prop · H503130 · 2018-05-29 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2017/18:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen överlämnas till . uppgick det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) till efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på . Detta kan jämföras med att den genomsnittliga avkastningen har varit nuvarande system infördes . har inkomstindex ökat . Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensions- systemet, vilket var avsikten när det nuvarande AP-fondssystemet infördes. Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. Buffertfondernas avkastning följer i stor utsträckning utvecklingen på de finansiella marknaderna. Låga räntor och en god global tillväxt har bidragit till börsuppgångar . Buffertfondernas ackumulerade resultat efter finanskrisen står för av det ackumulerade resultatet . Vid utgången av uppgick det samlade kapitalet i buffertfonderna till . Det är dubbelt så mycket som vid slutet av 2008 trots att buffertfonderna betalat ut till inkomstpensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Detta innebär att inbetalda pensionsavgifter från dagens yrkesaktiva finansierar utbetal- ningarna till dagens pensionärer. När pensionsutbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medlen till buffertkapitalet. överfördes sammanlagt 30 mil- jarder kronor från Första–Fjärde AP-fonderna till inkomst-pensionssyste- met. Vid slutet av året utgjorde kapitalet i buffertfonderna av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, resterande utgjordes av avgiftstillgångar. När det nuvarande pensionssystemet infördes utgjorde buffertkapitalet av tillgångarna i inkomstpensions- systemet. Respektive buffertfonds styrelse fastställer det övergripande avkast- ningsmålet för fonden. Av utvärderingen framgår att Första–Fjärde AP- fonderna har uppnått sina långsiktiga avkastningsmål. Det förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en fortsatt hög andel aktier. Den ökade andelen alternativa tillgångar har också genererat en god avkastning och kan förväntas bidra till en dämpande effekt på resultatnedgången vid en negativ utveckling på aktiemarknaden. En analys, som genomförts av på uppdrag av rege- ringen, visar att buffertfondernas avkastning är i nivå med ett urval av utländska pensionsfonder med liknande uppdrag och storlek. Fonderna har anpassat sin övergripande tillgångsförvaltning på ett rimligt sätt inom givna placeringsregler. För att stärka Första–Fjärde AP- fondernas förutsättningar att uppnå målet för förvaltningen pågår ett arbete med att ta fram en lagrådsremiss om ändrade place- ringsregler och moderniserad styrning av hållbarhetsfrågor i förvalt- ningen. Ambitionen är att de nya reglerna ska börja tillämpas . Pensionsgruppen har även tagit ställning för vissa ytter- ligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna. Förslag till sådana ändringar kommer att lämnas efter det att de frågorna har utretts. Sjätte uppdrag skiljer sig från de övriga buffertfonderna genom att fonden är stängd, dvs. saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet samt att den är betydligt mindre. Uppdraget för är att investera på riskkapitalmarknaden i onoterade företag. Det strategiskifte som fonden genomfört (ökade investeringar i mogna bolag) bedöms fortsatt som välgrundat. Resultatet uppgick till , vilket motsvarar en avkastning på . Den genomsnittliga avkastningen har uppgått till 5,4 pro- cent sedan fonden bildades . Vid utgången av uppgick fond- kapitalet i till . Förvaltningskostnaderna för buffertfonderna uppgick till 1 754 miljo- ner kronor . Det var mer än föregående år och motsvarar en ökning på . I förhållande till det totala buffertkapitalet minskade kostnaderna från jämfört med föregående år. I föregående skrivelse gjordes en fördjupad extern analys av Första–Fjärde AP-fondernas kostnader. Analysen visade att fonderna är kostnadseffektiva jämfört med ett urval utländska pensionsfonder med liknande uppdrag och storlek. För AP-fonderna, liksom för övrig verksamhet i offentlig regi, är det dock viktigt att ständigt arbeta för en hög kostnadseffektivitet. Sjunde AP-fonden har i uppgift att förvalta förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionssystemet. Den genomsnittliga avkastningen för AP7 Såfa uppgick till , vilket kan jämföras som var den genomsnittliga avkastningen för de närmare 850 privata fonderna i premiepensionssystemet. Förvalsalternativets genom- snittliga årsavkastning uppgår till , medan mot- svarande avkastning för de privata fonderna i premiepensionssystemet uppgått till . har risken i förvalsalterna- tivet sänkts genom att hävstången, som innebär ökad aktieexponering, sänkts från . 2 AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet ............................. Buffertfondernas samlade resultat................................................... Rollen som buffert för hantering av över- och Rollen som långsiktig finansiär ........................................ Avkastning i jämförelse med utländska Utvecklingen på finansmarknaderna ................................ Buffertfondernas samlade kostnader............................................... 5 Redovisning och utvärdering av respektive AP-fond...................... Hållbarhet och ägarstyrning ............................................. Översyn av placeringsreglerna ......................................... Process för prövning av sidouppdrag för Samarbete mellan AP-fonderna........................................ Sammanfattning från revision .......................................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna........ verksamhet i sammandrag ................................................ Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden ............... Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............. Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............. Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för .............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden ............ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen ska överlämna en redovisning av AP-fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reforme- ringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förutom som regleras i lagen (2000:193) om . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet. Här redovisas Första–Fjärde och Sjätte fondernas betydelse för inkomstpensionssystemets finansiella ställning och Sjunde AP-fondens roll inom premiepensionssystemet. I avsnitt 3 redovisas buffertfondernas samlade resultat. Här beskrivs hur buffert- fonderna sammantaget uppfyllt rollen som buffert för hantering av över- och underskott och rollen som långsiktig finansiär. Avsnittet innehåller även en redovisning av Första–Fjärde AP-fondernas avkastning i jäm- förelse med ett urval av utländska pensionsfonder samt de fyra fondernas samlade tillgångsallokering. Hur utvecklingen på finansmarknaderna påverkar AP-fondernas resultat beskrivs också. I avsnitt 4 redogörs för buffertfondernas samlade kostnader. Avsnitt 5 innehåller en redovisning och utvärdering av respektive AP-fond. Här finns uppgifter om respek- tive fonds resultat och kostnader samt beskrivningar av fondernas arbete med hållbarhet, risk och kontroll. Avsnitt 6 behandlar övriga förvalt- ningsfrågor såsom gemensamma hållbarhets- och ägarstyrningsfrågor, översyn av placeringsreglerna, process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter, samarbete mellan AP-fonderna och en sammanfatt- ning av revisionen. I bilaga 1 finns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna. I bilaga 2 finns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Båda bilagorna är oförändrade sedan föregående år. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar finns i bilagorna 3–8. Årsredovis- ningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Bilaga 9 inne- håller en externt genomförd utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2017. Den externa utvärderingen har genomförts av och innehåller detta år endast en grundläggande granskning. Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . AP-fonderna och det allmänna Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna pensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. Tjänste- pensionen bygger på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbets- tagare (ofta i form av kollektivavtal), medan privat pensionssparande är frivilligt. Denna skrivelse redogör för AP-fondernas roll och utveckling inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Utformningen av det allmänna pensionssystemet har sin bakgrund i den pensionsreform som genomfördes . Pensionsreformen var ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna1. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, den s.k. automatiska balanseringen. Den avgiftsbaserade inkomst- och premiepensionen ersatte tidigare förmånsbestämda ATP och folkpension. För de som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för de som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension. Garantipension är ett grundskydd som finansieras via statsbudgeten. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Det innebär att in- betalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensions- utbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensions- avgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. är också en buffertfond, men denna fond är stängd. Sjunde AP-fonden har en särskild roll som förvaltare av det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionen, vilken också är en del av det allmänna pensionssyste- met. 1 medverkar även i pensionsgruppens arbete. Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomst- pensionen och resterande till premiepensionen.2 Förutom lön räknas ersättning från social- och arbetslöshetsförsäkringar som inkom- ster. Även sjuk- och aktivitetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår) och studier.3 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos . På så sätt tillgodoräknas varje individs intjänade pensionsrätter över hela livet. Pensionsrätterna för inkomstpensionen räknas upp med en avkastning som beräknas med utgångspunkt från inkomstindex. Inkoms- tindex speglar den genomsnittliga inkomstutvecklingen i vilken även påverkas av hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbe- tar. Uppräkningen av pensionen kan även påverkas av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska faktorer genom det s.k. balans- talet4. Buffertfonderna och det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte . De kan därför sägas vara buffertfonder inom inkomstpensionssystemet. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades drygt 130 mil- jarder kronor till vardera av Första–Fjärde AP-fonderna. För dessa fyra fonder etablerades ett gemensamt regelverk i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i vilken även regler avseende Sjunde AP-fonden ingår. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god risk- spridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Rege- ringen utser styrelserna i fonderna och ska utvärdera förvalt- ningen. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. 2Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av inkomsten som tillgodoräknas som pensionsgrundande. 3Fram till 2010 tillgodoräknades pensionsgrundande belopp även vid plikttjänst. 4Balanstalet beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och pensionsskulden före det år balanstalet avser. Tillgångarna ska motsvara summan av avgiftstillgången och buffertfondens värde. är också en del av buffertfondssystemet men regleras i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är stängd, vilket innebär att den inte har betalningsflöden gentemot pensions- systemet. Fondens uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. Sjätte fonden har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, vilken inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i pensionsöverenskommelsen, vilket inneburit att fonden har verkat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Buffertfondernas två olika roller Buffertfonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när volymen inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna och när utbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från nämnda fonder. Buffertfondernas andra roll är att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering vilket minskar risken för att den s.k. automatiska balanseringen ska aktiveras. Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark kopp- ling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången och buffertkapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna (pensionsskulden) upp med inkomst- index. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensionsskulden räk- nas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställ- ning stärks. Balanseringen beräknas genom att systemets tillgångar divi- deras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanse- ringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en långsammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta fastställs balanstalet. Vid slut uppgick tillgångarna i inkomstpensions- systemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till (tabell 2.1). beräknades buffertfondens värde i balanstalet som medelvärdet av fondens marknadsvärde vid utgången av de tre senaste används inte längre något medelvärde utan det är Skr. 2017/18:130 fondernas marknadsvärde per som ingår i ett dämpat Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,0347 och det dämpade balanstalet till 1,0116. Att balanstalet överstiger ett beror på att avgiftstillgången höjts och att fondvärdet har ökat. Systemets balanstal är fastställt till 1,0395 och det dämpade balanstalet till 1,0132. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomstindex. Det dämpade balanstalet begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.5 I tabell 2.1 redovisas årets och tidigare års resultat för inkomstpensionssystemet. 1Tillgångar och skulder beräknade enligt de nya beräkningsreglerna. 2Från 2008 till 2014 är balanstalet beräknat enligt andra beräkningsregler. Källa: årsredovisning , s 83. Som nämns ovan påverkas inkomstpensionssystemets resultat (balans- talet) av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffert- fondernas värdeutveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demo- grafiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.2 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Avgiftstillgången utgör merparten av tillgångarna i systemet (vid slut). Längst ner i diagrammet framgår att buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet har ökat från vid slut till vid slut. 5 De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i prop. 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av Utveckling av tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet % Buffertfondernas andel av tillgångarna, % 7.4 7.5 7.5 7.7 Bestäms av befolkningstillväxt, arbetskraftsdeltagande, ekonomisk tillväxt och löneökningstakt Bestäms av antal pensionärer, genomsnittlig livslängd och löneökningstakt Balanstalet = buffertfonderna plus framtida inbetalningar dividerat med framtida utbetalningar för inkomstpension. Balanstalet ligger till grund för pensionsutbetalningar senare har sättet att beräkna balanstal ändrats, bland annat har ett dämpat balanstal införts som uppgick till 1,007 , 1,013 samt 1,012 Not: Uträkningen för balanstal ändrades i proposition 2008/09:219 genom att värdet på buffertfonderna räknas som genomsnitt av . Uträkningen ändras igen i proposition 2014/15:125 genom att ta bort tidigare införda utjämningar och införa ett dämpat balanstal som begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen KÄLLA: ; ; McKinsey-analys Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur av den pensionsgrundande inkomsten ska placeras. Det fanns vid slutet av 2017 närmare 850 fonder att välja mellan på Eftersom tillgångarna i systemet är fullt fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i Premiepension kan antingen tas ut som traditionell försäkring eller som Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp och om förvaltningen går bra erhålls ett tilläggsbelopp. Den försäkrades fondandelar säljs och tar över investeringsansvaret. bär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensions- I fondförsäkringen räknas pensions-utbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandelarnas värde . Följande år säljs det antal fondandelar som krävs för att finansiera den Om fondandelarnas värde ökar säljs färre andelar och om fondandelarnas värde minskar säljs fler andelar. Regeringen gav, med stöd av Pensionsgruppen, i uppdrag att analysera och klargöra de risker som kan uppstå när fondförvaltare verksamma på fondtorg brister i att följa reglerna. Myndigheten fick även i uppdrag att föreslå åtgärder för att reducera dessa risker. slutredovisade uppdraget i promemorian Stärkt konsument- skydd inom premiepensionen (dnr Fi2016/04460/FPM). punkt i bl.a. dessa förslag har promemorian Ett tryggt och mer hållbart Skr. 2017/18:130 premiepensionssystem upprättats inom . 2018 beslutade regeringen om proposition Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem som i huvudsak behandlar promemorians förslag. Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pen- sionsöverenskommelsen, har ställt sig bakom propositionens förslag. Sjunde AP-fonden har som uppgift att förvalta premiepensionen åt de individer som inte själva valt förvaltare för sin premiepension. Medel placeras då i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsför- valtningsalternativ) där risken förändras med spararnas ålder. Det är även möjligt att välja någon av de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonderna, i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Målet för fondens uppdrag är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i place- ringarna. I avsnitt 5.6 beskrivs Sjunde AP-fondens verksamhet och resul- tat mer utförligt. Vid utgången av 2017 omfattade premiepensionssystemet 7,4 miljoner individer, varav 5,9 miljoner pensionssparare och 1,5 miljoner pensio- närer. uppskattar att när premiepensionssystemet är helt infasat kommer det att omfatta 13 miljoner pensions- sparare och pensionärer och kapitalet kommer att uppgå till 6 000 miljar- der kronor. Framför allt kommer antalet pensionärer att öka allt eftersom premiepensionssystemet fasas in. Totalt förvaltat kapital uppgick varav i fondför- säkring och i traditionell försäkring. Det totala marknadsvärdet på premiepensionskapitalet (fondförsäkringen) uppgick till . Värdeutveckling i fondrörelsen blev (tidsviktat6). av kapitalet i fondrörelsen är placerat i aktier och uttryckt i kronor var värdeutvecklingen . Värdeutveckling i fondrörelsen sedan start () har nominellt varit vilket ger en årlig värdeutveckling på . Real årlig värdeutveckling har varit . Sjunde AP-fonden är den enskilt största fondförvaltaren i premie- pensionssystemet. Av pensionsspararna har sina pensions- medel placerade i AP7 Såfa och deras fondkapital motsvarar av det totala fondkapitalet i premiepensionssystemet. Vid slut förvaltade Sjunde AP-fonden totalt , varav 396 miljar- der kronor i AP7 Aktiefond och i AP7 Räntefond. hade den genomsnittlige Såfa-spararen en avkastning på , vilket kan jämföras med att de privata premiepensions- fonderna i genomsnitt gav en avkastning på . 6 Tidsviktad årsavkastning visar årlig avkastning på en krona som satts in i början på Hänsyn har inte tagits till om kapitalets storlek förändrats . 2017/18:130 som standardavvikelse under den senaste 24 månadersperioden) har för AP7 Såfa varit jämfört för de privata premiepensionsfonderna. Den högre risken i AP7 Såfa beror både på hävstången (se avsnitt 5.6) och på att andelen sparare fort- farande är liten (vilket minskar andelen i AP7 Räntefond). I takt med att spararna i premiepensionssystemet blir äldre förväntas andelen AP7 Räntefond att öka. förvaltade Sjunde AP-fonden av det totala premiepensionskapitalet, se figur 2.3. Av figuren framgår att Sjunde AP- fondens andel av det totala kapitalet har växt från 2010 till 2017. Ökningen beror dels på inflödet av nya sparare, dels på att utflödet till andra fonder minskat. Ökningen kommer även till viss del av Sjunde AP-fondens högre avkastning.