prop · H50381 · 2018-01-23 00:00:00 — Den tekniska utvecklingen är vidare sådan att metoderna för elektronisk övervakning kan antas bli allt bättre. Vid en samlad bedömning konstaterar regeringen att övervägande skäl talar för att utöka möjligheterna att elektroniskt övervaka kontaktförbud till att avse även utvidgade kontaktförbud. 4.1.2Utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontaktförbud slås inte ihop Regeringens bedömning: Utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontaktförbud bör inte slås ihop. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hov- rätt och Justitiekanslern, har inga invändningar mot promemorians bedömning. anser att ett alternativ till den föreslagna lösningen med att göra det möjligt att kontrollera utvidgade kontaktförbud elektroniskt skulle vara att ta bort kravet på att beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud alltid måste föregås av ett utvidgat kontaktförbud och pekar på att man i så fall skulle kunna bevara nuvarande systematik med en upptrappning av ingripandenivån. föreslår att utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontaktförbud slås ihop eller i vart fall att distinktionen inte behöver framgå i alla bestämmelser som behandlar villkor om elektronisk övervakning. Domstolen har även vissa språkliga synpunkter på lagtextens utformning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt promemorian har brottsofferorganisationer ifrågasatt lagens grundstruktur. Det har gjorts gällande att trappan med successiva höjningar av ingripandenivån borde slopas och ett enklare regelverk tas fram. Kontaktförbudsärenden skulle kunna avgöras förutsättningslöst utifrån den risk för våld och trakasserier som finns och de åtgärder som kan vidtas för att motverka denna risk. Då skulle man, oavsett om det har gällt ett kontaktförbud, kunna meddela kontaktförbud med stora geografiska förbudsområden och villkora dessa med elektronisk övervakning, om risk- och proportionalitetsbedömningen i det enskilda fallet talar för det. (SOU 2008:81) presenterade ett förslag i den riktningen. Förslaget innebar att de två kontaktförbudsformerna utvidgat respektive särskilt utvidgat kontaktförbud (då utvidgat och särskilt utvidgat besöksförbud) skulle slås samman till en ny form, kontaktförbud med tillträdesförbud. I stället för att lagen skulle precisera vilka särskilda förutsättningar som skulle gälla för den nya förbudsformen föreslogs att proportionalitetsbedömningen skulle bli avgörande för förbudets tillämpning. Flera remissinstanser var dock kritiska till förslaget eftersom några särskilda kvalificerande förutsättningar inte föreslogs. Regeringen fann att kritiken var befogad och lämnade inte något förslag till sammanslagning (prop. 2010/11:45 s. 43–44). Regeringen pekade på fördelarna med möjligheten att successivt kunna vidta mer ingripande åtgärder med stegvis utökat skydd för den utsatta personen. Skillnaden mellan de utvidgade kontaktförbudsformerna blir mindre om elektronisk övervakning kan knytas till båda dessa och enligt promemorian blir argumenten för en sammanslagning därmed något starkare. delar den uppfattningen. Att förändra den grundläggande strukturen i regleringen på detta sätt skulle ha vissa fördelar, bl.a. genom att det skulle ge större möjligheter att ta hänsyn till vilket kontaktförbud som i det enskilda fallet framstår som det mest lämpliga. Det nuvarande systemet är emellertid inarbetat och möjlighet- 2017/18:81 erna till en successiv höjning av ingripandenivån gör det både mer förutsebart och rättssäkert jämfört med vad som skisseras i modellen ovan. Här måste också beaktas att det kan vara svårt att avgöra hur stor risk för våld, hot och trakasserier som kan finnas om de inblandade personerna exempelvis inte förekommit i liknande sammanhang tidigare (SOU 2008:81 s. 153–155 och Brå:s rapport 2015:3 s. 43–44). En ordning som inte gör skillnad på de olika utvidgade kontaktförbudsformerna skulle kunna kritiseras för att inte säkerställa att de allra mest ingripande åtgärderna enbart används när det är nödvändigt. Besluten skulle alltså i vissa fall riskera att bli onödigt ingripande. En något mindre långtgående ändring skulle vara att, som föreslår, ta bort kravet på att ett särskilt utvidgat kontaktförbud alltid ska föregås av ett utvidgat. Man skulle då behålla de olika ingripandenivåerna, men skulle gränserna mellan dem suddas ut genom att det skulle bli möjligt att hoppa direkt till det mest ingripande kontaktförbudet. Enligt regeringen skulle då de pedagogiska poängerna med att ha en s.k. sanktionstrappa riskera att gå förlorade. Dessutom skulle även en sådan ordning kunna kritiseras för att den inte säkerställer att de mest ingripande åtgärderna enbart används när det är nödvändigt. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att behålla grundstrukturen med utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud, men att göra det möjligt att villkora båda dessa kontaktförbudsformer med elektronisk övervakning. Möjligheten till successivt upptrappade ingripandenivåer anpassade efter vad som behövs och är rimligt efter omständigheterna i det enskilda fallet behålls därmed. förbättras möjligheterna att kontrollera att förbuden följs. föreslår i linje med detta att distinktionen mellan utvidgade respektive särskilt utvidgade kontaktförbud inte behöver framgå i alla bestämmelser som behandlar möjligheten att meddela villkor om elektronisk övervakning. Regeringen delar i och för sig den uppfattningen. Vikten av att använda sig av en successivt upptrappad ingripandenivå och att inte använda mer ingripande tvångsmedel än vad som är nödvändigt, talar dock för att det inte finns skäl att ändra grundstrukturen med såväl utvidgade som särskilt utvidgade kontaktförbud. 4.1.3Beviskraven för en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa en särskild lagregel om sänkt beviskrav när det gäller frågan om huruvida en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud har skett. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, som t.ex. Helsing- borgs tingsrätt och , har inga invändningar mot bedömningen. instämmer i promemorians bedömning om att beviskraven inte ska förändras och anför att en sådan ordning visserligen skulle kunna anses motiverad utifrån brottsbekämpande effektivitetssynpunkt, men att den inte svarar upp mot de krav som måste ställas på ett rättssäkert system. understryker att det är angeläget att det finns reella möjligheter att säkra bevisning när en överträdelse sker, för att detta ska kunna läggas till grund för beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud. () instämmer i promemorians bedömning, men påpekar att inte bara beviskraven som sådana är relevanta för regleringens effektivitet utan att det även är viktigt att bevisningen bedöms enligt ändamålsenliga rutiner med hjälp av goda kunskaper på området, inte minst om mäns våld mot kvinnor. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår alltså att den nuvarande grundstrukturen med en möjlighet till successivt upptrappad ingripandenivå behålls, men att även utvidgade kontaktförbud ska kunna övervakas elektroniskt. Ett annat sätt att skapa större förutsättningar för att övervaka kontaktförbud elektroniskt skulle vara att göra det möjligt att oftare besluta om särskilt utvidgade kontaktförbud. Det skulle kunna ske genom att beviskraven sänks när det gäller frågan om huruvida en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud har skett. Vilka krav som ska uppställas när det gäller frågan om en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud har skett med följden att det finns förutsättningar för att utfärda ett särskilt utvidgat kontaktförbud regleras inte i lagen. Det har dock inte ansetts tillräckligt att den som skyddas av kontaktförbudet uppger att en överträdelse har skett. I stället bör normalt krävas att bevisen för överträdelsen är så starka att det ska finnas tillräckliga skäl för åtal (, Lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder [. 2017, Zeteo] kommentaren till 2 § kontaktförbudslagen, se även s. 63). Tillräckliga skäl för åtal innebär ett högt ställt krav på bevisningens robusthet och överstiger nivåerna skälig misstanke och sannolika skäl. Brå har förklarat att de poliser och åklagare som Brå intervjuat har fört fram att det kan vara svårt att få fram tillräckliga bevis för överträdelser och därmed underlag för beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning (Brå:s rapport 2015:3 s. 59–60). Ett alternativ som har övervägts är att reglera beviskraven i lagen och att därvid uppställa ett lägre krav än det som har ansetts gälla. Att sänka beviskravet skulle vidga utrymmet för elektronisk övervakning. föreslog att elektronisk övervakning skulle vara möjlig om en överträdelse skett av ett tidigare meddelat kontaktförbud eller om sannolika skäl föreligger för att en överträdelse skett (SOU 2008:81). Elektronisk övervakning skulle alltså kunna beslutas redan vid sannolika skäl för en överträdelse. Om det längre fram i utredningen eller efter en domstolsprövning skulle visa sig att bevisningen inte var så stark som den först framstod, skulle beslutet om elektronisk övervakning omprövas och, normalt, hävas. anför skulle en sådan ordning kunna vara motiverad från effektivitetssynpunkt, men den skulle knappast svara upp mot de krav som bör ställas på ett rättssäkert system. Flera remissinstanser var kritiska till de lågt ställda beviskrav som förordade. Regeringen instämde i den kritiken och gick inte fram med något förslag. Regeringen förde bl.a. fram att en sådan ordning fick anses betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt (prop. 2010/11:45 s. 49–50). 2017/18:81 Enligt promemorian har också flera åklagare sagt sig vara tveksamma till en sänkning av beviskraven. Genom förslaget att göra det möjligt att förena även utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning kommer ett sådant kontaktförbud att bli betydligt mer effektivt. synpunkt att det måste finnas reella möjligheter att säkra bevisning när en överträdelse sker, kommer tillgodoses genom att elektronisk övervakning av ett utvidgat kontaktförbud kommer att förbättra möjligheten att bevisa överträdelser. Detta kommer troligtvis att bidra till att det kommer att finnas förutsättningar för att meddela särskilt utvidgade kontaktförbud i fler fall än . kommer behovet av särskilt utvidgade kontaktförbud inte att vara lika stort eftersom även utvidgade kontaktförbud kommer att kunna övervakas elektroniskt. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns skäl att införa en särskild lagregel om sänkt beviskrav när det gäller frågan om huruvida en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud har skett. Något sådant förslag lämnas därför inte. Regeringen instämmer däremot i universitets uppfattning att det är viktigt att bevisningen i kontaktförbudsärenden bedöms med hjälp av erfarenhet och goda kunskaper på området om bl.a. mäns våld mot kvinnor. 4.2När ska utvidgade kontaktförbud villkoras med elektronisk övervakning? Regeringens förslag: Utvidgade kontaktförbud ska villkoras med elektronisk övervakning, om ett tidigare kontaktförbud har överträtts och det inte finns särskilda skäl mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, som t.ex. Justitie- kanslern och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. förordar dock att förutsättningarna för elektronisk övervakning inte begränsas till att ett kontaktförbud har överträtts. Det bör också uppställas ett krav på att skyddspersonens lidande till följd av överträdelsen av kontaktförbudet är beaktansvärt. Samfundet betonar att kontaktförbud med elektronisk övervakning innebär ett avsevärt ingrepp i den personliga integriteten, att det kan anses som ett frihetsberövande enligt och att det är viktigt att en proportionalitetsbedömning görs när beslut fattas om kontaktförbud med elektronisk övervakning. () anser att det finns skäl att närmare överväga om villkor om elektronisk övervakning ska kunna meddelas även om ett kontaktförbud inte har överträtts. () anför att regleringen och förslaget innebär en slags dubbelbestraffning på så sätt att en överträdelse av ett kontaktförbud dels kan bestraffas i sig, dels kan ligga till grund för ett beslut om att den dömde ska underkastas elektronisk övervakning. , och framhåller att det finns skäl att överväga om inte den kvalificerade proportionalitetsregel som gäller för att kunna besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud bör gälla även när det är Prop. 2017/18:81 fråga om ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. pekar särskilt på att kravet på ”väsentligt tyngre” enligt 2 § tredje stycket kontaktförbudslagen (tidigare fjärde stycket) gällde redan från när särskilt utvidgat kontaktförbud infördes, dvs. innan möjligheten till elektronisk övervakning infördes. , (Nationellt centrum för kvinnofrid), () och anser att det faktum att det inte varit självklart att även icke-fysiska överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud kan läggas till grund för ett särskilt utvidgat kontaktförbud, talar för att man bör överväga en klargörande utformning av författningstexten för att säkerställa att även icke-fysiska överträdelser kan läggas till grund för ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. föreslår även att det ska göras tydligt i lagtext eller förarbeten att kontaktförbudet inte bara omfattar geografiska platser som bostad eller arbetsplats utan även kontakter via telefon eller internet. förespråkar att användningen av elektronisk övervakning begränsas till de fall där det är fråga om fysiska överträdelser av kontaktförbud. för kvinnojourer och tjejjourer i anser att man inte bör beakta inskränkningen i rörelsefrihet för den mot vilken förbudet gäller mer än nödvändigt. Skälen för regeringens förslag När ett kontaktförbud har överträtts ska ett utvidgat kontaktförbud kunna villkoras med elektronisk övervakning Regeringen föreslår alltså att även utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning. Frågan är vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en sådan övervakning ska kunna användas. Promemorians förslag innebär att ett kontaktförbud måste ha överträtts för att villkor om elektronisk övervakning ska kunna meddelas. sådan ordning skulle det vara tydligt vad som krävs för att elektronisk övervakning av ett utvidgat kontaktförbud ska kunna komma i fråga. skulle också innebära att elektronisk övervakning begränsas till de fall då det typiskt sett finns ett tydligt behov av sådan övervakning. dock ur skydds- och effektivitetssynpunkt argumentera för att det inte borde uppställas någon närmare begränsning för när utvidgade kontakt- förbud ska få villkoras med elektronisk övervakning. sitet anser att det finns skäl att närmare överväga om inte en begränsning till att en överträdelse har skett kan leda till ytterligare lidande för, och risk för allvarlig brottslighet mot, den som kontaktförbudet är avsett att Behovet av skydd måste givetvis stå i proportion till det integri- tetsintrång ett beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning innebär för den mot vilken beslutet riktar sig. anser dock att hänsynen till brottsoffret är viktigast. Enligt regeringens mening är hänsyn till den som utsatts eller riskerar att utsättas för förföljelse eller trakasserier av central betydelse. taktförbud syftar till att skydda brottsoffer och erbjuda dem ökad trygg- Om kontaktförbud inte respekteras försämras skyddet och trygghets- känslan för den enskilde och i förlängningen urholkas systemets tro- 2017/18:81 värdighet. En bättre övervakning och kontroll av att kontaktförbud följs kan däremot påverka både skyddet för den enskilde och systemets trovärdighet i positiv riktning. Elektronisk övervakning innebär emellertid ett kännbart ingrepp i en persons frihet redan genom att den övervakade personen måste bära en teknisk utrustning och vid straffansvar medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå (se närmare avsnitt 5.3). Kontaktförbudet kan riktas mot en person som inte är dömd för något brott. Rättssäkerhetsskäl talar för att ingripande tvångsmedel i sådana situationer måste vara underkastade starka rättssäkerhetsgarantier. Det är därför nödvändigt att i lagen precisera under vilka förutsättningar en elektronisk övervakning av utvidgade kontaktförbud ska kunna aktualiseras. För att få en tydlig koppling i bestämmelsen till risken för våld, hot och allvarliga trakasserier anser regeringen att man, som föreslås i promemorian, bör begränsa tillämpningsområdet för den nu aktuella bestämmelsen genom att uppställa ett krav på att den som avses med beslutet tidigare ska ha överträtt ett kontaktförbud. Utan en sådan begränsning skulle systemet kunna anses oförenligt med principen att betydande inskränkningar i någons frihet inte bör kunna ske utan att denne gjort sig skyldig till något brott (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2002/03:70, bilaga 5 och artikel 2 i protokoll nr 4 till ). Genom en sådan ordning behåller man den grundläggande systematiken med en successivt upptrappad ingripandenivå, dvs. ett kontaktförbudssystem som bygger på att misskötsamhet kan leda till ett mer ingripande kontaktförbud. Ett krav på en överträdelse av ett kontaktförbud bidrar också till att göra systemet mer förutsebart i fråga om när elektronisk övervakning kan komma att användas. Överträdelser kan ske av alla sorters kontaktförbud. Frågan är emellertid om det är rimligt att en överträdelse av ett ordinärt kontaktförbud ska kunna ligga till grund för ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. Regeringens förslag syftar till att bättre kunna kontrollera kontaktförbud när den som avses med förbudet har visat att han eller hon inte respekterar ett kontaktförbud. Mot den bakgrunden bör det inte krävas att det är ett utvidgat kontaktförbud som har överträtts för att kontaktförbudet ska kunna villkoras med elektronisk övervakning. Det innebär att ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning bör kunna följa på en överträdelse av ett ordinärt kontaktförbud. Däremot bör elektronisk övervakning inte kunna användas när ett utvidgat kontaktförbud meddelas enbart av det skälet att det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte skulle vara tillräckligt, dvs. utan att en överträdelse av ett kontaktförbud har skett. När är det fråga om en överträdelse? Kravet på att ett kontaktförbud ska ha överträtts för att ett utvidgat kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning innebär inte att det måste finnas en dom som gäller överträdelse av kontaktförbud som har fått laga kraft. När det gäller beviskraven har det emellertid i kontaktförbudsärenden inte ansetts räcka med att den som ska skyddas av ett kontaktförbud uppger att en överträdelse har skett. trädelsen bör vara så starka att det ska finns tillräckliga skäl för åtal (jfr avsnitt 4.1.3). Vid bedömning av vad som ska anses utgöra en överträdelse av ett kontaktförbud kan man få vägledning genom att se på tillämpningen av straffbestämmelsen i 24 § kontaktförbudslagen. Enligt 24 § döms den som bryter mot ett kontaktförbud för överträdelse av kontaktförbud. Ett ordinärt kontaktförbud tar i första hand sikte på direkta kontakter med personen förbudet avser att skydda, t.ex. att söka upp eller ringa till denne, men också andra åtgärder som sker i kontaktsyfte och som är ägnade att väcka den andra personens uppmärksamhet kan falla under förbudet. Kontaktförbudet innebär alltså även förbud mot att lämna ett meddelande till en tredje person för vidarebefordran till den som förbudet avser att skydda. Ett utvidgat kontaktförbud omfattar därutöver den som återkommande uppehåller sig i anslutning till någons bostad och tar närmast sikte på att någon försöker skrämmas genom att ständigt dyka upp, men utan att ta någon direkt kontakt (prop. 1987/88:137 s. 40–42 och NJA 2013 s. 1227). Från det straffbara området undantas ringa fall (24 § andra stycket). Det kan vara fråga om t.ex. kontakter som anses klart ursäktliga eller enstaka överträdelser när parterna har försonats och båda vill ha förbudet upphävt (prop. 1987/88:137 s. 52). Det kan också vara fråga om situationer där den som ska skyddas av kontaktförbudet har agerat eller på annat sätt gett den som avses med förbudet befogad anledning att anta att han eller hon ville ha en kontakt med honom eller henne (prop. 2010/11:45 s. 61–62). Även om det är fråga om en ringa överträdelse, som alltså inte är straffbar, så är det fråga om en överträdelse vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen i 2 § första stycket. Som sådan kan den alltså i och för sig beaktas vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska villkoras med elektronisk övervakning. Frågan är emellertid om det är rimligt att alla överträdelser, även t.ex. icke-fysiska sådana, ska kunna ligga till grund för ett beslut om utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. I promemorian konstateras att även icke-fysiska överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud kan läggas till grund för ett särskilt utvidgat kontaktförbud, men att förarbetena som behandlar frågan inte är så tydliga. Några remissinstanser anser att lagtexten bör klargöras för att säkerställa att även icke-fysiska överträdelser kan läggas till grund för ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. förespråkar å sin sida att användningen av elektronisk övervakning begränsas till de fall där det är fråga om fysiska överträdelser av kontaktförbud. Hovrätten anför att en elektronisk övervakning inte bidrar till att överträdelsen uppmärksammas eller att relevanta skyddsåtgärder kan vidtas mot överträdelsen om det är fråga om icke-fysiska överträdelser, exempelvis i form av kontakter via telefon, sms, e-post eller sociala medier. Den elektroniska övervakningen kan endast användas för att kontrollera att den som avses med ett kontaktförbud inte träder in i ett geografiskt förbudsområde. Den kan alltså inte användas för att kontrollera att det inte sker några icke-fysiska överträdelser. För att ett utvidgat kontaktförbud över huvud taget ska kunna meddelas måste dock även antas att ett ordinärt kontaktförbud, som kan omfatta både fysiska och icke-fysiska kontakter, inte är tillräckligt. Om den som avses med ett kontaktförbud i en sådan situation har visat att han eller hon inte respek- 2017/18:81 terar ett kontaktförbud, finns det enligt regeringen skäl att som huvudregel villkora kontaktförbudet med elektronisk övervakning. Detta bör gälla oavsett om den tidigare överträdelsen har varit fysisk eller ickefysisk. På så sätt tillgodoses det syfte med reformen som redovisas i avsnitt 4.1.1, nämligen att oftare förena kontaktförbud med elektronisk övervakning när det typiskt sett finns en risk för en överträdelse av ett kontaktförbud. Om det å andra sidan inte anses finnas en risk för fysiska överträdelser är det tveksamt om det överhuvudtaget finns förutsättningar för att besluta om ett utvidgat kontaktförbud, eftersom det i en sådan situation bör vara tillräckligt med ett ordinärt kontaktförbud (jfr 2 § kontaktförbudslagen). Det finns sammanfattningsvis inte skäl att i lagtexten närmare precisera vilken typ av överträdelser som kan leda till att ett utvidgat kontaktförbud villkoras med elektronisk övervakning, utan detta måste avgöras med hänsyn till villkoren och omständigheterna i det enskilda fallet. Med anledning av önskemål om att förtydliga lagtexten så att det framgår att kontakter via telefon eller internet omfattas, finns det anledning att påpeka att även kontakter via telefon eller internet i praxis ansetts vara överträdelser av kontaktförbud (jfr t.ex. NJA 2013 s. 1227). Regeringen anser inte att det finns skäl att reglera den saken särskilt i lagtexten. Det ska finnas en presumtion för elektronisk övervakning när en överträdelse har skett