prop · H503203 · 2018-04-12 00:00:00 — I diagrammet visas även sparandet exklusive de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2018.16 Dessa åtgärder är en starkt bidragande orsak till att sparandet 2018–2020 i den nu föreslagna budgeten inte förstärks i samma utsträckning som i föregående års budgetproposition. 2.2.1 Regeringens redovisning i budgetpropositionen I budgetpropositionen bedömer regeringen att det finansiella sparandet kommer ligga kvar på av BNP . Sparandet stärks och uppgår till av BNP . Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler utöver de åtgärder som föreslås i propositionen. Antagandet om oförändrade regler får som konsekvens, om inga nya åtgärder föreslås, att utgifterna växer långsammare än BNP, se faktaruta. tenderar skatteinkomsterna att växa i takt med BNP och därigenom förstärks det finansiella sparandet. Regeringen kallar detta den automatiska budgetförstärkningen. har gjort beräkningar av hur stor total effekt som antagandet om oförändrade regler ger upphov till. Uppskattningen är att den åtstramande effekten uppgår till i genomsnitt av BNP per år.17 Eftersom merparten av förslagen i budgeten rör det kommande budgetåret betyder antagandet i praktiken att regeringens prognoser ofta innehåller en åtstramande finanspolitik under framför allt den senare delen av prognoshorisonten och att sparandet därigenom förstärks. Denna effekt förklarar huvuddelen av den förstärkning av sparandet som uppstod – 2020 i budgetpropositionen , se diagram 2.18 I budgetproposition redovisar regeringen en indikator för den automatiska budgetförstärkningen som visar att denna förstärker sparandet med 0,4–0,av BNP 2018–2020.19 2017/18:1, tabell 9.1, för storleken på de åtgärder som har exkluderats. 17Ekonomistyrningsverket (2013). 2016/17:1, s. 537. 2017/18:1, s. 730. Det ska dock noteras att indikatorn för den automatiska budgetförstärkningen är residualberäknad och kan teoretiskt sett också innehålla volymförändringar som påverkar de statliga transfereringsanslagen. Regeringen har i årets ekonomiska propositioner särredovisat kostnaderna för asylsökande som tidigare ingick i denna post. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Regeringens prognoser baseras på antagandet om oförändrade regler Att utgifterna minskar i förhållande till BNP beror bl.a. på att i en del av de statliga transfereringssystemen är ersättningsnivåer och takkonstruktioner nominellt fastlagda tills ett nytt beslut tas. Det finns även en åtstramande effekt i framskrivningen av förvaltningsanslagen till statliga myndigheter. I den så kallade pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag görs ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss rationalisering förväntas av verksamheterna. I kommunsektorn är utgångspunkten att kommunerna respekterar balanskravet och strävar mot god ekonomisk hushållning. Det finns därmed en på förhand given relation mellan kommunsektorns inkomster och dess utgifter. Ett oförändrat regelverk innebär att de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att de generella statsbidragen är nominellt oförändrade. Prognosen för skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen. Regeringens beräkningsmetod innebär att nivån på den kommunala konsumtionen justeras om det behövs för att nå god ekonomisk hushållning. Utgiftsprognosen är därmed inte direkt kopplad till den befolkningsprognos som utgör grund för andra delar i budgeten. De åtgärder som föreslås i budgetpropositionen har stor betydelse för utvecklingen av det finansiella sparandet 2018–2020. Det utrymme som ges från den automatiska budgetförstärkningen tas i anspråk av de åtgärder som föreslås 2018 och 2019. Förstärkningen av sparandet 2020 beror enligt regeringen bl.a. på att en mindre del av den förväntade automatiska budgetförstärkningen tas i anspråk av de åtgärder som föreslås i propositionen. Det framgår också att utgifterna för migration och integration minskar 2018–2020 vilket bidrar till en förstärkning av sparandet.20 I budgetpropositionen föreslår regeringen 40 mdkr i ofinansierade åtgärder 2018 och aviserar också ytterligare åtgärder . Dessa åtgärder redovisas på ett detaljerat sätt i flera olika avsnitt i propositionen. I regeringens redovisning framgår det att den sammantagna aktiva finanspolitiken, det vill säga både de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen och de som beslutats tidigare, försvagar det finansiella sparandet med 0,4–0,av BNP –2020.21 I beskrivningen av den offentliga sektorns finanser redogör regeringen också för utvecklingen i olika delsektorer.22 I regeringens prognos är det den statliga sektorn som uppvisar överskott. Ålderspensionssystemet väntas i stort sett vara i balans medan kommunsektorn väntas uppvisa underskott på av BNP. Regeringen skriver att de demografiska förändringarna, med en ökad andel unga och äldre i befolkningen, ökar trycket på kommuner och landsting som står för 2017/18:1, s. 727–730. 21Ibid, s. 730. 22I de ekonomiska propositionerna har det funnits ett separat avsnitt om kommunsektorns finanser och sysselsättning. Detta avsnitt är borttaget i budgetpropositionen . Merparten av innehållet är flyttat till andra delar av propositionen. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N merparten av de offentliga välfärdstjänsterna. Regeringen förklarar utvecklingen inom kommunsektorn med att skatteunderlaget inte ökar i tillräcklig utsträckning för att möta den ökning av konsumtionen som motiveras av demografiska skäl. Regeringen aviserar permanenta höjningar av statsbidragen 2019 och 2020. Detta bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka konsumtionen i takt med det demografiskt betingade behovet utan att det behövs kommunalskattehöjningar eller nedskärningar i verksamheten.23 Förutom att utgifterna påverkas av den demografiska utvecklingen skriver regeringen också att konsumtionsutgifterna påverkas av mottagandet av asylsökande.24 Det finns dock ingen kvantifiering av hur mycket dessa två faktorer påverkar prognosen. I tidigare propositioner har regeringen redovisat en modellberäkning av hur konsumtionsvolymen, det vill säga mängden arbetade timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc., behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet. Denna beräkning finns inte med i budgetpropositionen . 2.2.2 iakttagelser och slutsatser konstaterar att den offentliga sektorns finansiella sparande i den senare delen av prognosperioden inte förstärks i samma omfattning som ofta varit fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att den finanspolitik som regeringen föreslår i budgetpropositionen utöver kommande budgetår också påverkar 2019 och 2020. har tidigare påtalat behovet av att i de ekonomiska propositionerna tydliggöra och diskutera den effekt som den s.k. automatiska budgetförstärkningen ger upphov till. De beräkningsantaganden som tillämpas i budgetberäkningen medför, tillsammans med den rådande demografiska utvecklingen, att ett tydligt prioriteringsbehov uppstår inom framför allt den kommunala välfärdsproduktionen.25 I budgetpropositionen har regeringen givit sin syn på behovet av prioriteringar avseende finansieringen av den kommunala välfärdsproduktionen. Detta har enligt ökat transparensen i beslutsunderlaget. Enligt uppgifter från tjänstemän på har det funnits en ambition att korta ned budgetpropositionerna, och därför har texten om kommunsektorns finanser minskats ned i budgetpropositionen för 2018.26 anser emellertid att regeringen är väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns utgifter. Det gör det svårt för en utomstående att 2017/18:1, s. 53. 24Ibid, s. 738. 25Se t. ex. (2016b), s. 23. 26E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T bedöma rimligheten i regeringens beräkningar. Den modellberäkning som regeringen tidigare redovisat av hur mycket konsumtionsvolymen behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet är enligt en bra utgångspunkt för att beskriva vilka faktorer och i vilken omfattning dessa påverkar sektorns utgifter. Denna beräkning redovisas inte i budgetpropositionen . Beräkningen behövs också för kunna bedöma hur väl underbyggd skrivningen rörande de demografiskt drivna utgifterna är. Den är särskilt viktig i de fall prognoserna pekar på att den kommunala konsumtionen inte ökar i takt med det demografiska behovet vilket var fallet i exempelvis ekonomiska vårproposition. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 De budgetpolitiska målen Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Målet blev genom ändring av budgetlagen obligatoriskt 2010 men har i praktiken gällt med oförändrad lydelse sedan 2000.27 Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att följa upp överskottsmålet . Detta görs normalt i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Viss uppföljning görs också i årsredovisningen för staten. 3.1.1 Regeringens uppföljning av överskottsmålet Överskottsmålets formulering ”i genomsnitt över en konjunkturcykel” komplicerar uppföljningen. Det grundläggande problemet är att det inte finns någon allmänt vedertagen metod för att uppskatta konjunkturläget. Regeringen använder därför ett antal indikatorer, utifrån vilka en samlad bedömning av målets uppfyllelse görs. Uppföljningen är både bakåt- och framåtblickande. tillämpar regeringen tre indikatorer: ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt (tioårsindikatorn), ett sjuårigt centrerat glidande medelvärde (sjuårsindikatorn) samt en beräkning av vad det finansiella sparandet skulle varit i ett normalt konjunkturläge, borträknat vissa engångseffekter (det strukturella sparandet). Regeringen konstaterar att den bakåtblickande tioårsindikatorn understiger överskottsmålet. Sjuårsindikatorn, som till lika delar är tillbakablickande och framåtblickande, når heller inte upp till nivån för målet. Det strukturella sparandet är emellertid högre än tioårsindikatorn och sjuårsindikatorn och regeringen bedömer att det offentliga sparandet enligt denna indikator är i linje med överskottsmålet , se tabell 2.28 Regeringen föreslår i budgetpropositionen att nivån på överskottsmålet ska ändras. Det nya målet föreslås bli att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt 1/av BNP över en konjunkturcykel. Ändringen i det budgetpolitiska ramverket ska enligt förslaget tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019.29 Det strukturella sparandet föreslås bli den enda 27Ursprungligen var målnivån av BNP. I samband med att premiepensionssystemet exkluderades från den offentliga sektorn 2007 genomfördes en teknisk nedjustering av målnivån från av BNP. Justeringen av målnivån motsvarade den tidens finansiella sparande i premiepensionssystemet. 2017/18:1, s. 212. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av den nya målnivån för överskottsmålet.30 Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet, andel av BNP respektive potentiell BNP Sjuårsindikatorn (1) Strukturellt sparande (2) Anm. (1) Genomsnitt av sparandet innevarande år och framåt respektive bakåt i tiden, justerat för engångseffekter . (2) Andel av potentiell BNP. Källa: Prop. 2017/18:1. I bedömningen av måluppfyllelsen fokuserar regeringen på indikatorn strukturellt sparande. Detta motiveras av att målet för det finansiella sparandet främst utgör ett riktmärke för finanspolitiken och att måluppfyllelsen i första hand analyseras i ett framåtblickande perspektiv. Regeringen bedömer att det strukturella sparandet ligger i linje med det nuvarande målet för det finansiella sparandet och det föreslagna målet som ska gälla från och med 2019.31 3.1.2 Andra bedömares syn på måluppfyllelsen av överskottsmålet I budgetpropositionen jämförs regeringens prognos med andra bedömares.32 Dessa prognoser är baserade på ett annat finanspolitiskt innehåll, vilket är naturligt då de inte hade kännedom om den finanspolitik som föreslås i budgetpropositionen. Regeringens bedömning av finansiellt och strukturellt sparande 2018 avviker inte påtagligt från flera av de andra bedömarna som exempelvis Europeiska kommissionen, och Ekonomistyrningsverket.33 Av särskilt intresse är jämförelser med och då de är regeringens expertmyndigheter. presenterade en ny prognos som innefattar den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen för 2018.34 bedömning av det finansiella sparandet 2018 är inte lika optimistisk som 2016/17:100, s. 84. 2017/18:1, s. 37 och 213. 32Ibid, avsnitt 9.4, s. 744–745. 33I november publicerade kommissionen en ny prognos där såväl det finansiella som strukturella sparandet 2018 ligger i linje med regeringens prognoser i budgetpropositionen, se Europeiska kommissionen (2017). 34Konjunkturinstitutet (2017b). 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringens prognos (se diagram 3). Som andel av BNP uppgår skillnaden till . Ännu större skillnad blir det när man betraktar det strukturella sparandet. I regeringens prognos uppgår det strukturella sparandet till av potentiell BNP medan bedömning är att det strukturella sparandet uppgår till av potentiell BNP. Att det uppstår en större skillnad mellan bedömningarna av det strukturella sparandet än av det finansiella beror på att regeringen och gör olika bedömningar av konjunkturläget (BNP-gapet).35 Den konjunkturella effekten – som avräknas i kalkylen av det strukturella sparandet – är större enligt bedömning. bedömer därmed att det s.k. BNP-gapet är större än i regeringens beräkning. bedömer vidare att det offentligfinansiella sparandet 2018 inte ligger i linje med vad som krävs för att nå varken den nuvarande eller den nya lägre föreslagna nivån på överskottsmålet. Diagram 3 Regeringens, och prognoser Procent av BNP, potentiell BNP resp. trend-BNP -0,1 Strukturellt/konjunkturjusterat sparande Källor: Prop. 2017/18:1, (2017b) samt (2017). 35BNP-gap är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. BNP-gapet är ett vanligt mått på det totala resursutnyttjandet i ekonomin. Ett negativt BNP-gap innebär att det finns lediga resurser i ekonomin. Ett positivt gap innebär däremot att resursutnyttjandet är högt. Potentiell BNP är den produktion som skulle uppnås vid fullt utnyttjande av de produktionsresurser som finns tillgängliga i ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå som löneökningstakten är stabil och därmed att inflationen ligger i linje med mål. Begreppet ”potentiell” avser därför inte den tekniskt sett högsta möjliga nivån utan den högsta nivå som är förenlig med stabil inflation. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T presenterade även en prognos där myndigheten har beaktat den finanspolitik som är föreslagen i budgetpropositionen . Bedömningen av det finansiella sparandet och det konjunkturjusterade sparandet ligger mycket nära den bedömning som gjorde, se diagram 3. Anledningen till att räknar med ett lägre finansiellt sparande än regeringen är främst att beräkningen bygger på en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen som är mindre gynnsam.36 Vidare bedömer myndigheten att varken det nuvarande målet eller det föreslagna målet uppnås –2019.37 3.1.3 iakttagelser och slutsatser Som framgår av avsnitt 2.1 har det finansiella sparandet reviderats upp betydligt . Till stor del har detta att göra med oförväntat starka skatteintäkter. har de tre indikatorerna för överskottsmålet visat på ett för lågt sparande. Det har endast varit under den senare delen av prognosperioden – mycket tack vare den automatiska budgetförstärkningen – som det finansiella sparandet uppgått till av BNP. Som framgår av avsnitt 2.2 har regeringen i budgetpropositionen aviserat nya reformer för åren 2019–2020 i en omfattning som i stort sett motverkar den effekt på sparandet som den automatiska budgetförstärkningen ger upphov till. Det finansiella och strukturella sparandet uppgår till nära, eller något över, av BNP respektive potentiell BNP i regeringens beräkningar. Det nuvarande överskottsmålet för det finansiella sparandet nås inte 2018 då det strukturella sparandet inte når av potentiell BNP. menar att det finns skäl att sikta mot ett lägre strukturellt sparande än av potentiell BNP 2018 för att anpassa sparandet mot det nya lägre målet som föreslås gälla . I det finanspolitiska ramverket är utgångspunkten att regeringen så tydligt som möjligt bör redovisa de faktorer den tagit hänsyn till i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. En transparent redovisning ger förutsättningar för en utomstående bedömare att granska regeringens ställningstagande.38 Förutom en samlad bedömning av indikatorerna lyfter ramverket särskilt fram osäkerheten i bedömningen och riskbilden som faktorer att väga in. noterar att regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna. 36Ekonomistyrningsverket (2017), s. 63. 37Ibid, s. 57. 2010/11:79, s. 23. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator för överskottsmålet, men det finns flera tillämpningsproblem. Det strukturella sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sätt. I beräkningen är exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) av central betydelse.39 Det innebär att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och det finns inte heller något officiellt utfall. De olika prognosmakarna använder delvis olika metoder för att beräkna det strukturella sparandet vilket ger olika resultat för såväl prognosår som utfallsår. Det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. Med tanke på de tillämpningsproblem som finns förknippade med det strukturella sparandet är det därför av stor vikt att regeringen är tydlig med vad som skiljer deras prognos på strukturellt sparande från andra bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i de granskade propositionerna kortfattade och knapphändiga med få förklaringar till varför prognoserna skiljer sig åt. En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. Utgiftstaket innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av . De utgifter som begränsas av taket utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter40, samt utgifterna för ålderspensionssystemet. Regeringen är skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids.41 Utgiftstaket utgör således en i förväg bestämd restriktion för budgetårets utgifter. Regeringen är också skyldig att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året.42 Det finns ett starkt samband mellan 39Ofta handlar skillnader i BNP-gapet om olika bedömningar av potentiell BNP. Se not 35 för mer om dessa begrepp. 40Mer precist ligger inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., under taket. 41Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 42Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203). R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T utgiftstaket, överskottsmålet och skatteuttaget. Ett finanspolitiskt ramverk som bygger på utgiftstak implicerar inte att utgiftskvoten behöver vara vare sig låg eller hög. Hur höga utgifterna och utgiftstaken ska vara avgörs av de politiska prioriteringar som föreslås av regering och beslutas av . Men en viss nivå på utgifterna kräver ett visst skatteuttag för att överskottsmålet ska nås. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket ger en indikation på vilken utgiftsnivå som gäller i det medelfristiga perspektivet. Detta tillsammans med överskottsmålet ger en tydlig indikation på vilket skatteuttag som kommer att krävas. har därför tidigare rekommenderat regeringen att motivera sina förslag till nya utgiftstak med redovisningar av regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning.43 Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgör budgeteringsmarginalen. Enligt ramverket ska denna skillnad i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas annorlunda än beräknat till följd av konjunkturutvecklingen. Regeringen använder sig av en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen. Den bör uppgå till av de takbegränsade utgifterna , för (t + 1), för det andra följande året (t + 2) och för det tredje tillkommande året (t + 3).44 3.2.1 Regeringens uppföljning av utgiftstaket Regeringen bedömer i budgetpropositionen att budgeteringsmarginalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i prognoserna över utgiftsutvecklingen. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli något större 2017 jämfört med den prognos som redovisades ekonomiska vårproposition. har budgeteringsmarginalen i stället blivit något mindre. Detta förklaras främst av de reformer som föreslås i budgetpropositionen.45 Med anledning av budgeteringsmarginalernas storlek skriver regeringen: ”Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.”46 43Riksrevisionen (2007) och (2016b). 2010/11:79, s. 28. 2017/18:1, s. 214. 46Ibid, s. 216. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Utgiftstak, takbegränsade utgifter och budgeteringsmarginal, mdkr Säkerhetsmarginal för osäkerhet i Källor: Prop. 2017/18:1 samt egna beräkningar. Regeringen lämnar också förslag på utgiftstakets nivå vilket är samma nivå som bedömdes ekonomiska vårproposition. Förslaget till nivå innebär att utgiftstakets andel av potentiell BNP växer från 2020.47 Därtill skriver regeringen att i ett tillkännagivande till regeringen har anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt.48 Regeringen avser att återkomma i frågan ekonomiska vårproposition.49 3.2.2 iakttagelser och slutsatser konstaterar att budgeteringsmarginalerna, även efter utgiftsförslagen i budgetpropositionen , är stora också med beaktande av säkerhetsmarginaler. Om marginalerna inte används för att öka utgifterna innebär det att utgiftstaken är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om regeringen däremot ökar statsutgifterna på ett sätt som budgeteringsmarginalen tillåter kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet.