prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — bingoarrangörers centralorganisation (Svebico) ifrågasätter om vinståterbetalningsnivån bör regleras avseende bingospel. framhåller att det är av stor vikt att regleringen tar hänsyn till spelformers olika risk och att det kan uppställas krav på särskilda spelansvarsåtgärder och marknadsföringsbegränsningar för mer riskabla spelformer. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör enligt bolaget därför ges rätt att meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och marknadsföringsbegränsningar för spel som bedöms medföra en hög risk utifrån spelberoendesynpunkt. SPER och flera ideella aktörer, däribland , och RF, föreslår att ett riskklassificeringssystem skyndsamt bör utarbetas och att spelprodukter med högre risk bör omfattas av strängare regler för att skydda konsumenten. , och anser att regeringen inte bör ges ett mandat som kan leda till att vissa spelformer lämnas utanför ett licenssystem eller regleras på annat sätt. Skälen för regeringens förslag Vinståterbetalning är att likställa med priset på spel. vinståterbetalningsnivå, dvs. ett lägre pris på spelandet, leder till mer En reglering av vinståterbetalningsnivåer kan således användas för att påverka omsättningen och inriktningen på spelandet. återbetalningsnivå är således att likställa med en prisreglering. ningar i hur hög vinståterbetalningsnivån får vara på ett spel är därför detsamma som en begränsning av hur lågt priset på spelet får vara. Vinståterbetalningen varierar mellan olika spelformer. mer kostsamma att tillhandahålla, t.ex. vadhållningsspel där en odds- sättare krävs för att sätta odds. Tillhandahålls spelet via en butik krävs kostnadstäckning för personal, butikshyror, utrustning m.m. Vinståter- betalningsnivån är ofta hög hos riskfyllda spelformer. vinståterbetalningen beroende på konkurrensgraden på marknaden. värdeautomatspel och kasinospel gäller en minsta återbetalningsprocent, men inget tak. Bingospel har en oreglerad högsta vinståterbetalningsnivå, men i praktiken ligger den på . För spel på poker och spel- Prop. 2017/18:220 börser går det av naturliga skäl inte att reglera vinståterbetalningsnivån på annat sätt än genom att reglera den provision (rake) som spelföretaget tar ut. De höga vinstutdelningarna ger låga vinstmarginaler per spel, vilket gör att spelbolagens vinster till stor del är beroende av volymen spelare och hur mycket dessa spelar för. Den hårda konkurrensen medför även en snabb innovationstakt avseende både nya och befintliga tjänster och en hög vinståterbetalningsnivå är därmed en viktig framgångsfaktor för aktörerna på marknaden. Enligt hittillsvarande reglering ska vinståterbetalningen för s.k. egentliga lotterier (lottning, gissning, vadhållning eller liknande spel samt marknads- och tivolinöjen) uppgå till och högst (16 § lotterilagen). I regeringens tillstånd till och , som beslutats enligt 45 § lotterilagen, varierar återbetalnings- nivån för olika spelformer från för lotterier och nummerspel till för värdeautomater. Även enligt kasinolagen ska vinståterbetalningen för värdeautomater och andra automatspel uppgå till . Bestämmelserna om insatser, vinster och vinståterbetalningsnivåer är centrala delar av spelpolitiken. Det är som utredningen konstaterar också svårt att slå fast hur vinståterbetalningen påverkar spelarnas beteenden och kopplingen till spelproblem. Trots synpunkter från bl.a. Bröstcancer- föreningarnas instämmer regeringen därför i utred- ningens bedömning att något vinståterbetalningstak inte bör införas i spellagen. I den mån vinståterbetalningsnivåerna ska regleras, bör det i stället ske i förordning. Enligt utredningen motsätter sig många av de presumtiva licenshavarna starkt en reglering av vinståterbetalningsnivån för de konkurrensutsatta spelen. Utredningen föreslår därför inte att den ska regleras. Regeringen kan konstatera att remissinstanserna är delade i frågan då och anser att vinståterbetalningen för dessa spel ska regleras, medan bl.a. och Betsson pekar på att en reglering skulle kunna riskera kanaliseringen. Det finns således både för- och nackdelar med att reglera vinståterbetalningsnivåerna för de spelformer som konkurrensutsätts. Övervägande skäl talar för att liksom i den nuvarande regleringen i vart fall begränsa vinståterbetalningsnivåerna för spel för allmännyttiga ändamål och sådant spel som bedrivs med ensamrätt eller delad ensamrätt av staten. Regeringen avser att reglera de nivåerna i förordning. På det sättet behåller staten, som Folkhälso- myndigheten anför, kontrollen över sådan vinståterbetalning. Forskning och studier visar att spel innebär en risk för spelproblem. Även om alla spel är problematiska, framstår en del spel som mer riskabla än andra. Det vore eftersträvansvärt att på förhand kunna avgöra vilka spelformer som är mest riskabla. Det är dock problematiskt att göra sådana bedömningar, som dessutom ändras . Kasinospel, värdeautomater och onlinespel, t.ex. poker online, bingo online och skrap- lotter online, bedöms höra till de spelformer som från spelberoende- 2017/18:220 synpunkt är de mest riskabla spelformerna. Nya spel utvecklas dock stän- digt, som befintliga spel förändras och nya kanaler för spel- distribution tas i bruk. Sammantaget medför detta att det är svårt att,påett sätt som är långsiktigt hållbart, dela in de nu befintliga spelformerna i mer eller mindre riskabla spel och låta detta ensamt vara styrande för regle- ringens utformning. Regleringen bör därför ge utrymme för anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform bedöms vara utifrån ett spelproblemsperspektiv. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare utformningen av spelformen och det distributionssätt som ska gälla för respektive tillståndsperiod. För att tillgodose behovet av anpassning till följd av marknads- utveckling anser regeringen, till skillnad från bl.a. , att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att bestämma vilka spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori (se avsnitt 7). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör vidare bemyndigas att meddela föreskrifter om krav på spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande (se avsnitt 10.2). Regeringens förslag: Licens ska få ges endast till den som har den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten, kan antas komma att göra detta i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksamheten och i övrigt bedöms lämplig. För en juridisk person ska kravet på lämplighet gälla även den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I stället för ett krav på kunskap föreslår utredningen ett krav på insikt. Utredningen föreslår även att det i lag ska anges en skyldighet för en person i verksamhetens styrelse eller ledning att i vissa fall lämna sin position i spelföretaget. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, däribland , Paf, Kindred och ATG, anser att krav bör få ställas, men att de uppställda kraven i vissa avseenden är oklara och bör preciseras. anser att det bör förtydligas att spelmyndigheten vid licensprövningen ska beakta en koncerns samlade insikt, erfarenhet, organisation, kapitalstyrka och möjlighet att uppfylla lagens krav, inklu- sive den kapacitet som följer av ingångna uppdragsavtal. Skälen för regeringens förslag Kunskap, erfarenhet och organisation Utredningen föreslår att licens ska ges till den som har den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten. Flera remissinstanser efterfrågar dock större tydlighet i fråga om vilka krav som ska ställas på licenshavarna. Begreppet insikt är enligt regeringens mening vagt och svårt att bedöma, särskilt i förhållande till en juridisk person. Regeringen föreslår därför att krav i stället ska ställas på sökan- dens kunskap. Licens ska således endast få ges till den som har den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksam- heten. Vid bedömningen av om kraven är uppfyllda bör beaktas vilken kapa- citet som sökanden förfogar över i form av personal, ledning, arbets- rutiner och andra organisatoriska resurser. Personalens kunskap om spelen och de föreskrifter och villkor som reglerar spelandet har stor betydelse. Vid bedömningen kan därför beaktas vilken utbildning och erfarenhet av liknande verksamhet personalen har. Vid beviljandet av licenser för onlinespel blir tillgången till teknisk personal som kan garan- tera en säker spelmiljö för spelkunderna en viktig faktor. Även kompe- tens och bemanning i såväl arbetsledande som ekonomiska och admi- nistrativa funktioner bör beaktas. Kraven på kunskap, erfarenhet och organisation bör alltid ställas i relation till omfattningen av den planerade verksamheten. och förmåga att följa lagar och andra författningar En självklar förutsättning för att en licens ska kunna beviljas är att sökanden kan antas bedriva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksamheten. I första hand avses regleringen på spelområdet, såsom t.ex. kravet på verksamheten ska bedrivas på ett sätt som är sunt, säkert och lämpligt ur allmän synpunkt (se avsnitt 5.2), men även sökandens vilja och förmåga att följa lagstiftning och fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna på andra områden, såsom t.ex. redo- visning och betalning av skatter, är en viktig del. En god indikation på detta är sökandens tidigare skötsamhet och laglydighet. Vidare kan tidigare aggressiv marknadsföring ha betydelse. Om sådan skett i strid med gällande lagstiftning, talar det mot att sökanden har vilja och förmåga att följa lagar och andra författningar. Regeringens förslag innebär att licensprövningen ytterst handlar om att bedöma om en sökande är lämplig att bedriva den verksamhet som omfattas av ansökan. Vid licensgivningen ska därför även prövas om sökanden är lämplig i övrigt. När det gäller sökande som är fysiska personer framgår det klart av utredningens förslag att dessa omfattas av detta krav. När det däremot gäller juridiska personer är utredningens lagförslag utformat så att endast företrädarna för sökanden träffas av kravet. Av övervägandena framgår dock att lämplighetsprövningen är tänkt att även omfatta den juridiska personen, vilket regeringen instämmer i. För att detta klart ska framgå av lagen har regeringen valt att göra en justering av förslaget. 2017/18:220 Någon ändring i sak i förhållande till utredningens överväganden är dock inte avsedd. Vid bedömningen av om en sökande är lämplig i övrigt att bedriva spelverksamhet ska sökandens personliga och ekonomiska förhållanden, såsom bl.a. anseende och professionalitet, beaktas. Vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse får bedömas utifrån om det är en fysisk eller juridisk person som prövas. En omständighet som talar mot att sökanden är lämplig är om sökanden har åsidosatt sina skyldigheter i närings- verksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter, t.ex. om sökanden har anmärkningar hos . Likaså bör, som ATG framhåller, beaktas om sökanden riktar sin verksamhet mot länder där sökanden enligt det landets lagstiftning inte får tillhandahålla spel. Om så är fallet, kan det medföra att sökanden bedöms mindre lämplig att inneha spellicens i . Vid lämplighetsbedömningen ska även sökandens kapitalstyrka och andra ekonomiska förhållanden beaktas. Det är en förutsättning att det finns en viss kapitalbas för att spelverksamheten ska kunna bedrivas. Ut- gångspunkten vid prövningen ska vara att sökanden ska kunna upprätthålla och verka för en sund finansiell struktur i spelverksamheten. Hänsyn måste dock tas till vilken typ av verksamhet som ska bedrivas. Spelföretag som ingår i en koncern När det gäller spelföretag som ingår i en koncern anser regeringen, i lik- het med , att spelmyndigheten vid licensgivningen ska få beakta koncernens samlade kunskap, erfarenhet, organisation, kapital- styrka och förmåga i övrigt att driva verksamheten i enlighet med kraven i spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten. Detta gäller självklart bara under förutsättning att koncernens resurser är relevanta för sökandens verksamhet och rent faktiskt står till sökandens förfogande. Företrädare för juridiska personer I de fall sökanden är en juridisk person föreslår regeringen, i likhet med utredningen, att lämplighetsprövningen i vissa avseenden även ska omfatta sökandens företrädare, dvs. den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller led- ning. Prövningen bör emellertid anpassas till den aktuella personens funktion i verksamheten. Med ägare avses i enlighet med vad som gäller enligt 10 a § lotteri- lagen den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 § 15 lagen (2004:298) om bank- och finansieringsrörelse. Med en person som ingår i verksam- hetens ledning avses styrelseledamöter och i förekommande fall verk- ställande direktör samt deras ersättare respektive ställföreträdare. Det är emellertid inte alltid en ledamot i styrelsen ingår i företagets ledning. Det bör därför uttryckligen framgå av lagen att också personer i styrelsen omfattas av licensprövningen. Vilka personer som ingår i ett spelföretags ledning kan variera mellan olika företag. Alla företag har t.ex. inte en verkställande direktör. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om Prop. 2017/18:220 vilka funktioner som ska anses ingå i ett spelföretags ledning. Utredaren föreslår att en skyldighet ska införas för en person i verksamhetens styrelse eller ledning, som inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen, att genast utträda ur styrelsen eller ledningen. Enligt den föreslagna lagen krävs dock att licenskraven är uppfyllda . Om någon person i styrelsen eller ledningen inte längre uppfyller kraven måste licenshavaren, för att få behålla sin licens, vidta någon form av åtgärd. Detta bör i första hand ske på licenshavarens eget initiativ och i andra hand efter föreläggande från tillsynsmyndigheten (se avsnitt 14). Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns behov av att införa någon särskild skyldighet för de enskilda personerna att utträda ur styrelsen eller ledningen. Transparens och förutsägbarhet i licensgivningen Några remissinstanser, däribland Kindred, efterfrågar mer preciserade regler. Regeringen anser dock att regelverket, särskilt med beaktande av preciseringen av sundhetskravet i lag (avsnitt 5.3) samt tillkommande reglering på förordnings- och föreskriftsnivå avseende licensgivningen och de olika spellicenserna, kommer att bli tillräckligt tydligt. Ett visst utrymme måste lämnas till spelmyndigheten att i förhållande till de författningsreglerade kriterierna göra bedömningar i varje enskilt fall. Regeringens förslag: Licens ska inte få ges till den som är i konkurs, är , har förvaltare enligt 11 kap. 7 § , i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. För en juridisk person ska kravet på att inte vara försatt i konkurs gälla såväl den juridiska personen som den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. Övriga krav ska endast gälla i förhållande till den angiv- na kretsen av företrädare. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens förslag i fråga om kraven på rättshandlingsförmåga. När det gäller kraven för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, bedö- mer utredningen att den nya spellagstiftningen bör samordnas med regel- verket om penningtvätt, men lämnar inte några förslag för att åstadkomma detta. Utredningen uppställer vidare som ett särskilt krav att licens inte får ges till den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om närings- förbud. Remissinstanserna: Inga av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget och bedömningen har några invändningar mot dessa. Skälen för regeringens förslag En grundläggande förutsättning för att få tillhandahålla spel på den licenspliktiga spelmarknaden bör vara att sökanden har full rätts- handlingsförmåga. Licens bör därför inte kunna ges till en sökande som är i konkurs. När det gäller en sökande som är en fysisk person framgår detta klart i utredningens förslag. När det däremot gäller juridiska personer träffas endast företrädarna för sökanden av kravet. Av kravet på lämplighet följer dock att en sökande som är i konkurs, oavsett dess organisatoriska form, knappast kan beviljas licens. För att detta klart ska framgå av lagen har regeringen valt att göra en mindre justering av utred- ningens förslag i denna del. Någon ändring i sak i förhållande till utred- ningens överväganden är inte avsedd. Licens bör inte heller få ges till en fysisk person som är eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Bestämmelser mot penningtvätt och finansiering av terrorism I fråga om sådana anordnare av spel som omfattas av penningtvättslagen, föreskrivs i 10 a § lotterilagen att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ges tillstånd att anordna lotterier. Bestäm- melsen riktar sig till fysiska personer och genomför artikel 47.2 i fjärde penningtvättsdirektivet. I likhet med utredningen anser regeringen att penningtvättsregleringen bör samordnas med bestämmelserna om licens- givningen. Regeringen föreslår därför att innehållet i 10 a § lotterilagen i relevanta delar ska föras över till den nya spellagen. På så sätt säkerställs att en person som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, inte kan få licens. I enlighet med utredningens bedömning att regelverken bör sam- ordnas, och då kraven i spellagen bör motsvara vad som krävs av ledande personer inom andra områden med liknande regelverk, bör bestämmel- serna om hinder mot licens omfatta samtliga licenshavare och inte begrän- sas till de som omfattas av penningtvättslagen. Enligt 5 § förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Bestämmelsen ger uttryck för den allmänna proportionalitetsprincip som har utvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär ett skydd för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande (prop. 2016/17:180 s. 290). Mot denna bakgrund, och med anledning av Lagrådets önskemål om ett klargörande i denna fråga, vill regeringen framhålla att prövningen av om en överträdelse utgör ett hinder mot licens alltid ska göras med beaktande av proportionalitetsprincipen. Om det med hänsyn till om- ständigheterna kring överträdelsen, eller till den tid som har förflutit sedan överträdelsen ägde rum, skulle anses oproportionerligt att av denna anledning avslå en ansökan om licens, bör överträdelsen inte anses utgöra ett hinder. Utredningen föreslår vidare en särskild bestämmelse om att licens inte bör ges till den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om får dock anses omfattas av kravet på att sökanden inte i väsentlig utsträckning får ha åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet. Företrädare för juridiska personer Även den i avsnitt 6.1 angivna kretsen av företrädare för en juridisk person bör omfattas av kravet på att sökanden inte får vara i konkurs. Övriga krav på rättshandlingsförmåga, och de krav som ställs för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, ska endast gälla företrädarna för den juridiska personen. 6.3Representanter för licenshavare från tredjeland Regeringens förslag: En licenshavare som saknar bosättning eller etablering i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ska ha en fysisk representant som är bosatt eller etablerad i . Licenshavaren ska utfärda en fullmakt för representanten att i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen företräda licenshavaren inför svenska myndigheter, handla på licenshavarens vägnar samt ta emot stämning för licenshavaren och själv eller genom någon annan tala och svara för denne. Representanten ska uppfylla de krav som ställs på licenshavaren. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att licenshavare från tredjeland ska ha både en representant, som ska godkännas särskilt av spelmyndigheten, och en licensansvarig, samt att den licensansvarige ska ha ett särskilt ansvar för licenshavarens verksamhet. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget har inte några invändningar mot det. Enligt Kon- sumentverket bör det ställas krav på att samtliga utländska bolag, även företag inom EES, som ansöker om licens ska utse en representant som är bosatt eller etablerad i . Det skulle enligt myndigheten förenkla delgivningsförfarandet och öka möjligheterna att utkräva ansvar för otillbörlig marknadsföring från ett utländskt spelföretag. Skälen för regeringens förslag: I syfte att åstadkomma en hög grad av kanalisering föreslår regeringen att både svenska och utländska spelföretag ska kunna söka och få licens i . För att verksamheterna ska kunna kontrolleras, och spelmyndigheten och andra svenska myndig- heter enkelt ska kunna kommunicera med licenshavaren i frågor som rör verksamheten enligt licensen, föreslår utredningen en reglering enligt vilken licenshavare som är bosatta eller etablerade i ett land utanför EES ska utse en representant i som ska godkännas av spelmyndigheten. Enligt utredningens förslag ska representanten, med undantag för kravet på kapitalstyrka, uppfylla samma krav på lämplighet som ställs på Hos representanten ska det vidare finnas en eller flera 2017/18:220 licensansvariga som ska ha ett särskilt ansvar för att licenshavarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. En licensansvarig ska därför ha fullmakt att för licenshavarens räkning i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen företräda licenshavaren inför svenska myndigheter, handla på licenshavarens vägnar samt motta stämning för licenshavare eller genom annan tala och svara för denna. Den licensansvarige får inte vara underårig, i konkurs, ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § eller ha näringsförbud enligt lagen om närings- förbud. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det för licenshavare som saknar bosättning eller etablering i ett land inom EES ska ställas särskilda krav på representation i . En licenshavare kan dock vara etablerad i flera länder . För att klargöra att kravet endast ska gälla de licenshavare som helt saknar etablering inom EES, bör utredningens lagförslag justeras i enlighet med Lagrådets synpunkter. Lagrådet anser vidare att bestämmelsen om representantens behörighet bör utformas efter mönster av 24 § andra stycket lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Enligt Lagrådets förslag till lydelse ska representanten vara behörig att i alla frågor som rör spelverksamheten i handla på licenshavarens vägnar samt ta emot stämning för licenshavaren och själv eller genom annan tala och svara för denne. Regeringen anser i likhet med Lagrådet att det av lagen bör framgå att licenshavaren ska utfärda en fullmakt för representanten.