prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — En skillnad är dock att promemorians förslag inte innehåller någon bestämmelse om att domstolen i en begäran om yttrande ska redo- göra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. En annan skillnad är att det i promemorian inte sägs något om regeringens möjlighet att ändra en miljökvalitetsnorm när en avvägning mellan olika motstående intressen bör ge ett annat resultat än det resultat som vattenmyndigheten kommer fram till. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , och Väst- manlands län tillstyrker förlaget men påpekar att detaljkunskapen om klassning och påverkan finns hos länsstyrelserna och inte hos vattenmyn- digheterna. län tillstyrker förslaget men ställer sig tveksam till hur ofta ett material som framtagits för en enskild prövning är så utförligt att ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvali- tetsnormer låter sig göras då t.ex. en tidsserie helst ska användas för att få tillförlitliga bedömningar. Detta kan enligt leda till att bestämmelsen blir oanvändbar utifrån tänkt syfte, men medför extra arbete för domstol och myndigheter. Länsstyrelserna i och tillstyrker förslaget men anser att det är tveksamt om det går att ändra under pågående prövning då det kan kräva ytterligare undersökningar. anser att hänsyn måste tas till att det tar tid att ta fram ett underlag av god 2017/18:243 kvalitet, besluta om och genomföra ett samråd samt att därefter besluta om nya miljökvalitetsnormer. i anser att bestämmelsen bör gälla även för andra prövningsmyndigheter. län och anser att det finns sam- rådsskyldighet när en miljökvalitetsnorm ändras och att detta kommer innebära en omfattande arbetsbörda för länsstyrelserna och riskera att göra förslaget verkningslöst. är positiv till förslaget men anser att frågan uppkommer om kommer att få partsställning i målet, och därmed få klagorätt i nästa instans, vid sidan av den där verksamheten är belägen, se 22 kap. 6 § . motsätter sig inte förslaget men påpekar vikten av att det inte leder till tidsutdräkt. Länsstyrelserna i och avstyrker och föreslår att domstolen i stället rådfrågar beredningssekretariatet vid respektive länsstyrelse. i län avstyrker då det inte finns något motsvarande förslag för att miljöprövningsdelegationen ska inhämta ett yttrande. anser att det finns en stor risk för att systemet med statusklassificering och miljökvalitetsnormer undermineras om gäl- lande beslut ständigt är föremål för ifrågasättanden och utredningar. Vä- nersborgs tingsrätt avstyrker förslaget med hänsyn till att konsekvenserna inte är tillräckligt utredda. Domstolen anser vidare att en domstol vad gäller klassificering av vatten bör kunna vara fri att pröva om ingivna ut- redningar rörande vattenkvaliteten gjorts enligt rätt metodik och om de kan läggas till grund för prövningen i målet. Energiföretagen , och Uniper tillstyrker för- slaget men anser att det i den vidare beredningen måste övervägas en kom- plettering med en bestämmelse som ger domstolen möjlighet att vid behov kunna överpröva de ställningstaganden som ligger till grund för ett sådant yttrande från vattenmyndigheten. Kommuner & Landsting har ingen erinran mot förslaget men anser att domstolarna så långt som möjligt ska kunna frångå . anser att domstolarna ska kunna bortse från vid prövning. anser att tillståndsmyndigheten självständigt ska kunna pröva vilka värden som ska ligga till grund för . Skälen för regeringens förslag och bedömning Genom förslaget till en ny 5 kap. 4 § införs en skyldighet för bl.a. mark- och miljödomstolen att inte tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras på ett sätt som medför en otillåten försämring av vattenkvaliteten eller som äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås. Vidare införs en skyldighet att vid prövning för ett nytt tillstånd eller vid omprövning av tillstånd besluta de bestämmelser och villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr. Utredningen om vattnets kvalitet har betydelse för vilka krav som bör gälla Det är vanligen så att det är först vid prövningen av den enskilda verk- samheten – genom det utförliga underlag som tas fram i målet – som bris- ter i klassificeringen av det berörda vattnet uppdagas. Om det utförliga underlaget hade funnits när vattenmyndigheten klassificerade vattenföre- komsten och bestämde vilken kvalitet den ska uppnå, skulle klassificer- ingen och miljökvalitetsnormerna kanske ha gjorts annorlunda och inne- burit andra förutsättningar i fråga om vilka miljövillkor som behöver stäl- las på den enskilda verksamheten. I syfte att säkerställa att beslut fattas på ett så fullödigt underlag som möjligt bör det införas en skyldighet för domstolen att, beroende på vad som kommer fram i utredningen i målet, hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är vattenmyndighet för det vatten som påverkas av den verksamhet eller åtgärd som prövas. Det bör krävas att domstolen ska in- hämta yttrande när utredningen i målet ger anledning att anta att det finns en skillnad mellan den faktiska kvaliteten och den normgrundande kvalite- ten och denna skillnad har betydelse för domstolens möjligheter att be- stämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor. Genom skyldigheten att hämta in vattenmyndighetens yttrande ges ut- rymme för vattenmyndigheten att – innan domstolen avslutar sin prövning – göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitets- normer som föranleds av den utredning som kommit fram i målet. Även andra omständigheter än de som kommer fram i målet genom sökanden och den sakkunnige kan dock ha betydelse för bedömningen av vattenföre- komstens faktiska kvalitet, klassificeringen av vattenförekomstens status och bestämmandet av miljökvalitetsnormer. Det kan vara omständigheter som innebär att det inte ska göras någon annan klassificering eller att miljökvalitetsnormer inte ska ändras. Genom sitt yttrande kan vattenmyn- digheten bidra till att domstolen får ett komplett underlag för sin bedöm- ning av vilka miljövillkor som behöver ställas. Det bör säkerställas att klassningar och normer blir väl avvägda Flera av de remissinstanser som företräder industrin anser att förslaget om skyldighet för prövningsmyndigheten att inhämta yttrande från vatten- myndigheten inte är tillräckligt långtgående för att säkerställa att ett vatten klassas på rätt sätt och att rätt miljökvalitetsnormer beslutas. Remissin- stanserna menar att det bör införas en möjlighet för prövningsmyndigheten att bortse från beslutade normer vid sin prövning alternativt att det bör in- föras en möjlighet att överklaga normsättningen. Av 5 kap. 1 § följer att regeringen för vissa geografiska områ- den får meddela föreskrifter om kvaliteten på vatten, s.k. miljökvalitets- normer. Denna befogenhet får överlåtas till en myndighet. Regeringen har använt detta bemyndigande för att meddela föreskrifter i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Regeringen har delegerat norm- givningsmakt till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Föreskrift- erna kungörs i föreskriftssamling. 2017/18:243 Uttrycket miljökvalitetsnorm infördes i svensk författning genom mil- jöbalken. 1997/98:45, del 1, s. 251 anges miljökvalitetsnormer vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för ett visst geografiskt område eller för hela lan- det. 2009/10:184 s. 35 tydliggörs att miljökvalitetsnormer, till skill- nad från de flesta andra miljöreglerna, tar sikte på tillståndet i miljön och inte på hur mänsklig verksamhet ska utformas. De miljökvalitetsnormer som gäller för en viss miljö avser inte bara ett värde eller en nivå, utan är ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att normerna följs. Miljökvalitetsnormerna för en viss vattenförekomst består av krav på vilken kvalitet eller status som vattenförekomsten ska uppnå senast vid en viss angiven tidpunkt. En sådan norm kan vara uttryckt som ett krav på att vattnet ska ha statusen ”god ekologisk status” eller ”god ekologisk poten- tial” eller någon annan sådan statusbeteckning som också återfinns i det bakomliggande ramdirektivet för vatten. En sådan miljökvalitetsnorm är rättsligt bindande för myndigheter och kommuner på så sätt att de ansvarar för att följs, dvs. ansvarar för att den krävda statusen uppnås senast som avser. Ansvaret innebär att myndigheterna (inklusive domstolarna) och kommunerna inom ramen för sina ansvars- områden ska fatta de beslut som är nödvändiga för att det ska vara möjligt att följa . För att kunna bedöma om statusen är uppnådd, finns det miljökvalitetsnormer som handlar om kvalitetsfaktorer som ska användas som vägledning för bedömningen av vilken status ett vatten kan anses ha. Kvalitetsfaktorer för att bedöma ”ekologisk status” och ”ekologisk poten- tial” är biologiska kvalitetsfaktorer, fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer. Kvalitetsfaktorerna kan t.ex. handla om antal fiskarter eller förekomst av föroreningar i vattnet. Havs- och vattenmyndigheten har meddelat föreskrifter om kvalitetsfaktorerna. De föreskrifterna gäller för vattenmyndigheternas bedömning av vilken kvalitet en vattenförekomst kan anses ha. Beslut om miljökvalitetsnormer är normgivningsbeslut och inte myndig- hetsutövning i ett enskilt fall. En sådan norm gäller generellt för den eller de vattenförekomster som anges i och inte inskränkt till att endast vara relevant för en viss verksamhet eller åtgärd. Inte heller de miljökvali- tetsnormer som gäller för ett vatten som har pekats ut som konstgjort eller kraftigt modifierat tar sikte på en viss verksamhet. Normerna är föreskrif- ter om de kvalitetskrav som vattnet ska ha för att det ska anses ha nått rätt status. Det förhållandet att rätt vattenkvalitet bara kan uppnås genom att använda en viss teknik gör inte meddelandet av miljökvalitetsnormen ska betraktas som ett beslut i ett enskilt fall. Det är fortfarande en föreskrift som gäller generellt mot alla och envar. Vattnets faktiska kvalitet är utgångspunkt för försämringsförbudet och för miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet som ska uppnås Miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet (status) som ett vatten ska uppnå beslutas med utgångspunkt i den status som vattnet har. Utgångspunkten är alltså den karakterisering av vattnet (statusklassificering) som har gjorts av de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Eftersom tillståndet i vatten- miljön är föränderligt, och det också kan tillkomma ett nytt eller mer detal- jerat underlag för statusklassificeringen under pågående förvaltningscykel, är också statusklassificeringen föränderlig under förvaltningscykeln. Den status som en vattenförekomst har kan vid en enskild tillståndsprövning visa sig vara en annan än den status som vattenmyndigheten har lagt till grund för miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet vattnet ska uppnå. I det här lagstiftningsärendet föreslås att en prövningsmyndighet inte får tillåta en verksamhet eller åtgärd som innebär att vattenkvaliteten försäm- ras i strid med ett försämringsförbud. En försämring bedöms med utgångs- punkt i den kvalitet som vattnet faktiskt har. Den utredning om vattnets kvalitet som görs i det enskilda prövningsmålet har därför stor betydelse för vad som kan tillåtas och vilka villkor som behöver ställas för att pröv- ningen inte ska resultera i ett tillstånd som innebär en otillåten försämring av vattenkvaliteten. Den klassificering av vattnet som vattenmyndigheten har gjort kommer till uttryck i beslut inom ramen för den kartläggning och analys av vattenkvaliteten som vattenmyndigheten gör enligt 3 kap. för- ordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Klassningen är inte en miljökvalitetsnorm. avvägningar i fråga om försämringsförbudet görs alltså med utgångspunkt från den kvalitet som vattnet har och inte från någon meddelad miljökvalitetsnorm om krav på vattenkvaliteten. Om prövningsmyndigheten bedömer att den klassning som vattenmyndigheten har gjort inte överensstämmer med de faktiska förhållandena, bör detta komma till vattenmyndighetens kännedom så att klassningen kan justeras. I det här lagstiftningsärendet föreslås att en prövningsmyndighet inte får tillåta att en verksamhet eller åtgärd äventyrar att rätt kvalitet på vatten- miljön kan uppnås. Det handlar här om att följa miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet vattnet ska ha senast vid en viss angiven tidpunkt. Miljö- kvalitetsnormerna om vilken kvalitet som ska uppnås har, liksom klassifi- ceringen av vattnet, sin utgångspunkt i vattnets faktiska kvalitet. Pröv- ningsmyndigheten kan dock inte med hänvisning till en utredning om vattnets faktiska kvalitet välja att inte följa en sådan miljökvalitetsnorm. Om utredningen i målet visar att vattnet har en annan kvalitet än den som kan antas ha legat till grund för en sådan miljökvalitetsnorm, kan miljö- kvalitetsnormen innebära ett krav som är alltför strängt jämfört med vad som borde gälla. Det har under beredningen av detta lagstiftningsärende förts fram önske- mål om att prövningsmyndigheten bör ges möjlighet att inom ramen för en enskild prövning bortse från eller ändra en miljökvalitetsnorm som visar sig vara alltför sträng. En sådan lösning skulle innebära att domstolen går utöver den ram som gäller för den prövningen. En miljökvalitetsnorm om vilken kvalitet vattnet ska uppnå är beroende av mycket mer än det som ryms i prövningen av ett enskilt tillstånd och har betydelse även för andra verksamheter än den som prövas i målet. Domstolen bör inte ha till uppgift att utöva en sådan normgivningsmakt som ett beslut att meddela en miljökvalitetsnorm innebär. Domstolen bör inte heller få bortse från en sådan miljökvalitetsnorm. Om de enskilda tillstånden och miljövillkoren i dem baseras på något annat än gällande miljökvalitetsnormer, kan det få oönskade konsekvenser i fråga om möjligheter att uppfylla ram- direktivet för vatten och i fråga om inverkan på andra verksamheters förut- sättningar att bedrivas. 2017/18:243 I ett mål där utredningen om vattnets kvalitet tyder på att gällande miljö- kvalitetsnormer innebär andra krav än vad som borde följa av den faktiska vattenkvaliteten, bör utredningen komma till vattenmyndighetens känne- dom så att miljökvalitetsnormen kan ändras. En sådan ändring blir dock bara aktuell om den gällande miljökvalitetsnormen har meddelats på ett felaktigt underlag eller med bristfällig tillämpning av gällande bestämmel- ser. Om skillnaden i vattnets kvalitet i stället beror på att det har skett en faktisk försämring sedan vattenmyndigheten gjorde sin statusklassifice- ring och meddelade miljökvalitetsnormerna, saknas det normalt sett grund för att ändra dem. En miljökvalitetsnorm ska inte medföra strängare krav än nödvändigt I det enskilda målet kan utredningen visa att vattnet kvalitet skiljer sig från den kvalitet som kan antas ha lagts till grund för en miljökvalitetsnorm. Skillnaden kan innebära att rimliga villkor kan ställas på verksamheten endast om miljökvalitetsnormen ändras så att den bättre svarar mot vatt- nets faktiska kvalitet eller den klassificering av vattnet som borde ha gjorts om vattenmyndigheten hade utnyttjat de möjligheter som ramdirektivet ger i fråga om undantag eller i fråga om att förklara ett vatten som kraftigt modifierat. De bestämmelser som i det här lagstiftningsärendet föreslås i fråga om att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan uppnås ger, beroende på omstän- digheterna i det enskilda fallet, utrymme för att ställa rimliga villkor så länge resultatet inte innebär att möjligheterna att uppnå rätt kvalitet kan anses bli lämnade åt slumpen. Om utredningen i den enskilda prövningen ger anledning att anta att det finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm och att en sådan ändring är nödvändig för att kunna ställa rimliga miljövillkor, bör pröv- ningsmyndigheten se till att utredningen kommer till vattenmyndighetens kännedom. Detta bör ske genom att prövningsmyndigheten begär att vat- tenmyndigeten ska yttra sig och i samband med denna begäran redogör för hur utredningen om vattnets kvalitet skiljer sig från vattenmyndighetens klassificering och redogör för de skäl som talar för att miljökvalitetsnor- men ändras. En part har, på samma sätt som gäller övriga handläggnings- åtgärder inom ramen för en miljöprövning, möjlighet att yrka att pröv- ningsmyndigheten ska inhämta sådant yttrande. Då får vattenmyndigheten möjlighet att göra de ändringar som utredningen föranleder. Som sagts i det föregående, bör detta dock bara bli aktuellt i de fall där det finns anled- ning att anta att vattenmyndigheten har grundat sitt beslut om klassifi- cering eller miljökvalitetsnormer på ett felaktigt eller bristfälligt underlag. Om skillnaderna i stället beror på att det har skett faktiska förändringar av vattenkvaliteten, får prövningsmyndigheten göra sin prövning utifrån den föreslagna nya 5 kap. 4 § . Regeringen avser att ålägga de berörda myndigheterna att fullt ut utnytt- ja det utrymme som ger i fråga om att klassa vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade och i fråga om undantag från den generella kravnivån. Trots detta är många remissinstanser oroliga för att det utrymmet inte kommer att utnyttjas. För att tillmötesgå remissinstanserna bör förslaget om skyldighet för Prop. 2017/18:243 prövningsmyndigheten att inhämta yttrande från vattenmyndigheten kom- Om den utredning om vattnets kvalitet som kommer fram i pröv- ningsmålet ger ett bättre underlag för att avgöra vilken klassificering vatt- net bör ha eller vilka miljökvalitetsnormer som bör gälla, kommer det underlaget sannolikt att föranleda vattenmyndigheten att ändra klassificer- ingen eller miljökvalitetsnormen. Regeringen avser att i föreskrifter instru- era vattenmyndigheten att – om den kommer fram till att det inte finns förutsättningar att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med det som förts fram i utredningen i målet – lyfta frågan till regeringen för bedömning. I en sådan situation kan regeringen komma att göra en annan bedömning än vattenmyndigheten och meddela föreskrifter som ändrar miljökvalitets- . På så sätt säkerställs att nödvändiga avvägningar mellan mot- stående intressen blir gjorda. Regeringen har för avsikt att i föreskrifter reglera vad ett yttrande från vattenmyndigheten till prövningsmyndigheten och i förekommande fall regeringen ska innehålla. 14.4Statlig kontroll av kommunala beslut om undantag Regeringens förslag: En kommun ska underrätta den länsstyrelse som är vattenmyndighet, om kommunen tillämpar en undantagsbestämmel- se för att tillåta –en ny verksamhet eller åtgärd som ändrar en vattenförekomsts fysiska egenskaper eller ändrar en grundvattenförekomst, eller –en samhällsnyttig verksamhet som innebär risk för att en ytvatten- förekomsts status ändras från hög till god. ska pröva kommunens beslut, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för beslutet eller att en brist i ärendets handläggning haft betydelse för utgången. ska besluta i frågan om huruvida en överprövning ska ske från den dag då kommunens beslut kom in till . ska upphäva kommunens beslut om förutsättningarna för undantag inte är uppfyllda. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal länsstyrelser tillstyrker förslaget, bl.a. länsstyrelserna i , , , och . Ett antal länsstyrelser, bl.a. i län, tillstyrker förslaget men påpekar att det innebär en ökad arbetsbörda för länsstyrelserna. i anser inte att kommuner bör ha rätt att besluta om undantag från miljökvalitetsnormer och avstyrker därför förslaget. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget med hänsyn till att det utgör en överimplementering av vattendirektivet och en omotiverad inskränkning i det kommunala självstyret. Enligt föreningen är länsstyrel- sen skyldig att under vissa förutsättningar överpröva och upphäva ett kom- munalt beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser, bland 2017/18:243 annat om beslutet kan antas innebära att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs (11 kap. 10 § andra stycket 3 och 11 § första stycket ). I andra fall som kan bli aktuella kommer kommunerna närmast att fatta beslut i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt . Enligt föreningen borde en eventuell möjlighet att överpröva beslut som fattats av en tillsynsmyndighet i så fall gälla även för länsstyrelserna som normalt har tillsyn över vattenverksamheter och handlägger ärenden om anmälningspliktiga vattenverksamheter. Även och kommun avstyrker förslaget. anser att det bör framgå av författningskommentaren om ett beslut som meddelas med stöd av 4 kap. 11 § vattenförvaltningsför- ordningen är överklagbart och vem som i så fall har klagorätt, t.ex. om enskilda personer har det eller inte. Skälen för regeringens förslag: I detta lagstiftningsärende föreslås ett förbud i 5 kap. 4 § mot att tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras på ett sätt som äventyrar att rätt kvalitet på vatten- miljön kan uppnås eller som medför en otillåten försämring av vattenmil- jön. Det kommer att vara möjligt för myndigheter och kommuner som prö- var frågor om tillåtande att göra undantag från förbudet enligt föreskrifter om undantag som får meddelas med stöd av 5 kap. 6 § . Staten ansvarar för att lever upp till EU-rättsliga åtag- anden. Det behöver därför finnas en möjlighet för staten att kontrollera kommunernas tillämpning av undantagsbestämmelserna så att tillämp- ningen inte medför en otillåten förändring av vattenmiljön. De länsstyr- elser som är vattenmyndigheter har en central roll i vattenförvaltningen med uppgift att se till att vattenförekomster klassas på ett sätt som är förenligt med . bör ges möjlighet att över- pröva en kommuns beslut om undantag och upphäva det om det inte finns förutsättningar för undantag. Förslaget innebär ingen omotiverad in- skränkning i det kommunala självstyret. Den statliga kontrollen bör regleras på liknande sätt som i fråga om kontrollen över kommuners beslut att ge dispens från strandskydd. 14.5Behov av följdändringar i sektorslagstiftningen och Regeringens förslag: Följdändringar görs i lagstiftning som hänvisar till de bestämmelser i som flyttas eller får ny beteckning. Om det i en enskild prövning enligt någon av nyssnämnda lagar finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet, ska pröv- ningsmyndigheten hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten. Det- samma gäller om något annat förhållande av betydelse för normgiv- ningen inte stämmer överens med det som lagts till grund för en sådan norm. Ett yttrande ska dock bara begäras om den bristande överens- stämmelsen har betydelse för möjligheterna att bestämma sådana vill- kor för verksamheten att den kan förenas med miljökvalitetsnormen. I begäran ska prövningsmyndigheten redogöra för den bristande överens- stämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan pröv- ningsmyndigheten beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd föreskrifter om undantag för sådana verksamhe- ter. Regeringens bedömning: Ändringarna i 2 och 5 kap. medför inget behov av följdändring i . Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens med de skillnader som följer av att promemorians förslag inte flyttar bestämmelser från 2 kap. 7 § till 5 kap. och av att det enligt promemorians förslag inte införs någon möjlighet för prövnings- myndigheten att inhämta yttrande från vattenmyndigheten i frågor om klassning av vatten och beslut om miljökvalitetsnormer. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. länsstyrelserna i Got- lands, och .