prop · H503288 · 2018-08-28 00:00:00 — Så sent som har också uppmanat EU:s medlemsstater att uppnå FN:s delmål i Agenda i syfte att mer effektivt bekämpa skadliga sedvänjor och att fastställa en enhetlig minimiålder för äktenskap till , se resolution om de nästa stegen mot en extern EU-strategi för bekämpning av tidiga äktenskap och tvångsäktenskap (2017/2275()). När det gäller erkännandeförbudets förenlighet med unionsrätten kan det konstateras att frågor om ingående och erkännande av äktenskap faller in under medlemsstaternas befogenheter, som inte får inskränkas av unionsrätten. Det är alltså upp till varje medlemsstat att ta ställning till i vilken utsträckning andra staters äktenskap ska erkännas. Medlemsstaterna är vid detta ställningstagande dock skyldiga att iaktta unionsrätten och i synnerhet bestämmelserna i fördraget om unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (se m.fl. C-673/16, EU:C:2018:385 punkterna 37–41). Kommissionen har i en vägledning om tillämpningen av det s.k. rörlighetsdirektivet framhållit att en medlemsstat inte är skyldig att erkänna ett äktenskap mellan en EU- medborgare och en tredjelandsmedborgare om det är fråga om en typ av äktenskap som inte skyddas av internationell rätt eller av unionsrätten. De äktenskap som nämns uttryckligen är tvångsäktenskap och polygama äktenskap (KOM(2009) 313). Ett nekat erkännande kan medföra att det uppstår hinder för utövandet av den fria rörligheten inom EU, särskilt om det ger upphov till ”avsevärda problem” (jfr Runevič-Vardyn och Wardyn, C‑391/09, EU:C:2011:291, 2017/18:288 punkt 76). Denna rättighet är dock inte absolut. En begränsning av den fria rörligheten inom EU kan enligt praxis vara motiverad och För det krävs att inskränkningen grundar sig på objektiva skäl av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella reglerna (se De Cuyper, C‑406/04, EU:C:2006:491, punkt 40 och , C‑208/09, EU:C:2010:806, punkt 81). I lagrådsremissen anfördes att syftet med det föreslagna förbudet är att skydda barn i mot barnäktenskap och att motverka förekomsten av sådana äktenskap. Vidare uttalades att förbudet ger uttryck för tanken Lagrådet påpekar att det i svensk grundlag inte finns något allmänt krav på likabehandling och anser att det inte kan dras någon säker slutsats om vilket konstitutionellt värde som skyddet av barn ska ges i familjerättsliga sammanhang. Mot den bakgrunden anser Lagrådet att det är oklart om man från svensk sida med framgång kan hävda att det finns ett så starkt nationellt intresse av likabehandling och skydd av barn att en begränsning av den fria rörligheten också för vuxna par är sakligt moti- verad och proportionerlig. När en medlemsstat i de rättsfall som Lagrådet refererar till har motiverat en begränsning av den fria rörligheten med konstitutionella regler med hänvisning till likabehandling, har tolkat det som ett åberopande av grunderna för rättsordningen, dvs. ordre public (se bl.a. , punkt 84 och , C-438/14, EU:C:2016:401, punkt 65). Regeringen gör inte gällande det. ringen inte motiverar sitt förslag med grunderna för den svenska rätts- ordningen bör dock rimligen inte innebära att grundläggande och inter- nationellt erkända värden om jämställdhet och annan likabehandling, liksom viljan att stärka barns rättigheter, saknar relevans i detta samman- Det kan nämnas att har framhållit att unionens rättsordning eftersträvar ett upprätthållande av likhetsprincipen såsom en allmän rättsprincip och att denna princip även återfinns i artikel 20 i EU- stadgan (se bl.a. , punkterna 70 och 71). Enligt regeringens uppfattning finns det vidare inte något krav på att ett syfte ska ha konstitutionell grund för att kunna åberopas eller ha tillräcklig tyngd i detta sammanhang, se t.ex. De Cuyper om behovet av att kontrol- lera om situationen för personer som uppbär arbetslöshetsersättning ändrats på ett sätt som kan påverka en beviljad förmån, Petruhhin (C- 182/15, EU:C:2016:630) om att minimera risken att personer som har begått brott undgår straff, och och (C‑447/08 och C‑448/08, EU:C:2010:415, punkt 36 med där gjorda hänvisningar) om skyddet för konsumenter. I gäller ett ovillkorligt förbud mot att ingå äktenskap som Att utvidga erkännandeförbudet till att avse alla utländska barnäktenskap är i linje med den svenska synen på dessa äktenskap. generellt erkännandeförbud syftar till att skydda enskilda, både barn och vuxna, i mot de negativa verkningar som följer av ett sådant äktenskap och att motverka förekomsten i av den skadliga sed- vänja som barnäktenskap utgör. Det handlar i grunden om att värna grund- läggande värden om bl.a. jämlikhet och att säkerställa barns och kvinnors Att skydda medborgare och andra enskilda som befinner sig på dess territorium är en av de viktigaste uppgifter en stat har. minst skyddet av barn. Det är alltså behovet av att uppnå dessa syften som enligt regeringen motiverar erkännandeförbudet. Ett generellt förbud möjliggör att alla i vårt samhälle omfattas av samma skydd mot att leva i ett barnäktenskap. Regeringen anser vidare att den begränsning av den fria rörligheten som ett erkännandeförbud kan innebära står i proportion till de syften som eftersträvas med förbudet. Ett generellt förbud är ensamt inte tillräckligt för att fullt ut skydda enskilda men det bedöms vara en nödvändig åtgärd för att kunna uppnå det målet. Det är knappast möjligt att på ett effektivt sätt vidta andra åtgärder mot barnäktenskap (se avsnitt 4) om staten fortsätter att erkänna, dvs. acceptera, sådana äktenskap. Det är i detta sammanhang viktigt att understryka att det inom EU inte finns en rätt att få sitt äktenskap erkänt i en annan medlemsstat och att ett erkännandeförbud därför i sig inte utgör en begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Som anges ovan får dessutom ett nekat erkännande i flera fall inte några betydande rättsliga konsekvenser för enskilda, t.ex. för möjligheten att uppehålla sig och ha ett familjeliv i (jfr m.fl. C-673/16, EU:C:2018:385 där ett erkännandeförbud medförde att en tredjelandsmedborgare som hade ingått ett samkönat äktenskap med en EU-medborgare nekades uppehållsrätt). Att det inte kan uteslutas att ett nekat erkännande av ett utländskt barnäktenskap i ett enskilt fall skulle kunna anses oproportionerligt bör inte leda till slutsatsen att ett förbud över huvud taget inte kan uppställas i förhållande till unionsmedborgare. En sådan situation får i stället lösas genom att i det enskilda fallet medge undantag från förbudet (se vidare avsnitt 6). Enligt dansk lag gäller förbudet att erkänna utländska barnäktenskap inte för EU/EES-medborgare och deras anhöriga. Lagrådet efterfrågar en analys som förklarar varför man i har gjort en annan bedömning i fråga om erkännandeförbudets förenlighet med unionsrätten. I förarbetena till den danska lagstiftningen anges endast att EU-samarbetet bygger på ömsesidigt förtroende och erkännande och att det därför bedöms kunna uppstå väsentliga frågor i förhållande till unionsrätten att i lag införa en allmän åldersgräns för erkännande i förhållande till unionsmedborgare och deras anhöriga (lovforslag nr. L 94, Folketingstidende A, , s. 11). Att med detta som grund valt att utforma sitt förbud mer snävt än vad som övervägs i denna proposition förändrar enligt regeringens mening inte bedömningen av förslagets förenlighet med unionsrätten. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte kan anses oförenligt med unionsrätten att i införa ett generellt förbud mot att erkänna barnäktenskap. Den bedömning regeringen gör ovan har relevans även för frågan om huruvida ett generellt förbud är förenligt med . I artikel 12 i återfinns en rätt att ingå äktenskap (se även artikel 9 i EU-stadgan och artikel 16 i FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter). Den innebär att giftasvuxna personer har rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de nationella lagar som reglerar utövandet av denna rättighet. Detta möjliggör att i svensk rätt ha en ovillkorlig 18-årsgräns för att ingå äktenskap. 2017/18:288 I artikel 8 anges vidare att alla har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv (se även artikel 7 i EU-stadgan). Dessa rättigheter innebär inte någon generell skyldighet för en konventionsstat att erkänna äktenskap som står i strid med statens egen lagstiftning. har t.ex. uttalat att en stat aldrig är skyldig att erkänna ett äktenskap som ingåtts av en 14-åring (och mot , no. 60119/12, ). Om makar vars äktenskap inte erkänns väljer att inte utnyttja en befintlig möjlighet att ingå ett äktenskap som staten i fråga skulle erkänna, torde vidare utrymmet att hävda att det förhållandet att parterna inte omfattas av de rättsverkningar som följer av ett äktenskap innebär en kränkning av artikel 8 vara mycket begränsat (se Şerife Yigit mot [GC], no. 3976/05, ). Ett nekat erkännande kan i vissa fall utgöra en inskränkning av rättigheterna i artikel 8 (se Dadouch mot , no. 38816/07, , där domstolen konstaterar att den omständigheten att det utländska äktenskapet inte registrerades i medförde en rad problem för parterna i deras vardagliga liv, bl.a. avseende frågor om skatt, rätten till sociala förmåner och tillstånd att arbeta). Rättigheterna enligt artikel 8 är inte absoluta utan får inskränkas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att skydda vissa viktiga intressen. Regeringen anser att ett generellt erkännandeförbud är nödvändigt för att uppnå de ovan angivna syftena och att förslaget därmed är förenligt med . I denna bedömning ligger att det ingrepp i enskildas rätt som förslaget kan innebära bedöms vara proportionerligt i förhållande till de behov som ska tillgodoses med förbudet. Frågan om hur kravet på proportionalitet upprätthålls i varje enskilt fall behandlas i avsnitt 6. Inga utländska barnäktenskap bör erkännas i Regeringen anser alltså att övervägande skäl talar för att utgångspunkten i svensk lagstiftning framöver bör vara att barnäktenskap som ingåtts enligt utländsk lag inte ska erkännas i och att det bör gälla oavsett om parterna då hade anknytning till eller inte och även om de kommer till först efter att de fyllt . Förslaget innebär att barn i inte ska kunna registreras eller betraktas som gifta. Det innebär också att den åldersgräns som gäller enligt svensk lag för att gifta sig får betydelse även för personer som saknade anknytning till när de gifte sig och först i vuxen ålder kommer till , på motsvarande sätt som redan gäller för tvångsäktenskap. Vidare kommer det att framgå tydligt i lag att den svenska rättsordningen inte accepterar äktenskap som ingåtts av personer . Att överväga införandet av särskilda möjligheter för enskilda att omfattas av vissa rättsverkningar av ett äktenskap trots att det inte erkänns här, som och föreslår, anser regeringen inte är aktuellt. Detsamma gäller universitets förslag att låta ett barnäktenskap som inte erkänns i få en tidsbegränsad rättsverkan som äktenskapshinder. Det har inte framkommit att det finns något sådant behov och införandet av en generell regel ger inte regeringen anledning att nu se över frågan. Inte heller finns det inom ramen för detta lagstiftningsärende underlag för att överväga ett införande av en regel om vite för att i vissa fall få till stånd en skilsmässa, som föreslås av univer- Prop. 2017/18:288 sitetet. En sådan generell regel som regeringen nu föreslår skulle, som Hovrätten för konstaterar, kunna föras in lag genom att anknytningskravet i 1 kap. 8 a § första stycket 1 tas bort. Det skulle dock få konsekvenser även för övriga fall som omfattas av den aktuella punkten, dvs. när det funnits något annat äktenskapshinder än att någon av parterna var minderårig. Underlag för att överväga en sådan förändring finns inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det kan dock i detta sammanhang nämnas att regeringen har tillsatt en utredning för att se över frågan om erkännande av utländska polygama äktenskap (dir. 2018:68). Regeringen anser att det i stället bör införas en särskild bestämmelse om barnäktenskap som innebär att ett äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag inte erkänns i om någon av parterna var när äktenskapet ingicks. I några få författningar finns det bestämmelser där uttrycket ogifta barn används (se bl.a. 5 kap. 3 § i utlänningslagen). Bestämmelserna har delvis sin grund i unionsrätten och en ändring kräver överväganden som inte kan göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Införandet av ett generellt erkännandeförbud innebär dock att alla barn vid tillämpningen av sådana bestämmelser kommer att betraktas som ogifta. 6För barn ska erkännandeförbudet gälla utan undantag Regeringens förslag: Undantag från förbudet att erkänna utländska barnäktenskap ska inte längre kunna göras om någon av parterna alltjämt är . Ventilen ska alltså stängas för barn. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att ventilen ska kunna tillämpas i samtliga fall som erkännandeförbudet gäller. Remissinstanserna: En knapp majoritet av remissinstanserna, däribland , Förvaltningsrätten i , , , , , – Nationellt centrum för kvinnofrid, , internationella föreningar för invandrarkvinnor och kristna råd, tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Många remissinstanser, däribland , Kommuner och Landsting, kommun, Ecpat , Kvinnors nätverk och Unizon, invänder mot förslaget och anser att den s.k. ventilen bör begränsas. Några av dessa, bl.a. i , och Barnafrid, anser att ventilen bör tas bort helt. , och har inga invändningar mot undantagsbestämmelsen i sig, men efterfrågar närmare vägledning om dess tillämpning. 2017/18:288 bl.a. Barnafrid och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, efterfrågar en djupare analys av i vilken mån ett ovillkorligt erkännandeförbud strider mot och unionsrätten. , som förordar att det införs en generell regel om att inte erkänna utländska barnäktenskap, anser att det för parter som inte hade någon anknytning till när de gifte sig ska kunna göras undantag från erkännandeförbudet om det finns särskilda skäl, medan det för övriga även fortsättningsvis ska krävas synnerliga skäl. Hovrätten för anser däremot att ett krav på synnerliga skäl bör gälla i samtliga fall, även om det införs ett generellt erkännandeförbud. Skälen för regeringens förslag Ett barns äktenskap ska aldrig kunna erkännas Alltsedan erkännandeförbudet för vissa utländska äktenskap infördes har det funnits en möjlighet att i undantagsfall ändå kunna erkänna äktenskapet i fråga (1 kap. 8 a § andra stycket lag, den s.k. ventilen). Sedan lagändringen 2014 som innebar en ytterligare begränsning av utrymmet att tillämpa ventilen, krävs det synnerliga skäl för att undantag ska kunna göras. Enligt gällande ordning utesluter inte lagtexten att ventilen tillämpas även när en av parterna är ett barn. Det kan jämföras med regeln i om att ingen under får ingå äktenskap inför svensk myndighet, som gäller utan undantag. Utredningen anser att möjligheten att tillämpa ventilen även när det gäller minderåriga bör behållas och föreslår att den möjligheten också ska finnas när det är fråga om äktenskap som har ingåtts av parter utan anknytning till . Flera remissinstanser, bl.a. och , avstyrker förslaget i denna del och anser att ventilen bör stängas för barn. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning och anser att ett barns äktenskap aldrig ska kunna erkännas i . Det utrymme som finns att tillämpa ventilen när någon av parterna är ett barn bör alltså tas bort. Ventilen bör inte heller kunna tillämpas i sådana fall när det är fråga om den nya kategori äktenskap som föreslås omfattas av erkännandeförbudet, dvs. de äktenskap som ingåtts av parter utan anknytning till . Genom en reglering som helt utesluter undantag från erkännandeförbudet så länge någon av parterna är minderårig, kan det säkerställas att inga barn framöver kommer att betraktas eller registreras som gifta i . Detta är också i enlighet med tillkännagivande (bet. 2017/18:CU8 punkt 1, rskr. 2017/18:192). Som redovisas i avsnitt 4 finns det ett stort stöd i internationella sammanhang för uppfattningen att ett barn aldrig ska betraktas som gift (bl.a. i FN och ). Det är i och för sig inte uteslutet att en person som har ingått äktenskap kan ha inlett ett sådant familjeliv som avses i artikel 8 i . Att neka erkännande av ett äktenskap så länge någon av parterna är ett barn kan dock enligt regeringens mening inte anses utgöra en otillåten inskränkning av de rättigheter som skyddas av konventionen. Inte heller unionsrätten kan anses hindra detta. domstolen har framhållit vikten av att skydda barn och att konventionsstaterna, och inte domstolen, är bäst lämpade att avgöra hur ett lands regler kring äktenskap bör utformas (Z.H och R.H mot , no. 60119/12, ). Av praxis framgår att det kan vara godtagbart att genom ett generellt förbud utan möjlighet till undantag begränsa den fria rörligheten inom EU (se , C‑208/09, EU:C:2010:806, om erkännande av personnamn). Den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt såväl unionsrätten som är inte jämförbar med den som ska göras för vuxna parter (se nedan). För den som alltjämt är ett barn finns det ett starkare behov av skydd, som konsekvenserna av att inte erkänna ett äktenskap är mindre framträdande. Det är därför möjligt att på ett helt annat sätt på förhand göra en bedömning av att skälen för förbudet alltid väger tyngre. Regeringen anser alltså att eventuella konsekvenser av att inte erkänna ett barns äktenskap aldrig kan väga tyngre än intresset av att skydda barnet från de negativa verkningar som följer av att leva i ett barnäktenskap. Erkännandeförbudet grundar sig på grundläggande värderingar i och har till syfte att skydda barn från att ingå och leva i ett äktenskap samt att se till att alla barn i åtnjuter samma skydd i detta avseende. Att göra förbudet ovillkorligt får anses nödvändigt för att uppnå dessa vitala intressen (se vidare avsnitt 5). Sammantaget anser regeringen att det inte bör finnas något utrymme att i erkänna ett utländskt äktenskap så länge minst en av parterna är ett barn och att det ska gälla oavsett om parterna hade någon anknytning till eller inte när äktenskapet ingicks. Ventilen kan däremot inte stängas för vuxna Regeringen föreslår nu att ventilen tas bort för dem som är när frågan om erkännande prövas. Frågan är om det behöver behållas en möjlighet att göra undantag från erkännandeförbudet i de fall båda parterna har hunnit bli vuxna. Utredningen föreslår att ventilen ska finnas kvar och gälla även för de nya fall som ska omfattas av erkännandeförbudet. Flera remissinstanser invänder mot utredningens förslag i denna del och några av dem, bl.a. i och , anser att ventilen bör tas bort helt, dvs. även i fall där båda parterna är vuxna när erkännandeprövningen görs. I samband med lagändringarna 2014 gjordes bedömningen att det inte kan uteslutas att ett nekat erkännande i ett enskilt fall kan medföra så allvarliga konsekvenser för paret att äktenskapet trots allt bör erkännas (prop. 2013/14:208 s. 26 f.). Det gjordes klart att ventilen ska tillämpas med betydande restriktivitet. Regeringens förslag i avsnitt 5 till en ny huvudregel om att barnäktenskap inte ska erkännas i innebär att en ny kategori barnäktenskap kommer att omfattas av erkännandeförbudet – de äktenskap där parterna saknade anknytning till vid äktenskapets ingående. Genom denna utvidgning av förbudet kommer erkännandefrågan att aktualiseras i fler fall än , inklusive sådana där parterna har varit gifta och 2017/18:288 där de familjerättsliga konsekvenserna av att neka erkännande av äktenskapet kan vara betydande. Det bör också hållas i minnet att frågan om erkännande av ett äktenskap kan aktualiseras i en rad olika situationer, t.ex. i samband med frågor om arv efter att den ena parten har avlidit. talar för att utrymmet att i ett enskilt fall kunna göra undantag från erkännandeförbudet inte bör tas bort. Att enligt vad utred- ningen redovisar aldrig har tillämpat ventilen sedan lagändringen 2014 kan inte tas till intäkt för att den kan avskaffas. Det gäller särskilt när erkännandeförbudet nu utvidgas. Som redovisas i avsnitt 5 bedömer regeringen att det är förenligt med och unionsrätten att införa en huvudregel om att utländska barnäktenskap inte erkänns i . I den bedömningen ligger att ett sådant förbud i sig inte är oproportionerligt i förhållande till de syften som eftersträvas. Detta är dock inte nödvändigtvis tillräckligt. bedömningen av om en inskränkning av rätten till respekt för privat- och familjeliv enligt konventionens artikel 8 är proportionerlig måste de omständigheter som kan vara relevanta i det enskilda fallet beaktas. om en inskränkning normalt är nödvändig och därmed tillåten kan det i ett enskilt fall finnas omständigheter som föranleder en annan rimlighets- Att helt ta bort utrymmet att göra undantag från erkännande- förbudet förutsätter då antingen att det går att förutse att ett nekat erkännande inte i något fall kommer att leda till ett orimligt resultat eller att bedömningen görs att konsekvenser för någon enskild aldrig, hur allvarliga de än må vara, kan väga tyngre än skälen som motiverar för- Det är enligt regeringens uppfattning varken möjligt eller lämpligt när det handlar om personer som är barn. finnas en möjlighet att kunna ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda Som redovisas ovan har ventilen ansetts motiverad just för att det kan uppstå en situation där det anses orimligt att upprätthålla ett ovill- Möjligheten att i särskilda undantagsfall kunna erkänna ett äktenskap är tänkt att vara ett skydd för t.ex. en kvinna som ingått äktenskap när hon var ett barn och som skulle drabbas av allvarliga konsekvenser vid ett nekat erkännande. För att fullt ut leva upp till Europa- konventionen och unionsrätten bör alltså det nationella regelverket ge utrymme för en individuell proportionalitetsbedömning. att det finns en ventil. Några remissinstanser, bl.a. , och Kvinnolobby, anser att intresset av att motverka barnäkten- skap måste väga tyngre än såväl som unionsrätten. Vissa hänvisar till lagstiftning på området och framhåller den som ett exempel på att ett erkännandeförbud avseende utländska barnäktenskap inte skulle strida mot nämnda rättigheter. detta sammanhang framhålla att även om intresset av att motverka barn- äktenskap väger mycket tungt, är det inte möjligt att bortse från Vad gäller lagstiftningen i stämmer det att den inte innehåller några undantag från huvudregeln om erkännandeförbud. gäller dock regeln om icke-erkännande bara fram till dess att båda parterna fyller . Eftersom den huvudregel som regeringen nu föreslår inte innehåller någon begränsning vad gäller parternas ålder vid erkännandetillfället, blir övervägandena för svensk del något annorlunda. Det kan vidare framhållas att regeringens förslag till ny huvudregel i prin- Prop. 2017/18:288 cip motsvarar den huvudregel som gäller i såväl som . Enligt båda dessa staters lagstiftning kan ett barnäktenskap ändå godtas för att bl.a. undvika konflikter med unionsrätten och . Den ventil som finns i de fall då ett barnäktenskap har ingåtts av parter som vid äktenskapets ingående hade anknytning till , behöver alltså behållas och även omfatta barnäktenskap som har ingåtts av parter utan anknytning till . Ventilen bör dock endast kunna tillämpas när båda parter är vuxna. Närmare om när ventilen kan tillämpas Mot bakgrund av syftet med förbudet – att skydda enskilda i mot att leva i barnäktenskap och att motverka förekomsten av sådana äktenskap här – anser regeringen att det fortsatt bör gälla en restriktiv syn på möjligheten att göra undantag från huvudregeln om erkännandeförbud.