prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — 2017/18:216 tionsavgiften beräknad utifrån omsättning, när den juridiska personen ingår i en koncern, bör bestämmas utifrån sådan omsättning på koncern- nivå som motsvarar den typ av omsättning som den juridiska personen Utifrån befintliga redovisningsregler kan det finnas tre typer av om- sättning: omsättning från verksamhet som redovisas enligt årsredovis- ningslagen, omsättning från verksamhet som redovisas enligt lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag och omsättning från verksamhet som redovisas enligt lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. De sanktionsavgifter som föreslås i denna proposition bör bestämmas på samma sätt. Det är således verksamheten som är föremål för ingrip- ande som bör avgöra vad som är den relevanta omsättningen på koncern- En annan sak är att posterna för beräkning av omsättningen måste hämtas ur koncernredovisningen för det yttersta moderföretaget. denna redovisning bör således hämtas de intäktsposter som motsvarar den typ av verksamhet som bedrivs av det företag som sanktionen ska Detta bör framgå i den nya lagen om försäkringsdistribution genom att det anges att det är ”motsvarande” omsättning på koncernnivå som, i tillämpliga fall, ska ligga till grund för beräkningen. Som redogörs för ovan finns i lagen om försäkringsförmedling en be- stämmelse som tar sikte på en situation där överträdelsen har ägt rum under en försäkringsförmedlares eller ett försäkringsföretags första verk- samhetsår eller en situation där uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (8 kap. 13 § andra stycket). I ett sådant fall får en uppskattning av omsättningen göras. direktivet utgör inte något hinder mot att den bestämmelsen förs över till den nya lagen om försäkringsdistribution. I försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 33.2 e och f) uttrycks sanktionsavgiften i euro. När det gäller sanktionsavgifter för både fysiska personer (se avsnitt 12.2.6) och juridiska personer anges att för medlems- stater vars valuta inte är euro, ska motsvarande värde i nationell valuta dagen för direktivets ikraftträdande tillämpas. Det innebär att den valuta- kurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor gjordes, när det gäller en ändring av insättningsgarantins täcknings- belopp, bedömningen att den s.k. mittkursen som fastställs av (Stockholmsbörsen) bör användas (se prop. 2010/11:23 s. 13 f.). Det är även denna mittkurs som tillämpas för om- räkning av sanktionsavgiften för fysiska personer enligt kapitaltäcknings- direktivet (prop. 2014/15:57 s. 46). Det är därför lämpligt att tillämpa mittkursen för omräkning av sanktionsavgiften även enligt försäkrings- I försäkringsdistributionsdirektivet anges inte något lägsta belopp för Det bör dock finnas en begränsning av sanktionsav- giftens storlek även i lagen om försäkringsdistribution. lagen om försäkringsförmedling (8 kap. 13 §) om att avgiften ska uppgå till lägst bör därför föras över till den nya lagen. Även i den nya lagen om försäkringsdistribution bör anges att sank- tionsavgifter som beslutas för juridiska personer ska tillfalla staten. Med anledning av det som Svensk Försäkring påpekar om att Prop. 2017/18:216 försäkringsdistributionsdirektivet enbart ställer krav på sanktionsavgifter vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter och enbart vid brott mot uppförandereglerna i kapitlen V och VI i direktivet, redo- visas skälen för att införa generella ingripandebestämmelser mot försäkringsdistributörer som är juridiska personer i avsnitt 12.1.1 ovan (se under rubriken och genomförandet i svensk rätt). I avsnitten 12.2.13 och 12.2.14 föreslås att även ska kunna ingripa genom sanktionsavgift mot vissa utländska försäk- ringsdistributörer, vilket bör anges i bestämmelserna i lagen om försäk- ringsdistribution som avser sanktionsavgift. vid framför att för- slaget indirekt aktualiserar frågor om bl.a. ansvarsförsäkring av sank- tionsavgift och föreslår att det därför ska göras en översyn av försäkringsavtalslagen eller försäkringsrörelselagen. Regeringen anser emellertid att en sådan översyn inte är en fråga som bör behandlas inom ramen för nu aktuellt lagstiftningsärende. 12.2.8Sanktionsavgift mot försäkringsdistributörer som är fysiska personer Regeringens förslag: ska ingripa mot en svensk försäkringsdistributör som är en fysisk person eller en EES- försäkringsförmedlare som står under inspektionens tillsyn enligt en internationell överenskommelse genom sanktionsavgift, om distribu- tören har åsidosatt sina skyldigheter enligt lagen om försäkrings- distribution eller andra författningar som reglerar försäkrings- distributörens verksamhet. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst och som högst fastställas till det högsta av 1. två gånger den vinst som försäkringsdistributören gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2. ett belopp som per i kronor motsvarade . Om en försäkringsdistributör som är en fysisk person har funnits ansvarig för en överträdelse av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen ska sanktionsavgiften kunna bestämmas till ett be- lopp som per i kronor motsvarade . Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I denna proposition föreslås inte att det ska ställas upp något krav i den nya lagen om försäkringsdistribution på att verksamhet som omfattas av den lagen ska bedrivas i en viss Även en fysisk person kommer således att kunna bedriva sådan verksamhet genom enskild näringsverksamhet. 2017/18:216 som en sådan fysisk person gör sig skyldig till bör , på motsvarande sätt som för juridiska personer, ha möjlighet att besluta om sanktionsavgift. har möjlighet att besluta om straffavgift för fysiska personer (försäkringsförmedlare) enligt lagen om försäkringsförmedling (8 kap. 12 och 13 §§) på samma grunder som vid beslut mot juridiska personer. Frågan om sanktionsavgifter mot fysiska personer har varit föremål för övervägande med anledning av genomförandet i svensk rätt av revisorsdirektivet (prop. 2015/16:162). I det lagstiftningsärendet över- vägdes om införandet av sanktionsavgifter som en möjlig disciplinär åtgärd skulle leda till att förfarandet hos blir straff- rättsligt i mening. Regeringen kom, genom en sammantagen bedömning, fram till att så inte var fallet. Regeringen anförde bl.a. att de sanktionsavgifter som föreskrivs i revisionspaketet inte kan omvandlas till en frihetsberövande påföljd (samma prop. s. 150). De beslutas inom ramen för ett disciplinförfarande som syftar till att upprätthålla förtroendet för ett reglerat yrke. Åtgärden riktar sig därmed inte till allmänheten eller en större krets personer, utan till en väldefinierad yrkeskår bestående av högutbildade personer som av fri vilja har underkastat sig den tillsyn som följer med rätten att utöva revisorsyrket. Disciplinåtgärderna ska i och för sig vara avskräckande (artikel 30.2 i revisorsdirektivet) och sanktionsavgifterna kan anses ha en viss bestraffande funktion. Huvudsyftet med disciplinåtgärderna kan emellertid enligt regeringens uppfattning inte anses vara att en felande revisor ska få ett kännbart straff utan att de ska verka som ett incitament för revisorerna att följa regelverket och att skydda allmänheten från brister i revisionen. Motsvarande bedömning bör göras i förevarande lagstiftningsärende. Beslut om sanktionsavgift mot fysiska personer med eget tillstånd enligt den nya lagen om försäkringsdistribution bör därför inte förutsätta att överträdelsen är av allvarlig art. Det saknas också skäl att i den nya lagen införa krav på att personen ska ha agerat uppsåtligen eller grovt oaktsamt (jfr avsnitt 12.2.7). Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska sanktionsavgiften för en fysisk person som högst fastställas till det högsta av eller ett belopp motsvarande två gånger den vinst som gjorts eller den förlust som undvikits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa (artikel 33.2 f). På motsvarande sätt som för juridiska personer gäller att för medlemsstater som inte har euron som valuta ska den högsta sanktionsavgift som ska kunna tas ut motsvara de nämnda värdena i den nationella valutan per . Enligt den nya lagen om försäkringsdistribution bör således gälla att sanktionsavgiften för en försäkringsdistributör som är en fysisk person ska fastställas till det högsta av 1. två gånger den vinst som försäkringsdistributören gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2. ett belopp som per i kronor motsvarade På samma sätt som redogörs för ovan i avsnitt 12.2.7 i fråga om jurid- iska personer ska beräkningsmetoderna anses som alternativa när den högsta sanktionsavgiften för en fysisk person bestäms. Det bör även i det nu aktuella fallet endast vara möjligt för att besluta om sanktionsavgift i förening med en anmärkning eller en varning. 2017/18:216 motsvarande sätt som för juridiska personer bör avgiften tillfalla staten. Även i förevarande fall bör den s.k. mittkursen som fastställs av (Stockholmsbörsen) tillämpas för omräkning av sanktionsavgiften (jfr avsnitt 12.2.7). Fjärde penningtvättsdirektivet innehåller i likhet med försäkrings- distributionsdirektivet regler om sanktionsavgifter mot fysiska personer (artikel 59.3). Fjärde penningtvättsdirektivet har genomförts i svensk rätt bl.a. genom nya bestämmelser i 8 och 10 kap. lagen om försäkrings- förmedling (prop. 2016/17:173). Om en försäkringsförmedlare som är en fysisk person överträder lagen om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism ska personen kunna bli föremål för sanktionsavgifter som per motsvarade (artikel 59.3 b). En bestämmelse med motsvarande innehåll bör införas i den nya lagen om försäkringsdistribution. 12.2.9Ingripande mot fysiska personer i försäkringsdistributörers ledning Regeringens förslag: När det gäller ett försäkringsföretag eller en försäkringsförmedlare som är en juridisk person ska Finansinspek- tionen kunna ingripa mot en fysisk person som ingår i den juridiska personens styrelse eller är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder den juridiska personen, eller är ersättare för någon av dem, för en överträdelse som den juridiska personen har gjort sig skyldig till. De överträdelser som kan föranleda sanktioner mot fysiska personer i ledningen ska anges uttryckligen i lagen om försäkringsdistribution. ska endast ingripa om överträdelsen som den juridiska personen har gjort sig skyldig till är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Ett ingripande ska ske genom 1.beslut att personen i fråga , lägst tre och högst , inte får inneha en ledande position i en försäkringsdistributör, eller 2.beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska som högst fastställas till det högsta av 1.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2.ett belopp som per i kronor motsvarade . Om den juridiska personen har befunnits ansvarig för en över- trädelse av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, ska sanktionsavgiften kunna bestämmas till ett belopp som per i kronor motsvarade . Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring avstyrker förslaget med hänvisning till att det går utöver vad som krävs enligt försäkringsdistri- butionsdirektivet. Svensk Försäkring framhåller även att det, i för- hållande till de administrativa sanktionsavgifter som enligt förslaget ska kunna träffa personer som ingår i ledningen och personer i ledande ställning, framstår som särskilt främmande att tillämpa dessa sanktions- bestämmelser på de sidoverksamma försäkringsförmedlarna. Svensk Försäkring anser att det inte framstår som proportionerligt med ett sådant strängt ansvar i förhållande till kundnyttan och den ringa verksamhet som försäkringsförmedlingen utgör för dessa aktörer. Vidare påpekar att de anknutna sidoverksamma försäkrings- förmedlarna redan agerar på försäkringsföretagets ansvar vilket innebär att distributionskostnaderna för dessa kunder regelmässigt är oerhört låg eftersom kunden kan erbjudas en försäkring i direkt anslutning till kundens köp av ”huvudprodukten”. Mot bakgrund av angivna utgångs- punkter anser Svensk Försäkring att ett så pass strängt sanktionsansvar som föreslås riskerar att avskräcka dessa aktörer från att bedriva försäkringsförmedling vilket kan tänkas leda till betydande premie- höjningar eller att vissa försäkringar som utgör ett värdefullt och prisvärt komplement till huvudprodukten försvinner eftersom dessa blir för kostsamma att distribuera. Skälen för regeringens förslag Försäkringsdistributionsdirektivet och genomförandet i svensk rätt Av försäkringsdistributionsdirektivet följer att om skyldigheter gäller juridiska personer i händelse av en överträdelse av de nationella bestäm- melser som genomfört direktivet, ska sanktioner och åtgärder kunna tillämpas på ledningen och andra personer som enligt nationell rätt bär ansvar för överträdelsen (artikel 31.4). I den överträdelsekatalog som finns i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 33.1) räknas ett antal överträdelser upp som försäkrings- distributörer, försäkringsföretag eller försäkringsförmedlare kan göra sig skyldiga till. Som framgår ovan i avsnitt 12.2.3 kan överträdelserna bl.a. bestå i att försäkringsföretag eller försäkringsförmedlare som bedriver distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter inte iakttar uppförandereglerna i kapitlen V och VI i direktivet (artiklarna 17–30), att en försäkringsförmedlare bedriver distributionsverksamhet utan tillstånd eller att försäkringsförmedlare fått tillstånd på grund av oriktiga upp- gifter. För att i svensk rätt genomföra motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet och MiFID II har det i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden införts nya bestämmelser som uttryckligen anger de överträdelser för vilka sanktioner kan riktas mot fysiska personer i kreditinstitutens eller värdepappersbolagens lednings- organ (15 kap. 1 a § respektive 25 kap. 1 a–1 d §§). Detta har motiverats bl.a. av att en sådan ordning skapar tydlighet och förutsebarhet för den enskilde, vilket inte minst är viktigt då bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär (prop. 2014/15:57 s. 38 f.). På samma sätt som när det gäller nämnda sanktioner är det här frågan sanktioner som riktar sig mot fysiska personer som är direkt ansvariga för annans handlande, t.ex. i egenskap av styrelseledamot i en juridisk person som har gjort sig skyldig till en överträdelse. En uppräkning av vilka skyldigheter som kan föranleda en sanktion för den fysiska personen innebär enligt regeringens uppfattning en tydlig reglering när det gäller vad denne har att iaktta. De regelöverträdelser som enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska kunna föranleda sanktioner mot personer som ingår i ledningen för en juridisk person bör därför anges uttryckligen i lagen om försäkrings- distribution. Svensk Försäkring anser att förslaget det går utöver vad som krävs enligt försäkringsdistributionsdirektivet. Regeringen konstaterar att förs- laget emellertid innebär att ingripande mot en fysisk person som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör endast ska få ske i de fall som krävs enligt försäkringsdistributionsdirektivet. Därutöver krävs enligt fjärde penningtvättsdirektivet att även överträdelser av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen ska kunna medföra ingripande mot sådana personer (jfr prop. 2016/17:173 s. 388–391). Personkretsen som kan träffas av sanktioner Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet förde regeringen ett resonemang kring den personkrets som i det nu aktuella hänseendet bör kunna träffas av sanktioner och konstaterade då att denna i en svensk kontext bör bestå av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa (prop. 2014/15:57 s. 39). Det saknas skäl att i förevarande lagstiftningsärende avvika från den bedömning som har gjorts i fråga om denna personkrets när det gäller ingripande mot personer som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör som drivs i form av aktiebolag eller ekonomisk förening. Som anförs ovan kan dock försäkringsdistribution som inte bedrivs av ett försäkringsföretag bedrivas i andra former än aktiebolag och ekonomiska föreningar. Det innebär att alla försäkringsdistributörer inte omfattas av krav på att utse en styrelse eller en verkställande direktör. Det bör därför i lagen om försäkringsdistribution införas en bestämmelse som gör det möjligt för att ingripa mot en person som ingår i ledningen även i juridiska personer som inte har en styrelse. Kretsen som ska kunna träffas av sanktioner bör omfatta den eller de personer som har motsvarande ställning eller ansvar som styrelsen i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Därigenom blir det möjligt att ingripa mot bl.a. komplementären i kommanditbolag eller bolagsmän i handelsbolag. Ingripanden mot personer som ingår i ledningen förutsätter att verk- samheten bedrivs av en juridisk person. En fysisk person som driver enskild näringsverksamhet kan därför inte drabbas av dubbla sanktioner. I handelsbolag kan dock en sanktion mot bolaget och en personlig sank- tion för en bolagsman innebära att den samlade sanktionen som person- ligen drabbar bolagsmannen blir oproportionerligt hög, om Finans- inspektionen inte beaktar det faktum att bolagsmannen är personligt ansvarig för de sanktioner som åläggs bolaget. ska dock, vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek och vid val av ingripande, ta hänsyn till bl.a. den finansiella ställningen hos den som drabbas av en sanktion (se avsnitt 12.2.10). Därigenom kan hänsyn tas till den samlade sanktionens allvarlighet, och en proportionerlig tillämpning kan uppnås. Svensk Försäkring anser att det inte är proportionerligt att tillämpa bestämmelserna om sanktioner på personer som ingår i ledningen för sidoverksamma eller anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare och att det stränga sanktionsansvar som föreslås riskerar att avskräcka dessa aktörer från att bedriva försäkringsförmedling, Regeringen anser att utgångspunkten när det gäller bestämmelserna om sanktioner i den nya lagen ska vara att de ska kunna tillämpas på de olika aktörer som är verksamma på marknaden för försäkringsdistribution och som omfattas av försäkringsdistributionsdirektivet. Däremot ska enligt vad som anges ovan säkerställa en proportionerlig tillämpning genom val av ingripande och när sanktionsavgiftens storlek bestäms. Förutsättningar för att ingripa mot personer som ingår i ledningen Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet anförde regeringen även att det, för att understryka att det är instituten som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, ska krävas att institutets överträdelse är allvarlig för att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga (prop. 2014/15:57 s. 41). Regeringen uttalade vidare att det allmänt betraktat ter sig som mer befogat med ett ingripande mot personer i ett instituts led- ning vid sådana regelöverträdelser som kan medföra allvarliga konse- kvenser för stabiliteten i institutet eller i det finansiella systemet som helhet. Detsamma gäller vid överträdelser som kan hota andra viktiga samhällsintressen, t.ex. bekämpningen av penningtvätt, eller där skyddet för enskilda konsumenter äventyras på ett särskilt påtagligt sätt. I den nya lagen om försäkringsdistribution bör det med hänsyn till det anförda, på samma sätt som i lagen om bank- och finansieringsrörelse, anges att det ska vara fråga om en allvarlig överträdelse för att ett ingrip- ande mot en fysisk person i ledningen ska kunna ske. I likhet med i de bestämmelser som infördes i lagen om försäkringsförmedling (8 kap. 1 a §) när det gäller ingripande vid överträdelser av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, bör det i lagen om försäkringsdistribution anges att ingripande kan ske vid upprepade eller systematiska överträdelser, vilket ytterligare förtydligar förutsättningarna för när ingripande kan ske. Av denna begränsning följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt, men där verksamhetsutövarens överträdelse inte bedöms som tillräckligt graverande, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. Det bör dock inte krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats mot en verk- samhetsutövare för att en sanktion mot en fysisk person ska kunna komma i fråga. Det följer av att det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot försäkringsdistributören, men där något sådant inte har meddelats exempelvis på grund av att distribu- tören har försatts i konkurs innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person. Även frågan om subjektiva rekvisit som förutsättning för ansvar vid ingripande mot personer som ingår i ledningen för en juridisk person berördes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Regeringen anförde i det sammanhanget att för att förtydliga när det kan bli fråga om ansvar för en fysisk person avseende ett instituts överträdelse är det lämpligt att införa ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ingripande (samma prop. s. 42). Därigenom understryks ytterligare att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Införandet av ett subjektivt rekvisit motiverades också av sank- tionens straffrättsliga karaktär. Enligt grundläggande straffrättsliga prin- ciper bör det inte utdömas sanktioner av straffliknande karaktär utan att personen i fråga i något avseende har visat uppsåt eller oaktsamhet. Försäkringsdistributionsdirektivet ställer inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar (artikel 33). Det finns dock inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor. På samma grunder som i tidigare lagstiftningsärenden, bör subjektiva rekvisit införas som förutsättning för ansvar även vid ingripande enligt lagen om försäkringsdistribution mot en fysisk person som ingår i ledningen för en försäkringsdistributör. Var den nedre gränsen för det subjektiva rekvisitet bör sättas beror på vilket handlande man vill ingripa mot, men även på det intrång och den olägenhet som det innebär för personen som blir föremål för sanktionen. Mot bakgrund av att sanktioner mot fysiska personer med ledningsansvar endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall bör, i likhet med det som gäller enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §), en nedre gräns sättas vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion. Exempel på sådan grov oaktsamhet kan vara att styrelsen eller verk- ställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till .