prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Det innebär att det därför finns alltför stora möjligheter för den försäkringsförmedlare som befarar ett ingripande från sida att undvika detta genom att avstå från sitt tillstånd att utöva försäkringsförmedling. Sådana avståenden tycks också ha förekommit i stor omfattning (se t.ex. tillsyns- rapport , , dnr 12-5723 s. 17 f.). värdepappersmarknadsutredning konstaterade att den proble- matik som redogörs för i ovan nämnda promemoria gäller även i fråga om t.ex. värdepappersinstitut (SOU 2015:2 s. 615). Det därefter införts en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden som innebär att , innan tillståndet återkallas för bl.a. ett värde- pappersinstitut eller en börs, först ska pröva om det finns skäl att ingripa mot företaget med anledning av regelöverträdelser och, om det finns sådana skäl, besluta om ett ingripande (25 kap. 5 § andra stycket, prop. 2016/17:162 s. 574–577). Mot bakgrund av det ovan anförda bör det i den nya lagen om försäkringsdistribution införas en motsvarande möjlighet för Finans- inspektionen att pröva om det finns skäl att ingripa mot en försäkrings- förmedlare med anledning av regelöverträdelser innan tillståndet åter- kallas efter det att försäkringsförmedlaren förklarat sig avstå från det. På så sätt skapas rättsliga förutsättningar för att, i de fall det bedöms motiverat, utreda om försäkringsförmedlaren har gjort sig skyldig till en regelöverträdelse och sedan fatta ett beslut om ingripande. Detta beslut om ingripande kan sedan tjäna till ledning vid en eventuell ny ansökan om tillstånd till försäkringsförmedling från samma person eller personer. Det kan anföras skäl mot att införa en möjlighet för att i den nämnda situationen utreda regelöverträdelser och besluta om ingripanden. Främst handlar det om intresset som en försäkringsför- medlare kan ha av att inte behöva ha ett tillstånd för försäkrings- distribution som förmedlaren inte längre vill ha. Detta intresse hos förmedlaren får dock anses mindre skyddsvärt än intresset av att skydda kunder genom att ge goda möjligheter att utreda och ingripa mot regelöverträdelser. möjlighet att, när en försäkringsförmedlare avstår från sitt tillstånd att bedriva försäkringsdistribution, utreda om förmed- laren har gjort sig skyldig till regelöverträdelse, bör, på motsvarande sätt som i lagen om värdepappersmarknaden, utvidgas i förhållande till det som föreslås i ovan nämnda promemoria. Den bör också utformas på ett så enkelt och robust sätt som möjligt. Detta är nödvändigt för att kund- skyddet ska kunna stärkas i så hög grad som möjligt. Som och påpekade i sina svar vid remittering av promemorian Stärkt konsumentskydd vid försäkrings- förmedling riskerar ett krav, som det som föreslås i den promemorian, på att det ska vara till nytta för utredningen att även efter ett avstående från tillståndet pröva om det förekommit regelöverträdelser emellertid att försvåra tillämpningen. Att det införs en särskild möjlighet för Finans- inspektionen att fortsätta handläggningen även efter det att en försäkringsförmedlare har avstått från sitt tillstånd är en formell förutsättning för att utredningen alls ska kunna drivas vidare. Det bör på grund av det anförda inte ställas upp något krav på att det ska vara till nytta för utredningen att fortsätta handläggningen när en försäkrings- förmedlare avstått från sitt tillstånd. möjlighet att först pröva om det finns skäl att in- gripa mot en försäkringsförmedlare bör inte heller vara beroende av vilken olägenhet en fortsatt handläggning kan vålla förmedlaren. Som anförde vid remittering av ovan nämnda prome- moria, kan ett sådant krav skapa oklarhet om när inspektionen kan an- vända sig av denna möjlighet. Syftet med förslaget är att Finansinspek- tionen ska kunna ingripa mot regelöverträdelser. För att det syftet ska uppnås bör det inte ställas något krav på att ska få använda sig av denna möjlighet endast när det inte vållar betydande olägenhet för försäkringsförmedlaren i fråga. Möjligheten för att göra en prövning av om en försäkringsförmedlare har gjort sig skyldig till en regelöverträdelse efter det att förmedlaren har ansökt om att få sitt tillstånd att bedriva försäkringsdistribution återkallat, bör inte heller, som föreslås i nämnda promemoria, begränsas till de situationer då det hos inspektionen pågår ett ärende mot försäkringsförmedlaren om misstänkta regelöverträdelser. I stället bör ha möjlighet att pröva om huruvida regelöverträdelser skett även när en försäkringsförmedlare avstår från sitt tillstånd och det då inte pågår någon utredning hos inspektionen. Det kan tänkas att själva avståendet ger anledning att befara att det har skett regelöverträdelser. bör då inte vara förhindrad att företa en utredning om detta, endast på grund av att något ärende om regelöverträdelser hos försäkringsförmedlaren inte pågick då avståendet skedde. möjligheter att utreda om det förekommit regel- överträdelser hos den försäkringsförmedlare som avstår från sitt tillstånd bör inte heller, som det föreslås i nämnda promemoria, utformas som en möjlighet att förena ärenden till gemensam handläggning. Den bör i stället ges karaktären av ett undantag från den huvudregel som innebär att tillståndet ska återkallas om en försäkringsförmedlare avstår från det. En regel om gemensam handläggning av ärenden, efter mönster från (14 kap. 6 §), ter sig mindre ändamålsenlig för hand- 2017/18:216 läggningen av ärenden hos en förvaltningsmyndighet som Finansinspek- tionen. Det kan noteras att varken förvaltningslagen eller förvaltnings- processlagen (1971:291) innehåller någon sådan regel. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det bör införas en i lag reglerad rätt för att avvakta med återkallelse av ett tillstånd när en försäkringsförmedlare förklarar sig avstå från sitt till- stånd att bedriva försäkringsdistribution. Förvaltningslagen är tillämplig vid handläggning av sådana ärenden. Det allmänna kravet i förvaltnings- lagen på kostnadseffektiv handläggning bör dock inte uppfattas så att en återkallelse på grund av ett avstående av tillstånd att bedriva försäkrings- distribution måste ske genast (9 §). Hur ett ärende ska avslutas när en försäkringsförmedlare har avstått från sitt tillstånd att bedriva försäkringsdistribution kan variera mellan olika situationer. möjligheter att göra en prövning av och i före- kommande fall ingripa mot regelöverträdelser, bör även omfatta andra situationer än då en försäkringsförmedlare har förklarat sig avstå från sitt tillstånd. Annars skulle, som påpekade i samband med remitteringen av promemorian Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling, en försäkringsförmedlare som befarar ett ingrip- ande från sida, och som vill undvika att bli föremål för ett beslut om ingripande, kunna kringgå den föreslagna nya regeln. Det kan tänkas att en försäkringsförmedlare låter bli att driva verksamhet så att förmedlarens tillstånd därför ska återkallas. Det kan vidare tänkas att en försäkringsförmedlare gör sig av med den ansvarsförsäkring som förmedlaren är skyldig att ha. Då uppfyller försäkringsförmedlaren inte längre kraven för tillstånd och tillståndet ska därför återkallas. För att undvika sådana kringgåenden bör även få pröva om huruvida det förekommit regelöverträdelser och, i före- kommande fall ingripa, även när en försäkringsförmedlare inte har be- drivit verksamhet enligt sitt tillstånd av . Som framgår ovan kommer att kunna ingripa mot en försäkringsförmedlare som inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för tillstånd med stöd av den allmänna bestämmelse om ingrip- ande i den nya lagen om försäkringsdistribution som föreslås i avsnitt 12.2.3. Det som enligt det ovan anförda bör gälla när en försäkringsförmedlare avstår från sitt tillstånd att bedriva försäkringsdistribution bör på mot- svarande sätt även gälla när en anknuten försäkringsförmedlare avstår från sin registrering. Det innebär att det kan finnas skäl för Finansinspek- tionen att inleda undersökningar även då en anknuten förmedlare avstår från sin registrering. För att ska kunna pröva om det finns skäl att inleda undersökningar mot en anknuten förmedlare som förklarar sig avstå från sin registrering, bör det endast vara Finans- inspektionen som får meddela beslut om återkallelse av anknutna för- medlares registrering. I den nya lagen om försäkringsdistribution bör därför inte ha rätt att i sådana situationer återkalla registreringen (jfr 8 kap. 4 § andra stycket lagen om försäkrings- förmedling). 12.2.6Ingripanden vid vissa brister i ledningen juridiska personers ledning Regeringens förslag: Om någon som ingår i en svensk försäkrings- förmedlares styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller kraven avseende god vandel, tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen och att även i övrigt vara lämplig att ingå i led- ningen, ska återkalla försäkringsförmedlarens tillstånd. Det ska dock få ske bara om först har beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verk- ställande direktör och om han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid har förflutit efter det att anmärkningen gjordes, fortfarande finns kvar i styrelsen eller som verkställande direktör. I stället för att återkalla tillståndet ska få besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får kvar- stå i sin befattning. ska då få förordna en ersättare. Ersättarens uppdrag ska gälla till dess försäkringsförmedlaren har ut- sett en ny styrelseledamot eller verkställande direktör. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att promemorians förslag även omfattar försäkringsföretag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring påpekar att motsvarande bestämmelser finns i lagen om försäkringsförmedling och i försäkrings- distributionsdirektivet men att de gäller enbart försäkringsförmedlare och inte försäkringsföretag. Svensk Försäkring anser att utvidgningen är märklig eftersom försäkringsföretag inte är tillståndspliktiga enligt lagen om försäkringsdistribution och motsvarande bestämmelser för försäk- ringsföretagens del redan finns i försäkringsrörelselagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt försäkringsrörelselagen får , i stället för att återkalla tillståndet för ett försäkringsföretag på grund av att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte uppfyller lagens krav, besluta att styrelseledamoten eller den verkställande direktören inte längre får vara kvar i sin befattning (18 kap. 11 § andra stycket). Även i lagen om bank- och finansieringsrörelse finns motsvarande bestämmelse (15 kap. 2 § andra stycket) Enligt nämnda bestämmelser får i ett sådant fall förordna en ersättare. Enligt förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse är avsikten att alternativet ska kunna väljas i stället för återkallelse i de fall då det finns brister i ledningen i ett i övrigt livskraftigt institut och institutet inte självt förmår ändra på situationen (se prop. 2002/03:139 s. 384–386 och 549). Liknande bestämmelser finns även i bl.a. lagen om värdepappersfonder (12 kap. 3 § andra stycket). enda möjlighet att ingripa mot olämpliga ledande befattningshavare i juridiska personer som bedriver försäkrings- förmedling är enligt lagen om försäkringsförmedling att återkalla tillståndet. Återkallelse får dock bara ske om först beslutat att anmärka på att personen ingår i ledningen och om han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid har gått, 2017/18:216 fortfarande finns kvar i ledningen för den juridiska personen (jfr 8 kap. 2 § andra stycket). Denna möjlighet att återkalla tillståndet bör finnas kvar även i den nya lagen om försäkringsdistribution. Regeringen instämmer med Svensk Försäkring att även i den nya lagen bör bestämmelsen gälla endast försäkringsförmedlare. I den lagen bör det, efter förebild av ovan nämnda bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet, även införas en möjlighet för Finansinspek- tionen att, som ett alternativ till återkallelse, besluta att en styrelseleda- mot eller verkställande direktör inte längre får kvarstå i sin befattning. bör enligt lagen om försäkringsdistribution även kunna förordna en ersättare om det är nödvändigt. Ersättarens uppdrag bör vidare gälla till dess styrelseledamot eller ny verkställande direktör har utsetts (jfr 10 kap. 11 § andra stycket försäkringsrörelselagen, 15 kap. 2 § tredje stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse och 12 kap. 3 § andra stycket lagen om värdepappersfonder). 12.2.7Sanktionsavgifter mot juridiska personer Regeringens förslag: ska kunna ingripa mot en svensk försäkringsdistributör som är en juridisk person, en EES- försäkringsförmedlare som står under inspektionens tillsyn enligt en internationell överenskommelse eller en försäkringsförmedlare från tredjeland genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgift ska få beslutas om har meddelat en anmärkning eller varning. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst och som högst fastställas till det högsta av av omsättningen närmast föregående räkenskapsår för en försäkringsdistributör, en EES-försäkringsförmedlare som står under inspektionens tillsyn enligt en internationell överenskommelse eller en försäkringsförmedlare från tredjeland eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, närmast föregående räkenskapsår, 2.två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3.ett belopp som per i kronor motsvarade . Avgiften ska tillfalla staten. Om överträdelsen har skett under det första verksamhetsåret eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen uppskattas. Avgiften ska inte få vara så stor att försäkringsförmedlaren eller försäkringsföretaget därefter inte uppfyller kraven på soliditet och likviditet i lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värdepappersmarknaden eller kraven på stabilitet i försäkrings- rörelselagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. advokatsamfund avstyrker en högre nivå på sanktionsavgift än vad som följer av direktivet. De anser att den jämförelse som görs med de sank- tioner som får beslutas enligt penningtvättslagstiftningen inte är relevant då överträdelse enligt det senare regelverket får anses vara betydligt allvarligare än en överträdelse av reglerna om försäkringsdistribution. anser att det inte är proportionerligt att införa samma sanktionsnivå. vid anser att förslaget indirekt aktualiserar frågan om huruvida det är möjligt att ansvarsförsäkra en sanktionsavgift och om det finns lagstöd för att ingripa mot försäkringsföretag som meddelar ansvarsförsäkring som täcker administrativa sanktionsavgifter. föreslår därför att det görs en översyn av försäkrings- avtalslagen eller försäkringsrörelselagen i syfte att åstadkomma ett klart rättsläge när det gäller dessa frågeställningar. Svensk Försäkring konsta- terar att det inte omnämns att de sanktionsavgifter och andra administra- tiva åtgärder som föreslås gälla enligt den nya lagen om försäkrings- distribution utgör en väsentlig utökning jämfört med kraven i direktivet. Svensk Försäkring efterfrågar ett förtydligande då direktivet enbart ställer krav på sanktionsavgifter vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter och enbart vid överträdelser av uppförandereglerna i kapitlen V och VI i direktivet. Skälen för regeringens förslag: I försäkringsdistributionsdirektivet anges de administrativa sanktioner och åtgärder som åtminstone ska kunna bli aktuella för olika överträdelser som anges i direktivet. Dessa administrativa sanktioner omfattar bl.a. sanktionsavgifter mot juridiska personer (artikel 33.2 e). Av reglerna i direktivet följer att sanktions- avgiften för en juridisk person som högst ska fastställas till det högsta av , av omsättningen närmast föregående räkenskapsår eller, i förekommande fall motsvarande omsättning på koncernnivå eller ett belopp motsvarande två gånger den vinst som gjorts eller den förlust som undvikits till följd av regelöverträdelsen, om be- loppet går att fastställa. har enligt gällande rätt möjlighet att förena ett beslut om varning eller anmärkning för en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag med en straffavgift (8 kap. 12 och 13 §§ lagen om försäkringsförmedling). Det innebär att får besluta att en anmärkning eller varning på grund av överträdelse enligt de generella bestämmelserna i den lagen (8 kap. 1 och 8 §§) ska kombineras med en straffavgift. Straffavgiften ska uppgå till lägst och högst . Avgiften får vidare inte överstiga av omsättningen närmast föregående räkenskapsår för försäkringsförmed- laren eller försäkringsföretaget. Om överträdelsen har skett under det första verksamhetsåret eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas. Avgiften får inte vara så stor att försäk- ringsförmedlaren eller försäkringsföretaget därefter inte uppfyller vissa krav i lagen om bank- och finansieringsrörelse (6 kap. 1 §), lagen om värdepappersmarknaden (8 kap. 3 §) eller försäkringsrörelselagen (4 kap. 1 §). När avgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur all- varlig den överträdelse är som har föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. De nuvarande bestämmelserna i lagen om försäkringsförmedling är således inte tillräckliga för att genomföra försäkringsdistributionsdirek- Nya bestämmelser om avgifter, som uppfyller kraven i direktivet, bör därför införas. Avgifterna bör benämnas sanktionsavgifter och inte Den nuvarande konstruktionen, att sanktionsavgifter be- slutas i förening med en anmärkning eller en varning, är en ordning som gäller enligt svensk rätt och som inte följer av försäkringsdistributions- direktivet (se prop. 2002/03:139 s. 551). Den nuvarande ordningen bör dock vara förenlig med direktivet och bör därför gälla även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Regler om sanktionsavgifter liknande de som ställs upp i försäkrings- distributionsdirektivet finns i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 första stycket c och e och andra stycket). De reglerna har genomförts i svensk rätt i bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden, där det finns tre alternativa beräk- ningssätt för att fastställa sanktionsavgifternas högsta belopp (15 kap. 8 § första stycket respektive 25 kap. 9 § första stycket). När de genomfördes tolkades de enligt följande (se prop. s. 235 f.). Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Samma bedömning har gjorts i flera andra lagstiftningsärenden (jfr prop. 2015/16:10 s. 248–252, prop. 95–97 och prop. 2016/17:173 s. 362–365). distributionsdirektivet om sanktionsavgifter för juridiska personer bör genomföras i svensk rätt på samma sätt. Försäkringsdistributionsdirektivet avviker emellertid från bl.a. kapital- täckningsdirektivet och flera andra EU-rättsakter på finansmarknads- området genom att sanktionsavgiften som högst ska kunna bestämmas till En avgiftsnivå som motsvarar högst av omsättningen förekommer i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 8 §), lagen om värdepappersfonder (12 kap. 8 §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 9 §). trädelser av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan sanktionsavgiften för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag som högst bl.a. fastställas till av omsätt- ningen (se 8 kap. 13 § lagen om försäkringsförmedling och 18 kap. 17 a § försäkringsrörelselagen). Vid val av vilken högsta nivå som ska sättas för sanktionsavgiften i den nya lagen om försäkringsdistribution måste den nivå som i den nya lagen anges vid överträdelser av bestäm- melserna i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av att överträdelse av penningtvättslagstiftningen bör vara betydligt allvarligare än en överträdelse av reglerna om försäkringsdistribution och att införa samma sanktionsnivå därför inte är proportionerligt. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att det är frågan om takbelopp och vilket belopp en sanktionsavgift ska uppgå till ska avgöras i det enskilda fallet, där det blir aktuellt att göra en proportionalitets- bedömning (se avsnitt 12.2.10 angående vilka omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner). Vidare måste det enligt regeringens uppfattning också beaktas att en sanktionsavgift som mot- svarar av omsättningen kan beslutas mot andra finansiella Prop. 2017/18:216 företag. Det anförda motiverar sammantaget att den högsta nivå för sanktionsavgift som ska kunna tas ut enligt den nya lagen om försäkringsdistribution sätts högre än den nivå som anges i försäkrings- distributionsdirektivet och att den beräknas på samma sätt som i andra lagar på finansmarknadsområdet. Det innebär att sanktionsavgiften för en juridisk person bör kunna uppgå till högst det högsta av: av den juridiska personens omsättning eller, i före- kommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, närmast före- gående räkenskapsår, 2.två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3.ett belopp som per i kronor motsvarade . Beräkningsmetoderna ska ses som alternativa. Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningssätten utgör ett avgiftstak, vilket innebär att inte får bestämma en sanktionsavgift som över- stiger detta belopp (jfr prop. 2015/16:10 s. 250). Det högsta beloppet kan t.ex. komma att överstiga såväl som av omsättningen, om två gånger vinsten av överträdelsen uppgår till ett högre belopp. Det finns inte skäl att i bestämmelsen i lagen om försäk- ringsdistribution hänvisa till den förlust som undvikits till följd av regel- överträdelsen (jfr artikel 33.2 e ii i direktivet). Som vinst får även betraktas t.ex. ökade intäkter som beror på att regelöverträdelsen möjliggjort finansiella aktiviteter som annars vore förbjudna, liksom uteblivna kostnader som föranletts av den bristande regelefterlevnaden (se prop. 2016/17:162 s. 602 f. och prop. 2016/17:173 s. 612 f.). Om den juridiska person som gjort sig skyldig till överträdelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning utgör koncernens omsättning den relevanta årsomsättningen som ska bestämma sanktionens högsta belopp (artikel 33.2 e i försäkringsdistributionsdirektivet). I direktivet hänvisas, i fråga om vilka koncerner som omfattas, till direktiv och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG (redovisningsdirektivet). Reglerna om sanktionsavgifternas storlek i försäkringsdistributions- direktivet överensstämmer, som nämns ovan, till stora delar med mot- svarande regler i andra EU-direktiv som har genomförts i svensk rätt, bl.a. kapitaltäckningsdirektivet men även UCITS-direktivet och fjärde penningtvättsdirektivet. I tidigare lagstiftningsärenden har frågan om koncernens omsättning som tak för sanktionsavgiften behandlats på olika sätt. 2016/17:162 förs ett längre resonemang om frågan om omsättningens beräkning i vissa fall (s. 595–604). Där utvecklas frågan om vad som ska avses med omsättning på koncernnivå när koncernen består av olika typer av företag. I den propositionen finns förslag till genomförande av flera EU-direktiv som, liksom försäkringsdistributionsdirektivet, inne- håller regler om sanktionsavgifter som beräknas på koncernnivå. Regeringen gör i det sammanhanget bedömningen att den högsta sank-