prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Regeringens bedömning är att en tillståndsreglering, som innefattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämp- lighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet, är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa förekomsten av illegal tobak inom detaljhandeln och att en sådan plikt, tillsammans med de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning, kan bidra till att stävja den illegala handeln inom alla led av leverans- och försäljningskedjan. En tillståndsreglering ligger väl i linje med de strävanden som fram- hålls i artikel 6.2 a i WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror. Den främsta förtjänsten med en tillståndsreglering är enligt regeringen att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Till skillnad från systemet med anmälningsplikt innebär en tillståndsprövning också att tillståndet kan återkallas. Möjligheten till återkallelse av tillståndet ger tillstånds- myndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion än vad som finns . Skarpare sanktionsmöjligheter är något som efterfrågats av ett stort antal tillsynsmyndigheter och regeringen bedömer att blotta möjligheten till tillståndsåterkallelse kan få en viktig preventiv effekt. Den främsta nackdelen med en tillståndsplikt kan sägas vara den ökade administrationen, vilket förs fram av branschföreträdare, och de ökade kostnader som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. Kommunen ska få ta ut avgift för prövning av 2017/18:156 ansökan om tillstånd till försäljning av tobaksvaror enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige, se avsnitt 14. Många tillsynsmyndigheter har påtalat att en alltför administrativt betungande reglering av tobakshandeln skulle kunna leda till att tillsyns- myndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn. Denna farhåga, som inte bör ignoreras, utgör inte ett tillräckligt skäl för att avstå från att föreslå en tillståndsordning. Däremot är det viktigt att ett tillståndsförfarande ges en så pragmatisk och enkel utformning som möjligt. Även om ett tillstånds- förfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmäl- ningsförfarande, vilket påtalats av ett par remissinstanser, kan det dess- utom medföra vissa effektivitetsvinster i tillsynen. Genom en förhands- prövning av tobaksförsäljaren och en möjlighet att, innan försäljningen på- börjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogrammen kan behovet av tillsynsinsatser minska och den operativa tillsynen på så sätt bli mer effektiv. Sammantaget bedömer regeringen att fördelarna med en tillståndsplikt överväger nackdelarna. Regeringen föreslår därför att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. För tillstånd för distanshandel och gränsöverskridande distanshandel av tobaksvaror anser att problemen ur folkhälso- synpunkt som följer med svårigheter att utöva tillsyn över regelefter- levnaden är påtagliga. anser att det saknas klar- görande regler kring vilken typ av distanshandel, inhemsk eller gräns- överskridande, som kan ges tillstånd enligt den nya lagen. Regeringen instämmer i att det innebär praktiska svårigheter att upp- rätthålla ett tillståndskrav för utländska näringsidkare som saknar anknyt- ning till . Tillståndskravet ska därför inte omfatta detaljhandlare som saknar säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i . Begreppet fast driftställe för näringsverksamhet har i detta sammanhang samma innebörd som i inkomstskattelagen (1999:1229). Med begreppet avses sålunda en stadigvarande plats för affärsverksamhet, varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, se 2 kap. 29 § i den lagen. Som en följd av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om gränsöverskridande distansförsäljning behålls dock nuvarande reglering om att sådan handel ska registreras innan försäljningen får påbörjas, se avsnitt 8.10. Den föreslagna tillståndsplikten gäller endast försäljning av tobaksvaror. Regeringen delar utredningens bedömning att de skäl som motiverar en tillståndsplikt för tobaksförsäljning inte gör sig gällande med samma styrka när det gäller örtprodukter för rökning. Handeln med sådana pro- dukter är relativt begränsad. Örtprodukter för rökning har inte heller tidigare omfattats av någon anmälningsplikt. framkommer inte några vägande skäl som kan motivera en tillståndsplikt för försälj- ning av sådana produkter. Tillståndsplikt för partihandel införs Regeringens förslag: Partihandel med tobaksvaror ska endast få be- drivas av den som har tillstånd för sådan handel. inte omfatta partihandlare som saknar säte eller fast driftställe för Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska även partihandlare som inte har verksam- het i omfattas av tillståndskravet. Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna, däribland JTI , tillstyrker förslaget. Ett par instanser är i huvudsak positiva till förslaget men påpekar att det krävs tydlighet i genomförandet, då det t.ex. inom partihandeln är vanligt med flera verksamheter i samma bolag. är positivt till den föreslagna regleringen. med en sådan tillståndsplikt är förhandsprövningen av näringsidkarens lämplighet och vandel. Omständigheten att tillståndsplikten även ska om- fatta partihandeln innebär dessutom att tobakshandeln blir mer reglerad framhåller att myndigheten utgår ifrån att även råtobak räknas som en tobaksvara och således omfattas av förslaget om tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror vid partihandel. i är positiv till att tillståndsplikt införs även för partihandel med tobak. anser att det måste utredas grundligt hur detta ska genomföras på ett korrekt sätt. Skälen för regeringens förslag: Diskussionen om tillståndsplikt tar ofta sikte på detaljhandel med tobak. Flera myndigheter har enligt utred- ningen påpekat att det finns en problematik i att det kan vara svårt kon- trollera och ingripa mot partihandel med illegal tobak. ten att en tillståndsplikt är ett verksamt verktyg för att motverka illegal handel kan en tillståndsplikt för partihandlare motiveras utifrån i allt väsentligt samma skäl som en tillståndsplikt för detaljhandlare. den föreslagna tillståndsplikten för detaljhandel med tobaksvaror ligger en tillståndsplikt för partihandlare väl i linje med WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksprodukter, se avsnitt 20. ställa krav på tillstånd för de aktörer som handlar med tobaksvaror i partihandelsledet är därför, enligt regeringens mening, både ändamåls- enligt och konsekvent. Regeringen bedömer att en i detta avseende enhet- lig reglering av försäljningen, dvs. även partihandeln, kan antas öka förutsättningarna för att endast korrekt märkta förpackningar når slutkon- Regeringen föreslår därför att tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter inte heller ska få tillhandahållas detaljhandlare, se avsnitt 8.7. Många aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror finns visser- ligen registrerade hos som t.ex. godkända upp- lagshavare, lagerhållare eller registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. För godkännande krävs bl.a. att den som ansöker är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Det finns dock aktörer som kan bedriva partihandel utan att omfattas av kraven på godkännande i skattelag- Den nuvarande ordningen medger alltså inte någon generell förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver eller avser att 2017/18:156 bedriva partihandel med tobaksvaror. Det skatterättsliga kravet för registrering är alltså, i förhållande till den nu föreslagna tillståndsplikten, inte heltäckande. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det skatterättsliga regi- streringskravet inte är tillräckligt för att säkerställa att en nödvändig för- handsgranskning av samtliga aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror sker. Regeringen föreslår alltså att även partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd till sådan handel. Att även parti- handlare omfattas av en tillståndsplikt är inte unikt. Motsvarande ordning gäller t.ex. partihandel med läkemedel. I jämförelse med antalet försäljningsställen i detaljistledet är antalet partihandlare i princip försumbart. Att låta även partihandlare omfattas av tillståndsplikten innebär därför inte någon nämnvärd ökning av den totala administra- tionen av tillstånden. I likhet med vad som gäller för detaljhandel med tobaksvaror ska tillståndskravet inte omfatta partihandlare som saknar försäljningsställe, säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i . Den som bedriver partihandel med tobaksvaror utan tillstånd kan dömas för olovlig tobaksförsäljning, se avsnitt 16. utgår i sitt remissvar ifrån att även råtobak räknas som en tobaksvara och således omfattas av förslaget om tillståndsplikt för för- säljning av tobaksvaror vid partihandel. Då utredningen inte har analyserat frågan om hur råtobak bör hanteras, saknas beredningsunderlag för regeringen att lägga fram förslag om råtobak. 8.3Tillstånd till detaljhandeln med tobak ska avse ett särskilt försäljningsställe Regeringens förslag: Om den som ansöker om tillstånd avser att bedriva detaljhandel från ett försäljningsställe, ska tillståndet avse försäljningsstället. Ett tillstånd kan gälla eller tills vidare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ungefär hälften av de remissinstanser som särskilt kommenterar förslaget tillstyrker. Ett tiotal instanser avstyrker förslaget. Bland annat Visita framför att förslaget innebär en orimlig administrativ börda för företagen och föreslår att det ska vara tillräckligt att bli beviljad tillstånd för detaljhandel en gång i stället för att beviljas ett tillstånd per försäljningsställe. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande skyldigheten för tobaksförsäljare att anmäla försäljningen till kommunen är knuten till försäljningsstället. Detta sammanhänger med att flera av tobakslagens (1993:581) försäljningsregler är kopplade just till försäljningsstället. Regeringen anser att det finns goda skäl för att hålla fast vid den systematik som redan finns i tobakslagen även vad gäller den nu föreslagna tillståndsplikten. Eftersom vissa särskilda regler gäller för specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9) är det nödvändigt att vid tillståndsprövningen kunna pröva om det aktuella försäljningsstället är en Prop. 2017/18:156 sådan butik. Den föreslagna ordningen innebär att en detaljhandlare som har flera olika försäljningsställen måste söka tillstånd för vart och ett av dem och att möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror kan skilja sig åt mellan olika försäljningsställen, beroende på om tillståndet avser en specialbutik eller inte. Med beaktande av att partihandel bedrivs på ett annat sätt än detalj- handel bedömer regeringen att det inte är nödvändigt när det gäller parti- handel att knyta tillståndet till en särskild plats. Ett tillstånd för partihandel föreslås alltså gälla generellt för sådan handel. Detsamma gäller detaljhandel som bedrivs av en näringsidkare med säte eller fast driftsställe i men som saknar försäljningsställe, t.ex. då försälj- ningen sker via internet. Regeringen föreslår vidare att ett försäljningstillstånd ska gälla tills vidare om det inte av ansökan framgår att den avser eller ett enstaka tillfälle. Tidsbegränsade tillstånd skulle visserligen ge till- synsmyndigheterna en naturlig möjlighet att ompröva om tillstånds- havaren lever upp till de krav som ställs på verksamheten, men skulle öka såväl tillståndsinnehavarnas som tillståndsmyndigheternas administrativa börda i en utsträckning som inte kan anses motiverad. Kon- trollen av att tillståndsinnehavarna lever upp till de krav som ställs på verksamheten kan i stället tillgodoses inom ramen för tillsynen. I fråga om tillståndsförfarandet föreslår regeringen inte några skill- nader mellan tidsbegränsade tillstånd och sådana tillstånd som gäller tills vidare (jfr 8 kap. 11 § första stycket alkohollagen). Ansökan om tillstånd prövas av kommunen Regeringens förslag: Tillstånd till detaljhandel ska meddelas av den kommun där försäljningsstället är beläget. saknas ska tillstånd meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe. Tillstånd till partihandel ska meddelas av den kommun där det före- tag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ingen forumregel för detaljhandlare som saknar för- Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna tillstyrker Kammarrätten i anser att det i lagen bör införas en uttrycklig forumregel som omfattar företag som säljer varor via internet. Skälen för regeringens förslag: Kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över detaljhandelsförsäljningen av tobak. bedömer att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över lagens försäljningsregler. Därtill kommer att kommunerna 2017/18:156 har andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livsmedelshantering och över detaljhandel med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serverings- tillstånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillstånds- prövningar. Regeringen bedömer därför att ansökningar om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror bör hanteras av kommunen – en ordning som har förordats av en majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat utredningens enkätundersökning. Enligt nuvarande bestämmelser i tobakslagen ska en anmälan om försäljning göras till den kommun där försäljningen ska ske. Regeringen föreslår i linje med detta att tillstånd till detaljhandel ska meddelas av den kommun där försäljningsstället är beläget. För detaljhandlare som omfattas av tillståndsplikt men som saknar försäljningsställe ska i stället tillstånd meddelas av den kommun där den som vill bedriva detaljhandel har sitt säte eller, om säte saknas, av den kommun där företaget har ett fast driftställe. Partihandel är inte i samma utsträckning som detaljhandel kopplad till en särskild plats. Antalet aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror är mycket begränsat i förhållande till antalet aktörer som bedriver detaljhandel med sådana varor. Med hänsyn till detta ifrågasatte utredningen om det är nödvändigt och rationellt att ett företag som bedriver partihandel i flera kommuner ska behöva ansöka om tillstånd i varje kommun där sådan handel bedrivs. Enligt regeringens bedömning kan syftet med tillståndsplikten uppfyllas på ett tillfredställande sätt genom att ansökan prövas enbart av en kommun. Regeringen föreslår därför att tillstånd till partihandel ska meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva partihandel har sitt säte. Om ansökan avser ett företag som saknar säte inom landet, ska tillstånd meddelas av den kommun där företaget har ett fast driftställe. Regeringens förslag: Försäljningstillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och eko- nomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlig- het med lagens krav. Den som bedriver tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utformningen av egenkontrollprogram för försäljning av tobaksvaror. Utredningens förslag: Överensstämmer med bemyndigande avseende föreskrifter om egenkontrollprogram för för- säljning av tobaksvaror föreslås dock inte. Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna tillstyrker förhåller sig neutral vad gäller van- delsprövning då en sådan inte framstår som helt motiverad, men till- styrker förslaget om ekonomisk prövning. anser att myndigheten bör få rätt att meddela föreskrifter om egenkontroll vid tobaksförsäljning. Vidare efterfrågas kunskapsprov för bättre egen- kontroll av flera länsstyrelser och kommuner. Ett par instanser, däribland Läkare mot Tobak, vill kunna väga in i lämplighetsprövningen om försäljningsstället ligger nära skola, fritids osv. Bland annat framför att man vill se en enhetlig mall för egenkontroll. Ett tiotal instanser motsätter sig förslaget. Tobaksleverantörsföre- ningen framför att många försäljare kan bli nekade försäljningstillstånd av andra skäl än hur de bedriver tobaksförsäljning vid en prövning i enlighet med förslaget. Skälen för regeringens förslag Lämplighetsprövning – vandel och ekonomiska förhållanden Regeringen bedömer att det är både nödvändigt och ändamålsenligt att uppställa vissa krav i fråga om lämpligheten hos den som avser att bedriva tobaksförsäljning. Lämplighetsprövningen bör i allt väsentligt kunna ske på samma sätt som vid en ansökan om serveringstillstånd. Prövningen bör sålunda avse dels sökandens s.k. vandel – i huvudsak ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belastning, dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Hur brotts- lighet ska påverka bedömningen kan inte sägas generellt. När det framgår att sökanden varit inblandad i brottslig verksamhet måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån brottets art, svårighetsgrad och relevans för sökandens lämplighet att bedriva tobaksförsäljning. Särskilt graverande bör vara t.ex. brott som har anknytning till rörelsen, eko- nomisk brottslighet och tobaksrelaterad brottslighet. Innan försäljnings- tillstånd kan komma i fråga för någon som är brottsligt belastad, har varit ekonomiskt misskötsam eller fått ett tidigare försäljningstillstånd återkallat måste sökanden visa att han eller hon har levt laglydigt och varit ekonomisk skötsam. Hur lång karenstid som är lämplig får bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet, dvs. karenstiden måste kunna variera med hänsyn till bl.a. brottets art. I ansökningsärenden som rör ett nytt företag eller ny företagare kan det vara befogat att sökanden visar en finansieringsplan, varav framgår var- ifrån kapitalet kommer, för att motverka tillkomsten av försälj- ningsställen som finansieras med illegala medel. Det kan också vara motiverat för att kontrollera att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva tobaksförsäljning eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar sökandens möjlig- het att bestämma över försäljningsställets drift. När en juridisk person ansöker om försäljningstillstånd bör lämplig- hetsprövningen avse såväl den juridiska personen som den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Det är vik- tigt att tillståndsmyndigheten är uppmärksam på ansökningar där sök- anden i själva verket företräder någon som vill undandra sig prövning, dvs. när det är fråga om ett s.k. bulvanförhållande. Exempel på situa- tioner när sådana misstankar torde föreligga – och då en närmare utred- ning är påkallad – är bl.a. när en sökande inkommer med en ansökan strax efter det att en ”närstående” (släkting, f.d. kompanjon eller liknande) 2017/18:156 bedömts som olämplig eller den personkrets som har redovisats i ansökan återkommande ändras. Sådan misstanke torde också kunna uppkomma när en person som i ansökan inte är redovisad som en person med betydande inflytande i rörelsen ändå har undertecknat viktiga handlingar, personen har agerat som om han eller hon är en person med betyd- Det kan diskuteras om det finns skäl att uppställa ytterligare krav eller förutsättningar för ett försäljningstillstånd såsom flera remissinstanser Några kommuner har i sina svar på den enkätundersökning som genomförts av utredningen föreslagit att tobaksförsäljning ska begränsas till vissa typer av försäljningsställen eller förbjudas på vissa typer av platser, t.ex. i närheten av skolor. Till skillnad från alkoholservering gör sig de huvudsakliga skälen bakom en sådan ordning – risken för ordnings- störningar – inte gällande med någon nämnvärd styrka när det gäller Regeringen ser inte heller några andra vägande skäl för att, utifrån de utgångspunkter som är aktuella, införa en generell möjlighet till motsvarande begränsning av tobaksförsäljning inom ramen för vissa verksamheter eller på särskilda platser. sålunda inte att ansökningsförfarandet ska innefatta någon förprövning av försäljningsstället, annat än när ansökan avser en specialbutik. En klar majoritet av de kommuner som besvarat tobaksutredningens enkätundersökning har också förordat att en allmän lämplighetsprövning ska förenas med ett kunskapsprov. Regeringen bedömer emellertid att det huvudsakliga problem som den föreslagna tillståndsplikten riktar sig mot – illegal handel med tobaksvaror – inte har sin primära grund i kunskaps- Ett testförfarande skulle dessutom riskera att göra tillståndspröv- ningen mer administrativt betungande än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose syftet. Eftersom tillståndshavaren har ett ansvar för att inom ramen för egenkontrollen utbilda och se till att personalen följer gällande regler bedömer regeringen det inte heller nödvändigt att upp- ställa särskilda krav för den personal som sköter den faktiska försäljningen. När det gäller det underlag som krävs för att en myndighet ska kunna fatta beslut gäller normalt den s.k. officialprincipen, som innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för ärendets utredning. det däremot gäller ärenden där den enskilde ansöker om en förmån eller ett tillstånd är den normala ordningen att sökanden visar att förutsätt- ningarna för förmånen eller tillståndet är uppfyllda. För att markera detta föreslås att det direkt i lagtexten anges att tillstånd ska beviljas den som visar att han eller hon har förutsättningar att uppfylla villkoren. stämmelse med motsvarande utformning finns i 8 kap. 12 § alkohollagen. Sökanden kan sålunda åläggas att komma in med behövligt underlag från t.ex. myndigheter som har etablerade rutiner för hantering av relevanta intyg av olika slag, så som och . I avsnitt 9 föreslår regeringen begränsningar i möjligheterna att mark- nadsföra tobaksvaror på försäljningsställen, liksom ett förbud mot själv- betjäning av sådana varor. Undantag görs dock för specialbutiker för tobaksvaror, dvs. sådana försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor. Om ansökan avser en specialbutik för tobaksvaror ankommer det på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att kunna anses vara en sådan butik. Egenkontrollprogram och övriga upplysningar Den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram bör kvarstå. Däremot måste den nuvarande egenkontrollen anpassas utifrån de nya regler som föreslås, t.ex. i fråga om förbudet mot självbetjäning. För att säkerställa att egenkontrollprogram ges in i föreskriven ordning – och ges en lämplig utformning – föreslås i enlighet med utredningens för- slag att programmet ska fogas till ansökan och utgöra en nödvändig del av underlaget för beslutet i tillståndsfrågan.