prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — serna ska granska mer på den regionala nivån än de gör i den kommunala översiktsplaneringen, varför en följdändring där samma uppgift anges för granskningen av översiktsplanen därför vore rimlig. läns landsting anser att det är viktigt att även deltar aktivt i hela processen vid framtagande av ett regionalt fysiskt program för att det ska ha en nytta för kommunerna. det är helt avgörande för en effektiv regional planering att så tidigt som möjligt lämnar det planeringsunderlag som behövs och gör av- vägningar mellan statliga intressen. ker förslaget att ska avge ett särskilt granskningsyttrande över I stället ska avge ett bindande yttrande som samlat redovisar statens avvägningar och prioriteringar inom de områden som planeringen berör. , , och kommuner och även Kom- munförbundet anför att det är mycket viktigt att säkra det kommu- nala inflytandet över det regionala fysiska programmet. ting framhåller att det bör förtydligas i lagtexten att det regionala fysiska programmet ska tas fram i samarbete med kommunerna för att på så sätt värna om det kommunala planmonopolet. landsting och Samverkansorganet i betonar vikten av att kommunerna medverkar för ett framgångsrikt genomförande. uttrycker vidare att lagen bör utformas så att allmän- hetens insyn och inflytande garanteras. framhåller att i den mån den nya regionala fysiska planeringen skapar nya förutsättningar för människors vardag bör formerna för en medborgardialog utvecklas. Några kommuner, däribland , menar att det är av stor vikt att kan samordna, prioritera och göra avvägningar av de Kommuner och Landsting anför att det är angeläget att länssty- relsernas roll i samhällsplaneringen förändras till att i större utsträckning stödja, samordna och tydliggöra de statliga intressena på regional nivå. länsstyrelserna ges uppgiften att slutligt granska det regionala fysiska pro- grammet framstår som ett steg i en icke önskvärd riktning. I stället, anser SKL, bör det ansvariga organet för den regionala fysiska planeringen under arbetet med att ta fram det regionala programmet kunna begära ett skriftligt besked från som samlat redovisar statens avvägningar och prioriteringar inom de områden planeringen berör. kunna yttra sig och beskedet bör vara bindande. anser att länsstyrelserna i sitt granskningsyttrande bör fokusera på nationella intressen, eftersom de allmänna intressen som tas upp i 2 kap. PBL ofta är av mer lokal karaktär. Kravet på att i sitt gransk- ningsyttrande ska bedöma om det regionala programmet inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL kan tolkas som att frågan är av större vikt på regional nivå än vid planering, trots att regelverket i första hand är anpassat för den sistnämnda. det för fastighetsbildningsverksamheten är det av stor vikt att få entydiga besked om vilka intressen som har företräde. Försvarsmakten ser en risk att i sin redovisning av och av- vägning mellan riksintressen förbiser underlag som presenterats av riksin- Det är därför av stor vikt att det i upp- drag inom regional fysisk planering betonas vikten av att samråda med riksintressemyndigheterna vid framtagandet av programmen samt inför avlämnandet av granskningsyttrande. Försvarsmakten menar också att direkt samråd bör ske mellan den aktör som ansvarar för den regionala planeringen och Försvarsmakten. anser det bättre att statens synpunkter kommer fram under arbetet med att ta fram programmet än i ett granskningsyttrande när arbetet är slutfört och föreslår därför att processen med samråd och samverkan när programmet tas fram kompletteras med en bestämmelse om att den re- gionala aktören under detta arbete ska kunna begära ett skriftligt besked från som samlat redovisar statens avvägningar och priorite- ringar inom de områden planeringen berör. Fastighetsägarna menar att dubbla roller vid planlägg- ning, att vara rådgivande i framtagandet av planer samt att under samråd bevaka olika intressen är problematisk och ifrågasätter därför att det ska gälla även i fråga om de regionala fysiska programmen. kommun menar att det är rimligt att kommuner och andra myn- digheter ska hjälpa till med att redovisa det underlag man har, men kravet på att underlag ska lämnas till det regionala organet bör inskränkas till sådant underlag som redan finns i kommunala planer och program. kommun framför en liknande synpunkt och understryker vikten av att kravet på framtagande av underlag för den regionala planeringen som ställs på kommunerna ska ske på ett rationellt sätt så att arbetsbördan i kommunerna hålls nere. Skälen för regeringens förslag Enligt nuvarande bestämmelser om regionplanering ska översiktsplane- ringens förfaranderegler om samråd, utställning och granskning tillämpas vid framtagande av regionplaner. Det innebär bl.a. att innan en regionplan 2017/18:266 antas eller ändras ska ett förslag upprättas och bli föremål för samråd, utställning och granskning. Efter att samråd har skett ska en samrådsredogörelse upprättas. Samrådsredogörelsen ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Därefter ska planförslaget ställas ut . Efter utställningstiden ska regionplaneorganet i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningstiden, ska det ställas ut på nytt (7 kap. 8 § jfr med 3 kap. 7–18 §§ PBL). Samrådet ska ske med , berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering, med kommunens medlemmar samt med andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget (7 kap. 8 § jfr med 3 kap. 9 § PBL). Århuskonventionen, som har ratificerats av , innehåller bestämmelser om allmänhetens medverkan när planer, program och riktlinjer avseende miljön utarbetas. Enligt artikel 7 i konventionen ska varje part, sedan den har försett allmänheten med nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att allmänheten inom öppna och rimliga ramar ska kunna delta. Allmänhetens medverkan ska enligt konventionen ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt. Allmänheten ska ges rimliga tidsfrister för sin medverkan och i beslutet ska det tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit. Samråd, utställning och granskning inför beslut om regionplan Mot den bakgrund som anges ovan anser regeringen att ett samrådsförfarande inför beslut om regionplan är nödvändigt, då det förbättrar beslutsunderlaget och möjliggör insyn och påverkan. Ett beslut som har föregåtts av ett samråd har också större möjligheter att möta acceptans och bidra till ökad förutsägbarhet och förståelse. Ytterst är det en fråga om att se till att den demokratiska förankringen av planens innehåll säkras, bl.a. med hänsyn till ratificerande av Århuskonventionen. Regeringen bedömer inte att en process liknande översiktsplaneringens innebär så stora tidsökningar, i förhållande till förslag, att processen därför behöver kortas. Vikten av att skapa en planering som har förankrats och har fått stöd både när det gäller dess innehåll och genomförande är så centralt för det fortsatta arbetet med planeringen att tiden som en utställning av förslaget innebär får anses vara påkallad. Utställningstillfället innebär en möjlighet för inblandade aktörer att ta del av hur deras synpunkter har tagits om hand och eventuellt bearbetats i det framförda förslaget. Det är också ett tillfälle för den regionala aktören att kunna än en gång höra de inblandade för att därmed säkerställa att inga centrala frågor har misstolkats eller riskerar att utelämnas. Regeringen anser att den process som tillämpas för den kommunala översiktsplaneringen med samråd, utställning och granskning och därefter antagande bör gälla även för den regionala fysiska planeringen i tillämpliga delar. Som regeringen utvecklar i avsnitt 6.5 kan regionplaner komma att omfattas av kravet på miljöbedömningar. ska som huvudregel undersöka om genomförandet av regionplanen eller en ändring av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därefter fatta beslut i den frågan (6 kap. 5–7 §§ ). Undersökningen innebär bl.a. att ska samråda i fråga om betydande miljöpåverkan. Om en strategisk miljöbedömning ska göras, ska även samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd), ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till regionplan och ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering (6 kap. 9 § ). Krävs samråd enligt nämna bestämmelser i , ska samrådet enligt 3 kap. 8 § PBL genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i bestämmelserna i . Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med (3 kap. 9 § PBL). I fråga om samverkan med statliga myndigheter under samrådet, se närmare avsnitt 5.2. Regeringen delar den uppfattning som framförs av en rad remissinstanser om att kommunernas deltagande i den regionala fysiska planeringen är mycket viktigt. Genom att tillämpa ett förfarande om samråd, utställning och granskning säkras kommunernas medverkan i varje steg. Till skillnad från flera länsstyrelser anser inte regeringen att det finns anledning att överväga ett införande av en skyldighet för kommunerna att medverka i arbetet. Regeringen anser att deltagande bör bygga på frivillighet. Ett antal kommuner, bl.a. kommun, anser att kommunala riktlinjer så som översiktsplaner och riktlinjer för bostadsförsörjningen bör utgöra planeringsförutsättningar för den regionala planeringen. Såväl myndigheter som allmänhet kommer också att kunna följa regionplanen i flera steg fram till antagandet. Regeringen menar att remissinstansernas synpunkter om insyn och förankring i processen att anta en regionplan tillgodoses genom att reglerna om samordning, utställning och granskning tillämpas. I avsnitt 6.7 redogörs för att ska begära in synpunkter från berörda kommuner och vid en prövning av planens aktualitet. När detta sker ges kommunerna och en möjlighet att sätta ramarna för det fortsatta arbetet med planen. Även avsnitt 6.9 tar upp frågan om hur den regionala fysiska planeringen ska förhålla sig till andra typer av planeringar. Lagrådet väcker frågan om det finns anledning att utvidga hänvisningen till förfarandet när det gäller översiktsplaner så att även bestämmelserna i 3 kap. 23–26 §§ omfattas. Enligt de bestämmelserna gäller ett förenklat förfarande vid ändring i översiktsplanen som avser endast en del av kommunen. Som Lagrådet uppmärksammar finns inte någon hänvisning till dessa paragrafer i nuvarande 7 kap. och frågan omfattas inte heller av kommitténs överväganden. Regeringen ser inte behov av ett förenklat förfarande vid ändring av regionplanen. Lagrådet väcker vidare frågan om förhållandena för . Förbundet upphör att vara regionplaneorgan i och med ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna om regional fysisk planering och inom ramen för sådan planering har förbundet inte någon roll. Som framgår ovan ska översiktsplaneringens förfaranderegler gälla i tillämpliga delar vid upprättande av en regionplan. Det innebär bl.a. att innan en regionplan antas ska ett förslag upprättas, som ska vara föremål för samråd, utställning och granskning. Under samrådet ska bl.a. ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för bedömningar och ge råd i fråga om hänsyn till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs. Se vidare avsnitt 5.2. uppgifter i fråga om regional samordning behandlas i avsnitt 7. Att uppgifter förblir oförändrade i fråga om regionplaner är enligt regeringen en förutsättning för att en regionplan ska kunna ge vägledning för beslut i fråga om andra planeringar. En statlig samordning på regional nivå bör kunna underlätta för den kommunala planläggningen och bidra till en effektivisering av planarbetet. Regeringen ser flera exempel på statliga intressen som berörs av en fysisk regional planering och som behöver samordnas från statens sida. Det gäller exempelvis miljömålsarbetet, energi- och klimatarbetet på länsnivå och planeringen av transportinfrastruktur. Flertalet länsstyrelser delar uppfattningen att bör bidra till att bedömningar och avvägningar görs tidigt i planeringsprocessen. I detta fallet redan på regionplanenivå. Regeringen delar Försvarsmaktens synpunkt om vikten av att länsstyrelserna samråder med berörda myndigheter, men menar att det är centralt att riksintressemyndigheterna och samarbetar med varandra. För de fall den statliga samordningen brister, bidrar det till ett otydligt statlig agerande och svårigheter för kommuner och i detta fall även för regionala aktörer att förhålla sig till statens intressen. När det gäller uppgiften att ge råd om allmänna intressen som hänsyn bör tas till i planeringen har en roll att problematisera och synliggöra de nationella spelreglerna i förhållande till det regionala och lokala perspektivet. Samverkansorganet i anser att regionplanens legitimitet bygger på en transparent process med delaktighet från kommunerna samt att de råd och besked som kommer från staten under processens gång ska vara tillförlitliga. Regeringen delar denna synpunkt och menar att råd utgör en grund för arbetet. Att ge råd omfattar exempelvis att verka för ett statligt intresse eller för att bebyggelse och byggnadsverk blir lämpligt utformade med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Med den regionala nivån stärks möjligheterna för staten att verka för sina intressen i ett större planeringssammanhang och med det bör även förutsättningarna för en helhetssyn på samhällsplaneringen främjas. Flera remissinstanser, bl.a. och , framhåller vikten av att medverkar tidigt och under hela processen. Västra avstyrker för sin del förslaget om att ska avlämna ett granskningsyttrande över regionplanen och föreslår i stället att ska avge ett bindande yttrande om statens avvägningar och prioriteringar. Regeringen menar dock att, av samma skäl som lyfts fram när det gäller vikten av att regionplanen blir vägle- dande, behovet av flexibilitet och en möjlighet till öppenhet gentemot Prop. 2017/18:266 ändrade förutsättningar, innebär att staten behöver ha möjlighet att göra omprövningar av tidigare avvägningar och bedömningar. Andra myndigheter ska lämna det underlag som behövs för den regionala fysiska planeringen De kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter, och andra myndigheter som berörs bör enligt regeringen lämna det underlag som behövs för att ska kunna fullgöra sina uppgifter, dvs. underlag för planeringen inklusive upprättande av en regionplan. I avsnitt 6.7 behandlas frågan om inhämtande av synpunkter från berörda kommuner och vid en prövning av planens aktualitet. Förslaget att berörda myndigheter ska lämna det underlag som behövs för den regionala fysiska planeringen innebär bl.a. att kommuner och andra myndigheter behöver ha en beredskap för att ta fram underlag när en regionplaneprocess inleds. Syftet med bestämmelsen är att främja samordning mellan riktlinjerna för bostadsförsörjning och relevanta regionala fysiska planer, länsplaner för transportinfrastruktur, regional utvecklingsstrategi och trafikförsörjningsprogram. kommun anser att det är rimligt att kommuner och andra myndigheter ska hjälpa till att redovisa det underlag som redan finns men menar att det inte bör krävas att kommunerna ska göra ett omfattande arbete med att ta fram underlag. Regeringen anser att kravet på att tillhandahålla underlag till givetvis bör avse relevant underlag och sådant som redan finns inom myndigheterna. Det bör därför inte handla om ett krav på att ta fram nya och omfattande utredningar. Ett antal kommuner, bl.a. kommun, anser att kommunala riktlinjer så som översiktsplaner och riktlinjer för bostadsförsörjningen bör utgöra planeringsförutsättningar för den regionala planeringen. Regeringen delar denna synpunkt och menar att kommunernas planer för översiktsplaneringen och riktlinjer för bostadsförsörjningen utgör goda underlag att tillhandahålla . anser att den föreslagna processen med samråd och samverkan när programmet tas fram bör kompletteras med en bestämmelse om att den regionala aktören under detta arbete ska kunna begära ett skriftligt besked från som samlat redovisar statens avvägningar och prioriteringar inom de områden planeringen berör. Det är bättre att statens synpunkter kommer fram under arbetet med att ta fram regionplanen än i ett granskningsyttrande när arbetet är slutfört, menar . Regeringen ser inte ett behov av att införa en sådan bestämmelse då det förfarandet som föreslås för samråd och granskning får anses tillräckligt. Av bestämmelserna framgår att i samrådsskedet ska samråda med . En annan central del i det fortsatta arbetet med regionplanering är aktualitetsprövningen. ska lämna en redovisning av statliga intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet (se avsnitt 6.7). Prövning av regionplanens aktualitet Regeringens förslag: ska minst en gång under fullmäkti- ges mandattid pröva om regionplanen är aktuell enligt de krav på inne- håll och tydlighet som ställs på en sådan plan. Vid denna prövning ska begära och berörda kommuners synpunkter i fråga om statliga respektive kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet. När begär det ska redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en Av redogörelsen ska det framgå hur syn- punkterna förhåller sig till planen. Även berörda kommuner ska redovisa sina synpunkter i fråga om så- dana kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet, när begär det. förslag: Överensstämmer i huvudsak Enligt kommitténs förslag ska även kommunernas synpunkter redovisas i en sammanfattande redogörelse av vilken det ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. , län, , län, Västernorr- lands län, och stöder förslaget. Lantmäteriet ifrågasätter om förslaget att aktualitetspröva programmet varje mandatperiod är praktiskt genomförbart. Sannolikt är det ett antal parlamentariker som är nya och med ambitionen att ha en bred förankring blir programmet förmodligen inte klart förrän . Då blir genomförandetiden mycket kort innan nästa mandatperiod startar. Skälen för regeringens förslag: Gällande ordning för regionplanering i 7 kap. PBL saknar bestämmelser om aktualitetsprövning av regionpla- En regionplan kan ändras eller upphävas. Vidare är en regionplans giltighetstid begränsad till . En ändrad plan gäller endast under återstoden av planens ursprungliga giltighetstid. När det gäller översikts- planer finns det däremot bestämmelser gällande aktualitetsprövning. Kommunfullmäktige ska minst en gång pröva om översiktsplanen är aktuell (3 kap. 1 och 27 §§ PBL). ningen ska göras i förhållande till de krav som en översiktsplan ska upp- fylla enligt 3 kap. 5 § PBL. Till skillnad från gällande bestämmelser om regionplanering bör det enligt regeringens förslag alltid finnas en regionplan i de län där regional fysisk planering ska ske. En sådan regionplan gäller tills vidare. kan ändras eller så kan det antas en ny plan som ersätter den föregående. Skälen till förslaget är att regionplanen ska utgöra underlag för den kom- I sammanhanget kan också nämnas att ett beslut om regionplan, liksom , kan upphävas efter laglighetsprövning (se Om detta inträffar bör anta en ny regionplan. Det förhållandet att det alltid ska finnas en antagen regionplan medför ett behov av att pröva planens aktualitet med jämna mellanrum. anser, till skillnad från Lantmäteriet, att sådan prövning bör ske minst en gång under fullmäktiges mandattid, på samma sätt som gäller för över- Prop. 2017/18:266 siktsplaner. Aktualitetsprövningen syftar till att identifiera eventuella nya planeringsförutsättningar, som exempelvis ett nytt riksintresse, och till att se över om intentionerna i planen är aktuella och då bedöma om regionplanen behöver ändras. Vid en aktualitetsprövning föreslår regeringen att och berörda kommuner, på begäran av , ska redovisa statliga intressen respektive sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet. Förslaget ska ses mot bakgrund av att planen bör vara väl förankrad hos berörda kommuner för att få största möjliga genomslag. De berörda kommunernas redovisning bör avse kommunala intressen som kan ha mellankommunal eller regional betydelse, eller kommunala intressen av lokal betydelse som kan ha inverkan på möjligheterna att genomföra den regionala fysiska planen. När det gäller de statliga intressena behöver se över om det har tillkommit nya förutsättningar som exempelvis ett nytt riksintresse eller om befintliga riksintresseområden har fått förändrade beskrivningar och också om det har tillkommit andra för staten viktiga prioriteringar. 6.8Överprövning och överklagande av regionplanen Regeringens förslag: Regeringen ska inte längre ha möjlighet att överpröva en regionplan. En regionplan ska däremot även i fortsättningen få överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i kommunallagen. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: (mark- och miljödomstolen) tillstyrker förslaget att upphäva möjligheten till överprövning av en regional fysisk plan, utöver legalitetsprövning, med beaktande framför allt av regionplanens övergripande karaktär och vägledande verkan. Domstolen hänvisar till att involveras i processen på ett tidigt stadium genom det granskningsyttrande som myndigheten ska lämna innan den regionala planen antas. Även tillstyrker föreslaget att regeringen inte ska ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Flertalet länsstyrelser anser att regeringen även i fortsättningen ska ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. anser att om regeringens överprövningsmöjlighet tas bort kan det leda till en försvagning av riksintressenas status. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i fråga om överprövning av regionplanen (se även avsnitt 7). Skälen för regeringens förslag: Regeringen kan överpröva och upphäva ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan om planen innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses (11 kap. 13 och 14 §§ PBL). Skälet är att beslut om regionplan ska kunna prövas för att eventuella konflikter mellan riksintressen och regionala 2017/18:266 intressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs till grund för fortsatt översiktsplanering inom kommunerna (prop. 1985/86:1 s. 807). Regeringen har endast beslutat att överpröva en regionplan (beslut , M 92/3703/9). Det rörde sig om hur trafiksystemet i regionplan 91 påverkade riksintressen. Regeringen beslutade dock att inte vidta någon åtgärd. Regeringens överprövningsmöjlighet har alltså inte haft någon praktisk betydelse. kan det konstateras att antalet antagna regionplaner varit mycket begränsat. Även om förekomsten av en överprövningsmöjlighet kan bidra till att mer hänsyn tas till riksintressen i regionplanen anser regeringen, i likhet med (mark- och miljödomstolen), att det inte finns något behov av en möjlighet till överprövning av en regionplan. Det är tillräckligt att granskningsyttrande över regionplanen (se avsnitt 6.5) kommer att behandla de frågor som har utgjort grunden för en överprövning av en regionplan.