prop · H503252 · 2018-04-19 00:00:00 — 2017/18:252 eller regionalt bestämma om andra sammanhållna yrkesutbildningar än de nationellt framtagna yrkespaketen. Vad gäller gymnasieskolans introduktionsprogram behöver en individuell bedömning göras av om innehållet i ett yrkespaket är lämpligt för att förbereda en viss elev för etablering på arbetsmarknaden. Paketen kan kombineras med bl.a. grundskoleämnen utifrån elevens behov. Även inom vuxenutbildningen är det möjligt att kombinera yrkespaketen med andra ämnen eller kurser. De exempel på yrkespaket som har tagit fram varierar i omfattning och är inriktade på yrken som t.ex. anläggningsförare, ställningsbyggare och elevassistent. Det föreslås också olika kortare påbyggnadspaket. 5Ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för vissa utlänningar som väntat på beslut 5.1Uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå Regeringens förslag: En utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om 1.utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos med registreringsdatum eller tidigare, 2.det för utlänningen har, eller borde ha, anvisats en kommun som ska ordna boendet, utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, senare från registreringsdatumet men tidigast den 4.beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, när utlänningen är eller äldre, 5.utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå görs, och 6.utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. För att uppehållstillstånd ska beviljas en utlänning som har för avsikt att studera krävs att han eller hon har studerat i . Uppehållstillstånd får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla . Om det finns särskilda skäl ska uppehållstillstånd kunna beviljas även vid studier på deltid. En ansökan om uppehållstillstånd ska ha kommit in till och får göras vid endast ett tillfälle. Om en utlänning har ansökt om ett uppehållstillstånd ska eller, om ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd har överklagats, en domstol få besluta om inhibition av ett beslut att utvisa utlänningen. En ansökan om uppehållstillstånd ska kunna göras och bifallas trots att utlänningen vistas i . Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås inte att det av lagtexten uttryckligen ska framgå att en förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningen har studerat i eller att en domstol ska få besluta om inhibition av ett beslut att utvisa utlänningen. Det föreslås inte heller att uppehållstillstånd ska få beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. I utkastet föreslås vidare en annan lagteknisk lösning avseende begränsningarna gällande ansökningstid och ansökningstillfällen samt att en ansökan om uppehållstillstånd ska ha kommit in till . Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen, kommun, , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda barnen, () och , tillstyrker, välkomnar eller är positivt inställda till att det föreslås en ny grund för uppehållstillstånd. Flera remissinstanser har dock synpunkter på förslagets närmare utformning. Ett flertal remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , och kommun, avstyrker förslaget i dess helhet. Justitiekanslern och menar att förslaget i och för sig är vällovligt men avstyrker respektive kan inte tillstyrka det i den föreslagna utformningen. De anser bl.a. i likhet med många andra remissinstanser, t.ex. Kammarrätten i och , att förslaget ökar komplexiteten i befintligt regelverk på ett sätt som riskerar att orsaka tillämpningsproblem. Vissa remissinstanser, t.ex. och , påtalar vikten av tydlig och snabb information om lagändringarna till de berörda. Förvaltningsrätten i och anför att förslaget kan få negativa effekter på verkställighetsarbetet. Många remissinstanser, däribland , Svenska Röda Korset, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Rädda barnen och , är kritiska mot de avgränsningar som görs i förslaget när det gäller vilka utlänningar som omfattas, bl.a. när det gäller kravet på att den första ansökan om uppehållstillstånd ska ha registrerats och att handläggningstiden ska uppgå eller mer, och anser att de bör tas bort eller justeras. kommun, FARR och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar har synpunkter på från vilken tidpunkt beräkningen av handläggningstiden ska göras. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , efterlyser närmare överväganden kring målgruppen för förslaget och några remissinstanser, t.ex. FARR och Rädda barnen, anser att förslaget också bör omfatta andra grupper som drabbats av långa handläggningstider. Vissa remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, anser att det finns frågetecken kring förslaget ur ett rättssäkerhets- och likabehandlingsperspektiv. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, efterfrågar ett klargörande av hur prövningen av frågan om uppehållstillstånd enligt förslaget ska gå till i de fall då sökanden har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol. Ett flertal remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , () och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med uttrycket ”har för avsikt att studera”. Förvaltningsrätten i och anser vidare att formuleringen ”borde ha” när det gäller kriteriet om anvisning till kommun är oklar. Flera remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och , efterfrågar ett klargörande av vilket beviskrav som ska gälla vid bedömningen av sökandens identitet. För det fall att regeringen avser att frångå den i praxis fastslagna huvudregeln om styrkt identitet för uppehållstillstånd som inte har sin grund i skyddsskäl efterfrågas en redogörelse för vilka överväganden som legat till grund för regeringens bedömning i denna del. och Förvaltningsrätten i anför att med ett sänkt beviskrav för identiteten minskar kontrollen över vilka som vistas i landet. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart om förslaget är i överensstämmelse med internationella åtaganden t.ex. inom ramen för . och Justitiekanslern bedömer vidare att en övervägande andel av personerna som ingår i målgruppen kommer att ha små möjligheter att göra sin identitet sannolik vid en ny utredning och att det riskerar att leda till att förslaget inte får avsedd effekt. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar menar att det är angeläget att det inte ställs upp något krav på att personerna ska nå upp till beviskravet sannolik avseende identiteten. Några remissinstanser, bl.a. och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, anser att kravet på att sökanden befinner sig i vid ansökan behöver förtydligas. Flera remissinstanser, t.ex. Justitiekanslern, och , invänder mot förslaget om att en ansökan endast ska få göras och anser att begränsningen av ansökningstiden ska tas bort eller förlängas. och Förvaltningsrätten i anser att det finns en risk att personer som skulle uppfylla kraven för en ny möjlighet till uppehållstillstånd inte kommer att omfattas, t.ex. för att beslutet om utvisning ännu inte har fattats när ansökningsfristen löper ut eller för att de missar den korta ansökningsfristen. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. (), har synpunkter på att ansökningstiden infaller och menar att det riskerar att försvåra kontakten med skolhuvudmän och andra aktörer och därmed påverka den enskildes ansökan. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , ifrågasätter att förutsättningarna för ansökan regleras i övergångsbestämmelser och anser 2017/18:252 att de i stället bör framgå direkt av bestämmelsen om uppehållstillstånd. Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande av vilka formella krav som ska ställas på en ansökan för att den ska anses ha kommit in och Justitiekanslern och önskar ett klargörande av utredningsansvar i denna del. anför att det är viktigt att det klargörs om det i samtliga fall ska ges in en ansökan till myndigheten eller om det räcker med att komplettera en pågående talan i domstol. Några remissinstanser, t.ex. Rädda barnen, har synpunkter på uppehållstillståndets längd och ifrågasätter om den är ändamålsenlig. Förvaltningsrätten i och efterfrågar ett klargörande av domstolarnas möjlighet att besluta om inhibition i dessa Skälen för regeringens förslag En ny möjlighet till uppehållstillstånd När regeringen föreslog den tillfälliga lagen var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till innan aviseringen av lagändringarna I den tillfälliga lagen har därför särskild hänsyn tagits till barn, bl.a. genom en övergångsbestämmelse som innebär att barn som ansökt om uppehållstillstånd inte omfattas av lagens bestämmelser, förutsatt att de är barn vid På grund av de mycket långa handläggningstiderna hos har många av dem som kom till som ensamkommande barn innan aviseringen av lagändringarna blivit eller kommer att ha blivit vuxna innan de får ett första beslut med anledning av Därmed omfattas de inte av den nämnda övergångs- bestämmelsen, utan deras asylansökan prövas i stället enligt den tillfälliga lagen och de kriterier som gäller för vuxna asylsökande. Det finns anledning att anta att många av dessa ungdomar skulle ha beviljats uppehållstillstånd i om deras asylansökan hade prövats när de fortfarande var barn, antingen med stöd av utlänningslagen (2005:716) eller bestämmelserna om uppehållstillstånd rörande studier på gymnasienivå i den tillfälliga lagen. I stället har de fått, eller kan komma att få, ett avlägsnandebeslut som innebär att de måste lämna landet. ungdomar har vistats i utan sin familj och har under gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18- årsdagen har i många fall gjort att vistelsetiden i har präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. är därför angeläget att det görs lagändringar som innebär att så många som möjligt i denna grupp av unga vuxna, som kom till som ensamkommande barn , som väntat mycket länge på beslut i asylärendet och som studerat, kan beviljas ett uppehållstillstånd för gymnasiestudier. Detta kan sedan leda till möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Det bör därför införas en möjlighet till tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå i vissa fall. Förvaltningsrätten i och befarar att förslaget kan försvåra återvändandearbetet. Vidare ifrågasätter Lagrådet förslagets effekt på upprätthållandet av prövningssystemets legitimitet i stort. Eftersom förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd endast är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp utlänningar bedömer regeringen dock att de långvariga effekterna på återvändandearbetet bör bli små och att förslaget bör ha en begränsad påverkan på prövningssystemets legitimitet i stort. I avsnitt 6 lämnas dessutom förslag som syftar till att underlätta verkställighetsarbetet. Många remissinstanser anser att förslaget är komplicerat och kan leda till tillämpningssvårigheter. Några remissinstanser uttrycker även oro för att det kan inverka menligt på rättssäkerheten. Även Lagrådet har synpunkter på reglernas komplexitet och anför att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Förslaget innebär att en ny grund för uppehållstillstånd införs i ett redan befintligt regelverk som har varit i kraft och tillämpats . Även om det befintliga regelverket inte är okomplicerat och det finns en risk för att införandet av en ny grund komplicerar regelverket ytterligare, anser regeringen inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt. Som flera remissinstanser, bl.a. , pekar på är det emellertid viktigt att de berörda får tillräcklig information och hjälp så att de kan tillvarata sina rättigheter. Detta gäller särskilt mot bakgrund av förslaget om att en ansökan endast ska få göras och . har en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och information om nya lagförslag finns i regel på webbplats. En stor andel av dem som ingår i målgruppen kommer dessutom att ha pågående ärenden eller mål i själva asyl- och utvisningsfrågan, i vilka ett offentligt biträde är förordnat. Ett offentligt biträde ska inom ramen för sitt uppdrag tillvarata den asylsökandes intressen i målet eller ärendet. Detta innefattar att bistå med information och rådgivning utifrån gällande rätt. Dessa informationsåtgärder bedöms som tillräckliga. I utkastet till lagrådsremiss föreslås att en första förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos med registreringsdatum eller tidigare. Ett flertal remissinstanser, däribland och Flyktinggruppernas riksråd (FARR), ifrågasätter att registreringsdatumet ska vara avgörande för möjligheten att omfattas av förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd. Många remissinstanser, bl. a. kommun, Rädda barnen och TCO, anser att datumet i vart fall ska justeras till eller senare för att säkerställa att de som anlände före tidsgränsen verkligen omfattas. Som framgår ovan innehåller redan det befintliga regelverket i den tillfälliga lagen särskilda regler för utlänningar vars asylansökan har registrerats (se t.ex. 16 b och 16 e §§ och övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen). 2017/18:252 anledning att frångå den bedömning som gjorts tidigare att registreringsdatumet bör vara brytpunkten trots att det i enstaka fall kan framstå som orättvist (se prop. 2015/16:174 s. 42–43). I ett rättsligt ställningstagande angående övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen har vidare uttalat att om en utlänning avger en viljeyttring att ansöka om asyl och tidpunkten för viljeyttringen finns noterad i ärendet används detta datum som registreringsdatum (SR 05/2017). Till skillnad från t.ex. , och , anser regeringen att begränsningen är motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och rättssäkerhetssynpunkt. Syftet med förslaget är att ge en möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för den grupp ungdomar vars utsikter till uppehållstillstånd kraftigt försämrats på grund av mycket långa handläggningstider hos . Lagrådet ifrågasätter om det är en objektivt godtagbar princip att möjligheterna till uppehållstillstånd ska vara beroende av agerande och anför att det är en ny princip i utlänningslagstiftningen att låta handläggningstiden utgöra det i stort sett enda skälet för uppehållstillstånd. Eftersom det är de långa handläggningstiderna som har lett till att möjligheterna till uppehållstillstånd har försämrats för den aktuella gruppen anser regeringen att det är godtagbart att ställa som krav att handläggningstiden ska vara av en viss längd för att en utlänning ska omfattas av förslaget. Förslaget innebär vidare inte att ett uppehållstillstånd beviljas en utlänning enbart på grund av handläggningstiden i hans eller hennes asylärende, utan en individuell prövning av om förutsättningarna för uppehållstillstånd är uppfyllda ska göras i varje enskilt fall. I svensk rätt finns inte reglerat hur lång handläggningstiden i asylärenden bör vara. Enligt artikel 31.3 i och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) ska prövningsförfarandet som huvudregel avslutas från det att ansökan lämnats in. Denna tidsfrist får förlängas med högst ytterligare i vissa situationer, bl.a. om ett stort antal tredjelandsmedborgare ansöker om internationellt skydd, med följden att det i praktiken blir mycket svårt att avsluta förfarandet inom sexmånadersfristen. Direktivet i denna del ska genomföras i svensk rätt och den frågan bereds inom (jfr Ds 2015:37). I likhet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss anser regeringen ändå att dessa tidsfrister kan tjäna som ett riktmärke vid bedömningen av vad som kan anses utgöra en lång handläggningstid i den aktuella situationen och för den aktuella gruppen. Mot bakgrund av detta bör det därför krävas att handläggningstiden i det enskilda ärendet hos uppgår eller längre för att en utlänning ska omfattas av förslaget. För den som redan har fått ett utvisningsbeslut bör beräkningen av handläggningstiden utgå från datumet för beslut om utvisning. Detta bör, som och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar påpekar, gälla även i de fall då utlänningens asylansökan först har avvisats enligt 5 kap. 1 c § utlänningslagen på grund av att han eller hon har fått ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen (och rådets förordning [EU] nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat [omarbetning]). Regeringen anser alltså inte, till skillnad från t.ex. FARR och kommun, att beräkningen av handläggningstiden ska ske med utgångspunkt i när utvisningsbeslutet delges den sökande eller när det vinner laga kraft. För det fåtal som har ansökt om asyl och som fortfarande inte har fått ett beslut från i sitt asylärende när lagändringarna träder i kraft kommer handläggningstiden alltid ha uppgått eller mer. Vuxen när asylansökan prövas I utkastet till lagrådsremiss föreslås att en förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningen var vuxen när hans eller hennes asylansökan prövades och att den tillfälliga lagen då var i kraft. Möjligheten till uppehållstillstånd för en utlänning som har fått sin asylansökan prövad enligt utlänningslagens bestämmelser innan den tillfälliga lagen trädde i kraft och när han eller hon fortfarande var ett barn har inte påverkats av handläggningstidens längd. Mot bakgrund av de överväganden som gjordes i samband med aviseringen av den tillfälliga lagen och som redogörs för ovan anser regeringen, till skillnad från FARR, att det är motiverat att för uppehållstillstånd kräva att utlänningens utvisningsbeslut har fattats efter att den tillfälliga lagen trätt i kraft. Endast den som har fått ett utvisningsbeslut eller senare och som är eller äldre vid det beslutet bör alltså omfattas. Att såsom bl.a. FARR föreslår utvidga målgruppen till andra grupper, t.ex. utlänningar som var barn för utvisningsbeslutet, är inte aktuellt. gäller att ska göra en åldersbedömning i ärenden där en asylsökande uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn men där det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är ett barn (13 kap. 17 § utlänningslagen). Den nya ordningen ska tillämpas på ansökningar som har kommit in eller . För personerna i den nu aktuella gruppen har bedömningen av ålder dock gjorts först i samband med det slutliga asylbeslutet. har då bedömt om sökanden gjort sannolikt att han eller hon är ett barn vid beslutstillfället. Någon bedömning av åldern vid ansökningstillfället har som regel inte gjorts och det finns inte heller någon metod för att fastställa en persons exakta ålder. Även bland dem som har fått sin ålder justerad kan det alltså finnas de som var barn när de kom, men som hunnit bli vuxna under den långa väntetiden på ett beslut. Det är därför rimligt att även den som fått sin ålder justerad till eller äldre omfattas av förslaget. Förvaltningsrätten i anser att förslaget riskerar att leda till att barn hävdar att de är vuxna för att de ska omfattas av den nya möjligheten till uppehållstillstånd. Regeringen konstaterar att en ny uppgift om ålder måste värderas i ljuset av tidigare bedömningar som gjorts och mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet. 2017/18:252 domstolarna ska vidare försäkra sig om att principen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen och andra bestämmelser som gäller barn följs. För ensamkommande barn ska enligt 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) anvisa en kommun som ska ordna boendet. Alla som vid ansökningstillfället uppgav att de var ensamkommande barn anvisas dock inte en kommun. Vid ansökningstillfället registrerar nämligen först den ålder som den sökande uppger men om , innan anvisning sker, bedömer att det är uppenbart att den sökande är vuxen ändras registreringen och anvisning till kommun sker inte (jfr rättsliga ställningstagande SR 41/2017). En utlänning som vid asylansökan uppgav att han eller hon var ett ensamkommande barn men som av då bedömdes som uppenbart vuxen bör inte omfattas av förslaget. En förutsättning för uppehållstillstånd bör därför vara att en anvisning har gjorts enligt 3 § andra stycket LMA. Det kan dock inte uteslutas att en utlänning som inledningsvis har bedömt som uppenbart vuxen och som därför inte har anvisats en kommun senare, vid tillfället för beslutet om utvisning, bedöms ha gjort sin uppgivna ålder sannolik även om han eller hon då har hunnit fylla . I utkastet till lagrådsremiss föreslås därför att även en utlänning som borde ha anvisats en kommun enligt 3 § andra stycket LMA bör omfattas av möjligheten till uppehållstillstånd enligt förslaget. anser att formuleringen ”borde ha” är oklar. Avsikten med formuleringen är inte att det ska göras någon generell överprövning av initiala uppenbarhetsbedömning. Som framgår ovan tar formuleringen ”borde ha” i stället sikte på de fall då vid beslutet om utvisning godtar den uppgivna åldern. Regeringen anser att formuleringen i utkastet till lagrådsremiss är tillräckligt tydlig. En förutsättning för uppehållstillstånd enligt nuvarande regler om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är att den sökande har påbörjat sina gymnasiestudier. Bland dem som kan komma i fråga för uppehållstillstånd kan det finnas de som har påbörjat men sedan avbrutit sina studier, t.ex. efter att de har fått ett beslut om utvisning. Det kan också finnas de som går i grundskola och som ännu inte har påbörjat gymnasieskolan när de får ett beslut om utvisning i vilket gjort bedömningen att de är eller äldre. En asylsökande får påbörja studier i gymnasieskola och gymnasiesärskola fram till att han eller hon fyller . Samtliga i den nu aktuella gruppen kommer att ha fyllt och har därmed inte någon rätt enligt skollagen att påbörja eller återuppta sina gymnasiestudier förrän ett eventuellt uppehållstillstånd beviljas. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har möjlighet att påbörja studier i gymnasieskola och i gymnasiesärskola till och med det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . Därefter kan personen studera på komvux och särvux. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har också möjlighet att studera på folkhögskola från och med det år han eller hon har fyllt . På förslag av regeringen har vidare beslutat att avsätta för att kommuner som erbjuder nationellt gymnasieprogram för asylsökande mellan 18–ska kunna få ersättning för dessa kostnader (prop. 2017/18:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.7.2). Regeringen följer frågan och är beredd att återkomma i kommande propositioner för att trygga kommunernas förutsättningar för detta. För att även de som inte kan påbörja eller återuppta studier på gymnasial nivå ska ha en möjlighet att beviljas ett uppehållstillstånd enligt förslaget bör även den som har studerat på grundskola eller gymnasieskola och som har för avsikt att studera på gymnasial nivå omfattas av förslaget.