prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — I tidigare studier har de ökade forskningsmedlen lyfts fram som den främsta förklaringen till ökningen av myndighetskapitalet.54 Detta skäl har också lyfts i såväl enkätsvar som intervjuer.55 visar emellertid att ökningen har skett i betydande omfattning även inom utbildning. Enligt de flesta intervjupersonerna är det svårare att motivera uppbyggnaden inom utbildning än den inom forskning eftersom det inom utbildning inte finns samma framtida samfinansieringsbehov och osäkerhet avseende extern finansiering som inom forskning utan utbildningsanslagen ska omsättas i verksamhet,56 eller som en intervjuperson kommenterar: ”Vi får nytt anslag , det ska bara ramla på och det finns inget behov att spara.”57 Även 54Gunnarsson (2013); (2011b). 55Intervju 1 vid , ; intervju 1 och 2 vid ; intervju vid , . 56Intervju 1 vid , ; intervju 1 och 2 vid , . 57Intervju 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? om fritt respektive intecknat kapital visar att den intecknade delen är betydligt större inom forskning än inom utbildning.58 Det är svårt att planera verksamheten inom grundutbildningen som myndighetskapitalet inom utbildning har ökat med (i löpande priser) har intäktsökningen inom utbildning uppgått till (i löpande priser). Detta innebär att drygt hälften av medelsökningen inte omsatts i verksamheten utan blivit kvar hos lärosätena. tolkning är att det inte är ökade medel i sig som är problemet utan att det snarare handlar om svårigheter att planera och anpassa verksamheten till stora och snabba svängningar i medelstilldelningen och i uppdrag. I enkät uppger 19 av 31 lärosäten att svårigheter att anpassa verksamheten till förändringar i de årliga utbildningsanslagen i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning. I de intervjuer har genomfört har tillfälliga utbyggnader av utbildningar, neddragningar, och omfördelningar av resurser mellan lärosäten lyfts fram som exempel på en ryckighet som lett till sämre planeringsförutsättningar inom utbildning och som en förklaring till att kostnader och intäkter inte sammanfallit.59 Det har vid intervjuer framkommit att en anledning till att det finns myndighetskapital inom utbildning är att lärosätena inte har levererat alla utökade ”platser”60 de fått, men att lärosäten tack vare sparade prestationer kunnat avräkna takbelopp och på så sätt fått hem intäkterna.61 Enligt tolkning handlar det om försenad och i vissa fall utebliven verksamhet med oförbrukade anslagsmedel som följd. I intervjuerna framkommer att det framförallt handlar om politiska satsningar på vissa utbildningar, t.ex. lärarutbildningar och vissa vårdutbildningar, där det är svårt att rekrytera lärare och öka antalet studenter.62 På samma sätt som det är svårt att anpassa verksamheten till ökade intäkter är det svårt att snabbt ställa om verksamheten vid nedskärningar, eller som en intervjuperson kommenterar: ”Korta ledtider och stora verksamheter funkar inte riktigt ihop.”63 Vidare upplever lärosätena att det är svårt att förutse antalet helårsstudenter och helårsprestationer i och med att studentefterfrågan starkt påverkas av 58Beräkningen bygger på uppgifter från elva lärosäten, övriga lärosäten har inte lämnat uppgifter uppdelat på fritt och bundet kapital. 59Intervju 2 vid , . 60Vid utbyggnader av högskolan gör staten ofta av pedagogiska skäl en schablonberäkning av utökningen till antal ”platser”, men det finns inget mått på det totala antalet platser. Se t. ex. UKÄ Hur många ”platser” finns det i högskolan? Statistisk analys, /13. 61Intervju 4 vid , . 62Intervju 2 vid , . 63Intervju 5 vid , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konjunktursvängningar och av storleken på de för lärosätet aktuella årskullarna. Även studenternas byte av lärosäte eller avhopp från utbildningar påverkar lärosätenas prognos- och planeringsarbete. Av diagram 9 framgår att ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning vid högskolor och nya universitet har varit nästan lika stor som ökningen av anslagsintäkterna. Den största ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning skedde 2007–2010 och kan till stora delar förklaras av att många lärosäten hade sparade prestationer (framför allt 2004–2005) som de kunde räkna av mot takbeloppet och på så sätt få hem anslagsintäkter utan att ha kostnader för det.64 var det också lågkonjunktur, vilket innebar att söktrycket ökade, och även de lärosäten som inte hade sparade prestationer kunde räkna av takbeloppen fullt ut. Att lärosätena sparar en del av prestationerna eller anslagen möjliggör en viss flexibilitet i planeringen. konstaterar att det vid ett flertal lärosäten i rad uppkommit överskott inom utbildning som de haft överproduktion. Enligt tolkning kan en sådan utveckling tyda på en medveten uppbyggnad av kapitalet, men också på att lärosätets utbildningar kostar mindre än de statliga prislapparna. Diagram 9 Förändring (i löpande priser) av intäkterna av utbildningsanslag respektive myndighetskapital inom utbildning –2016 Källa: samt UKÄ. 64 Möte med , . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? genomgång av de tilldelade medlen inom utbildning –2016 visar att takbeloppen ökade för i stort sett samtliga lärosäten 2007–2010, men har de tilldelade takbeloppen på lärosätesnivå varierat betydligt mer. har det skett tillfälliga utbyggnader, förstärkningar och andra omfördelningar mellan lärosäten, vilket medfört att vid 18 av 31 lärosäten har de tilldelade takbeloppen ökat under vissa år och minskat under andra.65 Detta avspeglas också i utvecklingen av myndighetskapital inom utbildning, som varit något ryckigare än av granskningsperioden (se diagram 3). Regressionsanalysen (se bilaga 4) ger också ett visst stöd för hypotesen att förändringar av utbildningsanslagen har haft en viss betydelse för förändringar av myndighetskapitalet inom utbildning. Ökade forskningsanslag hinner inte förbrukas i samma takt som de tilldelas Även på forskningssidan har lärosätenas intäkter ökat avsevärt 2007–2016. Till skillnad från ökningen inom utbildning har ökningen av forskningsresurserna varit koncentrerad till ett antal lärosäten, vilket också avspeglas i myndighetskapitalets utveckling inom forskning (diagram 10 nedan). En tredjedel av periodens tillskott av forskningsresurser har utgjorts av direkta statsanslag och i enkät har 11 lärosäten, i stort sett samtliga breda etablerade och fackinriktade, angett att ökade forskningsanslag i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat uppbyggnaden av myndighetskapitalet inom forskning. Samma bild framträder också i diagram 10 som visar utvecklingen av forskningsanslag och myndighetskapital inom forskning 2007–2016. Myndighetskapitalet inom forskning har ökat enbart vid de två lärosätesgrupper som haft betydande tillskott av såväl forskningsanslag som externa forskningsmedel. har tidigare konstaterat att oförbrukade forskningsmedel till viss del beror på en ökad koncentration i tilldelningen av forskningsresurser66 och att forskarna inte alltid har möjlighet att expandera forskningen i den takt resurserna tillförs. En del av sparade forskningsanslagen utgörs också av forskarnas/lärosätenas framtida åtaganden inom forskning och forskarutbildning, vilket innebär att en del av myndighetskapitalet inom forskning är intecknat. 65För närmare beskrivning av statens dimensionering av den högre utbildningen se t.ex. UKÄ:s Statistiska analys 2016/4 Fler helårsstudenter – första gången , samt UKÄ:s Årsrapport för universitet oh högskolor 2016. 66Riksrevisionen (2012). 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 10 Förändring (i löpande priser) av forskningsanslagsintäkter och externa bidragsintäkter inom forskning respektive myndighetskapital (MK) inom forskning 2007–2016 Källa: samt UKÄ. Ökade externa forskningsbidrag påverkar indirekt storleken på myndighetskapitalet Två tredjedelar av forskningsresursernas ökning 2007–2016 utgörs av externa forskningsbidrag. Förbrukningen av externa forskningsbidrag är avtalsreglerad, och kräver ofta en samfinansiering från lärosätenas sida. I enkät uppger 12 av 20 lärosäten där myndighetskapitalet ökat inom forskning, att ökad extern forskningsfinansiering i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat uppbyggnaden av myndighetskapitalet på forskarnivå. Överskottet från bidragsfinansierad verksamhet utgör en liten del av lärosätenas myndighetskapital (se avsnitt 2.2.2) men de externa forskningsbidragen påverkar förbrukningen av anslagsmedel och därmed även storleken på myndighetskapitalet. På grund av regelverken kring forskningsbidrag finns det en press på forskarna att i första hand använda externa medel och sedan använda anslag, vilket kan bidra till oförbrukade anslagsmedel inom forskning. Ett ytterligare sätt som externa forskningsmedel påverkar myndighetskapitalet är lärosätenas samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt. Lärosätena använder anslagsmedel för medfinansiering, och när det handlar om fleråriga projekt blir vanligtvis delar av kommande års anslag intecknat för den samfinansiering lärosätet åtagit sig i projektet. Men det kan också förekomma att lärosätena binder upp delar av myndighetskapitalet för att försäkra sig om att R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? medel för samfinansiering finns tillgänglig . Även vid intervjuerna67 har den ökande samfinansieringen lyfts som en förklaring till ökningen av myndighetskapitalet inom forskning.68 Även myndighetskapitalet inom utbildning kan påverkas. Så kan t.ex. vara fallet när en forskare, vars tjänst består av många undervisningstimmar inom utbildning, beviljas ett externt bidrag för ett tidsbundet forskningsprojekt, behöver ersättas med någon som kan ta över undervisningstimmar och detta görs med ”billigare” personal. I det fallet blir personalkostnaderna inom utbildningen lägre, vilket påverkar verksamhetsresultat och därmed myndighetskapitalet inom utbildning. Enligt regressionsanalysen finns ett starkt samband mellan förändringen av forskningsanslag och förändringen av myndighetskapitalet inom forskning (för en närmare beskrivning, se bilaga 4). Även med hänsyn tagen till variationer mellan lärosäten och till variationer inom lärosäten (s.k. fixed-effect regression), finns ett starkt samband mellan utvecklingen av myndighetskapitalet och utvecklingen av anslagen. Det finns även en positiv och statistiskt signifikant samvariation med externa medel (i modellen har använts bidragsintäkter och oförbrukade bidrag som förklarande variabler) men den är ganska måttlig. Det framträder en tydlig bild i intervjuer med lärosätesrepresentanter att den främsta förklaringen till att lärosätena inte hinner förbruka resurser i den omfattningen de tilldelas är svårigheter att rekrytera, vilket är något som gäller båda verksamhetsgrenarna.69 Det handlar dels om bristen på lärare, framför allt disputerade, dels om långdragna rekryteringsprocesser.70 En rekryteringsprocess för en lektor tar och för en professor . Dessa rekryteringssvårigheter resulterar i utebliven eller försenad verksamhet, men de kan också resultera i att verksamheten genomförs men med lägre kostnader än beräknat, t.ex. genom färre undervisnings- eller handledningstimmar. Ett par lärosäten har vid intervjuerna lyft fram att problem uppstår i och med att de utökade utbildningsuppdragen, t.ex. för lärarutbildning, inte följs av ökade intervju 4 vid , . 68Riksrevisionens datainsamling av uppgifter om myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat myndighetskapital kan dock inte bekräfta bilden av omfattande inteckningar för beslutade samfinansieringar. Insamlingen bygger dock på enbart elva lärosäten varav många med relativt liten forskningsverksamhet. 69Intervju 1 vid , ; intervju 1, 2 och 4 vid ; intervju 2 vid . 70Intervju 1 vid , ; intervju 1 och 2 vid ; intervju 5 vid , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det gör det svårt att attrahera personal eftersom de flesta lärare vill ha en viss del forskning i sin anställning, vilket också bedöms som en förutsättning för att säkerställa forskningsanknytningen i grundutbildningen.71 Bundenhet till respektive verksamhetsgren upplevs som ett problem Myndighetskapitalet är bundet till respektive verksamhetsgren, vilket enligt lärosätenas enkätsvar i stor utsträckning påverkat möjligheten att förbruka. Bundenhet till respektive verksamhetsgren har också varit ett återkommande tema i intervjuer med lärosätena. Lärosätena upplever att det är ett stort hinder att kapital inte får flyttas mellan olika verksamhetsgrenar. Vissa satsningar, där myndighetskapitalet planeras att användas, avser både utbildning och forskning, vilket gör att det är svårt att dra en skarp gräns. Det finns en oro för att använda kapitalet fel, dvs. att kapital tillhörande en verksamhetsgren används för en annan.72 visar att många lärosäten har ett betydande myndighetskapital enbart inom en verksamhetsgren, vilket förklarar lärosätenas upplevda problem med att göra verksamhetsövergripande satsningar med myndighetskapital. Företrädare för lyfter dock att lärosätena själva avgör vad som är forskning respektive utbildning och var kostnaderna faller.73 3.1.2 Avgiftsfinansierad verksamhet går med överskott Även om myndighetskapitalet inom avgiftsfinansierad verksamhet är förhållandevis litet – av det samlade myndighetskapitalet – finns en tydlig trend med ökande överskott vid många lärosäten, vilket framgår av som redovisades i kapitel 2. Det finns svårigheter i att uppnå målet om full kostnadstäckning Enligt det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor får lärosätena ta ut och disponera avgifter för de verksamheter som beskrivs i bilaga 4 till regleringsbrevet. Lärosätena får själva bestämma avgifternas storlek. Om regeringen inte har föreskrivit något annat ska avgifter enligt 5 § i avgiftsförordningen (1992:191) beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, dvs. Det har tidigare konstaterats att universitet och högskolor inom avgiftsfinansierad verksamhet med krav på full kostnadstäckning har byggt upp överskott som är 71Intervju 1 vid , ; intervju 2 vid , . 72Intervju 1 vid , ; intervju 4 vid , . 73E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? stora i förhållande till omsättningen.74 I en tidigare rapport har gjort bedömningen att för högt satta avgiftsnivåer, bl.a. inom uppdragsutbildning, medför avvikelser från principen om full kostnadstäckning, vilket leder till ineffektiv resurshushållning.75 rapporter76 har bekräftat att lärosätena tycker att prissättningen är svår, vilket också bekräftas av några av de intervjuer genomfört.77 Även UKÄ:s uppföljning av uppdragsutbildning visar att några lärosäten anser att kravet på full kostnadstäckning när det gäller avgifter för uppdragsutbildning innebär vissa problem.78 Vid intervjuer med lärosätena har ett par lärosäten lyft att stora mångåriga uppdragsutbildningar från statliga myndigheter, exempelvis uppdrag (t.ex. rektorsutbildning och Lärarlyftet) kan vara svåra att prissätta.79 UKÄ:s uppföljning, baserad på lärosätenas årsredovisningar, av den avgiftsfinansierade verksamheten för tredjelandstudenter visar att det numera är flera lärosäten som har överskott även inom denna verksamhet.80 Enligt bör denna utveckling följas upp med tanke på att ett eventuellt överuttag i dessa fall drabbar den enskilda studenten som får betala för mycket för sin utbildning. Kontroll av avgifter genomförs i begränsad utsträckning ESV har möjlighet att följa upp lärosätenas avgiftssättning, men det genomförs i begränsad utsträckning. Alla statliga myndigheter, inklusive lärosäten, ska enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) samråda med ESV om de avgifter de tar ut, eller planerar att ta ut. ESV har dock rätt att medge undantag från samrådsskyldigheten, vilket lärosätena också nyttjat i allt större utsträckning. 81 I några fall har dock ESV beviljat undantag utan att lärosätet ansökt om det.82 har antalet lärosäten som beviljats undantag ökat från 11 till 21 lärosäten, och inget lärosäte har nekats undantag.83 I samrådet för just lärosäten granskas dock inte de direkta avgifterna, utan ESV granskar den kalkylmodell som samtliga lärosäten använder sig av. Att samtliga universitet och högskolor under 74Riksrevisionens årliga rapport ; årliga rapport . 75Riksrevisionen (2011c). 76UKÄ (2017); UKÄ (2012). 77Intervju 3 vid , . 78UKÄ (2016b). 79Intervju 2 vid , ; intervju 3 vid , . 80UKÄ (2017). 81Intervju med företrädare för , . 82E-post från ESV, . 83E-post från ESV, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har implementerat SUHF-modellen är också, enligt ESV, förklaringen till det ökade antalen undantag.84 Enligt ESV tar de i sina bedömningar hänsyn till storleken på underskott respektive överskott. 85 Om över- eller underskottet överstiger av omsättningen kommenteras detta ofta i samrådsyttrande även i de fall när ett undantag från samrådsskyldigheten beviljas.86 genomgång av överskottens storlek vid de beviljade lärosätena visar att även lärosäten som enligt har stora överskott (av omsättningen) inom avgiftsfinansierad verksamhet förekommer bland dem som beviljats undantag. Enligt ESV:s föreskrifter till 7 § i avgiftsförordningen (1992:191) ska samrådet ske i förväg. Regeringen har dock tagit upp att ESV har haft svårt att ta ställning till avgifterna i förväg, och lyft som förslag att avgifterna i stället borde eftergranskas.87 Någon sådan förändring har dock inte skett, utan i stället har fler undantag beviljats. 3.2 Lärosätenas interna organisering och styrning Nedan beskrivs faktorer avseende lärosätenas interna organisering och styrning som påverkar myndighetskapitalet 3.2.1 Medveten uppbyggnad av myndighetskapitalet En del av myndighetskapitalet har medvetet byggts upp av lärosätena. Den medvetna uppbyggnaden har i mycket eller ganska stor utsträckning påverkat ökningen av myndighetskapitalet vid nästan hälften av lärosätena (15 av 31 lärosäten).88 Det är framför allt högskolor och nya universitet som anger att en medveten uppbyggnad i stor utsträckning har påverkat ökningen inom utbildning, medan den medvetna uppbyggnaden inom forskning har varit mer framträdande vid breda etablerade och fackinriktade universitet. Den medvetna uppbyggnaden har bidragit till ökningen av myndighetskapitalet vid något fler lärosäten (12 av 31) under första halvan av granskningsperiod än under den andra (9 av 31). En möjlig förklaring kan vara att uppbyggnaden ägde rum för att skapa en buffert och att lärosätena därefter inte sett något behov av en fortsatt uppbyggnad. 84Under perioden –2016 har samtliga statliga universitet och högskolor implementerat SUHF- modellen, vilket är en redovisningsmodell för beräkning av indirekta kostnader. Modellen syftar till att uppnå till rättvisande redovisning och kalkylering samt medverka till bättre uppföljning av full kostnadstäckning vid högskolornas olika verksamheter. 85Intervju med företrädare för , . 86E-post från ESV, . 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, s. 95. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Även om anledningarna till att medvetet spara medel och därmed bygga upp myndighetskapital kan variera mellan lärosäten (diagram 11) brukar det från lärosätenas sida ofta anges två huvudsakliga motiv: dels att täcka oförutsedda händelser , dels att kunna göra strategiska satsningar som inte ryms inom den löpande verksamheten.89 Diagram 11 Svar på frågan: ”Om ni har svarat att myndighetskapitalet på ert lärosäte byggts upp medvetet –2016, i vilken utsträckning har uppbyggnaden motiverats av följande skäl? (Flera alternativ möjliga)”, antal lärosäten som svarat anges i staplarna Skapa ekonomisk buffert för att kunna hantera olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten Skapa utrymme för framtida avskrivningar Skapa utrymme för ökade driftkostnader Skapa utrymme för framtida strategiska satsningar Skapa utrymme för framtida samfinansieringar Källa: enkätundersökning. Buffert inför en osäker framtid Cirka hälften av lärosätena har angett att uppbyggnaden i mycket stor eller ganska stor utsträckning motiverats av behovet av en ekonomisk buffert för att kunna hantera olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten, exempelvis förändringar i anslagsfördelningen, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa medel.90 Även i intervjuer har lärosätenas behov av en ekonomisk buffert varit ett återkommande tema. De måltal för myndighetskapitalet som lärosätena satt upp (se kapitel 4) kan enligt tolkning indikera vad som upplevs som önskvärt eller nödvändigt. Enligt lärosätenas enkätsvar har 12 av 26 lärosäten angett att de tagit hänsyn till 89Gunnarsson (2013). 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N riskanalyser om lärosätets intäkter och finansiering när de satt sina måltal för myndighetskapital. Vid intervjuerna har det dock framkommit att det inte finns någon särskild beräkning eller ”vetenskap” bakom den konkreta målnivån, utan lärosätena har utgått från någon form av rimlighetsbedömning. 91 Enligt är det inte heller tydligt om lärosätena tagit hänsyn till hur stor del av den önskade nivån på myndighetskapitalet som avser en buffert respektive den del som är intecknat för framtida åtaganden/kostnader i form av till exempel samfinansiering. Ofta hänvisas till det tidigare återrapporteringskravet i regleringsbrevet, om att myndighetskapital skulle redogöras för, som utgångspunkt för satt måltal. Den medvetna uppbygganden av en ekonomisk buffert är enligt mer motiverad inom forskning med tanke på den relativt stora andelen externfinansiering. Inom utbildning har lärosäten en viss möjlighet att jämna ut fluktuationer och mildra effekterna av nedgångar i studentantalen inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem med möjligheterna för överproduktion och anslagssparande. Enligt företrädare för förekommer det att lärosäten planerar för full verksamhet när de lägger sin budget men att de i själva verket har vakanser på personalsidan och att det därför blir överskott.92 Även vid intervjuerna har det framkommit att det finns en tendens att överbudgetera personalkostnaderna, genom att budgetera för en hundraprocentig täckning under hela året.93 Enligt lärosätena är försiktighet en del av kulturen på lärosätena, vilket till viss del kan förklaras av tidigare neddragningar och indragningar. Många lärosäten hade stora ekonomiska problem i mitten av förra decenniet, vilket ledde till en insikt att lärosätena behövde bygga upp en buffert enligt företrädare för Utbildningsdepartementet.94 Även (återkommande) omorganisationer kan enligt lärosätena skapa en försiktighet och ett ”bufferttänkande”. Men en försiktig budgetering kan också ses som ett tecken på ansvarstagande, framhåller en intervjuperson.95 Buffert för strategiska satsningar Lärosätena anger också att de bygger upp kapital för att möjliggöra strategiska satsningar som inte kan komma till stånd inom ramen för den löpande 91Intervju 1 vid , ; intervju vid , . 92Intervju vid , . 93Intervju 1 vid , . 94Intervju med , . 95Intervju 5 vid , . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? finansieringen.96 Det kan t.ex. handla om uppbyggnaden av nya forskningsmiljöer eller nya anläggningar eller utvecklingar av nya eller befintliga utbildningsprogram. Exempelvis har Kungl. och sparat medvetet inför nybyggnation och flytt.97