prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — Det innebär att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet väntas vara svagt positivt . Tabell 8.11 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter Miljarder kronor om annat inte anges, utfall , prognos 2018–2021 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Källor: och egna beräkningar. Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med fler pensionärer och stigande genomsnittliga pensioner. –2021 ökar pensionsutbetalningarna med i genomsnitt . Även avgifts- inkomsterna, som är starkt kopplade till löne- summan i ekonomin, ökar i motsvarande takt. Det finansiella sparandet försvagades något 2017. Det förklaras av att utbetalningar av in- komstpensioner ökade med jämfört med året innan. Det berodde i sin tur på den automatiska balanseringen av systemet. Efter finanskrisen översteg systemets skulder dess tillgångar och balanseringen aktiverades 2010, vilket dämpade uppräkningen av pensioner fram Därefter följde en period med snabbare uppräkning för att återställa pensioner- nas nivå. Balanseringen upphör 2018 och beräk- nas inte vara aktiverad . De avgiftsinkomster som finansierar systemet är ålderspensionsavgiften från arbetsgivare och egenföretagare samt den allmänna pensions- avgiften. Den allmänna pensionsavgiften förs i sin helhet till ålderspensionssystemet. Avgiften är av underlaget som består av löner, skattepliktiga transfereringar samt inkomst av näringsverksamhet. Avgiften betalas för inkoms- ter upp till 8,07 inkomstbasbelopp. Avgiftssatsen för ålderspensionsavgiften är av underlaget. Den största delen överförs till ålderspensionssystemet (69,3 pro- cent) och en mindre del överförs till premie- pensionssystemet (20,). Slutligen över- förs den del som motsvarar löner över avgifts- taket till statens budget (10,). Därutöver finansieras ålderspensionssystemet även av avgifter som betalas från vissa anslag. Underlagen består av pensionsgrundande trans- fereringar, exempelvis sjukpenning, föräldra- penning och arbetslöshetsersättning samt pen- sionsgrundande belopp, exempelvis pensionsrätt för barnår och studier. De statliga ålders- pensionsavgifterna överförs till ålderspensions- systemet () respektive premiepen- sionssystemet (). Tabell 8.12 Ålderspensionssystemets avgiftsinkomster Miljarder kronor om annat inte anges, utfall , prognos 2018–2021 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Källor: och egna beräkningar. Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner som erhålls efter är följsamhetsindexerade. Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna räknas om med utvecklingen av inkomstindex eller ett balans- index minus förskottsräntan . För- skottsräntan motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas. I ett läge då pensions- systemets finanser är i balans bygger följsamhets- indexeringen på förändringen av inkomstindex. Om pensionssystemets skulder överstiger syste- mets tillgångar aktiveras balanseringen. Det inne- bär att följsamhetsindexeringen bygger på för- ändringen av ett balansindex i stället för inkomstindex. Balanseringen är ett sätt att genom en justering av indexeringen säkerställa att pen- sionssystemets utgifter inte överstiger dess inkomster. När balanseringen är aktiverad fastställs balansindex utifrån utvecklingen av inkomstindex och balanstalets storlek. Balans- talet anger systemets tillgångar i förhållande till dess skulder. Om balanstalet överstiger 1,0 kommer balansindex att utvecklas starkare än inkomstindex det givna året. Omvänt kommer balansindex i stället att ha en svagare utveckling än inkomstindex om balanstalet understiger 1,0. Balanseringen är aktiverad så länge balansindex understiger nivån för inkomstindex. Balanseringen beräknas inte vara aktiverad un- der prognosperioden. Därmed bestäms följsam- hetsindexeringen av inkomstindex . Tabell 8.13 Inkomstindex, balanstal och balansindex Procentuell förändring om inte annat anges. Fastställda tal 2017 och 2018, prognos 2019–2021 1Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus förskotts - räntan . Förskottsräntan motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas. 2Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets till - gångar i förhållande till dess skulder. Källor: och egna beräkningar. Kommunsektorns finanser regleras av balans- kravet och kravet på god ekonomisk hushållning i kommunallagen (2017:725). Enligt balanskravet får kommuner och landstings resultat inte vara negativa medan kravet på god ekonomisk hus- hållning implicerar högre resultat (se avsnitt 5.4). Skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet förklaras till största delen av att investe- ringar, men inte avskrivningar, ingår som utgifter i beräkningen av det finansiella sparandet. I resultatet ingår inte investeringar men däremot P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Det kan även förekomma periodi- seringsskillnader för olika inkomster och kostna- der mellan det finansiella sparandet och resultatet. I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. Vidare antas den genomsnittliga kommunalskattesatsen vara oförändrad. Prognosen grundar sig på ett an- tagande om oförändrad politik på statlig nivå, förutom nu beslutade, föreslagna och aviserade förändringar av statsbidragen. Därigenom blir skatteunderlagets tillväxt viktigt för utvecklingen av kommunsektorns inkomster i prognosen. antas i normalfallet kommun- sektorn som helhet redovisa ett resultat som är i linje med god ekonomisk hushållning. Den prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget blir därmed vanligtvis styrande för prognosen för utgifterna . Resultat och finansiellt sparande Kommunsektorn som helhet har redovisat starka finanser och 2017 redo- visade sektorn ett historiskt starkt resultat (se diagram 8.4). Sektorns preliminära resultat före extraordinära poster uppgick totalt till nästan , vilket var högre än 2016. Kommunernas resultat uppgick till , medan landstingens resultat uppgick till nästan 3 miljar- der kronor. De genomsnittliga resultaten har , 2015–2017, förbättrats för både kommunerna och landstingen jämfört med närmast föregående treårsperiod (se fördjup- ningsrutan Kommunsektorns ekonomi har stärkts). Medelresultatet för den senaste treårs- perioden uppgick till , varav kommunernas resultat uppgick till 20 mil- jarder kronor och landstingens till . Enligt NR:s preliminära statistik växte både statsbidrag och skatteinkomster snabbt 2017. ökade utgifterna för konsumtion och investeringar kraftigt. Utgifterna ökade dock något mindre än inkomsterna, vilket ledde till att det finansiella sparandet förbättrades 2017. Nettot av köp och försäljningar av mark och fastigheter bidrog med till det finansiella sparandet 2017. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Diagram 8.4 Finansiellt sparande och resultat 1998–2021 Utfall 1998–2017, prognos 2018–2021 Källor: och egna beräkningar. Försvagat finansiellt sparande 2018–2021 bedöms både kommunsektorns finan- siella sparande och resultat försvagas något jäm- fört med det föregående året (se tabell 8.14). bedöms arbets- marknadens utveckling dämpas något jämfört med . Det medför att de kommunala skatteinkomsternas utvecklingstakt kommer att utvecklas något långsammare om än i nivå med de senaste tio årens snitt. –2021 bedöms även statsbidragens utveckling plana ut av kraftig ökning. Att de totala statsbidragen är relativt oförändrade beror på att migrationsrelaterade statsbidrag kraftigt minskar som andra statsbidrag ökar. Eftersom behoven av migrationsrelaterad verksamhet minskar som inkomsterna ökar, bedöms kommuner och landsting öka övriga kon- sumtions- och investeringsutgifter under pro- gnosperioden. Utgifterna bedöms dock öka något snabbare än inkomsterna –2021 vilket resulterar i ett avtagande finansiellt sparande . Även kommunsektorns resultat bedöms minska . Tabell 8.14 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges Utfall 2017, prognos 2018–2021 -0,3 -0,4 -0,5 -0,5 -0,5 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1Utfall 2017 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på offentlig sektors skatteinkomster som redovisas i avsnitt 6. 2Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatten är inkluderad i övriga inkomster och inte i statsbidragen. 3Inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor . Källor: och egna beräkningar. Kommunsektorns inkomster består framför allt av inkomster från skatt på arbete (främst inkomst av tjänst och näringsverksamhet samt pensioner) och av statsbidrag. Till följd av den starka utvecklingen på arbets- marknaden ökade skatteinkomsterna i god takt 2017. –2021 bedöms dock skatteinkomsternas tillväxt dämpas. I regeringens prognos för den svenska ekonomin bedöms sysselsättningen fortsätta öka. Det bidrar till att lönesumman ökar, med i genomsnitt 2018–2021. Det är något högre än den genomsnittliga utvecklingen (se diagram 8.5). Diagram 8.5 Lönesumma och kommunala skatteinkomster Utfall 2000–2017, prognos 2018–2021 Källor: och egna beräkningar. Pensionerna ökar också, med i genomsnitt , . Sam- mantaget innebär det att skatteunderlaget –2021 utvecklas i något avtagande takt men i linje med historiskt snitt. Den genom- snittliga kommunala skattesatsen är oförändrad 2018 jämfört med . Vid förändringar av skattelagstiftningen som påverkar det kommunala skatteunderlaget ne- utraliseras i regel effekterna av dessa genom att nivån på de generella statsbidragen höjs eller sänks (s.k. skattereglering). I den nuvarande prognosen påverkas kommunsektorns skatte- inkomster framför allt av regeringens reform om sänkt inkomstskatt för pensionärer. De kom- munala skatteinkomsterna bedöms bli ca 4 mil- jarder kronor lägre 2018 till följd av skatte- sänkningen men kommunsektorn kompenseras för detta genom höjning av de generella stats- bidragen. Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels generella statsbidrag, dels riktade statsbidrag. utgör de generella statsbidragen och de riktade stats- bidragen av kommun- sektorns inkomster. Den andel som statsbidragen utgör av enskilda kommuners och landstings inkomster varierar stort (se fördjupningsrutan Kommunsektorns ekonomi har stärkts). av de generella statsbidragen går till kommunerna och till landstingen. Nivån på de generella statsbidragen höjdes med 10 miljarder i enlighet med regeringens budgetproposition . –2020 ökar de generella statsbidragen i enlighet med regeringens budgetproposition (se P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Ökningen 2018 beror delvis på kom- pensationen för kommunsektorns minskade skatteinkomster till följd av sänkt skatt för pensionärer. Att de generella statsbidragen ökar efter 2018 beror på att regeringen avser att perma- nent höja bidragens nivå med 2019 och ytterligare 2020. De riktade statsbidragen finansieras från ett flertal olika utgiftsområden. Ungefär hälften av de totala riktade statsbidragen går till kommuner och hälften till landsting . Vissa av dem syftar till att kompensera kom- muner och landsting för varierande kostnader inom vissa områden. Bidrag för läkemedelsför- måner utgör t.ex. ungefär hälften av de totala riktade statsbidragen till landsting. Bidragen från utgiftsområde 8 Migration och utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etable- ring uppgick till ca 2017. förväntas bidragen kopplade till asylsökande och nyanlända minska kraftigt. De totala statsbidragen minskar dock inte lika mycket som bidragen kopplade till migrations- verksamhet eftersom både de generella och andra riktade statsbidrag höjs . Kommunsektorns utgifter fördelas mellan ett antal olika utgiftsslag och verksamhetsområden. Störst andel av utgifterna går till hälso- och sjukvård. Därefter följer utgifter för utbildning och för omsorg (främst för barn, äldre och funktionshindrade). Av de totala utgifterna utgör kon- sumtion den största delen, dvs. välfärdstjänster inom främst vård, skola och omsorg. Kommu- nerna och landstingen har därutöver utgifter för investeringar och transfereringar, t.ex. utgifter för ekonomiskt bistånd. Den demografiska utvecklingen har stor be- tydelse för behovet av resurser inom olika välfärdstjänster. Om exempelvis antalet elever ökar behöver fler lärare anställas för att inte lärar- tätheten ska sjunka. har befolknings- tillväxten accelererat men tillväxttakten bedöms ha nått sin topp 2017. Därefter väntas befolk- ningstillväxten dämpas, men fortsätta öka snabbare än genomsnitt . Det är framför allt antalet barn som ökar snabbare än övriga befolkningen och bidrar till den höga öknings- takten. Även antalet äldre (65+) ökar snabbare än befolkningen i stort. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 I diagram 8.6 visas en modellberäkning av hur mycket konsumtionsvolymen (dvs. mängden arbetade timmar, lokaler och förbrukningsvaror etc.) inom den kommunala sektorn behöver öka för att tillgodose det demografiskt betingade behovet. Diagram 8.6 Demografiskt betingad konsumtionsutveckling i kommunsektorn, modellberäkning Procentuell förändring (hö) Nivå (vä) Procentuell förändring i genomsnitt 2000–2017 samt 2018–2021 (hö) 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. De faktiska konsumtionsutgifterna i kommun- sektorn ökade i fasta priser 2017, en tydlig dämpning efter den mycket kraftiga ökningen 2016 (se diagram 8.7). Uppgången 2016 berodde till stor del på kraftigt ökande migra- tionsrelaterade utgifter, som låg kvar på i stort sett samma höga nivå 2017, men utan att öka ytterligare. Trots att de migrationsrelaterade utgifterna faller tillbaka 2018 ökar de totala konsumtionsutgifterna i en snabbare takt än 2017. Till denna utveckling bidrar framför allt regeringens satsningar i form av höjda stats- bidrag. –2021 dämpas på nytt öknings- takten för konsumtion. är det fortsatt sjunkande migrationsutgifter som ligger bakom dämpningen. Därefter är det för- utom svagare skatteinkomster även det faktum att en del av regeringens satsningar inom kommunsektorn är tidsbegränsade. Det sist- nämnda är delvis en effekt av de antaganden som görs i prognosen (se förklaring i inledningen av Kommunsektorns finanser). Diagram 8.7 Kommunala konsumtionsutgifter Utfall 2000–2017, prognos 2018–2021 Medel 2000-2017 fasta priser Medel 2000-2017 löpande priser 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av kommunsektorns finanser på- verkas av flera faktorer exempelvis av i vilken mån kommunsektorn kommer att kunna genomföra effektiviseringsåtgärder genom bl.a. digitalisering och genom jämförelser mellan kommuner respektive landsting. Även svårigheter med kompetensförsörjningen kan påverka kommun- sektorns finanser. Utveckling av investeringar, transfereringar och räntor av kommunsektorns totala utgifter består av transfereringar till staten, näringslivet och hushållen. Denna andel har varit i princip . Kommun- sektorns transfereringar till staten utgörs främst av sektorns del av assistansersättningen. Trans- fereringarna till näringslivet utgörs främst av olika subventioner till företag, exempelvis subvent- ioner av kollektivtrafiken. Transfereringarna bedöms öka något –2021 och uppgå till 2021, varav beräknas betalas ut till hushållen. Trans- fereringarna till hushållen i form av ekonomiskt bistånd bedöms vara relativt oförändrade 2018–2021. Ränteutgifterna bedöms öka något 2018–2021, främst till följd av stigande räntenivåer, men också till följd av ökad skuldsättning. Kommun- sektorns investeringsutgifter har ökat kraftigt . uppgick sektorns fasta bruttoinvesteringar till , eller av BNP. Kommunsektorn är inne i en period där omfattande investeringar görs. Många växande kommuner är i behov av nya lokaler, t.ex. för skolor och förskolor, som den P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 demografiska utvecklingen också ökar behoven inom sjukvården och äldreomsorgen i kommuner och landsting. Äldre byggnader och infrastruktur behöver dessutom renoveras eller bytas ut. Ränteläget är lågt och sektorns ekonomiska resultat har varit relativt goda , vilket ökar benägenheten att investera. Utgifterna för fasta bruttoinvesteringar bedöms öka i en något långsammare takt , för att 2021 uppgå till . Den höga investeringsnivån bidrar till att kommun- sektorns skulder, där kommunerna står för den största andelen, ökar då investeringarna till viss del lånefinansieras. Investeringar som utförs av kommunala bolag, klassificerade utanför kom- munsektorn, ökar till viss del också kommun- sektorns skuldsättning. Det sker genom att kommunsektorn tar upp lån som vidareutlånas till bolagen i privat sektor. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Kommunsektorns ekonomi har stärkts Kommunernas respektive landstingens förut- sättningar varierar kraftigt vad gäller befolknings- utveckling, geografi, socioekonomi, skattekraft, m.m. Andelen personer som är varierar exempelvis mellan i kommunerna och mellan i landstingen. Rikets höga befolkningstillväxt för- delar sig ojämnt i landet, även om det till följd av det höga antalet nyanlända har varit fler kommuner som haft en hög befolkningstillväxt, vissa befolk- ningsminskning vilket ställer krav på stora och snabba omställningar. I flera av landets kommu- ner minskar dock alltjämt befolkningen. Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet, oberoende av skillnader i strukturella förhållanden. En långt- gående utjämning av skatteintäkter och kostnader sker genom det generella statsbidraget som för- delas via det kommunalekonomiska utjämnings- systemet. För kommunsektorn som helhet utgör skatteintäkterna ca två tredjedelar av intäkterna, men variationen mellan enskilda kommuner res- pektive landsting är stor. I diagram 8.8 visas hur intäkterna fördelas i tre olika kommungrupper. I kommunernas räkenskapssammandrag redovisas riktade statsbidrag inom verksamhetens intäkter. För samtliga kommungrupper som redovisas i diagrammet har andelen verksamhetsintäkter av totala intäkter ökat , vilket framför allt beror på de statliga ersättningarna för mottagande av asylsökande och nyanlända. Diagram 8.8 Fördelning av kommunernas intäkter Mindre städer/tätorter och storstadsnära kommuner kommuner nära större stad De flesta kommuner och landsting redovisar positiva resultat Kommunsektorn som helhet har stärkt sin eko- nomi . Ser man till enskilda kommuner och landsting är det en relativt hög an- del som har haft positiva resultat . redovisade 273 av 290 kommuner () positiva resultat, vilket var 8 färre än 2016. Ett tydligt mönster har varit att de befolkningsmässigt minsta kommu- nerna haft upprepade och över genomsnittliga negativa resultat i större omfatt- ning än större kommuner. är det dock endast ett fåtal kom- muner bland de befolkningsmässigt minsta kom- munerna som haft ett genomsnittligt negativt resultat. Även bland landstingen är det en relativt stor andel som har haft ett positivt resultat . Andelen är dock lägre än bland kommunerna. redovisade 15 landsting av 20 positiva resultat, vilket var 2 färre än 2016. redovisade 10 landsting positiva resultat eller nollresultat samtliga år, jämfört med fyra landsting –2014. För att uppfylla det lagstadgade kravet på god ekonomisk hushållning bör resultatet ligga på en tillräckligt hög nivå för att kommunen respektive ska klara av att hantera utmaningar som väntas till följd av demografiska föränd- ringar, finansiering av investeringar och pensions- skuld. Kommuner och landsting ska fastställa mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekono- misk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är att resultatet ska uppgå till en viss andel av de sammanlagda skatteintäkterna och de generella statsbidragen. uppgick årets resultat som andel av skatteintäkterna och de generella stats- bidragen för kommunsektorn som helhet till , vilket var samma nivå som 2016. Diagram 8.9 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag Anm.: förändrades diskonteringsräntan som används för att värde- Landstingens kostnader påverkas i högre grad än kommunerna av en sådan förändring, eftersom landstingen har fler anställda i högre inkomstgrupper, vilket förklarar de stora svängningarna för landstingen dessa år Kommunernas resultat som andel av skatte- intäkter och generella statsbidrag ökade jämfört med och uppgick till 2017. Det fanns en stor spridning i resultatnivåer bland kommuner. Flera kommu- ner, främst storstäder, större städer och kom- muner nära dessa städer hade stora realisations- och exploateringsvinster, vilket bidrog till höga resultat. Skillnaderna i resultatnivå mellan olika grupper av kommuner har minskat. Diagram 8.10 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag städer/tätorter och Anm.: I diagrammet redovisas ett genomsnittligt medianresultat inom respektive kommungrupp. Kommunerna har legat på högre resultatnivåer än landstingen, vilket bl.a. beror på att landstingen generellt sett har haft det svårare att anpassa kostnadsutvecklingen till utvecklingen av skatte- intäkter och andra intäkter. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 som andel av skatteintäkter och generella stats- bidrag var 2017, med en spridning mellan -6,. finns en möjlighet att inom ramen för det egna kapitalet avsätta medel till en resultatutjämningsreserv. Syftet med reserven är att kunna reservera överskott i goda tider för att sedan använda medlen i en lågkonjunktur. var det 149 kommuner som hade avsatt totalt , vilket var en ökning med jämfört med . Andelen kommuner som avsatt medel till en resultatutjämningsreserv var högst bland små städer/tätorter och landsbygdskommuner () och minst i storstäder och storstads- nära kommuner (). Av landstingen var det fem som totalt avsatt till en resultatutjämningsreserv. Det var en ökning med nästan jämfört med . Starkt resultat ger ett gott utgångsläge har en period inletts med en stor ökning av det demografiska trycket i kommuner och landsting och en tilltagande kostnadsökning. Resultatnivån har trots det varit relativt hög i flertalet kommuner och landsting på grund av ökningar av skatteunderlag och stats- bidrag. Detta har skapat förbättrade förut- sättningar för kommuner och landsting att möta kommande utmaningar. Färre kommuner och landsting har negativa ackumulerade resultat att återställa och avsättningarna till resultatutjäm- ningsreserver har ökat. Investeringsnivån i kommunsektorn är hög och trots goda resultat har skuldsättningen ökat, framför allt i kommunerna och främst i storstäder och storstadsnära kommuner. För kommunsektorn som helhet tilltar det demografiska trycket ytterligare framöver då det kommer att ske en kraftig ökning av antalet barn och äldre i befolkningen i förhållande till antalet förvärvsaktiva. Utvecklingen kommer dock skilja sig mellan olika kommuner och landsting. Utmaningarna vad gäller att finansiera och be- manna verksamheter kommer därför variera beroende på kommunens och förut- sättningar och behov. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Den kommunalt finansierade sysselsättningen omfattar dels personer som är sysselsatta i kommunsektorn, dels personer som är sysselsatta i näringslivet och producerar välfärdstjänster som finansieras med kommunala skattemedel. Syssel- satta på fristående skolor eller äldreboenden som drivs av privata utförare räknas exempelvis som sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet. Antalet sysselsatta i kommunalt finansierade verksamheter uppgick till nästan 1,4 miljo- ner personer varav drygt 1,2 miljoner var syssel- satta i kommunsektorn. av de anställda i kommunsektorn var kvinnor. Diagram 8.11 Kommunalt finansierad sysselsättning Utfall 1993–2017, prognos 2018–2021 Andel sysselsatta hos privata utförare (hö)