prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Enligt utgör utredningens betänkande inte ett fullgott beslutsunderlag för att införa en vinstbegränsning för företag som bedriver välfärdsverksamhet. pekar på att konstruktionen för vinst- begränsning riskerar att leda till gränsdragningsproblem och rättsosäkerhet i redovisnings- och revisionshänseende; vidare att det bl.a. inte klarlagts i vilken utsträckning företag kan komma att lämna marknaden och i vilken utsträckning det finns beredskap och kapacitet hos det allmänna för att kompensera för bortfall av välfärdsproduktion hos privata företag. pekar också på att förslagen utgör ett stort avsteg från grundläggande principer som gäller för svensk bolagsrätt och att det fram- står som särskilt angeläget att konsekvensanalysen är grundlig. framför att utredningens proportionalitetsbedömning av förslaget är bristfällig och att såväl allmänintresse som problem- beskrivning är otydligt formulerade. Det går därmed inte att avgöra om förslaget är proportionerligt. anser att det inte går att göra någon bedömning av de samhällsekonomiska eller offentligfinan- siella effekterna utifrån det underlag som utredningen redovisar. Stats- kontoret anser att utredningen inte presenterat något underlag som gör det möjligt att bedöma om nyttan med dess förslag står i rimlig proportion till de möjliga konsekvenserna. anser att förslaget i praktiken utgör ett vinstförbud för enskilda bolag och att det är en ineffektiv åtgärd vars konsekvenser är otillräckligt utredda. Dessa och andra myndigheter framför också detaljerade synpunkter kring osäkerheten av effekterna av olika delar av vinsttaket som det närmare utformats. Enligt Lagrådets bedömning är denna kritik inte ogrundad. Fråga är om att införa en ny typ av reglering som inte tidigare prövats. Enligt utredningens förslag, och enligt lagrådsremisen, ska vinstbegränsningsmodellen införas i full skala utan något slags tester i verkligheten. Konsekvenserna av om utredningen missbedömt verkningarna av vinstbegränsningar kan uppenbarligen bli högst oönskade. Trots den omfattande kritiken mot underlag och analys läggs utredningens förslag nu fram utan ytterligare utredningsinsatser, utom vissa uppdater- ingar. Den ändring som i övrigt gjorts är att lagrådsremissen inte omfattar hälso- och sjukvården, där det i remissen anges att det behöver utredas vidare vilken reglering som behövs för att säkerställa att skattemedel an- vänds på avsett sätt. Dessutom aviseras som tidigare nämnts ett kommande förslag om en viss justering framför allt vad gäller idéburna organisationer. Både när det gäller konsekvensanalysen och utformningen av detaljerna kring vinstbegränsningen får, sammanfattningsvis, det nu framlagda förslaget anses ofullständigt som beslutsunderlag. Lagrådets granskning ska enligt 8 kap. 22 § 4 regeringsformen avse om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. Den bedömningen görs i lagrådsremissen att en reglering av vinsterna i välfärden bör införas. De syften som anges i remissen och de problem som förslagen ska komma till rätta med betecknas i påfallande hög utsträckning som risker för vissa negativa konsekvenser av dagens ordning; det sägs inte att dessa negativa konsekvenser föreligger. Så anges beträffande syftena med förslaget bl.a. följande. Förekomsten av företag som ytterst syftar till att generera vinst medför enligt regeringens bedömning att det har införts incitament i välfärden som riskerar att komma i konflikt med de mål som satts upp för skola, vård och omsorg. Genom att tillåta obegränsade vinstuttag i välfärden ökar också risken för att oseriösa aktörer försöker tillskansa sig medel som är avsedda för välfärden. Att införa en reglering så att eventuella överskott som härrör från offentliga medel huvudsakligen ska återföras till den verksamhet de var avsedda för kan stärka förtroendet för privata aktörer samt tilltron till välfärdssystemet i stort. Det finns en risk att välfärdens legitimitet under- mineras om stora delar av de offentliga resurserna tas ut från välfärden och delas ut till ägarna av de privata företagen. Bland annat medför svårigheten med att mäta alla aspekter av kvaliteten i tjänsterna en risk för att aktörer enbart fokuserar på sådan kvalitet som mäts och följs upp och att det upp- står en brukarselektering med negativa konsekvenser. Regeringen bedöm- er att nuvarande system har bidragit till segregation. Regeringen bedömer också att de starka finansiella drivkrafter som är förknippade med vinst- syftande aktörer gör att dessa problem och risker förstärks genom att de skapar incitament att prioritera lönsamma grupper med mindre behov, på bekostnad av dem med större behov, i strid med intentionerna i lagstift- ningen. En vinstbegränsning skulle innebära förutsättningar för en mer till- itsbaserad styrning, eftersom det redan skulle finnas ett system för att säkerställa att pengarna används i verksamheten. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en reglering som motverkar incitamenten till vinstuttag ur verksamheten kan leda till ett minskat behov av detaljreglering av väl- färdssektorn. En sådan reglering skulle därmed ge förutsättningar för en bättre, mer tillitsbaserad och ändamålsenlig styrning av välfärden. Regeringen anser att en fortsatt utveckling mot allt större vinstsyftande aktörer riskerar att leda till en allt större likriktning, vilket riskerar att minska mångfalden för brukarna. En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss, och som har tagit ställning till bedömningen, delar inte denna. Många remissinstanser är inte övertygade om att en vinstreglering är det mest ändamålsenliga sättet att åtgärda de risker som har identifierats, och många instanser har påtalat att mindre ingripande åtgärder hade kunnat vidtas. Några mera utförliga överväganden om andra sätt att åtgärda de angivna riskerna eller vissa av dem eller varför andra alternativ inte har prövats, har inte redovisats i lagrådsremissen. Det övergripande syftet med förslaget är som Lagrådet uppfattar det att stärka förtroendet för välfärdssystemet. Detta ska ske genom de föreslagna vinstbegränsningarna. Ett stort antal remissinstanser har ansett att det då inte längre blir möjligt eller mycket svårt att bedriva privat verksamhet på välfärdsområdet och uttryckt farhågor för att många sådana verksamheter kommer att läggas ned. Det framgår av konsekvensanalysen att cirka 3 500 företag och eko- nomiska föreningar omfattas av förslaget och att det där sysselsätts cirka 230 000 personer. Antalet människor som drar nytta av företagens och föreningarnas välfärdstjänster har inte redovisats eller uppskattats, men antalet elever, vårdtagare och brukare bör rimligen vara betydligt fler än så (det har vid föredragningen upplysts om att cirka 250 000 elever i grund- och gymnasieskolan berörs). Inom vissa sektorer är det en stor andel privata företag. På t.ex. assistansmarknaden anordnar privata utförare assistans åt närmare tre fjärdedelar av alla brukare. Regeringen gör bedömningen att huvuddelen av de företag och organ- isationer som bedriver välfärdsverksamhet kommer att vara intresserade av att göra det även efter att den föreslagna regleringen införs men att det finns en grupp av företagare och ägare som inte kommer att vara det. Regeringen bedömer dock att det inte är troligt att väl fungerande verksamheter med en stabil brukargrupp kommer att avvecklas till följd av utredningens förslag. Däremot är det enligt regeringen mer troligt att ägarbyten kommer att ske. Vad dessa bedömningar, som självfallet är mycket svåra att göra, grundas på är inte tydligt angivet. Enligt Lagrådets mening finns det anledning att ifrågasätta om ens hjälpligt säkra sådana slutsatser kan dras av det material som lagts fram. Regeringen har valt bort möjligheten att inledningsvis begränsa förslaget till någon viss sektor för att vinna kunskap och erfarenhet av hur marknaden kan tänkas agera. I stället lämnas nu ett förslag som berör ett stort antal företag och som ska börja gälla . Även om bedömningen att huvuddelen av de företag och organisationer som bedriver välfärdsverksamhet kommer att vara intresserade av att göra det även fortsättningsvis skulle vara riktig, kvarstår en osäkerhet om hur stor den del som inte utgör huvuddelen är och hur dessa företag kommer att agera. Det kan inte uteslutas att ett stort antal vårdtagare och brukare jämte deras anhöriga samt ett stort antal elever och föräldrar på olika sätt kommer att drabbas negativt av t.ex. nedläggningar, överlåtelser och organisationsförändringar. Om dessa och andra människor i sådant fall får ett ökat förtroende för välfärdssystemet är inte självklart och riskerar att förvandlas till motsatsen. Enligt Lagrådets mening är det oklart om lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. Kommunerna sköter på den kommunala självstyrelsens grund bl.a. de angelägenheter som anges i lag. Det gäller även de nu aktuella verksam- hetsområdena inom socialtjänst, assistans och skola. Lagstiftningen innebär att sätter ramarna för det kommunala själv- bestämmandet, men inom dessa ramar har kommunerna att på bästa sätt avgöra hur verksamheten ska utformas. Det står klart att kommunernas rätt till självstyre på de aktuella välfärds- områdena fått till följd att verksamheten utformats på högst olika sätt i olika delar av landet. Det framgår också av lagrådsremissen, och av remissynpunkterna, att det finns kommuner där i stort sett all förskole- verksamhet eller hemtjänst sker i regi medan det i andra kommuner råder motsatt förhållande, vilket kan innebära att t.ex. all äldre- omsorg i kommunen sköts av privata utförare. Vid remissbehandlingen har det från många håll framförts farhågor för att vinstbegränsningsreglerna, som de utformats, i praktiken innebär ett stopp för privata utförare. Om detta visar sig vara riktigt kan det bli problem- atiskt för många kommuner, som då inte skulle kunna ordna omsorg och skolverksamhet på det sätt som bedömts som mest lämpligt. I lagrådsremissen gör regeringen emellertid den bedömningen att huvud- delen av välfärdsföretagen kommer att vara intresserade av att fortsätta, och att det inte är troligt att väl fungerande verksamheter kommer att avvecklas. Enligt Lagrådets mening finns det dock som nämnts anledning att ifrågasätta om ens hjälpligt säkra sådana slutsatser kan dras av det material som lagts fram. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. I förarbetena till bestämmelsen betonas vikten av att det i lagstiftnings- processen görs noggranna analyser av den påverkan som olika förslag har på den kommunala självstyrelsen och i vad mån skälen för en tänkt reg- lering motiverar det intrång i självstyrelsen som regleringen innebär. Det framhålls att detta innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Om det finns olika möjligheter att nå samma mål bör med hänsyn till den kommunala självstyrelsen den reglering väljas som lägger minst band på självbestämmanderätten. Det ska alltså göras en proportionalitetsbedömning inriktad på nödvändig- heten av en föreslagen inskränkning i självstyrelsen. Lagrådets granskning ska ta sikte på frågan om en fullgod prövning av självstyrelseintressena skett. I lagrådsremissen finns en kortfattad bedömning av frågan (avsnitt 6.6). Där framhålls att förslaget får anses innebära ett visst ingrepp i själv- styrelsen. Mot bakgrund av den nuvarande omfattande lagregleringen är påverkan på självstyrelsen dock mycket begränsad. Förslaget påverkar inte kommunernas organisationsfrihet. Mot bakgrund av de problem som nuvarande ordning medför bedömer regeringen att vinsttaket utgör ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt Lagrådets mening kan denna proportionalitetsbedömning ifråga- sättas. De nuvarande möjligheterna för kommunerna att ordna verksam- heten efter vad som befunnits lämpligt har medfört att mycket olika modeller valts. Om det skulle visa sig riktigt att de föreslagna reglerna kraftigt kommer att inskränka tillgången till enskild företagssamhet inom de aktuella välfärdsområdena, innebär detta i praktiken ett mycket betyd- ande ingrepp i självstyrelsen. Kommunernas frihet att organisera verksam- heten kommer att påverkas starkt. Detta gäller oavsett att andra aspekter på verksamheten redan är lagreglerade. Fråga är då om ingreppet är proportionerligt. Det innebär ytterst en avväg- ning mot möjligheterna att genom andra slags åtgärder uppnå de syften Vad som framför allt aktualiserats är den alternativa möjlig- heten att ställa upp kvalitetskrav på privata aktörer. Detta avfärdas av och i lagrådsremissen, men ett stort antal remiss- instanser framför att detta vore en mera närliggande möjlighet som borde utredas ytterligare. Med tanke på komplexiteten och de svårbedömda effekterna av det nu framlagda förslaget, hade det enligt Lagrådets mening varit motiverat att som ett alternativ till vinstbegränsningen också ta fram ett alternativ som vid proportionalitetsprövningen kunde ha utgjort ett jämförelseobjekt. En fråga som också kan ställas är hur remissens lagförslag förhåller sig till bestämmelsen i 2 kap. 17 § regeringsformen om skydd för näringsfriheten. Enligt första stycket i den bestämmelsen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bl.a. följande (prop. 1993/94:117 s. 51 f.). Skyddet har utformats så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas inne- bära att alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar ska bestämmelsen förhindra att någon enskild ekonomiskt ska gynnas på någon annans bekostnad. Det finns relativt omfattande regleringar på närings- och yrkesfrihetens område. Dessa har tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det finns därutöver bestämmelser om kompetens eller vissa krav för att en person ska få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Sådana begräns- ningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. Det slutliga ställnings- tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Väl förankrad i praxis är också en proportionalitetsprincip av innebörd att ett ingrepp inte får vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja. Vissa remissinstanser har satt i fråga om den föreslagna regleringen är i överensstämmelse med 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen och efterlyst en mer djupgående analys av detta. Det är endast beträffande det specifika kravet på att verksamheten måste bedrivas av en juridisk person som regeringen uttryckligen tar ställning till frågan om förslaget är en inskränkning av näringsfriheten och anser att så är fallet. Regeringen anför i denna del att syftet med kravet är att minska risken för kringgående av den reglering som ska säkerställa att offentliga medel huvudsakligen används till den verksamhet de är avsedda för. Detta syftar i sin tur till att skapa förutsättningar för att utveckla verksamhetens kvalitet och att stärka tilltron till välfärdssystemet i stort varför regeringen anser att det är ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i den nämnda bestämmelsen i regeringsformen. I övrigt finns endast skrivningar som i mycket allmänna ordalag kan anses berör frågan om förslagets förenlighet med den grundlagsreglerade när- ingsfriheten. Regeringen anför att en reglering av vinster i välfärden är nödvändig för att skydda angelägna allmänna intressen och proportion- erlig i förhållande till syftet. Förekomsten av vinstintresse inom välfärden har gett upphov till ett antal problem och riskerar att underminera den svenska modellen. För att uppnå syftet att tillgodose befolkningens behov av utbildning, folkhälsa och social trygghet har regeringen som centralt mål att upprätthålla förtroendet för välfärdssektorn och därmed skydda den svenska modellen med dess solidariska finansiering och för- delning efter behov. Regeringen bedömer att inget av två angivna alt- ernativ – att endast tillåta icke-vinstsyftande aktörer att ta emot offentlig finansiering eller att uppställa olika former av kvalitetskrav – är en fram- komlig väg, och att en reglering av vinsterna i välfärden är det alternativ som bäst tillgodoser de syften som avses. Regeringen anser sammanfatt- ningsvis att införandet av den föreslagna regleringen är den mest ända- målsenliga lösningen på problemen och som även möjliggör för utländska associationsformer att bedriva välfärdsverksamhet i med offentlig finansiering på samma villkor som svenska aktörer. Enligt Lagrådets mening saknas en tillräckligt djupgående analys av förslagets förenlighet med näringsfriheten. Det kan självfallet diskuteras om den föreslagna regleringen över huvud taget innebär en begränsning i rätten att driva näring. Det skulle naturligtvis kunna hävdas att den ekonomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen inte träds för när eftersom alla har möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs upp. Å andra sidan anges i de tidigare redovisade förarbetena att tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som Fri- och rättighetskommittén i detta sammanhang hade nämnt i sitt betänkande (SOU 1993:40). Kommittén hade nämnt säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskydds- intressen. Vidare hade den tagit upp bestämmelser om kompetens och vissa krav för att en person ska få utföra ett visst yrke samt att i vissa fall näringsidkares ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Det kan konstateras att de inskränkningarna som följer av den föreslagna regleringen är av en helt annan karaktär. Det är förenat med risker att införa en reglering såsom den föreslagna utan en mer djupgående analys av de konstitutionella frågorna. Enligt Lagrådets mening bör en sådan analys göras i fortsatt beredningsarbete. I det andra ledet i första stycket i 2 kap. 17 § regeringsformen slås fast att inskränkningar i näringsfriheten aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Denna del av bestämm- elsen finns särskild anledning att analysera inför att regeringen, såsom förutskickat, återkommer med en justering av den föreslagna regleringen som innebär att idéburna aktörer kommer att undantas från vissa av de föreslagna kraven. Mot bakgrund av vad som anförts under rubrikerna Beredningsunderlaget, Uppnås syftet?, Den kommunala självstyrelsen och Näringsfriheten finner Lagrådet att de remitterade förslagen inte är ägnade att läggas till grund för lagstiftning. Beträffande utformningen av de remitterade lagförslagen i vissa delar vill Lagrådet ändå anföra följande. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken får assistansersättning betalas ut till en enskild juridisk person endast om denne har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Detta gäller i princip all assistans som utförs efter ikraft- trädandet. Om den juridiska personen redan utfört assistans åt den försäkrade, kan den offentliga finansieringen dock fortsätta tills vidare men ansökan om tillstånd måste då sökas . Detta innebär att de försäkrade som inte tidigare haft assistans inte kan välja att få assistans från en enskild anordnare, och vidare kan den som redan haft assistans då inte heller byta till en ny enskild anordnare. Hur sådana begränsningar kan komma att gälla beror på hur den nya tillståndsprövningen kan komma att ta. Det finns ingen bedömning av vilka konsekvenser begränsningarna kan komma att få. Enligt Lagrådets mening bör övergångsregleringen övervägas ytter- ligare. Förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Enligt föreslagna 23 j § ska den som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering kontinuerligt lämna in årsredovisningar till Inspektionen för vård och omsorg. Detta gäller även om den juridiska personen inte har skyldighet enligt årsredovisningslagen (1995:1554) att upprätta en sådan Emellertid bör det enligt remissen också, i avsikt att under- lätta tillsynsmyndighetens arbete, kunna införas bestämmelser om att viss ekonomisk information som inte framgår av årsredovisningen lämnas regelmässigt och redovisas särskilt. I 13 § föreslås därför ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur den som har till- stånd att ta emot offentlig finansiering ska redovisa att förutsättningarna enligt de nya 23 c–23 k §§ är uppfyllda, dvs. hur tillståndshavaren ska styrka att offentliga medel, utöver högsta tillåtna rörelseresultat, endast används i verksamheten, att inga otillåtna värdeöverföringar sker, osv. Föreskrifterna ska kunna innebära att information om t.ex. hyres-, leasing- eller andra kontrakt eller enskilda befattningshavares löner kan begäras in kontinuerligt, om detta bedöms nödvändigt för en fungerande tillsyn. Verksamhetens ekonomi kan också behöva följas upp på enhetsnivå; det kan vara nödvändigt att regelmässigt begära in organisationsscheman eller likande och det kan finnas behov av information om affärer med när- stående (remissen avsnitt 4.8.3). Hur omfattande redovisningskraven på de enskilda kan komma att bli synes vara svårbedömt. De restriktioner för användning av offentliga medel som ställs upp i 23 c–23 i §§ är komplicerade och en effektiv kon- troll av att restriktionerna följs kan bli problematisk. Det finns en uppenbar risk för att anordnarna kan behöva redovisa för sin verksamhet på ett sätt som både är resurskrävande och integritetskänsligt. Enligt Lagrådets mening är det nödvändigt att dessa aspekter tas med vid den samlade bedömningen av om vinstbegränsningsreglerna är proportionerliga mot de övergripande allmänna mål som enligt remissen ska uppnås. Den insikt i gällande föreskrifter som krävs i paragrafens föreslagna andra stycke ska enligt uttalande i remissen om ökade tillståndskrav finnas hos den samlade företrädarkretsen och inte nödvändigtvis – som i fråga om lämplighetsprövningen enligt tredje stycket – hos var och en av dem. Detta bör framgå av lagtexten, t.ex. genom att ”sammantaget” infogas före orden ”genom erfarenhet”. I paragrafen föreskrivs att i den juridiska personen får det endast bedrivas verksamhet som omfattas av krav på tillstånd att ta emot offentlig finans- iering enligt denna lag, socialtjänstlagen eller skollagen. Avsikten är att det i den juridiska personen ska få bedrivas verksamhet som finansieras genom assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken. I 51 kap. 16 § tredje stycket socialförsäkringsbalken anges att assistans- ersättning inte betalas ut om assistansen har utförts av någon som är en enskild juridisk person och som vid utförandet av assistansen saknade till- stånd att ta emot offentlig finansiering enligt 23 c § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.