prop · H50388 · 2018-02-13 00:00:00 — ordinarie domare ingår dock inte i den kretsen. För dessa föreslås att behörigheten ges genom ett förordnande som förutsätter att det finns särskilda skäl. Ett sådant förordnande att vara ordförande får anses innefatta dels ett ställningstagande om att domaren i fråga är behörig att vara ordförande, dels ett ställningstagande om att domaren ska vara ordförande i den specifika kollegiala sammansättning där domaren ska ingå. Förordnandet kommer därmed enligt förslaget att, utöver frågan om behörighet, också innefatta frågan om hur ordföranden utses bland flera behöriga domare. Enligt regeringen bör frågan om tidigare ordinarie domares behörighet att vara ordförande regleras för sig, på samma sätt som för övriga kategorier av behöriga domare. Denna behörighet bör inte heller variera utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om tidigare ordinarie domare ska ingå i kretsen av personer som kan vara ordförande bör behörigheten vara . Regleringen av tidigare ordinarie domares behörighet att vara ordförande bör därför inte innehålla något krav på särskilda skäl. Ett sådant krav bör i stället enbart vara knutet till frågan om vilken domare som i det enskilda fallet ska vara ordförande bland flera behöriga (se avsnitt 5.3 nedan). 5.3Vem som ska utses till ordförande i tingsrätten, hovrätten, förvaltningsrätten och kammarrätten Regeringens förslag: Den av de lagfarna domarna som har högst befattning ska vara rättens ordförande. Bland lagfarna domare med samma befattning ska den som har längst tjänstgöringstid vara ordförande. Om det finns särskilda skäl får någon annan av de behöriga domarna än den som har högst befattning eller längst tjänstgöringstid vara ordförande. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till eller invänder inte mot den föreslagna huvudregeln att den domare som har högst befattning ska vara ordförande och, om ingen sådan finns, att senioriteten blir utslagsgivande. Kammarrätten i vill dock påpeka att om senioritetsprincipen behålls minskar flexibiliteten på domstolen gällande sammansättningen av domarsitsar. Några domstolar, bl.a. Hovrätten över och och , har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna. Flertalet remissinstanser tillstyrker även förslaget om en möjlighet att frångå huvudregeln om det finns särskilda skäl. Till dessa hör bl.a. , som anser att förslaget kan förbättra möjligheterna att fördela arbetet jämnare mellan domarna och också leda till att tillgängliga domarresurser utnyttjas mer effektivt. Attunda tingsrätt och , som anser att den föreslagna regleringen öppnar för en möjlighet som i ett enskilt fall skulle kunna uppfattas som ett sätt att kringgå omröstningsreglerna genom en justering av ordförandeskapet för att därmed påverka utgången i målet. avstyrker förslaget att någon annan än den med högst befattning ska kunna vara ordförande. anser att det är tveksamt om det ens bör krävas särskilda skäl och menar att det skulle räcka med att lagmannen utser en viss domare. Hovrätten för anser att kravet på särskilda skäl för att göra avsteg från senioritetsprincipen är väl strängt. Skälen för regeringens förslag gällande principer ska vara huvudregel Som framgår av avsnitt 5.1 anser regeringen att det för tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt bör införas uttryckliga bestämmelser i lag om vem som ska utses att vara ordförande när flera domare är behörig att vara det. En ordning som ger domstolarna full frihet att välja ordförande skulle i praktiken innebära att beslutet får fattas av någon chef inom domstolen som har sådana befogenheter. En sådan ordning kan kritiseras för att den kan väcka tvivel om domarnas självständighet i dömandet. Vem som ska vara ordförande är en fråga av sådan betydelse att den i stället bör följa på förhand givna principer, som skapar en grundläggande förutsebarhet. Regeringen anser att det finns starka principiella och praktiska skäl för en ordning som innebär att ordföranden vid kollegial handläggning utses med utgångspunkt i att den domare som har högst befattning, eller i andra hand längst anställningstid, ska vara ordförande. Som framgår av det i avsnitt 5.1 nämnda beslutet av JO undviks därmed diskussioner i frågan inom domstolen och risken minskar för misstankar att ordföranden i ett visst fall har utsetts för att säkerställa att målet ska få en viss utgång (JO 1996/97 s. 43). Att ta in de nu nämnda principerna i lag är också den lösning som bäst stämmer överens med grunderna för reglerna om rättens omröstning. Regeringen anser därför att de principer som anses gälla för vem som utses till ordförande bland flera lagfarna domare ska framgå av lag. Det bör då tydliggöras att 2017/18:88 rättens ordförande som utgångspunkt ska vara ordinarie domare, eller därmed jämställd. Enligt den grundläggande regeln bör alltså den domare som har högst befattning vara ordförande. Vilka olika ordinarie domarbefattningar som finns i tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt framgår av bestämmelser i bl.a. , lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. När det därefter gäller hur senioritetsprincipen bör uttryckas i lagtexten invänder några remissinstanser mot den formulering som föreslås i promemorian, dvs. den som är äldst i anställningen. Den formuleringen stämmer överens med hur senioritetsprincipen uttrycks i instruktionerna för de båda högsta domstolarna när det gäller ersättare för domstolens ordförande (30 § förordningen [1996:377] med instruktion för och 29 § förordningen [1996:378] med instruktion för ). Med äldst i anställningen avses för de högsta domstolarna den ledamot som först anställdes som justitieråd. Frågan är dock om det är en bestämmelse med denna innebörd som bör införas för tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt. Ordinarie domare – såväl de lagfarna som de som inte är det – anställs med fullmakt och har en mer omfattande anställningstrygghet än andra statsanställda (11 kap. 7 § regeringsformen och lagen [1994:261] om fullmaktsanställning). Anställningen är, med undantag för de tekniska råden i tingsrätterna, knuten till en viss domstol. Anställningen är också förenad med ett förflyttningsskydd. Som senioritetsprincipen har utvecklats i under- och överrätt får emellertid en ordinarie domare tillgodoräkna sig sin totala anställningstid som ordinarie domare när rättens ordförande ska utses. I praktiken får därmed t.ex. en rådman som först varit anställd i en tingsrätt och som därefter får en anställning i en annan tingsrätt eller i en förvaltningsrätt tillgodoräkna sig sin totala anställningstid som ordinarie, obefordrad domare. Detsamma gäller exempelvis ett hovrättsråd som varit rådman i en förvaltningsrätt. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att hänsyn tas till den totala tiden som domaren har varit anställd som ordinarie obefordrad eller befordrad domare, oberoende av vilken domstol anställningen avser. Som Lagrådet framhåller innebär det att även anställning i det andra domstolsslaget får tillgodoräknas. Senioritetsprincipen bör därför uttryckas på så sätt att den domare som har längst tjänstgöringstid ska vara ordförande. Det bör i sammanhanget framhållas att avsikten är att domstolarna ska tillämpa senioritetsprincipen på samma sätt som och i överensstämmelse med omröstningsreglerna. Jämfört med promemorians författningsförslag anser regeringen, i likhet med , att det i lagtexten även bör tydliggöras att senioritetsprincipen blir avgörande för vem som ska vara ordförande också när det i rätten ingår två eller flera domare med samma högre befattning, t.ex. i en sammansättning med två chefsrådmän och en rådman. Möjligheten till undantag från huvudregeln Ordföranden vid kollegial handläggning bör alltså utses utifrån i första hand befattningsnivå och i andra hand tjänstgöringstid. denna regel bör vara absolut eller om det bör finnas möjlighet till sådana undantag som föreslås i promemorian. Som bl.a. anför finns det anledning att iaktta viss försiktighet i denna fråga, eftersom de skäl som talar för en kodifiering av de principer som anses gälla för vem som utses till ordföranden också talar emot en uppluckring av huvudregeln. Det går dock att identifiera ett antal skäl för att det i vissa fall bör vara möjligt att göra undantag från huvudregeln. Ett skäl som framhålls av många domstolar är behovet av att stärka den enskilda domstolens ordförandekapacitet. Ett annat skäl, som hänger nära samman med det nämnda, är intresset av att utjämna domarnas arbetsbörda. Det kan också förekomma att en domare, som enligt huvudregeln skulle ges rollen som ordförande, har specialkunskaper inom ett område som är föremål för prövning i ett komplicerat mål och kan behöva fokusera på att vara referent i målet. Utan möjlighet till undantag blir det inte heller meningsfullt att ge tidigare ordinarie domare behörighet att vara ordförande, för att vid behov kunna förstärka domstolarna i situationer med tillfälliga måltillströmningar, vakanser inom domstolen eller stora mål som ska pågå (se avsnitt 5.2 ovan). Enligt regeringen bör det finnas en möjlighet att frångå huvudregeln när det finns sakliga och objektiva skäl för att till ordförande utse någon annan domare än den som följer av huvudregeln. Regeringen anser, i likhet med merparten av remissinstanserna, att ett sådant undantag bör förutsätta att det finns särskilda skäl. I och med att det därmed kommer krävas särskilda skäl för att en tidigare ordinarie domare ska kunna utses till ordförande, i likhet med nuvarande ordning i överrätterna, urholkas inte principen om att ordföranden som utgångspunkt ska vara ordinarie domare, eller därmed jämställd. Undantagsmöjligheten bör gälla huvudregeln i dess helhet, dvs. även i förhållande till regeln om att den domare som har högst befattning ska vara ordförande. Möjligheten till undantag i den delen är främst avsedd för att domstolarna ska kunna anlita en tidigare ordinarie domare, som alltså inte längre har någon befattning, att vara ordförande när det i rätten även finns en eller flera ordinarie domare. Om en befordrad domare deltar i rätten ligger det i sakens natur att han eller hon i regel ska vara ordförande. Personen har prövats bl.a. utifrån sin förmåga att vara ordförande i en kollegial sammansättning. Dessutom framstår det som naturligt gentemot parterna att den domare som står högst i domstolshierarkin är domstolens främste företrädare i rätten. Det kan emellertid, i sällsynta fall, finnas situationer där ett undantag från huvudregeln är motiverat trots att det i rättens sammansättning ingår en befordrad domare. Med hänsyn till en före detta ordinarie domares erfarenhet och tidigare befattning kan det i vissa situationer vara lämpligt att han eller hon är ordförande, även om det i rätten ingår en befordrad ordinarie domare. Det är rimligt att t.ex. en pensionerad hovrättslagman, som anlitas som extra resurs på grund av arbetssituationen vid domstolen, kan vara ordförande även om det i sitsen ingår ett hovrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. En ordning som möjliggör detta skapar en större flexibilitet för domstolarna och kan också bidra till att pensionerade chefsdomare i högre utsträckning är villiga att förstärka 2017/18:88 domstolarna vid behov. En annan tänkbar situation är om en befordrad domare är ny i sin befattning, och dessutom kommer direkt från en annan verksamhet. Personen kan behöva för inskolning i ordföranderollen, som arbetssituationen på domstolen kräver att han eller hon deltar i rätten. Det kan då tänkas vara ett sådant undantagsfall att det är lämpligt att någon annan än den främste i sitsen är ordförande. Möjligheten till undantag bör däremot inte användas för det fall en befordrad domare av någon anledning inte anses lämplig att vara ordförande. Som framhåller bör sådana frågor lösas genom andra åtgärder, och inte genom att frånta den domaren ordförandeskapet vid kollegial handläggning. 5.4Vem som ska utses till ordförande i de högsta domstolarna Regeringens förslag: Om rätten består av fler än en ledamot ska den ordinarie ledamot som har högst befattning vara ordförande. Bland ordinarie ledamöter med samma befattning ska den som har längst anställningstid vara ordförande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Varken eller har något att erinra mot förslaget. Ingen annan remissinstans uttalar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: I de båda högsta domstolarna får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot (11 kap. 1 § regeringsformen). Frågan om vem av justitieråden som ska vara ordförande är dock oreglerad. I domstolarnas respektive arbetsordningar finns bestämmelser som innebär att endast ordinarie ledamöter kan vara ordförande. På motsvarande sätt som för tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt bör bestämmelser om vem som ska vara ordförande i och vid kollegial handläggning finnas i lag. Trots att det saknas bestämmelser om ordförandeskapet i de högsta domstolarna har det inte framkommit att det finns några svårigheter att i praktiken avgöra vilket justitieråd som ska vara ordförande. Om domstolens ordförande eller ordföranden på en avdelning deltar i rätten är han eller hon ordförande på grund av sin högre befattning. I övrigt utses den ordinarie ledamot som först anställdes som justitieråd att tjänstgöra som ordförande. Till skillnad från tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt kan det alltså i senioritetshänseende aldrig bli fråga om att ta hänsyn till något annat än anställningstid som justitieråd. Det kan dock uppkomma svårigheter att bestämma senioriteten t.ex. då ett justitieråd har varit tjänstledigt för att arbeta med andra uppgifter. Enligt är frågan sällan förekommande och eventuella svårigheter bör, såsom varit fallet, kunna hanteras från fall till fall. Med hänsyn till de högsta domstolarnas särskilda ställning och då Prop. 2017/18:88 rådande ordning fungerar väl anser regeringen att regleringen av ordförandeskapet i de högsta domstolarna bör motsvara vad som har gällt i praktiken. Bestämmelser bör därför införas om att den ordinarie ledamot som har högst befattning ska vara ordförande. Bland ordinarie ledamöter med samma befattning ska den som har längst anställningstid vara ordförande. 5.5Ordförandeskapet i Arbetsdomstolen och de särskilda domstolarna Regeringens förslag: Bestämmelser om ordförandeskapet vid kollegial handläggning i Arbetsdomstolen ska införas i lag. När domstolen sammanträder med fler än en lagfaren domare är en ordförande eller en vice ordförande behörig att föra ordet. Den av de behöriga domarna som har högst befattning ska då föra ordet. Bland behöriga domare med samma befattning ska den som har längst tjänstgöringstid föra ordet. För patent- och marknadsdomstolarna och mark- och miljödomstolarna ska det i lag anges att de allmänna bestämmelserna om ordförandeskapet vid kollegial handläggning i tingsrätten respektive hovrätten ska tillämpas. Bestämmelser ska införas i lag om att den som är kammarrättspresident eller kammarrättslagman är behörig att vara ordförande när Migrationsöverdomstolen dömer i förstärkt sammansättning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förlag om ordförandeskapet i Arbetsdomstolen omfattar bara frågan om behörigheten att vara rättens ordförande när domstolen sammanträder med tre lagfarna domare. Vidare lämnar utredningen inte något förslag angående patent- och marknadsdomstolarna och mark- och miljödomstolarna. Det lämnas dock förslag om ordförandeskapet i den numera nedlagda Patentbesvärsrätten. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslagen. och Arbetsdomstolen instämmer i utredningens bedömning att bestämmelsen om ordförandeskapet när Arbetsdomstolen sammanträder med tre lagfarna domare bör föras till lag. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Promemorians förslag om ordförandeskapet i Arbetsdomstolen omfattar bara frågan om behörigheten att vara rättens ordförande när domstolen sammanträder med tre lagfarna domare eller i dess helhet. Vidare anges inledningsvis i promemorian att mark- och miljödomstolarna omfattas av överväganden och förslag när det gäller ordförandeskapet vid kollegial handläggning, men något förslag lämnas sedan inte i denna del. I promemorian lämnas inte heller något förslag angående patent- och marknadsdomstolarna, men däremot förslag om ordförandeskapet i den numera nedlagda Patentbesvärsrätten. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen tillstyrker att behörigheten att vara rättens ordförande och vem som ska utses till rättens ordförande bland flera behöriga vid kollegial handläggning i Arbetsdomstolen regleras i lag. Domstolen anser att regleringen av vem som ska utses till rättens ordförande bland flera behöriga bör överensstämma med vad som föreslås gälla i de allmänna domstolarna. Övriga remissinstanser tillstyrker förslagen eller har ingen invändning mot dessa. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om ordförandeskapet vid kollegial handläggning i specialdomstolarna och de särskilda domstolarna bör finnas i lag Regleringen av ordförandeskapet i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna bör finnas i lag. På motsvarande sätt bör ordförandeskapet i specialdomstolarna och de särskilda domstolarna, i de fall flera lagfarna domare ingår i rätten, regleras i lag. I specialdomstolarna förekommer sådan kollegial handläggning i Arbetsdomstolen men inte i Försvarsunderrättelsedomstolen. Kollegial handläggning kan också förekomma i de särskilda domstolarna, dvs. mark- och miljödomstolarna, patent- och marknadsdomstolarna och migrationsdomstolarna. Patent- och marknadsdomstolarna har dock inrättats efter att utredningen och promemorian lämnat sina respektive förslag. Ordförandeskapet när Arbetsdomstolen sammanträder med flera lagfarna domare I Arbetsdomstolen finns högst fyra lagfarna domare anställda som domstolens ordförande. En av dem är domstolens administrativa chef. I Arbetsdomstolen finns även högst fyra lagfarna vice ordförande och ett antal ersättare för dem, som inte är anställda av domstolen. De förordnas av regeringen. Det förekommer att domstolen sammanträder i kollegial sammansättning bestående av flera lagfarna domare. Så är fallet vid huvudförhandling med fler än fyra ledamöter, vid behandling av frågor om prövningstillstånd och vid prövning utom huvudförhandling av frågor som i väsentlig grad avser annat än arbetsrätt. Flera lagfarna domare kan också ingå i rätten om ett mål, eller en viss rättsfråga i ett mål, avgörs av domstolen i dess helhet. Det finns inte några bestämmelser om ordförandeskapet när domstolen sammanträder i en sammansättning där det ingår domare som inte är lagfarna. Däremot finns bestämmelser om ordförandeskapet vid kollegial handläggning där tre lagfarna domare deltar och i plenum i förordningen (1988:1137) med instruktion för Arbetsdomstolen. En ordförande eller en sådan vice ordförande som har tilldelats målet ska föra ordet i sammansättning med tre lagfarna domare (6 a §). Domstolens administrativa chef kan tilldela en vice ordförande mål (11 §). Domstolens administrativa chef för ordet när ett mål avgörs av Arbetsdomstolen i dess helhet (13 §). Regeringen anser, i likhet med utredningen och promemorian, att bestämmelser om ordförandeskapet bör införas i lagen om rättegången i arbetstvister. Regleringen bör emellertid omfatta alla sammansättningar där kollegial handläggning förekommer. Som Arbetsdomstolen anför reglerar den nuvarande bestämmelsen i 6 a § förordningen med instruktion för Arbetsdomstolen endast behörigheten att vara rättens Prop. 2017/18:88 ordförande i sammansättning med tre lagfarna domare och inte vem som ska vara rättens ordförande bland flera behöriga domare. Enligt Arbetsdomstolen stämmer den reglering som föreslås gälla för vem som ska utses till ordförande i de allmänna domstolarna (se avsnitt 5.3) överens med de principer som tillämpas i Arbetsdomstolen. Regeringen anser att det är lämpligt att lagregleringen av ordförandeskapet när Arbetsdomstolen sammanträder även omfattar frågan om vem som ska vara rättens ordförande när fler än en domare är behörig att vara det. På motsvarande sätt som för de allmänna domstolarna och allmänna förvaltningsdomstolarna bör i första hand den av de lagfarna domarna som har högst befattning då föra ordet. Det bör noteras att det i Arbetsdomstolen finns ordinarie vice ordförande och ersättare för dem, och att en vice ordförande kan ha inträtt i ordförandens ställe. Om det inte är möjligt att fördela ordförandeskapet utifrån denna bestämmelse, utan senioritetsprincipen i stället blir avgörande, bör det beaktas att ordinarie vice ordförande och deras ersättare inte är anställda i domstolen. Bland lagfarna domare med samma befattning bör därför den som har längst tjänstgöringstid i befattningen föra ordet. Med den föreslagna regleringen behövs inte någon särskild bestämmelse för när Arbetsdomstolen sammanträder i sin helhet, motsvarande nuvarande 13 § förordningen med instruktion för Arbetsdomstolen. Det bedöms inte heller behövas en möjlighet till undantag från bestämmelserna om vem som ska utses till rättens ordförande. Ordförandeskapet i patent- och marknadsdomstolarna Patent- och marknadsdomstol är och Patent- och marknadsöverdomstol är (1 kap. 2 § lagen [2016:188] om patent- och marknadsdomstolar). Det finns särskilda bestämmelser om ledamöter, förfarandet och sammansättningen i de båda domstolarna. Både i Patent- och och Patent- och marknadsöverdomstolen förekommer att flera lagfarna domare ingår i rätten. Mot bakgrund av att det ofta ingår också andra ledamöter än lagfarna domare i rätten innehåller lagen en regel om att rättens ordförande alltid ska vara en lagfaren domare (2 kap. 1 § tredje stycket). I övrigt finns det inte några särskilda bestämmelser om ordförandeskapet i patent- och marknadsdomstolarna. Regeringen anser att det bör tydliggöras att vem som i patent- och marknadsdomstolarna är behörig att vara ordförande och vem som ska utses till ordförande när rätten består av flera lagfarna domare ska följa av de föreslagna allmänna bestämmelserna för tingsrätt och hovrätt i Det bör därför i lagen om patent- och marknads- domstolar anges att bestämmelser om ordförande- skapet när rätten består av flera lagfarna domare ska tillämpas. Ordförandeskapet i mark- och miljödomstolarna Av 1 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår att är Mark- och miljööverdomstol och att regeringen meddelar föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar. Lagen innehåller särskilda bestämmelser om domstolarna och deras 2017/18:88 sammansättning, domstolens prövning och handläggningen i de fall mark- och miljödomstol är första instans respektive i de fall mål har överklagats till domstolen. Av bestämmelserna om rättens sammansättning följer att det både i mark- och miljödomstol och Mark- och förekommer att flera lagfarna domare ingår i rätten. Tekniska råd och särskilda ledamöter ingår oftast också i rätten. När det gäller ordförandeskapet i mark- och miljödomstol framgår det av bestämmelserna om grundsammansättningen att rätten ska bestå av bl.a. en lagfaren domare, som är rättens ordförande (2 kap. 4 och 6 §§). I Mark- och ska en av de lagfarna domarna vara rättens ordförande (2 kap. 10 §). I övrigt är ordförandeskapet inte särskilt reglerat. Av förarbetena till lagen framgår att vem av de lagfarna domarna som ska vara ordförande i avgörs med stöd av allmänna processrättsliga principer för allmän domstol (prop. 2009/10:215 s. 199). På motsvararande sätt som för patent- och marknadsdomstolarna bör det även för mark- och miljödomstolarna tydliggöras att ordförandeskapet när flera lagfarna domare ingår i rätten ska följa av de föreslagna allmänna bestämmelserna för tingsrätt och hovrätt i .