prop · H503151 · 2018-03-20 00:00:00 — Vid ingåendet av samverkansavtal bör parterna också överväga behovet av att informera berörda statliga myndigheter om samverkan, för det fall den rör uppgifter som kan påverka statlig myndighetsutövning eller Såsom anför innebär avtalssamverkan en risk för att någon av parterna avslutar avtalet och på så sätt skapar problem för sin motpart, t.ex. om en kommun inte har någon uppbyggd verksamhet som kan ta över uppgiften. Sådana risker finns emellertid även vid andra former av samverkan och är en av de faktorer som behöver beaktas både Prop. 2017/18:151 innan samverkan övervägs och vid ingåendet av avtalet. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns skäl att föra in bestämmelser i kommunallagen som närmare reglerar förfarandet för och innehållet i kommunala samverkansavtal. Det får således vara upp till de samverkande parterna att utforma avtalen på det sätt som, utifrån lokala förhållanden, bäst passar den verksamhet som samverkan avser. Regeringens förslag: Styrelsen ska ha uppsikt över kommunens eller avtalssamverkan. Styrelsen ska även rapportera om kommunens eller avtalssamverkan till fullmäktige. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Flera kommuner, däribland kommun, anför att det är positivt att formerna för uppsikts- och rapporteringsskyldigheten inte regleras, vilket möjliggör rapportering inom given styrmodell. Bodens kommun anser att förslaget ger kommunens medlemmar en ökad transparens jämfört med . SKL instämmer i bedömningen att förslaget kan vara till fördel ur en generell lednings- och styrningssynvinkel. SmåKom anför att förslaget till stor del undanröjer det demokratiska dilemmat med avtalslösningar. förordar att styrelsen, i likhet med vad som gäller enligt 6 kap. 9 § KL, ska fatta ett beslut om den bedrivna samverkan är förenlig med de kommunala befogenheterna. anför att kommunernas och landstingens högsta beslutande organ bör ha en god insyn i och kännedom om den avtalssamverkan som pågår. anför att förslaget om en rapporteringsplikt för styrelsen innebär ett omotiverat administrativt merarbete. ifrågasätter om det är nödvändigt och rimligt att kräva att samverkan som är av mycket ringa omfattning ska behöva rapporteras till fullmäktige. Kommunen anser att det bör övervägas om inte rapporteringskravet kan begränsas till att avse endast samverkan som innefattar myndighetsutövning och samverkan som är av viss omfattning. Förvaltningshögskolan vid anför att förslaget bör kompletteras med förutsättningar för att följa upp och utvärdera utvecklingen. Förvaltningshögskolan föreslår också att ett tydligt samlat redovisningsansvar införs, som innebär att kommunen eller ska redogöra för vilka samverkansavtal kommunen eller ingår i och hur respektive avtal följs upp utifrån ett myndighetsutövningsperspektiv. Skälen för regeringens förslag Styrelsen ska enligt 6 kap. 1 § KL leda och samordna förvaltningen samt ha uppsikt över verksamheten. Uppsiktsplikten omfattar gemensamma nämnder och kommunalförbund. Styrelsen ska vidare enligt 6 kap. 11 § KL följa de frågor som kan inverka på kommunens eller utveckling och ekonomiska ställning. Enligt befintliga bestämmelser i kommunallagen måste styrelsen alltså vara uppmärksam på utvecklingen i kommunens eller samtliga organ. Avtalssamverkan kan ge upphov till särskilda svårigheter ur denna synvinkel eftersom den, till skillnad från bl.a. samverkan i kommunalförbund, gemensamma nämnder och delägda bolag, kan initieras på olika nivåer inom den kommunala organisationen. En alltmer omfattande samverkan med externa aktörer kan skapa svårigheter att överblicka kommunernas organisation. Regeringen bedömer att det finns behov av en strategisk uppföljning för att inte en ökad avtalssamverkan ska leda till en svåröverskådlig verksamhet. När nämnderna ingår avtal om samverkan är det dock en del av deras verksamhet som på ett generellt plan får sägas ingå i styrelsens uppsiktsplikt. Det kan tala för att någon reglering av styrelsens ansvar i denna del inte behövs. Av 6 kap. 1 § KL framgår dock uttryckligen att styrelsens uppsiktsplikt omfattar verksamhet som bedrivs i kommunalförbund och gemensam nämnd. Ett motsvarande förtydligande om avtalssamverkan bör enligt regeringen föras in i kommunallagen. Regeringen delar SKL:s bedömning att detta förtydligande kan medföra fördelar för ledningen av och styrningen i kommuner och landsting. Uppsiktsplikten bör gälla för såväl styrelsen i den kommun eller det landsting som utför en uppgift som styrelsen i den kommun eller i det landsting som får den utförd. Förtydligandet ersätter inte nämndernas ansvar enligt 6 kap. 6 § KL för den verksamhet som bedrivs inom respektive område. Såsom utredningen anför skiljer sig verksamhet som bedrivs i kommunala bolag i vissa avseenden principiellt från verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting direkt eller i samverkan. I likhet med vad som gäller för samverkan i kommunalförbund och gemensamma nämnder anser regeringen därför, till skillnad från , att det inte finns skäl att ålägga styrelsen att fatta årliga beslut om verksamhet som bedrivs genom avtalssamverkan. Som framkommit i det föregående ingår det i styrelsens uppsiktsplikt att följa kommunens eller samverkan. Regeringen instämmer i pensionärsförbunds bedömning att det är viktigt att fullmäktige får information om samverkan och hur den utvecklas. Fullmäktige måste kunna följa utvecklingen för att bl.a. kunna besluta om strategisk inriktning. Såsom SmåKom anför är det även utifrån ett demokratiperspektiv viktigt att samverkan kan följas av medlemmarna och den vidare allmänheten, vilket underlättas av att sammanställningen behandlas i fullmäktige. Regeringen föreslår därför, trots vad och har anfört, att styrelsen ska åläggas att rapportera till fullmäktige vilken avtalssamverkan som kom- Prop. 2017/18:151 munen ingår i. För att rapporteringen ska vara ett led i en god intern uppföljning och kontroll anser regeringen, till skillnad från Förvaltningshögskolan vid , att det är viktigt att det finns utrymme för en kommun eller ett landsting att kunna anpassa den till sin egen styrmodell. Såsom flera kommuner, däribland kommun, anför möjliggör förslaget en sådan anpassning. Mot denna bakgrund, och för att rapporteringsskyldigheten inte ska innebära en alltför omfattande administrativ uppgift, anser regeringen att det inte bör ställas upp att några särskilda formkrav för hur rapporteringen ska ske. 5.1Områden som inte bör omfattas av den generella regleringen om avtalssamverkan Regeringens förslag: Den generella regeln om avtalssamverkan i kommunallagen ska inte tillämpas om det finns avvikande bestämmelser om avtalssamverkan i annan lag eller författning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Statskontoret bedömer att utredningens resonemang är rimligt och väl avvägt. Flera kommuner, däribland kommun, anför att det finns omfattande speciallagstiftning som möjliggör avtalssamverkan och att det är svårt att överblicka vilka praktiska genomslag förändringarna får inom respektive verksamhet. SKL anför att nuvarande bestämmelser om avtalssamverkan i speciallagstiftning har tillkommit vid olika tillfällen och inte alltid är samstämmiga, vilket ibland gör dem svåra att hantera. SKL har dock inga invändningar mot att vissa områden, exempelvis skolväsendet, lämnas utanför förslaget. anför att regleringen i skollagen är svår att tillämpa i praktiken. framhåller vikten av att bestämmelserna i skollagen förändras för att möjliggöra större samverkan än över kommungränser. Skälen för regeringens förslag Regleringen om avtalssamverkan i kommunallagen ska vara subsidiär I speciallagstiftning finns på flera områden särskilda bestämmelser som möjliggör avtalssamverkan. I vissa fall har denna reglering tillkommit utifrån särskilda överväganden som är specifika för området i fråga, exempelvis på vatten- och energiområdet, där det även finns ett undantag från självkostnadsprincipen. På vissa områden kan det även finnas en skyldighet att samverka, exempelvis inom hälso- och sjukvårdsområdet. På de områden där befintlig reglering till innehållet avviker från den generella reglering om avtalssamverkan som föreslås, bör den befintliga regleringen inte ersättas av regeringens förslag. Lagrådet anför att den föreslagna bestämmelsen väcker frågan om när det är möjligt att genom annan författning än lag avvika från en lag och hur sådana regler förhåller sig till den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF). Lagrådet påpekar att det finns en etablerad ordning på vissa rättsområden där sådana föreskrifter har ansetts förenliga med grundlagen (se t.ex. prop. 2017/18:105 s. 26 f.) men att en utgångspunkt för detta synsätt dock är att regeringen kan utnyttja sin restkompetens på områden som inte reglerats heltäckande i lag. Regeringen vill med anledning av Lagrådets synpunkter anföra följande. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF ska föreskrifter som avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas i lag. Mera detaljbetonade föreskrifter som gäller kommunernas organisation och verksamhetsformer kan dock meddelas av regeringen med direkt stöd av regleringen i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 306). I kommunallagen finns bestämmelser om subsidiaritet som begränsar räckvidden av den formella lagkraftens princip (se exempelvis 8 kap. 4 § och 9 kap. 2 § KL). Regeringens förslag innebär att den generella regleringen i kommunallagen görs subsidiär i förhållande till reglering på andra områden som innehåller avvikande bestämmelser. Även om utrymmet för restkompetensen enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får anses vara mycket begränsat (samma prop. samma sida) bedömer regeringen att det inte finns anledning att förhindra införandet av detaljerade föreskrifter på särskilda områden. Mot denna bakgrund anser regeringen att det i kommunallagen bör anges att bestämmelserna om avtalssamverkan i denna lag inte ska tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller författning. Nedan finns en redogörelse för några, men inte alla, områden som inte berörs av regeringens förslag. Det kommer sannolikt uppkomma behov av att införa bestämmelser om avtalssamverkan även på andra områden som inte överensstämmer med den föreslagna generella regleringen. I 3 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter ges kommuner befogenhet att utföra transporter enligt 7 kap. 6 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL. Bestämmelsen innebär en utvidgning av den allmänna befogenheten i kommunallagen och har tillkommit till följd av rättsfallet RÅ 2003 ref. 98, i vilket bedömde att sjuktransporter föll utanför kommuners kompetens. Bestämmelsen syftar således till att möjliggöra samverkan i avtalsform när befogenheten att utföra en uppgift inte är densamma för kommuner och landsting. Eftersom avtalssamverkan med stöd av den föreslagna regleringen i kommunallagen endast kommer att vara möjlig om uppgiften faller inom befogenheten för samtliga samverkande parter bör den befintliga regleringen i befogenhetslagen inte ersättas av regeringens förslag. Enligt 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt lagen helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att på kommunens vägnar besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § KL. Lagen om skydd mot olyckor innehåller alltså en möjlighet till avtalssamverkan och extern delegering som i princip motsvarar den av utredningen föreslagna generella regleringen i kommunallagen. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ur ett brett effektivitetsperspektiv se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst (räddningstjänstutredning). Utredaren ska vidare undersöka och utarbeta förslag till hur kommunernas samverkan på räddningstjänstområdet kan förstärkas, utvecklas och bli mer enhetlig, såväl inbördes som med andra relevanta aktörer. Regeringen har i direktiven till utredningen bl.a. anfört att det finns behov av förbättringar i fråga om samverkan mellan kommunernas räddningstjänster liksom när det gäller kommunernas utnyttjande av varandras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Inriktningen på uppdraget i denna del ska vara att det införs en utvidgad skyldighet för kommunerna att i vissa väsentliga avseenden samverka med varandra inom området. Mot bakgrund av att frågan om avtalssamverkan inom räddningstjänstens område är föremål för utredning, och då inriktningen även är att det ska införas en skyldighet att samverka, anser regeringen att det inte är lämpligt att ersätta den nuvarande regleringen med den föreslagna generella möjligheten till samverkan. Enligt skollagen är samverkan möjlig i olika former. Skollagens terminologi är dock en annan än den som används i kommunallagen. Den samverkansform i skollagen som har största likheter med förslaget om avtalssamverkan benämns entreprenad. Med entreprenad avses enligt 23 kap. 1 § skollagen bl.a. att en kommun eller ett landsting, med bibehållet huvudmannaskap, sluter avtal om att någon annan än kommunen eller utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Möjligheten att överlämna uppgifter till andra kommuner som utförare är dock begränsade och är det endast möjligt att överlämna uppgiften att tillhandahålla modersmålsundervisning. Regleringen av samverkansformer på skolområdet är mycket komplex. Skollagen innehåller regler om överlämnande av verksamhet till privaträttsliga subjekt, överföring av huvudmannaskap och interkommunal samverkan. Begreppsbildningen är inte heller gemensam med annan verksamhet. Reglerna skiljer sig dessutom åt mellan olika skolformer, vilket ytterligare fördjupar komplexiteten på området. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. , att frågan om avtalssamverkan inom skolväsendet bör behandlas skilt från övrig verksamhet och inte regleras i kommunallagen. I 8 kap. 2–5 §§ HSL finns bestämmelser om vissa möjligheter och skyldigheter för landsting att erbjuda vård även till andra än medlemmarna i . Dessa bestämmelser kan sägas utgöra ett undantag från lokaliseringsprincipen, åtminstone i den meningen att den utsträcker ansvar för hälso- och sjukvården i vissa fall till att även omfatta medlemmar i andra landsting. Det rör sig dock inte om samverkan och dessa bestämmelser berörs därför inte av regeringens förslag Enligt 15 kap. 1 § HSL får landsting och kommuner med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som eller kommunen ansvarar för enligt denna lag. De särskilda villkor som gäller för överlämnandet ska framgå av avtalet. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ. Enligt 7 kap. 8 § HSL ska landsting samverka i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Bestämmelsen syftar till att möjliggöra samverkan om regionsjukvård. Det handlar alltså om samverkan om att exempelvis vissa sjukdomstillstånd hanteras av ett landsting som inte har detta inom sin egen organisation. Det finns sex stycken sjukvårdsregioner i landet där denna form av samverkan sker. I 10 § tandvårdslagen (1985:125) finns motsvarande krav på samverkan kring tandvård mellan landsting. Till skillnad från den föreslagna möjligheten till avtalssamverkan bygger innebär regleringen i HSL och tandvårdslagen en skyldighet att samverka. Det finns därför inte skäl att ändra nuvarande reglering av samverkansformerna i dessa lagar. Kommunala aktiebolag får enligt 3 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter ingå avtal med regionala kollektivtrafikmyndigheter om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn. Enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik är huvudregeln att och kommunerna inom ett län gemensamt ska ansvara för den regionala kollektivtrafiken. Det ska i varje län finnas en regional kollektivtrafikmyndighet som enligt huvudregeln ska organiseras som ett kommunalförbund. Regleringen av kollektivtrafik är speciell genom att den syftar till att genomföra vissa EU-rättsliga krav. Vidare möjliggör den inte endast samverkan, utan innebär en överlåtelse av ansvaret som sådant. Mot denna bakgrund bör den aktuella regleringen inte ersättas av den föreslagna generella regleringen i kommunallagen. Enligt 6 § lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. får kommuner till parkeringsvakt även förordna arbetstagare hos andra kommuner. Bestämmelsen kan ses som en form av extern delegeringsmöjlighet. Som parkeringsvakt kan enligt 5 § samma lag endast för- ordnas en person som genomgått en viss utbildning. Regleringen av parkeringsvakter skiljer sig därmed från reglerna om delegering i kommunallagen. Eftersom denna reglering är utformad efter särskilda överväganden bör den inte ändras utan kvarstå i nuvarande form. I 6 § bibliotekslagen (2013:801) anges att varje kommun ska ha folkbibliotek. Folkbiblioteken ska vara tillgängliga för alla och anpassade till användarnas behov. I 16 § samma lag finns ett uttryckligt undantag från lokaliseringsprincipen. Där anges att lokaliseringsprincipen inte hindrar att folk- eller skolbibliotek avgiftsfritt ställer litteratur till förfogande för ett bibliotek i det allmänna biblioteksväsendet som är beläget utanför kommungränsen. Av 14 § bibliotekslagen framgår också att biblioteken ska samverka med varandra. En motsvarande bestämmelse finns i 11 § museilagen (2017:563). I likhet med vad som gäller på hälso- och sjukvårdsområdet finns alltså på dessa områden en uttrycklig skyldighet att samverka. Att ersätta denna med enbart en frivillig möjlighet till samverkan är enligt regeringens mening inte lämpligt. Regleringen på dessa områden bör därför inte upphävas med anledning av regeringens förslag. På kulturområdet finns också ett flertal bidragsförordningar om statsbidrag till kulturell verksamhet. Statens insatser inom kulturområdet syftar till god måluppfyllelse av de nationella kulturpolitiska målen, bl.a. om att alla ska ha god tillgång till kultur. Det är angeläget att statens insatser når hela landet (se prop. 2017/18:1 utg. omr. Inom ramen för kultursamverkansmodellen ansvarar landstingen enligt förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet för att fördela statligt stöd till vissa utpekade kulturverksamheter i länen. I 8 § anges att bidragsgivningen ska främja en god tillgång för länets invånare till utpekade kulturverksamheter eller kulturändamål. Det bör framhållas att sådana krav i denna eller andra bidragsförordningar på lokal eller regional tillgång till kultur – och jämlikhet i hela landet – för utbetalning av statliga medel på kulturområdet gäller även om kommuner och landsting deltar i avtalssamverkan. I 57 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, anges att en kommun, trots lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL, får sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommuner om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet. Bestämmelserna utgör ett undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna och har till syfte att kommuner och kommunala bolag ska ha möjlighet att konkurrera med sin verksamhet inom de angivna områdena utanför den egna kommunen och sälja sina tjänster som entreprenör åt andra kommuner (se prop. 2005/06:78 s. 115). Regeringen anser att den samverkan som är möjlig enligt den angivna lagen får betraktas som en form av avtalssamverkan. Verksamheten på detta område skiljer sig dock på många sätt från annan verksamhet, bl.a. till följd av att kommunerna verkar på en reglerad marknad tillsammans med andra aktörer samt då det finns ett krav på affärs- 2017/18:151 mässighet och på att den ekonomiska verksamheten redovisas särskilt. Regeringen anser därför att denna reglering inte ska anpassas till regeringens förslag. Den generella bestämmelsen om avtalssamverkan i kommunallagen kommer därför inte att vara tillämplig på detta område. Regeringens förslag omfattar inte kommunala bolag (se avsnitt 4.2). Regleringen om kommunala företags möjligheter att bedriva viss verksamhet utan hinder av lokaliseringsprincipen i ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och fjärrvärmelagen (2008:263) berörs därför inte av förslaget om en generell möjlighet till avtalssamverkan. Speciallagstiftning som bör anpassas till Regeringens förslag: Nuvarande regler om avtalssamverkan i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen Reglerna om avtalssamverkan i följande lagar ska upphävas: miljö- balken, tobakslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om vissa kommunala befogenheter, lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, , lagen om brandfarliga och explosiva varor, alkohollagen, lagen om kontroll av ekologisk produktion, lagen om sprängämnesprekursorer och lagen om elektroniska cigaretter och Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt över utredningens förslag i denna del tillstyrker detta. anför att om möjligheterna att på ett enkelt sätt samarbeta med andra kommuner underlättas och utökas, kan resurs- och kompe- tenssituationen inom plan- och byggområdet förbättras. anför att utredningens resonemang om att den nya generella bestämmelsen i kommunallagen ska gälla på vissa områden och att bestämmelser i speciallagstiftning på andra områden ska behållas är rimligt och väl avvägt. Utredningen om samordning av särskilda persontransporter (N 2016:03) anför att förslaget gynnar samordningen av färdtjänst och riksfärdtjänst. speciallagstiftningen ska anpassas på det sätt som utredningen föreslår. SKL anför att den föreslagna lydelsen i socialtjänstlagen behöver kompletteras med en uttrycklig hänvisning till kommunallagens samverkansregel, för att klargöra att samverkansutrymmet också avser Kammarrätten i anför att ändringen i socialtjänstlagen och LSS inte tillgodoser syftet med att avtalssamverkan ska regleras i kommunallagen och att överlämnade av uppgifter till privaträttsliga subjekt ska regleras i socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, Prop. 2017/18:151 förkortad LSS. Även och kommuner anför att det finns behov av att se över den föreslagna lagtexten när det gäller socialtjänstlagen. Under beredningen av ärendet i har fråga kommit upp om lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare bör anpassas till förslaget om en generell möjlighet till avtalssamverkan. och har getts möjlighet att yttra sig över denna fråga och inte haft några har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Regleringen i kommunallagen föreslås, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.1, vara subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i speciallagstiftning. På de områden där befintliga regler överensstämmer med regeringens förslag, och på de områden där det inte bedöms finnas skäl till en särskild reglering, bör regleringen i speciallagstiftningen slopas. Möjligheten till avtalssamverkan på dessa områden kommer därmed i fortsättningen att regleras i kommunallagen.