prop · H503287 · 2018-08-28 00:00:00 — handlingsplaner mot hot. I samband med sammanträden har det, som nämnts ovan, förekommit ett antal incidenter av samma karaktär som de som motiverade införandet av lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Detta gäller såväl sammanträden i plenum som offentliga sammanträden i styrelsen och nämnderna. skrivelse till (dnr Ku2016/02110/DISK) anfört att de på samma sätt som kommuner och landsting ska ha möjlighet att besluta om säkerhetskontroll vid sådana sammanträden. Det främsta skälet för att införa en möjlighet att besluta om säkerhetskontroll är att det är viktigt att slå vakt om de lokala demokratiska institutionernas möjligheter att fungera. En säkerhetskontroll bidrar till att offentliga sammanträden kan genomföras under trygga förhållanden. Av SKL:s remissvar framgår att säkerhetskontroll med stöd av lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting verkar vara ovanligt, men förekommer i enstaka fall. framgår att någon kommun regelbundet genomför sådana kontroller. stort antal kommuner har erfarenhet av hot m.m. och vissa har därför haft anledning att kontakta . Det förekommer också att polismän eller väktare är närvarande i sessionssalen under sammanträden. Det har alltså förekommit hot i samband med offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Risken för att det ska förekomma våldsdåd i samband med sammanträdena verkar dock inte vara särskilt stor. Regeringen bedömer att risken för våldsdåd även vid sammanträden allmänt sett får anses som låg. Det vore dock enligt regeringens mening olämpligt att avvakta med att ge denna möjlighet till säkerhetskontroll till dess att hotbilden har ökat i sådan grad att ytterligare allvarliga incidenter inträffar eller det endast är en tidsfråga innan det sker. Säkerhetskontroll är inte heller någon Inom luftfarten är den väl etablerad. domstolarna, kommunerna och landstingen har rätt till det särskilda skydd som säkerhetskontroll kan ge. Det ter sig naturligt att , såsom folkvalt organ, ges en motsvarande möjlighet till skydd. institutionerna skiljer sig också från snart sagt varje annat beslutsorgan eftersom de i närvaro av allmänheten bereder och beslutar i sina ärenden. Säkerhetshöjande åtgärder i form av säkerhetskontroll bör därför möjliggöras även för offentliga sammanträden i . Den säkerhetskontroll som är aktuell är, förenklat uttryckt, avsedd att se till att sådana föremål som inte hör hemma i inte förs in i dessa. Kontrollen är en av många möjliga åtgärder för att öka säkerheten. Informationsfrihet och förbud mot kroppsliga ingrepp Enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet. Informationsfriheten enligt RF definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Vidare är var och en gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § första stycket RF). Med kroppsvisitation avses enligt förarbetena till RF undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig, t.ex. en handväska (prop. 1975/76:209 s. 147). Ett antal olika fri- och rättigheter, bl.a. de nu angivna, får under vissa förutsättningar begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 21 § RF). Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Denna s.k. proportionalitetsprincip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utformas på ett sådant sätt att den innebär ett så litet ingrepp i medborgarnas fri- och rättigheter som möjligt. Informationsfriheten får begränsas med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 23 § RF). I den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som svensk lag , regleras skyddet för informationsfriheten i artikel 10.1. Artikeln anger bl.a. att var och en har rätt till yttrandefrihet och att denna rätt även bl.a. innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentliga myndigheters inblandning. Enligt artikel 8.1 i ska var och en åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Bestämmelsen anses ge ett visst skydd mot sådana mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3 om skydd mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 371). tillåter inskränkningar i de fri- och rättigheter som regleras i artikel 8 och 10. Inskränkningar kan göras genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens 2017/18:287 säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. En avvägning måste göras mellan å ena sidan rätten till informationsfrihet och förbudet mot kroppsliga ingrepp och å andra sidan möjligheten att kunna hålla offentliga sammanträden på ett säkert sätt. Regeringen vill framhålla att ett angrepp mot offentliga sammanträden kan innebära en större fara för medborgarnas fri- och rättigheter än det ingrepp som säkerhetskontroll innebär. Enligt regeringens mening väger därför säkerhetsaspekten i det här avseendet tyngre. Intresset av att offentliga sammanträden för politiskt beslutsfattande upplevs som säkra och fredade från våld bör också framhållas. Det är vidare inte heller önskvärt om sammanträden som bör vara offentliga hålls inom stängda dörrar i avsaknad av möjlighet till säkerhetskontroll. Det är också angeläget att allmänheten ska kunna känna sig trygg när den utnyttjar sin rätt till informationsfrihet genom att bevista offentliga sammanträden. En säkerhetskontroll med kroppsvisitation kan förhindra att personer som bevistar offentliga sammanträden har med sig knivar eller andra farliga föremål som kan innebära en allvarlig fara för någons liv eller hälsa, eller för omfattande förstörelse av egendom. Säkerhetskontroller innebär ingen begränsning av antalet åhörare eller deras rätt till anonymitet. Säkerhetskontroller är därmed det mest effektiva sättet att garantera säkerheten när byggnadstekniska hinder inte är möjliga eller tillräckliga. Som brottsförebyggande åtgärd har de ett klart försteg framför allmän kameraövervakning. Med hänsyn till avvägningen mellan informationsfrihet och förbudet mot kroppsliga ingrepp å ena sidan och möjligheten att hålla offentliga sammanträden på ett tryggt sätt å andra sidan, föreslår regeringen att säkerhetskontroller endast bör komma i fråga när det finns en faktisk hotbild. De ska alltså inte användas rutinartat, utan vara en åtgärd som endast används i sådana situationer. 8Möjligheten till säkerhetskontroll bör regleras i en särskild lag Regeringens förslag: Bestämmelser om säkerhetskontroll ska tas in i en särskild lag som är uppbyggd på samma sätt som lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en något annan språklig utformning (Ds 2017:65). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över Prop. 2017/18:287 förslaget, bl.a. , Kommuner och Landsting, Kammar- rätten i och , tillstyrker eller har inte några synpunkter på det. Skälen för regeringens förslag: En lagreglering av säkerhetskontroll vid sammanträden kan ske på flera olika sätt. En möjlighet är att ta in bestämmelser som motsvarar de som finns i lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting i sametingslagen, som innehåller de grundläggande bestämmelserna om organisation och uppgifter samt regler om val till . Men detta skulle medföra att lagen tyngs med ett särskilt kapitel i en fråga som inte rör verksamhet. Detta skulle enligt regeringen vara en mindre god ordning. Det skulle också vara möjligt att införa en bestämmelse i sametingslagen om att lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting ska tillämpas också på . En sådan lagstiftningsteknik anses dock mindre lämplig. Ytterligare en möjlighet är att göra lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting tillämplig även på . För en sådan lösning talar att den lagstiftning som gäller för kommuner och landsting lämpar sig väl också för . Det finns inte anledning att införa några bestämmelser för som avviker från den lagstiftningen. Vad som talar emot en gemensam lag är dock att lagen i sin nuvarande lydelse enbart tar sikte på kommunala förhållanden. är som påpekats en statlig förvaltningsmyndighet. Den lösning som regeringen anser mest lämplig är därför en särskild lag som enbart tar sikte på . Den nya lagen kan utformas på samma sätt som lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. 9En ny lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Regeringens förslag: Säkerhetskontroll ska få genomföras vid inpassering till eller i de sammanträdeslokaler som disponeras för ett sammanträde som är offentligt enligt sametingslagen. Förutsättningen för att säkerhetskontroll ska få anordnas är att det finns anledning att befara att det vid sammanträdet kan komma att begås brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en något annan språklig utformning (Ds 2017:65). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag Allmänt om den nya lagen Som framgått ovan (avsnitt 7) finns en risk för våldsdåd vid offentliga sammanträden. För att förhindra sådana dåd vid sammanträden finns därför behov av att kunna ha säkerhetskontroller i form av inpasseringskontroll med kroppsvisitation. Det finns dock inte belägg för att risken för attentat är stor. En lag om säkerhetskontroll måste därför enligt regeringens mening utformas på ett sådant sätt att beslut om säkerhetskontroll inte fattas slentrianmässigt, utan enbart när det finns en riskbedömning som visar på en hotbild till grund för beslutet. Detta är nödvändigt för att en sådan möjlighet ska vara förenlig med regeringsformens regler om informationsfrihet och skyddet mot kroppsvisitation (se vidare avsnitt 7). En avvägning måste också göras mellan å ena sidan intresset av att allmänheten enkelt och utan att ge avkall på rätten till anonymitet ska kunna ta del av de offentliga sammanträdena och å andra sidan intresset av att dessa tryggas från våldshandlingar och andra störningar. Det är när det inom ett avgränsat område finns risk för brott som innebär en allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom som en säkerhetskontroll vid inpassering kan höja säkerheten. Sitt särskilda värde har kontrollen naturligtvis när risken inte kan hänföras till någon bestämd person utan har en mer allmän räckvidd. En säkerhetskontroll bör inte komma i fråga när det redan finns grund för andra tvångsmedel som kan undanröja risken. Om t.ex. någon eller några kända individer kan misstänkas ligga bakom en hotbild bör lagstiftningen enligt regeringens mening inte ge utrymme för att i förebyggande syfte låta alla besökare genomgå en säkerhetskontroll. Det torde då vara tillräckligt att rikta en polisiär insats mot de misstänkta. Kravet på hotbilds- och riskbedömning innan beslut om säkerhetskontroll fattas varierar på de områden där sådan kontroll är tillåten . För beslut om säkerhetskontroll i domstol är kravet att kontrollen behövs för att begränsa risken att det i lokalerna begås brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. För beslut om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting krävs att det finns anledning att befara att sådana brott kan komma att begås. Vid säkerhetskontroll i och i luftfarten finns inga krav på riskbedömning innan säkerhetskontroll genomförs. Mot bakgrund av det som är känt om de hot som riktas mot förtroendevalda från bl.a. psykiskt sjuka personer, bör det vid riskbedömningen enligt regeringens mening inte ställas alltför höga krav på konkretisering av hoten. Samma resonemang kan gälla vid mera svepande terrorhot. Det framstår alltså inte som rimligt att det ska krävas att det finns ett överhängande hot för att fatta ett beslut om säkerhetskontroll. Det är för övrigt också en slutsats som dragits när möjligheterna att genomföra säkerhetskontroller i och domstolarna utvidgats. Regeringens bedömning görs även utifrån att en polisman har möjlighet att genomföra kroppsvisitation om det finns ett överhängande hot mot ett offentligt sammanträde eller mot en deltagare vid ett sådant Prop. 2017/18:287 sammanträde. Dagens lagstiftning tillfredsställer med andra ord de skyddsbehov som finns i sådana situationer. Om hotbilden är mindre överhängande och mer diffus till sin karaktär ger rådande lagstiftning emellertid inte samma möjligheter. I detta avseende gör sig samma behov gällande för som de som gäller i , i samband med säkerhetskontroll i domstol och säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Det är dock rimligt att det, liksom i kommuner och landsting, ska finnas krav på riskbedömning vid beslut om säkerhetskontroll i , något som inte gäller för och luftfarten. Enligt regeringens mening ska det krävas att det finns anledning att befara att ett allvarligt brott kan komma att inträffa i samband med ett offentligt sammanträde innan beslut om säkerhetskontroll ska kunna fattas. Det innebär att det måste finnas någon form av indikation på risk, men att risknivån inte behöver vara lika hög som då en polisman i brottsförebyggande syfte genomför kroppsvisitation med stöd av 23 § andra stycket polislagen (1984:387). Säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde Regeringen anser att beslut om säkerhetskontroll tidsmässigt bör avgränsas till ett särskilt sammanträde, eftersom säkerhetskontroller för offentliga sammanträden endast bör komma i fråga när hotbilden bedöms uppgå till en viss lägsta risknivå. En sådan begränsning är i enlighet med den restriktivitet som regeringsformen betonar. En möjlighet att fatta beslut om säkerhetskontroll som ska gälla riskerar att leda till att kontroller genomförs slentrianmässigt, utan en aktiv bedömning av säkerhetsriskerna. Till saken hör också att det kan gå mellan sammanträdena i såväl plenum som i styrelsen och nämnderna. Säkerhetsläget kan därför antas skifta mellan sammanträdena. Sammanträden som ska omfattas Det är viktigt att det framgår tydligt av lagen vilka sammanträden som omfattas. Möjligheten till säkerhetskontroll föreslås därför omfatta de offentliga sammanträden som hålls i plenum, styrelsen eller nämnderna. Oreglerade mötesformer som kan ha i form av informationsmöten, remissmöten eller liknande bör däremot inte omfattas, även om de hålls med allmänheten närvarande. Av naturliga skäl kommer säkerhetskontroll främst att genomföras i samband med inpassering till sammanträdeslokalerna. Det kan dock inte uteslutas att någon som befinner sig i lokalerna undgått säkerhetskontroll. Även väskor och andra föremål i lokalerna kan behöva kontrolleras (se avsnitt 9.3.1). För att tydliggöra att säkerhetskontroll kan genomföras även i dessa situationer bör förslaget utformas så att det framgår att säkerhetskontroll kan genomföras även i lokalerna. 2017/18:287 9.2 Regeringens förslag: Beslut om säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde och ska utöver sammanträdeslokalen och entréutrymmen endast omfatta de angränsande lokaler som behöver utnyttjas för att besökare ska kunna följa sammanträdet. Beslutet ska fattas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Beslutet ska föregås av samråd med . I ett beslut om säkerhetskontroll ska det anges vilket sammanträde och vilka lokaler som omfattas av beslutet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en något annan språklig utformning (Ds 2017:65). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag Allmänt om beslut om säkerhetskontroll Beslut om säkerhetskontroll måste föregås av noggranna överväganden, bl.a. av om det skulle vara möjligt att minimera säkerhetsriskerna till en acceptabel nivå genom andra, mindre ingripande åtgärder. Det kan i sammanhanget också finnas anledning att överväga om den tilltänkta sammanträdeslokalen alls är lämplig. Är det exempelvis fråga om en tillfällig möteslokal – t.ex. en skolsal eller matsal belägen i gatuplan med fönster runt om – kan en säkerhetskontroll lätt framstå som mindre verkningsfull. I det fallet kan ökade insatser av bevakningspersonal såsom ordningsvakter vara ett alternativ. Lokaler som kan omfattas offentliga sammanträden äger rum i skilda typer av lokaler. Det kan vara fråga om allt från äldre byggnader till nybyggda anläggningar, som skolor, hembygdsgårdar eller konferensanläggningar. Det kan förekomma att åhörarna inte vistas i själva sammanträdeslokalen. Vid vissa arrangemang kan åhörarskaran komma att, åtminstone delvis, hänvisas till andra utrymmen där de får följa sammanträdet, antingen bakom glasrutor eller via storbildsskärmar och högtalare. När sådana utrymmen ligger i nära anslutning till sammanträdeslokalen kan det vara naturligt att också dessa åhörare ska genomgå säkerhetskontroll. kan byggnaden vara utformad på ett sådant sätt att säkerhetskontrollen med fördel bör placeras i utrymmen en bit ifrån sammanträdeslokalen, exempelvis i en foajé eller i byggnadens entré. Säkerhetskontrollen kan därför, på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, behöva omfatta andra utrymmen än sammanträdeslokalen och dess entré. Det ska dock framhållas att en säkerhetskontroll inte får innebära en inskränkning av den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen. I praktiken innebär detta att när en säkerhetskontroll beslutas i en byggnad dit allmänheten också vänder sig för att ta del av allmänna handlingar, måste se till att kontrollen inte arrangeras på ett sätt som försvårar för den som kommit dit för att ta del av allmänna handlingar. Vem som kan fatta beslut Ett beslut om säkerhetskontroll bör fattas av företrädare för och inte av , vilket är i enlighet med den ordning som gäller för , domstolarna, kommunerna och landstingen. Regeringen anser att varje ordförande bör ha rätt att besluta om säkerhetskontroll vid respektive sammanträde. Detta är lämpligt och tillämpningen förväntas ändå bli enhetlig eftersom att samråd ska ske med innan säkerhetskontroll beslutas. Det ligger i sakens natur att beslutsfattarna noga beaktar de hotbilds- och riskbedömningar som polisen gör. Utöver att får del av den kunskap som polisen har i frågan, undviks genom ett samråd att slentrianmässigt beslutar om en säkerhetskontroll utan att det finns en sådan hotbild som lagen ska skydda mot. Vid skilda uppfattningar är det dock sammanträdets ordförande som slutligt avgör när och var säkerhetskontroll ska ske. Som föreslås i avsnitt 9.3.3 kommer att få det yttersta ansvaret för att leda kontrollen. En obligatorisk samrådsfunktion är också betydelsefull för att säkerställa att har kännedom om de hotbilder som finns och ges förutsättningar att bedöma hur kontrollen ska genomföras. De lokaler som kan komma i fråga för säkerhetskontroll kan skilja sig betydligt från varandra. Ett beslut om säkerhetskontroll bör därför inte bara innehålla en uppgift om vilket sammanträde som beslutet avser utan även vilka lokaler som omfattas av beslutet. Fördelen med ordningen är att det kan bidra till att fästa uppmärksamhet på frågan om sammanträdeslokalen alls är lämplig för mötet och om några förändringar kan behövas. Uppgifterna om beslutets räckvidd är också viktiga för den enskilde, eftersom en vägran att genomgå säkerhetskontroll föreslås leda till ett tillfälligt tillträdesförbud för personen och att han eller hon avvisas eller avlägsnas (se avsnitt 9.3.6). För besökare till sammanträdet och den personal som ska utföra kontrollen är det således viktigt att gränserna för kontrollen tydligt framgår. Även om ett beslut om säkerhetskontroll enligt förslaget inte ska kunna överklagas (avsnitt 9.4), finns det mot denna bakgrund skäl för att beslutet ska fattas skriftligt. Det kan dock tänkas att det kan uppstå situationer när beslutet, efter det obligatoriska samrådet, fattas med kort varsel före sammanträdet. För att lagstiftningen inte ska hindra att sammanträden hålls även under sådana omständigheter, bör därför inte finnas något absolut krav på att besluten ska vara skriftliga. Det skulle då räcka med att upplysningar om säkerhetskontrollen anslås i anslutning till sammanträdeslokalerna under förutsättning att beslutet om säkerhetskontroll dokumenteras skriftligt på annat sätt så fort det är möjligt. 2017/18:287 9.3 Kontrollens utformning och omfattning Regeringens förslag: Kontrollen ska få omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. i syfte att leta efter vapen och andra farliga föremål som är ägnade att komma till användning vid vissa brott mot person eller egendom. Som huvudregel ska kroppsvisitationen utföras med hjälp av metalldetektor eller liknande anordning. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en något annan språklig utformning (Ds 2017:65). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Såsom regeringen tidigare bedömt (avsnitt 7) är det en säkerhetskontroll som, när andra mindre ingripande åtgärder är uttömda, är den mest effektiva åtgärden för att förhindra angrepp med knivar och andra liknande föremål som kan innebära en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller egendom eller för omfattande förstörelse av egendom, i samband med offentliga sammanträden i För att hindra att sådana föremål förs in till sammanträdet och kommer till användning vid brott bör kontrollen få utföras genom kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. De ingrepp i de grundlags- skyddade fri- och rättigheterna som detta innebär kräver att möjligheten att genomföra en säkerhetskontroll utformas så att ingreppen blir så små Huvudregeln ska därför vara att den kroppsvisitation som ska ske vid kontrollen utförs med hjälp av metalldetektorer eller liknande anordningar såsom exempelvis röntgenutrustning för väskor. Sådan kontroll är effektiv som den innebär ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten. Det är också den lösning som valts i samband med säkerhetskontroller i , i domstol och vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. I de fall en kroppsvisitation inte kan utföras eller avslutas med hjälp av teknisk utrustning ska en visitation göras (se avsnitt 9.3.4). I de situationer där den föreslagna lagstiftningen är avsedd att tillämpas bör enligt regeringens mening kunna befaras att föremål som kan användas vid brott, t.ex. en hammare, också är ägnade att komma till användning vid Att föremål ska vara ägnade att komma till användning vid brott överensstämmer också med vad som gäller i de närliggande lagstift- ningarna på området. Som framgår av avsnitt 9.1 är det viktigt att i så stor utsträckning som