prop · H50379 · 2018-02-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:79 i effekter av Arbetsförmedlingens Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om Arbetsförmedlingens program Arbetsmarknadsutbildning ger likvärdiga effekter i hela landet och om den eventuella variationen i effekt av detta program har förändrats . Resultaten visar att Norra marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning under den studerade tidsperioden –2011. Effekten är mer än dubbelt så hög i Norra jämfört med marknadsområdet medan skillnaderna i effektstorlek mellan marknadsområden för resterande marknadsområden är relativt små. efter påbörjat deltagande i utbildningen har fler deltagande individer en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp än jämförbara arbetslösa som inte deltagit i någon Den effekten av arbetsmarknadsutbildning har Regeringen anser att granskning är ett viktigt bidrag till Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med att tillhandahålla arbetsmarknadsutbildning på ett träffsäkert och effektivt sätt. instämmer i rekommendation till Arbetsförmedlingen att myndigheten vid effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program bör inkludera ett regionalt perspektiv för att bidra till att programmen ska ge likvärdiga effekter i olika regioner. Att kunna svara på frågan varför vissa delar av landet uppnått bättre effekter i form av övergångar till arbete än andra delar ger ett viktigt underlag i arbetet med att utveckla 2017/18:79 förmedlingen finner en god balans i avvägningar som gäller hur arbetsmarknadsutbildning upphandlas och kommer att följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med frågorna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Metod och genomförande.................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ 4Regeringens åtgärder med anledning av Arbetsmarknadsutbildning – små regionala skillnader i effekter RiR 2017:21 ............................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 2017/18:79 1 Ärendet och dess beredning överlämnade – små regionala skillnader i effekter (RiR 2017:21) till regeringen, se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Arbetsförmedlingens program Arbetsmarknadsutbildning består av yrkesinriktade utbildningar som syftar till att ge arbetssökande bättre möjligheter att få ett arbete och ge arbetsgivare bättre förutsättningar att få arbetssökande med lämplig kompetens. Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen utforma sin verksamhet så att den anpassas till de förutsättningar och behov som finns i olika delar av landet. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen tillhandahåller arbetsmarknadsutbildningar av god kvalitet i hela landet så att deltagarnas möjligheter att få ett arbete efter avslutad utbildning är likadana oavsett var den genomförs. Arbetsmarknadsutbildningarna upphandlas av Arbetsförmedlingen. De varar normalt som längst och är en av de mest kostsamma insatserna inom arbetsmarknadspolitiken. refererar till en tidigare granskning (RiR 2015:22) i vilken det framgick att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningen matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan. har undersökt om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning ger likvärdiga effekter i hela landet. Vidare har undersökt om den eventuella variationen i effekt av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar har förändrats . granskning baseras på registerdata från Arbetsförmedlingen och och begränsas till deltagande i arbetsmarknadsutbildning –2011. Analysen täcker därmed både en period före och en period efter det att Arbetsförmedlingen bildades . I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet centraliserades upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning, vilket menar kan ha haft en påverkan på effekten av arbetsmarknadsutbildning på regional nivå. Studien utgår ifrån Arbetsförmedlingens indelning i tio marknads- För att man ska kunna uttala sig om skillnader i effektnivå mellan de olika marknadsområdena anser att det bör finnas Skr. 2017/18:79 systematiska skillnader mellan olika marknadsområden och att dessa dessutom är stabila . Granskningen undersöker inte vilka faktorer som kan förklara en möjlig variation mellan olika marknadsområden men en generell diskussion förs utifrån bland annat tidigare studier av vilka faktorer och mekanismer som skulle kunna påverka utfallet. Granskningen visar att Norra marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning . Detta ser som en viktig information för Arbetsförmedlingens framtida arbete med att utveckla arbetsmarknadsutbildningen inom de olika marknadsområdena. Av resultaten framgår vidare att effekten är mer än dubbelt så hög i jämfört med marknadsområdet , medan skillnaderna i effektstorlek mellan resterande marknadsområden är relativt små. Om och utesluts varierar effekten på arbetsinkomst av arbetsmarknadsutbildning mellan för resterande marknadsområden. Resultaten visar vidare att variationen i effekten av arbetsmarknadsutbildning inte tycks ha ökat nämnvärt efter övergången till centraliserad upphandling av dessa utbildningar. Enligt tyder det på att Arbetsförmedlingen lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat, trots att upphandlingen sker centralt. Det kan dock enligt finnas skäl för Arbetsförmedlingen att närmare undersöka vilken geografisk upphandlingsnivå som bidrar till att ge bäst effekter efter deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Positiva men minskande effekter Resultaten av arbetsmarknadsutbildning för hela landet visar att fler deltagande individer, efter påbörjat deltagande i utbildningen, har en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp () än jämförbara arbetslösa som inte tagit del av arbetsmarknadsutbildning. Denna effekt av arbetsmarknadsutbildning har dock minskat . Under den första delen av den studerade tidsperioden (2006–2008) var andelen i gruppen som tagit del av en arbetsmarknadsutbildning och som hade en inkomst över ett prisbasbelopp högre än för jämförelsegruppen. Under den andra delen av perioden hade andelen sjunkit till . utesluter inte att de minskande genomsnittliga effekterna kan bero på ändrade upphandlingsrutiner. riktar följande rekommendation till Arbetsförmedlingen. •Arbetsförmedlingen bör vid effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program inkludera ett regionalt perspektiv för att bidra till att programmen ger likvärdiga effekter i olika regioner. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringens mål är att ska ha lägst arbetslöshet i EU 2020. För att nå dit har regeringen haft en bred jobbagenda där en aktiv arbetsmarknadspolitik är en viktig del. Trots att sysselsättningen ökar, och det råder brist på arbetskraft på delar av arbetsmarknaden, riskerar många arbetslösa att fastna i långvarig arbetslöshet. I detta läge är det viktigt att arbetsmarknadspolitiken på ett effektivt sätt tar till vara och utvecklar de arbetssökandes kompetens och underlättar för arbetsgivare att tillsätta de lediga jobben snabbare. Eftersom en allt större del av de arbetssökande har svårt att möta kraven på arbetsmarknaden på grund av kort utbildningsbakgrund, bristande erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden eller för att de behöver komplettera en tidigare utbildning, blir det allt viktigare att rusta arbetssökande kvinnor och män för jobb genom utbildning. Arbetsmarknadsutbildningen är ett komplement till den reguljära yrkesutbildningen. Det ska finnas flexibilitet att relativt snabbt kunna anpassa utbudet av arbetsmarknadsutbildning och utrusta de arbetssökande med de kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden. Arbetsgivares behov av kompetens och den långsiktiga kompetensförsörjningen inom branscher måste vara underlag för Arbetsförmedlingens strategiska planering. som Arbetsförmedlingens kontakter med arbetsgivare till stor del sker på lokal nivå, agerar många branscher främst nationellt och regionalt. Arbetsförmedlingen behöver anpassa sin arbetsmarknadsutbildning till regionala och lokala behov. Det kan göras genom nationellt eller regionalt initierade upphandlingar under förutsättning att de regionala och lokala behoven vägs in tillräckligt tydligt. Arbetsförmedlingen etablerar ett reviderat arbetssätt för att kartlägga behov och beställa upphandlade arbetsförmedlingstjänster. Regeringen delar uppfattning att det kan finnas skäl för Arbetsförmedlingen att närmare undersöka vilken geografisk upphandlingsnivå som bidrar till att ge bäst effekt efter deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Regeringen instämmer i rekommendation att Arbetsförmedlingen vid effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program bör inkludera ett regionalt perspektiv för att bidra till att programmen ger likvärdiga effekter i olika regioner. Att kunna svara på frågan varför vissa delar av landet uppnått bättre effekter i form av övergångar till arbete än andra delar ger ett viktigt underlag i arbetet med Skr. 2017/18:79 att utveckla arbetsmarknadsutbildningen och andra program inom arbetsmarknadspolitiken. Effektutvärdering innebär dock ett omfattande och resurskrävande analysarbete varför den förväntade nyttan behöver beaktas när Arbetsförmedlingen väljer vilka områden myndigheten ska genomföra effektutvärdering inom. Regeringen konstaterar att resultaten av genomförd arbetsmarknadsutbildning har börjat förbättras men att de är otillräckliga. Det är därför angeläget att Arbetsförmedlingen fortsätter utveckla och följa upp arbetsmarknadsutbildningen med fokus på att förbättra matchningen av arbetssökande med arbetsgivarnas kompetensförsörjningsbehov. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning är ett viktigt bidrag till Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med att tillhandahålla arbetsmarknadsutbildning på ett träffsäkert och effektivt sätt. Regeringen förväntar sig att Arbetsförmedlingen finner en god balans i avvägningen mellan nationell, regional och lokal upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen bör vid effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program inkludera ett regionalt perspektiv för att bidra till att programmen ger likvärdiga effekter i olika regioner. Regeringen kommer att följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete, inte minst hur resultaten efter genomförd arbetsmarknadsutbildning utvecklas. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – små regionala skillnader i eŒekter är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e˜ektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och e˜ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e˜ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e˜ektiv den statliga verksamheten är. E˜ektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . : , • 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 9 - 2 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 4 3 4 R I R 2 0 1 7 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – små regionala skillnader i effekter har granskat hur väl Arbetsförmedlingen lyckats med att skapa likvärdiga effekter i olika regioner för den arbetsmarknadspolitiska insatsen Arbetsmarknadsutbildning. Med region avses i denna granskning Arbetsförmedlingens marknadsområden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen. Företrädare för och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna (IFAU) och (IFAU) för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör , revisor samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Effekterna av Arbetsmarknadsutbildning har varierat Orsaker till skillnader i effektstorlek Metod för att skatta effekter Vilket utfall ska mätas? När ska effekterna mätas? Hur väl fungerar matchningen? svenska utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning Beskrivande statistik för deltagare per marknadsområde 2011 Till rapporten finns ytterligare en bilaga att ladda ned från . Denna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbetsförmedlingens program Arbetsmarknadsutbildning (AUB) syftar till att ge arbetssökande bättre möjligheter att få ett arbete och ge arbetsgivare bättre förutsättningar att få arbetssökande med lämplig kompetens. Arbetsförmedlingen ska enligt instruktion (2007:1030) utforma sin verksamhet så att den anpassas till de förutsättningar och behov i som finns olika delar av landet. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen tillhandahåller utbildningar av god kvalitet i hela landet så att deltagarnas möjligheter att få ett arbete efter avslutad AUB är likadana oavsett var utbildningen genomförs. Syftet med granskningen är att studera om AUB ger likvärdiga effekter i hela landet, det vill säga om AUB fungerar lika bra i olika regioner. Granskningen bygger på data från perioden –2011 och utgår ifrån Arbetsförmedlingens indelning i tio marknadsområden. På så sätt har det varit möjligt att analysera både en period före och en period efter Arbetsförmedlingens bildande . I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet centraliserades upphandlingen av AUB, vilket kan ha haft en påverkan på effekten av AUB på regional nivå. har i en tidigare granskning (RiR 2015:22) bland annat visat att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningarna matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan. Resultaten visar att Norra marknadsområde har levererat de högsta effekterna av AUB under hela den studerade tidsperioden. Detta är viktig information för Arbetsförmedlingen i ett framtida arbete med att utveckla AUB inom de olika marknadsområdena. Jämfört med marknadsområdet så är effekten mer än dubbelt så hög i . För resterande marknadsområden är dock skillnaderna i effektstorlek mellan marknadsområden relativt liten. Om och utesluts varierar effekten på arbetsinkomst av AUB mellan för resterande marknadsområden. Variationen i effekten av AUB tycks heller inte ha ökat nämnvärt efter att upphandlingen av AUB centraliserades i samband med att Arbetsförmedlingen grundades . Det tyder på att Arbetsförmedlingen, även då upphandlingen sker centralt, lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat. I granskningen Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? (RiR 2015:22) undersökte hur väl AUB motsvarade arbetsmarknadens efterfrågan och visade på skillnader mellan olika län. Bland annat rekommenderades att upphandlingen av AUB borde vara mer regionalt initierat. Resultaten i den här granskningen visar dock inte på någon R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G ökad spridning i effekter mellan marknadsområden efter införande av centraliserad upphandling. Ändå kan det finnas skäl för Arbetsförmedlingen att närmare undersöka vilken geografisk upphandlingsnivå som bidrar till att ge bäst effekter efter deltagande i AUB. Till exempel skulle det kunna vara så att den centrala upphandlingen påverkar alla regioner på ett liknande sätt. Då skulle alla marknadsområden påverkas på samma sätt som skillnaderna i effekt mellan marknadsområden inte skulle påverkas. Trots den förändrade nivån kan alltså spridningen i effekter vara lika stor som . Positiva men minskande effekter När resultaten av arbetsmarknadsutbildning för hela landet studeras har fler deltagande individer en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp, , än för jämförbara arbetslösa som inte tagit del av AUB efter påbörjad AUB. Jämförelsepersonerna väljs ut så att de är så lika deltagarna i AUB som möjligt och kommer från gruppen av öppet arbetslösa då deltagarna påbörjar AUB. Precis som i andra studier visar resultaten att effekten av AUB har minskat . Under den första delen av den studerade tidsperioden (2006–2008) var andelen i gruppen som tagit del av AUB med en inkomst över ett prisbasbelopp högre än för jämförelsegruppen. Under den andra delen av perioden hade andelen sjunkit till . Det går inte att utesluta att de minskande genomsnittliga effekterna beror på ändrade upphandlingsrutiner. Arbetsförmedlingen har i uppgift att utforma sin verksamhet så att den bedrivs effektivt och säkerställer att både arbetslösa och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig service i hela landet. De uppföljningar och utvärderingar som Arbetsförmedlingen genomför har ofta en nationell utgångspunkt. Exempelvis har Arbetsförmedlingen inte utvärderat AUB med ett regionalt perspektiv. Granskningens resultat visar på relativt små skillnader i effekt av att delta i AUB mellan de olika marknadsområdena. är AUB en kostsam insats och därför är det viktigt att den fungerar väl i hela landet och att Arbetsförmedlingen tar hänsyn till det regionala perspektivet i framtida utvärderingar av insatsen, något som inte tidigare gjorts. Med utgångspunkt från dessa resultat rekommenderar : •Arbetsförmedlingen bör vid effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program inkludera ett regionalt perspektiv för att bidra till att programmen ger likvärdiga effekter i olika regioner. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Arbetsmarknadsutbildning (AUB) är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att öka arbetssökandes möjligheter att få ett arbete samt att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med lämplig kompetens. AUB syftar alltså till att motverka flaskhalsar på arbetsmarknaden och underlätta strukturförändringar. Utbildningen varar normalt som längst och är en av de mest kostsamma insatserna inom arbetsmarknadspolitiken. deltog omkring 35 000 personer i insatsen och kostnaden uppgick till knappt 1,7 mdkr.1 har i en tidigare granskning poängterat att det finns farhågor att de utbildningar som erbjuds inom AUB inte svarar mot efterfrågan av arbetskraft på den lokala arbetsmarknaden.2 Granskningen konstaterade också att Arbetsförmedlingen kan förbättra arbetet med att anpassa sitt utbildningsutbud så att det bättre svarar mot vad som behövs på olika platser i landet. Granskningen pekade vidare på ett behov att genomföra mindre omfattande regionala upphandlingar av AUB för att på så sätt bättre anpassa utbildningarna till behoven. I granskningen genomfördes dock inga mätningar av effekter och denna granskning ska därför ses som en fortsättning där fokus ligger på skillnader i effekter av AUB, i form av förbättrade chanser att få ett arbete, mellan olika regioner. Det är dock rimligt att ha som utgångspunkt att om de efterfrågade inriktningarna och omfattningen av AUB skiljer sig från vad som erbjuds så kan det få konsekvenser för hur AUB fungerar. En sämre fungerande matchning skulle kunna innebära att chanserna att få ett arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning varierar mellan olika regioner. Syftet med denna granskning är att undersöka om AUB fungerar lika bra i olika regioner i landet. Som regioner används Arbetsförmedlingens marknadsområden. I förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen framgår bland annat att Arbetsförmedlingens verksamhet ska utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt. Arbetssökande och arbetsgivare ska ha tillgång till likvärdig service i hela landet, och verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet. Vad som innefattas i begreppet likvärdig service är inte klart definierat. När det gäller AUB anser att en central del i begreppet likvärdighet är att effekterna av att delta i programmet ska vara likvärdiga i olika delar av landet. Effekten av deltagande ska inte skilja sig åt när hänsyn tagits till faktorer som ligger utanför Arbetsförmedlingens kontroll. Detta gäller exempelvis skillnader i 1Statistik från Arbetsförmedlingen. 2Riksrevisionen (2015:22). R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S A R B E T S M A R K N A D S U T B I L D N I N G sökandesammansättning, regionala konjunkturskillnader etc. mellan olika marknadsområden. tolkning av likvärdiga effekter innebär att granskningen till exempel inte kan uttala sig om likvärdigheten i effekter för olika utbildningsinriktningar inom AUB. Tidigare studier visar att effekterna av AUB har varierat kraftig och har, enligt Arbetsförmedlingen (2016) och Liljeberg (2016), minskat påtagligt. Det är dock inte klarlagt vad de försämrade effekterna av arbetsmarknadsutbildningen beror på. Arbetsförmedlingen (2014) menar att sammansättningen av arbetssökande som tar del av AUB är väsentligt skild från hur den såg ut tidigare och att det har haft en påverkan på utfallet. Bland annat hävdas att individer som tillhör den grupp som står långt ifrån arbetsmarknaden är en väsentligt svagare grupp än tidigare.3 Liljeberg (2016) visar dock att effekten av att delta i AUB har avtagit för samtliga studerade grupper, och att effekterna skulle ha sjunkit även om deltagarsammansättningen inte hade förändrats . Det finns även en rad andra faktorer som potentiellt skulle kunna förklara varför effekterna av AUB varierar . Bland dessa finns konjunkturen, förändrade volymer i AUB (som skulle kunna påverka bland annat kvaliteten på utbildningen), borttagandet av 70-procentsmålet, etc.4 Ytterligare en faktor som kan ha påverkat effekten av AUB är det faktum att upphandlingen av AUB förändrades i och med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet . utfördes upphandlingen lokalt men sedan Arbetsförmedlingens verksamhet samlats i en myndighet sker upphandlingen centralt inom Arbetsförmedlingen.5 I Arbetsförmedlingen (2016) nämns detta som en möjlig förklaring till de försämrade effekterna av AUB. Det finns få studier som tagit fasta på att det kan finnas skillnader i hur väl AUB fungerar mellan regioner. granskning (2015:22) undersökte situationen och fann att det fanns skillnader mellan regioner i hur väl AUB motsvarade arbetsmarknadens efterfrågan. Även Statskontoret (2012) menar att anpassningen av AUB till arbetskraftsefterfrågan kan ifrågasättas. Om det finns en diskrepans mellan utbudet och efterfrågan av utbildning inom AUB i en 3Sedan år 2007 har stora utbudsstimulerande reformer inom sjukförsäkringen och etablering genomförts som ökat arbetskraftsdeltagandet bland svaga grupper. Bland annat består gruppen med förgymnasial utbildning i högre grad av individer som invandrat till och därmed också har bristande språkkunskaper och svårare att tillgodogöra sig utbildningen. Vidare har fokus varit på att anvisa grupper som står långt från arbetsmarknaden, och det har saknats en tydlighet i vad som är syftet med att anvisa en person till AUB då AUB i den interna styrningen (styrkortet) har använts som en aktivitet för personer som står långt från arbetsmarknaden. Med andra ord, det har funnits incitament att anordna utbildningar som inte nödvändigtvis avser att tillmötesgå en brist på arbetsmarknaden.