prop · H503126 · 2018-03-13 00:00:00 — Den praktiska hanteringen av ett domstolsavgörande innebär vanligen att domstolen upprättar en elektronisk version i sitt ärendehanteringssystem och tar fram en pappersversion som skrivs under och expedieras (se avsnitt 4.1). Denna dubbla hantering innebär en effektivitetsförlust i sig. Den hindrar också en digital hantering av de åtgärder som sker efter upprättandet, t.ex. expediering och hantering av eventuella överklaganden eller rättelsebeslut. Den gör det även svårare att ta fram sådana förenklingar och förbättringar som en digital hantering skulle kunna medföra i kommunikationen med parter och andra aktörer. 2017/18:126 30 kap. 8 § RB innebär dessutom ett hinder för det arbete som rättsväsendet bedriver i syfte att möjliggöra en elektronisk rapportering och expediering av brottmålsdomar (se avsnitt 5.1 om RIF-arbetet). Enligt regeringens mening bör formkraven därför anpassas till elektroniska rutiner. Vid val av lagteknisk lösning är det av särskild vikt att försöka åstadkomma en enhetlig lagstiftning och rättstillämpning. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att den bestämmelse med liknande innebörd som redan införts i 45 kap. 4 § femte stycket RB bör fungera som utgångspunkt om inte särskilda skäl talar emot. I avsaknad av sådana skäl bör anpassningarna även i dessa fall införas genom hänvisningar till eIDAS-förordningen. När det gäller hänvisningsteknik är utgångspunkten att s.k. statisk hänvisning – till skillnad från dynamisk – bör användas vid hänvisningar till EU-förordningar. Med det menas att hänvisningen görs till bestämmelsen i sin ursprungliga lydelse. Det är också denna teknik som använts vid andra liknande hänvisningar till eIDAS-förordningen, bl.a. i 45 kap. 4 § femte stycket RB. Det saknas anledning att nu göra på annat sätt varför hänvisningarna bör vara statiska. Det innebär att ändringar som görs i förordningen efter den tidpunkt som pekas ut i hänvisningen inte kommer att påverka innebörden av bestämmelsen. Nästa fråga att ta ställning till är vilken kvalitet som bör krävas av de elektroniska underskrifterna. Vid införandet av elektronisk stämningsansökan i brottmål ansågs det tillräckligt med elektronisk underskrift utan särskilda kvalitetskrav enligt signaturlagen (senare ändrat till eIDAS-förordningen, se avsnitt 5.3). Bedömningen gjordes mot bakgrund av att det är myndighetsföreträdare, och inte privaträttsliga subjekt, som undertecknar stämningsansökningar i brottmål och därför inte påkallat att ställa särskilda krav på den elektroniska underskriften (prop. 2011/12:126 s. 12). Även domstolsavgöranden skrivs under av myndighetsföreträdare. På grund av det, och eftersom det inte heller i detta fall finnas några bärande skäl för att ställa högre krav, bör samma nivå gälla även för elektroniska underskrifter av domstolsavgöranden. Stämningsansökan i brottmål som undertecknas och ges in elektroniskt enligt 45 kap. 4 § femte stycket RB kan även överföras på annat sätt som uppfyller motsvarande krav på säkerhet. Bakgrunden till detta tillägg var framför allt att när bestämmelsen infördes fanns det redan en framtagen teknisk lösning för överföringen som ansågs tillräckligt säker (prop. 2011/12:126 s. 12). Någon sådan teknisk lösning finns inte för domstolsavgöranden och något annat skäl att införa ett sådant tillägg har inte heller framkommit. Eftersom det ännu inte finns någon teknisk lösning för att skriva under domstolsavgöranden elektroniskt bör möjligheten att skriva under med penna på papper finnas kvar. Denna möjlighet kan också behöva utnyttjas efter att en eventuell teknisk lösning har tagits fram, t.ex. i situationer där tekniken fallerar. Strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ska få godkännas elektroniskt Regeringens förslag: Strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ska få godkännas elektroniskt. En förklaring varigenom ett sådant godkännande lämnas elektroniskt ska skrivas under med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS- förordningen. Om godkännandet avser föreläggande av ordningsbot och förklaringen lämnas i närvaro av en polisman, eller någon annan som får utfärda sådant föreläggande, ska det i stället få skrivas under med den enklare formen av elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås dock inte någon möjlighet att använda den enklare formen av elektronisk underskrift för sådana fall där godkännandet lämnas i närvaro av en polisman. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland och , är positiva till förslaget eller lämnar det utan invändningar. välkomnar förslaget att ordningsbotsföreläggande ska kunna godkännas elektroniskt men anser att kvalitetskravet avancerad inte behövs. Ett undantagslöst sådant krav innebär enligt myndigheten onödigt höga krav och riskerar dessutom att motverka en övergång till en digital hantering av ordningsbot. Enligt myndigheten måste underskrifter med penna på papper även fortsättningsvis i så fall behöva användas för misstänkta som saknar e- legitimation. Med den enklare formen av elektronisk underskrift kan även dessa misstänkta enligt myndigheten skriva under elektroniskt, t.ex. genom penna på en elektronisk anordning. påpekar att bedömningen av vilka krav som bör ställas på en elektronisk underskrift bör göras mot bakgrund av vad den ska användas till och vilket bevisvärde den ska ha, snarare än utifrån befintlig teknik. Påpekandet görs mot bakgrund av att det inte finns någon elektronisk underskrift i som uppfyller eIDAS-förordningens krav för kvalificerad elektronisk underskrift. Nämnden uttalar att sannolikheten för att en sådan tjänst ska tas fram ökar om den efterfrågas. Skälen för regeringens förslag Godkännande av strafföreläggande och ordningsbotsföreläggande kan ske på flera olika sätt (se avsnitt 4.2). Om ett godkännande lämnas skriftligen ska det undertecknas av den misstänkte. Det sker genom att den misstänkte undertecknar och till behörig mottagare lämnar en förklaring, att han eller hon erkänner gärningen och godtar det straff och den särskilda rättsverkan samt det enskilda anspråk som tagits upp i föreläggande (48 kap. 9 och 17 §§ RB). På samma sätt som har beskrivits för domstolsavgöranden kan, men behöver inte, ett sådant undertecknandekrav utgöra hinder för en digital hantering (se avsnitt 7.1). I den ursprungliga lydelsen av 48 kap. 9 § RB fanns inget uttryckligt krav på undertecknande. I stället angavs att godkännande av 2017/18:126 strafföreläggande skulle göras skriftligen på föreläggandet (SFS 1964:166). Det innebar att förklaringen om godkännande skulle ha undertecknats av den misstänkte personligen för att bli gällande (se t.ex. m.fl. Nya s. 722). Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning (SFS 1968:193) och i förarbetena uttalades då att godkännandet liksom tidigare skulle skrivas på själva föreläggandet (prop. 1968 nr 82 s. 81). Några ändringar i sak avsågs inte. I likhet med vad som anges när det gäller motsvarande krav för domstolsavgöranden kan innebörden av detta krav knappast ha varit någon annan än att det kräver penna på papper (se avsnitt 7.1). Någon anledning att nu göra en annan bedömning av innebörden har inte framkommit. Underskriftskravet utgör därmed ett hinder för att ersätta nuvarande pappershantering med elektroniska rutiner. Om sådana rutiner ska kunna införas måste formkravet därför, i enlighet med vad som anges i promemorian, antingen tas bort eller anpassas. I likhet med vad som anförs i promemorian, vilket ingen remissinstans har invänt mot, anser regeringen att det saknas skäl att nu överväga att ta bort kraven på underskrift. Strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ska få skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift Åklagare utfärdar som huvudregel först strafföreläggande i elektronisk form varefter en pappershantering tar vid. Syftet med pappershanteringen är bl.a. att den misstänkte ska få del av föreläggandet och dess innehåll samt att kravet på underskrift ska kunna uppfyllas (se avsnitt 4.2). Denna dubbla hantering innebär en onödig effektivitetsförlust. För poliser och andra som får utfärda en ordningsbot innebär underskriftskravet att en pappersblankett först måste fyllas i och hanteras, varefter de uppgifter som fyllts i på blanketten måste anges igen genom att registreras elektroniskt. Även denna dubbelhantering är ineffektiv och skapar onödigt merarbete, inte minst för poliser i yttre tjänst. Vidare medför det en ökad risk för informationsförluster och andra kvalitetsbrister vid den överföringen av uppgifter från pappersblanketterna till it-stödet. Det kan t.ex. handla om felregistreringar eller borttappade blanketter. För såväl strafföreläggande som föreläggande av ordningsbot medför denna dubbla hantering dessutom att det blir svårare att möta medborgarnas förväntningar på en snabb och smidig elektronisk kommunikation. Regeringen delar därför promemorians bedömning att underskriftskraven för ordningsbotsföreläggande och strafföreläggande bör anpassas till elektroniska rutiner. I fråga om vilken lagteknisk lösning och hänvisningsteknik som bör väljas gör sig samma skäl gällande som för domstolsavgöranden (se avsnitt 7.1). Föreskriften i 48 kap. 9 § RB bör därför kompletteras med en möjlighet att godkänna ett föreläggande med en elektronisk underskrift genom en hänvisning till eIDAS-förordningen. När det gäller kvalitetskravet uttalar att det för ordningsbotsföreläggande, till skillnad från strafföreläggande, räcker med den enklare formen av elektronisk underskrift. Såväl strafföreläggande som ordningsbotsföreläggande skiljer sig emellertid åt från domstolsavgöranden och stämningsansökan i brottmål på det sättet att undertecknandet sker av ett privaträttsligt subjekt, en enskild person (jfr avsnitt 7.1 och prop. 2011/12:126 s. 12). Till det kommer godkännandets rättsverkan, dvs. att föreläggandet gäller som en lagakraftvunnen dom. De rättssäkerhetsintressen som därmed gör sig gällande innebär enligt regeringens mening att kvalitetskravet i dessa fall bör ställas högre än vid t.ex. undertecknande av domstolsavgörande. Den enklare formen av elektronisk underskrift kan därför inte anses tillräcklig om inte säkerheten kan kontrolleras eller garanteras på ett tillfredsställande sätt i annan ordning. Till skillnad från vad anför anser regeringen därför att utgångspunkten bör vara att kvalitetskravet på elektroniska underskrifter vid godkännande av såväl strafföreläggande som ordningsbotsföreläggande bör motsvara något av de särskilt specificerade kvalitetskraven i eIDAS-förordningen. De alternativ som förordningen erbjuder är avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift. I förekommer i praktiken inte någon tjänst som uppfyller kraven på en kvalificerad elektronisk underskrift. De elektroniska underskrifter som används i via tjänsterna för e-legitimationer anses dock generellt sett uppfylla kraven för avancerade elektroniska underskrifter (se t.ex. prop. 2015/16:125 s. 209). I likhet med anser regeringen att kvalitetskraven bör bestämmas med hänsyn till vilka behov underskriften ska fylla, dvs. vad den ska användas till och vad som ska visas med den. För en avancerad elektronisk underskrift enligt eIDAS-förordningen ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Den ska bl.a. vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll. Den ska vidare vara unikt knuten till undertecknaren och undertecknaren ska kunna identifieras genom den. Säkerhetskraven för en sådan elektronisk underskrift kan därmed anses överstiga t.ex. vad som gäller för en underskrift med penna på papper. Något behov av att ställa kraven ännu högre genom att kräva en kvalificerad elektronisk underskrift enligt eIDAS-förordningen har inte framkommit i detta fall. Mot denna bakgrund anser regeringen att strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, i likhet med promemorians förslag, bör kunna godkännas genom att undertecknas med en avancerad elektronisk underskrift enligt eIDAS-förordningen. Av samma skäl som när det gäller domstolsavgöranden bör möjligheten att underteckna på traditionellt vis, med penna på papper, finnas kvar (se avsnitt 7.1). Föreläggande av ordningsbot som godkänns i närvaro av en polisman ska även få skrivas under med en elektronisk underskrift I det föregående har regeringen gjort bedömningen att utgångspunkten bör vara att ordningsbotsförelägganden får skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift. Nästa fråga blir om det finns situationer där även den enklare formen av elektronisk underskrift bör kunna godtas för sådana förelägganden. menar att ett undantagslöst krav på avancerad elektronisk underskrift försvårar övergången till ett elektroniskt förfarande. anför bl.a. att misstänkta som saknar eller inte vill uppge e-legitimation i sådana fall inte kan underteckna ett föreläggande elektroniskt, vilket enligt myndigheten bedöms kunna uppgå 2017/18:126 till en betydande andel av fallen. Regeringen har förståelse för denna synpunkt och delar bedömningen att kvalitetskravet inte i onödan bör ställas så högt att önskvärda effektiviseringar uteblir. Frågan är därför om det finns någon situation där den enklare formen av elektronisk underskrift kan godtas utan att några avsteg från rättssäkerheten behöver tillåtas. I normalfallet utfärdas ett föreläggande av ordningsbot i den misstänktes närvaro. Den misstänkte får då tillfälle att godkänna föreläggandet, vilket i sådana fall oftast godkänns i närvaro av en polisman (se avsnitt 4.2.2). Att samma regler gäller för andra som får utfärda ordningsbotsföreläggande framgår bl.a. av 48 kap. 20 § RB och 2 § ordningsbotskungörelsen. Det innebär att den utfärdande polismannen har mycket goda möjligheter att vidta särskilda kontroller för att bl.a. säkerställa den misstänktes identitet. Av de föreskrifter som tillämpas av framgår också att den misstänktes identitet ska vara styrkt innan ett ordningsbotsföreläggande utfärdas (11 § RPSFS 2008:1; FAP 261-1). Av tillhörande allmänna råd framgår också att s.k. kontorsföreläggande bör övervägas om den misstänktes identitet inte kan fastställas. Ett ordningsbotsföreläggande ska dessutom innehålla uppgift om den polisman som har utfärdat det (48 kap. 17 § RB). Om ett föreläggande utfärdas i form av ett elektroniskt dokument ska såväl innehåll som utställare kunna verifieras genom ett visst tekniskt förfarande (6 § ordningsbotskungörelsen). När ett ordningsbotsföreläggande godkänns i närvaro av en polisman finns det därmed mycket goda möjligheter att genom särskilt uppställda kontroller och rutiner säkerställa såväl den misstänktes identitet som andra omständigheter av betydelse för säkerheten, framför allt utfärdare och innehåll. Risken för att någon obehörig av okynne ska godkänna ett föreläggande för någon annans räkning bedöms rent generellt vara mycket liten (jfr liknande resonemang avseende bl.a. överklagande av domstolsavgörande i prop. 1993/94:190 s. 108). När ett ordningsbotsföreläggande godkänns i närvaro av en polisman bedöms denna risk, med hänsyn till de kontrollmöjligheter som finns, så liten att den i det närmaste kan bortses från. Det kan dock vara värt att påpeka att även om ett godkänt föreläggande gäller som lagakraftvunnen dom skulle extraordinära rättsmedel kunna aktualiseras om ett godkännande t.ex. görs av annan än den misstänkte. Sammantaget motiverar varken allmänna säkerhetskrav eller rättssäkerhetsaspekter att samma krav ställs på kvalitetsnivån för underskrift av ordningsbotsföreläggande i närvaro av en polisman som i övriga fall. Enligt regeringens mening bör föreläggande av ordningsbot i sådana situationer därför i stället kunna undertecknas med den enklare formen av elektronisk underskrift. Elektroniskt återtagande av godkännande av Regeringens förslag: En polisman som har möjlighet att ge en misstänkt tillfälle att återta ett godkänt föreläggande av ordningsbot ska få ge denna möjlighet även elektroniskt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 48 kap. 18 § RB följer att en polisman under vissa förutsättningar får ge en misstänkt tillfälle att stryka över ett godkännande av ett ordningsbotsföreläggande. Detta gäller om det i samband med att föreläggandet utfärdats och godkänts konstateras att det innehåller en uppenbar oriktighet avseende annat än ett för lågt ordningsbotsbelopp. En tillämpning av föreskriften förutsätter att åtgärden sker genast samt att polismannen och den misstänkte är överens om den. I sådant fall får den misstänkte stryka över godkännandet varpå polismannen kan återkalla föreläggandet. Ett nytt föreläggande utfärdas därefter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den har tillkommit med anledning av att det visat sig finnas ett behov av viss begränsad rättelsemöjlighet i fråga om godkända ordningsbotsförelägganden (NJA II 1968 s 765). Förarbetena ger dock ingen vägledning i fråga om innebörden av formuleringen stryka över. Någon förändring av bestämmelsen har emellertid inte skett sedan tillkomsten . I enlighet med vad som anförts beträffande begreppet underskrift (se t.ex. avsnitt 7.1) kan innebörden av detta begrepp knappast ha varit någon annan än att det förutsätter penna på papper. Av de föreskrifter som tillämpar för bestämmelsen framgår dessutom att ett föreläggande i förekommande fall ska förses med en anteckning om att det har återkallats enligt föreskriften och en namnteckning av utfärdande polis (19 § RPSFS 2008:1; FAP 261-1). Dessa verkställighetsföreskrifter bekräftar därmed att det är penna på papper som åsyftas och det saknas anledning att nu frångå denna bedömning. Nuvarande utformning av bestämmelsen innebär därmed att den endast omfattar godkännande som undertecknats med penna på papper. En tillämpning avseende sådana godkännanden som enligt förslaget i avsnitt 7.2 får lämnas elektroniskt utesluts därför. Det har inte framkommit något som tyder på att behovet av bestämmelsen inte längre finns eller att det bara skulle omfatta förelägganden på pappersblankett. Bestämmelsen behöver därför anpassas till följd av förslaget i avsnitt 7.2 så att den även omfattar elektroniska godkännanden. Regeringen delar promemorians bedömning att det bör det göras genom att uttrycket stryka över ersätts med det teknikneutrala återta. 2017/18:126 7.4 Ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska få undertecknas elektroniskt Regeringens förslag: Ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska få ges in elektroniskt. En sådan ansökan ska skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift enligt eIDAS- förordningen. Kravet på att ansökan ska ges in i original och kopia samt med två exemplar av bifogade handlingar upphävs. Kravet på skriftlighet behålls men bemyndigandet att föreskriva undantag från kravet upphävs. En möjlighet för vissa ingivare att ge in ansökningar genom ett förenklat förfarande införs i stället genom ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva undantag från underskriftskravet vid elektronisk ansökan. Ett undantag från kravet på egenhändigt undertecknande av stämningsansökan i tvistemål införs för ansökningar i mål som överlämnas till tingsrätt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, däribland , är positiva till eller invänder inte mot förslaget. och ifrågasätter om inte ett undantag från underskriftskravet av stämningsansökan för ansökningar i sådana mål som överlämnas till tingsrätt för tydlighetens skull bör införas i RB i stället för BfL. Skälen för regeringens förslag Av 9 § BfL följer att en ansökan om betalningsföreläggande och handräckning ska göras skriftligen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har dock rätt att föreskriva undantag från skriftlighetskravet, vilket också gjorts för vissa större ingivare (se avsnitt 4.3). En skriftlig ansökan ska enligt 19 § BfL vara undertecknad av sökanden eller hans ombud och ges in till i original vid sidan av en kopia. Ett krav på skriftlighet anses normalt inte utgöra hinder för en digital hantering (se t.ex. avsnitt 7.1). I förarbetena till bestämmelsen i 9 § BfL finns inte heller något uttryckligt uttalande om att kravet skulle ha en sådan innebörd. När skriftlighetskravet infördes var det bärande skälet i stället att inte längre tillåta muntliga ansökningar (prop. 1989/90:85 s. 107). Av förarbetena framgår dock att syftet med bemyndigandet att föreskriva undantag från skriftlighetskravet var att möjliggöra för vissa ingivare att lämna in ansökningar med hjälp av ADB-stöd, dvs. elektroniskt (prop. 1989/90:85 s. 48–50). Det innebär att rätten att föreskriva undantag från skriftlighetskravet, snarare än skriftlighetskravet i sig, får anses innebära att ansökan som huvudregel ska göras i pappersform. Denna uppfattning får också stöd i den bredare formkravsöversyn som genomfördes inom . Skriftlighetskravet ansågs där utgöra hinder för elektronisk kommunikation varför bedömningen gjordes att själva innebörden av begreppet borde ändras (Ds 2003:29 bilaga 2 s. 129 f.). Mot denna bakgrund bör ett skriftlighetskrav i sig inte anses utgöra hinder för ett digitalt förfarande. Med hänsyn till de överväganden som gjordes när möjligheten att föreskriva undantag från skriftlighetskravet infördes, får kravet i BfL ändå i praktiken anses ha fått en sådan innebörd. När det gäller kravet i 19 § BfL på att skriftliga ansökningar ska vara undertecknade och ges in i original kan inledningsvis konstateras att dessa krav inte gäller för ingivare med tillstånd att ge in ansökningar genom ett förenklat elektroniskt förfarande. Sådana ansökningar faller nämligen in under undantaget från skriftlighetskravet och är därmed inte att anse som skriftliga i BfL:s mening. Förarbetena ger ingen närmare vägledning om innebörden av undertecknandekravet eller kravet på att ge in ansökan i original och kopia (se prop. 1989/90:85). I ovan nämnda formkravsöversyn bedömdes dessa krav dock utgöra hinder för en digital hantering och det saknas skäl att nu göra en annan bedömning (Ds 2003:29 bilaga 2 s. 130 och 150). Sammantaget hindrar kraven i BfL på skriftlighet och undertecknande att nuvarande pappershantering ersätts med elektroniska rutiner. Om sådana rutiner ska kunna införas måste formkraven därför, i enlighet med vad som anges i promemorian, antingen tas bort eller anpassas. I likhet med vad som anförs i promemorian, vilket ingen remissinstans har invänt mot, anser regeringen att det saknas skäl att nu överväga att generellt ta bort kravet på underskrift. Syftet med kravet på att ansökan ska ges in i original och en kopia, samt att bifogade handlingar ska ges in i två exemplar, framgår inte av förarbetena. Regeringen delar dock promemorians bedömning att syftet sannolikt måste ha varit att förse med sådana handlingar som myndigheten behövde skicka till svaranden tillsammans med föreläggandet. Något sådant behov finns eftersom myndigheten numera återskapar sådana handlingar som behöver skickas till svaranden genom sitt ärendehanteringssystem. Det saknas därför skäl att behålla bestämmelserna om att ansökan ska ges in i original och kopia samt att bifogade handlingar ska ges in i två exemplar. Dessa krav bör därför upphävas. Kravet på skriftlighet behålls men bemyndigandet att föreskriva undantag från kravet upphävs Det främsta skälet till att skriftlighetskravet i 9 § BfL infördes var att inte längre tillåta muntliga ansökningar (se ovan). Det har inte framkommit några skäl frångå denna ordning och skriftlighetskravet bör därför finnas kvar.