prop · H60331 · 2018-12-18 00:00:00 — Den osäkerheten redovisades inte tillräckligt tydligt i samband med samlade effektbedömning 2017. I tidigare underlag har och tidigare framfört att ERTMS kan ge stora kapacitetshöjande effekter. Det har varit ett av de viktigaste argumenten för införandet men är inte längre aktuellt. I den samhällsekonomiska bedömningen beräknades de samhällsekonomiska nyttorna av investeringen i utredningsalternativet uppgå till (främst genom förkortade restider till följd av ökad kapacitet, att jämföra med den uppskattade totalkostnaden på ). När en ny samhällsekonomisk bedömning genomfördes var endast en nytta på , till följd av ökad driftsäkerhet, inkluderad i utredningsalternativet, jämfört med totalkostnaden på . Kalkylperioden var kortare i kalkylen 2017 än 2013 och storleken på uppskattade nyttor är därför inte direkt jämförbar. Men skillnaden i resultat är avsevärd även bortsett från detta. ser det som anmärkningsvärt att förändrade antaganden och metoder kan ge så olika utfall. Det övergripande målet med ERTMS är att främja driftskompatibiliteten mellan nationella europeiska järnvägsnät och att främja gränsöverskridande trafik. Det finns dock en rad faktorer utöver signalsystemet som fortfarande försvårar gränsöverskridande trafik. bedömer att införandet av ERTMS i inte ger någon betydande nytta genom förbättring av den 4Det finns moderna datoriserade , men det stora flertalet bygger på äldre relä-teknik. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S gränsöverskridande trafiken inom överskådlig framtid. har heller inte kvantifierat några nyttor av ökad gränsöverskridande trafik i sina samhällsekonomiska bedömningar. Sammantaget bedömer att det under planeringsprocessens gång har funnits brister i underlagen, men att har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. Osäkerheten i bedömningen av ökad driftsäkerhet borde dock ha kommunicerats tydligare. Säkerställer regeringens och planering ett effektivt införande av ERTMS? Vad som krävs för ett effektivt införande av ERTMS i är enligt en plan som utgår från behovet av reinvestering och samordnar det med EU:s krav på ett sätt som ger tillräckliga förutsättningar för tågoperatörerna att anpassa sin verksamhet efter tidsplanen. bedömer att de analyser av införandet av ERTMS som har presenterat har präglats av fel utredningslogik och att samhällsekonomiska analyser av alternativa införandestrategier inte genomförts på ett relevant sätt i rätt tid. Det har också funnits brister i samordningen av det reinvesteringsbehov som finns i signalanläggningen och av införandet av ERTMS. Den bristande samordningen har inneburit en svag beredskap för att genomföra nödvändiga reinvesteringar när ERTMS-planen har skjutits upp och riskerar även att ge större kostnader än nödvändigt framgent. Sammantaget har inte planeringen bedrivits så att den ger tillräckliga förutsättningar att införa ERTMS och omhänderta reinvesteringsbehovet i signalanläggningen på ett effektivt sätt. har i utredningar behandlat ERTMS-införandet med en traditionell ”investeringslogik” där olika nyttor som effektiviserar transporterna har identifierats och uppskattats monetärt som motiv till ett införande av åtgärden. Det samlade ERTMS-införandet skiljer sig dock åt från vanliga investeringsprojekt eftersom det omfattar en reinvestering av den befintliga signalanläggningen som håller på att nå sin förväntade livslängd. Till skillnad från ett investeringsprojekt ligger nyttan istället huvudsakligen i att reinvesteringen möjliggör att den ursprungliga funktionen upprätthålls. Nyttan av ERTMS som nytt signalsystem, istället för ATC, är därtill enligt senaste bedömningar relativt begränsad. Med ett reinvesteringsperspektiv hade en central fråga att utreda därför istället varit vilka reinvesteringsalternativ, för att upprätthålla signalanläggningens funktionalitet, som kan samordnas med kraven på att införa ERTMS och som ger lägsta möjliga livscykelkostnad. Relevanta alternativ att pröva i en sådan analys är bland annat takten och turordningen för reinvesteringen och införandet av ERTMS på järnvägsnätet och möjligheterna att göra reinvesteringar separat från 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N planen för ERTMS-införandet. Så har dock inte planeringen bedrivits, även om har styrt mer mot en sådan inriktning. tog 2010 fram en utfasningsplan för kritiska ställverk i signalanläggningen. Men den följdes inte eftersom myndigheten räknade med att utfasningen skulle tas om hand i samband med ERTMS-övergången. När ERTMS- införandet sköts upp 2014 innebar det att marginalerna för att fasa ut ställverken krympte. Det fanns skäl till att skjuta fram tidsplanen för införandet, men planering för att hantera reinvesteringsbehovet var inte anpassad för ett sådant beslut. Situationen är att den beslutade planen för ERTMS-införandet inte löser hela reinvesteringsbehovet . Det kommer därför sannolikt att krävas reinvesteringar sett till ERTMS-planen. saknar en strategi för hur sådana reinvesteringar ska hanteras. Sådana reinvesteringar kan bli ineffektiva sett till den slutliga målbilden för hur signalsystemet ska fungera 2035 och kan medföra ökade kostnader. För varje tillfälle som en reinvestering genomförs temporärt med moderniserad ATC uppstår stora merkostnader för konverteringen till ERTMS i ett senare skede. Alternativet att genomföra reinvesteringar med äldre ATC-utrustning innebär kortsiktiga lösningar eftersom anläggningen då måste bytas igen när ERTMS-konverteringen ska ske, och medför även det ökade kostnader. ser det som problematiskt att olika verksamhetsgrenar inom planerar reinvesteringarna av signalanläggningen beroende på om de genomförs i anslutning till ERTMS- planen eller inte, och att det inte finns en sammanhållen plan för hur arbetet ska genomföras. Den befintliga anläggningen har cirka 750 ställverk av 15 olika typer som är i drift. Underhållsförmågan är begränsad eller kritisk för mer än en tredjedel av ställverken. Brist på reservdelar och kompetens riskerar att ge otillräcklig förmåga att åtgärda fel i anläggningen som uppstår innan ERTMS-övergången. Liksom för nuvarande signalanläggning kan endast originalleverantören av en ERTMS-anläggning tillhandahålla många av reservdelarna. Enligt är det viktigt att säkerställer att en liknande bristsituation inte uppstår , eftersom det då kan leda till kostnadsökningar för underhåll och reinvesteringar. En möjlighet att minska risken för reservdelsbrist är att styra mot att komponenter i anläggningen ska få öppna gränssnitt i stället för leverantörsspecifika. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S lämnar följande rekommendationer till . •Trafikverket bör ta fram en strategi för i vilken utsträckning och hur reinvesteringsåtgärder utanför den nuvarande ERTMS-planen ska genomföras med hänsyn till den slutliga målbilden för signalanläggningen. I detta ingår även att ha en sammanhållen plan för att minimera kostnaden för hela reinvesteringen och konverteringen till ERTMS. •Trafikverket bör genomföra en analys av var kostnadsbesparingarna genom så kallade läreffekter kan uppstå och hur stora de kan bli. Antaganden om läreffekter som används i uppskattningen av kostnaderna till den nationella transportplanen behöver vara bättre underbyggda innan projekterings- och byggfasen. •Trafikverket bör utveckla en metodik och instruktioner för hur samhällsekonomiska analyser av stora reinvesteringsprojekt ska genomföras. Detta behövs för att kunna pröva olika alternativa tillvägagångssätt och tidsplaner för reinvesteringen som kan påverka livscykelkostnaden och den samhällsekonomiska lönsamheten. Vidare är det enligt angeläget att fullföljer det arbete som redan inletts på två viktiga punkter: •Trafikverket bör vidta åtgärder för att motverka framtida kostnadsökningar i samband med utvecklingen av ERTMS-systemet. En möjlig väg kan vara att utforma mjukvaruutvecklingen på ett sätt som minskar omfattningen på de delar som behöver genomgå nya godkännandeprocesser efter ändringar i mjukvaran. •Trafikverket bör säkerställa att dagens reservdelsbrist inte uppstår för ERTMS och att reservdelsförsörjningen kan ske till så låg kostnad som möjligt. Detta kan göras genom att vid nästa upphandling ställer krav på att alla reservdelar där det är möjligt följer de gemensamma gränssnitt som utvecklas i samarbete mellan vissa europeiska länder. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Signalsystemet är en viktig del av järnvägen som säkerställer trafiksäkerhet och som organiserar trafiken så att kapaciteten på spåren kan utnyttjas på ett bra sätt. används olika nationella signalsystem inom , där och använder sig av det så kallade ATC-systemet (Automatic ). Europeiska kommissionen tog de första stegen mot att utveckla ett gemensamt signalsystem . Resultatet blev ERTMS (), som ska införas av EU:s samtliga medlemsstater med syfte att underlätta gränsöverskridande trafik och att effektivisera trafikledningen. 1.1 Bakgrund och motiv till granskning har beslutat att all reinvestering på järnvägen ska följa EU:s krav.5 Regeringen gav 2012 i uppdrag åt att ta ett helhetsansvar för införandet av ERTMS i . ERTMS införs enligt gällande plan successivt på det svenska järnvägsnätet . Systemet har i införts på tre pilotbanor och på . Införandet av ERTMS ska samordnas med en reinvestering av den nuvarande signalanläggningen. Dagens cirka 750 ställverk av blandad typ och ålder ska ersättas med 162 datoriserade ställverk. Den nationella transportplanen för perioden –2029 fastställdes av regeringen . I planen ingår insatser för utveckling och införande av ERTMS (inklusive reinvestering i signalanläggningen) till en kostnad av . Den totala kostnaden uppskattas till . Den höga kostnaden för införandet är ett starkt skäl för att genomföra en granskning. ERTMS är ett långt och tekniskt komplext projekt med många faktorer som påverkar genomförandet. Hur planen för införandet utformas påverkar både kostnaderna och hur framtidens järnvägstrafik kommer att fungera. har i tidigare granskningar visat på exempel där underlagen i tidiga skeden av infrastrukturinvesteringar ger en alltför positiv bild av projektet, för att sedan revideras längre fram i beslutsprocessen.6 5Kraven på EU-anpassning framgår av järnvägslagen (2004:519) och har preciserats i bl.a. 2 kap. järnvägsförordningen (2004:526). 6Se t.ex. RiR 2011:22 och järnvägen längs och RiR 2012:21 Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna?. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S Även om det är naturligt att kunskapen i ett projekt utvecklas i takt med projektet, så är det viktigt att den kunskap som finns vid ett givet tillfälle är tillräcklig och väl redovisad för att möjliggöra väl avvägda prioriteringar av hur statens resurser används. hade inför beslutet om att inleda en granskning sett indikationer på att både kostnadsuppskattningar och uppskattade positiva effekter hade genomgått betydande förändringar under planeringsprocessen. 1.2 Frågeställningar och omfattning Syftet med granskningen är att bedöma effektiviteten i planeringen och införandet av ERTMS i , givet de krav som ställs i svensk lagstiftning och EU- reglering. Granskningen utgår från tre revisionsfrågor. 1.Har tagit fram kostnadsuppskattningar av god kvalitet och främjat god resurshushållning i planeringen av ERTMS? 2.Har kunnat redovisa vilka effekter ett införande av ERTMS kan förväntas leda till? 3.Säkerställer regeringens och planering ett effektivt införande av ERTMS? De berörda granskningsobjekten är regeringen och . Granskningen omfattar underlag och planering , när den nya järnvägslagen infördes, till 2018. Tyngdpunkten i granskningen ligger dock på arbetet i närtid eftersom det har större relevans för dagens situation och för den fortsatta planeringen. Granskningen utgår från att ERTMS ska införas i enlighet med järnvägslagen och EU-reglering. 1.3.1 Krav på driftskompatibilitet och ERTMS på järnvägen har beslutat att all ny- och ombyggnad på järnvägen ska följa EU:s krav på driftskompatibilitet, där ERTMS som standard för signalsystemet är ett sådant krav. Detta följer av järnvägslagen7 som antogs av 2004 och av järnvägsförordningen8. I propositionen9 till järnvägslagen noterade regeringen att direktivens tvingande bestämmelser om driftkompatibilitet endast omfattar delar av, och inte hela, det svenska järnvägsnätet. Regeringen gjorde dock bedömningen att utgångspunkten bör vara att enhetliga regler om driftskompatibilitet ska gälla för hela det svenska järnvägsnätet. Som motiv angavs bland annat ett sådant ställningstagande 7Järnvägslagen (2004:519). 8Järnvägsförordning (2004:526). 2003/04:123, bet. 2003/04:TU14, rskr. 2003/04:258. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N överensstämmer med direktivens övergripande målsättningar för det europeiska järnvägssystemet. En av avsikterna med en teknisk standardisering är att skapa förutsättningar för en gemensam järnvägsmarknad inom . Direktiven utgör ett första led i en sådan harmonisering. I propositionen kommenterade regeringen risken för att lagstiftningen skulle leda till ökade kostnader för investering och reinvestering i infrastruktur. I detta sammanhang framfördes att det nuvarande trafikledningssystemet ATC kan behöva ersättas av ett nytt system och att införandet av ERTMS kan komma att innebära större investeringskostnader . Regeringen bedömde dock att det nya regelverket borde kunna åstadkomma en förutsebarhet för marknadens aktörer som innebär kostnadsbesparingar inför framtida investeringar. Regeringen bedömde även att ett införande av krav på driftkompabilitet på hela det svenska järnvägsnätet bör kunna balanseras med de undantag som tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) kan meddela. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att de föreslagna bestämmelserna om driftskompatibilitet bör omfatta hela det svenska järnvägssystemet. hade inget att erinra mot vad regeringen föreslog om en samlad och ny järnvägslag samt krav på järnvägssystem (bl.a. driftkompatibilitet), inte heller mot vad regeringen anförde om ekonomiska konsekvenser. beslutade om att anta den nya järnvägslagen. EU:s förordning för ett transeuropeiskt transportnät beslutades . Förordningen är direkt bindande i medlemsstaterna och anger två övergripande tidsfrister för när ERTMS ska vara infört. ERTMS ska vara infört på det så kallade stomnätet till 2030 och på det övergripande nätet till 2050.10 Se mer i avsnitt 2.2. De övergripande bedömningsgrunderna för granskningen utgörs av de transportpolitiska målen och budgetlagens krav på effektivitet och hushållning. För att besvara granskningens frågor används operationella bedömningsgrunder vilka utgår från och regeringens uttalanden om kostnadskontroll och om samhällsekonomiska analysers roll vid infrastrukturplanering. 10Stomnätet () består av de sträckningar som anses vara strategiskt allra viktigast för transportflödena både inom och globalt sett. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S 1.4.1 Transportpolitiska mål om samhällsekonomisk effektivitet Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål som är jämställda varandra. 11 Funktionsmålet innebär bland annat att kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och den internationella konkurrenskraften stärks samt att tillgängligheten förbättras mellan och andra länder. Hänsynsmålet innefattar mål för säkerhet, miljö och hälsa.12 1.4.2 Krav på hög effektivitet och god resurshushållning Enligt budgetlagen ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet.13 Med hög effektivitet åsyftas, enligt förarbetena till budgetlagen, att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål som har satt upp nås i så hög grad som möjligt och inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet.14 1.4.3Bedömningsgrund för kostnadsuppskattningar och främjande av god resurshållning I propositionen till den nya järnvägslagen 2004 framförde regeringen att kraven på driftskompatibilitet kan innebära högre kostnader. utgår från att sådana kostnader bör identifieras tidigt och preciseras allteftersom kunskapen ökar. Kostnadsuppskattningar av god kvalitet behöver redovisas för att och regeringen ska kunna fatta välinformerade beslut om finansieringen av infrastrukturåtgärder. Granskningen utgår från följande kriterier15 för att bedöma om kostnadsuppskattningar är av god kvalitet: •Den kalkylmetod som använts är tydlig och etablerad. •Antaganden och beräkningar bakom kalkylen är välunderbyggda och går att härleda i dokumentation. •Kalkylen är aktuell och beaktar all känd kunskap. •Kalkylens osäkerhet och risker är tydligt belysta. När en åtgärd väl är beslutad är det viktigt att samhället får ut så mycket som möjligt för beslutade medel. Regeringen uttryckte en ambition i prop. 2008/09:35 om att förbättra den ekonomiska styrningen och att stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt. I bedömningen av arbete för en god 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2009/09:257. 131 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27. 15Kriterierna baseras på Trafikanalys, Granskning av byggstartsförslag . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N resurshushållning utgår granskningen från att det ska finnas en väl fungerande kostnadskontroll i planeringen: •Uppgifter om vad som orsakar kostnadsavvikelser ska upprättas och sammanställas. •Det ska finnas en beredskap för att möta oförutsedda händelser som kan leda till kostnadsavvikelser och man ska kontinuerligt arbeta för att hålla kostnaderna nere. 1.4.4 Bedömningsgrund för underlag om förväntade effekter Regeringen har framhållit att relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.16 I proposition 2008/09:35 framhålls att en samlad effektbedömning kan vara ett verktyg för att beskriva föreslagna åtgärder på ett strukturerat och allsidigt sätt. En bra effektbedömning kännetecknas enligt propositionen av att den: •ger en rättvisande bild av vad en åtgärd leder till •möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ •är öppen med sina förutsättningar och begränsningar •är tydligt och klart dokumenterad. utgår i granskningen från att de samlade effektbedömningar som regeringen eller har tagit fram för planeringen av införandet av ERTMS bör uppfylla ovanstående egenskaper. Syftet med effektbedömningarna och andra underlag är i fallet med ERTMS inte huvudsakligen att de ska utgöra underlag för jämförelse och prioritering mellan ERTMS och andra infrastrukturåtgärder. Eftersom lagstiftningen föreskriver att ERTMS ska användas på järnvägen innebär det att ERTMS utgår från andra premisser vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. Att ta fram utförliga underlag för ERTMS-åtgärder blir då snarare viktigt för att värdera effektiviteten av olika tänkbara genomförandestrategier under planeringsprocessen. 1.4.5Bedömningsgrund för en planeringsprocess som säkerställer effektivitet I bedömningen av huruvida och regeringens planering har säkerställt ett effektivt införande av ERTMS har utgått från beslutet om att ERTMS ska införas successivt på hela det svenska järnvägsnätet och i samband med investeringar och reinvesteringar. Mot den bakgrunden förutsätter att regeringen och har en samlad bild av tillståndet i den befintliga signalanläggningen och av behovet av reinvesteringar . 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145, s. 69–71. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S ERTMS-införandet behöver vidare beakta ERTMS-teknikens mognadsgrad (det vill säga om mark- och ombordutrustning finns utvecklade) och järnvägsoperatörernas förutsättningar (det vill säga deras acceptans och beredskap för investeringar).17 Om det finns skäl för att bevilja tillfälligt undantag från ERTMS, i samband med en investering eller reinvestering i signalanläggningen, bör det finnas en plan för hur ERTMS ska införas senare på sträckan. I ett så pass långt projekt som ERTMS utgör är tidsaspekten mycket viktig. Det är naturligt att den tillgängliga kunskapen är mindre tidigt i planeringsprocessen. ERTMS-införandet är ett projekt där förutsättningar och kunskap har förändrats under processens gång, bland annat när nya beslut har tagits på EU-nivå om tidsplaner och tekniska krav. Därför är frågan om underlagens aktualitet extra viktig, det vill säga om rätt kunskap har kunnat presenteras . har granskat planeringen av och underlaget för ERTMS-införandet utifrån bedömningsgrunderna. Materialet som har granskats inkluderar utredningar och promemorior som upprättats av såväl som dåvarande . Dit hör bland annat underlag till införandeplaner för ERTMS och samhällsekonomiska effektbedömningar. har gått igenom regeringens beslut om nationella transportplaner och rapporteringar till om införandeplan för ERTMS. har granskat de kostnadsuppskattningar som gjorts i samband med de nationella transportplanerna . Granskningen fokuserar på hur kostnaderna har beräknats och om beräkningarna varit välgrundade. Vidare har undersökt omfattningen av fördyringar, om förändringarna kan förklaras och riskerna för att ytterligare fördyringar ska uppstå. har jämfört viktiga underlag för att studera vilka skillnader som framträder mellan dem. En granskning har även gjorts av mest aktuella analyser för att identifiera vilka osäkerheter och risker som finns inför den fortsatta planeringen. Några områden har granskat mer djupgående. De rör de beräknade kostnaderna för ERTMS-införandet, de bedömda effekterna av ERTMS på driftsäkerheten samt reinvesteringsbehovet i den nuvarande signalanläggningen. Utgångspunkten har varit viktiga resultat (exempelvis beräknade kostnader) som har presenterats i publicerade rapporter, 17En annan aspekt att beakta är funktionaliteten av att införa ERTMS sett till de övriga järnvägssträckor som är driftsatta med det befintliga signalsystemet (det vill säga att undvika så kallade ERTMS-öar). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för vilka har begärt att få granska underlagen till de presenterade resultaten (exempelvis kalkylmodell och indata). har haft närmare 20 intervjuer och platsbesök med . har träffat olika företrädare från ERTMS-projektet18, företrädare från verksamhetsområdena Planering, Underhåll respektive Trafikledning samt även träffat internrevision. Representanter på har intervjuats . Därutöver har haft ett telefonmöte med företrädare för Transportstyrelsen och haft möten med företrädare för järnvägsoperatörerna. 18ERTMS-projektet ligger organisatoriskt under en verksamhetsgren på som benämns ”Stora projekt”. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S Kapitlet ger en översikt av vad ERTMS är, vilka krav som ställs från EU och den aktuella införandeplanen för ERTMS i . 2.1 Signalsystemets roll i järnvägstrafiken