prop · H503219 · 2018-04-06 00:00:00 — Svenskt bistånd är enligt regeringen i hög grad inriktat på att bygga inhemsk kapacitet i partnerlandet, förbättrade system och strukturella förändringar av vikt för långsiktig fattigdomsbekämpning och utveckling. Genomförandet av utvecklingssamarbetet ska vara flexibelt, ändamålsenligt och anpassas till de rådande omständigheterna i syfte att nå uppsatta mål, möjliggöra dialog och stärka det lokala ägarskapet. Regeringen anser att svenskt bistånd ska användas på ett effektivt sätt, vilket kräver starkt ägarskap i samarbetsländerna, resultatfokus, givarharmonisering, dialog, breda partnerskap och ömsesidigt ansvarsutkrävande. tar en ledande roll i att följa internationella överenskommelser om ett effektivt utvecklingssamarbete. Principer om bistånds- och utvecklingseffektivitet ska värnas, följas och vidareutvecklas i det svenska utvecklingssamarbetet. Att stärka kapaciteten hos utvecklingssamarbetets olika aktörer är viktigt, inklusive att stärka nationellt ansvarstagande samt att bidra till väl fungerande och oberoende institutioner, processer och fria medier. Det bilaterala utvecklingssamarbetet ska utgå från samarbetslandets egna utvecklingsstrategier, planer och prioriteringar. Det är centralt att så långt som möjligt använda landets egna system. anses bedriva ett av världens bästa utvecklingssamarbeten. har alltid fått högt betyg för inriktning och resultat i sitt utvecklingssamarbete i utvärderingar. Ett avgörande skäl är att samarbetet bygger på dialog, lokalt ägarskap, långsiktighet och att givarna koordinerar och harmoniserar sina insatser. tar upp specifika frågor om huruvida prissättningen av insatserna har skett i enlighet med gällande regelverk och om god hushållning av statens resurser har uppnåtts. Begreppet god hushållning definieras i förarbetena till lagen om statsbudget (2011:203) som ett begrepp vilket innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Enligt är ansvaret för god hushållning delat mellan sakmyndigheterna och Sida. granskar i sin årliga revision av respektive myndighet att sakmyndigheternas prissättning lever upp till kravet på full kostnadstäckning samt lever upp till budgetlagens krav på god hushållning. Sida har ett ansvar att bedriva sin verksamhet med god hushållning av statens resurser. Det kan konstateras att variationer mellan 2017/18:219 myndigheters arvoden förekommer. Detta behöver inte i sig betyda att kravet på god hushållning inte uppfylls. Som ett stöd vid kalkylering och utarbetandet av prissättningen vid sakmyndigheterna finns ESV:s handledning ”Sätt rätt pris”. Eventuella justeringar av sakmyndigheternas timpriser ska behandlas vid de årliga överläggningarna mellan sakmyndigheter och Sida. ESV har ett övergripande ansvar för regelverket kring den avgiftsbelagda verksamheten och utvecklingen av redovisningsseden i staten. ESV arbetar även med avgiftssamråd och sammanställande rapporter om den avgiftsbelagda verksamheten. Vid samråd sker en övergripande kontroll av kalkylmetod och kostnadsberäkningar. Bedömningen ESV gör är dock inte bindande. En viss variation i timprissättning torde därmed enligt regeringens bedömning vara svår att förhindra då det förekommer skillnader i lönenivåer och att en del myndigheter som rapporten påpekar har större overheadkostnader än andra myndigheter. Som beskriver det har ESV dock inte funnit det vara vanligt förekommande att myndigheternas prissättning är för hög. Om prissättningen inte leder till full kostnadstäckning, beror det vanligtvis på att myndigheten tar ut för låga arvoden och därmed riskerar underfinansiering av verksamheten. Att avgiftsfinansierad verksamhet styrs aktivt och att full kostnadstäckning nås är ur regeringens perspektiv särskilt viktigt där verksamhet bedrivs i konkurrens och där priser inte får sättas som riskerar att skada konkurrensen. Myndighetsledningen för respektive myndighet ansvarar bl.a. för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheten verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av förslag till förbättring av verksamheten och dess förbättringsförslag avser i första hand Sidas hantering av myndighetssamverkan. Avsnitten nedan uttrycker den ambition som regeringen och har att stärka myndighetssamverkan inom utvecklingssamarbetet. delar av de åtgärder som vidtagits eller som planeras att vidtas av Sida. Regeringen fortsätter kontinuerligt sitt arbete med att förbättra och utveckla såväl inriktning som styrning av utvecklingssamarbetet, t. ex anger regeringen i Sidas regleringsbrev ett mål och återrapporteringskrav om att Sida ska stärka den svenska resursbasens engagemang i genomförandet av utvecklingssamarbetet. civilsamhällsorganisationers kompetens, erfarenheter och nätverk ska Sida ska därutöver föreslå åtgärder för att ytterligare engagera svenska förvaltningsmyndigheter i genomförandet av svenskt utvecklings- Skr. 2017/18:219 samarbete, inom ramen för både geografiska och tematiska strategier, liksom inom det multilaterala biståndet och EU:s utvecklingssamarbete. Regeringen beslutade om anvisningar för Sida att ta fram underlag inför beslut om en ny strategi för kapacitetsutveckling (UD2017/17522/IU), och förutses regeringsbeslut om en ny strategi för kapacitetsutveckling som också stöder hållbar utveckling och genomförande av Agenda 2030 samt utveckling och breddning av den svenska resursbasen. Kapacitetsutveckling som stöd till institutionsuppbyggnad i samarbetsländer möjliggör hållbar utveckling och krävs också för att nå målen i Agenda . För att stödja en utveckling med tydligt ägarskap krävs enligt regeringen ett relevant och anpassat stöd för kapacitetsutveckling riktat mot organisationer och institutioner och till låg- och medelinkomstländer samt regioner. Lokala aktörer i samarbetsländerna har en avgörande roll för att säkerställa ett långsiktigt lokalt ägarskap och en kontinuitet bortom biståndet. Ambitionen är att strategin ska möjliggöra arbetssätt och metoder med ett större fokus på kapacitetsutveckling genom ömsesidigt lärande och partnerskap. Stärkandet av den svenska resursbasen, av vilken svenska myndigheter är en del, torde i förlängningen kunna bidra till såväl förbättrade samarbetsmöjligheter mellan sak- och samarbetsmyndigheter som samordning med andra givare. Det konstateras i att full kostnadstäckning överlag råder för den Sida-finansierade myndighetssamverkan. årliga granskningar av årsredovisningar har sammanfattningsvis inte visat att det skulle finnas ett större strukturellt problem på detta område. Det finns därmed enligt regeringen inga indikationer på att vare sig sakmyndigheterna eller Sida inte uppfyller sitt grundläggande ansvar enligt myndighetsförordningen i denna fråga. Inom ramen för myndighetsstyrning följer regeringen fortsatt utvecklingen på området. 4.2 Sidas kommentarer och förslag till åtgärder med anledning av förslag till förbättring av verksamheten 1Sida och sakmyndigheterna kan i högre grad försäkra sig om att det är samarbetsparten som sätter agendan för samarbetet. Sida instämmer i vikten av ägarskap och att samarbetspartens behov ligger Sida har arbetat med att förbättra insatshanteringssystemet med avseende på struktur, frågor och hjälptexter som vägleder i insatshanteringen. då Sida arbetat med att förbättra insatshanteringssystemet för att stärka analysen, exempelvis när det gäller det lokala ägarskapet. lanseras en större uppdatering av systemet. Sida avser nu att bedöma om insatsen utgår från ägarskap och skapar förutsättningar för att uppnå långsiktig uthållighet i förväntade resultat. Sida strävar efter att integrera principer om biståndseffektivitet och lokalt ägarskap med harmonisering 2017/18:219 gentemot partnermyndighetens pågående arbete och planer. , en plattform för samverkan mellan myndigheter, ger Sida stöd till partnermyndigheterna för att utveckla deras kunskaper om utvecklingssamarbete och metod. Designbidrag (för att ta fram projektansökan) och förstudier när så är relevant kan användas ytterligare för att förstärka de lokala parternas ägarskap inför planering av nya insatser. Samordningen mellan svenska sakmyndigheter som är aktiva i ett specifikt partnerland kan stärkas. Inom ramen för myndigheternas nätverk för lärande (N4L), och kluster inom närliggande ansvarsområden kan samarbetet ytterligare utvecklas och förstärkas vad gäller samordning i en landspecifik kontext. Arbetet inom nätverket drivs av myndigheterna själva och i dialog med myndigheter understryker och stödjer såväl Sida i som utlandsmyndigheterna samordning på landnivå. möjliggörs nätverksbyggande och erfarenhetsutbyte och bidrar till att höja svenska aktörers kapacitet inom utvecklingssamarbetet. Förutsättningar för korrekt prissättning kan tillses så att de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sin internationella samverkan präglas av god hushållning. Specifika riktlinjer skulle kunna förenkla sakmyndigheternas prissättning och göra den mera transparent. Inför varje insatsbeslut analyserar Sida programgenomförarens budget och gör en bedömning av insatsens effektivitet. Sida instämmer i rapportens förbättringsförslag om att ta fram specifika riktlinjer för timprissättning inom tjänsteexport. Detta skulle kunna vara en hjälp för sakmyndigheter. Sida uppmuntrar till kontinuerligt lärande och utbyte av erfarenheter mellan myndigheter som är aktiva i utvecklingssamarbetet. Frågor om prissättning skulle också kunna tas upp inom ramen för befintliga myndighetsnätverk. Förbättra dokumentationen av insatser, inte minst när det gäller beslutsunderlag för val av sakmyndigheter som utförare av bistånd. Sida förbättrar sin dokumentation med en förstärkt analys i 2015 skapade Sida en plattform för informationsdelning om olika aktörer på sitt intranät, index. Detta har tillsammans med samarbetspartner, exempelvis centrala bedömningar och granskningar av intern styrning och kontroll. Förutom detta görs bedömningar relaterat till För att ge ett ökat stöd till handläggare tydliggör hjälptexter i insatshanteringssystemet vilken typ av dokumentation som ska ligga till grund för beslut. insatshanteringssystem med förbättrade stödtexter för beslutets Sida instämmer således i att man kan bli bättre på att göra hänvisningar till eventuella ramöverenskommelser och hänvisa till kommer Sida även att inventera och se och tillhörande bedömningar. därutöver reviderat beslut om fokalpunktsansvar för aktörsgrupper med en generisk uppdragsbeskrivning, som tydliggör ansvar och uppgifter. Sammanfattningsvis anser regeringen att myndighetssamverkan ger en översiktlig bild av den granskade verksamheten. Verksamheten fungerar väl men ytterligare förändringar kan göras inom vissa områden. Ett antal vidtagna och åtgärder avsedda att vidtas av regeringen och Sida har samlat redovisats i denna skrivelse. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad – goda förutsättningar för biståndseffektivitet? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-466-7 rir 2017:36 omslagets originalfoto: nancy honey tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 1 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 2 2 3 R I R 2 0 1 7 : 3 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – goda förutsättningar för biståndseffektivitet? har granskat Sida-finansierad myndighetssamverkan utförd av statliga myndigheter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser Sida, , , , , , , , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Enhetschef , revisionsledare och revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. Sida, , , , , , , , och R I K S R E V I S I O N E N S I D A - F I N A N S I E R A D M Y N D I G H E T S S A M V E R K A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Så styrs det svenska biståndet Svenskt bistånd och myndighetssamverkan Val av sakmyndigheter som utförare R I K S R E V I S I O N E N S I D A - F I N A N S I E R A D M Y N D I G H E T S S A M V E R K A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Svenska statliga myndigheter spelar en viktig roll i genomförandet av internationella utvecklingssamarbete. Genom att dela med sig av sin sakkunskap och sina erfarenheter från statlig verksamhet ska svenska offentliga aktörer bidra till att stärka den institutionella kapaciteten i partnerländers statsförvaltning. Efter att tidigare granskningar och utvärderingar påvisat brister på detta område har riksdag och regering genomfört en rad förändringar och förtydliganden i regelverket kring myndighetssamverkan. Syftet med denna rapport är att granska den myndighetssamverkan som Sida finansierar. behandlar frågor om förutsättningar för biståndseffektivitet gällande ägarskap och givarsamordning, samt regelefterlevnad vid prissättning och val av sakmyndighet som utförare. Granskningen avser svensk myndighetssamverkan i tre länder: , och , –2015. bedömningsgrunder bygger på regelverk och styrdokument beslutade av riksdag och regering. Granskningen visar att Sida och de svenska sakmyndigheterna har skapat relativt goda förutsättningar för biståndseffektivitet, samt att regelefterlevnaden överlag är god i de granskade insatserna. Det finns dock aspekter av den svenska myndighetssamverkan som kan förbättras. Stora variationer i timpriser mellan myndigheter konstaterar att de sakmyndigheter som ingår i granskningen har nått det ekonomiska målet om full kostnadstäckning, vilket innebär att de avgifter som sakmyndigheterna tar ut för sina tjänster täcker verksamhetens kostnader. Det finns dock väsentliga variationer i de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sina insatser. Dessa variationer kan inte fullt ut förklaras av löneskillnader mellan sakmyndigheterna, men kan likväl vara motiverade och exempelvis bero på skillnader i overheadkostnader. har inte funnit några indikationer på att skillnaderna i timpris beror på felaktig prissättning. Däremot är det oklart om sakmyndigheterna lever upp till regelverkens krav om god hushållning. () och Sida har båda till uppgift att regelbundet stämma av sakmyndigheternas timpriser. Granskningen visar att dessa avstämningar har ägt rum i de flesta fall, men de har inte avsett frågan om god hushållning. När det gäller ESV ingår inte det i myndighetens roll att granska sakmyndigheternas timpriser utifrån perspektivet om god hushållning. R I K S R E V I S I O N E N S I D A - F I N A N S I E R A D M Y N D I G H E T S S A M V E R K A N endast säkerställa att timpriserna är satta på ett sådant sätt att det ekonomiska målet om full kostnadstäckning kan nås. Sida har inte analyserat varför det funnits stora skillnader mellan sakmyndigheternas respektive timprisnivåer. Istället har Sida nöjt sig med att konstatera att timpriserna är avstämda med ESV. I detta avseende har Sida inte säkerställt att kraven på god hushållning uppfyllts, utan har utgått ifrån att sakmyndigheterna har beaktat dessa krav när de fastställt sina timpriser. observerar att det är upp till varje sakmyndighet att tillse att deras timpriser är motiverade. Det kan därför finnas en risk för att budgetlagens krav på god hushållning inte följs i sakmyndigheternas prissättning av de granskade insatserna. noterar även att längre erfarenhet av internationella insatser förefaller ge sakmyndigheterna bättre förutsättningar för korrekt prissättning av sina tjänster i förhållande till målet om full kostnadstäckning. Relativt goda förutsättningar för ägarskap och samordning Vidare visar granskningen att Sida och sakmyndigheterna har skapat relativt goda förutsättningar för biståndseffektivitet vad gäller ägarskap och samordning. bedömer att Sida och sakmyndigheterna har möjliggjort för partnermyndigheterna att ha ägarskap över insatserna. konstaterar också att långvariga samarbeten förefaller ge bättre förutsättningar för att stärka partnermyndighetens ägarskap. Sakmyndigheterna har, i de flesta fall, även samordnat sitt arbete med andra givare. Sida har hjälpt sakmyndigheterna med detta, bland annat genom att göra kartläggningar över andra relevanta biståndsaktörer i partnerländerna, och skapa plattformar för möten mellan sakmyndigheter i . Korrekt val av utförare, men brister i dokumentation När det gäller Sidas val av sakmyndigheter som utförare av insatser visar granskningen att det har skett enligt den vägledning som regeringen har tagit fram för styrning av statlig tjänsteexport. Dock observerar att Sida i vissa fall inte har fullgjort kraven när det gäller att dokumentera de bedömningar som ska göras av respektive sakmyndighets unika kompetens i förhållande till varje enskild insats. Sida skulle i sitt beslutsunderlag exempelvis ha kunnat hänvisa till redan gjorda bedömningar av den unika kompetensen i de fall där sådana gjorts, till exempel i samband med att en ramöverenskommelse ingåtts. menar att även om en bedömning i sig är korrekt så måste det för spårbarhetens skull framgå i beslutsunderlag på vilka grunder beslutet har fattats. ser detta som en förutsättning för kvalitet i beslutsfattandet, eftersom bristande dokumentation kan innebära risker för fel i handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar att det finns relativt goda förutsättningar för den Sidafinansierade myndighetssamverkan att stärka partnermyndigheternas institutionella kapacitet. Granskningen visar dock också att det finns möjligheter att göra stödet mer effektivt. En summering av de förbättringsmöjligheter som identifierat visar följande: •Prissättningen kan tillses så att de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sin internationella samverkan präglas av god hushållning. Specifika riktlinjer skulle kunna förenkla sakmyndigheternas prissättning och göra den mer transparent. •Sida och sakmyndigheterna kan i högre grad försäkra sig om att det är samarbetspartnern som sätter agendan för samarbetet. •Samordningen mellan svenska sakmyndigheter som är aktiva i ett specifikt partnerland kan stärkas. •Ett utökat administrativt stöd till sakmyndigheter som har mindre erfarenhet av internationella insatser kan ge dem bättre förutsättningar för korrekt prissättning i förhållande till det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. •Förbättra dokumentationen av insatser, inte minst när det gäller beslutsunderlag för val av sakmyndigheter som utförare av bistånd. R I K S R E V I S I O N E N S I D A - F I N A N S I E R A D M Y N D I G H E T S S A M V E R K A N 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Svenska statliga myndigheter spelar en viktig roll i genomförandet av internationella utvecklingssamarbete. Syftet med myndighetssamverkan1 är att stärka den institutionella kapaciteten i partnerländers statsförvaltning. Genom att dela med sig av sin sakområdeskompetens och sina erfarenheter från statliga institutioner ska svenska offentliga aktörer bidra till att stärka statliga myndigheter i partnerländerna. var 27 svenska myndigheter involverade i myndighetssamverkan till en kostnad av ,2 vilket motsvarar av det bistånd som förmedlades via Sida det året.3 Insatserna är av strategisk betydelse, eftersom stärkt kapacitet i partnerländernas förvaltning är viktig för att ländernas utveckling ska vara effektiv och hållbar.4 Den myndighetssamverkan som granskar i denna rapport är tjänsteexport utförd av statliga myndigheter Sida-finansiering.5 Tjänsteexport definieras som de tjänster som svenska offentliga eller privata aktörer utför åt utländska aktörer, antingen i eller i utlandet.6 Svenska statliga myndigheter får bedriva tjänsteexport, om det ligger i linje med vad regeringen har angett i myndighetens instruktion, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut.7 I denna granskning använder sig huvudsakligen 1Biståndsfinansierad myndighetssamverkan har tidigare även kallats ’förvaltningsbistånd’. använder begreppet ’myndighetssamverkan’ i denna granskning, då det är det begrepp som Sida använde vid tiden för granskningens tillkomst. Se Sidas hemsida. Myndigheter i utvecklingssamarbetet, 2017. Sidas årsredovisning 2015, 2016, 58. Sidas årsredovisning 2015, 2016, 58; Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, 17, bet. 2016/17:UU2, rskr. 2015/16:95, rskr. 2015/16:96. Biståndsverksamhet genom Sida, totalt utfall : . 4Se exempelvis /DAC. of Capacity Development: Working Towards Good Practice, 2006, 11. 5Sida finansierar även andra former av tjänsteexport, exempelvis delar av Kommuner och Landstings internationella verksamhet, och kompletterande stöd till svenska myndigheter som deltar iEU:s twinningprojekt, se hemsida. , 2017, samt Sida. Sidas riktlinjer för stöd inom EU-Twinning. Ekonomisk månadsöversikt – , 2017, 12–13. dominerades svensk tjänsteexport av IT-konsulttjänster, huvudkontorstjänster, uthyrning och leasing, forskning och utveckling, samt utländska turisters konsumtion i . 7I 4 § avgiftsförordningen (1992:191) finns ett generellt bemyndigande för statliga myndigheter att tillhandahålla tjänsteexport av tillfällig natur eller av mindre omfattning, under förutsättning att tjänsteexporten är förenlig med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av begreppet ’myndighetssamverkan’ för att beteckna den biståndsfinansierade tjänsteexport som granskas. Begreppet ’tjänsteexport’ används endast i de delar som rör lagstiftningen som specifikt reglerar tjänsteexport. gransknings- och utvärderingsrapporter har identifierat brister när det gäller genomförandet av denna strategiskt viktiga biståndsform.8 Bland annat visade rapporterna att det var oklart i vilken utsträckning som partnermyndigheterna9 hade haft inflytande över insatsernas utformning, och huruvida det svenska stödet kompletterat eller överlappat andra givares10 arbete. Rapporterna fann också brister såväl i Sidas bedömningar av unik kompetens inför upphandling av biståndsinsatser, som i myndighetens bedömningar av de förutsättningar som krävs för att nå varaktiga resultat. De tidigare rapporterna visade också att det ekonomiska målet om full kostnadstäckning inte alltid hade uppnåtts, och att myndigheterna inte hade samrått med () i den grad de var skyldiga att göra.11 I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt12 lämnade regeringen förslag till ett nytt förvaltningspolitiskt mål till . I samband med denna proposition framförde regeringen ett förslag om att utveckla styrningen av den statliga tjänsteexporten, samt en förenkling av regelverket för tjänsteexport.13 Regeringen förklarade att tjänsteexportförordningen (1992:192) skulle upphävas14 och att det tidigare kravet på lönsamhet skulle ersättas med det ekonomiska målet full kostnadstäckning.15 fattade beslut om För tjänsteexport som är av varaktig karaktär eller är av större omfattning krävs ett särskilt bemyndigande från regeringen. 8Dessa tidigare studier omfattar tidsperioden –2011.