prop · H503215 · 2018-04-06 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning För att en utredning ska kunna genomföras behöver utredningsmyndigheten ta del av uppgifter från myndigheter och andra som på något sätt varit involverade i fallet. Därför har det i 5 och 5 a §§ LUD införts sekretessbrytande bestämmelser som ålägger en rad myndigheter och yrkesverksamma att lämna de uppgifter som behövs för en utredning enligt lagen. Uppgiftsskyldigheten beträffande de vuxna som avlidit med anledning av brott av en närstående eller tidigare närstående (5 a §) skiljer sig emel- lertid i förhållande till den uppgiftsskyldighet som gäller i fråga om barn (5 §). Enligt 5 § LUD finns en skyldighet att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning för de myndigheter vars verksamhet berör barn och andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården. Beträffande vuxna gäller, enligt 5 a § LUD, uppgiftsskyldigheten de uppgifter som behövs för en utredning för de myndigheter som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den kvinna eller man vars dödsfall är aktuellt för utredning. Kritik mot nuvarande reglering lämnade 2014 en skrivelse till regeringen (S2014/04275/FST) med begäran om en översyn av lagen bl.a. därför att uppgiftsskyldigheten när det gäller vuxna inte omfattar uppgifter som direkt avser förövaren, till skillnad mot vad som gäller för utredningar om barn. pekade på att konstruktionen medför att det i vissa fall inte går att inleda utredning och att utredningsmyndigheten i andra fall inte får någon helhetsbild av situationen vilket leder till ett bristande underlag för att kunna föreslå åtgärder som förebygger en upprepning av händelsen. Det gäller också åtgärder för att utveckla insatserna till dem som begår brott. I fall där det av handlingarna inte framgår om den avlidne varit i kontakt med någon myndighet eller behövt skydd för att förändra sin situation kan en utredning inte inledas, även om det finns uppgifter om gärningspersonen som visar att det finns behov av en utredning eller som skulle kunna möjliggöra en mer fullständig och komplett analys av händelseförloppet. Det gäller bl.a. uppgifter från hälso- och sjukvården, exempelvis från psykiatrin, uppgifter från samt i förekommande fall det rättspsykiatriska utlåtandet. Också Statskontoret konstaterar i sin slutrapport finns det inga ord för (2014:19 s. 70) att den lagstiftning som gör det omöjligt för att ta del av uppgifter om gärningspersonen är en begränsande faktor för utredningsverksamheten. Likaså anför den nationella samordnaren mot våld i nära relationer i betänkandet Våld i nära relationer – en folkhälsofråga (SOU 2014:49 s. 276) att regeringen bör överväga att anpassa lagstiftningen så att kan begära in uppgifter som berör förövarna. Det gäller inte minst i förhållande till hälso- och sjukvården. Tillgängliga undersökningar visar t.ex. att många förövare vid dödligt våld i nära relationer har haft kontakt med psykiatrin före mordet, i vissa fall innan. Den senaste rapporten –2017 som överlämnades bekräftar den bilden. Uppgiftsskyldigheten angående barn gäller enligt 5 § LUD för myndigheter vars verksamhet berör barn, t.ex. skolmyndigheter, åklagar- och polismyndigheter, psykisk barn- och ungdomsvård, barnavårdscentraler, och . Uppgiftsskyldigheten gäller också andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården. förarbetena omfattas exempelvis andra myndigheter inom hälso- och sjukvården oberoende av om deras verksamhet riktar sig till barn eller inte. Därmed kan verksamheten enbart rikta sig till vuxna personer, t.ex. vuxenpsykiatriska kliniker och mottagningar för vuxna missbrukare. Exempel på hälso- och sjukvårdsverksamhet som berör barn är barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), ungdomsmottagningar och elevhälsovården. Även rättspsykiatriska undersökningsverksamhet omfattas av uppgiftsskyldigheten. Myndigheter inom är de nämnder som avses i 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, samt . Även dessa omfattas av uppgiftsskyldigheten även om deras verksamhet riktar sig enbart till vuxna (s. 64). Uppgiftsskyldigheten gäller också anställda hos nämnda myndigheter, verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och tillsynsmyndigheter, dock med undantag för ombudsmän, . Uppgiftsskyldigheten gäller inte, enligt 5 § andra stycket, sådan familjerådgivning som avses i 5 kap. 3 § SoL. Uppgiftsskyldigheten gäller enligt 5 § de uppgifter som behövs för en utredning, dvs. för att kunna klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet (7 § första stycket LUD). Hit hör enligt förarbetena såväl sådana förhållanden som myndigheter och yrkesverksamma känt till som andra förhållanden som dessa inte känt till men som indikerar det avlidna barnets behov av skydd (prop. 2006/07:108 s. 65). Beträffande vuxna är myndigheter och yrkesverksamma skyldiga att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning enligt 2 a §. Det gäller myndigheter som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den kvinna eller man vars dödsfall är aktuellt för en utredning och anställda hos sådana myndigheter som avses i 1. Uppgiftsskyldigheten gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på område och de myndigheter som utövar tillsyn över de verksamheter som avses i 1–3, dock inte ombudsmän, . Inte heller i vuxenutredningarna har familjerådgivningen någon uppgiftsskyldighet (5 a § andra stycket LUD). Enligt förarbetena riktar sig uppgiftsskyldigheten till myndigheter som i sin verksamhet på något sätt har kommit i kontakt med den person vars dödsfall utreds. Med detta menas att det inom myndigheten finns sådana uppgifter som behövs för utredningen. Detta gäller oberoende av om verksamheten primärt berör kvinnor eller män som utsätts för brott av närstående eller inte. Det kan exempelvis handla om beslut i myndighetens ärendehandläggning, som i direkt eller indirekt mening kan anses ha haft betydelse med avseende på det behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation som kvinnan eller mannen hade. Med verksamhet förstås inte enbart den verksamhet som utgör handläggning av ett ärende utan även rent faktisk verksamhet, t.ex. vård och behandling (prop. 2011/12:4 s. 59 f.). Uppgiftsskyldigheten omfattar exempelvis åklagar- och polismyndigheter, , , , Kriminalvård- 2017/18:215 en, skolmyndigheter och alla verksamheter inom hälso- och sjukvården. Även annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet än sådan som bedrivs inom hälso- och sjukvården omfattas samt och kommunalt drivna hem för vård eller boende för vuxna (prop. 2011/12:4 s. 60). Uppgifter om gärningsperson är viktigt för utredningen Uppgiftsskyldigheten i fråga om utredningar avseende vuxna är således begränsad till uppgifter som gäller den kvinna eller man vars dödsfall är aktuellt för en utredning. Frågan om uppgifter om gärningspersonen diskuterades dock i lagstiftningsarbetet då bestämmelserna om vuxenutredningar infördes. Med anledning av att Män för jämställdhet framfört att även myndigheter som haft kontakt med förövaren borde åläggas uppgiftsskyldighet uttalade regeringen att det inte fanns tillräckligt med beredningsunderlag för att ålägga myndigheter en uppgiftsskyldighet som direkt avser förövaren. För att göra detta ansåg regeringen att det krävdes en utförlig analys som kunde ligga till grund för en väl avvägd bedömning. Däremot, anförde regeringen, kan det vara så att den myndighet som varit i kontakt med den person vars dödsfall utreds även har uppgifter om förövaren som kan vara relevanta för utredningsmyndigheten. Dessa uppgifter omfattas då av uppgiftsskyldigheten (prop. 2011/12:4 s. 36). I fråga om vad en utredning ska klarlägga (7 § LUD) har regeringen också anfört att även eventuella åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas som är riktade till förövaren i syfte att förhindra att brott upprepas eller för att skydda den utsatte ska beaktas. Det är genom dessa klarlägganden som utredningsverksamhetens syfte kan uppnås (prop. 2011/12:4 s. 61). Därutöver uttryckte regeringen, vad beträffar syftet med utredningsverksamheten, bl.a. att utredningarna kan ge information om hur samhällets skyddsnät fungerar och att man utifrån denna information kan dra slutsatser om vilka förbättringar som är angelägna, vilket bl.a. kan handla om att utveckla insatserna till dem som begår eller riskerar att begå brott (prop. 2011/12:4 s. 32). Regeringen menade också att åtgärder riktade till förövaren kan vara av avgörande betydelse för att den utsatte ska kunna få det skydd eller stöd och hjälp som behövs för att förändra sin situation (prop. 2011/12:4 s. 41). Det står klart att uppgifter om gärningspersonen är en viktig och avgörande del för att i ett ärende som utreds enligt LUD förstå vad som hänt, varför det hände och hur samhället ska kunna förebygga att något liknande händer igen. Eftersom utredningsmyndigheten utifrån nuvarande lagstiftning inte har möjlighet att direkt och systematiskt inhämta uppgifter om gärningspersonen, ger utredningarna inte en fullständig bild av vad som hänt och hur det kunde hända. Det ges sålunda inte förutsättningar för myndigheten att, såsom gäller enligt 2 a § LUD, bedöma om en vuxen person har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation och inte heller vilka åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas för att skydda eller stödja och hjälpa henne eller honom. Bland annat , och Kriminalvården har , när det gäller barn, en uppgiftsskyldighet i fråga om såväl det avlidna barnet som gärningspersoner. Nyss nämnda myndigheter har även en uppgiftsskyldighet när det gäller den vuxna person vars dödsfall är aktuellt för utredning. Sådana uppgifter om gärningspersonen som framgår av handlingar som avser den avlidna personen kan ju också beaktas i kartläggningen. Att uppgifter om gärningspersonen endast fragmentariskt kan inhämtas ger en ofullständig, och kanske även felaktig, bild av gärningspersonen. För att kunna bedöma om det funnits ett skyddsbehov och för att kunna avgöra var samhällets skyddsnät kan anses ha brustit anser regeringen att det torde vara nödvändigt att även kunna hämta in uppgifter om och kartlägga vad som förevarit kring gärningspersonen. Det ovan anförda talar således för att nuvarande uppgiftsskyldighet i fråga om vuxna inte är tillräcklig för att utredningarna ska kunna genomföras på avsett sätt. Möjligheten att inhämta uppgifter om gärningspersonen framstår som särskilt angelägen efter vad som framkommit av bl.a. om våld i nära relationers (VKV) remissvar och andra vittnesmål att personer som begår dessa brott ofta har haft omfattande kontakter med hälso- och sjukvård och/eller socialtjänst innan brottet inträffat. Begränsningen av uppgiftsskyldigheten när det gäller vuxenutredningar innebär enligt regeringens mening ett så pass stort hinder för utredningsmyndighetens möjligheter att nå upp till lagens syfte att det överväger det intrång i gärningspersonernas integritet som lagändringen innebär. Regeringen anser därför att utredningsmyndigheten bör få rätt att hämta in sådana uppgifter om gärningspersonen som behövs för en utredning från de myndigheter och yrkesverksamma som på något sätt kommit i kontakt med denna person. Den uppgiftsskyldighet som finns för myndigheter och yrkesverksamma när det gäller både utredningar avseende barn och vuxna ska naturligtvis även omfatta de ytterligare fall som föreslås ingå i utredningsverksamheten (se avsnitt 5.2). Regeringen instämmer emellertid i påpekande att det behöver förtydligas i bestämmelsen som rör utredningar avseende vuxna att uppgiftsskyldigheten även gäller de fall som rör försök, förberedelse eller stämpling till mord eller dråp. Detta görs lämpligen genom att ordet dödsfall tas bort och att uppgiftsskyldigheten i stället gäller för myndigheter som har kommit i kontakt med den vuxna person som avses i 2 a §. Någon författningsändring i bestämmelsen som gäller upplysningsskyldigheten vid utredningar avseende barn behövs inte eftersom den redan i den nuvarande lydelsen hänvisar till 2 § i sin helhet. Enligt andra stycket i 5 och 5 a §§ LUD omfattas inte sådan familjerådgivning som avses i 5 kap. 3 § SoL av uppgiftsskyldigheten i LUD. Enligt 5 kap. 3 § tredje stycket SoL ska kommunen sörja för att familjerådgivning genom kommunens försorg eller annars genom lämplig yrkesmässig rådgivare kan erbjudas dem som begär det. Av samma bestämmelse, fjärde stycket, framgår att med familjerådgivning avses i SoL 2017/18:215 en verksamhet som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. För att en enskild rådgivningsverksamhet ska benämnas familjerådgivning krävs att den bedrivs yrkesmässigt. Med yrkesmässighet avses att rådgivningen ges av en professionell rådgivare till ett större antal personer och att verksamheten är av varaktig karaktär (prop. 1995/96:117 s. 15). Undantaget för familjerådgivning tas bort Till följd av den särskilda förtroendesituation som råder inom familjerådgivningen har denna verksamhet på olika sätt skyddats från insyn. Enligt 26 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller inom den kommunala familjerådgivningen absolut sekretess för uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Att sekretessen är absolut innebär att det inte finns någon möjlighet att lämna ut uppgifter till enskild, såvida inte den till vars förmån sekretessen gäller medger att uppgiften lämnas ut (jfr 12 kap. 2 § OSL). Beträffande möjligheten att lämna ut uppgifter till en annan myndighet gäller enligt 10 kap. 28 § OSL att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Däremot kan inte den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL tillämpas i fråga om familjerådgivningen. Beträffande enskild familjerådgivning gäller, enligt 15 kap. 2 § SoL, att den som är eller har varit verksam inom sådan rådgivning inte obehörigen får röja en uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Att en uppgift inte får röjas obehörigen innebär att om tillåtelse finns eller om skyldighet att lämna uppgift stadgas i en annan lagbestämmelse så får uppgiften lämnas ut. Även om sålunda familjerådgivningen är omgiven av en stark sekretess finns det möjligheter att lämna uppgifter till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Ett exempel på sådan uppgiftsskyldighet är den som följer av anmälningsplikten i 14 kap. 1 § andra stycket SoL när det gäller att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Familjerådgivningens anmälningsplikt är dock begränsad till angivna situationer till skillnad från vad som gäller anmälningspliktiga i övrigt. Därutöver gäller att familjerådgivningen inte omfattas av den uppgiftsskyldighet som regleras i 14 kap. 1 § tredje stycket. Sekretessen i 26 kap. 3 § OSL hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en åklagarmyndighet eller , om uppgiften angår misstanke om brott som riktas mot någon som inte har fyllt och det är fråga om brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. eller lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Det är vidare så att enligt 10 kap. 23 § OSL, och om inte annat följer av 19–22 §§, får en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott och som är sekretessbelagd enligt bl.a. 26 kap. 3 § OSL lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet endast om misstanken angår 1) brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, 2) försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller 3) försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). Vid en rättegång kan också det vittnesförbud som följer av 36 kap. 5 § brytas i vissa särskilda fall. Regeringen har beträffande LUD anfört att konsekvenserna av att inte införa en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för familjerådgivningen är att det inte blir möjligt för utredningsmyndigheten att få uppgifter om vad som framkommit där. Vid en bedömning av frågan om huruvida uppgiftsskyldighet även bör gälla för familjerådgivningen har regeringen beaktat att det finns en risk för att enskilda avstår från att söka stöd hos familjerådgivningen på grund av att de oroar sig för att de uppgifter som lämnats där även kan komma att lämnas till någon annan. Det är angeläget, menade regeringen, att värna den särskilda förtroendesituation som finns inom rådgivningen och i möjligaste mån respektera enskildas intresse av att det som framförts om privatlivet inom familjen inte förs vidare annat än i vissa särskilda fall. Regeringen har också lagstiftningsärende ansett att det bör finnas en överensstämmelse mellan bestämmelserna om uppgiftsskyldighet enligt LUD och den som följde av den då gällande bestämmelsen i 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL (motsvarande bestämmelse finns i tredje stycket). Regeringen fann därför vid en samlad bedömning att det i ”nuläget” inte borde införas någon uppgiftsskyldighet enligt LUD för familjerådgivningen (prop. 2006/07:108 s. 37). lagstiftningsärende vidhöll regeringen sin inställning att den särskilda förtroendesituationen som råder inom familjerådgivningen väger tyngre än nyttan av att få ut väsentliga uppgifter som kan vara värdefulla för förståelsen av en händelse. En så pass allvarlig händelse som att någon avlider på grund av brott av en närstående och möjligheten att få information som kan undvika att det händer igen skulle när det gäller vuxna, anförde regeringen, möjligen väga tyngre än den särskilda förtroendesituationen. Regeringen bedömde dock att en uppdelning mellan uppgiftsskyldighet när det gäller barn respektive vuxna i praktiken skulle kunna skapa tillämpningsproblem och risken för att felaktig information lämnas ut från familjerådgivningen ansågs överhängande (prop. 2011/12:4 s. 40). Det är självklart så att det är av yttersta vikt att förtroendet för familjerådgivningen upprätthålls. Dock har det i framställningen ovan visats att det finns en rad situationer där sekretessen kan brytas bl.a. då det är fråga om allvarligare brott och brott mot dem som är . De fall som utreds enligt LUD, och som därutöver i propositionen föreslås ska kunna utredas, är fall som grundar sig på allvarliga brott där det, förutom barnadråp och vållande till annans död, inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Dessutom finns det oftast en lagakraftvunnen dom som ligger till grund för att en utredning inleds. Det är inte troligt att en utredningsverksamhet som kan komma till stånd efter det att ett dödsfall eller en grov misshandel eller synnerligen grov misshandel har inträffat skulle avhålla den som vill kontakta familjerådgivningen under en pågående familjekris från att göra detta. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer har också anfört att regeringen bör överväga att anpassa lagstiftningen och låta familjerådgivningen omfattas av 2017/18:215 uppgiftsskyldigheten. I betänkandet Våld i nära relationer (SOU 2014:49 s. 340) hänvisas till en undersökning som gjorts av familjerådgivare. Den visar att endast hälften av familjerådgivningarna hade en rutin för att upptäcka våld. Andelen ärenden vid rådgivningarna som innehöll våld varierade mellan med ett nationellt genomsnitt på . Den information som finns hos familjerådgivningen skulle alltså kunna bidra med viktiga upplysningar som kan vara värdefulla för förståelsen av den händelse som utreds och för att hitta vägar att förebygga en upprepning av densamma. Mot bakgrund av vad som här anförts anser regeringen att familjerådgivningen, såväl den offentligt som enskilt bedrivna, ska omfattas av uppgiftsskyldigheten i 5 och 5 a §§ LUD, dvs. vad beträffar såväl barn som vuxna. Familjerådgivningen är en del av oavsett om den bedrivs i offentlig eller privat regi och ingår således i sådan verksamhet som anges i 5 och 5 a §§ LUD. Såsom Kammarrätten i påpekar kan därför uppgiftsskyldigheten för familjerådgivningen införas genom att de nu gällande undantagen för denna verksamhet i bestämmelserna tas bort. Regeringens förslag: Det klargörs att utredningsmyndigheten vid be- hov får anlita experter och sakkunniga för att biträda utredningen. Statliga förvaltningsmyndigheter som bedriver tillsyn över verksam- het som berörs av en utredning eller vars ansvarsområde berörs av en utredning ska, efter begäran från utredningsmyndigheten, biträda ut- redningsmyndigheten genom att ställa experter till förfogande. Skyldigheten att ställa experter till utredningsmyndighetens förfog- ande ska inte gälla ombudsmän, Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I förhållande till promemorians förslag till lagtext förtydligas att skyldigheten att ställa experter till utredningsmyndighetens förfogande gäller statliga förvaltningsmyndigheter som bedriver tillsyn över verk- samhet som berörs av en utredning eller vars ansvarsområde berörs av en undantas från denna skyldighet. Vidare förtydligas att myndigheterna biträder utredningsmyndigheten genom att ställa experter till utrednings- Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterar för- slaget ställer sig så gott som alla bakom att utredningsmyndigheten vid behov ska kunna anlita experter och sakkunniga för att biträda utred- Hovrätten för anser dock att det behöver tydlig- göras om det är myndigheter som bedriver tillsyn över verksamhet som berörs av en ”utredning” som ska ställa experter till förfogande eller om det är ”händelse” som avses. ombudsmän påpekar att det finns skäl att göra undantag för åtminstone ombudsmän från skyldigheten att ställa experter till utredningsmyndighetens förfogande med hänvisning till undantagen i bl.a. 5 § första stycket 5 LUD. har inga invändningar mot förslaget i sak, men framhåller att experternas roll inte bör sträcka sig längre än till att bidra med sin kompetens till utredningen. Uppdraget att utreda och att ge regeringen underlag för beslut om åtgärder har lagts på en särskilt utpekad myndighet. Det finns därför inte skäl att kräva att de myndigheter som bidragit med expertis i rapporten ska ställa sig bakom de slutsatser och förslag väljer att lägga fram, menar . Nationellt () anser att det är av yttersta vikt att utredningsmyndigheten får anlita experter och sakkunniga för att biträda dödsfallsutredningar. Barnafrid anser att formuleringen med fördel kan ändras till att utredningsmyndigheten bör anlita experter och sakkunniga samt att kompetens från barnverksamheter behöver tydliggöras för att inte barnperspektivet ska riskera att gå förlorat. menar att tillgång till bred och djup kompetens i utredningarna är en nödvändighet och att skrivningen ”får anlita experter” är för vag. Inspektionen för vård och omsorg () tillstyrker förslaget i sak men anser att den generella skyldighet för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp som följer av 6 § förvaltningslagen borde vara tillräcklig för att åstadkomma andra myndigheters medverkan i utredningarna. hänvisar också till de krav på samarbete och samverkan myndigheter emellan som finns i 6 § myndighetsförordningen (2007:515) och i en kommande ny förvaltningslag som träder i kraft .