prop · H50385 · 2018-02-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:85 hantering av rekommendationer från EU, Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som redovisat i sin rapport hantering av rekommendationer från EU, IMF och (RiR 2017:22). anser att nyttan av de rekommendationer som lämnas inom ramen för EU-samarbetet kan öka om regeringen mer konsekvent motiverar vilka förslag till åtgärder som bedöms som lämpliga. Nyttan av rekommendationerna från () och skulle enligt myndigheten också kunna öka om regeringen för redogjorde för sin bedömning av rekommendationerna. Regeringen konstaterar i skrivelsen att informationen till om hur regeringen ser på rekommendationerna redan är omfattande. När det gäller hanteringen av rekommendationer anser regeringen att frågan bör ses i ett större sammanhang. Förslag och rekommendationer från externa parter ingår – liksom många andra överväganden – i den samlade bedömningen när regeringen formulerar sin politik. Denna bedömning redovisas i budgetpropositionen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte vidta några särskilda åtgärder med anledning av . Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ........................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens hantering av rekommendationer från tre olika internationella organ: EU, () och . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av rekommendationer från EU, IMF och (RiR 2017:22), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I rapporten konstaterar att de internationella organisationernas bedömningar av ekonomi ofta är samstämmiga och att dessa återkommande har pekat på ett fåtal och inbördes relaterade problem: en hög skuldsättning hos hushållssektorn, stigande huspriser, en stor och koncentrerad finansiell sektor samt strukturella problem på bostadsmarknaden och arbetsmarknaden. konstaterar att mottagit omkring 150 specifika, i viss mån överlappande, förslag till åtgärder från de ovan nämnda organisationerna , samt att det endast är rekommendationer från EU som publiceras på svenska och som redovisas till med en kommentar från regeringen. Rekommendationer från de övriga två organisationerna offentliggörs antingen via en presskonferens på () eller ett öppet seminarium (). anför vidare att av förslagen till åtgärder från organisationerna har lett till åtgärder eller kommentarer från regeringen, vilket myndigheten anser vara en hög andel. När det gäller rekommendationer från EU noterar att regeringen analyserat och rapporterat om de aktuella riskerna till . Myndigheten menar dock att regeringen i flera fall inte redovisat några skäl till varför man inte delat bedömningen om behovet av specifika åtgärder. Myndigheten drar slutsatsen att nyttan av arbetet inom ramen för den europeiska planeringsterminen skulle kunna öka om regeringen mer konsekvent motiverade vilka förslag som bedöms lämpliga. När det gäller rekommendationer från IMF och anser myndigheten att nyttan av dessa och institutionernas övervakning skulle kunna öka om regeringen redovisade sin bedömning av rekommendationerna till . rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att vara mer konsekvent i rapporteringen till om rekommendationer som ges i samband med den europeiska planeringsterminen. I de fall regeringen inte delar EU:s bedömning bör detta enligt myndigheten motiveras. Detta gäller inte bara analysen i stort utan också behovet av specifika åtgärder. rekommenderar vidare regeringen att till redovisa sina bedömningar av de analyser som görs av svensk ekonomi 2017/18:85 och de rekommendationer som lämnas av IMF och avseende regeringens ansvarsområden. Dessa bedömningar borde enligt myndigheten kunna redovisas i budgetpropositionen. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Olika utomstående parter analyserar kontinuerligt ekonomi för att identifiera risker och obalanser och för att lämna synpunkter på den ekonomiska politiken. Analyserna utförs inte endast av internationella organ, utan även av svenska myndigheter, som t.ex. , och . I samband med detta lämnas ibland förslag till åtgärder och reformer. Även tankesmedjor och andra privat finansierade aktörer, som t.ex. SNS, Fores, Katalys och Arena , analyserar svensk ekonomi och lämnar i vissa fall rekommendationer. har deltagit i och uppmuntrat till nationell och internationell granskning. Regeringen sätter stort värde på de analyser och rekommendationer som redovisas. Externa granskningar är viktiga eftersom de ofta erbjuder andra synsätt, som kan leda till diskussion om den förda politiken samt om dess möjligheter och begränsningar. De rekommendationer som lämnas av de internationella institutionerna erbjuder också möjlighet till multilaterala diskussioner som möjliggör erfarenhetsutbyte i former som inte är bindande. Regeringen anser att de rekommendationer som lämnas till medlemsländerna även är viktiga instrument för att uppmuntra till en ansvarsfull ekonomisk politik. Förslag till rekommendationer inom EU-samarbetet publiceras inom ramen för den europeiska terminen. Hanteringen av dessa rekommendationer följer en fastlagd formell process, med diskussioner i rådsstrukturen innan de beslutas. Av detta följer också att regeringen, inför varje tillfälle då rekommendationerna behandlas i ministerrådet och , samråder med . Varje vår presenterar också regeringen det nationella reformprogrammet, som är en formell rapportering av det nationella arbetet för att nå målen inom EU:s gemensamma tillväxt- och sysselsättningsstrategi, 2020-strategin. Inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten presenterar regeringen då även det s.k. konvergensprogrammet. Båda dessa rapporter innehåller redovisningar av åtgärder inom de områden som berörs av rekommendationerna. Regeringen informerar också finansutskottet om innehållet i dessa rapporter och regeringens ställningstaganden innan de beslutas och översänds till Europeiska kommissionen. Som påpekar kommenterar regeringen även i budgetpropositionen de rekommendationer som lämnats inom EU-samarbetet under innevarande år. I budgetpropositionerna , 2017 och 2018, dvs. efter den period som granskats av , har denna information utökats och kompletterats med utförligare motiveringar. Rekommendationerna från IMF och behandlas i de organ inom Skr. 2017/18:85 institutionerna där medlemsländerna är representerade. något formellt förfarande för hur rekommendationer från IMF och ska hanteras i . Vanligtvis brukar de offentliggöras i samband med presskonferenser, diskuteras under seminarier där regeringsföreträdare ofta deltar eller kommenteras i pressmeddelanden från regeringen. Rekommendationerna från IMF samt regeringens överväganden avseende dessa redovisas även till viss del i regeringens skrivelser till om verksamheten i , Världsbanksgruppen samt de regionala utvecklings- och investeringsbankerna. En redogörelse för verksamheten i och rekommendationer från IMF kommer att redovisas i skrivelser till . Regeringen anser att ekonomisk-politisk granskning och rekommendationer bör betraktas och hanteras i ett större sammanhang. Den politik som regeringen bedriver formas och utvecklas kontinuerligt, i ljuset av aktuella samhällsutmaningar. Regeringen välkomnar alla granskningar, reformförslag och rekommendationer som lämnas. Dessa förslag och rekommendationer ingår – liksom många andra överväganden – i den samlade bedömningen när regeringen formulerar sin politik. Den samlade ekonomiska politiken är en helhet, med avvägningar och ställningstaganden inom många olika områden. Denna helhet redovisas av regeringen i budgetpropositionen. Bedömningen av de rekommendationer och analyser som de internationella organisationerna lämnar är således, i likhet med andra analyser och annat underlag, en integrerad del i utformningen av politiken. Regeringen anser sammanfattningsvis att informationen till om rekommendationerna från bl.a. EU och vissa andra externa aktörer är omfattande. Regeringen avser därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av rekommendationer. Med detta anser regeringen att är slutbehandlad. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 1 0 - 1 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 0 1 3 R I R 2 0 1 7 : 2 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Regeringens hantering av rekommendationer från EU, IMF och har granskat regeringens hantering av rekommendationer till från Europeiska unionen, och och utveckling. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Översikt över rekommendationer till 2011–2015 Rutiner för offentliggörande och uppföljning Rekommendationer utan åtgärd eller kommentar Iakttagelser från andra europeiska revisionsmyndigheter Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ned från . Denna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Rekommendationer till 2011–2015 På finns också ytterligare ett digitalt underlag att ladda ned. Detta omfattas inte av den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registratur. Underlag a. Report to of the Supreme Audit Institutions of Union and Court of Auditors R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Europeiska kommissionen, () och och utveckling () analyserar regelbundet och andra länders ekonomier i syfte att identifiera risker och obalanser som behöver hanteras för att upprätthålla makroekonomisk stabilitet, tillväxt och hållbara offentliga finanser. I samband med detta ges landsspecifika rekommendationer för den ekonomiska politiken. Rekommendationerna är inte bindande, men kan ses som ett instrument för att uppmuntra till ansvarsfull ekonomisk politik och för att uppfylla gemensamma mål. har kartlagt de ekonomiska rekommendationer som EU, IMF och har lämnat till –2015 och granskat hur regeringen har hanterat rekommendationerna i sin rapportering till . Granskningen är en del av ett internationellt samarbete där sex europeiska revisionsmyndigheter har följt ett gemensamt tillvägagångssätt anpassat efter nationella förhållanden. Genom att belysa hur nationella regeringar har agerat i förhållande till rekommendationerna från internationella organisationer har revisionsorganen visat att den multilaterala övervakningen bidrar med alternativa synsätt som skapar ett tryck på politiska beslutsfattare att bättre motivera sina vägval. Revisionsorganen noterade att det inte går att avgöra om en nationell åtgärd har initierats som ett resultat av internationella rekommendationer eller om den har initierats oberoende av dessa. ansåg revisionsorganen att de nationella regeringarna har hörsammat rekommendationerna i rimlig utsträckning, men att rutiner för offentliggörande och uppföljning kan förbättras. Syftet med granskning har varit att belysa hur regering och riksdag använder rekommendationer från internationella organisationer i beslutsunderlagen rörande ekonomisk politik. Transparens i regeringens rapportering av dessa frågor bidrar till en effektiv beslutsprocess och är avgörande för att ska kunna dra nytta av den multilaterala övervakningen av svensk ekonomi. De rekommendationer som avses är sådana som lämnas till inom ramen för: •OECD:s Economic Surveys. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D De internationella organisationernas rekommendationer till 2011–2015 avspeglar deras bedömningar av svensk ekonomi. Analyserna är ofta samstämmiga, och de har återkommande pekat på ett fåtal inbördes relaterade problem som känns igen från den inhemska politiska debatten: •hög skuldsättning i hushållssektorn •stor och koncentrerad finansiell sektor •strukturella problem på bostadsmarknaden •strukturella problem på arbetsmarknaden. Enligt kartläggning av rekommendationerna har totalt mottagit cirka 150 specifika åtgärdsförslag som granskningen omfattar. Åtgärdsförslagen är i flera fall överlappande över årens lopp och mellan de tre avsändarna. Närmare en tredjedel av rekommendationerna är kopplade till frågor om finansiell stabilitet. Cirka en fjärdedel handlar om åtgärder på arbetsmarknadsområdet och lika många om varu- och tjänstemarknader och då framför allt marknaden för hyresbostäder. Ett fåtal rekommendationer relaterar till den finanspolitiska inriktningen och långsiktiga utmaningar. En viktig del av den multilaterala övervakningen är att analyser och rekommendationer publiceras och följs upp. Såväl EU, IMF som har olika rutiner på plats för detta. På nationell nivå är det emellertid endast rekommendationer från EU som publiceras på svenska och rapporteras till med en kommentar från regeringen. Rekommendationer från IMF offentliggörs i genom en presskonferens hos och ett IMF- uttalande som publiceras på webbplats. Vid olika tillfällen har de även kommenterats via ett pressmeddelande på regeringens webbplats. offentliggörs genom ett öppet seminarium där finansministern deltar. Granskningen visar att av åtgärdsförslagen till har lett till åtgärder eller kommentarer från regeringen. Eftersom det bara är i EU- sammanhang som regeringen har en skyldighet att informera om olika rekommendationer framstår detta som en hög andel. finns det ett par områden där regeringen har avstått från åtgärder och i flera fall heller inte kommenterat specifika åtgärdsförslag. Detta gäller rekommendationer om fastighetsskatt och avdrag för skuldräntor samt rekommendationer att införa marknadsorienterade hyror. Sammantaget visar granskningen att EU har pekat på makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker för som regeringen varit väl medveten om. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har analyserat och rapporterat om dessa risker till . I flera fall har regeringen emellertid inte lämnat några skäl till varför den inte delar EU:s bedömning om specifika åtgärdsförslag som lämnas inom ramen för EU- ländernas samordning av den ekonomiska politiken. drar slutsatsen att regering och riksdag kan öka nyttan av det arbete som läggs ned i den europeiska planeringsterminen genom att regeringen mer konsekvent motiverar vilka av åtgärdsförslagen som den finner lämpliga. Regeringen har inte rapporterat till om åtgärdsförslag från IMF och . anser att regeringen kan öka nyttan även av IMF:s och övervakning av svensk ekonomi genom att ge sin syn på rekommendationerna. Detta är motiverat mot bakgrund av regeringens eget förhållningssätt till rekommendationerna samt åtaganden som medlem i dessa organisationer. Regeringen bör bli mer konsekvent i rapporteringen till om rekommendationer som ges i samband med den europeiska planeringsterminen. I de fall regeringen inte delar EU:s bedömning bör detta motiveras, inte bara när det gäller analysen i stort utan också avseende specifika åtgärdsförslag. Regeringen bör även rapportera till om sin bedömning av de analyser och rekommendationer för svensk ekonomi som ges av och avseende regeringens ansvarsområden. Sådan rapportering skulle förslagsvis kunna ske i budgetpropositionen. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D 1.1 Motiv till granskning Europeiska kommissionen, () och och utveckling () analyserar regelbundet och andra länders ekonomier i syfte att identifiera risker och obalanser som behöver hanteras för att upprätthålla makroekonomisk stabilitet, tillväxt och hållbara offentliga finanser. I samband med detta ges landsspecifika rekommendationer för den ekonomiska politiken. Rekommendationerna är inte bindande, men kan ses som ett instrument för att uppmuntra till en ansvarsfull ekonomisk politik och för att uppfylla gemensamma mål. För del har rekommendationerna till stor del handlat om att minska de risker som förknippas med en stor finansiell sektor i förhållande till ekonomin som helhet, kreditexpansion i hushållssektorn samt stigande bostadspriser. Andra exempel på återkommande rekommendationer är sådana som handlar om att förbättra arbetskraftsdeltagandet bland grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden. Då det inte skett någon systematisk uppföljning av åtgärder med anledning av ekonomiska rekommendationer till , finns det skäl att granska regeringens insatser på området. Granskningen är en del av ett internationellt samarbete där sex europeiska revisionsmyndigheter har undersökt liknande frågor. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att belysa om och hur regering och riksdag använder rekommendationer från internationella organisationer i beslutsunderlagen rörande ekonomisk politik. Transparens i regeringens rapportering av dessa frågor bidrar till en effektiv beslutsprocess och är avgörande för att ska kunna dra nytta av den multilaterala övervakningen av svensk ekonomi. För att uppfylla syftet ska granskningen svara på följande frågor: •Finns det rutiner på plats för offentliggörande och uppföljning av de ekonomiska rekommendationer regeringen får genom EU, IMF:s och multilaterala övervakning? •Har regeringen i förekommande fall informerat om skälen för att inte agera i enlighet med en viss rekommendation? Rekommendationer som avses är sådana som lämnas till inom ramen för: •OECD:s Economic Surveys. Granskningen avser inte rapporteringen om rekommendationer avseende ansvarsområden. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrund Genom medlemskapet i EU, IMF och har bland annat förbundit sig att föra en ekonomisk politik som bidrar till att uppnå gemensamma mål. Detta uttrycks på liknande sätt i de fördrag och överenskommelser som reglerar respektive medlemskap, även om EUF-fördraget står i särklass när det gäller hur långtgående samordningen av den ekonomiska politiken är.1 Rekommendationer som lämnas till inom ramen för den multilaterala övervakningen från EU, IMF och är inte bindande. Regeringen betraktar i stället rekommendationerna som ett instrument för att uppmuntra till en ansvarsfull ekonomisk politik och för att uppfylla gemensamma mål 2016/17:115, s. 20). Detta förhållningssätt har regeringen, när det gäller EU- rekommendationer, vid upprepade tillfällen fått stöd för i EU-nämnd.2 Enligt gäller förhållningssättet i huvudsak även för rekommendationer från IMF:s artikel IV-konsultation och Economic Surveys.3 För att rekommendationerna ska kunna vara ett användbart instrument i den ekonomiska politiken bör regeringens rapportering till om rekommendationerna präglas av öppenhet och transparens. har i andra sammanhang betonat vikten av öppenhet och transparens, exempelvis i den statliga budgetprocessen (. 2010/11:FiU42 och . 2013/14:KU46). Formella krav på att regeringen ska informera om multilateral övervakning finns endast när det gäller EU. Av 10 kap. 10 § regeringsformen framgår att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om detta meddelas i 7 kap. 14 § riksdagsordningen, som föreskriver att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. De landsspecifika rekommendationerna till och andra medlemsländer beslutas i Europeiska unionens råd och ingår därmed i informations- och samrådsskyldigheten. EU- rekommendationernas behandling i rådet avser fastställandet av årets rekommendationer och inte implementeringen av tidigare års rekommendationer. 1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 120; Articles of agreement of the , artikel IV samt Convention on operation and Development, artikel 2. Se protokoll från sammanträde 2011/12:39, dokument 2011/12:2AA8FE samt Ekofin, kommenterad dagordning, bilaga till dokument från /12:2A9C4E. 3Intervju med tjänstemän vid , . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S H A N T E R I N G A V R E K O M M E N D A T I O N E R F R Å N E U , I M F O C H O E C D Om den multilaterala övervakningen ska fungera som underlag för den ekonomiska politiken måste information om de lämnade rekommendationerna tillsammans med regeringens bedömning av dessa lämnas till . Granskningen har bestått i en systematisk genomgång av landrapporter med rekommendationer till åren 2011–2015 från och rådet, IMF och samt ekonomiska propositioner och skrivelser med regeringens överväganden i dessa frågor under nämnda tidsperiod. Genomgången har även omfattat uppteckningar och protokoll från . Dokumentstudierna har kompletterats med en uppföljande intervju med tjänstemän som handlägger landrapporter om i . Granskningen är en del av ett internationellt samarbete där sex europeiska revisionsmyndigheter har kartlagt hur regeringarna i respektive land har mottagit och hanterat motsvarande landsspecifika rekommendationer, främst med avseende på risker kopplade till de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.4 Urvalet av internationella organisationer, val av tidsperiod, klassificering av de ekonomiska rekommendationerna i olika kategorier samt en uppsättning frågor om offentliggörande och uppföljning har tagits fram i samråd med de revisionsmyndigheter som deltagit i samarbetet. har valts för att det ska vara möjligt att följa upp vilka åtgärder som vidtagits i relation till rekommendationerna. I arbetet med att gå igenom alla rekommendationer till har kontrollerat uppföljningen av rekommendationerna från respektive organisation, svenska myndigheters svar samt regeringens information till i ekonomiska propositioner och skrivelser respektive uppteckningar vid EU- nämndens sammanträden. har vidare gjort en uppskattning av i vilken utsträckning rekommendationerna motsvaras av en åtgärd (aviserad, föreslagen, beslutad eller genomförd). I de fall ingen åtgärd har vidtagits kontrolleras om regeringen har lämnat några skäl till detta. Det finns ingen möjlighet att avgöra om en nationell åtgärd har initierats som ett resultat av internationella rekommendationer eller om den har initierats oberoende av dessa. Detta bedöms emellertid inte påverka granskningens slutsatser då revisionsfrågorna främst handlar om vilken information som regeringen har lämnat till . 4Förutom har de högre revisionsmyndigheterna från , , , och deltagit i samarbetet. En gemensam rapport publiceras via för de högre revisionsorganen inom EU, . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Multilateral övervakning i regi av mellanstatliga organisationer som EU, IMF och leder i regel inte till sanktioner, med undantag för vissa bestämmelser som endast avser euroländer.