prop · H503204 · 2018-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap - en högskola för Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ramar för bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning som ska ligga till grund för ett tydligare och mer förutsägbart tillträdessystem än dagens. Regeringen föreslår att tidigare riksdagsbindningar när det gäller tillträde, behörighet och urval till högskoleutbildning, ska hävas. För grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå föreslår regeringen att det ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. När det gäller särskild behörighet föreslår regeringen att de krav som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. I situationer då ett urval behöver göras föreslår regeringen att urvalsgrunderna fortfarande ska vara betyg, resultat från högskoleprovet och av högskolan bestämda urvalsgrunder. Vid sådant urval ska som huvudregel minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg och minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet. Högst en tredjedel ska fördelas på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. I propositionen aviseras även en översyn av bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor samt högskoleintroducerande utbildning i syfte att anpassa bestämmelserna till dagens behov. Vidare gör regeringen bedömningen att ordföranden i styrelsen för ett universitet eller en högskola inte bör få vara anställd vid högskolan. En pågående översyn av möjligheten till mindre högskolestyrelser aviseras också. Betydelsen av att säkra ett fortsatt starkt studentinflytande är väg- ledande i arbetet. 2017/18:204 Slutligen föreslås en rättelse i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Ärendet och dess beredning ............................................................. Högskolan är en hörnsten för samhällsbygget ................................. Rätten att meddela föreskrifter inom det statliga Ett tydligare och mer förutsägbart tillträdessystem........................ Nuvarande tillträdesbestämmelser behöver förändras ..... 6.2Bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning finns på flera författningsnivåer ...................................... 6.3Tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval ska hävas och ramarna för den nya regleringen ska godkännas av ............................................ 6.4För grundläggande behörighet krävs nödvändiga 6.5De särskilda behörighetskrav som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig Urvalsgrunderna och huvudregeln för platsfördelningen dem emellan ska vara samma som 7 Bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning och högskoleintroducerande utbildning ses över .................................. 7.1De nuvarande bestämmelserna speglar inte dagens 7.2Det behövs en större flexibilitet för att anordna behörighetsgivande förutbildning och Bättre förutsättningar för högskolestyrelserna ............................... Ansvarsfördelningen behöver bli tydligare och vissa högskolor kan ha behov av mindre styrelser ................... Nuvarande bestämmelser om ledningen för universitet och högskolor ................................................ 8.3Ordföranden i styrelsen för ett universitet eller en högskola bör inte få vara anställd vid högskolan............. 8.4Högskolornas möjlighet att ha mindre styrelser ses Ändring i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter Upphävande av en paragraf ............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Upphävande av en paragraf i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Konsekvenser av nya tillträdesbestämmelser ................... Konsekvenser av förslaget om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av Sammanfattning av betänkandet Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20)............... Förteckning över remissinstanserna ................................. Förslag om möjlighet till mindre styrelser för universitet och högskolor och om rektors möjlighet att vara ordförande i styrelsen .......................................... Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde, dels godkänner vad regeringen föreslår om 2.hävande av riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare (avsnitt 6.3), 3. de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå (avsnitt 6.3–6.6). 2017/18:204 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av för- Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde1 ska upphöra att gälla. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den upphävda paragrafen gäller dock fortfarande för utbildningsbidrag för doktorander som lämnas . 1 Lagen omtryckt 1990:232. Senaste lydelse av 14 § 1992:317. Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för bildningsdepartementet att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av systemet för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare samt lämna förslag till ett system som är öppnare och enklare än dagens (dir. 2016:24). Utredningen antog namnet . Uppdraget redovisades i betänkandet Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning över dem finns tillgänglig i (U2017/01213/UH). En departementspromemoria daterad Förslag om möjlighet till mindre styrelser för universitet och högskolor och om rektors möjlighet att vara ordförande i styrelsen (U2017/03131/UH) har utarbetats inom (). En sammanfattning av departementspromemorian finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena och en sammanställning över dem finns tillgänglig i (U2017/03131/UH). I propositionen behandlas även förslag till upphävande av en paragraf i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Ut- bildningsdepartementets verksamhetsområde, se avsnitt 9. i och har beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag som överensstämmer med rutan i det avsnittet. i har inte inkommit med något yttrande. Yttrandet finns tillgängligt i (U2018/01418/UH). Förslaget till lag om ändring i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde faller inom Lagrådets granskningsområde. Lagförslaget är dock författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande. 4Högskolan är en hörnsten för samhällsbygget Högre utbildning av hög kvalitet är avgörande för att säkra framtidens jobb och långsiktigt stärka konkurrenskraft, men även för att ge kvinnor och män ökad trygghet på arbetsmarknaden och ökad makt att forma sina egna liv. 2017/18:204 Ett viktigt vägval för har varit den strategiska investering i universitet och högskolor som har genomförts av en rad regeringar och . har gått från ca 17 000 studenter till ca 400 000 studenter . har utvalda högskolor tilldelats universitetsstatus och stora investeringar gjorts i forskning. Detta har varit vägval för som lönat sig väl. är ett av världens mest innovativa länder, det finns goda möjligheter till högre utbildning och kunskap har blivit vårt lands främsta internationella konkurrensmedel. Världen präglas av ökande globalisering, en arbetsmarknad med en snabb teknisk utveckling och en stigande efterfrågan på högskoleutbildade. Förutom digitaliseringen står vi inför en rad omfattande samhällsutmaningar, såsom t.ex. klimatutmaningen och hälsoutmaningen. Utifrån position som kunskapsnation bedömer regeringen att det finns goda möjligheter att möta utvecklingen och samhällsutmaningarna. Regeringen anser att bör möta dessa genom fortsatta investeringar i kunskap och kompetens för att bygga ett modernt kunskapssamhälle med högklassig forskning och utbildning. Det övergripande målet är att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt. Detta kräver en fortsatt utveckling av högskolan. För att möta 2020-talets behov prioriterar regeringen insatser för att främja en god tillgång till högre utbildning av hög kvalitet för människor oavsett bakgrund under hela livet, i hela landet, och med ett internationellt perspektiv. För att möjliggöra detta och för att universitet och högskolor ska kunna hantera sina komplexa och breda uppgifter krävs att de ges goda förutsättningar att agera långsiktigt och strategiskt. Det behöver skapas bättre förutsättningar för starka och ansvarsfulla lärosäten Universitet och högskolor är en hörnsten i samhällsbygget. De har en viktig uppgift att utbilda både för dagens och för morgondagens arbetsmarknad. ska de även vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället, förmedla kunskap och bedriva forskning av hög kvalitet. För att möta och genomföra dessa komplexa och breda uppgifter krävs starka och ansvarsfulla lärosäten. För att stärka lärosätenas förutsättningar att ta ett större ansvar har regeringen ökat anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå. Det ger lärosätena större kontroll över sina prioriteringar och möjlighet att öka kvaliteten och ta ökat ansvar för att t.ex. öka jämställdheten. För att uppfylla sina uppdrag krävs även att lärosätena har en välfungerande styrning med ledningar som har rätt förutsättningar för att fatta strategiska beslut. Därför behöver rollfördelningen mellan styrelse och rektor vara tydlig och högskolestyrelserna behöver ha goda förutsättningar för ett väl fungerande och strategiskt ledarskap. Det ska finnas tillgång till högskoleutbildning under hela livet Digitalisering, artificiell intelligens och automatisering är en samhällsutmaning som påverkar hela samhället och har stor bäring på både utbildningsväsende och arbetsmarknad. Den tekniska utvecklingen leder till nya krav på kunskaper och kompetenser i arbetslivet. Tiden då det räckte att utbilda sig en gång i början av karriären är förbi. Fler kommer att behöva byta bana eller komplettera med nya kunskaper under hela sitt arbetsliv. Möjligheterna för människor att kunna studera under hela livet behöver därmed öka. Därför är det av stor vikt att det finns goda möjligheter för personer att återvända till högskolan eller påbörja en högskoleutbildning senare i livet för att skaffa ny kompetens, fördjupa tidigare kunskap eller för att specialisera sig. Digitaliseringen möjliggör även nya verktyg för omställning och livslångt lärande som bör dra nytta av. Den kan främja utveckling av nya utbildningsformer och av bättre möjligheter att säkerställa kompetensförsörjningen och öka tillgängligheten till högre utbildning. Genom att utnyttja digitaliseringens möjligheter bör universitet och högskolor kunna öka sina möjligheter att både spela en aktiv roll inom det livslånga lärandet och möta privata och offentliga arbetsgivares behov av fort- och vidareutbildning, genom t.ex. uppdragsutbildning. För att möjligheten till livslångt lärande ska vara reell krävs flexibilitet i både utbildningsutbud och utbildningsformer, bl.a. genom utbildning på distans och på deltid, och ett tillträdessystem som kan värdera kompetens som uppnåtts på olika sätt, t.ex. genom validering av tidigare kunskaper och erfarenheter. Regeringen bedömer även att det behövs en större flexibilitet när det gäller möjligheterna att anordna både behörighetsgivande förutbildning och högskoleintroducerande utbildning. Utöver regeringens åtgärder krävs även en aktiv dialog med arbetsmarknadens parter i enlighet med den svenska modellen för att uppnå goda möjligheter till omställning och vidareutbildning under hela arbetslivet. Det ska finnas tillgång till högskoleutbildning i hela landet Att det finns god tillgång till högre utbildning av hög kvalitet i hela landet är en viktig förutsättning för att ge unga valmöjligheter och för att ge kvinnor och män senare i livet möjlighet till utbildning och kompetensutveckling samt ökad trygghet i en ny och föränderlig tid. Närhet till högre utbildning är också nödvändig för att bredda rekryteringen och ge fler möjlighet att utbilda sig. I finns en social snedrekrytering till högskoleutbildning som behöver jämnas ut. har föräldrarnas utbildningsbakgrund stor betydelse för människors benägenhet att påbörja högskolestudier. Därtill finns stora regionala skillnader i hur många som påbörjar högskoleutbildning. Universitet och högskolor har en avgörande roll för kompetensförsörjningen och utvecklingen av kunskapssamhället. Lärosätena har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå. Tillgången till relevant utbildning är därmed en förutsättning för en hållbar tillväxt, ökat välstånd och enskilda Utifrån detta har regeringen valt att investera i fler utbildningsplatser i hela landet. Hög kvalitet ska vara vägledande Den högre utbildningen behöver således möjliggöra ett livslångt lärande oavsett var i landet du bor och bidra till hållbar utveckling, näringslivets konkurrenskraft och ökad jämlikhet och jämställdhet. Vägledande i detta arbete måste alltid vara att hålla hög kvalitet på den utbildning som tillhandahålls och att ställa tydliga krav för tillträde till högskoleutbildning. Otillräcklig kvalitet och för låga krav riskerar att medföra att färre fullföljer sina studier och att utbildningarna inte ger den kunskap som de är menade att ge. Alla studenter ska veta att de studerar på en utbildning som håller hög kvalitet. Regeringen har tidigare fattat beslut om ett nytt sammanhållet kvalitetssäkringssystem för både utbildning och forskning för att främja detta och fortsatta insatser för att stärka kvaliteten bedöms nödvändiga. Högskoleutbildning ska också bidra till bildning och enskilda individers utveckling, samhällsengagemang och kritiska tänkande. Utbildning är en avgörande förutsättning för att befästa demokratin och lika tillgång till utbildning är en demokratisk rättighet. Tillträdessystemet ska vara utformat så att kvinnor och män oavsett bakgrund ska få jämlik tillgång till högskoleutbildning Den som vill studera på högskolan ska möta ett tydligt och förutsägbart tillträdessystem för att få sina meriter prövade. Dagens regler för tillträde har ändrats vid ett flertal tillfällen utan att ett helhetsgrepp har tagits, vilket resulterat i ett otydligt regelverk som riskerar att missgynna vissa grupper av blivande studenter. Det i sin tur slår mot samhällets behov av att tillvarata kvinnors och mäns kompetens. Det är angeläget att tillträdesbestämmelserna är hållbara över rimligt och att förändringar görs med god framförhållning. För att göra antagningen tydligare och mer förutsägbar föreslår regeringen nya ramar för tillträdet till högskolan. Regeringen anser att alla kvinnor och män, oavsett bakgrund, som har de förkunskaper och meriter som krävs ska ha möjlighet att kunna gå vidare till högskoleutbildning. Det ska inte spela någon roll hur förkunskaperna har uppnåtts. behöver bli bättre på att tillvarata kompetens som förvärvats under livet, bl.a. genom arbetslivserfarenhet. Att exempelvis tydliggöra vilka de nödvändiga kompetenserna är för att en person ska kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning på grundnivå, skulle kunna få fler olika grupper att söka sig till högskolan. Hur tillträdessystemet för högskolan utformas spelar stor roll för olika gruppers möjligheter att kunna antas till högskolan. Bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning bör därför inte vara så komplexa att olika individers och gruppers möjligheter att påbörja eller återkomma till högskoleutbildning påverkas negativt. Regeringen anser att det är centralt för ungas framtid att de påbörjar och fullföljer en gymnasieutbildning. anser regeringen att det är av stor vikt att det även finns andra vägar att bli behörig på än genom gymnasieutbildning och att också andra meriter än betyg kan ligga till grund för urvalet. För att möta 2020-talets behov är det även viktigt att Prop. 2017/18:204 bestämmelserna möjliggör ett livslångt lärande, så att det inte finns onö- diga hinder för att vid olika skeden i livet gå mellan utbildning och arbete. Det är även angeläget att lärosäten har möjlighet att använda lokala urvalsgrunder utifrån de behov de identifierat. Denna proposition innehåller förslag till ramar för bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning som ska ligga till grund för ett tydligare och mer förutsägbart tillträdessystem än dagens. I propositionen aviseras också en översyn av bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor samt högskoleintroducerande utbildning i syfte att anpassa bestämmelserna till dagens behov. Dessutom behandlas frågor som syftar till att ge högskolestyrelserna bättre förutsättningar för ett strategiskt ledarskap. Slutligen föreslås en rättelse i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. 5Rätten att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet I detta kapitel redogörs övergripande för , regeringens och andra myndigheters rätt att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Bestämmelser om normgivningsmakten, dvs. rätten att meddela föreskrifter, finns i 8 kap. regeringsformen. Där anges att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Efter bemyndigande av eller regeringen, kan föreskrifter också meddelas av andra myndigheter än regeringen (8 kap. 1 §). Föreskrifter ska meddelas genom lag om de bl.a. avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. kan dock, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Re- geringen får även meddela bl.a. föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med stöd av denna s.k. restkompetens kan regeringen t.ex. meddela gynnande föreskrifter, som visserligen avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter för enskilda eller ingrepp från det allmännas sida (8 kap. 2, 3 och och högskolor är myndigheter som lyder under re- Högskoleutbildning vid dessa lärosäten är frivillig och bestäm- melser om utbildningen är således gynnande föreskrifter som regeringen Det finns enbart några få bestämmelser på högskoleområ- det som kräver lagform. Dessa är dock inte aktuella för det som behand- las i denna proposition. Även om regeringen med stöd av sin restkompe- tens kan meddela föreskrifter om de statliga universiteten och högsko- 2017/18:204 lorna är inte förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde. För högskoleområdet har gjort det i högskolelagen (1992:1434). I förarbetena till högskolelagen konstaterade regeringen att ett högskoleväsende som har staten som huvudman från strikt konstitutionell synpunkt inte kräver någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade och deras betydelse för landet ansåg regeringen emellertid att de grundläggande målen och villkoren för verksamheten borde fastläggas av (prop. 1992/93:1, s. 25). I högskolelagen finns således grundläggande föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Därutöver finns föreskrifter i förordningar som har meddelats av regeringen och myndighetsföreskrifter. Trots att frågor inom det statliga högskoleområdet i huvudsak faller inom regeringens kompetensområde har sådana frågor varit föremål för ställningstagande . Det har därmed uppstått s.k. riksdagbindningar. Beroende på hur dessa har utformats har de blivit mer eller mindre bindande för utformningen av regeringens förordningsreglering. I de kommande kapitlen redogörs mer i detalj för bestämmelserna för respektive område som behandlas i denna proposition. I kapitel 6 redogörs således för bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning, i kapitel 7 för bestämmelser om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor och om högskolintroducerande utbildning, och slutligen i kapitel 8 för bestämmelser om ledningen för universitet och högskolor. Propositionen omfattar universitet och högskolor med statlig huvudman och som omfattas av högskolelagen. Kapitel 9 avser dock i , som är en s.k. enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina i enlighet med lag (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. I propositionen avses i fortsättningen med begreppen lärosäten och högskolor såväl statliga universitet som statliga högskolor. 6 Ett tydligare och mer förutsägbart tillträdessystem 6.1 Nuvarande tillträdesbestämmelser behöver förändras Bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning ska inte vara så komplexa att kvinnors och mäns möjligheter att påbörja eller återkomma till högskoleutbildning påverkas negativt. enkla att förstå, överblicka och att förhålla sig till för de sökande. också vara förutsägbara så att de sökande har en rimlig chans att i förväg bedöma sina möjligheter att kunna antas till olika utbildningar. melserna bör också i så stor utsträckning som möjligt vara utformade så att tidiga strategiska val inte behöver göras. Systemet behöver vara håll- Prop. 2017/18:204 bart över en rimligt och inte förändras ofta eller med kort fram- påverkas också tillträdet till högskoleutbildning av faktorer utanför högskolan, t.ex. av förändringar inom gymnasieskolan. För att göra det möjligt för kvinnor och män med olika bakgrund och i olika skeden av livet att söka och kunna antas till en högskoleutbildning behöver de förkunskaper som krävs, dvs. behörigheten till högskoleutbildning, kunna uppnås på olika sätt. Olika slags meriter ska också kunna ligga till grund för det urval som ska göras om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot. Det behöver finnas vägar in i högskolan som tar till vara sökandes kompetens oavsett var och när den har förvärvats. Systemet bör på ett övergripande plan främja jämställdhet och motverka social snedrekrytering. Dagens bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning började tilllämpas vid antagningen . Bestämmelserna har ändrats vid olika tillfällen, bl.a. på grund av att gymnasieskolan har reformerats t.ex. genom att en ny betygsskala har införts och för att tillträdesbestämmelserna har anpassats till olika grupper av sökande. Det har lett till att dagens bestämmelser är komplexa och svåra att överblicka i sin helhet.