prop · H503242 · 2018-04-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:242 En ny ordning för redovisningstillsyn Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny ordning för tillsyn över emittenters regelbundna finansiella rapportering (s.k. redovisningstillsyn). Det ska inte längre finnas något lagstadgat krav på att en börs ska övervaka regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad som börsen driver. I stället föreslås att det ska införas en möjlighet till uppdelat ansvar för redovisningstillsyn, på så sätt att uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information får överlämnas till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet. , som behörig myndighet, ska ha kvar det yttersta ansvaret genom sin befogenhet att besluta om ingripanden vid eventuella överträdelser. Enligt förslaget ska ett sådant övervakningsorgan i sin handläggning tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900). Organet ska även få ta ut avgifter av de övervakade emittenterna för att bekosta övervakningen. I propositionen föreslås ändringar i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2017/18:242 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om Förslag till lag om ändring i offentlighets - och sekretesslagen (2009:400) Ärendet ............................................................och dess beredning Europeiska värdepappers - och marknadsmyndighetens riktlinjer om tillsyn över Förslag ................................till ny ordning för redovisningstillsyn Ett övervakningsorgan ska kunna inrättas Regler för övervakningsorganets verksamhet Insyn i övervakningsorganets verksamhet Bemyndigande att meddela föreskrifter Skyldighet att lämna information till Finansiering .............................................av redovisningstillsynen Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Allmänt om förslaget och alternativa Förslagets överensstämmelse med EU- Konsekvenser för enskilda och företag Ikraftträdande och behov av informationsinsatser Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om 9.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)............................................... promemoria En ny ordning för redovisningstillsyn......... Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2017/18:242 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden dels att 16 kap. 14 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 16 kap. 12 § ska utgå, dels att nuvarande 16 kap. 12 och 13 §§ ska betecknas 16 kap. 14 och 12 §§, dels att 13 kap. 2 §, de nya 16 kap. 12 och 14 §§, 16 kap. 15 och 16 §§, 23 kap. 13 och 15 §§ och 25 kap. 20 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 16 kap. 13 § ska sättas närmast före 16 kap. 12 §, dels att det ska införas en ny paragraf, 16 kap. 13 §, av följande lydelse. En börs skall ha en, i förhållande En börs ska ha en, i förhållande till den direkt affärsdrivande verk- till den direkt affärsdrivande verk- ande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter för att resurser och befogenheter för att enligt 7 §, 14 kap. 7 §, 15 kap. 9 § enligt 7 §, 14 kap. 7 § och 15 kap. och 16 kap. 13 §. En börs ska övervaka att den Regeringen eller den myndighet som har som hemmedlems- som regeringen bestämmer får stat och som har gett ut eller besluta att överlämna uppgiften att övervaka att en emittent som avses som efter ansökan av emittenten är i 1 § första stycket upprättar sådan 1 Jfr och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv /50/EU. 2 Senaste lydelse av tidigare 13 § 2015:960. 2017/18:242 reglerad marknad som drivs av börsen, upprättar sådan regelbunden finansiell information som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. som anges i 4 och 5 §§ i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet. Om övervakningen har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 12 §, tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) när organet handlägger ärenden enligt denna lag: –16–18 §§ om jäv, –24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, –25 § om kommunikation, –27 § om dokumentation av uppgifter, –31 § om dokumentation av beslut, –32 § om motivering av beslut, –33 § första och tredje styckena om underrättelse om innehållet i beslut, – 36 § om rättelse av skrivfel och liknande, –37 § första stycket om när en myndighet får ändra ett beslut, och –38 § om när en myndighet ska ändra ett beslut. Den som är eller har varit knuten till övervakningsorganet som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden. Ett övervakningsorgan som avses i 12 § ska regelbundet rapportera till om sin övervakning. En emittent av överlåtbara värdepapper som efter ansökan av emittenten är upptagna till handel på en reglerad marknad i , skall vid offentliggörandet av den information som avses i 4–7 §§ lämna informationen till den börs som driver den reglerade marknaden. Om övervakningen har över- lämnats till ett övervakningsorgan som avses i 12 §, ska en emittent som offentliggör sådan regel- bunden finansiell information som avses i 4 och 5 §§ lämna informationen till organet. En börs skall regelbundet rapportera till om övervakningen enligt 13 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får 1. vilka krav ett 1. vilka krav ett bestämmelser skall uppfylla för att bestämmelser ska uppfylla för att den finansiell information vid ett en börs enligt 13 §, och 12 §, och 3. innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen enligt 16 kap. 1 § första stycket ska med information hos en emittent som årliga avgifter bekosta Finans- värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Om övervakningen av regelbunden finansiell information har överlämnats till ett övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 §, får organet ta ut skäliga avgifter av de emittenter som avses i första stycket för att bekosta övervak- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka upplysningar ett företag ska lämna till enligt 2 § första och andra styckena och när upplysningarna ska lämnas, 2.hur uppgiftsskyldigheten enligt 3 § ska fullgöras, 3.vilka värdepappersbolag som ska upprätta register som avses i 3 d §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid värdepappersbolaget ska ge in registren för olika typer av avtal, 4.löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning hos börser, clearingorganisationer samt sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i , avgifter för tillsyn, avgifter för tillsyn, underrättelser som avses i 12 och underrättelser som avses i 12 § och 13 §§, och 13 § första stycket, och 6. att information och referensuppgifter för finansiella instrument som ska lämnas till enligt artiklarna 22.1 och 27.1 i förordningen om marknader för finansiella instrument i stället ska lämnas till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. 20 §4 får besluta om en sanktionsavgift bara om den som inspektionen avser att ta ut avgiften av, från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för övervakning av sådan regelbunden finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet. 3 Senaste lydelse 2017:679. 4 Senaste lydelse 2015:960. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs1 att 30 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess enligt 4 § första stycket hindrar inte att en uppgift lämnas till en börs eller ett utländskt företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i om uppgiften behövs för att börsen eller det utländska företaget ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden eller annan författning. Sekretessen enligt 4 § första stycket hindrar inte att en uppgift lämnas till 1.en börs eller ett utländskt företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i om uppgiften behövs för att börsen eller det utländska företaget ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden eller annan författning, eller 2.ett övervakningsorgan som avses i 16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden om uppgiften behövs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt den lagen eller annan författning. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv /50/EU. 3Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG (öppenhetsdirektivet) reglerar bl.a. information som ska offentliggöras av de företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra såväl investerarskyddet som effektiviteten på värdepappersmarknaderna. Direktivet ändrades genom och rådets direktiv /50/EU av om ändring av och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG. har i en skrivelse begärt en översyn av lagstiftningen för börsverksamhet, inklusive börsernas tillsynsroll när det gäller regelbunden finansiell information (Fi2007/08142/FMA/V). och har hemställt om en lagändring så att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av noterade bolags finansiella rapportering (samma ärende). Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra ändringarna i öppenhetsdirektivet (dir. 2013:109). I uppdraget ingick även att analysera och i förekommande fall lämna lagförslag till hur tillsynen över emittenters regelbundna finansiella rapportering (s.k. redovisningstillsyn) bör organiseras. Utredningen, som antog namnet Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden, lämnade delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70). Delbetänkandet har behandlats i propositionen Regelbunden finansiell information och offentliggörande av aktieinnehav (prop. 2015/16:26). Uppdraget i den del som avsåg redovisningstillsynen redovisades i slutbetänkandet En ny ordning för redovisningstillsyn (SOU 2015:19). Utredningen föreslår att ska ansvara för redovisningstillsynen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2015/01220/FMA/V). har därefter, , inkommit till med ett förslag till en ny ordning för redovisningstillsyn. promemoria En ny ordning för redovisningstillsyn har remissbehandlats. I promemorian föreslår ett delat ansvar för redovisningstillsyn, där övervakning av emittenters regelbundna finansiella information kan överlämnas till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet medan , som behörig myndighet, har det yttersta ansvaret och ansvarar för ingripanden. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. En förteckning över Prop. 2017/18:242 remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2017/02891). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitt 5.2.1 och i författningskommentaren. Redovisningstillsyn innebär att granska att regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad uppfyller de krav som ställs i redovisningsregler och vidta lämpliga åtgärder när en regelöverträdelse upptäcks. Syftet med redovisningstillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för respektive emittent och att motverka att emittenterna offentliggör felaktig eller missvisande finansiell information. Tillsynen ska även säkerställa en harmoniserad tillämpning av redovisningsreglerna på alla reglerade marknader inom EES. Tillsynen bidrar till investerarskydd och förtroende för kapitalmarknaden. och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (öppenhetsdirektivet) innehåller regler om regelbunden finansiell information som inom vissa tidsfrister ska offentliggöras av de emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra investerarskyddet och effektiviteten på värdepappersmarknaderna. Den regelbundna finansiella informationen ska enligt öppenhetsdirektivet bestå av en årsredovisning, och, i förekommande fall, en koncernredovisning, samt en halvårsrapport (artiklarna 4 och 5). Dessa dokument ska upprättas i enlighet med de redovisningsregler som gäller för emittenten i fråga. När det gäller koncernredovisning finns bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (IAS-förordningen). Dessa innebär att koncern- 2017/18:242 redovisningen ska upprättas i enlighet med internationella redovisningsstandarder, IFRS, som har antagits av kommissionen. Enligt öppenhetsdirektivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet med uppgift att övervaka att direktivets bestämmelser efterlevs (artikel 24.1). Tillsynen är organiserad enligt principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att det för varje emittent ska finnas en central behörig myndighet i ett land inom EES som har huvudansvaret för tillsynen. I är det som är central behörig myndighet. 4.3Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens riktlinjer om tillsyn över finansiell information Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () är EU:s tillsynsmyndighet på värdepappersmarknadsområdet. samordnar redovisningstillsynen inom EU. Inom beslutas bl.a. riktlinjer och yttranden till ledning för marknaderna och de nationella tillsynsmyndigheterna på olika områden. Innan inrättades samarbetade de nationella tillsynsmyndigheterna inom ramen för (). Av IAS-förordningen följer att medlemsstaterna ska ansvara för efterlevnaden av internationella redovisningsstandarder (skäl 16). Det anges också att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och CESR ska utveckla en gemensam strategi för tillsynen. De riktlinjer som togs fram av CESR har ersatts av Esmas riktlinjer för hur tillsynen ska bedrivas (Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information, , /2014/1293). Esmas riktlinjer är principbaserade. Riktlinjerna definierar tillsyn över finansiell information och anger dessutom redovisningstillsynens räckvidd (riktlinje 1), vad som bör utmärka tillsynsutövare (riktlinjerna 2 och 3), förhandsgodkännande (riktlinje 4), vilka urvalsmetoder som ska tillämpas vid granskningen (riktlinje 5) och andra aspekter på granskningsförfaranden (riktlinje 6). Dessutom beskrivs vilken typ av tillsynsåtgärder som tillsynsutövarna bör vidta (riktlinjerna 7–9), hur tillsynsverksamheten samordnas inom (riktlinjerna 10 och 11), frågor inför beslutsfattande och beslut (riktlinjerna 12–14) samt rapportering till (riktlinjerna 15–18). Öppenhetsdirektivets regler om offentliggörande och tillsyn över regel- bunden finansiell information har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden. omfattas av bestämmelserna i lagen om offentliggörande av regelbunden information är de emittenter som har som hem- medlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (16 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). I lagen finns bestämmelser om när ska anses vara hemmedlemsstat för en emittent (1 kap. 7–9 a §§). Dessa emittenter är skyldiga att offentliggöra en årsredovisning och, i förekommande fall, en koncernredovisning (16 kap. 4 §). De ska även offentliggöra en halvårsrapport (16 kap. 5 §). Denna information ska, beroende på emittenten, upprättas i enlighet med bestämmelser i årsredovisningslagen (1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag och lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (16 kap. 8 § första stycket). I fråga om koncernredovisning gäller därutöver IAS-förordningen (16 kap. 8 § andra stycket). Enligt nuvarande ordning för redovisningstillsyn ansvarar börserna för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på den reglerade marknad som respektive börs driver (16 kap. 13 § lagen om värdepappersmarknaden). finns det två börser; och . En börs ska ha en, i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter för att fullgöra skyldigheten att övervaka den regelbundna finansiella informationen (13 kap. 2 §). har meddelat föreskrifter om hur övervakningen ska utföras (5 kap. 12–19 §§ föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser [FFFS 2007:17]). För att underlätta börsens övervakning ska en emittent vid offentliggörandet av regelbunden finansiell information lämna informationen till börsen (16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Om börsen finner att de bestämmelser som gäller för upprättandet av regelbunden finansiell information har överträtts, ska börsen anmäla detta till (16 kap. 14 § första stycket). En anmälan behöver dock inte göras om emittenten på börsens uppmaning offentliggjort rättad eller kompletterad information (16 kap. 14 § andra stycket). Även om en överträdelse anmäls till går börsen vidare och bedömer om överträdelsen ska föranleda disciplinåtgärder. Möjligheten till disciplinåtgärder regleras i det noteringsavtal som en emittent ingår med börsen när emittentens värdepapper upptas till handel på den reglerade marknad som drivs av börsen. Vissa överträdelser prövas av börsens disciplinnämnd, som vid allvarligare överträdelser t.ex. kan besluta om vite. Även om det är börserna som ansvarar för den löpande övervakningen av den regelbundna finansiella informationen, är det som är central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden) och som därmed har det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen. Om den regelbundna finansiella informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten, får t.ex. förelägga en emittent att göra rättelse (25 kap. 18 §). ska också meddela emittenten en erinran (25 kap. 22 § första stycket). En erinran kan förenas med en sanktionsavgift (25 kap. 23 §). Under vissa förutsättningar kan även en styrelseledamot eller verkställande direktör i emittenten, eller ersättare för någon av dem, åläggas att betala en 2017/18:242 sanktionsavgift (25 kap. 19 a §). En erinran ska inte beslutas om en överträdelse är ringa eller ursäktlig eller om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten (25 kap. 22 § andra stycket). I ärenden som handlagts av börserna har inte haft anledning att besluta om ingripanden. utövar också tillsyn över den övervakning av finansiell information som börserna utför. För att underlätta inspektionens arbete i detta avseende ska börsen regelbundet rapportera om sin övervakning till inspektionen (16 kap. 15 §). har meddelat föreskrifter om rapporteringen till inspektionen (5 kap. 18 § föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser). Eftersom börserna endast övervakar den finansiella informationen som offentliggörs av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på respektive börs, är det som sköter den löpande övervakningen av emittenter som har som hemmedlemsstat och vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES men utanför . innebär detta att sköter den löpande övervakningen avseende sex emittenter. har beslutat om ett ingripande kombinerat med en sanktion mot en sådan emittent . 5Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn 5.1Ett övervakningsorgan ska kunna inrättas Regeringens förslag: En ny ordning för redovisningstillsyn ska införas. Börserna ska inte längre ansvara för övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta att överlämna uppgiften att övervaka emittenternas regelbundna finansiella information till ett organ med representativa företrädare på redovisningsområdet. Ett överlämnande omfattar övervakningen av den regelbundna finansiella information som de emittenter som har som hemmedlemsstat offentliggör i enlighet med reglerna i lagen om värdepappersmarknaden. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att – utan bemyndigande från regeringen – ska få besluta att överlämna övervakningen av regelbunden finansiell information. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i påpekar att om övervakningsorganets verksamhet inte ska anses innefatta myndighets- utövning så framstår det som onödigt att i lag ge möjlighet till delegation Enligt framstår det som oklart om Prop. 2017/18:242 övervakningsorganet så som det beskrivs i promemorians förslag är tillräckligt fristående från de som omfattas av dess tillsyn för att kunna uppfylla kraven på oberoende. och Förvaltningsrätten i anser att promemorians bedömning att övervakningsorganets verksamhet inte utgör myndighetsutövning inte är helt övertygande och att frågan bör utredas ytterligare. Även anser att frågorna om organets verksamhet i vissa avseenden kan anses innefatta myndighetsutövning och, framför allt, om ansvar för tjänstefel i vissa fall kan komma i fråga bör bli föremål för ytterligare överväganden. anser att staten genom en myndighet bör ansvara för redovisningstillsynen. efterlyser tydlighet när det gäller hur Internationella valutafondens kritik mot om att vinstdrivande handelsplatser ansvarar för redovisningstillsynen hanteras.