prop · H503283 · 2018-09-04 00:00:00 — Regeringen, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) omfattas av granskningen. Granskningen utgår från två huvudfrågeställningar: 1.Har regeringen i sin styrning varit tillräckligt tydlig när det gäller mål, krav och ansvarsförhållanden inom livsmedels- och läkemedelsförsörjning? 2.Har ansvariga myndigheter genomfört åtgärder som rör styrning och vägledning, samordning och samverkan samt uppföljning och analys för att bidra till förutsättningarna att hantera risker med livsmedels- och läkemedelsförsörjningen? 7Ds 2017:66 Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. Beredningen konstaterar att säkerställandet av en nödvändig försörjning av bl.a. livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel är av avgörande betydelse för att skydda civilbefolkningen och för att upprätthålla förmågan inom hela totalförsvaret i händelse av en allvarlig säkerhetspolitisk kris och i krig. Vidare pekar beredningen på att det under skett omfattande samhällsförändringar som har ändrat försörjningsberedskapen. Den praktiska organisation som tidigare fanns och som handlade om beredskapslagring och administrativa förberedelser har avvecklats. Försvarsberedningen menar att försörjningsberedskapen för totalförsvarets behov vid höjd beredskap och ytterst i krig behöver byggas upp. Varor och tjänster som är nödvändiga för att befolkningen ska överleva och för att samhället ska kunna fungera på en grundläggande nivå behöver prioriteras. Ds 2017:66, sid. 161. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har varit inriktad mot frågor som är knutna till försörjning i händelse av en kris. Granskningen handlar inte om försörjning eller andra omständigheter i ett normalläge.8 I fokus för granskningen har varit allvarliga kriser, men granskningen har även beaktat frågan om höjd beredskap. Skälet till det är att höjd beredskap har fått en mer framträdande plats i det övergripande säkerhetsarbetet. Inom de granskade områdena finns även viktiga frågor som rör läkemedels- och livsmedelssäkerhet, till exempel att spåra smittkällor eller att vidta åtgärder för att se till att både livsmedel och läkemedel är säkra. Detta är verksamheter som ska fungera i ett normalläge såväl som vid en kris. Till exempel har säkerhetsarbetet knutet till smittskydd och växtskydd betydelse för en fungerande livsmedelsförsörjning. Granskningen omfattar emellertid inte denna typ av säkerhetsfrågor, även om de omnämns i granskningsrapporten. Granskningen är fokuserad på försörjning och tillgång till livsmedel och läkemedel snarare än säkerheten i dessa varor. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för läkemedelsförsörjning vid pandemi, bland annat i form av uppdrag till . har valt att fokusera granskningen på läkemedelsförsörjning ur ett krisperspektiv, och vi exkluderar pandemi och smittskydd. Den grundläggande tanken med krisberedskapssystemet utgår från ett delat ansvar där till exempel kommuner och landsting har en viktig roll. Ansvaret för hälso- och sjukvård är formellt delegerat till landstingen och samhällets krisberedskapsarbete utgår bland annat från insatser på och regional nivå liksom insatser av de enskilda medborgarna. har regeringen det övergripande ansvaret för att genom sin styrning förverkliga mål om samhällets säkerhet. Statlig förvaltning handlar enligt regeringen om att ge statliga myndigheter verktyg och förutsättningar för att kunna genomföra de beslut som regeringen och har fattat.9 Regeringen och myndigheter på nationell nivå har därmed en viktig roll för att skapa förutsättningar för helheten. Granskningen har därför varit inriktad mot den nationella nivån i form av regeringen, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Ytterligare myndigheter såsom , (), Inspektionen för vård och omsorg () och berörs av granskningen. 8En central fråga i myndigheternas arbete som rör läkemedel är exempelvis patientsäkerhetsperspektivet. 9Regeringskansliet, hämtad , forvaltning/. R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G 1.3.1 Övergripande utgångspunkter för granskningen Granskningen har som övergripande utgångspunkt tre mål för samhällets säkerhet. Skyddet av samhällsviktiga verksamheter är ett av dessa mål och ingår som ett av två delmål för krisberedskapen samt som en av tre delar i målet för det civila försvaret.10 Som övergripande utgångspunkt beaktas i granskningen även vikten av god hushållning och effektivitet.11 1.3.2 Utgångspunkter avseende styrning För den första revisionsfrågan om regeringens styrning utgår granskningen från att det bör finnas uttalade mål, eller formuleringar, som aktörerna kan arbeta emot. Dessa mål eller formuleringar bör vara så pass tydliga att de ger goda förutsättningar för handling. Bedömningen avseende styrning utgår även från att det bör finnas en rimlig klarhet och konsistens i styrningen, särskilt i förhållandet mellan olika styrdokument, dvs. det bör inte finnas större diskrepanser mellan dem. Vidare handlar bedömningen om att styrande mål och krav bör vara formulerade på ett sätt som gör det möjligt att följa upp dem. Bedömningen avseende ansvarsförhållanden utgår från att det bör vara en rimlig tydlighet i hur ansvarsförhållandena ser ut och vad de innebär. Ansvarsfördelningen bör vara så pass tydlig så att det inte finns någon risk att uppgifter faller mellan stolarna. Ansvarsfördelningen bör även göra det möjligt att utkräva ansvar. 1.3.3 Utgångspunkter avseende åtgärder För den andra revisionsfrågan om bedömningen av vidtagna åtgärder utgår granskningen i första hand från förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.12 Enligt förordningen har varje bevakningsansvarig myndighet ett särskilt ansvar för att utveckla analyser, genomföra planering och att vidta förberedelser för att öka förmågan att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Bevakningsansvariga myndigheter har även ett särskilt ansvar i händelse av en förändrad säkerhetspolitisk situation.13 Utöver ansvaret enligt krisberedskapsförordningen har enligt sin instruktion ansvar för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av 10Se exempelvis prop. 2016/17:1 UO 6. Se även avsnitt 1.1. 11Se exempelvis 1 kap 3 § budgetlagen (2011:203). 12Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 13Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen.14 har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens ansvarsområde. ska på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap, för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap.15 Sammantaget innebär detta ett särskilt ansvar för dessa myndigheter för kunskapsinhämtning, planering och förberedelser. Kunskapsinhämtning innebär enligt bedömning ett ansvar för att samla information om vilka samhällsviktiga funktioner som finns på området och vilka risker som är förknippade med funktionerna, vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förebygga eller reducera riskerna samt att utifrån denna information planera och vidta förberedelser. Vidare ingår i bedömningen att MSB enligt sin instruktion har i uppdrag att fungera som en stödjande och samordnande kraft för samhällets aktörer inom krisberedskapssystemet.16 För att undersöka mål, styrning, ansvarsförhållanden, uppföljning och analys har ägnat en stor del av granskningen åt att undersöka skriftliga källor som ger uttryck för detta. Vi har gått igenom bland annat propositioner, regleringsbrev, utredningsdirektiv, SOU:er, rapporter, relevant lagstiftning och regelverk mm. Inriktningen har å ena sidan varit systemövergripande och handlat om den övergripande styrningen av samhällsviktiga funktioner. Å andra sidan har inriktningen varit ämnesinriktad och handlat om att närmre studera material som rör livsmedel och läkemedel. I det systemövergripande perspektivet har regeringens ambitioner och inriktning undersökts samt gällande reglering och formell styrning. Underlag av relevans när det gäller kris- och beredskapsfrågor i form av propositioner, skrivelser och uppdrag liksom lagstiftning, förordningar och föreskrifter har studerats för att se i vilken grad och på vilket sätt mål och krav avseende samhällsviktiga funktioner har behandlats. Den närmre undersökningen av styrning och åtgärder när det gäller livsmedel respektive läkemedel har till stor del varit baserad på propositioner, regeringsuppdrag, lagar och förordningar liksom publicerade rapporter, analyser och myndigheternas avrapportering. Syftet har varit att undersöka och bedöma i vilken grad och på vilket sätt krisberedskap med inriktning på tillgång och försörjning i händelse av en kris har behandlats. För att säkerställa att urval och tolkning av de skriftliga källorna är korrekt, och för att komplettera och verifiera skriftlig information i granskningen ytterligare, har 14Förordning (2009:1426) med instruktion för . 15Förordning (2015:284) med instruktion för . 16Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G även genomfört intervjuer. Representanter för granskade och berörda myndigheter samt i form av , och har intervjuats. Tidsperioden för granskningen har varit 2008–2018, med vissa avgränsningar som redogörs för i texten. Regeringen, , och har fått möjlighet att ta del av rapportutkastet för faktagranskning och för att lämna synpunkter på innehållet. Även TLV, , och har tagit del av hela eller delar av utkastet för faktagranskning och för att lämna synpunkter. har varit referensperson i granskningen. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av och . Granskningsrapporten består av fyra kapitel. I det inledande kapitlet redogörs för granskningens utgångspunkter i form av motiv, frågeställningar, avgränsningar, bedömningsgrunder och metod. I kapitel två redogörs för styrning, mål och krav på en systemövergripande nivå. Kapitlet behandlar de aspekter av krisberedskap som inte är specifika för livsmedels- och läkemedelsförsörjningen. Här beskrivs exempelvis MSB:s ansvar och vidtagna åtgärder. Här beskrivs regeringens övergripande styrning genom den försvarspolitiska inriktningspropositionen med återupptagen planering för det civila försvaret, regeringens planeringsanvisningar till bevakningsansvariga myndigheter och regeringens uppdrag till Försvarsmakten och MSB om totalförsvarsplanering och att ta fram en gemensam grundsyn för genomförandet av denna planering. Kapitlet redogör för iakttagelser kopplade till den första revisionsfrågan. I kapitel tre och fyra behandlas livsmedelsrespektive läkemedelsförsörjning och tillgång till livsmedel respektive läkemedel ur ett krisberedskapsperspektiv. Här redogörs för regeringens riktade styrning och åtgärder som är kopplade till respektive område, och för myndigheternas vidtagna åtgärder. Kapitlen innehåller iakttagelser som knyter an till både den första och den andra revisionsfrågan. I kapitlen beskrivs områdesspecifik reglering, ansvarsförhållanden, riktade uppdrag och berörda myndigheters vidtagna åtgärder. I respektive kapitel återfinns även sammanfattningar avseende iakttagelser och analys. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Samhällsviktiga funktioner och system för säkerhet I detta kapitel behandlas regeringens övergripande styrning när det gäller samhällsviktiga funktioner. Kapitlet tar upp regeringens ambitioner och övergripande inriktning samt formella styrning när det gäller samhällsviktiga funktioner, med särskilt fokus på i vilken utsträckning och på vilket sätt livsmedelsrespektive läkemedelsförsörjning behandlas. har beslutat att målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt vår förmåga att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter17 (se även avsnitt 1.1). har även beslutat att målet för det civila försvaret ska vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.18 2.2 Regeringens ambitioner och inriktning Begreppet samhällsviktig funktion används regelbundet, men har inte lyckats finna någon entydig definition i till exempel lag eller förordning. Regeringen pekar på vikten av att identifiera vad som är samhällsviktig verksamhet, och menar att arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet bör ske utifrån riskanalyser: ”med utgångspunkt i dessa analyser bör åtgärder genomföras för att verksamheten och leveransförmågan ska kunna upprätthållas och störningar kan motstås.”19 MSB har anfört att ”samhällsfunktion” bör användas i stället för verksamhet, eftersom samhällsfunktion är ett mer generellt begrepp, oavsett funktionens karaktär, medan verksamhet oftast definieras antingen som ett fortlöpande arbete eller en organisatorisk enhet som utför fortlöpande arbete. Samhällsfunktion ansluter enligt MSB också väl till det ofta använda begreppet samhällets funktionalitet.20 Vidare har MSB utvecklat ett vägledande material som beskriver elva samhällssektorer och exemplifierar dem 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2014/15:109, avsnitt 5.6 bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2013/14:1, sid. 96. 20Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld: nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, (2011), sid. 10. R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G med olika samhällsfunktioner.21 har i rapporten definierat funktion inom livsmedels- och läkemedelsförsörjning som de moment eller insatser som behövs för att medborgaren ska ha tillgång till läkemedel eller livsmedel. Regeringen och MSB hänvisar emellanåt till olika sektorer med tillhörande samhällsfunktioner, såsom exempelvis försörjning av el, dricksvatten och drivmedel.22 Av granskningens genomgång av styrande material framgår emellertid inte någon formell reglering i sektorer med tillhörande ansvar. Den enda reglerade indelning som finns inom ramen för krisberedskapssystemet styrs genom krisberedskapsförordningen, med tillhörande bevakningsansvar.23 I enlighet med krisberedskapsförordningen finns sex samverkansområden och cirka 30 utpekade myndigheter med tillhörande bevakningsansvar.24 2.2.2 Principer i krisberedskapssystemet I krisberedskapssystemet ingår flera principer avseende roller och ansvar. Det handlar om ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna25 och om det geografiska områdesansvaret.26 Inte minst ansvarsprincipen anges som viktig för frågan om roller och ansvar inom krisberedskapen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har samma ansvar i händelse av en kris. Den innebär också att varje aktör har ansvar för att samverka med andra.27 Ansvarsprincipen är inte reglerad i någon lag, förordning eller 21Se exempelvis Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2013). 22Se exempelvis prop. 2015/16:1 UO 6, sid. 78. 23Synpunkter på otydliga ansvarsförhållanden har även framförts på andra områden. Ett exempel är en utredning från myndigheterna inom transportområdet som överlämnades till regeringen . Utredningen konstaterade bland annat att krisberedskapsförordningens intentioner och kraven utifrån den återupptagna försvarsplaneringen inte kunde mötas givet det då rådande ansvarsutövandet. Utredningen framförde att för att i högre grad än vad som varit fallet kunna tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt och ett systemperspektiv på transportsektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap, borde ansvaret för att hålla samman arbetet ges till . Se Tydligare ansvar och roller – avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap, , , , och , (), sid. 3–4. 24Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Detta skulle kunna jämföras med tidigare förhållanden som utgick ifrån så kallade funktioner. I enlighet med förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del var den civila delen av totalförsvaret indelad i cirka 20 funktioner där en myndighet hade ansvar för funktionen och de övriga myndigheter som hade uppgifter i denna. Se även beredskapsförordningen (1993:242). 25Det innebär att en kris, så långt det är möjligt, ska hanteras utifrån ordinarie ansvarsförhållanden, där den uppstått och i ordinarie arbetsformer. 26Det innebär att man inom sitt geografiska område ska se till att samverkan och samordning sker för att uppnå en samlad krishanteringsförmåga och ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser vid en kris. 2009/10:1, UO6, sid. 67. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N liknande28 och den är därmed inte heller tvingande eller direkt styrande för privata aktörer. Regeringen konstaterar i sin senaste proposition som mer utförligt behandlar krisberedskapen, att krisberedskap i första hand hanteras i enlighet med de författningsregleringar som gäller för ansvariga aktörer inom respektive sektor.29 Detta innebär, enligt bedömning, att krisberedskapsprinciperna har en svag styrande effekt för samhällsviktiga funktioner som rör livsmedel eller läkemedel eftersom de till stor del bygger på privata aktörer. 2.2.3 Försvarspolitiska inriktningspropositionen för perioden –2020 Regeringen uttrycker i sin så kallade inriktningsproposition att bevakningsansvariga myndigheter ska återuppta sin planering för det civila försvaret.30 Inriktningspropositionen ger övergripande styrsignaler, ofta med hänvisningar till vad som ”bör” äga rum. Regeringen konstaterar att det bör analyseras hur Försvarsmaktens behov ska tillgodoses. Frågan om hur privata resurser ska kunna bli tillgängliga bör särskilt beaktas. Regeringen anger att inledningsvis bör det civila försvaret planera för att kunna lösa uppgifter under krig i 5–, men skriver även att: ”Planeringen för övriga uppgifter inom det civila försvaret avseende skyddet av befolkningen och upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet bör dock kunna utföras under en betydligt .”31 Regeringen hänvisar även till livsmedels- och sjukvårdsresurser som två av flera viktiga områden.32 Vidare skriver regeringen i inriktningspropositionen att det bör övervägas om effekt-, resultat- och verksamhetsmål som har formulerats för krisberedskapen även kan beaktas i det civila försvaret. Planering inför höjd beredskap ska genomföras och anvisningar, uppgifter och mål för myndigheterna ska klarläggas.33 Regeringen menar att det förmågehöjande arbetet bör fokuseras inom sju prioriterade områden; energiförsörjning, livsmedel, transporter, hälso- och sjukvård samt omsorg, finansiella tjänster, information och kommunikation samt skydd och säkerhet.34 28Samtidigt finns det skrivningar i till exempel krisberedskapsförordningen och § 4 förordningen om totalförsvar samt 10 och 16 §§ förordningen om krisberedskap som liknar ansvarsprincipen. 2013/14:144, sid. 16, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 2014/15:109, sid. 12. 2014/15:109, sid. 108. 2014/15:109, sid. 108. 2014/15:109, sid. 105. 2017/18:1 UO 6, sid. 80. I inriktningspropositionen lyfte regeringen fram fem prioriterade områden. Signalen att gå från fem till sju prioriterade områden gavs i budgetpropositionen . R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G Regeringen har även återkommande i sina budgetpropositioner uttryckt ambitioner om att förtydliga styrningen genom resultatmål när det gäller utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. I till exempel budgetpropositionen står att med resultatmål ska arbetet med krisberedskapen tydliggöras och styrning och uppföljning kunna förbättras.35 Budgetpropositionen hänvisar till MSB:s förslag till resultatmål för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme som en god grund för ett fortsatt arbete36 (se nästa avsnitt för mer om dessa förslag). Budgetpropositionerna hänvisar till vikten av tydliga mål som en förutsättning för berörda aktörer att i enlighet med ansvarsprincipen kunna ta sitt ansvar, samt för styrning och uppföljning.37 budgetproposition står det även att arbetet med resultatmål och nationell riskbedömning bör fortsätta och i högre grad bli styrande för de åtgärder som alla aktörer vidtar.38 I budgetpropositionen konstaterar regeringen att även om åtgärder vidtagits är underlaget för att bedöma förmåga fortfarande bristfälligt. Regeringen skriver att det finns oklarheter, särskilt när det gäller verksamhet som drivs i privat regi, vilket gör bedömningen av måluppfyllelse mer osäker och försvårar styrningen.39 Vidare konstaterar regeringen i budgetpropositionen att permanenta medel tillförs för att stärka förmågan hos bevakningsansvariga och andra aktörer inom civilt försvar, motsvarande –2020. Regeringen menar bland annat att det är viktigt att tydliggöra ansvarsområden för berörda myndigheter för att säkerställa en sammanhängande planering.40 2.2.5 MSB:s arbete med resultatmål, strategier och handlingsplaner Med anledning av ambitionen att förtydliga styrningen41 pekade regeringen i en skrivelse på behovet av att utveckla krisberedskapen, bland annat genom resultatmål. Regeringen menade att: ”För att förtydliga vad som kan förväntas av samhällets krisberedskap bör resultatmål tas fram som anger på vilken nivå vissa samhällsfunktioner bör fungera.”42 Vatten, värme, livsmedel och information menade regeringen var fyra basala behov för vilka resultatmålen bör tydliggöras. Även tillgången till bland annat akutsjukvård hänvisades till som ett viktigt 2010/11:1 Utgiftsområde 6, sid. 70–71. 2011/12:1 Utgiftsområde 6, sid. 81. 2012/13:1 UO 6, sid. 92, Prop. 2013/14:1 UO 6, sid. 22. 2013/14:1 UO 6, sid. 22. 2014/15:1 UO 6, sid. 19. Budgetpropositionerna innehöll inte skrivningar med hänvisning till resultatmål. 2017/18:1 UO 6, sid. 83. 41Se exempelvis Prop. 2012/13:1 UO 6, sid. 92, Prop. 2013/14:1 UO 6, sid. 22. 2009/10:124, sid. 16. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N område där mål behövde identifieras. Regeringen menade att: ”Målsättningar eller nivåer bör anges som avspeglar i vilken grad dessa behov kan tillgodoses i händelse av en allvarlig händelse eller kris. Exakt vilka dessa behov är och hur de ska uttryckas bör analyseras och beskrivas.”43 Regeringen har därefter även gett MSB i uppdrag att utveckla förslag till resultatmål. Detta inleddes med ett uppdrag om att redovisa förslag till resultatmål och hur dessa följs upp. Målen skulle ha sin utgångspunkt i behovet av att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner när samhället befinner sig i ett krisläge.44 MSB gjorde i sin redovisning en avgränsning till förslag till resultatmål för dricksvattenförsörjningen, livsmedelsförsörjningen och värmeförsörjningen.45 fick därefter MSB i uppdrag att i samverkan med berörda aktörer fortsätta arbetet med att använda befintliga och identifiera fler resultatmål för krisberedskapen i samhället.46 Som en följd av uppdraget lämnade MSB förslag till målstruktur inom fem områden. I rapporten tog MSB upp att målens status behövde klarläggas.47