prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Inom den kommunala vuxenutbildningen, exklusive utbildning i svenska för invandrare, deltog av eleverna 2016 i utbildning med en annan utbildningsanordnare än en kommun. Spridningen mellan kommunerna är dock stor. Utifrån andelen barn, elever och brukare som deltar i privat bedriven verksamhet bedöms några kommuner att kunna komma att påverkas i hög grad om många privata aktörer skulle välja att lägga ned sin verksamhet . Exempelvis uppgick andelen barn i fristående förskola till i , följt av i och i . finns det kommuner som skulle påverkas i mycket liten grad. I ungefär var sjätte kommun fanns det inga barn i privat utförd förskole- verksamhet 2016. I knappt hälften av kommunerna var andelen barn som går hos privata utförare inom förskolan . I var sjunde kommun fanns det inga privata utförare inom . I knappt två tredjedelar av kommunerna var andelen elever som gick i fristående skola . En fjärdedel av kommunerna hade färre än av eleverna i en fristående gymnasieskola (andel av folkbok- förda i kommunen som gick i fristående skola belägen antingen i den egna kommunen eller annan kommun). Inom äldreomsorgen är bilden liknande som inom den skollagsreglerade verksamheten, både vad avser totala andelar och spridningen mellan kommuner. av de personer () som var beviljade hemtjänst fick hjälpen från en privat utförare. Nästan hälften av kommunerna hade inga brukare i i privat regi och nästan två tredjedelar av kommunerna har av brukarna i privat regi. av personerna () bodde i ett särskilt boende i privat regi. Av kommunerna hade inga platser i särskilt boende i privat regi och två tredjedelar av platserna i privat regi. finns det kommuner med en mycket stor andel privata utförare inom äldreomsorgen (hemtjänst och särskilt boende). Exempelvis utförs all äldreomsorg i och av privata utförare. Andra kommuner som har en stor andel privat utförd äldreomsorg är (), () och (). Inom personlig assistans har de flesta brukare privata anordnare. Enligt uppgifter från hade av brukarna med statligt beslutad assistans en privat anordnare 2016. hade brukarkooperativ som anordnare, vilka också omfattas av den föreslagna regleringen. av brukarna var själva mottagare av assistansersättningen, och det går inte att säga om de valt offentliga eller privata alternativ. Kommunala anordnare hade valts av av brukarna. Det saknas dock uppgifter om hur uppdelningen mellan kommu- nala och privata utförare ser ut i olika kommuner och för kommunalt beslutad assistans. Som anförs i avsnitt 6.1 är det relativt vanligt att aktörer tillkommer eller lämnar välfärdsområdet. En kommun med en stor andel privata utförare 2017/18:159 torde därmed ha en viss vana vid att hantera nedläggningar. I sådana kommuner finns dessutom ofta en mångfald av utförare även om några företag och organisationer väljer att lämna sektorn. Mindre kommuner, med ett litet antal privata aktörer, bedöms inte ha några större svårigheter att överta de brukare eller elever i det fall en privat aktör väljer att lägga ned sin verksamhet. Om antalet privata aktörer minskar kan däremot mångfalden och valfriheten påverkas negativt i större utsträckning i en mindre kommun, med färre privata aktörer, än i en större kommun med många privata aktörer att välja mellan. kan risken för att kommunerna måste ta över verksamhet komma att öka. På bör dock risken minska eftersom förutsättningarna blir mer välkända för de privata aktörerna. Det bör framhållas att kommunerna ska ha en beredskap för att ta sitt lagstadgade ansvar om privata aktörer försvinner, oberoende av antalet barn, elever och brukare inom privat utförda välfärdstjänster och deras andelar av samtliga användare av välfärdstjänster. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen och vid behov vidta nödvändiga åtgärder. Regeringens förslag om övergångsbestämmelser (se avsnitt 5) innebär att den som inte ansöker om tillstånd att ta emot offentlig finansiering ändå kommer kunna fortsätta ta emot ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet. I vissa fall kommer därför en eventuell avveckling av verksamheter att kunna ske successivt allt eftersom att avtalen löper ut. 6.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Regeringens förslag: Regeringens förslag bedöms inte sammantaget påverka jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att en reglering som påverkar möjligheterna att bedriva verksamhet inom välfärdsområdet kommer att slå hårt mot kvinnors företagande, sysselsättning och möjlig- het att välja utförare. De företag som drivs av kvinnor, vars tillgångar i hög utsträckning utgörs av s.k. mjuka värden som inte beaktas vid beräkning av avkastning i förhållande till operativt kapital, drabbas extra hårt av förslaget. Förbundet anser därför, tvärtemot utredaren, att det i hög grad innebär en negativ inverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor. Skälen för regeringens bedömning: En förutsättning för en reell jäm- ställdhet mellan kvinnor och män är att den offentligt finansierade välfärd- en fungerar väl. Regeringens förslag syftar bl.a. till att stärka tilltron till välfärden genom att se till att de offentliga medlen används till det de är avsedda för. Regeringen bedömer i avsnitt 6.2 att konsekvenserna för barn, elever och brukare är övervägande positiva. Förslaget kommer även att påverka de företag och organisationer som är aktiva inom välfärden men kanske främst deras ägares möjlighet att ta ut medel från verksamheten. Det finns inte några studier av hur vinster som kommer från offentligt finansierad välfärdsverksamhet fördelas mellan kvinnor och män. är andelen kvinnor som startar, leder och driver företag inom delar av välfärden större än andelen män som driver företag på dessa områden. 2017/18:159 Enligt en rapport från Tillväxtanalys (i , Statistik 2017:04) startades fler företag inom vård och omsorg (SNI 86– 88) samt inom skollagsreglerad verksamhet (SNI 85) av kvinnor än män 2016 (kvinnor för båda företagsgrupperna). Detta kan ställas i kontrast till nystartade företag inom samtliga branscher, där en knapp tredjedel startades av kvinnor . till hela företagsstocken är det således en högre andel företag som drivs av kvinnor som kommer att påverkas av förslaget. Andelen kvinnor som är ägare eller har en ledande ställning (anställda som vd:ar eller direktörer) i de företag och organisationer som kommer att omfattas av regleringen är dock betydligt lägre än andelen kvinnor som är anställda av dessa aktörer. Bland de aktörer som här föreslås regleras utgör kvinnor tre fjärdedelar av de anställda (se tabell 6.10). Tabell 6.10 Antal anställda i åldrarna 16–i privata företag med offentlig finansiering inom skollagsreglerad verksamhet och 2015 Social omsorg med boende Genom att återinvestera huvuddelen av eventuellt överskott från offentliga medel i verksamheten skapas förutsättningar för att utveckla verksamhet- ens kvalitet och förbättra villkoren för de som arbetar inom välfärden. För- slaget kan komma att leda till färre arbetsgivare för medarbetare att välja mellan, om vissa aktörer lämnar välfärden. Som regeringen redogör för i avsnitt 4.6.1 framgår emellertid av de senaste årens rapporter om personal- täthet och löner inom skola och omsorg att privata utförare och fristående skolor generellt har både lägre personaltäthet och erbjuder lägre löner. Det finns därför inte anledning att tro att eventuella nedläggningar kommer att medföra generella negativa konsekvenser för kvinnors arbetsförhållanden. Enligt var av cheferna på alla nivåer inom skolsektorn kvinnor 2015 (se tabell 6.11). Inom vård och omsorg var av cheferna kvinnor. Andelen kvinnliga chefer är högre i den offentliga sektorn än i den privata, både inom skolsektorn och omvårdnadssektorn (inkl. hälso- och sjukvård). 2017/18:159 Tabell 6.11 Fördelning mellan män och kvinnor bland chefer i välfärden Direktörer och Vd:ar, Direktörer och Vd:ar, Övriga chefer, andel Övriga chefer, antal Samtliga chefer, andel Samtliga chefer, antal Innefattar alla kategorier av chefer utom officerare inom SNI 85, 86, 87 och 88. Källa: 2017. Kvinnor tenderar att driva företag av mindre storlek jämfört med män. Som framgår av avsnitt 6.1 har förslaget större påverkan på rörelse- marginalerna i små företag än i stora företag. Detta beror dels på att rörelsemarginalerna i genomsnitt är högre vid en lägre omsättning och något lägre vid en högre omsättning, vilken i sin tur kan bero på att små företag i större utsträckning har ägare som är aktiva i verksamheten och som tar ut ersättning för arbete i form av inkomst som beskattas i inkomst- slaget kapital i stället för i inkomstslaget tjänst. Förslaget kan därmed innebära att ägare som är verksamma i s.k. fåmansföretag kommer ta ut en större del av medlen som lön i stället för som utdelning eller kapitalvinst, och därmed en viss förändrad beskattning för dessa. Detta beror delvis på att små företag i genomsnitt har ett lägre operativt kapital än stora företag. Regeringen gör i avsnitt 4.6.1 bedömningen att ett visst positivt rörelse- resultat bör vara tillåtet även för juridiska personer som saknar operativt kapital. Regeringen avser därför att återkomma med en justering av den föreslagna regleringen i det avseendet. Regeringen bedömer sammanfattningsvis, till skillnad från , att förslagen sammantaget inte påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. 6.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Regeringens bedömning: Förslaget att endast aktörer med tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska kunna upphandlas av kommunerna eller ingå i deras valfrihetssystem innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, som dock inte bedöms gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med den aktuella regleringen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har lämnat synpunkter som är direkt hänförliga till denna bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Enligt 14 kap, 2 § sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även andra angelägenheter som bestäms i lag. I förarbetena till regerings- formen uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 190). Principen om kom- munal självstyrelse gäller för all verksamhet (prop. 2009/10:80 s. 211). Utrymmet för självstyrelse är emellertid inte obegränsat. Enligt 8 kap. 2 § 3 RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser grund- erna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Vid införandet av 14 § kap. 2 § RF framhöll regeringen att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att föreskriva skyldig- heter för kommuner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta motiv- eras av vikten av att åstadkomma en reglering som ger likvärdig service för invånarna oberoende av var de är bosatta (prop. 2009/10:80 s. 211). Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportion- alitetsprincip som bör tillämpas vid inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Den slutliga bedömningen av om proportionalitetskravet är tillgodosett görs av i samband med att den tar ställning till förslaget (prop. 2009/10:80 s. 211). Lagrådet ifrågasätter om den föreslagna regleringen utgör ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringens förslag att det ska krävas tillstånd av privata utförare för att få ta emot offentlig finansiering inom verksamhet som regleras i SoL och LSS innebär att endast sådana aktörer kan upphandlas av kommunerna eller ingå i deras valfrihetssystem. Motsvarande gäller även för verksamhet enligt skollagen som upphandlas. Detta får anses innebära ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen vill dock framhålla att det redan enligt nuvarande lagstiftning ställs krav som kan utgöra hinder för vissa aktörer att delta i upphandlingar eller ingå i valfrihetssystem och därmed påverkar utbudet av privata utförare. Sådana krav finns t.ex. i 7 kap. 1 § SoL och 23 § LSS. Vidare ställs krav direkt på kommuner och landsting, såsom krav på att kontrollera och följa upp samt tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som bedrivs av privata utförare i 10 kap. 8 och 9 §§ KL och krav på att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare i 5 kap. 3 § KL. Mot den bakgrunden anser regeringen att de nu aktuella förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen är begränsad. Förslagen innebär ingen direkt påverkan på kommunernas organisationsfrihet och möjligheten att ställa olika former av lokala krav kommer att finnas kvar. 2017/18:159 En alternativ lösning för att komma till rätta med de problem som regeringens förslag syftar till skulle kunna vara att införa mer detaljerade kvalitetskrav i lagstiftningen. Regeringen har i avsnitt 4.1 bedömt att alternativ som innebär en ökad detaljreglering varken kan anses vara mer ändamålsenliga eller mindre inskränkande för aktörerna. En ökad detaljeringsgrad av det statliga regelverket, t.ex. genom införande av bemanningskrav eller resultatindikatorer, skulle innebära ett mycket påtagligt ingrepp såväl i kommunernas egna verksamhet som i deras utformning av upphandlingar och valfrihetssystem. Ett sådant alternativt förslag skulle därför enligt regeringens mening innebära ett större ingrepp i självstyrelsen än den föreslagna regleringen. Detsamma måste anses gälla alternativa lösningar som skulle innebära att endast icke-vinstsyftande aktörer eller aktörer med en särskild organisationsform får ta emot offentlig finansiering. Med hänsyn till detta, och mot bakgrund av de problem som nuvarande ordning innebär (se avsnitt 4.1), bedömer regeringen att den föreslagna regleringen utgör ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringens bedömning: Regeringens förslag om tillståndsplikt kan bidra till att motverka förekomsten av viss brottslighet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har lämnat synpunkter som är direkt hänförliga till denna bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att välfärdsstatens skatte- finansierade och skattesubventionerade system ska uppfattas som tro- värdiga och rättvisa krävs att de bidrag och förmåner som transfereras genom systemen kommer rätt person eller rätt företag till del. Missbruk och överutnyttjande gör inte bara att systemen riskerar att tappa i legitimitet, utan orsakar också betydande ekonomiska förluster för det allmänna. Det kan även innebära att konkurrensen snedvrids på så sätt att företag som kringgår lagstiftning eller på annat sätt missbrukar regelverk får högre vinstmarginaler än sina seriösa konkurrenter, t.ex. genom oriktig utbetalning av ersättning från staten. har i sina årliga lägesrapporter kunnat konstatera att det finns upplägg som innefattar kriminella åtgärder för att komma åt assistansersättning, lönegaranti vid konkurs eller anställningsstöd i olika former. Andra brottsupplägg som iakttagits är t.ex. missbruk av falska identiteter och försäljning av skenanställningar. Vidare har framhållit att det finns en risk för korruption hos statliga myndigheter vid offentliga inköp, vilket också enligt Statskontoret gäller vid sådana inköp som sker på nivå. En välfungerande kontroll är därför viktig för att motverka missbruk av välfärdsystemen. Regeringens förslag om tillståndsplikt och krav på ekonomisk redovis- ning kan bidra positivt till att motverka förekomsten av viss brottslighet. Genom tillståndsprövningen kommer en genomlysning av verksamheten ske. Kontrollen av både revisorer och tillsynsmyndigheter kommer vidare att bidra till att förhindra kriminell verksamhet genom att det sker en Prop. 2017/18:159 kontroll av att medlen verkligen används för välfärdsverksamhet. Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedöm- ning av dess förslags konsekvenser för sysselsättningen, offentlig service i olika delar av landet eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen anför att det saknas uppenbara argument för att förslaget skulle medföra direkta negativa sysselsättnings- konsekvenser, eftersom förlaget innebär att vinstmedel kvarhålls i verk- samheten och därmed om något borde konsolidera verksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.1 kan förslaget leda till att vissa aktörer lämnar välfärdsområdet. Förslagen påverkar dock inte efterfrågan på välfärdstjänsterna och kommunerna har alltjämt det yttersta ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls och för dess finansiering. Som redogörs för i avsnitt 6.3 ger förslaget förutsättningar för att fler kan anställas i välfärden. Regeringen bedömer därför, i likhet med Arbetsförmedlingen, att det saknas skäl att anta att förslagen får negativa sysselsättningskonsekvenser. Regeringen bedömer inte heller att förslagen kommer ha några konse- kvenser för möjligheten att tillhandahålla offentlig service i olika delar av landet eller för att nå de integrationspolitiska målen. Skyldigheten för kommunerna att ha beredskap att ta över verksamhet om privata aktörer lämnar välfärden behandlas i avsnitt 6.4. Förslaget till lag om ändring i Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2. En nytt tredje stycke införs som innebär att assistansersättning som används för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast ska få lämnas under förutsättning att den juridiska personen vid utförandet av assistansen hade ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering enligt 23 c § LSS. Med enskilda juridiska personer avses privata aktörer. stånd att ta emot offentlig finansiering omfattar därmed inte kommuner, 2017/18:159 stiftelser eller föreningar som en kommun har bildat eller hel- och delägda kommunala företag. Kravet på tillstånd att ta emot offentlig finansiering avser endast den med vilken den försäkrade har ett avtal om utförande av personlig assistans. I 23 d § andra stycket LSS anges att den juridiska personen inte får överlämna verksamhet för vilken tillstånd att ta emot offentlig finans- iering krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd. Det an- kommer dock inte på att kontrollera att villkoren för tillståndet är uppfyllda. Detta omfattas av IVO:s tillsyn. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2. Paragrafen ändras så att en förutsättning för att assistansersättning på begäran av den försäkrade får betalas ut till en enskild juridisk person som har tillstånd enligt 23 § LSS att bedriva verksamhet med personlig assi- stans är att den juridiska personen vid utbetalningstillfället också har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering enligt 23 c § LSS och dessutom hade ett sådant tillstånd vid utförandet av assistansen. Med enskilda juridiska personer avses privata aktörer. Kravet på till- stånd att ta emot offentlig finansiering omfattar därmed inte kommuner, stiftelser eller föreningar som en kommun har bildat eller hel- och delägda kommunala företag. Kravet på tillstånd att ta emot offentlig finansiering avser endast den till vilken den försäkrade har begärt att assistansersättningen ska betalas ut. I 23 d § andra stycket LSS anges att den juridiska personen inte får över- lämna verksamhet för vilken tillstånd att ta emot offentlig finansiering krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd. Det ankommer dock inte på att kontrollera att villkoren för tillståndet är uppfyllda. Detta omfattas av IVO:s tillsyn. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna behandlas i avsnitt 5. Enligt första punkten ska lagen träda i kraft . Enligt andra punkten ska äldre bestämmelser gälla i fråga om personlig assistans som har utförts före ikraftträdandet. Enligt tredje punkten får assistansersättning för assistans som utförts efter ikraftträdandet betalas ut om assistansen har utförts av någon som är en enskild juridisk person utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering, förutsatt att den juridiska personen har utfört personlig assistans före ikraftträdandet. För personlig assistans som utförs efter gäller detta dock endast om den juridiska personen senast detta datum har kommit in med en ansökan om tillstånd till och assistansen har utförts innan slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft. Enligt fjärde punkten får assistansersättning för assistans som utförts efter ikraftträdandet betalas ut till en enskild juridisk person som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering eller inte hade det vid utförandet av assistansen, förutsatt att den juridiska personen har utfört assistans även före ikraftträdandet. endast om den juridiska personen senast detta datum har kommit in med en ansökan om tillstånd till och slutligt beslut i ärendet ännu inte har Prop. 2017/18:159 fått laga kraft. Tredje och fjärde punkten har fått sin utformning efter synpunkter från 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2. I paragrafen införs ett nytt andra stycke som innebär att ekonomiskt stöd till skäliga kostnader enligt 9 § 2 för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast får lämnas av kommunen till den enskilde om den juridiska personen vid utförandet av assistansen hade tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Paragrafen behandlas i avsnitten 4.7.3 och 4.7.6. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter i paragrafens andra stycke punkt 1 anpassas eftersom bemyndigandet att ta ut avgifter enligt 20 a § utvidgas till att omfatta avgifter för ansökningar om tillstånd att ta emot offentlig finansiering och tillsyn av kraven för det tillståndet. En ny punkt 3 införs, med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om hur en juridisk person med tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska redovisa att förutsättningarna för tillståndet i 23 c–23 k §§ är upp- fyllda. Föreskrifterna kan exempelvis avse vilken dokumentation som måste lämnas in av en sökande som ansöker om tillstånd att ta emot offentlig finansiering eller krav på att kontinuerligt lämna in viss information vid sidan av årsredovisningen. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 4.2. Av paragrafen framgår att ersättning som följer av ett avtal enligt 17 § till sådana privata utförare som avses i 10 kap. 7 § KL, och som är juridiska personer, endast får lämnas om utföraren har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering enligt 12 c §. Förändringen påverkar inte huvudmännens möjlighet att överlämna verksamhet till stiftelser eller föreningar som kommunen har bildat eller hel- och delägda kommunala företag. Huvudmännen kan också även fortsättningsvis teckna avtal med privata utförare som inte är juridiska personer utan att kräva tillstånd om offentlig finansiering från dessa. Angående möjligheten för fysiska personer att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS, se kommentaren till 23 §. 2017/18:159 20 a § Paragrafen behandlas i avsnitt 4.7.6.