prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — För att hitta myndigheter som passade in på beskrivningen har vi tittat på vilka myndigheter som i enkäten angett att de ofta, eller mycket ofta, använder konsulttjänster för att antingen uppfylla kortvariga behov som inte motiverar anställning eller för att hantera uppdrag som myndigheten på grund av tid- eller resursbrist inte kan utföra. och valdes ut som fall i denna kategori. 3.Konsulttjänster används för särskilda projekt. Projekten drivs av myndigheten själv och inkluderar interna utvecklingsinsatser eller organisationsförändringar av större betydelse. För att hitta myndigheter som passade in på beskrivningen har vi tittat på vilka myndigheter som i enkäten uppgav höga belopp för specifika leverantörer och/eller angav att man har ett stort eller mycket stort behov av konsulttjänster från en viss kategori. och valdes ut som fall i denna kategori. Flera myndigheters konsultanvändning passar dock in i flera av ovanstående kategorier. Datainsamlingen har bestått av intervjuer, platsbesök och inläsning av dokument. Med utgångspunkt i myndigheternas olika verksamheter och konsultanvändning har vi intervjuat upphandlare och inköpare, representanter för HR-, it-, kommunikations- och administrationsenheter och ansvariga för särskilda projekt i myndigheterna. Vi har valt att illustrera några av våra iakttagelser i granskningen med exempel från fallstudiemyndigheterna. Dessa är utspridda i rapporten och är inte tänkta som varken goda eller dåliga exempel utan valda för att illustrera hur det kan se ut i praktiken. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3.4 Intervjuer med konsulter För att fånga leverantörers syn på statliga myndigheter som inköpare och användare av konsulttjänster har vi sammanlagt intervjuat ett 20-tal leverantörer av konsulttjänster till statliga myndigheter. Dessa är verksamma i olika branscher, är olika stora, saknar eller har ramavtal med Kammarkollegiet och finns i olika delar av landet. Vi har också intervjuat konstkonsulter som är verksamma vid . Som en del av leverantörsintervjuerna anordnade en workshop . Deltagare vid workshopen var konsultbyråer inom flera branscher vilka valdes ut för att täcka in leverantörer med olika förutsättningar och perspektiv på hur användningen av konsulttjänster fungerar. Syftet med workshopen var att fånga leverantörssidans synpunkter på statliga myndigheters användningar och inköp av konsulttjänster, såsom deras beställar- och mottagarkompetens och hur ramavtalsförfarandet fungerar. 1.3.5 Intervjuer med statliga aktörer med övergripande uppdrag Vi har också intervjuat Kammarkollegiet, och , tre myndigheter med övergripande uppdrag som berör upphandlingsfrågor. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet har i uppdrag att upphandla och förvalta ramavtal för statliga myndigheter, och har tecknat närmare 1 200 ramavtal inom drygt 40 ramavtalsområden. De ger även stöd och vägledning till avropande myndigheter och leverantörer genom seminarier, webbinarier, nyhetsbrev och möjlighet till personlig kontakt. bedriver tillsyn över offentlig upphandling. vägleder myndigheter och leverantörer samt utvecklar metoder och verktyg för samtliga faser av upphandlingsprocessen. har även i uppdrag att följa upp och verka för den nationella upphandlingsstrategins genomslag. Syftet med intervjuerna var att få en övergripande bild av statliga myndigheters konsultanvändning och de utmaningar som följer med den. 1.3.6 Uppgifter från databaser För att öka tillförlitligheten i de uppgifter som presenteras i granskningen har vi även undersökt uppgifter i det statliga redovisningssystemet . Den redovisning som finns tillgänglig är på aggregerad nivå, vilket bland annat resulterar i att det är svårt att skilja konsulttjänster från andra typer av tjänster. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . Enhetschef har deltagit i kvalitetssäkringen av rapporten. Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Andreas Werr, professor i företagsekonomi vid i •Frida Pemer, docent i företagsekonomi vid i Företrädare för (), , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på delar av granskningsrapporten. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Myndigheternas inköp av konsulttjänster I detta kapitel ges en översiktlig bild av statliga myndigheters inköp av konsulttjänster. I kapitlet redogörs för vilka uppgifter som finns om omfattningen på köp av konsulttjänster inom staten. I kapitlet finns även en genomgång av vilka initiativ som berört frågan . 2.1Svårt att få fram samlad och tillförlitlig information om kostnader för köp av konsulttjänster Att försöka uppskatta statliga myndigheters och bolags inköp av konsulttjänster är förenat med svårigheter. I statens årsredovisning ryms konsultkostnader i resultaträkningens post ”övriga driftkostnader”. I de övriga driftkostnaderna ingår myndigheters köp av varor och tjänster samt reparationer och andra driftskostnader.19 I underlag för statens årsredovisning 2016 uppgår de övriga driftkostnaderna till sammanlagt . Denna summa inkluderar kostnader för flera olika varor och tjänster, allt ifrån kostnader för entreprenader för byggande och underhåll av vägar till minsta myndighets kostnader för städning. Siffran avser nettodriftskostnaderna i staten, det vill säga kostnader efter det att interna kostnader mellan myndigheter har eliminerats.20 Genom myndigheternas inrapportering på olika så kallade S-koder i statsredovisningssystemet är det svårt att få uppgift om hur stora kostnader staten har för olika typer av specifika tjänster. S-koderna är dock uppsatta på en aggregerad nivå vilket gör att statens inköp av tjänster samlas ihop på några få S-koder. Två olika koder – 5362 datatjänster och 5368 övriga tjänster – används huvudsakligen för att redovisa de konsulttjänster som granskningen fokuserar på. De båda posterna uppgår sammanlagt till för , före elimineringar av intäkter och kostnader inom staten.21 Det finns ytterligare några S-koder som används för att redovisa konsultkostnader, S5361 som avser inköp av forskningstjänster, S5363 som avser inköp av utbildningstjänster samt inköp av konsulttjänster från uppdragstagare på S-kod 4112.22 S-koderna i är främst framtagna för att samla in de uppgifter som krävs för rapportering till nationalräkenskaperna och den officiella statistiken över redovisningen i staten. S-kodernas aggregerade nivå ger också tillräcklig 20Statens årsredovisning 2016. 21Ekonomistyrningsverket, e-post . S-kod 5362 datatjänster uppgick till och S-kod 5368 uppgick till . 22Ekonomistyrningsverket, e-post 2018- 06-18. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N information för att kunna upprätta årsredovisningen för staten. S-koderna syftar dock inte till att kunna följa upp olika typer av kostnader och ger en alltför grov bild för att följa upp till exempel konsultkostnader i staten på detaljerad nivå. Uppgifterna i S-koderna hämtas från olika konton som myndigheterna redovisar sina kostnader på. Det finns en gemensam statlig kontoplan, den så kallade BAS- kontoplanen, men den är inte obligatorisk att använda och många myndigheter upprättar egna kontoplaner. Detta får till följd att de belopp som redovisas på till exempel datatjänster kommer från cirka 230 olika konton hos myndigheterna, medan beloppen för övriga tjänster kommer från cirka 1 800 olika konton. Myndigheterna redovisar på dessa konton på olika sätt vilket försvårar jämförelser och framtagning av statistik samt minskar möjligheterna att ge en samlad bild av hur stora belopp myndigheterna köper konsulttjänster för. Att alla myndigheter på ett mer enhetligt och konsekvent sätt skulle använda sig av den statliga BAS-kontoplanen är dock inte en tillräcklig lösning på problemen med dålig översikt över köpen av konsulttjänster. BAS- kontoplanen ger inte heller tillräcklig precision i redovisningen för att få utförlig och tillförlitlig information om myndigheternas köp av konsulttjänster. framhåller dock på sin hemsida att det ligger ett stort värde i att myndigheterna följer baskontoplanen så långt som möjligt, för att ge en enhetlig utformning av redovisningen i staten.23 Sammantaget innebär detta att det finns en brist på samlade uppgifter om myndigheternas köp av konsulttjänster. För att få en heltäckande bild av myndigheternas konsultkostnader måste man , mer eller mindre manuellt, samla in uppgifter från myndigheternas huvudböcker. Avsaknaden av information om inköpens omfattning ger dåliga förutsättningar för utvärdering och lärande inom staten vad gäller användandet av konsulter, och är i slutändan även en fråga om transparens och insyn. 2.2Myndigheterna uppger att de köper konsulttjänster för cirka 16 miljarder I avsaknad av tillförlitliga uppgifter om omfattningen av myndigheternas köp av konsulttjänster har vi genom enkäten försökt göra en uppskattning av detta. Vi ställde följande fråga till myndigheterna: För vilka sammanlagda fakturabelopp har myndigheten köpt in konsulttjänster för de tre föregående åren? I enkäten tydliggjordes att frågan åsyftade de konsulttjänster som faller inom granskningens definition. De 194 myndigheterna som svarade på enkäten uppgav att de köpt konsulttjänster för i genomsnitt –2016. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppgiften om köp av konsulttjänster för 15,8 miljarder är svår att värdera. I bearbetningen av uppgifterna från enkäten finns det tydliga tecken på att myndigheterna har valt att beräkna sina kostnader för konsulter på flera olika sätt. Det finns dock inget i svaren som tyder på att myndigheterna konsekvent antingen har över- eller underskattat omfattningen på köpen av konsulttjänster. Myndigheterna har dock uppgett förhållandevis lika uppgifter för , vilket kan tolkas som att uppgifterna håller en viss kvalitet.24 Uppgifterna ska tolkas konservativt, men kan ses som en indikation på i vilken storleksordning statens kostnader för konsulttjänster troligtvis befinner sig. Givet dessa förbehåll kan uppgifterna också jämföras med de sammanlagda kostnaderna för personal inom staten, som uppgick till 125,8 miljarder kronor.25 Baserat på uppgifterna från enkäten om köpens omfattning skulle därmed konsulttjänsterna motsvara av de sammanlagda personalkostnaderna i staten. 2.3 Regeringens insatser på upphandlingsområdet Regeringen har initierat flera aktuella och relativt genomförda insatser som är kopplade till offentlig upphandling. Nedan redogörs för de insatser som kan påverka frågan om statliga myndigheters inköp och användningar av konsulttjänster. Den statliga utgick i sitt slutbetänkande från ”den goda affären”, det vill säga att myndigheter inom lagens ramar även tar hänsyn till andra aspekter i upphandlingar.26 Man framhöll att den viktigaste faktorn i ”den goda affären” är ett mer strategiskt perspektiv på upphandlingen. Ett sätt att förhålla sig strategiskt var att ha policy- och styrdokument som stöd för inköpsfunktionerna. Ett annat var att upphandlingsfrågorna på lämpligt sätt representeras på ledningsgruppsnivå i myndigheterna. Utredningen belyste vikten av ledarskapet i myndigheten. Man menade att det ofta saknas ett helhetsperspektiv för inköp. Ett sådant exempel är myndigheter som sköter sina inköp på ad hoc-basis, det vill säga utan någon egentlig strategi, något som i regel leder till dyrare inköp. Kravens samt kontraktens utformning samt uppföljning framhålls också som väsentliga för att få god kvalitet i upphandlingarna. Utredningen pekade även på att myndigheter inte utnyttjar de möjligheter som finns att förhandla och föra dialog i en upphandling, och att en orsak till detta är en rädsla för att bryta mot upphandlingsregelverket. Man menade också att den 24För 2014: , 2015: , 2016: . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N nationella upphandlingsstatistiken var så pass bristfällig att den närmast var oanvändbar. Utredningen drog slutsatsen att det statliga upphandlingsstödet behövde utvecklas och lägga större vikt vid strategiska och ekonomiska dimensioner, och föreslog bildandet av en ny myndighet; . 2.3.2 Den nationella upphandlingsstrategin Regeringen antog en nationell upphandlingsstrategi och menar att den bör tillämpas vid alla offentliga inköp.27 Syftet med strategin är att möjliggöra för upphandlande myndigheter och enheter att utveckla sitt strategiska arbete med upphandling. Strategin innehåller flera olika delar, bl.a. vikten av att främja innovationer och ta sociala hänsyn och miljöhänsyn i beaktande vid upphandling. Strategin föreskriver även vikten av att offentlig upphandling används som ett strategiskt verktyg för en god affär och effektiva offentliga inköp. har fått i uppdrag att verka för att genomföra och att följa upp upphandlingsstrategin.28 I en redogörelse för arbetet med strategin skriver att grunden för det strategiska inköpsarbetet är att myndigheterna har relevanta fakta och underlag, men att få gjort fullständiga analyser av sitt inköpsarbete.29 skriver även att få myndigheter har styrdokument för inköps- och upphandlingsfrågor med ett tydligt strategiskt anslag och att organisationen för inköpsfrågorna ofta inte är strategisk eller anpassad efter de faktiska behoven. Dessutom observerades ett glapp mellan beslutsfattare och inköpsfunktionen, och menade att myndigheter behöver arbeta mer tvärfunktionellt och involvera beställarna mer i inköpsarbetet samt satsa mer resurser på kompetens inom inköpsfunktionen. kunde även konstatera att den nationella upphandlingsstrategin fått relativt litet genomslag. I en enkät till myndigheter svarade av upphandlingscheferna att de både kände till och läst strategin. Motsvarande andel för generaldirektörer var . I följdfrågan, om myndigheten har en plan för genomförandet av strategin, svarade av myndigheterna att de inte hade det. av myndigheterna svarade att de hade en plan. 2.3.3 E-handel, e-beställningar och e-avrop. Statliga myndigheter med fler än 50 anställda ska hantera sina beställningar av varor och tjänster elektroniskt. har i uppdrag att ta fram föreskrifter om standarder och andra krav. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för att tillämpa e-handel varierar mellan olika ramavtalsområden och branscher. Ett ramavtalsområde där e-handel är mindre förekommande är olika typer av tjänster. Eftersom vissa myndigheter inte tillämpar e-handel och inte heller kommer att göra det framöver kan Statens inköpscentral inte ställa krav på att beställningar och avrop enbart ska göras via e-handelssystem, utan det måste alltid finnas alternativa sätt.30 2.3.4 Utredning för att minska antalet överprövningsmål Överprövningar av offentliga upphandlingar är vanliga i . För av alla upphandlingar begärs en överprövning, vilket är mer än i nästan samtliga övriga EU-länder. Möjliga åtgärder för att minska mängden överprövningar har utretts av en särskild utredare, som redovisade sina förslag den 15 juni 2018.31 Utredningen föreslog att ett processkostnadsansvar i överprövningsmål i alla upphandlingslagar samt en avgift på för att ansöka om överprövning ska införas. Utredningen ansåg även att förvaltningsdomstolarna har ett stort ansvar för aktiv materiell processledning i överprövningsmål, ett ansvar som blir av än större vikt om ett processkostnadsansvar införs, men ansåg att domstolarnas ansvar i detta avseende inte behövde förtydligas genom lagstiftning. Utredningen föreslog att förslagen ska träda i kraft . 2.3.5 Förbättring av upphandlingsstatistiken Regeringen har även i en promemoria föreslagit en ny lag om statistik på upphandlingsområdet.32 I promemorian föreslås att statistik om offentlig upphandling i första hand ska tas fram genom uppgifter i annonser om upphandlingar och om genomförda upphandlingar. Syftet med den nya lagen är att förbättra statistiken på upphandlingsområdet. Genom ökad kunskap om offentlig upphandling menar regeringen att förutsättningarna för bland annat en mer strategisk styrning och för uppföljningar och utvärderingar på upphandlingsområdet kommer att stärkas. fick även i uppdrag att genomföra en förberedande studie om vilka uppgifter om inköpsvärden som är lämpliga och möjliga att samla in.33 I studien ska undersöka vilka uppgifter om inköpsvärden som staten behöver för analyser och beslutsunderlag samt hur de bör samlas in med hänsyn till myndigheternas förutsättningar vad gäller resurser, ekonomisystem, grad av digitalisering och inköpsvolymer. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N genomföras i samverkan med och ett antal andra upphandlande myndigheter och enheter. Uppdraget ska redovisas . •Det saknas tillförlitliga uppgifter om omfattningen på statens inköp av konsulter. Genom årsredovisning för staten och det statliga redovisningssystemet går det enbart att få information om tjänsteköp på en aggregerad nivå. Avsaknaden av tillförlitliga uppgifter innebär en bristande transparens och insyn i myndigheternas användning av konsulter. •Genom myndigheternas svar på enkät har en uppskattning gjorts om att myndigheterna köper konsulttjänster för . Uppgiften ska dock tolkas försiktigt. motsvarar detta av de sammanlagda personalkostnaderna inom staten. •Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att effektivisera offentliga upphandlingar och inköp . Viktiga frågor har varit införande av E-handel, den stora mängden överprövningar i samt förbättring av upphandlingsstatistiken. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Är myndigheternas användning av konsulttjänster välgrundad? I detta kapitel redovisar vi resultat och iakttagelser från granskningen utifrån den första revisionsfrågan – om statliga myndigheters användningar och inköp av konsulttjänster är välgrundade. Granskningen görs i förhållande till de kriterier för välgrundade beslut som diskuterades i avsnitt 1.2 och som återges i rutan nedan. Kriterier för välgrundade beslut •Myndigheterna planerar strategiskt för sin kompetensförsörjning, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna planerar för sin kompetensförsörjning på kortare och . I det ingår att myndigheterna analyserar sina behov av konsulttjänster, –myndigheterna har en uppfattning om hur omvärldens förändringar och krav kommer att påverka kompetensbehov och kompetensförsörjning på kortare och , –myndigheterna drar om möjligt nytta av varandras kompetens innan de köper konsulttjänster. •Myndigheterna organiserar sin inköpsfunktion och sina inköp av konsulttjänster utifrån sina verksamheter och förutsättningar, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna har relevanta policyer och processer för att hantera konsultanvändning och -inköp, –myndigheterna arbetar med att utveckla it-stöd för inköp av konsulttjänster, –myndigheterna använder i den utsträckning det är lämpligt de statliga ramavtalen. 3.1Myndigheter köper specialistkompetens och resursförstärkning I vår enkät till myndigheterna ställde vi frågan om varför myndigheterna köper konsulttjänster. De vanligaste svaren var för att tillföra specialistkunskap som myndigheten inte kan eller ska besitta och att utföra uppgifter som myndigheten på grund av tids- och/eller resursbrist inte själva kan göra. Svaren visar att det finns flera skäl som var för sig inte tycks väga så tungt, förutom just möjligheten att tillföra myndigheten specialistkompetens. Detta gäller inte minst på it-området, där vissa typer av specialistkunskaper är efterfrågade. ställde också följande fråga: Utifrån myndighetens erfarenheter, hur har följande faktorer påverkat myndighetens behov av konsulttjänster ? Svaren varierade och de områden som drivit inköp och R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N användning av konsulter starkast enligt myndigheterna är lagstiftning (se exempel i blå ruta nedan), digitalisering och plötsliga förändringar i arbetsbelastningen. av myndigheterna svarade däremot ”Vet ej”, eller valde att inte svara alls på frågorna om vilka faktorer som påverkat konsultanvändningen . Förklaringarna till att flera myndigheter inte vet vilka faktorer som påverkat deras konsultanvändning kan variera från fall till fall, men oavsett vilket förstärks intrycket av att flera myndigheter inte har följt upp och analyserat vilka drivkrafter deras konsultanvändning har. Det är inte ovanligt att externa faktorer påverkar konsultanvändningen och då blir det också svårare att planera för framtida kompetensbehov i vilken konsultstöd ingår. Diagram 1 Utifrån myndighetens erfarenhet, hur har följande faktorer påverkat myndighetens behov av konsulttjänser ? Varken ökning eller minskning I intervjuer med fallstudiemyndigheterna anges dock flera skäl till att använda konsulter: för att utföra uppdrag där det är svårt att anställa, för att utföra uppdrag från regeringen eller EU där det inte varit möjligt att avsätta egen personal, för att få legitimitet i organisationsförändringar eller för att hantera specifika större inköp eller tekniskt komplicerade händelser. Medarbetare vid en myndighet framhåller att myndigheten ofta använder konsulttjänster för att lösa tillfälliga 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppdrag snarare än som en del av en långsiktig planering.34 Ytterligare ett vanligt skäl är att konsulter ger större flexibilitet i verksamheten eftersom myndigheten kan bemanna efter behov. Exempel från fallstudierna - På är it-avdelningen en stor beställare av konsulttjänster. En faktor som driver konsultanvändningen är förändringar i som ska implementeras i . Dessa uppdrag kan behöva genomföras utan en fastlagd tidslinje, med kort varsel och med en förändrad kravställning nära inpå att projektet startar. har inte tillräcklig egen personal tillgänglig för dessa typer av uppdrag utan behöver använda sig av konsulter som snabbt kan komma in och göra en insats. Det är svårt för myndigheten att planera och avsätta resurser för dessa insatser eftersom man inte alltid i förväg vet när ett uppdrag kommer, hur det kommer ta och vilken kompetens som kommer behövas. 3.1.1 Myndigheterna ser ett framtida behov av it-konsulter I enkäten frågade vi myndigheterna vilka typer av konsulttjänster de hade störst behov av. Fler myndigheter tror att behovet av konsulter kommer att öka än de som tror att behovet kommer minska. De kategorier där flest myndigheter uppskattar att behovet av konsulttjänster kommer att öka är it (92 av 194) och intern och extern kommunikation (76 av 194). som behovet är stort och spås öka i många myndigheter är bristen på kompetens stor inom områden där mycket konsulter köps. Samtliga fallstudiemyndigheter har problem med att rekrytera it-personal och flera av dem önskar byta ut konsulter mot anställd personal.35 I flera intervjuer betonar också personer vid myndigheter att bristen på it-kompetens kan utgöra en utmaning för till exempel digitaliseringen av myndigheterna.36 Även om behovet av it-konsulter är stort och it-konsulter utgör en betydande andel av totalsumman som myndigheter köper konsulttjänster för finns andra tjänster som kan ha större inverkan på myndigheterna.