prop · H503255 · 2018-05-15 00:00:00 — har granskat ändamålsenligheten i vissa delar av arbetet med den finansiella stabiliteten och makrotillsynen. Frågeställningarna är följande: •Är regeringens syfte med och FI:s mål för makrotillsynen specificerade på ett sätt som bidrar till att mål för finansmarknadsområdet nås? •Har FI en strategi för makrotillsynen där tillgängliga instrument används transparent och effektivt för att bidra till myndighetens mål? •Har berörda myndigheters samverkan bidragit till god samordning av analyser och klarlagt behovet av lämpliga åtgärder? För att bedöma berörda myndigheters arbete med makrotillsynen och dess bidrag till den finansiella stabiliteten tar i granskningen utgångspunkt i rekommendationerna från ESRB. 1Av förenklingsskäl används begreppen de berörda myndigheterna, eller kort myndigheterna, med vilka avses , , och . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? har inte granskat makrotillsynens organisatoriska hemvist eller dess författningsstöd. Granskningens resultat och slutsatser Strukturen för hur makrotillsynen genomförs är förhållandevis ny och det har skett en viss förändring i vissa delar. övergripande slutsats är att den svenska makrotillsynen i flera avseenden följer men att den har ett antal avvikande inslag som regeringen och FI bör beakta för att säkerställa att makrotillsynen bedrivs så effektivt som möjligt. Målet för makrotillsynen är inte tillräckligt tydligt bedömer att regeringens uppdrag till FI är otydligt vad gäller målet för makrotillsynen. Det gäller särskilt om, och i så fall hur, FI ska beakta den målkonflikt som kan uppstå när det gäller att hitta balansen mellan åtgärder för ett stabilt finansiellt system och för en god ekonomisk utveckling. FI:s breda tolkning av myndighetens uppdrag riskerar dessutom medföra att makrotillsynen blir mindre effektiv och att eventuella målkonflikter förstärks. Granskningen visar att regeringens syfte med den finansiella stabilitetspolitiken överlag är i linje med ESRB:s rekommendation. Slutmålet för makrotillsynen enligt ESRB är att bidra till den finansiella stabiliteten, där en stabil finanssektor i sin tur förväntas bidra till den ekonomiska tillväxten. noterar dock att regeringen i sin instruktion till FI betonar behovet av avvägningen mellan ett stabilt finansiellt system och en god ekonomisk utveckling. Även om detta inte är motsägelsefullt i sig, makrotillsynsåtgärder kan både gynna och hämma den ekonomiska tillväxten, anser att formuleringen är otydlig gällande hur regeringen ser på målen för FI:s verksamhet och hur den vill att FI ska hantera potentiella målkonflikter. När det gäller FI:s tolkning av myndighetens mål för makrotillsynen bedömer att den avviker från ESRB:s rekommendation. uppfattar det som att FI sätter målet om en balanserad utveckling på kreditmarknaden på samma nivå som målet om finansiell stabilitet, medan ESRB rekommenderar ett mellanliggande mål i form av en balanserad utveckling på kreditmarknaden som en operativ specifikation för att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. menar härvid att FI:s tolkning av myndighetens uppdrag har medfört att myndigheten vidtagit åtgärder med hänvisning till makrotillsyn utan att ha som mål att bidra till den finansiella stabiliteten. Dessutom noterar att FI:s uppdragsbeskrivning kring makroekonomisk stabilitet i och med detta sträcker sig utanför mål för finansmarknadsområdet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Oklar koppling mellan risker och åtgärder noterar att FI har upprättat ett ramverk som i grova drag förklarar hur myndigheten arbetar med att identifiera sårbarheter i det finansiella systemet och hur den avser att använda de makrotillsynsinstrument som omfattas av dess befogenheter. I så måtto kan makrotillsynen i sägas uppfylla ESRB:s rekommendation om ramverk. bedömer dock att makrotillsynen inte är tillräckligt transparent och förklarlig, vilket ESRB rekommenderar att den ska vara. Det saknas bl.a. en beskrivning av hur FI med sin metod ser på sambanden mellan dels (avsaknaden av) sårbarheter och makrotillsynens slutmål, dels (förekomsten av) sårbarheter och valet av makrotillsynsinstrument. anser att FI har en makrotillsynsstrategi med indikatorer för att övervaka utvecklingen av systemrisker, som är i linje med ESRB:s rekommendation. menar dock att FI:s genomförande av makrotillsynen, med avseende på identifiering av systemrisker och behovet av åtgärder, har brister i transparens. kan inte se att FI har en policystrategi för beslut om makrotillsynsåtgärder som är i linje med ESRB:s rekommendation, dvs. vägledd av indikatorer, med undantag för FI:s beslut om den kontracykliska kapitalbufferten. Med ”vägledd av indikatorer” menar ESRB att beslut om åtgärder ska ske med stöd av en uppsättning indikatorer tillsammans med en expertbedömning. I detta ser ingen motsättning till , enligt vilket beslut om åtgärder ska föregås av en grundlig analys eftersom besluten innefattar en avvägning av förtjänster mot risker och kostnader. Då sårbarheter enligt FI fyller samma syfte som ESRB:s mellanliggande mål anser att FI på förhand skulle kunna ange vilka makrotillsynsinstrument (ett eller flera) som skulle kunna bli aktuella för att hantera olika sårbarheter. bedömer att FI:s tillämpning av makrotillsynsinstrument avviker från genom att myndighetens redogörelser för alternativa åtgärder är betydligt smalare än vad som är rimligt. anser att FI:s redogörelser för alternativa åtgärder bör utvidgas till att i högre grad följa ESRB:s vägledande förteckning över makrotillsynsinstrument med koppling till olika mellanliggande mål, men med anpassning till den uppsättning sårbarheter FI använder som operativt stöd. Väl fungerande men begränsad samverkan bedömer att samverkan i makrotillsynsfrågor mellan de myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten till stora delar fungerar bra, men att samverkan kring valet av makrotillsynsinstrument till vissa delar präglas av begränsningar. Det saknas, inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet, heltäckande jämförelser av effektiviteten hos olika typer av åtgärder som kan bidra till den finansiella stabiliteten. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? Den samverkan som finns mellan berörda myndigheter kring sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl. FI, (Riksgälden) och har tillgång till delvis olika informationskällor och gör sina stabilitetsbedömningar från delvis olika utgångspunkter. menar att dessa delvis komplementära bedömningar torde förbättra möjligheten att identifiera sårbarheter och störningar som utgör risker för den finansiella stabiliteten. ESRB:s rekommendation om en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå är därmed uppfylld. bedömer att berörda myndigheter har en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå i form av det finansiella stabilitetsrådet. När det däremot gäller samverkan mellan berörda myndigheter kring valet av makrotillsynsinstrument finns det utrymme för förbättringar. FI:s beslut om makrotillsynsåtgärder bedöms dra nytta av såväl analyser som regelbundna möten inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet. I förhållande till bedömer dock att det saknas av breda analyser och konstruktiva diskussioner i valet av lämpliga instrument. För de makrotillsynsåtgärder som kräver regeringens medgivande bedömer att processen kring medgivandena fungerar på ett tillfredsställande sätt. Regeringen motiverade kravet på ett medgivande med att vissa makrotillsynsåtgärder kan ha potentiellt stor påverkan på svensk ekonomi och de offentliga finanserna samt kan ingripa i den enskildes ekonomi. anser därför att det är viktigt att regeringen utförligt redovisar sin bedömning av konsekvenserna i dessa avseenden eftersom det bidrar till transparensen vid användning av makrotillsynsinstrument. I fallen med det ursprungliga och det skärpta amorteringskraven har regeringen inte publicerat några egna sådana analyser eller bedömningar. Makrotillsynen är ett förhållandevis nytt inslag i svensk politik och såväl analysmetoder som samarbetsformer har förändrats . Mycket har fallit på plats men det är viktigt att fortsätta utvecklingen och anpassa styrningen så att de avsedda målen nås så effektivt som möjligt. Med detta i beaktande rekommenderar följande: •Regeringen bör förtydliga målet för FI:s makrotillsynsuppdrag och klargöra hur FI ska väga olika mål mot varandra. •FI bör ange mellanliggande mål i linje med ESRB:s rekommendation, eller tydligare motivera och beskriva hur sårbarheter används som ett operativt stöd för beslut om åtgärder. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •FI bör utarbeta och tillämpa ett mer detaljerat ramverksdokument i syfte att säkerställa makrotillsynens effektivitet och göra den mer transparent och förutsägbar. Inom ramen för detta bör FI tydligare än redogöra för de olika instrumentens för- och nackdelar. •Regeringen bör tillhandahålla underlag för sina ställningstaganden till de makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande, och således komplettera FI:s analyser med makroekonomiska och fördelningspolitiska analyser. •De myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten bör fortsätta att utveckla samarbetet kring valet av instrument, så att fler typer av åtgärder analyseras och jämförs i syfte att uppnå finansiell stabilitet på ett effektivt sätt. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? 1.1 Bakgrund och motiv till granskning I spåren av den globala finanskrisen har regeringen vidtagit omfattande åtgärder i syfte att värna den finansiella stabiliteten. Vid sidan av den traditionella tillsynen över enskilda finansiella företag, s.k. mikrotillsyn, har makrotillsyn införts. Makrotillsynen förväntas bidra till det finansiella systemets stabilitet, och därigenom till den ekonomiska tillväxten, men kan också påverka kreditmarknadens funktion och i förlängningen hålla tillbaka den ekonomiska tillväxten (2010 och et al. I en granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet under de svenska bankernas expansion i –2007, rekommenderade regeringen att utreda om ett regelverk för makrotillsyn borde utvecklas och vem som i så fall skulle ansvara för denna (2011). beslutade regeringen att tillsätta en kommitté med uppdrag att se över regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Utöver att föreslå åtgärder för att förbättra det då gällande regelverket för krishantering hade kommittén till uppgift att analysera ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller det förebyggande arbetet med finansiell stabilitet. bedömning var att det inte finns någon självklar bästa organisatorisk lösning för makrotillsynen då frågan om finansiell stabilitet berör många olika områden och myndigheter (SOU 2013:6). Det är därmed viktigt med ett effektivt samarbete mellan FI och . Kommittén föreslog en modell där FI och skulle få ett delat ansvar för makrotillsynen genom att bilda ett makrotillsynsråd med deltagare från båda myndigheterna. Efter remissbehandlingen av kommitténs förslag beslöt regeringen att tilldela FI hela ansvaret för makrotillsynen (prop. 2013/14.1, utgiftsområde 2, bet. 2013/14:FiU2, rskr. 2013/14:135). Regeringens två huvudsakliga motiv till att ge FI ansvaret var att myndigheten redan förfogade över många av de instrument som makrotillsynsarbetet bygger på, och att det värnade en ordning som ger insyn och möjlighet till ansvarsutkrävande (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 2, sid. 20). För att säkerställa en nödvändig samverkan mellan berörda myndigheter avseende det vidare området finansiell stabilitet bildade regeringen ett s.k. finansiellt stabilitetsråd (dir. 2013:120). Rådet leds av statsrådet som är ansvarigt för finansmarknadsfrågor och består i övrigt av generaldirektören för FI, riksgäldsdirektören och riksbankschefen. Rådet träffas regelbundet och diskuterar frågor som rör finansiell stabilitet och hur man kan motverka finansiella obalanser men fattar inga beslut om åtgärder. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Mot bakgrund av att makrotillsynen nu funnits på plats finns det anledning att granska hur tillsynen fungerat så här långt med avseende på bl.a. makrotillsynens mål, riskbedömningen, valet av instrument och samverkan mellan berörda myndigheter. Den svenska makrotillsynen har granskats av internationella organisationer som ESRB och IMF (ESRB 2017a, IMF 2016a och IMF 2016b). I förhållande till den granskning som ESRB publicerade 2017 skiljer sig granskning framför allt genom att den inte bara utgår från hur strategin beskrivs utan också från hur den har tillämpats. Jämfört med IMF:s s.k. FSAP är granskning helt fokuserad på makrotillsynen och går betydligt djupare in på dess strategiska genomförande. har granskat ändamålsenligheten med vissa inslag i arbetet med makrotillsynen. Frågeställningarna är följande: •Är regeringens syfte med och FI:s mål för makrotillsynen specificerade på ett sätt som bidrar till att mål för finansmarknadsområdet nås? •Har FI en strategi för makrotillsynen där tillgängliga instrument används transparent och effektivt för att bidra till myndighetens mål? •Har berörda myndigheters samverkan bidragit till god samordning av analyser och klarlagt behovet av lämpliga åtgärder? har inte granskat makrotillsynens organisering eller dess författningsstöd. Det kan därför inte uteslutas att de områden som granskas har påverkats av brister i dessa delar. Eventuella brister i kan t.ex. bero av brister i mandatet att använda vissa makrotillsynsinstrument. Den granskade perioden är 2007–2017 och täcker in den globala finanskrisen –2009. Ett av mål för finansmarknadsområdet är att det finansiella systemet ska vara stabilt (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118). För att bedöma berörda myndigheters arbete med makrotillsynen och dess bidrag till den finansiella stabiliteten tar sin utgångspunkt i rekommendationerna från (). ESRB har inrättats med stöd av EU-förordning 1092/2010 och tilldelats det övergripande ansvaret för makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen. ESRB utfärdar rekommendationer vilka är av typen ”följ eller förklara”. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? medlemsstaterna förväntas följa rekommendationerna eller lämna godtagbara skäl för passivitet.2 I de fall svenska myndigheter genomför makrotillsynen i linje med ser ingen anledning att ifrågasätta dess effektivitet. Det kan finnas skäl att avvika från , t.ex. med hänsyn tagen till nationella särarter, och då bedömer dessa avsteg utifrån myndighetens argument och i ljuset av bl.a. Internationella valutafondens (IMF) och rekommendationer samt internationell praxis.3 Bedömningsgrunden för samverkan inom områden med koppling till den finansiella stabiliteten tar sin utgångspunkt i svenska regler och svensk praxis men omfattas till viss del också av . Enligt ESRB är en förutsättning för en effektiv makrotillsyn att nationella mål är tydligt formulerade samt att ansvar och befogenheter överensstämmer (ESRB 2013). Nedan sammanfattas ESRB:s syn på hur mellanliggande mål och policystrategin bör utformas. redovisas mer utförligt i bilaga 1. 1.4.1 Revisionsfråga 1 – Mål Makrotillsynens slutmål är att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bl.a. minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten. Makrotillsynsorganen bör fastställa mellanliggande mål vilka bör fungera som operativa specifikationer för slutmålet och som bör inriktas mot följande: •kredittillväxt och skuldsättningsgrad, •löptidsobalans och bristande marknadslikviditet, •direkta och indirekta koncentrationer av exponeringar, •dåligt anpassade incitament och moralisk risk, samt •den finansiella infrastrukturens motståndskraft. 2För information om FI:s genomförande av de europeiska tillsynsmyndigheternas riktlinjer och rekommendationer, se FI (2013b). 3Baselkommitténs 25 kärnprinciper användes som bedömningsgrund i granskningen av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet (2011). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4.2 Revisionsfråga 2 – Policystrategi Makrotillsynsorganen bör fastställa en policystrategi som •upprättar ett sunt ramverk för att tillämpa de instrument som omfattas av deras direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter. Detta bör inbegripa lämpliga indikatorer för att övervaka utvecklingen av systemrisker och vägleda besluten om tillämpning av instrument samt en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå och som •gör makrotillsynspolitiken transparent och förklarlig. En ändamålsenlig makrotillsynspolitik är enligt ESRB beroende av att det upprättas en uppsättning makrotillsynsinstrument som tillämpas med stöd av en uppsättning indikatorer tillsammans med en expertbedömning. Makrotillsynsorganen bör ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som krävs, dvs. ett eller flera instrument för vart och ett av makrotillsynens mellanliggande mål. 1.4.3 Revisionsfråga 3 – Samverkan Erfarenheterna från den finansiella krisen –2009 visar att det finns behov av nära samverkan mellan berörda myndigheter i frågor som rör den finansiella stabiliteten (SOU 2013:6 och dir. 2013:120). Bedömningsgrunden för samverkan inom områden med koppling till finansiell stabilitet tar sin utgångspunkt i nationella regler och praxis, och följer av hur förvaltningen är organiserad. Till att börja med finns det en generell plikt för myndigheter att samarbeta och samverka. I förvaltningslagen (1986:223) slås fast att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §).4 Myndighetsförordningen (2007:515) slår fast att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och förpliktelser och att myndigheten hushåller väl med statens medel (3 §).5 Myndigheten ska vidare fortlöpande verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 §). Samverkan mellan berörda myndigheter styrs också mer specifikt bl.a. genom att regeringen inrättat en kommitté för att administrera ett finansiellt stabilitetsråd (dir. 2013:120). Rådet fungerar som ett forum där berörda myndigheter träffas för att diskutera frågor som rör den finansiella stabiliteten. 4Denna lag kommer att ersättas av förvaltningslagen (2017:900), vilken träder i kraft . 5Denna förordning avser inte . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? genom myndigheternas instruktion och regleringsbrev. FI ska enligt instruktionen samråda med i viktigare frågor som har samband med kreditpolitiken, och med Riksgälden i frågor av betydelse för insättningsgarantin. Till stor del utgår granskningen från de dokument som FI publicerat vilka redogör för hur myndigheten ser på makrotillsynen. I ESRB:s utvärdering av EU-staternas implementering av makrotillsynen med avseende på delmål och instrument hänvisas för del till fyra dokument från FI. Dessa dokument är således centrala i granskningen. Denna information kompletteras med beslutsunderlagen för de makrotillsynsåtgärder som har genomförts, och därigenom avläses för makrotillsynen i praktisk tillämpning. Dessutom utgör intervjuer med företrädare för och berörda myndigheter en del av informationsinhämtningen. Granskningen av myndigheternas samverkan inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet baseras framför allt på rådets publicerade protokoll men också på intervjuer med företrädare för deltagande myndigheter. Företrädare för , , , och Finansiella stabilitetsrådets kansli har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till slutrapport. , produktdirektör på , har varit referensperson i granskningen. I kapitel 2 beskrivs historiska problem i den finansiella sektorn och framväxten av makrotillsynen. I detta ingår en redogörelse för vad som menas med finansiell stabilitet samt mikro- och makrotillsyn. Därefter redogörs i kapitel 3 för och regeringens beslutade mål för finansmarknadsområdet och hur FI har tolkat målen för makrotillsynen, vilket besvarar revisionsfrågan gällande målen för makrotillsynen. I kapitel 4 beskrivs för makrotillsynens genomförande, både i ett teoretiskt perspektiv och i praktisk tillämpning. Beskrivningen syftar till att klarlägga sambandet mellan indikatorer, instrument och mål, och bidrar till att besvara revisionsfrågan om makrotillsynens policystrategi. I kapitel 5 granskas FI:s användning av indikatorer inom ramen för strategin, vilket bidrar till att besvara revisionsfrågan om policystrategin. Granskningen av indikatorer bidrar också till att besvara revisionsfrågan om samverkan mellan berörda myndigheter. I kapitel 6 undersöks FI:s tillämpning av makrotillsynsinstrument inom ramen för strategin vilket bidrar till att besvara revisionsfrågan om policystrategin. Undersökningen av instrument bidrar också till att besvara revisionsfrågan om samverkan mellan berörda myndigheter. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Framväxten av makrotillsynen I detta kapitel beskrivs historiska problem i den finansiella sektorn och framväxten av makrotillsynen. Här ingår en redogörelse för vad som karaktäriserar finansiell stabilitet och vad som menas med mikro- och makrotillsyn. Dessutom ges en övergripande beskrivning av olika delmoment inom makrotillsynen och den rättsliga grunden för olika typer av åtgärder. 2.1Problemen inom finanssektorn och behovet av makrotillsyn6 I spåren av den finansiella krisen –2009 har det vuxit fram en omfattande litteratur som analyserar orsakerna bakom krisen. Det råder ännu i viss mån oenighet om de bakomliggande orsakerna, vad som gjordes fel och av vem, och vad som bör göras för att undvika liknande problem . Det finns dock gott om allmänna beskrivningar av hur störningar i det finansiella systemet påverkar och samspelar med ekonomin i stort. Det har också lyfts fram ett flertal exempel på förlopp där obalanser och sårbarheter byggs upp för att korrigeras. Ett gemensamt drag i många beskrivningar är att de pekar på behovet av en överblick av de samlade riskerna i det finansiella systemet. En förhärskande uppfattning är att det förekom grundläggande brister i riskbedömningen, både hos de finansiella företagen och hos de som reglerar och övervakar dessa. En brist gällde förståelsen av samspelet mellan likviditet och krediter, samt betydelsen av storleken på det egna kapitalet. Generellt sett överskattades förmågan hos de finansiella företagen att hantera de uppkomna riskerna. Svårigheterna att uppfatta hur riskbilden såg ut och hur sårbarheten ökade, både hos de enskilda aktörerna och i systemet i stort, bidrog till att de mekanismer som skulle ha kunnat förhindra en alltför stor riskuppbyggnad inte fungerade. De finansiella företagens ledningar och styrelser hade ofta en mycket ofullständig bild av hur de verkliga riskexponeringarna såg ut. Inte heller revisorerna eller kreditvärderingsföretagen lyckades med att granska och varna för uppbyggnaden av risker i de finansiella företagens verksamheter.