prop · H60323 · 2018-12-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:23 till forskning och innovation Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning (RiR 2018:16). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av forskning och innovation.................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat stöd till forskning och innovation inom transportområdet. Granskningen redovisas i rapporten till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning (RiR 2018:16), se bilagan. Syftet med granskningen var att belysa riskbedömningar och fastställda rutiner för handläggning av forskningsbidrag. Den övergripande frågeställningen i granskningen var om säkerställer god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för forskning och innovation (FoI) och om den interna styrningen och kontrollen för FoI-verksamheten fungerar betryggande. Granskningen fokuserar på FoI-stöd ur ett ekonomiadministrativt perspektiv och behandlar inte nyttan av den forskning som fått stöd. överlämnade rapporten till regeringen . Skrivelsen har beretts inom . Enligt visar granskningen att det finns brister i interna styrning och kontroll i handläggningen av stöd till forskning och innovation. Vidare konstaterar att inte har genomfört en riskanalys specifikt för FoI-verksamheten eller löpande följt upp den i enlighet med kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. menar vidare att styrdokument är svaga vad gäller bedömning och uppföljning av ekonomiadministrativa rutiner vid handläggning av enskilda FoI-projekt såsom bedömning av budget och kostnadsnivåer. Slutligen visar granskningen enligt att det finns brister i handläggningen av FoI-projekt, framför allt när det gäller uppföljning av att utbetalda bidrag uppfyller avtalade villkor. Sammantaget anser att saknar flera av de rutiner som bör finnas på plats i syfte att säkerställa god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för FoI-stöd. rekommenderar att stärka riskanalysarbetet Riskanalyser bör enligt tas fram och följas upp i enlighet med kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och interna riktlinjer. 2018/19:23 att risker som är kopplade till medelsanvändning och oegentligheter bör analyseras. bör enligt ta fram tydliga riktlinjer för den interna handläggningen av FoI-stöd utifrån ett ekonomiadministrativt perspektiv. anser att framtagandet av riktlinjerna bör ta sin utgångspunkt i en riskanalys och att rutinerna bör anpassas till de identifierade riskerna, vilka kan variera mellan olika bidragstyper och stödmottagare. anser vidare att bör se över och tydliggöra hur risker analyseras och hanteras på projektnivå samt ställa krav på att bidragsansökningar innehåller en detaljerad budget och att kostnadsnivåer såsom timkostnader för stödmottagarens egen personal specificeras. Enligt bör dessutom se över och tydliggöra ersättningsformen i tecknade avtal samt i avtalen specificera kraven på vad en slutredovisning ska innehålla i enlighet med allmänna bestämmelser som biläggs varje avtal. Slutligen menar att när det gäller uppföljning bör 1.begära in slutrapporter i enlighet med kraven i myndighetens allmänna bestämmelser och ställa krav på att slutrapporterna även ska innehålla en ekonomisk redovisning, 2.ställa krav på vilken information fakturor bör innehålla för att möjliggöra uppföljning av att avtalsvillkor efterlevs och aldrig göra utbetalningar innan avtal tecknats med stödmottagaren, 3.utifrån en bedömning av risker se över hur myndigheten arbetar med revision som kontrollmetod vid hantering av FoI-stöd, samt 4.säkerställa att den verksamhet som finansieras med myndighetens forskningsanslag är i enlighet med anslagets villkor. 4 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i iakttagelser och rekommen- dationer när det gäller stöd till forskning och innovation Att säkerställer god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för forskning och inno- vation är nödvändigt. God hushållning i bemärkelsen att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert och att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl är grundtanken i statlig verksamhet i . Intern styrning och kontroll innefattar riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning samt dokumentation av alla risker för att verksamhetens upp- gifter inte kan fullgöras. Att den interna styrningen och kontrollen för FoI-verksamheten fungerar betryggande borde därför vara självklart. En del i detta är att följer förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll även när Skr. 2018/19:23 det gäller stöd till forskning och innovation. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har gått igenom de rekommendationer som lämnar i rapporten samt påbörjat arbetet med att åtgärda de brister som granskning visar. En handlingsplan har tagits fram med ansvariga personer och datum för när åtgärder ska vara genomförda. Av framgår det att , efter att granskningen påbörjades, har upprättat en preliminär riskanalys för FoI- verksamheten. bedömer dock att risker som är kopplade till misshushållning och risken att bidrag används till ej avsedda ändamål inte uttryckligen omfattas av riskanalysen. Dessutom anser att det är en brist att riskanalysen inte är nedbruten utifrån specifika verksamheter, stödformer och stödmottagare. beslutade om en handlingsplan för att hantera de rekommendationer som framkommit vid granskning. rutiner för handläggningen av de anslagsmedel som myndigheten disponerar för forskning och innovation bör följas upp. Regeringen anser med detta att skrivelsen är slutbehandlad stöd till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-485-8 rir 2018:16 tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 6 - 0 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 4 6 3 R I R 2 0 1 8 : 1 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: stöd till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning har granskat stöd till forskning och innovation inom transportområdet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N process för intern styrning och kontroll styrande dokument för hantering av FoI-stöd Iakttagelser om rutiner för handläggning Handläggning av FoI-stöd till enskilda projekt Bedömningsgrund för handläggning av FoI-stöd Beredning inför beslut om tilldelning R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En av uppgifter är att svara för forskning och innovation (FoI) inom transportområdet. Myndigheten disponerar för detta ändamål. uppmärksammade årliga revision brister i ett specifikt projekt som fått forskningsbidrag efter samråd mellan och . Sammantaget betalade ut till projektet –2016. Finansieringen av projektet har upphört och revisionsberättelserna för och påverkades inte eftersom dessa fokuserar på myndigheternas respektive årsredovisningar, där de aktuella beloppen i sammanhanget är små. Bristerna i det enskilda fallet var emellertid så omfattande att ansett det motiverat med en effektivitetsgranskning av den generella hanteringen av FoI-stöd inom transportområdet. Syftet med granskningen har varit att belysa riskbedömningar och fastställda rutiner för handläggning av forskningsbidrag. Den övergripande frågeställningen är om säkerställer god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för FoI och om den interna styrningen och kontrollen för FoI-verksamheten fungerar betryggande. Granskningen fokuserar på FoI-stöd ur ett ekonomiadministrativt perspektiv och behandlar inte nyttan av den forskning som fått stöd. Följande revisionsfrågor har ställts: 1.Är riskanalys för FoI-verksamheten ändamålsenlig? 2.Är fastställda rutiner för handläggning av FoI-stöd ändamålsenliga? 3.Är interna styrning och kontroll betryggande vid handläggning av stöd till enskilda forskningsprojekt? lägger stor vikt vid att det FoI-stöd som myndigheten lämnar ska vara relevant och motiveras av myndighetens huvudsakliga uppgifter. granskning visar emellertid att myndighetens interna styrning och kontroll inte har prioriterats i motsvarande utsträckning, vad gäller riskanalyser och rutiner för FoI-verksamheten samt i handläggningen av forskningsbidrag. Slutsatsen aktualiserar den årliga revisionens tidigare iakttagelser om uppföljning och kontroll i flera myndigheter med forskningsstödjande verksamhet samt riksrevisorernas rekommendation till regeringen i den årliga rapporten om att generellt se över och stärka kontrollsystemet för bidrag till forskning, utveckling och innovation. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N Riskanalys saknas för FoI-verksamheten Granskningen visar att inte har genomfört en riskanalys specifikt för FoI-verksamheten eller löpande följt upp denna i enlighet med kraven i förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll, FISK. Myndighetens interna föreskrifter om riskhantering tillämpas inte i FoI-verksamheten. vill betona att den årliga revisionen återkommande har bedömt att övergripande process för intern styrning och kontroll är betryggande och att kraven i FISK uppfylls. Svaga ekonomiadministrativa rutiner för FoI-handläggning Granskningen visar att det finns en övergripande process för hur FoI-stöd bereds och beslutas. En rutin för portföljhantering beskriver processen och hur rutinerna vid hantering av FoI-stöd ska vara utformade. Information om projekt som ska ligga till grund för beslut om stöd sammanställs i en projektspecifikation. granskning visar dock att styrdokumenten är svaga vad gäller bedömning och uppföljning av ekonomiadministrativa rutiner vid handläggning av enskilda FoI-projekt, såsom bedömning av budget och kostnadsnivåer. Styrdokumenten bedöms inte heller på ett tillräckligt tydligt sätt reglera hur risker ska bedömas och hanteras. Avsaknad av tydliga riktlinjer medför ökad risk för att handläggningen inte blir enhetlig och att viktiga aspekter inte beaktas. Brister i handläggning av FoI-stöd Utöver riskanalyser och fastställda handläggningsrutiner har granskat beslutsunderlag, avtal och uppföljningar för ett urval forskningsprojekt som fått FoI-stöd av . Urvalet avser 15 projekt som startats och 15 projekt som avslutats . Granskningen visar att det finns flera brister i hur projekten har hanterats. Det gäller främst uppföljning av att utbetalda bidrag uppfyller avtalade villkor. I samtliga 15 avslutade insatser som granskats saknas en dokumenterad bedömning av att villkoren för FoI-stöd har uppfyllts och någon ekonomisk slutrapportering från de berörda projekten har inte inkommit. Trots detta har genomfört slutbetalningar till projekten. I flertalet av de granskade insatserna har fakturering dessutom gjorts enligt betalningsplan och inte utifrån upparbetade kostnader. Med andra ord saknas det dokumenterade underlag för upparbetade kostnader i huvuddelen av de granskade forskningsprojekten. har även uppmärksammat två projekt där det kan ifrågasättas om stödet är förenligt med villkoren i forskningsanslag eftersom projekten delvis haft andra syften än forskning och innovation. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammantaget anser att saknar flera av de rutiner som bör finnas på plats i syfte att säkerställa god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för FoI-stöd. har framfört till att man har identifierat ett behov av att stärka de ekonomiadministrativa rutinerna och har påbörjat ett arbete med det, bland annat genom att se över utformning av avtal, mallar för projektansökningar och projektplaner samt ärendehanteringssystem. Som stöd i det arbetet riktar ett antal rekommendationer till . Arbetet med att ta fram och tillämpa ekonomiadministrativa rutiner medför kostnader i sig. Vid fastställande av eventuella kontrollåtgärder bör därför kostnaden för dessa ställas i relation till den identifierade risken. rekommenderar att stärka riskanalysarbetet inom FoI- verksamheten. Riskanalyser bör tas fram och följas upp i enlighet med kraven i FISK och interna riktlinjer. Risker som är kopplade till medelsanvändning och oegentligheter bör analyseras. bör ta fram tydliga riktlinjer för den interna handläggningen av FoI- stöd utifrån ett ekonomiadministrativt perspektiv. Framtagandet av riktlinjerna bör ta sin utgångspunkt i en riskanalys. Rutinerna bör anpassas till de identifierade riskerna, vilka kan variera mellan olika bidragstyper och stödmottagare. Beredning inför beslut om tilldelning •Trafikverket bör se över och tydliggöra hur risker analyseras och hanteras på projektnivå. •Trafikverket bör ställa krav på att bidragsansökningar innehåller en detaljerad budget och att kostnadsnivåer såsom timkostnader för stödmottagarens egen personal specificeras. •Trafikverket bör se över och tydliggöra ersättningsformen i tecknade avtal. •Trafikverket bör i avtal specificera kraven på vad en slutredovisning ska innehålla i enlighet med allmänna bestämmelser. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N •Trafikverket bör begära in slutrapporter i enlighet med kraven i myndighetens allmänna bestämmelser och ställa krav på att slutrapporterna även ska innehålla en ekonomisk redovisning. •Trafikverket bör ställa krav på vilken information fakturor bör innehålla för att möjliggöra uppföljning av att avtalsvillkor efterlevs. Utbetalningar bör aldrig göras innan avtal tecknats med stödmottagaren. •Trafikverket bör utifrån en bedömning av risker se över hur myndigheten arbetar med revision som kontrollmetod vid hantering av FoI-stöd. •Trafikverket bör säkerställa att den verksamhet som finansieras med myndighetens forskningsanslag är i enlighet med anslagets villkor. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning En av uppgifter är att svara för forskning och innovation (FoI) inom transportområdet. Myndigheten disponerar för detta ändamål från två olika anslag på utgiftsområde 22 Kommunikationer. Enligt myndighetens regleringsbrev ska gå till FoI inom sjöfartsområdet och gå till luftfartsområdet. Beslut om finansiering av FoI inom dessa områden ska fattas av i samråd med respektive . Fram till hade delegerat ansvaret för handläggning av FoI-stöd inom sjöfartsområdet till Sjöfartsverket.1 uppmärksammade årliga revision brister i hanteringen av FoI-medel i ett specifikt projekt som fått stöd efter samråd mellan och . till projektet –2016 trots att flera viktiga villkor för FoI-stöd inte var uppfyllda. Grunden till bristerna fanns i en uppenbart låg kvalitet på avtal och uppdragsbeskrivning, vilket möjliggjorde misshushållning med statliga medel. Situationen förvärrades eftersom löpande uppföljning och kontroll fallerade. Finansieringen av projektet har upphört och händelserna påverkade inte revisionsberättelserna för vare sig eller eftersom dessa fokuserar på myndigheternas respektive årsredovisningsdokument, där de aktuella beloppen i sammanhanget är små. Bristerna i det enskilda fallet var emellertid så omfattande att de motiverar en effektivitetsgranskning av den generella hanteringen av FoI-stöd inom transportområdet, med fokus på hushållning med statliga medel. I sammanhanget kan det nämnas att riksrevisorerna i sin årliga rapport ansåg att regeringen generellt bör se över och stärka kontrollsystemet avseende bidrag till forskning, utveckling och innovation. Anledningen var den årliga revisionens iakttagelser om uppföljning och kontroll avseende ett flertal statliga myndigheter som har som uppgift att stödja forskning på olika sätt.2 1För fanns skriftliga överenskommelser där ägde rätt att initiera, genomföra, beställa och finansiera FoI-insatser. övertog rätten att fatta beslut inom sjöfartsportföljen, men tecknade avtalen med utförarna. överfördes hela hanteringen till . 2Riksrevisorernas årliga rapport , generella iakttagelser från den årliga revisionen 2016. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att belysa riskbedömningar och fastställda rutiner för handläggning av forskningsbidrag. Den övergripande frågeställningen är om säkerställer god hushållning med de anslagsmedel som myndigheten disponerar för FoI och om den interna styrningen och kontrollen för FoI-verksamheten fungerar på ett betryggande sätt. Granskningen fokuserar på rutiner och handläggning ur ett ekonomiadministrativt perspektiv och behandlar inte nyttan av den forskning som fått stöd. Följande revisionsfrågor ställs: 1.Är riskanalys för FoI-verksamheten ändamålsenlig? 2.Är fastställda rutiner för handläggning av FoI-stöd ändamålsenliga? 3.Är interna styrning och kontroll betryggande vid handläggning av stöd till enskilda forskningsprojekt, i fråga om: a.beredning inför beslut om tilldelning? Granskningen handlar ytterst om vikten av att iaktta god hushållning i statens verksamhet. Bestämmelser om detta framgår av 3 § budgetlagen (2011:203). God hushållning innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert och att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU03, rskr. 1996/97:27). Bestämmelser om att myndigheter som tilldelats ett anslag ska använda statens medel för de ändamål som anslaget avser, framgår av 10 § anslagsförordningen (2011:223). FoI-medel omgärdas dessutom av EU:s statsstödsregler.3 Av 4 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndighetsledningar ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. För förvaltningsmyndigheter under regeringen med internrevision gäller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, det vill säga den process som syftar till att myndigheten med rimlig 3Artikel 25 i Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Ett av kraven är att myndigheter ska hushålla väl med statens medel. Intern styrning och kontroll innefattar riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning samt dokumentation som avser alla risker för att verksamhetens uppgifter inte kan fullgöras. I den här aktuella granskningen är verksamheten avgränsad till uppgifter som följer av att disponerar medel avsedda för forskning och innovation enligt 2 § 7 p. förordningen (2010:185) med instruktion för . Respektive revisionsfråga besvaras med stöd av ett antal kriterier för god hushållning. Utöver utgångspunkterna ovan bygger kriterierna också på erfarenheter av den årliga revisionens tidigare bedömningar av riskanalyser, rutiner och handläggning vid myndigheter med forskningsstödjande verksamhet. har även beaktat (ESV:s) handledning om statligt stöd till civila samhällets organisationer4. Kriterierna beskrivs i inledningen till korresponderande avsnitt i granskningsrapporten. 1.4 Metod och genomförande Granskningen har genomförts i tre steg vilka följer revisionsfrågorna i angiven ordning. Inledningsvis granskades riskanalys avseende FoI- verksamheten gentemot de krav som ställs i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Därefter granskades fastlagda rutiner för handläggning av FoI-stöd med utgångspunkt i de riskbedömningar som gjorts. Slutligen genomfördes en aktgranskning av hur handläggning fungerar i praktiken jämfört med de kriterier som formulerats för granskningen. Urvalet av forskningsprojekt som granskats avser projekt som beviljats finansiering eller varit föremål för uppföljning efter den 1 januari 2017.5 Totalt har handläggningen av 30 sådana projekt granskats genom analyser av beslutsunderlag, avtal och uppföljningar. Urvalskriterierna för de projekt vi valt ut för granskning framgår av tabell 1. Det extra urvalet av tio privata utförare motiveras av en bedömd högre risk. Totalt avser 15 projekt privata utövare och 15 offentliga. Urvalet av granskade projekt specificeras i bilaga 1. 4Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015:43). 5Tidpunkten är vald med hänsyn till att tog över som statens avtalande part för FoI- projekt inom sjöfartsområdet . Beslut om sådana avtal fattades även . R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N Tabell 1 Urvalsrestriktioner för aktgranskning av FoI-projekt Totalt antal projekt perioden – Ovan exkl. projekt utförda av TRV i egen regi Ovan exkl. projekt med externa kostnader < 500 tkr Urval 1: Slumpvist urval av ovanstående Urval 2: Dito, endast privata utförare Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren samt projektmedarbetarna . Företrädare för () och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. har faktagranskat delar av rapporten. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens instruktioner för transportmyndigheterna , och innehåller likartade formuleringar om FoI. Enligt instruktionerna ska respektive myndighet svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter. Det är emellertid endast som har i uppgift att finansiera FoI inom transportområdet. Medel för detta avsätts inom utgiftsområde 22 Kommunikationer och belastar dels anslaget för utveckling, dels anslaget för vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. I regleringsbrev preciseras hur stora belopp som minst ska avsättas till FoI inom sjöfartsområdet och luftfartsområdet. Diagram 1 Anslagsfinansierad verksamhetsvolym för FoI inom transportområdet 2014–2017 FoI exkl. sjö- och luftfart Källa: Årsredovisningar för avseende 2016 och 2017 FoI-verksamheten är tematiskt indelad och omfattar sju portföljer som är tänkta att motsvara behovet av förbättringar och förnyelse av trafiksystemet. Portföljerna leds av styrelser med representanter för verksamhetsområden och i förekommande fall med externa ledamöter, till exempel från och .