prop · H503207 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:207 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för ramverket för finanspolitiken. omfattar ett antal mål och principer som styr finanspolitikens utformning och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av dessa mål och principer regleras i lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den statsfinansiella krisen . Skrivelsen syftar framför allt till att ge en sammanfattande beskrivning av det finanspolitiska ramverket (med beaktande av de förändringar som skett ). Att regeringen beskriver hur den avser att tillämpa det finanspolitiska ramverket bidrar till att stärka förtroendet för finanspolitikens utformning och redovisning. Ett större förtroende förbättrar förutsättningarna för att finanspolitiken får avsedd effekt. Skrivelsen är ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket. 2017/18:207 Innehållsförteckning Syftet med skrivelsen........................................................................ 3Det finanspolitiska ramverket och den politiska En stram statlig budgetprocess.......................................................... Budget- och redovisningsprinciper................................... Redovisning av skatteutgifter........................................... Motiven bakom överskottsmålet ...................................... 5.3Principer för bedömning av avvikelser från Den löpande uppföljningen av överskottsmålet ............... 5.5Principer för hantering av avvikelser från Återkommande översyn av överskottsmålet..................... Motiven bakom skuldankaret........................................... 6.2Principer för hantering av avvikelser från Nivån på utgiftstaket ........................................................ Tekniska justeringar av utgiftstaket.................................. Det kommunala balanskravet.......................................................... 9.1Flera myndigheter följer upp finanspolitiken på Finanspolitiska rådets roll ................................................ Uppföljningen på EU-nivå ............................................... 10 Öppenhet och tydlighet................................................................... Innehållet i ekonomiska propositioner och skrivelser...... 10.2Effektberäkningar, prognoser och tillgång till data av Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa delar av ramverket är reglerade genom lagstiftning, medan andra är ett resultat av den praxis som utvecklats sedan den statsfinansiella krisen . Det finanspolitiska ramverket omfattar bl.a. ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande. Överskottsmålet understöds av ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden. omfattar vidare ett utgiftstak för statens utgifter (exklusive statsskuldräntor) och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. De budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet, skuldankaret, utgiftstaket och det kommunala balanskravet utgör, tillsammans med en stram statlig budgetprocess, extern uppföljning och transparens, de centrala delarna i det finanspolitiska ramverket. Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). har fastställt att nivån på överskottsmålet ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. En jämförelse av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn med överskottsmålet används för att i ett framåtblickande perspektiv bedöma storleken på ett eventuellt budgetutrymme, eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget påverkar det finansiella sparandet görs denna jämförelse utifrån en uppskattning av det strukturella sparandet. Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet används för att i efterhand utvärdera om överskottsmålet nåtts. En avvikelse från överskottsmålet finns om det strukturella sparandet under det innevarande eller det närmast följande budgetåret tydligt avviker från målnivån. Om en målavvikelse konstateras ska regeringen redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Planen för hur en återgång till målet ska ske ska vara tidsatt och normalt inledas nästkommande budgetår. En målavvikelse ska i ett balanserat konjunkturläge, som utgångspunkt, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut. Hänsyn ska dock även tas till resursutnyttjandet. Ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare, men bör ses över varannan mandatperiod. Slutsatserna av översynen bör förankras brett bland riksdagspartierna för att värna ramverkets stabilitet och trovärdighet. Ett eventuellt nytt överskottsmål bör träda i kraft första året efter ett ordinarie val. Vid översynen ska skuldens utveckling i relation till skuldankaret beaktas. fastställer efter förslag från regeringen i budgetpropositionen ett utgiftstak för det tredje tillkommande året, dvs. Utgiftstaket ger bl.a. förutsättningar att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket ska även främja en långsiktigt önskvärd utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig Utgiftstaket ska inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen är också att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. praxis ska det finnas en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek under Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Endast om det finns synnerliga skäl kan en kommun budgetera för tillfälliga underskott. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. En stram och välordnad statlig budgetprocess En stramoch välordnad budgetprocess är av centralbetydelse för att målen i det finanspolitiska ramverket ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter,medan det inte finns någon motsvarande restriktion för inkomsterna. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra i en samlad budgetprövning och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som bestäms av utgiftstaket och överskottsmålet. Huvudprincipen är att utgiftsökningar inom ett utgiftsområde ska täckas av utgiftsminskningar inom samma område. Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvudprincipen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. samordnar budgetarbetet inom Skr. 2017/18:207 och ansvarar för tidsplan och riktlinjer för arbetet samt processen för budgetförhandlingarna. Respektivedepartement ansvarar emellertid för att det finns underlag för att regeringen ska kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika delsektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget. Ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har införts som ett komplement till överskottsmålet. Skuldankaret är inte ett operativt mål i budgetprocessen, utan ett riktmärke för den önskade skuldnivån på medellång sikt. Nivån på skuldankaret är av BNP. Denna nivå gäller tills vidare, men ska ses över i samband med översynen av överskottsmålets nivå. Skuldankaret ska följas upp i den ekonomiska vårpropositionen. Vid större avvikelser från skuldankaret än plus minus av BNP, ska regeringen lämna en skrivelse till med en redogörelse för skälen till att avvikelsen uppkommit och hur regeringen avser att hantera den. Ett antal myndigheter ansvarar för olika delar av uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå, t.ex. , , och . har ett särskilt ansvar för att analysera hur väl regeringen uppfyller målen i det finanspolitiska ramverket och om regeringens finanspolitik är långsiktigt hållbar. Rådet ska enligt sin instruktion bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Myndigheten ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad och i vilken takt en återgång bör ske. Rådets uppgift är att göra en välgrundad samlad bedömning av relevanta omständigheter, utifrån de principer för uppföljningen av överskottsmålet som och regeringen har ställt sig bakom. I egenskap av medlem i EU har förbundit sig att följa reglerna inom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten. De mest centrala reglerna i pakten är de referensvärden som tillåts för det offentliga budgetunderskottet (av BNP) och den offentliga skuldsättningen (av BNP). antogs rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk (budgetramverksdirektivet). Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika allt för stora underskott enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Dessutom finns inom ramen för den europeiska terminen en EU-process för övervakning av makroekonomiska obalanser i medlemsländerna, det s.k. makroekonomiska obalansförfarandet. 2017/18:207 Öppenhet och tydlighet I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och finanspolitiken för . Regeringen redovisar i propositionen också sin syn på det aktuella ekonomiska läget, samt de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför. Vidare görs en beräkning av ett lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året, en uppföljning av målen i det finanspolitiska ramverket och en bedömning av det aktuella budgetutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Den ekonomiska vårpropositionen innehåller även en uppföljning av den konsoliderade bruttoskulden och hur den förhåller sig till skuldankaret. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret och lämnar förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen lämnar regeringen prognoser som sträcker sig . Prognoserna ska göras med bästa tillgängliga metoder och regelbundet utvärderas. Regeringen presenterar en analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen. Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kompletteras med jämna mellanrum med generationsanalyser och långtidsutredningar. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som målen i det finanspolitiska ramverket upp i förhållande till det gångna budgetåret. Denna skrivelse syftar framför allt till att redovisa de regler och den praxis som utgör det finanspolitiska ramverket, för att därigenom bidra till att stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och redovisas på ett transparent sätt. Skrivelsen syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. En bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som omfattas av ramverket. Det var också mot den bakgrunden som överenskommelsen om ändringar i det finanspolitiska ramverket ingicks i samband med arbete (SOU 2016:67).1 En bred politisk förankring bidrar också till att vid regeringsskiften minska osäkerheten om inriktningen på de delar av finanspolitiken som omfattas av ramverket. kan på så vis bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet. syftar även till att 1 var en parlamentariskt sammansatt kommitté, med uppdrag att se över målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Efter en blocköverskridande överenskommelse föreslog kommittén mindre förändringar i ramverket, bl.a. skulle målnivån för och uppföljningen av överskottsmålet justeras. 6slutbetänkande till regeringen . tydliggöra hur uppfyller kraven i EU:s Skr. 2017/18:207 och budgetramverksdirektivet. De grundläggande delarna av det finanspolitiska ramverket regleras i lag, närmare bestämt i regeringsformen, riksdagsordningen, budgetlagen och kommunallagen (2017:725). För att tydliggöra vilka delar av ramverket som är lagbundna anges i texten de relevanta lagrummen. Skrivelsens övriga delar kan ses som en institutionalisering av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken . Skrivelsen utgör därmed en sammanfattning av gällande regler och praxis. Regeringen följer fortlöpande upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. Syftet med det finanspolitiska ramverket är att det ska vara en övergripande styråra för politiken. Sättet att bedriva finanspolitik kan dock behöva utvecklas över tiden på grund av nya erfarenheter och nya förutsättningar för politiken. Allteftersom det finanspolitiska ramverket har utvecklats har delar av praxis kodifierats i riksdagsordningen och budgetlagen. har i viss mån även anpassats till de regler och förordningar som styr finanspolitikens utformning inom EU. För att öka transparensen i finanspolitiken gjorde regeringen en sammanställning av det finanspolitiska ramverket i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79, bet. 2010/11:FiU42, rskr. 2010/11:316). har ramverket fortsatt att utvecklas. Vissa delar av praxis har reglerats i lag, t.ex. redovisningen av prognoser och budget (prop. 2013/14:1, 2013/14:FiU1, 2013/14:173, 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351). Nivån på överskottsmålet har ändrats och ett skuldankare införts. har uppföljningen och utvärderingen av överskottsmålet utvecklats och Finanspolitiska rådets roll stärkts (prop. 2016/17:100, bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349 och prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 20174/18:54). Mot bakgrund av den utveckling av det finanspolitiska ramverket som skett finns anledning att göra en ny samlad beskrivning av ramverket. 3Det finanspolitiska ramverket och den politiska beslutsprocessen Ett finanspolitiskt ramverk med trovärdiga mål skapar förutsägbarhet om framtiden och gör att ekonomisk-politiska åtgärder får större genomslag, eftersom företag och hushåll förväntar sig att de budgetpolitiska målen kommer att nås. För att skapa trovärdighet är det därför viktigt att åtgärder vidtas för atthantera eventuella avvikelser från målen. Regeringen redogör i såväl budgetpropositionen som den ekonomiska vårpropositionen för sin syn på den inriktning på politiken som är nödvändig för att målen i det finanspolitiska ramverket ska uppnås. 2017/18:207 Finanspolitiska beslut är förknippade med en rad olika avvägningar och prioriteringar. Politik bygger ofta på förhandlingar där det slutliga utfallet är resultatet av olika kompromisser. Därför kan finanspolitiska beslut inte vara mekaniska eller i alla sina delar regleras av ett antal principer. Sedan den offentligfinansiella krisen finns det dock en bred politisk enighet kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. Det finns också en bred politisk enighet om ett antal uppföljnings- och redovisningsprinciper för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken som bidrar till ökad transparens och till att den förda finanspolitiken får avsedd effekt. Det är dock svårt att i förväg precisera exakt vilka åtgärder som kommer att vidtas i händelse av avvikelser från målen. Det beror på att hänsyn måste tas till en mängd situationsspecifika faktorer och att budgeten alltid är föremål för politiska överväganden. Det är viktigt att betona att syftet med det finanspolitiska ramverket inte är att frånta demokratiskt valda företrädare beslutanderätt över finanspolitiken. Denna politik avspeglar värderingar. Det är företrädare för politiska partier som kanaliserar dessa värderingar. Det politiska systemet har en nyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll och ansvarsutkrävande i samhället och för att väga samman åsikter och uppfattningar till helhetslösningar. Förmågan att göra avvägningar och kompromisser mellan skilda intressen bidrar till att ge finanspolitiken dess legitimitet. Valet mellan olika handlingsalternativ ska därför i en demokrati göras av folkvalda politiker, som i framtida val får ta ansvar för sina ställningstaganden. Därigenom får även de finanspolitiska besluten en demokratisk förankring. Finanspolitiken kommer därför generellt att anpassas efter de aktuella parlamentariska förhållanden som bildat grund för den sittande regeringen. Det är varken möjligt eller önskvärt att ersätta den politiska beslutsprocessen med mekaniska regler, om legitimiteten för de fattade besluten ska bibehållas. Det politiska systemet bör dock använda sig av tydliga principer för att finanspolitiken ska vara transparent, förutsägbar och långsiktigt hållbar. och regeringens finanspolitiska beslut fattas således utifrån avvägningar mellan betydligt fler faktorer än de principer som det finanspolitiska ramverket omfattar. För att finanspolitiken ska vara transparent, förutsägbar och långsiktigt hållbar är dock ramverket den viktigaste styråran. 4 En stram statlig budgetprocess En central del av det finanspolitiska ramverket är den reformerade statliga budgetprocess som infördes . budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och ned-perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsök- ningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Budgetprocessen bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med en hållbar finanspolitik. inom och ansvarar för tidsplanen och riktlinjerna för Skr. 2017/18:207 arbetet samt för processen för budgetförhandlingarna. tet ansvarar även för att underlag i form av makroekonomiska prognoser och bedömningar av budgetutrymme respektive behov av budgetförstärkningar tas fram. Budgetprocessens medelfristiga karaktär skapar förutsättningar för att diskussionen om budgetutrymmet, de statliga utgifternas samlade storlek och en lämplig nivå på skatteuttaget kan hållas isär från diskussionen om specifika behov och önskvärda utgifter. beslutar om nivån på taket för statens utgifter i förväg. Tidsperspektiven i de politiska diskussionerna är dock ofta kortare än så, vilket innebär att utgiftsanspråken för det tredje tillkommande året vanligtvis inte är lika påtagligt i samband med att utgiftstaket slås fast som när diskussionerna förs om nästkommande års utgifter. Budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen.I mitten av aprillämnar regeringen över den ekonomiska vårpropositionen till . Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och finanspolitiken, inklusive en bedömning av utgiftstakets nivå för slutåret i prognosperioden. beslut om vårpropositionens riktlinjer omsätts sedan till ett konkret årligt budgetförslag . Själva budgetarbetet koncentreras därför till budgetpropositionen (se vidare avsnitt 10.1). gör löpande nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen, vilket bl.a. kan leda till att delar av budgeten behöver ändras under pågående budgetår. Förslag på sådana ändringar lämnas samlat till i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. De fasta rutiner som ligger till grund för arbetet i bidrar till att främja ett effektivt och ändamålsenligt arbetssätt och säkerställer att myndigheten kan vara ett väl fungerande stöd för regeringen. är inte reglerat i lag, utan bestäms av regeringen och . Grundläggande för arbetet är regleringen om gemensam beredning i förordningen (1996:1515) med instruktion för (13 och 15 §§). Av denna följer att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Ärenden som har finansiell innebörd för staten eller andra ekonomiska konsekvenser för det allmänna ska alltid beredas med , som har i uppgift att se till att det samlade resultatet av den interna budgetprocessen är förenligt med de mål som ges av det finanspolitiska ramverket. Utgångspunkten för budgetprocessen inom är att ett fullständigt budgetförslag ska tas fram där förslagen till beslut är politiska, men där de övergripande restriktionerna utgörs av utgiftstaket och överskottsmålet. Budgetprocessen startar med att konsekvensberäkningar görs för de tre kommande åren av inkomster och utgifter i statens budget och för den 2017/18:207 offentliga sektorn. Beräkningarna baseras på gällande regler i skatte- och utgiftssystemen. analyserar dessa beräkningar och prövar om de innebär att de budgetpolitiska målen uppnås. Om målen inte bedöms kunna nås tas förslag på budgetförstärkningar fram. Samtliga departement är ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att göra övergripande prioriteringar mellan olika delsektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget. har idetta arbete en sammanhållande roll och ansvarar för att bedömningarna är konsistenta mellan olika områden. Det interna beredningsarbetet av budgeten styrs även av ett antal finansieringsprinciper. Principerna är en direkt följd av beslut om utgiftstak och mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, och ärviktiga för att få en långsiktig stabiliteti den statligautgiftsutvecklingen. Finansieringsprinciperna avser såväl budgetens utgiftssom inkomstsida. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet är att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Av detta följer att varaktiga utgiftsökningar ska finansieras med varaktiga utgiftsminskningar. Tillfälliga besparingar kan därmed inte användas för att finansiera permanenta utgiftsökningar. En inkomstsänkning ska finansieras med en motsvarande sänkning av någon utgift eller en motsvarande höjning av någon skatt eller avgift. Vidare ska finansieringen av en reform kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella s.k. dynamiska effekter bör inte användas som finansiering. Dock bör en dynamisk analys ingå som en del av beslutsunderlaget. Inkomster i samband med försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitlar och specialdestineras därmed inte till vissa ändamål inom specifika verksamhetsområden. Bestämmelser om omfattningen av statens budget finns i budgetlagen. Regeringens förslag till budget ska i enlighet med fullständighetsprincipen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 §). Vidare ska statens inkomster och utgifter i enlighet med bruttoprincipen budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (3 kap. 4 §).