prop · H503199 · 2018-03-27 00:00:00 — I 6 § minoritetslagen räknas ett antal kommuner upp som ingår i förvaltningsområdet för finska, meänkieli respektive samiska. Enligt 7 § finns det också en möjlighet för andra kommuner att efter anmälan få ingå i ett förvaltningsområde. En sådan anmälan ska göras till regeringen. Att anslutas innebär ett åliggande för kommunen som enligt 8 kap. 2 § 3 punkten regeringsformen kräver ett bemyndigande från . I 7 § bemyndigas därför regeringen att besluta om att en kommun ska få ingå i ett förvaltningsområde och det föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter om sådan frivillig anslutning. Föreskrifterna finns i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetsförordningen). Kommuner ansluts till ett förvaltningsområde genom att de läggs till i den förteckning över kommuner som finns i bilagan till förordningen. Enligt ordalydelsen i lagen har regeringen endast rätt att besluta om frivillig anslutning till ett förvaltningsområde. Varken lagen eller förordningen anger vad som gäller för att en kommun som har anslutits frivilligt till ett förvaltningsområde ska kunna lämna det. Frågan har heller inte berörts i lagens förarbeten. Utgångspunkten måste emellertid vara att en sådan delegation är fullständig, om inte annat framgår av bemyndigandet. I förhållande till de kommuner som anmäler hos regeringen att de vill ingå i ett förvaltningsområde kan det dock innebära en oklarhet om vad som gäller om de skulle vilja lämna ett förvaltningsområde. Avsaknaden av en sådan reglering får anses vara otillfredsställande och det bör därför föreskrivas att regeringen även kan besluta om utträde ur förvaltningsområde. Regeringen anser inte att det är lämpligt att uttala sig om hur kommuner väljer att hantera en eventuella utträdesansökan i sina interna beslutprocesser, så som har efterfrågats av kommun. Det får lämnas till kommunerna att avgöra den saken. Eftersom bestämmelsen ändras på så vis att det framgår att kommuner kan ansöka om utträde ur ett förvaltningsområde bör bestämmelsen också ändras så att det anges att kommuner kan ansöka hos regeringen om att få anslutas till ett förvaltningsområde, i stället för att göra en anmälan om det. Det ska krävas synnerliga skäl Förslaget innebär att det införs ett villkor för utträde ur ett förvaltningsområde. I förhållande till vad som gäller , då det inte finns några särskilda villkor för utträde, kan ett sådant villkor i praktiken innebära en begränsning för kommunerna. En proportionalitetsbedömning som innefattar en prövning av om syftet med bestämmelsen kan uppnås på ett för kommunerna mindre ingripande sätt behöver därför göras. Mindre ingripande för kommunerna skulle i det här fallet kunna vara ett lägre ställt krav på utträde ur ett förvaltningsområde. Regeringen har därför noggrant prövat skälen för förekomsten av ett villkor och vilken styrka ett villkor i sådana fall ska ha. Med tanke på förvaltningsområdenas betydelse för enskilda och åtaganden enligt språkstadgan bör kravet för att regeringen ska få besluta om utträde vara högt ställt. Det bör exempelvis inte vara möjligt att den omständigheten att majoritetsförhållandena i en kommun ändras ska kunna medföra ett utträde ur ett förvaltningsområde. Minoritetsbefolkningen inom kommunen och de intressen de har av de rättigheter som följer av att kommunen ingår i förvaltningsområdet är i ett sådant fall fortfarande desamma. Möjligheten till utträde bör, såsom i pekar på, inte kunna bidra till lättvindiga ansökningar om att ingå i ett förvaltningsområde. Såsom har anfört får utgångspunkten också vara att en kommun som frivilligt ansluter sig till ett förvaltningsområde har en långsiktig agenda att genomföra sitt uppdrag. Med denna utgångspunkt borde inte den situation som kommun befarar, att en kommun som funderar på att ansluta sig inte vågar på grund av att det är för svårt att utträda, uppstå. Såväl regeringen som den ansökande kommunen behöver dessutom göra en noggrann prövning av de skäl som talar för att kommunen ska ingå i ett förvaltningsområde redan i samband med Regeringen anser därför att det inte bör ställas ett lägre krav än Prop. 2017/18:199 synnerliga skäl för att regeringen ska få besluta om utträde i samtliga fall. Även det, närmast teoretiska, fallet att regeringen själv skulle initiera en utträdesprocess bör således med hänsyn till syftet med regleringen omfattas. Att det ska krävas synnerliga skäl innebär att regeringen får besluta om utträde endast i undantagsfall. Synnerliga skäl kan t.ex. finnas om det trots rimliga ansträngningar från kommunens sida saknas intresse för att utnyttja rättigheterna från den aktuella minoritetens sida. I detta bör ligga att kommunerna har försökt att erbjuda och göra personer som tillhör den nationella minoriteten medvetna om de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdet, utan att någon har efterfrågat rättigheterna eller att dessa endast har tagits i anspråk sporadiskt. Om en kommun ansöker om utträde är det den som ska visa att det finns synnerliga skäl för utträde. Vid en utträdesprövning behöver regeringen beakta internationella åtaganden, särskilt del III i språkstadgan som ligger till grund för ordningen med förvaltningsområden. Hänsyn bör också tas till synpunkter från den berörda nationella minoriteten i kommunen och relevanta riksorganisationer, så som t.ex. Sverigefinländarnas delegation har förordat. I detta ligger att sådana organisationer bör höras i ärendet. I fråga om kommuner som ingår i förvaltningsområdet för samiska bör, som anfört, höras och hänsyn tas till dess synpunkter. 10Förskola och utbildning för språkrevitalisering 10.1Kulturarvsspråk ska inte användas som begrepp för de nationella minoritetsspråken Regeringens bedömning: Begreppet ”nationella minoritetsspråk” bör användas i föreskrifter som avser de nationella minoritetsspråken. Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen har föreslagit att benämningen kulturarvsspråk ska användas för de nationella minoritetsspråken inom skolväsendet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Flera remissinstanser, däribland , anför att begreppet kulturarvsspråk skulle lyfta fram det särskilda ansvaret för de nationella minoritetsspråken vilka blandas ihop med ansvaret för övriga språk. Judiska anför att det knappt finns någon ung person i som har jiddisch som modersmål och att det därför inte är rättvisande att tala om jiddisch som modersmål i utbildningssammanhang. 2017/18:199 , och folkminnen (ISOF) och avstyrker förslaget och anför att det saknas skäl att införa ett nytt språkbegrepp i skollagen. avstyrker och föreslår i stället att begreppet nationella minoritetsspråk införs vid sidan av modersmål i skollagen. Inspektionen anför att det på ett tydligare sätt skulle framhäva den särreglering som råder på området, dvs. att det finns en skillnad mellan de nationella minoritetsspråken och andra modersmål. delar denna uppfattning och anför även att benämningen bör vara densamma i all lagstiftning som rör språk och utbildning. anser att begreppet riskerar att förpassa minoritetsspråken till det förflutna. är starkt oroat att begreppet kulturarvsspråk får motsatt effekt, jämfört med den avsedda, på revitalisering och framtidstro. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att regeringen bör överväga att komplettera begreppet modersmål med kulturarvsspråk i fråga om de nationella minoritetsspråken i lagstiftning som rör skola och förskola. Skälen för detta är att de nationella minoritetsspråken har en särställning med anledning av internationella åtaganden och att användningen av begreppet modersmål inte fullt ut svarar mot det som följer av åtagandena och mot behovet av revitalisering av minoritetsspråken. Huvudsakligen vilar förslaget på behovet av att klargöra skillnaderna mellan å ena sidan modersmål i allmänhet och å andra sidan de fem nationella minoritetsspråken, något som de remissinstanser som tillstyrker förslaget har som huvudsakligt skäl för sin inställning. Motsatsvis anför flera instanser med särskild kunskap om utbildnings- och språkfrågor, bl.a. och , att ett användande av begreppet kulturarvsspråk skulle leda till en fragmenterad begreppsbild och att det därför inte finns skäl för att gå vidare med förslaget. Regeringen ansluter sig till den bedömningen, och särskilt till vad Skolinspektionen och anför om att det behövs en harmonisering av begreppsbilden mellan olika lagar och att ”nationella minoritetsspråk” är det begrepp som bör användas för att särskilja de nationella minoritetsspråken från andra språk. På detta sätt markeras det särskilda ansvar som staten har för dessa språk. Det och anför om risken med att förpassa de nationella minoritetsspråken till historien och att det hämmar tron och språkens revitalisering utgör också skäl för regeringens bedömning. Begreppet ”kulturarvsspråk” bör därför inte användas som benämning på de nationella minoritetsspråken. I stället bör begreppet ”nationella minoritetsspråk” användas i föreskrifter som avser minoritetsspråken. Det gäller såväl inom skolväsendet som inom andra sektorer. I betänkandet Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (SOU 2017:91) föreslås att ett nytt ämne, nationella minoritetsspråk, ska införas vid sidan av ämnet modersmål. Betänkandet är remitterat och kommer efter avslutad remiss att beredas inom . 10.2Regleringen av rätten till förskola på minoritetsspråk förs över till skollagen Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk om förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på finska, meänkieli respektive samiska ska flyttas till skollagen. En hänvisning till de bestämmelser i skollagen som reglerar rätten att i vissa fall erbjudas förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på minoritetsspråk ska föras in i minoritetslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Flera kommuner, däribland kommun, anser att förslaget innebär att minoritetspolitiken integreras bättre inom andra områden. kommun instämmer i att integreringen till relevant politikområde minskar risken för att rätten till förskola på minoritetsspråk hamnar i ett stuprör vid sidan om andra politikområden. anför att det är mer naturligt att rätten till förskola på minoritetsspråket regleras i skollagen än minoritetslagen. anser att förslaget är en viktig förändring på området. stödjer förslaget eftersom det innebär att berörd skolmyndighet ska beakta rätten till förskola på samiska inom ramen för sin ordinarie tillsynsverksamhet. kommuner och landsting (SKL) avstyrker förslaget med hänvisning till att skyldigheten inte riktas till samtliga kommuner utan endast de som ingår i förvaltningsområden. Dessa kommuner är enligt SKL redan väl medvetna om sina skyldigheter att erbjuda förskoleverksamhet enligt minoritetslagen. Om det skulle bedömas nödvändigt att i skollagen belysa de särskilda skyldigheterna för kommunerna i förvaltningsområden anser SKL att det snarare bör hanteras genom en upplysningsparagraf i skollagen med en hänvisning till minoritetslagen. Skälen för regeringens förslag: Minoritetslagen har ett stort symbolvärde och har inneburit ett erkännande och synliggörande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Den utgör en sammanhållen lagstiftning som reglerar de nationella minoriteternas rättigheter. Detta innebär emellertid att bestämmelser om bl.a. förskola på nationella minoritetsspråk har reglerats vid sidan av den sektorsspecifika lagstiftningen på området. Detta kan, så som kommun varit inne på, ge intrycket av att de nationella minoriteternas rättigheter är något som ska beaktas vid sidan av den ordinarie verksamheten, ges i mån av resurser och inte är integrerat i den övriga verksamheten. Även om kommuner som ingår i ett eller flera förvaltningsområden är medvetna om minoritetslagen har rätten till förskola på minoritetsspråket , som redovisas nedan, tolkats restriktivt och i vissa fall inte beaktats alls. Genom att rätten till förskola på minoritetsspråk i stället regleras tillsammans med övriga centrala bestämmelser om förskola anser regeringen, i likhet med många remissinstanser, att det tydliggörs att denna rättighet ska utgöra en integrerad del av förskolans uppdrag. Regeringen anser också, i motsats till kommuner och landsting (SKL), att det finns ett stort värde i 2017/18:199 förslaget som inte kan tillgodoses genom en hänvisning till minoritetslagen. I linje med det bör även regleringen i fråga om sådan annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på minoritetsspråk överföras till skollagen. I sammanhanget bör förtydligas att rätten till förskola på minoritetsspråk inte innebär en rätt till förskola som sådan, utan just en rätt att få den förskola som kommunen erbjuder på minoritetsspråket (se avsnitt 10.3.1). Regleringen bör anpassas till skollagens systematik och utformas som två bestämmelser, en för förskola på nationella minoritetsspråk och en för annan sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på nationella minoritetsspråk (se avsnitt 10.3.2 om dessa verksamhetsformer). 10.3Kommunernas skyldighet att erbjuda verksamhet på minoritetsspråk tydliggörs Regeringens förslag: En kommun som ingår i ett förvaltningsområde ska erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i sådan verksamhet där hela eller en väsentlig del av utbildningen bedrivs på finska, meänkieli respektive samiska. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inte några synpunkter på det. tillstyrker förslaget men pekar, liksom flera andra remissinstanser, på behovet av vägledning för tolkningen av begreppet ”väsentlig del”. av dessa remissinstanser anför att begreppets närmare innebörd bör utvecklas med utgångspunkt i forskning och med stöd av behöriga är positiv till att bestämmelsen förtydligas men avstyrker förslaget i dess nuvarande form eftersom det inte är tillräckligt utrett vad som avses med kravet på väsentlig del och om det är möjligt för kommuner att uppfylla kravet. anser också att det saknas utredning ifråga om hur förslaget förhåller sig till kravet på att förskolan ska vara öppen för alla och uppmärksammar också frågan om alla barns rätt till likvärdig utbildning samt språkstadgans krav att tillhandhållande av utbildning på minoritetsspråket inte får försämra utbildningen i statens har bl.a. väckt frågan om en kommun ska anses ha fullgjort sin plikt enligt förslaget om vårdnadshavare tackar nej till ett erbjudande på grund av att det inte kunnat erbjudas tillräckligt () är positiv till förslaget, men betonar vikten av tydliga föreskrifter och råd om hur begreppet ”väsentlig del” ska tolkas. Kommuner kan tolka begreppet olika, vilket i dag är fallet med begreppet ”delar av” i 17 § minoritetslagen. Flera kommuner, däribland och stad, är tveksamma till förslaget främst på grund av frågor om personaltillgång och ökade kostnader. Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget och anför Prop. 2017/18:199 att det inte är realistiskt eftersom det är svårt att hitta personal som behärskar de aktuella språken. avstyrker förslaget på grund av svårigheterna att uppfylla kravet. Skälen för regeringens förslag Nuvarande reglering och internationella åtaganden Kommuner som ingår i ett förvaltningsområde ska enligt 17 § minoritets- lagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola eller annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen där hela eller delar av verksamheten bedrivs på minoritetsspråket. Det är genom den bestämmelsen som åtaganden enligt artikel 8 punkt 1.a.iii) Artikeln innebär att förskola på minoritetsspråket ska erbjudas i en omfattning som utgör en väsentlig del av utbildningen i förskolan, i vart fall för de barn vars anhöriga begär det och vars antal bedöms vara tillräckligt. har valt att inte använda sig av den sistnämnda möjligheten till begränsning av skyldigheten, dvs. för de elever vars antal bedöms vara tillräckligt, på ett sådant sätt att ett minsta antal ska krävas. Skyldigheten enligt 17 § gäller alltså även om vårdnadshavare till endast ett barn i en kommun begär det. emellertid inte en rätt att erbjudas plats i en verksamhet som till väsentlig del bedrivs på minoritetsspråket. åtagande enligt språkstadgan är att tillhandhålla som lägst en väsentlig del av verksamheten på minoritetsspråket. Att begreppet ”delar av verksamheten” kom att användas i 17 § motiveras i förarbetena till 8 och 9 §§ i minoritetsspråklagarna med att kommunerna då tillhandahöll förskoleverksamhet på dessa språk i varierande omfattning och i olika former samt att kommunerna hade olika förutsättningar vad gäller tillgång till språkkunnig personal, personalens pedagogiska utbildning i barns tvåspråkighet och det antal barn vars föräldrar kan tänkas efterfråga förskoleverksamhet på något av språken. bestämmelsen på det sättet ansåg regeringen att kommunerna i ett första steg skulle få möjlighet att organisera verksamheten utifrån de resurser och den efterfrågan som fanns då (prop. 1998/99:143 s. 54). framgår också att ”delar av verksamheten” kan variera beroende på hur många barn som verksamheten omfattar och tillgången på språkkunnig Om det finns tillräckligt många barn och tillräckligt mycket personal med kunskaper i språket kan verksamheten bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på särskilda tvåspråkiga avdelningar eller helt tvåspråkiga daghem (prop. 1998/99:143 s. 82). Kravet på ”delar av verksamheten” har vid tillämpningen i många fall getts en restriktiv tolkning. Vid Skolinspektionens riktade tillsyn 2011 framkom att flera kommuner ansåg att kravet var uppfyllt genom att ha inslag på minoritetsspråket , t.ex. genom att någon med kunskaper i minoritetsspråket läste sagor för barnen på språket. Uppföljningsmyndigheterna har i flera rapporter pekat på de utmaningar 2017/18:199 som finns på området, och i uppföljningen av minoritetspolitikens utveckling anlades ett särskilt fokus på situationen i bl.a. förskolan. I rapporten bedömer myndigheterna att det inom förvaltningsområdena finns brister i såväl kvaliteten som kvantiteten på det som kommunerna erbjuder. Till exempel har i vissa fall den verksamhet som erbjudits på minoritetsspråk bestått i att en ambulerande pedagog lekt med barnen på språket , medan det i andra fall inte har erbjudits någon verksamhet alls trots att föräldrar begärt det. Rapporten pekar även på att flera kommuner anvisat plats långt från hemmet eller satt upp ett lägsta antal elever för att verksamhet ska bedrivas, något som verkat hämmande på antalet intresserade. Så som bestämmelsen är utformad kan den uppfattas som att det inte krävs mer än att kommunen erbjuder någon form av återkommande inslag på minoritetsspråket. Syftet med den har emellertid inte varit att kommunerna skulle tillämpa den i dess mest restriktiva form år . Förarbetsuttalandena uttrycker också att ambitionen redan då var att omfattningen, för inrättning efter bestämmelsen, skulle kunna utökas efter hand. Redan av begreppens ordalydelse framgår att ett krav på ”delar av” verksamheten är lägre ställt än ett krav på ”väsentlig del”. Att minoritetslagens lägsta krav för vad kommunerna ska erbjuda är lägre ställt än språkstadgans har uttryckligen konstaterats av i dess slutsatser och rekommendationer till i den femte rapporten avseende efterlevnad av stadgan (punkt 132). Mot bakgrund av detta rekommenderade kommittén att skulle vidta åtgärder. Detta återupprepades även i den senaste rapporten (6:e rapporten, punkt 131). Förskoleverksamhetens stora betydelse för språkens bevarande har betonats av regeringen i de tidigare lagstiftningsärendena på området. I propositionen Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) uttalade regeringen att förskoleverksamhet utgör ett värdefullt – och på kort sikt – kraftfullt verktyg i revitaliseringsarbetet. Regeringen uttalade också att förskoleverksamheten är särskilt viktig eftersom grunden för additiv tvåspråkighet läggs under ett barns tidiga barndom och att förutsättningarna försämras med stigande ålder (prop. 2008/2009:158 s. 97). Till detta hör att samlade internationella erfarenheter pekar på att den tidiga språkinlärningen, i till stor del organiserad genom utbildningen i förskolan, är avgörande för överföringen av språk och utgör ett institutionellt ramverk för revitalisering av minoritetsspråk. Intentionerna bakom bestämmelsen får därmed anses ha varit att förskolan skulle utgöra ett kraftfullare verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken än vad som har blivit fallet. Med tanke på hur den på många håll har kommit att tillämpas finns det anledning till oro över hur verkningsfull utbildningen i förskolan har varit som verktyg i språkrevitaliseringen. För att förskolans roll ska tydliggöras och ambitionsnivån återspeglas i lagtexten bör ”delar av verksamheten” inte längre användas. I stället bör, i linje med språkstadgan, ”väsentlig del av utbildningen” användas. Begreppet ”utbildningen” bör användas i stället för ”verksamheten” för att anpassas till skollagens terminologi för förskola. Regeringen instämmer i vad bl.a. Kommuner och Landsting (SKL) har anfört om att det råder brist på personal med kunskaper i språken. Det kan därför krävas ytterligare åtgärder för att hantera denna situation, både på kort och på lång sikt. En tydligare reglering kan också medföra att huvudmännen ges bättre förutsättningar för planering. I kombination med ett aktivt förhållningssätt till personalfrågor ger detta en situation som är långsiktigt hållbar. till internationella åtaganden, det samlade samhällsintresset av språkrevitalisering och enskildas rättigheter och intressen av att tillgodogöra sig minoritetsspråken får förslaget anses vara proportionerligt för att åstadkomma ökad överföring av språk mellan generationer och på så sätt bidra till det övergripande målet för minoritetspolitiken. har bl.a. lyft frågan om hur förslaget förhåller sig till kravet på att förskolan ska vara öppen för alla och alla barns rätt till likvärdig utbildning. Regeringen vill i det sammanhanget framhålla att förslaget innebär förtydliganden av undervisningens innehåll för barn som tillhör de nationella minoriteterna och inte någon inskränkning av förskolans tillgänglighet för alla barn. Regeringen anser inte heller att det finns någon risk för att barns rätt till likvärdig utbildning påverkas av förslaget. Att hänsyn tas till varje barns behov kan tvärtom innebära en ökad likvärdighet. Inte heller kan förslaget anses medföra någon försämring av undervisningen i statens officiella språk. Vad är en väsentlig del av utbildningen? Vad som är en ”väsentlig del” utvecklas inte närmare i språkstadgan. Men eftersom det övergripande syftet med stadgan är att skydda och främja minoritetsspråken, särskilt sådana som riskerar att dö ut, måste utgångspunkten vara att omfattningen av utbildningen på minoritetsspråket bör vara sådan att den bidrar till att minoritetsspråken bevaras, utvecklas och förs vidare till nya generationer. Endast genom detta förhållningssätt kan det vara fråga om verkliga insatser för språkrevitalisering. Viss ledning för tolkningen av ”väsentlig del” kan hämtas från uttalanden som har gjort i rapporter om tillämpningen i andra länder. Att ett barn får bekanta sig med språket genom att lära sig sånger och dikter har inte ansetts tillräckligt (se rapporten över , femte övervakningscykeln, punkten 338 och 339). En fastställd miniminivå om sex timmars förskoleundervisning har godtagits av expertkommittén i ett fall.