prop · H503215 · 2018-04-06 00:00:00 — Om regleringen anses behövlig ser inga skäl till att den ska vara begränsad till enbart myndigheter som bedriver tillsyn, utan skyldigheten att ställa experter till förfogande borde i så fall omfatta samtliga myndigheter som genom sitt ansvarsområde har specifik kompetens som behövs för utredningsarbetet. menar att i det multiprofessionella arbetssätt initierat har tillsynsmyndigheterna inte någon särställning i fråga om kunskap och perspektiv som behövs för utredningsmyndighetens analysarbete. delar uppfattningen att skyldigheten att bidra med kompetens inte ska begränsas till de myndigheter som bedriver tillsyn över berörda verksamheter utan att all nödvändig extern expertis behövs. Myndigheten hänvisar till tidigare erfarenheter av att det har varit svårt att få till ett samarbete med vissa myndigheter enbart med stöd av 6 § förvaltningslagen. Kvinnors Nätverk framhåller att det i utredningar av ärenden av hedersrelaterad karaktär behövs sakkunniga med specifik kompetens inom området. Också i menar att förslaget kan bidra till att identifiera hedersrelaterade motiv i de ärenden som utreds både när det gäller barn och vuxna. Föreningarna Kvinnolobby och Unizon anser att företrädare för kvinnojoursrörelsen bör ingå i expertgruppen för utredningsmyndigheten. är positivt till att verket kan anlitas som expert vid utredningar som berör myndighetens verksamhet, men ifrågasätter analysen att det inte kommer att innebära ökade kostnader för myndigheten. Skälen för regeringens förslag I delrapporten är allting för sent (2012:33 s. 46) konstaterar att trots regeringens tydligt formulerade utgångspunkter och att 2017/18:215 regeringen pekat på vilka specifika kompetenser som är nödvändiga för en analys har bedömt att utredningsverksamheten ska bedrivas internt utan inblandning av externa parter. Statskontoret anser att bör komplettera expertgruppen för barnfallen och att regeringens ”lista” på vilken expertkompetens som behövs bör betraktas som minimikrav. Också i slutrapporten finns det inga ord för (2014:19 s. 71) påpekas att kompetensen i utredningsverksamheten inte motsvarar regeringens önskemål. Statskontoret gör bedömningen att analyserna hade kunnat bli djupare och i högre grad accepterade om experterna i analysgruppen hade representerat en myndighet eller organisation och kunnat utnyttja den samlade kunskapen hos myndigheten eller organisationen. Den parlamentariska kommittén, Kommittén mot barnmisshandel, som initialt föreslog ett system med dödsfallsutredningar, föreslog i sitt betänkande (SOU 2001:72 s. 354 f.) att skulle vara den myndighet som har ansvaret för dödsfallsutredningarna. hade vid tiden för betänkandet ansvaret för den nationella tillsynen över och tillsyn över hälso- och sjukvård och utredningarna skulle kunna ingå som en del i tillsynsarbetet, menade kommittén. I de fall ärendet berör områden över vilka inte hade tillsyn borde samarbeta med berörd tillsynsmyndighet. Beträffande utredningens sammansättning och kompetens framhöll kommittén att utredningarna förutsätter mycket goda kunskaper bl.a. vad gäller vetenskap och beprövad erfarenhet inom en rad olika områden. Utredningarna måste, menade man, genomföras på ett mycket professionellt sätt av oberoende och för uppgiften väl kvalificerade personer. För att vidmakthålla objektivitet, neutralitet och hög kvalitet i verksamheten föreslogs att skulle utse en särskild expertgrupp vars kärna skulle bestå av företrädare för ett stort antal verksamheter och professioner. Expertgruppen kunde vid behov tillföras kunskap från ytterligare områden. Efter Kommitténs betänkande har det i olika sammanhang resonerats kring frågan om dödsfallsutredningar och kompetensen i en sådan verksamhet. Utgångspunkten i resonemangen har varit att , som utredningsmyndighet, redan har tillgång till kompetens i fråga om socialtjänst och hälso- och sjukvård men att det därutöver är nödvändigt att också ha tillgång till annan specialistkompetens från exempelvis polis, åklagare, , skolmyndigheter m.fl. myndigheter, liksom andra, såväl offentliganställda som enskilda yrkesutövare med sådan sakkunskap som utredningsmyndigheten anser sig behöva. lagstiftningsärende konstaterade regeringen också att det utöver kvalificerad utredningskompetens hos krävs tillgång till sakkunskap om och erfarenheter av t.ex. barnrätt, skolväsende, socialtjänst, kriminalvård, barnmedicin, barn- och vuxenpsykiatri, integrations- och jämställdhetsfrågor samt erfarenheter från åklagare och polismyndighet. Specialistkunskaper inom socialtjänst, medicin och psykiatri finns redan att tillgå inom . Det kan dock i vissa situationer bli nödvändigt att anlita utomstående expertis (prop. 2007/08:108 s. 60). I fråga om vuxna menade regeringen att det även kommer att krävas tillgång till personer med sakkunskap om och erfarenheter av området våld mot kvinnor. Det kan t.ex. handla om kompetens om jämställdhet och de särskilda företeelser som gäller för våld i nära relationer och av närstående samt hedersrelaterad brottslighet. Det kan även handla om specialistkompetens från rättsväsendet, t.ex. åklagare, polismyndighet och kriminalvård (prop. 2011/12:4 s. 56). Regeringen har således redan från början sett framför sig en utredningsverksamhet med en multiprofessionell kompetens som både djupt och brett, på en övergripande samhällelig nivå, kan analysera frågan om var samhällets skyddsnät har brustit. För en effektiv verksamhet är det av stor betydelse att utredningsmyndigheten förfogar över sådan kompetens att reella slutsatser kan dras om vad som hänt, varför det hände och hur en upprepning av en liknande händelse ska kunna förebyggas. Regeringen är fortfarande av den uppfattningen att en medverkan i utredningarna från t.ex. andra myndigheter kan ses som en garanti för en bred kompetens och en hög kvalitet i utredningsverksamheten. Det kan handla om myndigheter som på något sätt varit involverade i det ärende som är föremål för utredning, men det kan också vara andra myndigheter, forskare och organisationer som med sitt ”utifrånperspektiv” kan bidra till att identifiera brister i samhällsskyddet. En ”extern” medverkan i utredningsmyndighetens verksamhet blir ett värdefullt tillskott för att kunna identifiera bidragande faktorer till att misshandeln eller dödsfallet har kunnat inträffa. Genom att flera myndigheter medverkar, myndigheter som inte sällan också har ett tillsynsansvar, underlättas också möjligheten att snabbare genomföra vunna erfarenheter från utredningsverksamheten. Behovet av extern medverkan betonas I lagstiftningsärendet då LUD infördes framförde vissa remissinstanser att andra myndigheter vars verksamhet berör barn ska ha en skyldighet att medverka i utredningarna. Regeringen gjorde då bedömningen att den generella skyldigheten för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp som följer av 6 § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, är tillräcklig för att åstadkomma andra myndigheters medverkan i utredningarna. Regeringen ansåg därför inte att det fanns skäl att särskilt föreskriva om en skyldighet för myndigheter att medverka i utredningarna (prop. 2006/07:108 s. 42). har frågan återigen aktualiserats, bl.a. genom Statskontorets rapport ovan och uppgift om att vissa myndigheters medverkan i utredningsverksamheten inte har fungerat tillfredsställande. Utredningsverksamheten enligt LUD uppvisar vissa likheter med den verksamhet som bedrivs av enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor bl.a. när det gäller vad en utredning ska syfta till och vad en utredning ska klarlägga (6 §). Lagen innehåller även vissa bestämmelser om undersökningens genomförande. I förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor stadgas i 6 § i fråga om tillsynsmyndighets medverkan att Försvarsmakten och Transportstyrelsen ska ställa experter till Statens förfogande och att tillsynsmyndigheterna och Myndigheten för samhällsskydd 2017/18:215 och beredskap har rätt till insyn i undersökningar, om undersökningen berör dessa myndigheters ansvarsområde. Verksamheten enligt LUD bör kunna ses som en haveriutredning som ska klarlägga varför samhällets skyddsnät fallerat. Som Statskontoret påpekat i rapporten finns det inga ord för (2014:19 s. 71) har inte resurser att själva genomföra den typen av utredningar som krävs för att klarlägga alla omständigheter kring berörda aktörers agerande. Analyserna hade kunnat bli djupare och i högre grad accepterade om experter och sakkunniga hade representerat en myndighet eller organisation och kunnat utnyttja den samlade kunskapen hos myndigheten eller organisationen. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i lagen införs en ny bestämmelse som klargör att utredningsmyndigheten får anlita experter och sakkunniga för att biträda utredningen med sin sakkunskap. Med experter avses olika myndighetsrepresentanter och med sakkunniga exempelvis personer som representerar olika organisationer eller forskning. Dessa personer ska inte vara knutna till utredningsmyndigheten på annat sätt än genom att bidra med sin sakkunskap eller expertis och de uppgifter som utförs för att bistå utredningsverksamheten ska ske inom ramen för arbetet hos den egna myndigheten eller organisationen. har, som redan konstaterats i Statskontorets rapport (2014:19 s. 8), utvecklat sin verksamhet och redovisar nu ett strukturerat arbetssätt. Sedan Statskontorets granskning har ytterligare förändringar gjorts av verksamheten. En expertgrupp med multiprofessionell kompetens och representanter för olika myndigheter och verksamhetsområden finns att tillgå. På så sätt har inlett ett kontinuerligt samarbete framför allt med en rad statliga myndigheter som varit inblandade i de fall som utreds. Det handlar om , , , , , och . Därutöver kan det tänkas vara av värde att fler myndigheter och organisationer medverkar t.ex. , Barnafrid, Nationellt centrum för kvinnofrid, i , Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, och Arbetsförmedlingen beroende på de specifika omständigheterna i varje enskilt fall. Krav på medverkan för vissa myndigheter Myndigheters skyldighet att samverka med varandra regleras i 6 § FL och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). träder en ny förvaltningslag i kraft (se prop. 2016/17:180). I den nya lagen kommer myndigheternas samverkansskyldighet gentemot varandra att regleras i 8 §, vilken motsvarar nuvarande 6 § FL. Till skillnad från befarar regeringen att den generella skyldigheten för myndigheter att bistå varandra enligt bl.a. FL inte räcker till för att åstadkomma andra myndigheters medverkan i utredningarna i den omfattning som behövs. Det framkommer också av redovisade erfarenhet att det varit svårt att få till stånd medverkan från vissa myndigheter. För att tydliggöra vikten av ett multiprofessionellt arbetssätt, som med fördel torde kunna utvecklas ytterligare, anser regeringen därför att det bör införas en bestämmelse i lagen enligt vilken statliga förvaltnings- myndigheter som bedriver tillsyn över verksamheter som berörs av en ut- Prop. 2017/18:215 redning och statliga förvaltningsmyndigheter vars ansvarsområde berörs av en utredning enligt lagen ska biträda utredningsmyndigheten genom att ställa experter till utredningsmyndighetens förfogande. Syftet är att ge utredningsmyndigheten tillgång till bästa möjliga kunskap och erfarenhet. Det vore dock enligt regeringen inte rimligt att ålägga kommuner och landsting ett så förhållandevis stort åtagande då socialtjänst och hälso- och sjukvård kan antas ha varit inblandade i merparten av fallen. Inte heller domstolar bör vara skyldiga att ställa experter till utredningsmyndighetens förfogande. Skyldigheten att bistå utredningsmyndigheten med en expert bör därför avse endast statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen anser inte att ombudsmän, bör omfattas av skyldigheten och dessa myndigheter bör därför undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Experterna förväntas bidra med sin kunskap och erfarenhet i analysarbetet, men det är utredningsmyndigheten som särskilt utpekad ansvarig myndighet som ska besluta om förslagen i den rapport som ska sammanställas som ett beslutsunderlag till regeringen (se avsnitt 5.1). Regeringen vill i likhet med promemorian också i sammanhanget framhålla att även om en viss myndighet eller organisation inte berörs av en utredning finns det ingenting som hindrar att fler medverkar i utredning och analys. Det kan tvärtom vara en fördel om någon som inte sett ärendet tidigare får anlägga sina synpunkter på vad som kan bidra till att en liknande händelse förhindras. Det kan t.ex. handla om andra myndigheter än sådana som på ett eller annat sätt berörs av ett ärende, enskilda yrkesutövare eller enskilda forskare som besitter sådan kunskap att det tillför utredningen bredd och kompetens. Det är regeringens uppfattning att dessa förändringar skapat de nödvändiga förutsättningarna för att komma till rätta med tidigare brister, men för att garantera utredningsverksamhetens kvalitet bör rätten att efterfråga specialistkompetens och skyldigheten att tillhandahålla sådan kompetens regleras i lag. Frågan om sekretess i utredningarna behandlas i avsnitt 5.11. Regeringens förslag: Statliga förvaltningsmyndigheter, dock inte ombudsmän, , bör ge- nomföra tillsyn eller intern tillsyn av verksamhet som berörs av en ut- redning enligt lagen. ska informera den myn- dighet som är ansvarig för sådan tillsyn att ett ärende har inletts. Om den myndighet som är ansvarig för tillsynen redan har utövat tillsyn eller inleder tillsyn med anledning av informationen från utred- ningsmyndigheten om att ett ärende har inletts, ska den myndighet som utövat tillsyn underrätta utredningsmyndigheten om vad som iakttagits i tillsynen och om vilka åtgärder som vidtagits med anled- ning av tillsynen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I förhållande till promemorians förslag till lagtext förtydligas att 2017/18:215 med tillsyn menas både tillsyn som utförs av en ordinarie tillsynsmyndighet och sådan intern tillsyn som en myndighet kan göra av sin egen verksamhet. Vidare förtydligas att bestämmelsen gäller endast statliga förvaltningsmyndigheter, dock inte ombudsmän, . Remissinstanserna: Av de svarande har följande remissinstanser kommenterat förslaget: Hovrätten för , , , , Inspektionen för vård och omsorg, (), , , , kommun och organisationen . En knapp majoritet tillstyrker förslaget, men med vissa reservationer. Hovrätten för , och avstyrker eller har invändningar mot delar av förslaget. Hovrätten för ifrågasätter om en tillsynsskyldighet för berörda myndigheter kan införas i LUD, och menar att det ska framgå av förordningar och instruktion för respektive myndighet vilken tillsyn olika myndigheter är skyldiga att bedriva. Det är endast utredningsmyndighetens skyldighet att underrätta berörd tillsynsmyndighet om att en utredning enligt lagen har inletts som kan regleras i LUD, enligt hovrätten. avstyrker förslaget eftersom frågan om det i ett visst ärende finns skäl att inleda tillsyn måste avgöras mot det regelverk som gäller för den aktuella myndighetens tillsynsverksamhet. Den granskning som sker inom ramen för interna tillsyn sker med ett annat syfte och typiskt sett på ett tidigare stadium än vad som gäller för dödsfallsutredningar. menar att promemorians skrivningar om tillsyn delvis är motsägelsefulla och efterlyser ett förtydligande så att det klart framgår att förslaget avseende tillsyn inte innebär någon förändring av myndigheternas uppdrag eller roll jämfört med . tillstyrker förslaget, men menar att det bör finnas ett utrymme för utredningsverksamheten att själv bedöma i vilka fall det skulle kunna vara till nytta att en tillsyn genomförs. anser också att det behöver klargöras vilka myndigheter som berörs av förslaget om tillsyn, liksom att förslaget omfattar samtliga fall som kan utredas enligt lagen. Myndigheten föreslår vidare att det införs en tidsfrist för de myndigheter som inleder en tillsyn för att undvika att utredningarna fördröjs i avvaktan på tillsynsresultaten. bör också enligt vara skyldig att meddela utredningsmyndigheten om man bedömer att en utredning inte bör inledas samt en motivering till ställningstagandet. anser att utifrån perspektiven effektivitet, ändamålsenlighet och tillit kan det ifrågasättas om formuleringen ”tillsyn bör genomföras” behöver ingå i LUD. I stället förespråkas en reglering som endast anger att tillsynsmyndigheten ska få information från utredningsmyndigheten, vilket anser skulle bibehålla tydligheten i myndigheternas olika ansvar. anser att tillsynen som huvudregel ska planeras och genomföras med utgångspunkt i myndighetens egna riskanalyser. Skälen för regeringens förslag överväganden gällande frågan om tillsyn Regeringens tanke med lagens nuvarande utformning är att den som ska ansvara för genomförandet av utredningarna inte ska utföra sådana uppgifter som det endast bör ankomma på de allmänna domstolarna, brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter att utföra, vilket också kommer till uttryck i 8 § LUD. Samhällets ansvar i samband med att ett barn dödas eller vuxen avlider genom våld av en närstående eller tidigare närstående har av regeringen ansetts sträcka sig längre än att enbart ingripa mot den som begår brott och att övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Tyngdpunkten när det gäller att klarlägga hur olika myndigheter agerat i ett visst fall bör enligt regeringen ankomma på de ordinarie tillsynsmyndigheterna (prop. 2006/07:108 s. 32 och prop. 2011/12:4 s. 23). Av 6 § FUD framgår att en rapport om utredningsverksamheten ska utformas på ett sådant sätt att den inte ger upphov till förmodan om skuld och ansvar i samband med ett dödsfall. har heller inte getts några befogenheter att ingripa mot andra myndigheter eller enskilda (prop. 2006/07:108 s. 32). I den proposition som låg till grund för utvidgningen av lagen till att omfatta vuxenärenden framhölls att ansvaret för att på ett samlat och övergripande sätt analysera de fall där samhällets brister har inneburit att kvinnor eller män avlidit med anledning av brott begångna av närstående eller tidigare närstående person, inte tillgodosågs av befintliga kontrollsystem. För att uppnå detta menade regeringen att det krävs att kunskaperna om systembristerna samlas och sammanställs systematiskt vilket ansetts fordra ett separat och kompletterande utredningssystem. Med kunskaper om systembrister kan arbetet med att skydda och stödja våldsutsatta kvinnor och män samt eventuella barn förbättras och insatser vidtas i ett tidigt skede (prop. 2011/12:4 s. 21). Beträffande utredningsverksamheten poängterade regeringen samhällets förebyggande ansvar att göra allt som är möjligt för att förhindra att denna typ av våld uppstår. Utredningssystemet förväntas på ett samlat sätt inhämta kunskap om orsakerna till att dessa brott begås och förmedla kunskapen på ett effektivt sätt. Dessa kunskaper kan fungera som ett underlag och stöd i arbetet för att skydda, stödja och hjälpa den som är utsatt och på så sätt minska risken för att något liknande händer igen (prop. 2011/12:4 s. 23). Regeringen har således varit tydlig med att samhällets ansvar sträcker sig längre än till att enbart ingripa mot brott och utöva tillsyn. Samhället har också ett förebyggande ansvar. Genom en utredningsverksamhet som är åtskild från brottsutredningar och tillsyn kan på en övergripande samhällelig nivå kunskaper om orsakerna till brotten inhämtas och effektivt förmedlas. Enligt 5 och 5 a §§ LUD har i bestämmelserna uppräknade myndigheter och yrkesverksamma en skyldighet att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning vilket även gäller tillsynsmyndigheter, dock med undantag av ombudsmän, . Tanken är att de myndigheter som utövar tillsyn över sådana verksamheter som i övrigt omfattas av upp- giftsskyldigheten har uppgifter som är värdefulla för en utredning. Det innebär enligt förarbetena (prop. 2006/07:108 s. 35 och prop. 2011/12:4 s. 39) att bl.a. (numera Skolinspektionen), Inspektionen för vård och omsorg (), , Inspektionen för socialförsäkringen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen omfattas av uppgiftsskyldigheten. inrättades och övertog då tillsynsansvaret för och hälso- och sjukvården från . Vid tiden lagstiftningsärende fanns inte någon enhetlig definition av begreppet tillsyn, utan det överlämnades till rättstillämpningen att avgöra vilka andra tillsynsmyndigheter som omfattas av uppgiftsskyldigheten. Därefter har regeringen i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) redogjort för sin bedömning av tillsynsbegreppet. Regeringen menar att en definition av tillsyn bör anpassas till respektive sektorsområde men att det bör finnas några gemensamma grunder. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Genom syftesbestämmelsen i 1 § LUD har regeringen avsett att det ska vara tydligt att den som ska ansvara för genomförandet av utredningarna inte ska utföra sådana uppgifter som det endast bör ankomma på de allmänna domstolarna, brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter att utföra. Regeringens ståndpunkt i denna fråga gäller fortfarande. Respektive myndighet som bedriver tillsyn har, förutom befogenheten att göra tillsyn, som regel också vissa befogenheter att komma med påpekanden i förhållande till tillsynsobjektet om brister i handläggningen eller annat uppdagas. har inga sådana befogenheter i förhållande till andra myndigheter eller enskilda. Ny bestämmelse om tillsyn Statskontoret har i rapporten finns det inga ord för (2014:19 s. 83) anfört att en obligatorisk tillsyn av fall då barn har dödats till följd av brott eller då någon har avlidit till följd av våld från en nuvarande eller tidigare närstående inte till fullo kan ersätta utredningsverksamheten enligt LUD, som samlar kunskap från många liknande fall. Ett alternativ skulle enligt Statskontoret kunna vara att förena tillsynen med en övergripande analysfunktion som samlar erfarenheter och slutsatser från ett antal tillsynade ärenden. Statskontoret anger i rapporten också att när tillsyn har genomförts, i de fall som omfattats av utredningsverksamheten enligt LUD, har denna inte sällan lett till att kommunen behövt vidta förbättringsåtgärder (s. 59). Generellt får det anses vara av stor vikt om tillsyn genomförs i sådana fall som omfattas av utredningsverksamheten och där det bedöms vara motiverat. Det gäller oavsett om det är fråga om det slags tillsyn som bedrivs av en myndighet vars uppgift är att granska annan verksamhet så- som t.ex. och , eller det gäller en myndighets interna tillsyn där den egna myndighetens agerande granskas. Det ska betonas att en ordinarie tillsynsmyndighet, som eller Skolinspektionen, har kompetens och befogenhet att påtala brister och behov av åtgärder som kan behöva vidtas för att komma till rätta med eventuella brister i handläggning eller i faktisk verksamhet, samt fatta beslut om föreläggande som kan vara med eller utan vite. Dessa myndigheter kan som regel också ta ställning till om en enskild tjänsteman brustit i sin yrkesutövning, vilket inte ingår i utredningsverksamhet (jfr 6 § LUF). Enligt Statskontorets rapport (s. 81) har tillsyn inte genomförts i tillräcklig omfattning av de fall som varit aktuella för utredning, enligt LUD. anför att i de fall då tillsyn har gjorts har det varit till nytta för utredningsmyndigheten främst genom att klargöra omständigheter i det enskilda fallet. Antalet ärenden där tillsyn genomförts har dock varit för få för att kunna ligga till grund för generella slutsatser.