prop · H50381 · 2018-01-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:81 Elektronisk övervakning av kontaktförbud Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att skyddet mot trakasserier och förföljelse ska stärkas. Det ska ske genom en bättre kontroll av att kontaktförbud följs och en skärpt syn på överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning. Det föreslås att utvidgade kontaktförbud ska kunna övervakas elektroniskt. Detta ska vara huvudregeln om den som avses med ett beslut har överträtt ett kontaktförbud. Den längsta möjliga förbudstiden för kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska vara , i stället . Överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning införs som särskild brottsbeteckning. Straffskalan ska vara fängelse i högst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om Förslag till lag om ändring i Ärendet ............................................................och dess beredning Bättre möjligheter ...............att kontrollera att kontaktförbud följs 4.1Utökade möjligheter att villkora kontaktförbud med 4.1.1Utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning............ Utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontaktförbud slås inte ihop............ 4.1.3Beviskraven för en överträdelse av ett 4.2När ska utvidgade kontaktförbud villkoras med Offentligt biträde ska kunna utses .................................... 4.5Kravet på skyndsamhet vid handläggningen av kontaktförbudsärenden är väl avvägt................................ Straffskalan för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning skärps ........................................ Straffbestämmelsen om olaga förföljelse ......................... 5.3En skyldighet att medverka till att den elektroniska övervakningen kan genomföras........................................ Tillkännagivanden gällande tillgreppsbrott och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om Förslaget till lag om ändring i ...................... Sammanfattning av promemorian Elektronisk övervakning av kontaktförbud (Ds 2017:1)...................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud, 2.lag om ändring i . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud Härigenom föreskrivs att 2, 2 a, 4, 7 a, 12 a, 13 a och 24–26 §§ lagen (1988:688) om kontaktförbud1 ska ha följande lydelse. Om det kan antas att ett kontakt- Om det kan antas att ett kontakt- förbud enligt 1 § inte är tillräck- förbud enligt 1 § inte är tillräck- ligt, får förbudet utvidgas till att ligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud). vistas (utvidgat kontaktförbud). ska förenas med villkor om mot vilken förbudet avses gälla har överträtt ett kontaktförbud och det inte finns särskilda skäl mot Den som har överträtt ett utvid- Den som har överträtt ett utvid- förbud att uppehålla sig inom ett förbud att uppehålla sig inom ett större område än som följer av större område än som följer av första stycket (särskilt fatta ett eller flera områden i an- fatta ett eller flera områden i an- slutning till sådana platser där den slutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller andra personen har sin bostad eller Det får inte avse ett större Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. område än vad som är nödvändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat villkor om elektronisk övervak- 1Senaste lydelse av lagens rubrik 2011:487. 2Senaste lydelse 2011:487. skäl mot det. Ett beslut om särskilt utvidgat villkor om elektronisk övervak- ning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses att gälla. När ett beslut om särskilt utvid- När ett beslut om kontaktförbud gat kontaktförbud med villkor om med villkor om elektronisk över- elektronisk övervakning har med- vakning har meddelats, är den mot delats, är den mot vilken förbudet vilken förbudet gäller skyldig att gäller skyldig att medverka till att medverka till att den elektroniska kommer till stånd och kan fortgå. och kan fortgå. Kontaktförbud ska meddelas för Kontaktförbud ska meddelas för gemensam bostad får meddelas för förbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två gat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning får med- övrigt får kontaktförbud meddelas Kontaktförbudet gäller , om inte annat bestäms. gemensam bostad får endast för- gemensam bostad får endast för- längas om det finns särskilda skäl längas om det finns särskilda skäl och med högst i taget. och med högst i taget. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud Ett kontaktförbud med villkor om med villkor om elektronisk över- elektronisk övervakning får för- vakning får förlängas med högst längas med högst i I övrigt får ett I övrigt får ett kontaktförbud kontaktförbud förlängas med högst förlängas med högst i taget. 3Senaste lydelse 2011:487. 4Senaste lydelse 2011:487. I fråga om kontaktförbud avse- I fråga om kontaktförbud avse- ende gemensam bostad eller sär- ende gemensam bostad, utvidgat skilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förordnas för den elektronisk övervakning eller sär- som förbudet gäller eller avses skilt utvidgat kontaktförbud ska ett gälla, om det inte måste antas att offentligt biträde förordnas för den behov av biträde saknas. mot vilken förbudet gäller eller om förordnande ska prövas så avses gälla, om det inte måste snart som möjligt. antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare. Ett beslut om särskilt utvidgat Ett beslut om kontaktförbud med kontaktförbud med villkor om villkor om elektronisk övervak- elektronisk övervakning ska, ut- ning ska, utöver vad som anges i över vad som anges i 12 §, ange 12 §, ange 1.när den elektroniska övervakningen ska inledas och hur det ska ske, 2.vad den mot vilken förbudet gäller är skyldig att göra för att medverka till att övervakningen kommer till stånd och kan fortgå, och 3.vilken påföljd som hindrande av elektronisk övervakning enligt 25 § kan medföra. När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad har meddelats får en polisman avlägsna den mot vilken förbudet gäller från bo- När ett beslut om särskilt utvid- När ett beslut om kontaktförbud gat kontaktförbud med villkor om med villkor om elektronisk över- elektronisk övervakning har med- vakning har meddelats, är Polis- delats, är an- myndigheten ansvarig för verk- svarig för verkställigheten av den ställigheten av den elektroniska Den som bryter mot ett kontakt- Den som bryter mot ett kontakt- förbud döms för överträdelse av förbud med villkor om elektronisk kontaktförbud till böter eller fäng- övervakning döms för överträdelse else i högst . av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för över- 5Senaste lydelse 2011:487. 6Senaste lydelse 2014:620. 7Senaste lydelse 2014:620. 8Senaste lydelse 2011:487. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. trädelse av kontaktförbud till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Den som har meddelats ett sär- Den som har meddelats ett kon- skilt utvidgat kontaktförbud med taktförbud med villkor om elektro- villkor om elektronisk övervak- nisk övervakning och som uppsåt- ning och som uppsåtligen eller av ligen eller av grov oaktsamhet grov oaktsamhet hindrar att den hindrar att den elektroniska över- vakningen kommer till stånd eller mer till stånd eller kan fortgå döms kan fortgå döms för hindrande av för hindrande av elektronisk över- elektronisk övervakning till böter vakning till böter eller fängelse i eller fängelse i högst . Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när 1. den övervakade träder in i eller vistas inom det område som eller vistas inom det område som avses i 2 § andra stycket, eller 2. en beslutad elektronisk övervakning hindras. Denna lag träder i kraft . 9Senaste lydelse 2011:487. 10Senaste lydelse 2011:487. 2.2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 4 kap. 4 b § ska ha följande lydelse. Den som förföljer en person genom brottsliga gärningar som utgör 1.misshandel enligt 3 kap. 5 § eller försök till sådant brott som inte är ringa, 2.olaga tvång enligt 4 kap. 4 § första stycket, 3.olaga hot enligt 4 kap. 5 § första stycket, 4.hemfridsbrott eller olaga intrång enligt 4 kap. 6 §, 5.kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a §, 6.olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 b §, 7.olaga integritetsintrång enligt 4 kap. 6 c §, 8.ofredande enligt 4 kap. 7 §, 9.sexuellt ofredande enligt 6 kap. 10 §, 10.skadegörelse enligt 12 kap. 1 § eller försök till sådant brott, 11.ringa skadegörelse enligt 12 kap. 2 §, eller 12. överträdelse av kontaktför- 12. överträdelse av bud enligt 24 § lagen (1988:688) eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om döms, om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, för olaga förföljelse till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2017:1136. 3 Ärendet och dess beredning fick en utredare i uppdrag att biträda med att se över förutsättningarna för att elektroniskt övervaka ett kontaktförbud enligt lagen om kontaktförbud (Ju2016/02084/LP). överlämnande utredaren promemorian Elektronisk övervakning av kontaktförbud. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Utredarens lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/ 00545/L5). Tillkännagivanden gällande tillgreppsbrott och tillträdesförbud har lämnat ett flertal tillkännagivanden till regeringen när det gäller vissa tillgreppsbrott och tillträdesförbud. I avsnitt 6 informerar regeringen om hanteringen av dessa tillkännagivanden. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som är likalydande med lagförslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Bättre möjligheter att kontrollera att Utökade möjligheter att villkora kontaktförbud Utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med Regeringens förslag: Utvidgade kontaktförbud ska kunna villkoras med elektronisk övervakning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän (), Kammarrätten i och tingsrätt, tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians för- anser att det är tveksamt om det är möjligt att låta ett utvidgat kontaktförbud avse ett tillräckligt stort område för att det ska gå att övervaka området elektroniskt. accepterar de föreslagna ändringarna under de förutsättningar som anges () pekar på de principiella problemen med att använda sig av elektronisk övervakning som ett kontrollerande och preventivt verktyg eftersom domstolspröv- måste man vidare fundera över om en så pass ingripande åtgärd kan motiveras med ett syfte att skapa en trygg- Avgörande måste i stället vara omständigheterna i det enskilda fallet och hur proportionalitetsbedömningen utfaller. universitet () anser att i avväg- ningen mellan å ena sidan integritetsskyddet för den som kontaktförbudet gäller och å andra sidan säkerheten för den som ska skyddas av kontakt- förbudet, verkar det förstnämnda i alltför hög grad fått genomslag i lag- betonar vidare att ärendena ska ges högsta prioritet för att skydda de som utsätts för trakasserier och för att det ska kunna ge preventiva effekter. på att alltid ska underrättas om ett beslut om kontaktförbud om parterna har gemensamma barn och att hot- och riskbedömningarna måste förbättras när ett barn är inblandat. Skälen för regeringens förslag Behovet av en reform Mäns våld mot kvinnor är oacceptabelt. Det orsakar stort lidande och leder till att många utsatta kvinnor lever med ständig rädsla. bar i stor utsträckning även barn. I sådana situationer kan ett kontaktför- bud bidra till att erbjuda ökad trygghet för den som är utsatt för förföl- jelse och trakasserier och för de barn som berörs direkt eller indirekt. Enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud (kontaktförbudslagen) får ett kontaktförbud meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person, om det på grund av särskilda omständig- heter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Ett utvidgat kontaktförbud är ett vidare förbud än ett ordinärt kontakt- förbud och förbjuder även personen att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen Det kan utfärdas direkt om det står klart att det finns en bakgrund med omfattande trakasserier, vilket tyder på en särskilt hög risk för brott eller allvarliga trakasserier. Det krävs inte att den mot vilken förbudet avses gälla har blivit dömd för överträdelse av det ordinära Vanligen beslutas emellertid ett ordinärt kontaktförbud Om det inte visar sig tillräckligt, kan ett utvidgat kontaktförbud Varken ordinära eller utvidgade kontaktförbud får enligt gäl- lande rätt förenas med elektronisk övervakning. Om det utvidgade kontaktförbudet överträds, kan ett särskilt utvidgat Ett sådant förbud påminner om ett utvidgat kon- taktförbud, men kan omfatta ett större område. kontaktförbudet ska som huvudregel förenas med elektronisk övervak- När elektronisk övervakning infördes för kontaktförbud 2011 var det huvudsakliga syftet att förbättra förutsättningarna att kontrollera att för- budet följs och att förebygga överträdelser av det. även att användningen av det särskilt utvidgade kontaktförbudet skulle 2017/18:81 öka och därmed skulle lagändringen leda till ett förbättrat skydd för den person som ska skyddas med förbudet (prop. 2010/11:45). –uppgick antalet ordinära kontaktförbud till 3 268–3 476, utvidgade kontaktförbud till 35–42 och särskilt utvidgade kontaktförbud till 0–2 förbud. Antalet särskilt utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning var noll. –2016 beslutades om särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning i sex fall. Elektronisk övervakning vid kontaktförbud används alltså inte särskilt ofta. En bättre kontroll av att kontaktförbud följs är särskilt viktig för kvinnor och barn som är de som till största delen avses skyddas med kontaktförbud. En stor majoritet av de som ansöker om utvidgat kontaktförbud är kvinnor (Brå:s rapport 2015:3 Kontaktförbud, en utvärdering av ändringarna i lagen 2011 s. 62). I de nämnda ärendena angående särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning var en av dem som fick kontaktförbud kvinna och de andra fem män. Det har också visat sig att det tar innan ett kontaktförbud kan kontrolleras med elektronisk övervakning. Som exempel kan nämnas följande. Vid tiden för villkorlig frigivning av en person som dömts för överträdelse av ett ordinärt kontaktförbud och våldsbrottslighet riktad mot sin före detta sambo kan det finnas en betydande risk för att den dömde kommer att utsätta den före detta sambon för liknande brottslighet igen. I den situationen är det möjligt att utfärda ett utvidgat kontaktförbud, men polis och åklagare skulle behöva avvakta en bevisad överträdelse av detta förbud för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle kunna meddelas. I det läget finns det goda skäl att kunna meddela ett kontaktförbud med elektronisk övervakning redan efter överträdelsen av det ordinära kontaktförbudet, eftersom situationen typiskt sett innebär allvarliga risker för brottsoffret. Syftet med elektronisk övervakning av kontaktförbud är att kunna erbjuda ökad trygghet för den som utsätts för våld eller hot om våld. Det är därmed, som pekar på, ett kontrollerande och preventivt verktyg. Som anför är det dock inte en tillräcklig förutsättning att den elektroniska övervakningen skapar en ökad trygghetskänsla hos den som ska skyddas med kontaktförbudet. Det krävs därutöver, liksom vid all tvångsmedelsanvändning, att skälen för kontaktförbudet uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla (1 § tredje stycket kontaktförbudslagen). Regeringen anser dock att det ur ett övergripande perspektiv finns skäl att skapa ett system som ger fler och bättre möjligheter att skapa ökad trygghet för förföljda, trakasserade och våldsutsatta personer. Detta bör ske genom att det ges möjlighet att oftare förena kontaktförbud med elektronisk övervakning i situationer där det typiskt sett finns en risk för överträdelse av kontaktförbud. Det är viktigt att det ställs upp tydliga kriterier i lag för när en så ingripande åtgärd som ett kontaktförbud med elektronisk övervakning ska få beslutas (se närmare avsnitt 4.2). Det är också viktigt att själva prövningen omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Detta tillgodoses i kontaktförbudsärenden genom åklagarens prövning och möjligheten att begära domstolsprövning av åklagarens beslut. Möjligheten att få ett offentligt biträde i vissa ärenden bidrar också till att intresset för den mot vilken förbudet avses gälla kan tas tillvara (se närmare avsnitt 4.3). Att fler kontaktförbud övervakas elektroniskt kan också leda till en annan positiv effekt. Kontrollen av att kontaktförbud följs kommer att bli bättre och det kommer att ges större möjligheter att reagera på överträdelser. Detta kan förhoppningsvis leda till att elektroniskt övervakade kontaktförbud i fler fall än anses så ingripande att man kan undvika eller i vart fall förkorta ett frihetsberövande av en person som är misstänkt för brott, t.ex. olaga förföljelse. Som påtalar är det viktigt att det i alla kontaktförbudsärenden görs hot- och riskbedömningar som håller hög kvalitet. I de fall barn berörs av ett kontaktförbud är det viktigt att barnets bästa beaktas vid utformningen av kontaktförbudet. Frågan om vad som är bäst för barnet kan aktualiseras såväl när barnet är brottsoffer och i direkt behov av det skydd som ett kontaktförbud med elektronisk övervakning kan erbjuda som när t.ex. barnets mamma är den person som förbudet avses skydda. Ett kontaktförbud får inte hindra barnet att umgås med sina föräldrar, utom i de fall förbudet har tillkommit för att skydda barnet eller då barnet utifrån andra skäl bedöms kunna fara illa av en sådan kontakt. Praktiska problem i fråga om umgänge med barn bör kunna lösas t.ex. genom att personal inom förmedlar kontakter mellan föräldrarna (jfr prop. 1987/88:137 s. 16–17). Ett elektroniskt övervakat kontaktförbud är ingripande för den enskilde, men det kan bidra till en ökad trygghetskänsla för den som har blivit utsatt för brott, förföljelse eller trakasserier. Att hot- och riskbedömningarna håller hög kvalitet blir därför ännu viktigare när det föreslås utökade möjligheter att övervaka kontaktförbud elektroniskt. påtalar vidare att det är viktigt att alltid underrättas om ett beslut om kontaktförbud om parterna har gemensamma barn . Det finns därför skäl att påminna om bestämmelsen i 4 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud, enligt vilken socialnämnden genast ska underrättas om den mot vilken beslutet avses och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn eller om någon av dem bor tillsammans med barn eller om barn har umgänge med någon av dem. Utvidgade kontaktförbud bör kunna villkoras med elektronisk övervakning. Frågan är hur man skapar förutsättningar för att förena fler kontaktförbud med elektronisk övervakning. En stor del av problemet är att lagens nuvarande struktur medför en risk för att trakasserier och förföljelse kan tillåtas fortgå ett tag innan ett kontaktförbud med elektronisk övervakning kan meddelas. Man kan angripa problemet på olika sätt. Man skulle t.ex. kunna göra det lättare att besluta om särskilt utvidgade kontaktförbud (jfr nedan avsnitt 4.1.3). Ett annat alternativ är att möjliggöra elektronisk övervakning vid fler typer av kontaktförbud. Det skulle dock vara svårt att göra elektronisk övervakning möjlig vid ordinära kontaktförbud, eftersom det vid denna form av kontaktförbud inte bestäms något geografiskt område. Så snart kontaktförbudet bestäms till ett visst geografiskt område, finns 2017/18:81 det emellertid skäl för att detta ska kunna övervakas elektroniskt för att vara något sånär effektivt. Utvidgade kontaktförbud bestäms till ett geografiskt område. Genom att tillåta att även sådana kontaktförbud övervakas elektroniskt skulle man kunna öka andelen kontaktförbud med elektronisk övervakning. Det skulle i så fall bli enklare att säkra bevisning i mål om överträdelser av utvidgade kontaktförbud. Stödbevisning saknas ofta, vilket innebär att lagföringarna är få och detta kan även påverka anmälningsbenägenheten hos de personer som förbuden avser att skydda (prop. 2010/11:45 s. 46). Den förbättrade möjligheten till bevissäkring skulle också underlätta för polis och åklagare att upptäcka eventuella felaktiga påståenden om överträdelser. Villkor om elektronisk övervakning även för utvidgade kontaktförbud skulle också förstärka sådana kontaktförbuds preventiva effekter. En sådan förändring skulle ge polis och åklagare effektiva möjligheter att kontrollera att utvidgade kontaktförbud följs och även ge en bättre skyddsverkan för personer som beviljats utvidgade kontaktförbud men som riskerar att fortsätta att utsättas för våld, hot och trakasserier. Kontaktförbud har en stark brottsförebyggande funktion. Den som förbudet avser behöver inte ha dömts för brott. Därför är det viktigt att understryka att kontaktförbud aldrig får göras mer ingripande än vad som är nödvändigt. Regleringen om kontaktförbud måste alltså såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning leva upp till de krav som Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och regeringsformen ställer på rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 4.2. anser att det är tveksamt om det med stöd av bestämmelsen om utvidgat kontaktförbud skulle vara möjligt att låta förbudet avse ett tillräckligt stort område för att det skulle gå att övervaka området elektroniskt. Regeringen har förståelse för att det med dagens teknik kan vara svårt att övervaka ett alltför litet förbudsområde. Små förbudsområden kan dessutom innebära att det blir svårare för polisen att hinna fram för att förhindra en fysisk kontakt mellan den som avses med förbudet och den som förbudet ska skydda. (Brå) har emellertid i en rapport jämfört förbudsområdenas storlek för utvidgade respektive särskilt utvidgade kontaktförbud. Även om förbudsområdena skiljer sig åt i de enskilda ärendena, konstaterar att de två förbudsområdena på gruppnivå är lika stora (Brå:s rapport 2015:3 s. 54–55). Detta talar för att den i promemorian föreslagna ändringen inte skulle innebära så stora förändringar i tekniskt hänseende.