prop · H503196 · 2018-03-27 00:00:00 — Om det finns brister i något avseende kan avslå ansökan, trots att har yttrat sig positivt. Som noteras i avsnitt 6.3 så innehåller EU-förordningen bestämmelser om att beslut kan komma att fattas genom ett s.k. tyst godkännande. Det innebär att om en berörd medlemsstat inte underrättar sponsorn om sitt nationella beslut inom de tidsfrister som anges i EU-förordningen så ska den rapporterande medlemsstatens slutsats av del I i utredningsrapporten betraktas som den berörda medlemsstatens beslut om ansökan om tillstånd till den kliniska prövningen (jfr artiklarna 8.6, 14.11, 19.4, 20.8 och 23.6). Om den rapporterande medlemsstaten har funnit att pröv- ningen är godtagbar eller godtagbar om vissa villkor uppfylls, så kan den kliniska prövningen genomföras i berörd medlemsstat. Avsikten med att ha ett förfarande med tyst godkännande är att säker- ställa att tidsfrister hålls (jfr skäl 8 i ingressen till förordningen). Ett för- farande med tyst godkännande finns i och rådets direktiv /20/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar rörande tillämpning av god klinisk sed vid kliniska prövningar av humanläkemedel. Direktivet är i denna del genomfört i svensk rätt genom 7 kap. 9 § läkemedelslagen och 5 § förordningen (2003:615) om etikprövning av forskning som avser människor. I 7 kap. 9 § läkemedelslagen anges att om inte fattar beslut från det att en fullständig ansökan kommit in till verket, ska tillstånd anses beviljat enligt ansökan. Vissa särskilda undan- tagsfall finns dock i bestämmelsen. Ett förfarande med tyst godkännande finns alltså redan. Vad som är nytt är att det vid prövningen av ansökan krävs en koordinering mellan medlemsstaterna och mellan nationella myndigheter inom angivna tids- ramar. Som nämnts ovan betonar flera remissinstanser, exempelvis landstingen i och , SKL och Nationella biobanksrådet, vikten av att de administrativa processerna och rutinerna i blir så effektiva som möjligt och att granskningen kan ske med hög kvalitet. Den största risken med processen är, enligt dessa remiss- instanser att det kan vara svårt att få in ett rådgivande yttrande av en regional etikprövningsnämnd samt (i andra hand) yttrande från före- trädare för biobanksverksamhet och strålskyddskommitté. Som har nämnts så har och de sex regionala etikprövnings- nämnderna på uppdrag av regeringen (S2016/03981/FS) tagit ta fram strukturer och samarbetsformer för att säkerställa att beslutsfattandet ska kunna ske i enlighet med EU-förordningens föreskrifter. Regeringen har därefter gett och etikprövningsnämnderna ett fortsatt uppdrag om nytt tillståndsförfarande för kliniska läkemedelsprövningar. Detta uppdrag pågår till dess att EU-förordningens bestämmelser börjar tillämpas i . Emellertid ska , efter samråd med de regionala etikprövningsnämnderna, redogöra för uppdragets utfall till . I 7 kap. 9 § läkemedelslagen anges att en klinisk läkemedelsprövning får genomföras endast sedan meddelat tillstånd eller till- stånd anses beviljat. Paragrafen innehåller även bestämmelser om under- rättelse till sökanden om ansökan inte kan beviljas, möjligheter att kom- plettera en ansökan samt inom vilka tidsfrister ska meddela beslut. Tillståndsbestämmelserna i läkemedelslagen bör ändras. I prome- föreslogs det att en upplysningsbestämmelse skulle införas i 7 kap. läkemedelslagen om att en klinisk läkemedelsprövning på människor endast får genomföras sedan tillstånd till prövning har med- delats eller anses beviljat. ställer sig tveksamt till om den bestämmelsen får finnas mot bakgrund av företräde. Enligt remissinstansen följer den föreslagna bestämmelsen redan av vad 2017/18:196 som regleras i artikel 4 i EU-förordningen, dvs. att det krävs förhands- tillstånd. föreslår i stället att det sker en hänvisning till EU-förordningen. Liknande synpunkt framför Regionala etikprövnings- nämnden i . Av artikel 1 i EU-förordningen framgår att förordningen ska tillämpas på alla kliniska läkemedelsprövningar som genomförs i unionen, och i artikel 4 anges att kliniska prövningar ska genomgå vetenskaplig och etisk granskning samt godkännas i enlighet med förordningen. Rubriken för den sistnämnda bestämmelsen är förhandstillstånd. Slutsatsen är att ett tillstånd krävs för att få genomföra en klinisk prövning på människor. Som anges under rubriken ”Tyst godkännande” kan tillstånd i vissa fall anses beviljat enligt EU-förordningen. Det framgår av att det i bestäm- melserna anges att den rapporterande medlemsstatens slutsats ska betraktas som den berörda medlemsstatens beslut om ansökan om till- stånd till den kliniska prövningen (jfr artiklarna 8.6, 14.11, 19.4, 20.8 och 23.6). I svensk lag bör det anges vilken myndighet som ska meddela det nationella beslutet i enlighet med artikel 8.1, 14.3, 19.1, 20.5 och 23.1. Till skillnad från promemorians förslag i denna del och i likhet med vad anför, anser regeringen att det i läkemedelslagen endast ska anges att frågor om tillstånd att genomföra en klinisk läkemedelsprövning på människor ska prövas av . I den nya bestämmelsen i 7 kap. 1 § läkemedelslagen anges att den nu föreslagna tillståndsbestämmelsen kompletterar EU-förordningen. I den föreslagna tillståndsbestämmelsen behöver det därför inte anges att tillstånd meddelas i enlighet med den EU-förordningen. I EU-förordningen regleras beslutsprocessen för tillstånd till en ny klinisk läkemedelsprövning men även beslutsprocessen för tillstånd att utvidga en klinisk prövning till ytterligare ett land (artikel 14) och tillstånd till väsentlig ändring rörande en klinisk prövning (artikel 15– 24). Den föreslagna bestämmelsen om att ska pröva frågor om tillstånd gällande kliniska läkemedelsprövningar omfattar samtliga dessa tillstånd. Bestämmelsen anger vilken myndighet som ska pröva frågor om till- stånd till klinisk läkemedelsprövning. Bestämmelsen måste finnas i svensk rätt för att ska uppfylla sina unionsrättsliga förpliktelser. Hänvisningen till bestämmelserna i bör vara dynamisk, dvs. avse bestämmelserna i de gällande lydelserna. I 7 kap. 9 § läkemedelslagen anges att sökanden ska underrättas om ansökan inte kan beviljas. Enligt bestämmelsen ska sökanden även ges möjlighet att komplettera en ansökan och i bestämmelsen anges även inom vilka tidsfrister ska meddela beslut. Denna del av bestämmelsen ska inte införas i läkemedelslagen eftersom dessa frågor regleras i EU-förordningen (jfr artiklarna 6.8, 7.2, 8, 14.6, 14.8– 14.11, 17.4, 18.6, 19, 20.3, 20.5–20.7, 22.2 och 23). Förslag om hur tillstånd till kliniska läkemedelsprövningar på djur ska regleras tas upp i avsnitt 6.3.5. 6.3.2Möjliga yttranden från biobanker och strålskyddskommittéer Regeringens bedömning: Det krävs inga tillägg i lag om ett för- farande att hämta in ett yttrande från biobank över en ansökan om till- stånd till klinisk läkemedelsprövning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. är positivt till förslaget att strålskyddskommittéer ska ges möjlighet att ge in ett yttrande över ansökningar om kliniska läkemedelsprövningar men konstaterar att det inte finns strukturer och rutiner etc. för att hantera detta. ställer sig därför frågande till lämpligheten att redan nu införa denna bestämmelse. uppmärk- sammar att myndigheten har föreslagit ändrade föreskrifter i samband med ett regeringsuppdrag om att införliva rådets direktiv /59/Euratom om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning (strålskyddsdirektivet). i noterar de uppställda tidsfristerna och beslutsprocessen och ställer sig frågan om denna beslutsprocess kommer att påverkas i negativ rikt- ning om förslaget om att strålskyddskommittéernas verksamhet ska flyttas till etikprövningsnämnderna genomförs. Flera remissinstanser, bland annat landstingen i , , län, Kommuner och Landsting (SKL) och Nationella biobanksrådet stödjer promemorians förslag att ska, om det finns skäl, även skicka en ansökan om klinisk prövning till en biobank och en strålskyddskommitté för yttrande och att yttrandet ska skickas både till och en etikpröv- ningsnämnd. Remissinstanserna föreslår emellertid att biobankers syn- punkter ska kunna lämnas genom att representanter från biobanker utses att adjungera vid etikprövningsnämndernas möten. Liknande synpunkter framförs av () och ASCRO som även föreslår att synpunkter från strålskyddskommittéer ska inkluderas i etik- prövningsnämndens yttrande till . , Kliniskt forskningscentrum vid samt anger att promemorians förslag förutsätter att de berörda biobankerna är en del av ett regionalt system. Dessa remiss- instanser ställer sig frågan om vad som händer om någon biobank inte ingår i ett regionalt system och hur dessa i så fall kan bli involverade i processen. Skälen för regeringens bedömning Flera kliniska läkemedelsprövningar innefattar forskning på vävnads- prover som förvaras i en biobank. I vissa fall måste en biobank inrättas för att möjliggöra prövningen. För att få inrätta en biobank för forsk- ningsändamål eller använda en biobank för ett nytt ändamål ska ända- 2017/18:196 målet ha godkänts av en etikprövningsnämnd (2 kap. 3 § och 3 kap. 5 § lagen [2002:297] om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., härefter biobankslagen). kommer godkännandet att ges av eller . Enligt artikel 7.1 h i EU-förordningen ska en berörd medlemsstat bedöma om en ansökan om tillstånd till klinisk läkemedelsprövning överensstämmer med tillämpliga regler för insamling, lagring och fram- tida användning av biologiska prover från försökspersonen. I de fall det är tillämpligt ska ansökan innehålla en beskrivning av rutinerna för att uppfylla dessa reglerna (punkt 17 s i bilaga I till EU-förordningen). Av artiklarna 8.4, 14.10, 20.7 och 23.4 framgår att en berörd medlemsstat kan avslå en ansökan om klinisk läkemedelsprövning om medlemsstaten anser att de aspekter som behandlas i artikel 7 inte är uppfyllda. Ett sådant avslag kan således ges om det bedöms att den beskrivna insam- lingen, lagringen och framtida användningen av biologiska prover inte överensstämmer med tillämpliga regler. Som föreslås i avsnitt 6.3.6 ska en biobank kunna inrättas eller dess ändamål ändras i enlighet med ett meddelat tillstånd till klinisk prövning eller i enlighet med ett tillstånd som anses ha meddelats. Det vore en fördel om berörda biobanker gavs möjlighet att yttra sig över ansökan innan tillstånd beslutas. I promemorian föreslogs det att en bestämmelse skulle införas i läkemedelsförordningen (2015:458) om att ska skicka ansökan om klinisk prövning till berörd biobank för yttrande om det finns skäl för detta. Flera remissinstanser, bl.a. landstingen i , , län, SKL och Nationella biobanksrådet stödjer förslaget. Remissinstanserna anger att behöver flera ansökningar om tillgång till biobankens material kompletteras gällande de uppgifter som lämnats i en ansökan om etikprövning om hantering av prov eller i patientinformationen. Enligt dessa remissinstanser kan en tidig granskning göra att fel upptäcks tidigare. pågår, som nämnts i det föregående avsnittet, ett rege- ringsuppdrag inom vilket och de sex regionala etik- prövningsnämnderna ska utveckla möjliga samarbetsformer och struk- turer bl.a. för att inhämta yttrande från berörda biobanker. När sådana strukturer är utvecklade kan bestämmelser införas i förordning om att ska skicka ansökan om klinisk prövning för yttrande till en biobank och att biobankens yttrande ska skickas till Läkemedels- verket eller . En sådan bestämmelse i förord- ning får sekretessbrytande effekt (se avsnitt 6.11). Flera remissinstanser har lämnat synpunkter på utformningen av bestämmelsen vad gäller att ansökan ska skickas till ”berörd biobank”. Vidare har , Kliniskt forskningscentrum vid samt ställt frågan om vad som händer om någon bio- bank inte ingår i ett regionalt system. Dessa synpunkter kommer att beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Enligt 22 § föreskrifter (SSMFS 2008:35) om allmänna skyldigheter vid medicinsk och odontologisk verksamhet med joniserande strålning ska den som utför en klinisk prövning där försökspersoner bestrålas se till att projektet är tillstyrkt av strålskydds- kommittén och en etisk kommitté. Föreskrifterna är ett genomförande i svensk rätt av rådets direktiv /43/EURATOM om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning och om upphävande av direktiv /466/Euratom. Enligt artikel 91 i EU-förordningen ska EU-förordningen inte påverka tillämp- ningen av nämnda direktiv. Det innebär att inte heller ett tillstånd att genomföra en klinisk prövning anses innefatta ett tillstyrkande av att använda föreslagen joniserad strålning. För att få tillstånd till klinisk prövning enligt EU-förordningen krävs det att risker och olägenheter för försökspersonerna beaktas, bl.a. i för- hållande till interventionens karakteristika i förhållande till normal klinisk praxis (artikel 6.1 b ii). Försökspersonen ska även informeras om den kliniska prövningen så att han eller hon kan förstå prövningens karaktär, risker och olägenheter (artikel 29.2). Denna information till försökspersonerna ska granskas inför ett ställningstagande om tillstånd kan ges (artikel 7.1 a). Att få en sakkunnigs synpunkter på strålskydd i dessa avseenden vore av godo i tillståndsprocessen. Dessutom kan det vara en fördel att dessa synpunkter förs in redan i tillståndsprocessen för att underlätta genomförandet av forskningsprojektet. Flera remiss- instanser, bland annat landstingen i , , län samt SKL och Nationella biobanksrådet stödjer förslaget att ska skicka ansökan om klinisk prövning till en strål- skyddskommitté för yttrande, om skäl finns. I promemorian angavs att frågan om vilken eller vilka strålskydds- kommittéer som kan lämna ett sådant yttrande inom tillgängliga tids- frister ännu inte hade lösts. I sitt remissvar uppmärksammar Strålsäker- hetsmyndigheten att myndigheten har föreslagit ändrade föreskrifter i samband med ett regeringsuppdrag om att införliva EU:s nya strål- skyddsdirektiv. Myndigheten har föreslagit att de regionala etikpröv- ningsnämnderna, i stället för de lokala strålskyddsnämnderna, ska bemyndigas att fastställa dosrestriktioner vid forskningsprojekt, samt att den nu gällande bestämmelsen att tillståndshavaren ska ha en strål- skyddskommitté ska tas bort. är i grunden positivt till förslaget att strålskyddskommittéer ska ges möjlighet att ge in ett yttrande över ansökningar om kliniska läkemedelsprövningar och bedömer att det kan underlätta för sponsorer m.fl. med en sådan före- slagen ordning. konstaterar dock att det inte finns strukturer och rutiner etc. för att hantera detta. Läkemedels- verket ställer sig därför frågande till lämpligheten att redan nu införa en sådan bestämmelse. Även i noterar de uppställda tidsfristerna och beslutsprocessen och ställer sig frågan om denna beslutsprocess kommer att påverkas i negativ riktning om förslaget om att strålskyddskommittéernas verksamhet ska flyttas till etikprövningsnämnderna genomförs. 2017/18:196 På regeringens uppdrag håller och de sex regionala etikprövningsnämnderna på att ta fram möjliga samarbetsformer och strukturer med anledning av EU-förordningen. Uppdraget har förnyats och även ingår numera i regeringsuppdraget (S2016/03981/FS). I uppdraget ingår att göra det möjligt att inhämta yttrande från sakkunniga inom strålskydd. pågår anpassningar av svensk rätt till det nya strålskyddsdirektivet. Detta direktiv kommer att ersätta ovan nämnda direktiv /43/EURATOM. Förslag till lag- ändringar har lämnats i proposition (prop. 2017/18:94) Ny strålskydds- lag. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Eventuella ändringar som kan påverka kliniska läkemedelsprövningar kommer att ske genom ändringar på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det pågår således utredningar om strålskydd som berör hur frågan om strålskydd vid forskning ska hanteras inom tillståndsgivning. En slutlig lösning kan därmed inte presenteras i denna proposition. Frågan kan komma att behöva utredas separat beroende på hur det nya strålskydds- direktivet kommer att genomföras i . Regeringens förslag: Beslut som meddelat om till- stånd till klinisk läkemedelsprövning får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. anser att nämnden bör pröva överklaganden av beslut och anför att nämnden med dess nuvarande sammansättning, innehållande såväl vetenskaplig som juridisk kom- petens och lekmannainflytande, torde kunna genomföra den fullständiga prövningen – inklusive bedömning av terapeutisk nytta – av över- klaganden av beslut. anför vidare att med nämnden som överklagandeinstans fås också kom- petent överprövning av de etiska frågeställningarna i beslut. En överprövning i nämnden innebär dessutom ett betydligt snabbare förfarande än i domstol, vilket inte minst är viktigt vid ansök- ningar om klinisk läkemedelsprövning. Liknande synpunkter framför även de regionala etikprövningsnämnderna i och . i framhåller särskilt att etikprövningen i stor utsträckning inrymmer frågor av såväl vetenskaplig som etisk art som knappast är lämpliga att underkastas en domstols- prövning. () är starkt tveksamt till för- slaget att beslut ska överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. De regionala etikprövningsnämnderna i och anser det olämpligt med skilda överklagandeinstanser för samma lagtillämpning. i och föreslår ett förfarande som innebär att ett avslag på grund av ett negativt beslut från en etikprövningsnämnd skulle kunna överklagas till medan andra beslut skulle kunna gå via de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regionala etikpröv- ningsnämnden i och framhåller att skilda överprövningsinstanser för samma lagstiftning riskerar att skapa svårigheter i form av olika lagtolkning hos de båda överprövnings- instanserna. För att minska denna risk anser remissinstanserna att det bör övervägas om inhämtande av yttrande från Centrala etikprövnings- nämnden bör göras obligatoriskt i ärende som berör tidigare yttrande från den regionala etikprövningsnämnden. Liknande synpunkt framför även Vidare föreslår regionala etik- prövningsnämnden i att det bör övervägas att införa pro- cessuella tidsfrister för handläggningen i allmän förvaltningsdomstol för att därigenom tillförsäkra att en skyndsam handläggning motverkas av en lång överklagandeprocess. Förvaltningsrätten i anser att det är angeläget att domstolens prövningsram klargörs i frågan om även domstolen i praktiken blir bunden av negativa yttranden från etikprövningsnämnderna. Vidare före- slår förvaltningsrätten att överklagandebestämmelsen i 17 kap. läke- medelslagen ändras eftersom ett beslut att avslå en ansökan om kliniska prövningar kommer vid en anpassning av svensk rätt till EU-förord- ningen inte att grundas på läkemedelslagen utan på kapitel II i EU-för- ordningen. Skälen för regeringens förslag: För att genomföra en klinisk läkemedelsprövning på människor i krävs det tillstånd av och godkännande av en etikprövningsnämnd. För att en klinisk läkemedelsprövning ska kunna göras behövs alltså att det fattas två separata beslut efter två separata ansökningar. Om en ansökan inte beviljas får respektive myndighets beslut överklagas. Läkemedels- verkets beslut om kliniska läkemedelsprövningar får överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 17 kap. 1 § läkemedelslagen. En regional etikprövningsnämnds beslut om etikprövning av kliniska läke- medelsprövningar får i stället överklagas till Centrala etikprövnings- nämnden enligt 36 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen). Samma möjlighet att överklaga en regional etikprövningsnämnds beslut finns om de beslut som avser kliniska prövningar som inte är kliniska läkemedelsprövningar, dvs. sådana prövningar som inte innebär att ett prövningsläkemedel prövas. Även i dessa fall har etikprövningsnämndens prövning skett med stöd av bestämmelserna i etikprövningslagen. Beslut av Centrala etikprövnings- nämnden i ärenden om etikprövning får enligt 37 § etikprövningslagen inte överklagas. Som nämns i avsnitt 6.3.1 så kommer samtliga regionala etikpröv- ningsnämnder att ersättas med en etikprövningsmyndighet som byter namn till prop. 2017/18:45). Förslagen och bedömningarna i denna proposition utgår från att Etikprövningsmyn- digheten gör den etiska granskningen av en ansökan om tillstånd för klin- isk läkemedelsprövning och att ett överklagande enligt etikprövnings- lagen sker till . Till följd av den nya EU-förordningen kommer såväl den etiska som den vetenskapliga granskningen att ske inom ramen för en ansökan om tillstånd att få genomföra en klinisk läkemedelsprövning och varje med- 2017/18:196 lemsland kommer att fatta endast ett beslut. I avsnitt 6.3.1 föreslås att ska yttra sig till , som sedan är den myndighet som för räkning fattar beslut i ärendet. Medlemsstaten ska enligt artiklarna 8.4, 14.10, 19.2, 20.7 och 23.4 i EU-förordningen erbjuda ett överklagandeförfarande för avslagsbeslut. Eftersom ett sådant avslagsbeslut kan komma att innehålla frågor som prövas av olika överklagandeinstanser bör det noga över- vägas vilken instans som bör överpröva beslutet. Överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol I promemorian föreslogs det att beslut kunde få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol och att domstolen kunde inhämta yttrande från stöd av 8 § förvaltningsprocesslagen. i samt anför att en annan möjlighet kunde vara att ett beslut om avslag på grund av ett negativt beslut från en etikprövningsnämnd skulle kunna över- klagas till , men att andra beslut kunde gå via de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser dock att denna föreslagna lösning kan medföra problem i de fall överklagandet avser såväl den etiska granskningen som andra frågor. Frågan är således vilken instans som överklagande ska ske till. Huvudregeln enligt 40 § förvaltningslagen (2017:900) är att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet ges då också till prövning i flera instanser. Under vissa särskilda förutsättningar kan det dock finnas anledning att låta beslut överklagas till en s.k. domstols- liknande nämnd i stället för till allmän förvaltningsdomstol, t.ex. av effektivitetsskäl eller för att ett ärende förutsätter en särskild sammansätt- ning i överklagandeinstansen. Eftersom det är som föreslås fatta beslutet om en klinisk läkemedelsprövning ska tillåtas eller inte och myndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med huvudregeln, talar detta för att ett sådant förfarande bör behållas också . Mot detta får dock vägas att det har bedömts som mer ändamålsenligt att de regionala etikprövningsnämndernas beslut överklagas till en central etikprövningsnämnd i stället för till allmän förvaltningsdomstol. I propositionen Etikprövning av forskning (prop. 2002/03:50) motiveras denna ordning med att ärenden om etikprövning av forskning bl.a. skulle komma att innefatta en prövning av forsk- ningens vetenskapliga bärkraft, vilket förutsätter en särskild samman- sättning i överklagandeinstansen. I propositionen anförs vidare att för- utom juridisk kompetens och ledamöter med vetenskaplig kompetens inom olika områden, behövs ledamöter som företräder det allmännas intresse. Den prövning som respektive ärende förutsätter skulle komma att innefatta avvägningar och lämplighetsöverväganden från olika ut- gångspunkter. De etiska bedömningar som skulle bli nödvändiga skulle vidare komma att vara en påtagligt integrerad del av den vetenskapliga bedömningen som skulle göras i varje ärende. De frågeställningar som en överprövningsinstans skulle komma att ställas inför och de ställnings- taganden som den skulle komma att göra anses således bygga på sådana