prop · H503172 · 2018-04-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:172 om statligt ägda bolag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37). Regeringen instämmer delvis i rekommendation att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag med samhällsuppdrag som möjligt kan ges uppdragsmål inom överskådlig tid. Regeringen ser dock vissa svårigheter, som står utom regeringens kontroll, med att öka takten i målprocesserna. Regeringen instämmer i huvudsak i rekommendation om hur regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till med regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Regeringen instämmer inte i rekommendation att regeringen bör överväga att ställa krav på bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) att ändå lämna motsvarande redovisning. Regeringen instämmer delvis i rekommendationer om hur regeringen bör verka för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen i årsredovisningarna ska bli tydligare. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? målkonflikter i samhällsuppdragen? Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? Regeringens bedömning av iakttagelser och Processen för att fastställa uppdragsmål Redovisning och rapportering i bolag med Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? målkonflikter i samhällsuppdragen? Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? Regeringens åtgärder med anledning av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag (RiR 2017:37) ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har i sin rapport ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37), se bilagan, granskat dels ändamålsenligheten med regeringens styrning av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som uttalat sig om. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att de samhällsuppdrag som beslutat om ska kunna utföras väl. I syfte att bedöma dels om regeringens styrning är ändamålsenlig, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som uttalat sig om, har ställt upp följande fyra frågor som utgångspunkt för sin granskning: •Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? •Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? •Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? •Redovisar regeringen samhällsuppdragen till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? 2.1.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? konstaterar att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och därmed ändra styrningen av bolag med samhällsuppdrag vid Därtill erhålls enligt bättre underlag för hur utförandet av samhällsuppdragen redovisas till och andra pekar på att det för bolag med samhällsuppdrag i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. anser att det är anmärkningsvärt. bedömning är att många bolag har uppdrag som är Skr. 2017/18:172 allmänt hållna. De bolag som regeringen har tagit fram s.k. uppdragsmål för har, enligt bedömning, betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte fått uppdragsmål. konstaterar att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. bedömning är dock att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts anser att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. 2.1.2Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? konstaterar att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har multipla mål. noterar att regeringen har en integrerad metod för att arbeta med de olika typer av mål som bolag med statligt ägande kan ha: ekonomiska mål och uppdragsmål som beslutas av ägaren samt de av styrelsen beslutade strategiska målen för hållbart företagande. anser dock att metoden behöver appliceras på samtliga bolag och inte som enbart på vissa. konstaterar vidare att regeringen i stor utsträckning har gett bolagens styrelser ansvar för att hantera målkonflikter mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. I en enkät gjord av uppgav 13 bolag att samhällsuppdraget är underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte kan fullgöra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren är det enbart företrädare för två bolag som angav att ägaren gett någon anvisning om hur en potentiell målkonflikt ska hanteras. menar att detta ställer höga krav på att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna. noterar också att flera bolag enligt enkätsvaren vill att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. menar att det i vissa fall skulle reducera risken för målkonflikter. 2.1.3Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? konstaterar att statens ägarpolicy anger att bolagens mål ska följas upp i ägardialoger mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande. I ägardialogerna diskuteras måluppfyllelse liksom eventuella åtgärder för att uppnå målen. konstaterar att deras granskning av material från genomförda ägardialoger visar att måluppfyllelse diskuterades i av ägardialogerna och att djupet i diskussionerna varierar. ser en tendens till att diskussionerna är mer begränsade 2017/18:172 för bolag som inte har uppdragsmål och att uppdragsmålsprocessen verkar möjliggöra en fördjupad och förenklad uppföljning. bedömning är att frågor som rör kostnader för samhällsuppdragen och risker för att målen inte uppnås har behandlats i begränsad omfattning i ägardialogerna. Detsamma gäller enligt konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen. Dessutom noterar att materialet från ägardialogerna inte heller innehåller jämförelser av bolagens uppfyllande av samhällsuppdragen med andra jämförbara verksamheter inom och utanför . konstaterar att förvaltningen av bolagen med statligt ägande med tiden har blivit mer kunskapsorienterad och professionell. menar att förvaltningsorganisationen på är när det gäller bolagsförvaltning, men granskningen visar att denna kompetens tillvaratas i varierad utsträckning när andra departement förvaltar bolag med samhällsuppdrag. anser att detta förhållande kan påverka den samlade kvaliteten i regeringens arbete med samhällsuppdragen. 2.1.4Redovisar regeringen samhällsuppdragen till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? konstaterar att regeringen lämnar en skrivelse till som innehåller en verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. påpekar att den årliga skrivelsen inte innehåller någon sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. ägarstyrningens utformning för bolagen, eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens konkurrensimplikationer. noterar att regeringen lämnar en resultatredovisning i budgetpropositionen för bolag med samhällsuppdrag som finansieras med anslag på statens budget. menar att denna redovisning visar att det är möjligt att lämna en redovisning som både är tydlig och har ett högt informationsvärde. noterar även att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av , kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. bedömer att regeringens styrning i detta avseende kan förbättras. konstaterar att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag. bedömer därför att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag utvecklas ytterligare mot ökad tydlighet, transparens och profession- observerar brister dels avseende hur systema- Skr. 2017/18:172 tisk styrningen är, då granskningen visar på icke obetydliga variationer mellan bolagen, dels avseende djupet i regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen. konstaterar att förvaltningsorganisationen byggt upp en professionell organisation för den ekonomiska styrningen av bolagen och att denna utveckling har varit motiverad. bedömer att regeringens styrning inklusive uppföljning av bolagens samhällsuppdrag behöver ges ökad uppmärksamhet vad avser kompetens och fördelningen av förvaltningsorganisationens resurser för analys och kapacitet att efterfråga och bedöma underlag från bolagen. ger följande rekommendationer till regeringen: •Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. •Utveckla den årliga skrivelsen till med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. •För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. •Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av samt ange –vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, –vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, –om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, –om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt –vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsupp- dragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskap- ande som övergripande mål. Närings- och innovationsministern ansvarar för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik och är ansvarigt statsråd för huvuddelen av bolagen. har en enhet specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning som är organisatoriskt åtskild från den marknadsreglerande verksamheten inom . bolag med statligt ägande, som verkar inom avdelningen för innovation, analys och statliga bolag, svarar för förvaltningen av 40 av de totalt 47 bolagen med statligt ägande som förvaltas inom . Arbetet med att förvalta bolagsinnehaven inom enheten för bolag med statligt ägande bedrivs i huvudsak utifrån bolagsgrupper sammansatta för varje enskilt bolag. Bolagsgruppen leds av bolagsförvaltaren och består även av specialister inom analys, affärsjuridik, styrelserekrytering och Bolagsgrupperna hanterar samtliga löpande ägarfrågor som rör det aktuella bolaget, t.ex. analyser av marknad och strategi, styrelseförändringar, fastställande av ekonomiska mål, upp- dragsmål och utdelningspolicyer samt måluppfyllelse. För resterande sju bolag med statligt ägande ligger förvaltnings- ansvaret på andra departement inom , Kultur-, Social- och . principer för en aktiv bolagsförvaltning och ägarstyrning omfattar även Statens ägarstyrningsdokument, statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande anger ramverket för bolagsför- valtningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga princip- frågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. fattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare. I syfte att inom ramen för statens ägarpolicy säkerställa en aktiv och professionell förvaltning har enheten för bolag med statligt ägande på utvecklat ett antal verktyg och processer, bl.a. processen för fastställande av uppdragsmål. För de bolag som inte för- bidrar enheten för bolag med statligt ägande med kunskap om de verktyg för bolagsförvaltningen som tagits Skr. 2017/18:172 fram inom enheten. Vid exempelvis fastställande av uppdragsmål i bolag som förvaltas av dessa departement bidrar enheten för bolag med statligt ägande även med resurser i den mån resurser efterfrågas och finns tillgängliga. Några fasta bolagsgrupper med specialister inom enheten för bolag med statligt ägande finns dock inte uppsatta för de bolag som förvaltas av andra departement än . 3.1.2Processen för att fastställa uppdragsmål För bolag med samhällsuppdrag fastställer regeringen uppdragsmål för att kunna mäta och följa upp att samhällsuppdragen utförs väl. Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, att tydliggöra kostnaden för utförandet av samhällsuppdragen, att möjliggöra uppföljning och rapportering till och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. Uppdragsmålen tas fram i dialog med bolaget. med statligt ägande har utvecklat en strukturerad process för att ta fram uppdragsmål. Den kan summeras i tre steg: (1) definiera varför uppdraget ska utföras, dvs. syftet eller samhällsnyttan, (2) definiera vad bolaget ska göra, dvs. uppdraget samt (3) fastställa uppdragsmål som speglar syftet och hur upp draget ska utföras. Uppdragsmål och ekonomiska mål kan påverka varandra, varför det är viktigt att de fastställs integrerat. Framtagande av uppdragsmål sker därför i en integrerad process för att undvika målkonflikt med exempelvis ekonomiska mål och för att undvika marknadssnedvridande korssubventionering. Utförandet av samhällsuppdraget kan t.ex. vara förknippat med en kostnad, vilket påverkar bolagets ekonomiska resultat. De ekonomiska målen sätts då med hänsyn tagen till kostnaden för samhällsuppdraget. Uppdragsmål läggs fram och beslutas på bolagsstämman. Uppdragsmålen utgör därmed bolagsrättsligt bindande ägaranvisningar för bolagets styrelse. Uppföljning av uppdragsmålen sker löpande och utgör en stående punkt vid de regelbundna ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolagets styrelseordförande och verkställande direktör. Om bolaget skulle få väsentligt förändrade förutsättningar, kan uppdragsmålen ses över och ändras. 3.1.3Redovisning och rapportering i bolag med statligt ägande Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande har samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag enligt regelverk för emittenter. Rapporteringen ska dels ge en god beskrivning av de statligt ägda bolagens verksamhet, möjligheter och utmaningar, dels utgöra underlag 2017/18:172 för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av bolagens verksamhet och uppsatta mål. Av riktlinjerna för extern rapportering framgår att årsredovisningen i bolagen med statligt ägande också ska innehålla en redogörelse för bolagets uppdragsmål samt uppfyllelsen av dessa mål, om sådana mål finns. För bolag som uppnår en viss omsättning och som tar emot medel eller andra förmåner från staten gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). De bolag med statligt ägande som omfattas av transparenslagen ska tillämpa en öppen redovisning av vilka medel som tillförts bolaget och hur de har använts. Redovisningen ska enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering offentliggöras på bolagets webbplats. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser 3.2.1Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? Regeringen instämmer i bedömning att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och vid behov styra verksamheten i bolagen med statligt ägande. Regeringen delar också uppfattning att tydliga mål är en förutsättning för att redovisa utförandet av samhällsuppdragen till och andra intressenter. Regeringen delar däremot inte åsikt att det är anmärkningsvärt att det för bolag med samhällsuppdrag inte alltid framgår vad samhällsuppdragets samhällsnytta är i bolagsordningens verksamhetsföremål. Regeringen kan konstatera att det statliga bolagsägandet har tillkommit och av skilda skäl. Många av bolagen har sitt ursprung i affärsverksamhet inom myndighet, affärsverk eller statliga monopol. De riksdagsbeslut som ligger till grund för bolagens samhällsuppdrag har därför mycket varierande utformning. Samhällsnyttan som ett bolag ska uppnå genom samhällsuppdraget är inte alltid tydligt uttryckt i beslut men kan ändå framgå av uppdraget i sig eller i underlagen till beslut. I den mån samhällsnyttan inte tydligt framgår av beslut så införs heller inte skrivningar om samhällsnyttan i bolagsordningens verksamhetsparagraf eftersom denna speglar beslut. Regeringen delar dock iakttagelse att det är problematiskt om samhällsnyttan med ett samhällsuppdrag inte är tydlig för bolaget eller andra intressenter. Detta är ett av huvudskälen till att processen med uppdragsmål har arbetats fram inom . Innan uppdragsmål formuleras så klargörs alltid samhällsnyttan med bolagets samhällsuppdrag genom att de underlag som finns för beslut i form av propositioner och betänkanden gås igenom. Regeringen delar bedömning att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna och regeringen kan konstatera att även detta utgör ett tungt vägande skäl för att fastställa uppdragsmål. Genom uppdragsmål tydliggörs och definieras samhällsuppdraget, vilket underlättar både utförandet och uppföljningen av uppdraget. Regeringen instämmer också i bedömning att de bolag som har fått uppdragsmål har betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte har fått uppdragsmål. Sammanfattningsvis så delar regeringen bedömning att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts med uppdragsmål anser att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt och att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i bedömning och håller med om att en ökad takt vore önskvärd, men regeringen kan också konstatera att det finns utmaningar som delvis ligger utanför regeringens kontroll med att fastställa uppdragmål. Av de 23 bolagen med statligt ägande som har samhällsuppdrag har åtta bolag getts uppdragsmål. fastställdes uppdragsmål för fyra bolag. Närmast i tur att ges uppdragsmål står , AB , , och . För de fyra förstnämnda bolagen har dock uppdragsmålsprocesserna senarelagts på grund av omständigheter som påverkar bolagens verksamhet eller uppdrag. har utredaren föreslagit att bolaget ges ett nytt samhällsuppdrag för att bygga upp, driva och förvalta ett nytt kommunikationsnät för myndigheter inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar (Ds 2017:7, Kommunikation för vår gemensamma säkerhet). innebär förslagen i spellicensutredningen kraftiga förändringar i bolagets verksamhet (En omreglerad spelmarknad, SOU 2017:30). har varit föremål för en granskning i Europeiska kommissionen avseende påstått statsstöd, vilken hade kunnat få stor påverkan på bolagets verksamhet. Granskningen avslutades med begränsade konsekvenser för bolaget (SA.38469 Skyddad sysselsättning i ). Slutligen är verksamheten inom föremål för en omfattande omstrukturering med bl.a. en fusion av koncernens moderbolag (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:103). Eftersom förvaltningen av bolagen inom , som har ansvaret för merparten av bolagen med statligt ägande, är organiserad i bolagsgrupper med kompetens och kunskap om det enskilda bolaget så kan de resurser som används för att sätta uppdragsmål för ett bolag inte obehindrat fördelas till ett annat bolag om förseningar uppstår i en uppdragsmålsprocess. Regeringen anser att nyttan med att samla kompetensen och kunskapen i bolagsgrupper överväger nackdelarna. pågår två uppdragsmålsprocesser inom – avseende och – som 2017/18:172 förväntas avslutas omkring . Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. inleddes en uppdragsmålsprocess som dock avslutades med slutsatsen att några uppdragsmål inte kan sättas på grund av bolagets särart. Bakgrunden är att inte bedriver någon operativ verksamhet, utan har som enda uppgift att förvalta och svara för rättigheter och skyldigheter enligt det avtal med som ger exklusiv rätt att driva och förvalta . 3.2.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? Regeringen instämmer delvis i bedömning att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har Regeringen anser dock inte att det faktum att ett bolag har olika mål alltid innebär en målkonflikt. Att ha flera mål är en naturlig del i många verksamheter där exempelvis ekonomiska hänsyn måste vägas mot verksamhetens behov. Regeringen kan dock konstatera att detta gäller för merparten av all statlig verksamhet som ska bedrivas med hän- syn till såväl ekonomisk effektivitet som samhällsnytta. ambition är att samhällsuppdraget ska utföras väl och på ett så effektivt sätt som möjligt. Regeringen delar uppfattning att den integrerade me- toden för att fastställa ekonomiska mål och uppdragsmål bör appliceras på samtliga bolag. Regeringen kan dock som nämns i avsnitt 3.2.1 konstatera att det finns vissa hinder att genomföra alla målprocesser i Regeringen avser att genomföra den integrerade analysen för resterande bolag i takt med att dessa bolag kan ges uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i uppfattning att uppfölj- ningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behöver Regeringen anser dock att aktiebolagsformen gör det naturligt att det ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområde att göra avvägningar mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. Regeringen anser vidare att tydliga mål är viktiga för att styrelserna i bolagen med statligt ägande ska kunna förhålla sig till ägarens förvänt-