prop · H503211 · 2018-03-27 00:00:00 — säkerställa att bestämmelserna i förordningen efterlevs är medlemsstaterna skyldiga att införa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förordningen. Mot den bakgrunden finns det skäl att ta in en upplysningsbestämmelse i som anger att EU-förordningen innehåller bestämmelser om invasiva främmande arter. Med hänsyn till att skyddet för den biologiska mångfalden är den grundläggande principen i EU-förordningen bör upplysningsbestämmelsen tas in i kapitel om skydd för djur- och växtarter. För att tydliggöra att kapitlet handlar om skydd för biologisk mångfald föreslås även att det får en ny rubrik med sådan innebörd. Som framgått ovan omfattas ekosystemtjänster av EU-förordningens definition av biologisk mångfald (artikel 3.5). Rubriken behöver därför inte omfatta termen ekosystemtjänster. Bemyndiganden att meddela föreskrifter om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter I 8 kap. finns det bestämmelser om artskydd i form av bemyndiganderegler som rör fridlysning av djur- och växtarter (1 och 2 §§), utsättning av arter (3 §) och handel med arter (4 §). Bestämmelser för att fullgöra de skyldigheter som följer av EU- förordningen Med stöd av 8 kap. 3 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön. Med detta avses även utplantering. I vissa andra författningar, bl.a. inom fiske- och jaktlagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning. bestämmelse om utsättning ska då inte tillämpas. 1997/98:45 del 2 s. 105). Bemyndigandet tycks dock aldrig ha använts. I vart fall är inga gällande författningar meddelade med stöd av bemyndigandet. Att bemyndigandet är avsett att göra det möjligt att införa bestämmelser som riktar sig mot främmande arter framgår tydligt av förarbetena. Där anges bl.a. att utsättning av arter utanför deras naturliga utbredningsområde medför en rad risker för den naturliga och faunan och att införande av främmande arter i ett internationellt perspektiv är en av de viktigaste orsakerna till arters försvinnande under de senaste århundradena. Som exempel på arter som har införts, avsiktligt eller oavsiktligt, och som har påverkat den biologiska mångfalden och skapat problem på olika sätt i anges mink, signalkräfta, spansk skogssnigel (s.k. mördarsnigel), jättebjörnloka och contortatall. åtagande enligt konventionen om biologisk mångfald nämns också i förarbetena, särskilt artikel 8 h om att alla länder ska förhindra införandet av samt kontrollera eller utrota sådana främmande arter som hotar ekosystem, livsmiljöer och inhemska arter (prop. 1997/98:45, del 2 s. 105). Det befintliga bemyndigandet i 8 kap. 3 § omfattar dock endast föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för utsättning av djur- eller växtarter i naturmiljön. Ingen annan hantering omfattas och föreskrifterna får endast meddelas till skydd för vilt levande djur- eller växtarter eller 2017/18:211 naturmiljön. Bemyndigandet är därmed inte tillräckligt för att omfatta de föreskrifter som behövs enligt EU-förordningen. Med stöd av 8 kap. 4 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem för att skydda vilt levande djur- eller växtarter. föreskrifter får meddelas om det behövs för att uppfylla inter- nationella åtaganden på området eller av andra skäl. innefatta förbud mot eller krav på tillstånd eller andra särskilda villkor för Genom bestämmelsen kan bl.a. åtaganden en- ligt konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (SÖ 1974:41), kallad , upp- I förarbetena anges även att bemyndigandet vid behov kan användas för att införa strängare reglering än och att en sådan reglering kan omfatta såväl arter som omfattas av CITES som andra arter. Arterna behöver således inte vara utrotningshotade (prop. del 2 s. 106). De föreskrifter som krävs enligt rådets direktiv /43/EEG av den om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) kan också meddelas med stöd av bemyndigandet. art- och habitatdirektivet anges bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa att avsiktligt införande i naturen av arter som inte är inhemska på deras terri- torium regleras på så sätt att varken livsmiljöerna i sitt naturliga utbred- ningsområde eller inhemska vilda djur och växter tar skada och, om de anser det nödvändigt, förbjuda detta införande. art- och habitatdirektivet har genomförts i bl.a. artskyddsförordningen (2007:845). Ett exempel på förbudsföreskrift till skydd för en i vilt levande djurart, som har meddelats med stöd av 8 kap. 4 § , är förbudet i 18 § artskyddsförordningen mot att till föra in levande söt- vattenskräftor av arter inom familjerna Förbudet infördes till skydd för den svenska arten av söt- vattenskräfta, flodkräfta (Astacus astacus), som hotas av utrotning till följd av smittspridning från främmande arter av sötvattenskräftor. exempel är förbudet mot att förvara och transportera sötvattenskräftor (24 § artskyddsförordningen). Syftet med EU-förordningen är att fastställa regler för att förebygga, minimera och mildra de negativa effekterna på biologisk mångfald av såväl avsiktlig som oavsiktlig introduktion och spridning av invasiva främmande arter inom unionen (artikel 1). framgått ovan definieras biologisk mångfald i förordningen som varia- tionsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive land- baserade, och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska kom- plex i vilka de ingår, vilket innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem (artikel 3.5). Det framgår tydligt av skälen till förord- ningen att syftet med den innefattar att förebygga, minimera och mildra invasiva främmande arters negativa effekter på ekosystemtjänster rela- terade till biologisk mångfald och på människors hälsa och säkerhet, samt att minska deras sociala och ekonomiska effekter (skäl 6). temtjänster avses ekosystemens direkta och indirekta bidrag till männi- skors välbefinnande (artikel 3.6). EU-förordningen avser alltså att skydda mer än vilt levande djur- eller växtarter och naturmiljön. Bemyndigandet i 8 kap. 4 § omfattar även det endast föreskrifter till skydd för vilt levande djur och växter, och därmed inte till skydd för husdjur eller till biologisk mångfald i stort. Vidare omfattar bemyndigandet endast en begränsad hantering, nämligen in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem. Inte heller detta bemyndigande är därmed tillräckligt för att omfatta de föreskrifter som behövs enligt EU-förordningen. Regeringen anser därför, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att det i 8 kap. bör föras in ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som innebär att de förskrifter som behövs för att fullgöra de skyldigheter som följer av EU- förordningen kan meddelas. Bemyndigandet bör utformas på så sätt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. Sådana föreskrifter kan avse åtgärder som behövs med anledning av artiklarna 17–20 i EU- förordningen. Bestämmelser om invasiva främmande arter som inte är invasiva främmande arter av unionsbetydelse EU-förordningen innehåller en möjlighet för medlemsstaterna att dels ha bestämmelser om att tillämpa sådana åtgärder som anges i artiklarna 7, 8, 13–17, 19 och 20 i fråga om invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse, dels behålla eller anta nationella regler som är strängare än EU- förordningens i syfte att förhindra introduktion, etablering och spridning av invasiva främmande arter generellt. Regeringen ser därför ingen anledning att begränsa bemyndigandet till endast sådana föreskrifter som behövs för att fullgöra skyldigheterna enligt EU-förordningen. Däremot ser regeringen ett behov av ett generellt bemyndigande om rätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. Med att förebygga eller förhindra att en art sprids avses enligt EU-förordningen inte enbart spridning inom det egna landet, utan all spridning till eller inom unionen som innebär att arten utvidgar sitt utbredningsområde (jämför t.ex. artikel 14). Utgångspunkten för att avgöra vad som är att anse som en invasiv främmande art bör vara EU-förordningens definition av begreppet, vilken täcker in arter som ännu inte finns upptagna i någon förteckning. Det som krävs är att introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster (artikel 3.2). Det bör vidare vara behöriga myndigheter som på grundval av vetenskapliga belägg, i vart fall preliminära sådana, har konstaterat att introduktion eller spridning hotar eller negativt inverkar på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. När det gäller behovet av nationella bestämmelser om invasiva främmande arter, bedömer regeringen att sådana bestämmelser som med stöd av artikel 12 får införas och tillämpas i fråga om invasiva främmande arter 2017/18:211 av medlemsstatsbetydelse i normalfallet ger ett tillräckligt skydd. ningen grundas på att de omfattar EU-förordningens bestämmelser om restriktioner, handlingsplaner för att hantera spridningsvägar, övervak- ningssystem, offentliga kontroller, anmälan om tidig upptäckt, snabba ut- rotningsåtgärder, hanteringsåtgärder och återställandeåtgärder som ska tillämpas i fråga om invasiva främmande arter av unionsbetydelse. För att en invasiv främmande art ska få föras upp på en nationell för- teckning över invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse enligt artikel 12.1 krävs att medlemsstaten på grundval av vetenskapliga belägg anser att de negativa effekterna av utsättning och spridning, även om dessa effekter inte är fullt bekräftade, är av betydelse för dess territo- rium eller en del av det, och kräver åtgärder på medlemsstatsnivå (jfr. Vid beslut om att meddela föreskrifter om invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse bör en avvägning av olika intressen ske i likhet med vad som är fallet i fråga om invasiva främmande arter av unionsbety- delse och motsvarande riskbedömningar bör tas fram (se artiklarna 4 och 5). Nationella bestämmelser om nödåtgärder i form av någon av de restrik- tioner som anges i artikel 7.1 får också meddelas enligt EU-förordningen när en medlemsstats behöriga myndigheter på grundval av preliminära vetenskapliga belägg har konstaterat att en invasiv främmande art som inte ingår i unionsförteckningen uppfyller kriterierna för att förtecknas som en invasiv främmande art av unionsbetydelse (artikel 10). Regeringen vill dock inte utesluta möjligheten att kunna välja en annan reglering än de som EU-förordningen pekar ut, och anser därför att be- myndigandet inte bör begränsas till att endast avse förskrifter som behövs för att förebygga eller hantera introduktion och spridning av invasiva främmande arter av unions- eller medlemsstatsbetydelse eller sådana inva- siva främmande arter som avses i artikel 10. Bemyndigandet bör ge regeringen en möjlighet att införa strängare regler för såväl invasiva främmande arter av unionsbetydelse som invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse och andra invasiva främmande arter så länge bestämmelserna är förenliga med EUF-fördraget och anmäls till kommissionen i enlighet med unionsrätten (artikel 23). bör t.ex. göra det möjligt för regeringen att besluta om en svensk förord- ning om invasiva främmande arter med bl.a. bestämmelser om arter av medlemsstatsbetydelse som kräver åtgärder på nationell nivå. gandet bör även ge regeringen möjlighet att införa bestämmelser om tillämpningen av artikel 10 i EU-förordningen om nödåtgärder. av bemyndigandet bör regeringen kunna meddela föreskrifter om sådana nödåtgärder i fråga om invasiva främmande arter som sannolikt uppfyller kriterierna för att tas upp på unionsförteckningen eller kriterierna för att tas upp på en kommande nationell förteckning över invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse. Regeringen bör även ges möjlighet att meddela de föreskrifter som be- hövs för att genomföra förordningens artikel 8 och upprätta det tillstånds- system som krävs enligt artikeln, och som ska göra det möjligt för de be- höriga myndigheterna att genom undantag från restriktionerna i artikel 7.1 i EU-förordningen utfärda tillstånd för vissa aktiviteter. ter kan inte anses vara föreskrifter om åtgärder för att förebygga introduk- tion och spridning av invasiva främmande arter. För att regeringen ska kunna fullgöra samtliga skyldigheter enligt EU-förordningen och t.ex. Prop. 2017/18:211 meddela föreskrifter om att viss verksamhet som innefattar hantering av invasiva främmande arter ska vara tillåten föreslås att det i 8 kap. 4 § andra stycket uttryckligen anges att föreskrifterna endast får endast avse förbud, villkor och åtgärder för att för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller den biologiska mångfalden eller för att uppfylla internationella åtaganden. Bestämmelser om undantag från EU-förordningen Regeringen bör även få en möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från EU-förordningen. Det kan naturligtvis bara vara fråga om undantag som är förenliga med förordningen. EU-förordningen tillåter t.ex. att medlemsstaterna i tillståndssystemet, utöver tillstånd till forskning med eller ex situ-bevarande av invasiva främmande arter av unionsbetydelse, inbegriper vetenskaplig verksamhet och efterföljande medicinsk användning av produkter som härrör från invasiva främmande arter av unionsbetydelse om flera villkor är uppfyllda. Det ska t.ex. ska inte vara möjligt att undvika användningen av sådana produkter och syftet med användningen ska vara att förbättra människors hälsa (artikel 8.1). Ex situ-bevarande definieras i EU-förordningens artikel 3.10. Medlemsstaterna tillåts vidare i undantagsfall utfärda tillstånd som möjliggör att verksamheter utövar annan verksamhet än den som avses i artikel 8.1(artikel 9). Sådana tillstånd får dock endast utfärdas av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet sociala och ekonomiska hänsyn, med förbehåll för godkännande av kommissionen samt endast i enlighet med förfarandet som avses i artikel 9 och på de villkor som fastställs i artikel Kommissionen ska besluta om ansökningar om godkännande av sådana ansökningar från mottagande av en ansökan (artikel 9.2). Först efter kommissionens godkännande får medlemsstatens behöriga myndighet utfärda tillstånd för verksamheten (artikel 9.6). Regeringen bör också få möjlighet att meddela undantag från skyldigheten att snabbt vidta utrotningsåtgärder i enlighet med artikel 18. Villkoren för att få besluta om att avstå från att vidta snabba utrotningsåtgärder och kommissionens hantering av en medlemsstats anmälan om ett sådant beslut beskrivs i avsnitt 4.6.1. För att tydliggöra att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om undantag från EU-förordningen och t.ex. meddela undantag från skyldigheten att snabbt vidta utrotningsåtgärder, föreslås att det i 8 kap. 4 § andra stycket uttryckligen anges att föreskrifterna får avse undantag enligt EU- förordningen. Promemorians förslag innehöll ett generellt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs enligt förordningen. Möjligheten att göra undantag från förordningen nämndes inte särskilt men förutsattes. Det framgår bl.a. genom skrivningen om att artiklarna 8 och 9 i EU-förord- ningen föreskriver om möjliga tillstånd som kan ges, vilket medför att åtgärder som egentligen är förbjudna enligt artikel 7.1 får vidtas och att dessa artiklar därför kan ses som undantag från förbudet i art. 7.1. Regeringen väljer därför att uttryckligen föreslå ett bemyndigande om att också föreskrifter om undantag enligt förordningen ska kunna meddelas. 2017/18:211 Övrigt i fråga om det nya bemyndigandet Samtliga bemyndiganden om föreskrifter för hantering av djur- och växtarter till skydd för vilt levande djur- och växtarter eller naturmiljön bör vidare samlas i en paragraf, 8 kap. 4 §. I 8 kap. 3 § tredje stycket finns en upplysning om att det i 13 kap. finns särskilda bestämmelser om genetiskt modifierade organismer. Av 13 kap. 1 § framgår tydligt att det är bestämmelserna i det kapitlet som ska tillämpas vid avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Eftersom EU-förordningen inte är tillämplig på genetiskt modifierade organismer, och det samlade bemyndigandet inte heller är avsett att omfatta genetiskt modifierade organismer utan främst är avsett att omfatta invasiva främmande arter förvirrar upplysningen mer än vad den tillför. Den bör därför tas bort. Tillträde till fastigheter för att förebygga introduktion och spridning av invasiva Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska i fråga om invasiva främmande arter besluta om och vidta sådana åtgär- der som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen, vilket innefattar bl.a. utrotningsåtgärder och återställandeåtgärder. Regeringens bedömning: Myndigheternas skyldighet att fullgöra uppgifter enligt och EU-förordningen medför att den myn- dighet som regeringen bestämmer får rätt till tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar och transportmedel Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- Promemorians förslag förutsatte dock att 28 kap. 1 § om- fattande en möjlighet för myndigheter att få tillträde till privat egendom för att kunna vidta utrotningsåtgärder. Promemorian innehöll därför inte något förslag om att i 8 kap. specificera de åtgärder som myn- digheterna enligt artikel 17–20 i EU-förordningen har att fullgöra i fråga om invasiva främmande arter. Remissinstanserna: Få remissinstanser har haft synpunkter på för- En majoritet av remissinstanserna har antingen tillstyrkt prome- förslag i dess helhet eller inte haft några synpunkter på dem. kommun anför att tänkt ansvarsfördelning mellan myndigheter känns välavvägd, att det är lämpligt att länsstyrelserna får tillsynsansvar med möjlighet att överlåta den operativa tillsynen åt kommunerna och att det är nödvändigt att möjlighet ges att kunna genomföra åtgärder på privat Justitiekanslern och avstyrker förslaget eftersom underlaget är bristfälligt. De saknar en tydlig analys av förslaget i för- hållande till egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen, Europakon- ventionen och den s.k. EU-stadgan och vad som utgör tillåtna inskränk- ningar i dessa rättigheter. Justitiekanslern anser att lagförslaget är otydligt och påpekar att om utrotningsåtgärder ska rikta sig mot enskilds egendom krävs ett tydligt lagstöd för åtgärderna. påpekar att det av förarbetena till nuvarande 28 kap. 1 § ges som exempel att den ger stöd för inspektionsbesök, utförande av tillsynsuppgifter, Prop. 2017/18:211 förberedande undersökningar angående huruvida områden ska skyddas som naturreservat, och tillträde som behövs för utredningar i tillstånds- eller dispensärenden. Med ”andra åtgärder” verkar alltså inte lagstiftaren ha avsett destruktion och liknande, och då verkar det inte korrekt att i ett nytt andra stycke i 28 kap. 1 § ange att åtgärderna som avses i första stycket (dvs. nuvarande 1 §) kan avse utrotning av en invasiv främmande art. Verket menar vidare att begreppet ”äganderättsligt intrång” behöver förtydligas i förarbetena samt att det är otydligt om den nya författningstexten enbart avser åtgärder enligt EU-förordningens artikel 17 (snabb utrotning i ett tidigt skede av invasionen), eller om den även avser åtgärder enligt artikel 19 (hanteringsåtgärder). avstyrker förslaget om att utsträcka möjligheter till äganderättsligt intrång om det skulle omfatta åtgärder riktade mot legala bestånd av signalkräfta. Skälen för regeringens förslag och bedömning Myndigheters uppgifter enligt artiklarna 17–20 i EU-förordningen Som framgår ovan är enligt EU-förordningen skyldigt att vidta en mängd åtgärder för att förebygga och hantera att invasiva främmande arter kommer in i eller sprids inom EU. För att kunna uppfylla kraven i artiklar- na 17–20 i EU-förordningen och vidta de åtgärder som regleras där, dvs. bl.a. utrotningsåtgärder och återställandeåtgärder, bör det införas en be- stämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna och som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. synpunkt i fråga om otydlighet i fråga om vilka åtgärder enligt EU-förord- ningen som omfattas. Bestämmelsen bör placeras i för att regeringen med lagstöd i verkställighetsföreskrifter ska kunna utse myndigheter som ska ha dessa Eftersom bestämmelsen handlar om skydd för biologisk mång- fald bör bestämmelsen placeras i 8 kap. . För att de beslut om åtgärder som myndigheterna fattar ska omfattas av kapitlets 7 § och där- med gälla även om de överklagas, bör bestämmelsen placeras före 8 kap. 7 §. Att medlemsstaterna har en skyldighet att se till att utrotningsåtgärder och återställandeåtgärder m.fl. åtgärder vidtas i fråga om invasiva främ- mande arter av unionsbetydelse framgår av EU-förordningen. digheter som regeringen utser bör dock även vidta sådana åtgärder i fråga om andra invasiva främmande arter om det behövs för att förebygga intro- duktion och spridning av sådana arter och för att minimera, mildra och avhjälpa arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. melsen bör göra det tydligt att den utpekade myndighetens vidtagande av åtgärder handlar om att fullgöra myndighetens uppgifter enligt miljöbal- ken eller en EU-förordning inom balkens tillämpningsområde. Möjligheten för myndigheten att själv vidta åtgärder bör framför allt komma i fråga om det är brådskande att åtgärden vidtas för att hindra intro- duktion eller spridning av invasiva främmande arter eller det inte går att 2017/18:211 identifiera vilken enskild som bör vidta åtgärden, eller det av andra skäl inte anses vara lämpligt att den enskilde vidtar åtgärder. Med anledning av nämnda artiklar, framför allt artikel 19, kan det även finnas ett behov att meddela generella föreskrifter om åtgärder som enskilda ska vidta. I avsnitt 5.1 föreslås bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att kunna meddela sådana föreskrifter. Artikel 17 handlar om snabb utrotning i ett tidigt skede av en invasion. EU-förordningen definierar inte termen invasion men att en invasiv främmande art befinner sig i ett tidigt skede av invasion i en medlemsstat måste anses innebära att arten har upptäckts inom landets territorium, men att den inte har passerat etableringsstadiet, dvs. den har ännu inte etablerat en livskraftig population och spridit sig och koloniserat en stor andel av det potentiella utbredningsområde där arten kan överleva och reproducera sig. En synonym till invasion är angrepp. Att en främmande art som konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster påträffas i miljön utanför sitt naturliga utbredningsområde är att likställa med ett angrepp på miljön.