prop · H503183 · 2018-03-20 00:00:00 — Förbundet menar att frånvaro redan utreds på gymnasieskolor som har väl fun- gerande strukturer, men att det på många skolor saknas organisatoriska resurser för detta. Därför menar förbundet att skärpta krav behöver kop- plas till att resurser tillförs. Som framgår av avsnitt 4.6 avstyrker förslaget under åberopande av att utredningsskyldigheten redan följer av bestämmelserna i skollagen. Av skäl som anges i avsitt 4.6. delar regeringen överklagandenämndens uppfattning, men regeringen anser ändå att lagen bör förtydligas. Då regeringen inte anser att det är fråga om ett nytt åtagande aktualiseras inte den kommunala finansieringsprincipen. Justeringen av kommunernas aktivitetsansvar så att ansvaret blir mer träffsäkert innebär minskade kostnader för kommunerna Förslaget om en justering av kommunernas aktivitetsansvar innebär bl.a. att det inte längre ska omfatta uppföljning av elever som är inskrivna på ett introduktionsprogram eller ett individuellt program i gymnasie- särskolan och att kommunerna i stället kan prioritera insatser till elever som inte går i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Förslagen som innebär bättre stödstrukturer för alla ungdomar samt förslagen till för- bättrad struktur och kvalitet inom introduktionsprogrammen förväntas vidare leda till att fler ungdomar kommer att fullfölja en gym- nasieutbildning och därmed inte komma i fråga för insatser inom ramen för det kommunernas aktivitetsansvar. När det gäller kriteriet att en ungdom ska ha fullgjort sin skolplikt för att kunna omfattas av det kom- munala aktivitetsansvaret föreslås att det ska tydliggöras att nyanlända ungdomar mellan som har uppehållstillstånd och som har blivit folkbokförda när de inte omfattats av skolplikt ska omfattas av aktivitetsansvaret. Regeringen samlade bedömning är att förslaget innebär minskade kostnader för kommunerna till följd av ett minskat kommunalt åtagande. Regeringen bedömer att minskningen uppgår till , och . Konsekvenser av förslagen som rör introduktionsprogrammen I avsnitt 5.5 föreslås att elever på introduktionsprogram ska ha rätt till i genomsnitt minst 23 timmars undervisning (garanterad under- visningstid). Vidare föreslås begränsade möjligheter för huvudmännen att minska utbildningens omfattning. Några remissinstanser menar att förslaget kan få ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Bland annat anser att det är ett bra förslag men framhåller att det förmodligen kommer att vara kostnadsdrivande då undervisnings- tiden på introduktionsprogrammen ofta är kortare än . Även påpekar att det inte är ovanligt att elever på introduktionsprogrammen erbjuds ett något lägre antal undervisnings- timmar men att undervisningen organiseras i grupper med färre elever och att ett krav på garanterad undervisningstid för elever med behov av anpassad utbildning kan medföra kostnadsökningar för skolhuvud- männen. Regeringen vill framhålla att det följer av nuvarande bestäm- melser att utbildningen på introduktionsprogram redan ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier (17 kap. 6 § skollagen). Förs- laget att införa en bestämmelse att elever på introduktionsprogram ska ha rätt till i genomsnitt minst 23 timmars garanterad undervisningstid innebär att omfattningen motsvarar den undervisningstid som gäller för elever på yrkesprogram. Det framgår av förarbetena till nämnda bestämmelse att utbildningen inom introduktionsprogram till sin omfattning bör vara likvärdig med utbildningar på nationella program (prop. 2009/10:165, s. 455). Regeringen anser därför inte att förslaget om garanterad undervisningstid innebär ett utökat ekonomiskt åtagande för kommunerna. Däremot bedömer regeringen att undervisningstiden bör följas upp för varje elev och att kostnaderna för detta uppgår till 1 miljon kronor , , för Prop. 2017/18:183 2020 och . I avsnitt 5.6 föreslås att bedömningen vid mottagandet av nyanlända elever till introduktionsprogrammet språkintroduktion ska utökas från att avse elevens språkkunskaper till att avse elevens kunskaper, om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bedömningen ska göras skyndsamt och inte som , . Bedömningen ska ligga till grund för den individuella studieplanen och en sådan ska upprättas . Region anför att kommunerna ska ekonomiskt kompenseras för de ökade kostnader som följer av utredningens förslag. Regionen an- för att det i huvudsak handlar om kostnadsökningar när det gäller för- stärkning av personalresurser och stödfunktioner för att genomföra föreslagna förändringar, bl.a. kravet på bedömning av nyanlända elevers kunskaper. Förslaget innebär en bredare bedömning av elevens tidigare kunskaper när eleven ska tas emot till språkintroduktion, t.ex. vad gäller ämneskunskaper och tidigare yrkeserfarenhet. Enligt gällande bestäm- melser framgår att bedömningen inför mottagandet av en elev på språkintroduktion endast avser elevernas språkkunskaper. ska huvudmännen fortlöpande bedöma elevens kunskapsutveckling i övriga ämnen så att eleven ska komma vidare i sin kun- skapsutveckling (6 kap. 7 § gymnasieförordningen). Regeringen anser att förslaget om att denna bredare bedömning ska göras redan vid mottagandet innebär en effektivisering av utbildningen eftersom en bredare bedömning av elevernas tidigare kunskaper kan leda till en bättre anpassad utbildning för eleven och därmed leda en ökad genomströmning. Regeringen bedömer därför att förslaget inte har någon kostnadseffekt för kommunerna. Som nämnts i avsnitt 3 har några myndigheter och organisationer be- retts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. Statens skol- verk har påpekat att förslaget om att elever under vissa förutsättningar ska få möjlighet till undantag från vissa behörighetskrav vid tillträde till högskoleförberedande program i gymnasieskolan kan ge upphov till ökade behov av anpassningar och särskilt stöd och därmed ökade kost- nader. Regeringen menar att förslaget inte innebär något nytt åtagande eftersom det innebär att elever under vissa omständigheter i stället för att gå på ett introduktionsprogram kommer att ges möjlighet att gå på ett högskoleförberedande program. Därmed bedömer regeringen att kostna- derna inte påverkas. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen (RF). Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att en eventuell inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. Den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av i samband med att tar ställning i lagstiftningsärendet (se prop. 2009/10:80 s. 296). 2017/18:183 Förslag som enbart är ett förtydligande av gällande rätt innebär ingen inskränkning i den kommunala självstyrelsen och redovisas därför inte nedan. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen med anledning av förslaget om Förslaget att varje gymnasieelev ska ha en (avsnitt 4.4) berör kommuner i deras egenskap av huvudmän för gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. Huvudmännen har ingen skyldighet att se till att eleverna har mentorer. Förslaget att alla skolhuvudmän ska se till att alla elever har en utgör således en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Som framgår i avsnitt 4.4 följer det av gällande rätt att en elev skyndsamt ska ges extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås samt att all skolpersonal har en skyl- dighet att anmäla om en elevs behov av särskilt stöd behöver utredas (3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen). En sådan utredning ska göras om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots vidtagna extra anpassningar, eller om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Det finns enligt flera goda exempel på skolor där elevernas mentorer har en nyckelroll i arbetet med att tidigt upptäcka tecken på annalkande studieavbrott och studiemisslyckanden. En undervisande lärare och en har olika förutsättningar att upptäcka en elevs olika svårigheter. Den undervisande läraren ser bäst hur eleven förhåller sig till kunskapskraven i den kurs eller det ämne som läraren undervisar i. En kan dock, i synnerhet i den kursutformade gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, utifrån sitt helhetsperspektiv ha särskilt goda förutsättningar att upptäcka dels om en elev uppvisar andra svårigheter i sin studiesituation än att inte nå kunskapskraven, dels om en elev har vissa generella svårigheter men endast får stöd i vissa kurser där svårigheterna upptäckts trots att de generella svårigheterna har betydelse även för andra kurser. En kan således ha en viktig roll när det gäller elever som har behov av stöd. Även elever som har lätt att nå kunskapskraven kan ha nytta av att ha en för att få stimulans att nå så långt som möjligt i sin kunskaps- utveckling. Det finns många skolor där eleverna har mentorer. Mentorer finns dock inte i alla gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. För att alla elever ska få en likvärdig utbildning anser regeringen att det bör anges i skollagen att varje elev ska ha en . Förslaget innebär inte att det ska regleras att det ska vara en lärare som ska vara , utan det kan även vara fråga om personer med t.ex. utbildning till studie- och yrkes- vägledare, personal med specialpedagogisk kompetens eller personal med utbildning inom socialt arbete. Inte heller regleras på vilket sätt mentorn ska skaffa sig helhetsbilden. Eftersom rektor föreslås vara den som beslutar om vem som kan vara och hur arbetet med mentorer i övrigt praktiskt ska organiseras anser regeringen att det även med den föreslagna regleringen finns utrymme kvar på huvudmannanivå för lokal och individuell anpassning av verksamheten. Mot denna bakgrund och vid en samlad bedömning anser regeringen att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen får anses vara nödvändig och proportionerlig. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen med anledning av förslaget om överlämning I den del förslaget avser en skyldighet för en gymnasieskola eller en gymnasiesärskola att lämna information till den avlämnande skolenheten inom eller grundsärskolan att den har tagit emot en elev innebär förslaget ett nytt åtagande vilket får vissa konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Det nya åtagandet om informationsskyldighet för den mottagande skolenheten bedöms utgöra en förutsättning för att förslaget om överlämning i sin helhet ska få de önskade positiva effekterna för eleverna. Förslaget är försett med ett undantag för det fall lämnande av information är obehövligt (se avsnitt 4.5). Mot denna bak- grund och vid en samlad bedömning anser regeringen att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen får anses vara nödvändig och propor- tionerlig. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen med anledning av justeringen av kommunernas aktivitetsansvar Förslaget om ett mer träffsäkert kommunalt aktivitetsansvar (avsnitt 4.8) innebär att det förtydligas att kommunernas aktivitetsansvar även om- fattar ungdomar som ännu inte fyllt och som har blivit folkbokförda i då de inte har skolplikt, under förutsättning att de uppfyller övriga kriterier för att omfattas av aktivitetsansvaret. För- slaget innebär vidare att en ung person inte omfattas av kommunernas aktivitetsansvar om han eller hon genomför utbildning i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Det innebär att ungdomar som går ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller ett individuellt program i gymnasiesärskolan inte längre omfattas av kom- munernas aktivitetsansvar, så länge de går ett sådant program. Förslaget innebär också att en ungdom inte ska omfattas av aktivitetsansvaret om han eller hon har en gymnasieexamen eller ett gymnasiesärskolebevis eller har fullföljt utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller gym- nasiesärskolan med godkänt resultat. Ändringen innebär att elever som har gått i gymnasieskolan och fått ett studiebevis i stället för ett examens- bevis ska omfattas av kommunernas aktivitetsansvar. Regeringen kons- taterar att förslaget innebär att totalt sett färre ungdomar kommer att om- fattas av det kommunala aktivitetsansvaret. Förslaget innebär därmed inget utökat åtagande för kommunerna utan snarare ett totalt sett minskat åtagande och det är fråga om en förändrad inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Regeringen anser att justeringen av inskränkning- en är motiverad och proportionerlig. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen med anledning av förslagen om introduktionsprogrammen När det gäller elevers rätt att fullfölja ett introduktionsprogram föreslås att rätten ska omfatta en rätt att fullfölja utbildningen enligt såväl utbild- ningsplanen som den individuella studieplanen (avsnitt 5.5). Om en elev flyttar till en annan kommun ska eleven ha rätt att fullfölja utbildningen enligt den nya huvudmannens utbildningsplan och utifrån en ny indivi- duell studieplan. Förslaget innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Regeringen bedömer dock att det är en liten inskränkning 2017/18:183 då alla kommuner enligt gällande rätt ska erbjuda introduktionsprogram och upprätta individuella studieplaner. För eleven är det viktigt att elev- ens rätt att fullfölja utbildningen på introduktionsprogram inte bara kop- plas till utbildningsplanen utan även till den individuella studieplanen, bl.a. då utbildningsplanen kan innehålla flera alternativa studievägar och då den individuella studieplanen innehåller en mer preciserad besk- rivning av syfte, längd och innehåll för den enskilde elevens utbildning. Om eleven flyttar till en ny kommun bör ambitionen för den nya huvud- mannen vara att erbjuda ett upplägg som med utgångspunkt i dennes ut- bildningsplan ligger så nära elevens ursprungliga studieplanering som möjligt när det gäller elevens nya individuella studieplan. av den kommunala självstyrelsen får mot denna bakgrund anses vara både nödvändig och proportionerlig. Regeringen bedömer att förslaget om att en nyanländs kunskaper ska bedömas vid mottagandet till språkintroduktion, om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig (avsnitt 5.6) utgör en viss inskränkning i den Skälet är att förslaget innebär att huvud- männen redan när en elev ska tas emot till språkintroduktion ska göra bedömning av nyanländas kunskaper och inte som , enbart en be- dömning av elevens språkkunskaper. Bedömningen ska också göras skyndsamt och inte bara , den ska ligga till grund för den indi- viduella studieplanen och en sådan ska upprättas . Huvudmannen ska dock fortlöpande bedöma elevernas kunskapsutveckling i alla ämnen för att eleverna ska komma vidare i sin utbildning (6 kap. 7 § gymnasieförordningen). geringen anser att förslaget att denna bredare bedömning ska göras redan inför mottagandet innebär en effektivisering av utbildningen eftersom en bedömning av elevernas tidigare kunskaper kan leda till en bättre anpassad utbildning för eleven och därmed leda en ökad genom- strömning, vilket är viktigt för eleverna. Regeringen bedömer att beg- ränsningen av den kommunala självstyrelsen är både nödvändig och pro- Förslaget att preparandutbildningen ska ersättas av en bredare utbild- ning inom programinriktat val anser regeringen inte är en ny inskrän- kning i den kommunala självstyrelsen men dock en förändring av ins- Förslaget bedöms leda till ökad genomströmning och re- geringen anser därför att justeringen av inskränkningen är motiverad och Regeringen föreslår vidare att elever på introduktionsprogram som vid utgången av det första kalenderhalvåret det år den sökande fyller eller senare under vissa förutsättningar ska få möjlighet till undantag från vissa behörighetskrav vid tillträde till högskoleförberedande program i Förslaget innebär att fler elever undantas från vissa behörighetskrav och därmed kan påbörja ett högskoleförberedande pro- gram i gymnasieskolan, vilket medför att de snabbare kan komma vidare i sin utbildning. Förslaget innebär inget nytt åtagande eftersom det innebär att elever under vissa omständigheter i stället för att gå på ett introduktionsprogram kommer att ges möjlighet att gå på ett högskole- Kommunen har skyldighet att erbjuda behöriga elever utbildning på både introduktionsprogram och högskoleförbere- Förslaget innebär därmed inte något utökat åtagande för kommunerna, men en förändrad inskränkning i den kommunala själv- Prop. 2017/18:183 styrelsen. Då ändringen bedöms leda till att fler elever kan börja på nationella program och därmed får möjlighet att snabbare få en gymna- sieexamen bedömer regeringen att ändringen är motiverad och pro- portionerlig. 8.2Konsekvenser för enskilda huvudmän Samtliga förslag i denna proposition som riktar sig mot offentliga huvud- män ska också omfatta enskilda huvudmän, och de bedömningar som regeringen gör i fråga om konsekvenser för kommunerna gäller också enskilda huvudmän för fristående skolor. fanns det enligt uppgifter från 205 enskilda huvudmän för gymnasieskolor. /17 drev de 428 fristående gymnasieskolor med 87 637 elever. Förslagen och bedömningarna får samma konsekven- ser för alla berörda företag vad gäller konkurrensförhållanden. Förslagen och bedömningarna bedöms inte heller påverka små eller stora företag på olika sätt. Förslaget om en justering av det kommunala aktivitetssansvaret innebär minskade kostnader för kommunerna till följd av ett minskat åtagande. Regeringen bedömer att minskningen uppgår till , och . Vidare, som en följd av förslaget om en minsta garanterad under- visningstid på introduktionsprogrammen bedömer regeringen att under- visningstiden bör följas upp för varje elev och att kostnaderna för detta uppgår till , , och . För förslaget om att en gymnasieskola eller en gymnasiesärskola ska ha en skyldighet att lämna information till den avlämnande skolenheten inom eller grundsärskolan att den har tagit emot en elev bedömer regeringen att kostnaderna uppgår till . Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner har ökats med för för förslag i syfte att öka kvalitet och genomströmning i gymnasie- skolan. Anslaget har beräknats öka med , och (prop. 2017/18:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.6.1, bet. 2017/18:FiU3, rskr. 2017/18:118). Sedan budgetpropositionen lämnades har regeringen gjort en förnyad bedömning som innebär att kostnaderna netto till följd av förslagen om ökad genomströmning och kvalitet i gymnasieskolan bedöms uppgå till , , och . Förslagen att allt stöd ska ges med utgångspunkt i utbildningen som en helhet och om överlämning av sådan information om eleverna som behövs för att underlätta övergångar mellan skolenheter och skolformer, kommer bl.a. att innebära att stödåtgärder inte tappas bort vid byte av skolenhet eller skolform eller att stöd bara ges i enstaka kurser eller ämnen, trots att eleven har behov av stöd i fler ämnen. När de elever som har behov av stöd får stöd i alla de situationer då de behöver stöd och de upplever trygga överlämningar vid byten av skolenheter och skolformer höjs eleverna motivation och deras möjligheter att nå målen för utbildningen ökar. Förslagen om att alla elever ska ha en och att rektorn ska vara skyldig att utreda upprepad eller längre frånvaro innebär också att skolorna får bättre förutsättningar att tidigt upptäcka tecken på annalkande studieavbrott och studiemisslyckanden och att eleverna får en tydlig signal om att närvaro är viktig och att vuxenvärlden engagerar sig. Förslaget om att justera kommunernas aktivitetsansvar innebär att åtgärderna fokuseras till de ungdomar som har störst behov av att påbörja eller slutföra en gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning. Även förslagen om att ge introduktionsprogrammen en tydligare struk- tur och styrning kommer att leda till en förbättrad likvärdighet och kvalitet i utbildningen och kan därmed bidra till att fler elever kan fullfölja sina studier. Förslagen bidrar på olika sätt till att utbildnings- tiden på introduktionsprogram kan förkortas så eleverna snabbare kan komma in på ett nationellt program, gå vidare till annan utbildning eller etablera sig på arbetsmarknaden. Förslaget att utbildningsplanen ska innehålla vissa uppgifter innebär att den unge ges bättre förutsättningar att inför val till gymnasieskolan få information om de olika introdu- ktionsprogrammen. En reglering av vad utbildningsplanen ska innehålla kan även underlätta för elever vid övergångar mellan olika utbildningar. Förslaget att eleverna på introduktionsprogram ska ha rätt till en minsta garanterad undervisningstid kommer att innebära att vissa elever erbjuds nästan dubbelt så mycket undervisningstid som för att nå målen för sin utbildning. Förslaget om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas inför mottagandet till språkintroduktion innebär att elever får bättre förutsättningar att snabbt komma vidare och få en utbildning som motsvarar hans eller hennes kunskapsnivå. Förslaget att preparandutbild- ning och programinriktat individuellt val ska ersättas av programinriktat val som kan inriktas mot såväl yrkesprogram som högskoleförberedande program och förslaget att elever på introduktionsprogram ska få möj- lighet till undantag från vissa behörighetskrav vid tillträde till högskole- förberedande program i gymnasieskolan skapar nya vägar för att fler ungdomar ska kunna få en gymnasieexamen. Regeringens samlade bedömning är att förslagen i denna proposition kommer att medföra att fler elever påbörjar och slutför en gymnasie- utbildning. Elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kommer att ges stärkta möjligheter att lyckas med sina studier och få ökade möjlig- heter att ta en gymnasieexamen eller få ett gymnasiesärskolebevis. För- slagen bedöms också ha positiva effekter för elever inom de obligato- riska skolformerna då förslagen att allt stöd ska ges med utgångspunkt i utbildningen som en helhet och att en överlämning ska göras av sådan information om eleverna som behövs för att underlätta övergångar inom Prop. 2017/18:183 och mellan skolformer även omfattar dessa elever. Konsekvenser för skolans personal I avsnittet redogörs för de förslag som bedöms ha konsekvenser för Det rör sig om förslagen om att alla elever ska ha en (avsnitt 4.4), förslaget om att eleverna på introduktionsprogram- men ska ha rätt till viss undervisningstid (avsnitt 5.4) och förslaget om att en nyanländs elevs kunskaper ska bedömas vid mottagandet till språk- introduktion (avsnitt 5.6). Även de förslag i denna proposition som en- bart innebär förtydliganden av gällande rätt kan få konsekvenser för skolans personal om en huvudman inte gör det som följer av nu- Sådana konsekvenser redovisas dock inte nedan. Förslaget att alla elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha Som framgår av avsnitt 4.4 anser regeringen att den kompetens som krävs för att vara redan finns bland skolans personal. anser inte att en nödvändigtvis behöver vara en lärare, utan det kan även vara fråga om personer med t.ex. utbildning till studie- och För uppdraget som krävs bl.a. kunskap om gym- nasieskolans respektive gymnasiesärskolans struktur. renheter och kunskaper kan givetvis vara relevanta för mentorsuppdraget. Regeringen föreslår inte att det ska regleras i lag vem som ska få vara Rektorn är den som ska besluta om en skolenhets inre orga- nisation och som har ansvaret för att fördela resurser inom enheten efter elevernas förutsättningar och det bör därför vara rektorn som beslutar om vem som bör vara . De uppgifter som mentorn föreslås utföra, att följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med ut- gångspunkt i elevens utbildning i dess helhet och uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd följer bl.a. av skollagens bestämmelser om barns och elevers utveckling mot målen och bestämmelserna om stöd och stimulans som finns i läroplanerna för gymnasieskolan och gymnasiesär-