prop · H503221 · 2018-04-12 00:00:00 — har flera kemiska varianter och analoger av fentanyl dykt upp till försäljning på internet. Fentanyl och dess analoger tillhör gruppen syntetiska opioider. Fentaylanaloger är ofta mycket potenta och en liten mängd kan orsaka en allvarlig intoxikation. Förutom deras smärtstillande egenskaper kan fentanyler orsaka andningsdepression och en överdos kan vara livshotande. I har 22 fentanylanaloger reglerats som narkotika (10 stycken) eller som hälsofarliga varor (12 stycken), varav 18 stycken reglerades Vid avsaknad av tillräcklig vetenskaplig grund för att regleras som hälsofarlig vara skulle enligt utredningens förslag en substans bli reglerad i den kategorin där den kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Klassificeringen i denna kategori skulle kvarstå till dess inkommer med ett nytt klassificeringsunderlag som visar på evidens för att varan uppfyller lagrekvisiten för omklassificering till narkotika eller hälsofarlig vara enligt befintlig lagstiftning. Regeringen delar synpunkt att klassificeringsprocessen riskerar att bli mer ineffektiv om det införs ytterligare en kategori. Införandet av ytterligare en kategori av hälsofarlig vara kan försena utredningarna eftersom tid tas i anspråk för att utreda substanser enligt den nya kategorin. Även om underlaget för klassificering av hälsofarliga varor i denna nya kategori föreslås kunna vara mindre omfattande och av svagare evidens, måste en utredning och därmed hela klassificerings- och förankringsprocessen genomföras. Processen fordrar resurser för både och andra myndigheter. Att ta fram flera underlag för samma substans innebär ett visst merarbete. Förutom komplettering av uppgifter tar beredningsprocessen för varje nytt underlag tid i anspråk. På grund av myndighetens begränsade resurser för arbete med att utreda nya psykoaktiva substanser innebär merarbetet för en substans att färre timmar kan läggas på utredning av andra prioriterade substanser. Skulle ytterligare en kategori hälsofarliga varor införas innebär detta att tre underlag kan behöva tas fram för samma substans. En del nya psykoaktiva substanser kommer in på den svenska marknaden för att försvinna. Att de försvinner kan bero på att de inte är efterfrågade av olika skäl som t.ex. att de inte är tillräckligt uppskattade eller att det finns andra substanser som konkurrerar. Tiden från det att dessa substanser uppmärksammas till dess att de försvinner från marknaden är ofta så kort att myndigheten inte hinner ta fram det underlag som krävs för att klassificera dem som hälsofarlig vara eller narkotika. Om en tredje nivå i klassningssystemet införs, kommer dessa substanser att behöva klassificeras i nivå två enligt lagen om hälsofarliga varor och därmed ta onödig tid i anspråk för olika myndigheter. Regeringen delar bedömning att de regelförändringar som föreslås i denna del inte är tillräckligt tydliga, vilket krävs för en rättssäker tillämpning av reglerna. Ändringen i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor skulle innebära att innehav av en substans klassificerad som hälsofarlig vara kan vara laglig i en situation och olaglig i en annan beroende på syftet med innehavet. Innehav skulle vara tillåtet då det inte är i överlåtelsesyfte, som det är tillåtet för och att omhänderta substansen och förstöra den enligt förstörandelagen. Det skulle bli otydligt för den enskilda medborgaren vilken lag som gäller och därför leda till rättsosäkerhet. Regeringen delar mening att syftet med innehavet lämpar sig mindre väl för att avgränsa kriminaliseringen. 2017/18:221 myndigheten anser att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor, såväl konstaterat hälsofarliga varor som de varor som kan antas vara hälsofarliga. Regeringen anser, liksom , att risken för att det blir mer svåröverblickbart och administrativt tyngre att hantera ett system av preparatklassificeringar, som består av flera listor, om ytterligare en lista tillförs bör beaktas. Regeringen delar farhåga att förslaget kan försvåra gränsdragningen mellan och ansvarsområden gällande arbetet med klassificering av nya psykoaktiva substanser. Regeringen bedömer att en reglering av en ny psykoaktiv substans i en lägre kategori innebär en risk att substansen blir kvar i den kategorin på grund av att det inte finns vetenskaplig grund som styrker lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika. Sammantaget bedömer regeringen att det inte bör införas en ny kategori av hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Arbetet med att bevaka och utreda de nya substanser som myndigheten får kännedom om är resurskrävande, och regeringen delar synpunkt att en långsiktigt stärkt finansiering ger myndigheten möjlighet att utveckla och effektivisera arbetet i linje med utredarens intentioner. Det är regeringens bedömning att förstärkning av nuvarande resurser inom befintlig lagstiftning leder till en väsentlig kapacitetsförbättring för att snabbare kunna klassificera nya psykoaktiva substanser som kommer ut på den svenska marknaden. Regeringens bedömning: Den ökande förekomsten av nya psykoaktiva substanser är ett allvarligt problem som motiverar ett effektivt system för skyndsam klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Ett system med generiska definitioner i betydelsen att substanserna klassificeras i grupper utifrån sin kemiska grundstruktur, s.k. generisk klassning, skulle medföra att fler substanser snabbare omfattades av lagstiftningen på området. Ett sådant system är dock svårförenligt med de rättssäkerhetskrav som bör ställas när det gäller narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika måste den ha konstaterats vara beroendeframkallande eller ha euforiserande effekter eller med lätthet kunna omvandlas till en sådan vara. På motsvarande sätt ska en substans för att klassificeras som hälsofarlig vara på grund av sina inneboende egenskaper ha konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa samt användas eller antas användas i berusningssyfte eller för annan påverkan. Något system med generisk klassificering bör med nuvarande kunskapsunderlag inte införas. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. En sådan analys ska innefatta möjligheterna att införa förbud mot hela grupper av likartade substanser. I avvaktan på en sådan utredning föreslår regeringen flera åtgärder för att ytterligare effektivisera processen att förbjuda nya narkotiska substanser som kommer ut på marknaden, vilka redovisas i avsnitten 5 och 7. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positivt inställda till att behålla det nuvarande systemet för klassificering av narkotika och hälsofarliga varor genom uppräkning av substanserna enskilt. delar utredningens bedömning att regleringen av narkotika och hälsofarliga varor inte bör ske genom s.k. generiska definitioner med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som måste ställas på en straffrättslig reglering. Även Hovrätten för delar utredningens bedömning att det finns tungt vägande skäl emot användandet av såväl en generisk som en verkansbaserad eller analog definition i samband med klassificering för reglering av narkotika och hälsofarliga varor. Inte minst den förutsebarhet och klarhet som krävs för att en straffrättslig reglering ska motsvara grundläggande rättssäkerhetskrav gör en sådan reglering olämplig. () anser att det är bra att utredningen föreslår att behålla enskild substansklassning av nya psykoaktiva substanser. Små skillnader i kemisk struktur kan ha stora konsekvenser för farmakologisk/toxisk effekt, vilket gör att ett system med generisk klassning i och för sig blir offensivt men trubbigt och kommer att inkludera substanser utan narkotiska effekter. anser att ett sådant system inte heller kan vara heltäckande, då helt skilda strukturer kan ge liknande biologiska effekter. lyfter också fram vikten av att bedöma substansernas ”potens” (dos-respons- effekt). Alla substanser är farliga i tillräckligt hög dos. bedömning är att klassningen ska baseras på substansens beroendemekanism och euforiserande (belönande) effekt. delar utredningens bedömning men vill framhålla värdet av den tydlighet som en generisk eller analog klassificeringsmodell skulle innebära beträffande samhällets syn på brottslig droghantering. bedömer att det bästa är att klassa de enskilda drogerna för sig men öka tempot i arbetet. Några remissinstanser anser att det finns fördelar med generisk klassning av narkotika och hälsofarliga varor. är positivt till förslaget att inte använda generisk definition av rättssäkerhetsskäl men saknar en tydlig förklaring till att generisk klassificering kunnat accepteras i andra länder men inte kan accepteras i . Svenska kemisamfundet anser att generisk klassificering bör införas eftersom det nuvarande systemet medför avsevärda fördröjningar och stora insatser krävs 2017/18:221 från myndigheter innan sådana substanser kan förbjudas samt att det även är av intresse att svenska lagar och förordningar överensstämmer med besluten i omgivande länder som t.ex. , , och som redan har infört generiska definitioner. anser att den snabbt ökade handeln med s.k. analoger (liknar annan substans med känd kemisk struktur eller effekt) motiverar gruppklassning av narkotika respektive hälsofarliga varor. Skälen för regeringens bedömning: I regleras de substanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor genom en uppräkning av substanserna enskilt, antingen i någon av de internationella konventioner på området som har tillträtt eller i en bilaga till förordningen om kontroll av narkotika (se 8 § narkotikastrafflagen [1968:64] och 2 § förordningen [1992:1554] om kontroll av narkotika) eller förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor (2 § i nämnda förordning). För att en substans ska kunna klassificeras nationellt och föras in i bilagorna till någon av förordningarna krävs att substansen uppfyller de lagstadgade kriterierna för narkotika eller hälsofarliga varor. Dessa framgår av 8 § narkotikastrafflagen respektive 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Narkotika definieras som läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter. Hälsofarliga varor är varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Fram till dess att regeringen fattar beslut om att klassificera en substans som antingen narkotika eller hälsofarlig vara och beslutet vunnit laga kraft kan den säljas lagligt på den svenska marknaden. Den tid en sådan substans kan säljas lagligt varierar och avgörs ofta av tillgänglig kunskap om substansens hälsoeffekt och laboratoriers möjligheter att analysera substansen. Det är vanligt att substanser som förbjuds ersätts på marknaden av nya substanser med liknande egenskaper där den kemiska strukturen har ändrats. Ett alternativt sätt att reglera substanser eller varor skulle kunna vara att använda ett generiskt system eller s.k. familjeklassificering i betydelsen att regleringen skulle avse en hel grupp eller delar av grupper av substanser som har en gemensam grundstruktur eller grupper av substanser som liknar en redan reglerad substans. En fördel med generiska definitioner är att de omfattar en obestämd mängd substanser, inklusive sådana som ännu inte finns på marknaden. Med generisk klassificering är en substans olaglig redan första gången den hanteras i under förutsättning att den bedöms omfattas av en generisk definition och uppfylla övriga kriterier för att utgöra narkotika eller hälsofarlig vara. Substansen behöver med andra ord inte föras in i bilagan till förordningen om kontroll av narkotika eller förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att vara effektiv bör en generisk definition vara bred och på så sätt reglera en tillräckligt stor grupp av nya psykoaktiva substanser. Regleringen bör också vara träffsäker och bara ta med de substanser som uppfyller kriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. De kemiska grundstrukturernas mångfald medför att det inte är praktiskt möjligt att helt ersätta de individuellt uppräknade substanserna med generiska definitioner utan att definitionerna då blir alldeles för vida. Införandet av generiska definitioner kräver således kompletterande uppräkningsdefinitioner. En fullständig effektivitet i detta avseende kan därför inte uppnås med generiska definitioner. Straffskalan för narkotikabrott av normalgraden är fängelse i högst . För grovt narkotikabrott är straffskalan fängelse i lägst två och högst och för synnerligen grovt narkotikabrott fängelse i lägst sex och högst . Den som gör sig skyldig till brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kan dömas till böter eller fängelse i högst . Fängelse är den mest ingripande åtgärd som staten kan använda mot sina medborgare och det innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Det kan inte komma i fråga att föreskriva ett straffrättsligt ansvar för narkotikabrott om en substans är harmlös. Det bör endast vara aktuellt att, genom generiska definitioner, reglera substanser som uppfyller grundkriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika (att de har beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter) eller hälsofarliga varor (bl.a. att de medför fara för människors liv eller hälsa). Att konstruera kemiska grundstrukturer som, oavsett den kemiska sammansättningen i övrigt, med säkerhet uppfyller kriterierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor är dock inte möjligt utan att göra dem så snäva att de i praktiken fungerar som uppräkningsdefinitioner. har i sitt remissvar framhållit att små skillnader i kemisk struktur kan ha stora konsekvenser för farmakologisk/toxisk effekt och att generiska definitioner kommer att inkludera substanser utan narkotiska effekter. Det generiska system som i stället bör tillämpas för narkotika och hälsofarliga varor är ett system där de generiska definitionerna endast utgör ett första led i bedömningen av om en substans bör klassificeras. Som ett andra led måste substansens egenskaper konstateras uppfylla kriterierna i övrigt, och denna bedömning blir av högsta relevans vid tillämpningen av regelverken. Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Det är en av anledningarna till att substanser i vissa fall utreds innan de klassificeras. Generisk klassificering kan därmed ifrågasättas från straffrättslig synpunkt. I praktiken kan det bli mycket svårt för en enskild att i förväg kontrollera vad som är tillåtet och otillåtet. Ett grundläggande rättssäkerhetskrav är att en klassificeringsmodell lever upp till den straffrättsliga legalitetsprincipens krav. Av legalitetsprincipen följer bl.a. att tillämpningsområdet för en straffbestämmelse ska vara entydigt och klart. Av lagen ska den enskilde kunna utläsa när och hur han eller hon kan komma att bli föremål för straffrättsliga ingripanden. Med stöd av legalitetsprincipen kan det därmed ställas bestämda och höga krav på strafflagstift- 2017/18:221 ningens begriplighet och precision. Det finns risk för att det inte kan åstadkommas med generisk klassificering. Det kan ifrågasättas om det är förenligt med legalitetsprincipen att en enskild kan bli föremål för straffansvar baserat på en sådan oförutsägbar lagstiftning som generiska definitioner skulle innebära. I detta sammanhang kan det också konstateras att samma substans kan komma att bedömas olika beroende på det rådande kunskapsläget vid bedömningstillfället, trots ett oförändrat regelverk. Att en substans bedömts som tillåten innebär alltså inte med nödvändighet att den är tillåten även . framhåller i sitt remissvar att det saknas en tydlig förklaring till varför generisk klassificering kunnat accepteras i andra länder men inte kan accepteras i . I t.ex. och kan genom respektive lands generiska definitioner substanser som inte har psykoaktiv effekt omfattas av narkotikadefinitionen. Av förarbetena till ländernas författningar framgår att ett förbud mot att hantera en substans som omfattas av en generisk grupp gäller fram till dess att den specifika substansen genom en författningsändring uttryckligen har undantagits från förbudet. Det finns således risk att en person kan dömas för brott mot narkotikalagen trots att substansen varit harmlös. Som ovan nämnts kan det inte komma i fråga att föreskriva ett straffrättsligt ansvar för narkotikabrott om en substans är harmlös. En sådan rättstillämpning riskerar vidare att underminera respekten för narkotikabegreppet. Generiska definitioner innebär att det inte är möjligt att ange samtliga substanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor eftersom det inte är specifika substanser som räknas upp i förteckningarna. I stället anges vissa kemiska grundstrukturer. Hur många olika substanser som kan skapas med samma grundstruktur är ofta okänt. Syftet med ett generiskt system är just att reglera det okända. Det är främst i det avseendet ett sådant system ger en effektiv reglering av missbrukssubstanser. Det ligger alltså i sakens natur att ett generiskt klassificeringssystem inte kan uppnå samma nivå av precision och förutsägbarhet som dagens uppräkningsdefinitioner där det vid varje given tidpunkt är möjligt att ange vilka substanser som är narkotika eller hälsofarliga varor. Detta förhållande är oundvikligt och måste accepteras om generiska definitioner ska införas. Vid en generisk definition kan det därför uppstå fråga om huruvida en viss substans ska betraktas som narkotika eller hälsofarlig vara eller inte, vilket kan behöva avgöras i domstol. Tveksamheter kring en substans rättsliga status kan främst uppstå om någon hanterar en substans som inte har bedömts tidigare. Även om substansens kemiska struktur konstateras omfattas av en generisk definition kan det finnas olika uppfattningar om substansens egenskaper. Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Bedömningarna kan försvåras om mängdmaterialet är litet, om tillgängligheten till data om substansen är låg osv. Om uppgiften att avgöra vad som är tillåtet eller otillåtet åläggs dom- stolarna, skulle det inte vara förrän efter en lagakraftvunnen dom som en substans rättsliga status blir klarlagd. Innan frågan avgjorts genom ett mål, sannolikt i flera instanser, skulle det vara oklart om det är lagligt eller olagligt att hantera substansen. Vissa nya substanser får snabbt en stor spridning i landet. Det medför att åtskilliga åtal kan komma att väckas vid flera tingsrätter då statusfrågan ännu inte rättsligt avgjorts. Tingsrätterna kan göra olika bedömningar och antalet överklagade mål kan bli stort. Till detta kommer att en sådan ordning riskerar att belasta rättssystemet eftersom det sannolikt skulle åberopas en mängd olika expertvittnen i sådana mål. Om i stället en expertgrupp eller ett laboratorium skulle ha till uppgift att bedöma substansers rättsliga status, t.ex. innan åtal väcks, skulle detta troligen medföra längre utredningstider. Dessutom kompliceras bedömningen av de skäl som redovisats ovan, varför ett utlåtande från en expertgrupp eller ett laboratorium ändå skulle kunna ifrågasättas inom ramen för ett brottmål. Utöver detta skulle bedömningarna kunna ge olika utfall vid olika tillfällen, trots en oförändrad reglering, eftersom kunskapen om en substans egenskaper kan förändras . Samma typ av hantering av en substans skulle kunna bedömas som laglig , men olaglig . Gränsen för när en substans övergår från att vara tillåten till otillåten skulle alltså vara flytande. Om en substans skulle anses omfattas av en generisk definition, skulle svårigheter kunna uppstå vid straffmätningen. Innan substanser tas upp på förteckningarna över narkotika eller hälsofarliga varor har substanserna utretts och konstaterats uppfylla kriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. I det underlag som eller ger in till regeringen i samband med en framställan om att substansen ska klassificeras, framgår ofta uppgifter som ger vägledning om substansens farlighet. I underlaget finns ofta uppgifter från om dödsfall analytiskt kopplade till substansen och patologiska fynd som gjorts vid sådana obduktionsärenden. Vidare finns uppgifter från Giftinformationscentralen om registrerade förgiftningsfall av substansen, generella individuella hälsorisker, exponeringssätt, verkningsmekanism samt likheter med andra substanser. Uppgifterna kan ha betydelse vid straffmätningen. Ett sådant system väcker också frågan om vilken möjlighet myndigheterna skulle ha att göra en framställan om klassificering genom uppräkning av en substans som parallellt är föremål för domstolsprövning. Svårigheter för brottsutredande och tillståndsgivande myndigheter kan och normalt vara behjälpliga när det gäller frågor om vilka substanser som är klassificerade och vilka krav som gäller för att dessa ska få hanteras. Med ett generiskt system skulle det sannolikt uppstå situationer då myndigheterna själva inte kan besvara sådana frågor utan att först behöva genomföra en utredning av substansen, eller behöva invänta att en pågående domstolsprocess avslutas. Flera andra myndigheter har olika ansvarsområden, skyldigheter och befogenheter beroende på om det finns misstanke om brott. Det är därför av vikt att en myndighet relativt snabbt kan konstatera om en substans är 2017/18:221 laglig eller olaglig. Det gäller inte minst för polis, tull och åklagare. Generiska definitioner kan på så sätt förorsaka oklarheter om vilka åtgärder en myndighet får vidta i en specifik situation. Både med dagens klassificeringssystem och med ett generiskt system måste en rutinanalys genomföras som ett första steg i en substansanalys för att identifiera en substans. Om rutinanalysen inte ger någon träff, görs en strukturutredning av vilken det framgår vilken substans det är fråga om. Med dagens klassificeringssystem kontrollerar sedan i regel det analyserande laboratoriet om substansen är upptagen på förteckningarna över narkotika eller hälsofarliga varor och noterar detta på analysbeskedet. Frågan om huruvida en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara besvaras alltså normalt av laboratoriet. Med ett generiskt system ska det i stället bedömas om substansen omfattas av den generiska definitionen samt vilka egenskaper substansen har. Dessa bedömningar är komplicerade och kan, som ovan nämnts, göras t.ex. av ett laboratorium, en expertgrupp eller av domstolarna, beroende på hur systemet utformas. Med generiska definitioner är det alltså inte alltid möjligt för ett laboratorium att besvara frågan om huruvida en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara. Principiella invändningar mot generiska definitioner kan göras också mot bakgrund av osäkerheten de orsakar för företag. Enligt lagen om kontroll av narkotika och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor är det möjligt att söka tillstånd för att hantera klassificerade substanser. Det är dock endast för vissa i lag stadgade ändamål som tillstånd kan ges, såsom t.ex. medicinskt, vetenskapligt eller industriellt ändamål. Huruvida användandet av en viss substans i en industriell verksamhet kräver tillstånd kan vara komplicerat att avgöra både för företagen och för myndigheterna om en generisk definition skulle tillämpas.