Det handlar bl.a. om allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna och för nystartade allmänna nyhetsmedier. Detsamma kan gälla för en befintlig aktör som utvidgar sin verksamhet för att bevaka ett område sam saknar eller har svag journalistisk bevakning. Det nuvarande presstödet omfattar inte några villkor om tidningarnas tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. I stället hanteras tillgänglighetsfrågan i huvudsak inom ramen för stödet till s.k. taltidningar enligt bestämmelser i förordningen (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning. har övervägt om tillgänglighet ska beaktas i det nya mediestödet och i så fall i vilken form, antingen som ett krav för stöd eller som ett incitament för högre stöd. bedömde att incitamentsmodellen var att föredra och föreslog ett extra produktionsstöd om högst till allmänna nyhetsmedier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll för personer med funktionsnedsättning. De flesta remissinstanser som har uttalat sig om utredningens förslag, bl.a. Funktionsrätt och Myndigheten för delaktighet, har framfört kritik mot förslaget. De kritiska remissinstanserna anför att ett incitament inte är tillräckligt för att uppnå ett grundläggande krav på tillgänglighet. Exempelvis anför att förslaget inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser medborgerliga rättigheter och målen i regeringens funktionshinderspolitik. Regeringen har förståelse för de kritiska synpunkter som förts fram av remissinstanserna och anser att ett grundläggande krav på tillgänglighet bör vara en förutsättning (tröskelkrav) för de nya formerna av mediestöd. Det är av stor betydelse för demokratin i att alla medborgare ges möjlighet att ta del av information, nyheter och debatt av det slag som nyhetsmedier innehåller. Med anledning av den synpunkt som framfört om att det allmänna inte ska ställa krav på publicisters innehåll och form och att ett tillgänglighetskrav skulle innebära en inskränkning i yttrandefriheten, vill regeringen anföra 2017/18:154 följande. Ett tillgänglighetskrav innebär inte någon generell skyldighet för allmänna nyhetsmedier att göra sitt innehåll tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Det handlar i stället om ett villkor för att få ett ekonomiskt stöd av det allmänna, dvs. ett villkor inom ramen för ett statligt stödsystem. Det handlar alltså om ett statligt stöd som är frivilligt att söka, avsett att gynna aktörerna och som inte begränsar aktörernas grundläggande fri- och rättigheter (se ovan). I likhet med andra tröskelkrav som förutsättning för mediestöd innebär ett tröskelkrav om tillgänglighet inte en förutsättning för att det allmänna nyhetsmediet som sådant ska få tillhandahållas. Regeringen delar myndigheternas och flera av remissinstansernas, bl.a. TU – medier i , synpunkt att det är viktigt att ett tröskelkrav om tillgänglighet inte är så högt ställt att det innebär en alltför stor ekonomisk belastning för medieaktörerna, särskilt mindre aktörer. Med utgångspunkten att kravet på tillgänglighet ska gälla endast i förhållande till de nya stödformerna, är det enligt regeringens uppfattning rimligt att kravet utformas som ett främjandekrav för att skapa incitament för att öka tillgängligheten, snarare än som ett uttryckligt krav på att tillgängliggörande ska ske på visst sätt. Ett alltför högt ställt tröskelkrav om tillgänglighet kan riskera att minska antalet medieaktörer som kan komma i fråga för de nya stödformerna, vilket skulle riskera att motverka syftet med de nya stödformerna att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet. I samband med överväganden om ett i sin helhet förändrat mediestöd, inklusive teknikneutralt drifts- eller produktionsstöd (se avsnitt 4.4 och 6), kan det finnas anledning att överväga ett högre ställt tillgänglighetskrav. Främjandekravet bör beakta de tekniskt skilda förutsättningarna vad gäller tillgänglighet för nyhetsmedier med olika innehållsform på olika plattformar. Kravet bör beakta den tekniska utvecklingen, och som flera remissinstanser påpekar bör en utgångspunkt vara att universell utformning eftersträvas så långt möjligt, dvs. utformning för att i största möjliga utsträckning kunna användas av alla utan behov av anpassning eller specialutformning. Främjandekravet bör ge de stödberättigade nyhetsmedierna incitament att utnyttja ny teknik för tillgänglighet, så att innehållet i ökad utsträckning blir tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Vidare bör ett krav på främjande av tillgänglighet utformas så att det tar individuell hänsyn till stödsökandes förutsättningar, inklusive ekonomiska aspekter och aktörernas storlek. Den sökande bör redogöra för sitt tillgänglighetsarbete, vilket behöver följas upp av den behöriga nämnden. Det är rimligt att detaljer i utformningen av främjandekravet utarbetas i form av föreskrifter av den berörda myndigheten – som i avsnitt 7 föreslås vara Myndigheten för press, radio och tv – i nära samarbete med Myndigheten för tillgängliga medier och i samråd andra relevanta myndigheter, branschaktörer och organisationer för personer med funktionsnedsättning. Regeringens förslag: I förhållande till befintliga stödnivåer ska drifts- stödet höjas för hög- och medelfrekventa tidningar och distributionsstödet höjas . Regeringens bedömning: Höjningarna av stödnivåer och förlängningen av presstödsförordningens giltighetstid måste godkännas av Europeiska kommissionen innan de kan träda i kraft. Utredningens förslag: Utredningen föreslår inte någon höjning av befintliga stödnivåer för driftsstöd och distributionsstöd. föreslår inte någon förlängning av presstödsförordningens giltighetstid. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland TU – medier i , Pres(s)gruppen och Fådagarstidningarna, framför oro för konsekvenserna för befintliga driftsstödstidningar såsom andratidningar och fådagarstidningar om man går över till ett mediestöd som inte är rättighetsbaserat, utan fördelas i mån av tillgängliga medel. remissinstanser framhåller behovet av ökade medel, t.ex. AB Skånska och , och några instanser, bl.a. Pres(s)gruppen, förespråkar en höjning av befintliga stödnivåer. medier i påpekar att distributionsstödet inte har höjts . Några remissinstanser, t.ex. och , förordar en förlängning av presstödsförordningens giltighetstid. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behov av förstärkning av befintligt presstöd Dagspressen har traditionellt haft en stark ställning i med stor spridning och räckvidd. Det nuvarande presstödssystemet har sedan bidragit till mångfald på tidningsmarknaden genom det rättighetsbaserade driftsstödet och genom distributionsstödet, som bidrar till samdistributionslösningar också i områden där tidningsdistribution annars skulle vara svårmotiverad. Nuvarande stödsystem är dock inte fullt ut anpassat till den utveckling som har skett som den pågående förändringsprocessen på mediemarknaden innebär särskilda utmaningar för många av de stödberättigade tidningarna. Regeringen har förståelse för remissinstansernas oro för de eventuella konsekvenser för befintliga driftsstödsmottagare som ett helt nytt stödsystem skulle kunna leda till. Nya eller förändrade stödsystem eller andra mediepolitiska verktyg behöver därför införas på ett organiserat sätt och med viss framförhållning (se avsnitt 4). De nya stödformerna för stärkt lokaljournalistik och utvidgat innovations- och utvecklingsstöd utgör en övergång mot ett mer teknikneutralt mediestöd som även bör omfatta ett långsiktigt produktions- eller driftsstöd. tågordning minskar riskerna med övergång till ett helt nytt stödsystem. 2017/18:154 Till skillnad från förslag innebär inte förslagen i denna proposition att några aktörer riskerar lägre stöd än vad som gäller med dagens stödsystem. Regeringen bedömer att det nuvarande stödsystemet behöver förstärkas. Den nuvarande presstödsförordningens giltighetstid bör förlängas, i kombination med att stödnivåerna för drifts- och distributionsstöden höjs något. Ändringsförslagen utvecklas i det följande. Förlängning av presstödsförordningens giltighetstid Presstödsförordningen i dess nuvarande form gäller till och med i enlighet med Europeiska kommissionens statsstödsgodkännande (SG-Greffe ([2015] D/14424). Det behövs även i fortsättningen distributionsstöd för att säkerställa spridning av papperstidningar i hela landet. Driftsstödet har effektiviserats genom tidigare justeringar, bl.a. för att i viss mån öka teknikneutraliteten genom att likställa digitala läsarintäkter vid beräkning av stödets storlek enligt förslag från den tidigare (se prop. 2014/15:88 s. 16 f. och SOU 2013:66). Presstödet ger därmed ett viktigt stöd till ett antal tidningar som upprätthåller en hög journalistisk nivå, både digitala och tryckta. Trots att nuvarande presstöd inte är anpassat fullt ut till nuvarande och framtida förutsättningar på mediemarknaden, bedömer regeringen att presstödet och de nya stödformerna i kombination är mycket viktiga för allmänhetens tillgång till kvalitativ nyhetsjournalistik. Presstödsförordningens giltighetstid bör därför förlängas. Förlängningen av presstödsförordningen behöver anmälas till Europeiska kommissionen och kan inte börja gälla innan den godkänts. Höjda stödnivåer för drifts- och distributionsstöd De driftsstödsberättigade hög- och medelfrekventa tidningarna är av stor betydelse för mediemångfalden och för lokal bevakning och granskning samt för att de tillhandahåller nyhetsförmedling till många prenumeranter och läsare. Aktörerna befinner sig i en ekonomiskt svår situation. Till följd av sjunkande upplagor riskerar flera tidningar att i praktiken få lägre stöd. Det finns också en ökande konkurrens om annonsintäkter från andra aktörer. Någon indexuppräkning av stödnivåerna för driftsstödet har inte skett 2017 eller 2018 (jfr prop. 2015/16:1 utg.omr. 1 s. 143 f.). Regeringen bedömer att driftsstödet behöver höjas för hög- och medelfrekventa tidningar. Det högsta stöd som kan lämnas bör emellertid även i fortsättningen vara . Stödet för hög- och medelfrekventa tidningar beräknas enligt 2 kap. 2 § presstödsförordningen genom att tidningens veckovolym uttryckt i tusental multipliceras med de bidragssatser som framgår av en stödtrappa i fyra steg beroende på hur stor volym en tidning har. En höjning av stödet innebär att bidragssatserna förändras enligt tabellen nedan. Förslag till förändrad stödtrappa Bidragssats (kr) Maximibelopp totalt (kr) respektive steg (kr) Första stegets bidragssats om multipliceras med en tidnings veckovolym uttryckt i tusental exemplar upp till ett stödbelopp om högst nästföljande steg, dvs. , upp till ett stödbelopp om högst steget upp till ett stödbelopp om högst och slutligen det fjärde steget upp till ett stödbelopp om högst . som kan betalas ut är i likhet med . innebär en beräknad kostnad om ca . En väl fungerande och kostnadseffektiv distribution av dagstidningar är av stor vikt för möjligheten att nå ut till läsare i hela landet. försäljningen av digitala prenumerationer ökar så kompenserar det inte tillräckligt för nedgången för den tryckta tidningen. marknaden för tidningsdistribution präglas på samma sätt som tidningsbranschen i allmänhet av den pågående strukturomvandlingen. takt med att de tryckta upplagorna minskar ökar den relativa kostnaden för distributionen av tidningar och 2016 har präglats av arbetet med att möta denna utveckling (Medieekonomi 2017, Myndigheten för press, radio och tv). Detta har bl.a. resulterat i ökad samdistribution av post och tidningar på fler orter i landet. Regeringen fattade beslut om en ändring av postförordningen (2010:1049) som innebär att den samhällsomfattande posttjänstens befordringskrav för brev med normalporto ändras från övernattbefordran till tvådagarsbefordran. underlätta förutsättningarna för samdistribution av post och tidningar till Inom ramen för presstödet bidrar distributionsstödet till sam- distribution av olika tidningstitlar till reglerade villkor, såsom principen om lika pris. Distributionsstödet utgör alltjämt ett viktigt instrument för att sprida papperstidningar till prenumeranter i hela landet. bedömer därför att det på grund av rådande marknadsförutsättningar behövs ett förstärkt distributionsstöd för spridning av papperstidningar i Som framhållits av TU – medier i har någon indexuppräkning av stödnivåerna för distributionsstödet inte skett sedan 1997 (se prop. 1996/97:3 s. 173 f.). Regeringen bedömer därför att stödnivåerna för distributionsstödet behöver höjas . Av 4 kap. 8 § presstödsförordningen följer att distributionsstödet lämnas per distribuerat exemplar med en fallande skala för tidningar med Höjningen innebär att stödet blir per exemplar för de första 7 miljonerna stödberättigade exemplar, per 2017/18:154 exemplar för exemplaren mellan 7 miljoner och 14 miljoner, per exemplar för exemplaren mellan 14 miljoner och 21 miljoner, samt per exemplar för exemplaren över 21 miljoner. Höjningen innebär en beräknad kostnad om ca . De höjda stödnivåerna behöver anmälas till Europeiska kommissionen innan de kan börja gälla. 7Presstödsnämnden byter namn till mediestödsnämnden Regeringens bedömning: Ansökningar om stöd enligt de nya stödformerna bör prövas av presstödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv. Nämndens namn bör ändras till mediestödsnämnden i samband med att de nya stödformerna införs. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det inrättas en ny nämnd – mediestödsnämnden – för att hantera det nya mediestödet. Enligt förslaget ska mediestödsnämnden ersätta den befintliga presstödsnämnden och ha samma position. Ordförande och vice ordförande i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare föreslås att ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majoritet i nämnden. Remissinstanserna: förslag att mediestödsnämnden ersätter presstödsnämnden med placering i Myndigheten för press, radio och tv tillstyrks av , och Myndigheten för press, radio och tv. Alla remissinstanser instämmer i eller har inget att invända mot förslaget att nämndens ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Ett stort antal remissinstanser för fram kritik mot utredningens förslag att nämnden ska bestå av ledamöter nominerade av branschen. Remissinstanserna framhåller bl.a. risken för jävsproblematik. Remissinstanser som för fram synpunkter i den riktningen är , ETC Förlag, Linnéuniversitetet, , , , TS Mediefakta, Pres(s)gruppen och TU – medier i . anför att de inte kommer att delta i en ordning med branschrepresentation. Flera remissinstanser framhåller att nämnden bör ha en politisk representation, i likhet med sammansättningen av presstödsnämnden. Denna uppfattning förs fram av bl.a. , och . föreslår att hälften av ledamöterna tillsätts via branschorganisationer och hälften via det politiska systemet. Skälen för regeringens bedömning Allmänna utgångspunkter om nämndens hemvist m.m. Ett organ behöver utses som kan ta emot och pröva ansökningar om de nya stödformerna. En grundläggande fråga är om stöden ska hanteras av ett befintligt eller ett nytt organ. Enligt nuvarande regler prövar presstödsnämnden ansökningar om presstöd och utvecklingsstöd samt fattar beslut i relaterade frågor (se 2 § presstödsförordningen och 13 § förordningen om utvecklingsstöd). är ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv. Regeringens styrning av presstödsnämnden bygger på myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser och på olika uttalanden i presspolitiska propositioner. Den konkreta styrningen kommer därefter till uttryck i instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv (2010:1062). Av instruktionen framgår att nämnden ansvarar för sina beslut, men att nämnden också ansvarar inför myndighetens ledning, som i sin tur ansvarar inför regeringen för att nämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt (22 c och d §§ i instruktionen). Myndigheten för press, radio och tv får meddela föreskrifter om verkställigheten av press- och utvecklingsstöden (se 5 kap. 5 § presstödsförordningen och 25 § förordningen om utvecklingsstöd). Därutöver har nämnden fattat riktlinjebeslut som blir styrande för hur liknande ärenden ska beslutas (se avsnitt 3). Regeringen delar de synpunkter som förts fram av Myndigheten för press, radio och tv med flera remissinstanser om att det finns tydliga fördelar med att det organ som beslutar om de befintliga stöden också beslutar om de nya stöden. utgör en del av den relevanta myndigheten på området med upparbetad kompetens om press- och utvecklingsstöd. För att bättre återspegla dess bredare uppdrag finns det skäl att nämndens namn ändras till mediestödsnämnden i samband med att de nya stödformerna införs. Närmare om nämndens sammansättning Den nuvarande sammansättningen av presstödsnämnden är till stor del oreglerad. Presstödsförordningen och förordningen om utvecklingsstöd innehåller inte några bestämmelser om nämndens sammansättning. I instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv anges att presstödsnämnden ska bestå av en ordförande, en vice ordförande och högst tolv andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det anges också att nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Vidare finns bestämmelser om att i de fall ett ärende är så brådskande att presstödsnämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom andra kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. 2017/18:154 ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden (22 b § i instruktionen). För ledamöter som inte är ordförande eller vice ordförande finns inga kravspecifikationer eller nomineringsprinciper. I den nuvarande nämnden ingår bl.a. medieforskare, publicister och företrädare för de politiska partierna i . De sistnämndas deltagande baseras på en tradition enligt vilken regeringen har berett partierna möjlighet att nominera ledamöter. Regeringen stödjer, i likhet med remissinstanserna, utredningens förslag om att nämndens ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare – såsom fallet nu är för presstödsnämnden. Det ger legitimitet åt nämndens beslut om dess ordförande och vice ordförande är lagfarna och det kan också ha betydelse i förhållande till bestämmelser om civila rättigheter i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I linje med synpunkter som förts fram av ett flertal remissinstanser, bl.a. TU – medier i och , bedömer regeringen att mediebranschens aktörer inte bör involveras i ett förfarande för nominering av ledamöter. En sådan ordning skulle kunna ge upphov till jävsproblematik (jfr 11–12 §§ förvaltningslagen [1986:223] och 16–18 §§ förvaltningslagen [2017:900]). Enligt regeringen är det viktigt att nämndledamöterna står obundna av olika partsintressen och i ledamotsrollen uteslutande företräder nämnden. Nämndens arbete bör också för en utomstående betraktare tydligt kännetecknas av objektivitet och opartiskhet (jfr även 1 kap. 9 § regeringsformen). Regeringen anser också i likhet med utredningen att det är bra om nämnden i sitt arbete samråder med berörda intressegrupper, myndigheter och annan relevant expertis. Nämnden kan också vid behov använda sig av referensgrupper, där det t.ex. är möjligt att få in branschkunskap i avgränsade frågor. Regeringen bedömer dock att dessa aspekter av nämndens arbete inte behöver regleras särskilt. Regeringens bedömning: De nya stödformerna och de föreslagna justeringarna i bidragsnivåer i presstödsförordningen bör träda i kraft , förutsatt att de har godkänts av Europeiska kommissionen. Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att ett nytt mediestöd ska träda i kraft , kombinerat med övergångsbestämmelser för befintligt presstöd. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser som yttrar sig Prop. 2017/18:154 stödjer eller anger inga invändningar mot utredningens förslag. remissinstanser, bl.a. och , anför att utredningens förslag till datum för ikraftträdande är orealistiskt och behöver anpassas till aktörernas behov av att anpassa verksamheten. Myndigheten för press, radio och tv framhåller att utöver de tidsramar som måste beaktas i lagstiftningsarbetet behöver myndigheten tid till att anpassa sin verksamhet. Flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för press, radio och tv, TS Mediefakta och TU – medier i framhåller att den nuvarande presstödsförordningen gäller fram till utgången av 2019 och att ett nytt mediestöd bör införas först därefter. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att de nya stödformerna, höjningarna av stödnivåer i presstödsförordningen och förlängningen av presstödsförordningens giltighetstid bör träda i kraft . Som utvecklas i avsnitt 5.3 och 6.3 avser regeringen att anmäla bestämmelserna för godkännande till Europeiska kommissionen.