prop · H503196 · 2018-03-27 00:00:00 — överväganden som kan sägas ligga vid sidan av den form för tvistlösning och bevisvärdering som domstolarna erbjuder (a.a. s. 160). I detta sammanhang kan nämnas att sammansättningen hos Centrala etikpröv- ningsnämnden och reglerad i lag och att nämndens ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare, vilket stärker organets opartiskhet och karaktär av domstol. Emellertid är nämndens sammansättning huvudsakligen avsedd för de specifika frågeställningar som etikprövning innehåller, medan ett över- klagande i ett ärende om tillstånd att genomföra en klinisk prövning kan avse många andra aspekter, exempelvis den förväntade terapeutiska nyttan med beaktande av t.ex. prövningsläkemedlets karakteristika och kunskap om den, bestämmelserna om genomförande av prövningen och kraven på tillverkningen och hanteringen av prövningsläkemedel. En möjlig lösning skulle visserligen kunna vara att göra en översyn av nämndens sammansättning för att säkerställa att ärendena kan bli full- ständigt prövade och i samband därmed utöka nämndens ansvarsområde till att omfatta denna typ av ärenden. Mot en sådan ändring talar dock att det är färre än av ärendena i nämnden som rör klinisk läke- medelsprövning. anför att nämnden med dess nuvar- ande sammansättning, med såväl vetenskaplig som juridisk kompetens och lekmannainflytande, torde kunna genomföra den fullständiga pröv- ningen av överklaganden av beslut, inklusive bedöm- ning av terapeutisk nytta. anför vidare att med nämnden som överklagandeinstans kan de etiska frågeställ- ningarna i beslut överprövas på ett kompetent sätt. De i promemorian anförda argumenten mot nämnden som överklagande- instans är enligt nämndens mening inte hållbara och förslagen bör i denna del inte genomföras. Liknande synpunkter anförs även av de regionala etikprövningsnämnderna i och samt SMER är starkt tveksamt till den nya ordning som föreslås vad gäller beslut om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning. Rådet anser att även om allmän förvaltningsdomstol kan inhämta etisk kompetens i sin beslutsprocess kan denna ordning inverka menligt på den etiska bedöm- ningen i processen. Det finns en överhängande risk att den etiska bedöm- ningen inte kommer att kunna hålla samma kvalitet som hos en instans som , som har ledamöter med hög kom- petens inom både juridik och forskningsetik och som enkom sysslar med överklaganden av forskningsetiska frågor. Viktiga etiska värden kan komma att gå förlorade. i anför även att etikpröv- ningen i stor utsträckning inrymmer frågor av såväl vetenskaplig som etisk art som knappast är lämpliga att underkastas en domstolsprövning och att allmän förvaltningsdomstol inte har en sådan sammansättning som krävs för att bedöma en klinisk läkemedelsprövning ur ett veten- skapligt och etiskt perspektiv. När det gäller prövning av ansökningar om tillstånd till klinisk läke- medelsprövning bör det beaktas att den etiska granskningen av ansökan är av central betydelse, men att den är en av många frågor som ska bedömas och som kan bli föremål för en överklagan. Ett beslut om till- stånd till klinisk läkemedelsprövning innefattar som nämnts ett flertal 2017/18:196 andra frågor såsom vetenskapliga bedömningar av prövningen, bedöm- ningar av prövningsläkemedlets karakteristika och kunskap om den, bedömningar av säkerhetsaspekterna vid genomförandet av prövningen samt frågor om tillverkning och hantering av läkemedel. Genom att beslut överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol kan bedömningen av ning inkorporeras i överklagandeprocessen genom att domstolen får inhämta ett yttrande från om den etiska gransk- ningen är aktuell i det överklagande målet. Därmed säkerställs att den fortsatta prövningen sker utifrån de processrättsliga aspekter som råder inom den allmänna förvaltningsrätten inklusive dess möjligheter att över- Genom domstolsprocessen tillförsäkras den berednings- process som gäller för dessa mål när det gäller beredning och möjlig- heten att ta upp bevisning genom bl.a. att höra de vittnen och sakkunniga som kan behövas vid prövningen av ett överklagat beslut om tillstånd till De regionala etikprövningsnämnderna i och anser det olämpligt med skilda överklagandeinstanser för samma lagtillämp- Möjligheten att inhämta ett yttrande från Centrala etikprövnings- nämnden kan visserligen bidra, enligt de regionala etikprövnings- nämndernas mening, till att lösa problemet men säkerställer inte en Regeringen ser dock inte att en ändrad process skulle leda till att prejudiciella avgöranden inte längre kommer att bli enhetliga. Flera remissinstanser bl.a. , de regionala etikprövningsnämnderna i och och SMER anser att en överprövning i innebär ett betydligt snabbare förfarande och att ett överklagande till en allmän förvaltningsdomstol kommer att medföra ett avsevärt dröjsmål, något som skulle strida mot ett av de grundläggande intressena bakom EU- förordningen med dess stränga tidsfrister. Enligt uppgifter från hade ärenden om kliniska läkemedelsprövningar normalt en handläggningstid i bedöms inte påverka handläggningstiden i överinstansen utan det kan antas att den generellt kommer att ha kortare handläggningstider än all- Det hänger naturligtvis samman med att nämnden enbart handlägger en viss typ av ärenden. läggning är till stor fördel för sponsorn och i förlängningen därmed också för som prövningsland. Effektivitetsvinsterna som ett snabbt beslutsförfarande ger talar således för att överklaganden bör prövas av Även om nämndens handlägg- ning kan vara snabbare än domstolens och ärendenas skyndsamma handläggning är av vikt enligt EU-förordningen så bedöms den allmänna förvaltningsdomstolens process och möjlighet att överklaga målet till ytterligare instans vara av sådan vikt att handläggningstiden i sig inte utgör skäl till att nämnden ska vara överprövningsinstans i nu aktuella I detta avseende bör det även beaktas att det genom EU- förordningen ges möjlighet för sponsorn att ansöka om tillstånd till prövningar i flera länder och att ett avslag i därmed kan resultera i att sponsorn inte överklagar beslutet utan i stället fullföljer prövningarna i de övriga länderna. Vidare kan ett beslut om avslag leda till att sponsorn väljer att lämna in en förnyad ansökan i stället för att överklaga avslagsbeslutet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det beslut som Läke- medelsverket fattar med anledning av en ansökan om klinisk läkemedels- prövning ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För att undvika ökade handläggningstider vid överklagan till allmän förvaltningsdomstol anser i att det bör övervägas att införa processuella tidsfrister för handlägg- ningen i allmän förvaltningsdomstol. Regeringen noterar att bestämmel- ser om att en måltyp ska handläggas skyndsamt, dvs. med förtur, godtas endast undantagsvis. EU-förordningen reglerar ett skyndsamt förfarande för att beslut ska meddelas. Detta talar för ett skyndsamt förfarande även ska gälla vid ett eventuellt överklagande. Regeringen bedömer emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för en införa en sådan undantags- reglering om skyndsamhet. Enligt regeringens förslag kommer beslut i ärenden om tillstånd att genomföra kliniska läkemedelsprövningar att kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol, medan beslut i andra ärenden som gäller etisk bedömning av forskning ska fattas av Etikprövningsmyndig- heten och överklagas till . I pro- memorian anfördes att för det fall ett överklagande rör etiska frågeställ- ningar har den allmänna förvaltningsdomstolen möjlighet att, vid behov, inhämta sakkunnigutlåtande från exempelvis Centrala etikprövnings- nämnden som komplettering till utredningen. Detta kan ske med stöd av 8 § förvaltningsprocesslagen. i och framhåller att detta förslag riskerar att skapa svårigheter i form av olika lagtolkning hos de båda överprövningsinstanserna. De regionala etikprövningsnämnderna i och samt föreslår att det bör övervägas om inhämtande av yttrande från bör göras obligatoriskt i ärenden som berör tidigare yttrande från en regional etikprövnings- nämnd. Ett sådant förfarande skulle säkerställa att etiska frågeställningar alltid blir beaktade och sökandena skulle tillförsäkras en enhetlig över- prövning. Även om en bestämmelse om att yttrande ska hämtas in från för etikprövning skulle innebära en tydlig reglering, anser regeringen att det är ett förslag som avviker från förvaltnings- processlagens uppbyggnad. Utgångspunkten för förvaltningsprocesslagen är att domstolen kan bedöma hur målet ska kompletteras för att det ska bli utrett så som dess beskaffenhet kräver. Domstolen kan med stöd av 8 § förvaltningsprocesslagen hämta in ett yttrande från för etikprövning. Hur långt en domstols utredningsansvar sträcker sig varierar i praktiken från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande för omfattningen av domstolens ansvar är såväl processföremålets natur som partsför- hållandena i målet. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen har ut- 2017/18:196 formats i syfte att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål som handläggs enligt den lagen (prop. 1971:30 del 2 s. 529). Det som styr hur långt domstolen ska gå i det hänseendet är i första hand de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om enskildas och det allmännas intressen och om tyngden av dessa intressen. I lagrådsremissen föreslogs att det skulle föras in en förtydligande bestämmelse om att domstolen skulle få hämta in yttrande från . Detta på grund av vikten av att både enskildas och det allmännas intresse av att etiska aspekter beaktas vid forskning. Lagrådet finner emellertid att det av 8 § förvaltnings- processlagen framgår att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Lagrådet finner därmed att den föreslagna bestäm- melsen saknar betydelse och bör utgå. Regeringen delar Lagrådets bedömning. Förvaltningsrätten i tar upp frågan om EU-förordningens bestämmelser om att ett negativt yttrande av en etikkommitté ska leda till att ansökan avslås. Förvaltningsrätten anför att om dessa bestämmelser även innebär att domstolen i praktiken blir bunden av negativa yttranden från en regional etikprövningsnämnd så blir domstolens prövning i det närmaste illusorisk eftersom domstolen är förhindrad att komma till en annan slutsats än underinstansen. Förslaget skulle i sådant fall även inne- bära en inskränkning i förhållande till nuvarande ordning när det gäller möjligheten att få till stånd en överprövning genom Centrala etikpröv- ningsnämnden. Förvaltningsrätten fortsätter med att om innebörden av förslagen i stället är att en allmän förvaltningsdomstol kan överpröva etikprövningsnämndernas yttranden får domstolen i praktiken tolknings- företräde och ytterst en prejudicerande roll på etikprövningsområdet. Det finns enligt förvaltningsrättens mening anledning att överväga om så bör vara fallet, i synnerhet mot bakgrund av de argument som legat till grund för inrättandet av ett särskilt förfarande för etisk granskning (se prop. 2002/03:50). Förvaltningsrätten anser att det är angeläget att domstolens prövningsram klargörs. Den anför att domstolen på nuvarande underlag har svårt att ta ställning till förslaget och därför varken kan tillstyrka eller avstyrka förslaget i denna del. Som anges i avsnittet ovan kan en allmän förvaltningsdomstol med stöd av 8 § förvaltningsprocesslagen hämta in ett yttrande från för etikprövning. Det ger förvaltningsrätten underlag för den etiska granskningen från en annan instans än Etikprövnings- myndighetens, som lämnade sitt yttrande till . I artikel 8.4 i EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar anges att ett negativt yttrande från en etikkommitté ska leda till att medlemsstaten avslår ansökan. I bestämmelsen anges det emellertid inte att detsamma ska gälla vid ett överklagande av ett beslut. Förvaltningsrätten får i stället bedöma målet efter gängse regler inklusive principen om domstolens fria bevisvärdering. Förvaltningsrätten i anför att det inte finns någon närmare reglering av överklagandeförfarandet i EU-förordningen. domstolen att det i promemorian inte föreslås någon ändring av 17 kap. läkemedelslagen som i dess nuvarande lydelse stadgar att beslut som i ett enskilt fall meddelat enligt samma lag, eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas till Förvaltningsrätten anför att ett beslut om att avslå en ansökan om kliniska prövningar vid en anpassning av svensk rätt till EU-förordningen inte kommer att grundas på läkemedelslagen utan på kapitel II i EU-förordningen. Förvaltningsrätten anser därför att 17 kap. läkemedelslagen behöver ändras i det avseendet. noterar att EU-förordningen innehåller de bestämmelser som beslutande myndighet ska beakta och att det är medlemsstaten som i sin nationella rätt anger vilket organ som ska fatta beslut (jfr skäl 18 i ingressen till Det anges sålunda i EU-förordningen att varje berörd medlemsstat ska underrätta sponsorn om den kliniska läkemedels- prövningen har beviljats tillstånd, om den har beviljats tillstånd på vissa villkor eller om ansökan har avslagits (jfr artiklarna 8, 14.3, 19.1, 20.5 Även beslut med stöd av EU-förordningen ska kunna Som nämns ovan så framgår det av 17 kap. 1 § läkemedelslagen att beslut som i ett enskilt fall meddelat enligt läke- medelslagen eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. grundar sig emellertid på befogenheter som anges i EU-förordningen. ett beslut meddelat med stöd av EU-förordningen får överklagas följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer och förvaltningslagens allmänna bestämmelser om överklagande och behöver inte anges särskilt i läke- medelslagen (jfr prop. 2010/11:65 s. 84 och 114). bestämmelsen i läkemedelslagen bedöms därmed inte vara nödvändigt. Regeringens förslag: Den avgift tar ut för att pröva en ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning ska även omfatta arbetet för etisk granskning i samband med prövningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över Förslag i promemorian (Ds 2016:12) överensstämmer med rege- Remissinstanserna: önskar att det förtydligas vad som ska gälla i de fall verket avser att bevilja en avgiftsbefrielse. föreslår att akademiska studier i ska omfattas av en reducerad avgift eller helst en avgiftsbefrielse. och anser att staten bör se etikprövningsnämnderna som en forskningsinfrastruktur och därmed stå för huvuddelen av kost- naderna för nämnderna. 2017/18:196 Skälen för regeringens förslag: Av artiklarna 86–87 framgår att EU- förordningen inte påverkar medlemsstaternas möjlighet att ta ut avgifter för de verksamheter som fastställs i förordningen. Storleken på avgiften måste dock fastställas på ett öppet sätt och i enlighet med principen om kostnadstäckning. Vidare tillåts medlemsstaterna införa reducerade av- gifter för icke-kommersiella kliniska prövningar. När det gäller bedöm- ning av tillstånd till klinisk prövning enligt kapitlen II och III ska medlemsstaterna inte kräva att avgifter betalas till flera olika organ som deltar i denna bedömning. tar ut en avgift om för att handlägga en ansökan om tillstånd att utföra en klinisk läkemedelsprövning på människor (2 kap. 10 § förordningen [2010:1167] om avgifter för den statliga kontrollen av läkemedel). får dock om det finns särskilda skäl betala tillbaka eller sätta ned hela eller delar av en avgift. Detta framgår av 6 kap. 4 § ovan nämnda förordning. En regional etikprövningsnämnd har också rätt att ta ut avgifter för prövning av ärenden enligt 39 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) och 10 § förord- ningen (2003:615) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningsförordningen) samt bilaga 2 till den förordningen. Av bilagan framgår att avgiften för etikprövning av en ansökan som avser forskning som gäller klinisk läkemedelsprövning är och att avgiften för etikprövning av en ansökan som avser ändring av ett god- kännande är . Med anledning av regleringen i EU-förordningen kan endast en avgift per medlemsland tas ut för varje ansökan. Med tanke på att Läkemedels- verket är den myndighet som ska fatta beslut om tillstånd med stöd av yttrande från föreslås det att Läkemedels- verkets avgift höjs så att den även omfattar den etiska granskningen. Av- gifternas storlek, också i den del som avser den etiska granskningen, bör därför regleras i förordningen om avgifter för den statliga kontrollen av läkemedel och inte längre i bilagan till etikprövningsförordningen. Rege- ringen avser att återkomma till frågan om avgifternas storlek i särskild ordning. Som anges ovan får , om det finns särskilda skäl, i det enskilda fallet betala tillbaka eller sätta ned hela eller delar av en avgift. En liknande reglering finns inte för avgifterna till etikprövnings- nämnderna. Etikprövningsnämndernas verksamhet finansieras med av- gifter. Avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Regeringen avser inte att förändra denna princip. 6.3.5Följdändringar om tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar på djur Regeringens förslag: I läkemedelslagen ska det anges att kliniska läke- medelsprövningar på djur endast får genomföras sedan tillstånd till prövningen meddelats. Frågor om tillstånd ska även i fortsättningen prövas av . Bestämmelsen i 11 kap. 1 § samma lag om att regeringen får meddela föreskrifter om inom vilken tid ett visst beslut ska fattas ska när det gäller tillstånd till klinisk läkemedelspröv- ning endast avse tillstånd till klinisk läkemedelsprövning på djur. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. i anser att det av etiska och praktiska skäl är olyckligt att kan meddela tillstånd till en läkemedelsprövning som inte den djurförsöks- etiska nämnden godkänner. Vidare anser att en samordning bör ske mellan lagstiftningarna för att undvika motstridiga regelverk som försvårar eller till och med förhindrar att djurförsök inom läkemedels- prövningen förläggs till . Skälen till regeringens förslag: Bestämmelsen om tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar i 7 kap. 9 § läkemedelslagen (2015:315) gäller även för kliniska läkemedelsprövningar på djur. Förfarandet om att ett tillstånd kan anses beviljat infördes i läkemedelslagen som ett genom- förande av direktiv /20/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar rörande tillämpning av god klinisk sed vid kliniska prövningar av humanläkemedel. När detta direktiv, som gäller prövningar på människor, upphör att gälla finns det inte skäl att hålla fast vid att tillstånd kan anses beviljat för kliniska läkemedelsprövningar på djur. Motsvarande regler finns inte i direktiv /82/EG om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel. Enligt det direktivet får klinisk läkemedelsprövning på djur göras efter anmälan eller bemyndigande i enlighet med gällande nationell lagstiftning. I pro- memorian föreslogs det därför att den tidigare bestämmelsen skulle återinföras. Det skulle innebära att en klinisk läkemedelsprövning på djur endast får genomföras sedan tillstånd till prövning meddelats och att sådana tillstånd därmed inte kan anses beviljade. i anför att det finns en risk för att meddelar tillstånd till en läkemedelsprövning som inte den djurförsöksetiska nämnden godkänner. Detta är av etiska och praktiska skäl olyckligt. Vidare anser att lagstiftningen bör samordnas för att undvika motstridiga regelverk som försvårar eller till och med förhindrar att djurförsöksdelarna inom läkemedelsprövningen förläggs till . lämnar i sitt remissyttrande förslag till strategier för sam- ordning av regelverken. Det lagstiftningsarbete som är aktuellt avser endast att anpassa svensk rätt till den nya EU-förordningens krav och det finns inte under- lag för att i denna proposition göra sådana ändringar som efterfrågar. En bestämmelse om att kliniska läkemedelsprövningar på djur endast får genomföras sedan tillstånd till prövningen meddelats är en anpassning 2017/18:196 av svensk rätt till följd av den nya EU-förordningen och denna anpass- ning bör föras in i läkemedelslagen. Även fortsättningsvis ska frågor om tillstånd prövas av . I detta sammanhang kan nämnas att det inom EU pågår ett arbete med att ta fram en ny rättsakt om veterinärmedicinska läkemedel. Denna rättsakt kan komma att innehålla bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar på djur. Ytterligare ändringar i läkemedelslagen i anledning av kliniska läke- medelsprövningar på djur finns i avsnitt 6.5.1 och 6.6. Regeringens förslag: En biobank ska få inrättas och prover i en existerande biobank ska få användas för nya ändamål, om uppgifter om insamling, lagring och användning av biologiska prover anges i ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning och denna ansökan har beviljats eller anses ha beviljats i enlighet med EU-för- ordningen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I promemorian föreslogs att uppgift om framtida ändamål och inte användning skulle finnas bland de uppräknade uppgifterna i ansökan. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig sär- skilt över förslaget. anser att den föreslagna lydelsen i lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. (biobankslagen) som talar om att beslut om inrättande av biobank får fattas efter det att tillstånd till klinisk läkemedelsprövning beviljats inte överensstämmer med hur förslaget beskrivits i löptexten. i anser att den text som föreslås för 3 kap. 5 b § biobankslagen tycks antyda att prövningen vid klinisk läkemedelsprövning blir mer inskränkt än prövningen vid annan forskning. Nämnden anser att detta förhållande inte är acceptabelt. anser att den föreslagna bestämmelsen bör utgå eftersom den talar om nya ändamål vilket kan tolkas så att det ges möjlighet till användning av vävnadsproven till tidigare inte definierade eller etikprövade studier. i och anser även att bestämmelsen är mycket svårtydd. Flera remissinstanser, bl.a. landstingen i , , samt Kommuner och Landsting (SKL) och Nationella biobanksrådet anför att EU-förordningen innebär att ett s.k. tyst godkännande av en läkemedelsprövning kan bli aktuellt. Remiss- instanserna betonar därmed återigen vikten av att de administrativa processerna och rutinerna i blir så effektiva som möjligt och att granskningen kan ske med hög kvalitet. Vidare föreslår remissinstan- serna att vid ett ”tyst godkännande” ska den biobanksansvarige kunna begära att sponsorn inhämtar ett yttrande från en regional etikprövnings- nämnd gällande ansökningar där prov som omfattas av biobankslagen ingår. Slutligen anser remissinstanserna att om en ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning har tillåtits genom ett ”tyst godkännande” så bör detta förhållande vara transparant och tydligt för såväl vårdgivare som enskilda klinikchefer och biobanksansvariga. () anser att det bör förtydligas att ett yttrande från berörd biobank ska inkludera ett beslut om utlämnande av prover i syfte att säkerställa att det inte krävs ytterligare godkännanden efter det att godkänt en klinisk läkemedelsprövning. Skälen till regeringens förslag: Enligt 2 kap. 1 § biobankslagen får en biobank inrättas genom beslut av vårdgivare eller av annan som fått proverna i enlighet med lagen. I samband med beslutet om inrättande av biobanken ska huvudmannen för biobanken också besluta om det eller de ändamål för vilka biobanken ska användas och vem som är ansvarig för biobanken. Om avsikten är att biobanken ska användas för ändamål som avser forskning eller klinisk prövning får ett beslut enligt 2 kap. 1 § fattas först efter prövning och godkännande av en . Detta framgår av 2 kap. 3 § biobankslagen.