prop · H503178 · 2018-03-26 00:00:00 — straffrättsliga påföljder för allvarliga överträdelser. effektiva, proportionella och avskräckande. dessa regler till kommissionen . Vidare stadgas att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som krävs för att se till att deras sanktionsregler för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelserna i denna förordning efterlevs. Artikeln kräver kompletterande bestämmelser i svensk rätt. EU-direktivet om gasanordningar innehåller inte några bestämmelser om sanktioner. Emellertid omfattas gasanordningar av bestämmelserna i förordning om ackreditering och marknadskontroll. I nämnda förordningen finns dels bestämmelser som ålägger medlemsstaterna att säkerställa att produkter som utgör en allvarlig risk inte förekommer på marknaden (artikel 20), dels bestämmelser om begränsade åtgärder som innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att de åtgärder som vidtas för att begränsa tillhandahållandet av en produkt på marknaden är proportionella och väl motiverade (artikel 21). I EU:s förordning om ackreditering och marknadskontroll finns även bestämmelser om sanktioner som anger att medlemsstaterna ska anta regler om vilka sanktioner som ska gälla för ekonomiska aktörers överträdelser (artikel 41). EU-direktivet om gasanordningar är som nämnts ovan genomfört i olika svenska myndigheters regelverk, bl.a. genom föreskrifter om gasapparater (SÄIFS 2000:6). I nämnda föreskrifter anges att bestämmelser om ansvar på grund av överträdelse av föreskrifterna finns i den nu upphävda lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. I den nu gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor finns bestämmelser om ansvar i 28–32 §§. Av 28 § framgår att den som bryter mot de ovan nämnda föreskrifterna kan dömas till böter. Som ett exempel på en överträdelse som är straffsanktionerad kan nämnas att en tillverkare med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut en gasanordning på marknaden och att den inte är konstruerad så att den uppfyller de grundläggande kraven som anges i föreskrifter om gasapparater. Sanktionen ska då omfatta den handling som begåtts. Straff eller sanktionsavgift? Frågan är om det är ändamålsenligt att överträdelser av kraven i EU:s förordning om gasanordningar är kriminaliserade. Det kan ifrågasättas om det inte vore lämpligare med ett system med administrativa sanktionsavgifter. Frågan om införande av sanktionsavgifter har prövats i åtskilliga lagstiftningsärenden. Regeringen antog i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. riktlinjer för organisationen av marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö (prop. 1993/94:161 s. 27). Regeringen uppmärksammade då särskilt att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av säkerhetsbestämmelserna. Erfarenheten hade enligt regeringen visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning. Mot bakgrund av dessa uttalanden infördes det sedermera bestämmelser om sanktionsavgifter på skilda håll i produktlagstiftningen, bl.a. i lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, den nu upphävda lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar, produktsäkerhetslagen och den nu 2017/18:178 upphävda lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet. En övergång från straff till sanktionsavgifter har även skett på andra områden, såsom i konkurrenslagstiftningen och marknadsföringslagstiftningen. I detta ärende finns det flera beröringspunkter med genomförandet av EU-direktivet om leksakers säkerhet (2009/48/EG), som var det första direktivet som fullt ut anpassades till det s.k. varupaketet (se avsnitt 4). I 32 § lagen om leksakers säkerhet föreskrivs att en ekonomisk aktör ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om den ekonomiska aktören eller någon som handlar på den ekonomiska aktörens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelser i lagen. Genom hänvisning i lagen tillämpas bestämmelserna om sanktionsavgifter i produktsäkerhetslagen. Samma ordning gäller enligt lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar som syftar till att genomföra och rådets direktiv /53/EU om fritidsbåtar och vattenskotrar (prop. 2015/16:64 s. 71 f.) samt enligt radioutrustningslagen som syftar till att genomföra och rådets direktiv /53/EU (prop. 2015/16:93 s. 49 f.). En övergång till sanktionsavgifter En sanktionsavgift kan antas vara ett mer effektivt styrmedel mot överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet än straff i och med att det ofta kan vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därmed svårt att döma till ansvar. Detta överensstämmer med erfarenheterna inom produktlagstiftningen i övrigt där utdömande av ansvar är ytterst sällsynt. Det kan därför ifrågasättas om systemet har någon preventiv verkan av betydelse. Sanktionsavgifter kan däremot åläggas såväl fysiska som juridiska personer, och kan utformas så att de blir i hög grad vinsteliminerande. Överträdelser av den nya förordningens bestämmelser är vidare av den arten att de i första hand upptäcks av marknadskontrollmyndigheten, som i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem än polis och åklagare. Det bör noteras att artikel 43 i förordningen inte bara kräver att sanktioner införs, utan också att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder som behövs för att säkerställa att sanktionerna också efterlevs. I ett system med sanktionsavgifter kan marknadskontrollmyndigheten själv väcka talan om påförande av sanktionsavgift, efter att ha tagit ställning till om förutsättningarna för det är uppfyllda. För en övergång från straff till sanktionsavgifter talar också intresset av enhetlighet i förhållande till utvecklingen inom övrig produktlagstiftning. Sammanfattningsvis är bedömningen att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt än straff för att sanktionera överträdelser av bestämmelser om skyldigheter för ekonomiska aktörer. I den nya lagen bör det därför införas bestämmelser om sanktionsavgifter. Förutsättningar för skyldigheten att betala sanktionsavgift Utmärkande för sanktionsavgifter i förhållande till straffansvar är att en avgift kan dömas ut oberoende av subjektiva Så är fallet i det förslag till lagstiftning som nämner. Swedac anser att sanktionssystemet även när det gäller överträdelser av bestämmelserna om gasanordningar, i likhet med det förslag som marknadskontrollutredning lämnar i sitt betänkande, bör baseras på ett strikt ansvar. Den av marknadskontrollutredningen föreslagna horisontella lagen om marknadskontroll innehåller en bestämmelse om sanktionsavgift för vissa överträdelser av bestämmelser om produktkrav. Av den föreslagna lagen framgår emellertid inte vilka överträdelser av gällande produktkrav som kan medföra att sanktionsavgifter påförs den ekonomiska aktören. Avsikten är i stället att de särskilda sektorslagarna ska innehålla bestämmelser om vilka regelöverträdelser som kan medföra sanktionsavgift. Utredningen anför att de regelöverträdelser som främst kan komma i fråga för de föreslagna reglerna om sanktionsavgifter bör vara de som är mindre allvarliga eller av normalgraden, är klara och tydliga, som inte kräver någon mer omfattande utredning eller bedömning och där överträdelsen sker med viss frekvens. Det har inte framkommit annat än att det, när det gäller den nu föreslagna lagen om kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gasanordningar, kan uppkomma situationer då det finns behov av att kunna meddela sanktionsavgifter även för regler som innehåller mera komplicerade bedömningsmoment. Att denna bedömning enligt förslaget görs av en domstol, tillgodoser enligt regeringen högt ställda krav på en rättssäker prövning. Regeringen anser därför att oaktsamhet eller uppsåt ska föreligga för att en sanktionsavgift ska komma i fråga. En liknande bedömning har gjorts i förarbetena till andra produktlagar (prop. 2003/04:121 s. 157 f., prop. 2010/11:65 s. 82, prop. 2015/16:64 s. 72 och prop. 2015/16:93 s. 50). Regeringen konstaterar att frågan om strikt ansvar när det gäller överträdelser av bestämmelser i produktlagstiftning i och med beredningen av marknadskontrollutredningens förslag kommer att bli föremål för bedömningar i framtida lagstiftningsarbete. I detta beredningsarbete kommer man, som Swedac påpekar, att överväga huruvida sanktionsbestämmelser i fortsättningen ska finns i en horisontell lag om marknadskontroll i stället för som i olika produktlagstiftningar. Överträdelser som omfattas av vitesföreläggande eller vitesförbud Förelägganden eller förbud ska som huvudregel enligt den nya lagen förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. sanktionsavgift. Detta gör att en handling eller underlåtenhet kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. För att undvika den dubbla sanktion det skulle innebära att döma ut både vite och sanktionsavgift har det i 38 § produktsäkerhetslagen införts en bestämmelse om att avgift inte får dömas ut för åtgärder som omfattas av ett åläggande eller ett förbud som har meddelats vid vite med stöd av lagen 2017/18:178 (se prop. 2003/04:121 s. 162). En motsvarande bestämmelse finns också i 32 § lagen om leksakers säkerhet och i 16 § radioutrustningslagen. anser att skrivningen i den i promemorian föreslagna bestämmelsen bör ändras så att en sanktionsavgift inte får åläggas någon i de fall ett utdömande av vite har skett, alternativt att en ansökan om utdömande av vite har gjorts. Även har framfört liknande synpunkter. Myndigheternas uppfattning är att det först i de nämnda situationerna föreligger en risk för dubbelbestraffning. Regeringen anser emellertid att de situationer som myndigheterna nämner omfattas av den i promemorian föreslagna skrivningen som också stämmer överens med hur dubbelbestraffningsförbud har utformats i flera andra produktlagstiftningar (bl.a. 32 § lagen om leksakers säkerhet och 16 § radioutrustningslagen). En bestämmelse med denna innebörd och utformning bör därför även införas i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gasanordningar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap efterfrågar ett klargörande av huruvida ekonomiska aktörers underlåtenhet att efterkomma skyldigheter som är kopplade till handläggningen ska kunna leda till att en sanktionsavgift åläggs. Regeringen vill här förtydliga att en sanktionsavgift, även om bestämmelsen i och för sig inte är begränsad till vissa typer av överträdelser, i första hand inte är avsedd att åläggas vid överträdelser av skyldigheter som är kopplade till handläggningen av marknadskontrollärenden. Sådana överträdelser föranleder normalt sett ett föreläggande vid vite och kan därmed inte bli föremål för sanktionsavgift (5 § jämfört med 9 § andra stycket i den föreslagna lagen). Avgiftens storlek och begränsningar i avgiftsskyldigheten Överträdelser av bestämmelserna i om gasanordningar kan antas vara av högst varierande art och karaktär. Bestämmelserna om sanktionsavgift bör därför utformas så att avgiften i varje enskilt fall kan tas ut med ett proportionellt belopp. Det följer av förordningens definition av tillhandahållande på marknaden att endast leveranser i samband med kommersiell verksamhet omfattas av förordningen. Sanktionsavgift kommer därmed att aktualiseras enbart i förhållande till näringsidkare. I 40 § produktsäkerhetslagen finns bestämmelser om att till lägst och högst Det har inte framkommit något som ger anledning att i detta sammanhang föreslå andra beloppsgränser än de som gäller enligt produktsäkerhetslagen, lagen om leksakers säkerhet och radioutrustningslagen. Dessa bestämmelser bör därför tillämpas även på sanktionsavgifter enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gasanordningar. I 41 § produktsäkerhetslagen, som enligt 32 § lagen om leksakers säkerhet och 16 § radioutrustningslagen även ska tillämpas vid överträdelser av nu nämnda lagar, finns bestämmelser om att det vid fastställande av sanktionsavgift ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen I ringa fall ska någon avgift inte tas ut och avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Motsvarande bestämmelser bör tillämpas Prop. 2017/18:178 även vid överträdelser av EU-förordningen om gasanordningar och föreskrifter som har meddelats för att komplettera förordningen. Bestämmelser i övrigt om sanktionsavgiften och om förfarandet för att utdöma sanktionsavgift I 37 § andra stycket produktsäkerhetslagen anges att sanktionsavgifter tillfaller staten. Enligt 39 § samma lag prövas frågor om påförande av sanktionsavgift av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. Enligt 42 § får sanktionsavgift bara dömas ut om ansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. En sanktionsavgift faller bort, om domen inte har kunnat verkställas från det att den vann laga kraft. I 43 § anges att sanktionsavgifter ska betalas från det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Sanktionsavgifter ska betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Om en avgift inte betalas i rätt tid, ska myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Det finns också en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Bestämmelserna i 37 § andra stycket samt 39–43 §§ produktsäkerhetslagen gäller även vid överträdelser av lagen om leksakers säkerhet (32 §) och i radioutrustningslagen (16 §). Motsvarande bör gälla även för överträdelser av bestämmelserna i förordning om gasanordningar. Mot bakgrund av det ovan nämnda ska frågan om påförande av sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av en marknadskontrollmyndighet. Även detta skiljer sig, som konstaterar, från vad som föreslås när det gäller sanktioner inom livsmedelskedjan. Produktsäkerhetslagens bestämmelser om sanktionsavgifter kommer därmed att vara tillämpliga både om slutanvändaren är konsument och om denna är annan än konsument. Regeringens förslag: En marknadskontrollmyndighets beslut om att meddela förbud och förelägganden samt beslut i fråga om ekonomisk ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: De beslut som en marknadskontrollerande myndighet fattar i tillsynsärenden som gäller marknadskontroll enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det framstår som lämpligt att denna ordning gäller även enligt den nya En marknadskontrollmyndighets beslut om att meddela förbud och 2017/18:178 förelägganden samt beslut i fråga om ekonomisk ersättning ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kommer därmed överklaganden att prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets marknadskontrollmyndigheten i fråga är belägen. Även en marknadskontrollmyndighets beslut med stöd av artikel 19.1 i EU:s förordning om ackreditering och marknadskontroll ska kunna överklagas, liksom beslut enligt andra artiklar i den nämnda förordningen. Detsamma gäller beslut enligt EU:s förordning om gasanordningar, i den mån dessa innebär förpliktelser för ekonomiska aktörer. Att sådana beslut kan överklagas följer av förvaltningslagen (2017:900). Som framgår ovan kommer beslut om åläggande av sanktionsavgifter inte att prövas av marknadskontrollmyndigheten som första instans, utan av allmän förvaltningsdomstol efter ansökan av myndigheten. I 33 och 34 §§ förvaltningsprocesslagen finns det bestämmelser om överklagande av förvaltningsrättens beslut i sådana mål. Det behövs därmed inte någon särskild reglering i denna del. Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslogs att lagen skulle träda i kraft . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. anför att tiden som verket har på sig för att förbereda sig för den nya uppgiften som marknadskontrollmyndighet är mycket kort. Det får antas att det dröjer längre än så innan har resurser och kompetens på den nivå som uppdraget kräver. Skälen för regeringens förslag: EU:s förordning om gasanordningar ska tillämpas fr.o.m. , med undantag av artiklarna 4, 19– 35 och 42 samt bilaga 2, som ska tillämpas fr.o.m. och artikel 43.1, som ska tillämpas fr.o.m. . upphör det tidigare direktivet på området att gälla. Den nya lagen bör därför träda i kraft . Mot den bakgrunden och med hänsyn till den tid som de olika leden i lagstiftningsprocessen förväntas ta framstår som den tidigaste möjliga tidpunkten för ikraftträdande av den nya lag som föreslås. Regeringens förslag: Förslaget innebär att den svenska regleringen av marknadskontroll av gasanordningar och tillbehör blir mer enhetlig och lättöverskådlig. Förslaget medför inte några ökade kostnader för företag vars produkter uppfyller kraven som gäller enligt EU:s förordning om gasanordningar. Dessa företag kommer under vissa förutsättningar ha möjlighet att få ersättning för varuprover och liknande vid marknadskontrollmyndigheternas tillsyn. Företag kan i större utsträckning antas avhålla sig från att bryta mot de grundläggande krav som gäller för utformningen av gasanordningar och tillbehör eftersom överträdelser kan leda till beslut om sanktionsavgift. Förslaget leder inte till annat än marginella kostnadsökningar för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , förvaltningsdomstolarna och . Dessa kostnadsökningar bedöms kunna hanteras inom respektive myndighets befintliga anslagsram. Möjligheten att bedriva en effektiv marknadskontroll främjas genom det nya sanktionssystemet. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader för andra statliga myndigheter, kommuner eller landsting. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte några invändningar mot regeringens bedömning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför att den föreslagna regleringen kommer att medföra en tydlighet i hur marknadskontrollen över harmoniserade gasanordningar är organiserad i , något som har saknats. Det är angeläget från såväl myndighetens som enskildas perspektiv, särskilt för de ekonomiska aktörerna som åläggs skyldigheter enligt EU:s förordning om gasanordningar, att det finns en tydlig reglering av vilka befogenheter och sanktioner som finns liksom vilka myndigheter dessa befogenheter och sanktionsmöjligheter tillkommer. anser att för det fall att verket skulle utses till marknadskontrollmyndighet med ansvar för en viss del av kontrollen när det gäller gasanordningar så skulle detta, åtminstone inledningsvis, sannolikt medföra betydande kostnader för verket. Verket delar inte bedömningen att verkets kostnader för marknadskontrollen kan bedömas bli marginella och därmed kan hanteras inom myndighetens anslagsramar. 2017/18:178 Skälen för regeringens bedömning Förslaget syftar framförallt till att anpassa det nationella regelverket till EU:s förordning om gasanordningar, som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. EU:s förordning om gasanordningar ska tillämpas i dess helhet fr.o.m. . För att förordningen ska kunna tillämpas och få ett effektivt genomslag i krävs kompletterande bestämmelser. Konstruktion, tillverkning och marknadskontrollen av gasanordningar regleras i olika regelverk (se avsnitt 3.1). Genom den nya lagen blir den nationella regleringen mer lättöverskådlig. Större enhetlighet kommer också att uppnås genom att ett gemensamt system för sanktionsavgifter som liknar dem som redan finns på produktsäkerhetsområdet införs (se avsnitt 5.8). Möjligheten att bedriva en effektiv marknadskontroll främjas genom det nya sanktionssystemet. En alternativ lösning till det som föreslås är att marknadskontrollen av gasanordningar även i fortsättningen skulle regleras i olika författningar beroende på vilken risk som marknadskontrollen gäller. Detta bedöms emellertid som ett sämre alternativ då systemet skulle bli mer svåröverskådligt och inte lika effektivt. Vilka berörs av förslaget? Tillverkare, representanter för tillverkare, importörer och distributörer av de gasanordningar som omfattas av förordningen berörs av förslaget. Grovt beräknat så berörs ett 50-tal företag i av förslaget. Förslaget kommer även att ha viss påverkan på de marknadskontrollerande myndigheternas verksamhet. Även förvaltningsdomstolarna och berörs av förslaget. Förslagen innebär inte att några ytterligare skyldigheter läggs på de ekonomiska aktörer som uppfyller kraven som gäller för konstruktion, tillverkning och saluföring av gasanordningar och tillbehör. De företag som följer dessa krav kommer därmed inte att drabbas av ökade kostnader. Företagen kommer att kunna få kostnader för varuprover och liknande ersatta om det finns särskilda skäl för det (se avsnitt 5.6.6). Alternativet att marknadskontrollen av gasanordningar regleras i olika författningar skulle sannolikt medföra större kostnader för de ekonomiska aktörerna. Bestämmelserna blir då mer svåröverskådliga och olika förfaranden och sanktioner skulle gälla för marknadskontrollen av gasanordningar beroende på vilken risk som kontrollen gäller. Konsekvenser för myndigheterna och förvaltningsdomstolarna Förslaget innebär att bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kommer att behöva ansöka hos domstol om utdömande av sanktionsavgift. är överträdelser av de föreskrifter som ingår i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps regelverk och som handlar om Det kan möjligen antas att ansökningsförfarandet, och det arbete som det innebär att uppträda som Prop. 2017/18:178 part i domstol, kan innebära en viss kostnadsökning för myndigheten. finns dock skäl att anta att denna kostnadsökning kommer att vara marginell. Kostnadsökningarna som förslaget kan leda till för de marknadskontrollerande myndigheterna bedöms, även med beaktande av vad anför, bli marginella och bedöms kunna hanteras inom respektive myndighets befintliga ram. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en möjlighet att begära hjälp av när det gäller åtgärder för tillsyn. Genom förslaget utvidgas möjligheten att begära hjälp av på så vis att samtliga marknadskontrollerande myndigheter generellt ges möjlighet att begära biträde av vid åtgärder för marknadskontroll av gasanordningar. Antalet fall där sådan hjälp begärs kan antas vara litet. Utvidgningen kan inte antas leda till annat än marginella kostnadsökningar för . Förslagen om införande av sanktionsavgifter kan inte väntas föranleda annat än en begränsad ökning av ärendena som kommer in till förvaltningsdomstolarna. Den förväntade kostnadsökningen kan inte antas bli annat än marginell. Sammanfattningsvis konstateras att de kostnadsökningar som förslagen bedöms leda till för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och förvaltningsdomstolarna är marginella. Kostnaderna bedöms kunna hanteras inom respektive myndighets befintliga anslagsramar. Om man i stället valt alternativet att marknadskontrollen av gasanordningar regleras i olika författningar skulle detta sannolikt medföra mera arbete och därmed större kostnader för de marknadskontrollerande myndigheterna.