prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — Denna redovisning kan utgöra underlag för en mer strukturerad dialog om myndighetskapitalet. Regeringen instämmer alltså inte i rekommendation. 4.2Rekommendationen att överväga att ge Styr- och resursutredningen tilläggsdirektiv rekommenderar regeringen att överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen anser dock att en sådan bedömning bör ingå i den konsekvensutredning som utredningen ska göra för det föreslagna resurstilldelningssystemet och att utredningen således redan har det uppdrag som förslag avser. Regeringen anser därför att den föreslagna åtgärden inte är motiverad. 2017/18:191 4.3 Rekommendationen att regelbundet informera rekommenderar att regeringen regelbundet informerar om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet. Regeringen bedömer att viss återrapportering av myndighetskapitalet redan har gjorts , bl.a. i samband med forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30). framför i sitt yttrande över att uppgifterna om myndighetskapitalets utveckling ingår i den officiella statistiken om högskolan och att ämbetet redovisat utvecklingen av myndighetskapital i för universitet och högskolor.13 Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att många av de uppgifter som krävs för en tydligare redovisning redan finns och i viss mån redan redovisas av . Regeringen instämmer dock i att regeringen mer regelbundet bör informera om utvecklingen av myndighetskapitalet, i synnerhet eftersom nivån på myndighetskapital ökat , vilket innebär att regeringen delvis instämmer i rekommendationen. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser För att säkerställa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt avser regeringen att noga följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital. Regeringen avser att förtydliga kraven på att universitet och högskolor redovisar och analyserar myndighetskapitalet samt den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Däremot avser regeringen att avvakta Styr- och resursutredningens förslag innan mer utförliga återrapporteringskrav övervägs. Regeringen avser att mer regelbundet informera om myndighetskapitalets utveckling. Detta kommer framför allt att ske inom ramen för den resultatredovisning som görs i budgetpropositionen. För att underlätta den framtida redovisningen till har regeringen redan i direktiv till budgetunderlag för verksamhet vid universitet och högskolor förtydligat att lärosätenas redovisning av väsentliga uppgifter till ska innehålla uppgifter om myndighetskapital uppdelat på forskning och utbildning på forskarnivå respektive utbildning på grundnivå och avancerad nivå (U2017/04777/UH). Syftet med förändringen är att regeringen enklare ska kunna följa utvecklingen av myndighetskapital inom de två verksamhetsgrenarna. 13 Se t.ex. årsrapporten (, rapport 2017:8). Utöver detta har regeringen redan vidtagit vissa åtgärder för att stärka uppföljningen av tidigare satsningar på utbyggnader av antalet utbildningsplatser vid universitet och högskolor respektive satsningar på ökad kvalitet. Regeringen har även stärkt förutsättningarna för lärosätenas långsiktiga planering genom att satsa permanenta medel för utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid universitet och högskolor. Transparenta och långsiktiga styrsignaler bedöms som väsentliga för att nå en rimlig nivå för lärosätenas myndighetskapital. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-458-2 rir 2017:28 omslagets originalfoto: moodboard tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 1 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 5 R I R 2 0 1 7 : 2 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor har granskat myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och samtliga statliga universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Samtliga statliga universitet och högskolor R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Myndighetskapital vid universitet och högskolor Vad är myndighetskapital? Hur uppstår myndighetskapital? Hur stort är myndighetskapitalet vid universitet och högskolor? Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016 Orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapital Planering och genomförande av verksamhet Lärosätenas interna organisering och styrning Lärosätenas hantering av myndighetskapitalet Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt Knappt hälften av lärosätena har använt uppbyggnaden för olika satsningar Regeringens hantering av myndighetskapitalet Styrningen av universitet och högskolor Regeringens uppföljning av myndighetskapital har inte informerats om det ökade myndighetskapitalet Resurstilldelningssystem på grundnivå och avancerad nivå R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Till rapporten finns ytterligare två bilagor att ladda ned från . De kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. av kvantitativa uppgifter från lärosäten Bilaga 6. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Granskningen gäller perioden –2016, och granskningsobjekt är de 31 statliga universiteten och högskolorna samt regeringen. När statliga universitet och högskolor inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får överskott från verksamhet som finansieras med bidrag eller avgifter, uppstår ett positivt myndighetskapital.1 /17 hade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på . Det är en ökning med nästan (priser) , motsvarande . Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital bättre planeringsförutsättningar och ekonomisk stabilitet samt möjliggör strategiska satsningar. Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna är enligt rimligt med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. Att tilldelade medel sparas i allt större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren, vilket varit fallet vid många lärosäten, kan dock tyda på att delar av den planerade verksamheten har försenats eller inte blivit av. Stora outnyttjade resurser kan även tyda på misshushållning av statliga medel, vilket i sin tur kan minska förtroendet för högskolesektorn i sin helhet. Sammantaget gör detta att beslutat att granska myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätena använder sina resurser, i form av tilldelade medel, ändamålsenligt och effektivt. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: •Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? •Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel? 1Myndighetskapital ska inte förväxlas med oförbrukade bidrag som är en egen post i lärosätenas balansräkningar och därmed inte ingår i myndighetskapitalet. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Eftersom inte granskat myndighetskapitalets utveckling och hantering vid varje enskilt lärosäte gäller granskningens resultat och slutsatser den aggregerade nivån. Hur och var har uppbyggnaden av myndighetskapital skett? Förutsättningarna för lärosätenas myndighetskapital Att det är möjligt för statliga universitet och högskolor att bygga upp myndighetskapital genom att behålla anslag som inte förbrukats beror på resurstilldelningssystemet och det undantag från den kostnadsbaserade anslagsavräkningen som lärosätena omfattas av. Av undantaget följer att lärosätena i praktiken får behålla hela anslaget, oavsett hur låga eller höga kostnader de haft . För andra statliga myndigheter som inte förbrukat årets tilldelade anslagsmedel genomförs en prövning av anslagssparandet, och oavsett om myndigheten får behålla de oförbrukade anslagsmedlen eller inte, så blir det inte myndighetskapital. Lärosätenas myndighetskapital är därför till viss del en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Ökningen har mattats av men myndighetskapitalet är fortsatt stort vid många lärosäten Ökningen av myndighetskapital gäller i stort sett samtliga lärosäten. Även om ökningen sammantaget har avtagit , och myndighetskapitalet på vissa lärosäten har börjat minska, ligger myndighetskapitalet fortfarande på historiskt höga nivåer vid de flesta lärosäten. Myndighetskapital finns inom både utbildning och forskning Större delen av myndighetskapitalet, och ökningen, utgörs av oförbrukade anslagsmedel. Det innebär att de anslag som har anvisat och regeringen har tilldelat inte har förbrukats fullt ut. Denna utveckling gäller lärosätenas båda verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildning är svårare att motivera än inom forskning. Att det finns verksamheter med återkommande överproduktion inom utbildning som tillgängliga resurser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte förbrukas kan enligt bedömning skapa trovärdighetsproblem inte bara gentemot staten utan även gentemot lärarkår och student. Varför förbrukas inte alla medel? –2016 har lärosätenas totala intäkter ökat med nästan (i löpande priser), har myndighetskapitalet ökat med 7,6 miljarder R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kronor (löpande priser). kan konstatera att av intäktsökningen inte har omsatts i verksamhet utan ligger kvar hos lärosätena som sparade resurser. Granskningen har visat att det inte är de ökade medlen i sig som är orsaken till ökningen utan det finns olika faktorer, såväl interna som externa, som har påverkat förbrukningen av de ökade medlen. Nedanstående faktorer har enligt iakttagelser bidragit till myndighetskapitalets utveckling (både uppbyggnad och förbrukning) vid lärosätena: •svårigheter att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter ökade anslagsmedel och svängningar i uppdrag •svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i den avgiftsfinansierade verksamheten •en medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för oförutsedda händelser och strategiska satsningar •bristande kunskap om myndighetskapitalets innehåll i form av fria respektive intecknade medel •utmaningar med budgetering, bl.a. har lärosäten en tendens att överbudgetera personalkostnader Hur har lärosätena hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? Lärosätena har vidtagit vissa åtgärder i form av ökad uppföljning och strategiska satsningar Granskningen visar att många lärosäten har vidtagit åtgärder för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapital. De flesta lärosäten har satt upp egna måltal för myndighetskapital och många har utvecklat rutiner för intern uppföljning. Några lärosäten har genomfört indragningar eller omfördelningar inom lärosätet, och cirka hälften har använt det uppbyggda kapitalet för att genomföra strategiska satsningar. Dessa åtgärder kan enligt bedömning ha bidragit till att ökningen totalt sett bromsats upp . bedömer att det vid många lärosäten finns utrymme för en tydligare intern styrning och uppföljning av såväl lärosätets myndighetskapital som strategiska satsningar som finansieras med myndighetskapitalet. Hur har regeringen hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? Som tidigare beskrivits ger regelverket lärosätena möjlighet att bygga upp ett myndighetskapital. Emellertid råder enligt lärosätena vissa oklarheter, till exempel om vad som är en rimlig storlek på myndighetskapitalet. Cirka hälften av lärosätena bedömer att regeringens styrning av myndighetskapitalet är otydlig, och ytterligare några anser att styrning saknas överhuvudtaget. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Regeringen har inte vidtagit några direkta åtgärder Enligt iakttagelser har regeringens uppföljning av lärosätenas myndighetskapital skett på en alltför övergripande nivå, och bedömer att det utifrån det underlag som regeringen begär in från lärosätena torde vara svårt för regeringen att bilda sig en fullödig bild av myndighetskapitalet. är medveten om att frågan om myndighetskapitalet troligen kommer att bli aktuell i den pågående Styr- och resursutredningen, vilken har i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, men bedömer att regeringen i övrigt inte har vidtagit några direkta åtgärder för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet. kan också konstatera att inte har informerats om de oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. Med tanke på myndighetskapitalets storlek, och att det till övervägande del handlar om oförbrukade statliga anslag, anser att det är en väsentlig information som borde framföras till . Ur ett statsfinansiellt perspektiv är uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital inte förenlig med ett effektivt resursutnyttjande konstaterar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet har skett inom ramarna för det system som riksdag och regering har beslutat om. anser vidare att oförbrukade anslagsmedel, och därmed ett positivt myndighetskapital vid ett enskilt lärosäte, i sig inte behöver innebära ett ineffektivt resursutnyttjande. Ett lärosäte kan bedriva en kostnadseffektiv verksamhet med hög kvalitet som verksamheten går med överskott, eller medvetet spara resurserna i syfte att kunna finansiera framtida investeringar eller andra strategiska satsningar. har lärosätena, totalt sett, inte nyttjat det ekonomiska utrymmet som riksdag och regering beslutat om. Enligt tyder det på att verksamheten inte har bedrivits i den takt och omfattning som riksdag och regering gett resurser för. En viktig förklaring är statens tilldelning av resurser. Ett snabbt inflöde av stora resurser, eller till exempel utbyggnader av utbildningar som har svårt att rekrytera studenter, kan innebära att lärosätena får svårt att omsätta resurserna till verksamhet. En konsekvens av ovanstående blir att omfattande statliga resurser, där det är oklart hur stor andel som utgörs av en medveten buffert eller av medel som är bundna till framtida åtaganden, ligger oanvända hos universitet och högskolor, när de skulle kunna användas inom andra prioriterade områden i statens budget. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N övergripande slutsats är således att den uppbyggnad av myndighetskapital som skett den senaste tioårsperioden på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Rimligt med en viss buffert, men den bör vara transparent bedömer vidare att en viss uppbyggnad av myndighetskapital för att möta framtida åtaganden i form av till exempel samfinansiering och för att ha en ekonomisk buffert för att möjliggöra långsiktighet i verksamheten är berättigad med tanke på verksamhetens risker och särart. En sådan buffert bör dock, enligt , kunna kopplas till tydligt redovisade underlag och beräkningar hos respektive lärosäte, något som sällan sker . Många lärosäten har vidtagit åtgärder för att hantera uppbyggnaden. kan konstatera att dokumentation och uppföljning av myndighetskapitalet kan utvecklas vid många lärosäten för att säkerställa en god hushållning av statliga medel. Otydlig styrning från regeringens sida delar lärosätenas uppfattning om otydligheten i regeringens styrning av myndighetskapital, vilken enligt bedömning har bidragit till de omotiverat stora skillnaderna i storlek mellan lärosätenas nivåer på myndighetskapital. Med utgångspunkt från resultaten och slutsatser i granskningen riktar följande rekommendationer till regeringen och lärosätena. •Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att 1.utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal 2.införa ett återrapporteringskrav avseende de lärosätesspecifika måltalen enligt punkt 1 3.införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital 4.införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende myndighetskapitalets förbrukningstakt för lärosäten vars myndighetskapital ligger högre än det lärosätesspecifika måltalet enligt punkt 1. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? •Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. •Regeringen bör regelbundet informera om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet. Rekommendationer till universitet och högskolor För att dels skapa bättre förutsättningar för förbrukningen av myndighetskapital, dels lämna bättre information till regeringen rekommenderar att lärosätena bör •säkerställa att det finns dokumentation om myndighetskapitalets innehåll i form av intecknade och fria medel. •utveckla sina rutiner för att planera för och följa upp förbrukningen av myndighetskapital. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Granskningen behandlar uppbyggnaden av myndighetskapitalet 2007–2016 samt hur lärosätena och regeringen hanterat detta. 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade utbildnings- och forskningsanslag . I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning. I myndighetskapitalet för statliga lärosäten ingår dels årets kapitalförändring (årets ekonomiska resultat), dels den balanserade kapitalförändringen (ackumulerade överskott/underskott ). Därutöver kan det också ingå resultatandelar i hel- och delägda företag, och för många lärosäten ingår även statskapital och donationskapital i myndighetskapitalet.2 En mer detaljerad beskrivning av myndighetskapitalet återfinns i kapitel 2. 1.1.2 Motiv till granskning uppgick de statliga medel som utbetalades till statliga universitet och högskolor till 44,4 miljarder kronor3, vilket utgjorde av statsbudgetens utgifter.4 redovisade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på . I ett statsfinansiellt perspektiv är det till synes stora outnyttjade reserver som lärosätena byggt upp. Lärosätenas anslagsmodell tillåter att medel sparas , och med hänsyn tagen till lärosätenas långsiktiga och komplexa verksamhet är en viss förskjutning av resurser mellan åren naturlig och ett visst positivt myndighetskapital är motiverat. Utvecklingen den senaste tioårsperioden har dock resulterat i att myndighetskapitalet vid de flesta lärosäten ligger på en historiskt hög nivå. Lärosätenas krav på mer resurser, framför allt till utbildning på grundnivå och avancerad nivå5, som det finns ett stort och i vissa fall växande 2Sverige har även uppskrivningskapital i sitt myndighetskapital. 3Här ingår såväl anslagsmedel som bidrags- och avgiftsintäkter från staten. 4ESV (2017). 5Se t.ex. (2012), Lunds universitets magasin 5/2017. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? myndighetskapital tyder på att det finns effektiviseringsvinster att göra, antingen genom bättre resursfördelning inom högskolan, eller genom mer genomgripande effektiviseringar i systemet för finansiering av högskolan. Trots att det handlar om betydande belopp finns det enligt begränsad kunskap om vad som ligger bakom ökningen.6 I flera tidigare granskningar har iakttagit brister när det gäller uppföljning av hur lärosätenas resurser används.7 Till exempel drog 2009 slutsatsen att det fanns brister avseende lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser kom till användning inom verksamheten och att det fanns utrymme för lärosätesledningarna att utveckla en mer aktiv roll i sin resursstyrning.8 I viss mån har myndighetskapital som uppstått inom forskning diskuterats (till exempel i 2011:21), men det har skrivits lite om det överskott som uppstått inom verksamhetsgrenen utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Därför anser att det är angeläget att belysa utvecklingen även inom denna verksamhetsgren. Vidare har revisorer inom årlig revision i senaste års revisioner uppmärksammat en trend med ökande ackumulerade överskott inom lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet.9 Lärosätena har ett stort ekonomiskt ansvar och en omfattande verksamhet. Det har framhållits att det är viktigt för lärosätena att kunna bygga upp en buffert för att kunna säkerställa flexibilitet och långsiktighet.10 Det finns dock vissa otydligheter kring vilka riktlinjer som gäller för uppbyggandet av och storleken på myndighetskapital vid universitet och högskolor. Från regeringens sida finns ingen övre eller nedre gräns för hur mycket myndighetskapital lärosätena får ha,11 som anslagen i grunden är tilldelade för att användas och förbrukas. Med tanke på lärosätenas omfattande verksamhet är det av största vikt att resurserna används effektivt. Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital både ekonomisk stabilitet och bättre planeringsförutsättningar samt möjlighet att genomföra strategiska satsningar.12 Men stora outnyttjade resurser kan också betraktas som 6Bortsett från några enstaka lärosäten som utrett myndighetskapitalet vid sitt eget lärosäte, t.ex. (2013), (2013). 7Exempelvis (2011a), (2011b), (2012). 8Riksrevisionen (2009). 9Riksrevisionen (2016a), (2016b). 10SOU 2000:82, s. 104; SOU 2005:48 11Fram t.o.m. regleringsbrevet för krävde regeringen att alla lärosäten vars myndighetskapital (exklusive stats- och donationskapital) överskred av omsättningen i sin årsredovisning skulle förklara hur överskottet uppstått samt redogöra för hur överskottet skulle användas. 12Heckscher m fl. (2015). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N