prop · H503234 · 2018-04-19 00:00:00 — Inte heller behöver ett syfte med behandlingen vara att både bekämpa terroristbrottslighet och annan allvarlig brotts- lighet, utan det är tillräckligt att den ena sortens brottslighet är aktuell. Redan i den inledande bestämmelsen bör framgå vad som avses med terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet, se vidare angående begreppen nedan. Av artikel 18.1 andra stycket i PNR-direktivet framgår att en hän- visning till direktivet ska göras vid den nationella implementeringen. Genom att det i den nya lagen införs en bestämmelse som upplyser om att lagen genomför PNR-direktivet uppfylls direktivets krav i den delen. 7.3Terroristbrottslighet och annan allvarlig brotts- lighet Regeringens förslag: Med terroristbrottslighet avses i lagen brott en- ligt artiklarna 3–12 och 14 i terrorismdirektivet. Med allvarlig brottslighet avses i lagen de brott som anges i bilaga II till PNR-direktivet och som det i eller andra medlemsstater föreskrivs fängelse för. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att terroristbrottslighet ska definieras som de brott enligt nationell rätt i eller andra medlemsstater som avses i artiklarna 1–4 i terrorismrambeslutet. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har syn- punkter på att vissa grova brott inte faller in under definitionen terrorist- brottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt 7.5. Hovrätten för Nedre framhåller att det är viktigt att det är tydligt för enskilda vilka brott som träffas av lagens be- stämmelser. Övriga remissinstanser har inte några synpunkter på för- slaget. Skälen för regeringens förslag Definitionen av terroristbrott i PNR-direktivet och terrorismrambeslutet I artikel 3.8 i PNR-direktivet definieras terroristbrott som de brott enligt nationell rätt som avses i artiklarna 1–4 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism (terrorismrambeslutet). Någon kvalifikation i fråga om straffets svårhetsgrad anges inte i direkti- vet. Vad som utgör ett terroristbrott definieras i artikel 1 i terrorism- rambeslutet. Med ett sådant brott avses i korthet vissa uppsåtliga hand- lingar som genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och som begås i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Artiklarna 2–4 i rambeslutet inne- håller bestämmelser om bl.a. brott som begås av en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet. Det huvudsakliga genomförandet av terrorismrambeslutet har i svensk rätt skett genom införandet av lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott. Artiklarna 1–4 i rambeslutet motsvaras i svensk rätt av 2–5 §§ i denna lag. Artiklarna 3 och 4 i rambeslutet ändrades genom rådets rambeslut /919/RIF av om ändring av rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism. Ändringarna innebar att ytterligare vissa gärningar med anknytning till terrorist- verksamhet skulle vara kriminaliserade, t.ex. offentlig uppmaning till terroristbrott och rekrytering för terroristsyften. förts i svensk rätt genom införandet av lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. antogs och rådets direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF (terrorismdirektivet). Direktivet har trätt i kraft. Direktivet fastställer minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet samt åtgärder för skydd av, och stöd och hjälp till, offer för terrorism. Direktivet innehåller flera nyheter i förhållande till rambeslutet. Artiklarna 3–12 och 14 i terrorismdirektivet innehåller de olika straffbara gärningarna på terrorismområdet. Terrorismdirektivet ersätter terrorismrambeslutet, dvs. det rambeslut som anges i PNR-direktivet. I artikel 27 i terrorismdirektivet anges att hänvisningar till terrorismrambeslutet ska anses som hänvisningar till terrorismdirektivet för de medlemsstater som är bundna av direktivet. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de be- stämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. En hänvisning bör ske till de brott som avses i terrorismdirektivet PNR-direktivets definition av terroristbrott omfattar de brott enligt nationell rätt som avses i artiklarna 1–4 i terrorismrambeslutet, med de ändringar som har införts genom rambeslut. Terrorismdirektivet ersätter terrorismrambeslutet för de medlemsstater som är bundna av direktivet. Arbete pågår med att genomföra direktivet i svensk rätt, något som bl.a. kommer att ske genom utvidgning av flera av de straff- bestämmelser som genomför rambesluten. Det svenska genomförandet av rambesluten kommer därmed att vara inaktuellt. Som utredningen har anfört är det främsta skälet mot en uppräkning av olika nationella straffbestämmelser som avser terroristbrottslighet att även terroristbrottslighet i andra medlemsstaters nationella rätt, vari rambeslut genomförts eller det nya terrorismdirektivet kommer att genomföras, är av betydelse för tillämpningen av den nya lagen. När lämnar ut PNR-information till andra medlemsstater är nämligen ett villkor för utlämnandet att mottagaren bara får använda uppgifterna för sådana brott som avses i PNR-direktivet. Det är därför olämpligt att bara ha svensk lagstiftning i åtanke vid utformningen av den nya lagens definition av begreppet terroristbrott. Utredningen har föreslagit att en hänvisning ska ske till de brott enligt nationell rätt i eller andra medlemsstater som avses i artiklarna 1–4 i rambeslutet, dvs. samtliga artiklar som behandlar brott och osjälvständiga brottsformer. Eftersom rambeslutet är upphävt och hänvisningar till rambeslutet enligt artikel 27 i terrorismdirektivet ska ses som hänvisningar till terrorismdirektivet anser dock regeringen att hänvisningen bör ske till terrorismdirektivet i stället för det upphävda rambeslutet. Regeringen anser att det är lämpligt att låta hänvisningen till bestämmelser i direktivet avse samtliga be- stämmelser om brott och osjälvständiga brottsformer, i likhet med PNR- direktivets hänvisning till bestämmelser i rambeslutet, även om direktivet innehåller brott som inte har någon motsvarighet i rambeslutet. nen bör därför hänvisa till samtliga artiklar i terrorismdirektivet som behandlar straffbara gärningar på terrorismområdet, dvs. artiklarna 3–12 och 14. Annan allvarlig brottslighet än terroristbrottslighet I PNR-direktivet definieras grov brottslighet som de brott som förtecknas i bilaga II till direktivet och som kan leda till fängelse eller annan frihets- berövande åtgärd enligt en medlemsstats nationella rätt (se rättelse av PNR-direktivet, bilaga 2). Förteckningen omfattar 26 punkter. Uppräkningen innefattar flera brottsbalksbrott, t.ex. mord, grov miss- handel, rån och bedrägeri, liksom brott och gärningstyper i special- straffrätten, t.ex. narkotikabrott och miljöbrott. En del punkter avser brott som inte har någon direkt svensk motsvarighet. Samtliga brott, förutom brottet industrispionage (punkten 26), omfattas av den uppräkning som finns i artikel 2.2 i Rådets rambeslut av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF). Den aktuella artikeln i rambeslutet omfattar däremot fler brott än de som upptas i bilaga II till PNR-direktivet. Utredningen har föreslagit att allvarlig brottslighet ska definieras ge- nom en hänvisning till de brott som anges i bilaga II till PNR-direktivet och för vilka det i eller andra medlemsstater är föreskrivet fäng- else . En sådan konstruktion har den fördelen att regleringen inte behöver ändras om det i den svenska lagstiftningen skulle införas nya brott med fängelse i straffskalan eller om straff- skalan för vissa brott höjs. Det som talar emot en sådan hänvisning är att en viss otydlighet kan uppstå. Hovrätten för Nedre har påpekat att det för en enskild som har bokat en resa är av vikt att ett agerande inte leder till att uppgifterna behandlas olika beroende på vilket land som hanterar uppgifterna och att det därför är viktigt att det görs tydligt för den enskilde vad dennes uppgifter kan komma att behandlas i för syfte och vilka ageranden som kan träffas, såväl i som i andra anslutna stater. På samma sätt som när det gäller terroristbrottslighet är det dock inte endast svensk lagstiftning som är av intresse för tillämpningen av den nya lagen. Vid utlämnande av PNR-information till en behörig mot- tagare i en annan medlemsstat är ett villkor att det sker för användning i mottagarlandet vid bekämpning av just sådan brottslighet som avses i PNR-direktivet. Att tydligare reglera vilka brott som ingår såväl i som i andra anslutna stater, än genom en hänvisning till direktivets bilaga, är därför komplicerat. Sammantaget anser regeringen att en direkt hänvisning till direktivets bilaga är både den enklaste och lämpligaste lösningen. Eftersom direk- tivets definition har rättats bör det av tydlighetsskäl framgå av lagen att brottsligheten ska vara sådan för vilken det i eller andra med- lemsstater är föreskrivet fängelse . Bedömningen är alltså hänförlig till straffskalan för ett brott och inte till en straffvärdebedömning. Kravet innebär enligt svensk rätt att brott i flera fall måste bedömas som grova för att de ska omfattas av direktivets tillämpningsområde även om de i och för sig omfattas av listan. Som exempel kan nämnas stöld, be- drägeri och barnpornografibrott. av normalgraden omfattas dock. Inom tillämpningsområdet faller också t.ex. mord och dråp, grov och synnerligen grov misshandel, människorov, människohandel, olaga frihetsberövande, våldtäkt, rån och sabotage. Dynamiska hänvisningar till EU-rättsakterna Hänvisningar till EU-rättsakter i författningar kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. För att säkerställa att eventuella ändringar av den brottslighet som omfattas av regleringen kan få genomslag utan en ändring i den nya lagen anser regeringen att hänvisningarna till PNR-direktivet när det gäller allvarlig brottslighet och terrorismdirektivet när det gäller terrorist- brottslighet bör vara dynamiska, dvs. avse den vid var tid gällande lydel- sen av bilaga II till PNR-direktivet och artiklarna 3–12 och 14 i terrorismdirektivet. Regeringens förslag: Syftet med den nya lagen ska vara dels att till- godose behovet av tillgång till PNR-uppgifter i verksamhet för att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet, dels att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när uppgifterna om dem behandlas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Direktivets syfte framgår av dess ingress. I skäl 5 anges att målen för direktivet är att dels trygga säker- heten och skydda personers liv och säkerhet, dels inrätta en rättslig ram till skydd för PNR-uppgifter vid behöriga myndigheters behandling av dessa. I skäl 6 anges att en effektiv behandling av PNR-uppgifter är nöd- vändig för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet och därigenom förbättra den inre säkerheten. En sådan behandling av PNR-uppgifter anges även vara nödvändig för att samla in bevisning och i förekommande fall för att hitta medbrottslingar och avslöja kriminella nätverk. Vidare anges i skäl 7 att bedömningen av PNR-uppgifter gör det möjligt att identifiera personer som inte har varit misstänkta för delaktighet i terroristbrott eller grov brottslighet och som bör undersökas närmare av de behöriga myndigheterna. Det anges även att det genom att använda PNR-uppgifter är möjligt att möta hotet från terroristbrott och grov brottslighet från en annan utgångspunkt än vid behandling av andra kategorier av person- uppgifter. Ytterligare ett syfte bakom direktivet är enligt skäl 35 att det är nöd- vändigt att på unionsnivå inrätta en gemensam rättslig ram för överföring och behandling av personuppgifter, däribland PNR-uppgifter, för att undvika rättsliga och tekniska skillnader mellan olika nationella be- stämmelser om behandling av PNR-uppgifter. att lufttrafikbolagen möts av olika krav på vilken typ av information som ska översändas och vilka villkor som gäller för översändandet och kan vara till skada för ett effektivt samarbete mellan de behöriga nationella myndigheterna. Behandlingen av personuppgifterna bör enligt skäl 11 stå i proportion till de särskilda säkerhetsmål som direktivet syftar till att uppfylla. PNR-direktivets innehåll avspeglar en avvägning mellan, å ena sidan, viljan att skapa ett harmoniserat och enhetligt system för informations- användning och utbyte inom EU för en effektiv bekämpning av allvarlig brottslighet och, å andra sidan, viljan att tillgodose berörda passagerares grundläggande rättigheter om respekt för privatlivet och skydd för per- sonuppgifter. Olika intressen ställs alltså mot varandra. Eftersom den nya lagen således kommer att ha dubbla syften anser regeringen att det finns skäl att införa en bestämmelse om lagens syfte där detta tydligt framgår. Regleringen bör ge uttryck för en väl avvägd balans mellan skyddet för den personliga integriteten och tillgången till information för att kunna bekämpa terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Detta uttrycks lämpligen genom en bestämmelse som anger att syftet med lagen är att tillgodose behovet av tillgång till PNR-uppgifter i verksam- het för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terrorist- brottslighet och annan allvarlig brottslighet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandlingen av upp- gifterna om dem. 7.5Lagens förhållande till annan dataskydds- reglering Regeringens förslag: Om det finns avvikande bestämmelser om personuppgiftsbehandling i den nya lagen eller i föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska de tillämpas i stället för be- stämmelserna i polisdatalagen och tullbrottsdatalagen. Den nya lagens bestämmelser om behandling av personuppgifter ska inte gälla för behöriga myndigheter i verksamhet som rör nationell säkerhet. får behandla PNR- information när det är nödvändigt för att tillhandahålla uppgifter som behövs för sådan verksamhet. Regeringens bedömning: Några ytterligare bestämmelser som reglerar den nya lagens förhållande till annan dataskyddsreglering bör inte införas i den nya lagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelserna om person- uppgiftsbehandling i den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen även ska tillämpas i stället för bestämmelserna i lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst (FM-PUL). Något undantag för behandling av personuppgifter i verksamhet som rör nationell säkerhet föreslås inte. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen påpekar att den nationella säker- heten är varje medlemsstats eget ansvar och påtalar att i princip all be- handling av PNR-uppgifter som myndigheten kommer att utföra kommer att avse nationell säkerhet och att denna behandling behöver regleras enhetligt i Säkerhetspolisens nya datalag. Försvarsmakten motsätter sig att det införs en bestämmelse i FM-PUL som innebär att den nya lagens bestämmelser om personuppgiftsbehandling ska gälla i stället för FM- PUL. Säkerhetspolisen påpekar vidare att viss brottslighet som myndig- heten ska motverka, framför allt högmålsbrott och brott mot säkerhet enligt 18 eller 19 kap. , inte faller in under defini- tionen terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Även Försvarsmakten lyfter fram att viss brottslighet, t.ex. spioneri, faller utan- för direktivets område och anför att det kan medföra tillämpnings- svårigheter för Försvarsmaktens verksamhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den nya lagen reglerar en skyldighet för lufttrafikföretag att leverera PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation, som ska finnas hos . Skyldigheten innebär att lufttrafikföretag kommer att behöva behandla personuppgifter vid översändandet till enheten. Av artikel 21.2 i PNR-direktivet framgår att direktivet inte påverkar tillämp- ligheten av 1995-års dataskyddsdirektiv på lufttrafikföretagens behand- ling av personuppgifter. Av artikel 94.2 i dataskyddsförordningen följer att hänvisningar till 1995-års dataskyddsdirektiv ska anses som hänvis- ningar till dataskyddsförordningen när den börjar tillämpas . Lufttrafikföretagens personuppgiftsbehandling kommer alltså att styras av dataskyddsförordningens bestämmelser. Förpliktelsen att leve- rera PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation kommer att ut- göra en sådan laglig grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen om nödvändig behandling för att fullgöra en rättslig förpliktelse. Även den i propositionen Ny dataskyddslag före- slagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsför- ordning kommer att bli tillämplig för lufttrafikföretagen. De flesta be- stämmelser som föreslås för att genomföra PNR-direktivet kommer emellertid inte att rikta sig till lufttrafikföretagen. Mot den bakgrunden och med hänsyn till karaktären på de bestämmelser som faktiskt riktar sig till lufttrafikföretagen anser regeringen att det inte finns skäl att ta in en bestämmelse i lagen som mer allmänt upplyser om dess förhållande till dataskyddsförordningen och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Dessa regelverk kommer att gälla oavsett. Den personuppgiftsbehandling som kommer att ske vid den nationella enheten för passagerarinformation faller in under den nya brottsdata- lagens tillämpningsområde. Enhetens arbete med PNR-uppgifterna kommer att ingå i verksamhet i stort med att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra brott, om än bara avseende terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Regeringen har utsett , , , och Försvarsmakten till behöriga myndigheter att ta emot PNR-information från enheten för passagerarinformation. Brotts- datalagen kommer i vart fall att vara tillämplig på behandling av PNR- uppgifter vid , och . Brottsdatalagen är dock subsidiär till annan lagstiftning, vilket innebär att om det i en annan lag eller en förordning finns bestämmelser som avvi- ker från brottsdatalagen, ska de bestämmelserna gälla. Den nya lagen bör vara kompletterande och gälla utöver brottsdata- lagen. Frågan är om detta bör framgå i lagen eller om det är tillräckligt med den bestämmelse i brottsdatalagen som anger att avvikande bestäm- melser i lag eller förordning gäller före den lagen. Brottsdatalagen är utformad för och kommer att, med vissa undantag, gälla generellt för brottsbekämpande verksamhet vid myndigheter som har till uppgift att bedriva sådan verksamhet. Detta kommer att bli väl inarbetat hos dessa myndigheter. Något behov av att i den nya lagen upplysa om att brotts- datalagen gäller utöver de regler som finns i lagen eller, motsatsvis, att den föreslagna lagens bestämmelser ersätter eller gäller utöver brottsdatalagens bestämmelser finns därför inte. Till detta kommer att Säkerhetspolisen föreslås stå utanför brottsdatalagens tillämpningsområde vid behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet. Även sådan verksamhet som omfattas av FM-PUL föreslås falla utanför lagens tillämpnings- område. För Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens del skulle det därför behövas en specialreglering som inte skulle underlätta begripligheten i lagstiftningen. En bestämmelse som upplyser om förhållandet till brotts- datalagen bör därför inte införas i den nu föreslagna lagen. Utöver bestämmelserna i brottsdatalagen regleras de behöriga myndig- heternas personuppgiftsbehandling i s.k. registerförfattningar. Den tillämpliga registerförfattningen för och Säkerhetspolisens del är polisdatalagen. Lagen gäller även för den polisiära verksamheten vid , som är den del av myndigheten som det bör bli aktuellt att överföra PNR-information till. För gäller en ny lag om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, tullbrotts- datalagen (2017:447). När det gäller Försvarsmakten regleras person- uppgiftsbehandlingen i den del av myndigheten som kommer att ta emot PNR-uppgifter i FM-PUL. Som framgått tidigare görs en översyn av registerför- fattningarna, som bl.a. ska anpassas till dataskyddsreformen. Eftersom ändringarna i registerförfattningarna kommer att träda i kraft efter den nya lagen måste förslagen utgå från dagens utformning av register- författningarna. Frågan är då hur den nya lagen ska förhålla sig till dessa registerförfattningar. Den nationella enheten för passagerarinformation ska inrättas vid Polis- myndigheten. Enhetens arbete kommer därmed att omfattas av tillämp- ningsområdet för polisdatalagen i dess nuvarande lydelse (1 kap. 2 § första stycket 1). Flera bestämmelser i den nya lagen kommer att avvika från regleringen i polisdatalagen. Det gäller t.ex. bestämmelser om tillåtna ändamål, behandling av känsliga personuppgifter, bevarande och åt- Även de behöriga myndigheterna kommer att behandla PNR- information när de har mottagit sådan från enheten för passagerarinfor- mation. Även för den behandlingen kommer det att finnas bestämmelser i den nya lagen som avviker från de behöriga myndigheternas register- författningar. Utgångspunkten bör därför vara att den nya lagen ska ha företräde framför registerförfattningarna. Utredningen har föreslagit att förhållandet mellan den nya lagen och registerförfattningarna ska regleras genom att man i samtliga behöriga myndigheters registerförfattningar tar in en bestämmelse om att av- vikande bestämmelser i den nya lagen ska gälla framför bestämmelserna i registerförfattningarna. Som Säkerhetspolisen har påpekat är emellertid den nationella säkerheten enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen varje medlemsstats eget ansvar. Den nya lagen bör därför inte vara tillämplig på berörda myndigheters behandling av personuppgifter i verksamhet som rör nationell säkerhet, vilket bör tydliggöras i den nya lagen. Undantaget innebär att behöriga myndigheter i verksamhet som rör nationell säkerhet ska tillämpa bestämmelserna i respektive register- författning i stället för bestämmelser om behandling av personuppgifter i den nya lagen. Eftersom nationell säkerhet faller utanför EU:s kompetens bör enheten för passagerarinformation ges ett stöd för att kunna lämna ut PNR- information som behövs för sådan verksamhet. Av bestämmelsen bör därför även framgå att enheten för passagerarinformation får behandla PNR-information när det är nödvändigt för att tillhandahålla uppgifter som behövs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Det kan t.ex. handla om att förebygga högmålsbrott och brott mot säkerhet i 18 eller 19 kap. som, i enlighet med vad Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har anfört, inte faller in under definitionen av terrorist- brottslighet eller annan allvarlig brottslighet och därmed faller utanför den nya lagens tillämpningsområde. Det ankommer på enheten för passagerarinformation att i samråd med behöriga myndigheter ta fram rutiner för sådana utlämnanden.