prop · H503188 · 2018-03-20 00:00:00 — efter strategins antagande utvärderades den av SADEV3, som konstaterade att den inneburit ökad kunskap om de multilaterala organisationerna. Strategin hade skapat en bättre grund att stå på och bidrog till ett institutionellt minne inom . SADEV menade att strategin var mycket ambitiös men att den inte varit tillräckligt resurssatt. Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete har inte varit föremål för riksdagsbeslut, men utrikesutskottet har vid upprepade tillfällen 2UD2007/07290/MU 3Utvärdering av den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete, SADEV Report 2010:5 uttalat sig positivt till strategin och ställde sig i ett betänkande 2013 bakom inriktningen i strategin.4 Regeringen antog en ny Strategi för multilateral utvecklingspolitik5 som ersätter strategin . Den nya strategin är en vidareutveckling av dess föregångare och stärker ytterligare arbetet med att skapa ett sammanhållet och strategiskt svenskt samarbete med de multilaterala organisationerna., bl.a. genom tydlig roll- och ansvarsfördelning och ett bredare systemperspektiv där både det normativa och operationella arbetet framhålls. Strategin betonar relevans, effektivitet och resultat. OECD-DAC konstaterar att ytterst få länder har en fastlagd sammanhängande multilateral utvecklingspolitik liknande den svenska. Det har skapat en fragmentering och bilateralisering av det multilaterala utvecklingssystemet. utgör ett undantag och OECD-DAC har i sina peer reviews av svenskt bistånd lyft fram multistrategin som en bra grund för beslutsfattande. Multistrategin fastslår ett antal principer och uppföljningsbara indikatorer för biståndseffektivitet, exempelvis andel kärnstöd, andel multilateralt stöd av totalt bistånd, förutsägbar finansiering, andel av det öronmärka stödet som går till de fattigaste länderna och strategisk inriktning av det öronmärkta stödet på organisationernas globala tematiska program, regioner, landprogram eller givargemensamma fonder. ligger överlag över OECD- genomsnittet för dessa indikatorer. Exempel 1: Strukturerade finansieringsdialoger En bärande princip i Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete och dess efterträdare för multilateral utvecklingspolitik är den starka prioriteringen av kärnstöd. Den minskande andelen kärnstödsfinansiering tillsammans med ökad öronmärkning är en av de huvudsakliga utmaningarna för FN:s utvecklingssystem, såväl i dess helhet som i dess enskilda delar. Detta finansieringsmönster förhindrar förutsägbarheten i programmering och anpassning av programmen till det beslutade strategiska ramverken och underminerar därmed utvecklingsresultaten. genomgick en finansiell kris som eskalerade –2011. tog därför 2012 initiativ till att etablera ett forum för strategisk dialog om finansiering av organisationens strategiska ramverk. Den första finansieringsdialogen ägde rum i WHO 2013 och processen har framhållits som ett exempel för övriga FN-organ av bl.a. dåvarande generalsekreterare . 5Strategi för multilateral utvecklingspolitik (UD2017/21055/FN) 2017/18:188 Bakom konceptet strukturerade finansieringsdialoger ligger principerna om att det är mål och förväntade resultat som utgör grunden för budgeten och att det finns en sammanhållen budget för organisationens hela verksamhet. Det är de styrande organen som beslutar om strategiska planer och övergripande budget. Utifrån dessa tar sedan sekretariaten fram årsarbetsplaner med tillhörande budget. Finansieringsdialogerna syftar till en effektiv och samlad finansiering av helheten där såväl öronmärkta och icke öronmärkta resurser ingår och förhandlas. Avsikten är en inkluderande och transparent dialog mellan organisationens styrande organ, sekretariat och dess givare om hur den strategiska planen och förväntade resultat ska finansieras. I korthet handlar det om att säkerställa full finansiering av genomförandet av hela det strategiska ramverk som överenskommits och beslutats av styrelsen. Organisationerna förväntas ge en aktuell och rimligt detaljerad bild av hur finansieringen av olika målområden och resultat utifrån den strategiska planen ser ut, inklusive information om finansieringens förutsägbarhet, flexibilitet, samt information om eventuella finansieringsgap. Givarna (och styrelsen) förväntas utifrån denna information ta ett kollektivt ansvar för hela det strategiska ramverket och för att åtföljande budget blir fullt finansierad. För att uppnå detta förväntas givarna enbart finansiera den beslutade strategiska planen och budgeten, sträva efter ökad flexibilitet och minskad öronmärkning och aktivt flytta resurser dit behoven är störst. Med inspiration från arbetet i WHO drev även frågan i relation till FN:s fonder och program. I den fyraåriga policyöversynen av FN:s utvecklingssystem (QCPR) lyckades med stöd av andra medlemsstater och efter betydande påverkansarbete föra in ett uppdrag att även FN:s fonder och program skulle genomföra strukturerade finansieringsdialoger. Även i dessa organisationer krävdes dock betydande uppföljningsarbete av och det var först vid styrelsemötena som UNDP, UNFPA, och UN Women genomförde sina första finansieringsdialoger och lade fast den fortsatta processen. I samband med QCPR 2016 återbekräftandes de strukturerade finanseringsdialogerna som ett viktigt instrument. De strukturerade finansieringsdialogerna har medfört ökad transparens och medvetenhet om finansieringsfrågornas vikt. Flera av FN- organisationerna har, eller ska införa, webbaserade portaler med information i realtid om hur finansieringen av den strategiska planen ser ut. lämnar dialogerna fortfarande en hel del övrigt att önska och är ännu långt ifrån det interaktiva meningsutbyte mellan givare och mottagare som och andra pådrivande länder hade önskat. Intresset finns främst bland ett fåtal traditionella stora givare. En utmaning är att säkerställa att dialogerna utvecklas till att bli det finansieringsinstrument som det var tänkt med syfte att uppnå en fullt ut finansierad programbudget, där mål, resultat och beräknade kostnader åtföljs av en samordnad finansiering. presenterade den dåvarande regeringen en biståndspolitisk plattform6 som angav regeringens övergripande biståndspolitiska inriktning och prioriteringar. Plattformen angav tre tematiska prioriteringar: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter. Prioriteringarna skulle genomsyra allt bistånd. Efter ett omfattande analys- och konsultationsarbete presenterade nuvarande regering ett policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd7, som ersatte den biståndspolitiska plattformen . tar sin utgångspunkt i en uppdaterad omvärldsanalys och den nya utvecklingsdagordning som skapades 2015 i och med antagandet av Agenda 2030, Action Agenda om utvecklingsfinansiering och klimatavtalet från . Även policyramverket identifierar dessa områden som centrala. De utgör såväl tematiska områden som centrala perspektiv som ska integreras i allt svenskt utvecklingssamarbete. Denna skrivelse om multilateralt utvecklingssamarbete med dess fokus på tre tematiska områden, inkomstfattigdom och humanitärt bistånd speglar såväl tidigare som gällande policydokument. I multistrategin anges att organisationer ska bedömas utifrån hur relevant deras verksamhet är för de svenska utvecklingsmålen, hur effektivt de använder resurserna och vilka resultat som uppnåtts. Med bedömningarna som grund ska organisationsspecifika strategier tas fram för de viktigaste organisationerna. Organisationsstrategierna ska bidra till att får större genomslag för prioriterade frågor. I regeringens strategiriktlinjer8 anges de principer och utgångspunkter som ska vara vägledande för framtagande, utformning, genomförande och uppföljning av organisationsstrategier. Processen inleds med att en bedömning görs av organisationens uppnådda resultat, relevans och effektivitet. Med dessa som grund utformas organisationsstrategier, inklusive prioriterade frågor att driva i syfte att uppnå förväntade resultat. styrs volymmässigt av svenskt kärnstöd till multilaterala organisationer av organisationsspecifika strategier, resterande styrs på ett övergripande plan av multistrategin. Av tabellen 3.1 nedan framgår för vilka multilaterala organisationer det finns en svensk organisationsstrategi. 6Biståndspolitisk plattform Skr. 7Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd Skr 2016/17:60 8UD2017/21053/IU samt tidigare UF2013/41712/UD/USTYR Multilaterala organisationer där svensk FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation – FAO Globala vaccinalliansen – GAVI Gröna Klimatfonden – GCF Globala Miljöfonden – GEF Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria – för utbildning, vetenskap och kultur – FN:s världslivsmedelsprogrammet – WFP Utöver ovanstående strategier avser regeringen, i enlighet med vad som anförts i BP18, utarbeta nya organisationsstrategier för , , UNRWA och UN Women. 3.4Beslut och uppföljning av kärnstöd Nivåerna för kärnstöd till multilaterala organisationer fastställs inom ramen för den årliga budgetpropositionen9. I budgetpropositionen, UO7 Internationellt bistånd, görs normalt en indikativ fördelning till multilateralt utvecklingssamarbete på anslagspostnivå och indikativ fördelning av kärnstöd till de 10 största multilaterala organisationerna. Efter det att beslutat om budgetpropositionen fastställs de individuella nivåerna och berörda organisationer informeras. Med start fattar regeringen beslut om de individuella nivåerna för kärnstöd till multilaterala organisationer i regleringsbrevet till Sida. I vissa fall fastställer regeringen fleråriga bidrag, bl.a. till utvecklingsbankernas fonder. 9 I ett antal FN-organisationer utgör kärnstödet en uttaxerad avgift eller en fast medlemsavgift. Summan på kärnstödet är då en miniminivå och kan inte sänkas med mindre än att lämnar medlemskapet. Regelbunden mål- och resultatuppföljningen görs utifrån organisationernas egen resultatredovisning och inom ramen för styrelse- och påverkansarbetet. De redovisningar, vanligtvis organisationens årsredovisning och verksamhetsberättelse/årsrapport, som ligger till grund för uppföljning erhålls eller inhämtas i styrelsearbetet. Den svenska bedömningen av organisationens mål- och resultatuppföljning påverkar instruktioner och rapporter i det fortsatta styrelse- och påverkansarbetet samt kommande förhandlingar. 2017/18:188 4 utveckling och trender vad gäller Med multilaterala organisationer avses här, i enlighet med OECD-DAC:s klassificering, en sammanslutning av suveräna stater, vars medlemskap i princip är öppet för FN:s medlemsländer. OECD-DAC fastställer också villkor för att resursöverföringar ska klassas som bistånd. är närmare 200 multilaterala organisationer godkända, men huvuddelen av det multilaterala biståndet kanaliseras till ett 30-tal organisationer. har det multilaterala landskapet ändrats i det att ett antal tematiska s.k. vertikala fonder och finansieringsmekanismer tillkommit, speciellt på hälso- och klimatområdet, exempelvis Gavi, Globala Fonden (GFATM), Globala miljöfonden (GEF) och Gröna Klimatfonden (GCF). Till det har också nya multilaterala utvecklingsbanker etablerats såsom Asiatiska banken för infrastrukturinvesteringar (AIIB). I huvudsak kan emellertid det multilaterala utvecklingssamarbetet delas in i fyra typer av organisationer: FN:s fonder och program – arbetar med social och ekonomisk utveckling för fattigdomsminskning. Programmen och fonderna är upprättade av generalförsamlingen och är därmed en del av det samlade FN-systemet. De kan vara aktiva inom långsiktigt utvecklingssamarbete (UNDP, , UN Women, UNFPA) och/eller humanitärt bistånd (WFP, UNHCR). Normalt finansieras de av frivilliga bidrag från medlemsländerna. – är självständiga internationella organisationer och har hand om det mellanstatliga samarbetet inom bestämda ämnesområden. De har ofta ett normativt mandat, det vill säga de kan dra upp riktlinjer och utarbeta normer för, och vara rådgivande till, FN:s medlemsländer (FAO, , WHO, WTO, ). De finansieras normalt genom uttaxerade bidrag i kombination med frivilliga bidrag från medlemsländerna. Multilaterala utvecklingsbanker – är institutioner vars uppdrag är att främja utveckling och bekämpa fattigdom. De stödjer ekonomisk tillväxt och hållbar utveckling genom lån på förmånliga villkor, gåvor och rådgivning (Världsbanksgruppen, regionala utvecklingsbanker). De finansieras huvudsakligen genom delägarkapital och frivilliga bidrag som framförhandlas vid regelbundna påfyllnadsförhandlingar. Tematisk finansiering av vertikala fonder och finansieringsmekanismer – fokuserar på ett specifikt område och finansieras ofta genom frivilliga bidrag från en blandning av aktörer, exempelvis medlemsländer, stiftelser och filantroper Skr. 2017/18:188 (Gavi, Globala Fonden, GEF). I högre grad än FN:s organisationer mobiliserar de kapital genom mer långsiktiga och förhandlade bidrag, men är också i högre grad mer öppna för innovativa lösningar såsom obligationer, garantier och beskattning. Diagram 4.1 Kategoriernas fördelning av det svenska multilaterala biståndet –2016 4.2Utvecklingen multilateralt bistånd globalt Det finns flera skäl för ett land att förmedla stöd till multilaterala organisationer. Några av de vanligaste skälen som anges brukar vara: •globala utmaningar kräver gemensamma lösningar, •samarbete genom multilaterala organisationer minskar den administrativa bördan hos både mottagar- och givarländer, •gemensamt arbete ger tillgång till större kunskapsbank, •genom att samverka med multilaterala organisationer kan ett land vara med och påverka den internationella Enligt OECD-DAC uppgick det samlade internationella biståndet 2016 till 142,6 miljarder USD (motsvarande ca 1 200 mdkr), en dubblering av biståndet sen . Det multilaterala biståndet har under senare period utgjort ungefär 35–av det totala internationella biståndet. Det har ökat i absoluta termer, men varit ungefär som andel av totalt bistånd. Diagram 4.2 Totalt bistånd från DAC-länder och andel till multilaterala organisationer 2010–2016, miljarder Källa: , Detailed Aid Statistics. Något förenklat kan multilateralt bistånd delas upp i två kategorier: 1.Kärnstöd (core) avser generellt stöd direkt till en multilateral organisations centrala budget, såsom basbudgetstöd, årligt basbidrag, bidrag som lämnas efter påfyllnadsförhandlingar, uttaxerat bidrag/medlemsavgift samt ägarkapital. Organisationens styrande organ beslutar hur medlen ska användas, 2.Öronmärkt stöd (non-core) är knutet till enskilt land, region, projekt, program, sektor eller tematik. Definitionsmässigt är det bilateralt bistånd som genomförs av en multilateral organisation. I diagrammet nedan visas enskilda andel av landets totala bistånd som går till multilaterala organisationer 2016. Som synes varierar det kraftig mellan länder, alltifrån till . Noterbart är att små givare tenderar att allokera större andel multilateralt, och stora givare mindre andel än genomsnittet. är både en volymmässigt stor givare och allokerar ungefär hälften av det totala biståndet till multilaterala organisationer. Diagram 4.3 DAC-länders andel av biståndet som går till Källa: OECD-DAC. I diagrammet nedan visas enskilda totala multilaterala stöd 2016 och dess fördelning mellan kärnstöd och öronmärkt stöd. Som synes står tio givare för av den totala multilaterala finansieringen. –2016 har varit den sjätte till åttonde största givaren. Diagram 4.4 Totalt bistånd från DAC-länder till multilaterala organisationer 2016 och dess fördelning kärnstöd / öronmärkt stöd Källa: OECD-DAC. Så kallat kärnstöd har varit tämligen , så nästan all ökning av multilateral finansiering har varit öronmärkt i någon mening. Öronmärkningen har varit speciellt tydlig inom FN:s fonder och program där kärnstöden minskat medan öronmärkt stöd ökat. ökade det öronmärkta stödet till FN:s organisationer från 15 miljarder USD till 25 miljarder USD. Öronmärkt stöd utgör av FN:s fonders och programs finansiering. Multilaterala organisationers finansiering fördelat på kärnstöd och öronmärkt stöd 2015 Källa: , Financing the UN Development System, figure 8, s. 29. 4.3Utveckling svenskt multilateralt bistånd Den andel av svensk biståndsbudget som går via multilaterala kanaler har varierat över åren. När började ge bistånd gick den allra största delen genom FN. Därefter minskade det multilaterala stödet till förmån för det bilaterala – låg det och höll sig länge däromkring. Det multilaterala biståndet har successivt ökat, och uppgår numera till ungefär eller något över hälften av biståndsbudgeten. Ökningen består till stor del av en ökad andel multibi-stöd genom Sida. Multibi-stöd utgör 35–av Sidas totala utbetalningar, varav mer än hälften går via FN-systemet och en relativt stor andel via Världsbanksgruppen. De ökade humanitära behoven är en viktig faktor bakom ökningen. I nedan figur görs en förenklad beskrivning av svenskt kärnstöd och multibi-stöd. Svenskt bistånd genom multilaterala organisationer Beslutas i i huvudsak av Sida samt av , i huvudsak UD Styrs i huvudsak av Styrs genom tematiska och Är i princip alla övriga organisationer, samt frivilliga bidrag som går till den centrala som går till en specificerad del allmänhet inte med några Är i olika grader villkorat stöd särskilda villkor (icke- (öronmärkt). Medlen kan användas flexibelt Medlens användning är styrda till exempelvis ett specifikt land, region, sektor, eller Svensk finansiering till multilaterala organisationer 2014–2016, miljoner kr Andel multilateralt av det totala biståndet Kärnstöd till multilaterala utvecklingsorganisationer beslutas av regeringen och hanteras nästan uteslutande av och 2017/18:188 fackdepartement i . Kärnstöd avser icke-öronmärkt stöd direkt till organisationernas centrala budget, såsom basbudgetstöd, årligt basbidrag, bidrag som lämnas efter påfyllnadsförhandlingar, uttaxerat bidrag/medlemsavgift och ägarkapital. Bidrag till ett 30-tal organisationer utgör merparten av kärnstöd till multilaterala organisationer. Som andel av biståndsbudgeten har kärnstöd från varit tämligen stabilt, . Det finns årliga variationer men utvecklingen har gått mot ökade kärnstödsbidrag i takt med ökad biståndsbudget. har fördelningen till FN:s fonder och program ökat i något högre grad än den allmänna ökningen tillsammans med stora bidrag till den nystartade Globala klimatfonden. Mottagarna av det svenska kärnstödet domineras av tio organisationer. Volymmässigt utgör de tio största svenska kärnstöden av det totala svenska multilaterala kärnstödet. De tio största svenska kärnstöden till multilaterala organisationer 2014–2016, miljoner kr I bilaga 2 anges utbetalt svenskt kärnstöd till multilaterala organisationer 2014, 2015 och 2016. Exempel 2: Givarsamordning som verktyg för svenskt påverkansarbete – ordförandeskap i Utsteinkretsen Påverkansarbetet visavi det multilaterala utvecklingssystemet kräver samråd med andra tongivande medlemsstater. Inte minst är dialogen givarländerna emellan viktig. Dels för att lägga grunden för samfällt agerande i relation till de multilaterala organisationerna, dels för att påtala och motverka brister i givares samordning och beteende. En väl koordinerad grupp av givare gör kraven på de genomförande organisationerna mer enhetliga och leder därmed till ökad resurs- och biståndseffektivitet. kunde , tack vara rollen som ordförande i givarsamordningskretsen Utstein, bidra till ökad samsyn givare emellan samt lägga särskild vikt vid av prioriterade frågor såsom vikten av förbättrad dialog om finansiering av FN:s utvecklingssystem och givares ansvar att finansiera systemet i linje med centrala principer för ett gott multilateralt givarskap. var ordförande i givarsamordningsgruppen Utstein under . Utstein-gruppen samlar stora biståndsgivare och består utöver av , , , , , , , , , , och . Gruppens arbete fokuserar på att fördjupa den strategiska dialogen om den multilaterala biståndsdagordningen med fokus på ett visst antal frågor såsom samordning, koherens, stärkande av det multilaterala systemet, finansieringsfrågor, partnerskap med utvecklingsländerna och skuldlättnader. Av hävd har fokus främst legat på FN och dess utvecklingssystem. Sammankomsterna inom gruppen sker oftast och ordförandeskapet roterar medlemmarna emellan. Under det svenska ordförandeskapet genomfördes två möten, ett i och ett i , vid vilket även ledningen för FN:s fonder och program samt företrädare för i fält medverkade. I båda mötena medverkade UD:s politiska ledning i form av statssekreterare . Vid mötet i medverkade FN:s dåvarande biträdande generalsekreterare, . gick in i ordförandeskapet med en uttalad ambition att sätta fokus på inte minst frågan om finansiering av FN:s utvecklingssystem. Den fallande andelen kärnstöd och en alltmer utbredd praxis att öronmärka medel till specifika insatser medför betydande planeringsutmaningar och bidrar till ökad konkurrens mellan de multilaterala organisationerna. Resursmobilisering blir snabbt en mycket tids- och resurskrävande del av organisationernas verksamhet. För att vända denna trend krävs en ökad insikt bland givare om öronmärkningens negativa effekter parat med en politisk vilja att agera annorlunda i sina allokeringsbeslut. För att givare å sin sida ska vara beredda att ompröva sitt agerande krävs förtroendeskapande åtgärder från de enskilda organisationerna liksom från det system de företräder. Det kan handla om förbättringar av ansvarsutkrävande, resultatredovisning och revision. Under det svenska ordförandeskapet i Utsteinkretsen diskuterades dessa frågor ingående mellan de deltagande länderna. Tillfälle gavs även att direkt till organisationernas framföra gruppens önskemål och förväntningar. kunde därmed dra nytta av rollen som ordförande genom att lyfta fram givarnas ansvar att finansiera FN- 2017/18:188 systemet i linje med centrala principer för ett gott multilateralt givarskap. Diskussionen om finansieringen av FN:s utvecklingssystem har därefter fortsatt, såväl i Utseinkretsen som inom FN:s bredare reformdiskussion. presenterade generalsekreteraren två rapporter om reformer av FN:s utvecklingssystem, och finansieringsfrågorna gavs en framskjuten placering med konkreta förslag på hur dialogen och förtroendet mellan givare och de genomförande organisationerna skulle kunna stärkas i syfte att skapa en finansiering som är mer flexibel, förutsägbar och ändamålsenlig. engagemang i och påverkansarbetet av FN:s finansiering fortsätter därmed, även efter att lämnat rollen som ordförande i . 4.5Svenskt multibi-stöd genom Sida Sida genomför det svenska bilaterala biståndet. Till det hör det så kallade multibi-stödet, dvs. den del av det bilaterala biståndet som kanaliseras genom multilaterala organisationer. Allt multibi-stöd klassificeras enligt OECD-DAC som bilateralt bistånd. Multibi-stöd är vanligtvis öronmärkt för specifika ändamål såsom ett projekt, program, samarbetsland, region, sektor eller tema. Öronmärkning kan emellertid variera, alltifrån att finansiering är hårt knuten till ett enskilt projekt i ett specifikt land med särskild återrapportering, till en mjukare variant där finansieringen är knuten till ordinarie program och reguljär återrapportering. multibi-stöd genom Sida kännetecknas av mjuk öronmärkning på så vis att det i huvudsak finansierar verksamhetsområden inom ramen för organisationernas strategiska planer och landprogram. multibi-stöd har varit en växande del av det bilaterala biståndet och bidrar till samlade bistånd till och via de multilaterala organisationerna. När bistånd kanaliseras via multilaterala organisationer är det ofta en kanal för andra genomförandepartner inom ramen för insatserna. En betydande del av Sidas stöd till FN förmedlas vidare till civilsamhällesorganisationer, såväl nationella som lokala gräsrotsorganisationer. De stora landbaserade humanitära fonderna kanaliserar i vissa länder av medlen genom enskilda organisationer.