prop · H503141 · 2018-03-13 00:00:00 — Regeringen beslutade också nivån på finansierings- och kompletteringsbeloppen utifrån att dessa skulle kunna tas i anspråk vid avgiftsperiodens utgång enligt de alternativa beräkningar som SSM hade gjort.146 Beloppen var betydligt lägre än SSM:s ursprungliga förslag. Regeringen anger dock i en proposition 2017 att det är osäkert om säkerheterna får tas i anspråk när det kan antas att fonderade medel inte räcker för att täcka de kostnader som omfattas av säkerheterna eller när fondmedlen har förbrukats.147 konstaterar att när regeringen har beslutat om en lägre nivå på kärnavfallsavgiften än SSM har föreslagit har regeringen inte gett i uppdrag till SSM att analysera om finansierings- och kompletteringsbeloppen skulle ha behövt höjas. Att dessa belopp inte justerats utifrån en lägre avgiftsnivå kan enligt SSM ha medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och 139Strålsäkerhetsmyndigheten (2014a). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp , dnr SSM2013-6255. 140E-post från företrädare för , . 141Strålsäkerhetsmyndigheten (2014d). Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva restprodukter, . 142Regeringen, beslut , Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp –2017, dnr M2014/2227/Ke. 143E-post från företrädare för , . 144Regeringen, beslut , Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp –2017, dnr M2014/2227/Ke. 145E-post från företrädare för , . 146Regeringen, beslut , Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp –2017, dnr M2014/2227/Ke. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G kompletteringsbelopp varit för lågt beräknade i det nuvarande finansieringssystemet.148 Till detta kommer att de ekonomiska säkerheterna inte kunde tas i anspråk direkt utan först när den berörda tillståndshavarens andel av Kärnavfallsfonden hade förbrukats. Dessa risker har enligt granskning inte rapporterats till . •Internationellt finns det betydande problem med att skatta framtida kostnader för avveckling av kärnkraftsreaktorer och omhändertagande av kärnavfall. Det bidrar till att finansieringen av kärnkraftsavveckling fortfarande bygger på förhållandevis osäkra skattningar eftersom även dagens kostnader för exempelvis rivning och slutförvar av kärnavfall delvis är okända. •Det finns stora osäkerheter även i de svenska kostnadsberäkningarna. Den totalkostnad SKB beräknar har ökat vid varje ny treårsberäkning. •Oberoende utvärderingar har visat att den beräknade osäkerheten (standardavvikelsen) i finansieringssystemet är relativt låg jämfört med andra stora och långsiktiga projekt. Det kan i så fall innebära en ytterligare risk för staten. •SSM och SKB gör olika bedömningar av storleken på framtida kostnader. Det gäller exempelvis de så kallade externa ekonomiska faktorerna (EEF) och de fasta förutsättningarna. Kostnadsberäkningarna skiljer sig åt med miljardbelopp. •Riksgälden har föreslagit att analyserna utökas med analyser av andra risker utanför finansieringssystemet vilka indirekt påverkar kärnkraftsindustrin för att uppskatta statens risk i systemet. Exempel på en sådan analys kan vara hur satsningar inom förnybar energi påverkar energisystemet, vilket i förlängningen kan leda till förtida nedläggning av kärnkraftverk. I ett sådant scenario blir finansieringsbeloppet centralt, vilket understryker vikten av att säkerheterna i systemet verkligen är säkra och att de är beräknade till rätt nivå. •Det utökade placeringsmandatet för Kärnavfallsfonden medför att nivåerna på kompletteringsbeloppet och de ställda säkerheterna blir extra viktiga. Kompletteringsbeloppet kommer att fungera som en riskbuffert när Kärnavfallsfondens risk ökar. •Det finns indikationer på att finansieringssystemet under har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader. 148 Intervju med företrädare för , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •En orsak till att finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt har varit för lågt beräknade är tidigare oklarheter om när de kan tas i anspråk för att täcka kostnader. •När regeringen har beslutat om en lägre nivå på kärnavfallsavgiften än vad SSM föreslagit, har det inte gjorts några beräkningar av om säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp hade behövt justeras utifrån de nya avvägningarna. Enligt SSM har detta medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och kompletteringsbelopp kan ha varit för lågt beräknade i det nuvarande finansieringssystemet. Detta har inte rapporterats till . •Riksgälden anser att en alternativ ansvarsmodell i finansieringssystemet skulle vara att moderbolagen tar över det finansiella ansvaret från reaktorbolagen. Staten skulle då endast behöva följa upp den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Då skulle moderbolagens förmåga och vilja att ta betalningsansvar i finansieringssystemet kunna säkerställas utan att gå via reaktorbolagen. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G 4Rapportering om risker i finansieringssystemet I detta kapitel behandlas myndigheternas och regeringens redovisning och rapportering av finansieringssystemet, med fokus på ekonomiska risker. 4.1.1 Ingen samlad bild av riskerna i finansieringssystemet Myndigheternas rapportering ger ingen samlad bild av risken för att staten kan tvingas betala för omhändertagande av kärnavfall. Enligt SSM saknas samlad information om riskerna i systemet hos regeringen och andra aktörer. För att få en helhetsbild behövs det enligt myndigheten dels en samlad riskanalys för tillgångar och skulder, dels en bedömning av vilka kreditrisker som är förknippade med säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp. SSM har, där det varit möjligt, tagit på sig ett utökat ansvar utöver vad som framgår av myndighetens instruktion eftersom ingen myndighet har ett helhetsansvar för rapportering och redovisning av risker i finansieringssystemet. SSM har ökat sin samverkan med bland annat Riksgälden, men behovet av samlad analys och rapportering har inte lyfts fram så tydligt i denna samverkan. En bredare syn på risker i finansieringssystemet bör enligt SSM kunna åstadkommas genom en så kallad ALM-analys (se avsnitt 3.2.2) för såväl kostnader som tillgångar i systemet. Riksgälden framhåller att olika aktörer gör egna och delvis överlappande bedömningar. Det finns behov av mer övergripande bedömningar av riskerna i systemet, med en bred sammanställning av intäkter, kostnader och olika risker.149 Myndigheten anser att de huvudsakliga delarna i finansieringssystemet ofrånkomligen hör ihop. ALM-analyser är enligt myndigheten ett steg i rätt riktning, men dessa analyser avser snarare industrins risk och speglar inte statens risk för att behöva täcka underskott i finansieringssystemet, den så kallade residualrisken, på ett bra sätt. Utan en samlad bild av statens residualrisk i finansieringssystemet, är det svårt för regeringen och myndigheterna att bedöma hur olika förändringar påverkar denna risk, menar . En sådan förändring är till exempel att Kärnavfallsfonden har fått mandatet att placera i mer riskfyllda tillgångar. Riksgälden bedömer inte att de nya lagändringarna minskar behovet av en samlad riskanalys för att få en helhetssyn på statens residualrisk. 149 Intervju med företrädare för Riksgälden, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheten anser dock att det behövs en analys av vilka delar som skulle kunna ingå i en samlad riskanalys.150 Även företrädare för Kärnavfallsfonden beskriver det som svårt att spegla statens samlade risk eftersom det kräver antaganden om olika parametrars utveckling långt fram i tiden.151 Företrädare för Miljö- och framhåller att regeringen har tillräckliga underlag inför beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter. framför departementet att det alltid är bra med ytterligare information om hur finansieringssystemet fungerar. Det är möjligt enligt departementet att behovet av mer samlade analyser får ses över när de nya lagändringarna har trätt i kraft.152 Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) anser att informationen till allmänheten om finansieringssystemet är mycket sparsam och att det är svårt för utomstående att få överblick över riskerna i systemet.153 Problem och risker i det nuvarande finansieringssystemet har berörts i olika initiativ och återrapporteringar från myndigheterna. Myndigheterna har också yttrat sig till regeringen i olika remissvar. Löpande uppföljning och rapportering Kärnavfallsfondens årsredovisningar fokuserar på fondens verksamhet inom finansieringssystemet. Fonden ger också ut en årlig publikation med information om fonden och finansieringssystemet.154 SSM:s årsredovisningar innefattar en kortfattad beskrivning av myndighetens uppgifter i systemet samt innehåller ett diagram över de återstående årliga referenskostnaderna i systemet och tabeller över beslut om utbetalningar från systemet.155 SSM tar fram månadsrapporter som beskriver underrespektive överskott i finansieringssystemet utifrån ett balansräkningsperspektiv. Rapporterna produceras främst för SSM:s interna bruk och levereras till vissa aktörer i systemet. De speglar dock inte statens risk i stort.156 Månadsrapporterna bygger på det underlag som ligger till grund för regeringens beslut om avgifter och säkerheter. Det innebär bland annat att månadsrapporterna i grunden utgår från kostnadsunderlag från SKB. Rapporterna är inte justerade utifrån SSM:s 150E-post från företrädare för Riksgälden, . 151Intervju med företrädare för Kärnavfallsfonden, . 152Intervju med företrädare för Miljö- och , . 153Intervju med företrädare för Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG), . 154Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden , s. 26 f. 155Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). årsredovisning 2016, s. 26 f. 156Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G uppfattning om att SKB:s kostnadsunderlag är underskattade.157 På grund av SSM:s arbete med att granska SKB:s kostnadsberäkningar inför avgiftsperioden –2020 har månadsrapporteringen ett tillfälligt uppehåll. Den senaste månadsrapporten avser systemets ekonomiska ställning den 28 februari 2017.158 I rapporten anger SSM att finansieringssystemet då hade ett underskott på utifrån regeringens beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter för perioden –2017.159 Riksgälden följer löpande upp styrkan i de ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ställer för finansierings- och kompletteringsbelopp. Uppföljningen görs som en del av de uppföljningsmöten som myndigheten har för portföljer av garantier och utlåning med kreditrisk. Vid mötena görs en snabb genomlysning av de olika säkerheterna och eventuella riskförändringar diskuteras. Vid behov rapporterar Riksgälden ökade risker till regeringen, men dessa risker har inte avsett säkerheterna i finansieringssystemet för kärnavfall. Den aktuella utvecklingen inom kärnkraftsindustrin kan enligt myndigheten dock medföra att sådan rapportering kommer att göras framöver.160 Med anledning av en omstrukturering som aviserat gav regeringen Riksgälden i uppdrag att analysera och rapportera eventuella negativa konsekvenser för de säkerheter som ställts inom koncernen.161 Riksgälden återrapporterade att hade försämrad kreditvärdighet jämfört med myndighetens yttrande om reaktorbolagens föreslagna ekonomiska säkerheter.162 hade ställt så kallad moderbolagsborgen. lämnar en bedömning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet i en . Rådet yttrar sig till regeringen över de forsknings- och utvecklingsprogram som utgör en grund i beräkningen av de framtida kostnaderna inom finansieringssystemet. Vidare yttrar sig till regeringen över SSM:s förslag till kärnavfallsavgift och ekonomiska säkerheter. I anslutning till publicering presenterar rådet den årliga kunskapslägesrapporten för miljöministern och anordnar seminarier. har rapporten även presenterats för bland annat försvarsutskott.163 De områden som tas upp varierar mellan olika år; och 157E-post från företrädare för , . 158E-post från företrädare för , . 159Strålsäkerhetsmyndigheten (2017), Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva restprodukter . 160Intervju med företrädare för Riksgälden, . 161Regeringen, beslut , Säkerheter för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., dnr M2015/2375/Ke. 162E-post från företrädare för Riksgälden, . 163Skriftligt underlag inför intervju med företrädare för . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2016 redogör för olika risker och problem inom finansieringssystemet.164 Fördjupad uppföljning och rapportering Riksgälden lämnade 2010 en skrivelse till om svårigheter att fastställa statens ekonomiska risk enbart med hänsyn till kreditrisker i de ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och kompletteringsbelopp.165 gav regeringen i uppdrag att i samråd med Riksgälden se över finansieringsförordningen166 i fråga om bland annat beräkning av kärnavfallsavgifter och behov av ytterligare riskavsättningar. Regeringen gav därefter SSM i uppdrag att i samverkan med Kärnavfallsfonden och Riksgälden se över finanseringslagen och förordningen i tillämpliga delar. Myndigheterna skulle analysera effekterna av en breddning av Kärnavfallsfondens placeringsreglemente och frågor rörande de ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och kompletteringsbelopp. Myndigheterna återrapporterade uppdragen i en gemensam rapport i juni 2013.167 Efter att Energiöverenskommelsen slutits mellan fem riksdagspartier gav regeringen i uppdrag att utreda behovet av att ändra antagandena om drifttid för reaktorerna vid beräkningen av kärnavfallsavgifter. Uppdraget skulle genomföras utifrån de förändrade förutsättningarna, bland annat branschens lönsamhet.168 SSM:s återrapportering innefattade bland annat några indikativa beräkningar av hur kärnavfallsavgiften skulle påverkas av en förändrad drifttid.169 Myndigheten gjorde dock inte någon djupare analys på grund av tidsbrist.170 I detta avsnitt behandlas regeringens rapportering till om kostnader, skulder, intäkter, tillgångar samt ekonomiska risker för staten i det nuvarande finansieringssystemet. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet, Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015, , s. 113 f. ; SOU 2016:16, Risker, osäkerhet och framtidsutmaningar; Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016, , s. 31 f. 2016/17:199, Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. 166Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. 168Regeringen, beslut , Uppdrag om antagen driftstid vid beräkning av kärnavfallsavgifter, dnr M2016/02091/Ke. 169Strålsäkerhetsmyndigheten (2016), Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, rapport , dnr SSM2016-4019, s. 26. 170Intervju med företrädare för , ; e-post med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G 4.2.1 Årsredovisning för staten Regeringen berör inte den finansiella ställningen för finansieringssystemet som helhet eller statens finansiella risk med anledning av sistahandsansvaret för hanteringen av kärnavfallet i Årsredovisning för staten (ÅRS). ÅRS lämnas till som en skrivelse. Vad som ska presenteras i ÅRS styrs av budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjlighet att till stor del bestämma innehåll och form för vad som redovisas. konstaterade 2015 att ÅRS inte innehåller någon sammanställning eller analys av vilka risker som är förknippade med statens samlade tillgångar men att det finns enstaka referenser till risker på lägre nivå. Regeringen redovisar också en riskanalys avseende statliga garantier och utlåning. har tidigare påpekat att den analysen har haft ett utvecklingsbehov men att den tydligt hade förbättrats åren närmast . För övriga delar av balansräkningen fanns ingen samlad riskanalys.171 Regeringen anser att rapporteringen i ÅRS i normalfallet ska bygga på myndigheternas konsoliderade årsredovisningar, vilket enligt regeringen innebär att det är myndigheterna som ska redovisa statens ekonomiska händelser. 172 I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och föreskrifter och allmänna råd finns det regler för när avsättningar och ansvarsförbindelser ska redovisas av myndigheterna. En förpliktelse ska redovisas som en avsättning i balansräkningen när vissa kriterier är uppfyllda, bland annat att det kan komma att krävas utbetalningar från statsbudgeten. Det ska även vara möjligt att göra en tillförlitlig uppskattning av beloppet.173 Regeringens rapportering i ÅRS för 2008174 till och med 2016175 av frågor som anknyter till finansieringssystemet utgörs främst av beskrivningar om Kärnavfallsfondens ansvar, om in- och utbetalningar till fonden och om dess värdeförändring under respektive föregående år. Regeringen beskriver också närmare vad intäkterna till fonden består av, i form av kärnavfallsavgifter och finansiella intäkter (räntor och realisationsvinster). Dessutom beskrivs fondens finansiella kostnader i form av realisationsförluster vid avyttring av tillgångar. Regeringen framhåller i ÅRS 2008–2014 att fondens värde har ökat kraftigt under . Även i ÅRS ges den beskrivningen, med tillägget att 171Riksrevisionen (2015). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, . s. 36. 2016/17:111. Regeringens skrivelse om om statens förorenade områden, s. 11. 2008/09:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2008. Denna var den första ÅRS då Kärnavfallsfondens innehav utifrån det nuvarande finansieringssystemet redovisades. 2016/17:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2016. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N värdet har ökat också . Det är en försiktigare beskrivning jämfört med tidigare. Kärnavfallsfonden redovisas tillsammans med bland annat Stabilitetsfonden och Insättningsgarantifonden under posten fonder i är ett speciellt begrepp som används inom redovisningen och utgör inte en skuld i vanlig bemärkelse. Belopp som tas upp under denna post behöver inte motsvaras av ett förväntat åtagande som är kopplat till någon av fonderna under posten.177 Statens risker i finansieringssystemet berörs inte närmare i budgetpropositionerna. En återkommande del i regeringens redovisning i budgetpropositionerna − 2017 är en kortfattad beskrivning av finansieringssystemet samt inbetalningar till och utbetalningar från Kärnavfallsfonden före respektive budgetpropositions överlämnade. Ett inslag i budgetpropositionerna 2010 − 2012 är också att regeringen framhåller att kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion . Regeringen anger i budgetpropositionen att den beslutat om höjda kärnavfallsavgifter för perioden –2014 och att den gett SSM i uppdrag att, i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden, göra en översyn av finansieringslagen och finansieringsförordningen. Regeringen redovisade inte skälen till uppdragen.178 Vidare tog regeringen upp, i likhet med i budgetpropositionen , att elpriset hade påverkats av kärnkraftverkens begränsade tillgänglighet.179 I budgetpropositionen betonade regeringen att kärnkraften ska bära en större andel av sina samhällsekonomiska kostnader. Regeringen aviserade att den bland annat avser att höja kärnavfallsavgiften.180 Regeringen gav dock inte någon beskrivning av de ekonomiska riskerna i finansieringssystemet. I budgetpropositionen angav regeringen att principen om att kärnkraftsindustrin ska bära fulla kostnader för sin verksamhet är central. Regeringen hänvisade till beslutet om höjd kärnavfallsavgift för perioden – 2017. Regeringen angav också att styrkan i de ekonomiska säkerheterna kan påverkas av förändrade ägarförhållanden och att Riksgälden har i uppdrag att 176Den senaste redovisningen gjordes i skr. 2016/17:101 not 42. 177Riksrevisionen (2015), Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, , s. 48. 2012/13:1. Budgetpropositionen , UO 6 avsnitt 5.3.2. 2012/13:1. UO 21 s. 26. 2014/15:1. Budgetpropositionen , UO 21 avsnitt 2.6. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G bevaka styrkan i de säkerheter som har ställts. Regeringen angav vidare att den ser över finansieringslagen och avser återkomma med en proposition.181 Regeringen lämnade inte heller detta år någon närmare beskrivning av risker i systemet. I budgetpropositionen 2017 hänvisade regeringen till att ägarna till de svenska kärnkraftsreaktorerna har meddelat att fyra reaktorer kommer att stängas och att avvecklingen sannolikt kommer att påverka kärnavfallsavgifterna. Framtida kostnader behöver då täckas upp av de reaktorer som fortsatt kommer att vara i drift. Regeringen redovisade också de huvudsakliga delarna som berör kärnkraften i energiöverenskommelsen . Vidare angav regeringen att frågan om utökade placeringsmöjligheter för Kärnavfallsfonden bereds i Regeringskansliet.182 I likhet med tidigare års redovisningar i budgetpropositionen beskriver regeringen inte närmare risker i finansieringssystemet. I budgetpropositionen redogör regeringen för förslagen som ges i proposition 2016/17:199 och som finns beskrivna i avsnitt 2.1.2 i denna rapport. Regeringen anser att förändringarna i finansieringslagstiftningen bör leda till stabilare förutsättningar för fonden och kraftbolagen, men regeringen beskriver inte om eller hur förändringarna påverkar risker i finansieringssystemet. Regeringen berör inte finansieringssystemet i de ekonomiska vårpropositionerna –2017, utöver att regeringen i vårpropositionen 2015 anger att kärnavfallsavgifterna höjs för att säkerställa att de medel som avsätts för slutförvaring av kärnbränsle är tillräckliga.183 Från och med vårpropositionen 2012 redovisar regeringen att Kärnavfallsfonden inte påverkar statens budgetsaldo. Inte heller i andra propositioner har regeringen redovisat någon samlad bedömning av den ekonomiska risken för staten. Regeringen lämnade 2006 propositionen om det nuvarande finansieringssystemet till riksdagen.184 Regeringen föreslog en ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Regeringen framhöll bland annat behovet av att en ny och enhetlig finansieringslag behövde ha karaktären av ramlag, eftersom den dåvarande finansieringslagstiftningens detaljreglering begränsade regeringens och myndigheternas möjligheter att utveckla och förbättra kostnads- och riskbedömningarna. 2015/16:1. Budgetpropositionen , UO 21 avsnitt 2.6. 2016/17:1 Budgetpropositionen , UO 6 s. 94 och UO 21 s. 53. 2014/15:100, ekonomiska vårproposition. 2005/06:183. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finansieringslagstiftningens reglering innebar enligt regeringen inte att principen om att kärnkraftsindustrin ska stå för kostnaderna för avveckling kunde förväntas att förverkligas.