prop · H503186 · 2018-03-20 00:00:00 — Handläggningskostnader för ärenden som berör barn och barnets rättigheter inom olika områden hanteras inom ramen för Metodutveckling sker löpande och är en del av den ordinarie verksamheten som hanteras inom ordinarie ekonomiska ramar. Regeringen anser att det gäller även fortsättningsvis. Regeringen anser vidare att det är av betydelse att bland olika yrkes- grupper inom statliga myndigheter, kommuner och landsting fortsätta att höja kompetensen om barnets rättigheter, vilket också betonas i den av Myndigheterna kan också behöva utarbeta och uppdatera föreskrifter och vägledande dokument. författningar är en uppgift som ligger inom respektive myndighets ans- Sådana insatser med avseende på ny lagstiftning är uppgifter som såväl stat som kommun och landsting kontinuerligt arbetar med vid alla reformer av lagstiftningen. Regeringen förutsätter att myndigheterna i sin verksamhetsplanering fortsatt avsätter de medel som krävs. särskilt mot bakgrund av att det pågående syftar till att bidra till kompetenshöjning och spridning av metoder för att stärka och utveckla barnrättsperspektivet i offentlig verksamhet. bör tas fram för att utgöra stöd vid tolkning och tillämpning av konventionen kommer också att kunna utgöra ett stöd i myndigheternas arbete med att ta fram och uppdatera riktlinjer och handböcker inom respektive myndighets specifika verksamhet. Ett antal remissinstanser, bland andra Justitiekanslern (), För- valtningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , , , och Prop. , anser att en inkorporering av kan komma att innebära en viss ökad mål- och ärendetillströmning. Rege- ringen anser att det inte är möjligt att förutse huruvida en inkorporering kommer att leda till ett ökat antal mål och ärenden vilket även Statskontoret anser i sin rapport. För att uppskatta kostnaderna har Statskontoret utgått från de norska erfarenheterna. I har barn- konventionen, enligt rapporten, åberopats eller använts som underlag i 80 fall som nått norska HD –2016. Det framgår dock inte om dessa utgör nya mål och ärenden där enbart bestämmelser åberopats, eller om de bestämmelserna åberopats vid sidan av annan norsk lag. Regeringen anser att det är svårt att göra en bedömning av vilka effekter inkorporeringen kommer att ha på mål- och ärende- tillströmningen, men kan konstatera att den i inte synes ha lett till någon tydlig ökning av mål- och ärendetillströmningen. Regeringens sam- lade bedömning är att kostnader avseende förvaltning och rättsbildning som en direkt effekt av inkorporeringen alltjämt är svåra att förutse och att inkorporeringen av i sig inte medför några ekonomiska eller administrativa kostnader av betydelse. JK framhåller att en inkorporering av kan väntas leda till fler ärenden i JK:s skaderegleringsverksamhet men också till fler mål i domstol där enskilda som grund för ersättning åberopar att konventionens regler har överträtts. innehåller inga bestämmelser om effektiva rättsmedel vid överträdelser av konventionen. En artikel med ett sådant innehåll finns i och det är den artikeln, in- klusive den tydliga praxis som har utvecklats vid om rätten till nationella effektiva rättsmedel, som har lett till att det i svensk rättstillämpning har utvecklats en rätt till skadestånd vid överträdelser av den konventionen. Även om det, enligt barnrättskommittén, finns ett underförstått krav på att det ska finnas effektiva rättsmedel innefattande bl.a. skadestånd, skiljer sig rättsläget mellan konventionerna så pass mycket att det motiverar försiktighet. För det första är inte särskilt väl anpassad till möjligheten att kräva skadestånd vid brott mot konventionen. För det andra kan rättsmedel tillhandahållas på andra sätt än genom skadestånd. Mer rimligt än att tillämpa som en självständig skadeståndsgrund är dessutom att konventionen, lik- som andra tillämpliga normer, kan ligga till grund för en bedömning av om en rätt till skadestånd föreligger enligt de redan gällande reglerna om det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar enligt skadeståndslagen (1972:207). Det är dock möjligt att regeringen får anledning att återkomma till frågan. 2017/18:186 9.2 Regeringens bedömning: Inkorporeringen av är ett förtydligande av vad som redan gäller. Det är inte möjligt att förutse vilka samhällsekonomiska konsekvenser en inkorporering av barn- konventionen kommer att medföra. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. delar dock inte utredningens bedömning. anser att inkorporering, åtminstone i det korta perspektivet, riskerar att skapa osäkerhet och leda till en omotiverad ökning av antalet rättsprocesser med ökade kostnader för samhället. Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av att det inte var möjligt för utredningen att helt förutse samhällsekonomiska konsekvenser av en inkorporering gav, som tidigare nämnts, regeringen i uppdrag att även genomföra en fördjupad analys av de samhälls- ekonomiska konsekvenserna. Enligt Statskontorets analys är de samhälls- ekonomiska konsekvenserna beroende av hur som svensk lag tolkas, vilka rättsfall som kommer att drivas, utfallen i de rättsfall som tas upp, samt av hur de berörda verksamheternas arbete förändras . Statskontorets rapport visar vidare att stöd i implemen- teringen också får betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Huruvida detta är samhällsekonomiskt positivt eller negativt har inte kunnat värderas av Statskontoret. Regeringens bedömning är att det inte är möjligt att förutse vilka samhällsekonomiska konsekvenser en inkorpo- rering av kommer att medföra. Regeringen vill dock understryka att en inkorporering av inte innebär några nya rättigheter för barn och därmed inte heller några nya åtaganden för rättstillämpande myndigheter. En inkorporering innebär främst ett förtyd- ligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till . Att barn får sina rättig- heter tillgodosedda och synliggörs som rättighetsbärare kan få en positiv inverkan på samhället genom att barns behov av insatser eller andra åtgärder kan tillgodoses i ett tidigt skede. Att barn t.ex. får fler tidiga insatser kan medföra att de i ett längre perspektiv klarar sin skolgång bättre. Tidiga förebyggande insatser är kostnadseffektiva sett . Konsekvenser för den kommunala Regeringens bedömning: En inkorporering av innebär inga nya åligganden för kommunerna. landsting redan är skyldiga att tolka den svenska lagstiftningen för- dragskonformt torde påverkan på den kommunala självstyrelsen vara Förslaget bedöms proportionerligt i förhållande till den påverkan det har på den kommunala självstyrelsen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. Det är fler remissinstanser som delar utredningens bedömning än som inte gör det. förutsätter att den s.k. finansieringsprincipen strikt tillämpas på de kon- sekvenser som kan uppstå. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys menar att inkorporeringen ger uttryck för en generell ambitionshöjning, vilket bör innebära en mer omfattande påverkan på kostnader och på den kommunala självstyrelsen än vad utredningen ger uttryck för. kommun ställer sig frågande till att kommunerna redan är skyldiga att tolka den svenska lagstiftningen fördragskonformt och menar att en in- korporering i så fall endast innebär en begränsad förstärkning av barnets rättigheter i de kommunala verksamheterna. att kommunerna har bristande kunskap om att de har en skyldighet att tolka svensk lagstiftning fördragskonformt och att det finns kommuner som tror att en sådan tolkningsplikt i första hand åligger regering och riksdag och inte kan krävas på kommun- och landstingsnivå. Skälen för regeringens bedömning: En inkorporering av barnkonven- tionen innebär inte några nya åligganden för kommunerna. och landstingen är skyldiga att så långt det är möjligt tolka den svenska lagstiftningen fördragskonformt varför påverkan på den kom- munala självstyrelsen får anses vara begränsad. tionerligt i förhållande till den påverkan det har på den kommunala 9.4 Konsekvenser för barn Regeringens bedömning: En inkorporering av bedöms bidra till att förtydliga att skyddet av barnets rättigheter ska säkerställas på alla nivåer. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. är tveksam till om inkorporeringen av i praktiken kommer att medföra någon förstärkning av barnets rättigheter mot bakgrund av att svensk lagstiftning redan står i god överensstämmelse med konventionen. menar att det finns risk för att inkorporeringen inte leder till någon reell förändring då extra medel inte tillskjuts. Skälen för regeringens bedömning: bör rättstillämpare beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. En inkorporering får i huvudsak anses vara ett förtydligande av vad som redan kan anses gälla. En inkorporering i kombination med bl.a. kunskapshöjande insatser och stöd såsom vägledning i tolkning av bör exempelvis bidra till att säkerställa att barnets bästa utreds och bedöms samt att barnets 2017/18:186 rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade utifrån ålder och mognad säkerställs. Regeringen anser att en inkorporering bidrar till att förtydliga att skyddet av barnets rättigheter ska säkerställas på alla nivåer och att barnet som rättighetsbärare synliggörs. 9.5 Konsekvenser för jämställdhet och integration Regeringens bedömning: En inkorporering av kan bidra till att förverkliga såväl det jämställdhetspolitiska målet som det integrationspolitiska målet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. Av de remissinstanser som läm- nat synpunkter är det en majoritet som delar utredningens bedömning. i anser att en inkorporering av barnkon- ventionen kan bidra till att förverkliga det jämställdhetspolitiska målet och att det skulle leda till ökad tydlighet att jämställdhetspolitiken innefattar såväl vuxna som unga. Specialpedagogiska skolmyndigheten delar utred- ningens bedömning men anser att betänkandet borde ha tagit mer hänsyn till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Flickaplattformen tycker att utredningen borde ha gjort en mer ordentlig konsekvensanalys gällande jämställdhet och integration. och kommun påpekar att utredningen saknar en jämställdhets- analys av de olika förslagen. Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för jäm- ställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma möjlighet att forma samhället och sina egna liv. flickor och pojkar och barnrättsperspektivet är en viktig aspekt i genom- Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. En inkorporering av innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i Enligt ska varje kon- ventionsstat respektera och tillförsäkra varje barn inom konventionsstatens jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, dvs. oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nation- ella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. En inkorporering förtydligar på så sätt vikten av att respektera och tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konven- tionen utan åtskillnad av något slag, vilket bl.a. innefattar förhållanden som kan vara olika bland flickor och pojkar. I praktiken innebär det att man måste utgå från det enskilda barnet och systematiskt arbeta för att identifiera och tillgodose behoven hos flickor respektive pojkar. bakgrund av att det finns brister i tillämpningen av kan inkorporeringslagen komma att innebära att rättstillämparna oftare än i mål och ärenden tolkar svenska bestämmelser i förhållande till barn- Regeringen anser att en inkorporering bidrar till att barnets rättigheter säkerställs och att barnet som rättighetsbärare synliggörs. 2017/18:186 Regeringens bedömning är därför att en inkorporering av barnkonven- tionen bidrar till att förverkliga såväl det jämställdhetspolitiska målet som det integrationspolitiska målet. Förslaget till lag om konvention om barnets rättigheter Genom paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.2, inkorporeras artiklarna 1– 42 i konvention om barnets rättigheter. Genom bestämmelsen i första stycket blir de arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska språkversionerna gällande som svensk lag. I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att barnkonven- tionens engelska och franska originaltexter tillsammans med en svensk översättning finns intagna som en bilaga till lagen. Den svenska översätt- ningen är avsedd som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna. Konventionens arabiska, kinesiska, ryska och spanska texter finns till- gängliga i (). Sammanfattning av betänkandet blir svensk lag (SOU 2016:19) I betänkandet lämnas förslag på en lag om inkorporering av FN:s kon- vention om barnets rättigheter () och presenteras en rad åtgärder som behöver vidtas vid en inkorporering, liksom ett antal för- fattningsförslag i övrigt. Författningsförslagen föreslås träda i kraft . har haft i uppdrag att göra en kartläggning inom särskilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt barnkonven- tionen och de två fakultativa protokoll som tillträtt. avvikelser ingår det i utredningens uppdrag att lämna förslag till åtgärder samt, vid behov, förslag till kompletteringar och förtydliganden i lag- stiftningen för att stärka barnets rättigheter. I uppdraget ingår vidare att analysera för- och nackdelar med att inkor- porera och de två fakultativa protokollen i svensk rätt. Mot bakgrund av regeringens uttalade vilja att, vid sidan av fortsatt transformering, ge ställning som svensk lag har utred- ningen också haft i uppdrag att lämna förslag till en lag om inkorporering av och att belysa vissa frågor av rättslig och praktisk karaktär som aktualiseras vid en inkorporering. Kartläggning av hur rättstillämpningen överensstämmer med Utredningens kartläggningsuppdrag har omfattat rättstillämpningen och hur den överensstämmer med barnets rättigheter enligt och de fakultativa protokoll som har tillträtt. saknas författningsbestämmelser i förhållande till rättigheter har alltså fallit utanför uppdraget. Utgångspunkten för kartläggningen har varit barnets rättigheter enligt Rättighetsperspektivet, med grundprinciperna i fokus, har genomsyrat genomförandet av kartläggningen vad gäller val av kart- läggningsområden, frågor för kartläggningen och analys av kartlägg- De områden som utredningen efter en identifieringsprocess har funnit särskilt angelägna att kartlägga är: – barn i migrationsprocessen, – stöd och service till barn med funktionsnedsättning, – barn som har bevittnat våld inom familjen och – barn som har utsatts för våld inom familjen. De områden som valts är områden där barn befinner sig i en utsatt situation och där myndighetsbeslut kan få stora konsekvenser. Områden som vid tiden för kartläggningen var, eller varit, föremål för annan översyn har inte ingått i kartläggningen. Kartläggningen har på utredningens uppdrag genomförts av forskare verksamma vid universitet och högskolor. Den speglar olika typer av beslut, både domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut, de senare från både stat och kommun. Syftet med kartläggningen är att ge en bild av vilket genomslag , särskilt grundprinciperna, har fått i rättstillämpningen. Forskarna har presenterat kartläggningsresultaten och sina slutsatser i var sin rapport1 varefter utredningen har gjort en analys av de redovisade resultaten. I analysen har utredningen utgått från FN:s barnrättskommittés tolkningar vilka finns uttryckta i kommitténs allmänna kommentarer. Iakttagelser på de kartlagda områdena Kartläggningen visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter enligt . Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. Trots att det finns uttryckliga bestämmelser om barnets bästa i svensk lagstiftning på tre av kartläggningsområdena är det vanligt att bedöm- ningen inte tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situation. I stället bedöms barnets bästa utifrån generella uttalanden i förarbeten, policy- dokument och andra riktlinjer. Det går heller inte att utläsa vilka avväg- ningar och bedömningar som myndigheter gjort i de fall barnets intressen ska vägas mot andra intressen. Såvitt gäller barns möjligheter att få komma till tals visar kartläggningen att det ofta inte förs samtal med barn och att det inte motiveras varför så ej skett. I de fall barn får komma till tals handlar samtalen i många fall om något annat än vad som är av relevans för att få fram ett fullgott beslutsunderlag. Kartläggningen visar också att synen på barn och hur barn bemöts av myndigheterna inte utgår från barn som bärare av rättigheter. Detta kan visa sig i att de ibland särbehandlas negativt i förhållande till vuxna. Det gäller t.ex. inom området barn som utsatts för våld inom familjen. Ett agerande som mot en vuxen hade varit straffbart kan bli straffritt med hänvisning till föräldrars ställning gentemot sina barn. Ett annat exempel är migrationsområdet där barns egna asylskäl endast i mycket begränsad utsträckning prövas i beslut om uppehållstillstånd. 1 Rapporterna finns tillgängliga i och hos . Efter det att arbete slutförts kommer utredningens arkivhandlingar att överlämnas till . Fördelar och svårigheter med att inkorporera En stärkt ställning för barnets rättigheter och ett skarpare juridiskt verktyg som stat är i folkrättslig mening redan bunden av barnkonven- tionen. Därmed följer en förpliktelse att leva upp till de krav som kon- ventionen ställer. Både domstolar och andra myndigheter är skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka svenska interna rättsregler fördragskonformt. En inkorporering innebär att tjänstemän och beslutsfattare måste för- hålla sig till på ett annat sätt än eftersom kon- ventionen blir gällande som lag och ensam kan läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden. Genom en inkorporering blir tillämplig på samtliga rättsområden. Det blir också tydligt att konventionen ska ses som en helhet och att artiklarna i konventionen ska tolkas i relation till varandra, något som kan förväntas lägga grunden till ett mer rättighetsbaserat synsätt. En inkorporering kan även förväntas påverka regelgivningen i övrigt, främst genom att tranformeringen av bestämmelser torde påskyndas av inkorporeringen. Genom inkorporeringen kan man räkna med att barnets rättigheter får en mer framskjuten plats i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. Brister i den svenska lag- stiftningen kan dessutom identifieras och åtgärdas. Konventionens bestämmelser kan förväntas påverka utformningen av annan lagstiftning mer direkt än . En väsentlig fördel med att inkorporera är vidare att den kan fungera som utfyllnad i de fall annan lagstiftning inte till fullo tar till vara barnets rättigheter enligt konventionen. Konventionen kommer också, när den ges status av lag, att ha företräde vid en eventuell konflikt mellan bestämmelserna i konventionen och författningar av lägre valör. Sammantaget innebär en inkorporering att konventionens rättigheter får en stärkt ställning inte endast formellt utan även reellt. Barnets rättigheter kan tas till vara i större utsträckning än . Genom en inkorporering av markeras den politiska viljan att säkerställa barnets rättigheter. Det visar att barnets rättigheter är en prioriterad fråga. I praktiken krävs dock att den politiska markeringen åtföljs av konkreta åtgärder. En inkorporering i sig är inte tillräcklig för att barnets rättigheter ska få genomslag. En inkorporering kan sägas ha en pedagogisk betydelse. De särskilda mänskliga rättigheter som tillkommer barn finns efter en inkorporering samlade i en lag. Konventionen som helhet blir synligare och det blir tydligt att rättigheterna i konventionen hänger samman och förutsätter varandra. En inkorporering av innebär en rad fördelar. Men det finns också en del svårigheter och utmaningar att förhålla sig till. En inkorporering är ett effektivt sätt att synliggöra rättigheterna. En del konventionsartiklar är emellertid allmänt hållna och innehåller vaga formuleringar som kan ge ett inte obetydligt utrymme för tolkning. Vaga och allmänt hållna formuleringar innebär givetvis svårigheter i den prak- tiska tillämpningen. Konventionen sedd som helhet och bl.a. barnrätts- kommitténs allmänna kommentarer kan dock ge viss vägledning vid tolkningen. Konventionen har också en annan rättssystematik än vad som gäller i den inhemska rätten. Genom och inflytande är dock rättstillämparna vana vid att hantera regelverk avfattade på ett annat sätt än det traditionellt svenska med en relativt hög grad av detaljreglering. Genom har också använd- ningen av principer, t.ex. proportionalitetsprincipen, kommit att få ökad betydelse. Att utformning avviker från svensk rätts- tradition behöver sålunda inte leda till några mer omfattande rätts- tillämpningsproblem. En svårighet med att tillämpa kan vara att det saknas förarbeten, motsvarande de svenska, som kan ge vägledning vid tolk- ningen. Det innebär dock inte att det saknas vägledning för tolkning av konventionen. har t.ex. i fråga om en rad artiklar utarbetat allmänna kommentarer som kan vara till ledning för rätts- tillämpningen. En annan svårighet med är att vissa artiklar kan sägas vara direkt tillämpliga – self-executing – medan andra artiklar inte är det. Problemet är välkänt i monistiska system, men svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter har inte samma erfarenhet att avgöra denna typ av frågor. Det är viktigt att frågan uppmärksammas och diskuteras i samband med att inkorporeras. Till skillnad från vad som gäller för och finns det inte någon internationell domstol som kan tolka konventionens närmare innebörd vilket kan innebära svårigheter vid den inhemska rättstillämpningen. Erfarenheter från ger dock vid handen att detta inte uppfattats som något stort problem i praktiken. Inhemsk norsk rättspraxis har efter inkorporeringen utvecklats och därigenom har lägre instansers behov av vägledning tillgodosetts. En liknande utveckling torde kunna förväntas i . I den mån det råder osäkerhet kring hur konventionens artiklar ska tol- kas, och därigenom hur de kommer att tillämpas, kan det finnas en risk att det grundläggande kravet för rättssäkerheten, förutsebarheten, inte till- godoses vid en inkorporering. En transformering ökar förutsebarheten och bestämmelsen kan anpassas till verksamhetsområdet. Transformering ger därför ett bättre stöd för rättstillämpande myndigheter. En inkorporering utesluter emellertid inte en fortsatt transformering. Tvärtom är det utred- ningens mening, och också en utgångspunkt för utredningens arbete, att transformeringen ska fortsätta även efter det att fått ställning av lag. Vid en inkorporering är det domstolar och andra rättstillämpande myn- digheter, främst de högsta instanserna, som har att tolka bestämmelserna och därmed också träffa avgöranden som enligt svensk rättstradition normalt tillkommer den lagstiftande makten. En inkorporering kan i viss bemärkelse ses som en maktförskjutning. Det är dock inte något bär- kraftigt skäl mot att inkorporera .