prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — säkerställa att lärare uppnår behörighet och legitimation i de skolformer som de undervisar i. framhåller att berörda huvudmän har haft god tid på sig att lösa frågan om legitimation och behörighet för aktuella personalgrupper och att en förlängning av undantaget inte bidrar till en Regeringen anser att det är av yttersta vikt att det är legiti- merade och behöriga lärare som bedriver undervisningen i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna för att skapa en likvärdig skola. Mot bakgrund av hur behörighetsläget ser ut anser dock regeringen, liksom utredningen och , att det är viktigt att de som är verksamma i dessa skolformer och har lång erfarenhet av att bedriva undervisningen får fortsätta undervisa även om de inte är behöriga. Utredningen poängterar även att den grupp lärare som Prop. 2017/18:182 omfattas av de förlängda övergångsbestämmelserna har en gedigen erfa- renhet av undervisning i aktuella skolformer. Behörighetsläget i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna är fortsatt svårt, men andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen är däremot hög. Mot bakgrund av ovanstående bedömer regeringen att övergångsbestämmelserna ska förlängas när det gäller undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i dessa skolformer. I likhet med SPSM och anser regeringen att det även finns ett behov av att se över förordningen om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna om skolchef och bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse i den nya lydelsen ska tillämpas första gången för verksamhet som bedrivs efter utgången av 2018. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Kommissionen föreslår dock ingen senare tillämpning för vissa bestämmelser. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget om ikraftträdande. Ett antal remissinstanser, t.ex. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, ett par kommuner och Kommuner och Landsting (SKL) anger dock att 2018 innebär ett alltför snabbt ikraftträdande. SKL anser att det är ange- läget att undvika oväntade och oönskade konsekvenser som en kort tids- planering riskerar att ge. kommun anger att utredningens för- slag på ikraftträdande av de reformer som föreslås inte ger tillräckligt med tid för huvudmän och verksamma inom skolan att förbereda sig. remissinstanserna ovan förespråkar i stället ett ikraftträdande tidigast Utredningen om att vända frånvaro till närvaros förslag: Överens- stämmer med regeringens förslag. Utredningen anger vidare att bör få ett förberedande uppdrag att bl.a. informera om kommande änd- ringar och genomföra ett långsiktigt implementeringsarbete. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte kom- menterat förslaget om ikraftträdande. framför att de inte har något att erinra mot förslaget. att den föreslagna tidsplanen med ikraftträdande 2018 inte är rimlig. Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioners förslag om förlängda övergångsbestämmelser: Överensstämm- er med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har lämnat synpunkter på tid- punkten för ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag Regeringen anser, likhet med flera av de remissinstanser som kommenterat ikraftträdandet, att huvudmännen måste få en rimlig tid för förberedelser för att genomföra förslagen. Regeringen bedömer dock att behovet av förberedelser är olika för de olika förslagen. Som angetts tidigare går regeringen inte vidare med förslag om nya placerings- och urvalsregler med lottning. När det gäller förslaget om att huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av eleverna på sina skolenheter (2 kap. 8 c § skollagen) bedömer regeringen att det finns möjligheter för huvudmännen att redan fr.o.m. vidta sådana åtgärder som beskrivs i avsnitt 5. Som där anges är det framför allt ett övergripande och strukturellt främjandearbete som åsyftas med inriktningsbestämmelsen. Enligt regeringen är det av vikt att ett sådant arbete inleds . När det gäller förslaget om att huvudmännen inom skolväsendet ska utse en skolchef för verksamheten (2 kap. 8 a § skollagen) gör regeringen bedömningen att huvudmännen kan behöva på sig för att göra eventuella överväganden och omställningar i sin organisation. Den lagändringen bör därför träda i kraft , men tillämpas på verksamhet som bedrivs efter utgången av 2018. Detsamma gäller förslaget om ett förtydligande av bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse inom ramen för Statens skolinspektions tillsyn (26 kap. 17 § skollagen). Huvudmännen bör få rimlig tid för att sätta sig in i förtydligandet och Skolinspektionen, som är den tillämpande myndigheten, kan behöva viss förberedelsetid. Bättre skydd för elever med frånvaro Eftersom förslagen om bättre skydd för elever med frånvaro i huvudsak innebär en mer precis reglering av skyldigheter som hemkommunen, huvudmännen och skolan redan har bör det inte krävas för förberedelse inför att bestämmelserna ska träda i kraft. Det är även lämpligt med ett ikraftträdande inför starten av det nya läsåret. De aktuella bestämmelserna bör därför träda i kraft . Utredningen anser att bör få ett förberedande uppdrag att bl.a. informera om kommande ändringar och genomföra ett långsiktigt implementeringsarbete. Regeringen konstaterar att fortlöpande bedriver utvecklingsinsatser och informerar om gällande bestämmelser. gav regeringen även och i uppdrag att tillsammans genomföra ett treårigt utvecklingsarbete som ska syfta till att förbättra samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och så att barn och unga får tidiga och samordnade insatser (U2017/01236/GV). Mot denna bakgrund bedömer regeringen att inte behöver ges något nytt uppdrag. Förlängda övergångsbestämmelser i vissa skolformer Eftersom nuvarande övergångsbestämmelser gäller till utgången av bör förslaget om förlängda övergångsbestämmelser träda i kraft . 11 Konsekvenser av förslagen 11.1 Konsekvenser för kommunerna Ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna åtföljas av en statlig finansiering. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Det ska således göras en analys av de konsekvenser som förslaget får för den kommunala självstyrelsen samt en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslaget om en allsidig social sammansättning Förslaget innebär att det införs en inriktningsbestämmelse som ålägger skolhuvudmännen att aktivt verka för att målsättningen om en mer allsidig social sammansättning av elever uppnås. Till skillnad från Skolkommis- sionen anser regeringen att förslaget innebär en viss inskränkning i den Ett sådant främjandearbete som åsyftas kan dock givetvis ingå i skolornas planering för en likvärdig utbild- Förslaget omfattar huvudmän för förskoleklass, grundskola och Den föreslagna bestämmelsen reglerar dock inte närmare hur huvudmännen ska agera för att positivt verka för att uppnå mål- Det måste i stället vara upp till varje huvudman att avgöra uti- från lokala förutsättningar och behov. Med hänsyn till det stora friutrymme huvudmännen får i detta hänseende bedöms inskränkningen i den kom- munala självstyrelsen vara begränsad. Ett mer aktivt arbete med att bryta skolsegregationen genom att verka för en mer socialt allsidig elevsammansättning bedöms bidra positivt till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. kommissionen framhållit är den ökande skolsegregationen en av de viktigaste utmaningarna den svenska skolan står inför. regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala själv- styrelsen som nödvändig och proportionerlig. Anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner har ökats med totalt 2018 för att ersätta kommunerna vid skollags- och läroplansförändringar 2017/18:182 utifrån förslag. Anslaget har beräknats öka med motsvarande belopp även (prop. 2017/18:1, utg. omr. 25 avsnitt 2.6.1, bet. 2017/18:FiU3, rskr. 2017/18:118). Kostnaden för författningsändringarna i denna proposition bedöms uppgå till . De enskilda huvudmännen kompenseras genom bidrag från elevernas hemkommuner. har gjort bedömningen att förslaget om en mer allsidig elevsammansättning, som riktas till huvudmännen och rektorerna, inte innebär några ökade kostnader för kommunerna. Regeringen bedömer dock att det nya åliggandet kan medföra vissa kostnader. Eftersom förslaget syftar till ett mer övergripande och strukturellt främjandearbete är det emellertid svårt att närmare beräkna de ekonomiska konsekvenserna. Vilken typ av åtgärder som huvudmännen väljer att genomföra kommer vidare att variera eftersom det är upp till varje huvudman att avgöra hur arbetet ska genomföras utifrån lokala förutsättningar och behov. Utöver det övergripande arbetet kan det även uppstå behov av andra åtgärder i syfte att verka för att målsättningen uppfylls. Som nämnts i avsnitt 5 kan det exempelvis bli aktuellt med uppsökande verksamhet till vårdnadshavare eller andra typer av informationsinsatser. Även de ekonomiska konsekvenserna för den här typen av åtgärder är svåra att närmare beräkna. För att ändå göra en uppskattning av vad det skulle kosta om en person inom huvudmannens organisation avsätter en del av sin tjänst för att t.ex. arbeta med att genomföra en informationskampanj kan följande exempel nämnas. Den genomsnittliga lönekostnaden kan beräknas utifrån en handläggares lön på (SCB 2016), vilket med semestertillägg, sociala avgifter och arbetsgivaravgifter på landar på en lönekostnad på . Det innebär en lönekostnad om ca 480 000 . De lokala förutsättningarna innebär att det naturligtvis varierar hur stor del av en årsarbetskraft som skulle behöva avsättas för ett sådant arbete. Som exempel kan nämnas att om av en årsarbetskraft skulle avsättas till detta uppgår kostnaden till . Det innebär för samtliga kommuners räkning en total kostnad på knappt 30 miljoner . De enskilda huvudmännen kompenseras genom bidrag från elevernas hemkommuner. Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att kommunerna bör ersättas med totalt . Enligt regeringens förslag som skiljer sig något från förslag (se avsnitt 6), införs det en bestämmelse i skollagen om att huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten. Enligt bedöms förslaget inte ställa några krav på att en ny befattning ska inrättas i kommunen utan utgångspunkten är att kommunen utifrån sin befintliga organisation ska bestämma vem eller vilka som ska ha funktionen som skolchef. I praktiken torde det enligt kommissionen i de allra flesta fall handla om den förvaltningschef som har ansvar för den aktuella delen av skolväsendet. förslaget därmed inte anses innebära några inskränkningar i kommuners möjlighet att styra och organisera sin verksamhet och därmed inte heller anses ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting (SKL), anser dock att förslaget om skolchef innebär en inskränkning i det kommunala självstyret. kommun och kommun saknar vidare beskrivningar av vilka konsekvenser förslaget får i relation till de övriga förslagen i betänkandet. kommun anser också att en konsekvensbeskrivning av funktionens dubbla roll gentemot staten och den egna huvudmannen bör genomlysas på nationell nivå. Regeringen gör, i likhet med bl.a. SKL, bedömningen att förslaget om skolchef innebär en viss begränsning av huvudmannens möjligheter att själv bestämma över sin organisation. Detta eftersom förslaget innebär att det inom kommunen ska finnas en skolchef och att denne ges en lagreglerad roll. Därmed utgör förslaget även en viss begränsning av det kommunala självstyret. Enligt förslaget är det dock upp till varje huvudman att besluta om hur befattningen ska utformas inom den egna organisationen. Det finns således ett stort utrymme att fritt utforma funktionen på ett sätt som passar huvudmannens organisation. Det finns t.ex. inget som hindrar att en och samma person har flera roller, exempelvis både som förvaltningschef och skolchef. Det måste därför anses vara fråga om en begränsad inskränkning. Syftet med förslaget är att införa ett krav på att någon har en utpekad roll att biträda huvudmannen med att tillse att föreskrifter följs och därmed främja en ökad nationell regelefterlevnad och en ökad likvärdighet för eleverna. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. När det gäller kommuns och kommuns synpunkter kan det framhållas att förslaget om skolchef är ett led i arbetet med att stärka huvudmannaskapet inom skolväsendet. Som angetts i avsnitt 4.2 har även andra åtgärder vidtagits på detta område. förslag har utformats så att de tillsammans ska bilda en sammanhållen strategi. Regeringen har vidare justerat förslaget om skolchef så att det tydligt framgår i lagen att dennes roll är att biträda huvudmännen när det gäller att följa nationell reglering. Skolchefen har dock därutöver inget särskilt ansvar gentemot staten. Enligt har förvaltningschefen i praktiken ett kommunalt uppdrag att värna de nationella målen. har gjort bedömningen att förslaget om skolchef inte medför några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. har vidare konstaterat att det finns någon form av skolchefsfunktion i alla kommuner även om den inte är författningsreglerad. Regeringen bedömer att även om förslaget innebär ett nytt åliggande för kommunerna är bestämmelsen utformad på ett sådant sätt att det finns ett stort friutrymme för kommunerna att utforma funktionen på ett sätt som passar huvudmannens organisation och inte föranleder nya kostnader. Regeringen bedömer således, i enlighet med kommissionen, att förslaget inte innebär några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Förslaget om statliga åtgärder för rättelse Syftet med förslaget om ändring i bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse, inom ramen för Statens skolinspektions tillsyn, är att förtydliga att statliga åtgärder för rättelse mot en kommun eller ett landsting är en motsvarighet till den möjlighet att återkalla ett godkännande som finns för enskilda huvudmän. Det innebär att statliga rättelseåtgärder ska aktualiseras i motsvarande situationer som när det blir aktuellt att återkalla ett godkännande för enskilda huvudmän. Som angetts tidigare är redan den nuvarande bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse ett principiellt ingrepp i ansvarsförhållandena mellan stat och kommun. Det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som en utökad användning av åtgärden kan innebära jämfört med måste enligt anses motiverat utifrån intresset av att så långt som möjligt ha likvärdiga sanktioner för kommunala och enskilda huvudmän. Regeringen instämmer i denna bedömning. Det övergripande syftet med rättelseåtgärderna är att för elevernas bästa inte låta allvarliga missförhållanden på kommunala skolor få fortgå . Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Förslaget innebär heller inget nytt åliggande för kommunerna varför det inte har några ekonomiska konsekvenser. Förslagen för att minska elevers frånvaro I likhet med utredningens bedömning anser regeringen att förslagen i fråga om elevers frånvaro är åtgärder inom ramen för den verksamhet som kommunerna är skyldiga att genomföra och inte leder till att den administration som finns för huvudmän, rektorer eller lärare sammantaget kommer att öka. Detta eftersom skolan har skyldighet att uppmärksamma, utreda och vidta åtgärder vid frånvaro. Förslagen innebär i huvudsak en mer precis reglering i frågor där en utökad reglering är nödvändig utifrån det övergripande syftet att elevers rätt till utbildning ska tillgodoses. Regeringen föreslår att andra offentliga huvudmän än hemkommunen ska vara skyldiga att lämna uppgifter till hemkommunen om en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet hos huvudmannen eller en utredning om upprepad eller längre frånvaro har inletts. Detta är en ny skyldighet för kommuner. Nuvarande reglering gäller enbart enskilda huvudmän. Hemkommunerna har dock redan en skyldighet att se till att barn får sin föreskrivna rätt till utbildning och regeringen bedömer att förslagen kommer att underlätta kommunens arbete med att aktivt bevaka och agera vid skolpliktiga elevers frånvaro. På samma sätt innebär förslaget om att hemkommunen vid behov ska samordna insatser främst en precisering av hur skyldigheten som redan åligger kommunen, dvs. ansvaret för att skolpliktiga elever får föreskriven utbildning, i vissa fall ska uppfyllas. har angett att flera av utredningens förslag innebär ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen bedömer dock, mot ovanstående bakgrund, att förslagen som här avses sammantaget får mycket begränsade konsekvenser för det kommunala självstyret. Det är i huvudsak förslaget om att även kommuner ska vara skyldiga att informera hemkommunen, när en elev börjar eller slutar vid en av deras skolor eller har en upprepad eller längre frånvaro, som innebär ett ingrepp i det kommunala självstyret. Övriga förslag innebär, som framgått ovan, mer en precisering av befintliga skyldigheter och kan endast marginellt anses begränsa det kommunala självstyret. Förslagen bedöms inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett förslagen. Regeringen bedömer vidare, i likhet med utredningen, att förslagen sammantaget inte bidrar till ökade kostnader för kommunerna. anger däremot att om de samlade förslagen som utredningen lagt fram genomförs så innebär det ökade kostnader och en ökad arbetsbörda. Bakgrunden till regeringens bedömning är, som framgått ovan, att de regleringar som här föreslås till stor del utgör förtydliganden av gällande bestämmelser. Enligt förslagen ges också kommunerna stor frihet att utforma arbetet. Införandet av uttrycket ”upprepad eller längre frånvaro” kan förvisso leda till en viss ökning av antalet ärenden som ska utredas och rapporteras. Regeringen bedömer dock att det stora flertalet fall av frånvaro som enligt förslaget ska utredas, redan med nuvarande bestämmelser ska utredas inom ramen för utredningsskyldigheten om särskilt stöd. Detta eftersom frånvaro påverkar elevens kunskapsutveckling negativt. Av de utredningar som trots allt tillkommer genom förslaget innebär detta i flera fall endast ett tidigareläggande av en utredning som ändå skulle genomföras , dvs. när problemen blivit så påtagliga att kravet på en utredning om särskilt stöd tydligt är uppfyllt. Detta måste även ställas i relation till att utredningen kan genomföras på ett sätt som är lämpligt i det enskilda fallet, vilket kan innebära en enklare utredning i vissa fall. Regeringen bedömer att de få fall som enligt förslaget ska utredas och som inte skulle utredas inom ramen för det nuvarande regelverket innebär en försumbar kostnad. Att frånvaro uppmärksammas tidigt och utreds på ett systematiskt sätt för att adekvata åtgärder ska kunna sättas in kan vidare leda till att mindre kostsamma åtgärder krävs för att komma tillrätta med en eventuell problematik. Vidare bedömer regeringen att en tydligare reglering vad gäller huvudmäns rapportering till elevernas respektive hemkommuner kommer att leda till ett mer systematiskt och kostnadseffektivt förfarande för hemkommunerna vid deras bevakning av skolpliktiga elevers rätt till föreskriven utbildning. Den begränsade kostnad som uppstår genom den nya skyldigheten för kommuner att rapportera frånvaro till hemkommunen kompenseras därmed av att kommunen i egenskap av hemkommun får lättare att utföra skolpliktsbevakningen. Förslaget om förlängda övergångsbestämmelser i vissa skolformer Förslaget innebär att övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg förlängs till utgången av när det gäller undervisning i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. Lärare med lång erfarenhet av undervisning i de aktuella skolformerna ges därmed möjlighet att till utgången av fortsätta att undervisa i dessa skolformer trots att de saknar behörighet. Regeringen bedömer att huvudmän därigenom ges förutsättningar att organisera sin verksamhet så 2017/18:182 att lärare kan ta del av t.ex. de behörighetsgivande kurserna inom Lärarlyftet II som tillhandahåller. Förslaget innebär inget nytt åliggande för kommunerna varför det inte innebär några ekonomiska konsekvenser. 11.2 Konsekvenser för enskilda huvudmän En grundprincip för skolväsendet är att regleringen i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett huvudman. Det innebär bl.a. att kommunens bidrag till enskilda skolhuvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Förslagen om en allsidig social sammansättning och skolchef Det krav som förslaget om allsidig social sammansättning innebär för enskilda huvudmän kompenseras genom det befintliga systemet med bidrag från elevernas hemkommuner. Det finns inte skäl att anta att förslagen får konsekvensen att fler eller färre elever jämfört med kommer att välja fristående skolor. Varken konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms således påverkas. På motsvarande sätt som för den kommunala självstyrelsen anser regeringen att förslaget om skolchef innebär en viss påverkan på de enskilda huvudmännens möjlighet att besluta om sin organisation. Detta ingrepp måste dock anses motiverat utifrån intresset att främja en ökad nationell regelefterlevnad och därmed även en ökad likvärdighet. Som framhåller innebär inte förslaget att det behöver inrättas någon ny tjänst för att leva upp till regleringen. Den enskilde huvudmannen ska själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Mot denna bakgrund anser regeringen, i motsats till , att förslaget är förenligt med de fristående skolornas karaktär och t.ex. aktiebolagslagens regler om den verkställande direktörens ansvar. Det finns enligt regeringens bedömning inget som hindrar att befattningen skolchef används inom den struktur som framgår av t.ex. aktiebolagslagen. Förslagen för att minska elevers frånvaro Regeringen bedömer vidare att förslagen gällande elevers frånvaro inte får några betydande konsekvenser vare sig organisatoriskt eller ekonomiskt för enskilda huvudmän. Förslagen innebär i huvudsak en mer precis reglering i frågor där en utökad reglering är nödvändig utifrån det över- gripande syftet att elevers rätt till utbildning ska tillgodoses. skyldighet att uppmärksamma, utreda och vidta åtgärder vid En enskild huvudman ska vidare rapportera frånvaro samt när en elev börjar eller slutar vid en skolenhet till hemkommunen. Införandet av uttrycket ”upprepad eller längre frånvaro” kan förvisso leda till en viss ökning av antalet ärenden som ska utredas och rapporteras. Detta måste dock ställas i relation till att utredningen kan genomföras på