prop · H60316 · 2018-11-27 00:00:00 — Remissinstanserna Justitiekanslern pekar på att utvidgningen av självständiga brottsbekämpning kan minska risken för brister bl.a. vid vissa åtgärder och med dokumentationen. Övriga remiss- instanser tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på förslaget. 2018/19:16 Skälen för regeringens förslag: är en unik myndig- hetsresurs med aktiv sjöövervakning året runt och omfattande kapacitet att verka till sjöss. Med det följer naturligt att upprätt- håller en särskild kompetens i fråga om sådana brott som är relaterade till denna verksamhet. Trots det är myndighetens rättsliga förutsättningar att delta i brottsbekämpningen relativt begränsade. brottsbekämpande roll har vuxit successivt och ser olika ut beroende på vilken typ av brott det enskilda ingripandet avser. Beträffande vissa enstaka brottstyper omfattar den en självständig rätt att inleda förundersökning. I andra fall är rollen i varierande grad mer begränsad, t.ex. till en ren biträdesroll. Detta leder till att flera andra myndigheter i stor utsträckning måste involveras i det dagliga arbetet. Som flera remissinstanser påpekar riskerar en sådan ordning att bli in- effektiv och bidra till längre handläggningstider. I förhållande till allmänheten och till andra brottsbekämpande myndigheter riskerar den nuvarande regleringen att leda till att myndighetens roll framstår som otydlig. Effektivitets- och rättssäkerhetsskäl talar därför för att utöka brottsbekämpande roll och göra den mer självständig. finns problem med överlappande ansvarsområden och dubbla roller. Detta är dock inte unikt för , utan finns också hos bl.a. och . En effektiv brottsbekämp- ning kräver att myndigheters specialkompetens inom givna ramar kan tas tillvara i såväl brottsbekämpningen som kontroll- och tillsynsverksam- heten. Vid t.ex. kontroller till sjöss saknas möjlighet att snabbt få till stånd bevissäkring och andra åtgärder på annat sätt än genom att låta en kustbevakningstjänsteman svara för dessa. Det finns alltså inte något realistiskt och praktiskt genomförbart alternativ till att myndigheten i någon mån har dubbla roller och ansvarsområden som överlappar med andra myndigheters. En sådan ordning förenklar dessutom för enskilda och minimerar deras myndighetskontakter. särskilda kompetens innebär att vinsterna med ett mer självständigt ansvar främst finns för brottsbekämpningen till sjöss. Av effektivitetsskäl bör därför en utvidgning av ansvaret begränsas till att i huvudsak avse sådana brott som har ett naturligt samband med myndighetens huvuduppdrag sjöövervakning. En tydligare och mer enhetlig reglering kan också – i motsats till det som anför – innebära att rättssäkerheten stärks. utvidgade ansvar inom vissa områden syftar inte till att ändra och åklagarväsendets generella och övergri- pande ansvar för brottsbekämpningen. Utgångspunkten bör alltså även fortsättningsvis vara att har huvudansvaret för brotts- bekämpningen, och därmed alltid rätt och skyldighet att ingripa mot alla typer av brott. En lagstiftning som ger ett utökat och mer självständigt ansvar för brottsbekämpningen möjliggör dock för den myndighet som finns på plats att agera mer effektivt och under eget ansvar, vilket är ett sätt att minska eventuella brister så som Justitie- kanslern framhåller. Detta är av särskild vikt då ofta befinner sig i områden med i övrigt relativt låg myndighetsnärvaro. Därmed kommer samhällets resurser till bättre användning, vilket också kan bidra till att fler brott beivras. Direkt och indirekt brottsbekämpning Regeringens förslag: brottsbekämpande arbete ska regleras i två olika verksamhetskategorier – den direkta och den indi- rekta brottsbekämpningen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några särskilda synpunkter Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet benämns dessa områden för det direkta respektive indirekta brottsbekämpningsområdet. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: räknas som en brottsbekämpande myndighet och har vissa brottsbekämpande uppgifter. Utgångspunkten för reformen är att myndigheten ska ges tydligt regle- rade möjligheter att agera självständigt mot sådan brottslighet som har en naturlig anknytning till myndighetens befintliga sjöövervakning. På så sätt skapas förutsättningar för en rättssäker och effektiv bekämpning av sjörelaterad brottslighet. Denna verksamhetskategori bör kallas Kustbe- vakningens direkta brottsbekämpning. Ett effektivt utnyttjande av myndigheternas resurser, tillsammans med det förhållandet att oftast kommer först till en brotts- plats till sjöss, motiverar dock att myndigheten ges möjlighet att agera även utanför det område där myndigheten har ett självständigt ansvar. bör därför under vissa förutsättningar kunna ingripa också mot brott som har en svagare koppling till myndighetens befintliga kärnverksamhet. Denna verksamhetskategori bör kallas Kustbevakning- ens indirekta brottsbekämpning. 9.2Vilka uppgifter ska ha inom den direkta brottsbekämpningen? Regeringens förslag: ska, i fråga om brott inom den direkta brottsbekämpningen, självständigt få vidta en rad åtgärder. Rätten att utreda brott ska innefatta en rätt att inleda och i vissa fall bedriva förundersökning. ska dock inte ges rätt att inleda förundersökning beträffande brott som omfattas av den direkta brottsbekämpningen enbart på grund av att de har begåtts i maritima zoner. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot för- F.d. anför dock att inte bara bör kunna lämna över en förundersökning till åklagare, utan även till , särskilt när det gäller blandbrottslighet eller brottslig- het med förgreningar på land. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. 2018/19:16 Skälen för regeringens förslag: Reformen innebär att Kustbevakning- en på egen hand ska kunna utföra uppgifter som ligger främst hos . För att tydliggöra själv- ständiga och utvidgade ansvar för brottsbekämpningen bör det, på motsvarande sätt som i polislagen, framgå vad som hör till myndighetens uppgifter inom den direkta brottsbekämpningen: att självständigt före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid miss- tanke om brott, utreda brott eller beivra brott. För att självständigt ska kunna utreda brott krävs att den ges rätt att inleda och i vissa fall bedriva förundersökning. Förunder- sökningsrätten inom den direkta brottsbekämpningen bör utformas efter mönster av vad som redan gäller för myndigheten på vissa områden och för respektive , när någon av dessa leder förundersökning. När det gäller brott som omfattas av den direkta brottsbekämpningen enbart på grund av att de har begåtts i maritima zoner, saknas en naturlig koppling mellan brottet och specialkompetens. Det finns därför skäl att i dessa fall begränsa Kustbe- vakningens rätt att inleda förundersökning. I stället bör regleringen i 23 kap. tillämpas. Om det i ett enskilt fall skulle visa sig att uppgiften att leda en viss förundersökning är för komplicerad, bör alltid ha möjlighet att lämna över ärendet till åklagare. Det finns inte anledning att för räkning göra avsteg från principen att åklagaren ska ta över ledningen av förundersökningen i de fall där saken inte är av enkel beskaffenhet och det finns någon som är skäligen misstänkt eller när det annars är påkallat av särskilda skäl. Regeringen bedömer däremot att det inte finns tillräckliga skäl för att även ska kunna lämna över en inledd förundersökning till . Vid fall av blandbrottslighet, och där det finns ett sakligt samband mellan de olika gärningarna, är det ofta lämpligare att förundersökningen beträffande alla brott inleds av . Väljer ändå att inleda en förundersökning och därefter bedömer att det finns skäl att överlämna utredningen, bör överlämnandet göras till åklagare. 9.3Vilka brott ska omfattas av den direkta brottsbekämpningen? Regeringens förslag: Den direkta brottsbekämpningen ska omfatta brott som gäller •vattenförorening och annan miljölagstiftning •samtliga brott som har begåtts i maritima zoner. Regeringen ska i förordning få bestämma att ytterligare brott ska ingå i den direkta brottsbekämpningen, förutsatt att brotten endast har böter i straffskalan. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att brott mot smugglingslagen och lagen (1981:533) om fiskevårdsområden ska omfattas av den direkta brottsbe- kämpningen, men att brott mot fartygssäkerhetslagen (2003:364), barlastvattenlagen (2009:1165) och lagen om skydd för geografisk information inte ska göra det. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska anges vilka brott mot föreskrifter i förordning med endast böter i straffskalan som ska omfattas. Utredningens förslag om vilka miljöbrott och brott i maritima zoner som ska ingå i den direkta brottsbe- kämpningen skiljer sig också till viss del från regeringens. anser att det bör övervägas om inte även artskyddsbrott enligt ska ingå i den direkta brottsbekämpningen. vårdsverket anför vidare att det bör övervägas om inte ytterligare miljö- brott bör ingå. beträffande smugglingsbrott inte bör införas utan ytterligare övervä- ganden om vilka typer av förseelser som ett sådant ansvar bör omfatta. är tveksamt till att i lag hänvisa till straffbestämmelser i Övriga remissinstanser har inte några särskilda synpunkter. Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utkastet föreslår att hela 29 kap. 1 § första stycket 1 ska ingå i den direkta brottsbekämpningen. Remissinstanserna Transportstyrelsen anser att straffbestämmelserna i lagen om hamnskydd bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. och vattenmyndigheten välkomnar att får ett direkt brottsbekämpande ansvar för fiskebrotten, men önskar att Havs- och vattenmyndighetens ansvar i samband med dessa utredningar och bestämmelsens omfattning förtydligas. anser vidare att brott enligt 29 kap. 4 § som begås i Natura 2000-områden bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. ningen menar att hänvisningen till 29 kap. 1 § första stycket 1 miljö- balken bör begränsas till utsläpp från fritidsfartyg. anför att tillgreppsbrott, hantering av sjöfynd enligt lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd samt samtliga fiskebrott som anmäls inom geografiska tillämpningsområde bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. och Statens maritima muséer är positiva till att brott mot kulturmiljölagen (1988:950) och lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerar- fartyget omfattas av den direkta brottsbekämpningen. Statens maritima muséer har framhållit att detta ger bättre möjligheter att bl.a. motverka och utreda fornminnesbrott. Övriga remissinstanser har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för avgränsningen av den direkta brottsbekämpningen Syftet med reformen är bl.a. att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna arbeta mer effektivt genom att kompetens och resurser på ett lämpligt sätt i större utsträckning kommer till nytta i brottsbekämpningen. Detta motiverar en lösning som innebär att Kustbe- vakningen, även om också i fortsättningen bör ha huvudansvaret, självständigt får bekämpa brott som typiskt sett har en naturlig koppling till myndighetens uppdrag att bedriva sjöövervakning, och där utredningen av brotten ofta kan påbörjas och slutföras på brotts- platsen eller i nära anslutning till brottet. På så vis kan onödigt dubbel- arbete och förlängda handläggningstider undvikas. Det kan också leda till att fler brott upp. Med ett sådant synsätt bör självständiga brottsbe- kämpning i första hand omfatta sjörelaterade brott, dvs. brott med en uppenbar anknytning till vatten och trafik på eller i anslutning till vatten. Därutöver bör också vissa andra typer av brott med anknytning till såväl land som vatten aktualiseras, om brotten naturligt berör den verksamhet som bedriver. Däremot bör brott som visserligen skulle kunna begås till sjöss, men där saknar kompetens eller resurser, inte ingå i den direkta brottsbekämpningen. Av dessa skäl bör t.ex. tillgreppsbrott inte ingå i den direkta brottsbekämpningen. Ett annat exempel är våldsbrott som begås ombord på fartyg i färjetrafik, bl.a. eftersom utredningen i de fallen ofta är komplex och som regel enklast genomförs när fartyget nått hamn. Vattenförorening och annan miljölagstiftning bör även fortsättningsvis få inleda förundersökning när det gäller brott mot vattenföroreningslagens utsläppsförbud. Regleringen i om dumpning av avfall har vidare ett tydligt samband med vattenföroreningslagen. Det är både resurseffektivt och ändamålsenligt att låta ta ett samlat ansvar för brottsbekämpningen på området. Dessutom kan samlade ansvar bidra till ett bättre tillsynsarbete för länsstyrelserna. Sådana brott bör därför ingå i direkta brottsbekämpning. I finns också regler om olika typer av skyddade områden, såsom naturvårds- och fågelskyddsområden. Dessa utmärks inte sällan av att de är relativt svårtillgängliga och geografiskt mycket spridda. Kustbe- vakningens särskilda förmåga att övervaka sådana områden innebär att brott mot regleringarna lämpligen bör utredas av myndigheten, och därmed omfattas av dess direkta brottsbekämpning. Genom ges dessutom skydd för den miljön då marinvetenskaplig forskning inte får bedrivas från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att det finns tillstånd för forskningen eller utan att den har anmälts. Eftersom tillstånd utfärdas av , är det lämpligt att låta den brottstypen ingå i myndig- hetens direkta brottsbekämpning. När det gäller artskyddsbrott kan konstateras att ett effektivt skydd för arter är viktigt, och de flesta av de artskyddsbrott som upptäcker är sannolikt av enkel karaktär, t.ex. brott mot bestämmelserna om fridlysning. Artskyddsbrott bör därför ingå i det den direkta brottsbe- kämpningen. När det gäller brott mot fiskeförbudet anser regeringen att detta har ett sådant samband med verksamhet att det är naturligt att låta brottet ingå i den direkta brottsbekämpningen. Det finns även skäl att låta vissa miljöbrott som rör utsläpp ingå i den direkta brottsbekämp- ningen. Som pekar på bör dock endast utsläpp från fritidsfartyg, dvs. fartyg (skepp eller båtar) som endast används för sport- eller fritidsändamål, ingå i den direkta brottsbekämpningen. I fråga om otillåten miljöverksamhet avseende hantering av ammu- nition som innehåller bly finns också en sådan anknytning till Kust- bevakningens verksamhet att brottet bör ingå i den direkta brottsbekämp- ningen. Avgränsningen av den direkta brottsbekämpningen avseende miljö- lagstiftningen bör alltså följa naturliga verksamhets- områden. bör även fortsättningsvis ha rätt att inleda och bedriva förundersökning om rattfylleri och sjöfylleri. I linje med synsättet att den direkta brottsbekämpningen bör omfatta brott med en uppenbar anknyt- ning till vatten och trafik på eller i anslutning till vatten är det även natur- ligt att ge ett självständigt ansvar för ytterligare brott mot sjölagen, då de har stark anknytning till sjöfart och fartyg. I Kust- bevakningens direkta brottsbekämpning bör därför bl.a. brott som vårds- löshet i sjötrafik, olika former av s.k. smitning och vissa försummelser av befälhavare ingå. Även i fortsättningen bör dock mer krävande utred- ningar om främst vårdslöshet i sjötrafik ledas av åklagare. normala verksamhet inom sjötrafik och sjösäkerhet har också en naturlig anknytning till brott mot lagarna om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled, hamn och flottled. Det gäller också mönstringslagen (1983:929) och lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. Brott mot dessa lagar kan alltså komma att upptäcka inom ramen för sin befintliga verksamhet. Det bör i huvudsak vara fråga om brott där en utredning relativt snabbt kan färdigställas och där sakkunskap om bl.a. förhållanden till sjöss och på fartyg kan bidra till en effektiv handläggning av brottsutredningarna. Även sådana brott ska därför omfattas av direkta brottsbekämpning. Samma argument kan också föras för att fartygssäkerhetslagen, lagen (1994:1776) om skatt på energi och barlastvattenlagen bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. Myndighetens nuvarande verksamhet och uppbyggda kompetens inom dessa områden medför att även de brotten bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. har enligt nuvarande lagstiftning vissa befogenheter att ingripa mot brott mot lagen om sjöfartsskydd och deltar efter överens- kommelse med Transportstyrelsen i tillsynsarbetet. Det innebär att Kust- bevakningen ofta upptäcker brott mot sjöfartsskyddet. Dessa brott har mot den bakgrunden ett sådant samband med den verksamhet som Kust- bevakningen bedriver att de bör omfattas av den direkta brottsbekämp- ningen. Straffbestämmelser med anknytning till bl.a. skyddsobjekt och andra skyddsområden finns i skyddslagen (2010:305). är den civila myndighet som oftast är först på brottsplatsen när det gäller sådana vattenområden som beslutats vara skyddsobjekt. Lagstiftningens starka samband med verksamhet leder till att brott mot skyddslagen också bör ingå i den direkta brottsbekämpningen. Motsvarande skäl gör sig även gällande beträffande brott mot lagen om skydd för geografisk information. Sådan brottslighet bör därför också omfattas av direkta brottsbekämpning. Även lagen om hamnskydd innehåller viss skyddslagstiftning. Där finns straffbestämmelser för bl.a. situationer när en hamninnehavare utövar verksamhet i hamnen utan att ha en godkänd hamnskyddsplan. Dessa brott får dock, trots att Transportstyrelsen är av en annan uppfatt- ning, anses sakna sådant samband med verksamhet att de bör omfattas av den direkta brottsbekämpningen. Regleringen av fiskebrott är komplicerad och brottstypen kräver ofta sakkunskap och ibland också närmare kännedom om områdena där fiske bedrivs. kompetens när det gäller fiskebrotten talar för att dessa bör ingå i myndighetens direkta brottsbekämpning. Det avser, utöver fiskelagen, även alla överträdelser av lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Den nuvarande regleringen innebär att såväl och åklagare som normalt är involverade i utredningen av brott mot fiskelagstiftningen. önskar att Kustbevak- ningen ska ta ett större ansvar för fiskebrotten på så sätt att samtliga fiskebrott som anmäls inom geografiska tillämpnings- område ska utredas av , oavsett vilken myndighet som har mottagit anmälan. utvidgade ansvar inom vissa områden syftar dock inte till att inskränka andra myndigheters ansvar. Befintlig ordning bör därför inte ändras. ska alltså även i fortsättningen ha det övergripande och generella ansvaret för fiskebrott. Regeringen konstaterar att Havs- och vattenmyndigheten önskar ett förtydligande av myndighetens ansvar vid de brottsutredningar som kan komma att bedriva med stöd av den föreslagna Prop. 2018/19:16 regleringen. Det saknas dock inom ramen för detta lagstiftningsarbete möjlighet att närmare se över Havs- och vattenmyndighetens uppdrag och ansvar. kompetens när det gäller jaktbrott till sjöss talar vidare för att dessa bör ingå i myndighetens direkta brottsbekämpning. I sådana utredningar kan visserligen inte sällan finnas skäl för Kustbevak- ningen att ta hjälp av i det brottsutredande arbetet. Avstånden till polisiära resurser motiverar likväl ett självständigt ansvar. I samband med jaktbrott, men också i övrigt, kan olika typer av brott mot vapenlagen aktualiseras. Eftersom jaktbrott och vapenbrott ofta hör samman, skulle det hämma effektiviteten om inte har rätt att inleda förundersökning också för sådana brott. Även vapenbrott bör därför ingå i direkta brottsbekämpning. I fråga om fornminnen under vatten bedriver viss över- vakning, framför allt beträffande skeppsvrak. Det är därför lämpligt att ge myndigheten ett självständigt ansvar för att bekämpa brott på området. Som Statens maritima muséer framhåller kan detta även ge bättre möjligheter att bl.a. motverka och utreda fornminnesbrott. Vissa brott mot kulturmiljölagen och lagen om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget bör mot den bakgrunden ingå i Kustbevak- ningens direkta brottsbekämpning. anser att också brott som rör sjöfynd bör ingå i direkta brottsbekämpning. Visserligen kan en kustbe- vakningstjänsteman bl.a. ta emot anmälningar enligt lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd. De aktuella uppgifterna är dock inte sådana att de i sig motiverar en självständig brottsbekämpande roll för . De brott som här aktualiseras, vanligen fyndförseelse och olovligt förfogande, kan vara komplicerade och innehålla svårbe- dömda civilrättsliga frågor och bör därför även i fortsättningen utredas av . bedriver tillsyn utanför territorialvatten och är den enda civila myndighet som i praktiken patrullerar och övervakar maritima zoner. Det är mot denna bakgrund både nödvändigt och naturligt att myndigheten ges självständig rätt att bekämpa brott mot lagstiftningen på området. I lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och lagen (1992:1140) om ekonomiska zon finns vissa straffbe- stämmelser. Dessa brott bör alltså ingå i den direkta brottsbekämpningen. unika roll innebär också att myndighetens rätt att självständigt ingripa och säkra bevisning inte bör begränsas till att enbart avse vissa typer av brott. I stället bör befogenheterna i maritima zoner omfatta alla typer av brott som faller under svensk jurisdiktion, bl.a. eftersom oftast i praktiken är den enda myndighet som är verksam där. 2018/19:16 Brott mot föreskrifter i förordning Det finns straffbestämmelser även på förordningsnivå som rimligen bör omfattas av direkta brottsbekämpning. Med hänsyn till att lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag (8 kap. 18 § regeringsformen), bör den nya lagen dock inte hänvisa till straffbestäm- melser i förordningar. Regeringen bör därför i stället bemyndigas att få föreskriva att ytterligare brott med endast böter i straffskalan ska omfat- tas av direkta brottsbekämpning (jfr 8 kap. 3 § 1 rege- ringsformen). 9.4Befogenheter inom direkta brottsbekämpning Regeringens förslag: När har beslutat att inleda förundersökning ska samma befogenheter och skyldigheter gälla enligt som för en undersökningsledare som inte är åkla- gare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i och förundersökningskungörelsen (1947:948) är i princip densamma oavsett om det är en åklagare eller någon inom t.ex. , Tull- verket eller som är förundersökningsledare. En åkla- gare som leder en förundersökning har dock rätt att besluta i betydligt fler frågor än andra förundersökningsledare. har rätt att inleda och bedriva förundersökning för vissa brott mot vattenföroreningslagen samt ratt- och sjöfylleribrott. Reformen innebär att myndigheten ges möjlighet att inleda förundersök- ning i betydligt fler fall. En effektiv och rättssäker brottsutredning förut- sätter att en förundersökningsledare inom har samma befogenheter och skyldigheter som andra förundersökningsledare som inte är åklagare. När har beslutat att inleda förundersökning bör därför regleringen i gälla på samma sätt som för en undersökningsledare som inte är åklagare. Det behövs alltså inte några särskilda regler för förundersökningsledare inom . 9.4.2Hålla förhör och vidta vissa andra utredningsåtgärder Regeringens förslag: En kustbevakningstjänsteman ska, innan någon förundersökning har hunnit inledas, i samma utsträckning som en polisman få hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen.