prop · H503207 · 2018-04-12 00:00:00 — Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. Undantag från bruttoprincipen får göras om har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination). Sådana inkomster ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Undantaget omfattar inte inkomster av skatter. Dessa ska alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 6 §). I budgetlagen finns en särskild bestämmelse om att utgifter inte får Skr. 2017/18:207 budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 5 §). sikte på sådana stöd som normalt ska finansieras med anslag och som inte har någon koppling till skattelagstiftningen, utan endast redovisas som krediteringar på skattekonto. Budgetlagen reglerar vilka redovisningsprinciper som ska gälla för olika typer av inkomster och utgifter (4 kap. 2 och 3 §§). På inkomstsidan gäller att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som intäkterna hänför sig till, vilket betyder att skatter och avgifter ska redovisas det aktuella beskattningsåret. Övriga inkomster ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som inkomsterna hänför sig till, dvs. vid debiterings- eller faktureringstillfället. På utgiftssidan gäller att utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker, förvaltningsutgifter det budgetår som kostnaderna hänför sig till och övriga utgifter det budgetår som utgifterna hänför sig till, dvs. i praktiken det år som fakturering eller motsvarande sker. Den kassamässiga redovisningsprincipen för transfereringar tillämpas som regel så att utbetalningen av en transferering sker det år som stödet avser. Vid exceptionella omständigheter kan avstegbehöva göras från denna princip. Sådana avsteg ska motiveras av regeringen. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av skatteutgifterna till (10 kap. 4 §). Med skatteutgifter avses effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen. Denna redovisning lämnas i en särskild skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller två syften. För det första ska redovisningen tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. För det andra bidrar den till att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (2 kap. 1 §). sektor avses i detta sammanhang det som i nationalräkenskaperna benämns offentlig förvaltning. Regeringen ska också vid minst två tillfällen under budgetåret redovisa för hur väl målet uppnås och redogöra för hur en återgång till målet ska ske vid en bedömd avvikelse (2 kap. 1 a §). har fastställt att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ursprungligen uppgick målet till Efter ett beslut av att sparandet i premie- pensionssystemet inte längre får räknas med i det finansiella sparandet, genomfördes en teknisk nedjustering av överskottsmålet från 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, 2006/07:220, 2009/10:100, 2009/10:FiU20, 2009/10:387). Målet ändrades 2017 till en tredjedels procent av BNP 2016/17:100, bet. 2017/18:1, 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54). Denna nivå på målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn, överskottsmålet, gäller tills vidare, men ses över . De huvudsakliga motiven bakom överskottsmålet är att det ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser, tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna och ekonomisk effektivitet. Överskottsmålet är formulerat i termer av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i relation till BNP. Ett överskottsmål som upprätthålls leder till att den offentliga sektorns finansiella ställning stabiliseras och att finanspolitiken blir långsiktigt hållbar. Om finanspolitiken inte är långsiktigt hållbar kan de finansiella marknaderna, hushåll och företag tappa förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta kan i sin tur leda till att det kan bli svårt eller mycket dyrt för staten att låna. Mot bakgrund av erfarenheterna från den finanskris som inleddes finns därutöver goda skäl för att tillse att överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel bedöms lämpligt för att ge denna buffert. Erfarenheten visar dessutom att det i samband med större globala konjunkturnedgångar och vid oro på de internationella finansmarknaderna ofta är små och öppna ekonomier med egen valuta som är särskilt utsatta. Att i sådana lägen ha ett finanspolitiskt manöverutrymme i form av överskott i linje med överskottsmålet och en låg skuldkvot ger politiken styrka. Överskottsmålet kan endast användas för att hantera temporära förändringar i åldersgruppernas storlek, men inte fullt ut jämna ut tillgången till resurser mellan generationer. Målet kan alltså inte användas för att hantera de trendmässigt ökade offentligfinansiella kostnader som kan uppstå på grund av att medellivslängden stadigt ökar över tiden. Målet kan inte heller användas för att finansiera krav på en högre framtida kvalitet i offentligt finansierade välfärdstjänster. Vid utformningen av finanspolitiken och förslag till statens budget har regeringen ett övergripande ansvar för att beakta sparandet i alla delar av den offentliga sektorn, dvs. i staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Om en del av den offentliga sektorn inte skulle omfattas av över- skottsmålet skulle det innebära en ökad risk för att obalanser mellan del- Skr. 2017/18:207 sektorerna inte beaktas i tillräcklig utsträckning. systemet i princip är finansiellt hållbart ökar risken för en svagare finansiell utveckling i den offentliga sektorn om systemet inte omfattas av överskottsmålet. Att målet omfattar hela den offentliga sektorns sparande överensstämmer också med stabilitets- och tillväxtpaktens restriktioner och krav på rapportering, vilket underlättar för internationella organisationer att utvärdera finanspolitiken. Överskottsmålet ska därför omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande. 5.3Principer för bedömning av avvikelser från överskottsmålet Det är viktigt att det finns tydliga principer för hur överskottsmålet följs upp och hur målavvikelser definieras. Bedömningen av hur det finansiella sparandet i regeringens prognoser förhåller sig till överskottsmålet är ett viktigt underlag när finanspolitikens inriktning läggs fast. Det är utifrån detta som storleken på ett eventuellt budgetutrymme eller behovet av budgetförstärkande åtgärder fastställs. Överskottsmålet följs även upp i ett bakåtblickande perspektiv för att säkerställa att det inte uppstår systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att målet nås . Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel i stället för som ett årligt krav på en tredjedels procent av BNP, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet skulle vara att sparandet skamotsvara en tredjedelsprocent av BNP varje enskiltårskulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet uppnås, med lägre skatteintäkter som följd. Politiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna, genom att de automatiska stabilisatorerna inte tilläts verka fritt. Formuleringen av målet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är således nödvändig, men försvårar bedömningen av om finanspolitiken är förenlig med målet, eftersomdet blir nödvändigtatt ävenbedöma det aktuella konjunkturlägets effekt på det finansiella sparandet. Om konjunkturläget är högre än normalt kommer en bedömning baserad på det faktiska finansiella sparandet att överskatta budgetutrymmet eller underskatta behovet av besparingar, eftersom sparandet skulle ha varit lägre vid ett normalt resursutnyttjande. Vid en sådan bedömning ökar risken för att temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år används för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om utgifter och skattesatser dimensionerades så att målet för sparandet skulle uppnås även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när det aktuella sparandets förhållande till överskottsmålet bedöms och i samband med att storleken på ett budgetutrymme eller behov av budgetförstärkning fastställs. Konjunkturläget kan dock inte mätas entydigt, eftersom det inte finns någon enskild mätmetod som på ett precist sätt mäter detta, och därmed måluppfyllelsen. Trots den osäkerhet som finns i 2017/18:207 bedömningen av hur konjunkturläget och andra tillfälliga effekter påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande är enligt regeringen det strukturella sparandet2, beräknat enligt vedertagna metoder, bäst lämpat för att bedöma om det aktuella finansiella sparandet och finanspolitiken är förenliga med överskottsmålet. 5.4Den löpande uppföljningen av överskottsmålet Regeringen ansvarar för den löpande uppföljningen av överskottsmålet. Uppföljningen syftar till att bedöma storleken på de finanspolitiska åtgärder som är nödvändiga för att överskottsmålet ska nås utifrån regeringens aktuella prognoser. Utöver detta sker en extern uppföljning, i vilken det har en viktig roll (se avsnitt 9.) En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året, dvs. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstaterats (2 kap. 1 a §). Att det föreligger en målavvikelse kan ha flera skäl och ska inte likställas med att politiken är felaktigt utformad eller att det föreligger ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Bland annat kan det av stabiliseringspolitiska skäl vara motiverat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar det strukturella sparandet. Däremot ska regeringen vid en målavvikelse förklara vad som motiverar avvikelsen och hur regeringen avser att en återgång till målet bör ske. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts, och för att upptäcka systematiska avvikelser, används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Ackumulerade avvikelser av det finansiella sparandet som leder till oönskade skuldnivåer kan även motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av målet. 5.5Principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet För att överskottsmålet ska fungera som ett riktmärke för finanspolitiken är det viktigt att eventuella avvikelser korrigeras. Det finns ett antal principer som regeringen tillämpar för att avgöra när och hur avvikelser från målet ska hanteras. Dessa är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunkturläget. Nedan beskrivs principerna för hur regeringen hanterar den potentiella målkonflikten mellan överskottsmålet och målet att finanspolitiken inte ska vara procyklisk. Det bör dock betonas att finanspolitikens utformning i verkligheten ofta kompliceras av att andra hänsyn måste tas vid sidan av behovet av konjunkturell stabilitet. 2 Det strukturella sparandet är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara om BNP skulle motsvara den potentiella nivån så att sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångseffekter. strukturella sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något allmänt accepterat utfall. Eftersom prognoser för den offentliga sektorns sparande är osäkra är det Skr. 2017/18:207 inte rimligt att små målavvikelser leder till en omläggning av politiken. Detta skulle ge en ryckighet i politiken som inte är önskvärd. Om avvikelsen däremot bedöms öka markant efter budgetåret kan det leda till åtgärder, även om avvikelsen under budgetåret är liten. Små avvikelser från överskottsmålet är i sig inget problem, förutsatt att avvikelserna inte systematiskt tenderar att gå åt samma håll. Osäkerheten får inte heller utnyttjas på ett systematiskt sätt för att skapa utrymme för ofinansierade reformer. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa en plan för en återgång till målet vid en bedömd målavvikelse (2 kap. 1 a §). Denna plan bör vara tidsatt och i normalfallet inledas under budgetåret, vanligtvis genom förslag i budgetpropositionen . I praktiken är det i det årliga beslutet om budgeten som det avgörs hur och regeringen lever upp till överskottsmålet. Om en avvikelse inte kan återtas under det närmast följande budgetåret bör regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för budgetåret och åren därefter. Ett sådant åtagande bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. Om det strukturella sparandet hamnar under målnivån i en djup lågkonjunktur, t.ex. på grund av en aktiv finanspolitik, bör det strukturella sparandet ligga över målnivån när ekonomin ligger över ett balanserat resursutnyttjande, för att det genomsnittliga sparandet inte ska underskrida målnivån. En målavvikelse ska i ett normalt konjunkturläge,3 som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men hänsyn ska tas till resursutnyttjandet (se tabell 1). Vid bedömningen av när avvikelsen ska korrigeras är det viktigt att konjunkturell hänsyn tas. För att minimera risken för att finanspolitiken ska bli procyklisk bör ett offentligt sparande som varaktigt bedöms ligga över (under) överskottsmålet inte åtgärdas förrän vid nästa konjunkturnedgång (konjunkturuppgång). Det finns dock anledning att precisera denna princip. Om det offentliga sparandet exempelvis varaktigt bedöms överstiga överskottsmålet, och en konjunkturnedgång inte antas vara nära förestående, är det möjligt att gradvis dra ned det finansiella sparandet. Det måste då säkerställas att effekterna på efterfrågan inte är större än att penningpolitiken kan hantera dem. Hur stora åtgärder som kan komma i fråga beror på den aktuella ekonomiska situationen, hur mycket det offentliga sparandet bedöms överstiga överskottsmålet, hur reformerna bedöms påverka efterfrågan och hur tidsprofilen för effekterna ser ut. En ytterligare omständighet som bör beaktas är om den tilltänkta åtgärden är strukturellt riktig, dvs. i vilken utsträckning den kan förväntas förbättra ekonomins funktionssätt. I tabell 1 nedan sammanfattas olika handlingsalternativ som kan aktualiseras när en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras. 3 Ett normalt konjunkturläge definieras som ett BNP-gap mellan 1,5 och −1,av Konjunkturhänsyn vid hantering av målavvikelser Bra tider/högt resurs- Normala tider/normalt Dåliga tider/lågt resurs- Saldoförsvagande åtgärder i 1 BNP-gap mellan 1,5 och −1,av potentiell BNP. 5.6Återkommande översyn av överskottsmålet Ett överskottsmål för de offentliga finanserna ska vara stabilt över längre tidsperioder. Målet ska dock kunna omprövas till följd av exempelvis ändrade bedömningar av demografin eller skuldutvecklingen. Detta gäller även nivån på skuldankaret (se avsnitt 6). För att undvika att revideringar av målnivån sker på ett sätt som minskar målets trovärdighet är det viktigt att dessa genomförs på ett förutsägbart sätt. Dessutom ska ett brett politiskt stöd för eventuella förändringar eftersträvas. Förutsättningarna för en ordnad översyn av målets nivå förbättras om översynerna sker med hänsyn till mandatperioderna. Ett beslutat överskottsmål gäller därför tills vidare, men ses över . En sådan översyn bör göras mot slutet av varannan mandatperiod så att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie val. För att ytterligare förstärka ramverket och lyfta fram skuldens grundläggandebetydelse förfinanspolitisk hållbarhet har ett skuldankare införts, som ska gälla fr.o.m. 2016/17:100, 2016/17:FiU20, 2017/18:1, 2017/18:FiU1, rskr 2017/18:54). Det innebär att skuldankaret ska tillämpas första gången i den ekonomiska vårpropositionen 2018, som utgör grunden för budgetarbetet . Skuldankaret är fastställt som ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, på medellång sikt. Nivån på skuldankaret är bestämd till av BNP. Det ger en god marginal till den högsta skuldnivå som tillåts enligt stabilitets- och tillväxtpakten och de kritiska gränser för skulden som identifierats i flera internationella studier. Det är också en lägre skuldnivå än i många andra länder som, i likhet med , har högsta kreditvärdighet hos relevanta värderingsinstitut. Dagens finanspolitiska ramverk växte fram som en följd av det svåra statsfinansiella läget . De tidigare allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken ersattes då med tydliga mål och restriktioner för finanspolitiken. Inledningsvis var syftet att stabilisera statsskuldens utveckling genom årliga sparmål. När detta åstadkommits infördes ett mål för den offentliga sektorns genomsnittliga finansiella sparande över en konjunkturcykel i syfte att förstärka den offentliga sektorns finansiella nettoställning. Den offentliga sektorns nettoskuld på av BNP har därefter övergått i en finansiell nettoförmögenhet på av BNP 2016. Överskottsmålets grundläggande syfte att skapa hållbarhet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme är i grunden kopplat till skuld- och förmögenhetsnivåer, snarare än till det finansiella sparandet . Inte minst är den offentliga bruttoskuldens nivå en nyckelfaktor för att bedöma ett lands kreditvärdighet och utrymmet för en aktivt konjunkturstabiliserande finanspolitik. Även om överskottsmålet är mer lämpat som ett operativt mål i budgetprocessen spelar skuldens och den finansiella förmögenhetens storlek en central roll i beslutet om överskottsmålets nivå. De behöver därmed beaktas i de återkommande översynerna. Som EU-medlem är vidare bundet av EU:s skuldkriterium som anger att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld inte får överstiga av BNP (se avsnitt 9.3). 6.2Principer för hantering av avvikelser från skuldankaret I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling. Om denna skuld avviker från skuldankaret med av BNP, enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller budgetåret i den ekonomiska vårpropositionen, ska regeringen lämna en skrivelse till som den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den. En sådan skrivelse kommer att behandlas i finansutskottet, som kan besluta om en offentlig utfrågning av finansministern om skuldsituationen. Utgiftstaket för staten infördes . Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, är regeringen enligt budgetlagen skyldig att vidta sådana åtgärder 2017/18:207 som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika att taket överskrids (2 kap. 4 §). Vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta regleras inte i lag. Samtliga utgiftstak som använts har emellertid i princip haft samma omfattning. Den praxis som har etablerats innebär att de takbegränsade utgifterna utgörs av budgetens utgiftsområden 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldräntor m.m. omfattas däremot inte. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de takbegränsade utgifterna i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket fastställs i nominella termer, vilket ger en transparent och enkel uppföljning. Dessutom bidrar nominellt satta utgiftstak till att staten inte driver på inflationen i situationer med en hög pris- och löneökningstakt. Den praxis som utvecklats innebär att utgiftstakets nivå inte ändras. Utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma från det att nivån för ett nytt år har fastställts till dess att det året har passerat. Det finns inga formella hinder för att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Utan en sådan ordning skulle en ny regerings möjligheter att vidta förändringar i finanspolitiken kraftigt begränsas och finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar. Det har dock endast vid några enstaka tillfällen häntatt utgiftstaket ändrats till följdavförändringari inriktningen av finanspolitiken. Detta skedde t.ex. efter regeringsskiftena och 2014, då tidigare beslutade nivåer på utgiftstaket sänktes respektive höjdes. Utöver detta är det numera praxis att ändra beslutade nivåer på utgiftstaket vid budgettekniska omläggningar, s.k. tekniska justeringar, för att utgiftstaket ska behålla sin ursprungliga stramhet (se avsnitt 7.2). Den statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån-och-ned-perspektiv (se även avsnitt 4). Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter, medan någon motsvarande restriktion inte finns för inkomsterna. Från det att nivån på taket fastställs för det tredje tillkommande året, till dess att det året har passerat, understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt högainkomster (t.ex.pågrundav engodkonjunktur)används föratt finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas risken för en procyklisk finanspolitik på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket för staten är ett centralt finanspolitiskt åtagande somfrämjar budgetdisciplin och stärker den ekonomiska politikens trovärdighet. Ett viktigt syfte med utgiftstaket är att det ska ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar finanspolitik. Nivån på utgiftstaket ska även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Beslutet om utgiftstakets nivå tydliggör det komplicerade förhållandet mellan å ena sidan regeringens möjlighet att med stöd bedriva den politik som regeringen har fått mandat för, och å andra sidan behovet av finanspolitiska regler som syftar till att underlätta för att i den politiska processen ta hänsyn till de långsiktiga effekter som den förda politiken har på de offentliga finanserna. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning som den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer av denna ger uttryck för bl.a. den ideologi som ligger till grund för den politik som bedrivs. Det är därför rimligt att beslut om utgiftstakets nivå fattas av . är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om hur stort utrymmet för statliga utgifter är från diskussionen om vilka utgifter som är nödvändiga eller angelägna.