prop · H503151 · 2018-03-20 00:00:00 — På de områden där det inte finns några bestämmelser om avtalssamverkan blir sådan samverkan möjlig med stöd av de föreslagna bestämmelserna i kommunallagen. På vissa områden kan det finnas bestämmelser om överlåtelse av uppgifter som dock inte avser avtalssamverkan och även i dessa fall blir den föreslagna regleringen tillämplig. Ett sådant exempel finns i 3 § andra stycket lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och 4 § andra stycket lagen (1997:736) om färdtjänst, som ger en kommun möjlighet att, efter överenskommelse med , överlåta sina uppgifter att ansvara för färdtjänst respektive riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet. Eftersom regleringen innebär att kommunen överlåter ansvaret till kollektivtrafikmyndigheten är detta inte en form av samverkan. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på dessa områden kommer således att regleras av de nya bestämmelserna i kommunallagen. Regeringen delar Utredningen om samordning av särskilda persontransporters (N 2016:03) bedömning att möjligheter till avtalssamverkan på området kommer att gynna samordningen av färdtjänst och riksfärdtjänst. Regeringen redogör i det följande för de överväganden som gjorts avseende de områden där befintliga bestämmelser om avtalssamverkan ska tas bort och som i fortsättningen ska omfattas av den föreslagna regleringen i kommunallagen. I 2 kap. 5 § socialtjänstlagen, anges att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer 2017/18:151 eller en enskild individ. I 17 § första stycket LSS finns en likartad reglering. Regeringens förslag om en generell bestämmelse i kommunallagen överensstämmer med den möjlighet till avtalssamverkan som finns i socialtjänstlagen och LSS. Regleringen i dessa lagar bör därför ersättas av den generella regeln i kommunallagen. Samverkan på dessa områden kommer därför i fortsättningen att kunna ske med stöd av den föreslagna huvudregeln i kommunallagen. Däremot kommer möjligheten att avtala om att enskilda ska tillhandhålla insatser fortfarande att regleras i socialtjänstlagen och LSS. Ett antal remissinstanser har haft synpunkter på den av utredningen föreslagna lydelsen i socialtjänstlagen. Regeringen instämmer i att den av utredningen föreslagna lydelsen i socialtjänstlagen och LSS kan leda till feltolkningar. Regeringen har därför valt att ändra utformningen av de aktuella bestämmelserna för att förtydliga att avtal med enskilda personer kan ingås med stöd av regleringen i socialtjänstlagen och LSS. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen. Utredaren ska bl.a. lämna förslag som möjliggör och underlättar för kommuner att samarbeta och samverka. Översynen och förslagen ska även avse uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Eftersom nuvarande reglering i socialtjänstlagen överensstämmer med förslaget till reglering i kommunallagen anser regeringen att den omständigheten att det pågår en utredning inom område inte är ett skäl att avstå från att låta även dessa områden omfattas av den föreslagna regleringen i kommunallagen. Om utredningen anser att regleringen av avtalssamverkan inom dessa områden ska utformas på något annat sätt kommer det att vara möjligt att införa sådana bestämmelser. Enligt 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622) kan en kommun träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt lagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa specifikt uppräknade ärenden, bl.a. meddelande eller återkallelse av serveringstillstånd. I 19 c § tobakslagen (1993:581) och i 29 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns bestämmelser som ger en kommun möjlighet att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter enligt lagarna ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Befogenhet att besluta i vissa typer av ärenden får dock inte överlåtas. Bestämmelserna i dessa lagar har utarbetats med regleringen i alkohollagen som förebild. Avsikten med regleringen i alkohollagen är att ge främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kommun för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar. Däremot har det inte bedömts lämpligt att låta en kommun kunna avhända sig även själva beslutsfunktionen i de enskilda ärendena och därmed ansvaret för att bevaka de allmänna alkoholpolitiska intressena (prop. 1994/95:89 s. 108). Regeringens förslag innebär att delegering till anställd i en annan kommun generellt ska vara möjlig i samma utsträckning som till en anställd i den egna kommunen. Ärenden som innefattar mer principiella ställningstaganden kan emellertid, enligt 6 kap. 38 § KL, inte delegeras till anställda. Sådana ärenden enligt alkohollagen som rör mera principiella alkoholpolitiska frågor kommer därför inte kunna delegeras till anställda enligt regeringens förslag. Därmed påverkas inte alkohollagens karaktär av social skyddslagstiftning av förslaget om utökade möjligheter till delegering. Regeringen anser att en generell möjlighet till avtalssamverkan och extern delegering innebär att förutsättningarna för beredning av de ärenden som handläggs enligt lagen förbättras. Detsamma gäller för hanteringen av ärenden enligt tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Mot denna bakgrund saknas enligt regeringens uppfattning skäl att behålla den begränsning av möjligheten till delegering av beslutanderätt som finns enligt alkohollagen, tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Möjligheten till extern delegering enligt regeringens förslag bör därför även vara möjlig enligt dessa lagar. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna i 9 kap. 6 § alkohollagen, 19 c § tobakslagen och 29 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upphävas och ersättas av den föreslagna generella möjligheten till avtalssamverkan enligt kommunallagen. Av 3 kap. 7 § lagen om vissa kommunala befogenheter framgår att en kommun får ingå avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska kunna utföras av den andra kommunen. Regeringen anser att det även på detta område bör vara möjligt att använda sig av extern delegering vid avtalssamverkan. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området bör därmed i fortsättningen regleras genom den föreslagna regleringen i kommunallagen. Bestämmelsen i 3 kap. 7 § lagen om vissa kommunala befogenheter föreslås därför upphävas. Vissa tillstånds- och tillsynsuppgifter Enligt 26 kap. 7 § får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen ska hantera enligt ska utföras av den andra kommunen. Rätten att besluta i ett ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Det finns likalydande bestämmelser i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer. Bestämmelserna i dessa lagar ger möjlighet till avtalssamverkan och extern delegering som motsvarar den föreslagna regleringen i kommunallagen. Extern delegering enligt förslaget innebär inte att själva beslutanderätten kan överlåtas. Vid delegation till en anställd i en annan kommun beslutar den anställde på den delegerande kommunens 2017/18:151 eller det delegerande vägnar och beslutet är formellt sett fattat av den kommunen eller det (se avsnitt 4.3). Den föreslagna regleringen i kommunallagen ger således möjlighet till avtalssamverkan enligt samma förutsättningar som finns enligt dessa lagar. Bestämmelserna om avtalssamverkan och extern delegering i dessa lagar föreslås därför upphävas. Enligt 11 kap. 4 § PBL får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som har ska skötas helt eller delvis av i den andra kommunen. Befogenheten att meddela beslut i tillsynsärenden får dock inte överlåtas. Dagens möjlighet till avtalssamverkan i PBL är avgränsad till tillsynsfrågor. Det är av stor vikt att det finns goda möjligheter för kommuner att samverka om sådan tillsyn. har i sitt remissvar påpekat att ökade möjligheter till enkla sätt att samarbeta med andra kommuner kan förbättra resurs- och kompetenssituationen inom plan- och byggområdet. Regeringen delar den bedömningen och anser att det inte är motiverat att endast tillsynsuppgifter ska omfattas av möjligheten till avtalssamverkan på plan- och byggområdet. Vidare bör delegering av rätten att besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden även kunna ske till anställda i en annan kommun. På detta sätt ges också ett tydligt stöd för att anlita en arkitekt i en annan kommun i syfte att uppfylla kravet i 12 kap. 7 § PBL på att en byggnadsnämnd ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp. Det underlättar även för att kommunen i övrigt ska kunna ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Regeringen föreslår därför att det även på plan- och byggområdet ska finnas möjlighet att avtalssamverka om alla frågor och att sådan möjlighet därför ska regleras genom den föreslagna generella regleringen i kommunallagen. Möjligheten att delegera beslutanderätt i ärenden enligt PBL är något inskränkt jämfört med vad som gäller enligt kommunallagen. Enligt 5 kap. 27 § PBL gäller exempelvis att en detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Ett sådant uppdrag får inte delegeras till anställda. Enligt 12 kap. 6 § PBL får bl.a. rätten att besluta om vissa former av föreläggande och förbud inte heller delegeras till anställda. Regeringen anser att det inte är motiverat att öka möjligheterna till delegering på området. Motsvarande begränsningar bör därför även gälla i fråga om extern delegering vid avtalssamverkan. Att dessa begränsningar gäller framgår av bestämmelserna i 6 kap. 38 § 5 KL och behöver enligt regeringens mening inte förtydligas ytterligare. De begränsade möjligheterna till delegering i vissa ärenden enligt PBL hindrar dock inte avtalssamverkan om övrig handläggning av sådana ärenden. Regeringens förslag: Samtliga författningsförslag ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över förslaget eller bedömningen. SmåKom och kommuner anser att lagändringarna bör träda i kraft det föreslagna datumet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringens förslag innebär att kommuner och landsting ges en generell rätt till avtalssamverkan. Eftersom tillämpningen bygger på frivillighet krävs inte någon egentlig tid för förberedelse inför ikraftträdandet. Förslaget om att det ska framgå att styrelsens uppsiktsplikt även omfattar avtalssamverkan är ett förtydligande av vad som redan får anses gälla och bedöms därför inte heller kräva någon särskild tid till förberedelse. Förslaget om att styrelsen ska ha en rapporteringsskyldighet innebär i viss mening en ny uppgift. Styrelsen har dock ett ansvar att följa upp hela verksamheten och någon betydande tid för förberedelse bedöms därför inte behövas för att denna uppgift ska kunna utföras. Skyldigheten behöver inte heller fullgöras redan vid ikraftträdandetidpunkten, utan först i samband med den rapportering som ska ske då regleringen träder i kraft. Den föreslagna regleringen bör mot denna bakgrund kunna träda i kraft . De nya bestämmelserna i kommunallagen innebär att kommuner och landsting ges generella möjligheter till frivillig avtalssamverkan. På alla de områden där avtalssamverkan är möjlig kommer avtalssamverkan fortfarande att vara möjlig i samma form, fast i vissa fall med stöd av kommunallagens regler i stället för med stöd av nuvarande bestämmelser i speciallagstiftning. Befintliga samverkansavtal är civilrättsliga avtal som inte per automatik upphör att gälla till följd av ändrad lagstiftning. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det inte finns behov av övergångsbestämmelser till den föreslagna regleringen. 2017/18:151 7 7.1Konsekvenser för kommuner och landsting 7.1.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Regeringens förslag om en generell möjlighet till avtalssamverkan innebär ett utökat handlingsutrymme för kommuner och landsting och ger dem möjligheter att utföra sina uppgifter på ett mer ändamålsenligt sätt. Den föreslagna regleringen om avtalssamverkan bygger på frivillighet och är avsedd att täcka en kommuns eller ett landstings behov av arbetskraft och ge möjlighet till effektivisering. Förslaget utgör därför inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen, utan innebär snarare en utvidgning av möjligheterna till självstyrelse. Förslaget om att det ska förtydligas att styrelsens uppsiktsplikt även omfattar avtalssamverkan innebär inte någon förändring i sak mot vad som redan gäller. Styrelsen har en uppsiktsplikt för hela den kommunala verksamheten. Förslaget innebär endast ett förtydligande som görs med anledning av att omfattningen av avtalssamverkan kan komma att öka. Regeringens förslag i denna del innebär därmed ingen inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslaget om att styrelsen ska rapportera om kommunens eller avtalssamverkan till fullmäktige innebär en begränsad inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Den föreslagna utformningen av regleringen utgör det minst ingripande alternativet för att uppnå syftet med förslaget. Förslaget innebär inte några detalj- eller formkrav, vilket möjliggör anpassning till lokala förhållanden. Mot den bakgrunden, och med beaktande av det behov som finns av att kunna följa den samverkan som finns och fatta beslut om samverkan från en strategisk utgångpunkt, bedöms förslaget utgöra en proportionerlig inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Regeringens förslag om vidgade möjligheter till avtalssamverkan inne- bär, som anförts i avsnitt 7.1.1, inga nya åligganden för kommuner och landsting, utan frivilliga möjligheter. Förslaget bedöms inte medföra några kostnader för kommuner och landsting och aktualiserar därför inte den kommunala finansieringsprincipen. Förslaget medför i stället möjlig- heter till kostnadsbesparingar, då det kommer att bli möjligt för kom- muner och landsting att genom samverkansavtal dela på kostnaden för Statskontoret anför att det är svårt att uttala sig om i vilken utsträckning avtalssamverkan kommer att öka och hur stor del av problemen i kommunerna med bristande resurser och kompetens som kan lösas genom förslaget. Regeringen bedömer dock att förslaget kan Prop. 2017/18:151 leda till positiva ekonomiska effekter för kommuner, landsting och även samhället i stort. Det skapar bättre förutsättningar för kommuner och landsting att möta nuvarande och framtida utmaningar. Det innebär vidare ökade möjligheter att behålla och utveckla service trots begränsade eller minskande resurser. Till följd av förslaget kan en mera kostnadseffektiv verksamhet utvecklas och det kan bli lättare att behålla eller anställa personer med olika typer av specialistkompetens. En förbättrad service leder till att kommunens attraktivitet ökar, vilket i sig är en viktig förutsättning för det lokala näringslivet, kompetensförsörjningen inom såväl den offentliga som den privata sektorn samt ekonomisk tillväxt. Det nya kravet på styrelsen att rapportera avtalssamverkan till fullmäktige innebär ett nytt åliggande och en ny arbetsinsats. Omfattningen av arbetsinsatsen blir beroende av hur många avtal som ingås. Första gången avtalen ska sammanställas blir detta en större uppgift, medan rapporteringen därefter främst kommer att kräva en arbetsinsats när det gäller tillkommande avtal. Uppgiften bedöms kunna ta någon enstaka arbetsdag i anspråk för en handläggare. Ett av syftena med återrapporteringen är att bidra med underlag för kommunernas interna verksamhetsutveckling. Förslaget kan därmed medföra effektivitetsvinster. Den nya arbetsuppgiften bör också bedömas mot bakgrund av de effektiviseringar som en vidgad avtalssamverkan kan ge. De kostnader som förslaget medför får sammanfattningsvis anses vara mycket begränsade. Det nya åliggandet bedöms därför inte aktualisera den kommunala finansieringsprincipen. 7.2.1Konsekvenser för statliga myndigheter Regeringen bedömer att förslaget generellt inte kommer att ha några konsekvenser för de statliga myndigheterna, utöver att ökad samverkan i vissa fall kan medföra behov av viss organisatorisk anpassning. För medför dock förslaget sannolikt att ett ökat behov av stöd uppstår avseende bedömningar gällande förhållandet till upphandlingslagstiftningen. Detta innebär en viss ökad arbetsbelastning för myndigheten som dock bör kunna hanteras inom befintliga budgetramar. 7.2.2Konsekvenser för företagande och konkurrens Regeringens förslag innebär att möjligheterna till samverkan genom avtal utökas. Förslaget innebär inte att samverkan kommer att kunna ske i större utsträckning än , utan endast att möjligheten att samverka genom avtal utökas. En invändning som framförts mot förslaget är dock att det kan ha indirekta eller direkta negativa effekter för näringslivet eftersom förslaget kan leda till att kommuner och landsting utför fler uppgifter genom samverkan. 2017/18:151 anser att det krävs ytterligare analys av vilka konsekvenser förslaget kan få för konkurrensen och därmed den gränsöverskridande handeln. anser att ett förslag som på ett så ingripande sätt utvidgar den kommunala kompetensen måste föregås av en grundlig konsekvensbeskrivning på det näringspolitiska området för att kunna läggas till grund för lagstiftning. Även flera andra remissinstanser, däribland samt Svenska Teknik och Designföretagen, menar att utredningen inte i tillräcklig grad har klargjort vilka konsekvenser förslaget kommer ha för marknaden och inte tillräckligt fångar upp förslagets negativa effekter och aspekter. Kommuner och landsting samverkar genom gemensamma nämnder, kommunalförbund och kommunala bolag kring många uppgifter som kan bli aktuella för avtalssamverkan. Förslaget innebär dock att samverkan underlättas, vilket kan leda till att kommunala uppgifter i större utsträckning kommer att utföras genom samverkan. En stor del av uppgifterna innefattar dock myndighetsutövning, som inte utan lagstöd får överlämnas till privata utförare. Samverkan om myndighetsutövning har i många fall inte några effekter alls på näringslivet. Behovet av reglering föranleds vidare av att det privata utbudet på marknaden i delar av landet är begränsat eller t.o.m. obefintligt. Effekterna för näringslivet bedöms därför vara mycket begränsade även i dessa fall. På marknaden i övrigt kan förslaget leda till konkurrensnackdelar genom minskad utannonsering av kontrakt, men som anförts i avsnitt 4.2 kan en utökad samverkan också leda till en ökad annonsering av kontrakt. Som anförts i avsnitt 4.4 innebär förslaget inte något undantag eller någon förändring av upphandlingslagstiftningen, eller att befogenheterna avseende att bedriva näringsverksamhet utökas. Som konstaterats i samma avsnitt kan Hamburgsamarbeten inte tillämpas när kommuner och landsting köper varor och tjänster från varandra. Vidare innebär förslaget inte heller något undantag från annan lagstiftning som påverkar kommuners och landstings agerande på en marknad, exempelvis reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (se vidare prop. 2016/17:171 s. 154). Regeringens förslag innebär sammantaget att kommuner och landsting har större möjligheter att behålla och utveckla service och välfärdstjänster med hög kvalitet. God och effektiv service är viktig för det lokala näringslivet, exempelvis när det gäller olika typer av tillståndsgivning, frågor om mark- och planläggning samt lokaler och infrastruktur. En hög kvalitet på den kommunala servicen förbättrar också möjligheterna att attrahera personer med rätt kompetens till kommunen, vilket ofta är avgörande för näringslivets kompetensförsörjning och utveckling. Förslaget kan därmed även ha generella positiva effekter för näringslivet. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Regeringen bedömer att förslaget kan ha positiva sysselsättningseffekter, i de delar av landet där kommunerna har ogynnsamma förutsättningar att klara sina utmaningar, till följd av en liten och Prop. 2017/18:151 åldrande befolkning, långa avstånd och spritt bosättningsmönster. samverkan kan innebära att olika typer av verksamhet kan bibehållas eller utvecklas genom att kostnaderna kan delas mellan två eller flera kommuner. Det kan i sig öka möjligheterna till en likvärdig service över hela landet och bidra till ökad sysselsättning i glesbyggda områden. 7.2.4Konsekvenser avseende miljö, jämställdhet och integrationspolitiska mål Möjligheten till avtalssamverkan kan leda till vissa positiva konsekvenser för klimat- och miljömålen genom höjd kompetens och effektivare användning av kommunernas resurser på området. För vissa typer av specialisttjänster kan det dock tänkas att förslaget leder till längre transporter om två eller flera kommuner samverkar om en tjänst, än om motsvarande uppgift skulle ha utförts i varje enskild kommun. Detta får dock vägas mot att avtalssamverkan kan vara enda möjligheten för vissa kommuner att över huvud taget ha möjlighet att utföra vissa uppgifter. Den ökade invandringen har medfört stora ekonomiska och kompetensmässiga utmaningar för många kommuner. ger invandringen också stora möjligheter att hantera problem med kompetensförsörjning och minskande skattebas som kan uppstå på grund av en minskande befolkning. Regeringen bedömer att förslagen kommer öka möjligheterna att hantera dessa utmaningar och att de bl.a. kan bidra till att de integrationspolitiska målen nås. Förslagen har inga direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. 8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) 6 kap. 1 § Paragrafen reglerar styrelsens övergripande uppgifter och uppsiktsplikt. Övervägandena finns i avsnitt 4.6. I första stycket förtydligas att styrelsens uppsiktsplikt även omfattar den avtalssamverkan som kommunen eller ingår i. Kommuner och landsting bör säkerställa att uppsiktsplikten kommer kunna fullgöras redan när själva samverkansavtalet utarbetas. Villkoren bör utformas så att kommunen eller tillförsäkrar sig den insyn och information som är nödvändig för att styrelsen ska kunna fullgöra uppsiktsplikten. I första hand ankommer det på de olika nämnderna att tillse att de samverkansavtal som har ingåtts inom deras respektive ansvarsområde 2017/18:151 fullgörs enligt lag och uppställda villkor (6 kap. 6 § KL). Kravet på styrelsens uppsikt omfattar bl.a. kontroll av att reglerna kring delegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut följs av utförarkommunen och dess anställda.