prop · H503154 · 2018-03-13 00:00:00 — En kartläggning av insatser för ökad medie- och informationskunnighet och digital kompetens visar att en rad olika aktörer arbetar med frågan för olika delar av samhället. Ytterligare arbete för att stärka hela befolkningens digitala kompetens pågår bl.a. inom ramen för regeringens Digitaliseringsstrategi. Hot mot journalister som i sin tur riskerar att leda till självcensur är också hot mot en stark oberoende mediesektor och därmed mot demokratin. Regeringen har beslutat om handlingsplanen Till det fria ordets försvar (dnr Ku2017/01675/D) som syftar till att förebygga och motverka utsatthet för hot och hat bland journalister, förtroendevalda och konstnärer. Att skapa förbättrade förutsättningar för oberoende medier i hela landet är en central mediepolitisk uppgift. Regeringen har effektiviserat och moderniserat presstödet, och infördes ett kompletterande utvecklingsstöd för en långsiktig utveckling av elektroniska publiceringstjänster (prop. 2014/15:88, prop. 2016/17:1, utg.omr. Den återstående reklamskatten för periodiska publikationer har helt avskaffats (prop. 2017/18:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.25). För att ytterligare stärka förutsättningarna för journalistiken avser regeringen att så snart det är möjligt, beroende på när EU fattar beslut i frågan, sänka mervärdesskatten för digitala publikationer till , så att nyheter på nätet beskattas på som papperstidningar (se 2017/18:1 utg.omr. bakgrund av den digitala omställningen är detta en viktig framtidsfråga för tidningsbranschen och regeringen anser att det därför är angeläget att EU:s mervärdesskattedirektiv ändras i syfte att möjliggöra en sådan sänkning. En förutsättning för att oberoende medier ska kunna utvecklas i hela landet är också att det finns goda distributionsmöjligheter och god bredbandskapacitet. I av stora förändringar och påfrestningar behövs ett förstärkt stöd till kvalitativ nyhetsjournalistik. Regeringen har därför i budgetpropositionen aviserat väsentligt ökade medel med 2019 och med för att förbereda för införandet av ett nytt stöd till nyhetsmedier (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2017/18:154 17). Det finns behov av nya stödformer Regeringens bedömning: Det behövs nya former av mediestöd för att stärka stödet till kvalitativ nyhetsjournalistik. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer delvis med Utredningen har föreslagit att presstödet ska ersättas med ett nytt mediestöd som innehåller produktionsstöd, innovations- och utvecklingsstöd samt distributionsstöd för papperstidningar. också finnas möjlighet till ytterligare produktionsstöd för områden med svag journalistisk bevakning samt för tillgängliggörande för personer Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser, däribland TU – medier i och , som uttalat sig om analysen instämmer i den analys av medieutvecklingen och dess konsekvenser som utredningen har gjort. Flera remissinstanser, däribland TU – medier i , och , ställer sig positiva till att presstödet ersätts av ett nytt mediestöd som är plattforms- och Däremot har flera remissinstanser synpunkter på den närmare utformningen av mediestödet. Några remissinstanser, t.ex. , anser att man i stället bör bygga vidare på det Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringen bör ett statligt stöd för medier utgå från de demokratiska utmaningar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen, vilka har redovisats i avsnitt 4.2. Utgångspunkten för nya former av mediestöd ska vara medborgarnas behov av kvalitetsjournalistik för att ta del av allsidig information, nyhetsförmedling och debatt och för att kunna vara demokratiskt delaktiga oavsett var i landet de bor. Det har blivit svårare att finansiera nyhetsjournalistik och lokaljournalistiken är mest utsatt. Detta leder i sin tur till risker för lokal medieskugga och att viktig information om och granskning av den lokala politiken försvinner eller analys visar att det finns grupper med dålig tillgång till relevant lokaljournalistik, i första hand beroende på dålig lokal journalistisk täckning. Även andra grupper, t.ex. yngre, kan ha sämre tillgänglighet därför att mediers traditionella affärsmodeller eller distributionssätt inte möter de behov som finns. förändringar och påfrestningar blir tillgången till kvalitativ nyhetsjourna- listik än viktigare. Nuvarande presstöd fyller här en viktig funktion och har genom de ändringar som redan genomförts delvis moderniserats 2014/15:88, prop. 2015/16:1 utg.omr. Presstödet är därmed ett viktigt stöd för ett antal tidningar, både digitala och tryckta, som är viktiga för mediemångfalden på lokal och regional nivå. stödet i sin nuvarande form inte fullt ut på de demokratiska utmaningarna med bl.a. ett stort antal kommuner utan eller med svag journalistisk och inte heller på de utmaningar som den pågående 2017/18:154 konvergensen mellan olika medieslag innebär. Mot denna bakgrund gör regeringen, till skillnad från , sammantaget bedömningen att det behövs nya stödformer för att stärka stödet till kvalitativ nyhetsjournalistik, i synnerhet på lokal nivå. I kapitel 5 i denna proposition lämnas därför förslag till nytt stöd för stärkt lokaljournalistik i områden som saknar eller har svag journalistisk bevakning samt förslag till utvidgat innovations- och utvecklingsstöd för allmänna nyhetsmedier som tillmötesgår några av de utmaningar och behov som finns. Den tryckta dagspressen står fortfarande för en stor del av den lokala journalistiken, granskningen och nyhetsförmedlingen. Det behövs därför ett förstärkt distributionsstöd för spridning av papperstidningar i hela landet. Eftersom det distributionsstöd som föreslår i allt väsentligt överensstämmer med det befintliga distributionsstödet som regleras i presstödsförordningen, saknas det skäl att införa en ny struktur för stödformen. Driftsstödet har också effektiviserats och moderniserats genom tidigare justeringar, vilket lett till ökad teknikneutralitet inom ramen för kretsen av stödberättigade (prop. 2014/15:88). Regeringen bedömer dessutom att det till ett nytt mediestödssystem behövs ett förstärkt driftsstöd. I kapitel 6 behandlas höjda stödnivåer och förlängning av presstödet (distributions- och driftsstödet). De nya stödformerna för stärkt lokaljournalistik och utvidgat innovations- och utvecklingsstöd är en utveckling mot ett mer teknikneutralt stödsystem som bör omfatta även ett mer långsiktigt hållbart produktions- eller driftsstöd. I kapitel 7 redogörs för regeringens bedömning att ansökningar om de nya stödformerna bör prövas av presstödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv, och att nämnden bör ändra namn till mediestödsnämnden i samband med att de nya stödformerna införs. Nya former av mediestöd Utgångspunkter för de nya stödformerna Regeringens förslag: De nya stödformerna ska syfta till att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. föreslår att ett nytt mediestöd ska ha till syfte att stärka demokratin i genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling via allmänna nyhetsmedier. främja allmänhetens möjlighet att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. tillgängliga medier, Linnéuniversitetet, LO, och (), tillstyrker utredningens förslag till syfte för de nya mediestöden eller har inte någon invändning mot det. 2017/18:154 universitet framhåller att förslaget till syftesformulering är för detaljerad. I fråga om utredningens förslag om en utvidgad stödkrets stödjer de flesta remissinstanser utredningens förslag eller framför inte några invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. press, radio och tv, och JO anför att den föreslagna definitionen av allmänna nyhetsmedier behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag Syftet med de nya stödformerna Presstödsförordningen (1990:524) har ingen syftesbestämmelse, men i förordningen om utvecklingsstöd (2016:137) anges att ”syftet med utvecklingsstödet är att främja mediemångfald och demokratisk debatt genom att ge tryckta allmänna nyhetstidningar förutsättningar att långsiktigt utveckla elektroniska publiceringstjänster med redaktionellt innehåll av hög kvalitet” (2 § i förordningen). Myndigheten för press, radio och tv framhålls att myndigheten ska verka för yttrandefrihet inom sitt verksamhetsområde och främja möjligheterna till mångfald och tillgänglighet inom press, radio och tv (se 1 § förordningen [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv). I avsnitt 4 har beskrivits att medielandskapet är under stark förändring, där medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen medför Konsumenternas medievanor har förändrats i takt med ett ökat utbud av tv, radio, tidningar, tidskrifter samt tillgång till webbtidningar, sociala medier, bloggar och annan information via som den tillgängliga informationsmängden aldrig har varit större brottas de traditionella nyhetsmedierna med svårigheter och det finns en risk för att vissa områden blir utan kvalitativ nyhetsbevakning och granskning. Detta skapar problem eftersom människor behöver få kännedom även om lokala förslag, beslut och händelser för att kunna agera som medborgare i demokratin. medier har även en viktig funktion i den lokala debatten, och nyheter om lokala händelser kan bidra till diskussioner som rör hela samhället och till att lokala perspektiv blir synliga även på regional och nationell nivå. Mot denna bakgrund bör nya former av mediestöd utgå från allmänhetens behov av allsidig information och individers möjlighet att vara demokratiskt delaktiga oberoende av var i landet de bor. bedömning ligger i linje med förslag till syftes- formulering för det nya mediestödet. Som anförs i avsnitt 5.4 bör hög kvalitet uttryckas i syftes- bestämmelsen för de nya stödformerna, snarare än som ett eget tröskel- Regeringen instämmer i de synpunkter som förts fram av universitet om att utredningens förslag till syftesformulering är för invänder särskilt mot den uttryckliga hänvis- ningen till att stödet syftar till att främja allmänhetens möjlighet att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred Regeringen instämmer i och för sig i att nya former för 2017/18:154 mediestöd bör få den effekten, men delar synpunkt att detta inte behöver uttryckas särskilt i syftesformuleringen. Andra delar av syftesformuleringen, såsom att stöden syftar till att stärka demokratin, omfattar den aspekten och gör det överflödigt att uttrycka den särskilt. Till skillnad från utredningens förslag, men i linje med utredningens överväganden, bedömer regeringen att det av syftesformuleringen bör framgå att stödet syftar till att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att syftet med de nya stödformerna ska vara att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet. Mediestöd bör kunna ges till allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform Ovan har syftet med de nya stödformerna beskrivits, bl.a. att det ska uppnås via kvalitativa nyhetsmedier. För att syftet ska uppnås är det viktigt att avgränsa kretsen av stödberättigade. I avsnitt 4 beskrivs behovet av nya former av mediestöd, vilka till skillnad från nuvarande presstöd ska vara neutrala när det gäller innehållsform och teknik snarare än utgå från papperstidningens förutsättningar. Därmed skulle en utgångspunkt kunna vara den nuvarande definitionen av berättigade aktörer, men med en mer teknikneutral utformning. I det nuvarande presstödet används uttrycket ”allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning” som avgränsning för vilka medier som är berättigade att under vissa förutsättningar kunna få presstöd. Vidare anges att allmänna nyhetstidningar för att vara stödberättigade inte får ha ett redaktionellt innehåll som till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället (6 § presstödsförordningen). Motsvarande gäller definitionen av tryckta allmänna nyhetstidningar i förordningen om utvecklingsstöd (3 §). I betänkande föreslås att kretsen av aktörer som kan vara berättigade till nytt mediestöd utvidgas till allmänna nyhetsmedier, som utredningen definierar som medier med ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbevakning och kritisk granskning av för demokratin grundläggande processer och skeenden. Utredningen föreslår även en rad andra tröskelvärden som tillsammans med definitionen bidrar till att avgränsa vilka medier det finns skäl för staten att stödja ekonomiskt (se vidare avsnitt 5.4). I likhet med flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för press, radio och tv, anser regeringen att utredningens förslag till avgränsning av stödberättigade medier kan tjäna som utgångspunkt, men behöva förtydligas något, bl.a. för att undvika gränsdragningssvårigheter. Vidare bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att de nya stödformerna liksom presstödet bör riktas till nyhetsmedier som har en viss bredd och allsidighet snarare än en avgränsad inriktning. Det utesluter inte i sig att stödberättigade nyhetsmedier kan ha en viss politisk beteckning eller annan ideologisk åskådning. Regeringen delar utredningens bedömning att den stödberättigade Prop. 2017/18:154 kretsen bör avgränsas till juridiska personer som huvudmän för allmänna Därigenom uppnås att stödet riktas till aktörer som har förutsättningar att vara uthålliga. En sådan avgränsning ligger också i linje med kravet i nuvarande presstödsförordning att stöd kan ges till företag som ger ut dagstidningar. Det nya stödet kommer alltså som huvudregel att omfatta alla nyhetsmedier som uppfyller kraven för stöd. Av andra bestämmelser om stöd kan dock framgå inskränkningar i möjligheterna att få sådant stöd om aktören får annat statligt stöd (jfr t.ex. 9 § förordningen [2010:1058] om statsbidrag till litteratur, kulturtidskrifter och läsfrämjande insatser). Regeringen anser att stöd enligt de nya stödformerna ska kunna ges till allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Medierna konvergerar allt mer i de digitala kanalerna, och det går inte på samma sätt som tidigare att skilja på tidningar, radio och tv utifrån en indelning i text, ljud och bild. I det digitaliserade medielandskapet blandas dessa innehållsformer som nya uppstår. Mot bakgrund av synpunkter som bl.a. Myndigheten för press, radio och tv framfört om huruvida bedömningen av vad som är ett allmänt nyhetsmedium ska göras i förhållande till en helhet eller enskilda artiklar m.m., vill regeringen framhålla att definitionen av ett allmänt nyhetsmedium bör gälla mediet som helhet. I likhet med övriga krav för de nya stödformerna är det den sökande som behöver visa att det aktuella mediet uppfyller definitionen. Den närmare avgränsningen av vad som utgör ett allmänt nyhetsmedium får fastställas i förordningsform eller myndighetsföreskrifter. Allmänna nyhetsmedier som inte bör kunna få stöd Det nuvarande presstödssystemet utesluter stöd till tidningar som ges ut av staten eller en kommun (1 § andra stycket presstödsförordningen). På liknande sätt gäller att utvecklingsstöd inte får lämnas för en tryckt allmän nyhetstidning som ges ut av staten, en kommun eller ett landsting (8 § förordningen utvecklingsstöd). Regeringen instämmer i utredningens förslag att en motsvarande begränsning bör gälla för mediestödet. behövs ytterligare en avgränsning, givet att mediestödet omfattar allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Från kretsen av stödberättigade bör därför uteslutas även radio och tv i allmänhetens tjänst som finansieras på särskilt sätt. Sammanfattningsvis bör därför gälla att mediestöd inte får ges till allmänna nyhetsmedier som ges ut av myndigheter, kommuner, landsting eller av verksamhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. 5.2Bestämmelser om de nya stödformerna bör införas i en ny förordning Regeringens bedömning: Bestämmelser om de nya stödformerna bör införas i en ny förordning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ska ersätta det befintliga presstödet. De övergripande och mer långsiktiga villkoren för mediestödet föreslås i en lag, medan de närmare bestämmelserna, som behöver vara mer flexibla, ska meddelas i en mediestödsförordning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. , , Linnéuniversitetet, Närradions riksorganisation, Myndigheten för press, radio och tv och TU – medier i , tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag att övergripande och mer långsiktiga villkor för mediestöd ska slås fast i en lag, medan de närmare bestämmelserna ska meddelas i en mediestödsförordning. () anför att det är oklart om utredningen i sitt förslag till uppdelning mellan lag och förordning har gjort några överväganden utifrån normgivningsreglerna i 8 kap. regeringsformen. Enligt JO bör normgivningsfrågan analyseras grundligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Flera remissinstanser, bl.a. (NWT), , , TU – medier i och Myndigheten för press, radio och tv anför att ett mediestöd måste bygga på förutsägbara kriterier som kan överblickas . Vidare framhåller Myndigheten för press, radio och tv att flera viktiga frågor om exempelvis hur olika begrepp ska tolkas och mätas och vilka prioriteringar som ska göras inte regleras i vare sig den föreslagna lagen eller i förordningen. Myndigheten anför att det försvårar dess arbete med att ta fram relevanta föreskrifter om verkställigheten av förordningen och kan skapa problem i genomförandet av stödsystemet. För att skapa förutsägbarhet för aktörerna och säkerställa att mediestödet uppnår avsedda syften anser myndigheten att så många detaljer som möjligt bör regleras redan i förordningen. Skälen för regeringens bedömning: Som framhålls av flera remissinstanser är en central fråga för regleringen av de nya stödformerna om och i så fall vilka aspekter av de nya stöden som bör bli föremål för beslut av och därmed bindas med den. JO har i sammanhanget efterfrågat en mer grundlig analys av normgivningsfrågan. Som en allmän utgångspunkt gäller att bestämmelser om nya former av mediestöd i regeringsformens mening utgör offentligrättslig reglering till förmån för enskilda och alltså faller inom regeringens s.k. restkompetens (se 8 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen och prop. 1973:90 s. 210). Det gäller även om möjligheten att få mediestöd är förenad med vissa villkor eller andra föreskrifter som är betungande för enskilda, eftersom regleringen som helhet är gynnande för enskilda (jfr NJA 1984 s. 648 och RÅ 1995 ref. 4). Det gäller också om det krävs beslut av om tilldelningen av medel. Det är alltså möjligt för regeringen att reglera de nya stödformerna i en förordning. Presstödet regleras nu i en förordning, men genom propositioner har regeringen bundit dess innehåll med . Denna rättsliga form för presstödets reglering kommer . Förändringar i systemet har gått till så att fullt ut eller med vissa ändringar godkänt en proposition i vilken regeringen redovisat sina överväganden och förslag beträffande presstödet. Regeringen har därefter beslutat om ändringar i förordningsregleringen. Några förslag till utformning av förordning har i allmänhet inte funnits med i det underlag som har beslutat om. I skilda sammanhang har övervägts om regleringen helt eller delvis bör införas i lag, men ingen regering har ännu presenterat något sådant förslag (se t.ex. prop. 1975/76:131 s. 132 och prop. 1996/97:3 s. 177). Det utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar som infördes har tillkommit genom en annan beredningsgång. I budgetpropositionen bedömde regeringen att ett nytt utvecklingsstöd borde införas och konstaterade att frågan om regleringen av ett sådant stöd föll inom regeringens kompetens (se prop. 2015/16:1 utg.omr. 1, s. 148 ff.). Stödets närmare inriktning beslutades senare av regeringen i förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. Eftersom de nya stödformerna faller inom regeringens restkompetens finns det flera möjliga alternativ i fråga om grad av riksdagsbindning och om stöden bör regleras på lag- eller förordningsnivå eller genom en kombination av dem. I sitt förslag till helt nytt mediestöd föreslog en sådan kombination av reglering på lag- och förordningsnivå (SOU 2016:80 s. 317 f.). Regeringen kan se principiella fördelar med en uppdelning mellan bestämmelser i lag och förordning. För ett framtida stödsystem som i sin helhet är anpassat till mediemarknadens förutsättningar och krav (se avsnitt 4.4 och 6), kan det därför finnas anledning att överväga en sådan struktur på regleringen. Men under förutsättning att regeringen nu väljer att gå vidare endast med delar av utredningens förslag (se avsnitt 4 och 5.3), talar systematiska skäl för att de nya stödformerna bör regleras på förordningsnivå i likhet med de befintliga stödformerna. Enligt regeringens mening bör följaktligen de nya stödformerna regleras på förordningsnivå. En relaterad fråga är om innehållet i förordningens bestämmelser bör bindas med och i så fall i vilken utsträckning. En av stödformerna bygger på det nuvarande utvecklingsstödet, vars innehåll inte är bundet med överhuvudtaget, medan den andra stödformen är ny. Regeringen bedömer att en nu lämplig avvägning mellan stabilitet och flexibilitet är att föreslå att tar ställning till att de nya stödformerna införs och deras syfte. Att regeringen binder införandet av och syftet med de nya stödformerna med påverkar inte möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Nytt stöd för att stärka lokaljournalistik och utvidgat innovations- och utvecklingsstöd Regeringens förslag: Ett nytt mediestöd ska införas för att täcka geografiska områden som är journalistiskt svagt bevakade. befintliga utvecklingsstödet ska ersättas med ett vidgat innovations- Regeringens bedömning: Införandet av de nya stödformerna behöver godkännas av Europeiska kommissionen innan de kan träda i Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen har föreslagit att presstödet ska ersättas med ett helt nytt mediestöd som omfattar bl.a. produktionsstöd. förslag skulle ytterligare produktionsstöd kunna lämnas för journalistisk verksamhet i kommuner som är obevakade eller svagt bevakade och för åtgärder som tillgängliggör innehåll för personer med funktions- Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterar utredningens förslag om ytterligare produktionsstöd för att stärka journalistisk verksamhet i kommuner som är obevakade eller svagt bevakade tillstyrker förslaget eller har inte något att invända mot det. del av de remissinstanser som tillstyrker förslaget anför synpunkter på enskildheter i utformningen av förslaget. Bland annat anför AB Skånska , , TU – medier i och Myndigheten för press, radio och tv att förslaget behöver utformas mer förutsägbart. Flera remissinstanser stödjer ett breddat innovations- och utvecklings- stöd, men har synpunkter på enskildheter. att en del av stödet ska riktas särskilt mot unga ser risker med att stödet fragmenteras som en följd av fler stödberättigade. ETC Förlag anför att stödet inte bör vara beroende av de sökande företagens storlek och därför utformas mer Hela ska leva framhåller att det bör vara möjligt att kombinera olika stödformer.