prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Regeringen bedömer därför att det är lämpligast att en ansökan om fortsatt förvar prövas av den migrationsdomstol som skulle pröva ett över- klagande av det förvarsbeslut som ligger till grund för att utlänningen tagits i förvar, det vill säga den migrationsdomstol inom vars domsområde ärendet om förvar först har prövats. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse med sådan innebörd. Skyldighet att upphäva och ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt När ska den behöriga myndigheten upphäva eller ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt? Regeringens förslag: Den behöriga myndigheten ska vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt, om det inte längre finns skäl för beslutet. ska alltid upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt om verket avser att bevilja uppehålls- Om upphäver ett beslut om avvisning och återför- visar ärendet till för handläggning, och en domstol beslutat att utlänningen ska hållas kvar i förvar, ska pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Om därefter bedömer att utlänningen bör vara kvar i förvar än , ska reglerna om ansökan om fortsatt Tidsfristen för att ansöka om fortsatt förvar ska räknas för beslut om förvar. Om utlänningen har överklagat förvarsbeslut, ska fristen räknas för migrationsdomstolens avgörande. Om eller beslutar om avvisning eller utvisning av en utlänning som står under uppsikt, ska myndigheten även pröva om utlänningen fortfarande ska stå under uppsikt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. utredningens förslag ska och vara skyldiga att ompröva ett förvarsbeslut när myndigheten avgör ett ärende om avvisning eller utvisning, om förvarsbeslutet inte verkställts eller om ärendet om avvisning eller utvisning avgörs innan myndigheten är skyldig att ge in en begäran om prövning. Enligt utredningens förslag ska Migra- tionsverket vidare få – men inte vara skyldigt – att upphäva ett beslut om förvar när verket inte är behörig myndighet, om verket beviljar uppe- hållstillstånd eller ny prövning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Skyldighet för den behöriga myndigheten att upphäva ett beslut om En utlänning ska aldrig få hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt när det inte längre finns laglig grund för eller behov av åtgärden. med vad som gäller , och vad som föreskrivs i artikel 9.3 i det omarbetade mottagandedirektivet, bör därför den behöriga myndigheten, även om förvarstiden bestämts av domstol, kontinuerligt bevaka att för- vars- eller uppsiktsåtgärden är befogad och se till att beslutet upphävs om det inte längre finns skäl för det. Den löpande prövning som ska göras innebär inte att myndigheten måste fatta ett beslut om att utlän- ningen ska hållas kvar i förvar eller även fortsättningsvis vara ställd under uppsikt, förutsatt att inte grunden för förvar eller uppsikt har ändrats. handläggningsåtgärder en myndighet vidtar när den löpande överväger om åtgärden alltjämt är sakligt motiverad kan – liksom andra viktiga hand- läggningsåtgärder som myndigheter vidtar – lämpligen antecknas i akten (jfr MIG 2006:5). Skyldighet att upphäva ett beslut utan att vara behörig myndighet Regeringens förslag om och Säkerhetspolisens behö- righet innebär att myndigheterna får besluta om förvar eller uppsikt så länge det finns ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning. Upp- hör beslutet att vara verkställbart, övergår behörigheten normalt till Migra- tionsverket. Under vissa omständigheter kan ett beslut förbli verkställbart ända tills dess att prövar frågan om uppehållstillstånd. Det gäller t.ex. om inte beslutar om inhibition när ett avvisningsbeslut från överklagas. Om beslutar om uppehållstillstånd är det lämpligt att också får upphäva beslutet om förvar eller uppsikt. Motsvarande bör gälla även innan beslutet att bevilja uppehållstillstånd meddelas, om det redan då står klart att förutsättningarna för förvar eller uppsikt inte längre finns. Enligt utredningens förslag ska ha möjlighet att upp- häva ett beslut om förvar när verket inte är behörig myndighet, om verket beviljar uppehållstillstånd eller ny prövning. Regeringen anser att det i stället bör anges att det är en skyldighet för verket att upphäva ett för- varsbeslut om verket avser att bevilja uppehållstillstånd. Regeringen anser däremot inte att det är lämpligt att ge en skyldighet att upphäva ett förvarsbeslut i samband med att en ny prövning beviljas. Om en ny prövning beviljas blir behörig myndighet och får då även upphäva ett beslut om förvar, om det inte längre finns skäl för förvarsbeslutet. Omprövning när ett ärende avgörs Som redogörs för i avsnitt 4.1 gäller att den domstol eller annan myndighet som handlägger ett ärende om förvar eller uppsikt ska ompröva förvars- eller uppsiktsbeslutet i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. I och med regeringens förslag att förvarsbeslut ska prövas av en domstol om förvaret överstiger , finns det anledning att överväga om omprövning i denna situation är ändamålsenlig. Utredningen föreslår att en myndighet som beslutar om avvisning eller utvisning ska ompröva ett förvarsbeslut som ännu inte har verkställts och även ett verkställt förvarsbeslut om beslutet om avvisning eller utvisning meddelas före den tidpunkt då den behöriga myndigheten är skyldig att ge in en begäran om prövning till en domstol. Utredningen föreslår också att ett uppsiktsbeslut ska omprövas när myndigheten beslutar om avvisning eller utvisning. I detta sammanhang bör det emellertid lyftas fram att regeringens förslag i avsnitt 8.1 och 8.2 innebär att när en utlänning hålls i förvar garanteras han eller hon en domstolsprövning av förvarsbeslutet och så länge som det inte finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Den behöriga myndigheten ska dessutom löpande kontrollera att förutsättningarna för förvar är uppfyllda och 2017/18:284 vara skyldig att upphäva ett förvarsbeslut om det inte längre finns skäl för det. Med hänsyn till dessa rättssäkerhetsgarantier bedömer regeringen att det saknas tillräckliga skäl för att behålla en ordning där och genom ett överklagbart beslut också ska ompröva frågan om förvar i samband med att de beslutar om avvisning eller utvisning. Att ta bort omprövningsskyldigheten medför dessutom en efter- strävansvärd förenkling av regelverket, bl.a. eftersom det härigenom und- viks att det skapas en situation med två konkurrerande beslut om förvar. Som framgår av avsnitt 8.1 föreslår regeringen ingen obligatorisk dom- stolsprövning av beslut om uppsikt. Samma skäl för att ta bort ompröv- ningsskyldigheten av ett förvarsbeslut finns därför inte när det gäller upp- siktsbeslut. Regeringen anser därför att och Polis- myndigheten också i fortsättningen genom ett överklagbart beslut bör ompröva ett uppsiktsbeslut när myndigheten beslutar om avvisning eller utvisning. Om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning får domstolen enligt regeringens förslag bestämma förvarstiden . I andra fall får förvarstiden bestämmas (se avsnitt 8.2). Efter det att domstolen har bestämt en förvarstid på grundval av ett avvisningsbeslut som har fattats av kan det in- träffa att efter överklagande upphäver beslutet om av- visning och återförvisar ärendet till för ny handlägg- ning. I denna situation finns det inte längre något avvisningsbeslut som kan ligga till grund för en förvarstid och domstolens tidigare beslut om tiden i förvar bör därför inte längre gälla. Regeringen bedömer att det av rättssäkerhetsskäl bör föreskrivas att förvarsbeslutet i denna situation ska omprövas av genom ett beslut. Om inte upphäver förvarsbeslutet utan anser att det fort- farande finns ett behov av att utlänningen ska vara kvar i förvar, bör därefter reglerna om den behöriga myndighetens skyldighet att ansöka om fortsatt förvar bli tillämpliga. Tidsfristen för att ansöka om fortsatt förvar bör då vara och räknas för beslut om förvar eller, om beslut om förvar överklagas, för migrationsdomstolens avgörande. I fråga om beslut om uppsikt ändras inte tidsfristerna av att ett beslut om avvisning eller utvisning upphävs och återförvisas till en lägre instans. Uppsikt får pågå från beslutet om uppsikt oavsett om det finns något beslut om avvisning eller inte, så länge som det finns förut- sättningar för åtgärden. Regeringen bedömer därför att det inte finns anledning att införa en regel om att i den aktuella situa- tionen ska ompröva ett beslut om uppsikt. Däremot åligger det alltid den behöriga myndigheten att upphäva ett uppsiktsbeslut om det inte längre finns skäl för det. 8.4.2När ska en domstol upphäva eller ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt? Regeringens förslag: När en migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen avser att bevilja uppehållstillstånd, ska domstolen upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Om domstolen upphäver ett beslut om avvisning eller utvisning och återförvisar ärendet till en lägre instans för handläggning, och dom- stolen har beslutat att utlänningen ska hållas kvar i förvar, ska domstolen i samband med återförvisningen pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar, ska domstolen bestämma en ny tidpunkt som förvaret som längst får pågå till innan frågan om fortsatt förvar ska prövas på nytt. Tiden ska då få bestämmas . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningens förslag bygger på att domstolarna ska kunna vara behöriga myn- digheter och innebär att en domstol som är behörig ska ompröva ett för- vars- eller uppsiktsbeslut när den avgör ett ärende om avvisning eller ut- visning. Utredningen föreslår vidare att ska få upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt när en domstol är behörig. Utredningens förslag innebär att en domstol inte ska kunna upphäva beslutet tidigare än i samband med beslutet om uppehållstillstånd. Däremot anser utredningen att en domstol ska ha möjlighet att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt inte bara när den beviljar uppehållstillstånd, utan även när den beviljar en ny prövning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Kammarrätten i anser att en domstol bör kunna upphäva ett beslut om förvar när den handlägger ett mål om avvisning eller utvisning, om det i målet har framkommit att det inte längre finns förutsättningar för förvar. Förvaltningsrätten i menar att det är olämpligt att fler än en myndighet var för sig är skyldig att upphäva ett beslut om förvar eftersom det inte går att bortse från risken att en myndighet förlitar sig på att den andra myndigheten tar huvudansvaret. Skälen för regeringens förslag Domstolarna ska som regel inte ompröva förvars- eller uppsiktsbeslut när de avgör ett ärende om uppehållstillstånd Enligt regeringens förslag i avsnitt 8.2 ska en migrationsdomstol efter en inledande tidsfrist pröva frågan om fortsatt förvar och be- stämma hur länge som förvaret får pågå. Om det inte finns ett beslut om avvisning eller utvisning får domstolen bestämma tiden i förvar åt gången. När det finns ett beslut om avvisning eller utvisning får tiden bestämmas . I fråga om uppsikt föreslås det ingen obligatorisk domstolsprövning. Det ankommer på den behöriga myndigheten att inom sexmånadersintervall pröva frågan på nytt. I avsnitt 7 föreslår regeringen att domstolarna inte ska vara behöriga myndigheter när det gäller förvar eller uppsikt. De ska alltså inte vara be- 2017/18:284 höriga att som första instans ta en utlänning i förvar eller ställa en utlän- ning under uppsikt. Inte heller ska domstolarna ansvara för att det sker en ny prövning av förvars- eller uppsiktsbeslut. När det gäller frågan om domstolarna ska ompröva ett förvarsbeslut i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas gör regeringen samma bedömning som görs beträffande och i avsnitt 8.4.1. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att det inte finns tillräckliga skäl för att domstolarna som regel ska ompröva ett förvars- beslut i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. I fråga om uppsikt föreslår regeringen i avsnitt 8.4.1 en omprövningsskyldighet för och del i samband med att beslut om avvisning eller utvisning meddelas. Med hänsyn till de förslag till in- skränkningar som regeringen lämnar beträffande domstolarnas behörighet att besluta om förvar och uppsikt bedömer regeringen att det inte bör införas någon omprövningsskyldighet för domstolarna av beslut om upp- sikt när ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas. Regeringen anser att det är tillräckligt att den behöriga myndigheten har en skyldighet att regelbundet pröva uppsiktsbeslutet på nytt och att upphäva ett beslut om uppsikt när det inte längre finns skäl för det. Regeringen anser alltså att domstolarna normalt inte ska ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt när de avgör en fråga om avvisning eller utvisning. Som följer nedan finns det dock anledning att ålägga dom- stolarna en omprövningsskyldighet i två särskilda situationer. Prövning av förvars- eller uppsiktsfrågan vid återförvisning I avsnitt 8.4.1 föreslås det att ska ompröva ett förvars- beslut om verket upphäver ett överklagat avvisningsbeslut och återförvisar ärendet till . Enligt regeringens mening bör motsvarande ordning införas för domstolarnas del. Om utlänningen hålls i förvar när domstolen beslutar om återförvisning till en lägre instans och tiden i förvar har bestämts av en domstol, bör domstolen alltså ompröva förvarsbeslutet. Om det inte finns något tidigare beslut från domstolen om att bevilja en ansökan om fortsatt förvar, bör i stället den behöriga myndigheten bedöma om utlänningen ska vara i kvar i förvar. Om den behöriga myndigheten anser att det finns skäl för fortsatt förvar, har denna då att ansöka om fortsatt förvar inom den redan löpande tvåveckorsfristen. Om domstolen inte upphäver förvarsbeslutet utan anser att det finns skäl för fortsatt förvar, bör domstolen – liksom när den beslutar med anledning av en ansökan om fortsatt förvar – ange till vilken tidpunkt som förvaret som längst får pågå innan en ansökan om fortsatt förvar måste göras. Tiden bör då få bestämmas . När det gäller beslut om uppsikt ändras inte tidsfristerna av att ett beslut om avvisning eller utvisning upphävs. Uppsikt får pågå från beslutet om uppsikt, så länge som det finns förutsättningar för uppsikt. Regeringen bedömer därför att det inte finns anledning att införa en regel om att domstolarna i den aktuella situationen ska ompröva ett beslut om uppsikt. Däremot åligger det alltid den behöriga myndigheten att upphäva uppsiktbeslutet om det inte längre finns skäl för det. Upphävande av förvar- eller uppsiktsbeslut när uppehållstillstånd Det är angeläget att en utlänning inte hålls i förvar när det inte längre finns grund för åtgärden. Regeringen anser därför – i likhet med utredningen – att en domstol som beslutar om uppehållstillstånd ska vara skyldig att i samband med beslutet upphäva ett förvars- eller uppsiktsbeslut, trots att domstolen inte är behörig i dessa frågor i övrigt. lyfter fram bör domstolen inte behöva vänta till dess att beslutet om uppehållstillstånd meddelas. Det kan redan i ett tidigare skede stå klart för domstolen att ett sådant beslut kommer att meddelas. finner att det finns skäl för att bevilja uppehållstillstånd, antingen redan under målets handläggning eller i samband med att det avgörs slutligt, bör domstolen vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Enligt utredningens förslag ska en domstol ha möjlighet att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt också när domstolen beviljar en ny prövning. I en sådan situation är det dock inte på samma sätt som när uppehålls- tillstånd beviljas givet att det saknas skäl för beslutet om förvar eller uppsikt och att detta ska upphävas. Någon skyldighet att upphäva förvars- eller uppsiktsbeslutet bör därför inte åläggas domstolarna om en ny Regeringen bedömer inte heller att domstolarna bör få en sådan möjlighet, utan anser i stället att bedömningen av om det fort- farande finns skäl för förvars- eller uppsiktsbeslutet i dessa situationer bör göras av den behöriga myndigheten. att det finns en risk för att en myndighet förlitar sig på att en annan myndig- het tar huvudansvaret om fler än en myndighet har ansvar för att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Med förslaget att förvars- eller uppsiktsbeslutet endast ska upphävas när uppehållstillstånd meddelas bedömer regeringen att det inte bör medföra några svårigheter för de inblandade myndigheterna att bedöma när de har ansvar för att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. 8.5Muntlig handläggning hos förvaltnings- myndigheterna i ärenden om förvar och uppsikt Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska föregås av muntlig handläggning, om det inte finns skäl att befara att det då skulle bli avsevärt svårare att verkställa beslutet eller om utlänningen har avvikit. Om beslutet inte har föregåtts av muntlig handläggning, ska sådan handläggning genomföras efter att beslutet har verkställts. Muntlig förhandling ska hållas inför varje ny prövning av ett upp- siktsbeslut, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en annan språklig utformning av lagtexten. Utred- ningens förslag bygger på att det införs en obligatorisk domstolsprövning 2017/18:284 för uppsikt och innehåller därför inte någon reglering om muntlig för- handling inför ett beslut om en ny prövning av förvaltningsmyndigheten. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Kammarrätten i in- vänder mot förslagets lagtekniska utformning eftersom undantaget i be- stämmelsen med all sannolikhet skulle vara tillämpligt i högre utsträck- ning än huvudregeln. Svenska Röda Korset anser att det i lagen bör anges i vilka situationer som undantag får göras från huvudregeln. Skälen för regeringens förslag Regler om muntlig handläggning vid prövning av förvars- och uppsiktsfrågor ställer utlänningslagen inga krav på muntlig handläggning hos för- valtningsmyndigheterna inför ett beslut om förvar eller uppsikt, utom i de fall en ny prövning ska ske enligt 10 kap. 11 §. Enligt den paragrafen ska varje ny prövning av ett beslut om förvar föregås av en muntlig förhand- ling. Detta gäller även en ny prövning av beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Vid sidan av utlänningslagens regler finns det generella bestämmelser om muntlig handläggning i förvaltningslagen (2017:900). Enligt 24 § ska en enskild part, om denne vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende, få tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Den muntliga handläggningens syfte är att komplettera det skriftliga beslutsunderlaget i ärendet. Muntlig handläggning kan ske i form av munt- lig förhandling eller i annan form. Vid den muntliga handläggningen ska de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas samt utlänningen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständig- heter som åberopas i ärendet (13 kap. 3 § UtlL). Muntlig handläggning inför ett beslut om förvar Genom regeringens förslag i avsnitt 8.1 och 8.2 ersätts myndigheternas skyldighet att på nytt pröva beslut om förvar efter en viss tidpunkt med en ordning som innebär att myndigheterna i stället ska ansöka hos en domstol om fortsatt förvar. Förslaget innebär att frågan om muntlig handläggning fortsättningsvis främst kommer att aktualiseras hos myndigheterna i sam- band med den första prövningen av om det finns förutsättningar att ta en utlänning i förvar. Utredningen föreslår kompletterande bestämmelser som innebär en ut- ökad skyldighet för myndigheterna att genomföra muntlig handläggning inför ett beslut om förvar. Enligt förslaget får myndigheterna som huvud- regel inte fatta ett beslut om förvar om inte muntlig handläggning först har genomförts. Undantag från huvudregeln får dock göras om utlänningen har avvikit eller om det kan befaras att muntlig handläggning skulle inne- bära att det skulle bli avsevärt svårare att verkställa beslutet. Om ett beslut har fattats utan att muntlig handläggning förekommit, ska muntlig hand- läggning ske efter det att beslutet har verkställts. Kammarrätten i har synpunkter på den föreslagna utform- ningen av regeln eftersom det undantag som utredningen föreslår med all sannolikhet skulle vara tillämpligt i större utsträckning än huvudregeln. Även utredningen anför att undantagsregeln sannolikt skulle bli tillämplig i en förhållandevis stor del av fallen och framförallt i de verkställighets- ärenden som handläggs av . Utredningen menar att muntlig handläggning före förvarsbeslutet ändå ska vara en utgångspunkt och att förslaget syftar till att markera vikten av en utlännings rätt att få komma till tals och även betona att en myndighet inte av slentrian ska kunna avstå från muntlig handläggning. Att den enskilde får komma till tals muntligen när det handlar om fri- hetsberövande är enligt regeringen en viktig rättssäkerhetsgaranti. Rege- ringen anser därför, liksom utredningen, att muntlig handläggning inför ett beslut om förvar bör vara huvudregel. Muntlig handläggning bör dock inte förutsätta att beslutet om förvar fattas i omedelbar anslutning till att handläggningen skett. Den muntliga handläggningen kan genomföras i ett tidigare skede, t.ex. vid det motiveringssamtal som hålls av Migrations- verket eller av i ett verkställighetsärende. Om utlän- ningen är närvarande när en myndighet överväger att ta honom eller henne i förvar, kan den muntliga handläggningen även ske inför beslutsfattandet. Så kan t.ex. vara fallet när en utlänning stoppas direkt efter att han eller hon har rest in i och bedömningen görs att han eller hon bör tas i förvar. En regel om att muntlig handläggning ska ske innan beslutet om förvar meddelas behöver emellertid medge undantag för de situationer då utlänningen redan har avvikit eller då information om att myndigheterna överväger förvar medför en risk för att utlänningen avviker och därmed försvårar att förvarsbeslutet kan verkställas. Regeringen anser att det inte, som Svenska Röda Korset tar upp, finns behov av att i lagen ytterligare utveckla i vilka sammanhang undantagen är tillämpliga. Regeringen anser sammantaget att utredningens förslag bör genomföras, men föreslår en något annorlunda språklig utformning av lagtexten. Enligt regeringen bör ett beslut om förvar föregås av muntlig handläggning, om inte det finns skäl att befara att det då skulle bli avsevärt svårare att verkställa beslutet eller utlänningen har avvikit. I de fall beslutet om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning bör, vilket också föreslås av utredningen, sådan handläggning genomföras efter det att beslutet har verkställts. Förutom att den enskilde får en möjlighet att då komma till tals medför muntlig hand- läggning att myndigheten får ett viktigt underlag för sin bedömning av om det finns skäl att utlänningen ska hållas i fortsatt förvar. Muntlig handläggning i ärenden om uppsikt I avsnitt 8.1 gör regeringen bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att ersätta bestämmelserna om ny prövning av uppsiktsbeslut med en obligatorisk domstolsprövning vid längre uppsiktstider. Frågan om munt- lig handläggning ska äga rum hos myndigheterna kommer alltså alltjämt att aktualiseras såväl inför det första beslutet om uppsikt som i samband med en ny prövning. När det gäller muntlig handläggning inför det inledande beslutet om uppsikt anser utredningen att det inte finns behov av att ändra bestäm- melserna i sak.