prop · H503245 · 2018-05-03 00:00:00 — Av nämnda skäl och av EU-rättsliga skäl bör det inte heller införas något undantag för bolag som bara är verksamma i . Emellertid är sänkningen av den administrativa bördan för mindre företag något som tas upp i avsnitt 6.2.3 där införandet av en förenklingsregel diskuteras. anser att den finansiella sektorn bör undantas. Enligt direktivet mot skatteundandraganden är det möjligt att undanta finansiella företag från den generella ränteavdragsbegränsningsregeln (se artikel 4.7 samt skäl 9). Det kan konstateras att av bl.a. BEPS- rapport, åtgärd 4 (punkten 187) framgår att företag i bank- och försäkringssektorn generellt sett har positivt räntenetto. I likhet med vad som sägs ovan bör skattesystemet vara generellt och neutralt utformat samt omfatta alla juridiska personer. Vidare bör som utgångspunkt sär- lösningar för olika sektorer i näringslivet inte införas inom ramen för avdragsbegränsningen, som rör negativa räntenetton. Med hänsyn till detta bör det inte införas något undantag för den finansiella sektorn. Vad gäller frågan om kopplingen till förslagen från Utredningen om vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet (den s.k. paketeringsutredningen) i betänkandet Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet (SOU 2017:27), som några av remissinstanserna har tagit upp, så bereds betänkandet inom . Frågan omfattas inte av detta lagstiftningsärende. Enligt direktivet mot skatteundandraganden kan interna och externa lån som avtalats före undantas om de inte ändras därefter (artikel 4.4.a). En sådan regel skulle kunna underlätta övergången till det nya systemet. Ett antal av de remissinstanser som har svarat anser att befintliga lån för införandet bör undantas, alternativt efterfrågas ett undantag för lån före i enlighet med direktivet. Till dessa hör NSD m.fl., och kommun. Regeringen delar bedömningen i promemorian att ett sådant undantag inte bör införas. För att skydda skattebasen mot skatteplanering med ränteavdrag bör även ränta på lån som avtalats före ikraftträdandet eller före omfattas av den generella ränteavdrags- begränsningsregeln. Det skulle inte heller vara förenligt med syftet att jämna ut mellan eget och lånat kapital att undanta äldre lån. En sådan regel skulle dessutom kunna gynna äldre företag framför yngre företag och tillväxtföretag eftersom de förstnämnda får antas ha äldre lån i större utsträckning. Direktivet mot skatteundandraganden tillåter att det införs en beloppsgräns (se artikel 4.3.a). Frågan om en beloppsgräns bör införas behandlas nedan i avsnitt 6.2.3. Enligt direktivet mot skatteundandraganden kan överstigande låne- kostnader som används för att finansiera ett långsiktigt offentligt infrastrukturprojekt undantas från den generella ränteavdrags- begränsningsregeln under vissa förutsättningar (artikel 4.4.b). En förutsättning för undantaget är att projektansvariga, lånekostnader, tillgångar och inkomster ska finnas inom EU. Med ett långfristigt offentligt infrastrukturprojekt avses ett projekt som ska tillhandahålla, uppgradera, driva och/eller upprätthålla en storskalig tillgång som en medlemsstat anser vara i det allmännas intresse. Det är upp till medlemsstaterna att visa att finansieringsarrangemangen motiverar en sådan behandling i jämförelse med andra finansieringsarrangemang som omfattas av den restriktiva regeln. Det finns också vägledning i BEPS-rekommendation (åtgärd 4) vad gäller ett undantag för infrastrukturprojekt. Där framgår att det bl.a. ska handla om tredjepartslån, projektet ska pågå minst , operatören får inte fritt avyttra tillgången, det ska finnas någon form av kontroll eller regulatoriskt ramverk. Det ska vara en offentlig myndighet eller allmännyttigt företag som är uppdragsgivare och som avtalar med operatören om att tillhandahålla varor eller tjänster i det allmännas intresse. Det betonas att regeln ska vara snävt utformad och att justeringar bör göras vid beräkning av EBITDA och om en gruppregel tillämpas samt för motsvarande ränteinkomst. kommer att följa upp tillämpningen av regeln så att den inte ger upphov till skattebaserosion och vinstförflyttning. I promemorian gjordes bedömningen att det inte bör införas något undantag för långsiktiga offentliga infrastrukturprojekt. Bland annat SKL, FAR, Fastighetsägarna och förespråkar ett undantag för långsiktiga offentliga infrastrukturprojekt i enlighet med direktivet mot skatteundandraganden. Några av de remissinstanser som har svarat menar att undantaget bör utformas som ett undantag för projekt som genomförs i olika former av offentlig-privat samverkan (s.k. OPS). Andra förespråkar ett undantag för hela branscher eller verksamheter (t.ex. fastighetsbranschen). Det anförs bl.a. att en undantagsregel bör införas för bostadsbyggande, byggande av samhällsnyttiga verksamhets- lokaler, hyreshus samt övriga infrastruktursatsningar. Som framgår ovan finns flera villkor för ett undantag för infrastruktur- projekt enligt direktivet. En förutsättning är bl.a. att det rör sig om ett långsiktigt offentligt infrastrukturprojekt, vilket avgränsar tillämpnings- området för ett undantag. innehåller även förutsättningar för ett infrastrukturundantag, vilket tas upp ovan. Ett sådant undantag måste dessutom utformas så att det är förenligt med och medlemsstaterna måste visa att undantagna finansieringsarrangemang uppvisar särdrag som motiverar en sådan behandling (skäl 8). Enligt artikel 107.1 Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) är stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i fördragen. Av detta följer att ett undantag för hela branscher eller verksamheter på konkurrensutsatta marknader skulle innebära en selektivitet. Det skulle exempelvis gälla för ett undantag för fastighetsbranschen. Enligt artikel 107.3 c) FEUF kan stöd för att underlätta vissa näringsverksamheter eller vissa regioner anses förenliga med den inre marknaden, om det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Om ett undantag ska utformas i enlighet med detta förutsätter det att ett marknadsmisslyckande kan visas. Ett sådant undantag skulle behöva vara snävt utformat och avse samhällsviktig infrastruktur och långsiktiga investeringar som inte annars skulle bli av. är utgångspunkten för den generella ränteavdragsbegränsningsregeln att öka neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital. Det finns skäl som talar mot ett införande av ett infrastrukturundantag. Regeringen anser dock att det även finns skäl som kan tala för ett sådant undantag, i enlighet med de begränsningar som angivits. Det skulle kunna finnas situationer där ett undantag för långsiktiga offentliga infrastrukturprojekt enligt direktivet mot skatteundandraganden (artikel 4.4.b) kan vara motiverat. Frågan om undantag för infrastruktur kräver dock närmare analys och beredningsunderlag och är därför inte möjlig att utföra inom ramen för detta lagstiftningsärende, men regeringen avser att återkomma 2017/18:245 i frågan. Av avsnitt 14 framgår även att den föreslagna lagstiftningen ska följas upp. Uppföljningen bör påbörjas från ikraftträdandet. 6.2Utformningen av den generella ränteavdragsbegränsningsregeln 6.2.1En avdragsbegränsning för negativa räntenetton införs i form av en EBITDA-regel Regeringens förslag: Den generella begränsningen av ränteavdrag utformas som en avdragsbegränsning för negativa räntenetton. Avdragsunderlaget ska baseras på resultatmåttet EBITDA, som visar resultatet före finansiella poster, skatter samt avskrivningar. Promemorians förslag: I promemorian lämnades två alternativa förslag på utformning av en generell ränteavdragsbegränsningsregel, i första hand som en EBIT-regel (med ett avdragsutrymme uppgående till av EBIT) och i andra hand som en EBITDA-regel (med ett avdragsutrymme uppgående till av EBITDA). Remissinstanserna: riksbank och har inga invändningar mot förslagen, men tar inte uttrycklig ställning till EBIT eller EBITDA. stödjer såväl arbetet med att öka skatte- neutralitet mellan skuldfinansiering och eget kapital som arbetet med att försvåra vinstförflyttning och skattebaserosion. menar att förslaget stärker den finansiella stabiliteten och att det leder till gynnsamma konsekvenser för robustheten i den kommersiella fastighets- sektorn där inspektionen bedömer att riskerna är förhöjda. inspektionen pekar även på att incitamenten för finansiering med lån minskar, särskilt i kapitalintensiva branscher. ett reformförslag i linje med FSK:s huvudmodell, dvs. anför att det är en politisk fråga om begränsningen bör baseras på EBIT eller EBITDA, men menar att det kan ifrågasättas om inte EBITDA vore mest lämpligt, bl.a. med hänsyn till investeringar i i förhållande till andra länder. motsätter sig inte något av måtten EBIT eller EBITDA. Kammarrätten anför att det finns starka skäl som talar för EBIT eftersom det skulle möta färre tillämpningssvårigheter ur inhemsk skatterättslig synvinkel samt att det som främst talar för EBITDA är att det har likheter med motsvarande reglering i vissa andra länder. , , , National- ekonomiska institutionen vid , Juridiska fakultets- nämnden vid och Förvaltningsrätten i anser att regeln bör utformas som en EBIT-regel. Som skäl anges bl.a. att en sådan regel är mer neutral mellan olika investeringar. också att utifrån det övergripande syftet att öka neutraliteten mellan skuld och eget kapital synes valet av EBITDA vara sämre. regel innebär att incitamenten för att ha en lägre skuldfinansiering minskar för branscher med en stor andel anläggningstillgångar såsom fastighetsbranschen och verkstadsindustrin. Den minskar även beskatt- ningsneutraliteten mellan olika typer av företag, eftersom det är stor skillnad på andelen materiella tillgångar i olika branscher. Förvaltnings- rätten i menar att en EBIT-regel torde leda till färre tillämpningsproblem. vid tar upp att nyare branscher med hög andel kompetent och högutbildad arbetskraft kan uppleva att de missgynnas till förmån för traditionella ”mogna” branscher om en EBITDA-regel införs. vid anför att med EBITDA på så ökar avdragsutrymmet för räntor av avskrivningarna, vilket innebär att investeringar i inventarier etc. totalt sett över tiden kommer kunna dras av av anskaff- ningsutgiften. Ett mycket stort antal remissinstanser framhåller vikten av att regeln utformas som en EBITDA-regel, däribland Näringslivets skatte- delegation (NSD) vars huvudmän är , Föreningen , , , Svensk Försäkring och Fastighetsägarna . De remissinstanser som ansluter sig till NSD:s yttrande är Energiföretagen , , , , , , , AB , , , , , , , , , , , , och AB . Vidare hör även , Hufvudstaden , , vid , (), Kommuner och Landsting (SKL) (till vilka bl.a. kommunerna har anslutit sig), , , , Byggindustrier (till vilkas yttrande ansluter sig), , AB Industrivärden, , , , kommun, , Energiföretagen , , Hälsostaden , , , , , , , SRF konsulternas förbund, Svensk Sjöfart (till vilkas yttrande har anslutit sig), , studentkårers centralorganisation, Studentbostadsföretagen, , , kommun, FAR, och till de som förespråkar EBITDA. Som skäl för att välja EBITDA anförs bl.a. följande. En EBITDA-regel är den mest vanligt förekommande metoden internationellt. En EBIT- regel är inte den primärt förespråkade vid en internationell jämförelse. I för åtgärd 4 anges en tydlig preferens för EBITDA. En EBITDA-regel bör väljas med hänsyn till svensk internationell konkurrenskraft och grundläggande stabilitet, inte bara inom den svenska basindustrin utan även för företag som investerar i och hanterar immateriella tillgångar. EBITDA är ett väl fungerande mått för att uppskatta kassaflöde och därmed också den reella förmågan att bära räntekostnader. EBITDA är ett mått som frekvent används av långivare och således ligger nära hur den verkliga finansieringsvärlden fungerar. Valet av avdragsunderlag och procentsats har stor betydelse för fastighetsbranschen och andra kapitalintensiva branscher där kostnaden för kapital är en viktig produktionskostnad som inte skiljer sig från andra Med en EBITDA-modell uppnår man dessutom ökad förutsebarhet för företagen, eftersom avskrivningarna är relativt konstanta över tiden relativt lönsamheten. att med EBIT-förslaget kommer kommunala samhällsviktiga verksamheter – som fastighetsområdet, el, gas, vatten och avfall – att finansiera en skattesänkning för personalintensiv verksamhet såsom Företrädare för fastighetsbranschen framhåller att det alternativ som skulle få mest negativa konsekvenser för sektorn är EBIT- Därutöver har följande synpunkter lämnats som skäl till varför regeln bör utformas som en EBITDA-regel. lyfter fram att det är de allmännyttiga bostadsbolag som bygger mest och som tar störst ansvar för bostadsbristen som kommer att drabbas mest. upp gränsdragningsproblem avseende vad som är en avskrivning och menar att bör välja samma resultatmått som i övriga EU-länder. AB anför bl.a. att EBITDA skapar bättre förutsättningar för koncerner med stora riskfyllda investeringar, vilka i förlängningen innebär ökad sysselsättning inom fordonsindustrin och annan tung Vidare ifrågasätter AB att det skulle finnas någon fördel för maskininvesteringar på grund av de förmånliga avskrivnings- regler för kapitaltunga investeringar med lång livslängd. påpekar att investeringar i forskning medför omedelbar avdragsrätt trots en ofta betydande ekonomisk livslängd. omständigheten att de svenska avskrivningsreglerna ur ett internationellt perspektiv kan framstå som förmånliga i grunden är en periodiserings- fråga och inte kan anföras som ett bärande argument mot att använda EBITDA som bas. anser att det är olyckligt att det i promemorian i första hand föreslås en EBIT-regel när huvuddelen av de remissinstanser som yttrade sig över FSK:s slutbetänkande förordade en Om en EBIT-regel skulle genomföras skulle det innebära att många kapitalintensiva företag skulle ha sämre förutsättningar att driva sin verksamhet i än i länder med EBITDA-baserade regler och skulle riskera att investeringar görs i t.ex. eller i Vidare skulle kapitalintensiva industriföretag diskrimineras med en EBIT-regel eftersom de, trots samma lönsamhet som ett konsult- företag, skulle bära en högre effektiv skattesats eftersom netto- kostnaderna normalt är höga i förhållande till EBIT. Det kan leda till skatteplanering på bekostnad av andra länder genom en artificiell och skattedriven fördelning av skulder, vilket inte är i linje med Förslaget kan också leda till en minskning av industriell framhåller att om regeln inte baseras på EBITDA så riskerar avsevärda investeringskostnader att inte kunna dras av och i förlängningen missgynnas nödvändiga infra- strukturinvesteringar i samhället. Förslaget riskerar också att medföra konkurrensnackdelar jämfört med konkurrerande investeringstunga företag i grannländer som tillämpar EBITDA-regler. att man inte kan dra slutsatsen att mindre företag skulle ha ett mindre behov att låna kapital än större företag. Tvärtom är mindre och växande företag mer beroende av lånat kapital som finansieringskälla än stora företag. Det är särskilt viktigt i företag där ägaren vill bibehålla kontrollen i företaget att kunna få in nytt kapital via lån i en tillväxtfas. menar att exempelvis övriga nordiska länder har jämförbara regler för skattemässiga avskrivningar. anser att förslaget kommer skapa stora svårigheter för bolag i ett uppstartsskede eftersom de tvingas betala skatt och dräneras på likviditet när det bäst behöver det för att påskynda uppstarten. Lånefinansiering kan därför inte uteslutande anses vara en felallokering i ekonomin. En EBITDA-regel innebär en mer rättvisande spegling av företagens reella ekonomiska situation. Svensk Sjöfart (till vilkas yttrande har anslutit sig) uppger att räntekostnaderna är avsevärda eftersom verksamheten är synnerligen kapitalintensiv, t.ex. ligger belåningsgraden på fartyg inte sällan på . Eftersom underskottsavdragen ska påverka avdragsunderlaget kommer det i praktiken vara ett avdragsförbud. Byggindustrier (till vilkas yttrande ansluter sig), hänvisar till en forskningsrapport från som visar att avdragsutrymmet i den industriella sektorn (där de kapitalintensiva bolagen finns) blir lägre om avdragsutrymmet baseras på EBIT i stället för på EBITDA. Utifrån resultatet i denna forskningsrapport drar slutsatsen att EBITDA inte enbart undviker snedvridningar mellan företag som tillämpar olika avskrivningar, EBITDA kan potentiellt även gynna de företag som investerar i tillgångar som skrivs av. Mot bakgrund av detta anför att länderna kan ha ett avdragstak baserat på resultatmåttet EBIT men att fördelarna med EBITDA överväger den potentiella favoriseringen av kapitalintensiva bolag, varför detta mått företrädesvis bör användas. har svårt att se att det skulle ske något missgynnande av tjänsteproducerande företag om EBITDA skulle väljas eftersom det ligger i sakens natur att kapitalintensiva företag med stora och tunga investeringar i såväl förvärvade immateriella tillgångar som tyngre maskineri är i större behov av finansieringslösningar. Sådana investeringar leder dessutom till arbetstillfällen. En sådan regel skulle sannolikt inte påverka investeringsbeslut som finansieras med lån negativt. anför att valet av modell för en generell ränte- avdragsbegränsningsregel är ytterst kritiskt för svensk internationell konkurrenskraft och grundläggande stabilitet, inte bara inom den svenska basindustrin utan även för företag som investerar i och hanterar immateriella tillgångar. Det vore direkt negativt att sätta en alltför snäv begränsning i form av en EBIT-regel. Enligt bör det även noteras att multinationella företag har möjlighet att investera och etablera produktion i andra länder där kapitalkostnaden är likvärdig men där ränteavdragen inte påverkas av ökade avskrivningar, vilket en svensk EBIT-regel skulle medföra tillsammans med osäkerhet kring om resultatet räcker för ränteavdrag. Enligt vid blir beräkningsunderlaget normalt större vid EBITDA som mått, eftersom det fastställs före av- och nedskrivningar. Med hänsyn till den betydande minskning av ränteavdragsrätten som förslaget medför, oavsett mått för beräkningsunderlaget, finns det skäl att göra förändringen mindre radikal med hänsyn till att lagstiftningen träffar lån som ingåtts i ett annat skatterättsligt sammanhang. 2017/18:245 sannolikt bidra till ökad internationell skatteneutralitet och också minska företagens administrationskostnader. Skälen för regeringens förslag Den generella begränsningen av ränteavdrag bör utformas som en avdragsbegränsning för negativa räntenetton i stället för negativa finansnetton I promemorian gjordes bedömningen att den av FSK föreslagna avdrags- begränsningen för negativa finansnetton, som baseras på finansiella kostnader och motsvarande finansiella intäkter borde ersättas av en avdragsbegränsning för negativa räntenetton, baserad på ränteutgifter och ränteinkomster. Följande överväganden gjordes i promemorian. Uttrycken ”finansiella kostnader” och motsvarande ”finansiella intäkter” har kritiserats av remissinstanserna i olika avseenden, bl.a. för att vara alldeles för vida och för svåra att tillämpa. Det finns skäl att ta intryck av remisskritiken. FSK:s förslag får i första hand antas ha tagits fram för att kunna ligga till grund för huvudförslaget, som innebär att avdragsrätten för ränta slopas. Det föreligger stora incitament att kringgå en sådan generell begränsning av ränteavdrag. En ränteavdragsbegränsning som är baserad på EBIT eller EBITDA innebär en mindre långtgående begränsning av ränteavdragen och det föreligger inte lika stora incitament att kringgå en sådan regel. För att den föreslagna generella ränteavdragsbegränsningsregeln ska få avsedd verkan kan den dock inte ges ett alltför inskränkt tillämpningsområde. Det innebär att den generella ränteavdragsbegränsningsregeln bör ta sikte på ränta i ekonomisk mening. Regeringen instämmer i promemorians bedömning och föreslår att den generella ränteavdragsbegränsningsregeln utformas som en avdrags- begränsning för negativa räntenetton, baserad på ränteutgifter och ränteinkomster. En sådan utformning är i linje med vad som följer av direktivet mot skatteundandraganden och BEPS-rekommen- dationer (åtgärd 4). I avsnitt 9 behandlas definitionen av ränteutgifter och ränteinkomster. Bör avdragsunderlaget baseras på måttet EBIT eller EBITDA? De redovisningsmässiga resultatmåtten EBIT (”Earnings Before Interest and Tax”) och EBITDA (”Earnings Before Interest and Tax, Depreciation and Amortization”) är i huvudsak de resultatmått som används för att bedöma ett företags lönsamhet före finansiella poster.26 EBIT visar resultatet före finansiella poster och skatter medan EBITDA visar resultatet före finansiella poster, skatter samt avskrivningar. Den avgörande skillnaden mellan resultatmåtten är således att EBITDA visar resultatet före avskrivningar, vilket innebär att ett avdragsunderlag i genomsnitt är större om det baseras på EBITDA än på EBIT. 26 Se t.ex. s. 30 i Berk, och , (2011) , . Både en EBITDA-modell och en EBIT-modell är möjliga alternativ Prop. 2017/18:245 inom ramen för (åtgärd 4).27 Båda modellerna är också möjliga enligt direktivet mot skatteundandraganden. Det kan noteras att har infört en EBITDA-regel med en procentsats om 30 som ska gälla fram till och därefter en EBIT-regel med en procentsats om 30. I promemorian föreslås att den generella ränteavdragsbegränsnings- regeln i första bör hand utformas som en EBIT-regel, i likhet med FSK:s andrahandsförslag. I andra hand föreslås att den utformas som en EBITDA-regel, vilket efterfrågades av huvuddelen av de remissinstanser som yttrade sig över FSK:s alternativförslag. Följande överväganden görs i promemorian bl.a. vad gäller valet av en EBIT-regel. Avgörande för valet mellan modellerna är om avskrivningar bör ingå i avdragsunderlaget. har förmånliga skatteregler om av- skrivningar av tillgångar i form av inventarier, vilka som utgångspunkt kan skrivas av oavsett tillgångens ekonomiska livslängd. Det skapar en skattemässig fördel i form av en räntefri skattekredit för investeringar i kapitaltunga inventarier med lång livslängd. För företag som har ett negativt räntenetto leder en EBIT-begränsning till att skillnaderna i kapitalkostnader för investeringar påverkas mindre av hur investeringen finansieras jämfört med en EBITDA-begränsning. Dessutom minskar en EBIT-modell snedvridningen mellan investeringar- na jämfört med ett skattesystem som baseras på EBITDA och neutraliteten ökar. Genom att öka skattesystemets neutralitet kan investeringsmixen förbättras och dödviktskostnader minskas. Skatte- systemet bör som utgångspunkt utformas så att det inte gynnar vissa investeringar i förhållande till andra. Detta understryks även av IMF (2017).28 En EBIT-regel är mer neutral mellan investeringar i tillgångar med olika stora avskrivningar jämfört med en EBITDA-regel. Vissa gränsdragnings- och tillämpningsproblem uppkommer vid utformningen av en EBITDA-regel. En anledning till detta är att jämfört med EBIT så ligger EBITDA inte lika nära det företagsekonomiska respektive skattemässiga vinstbegreppet. I stället är måttet snarare ett mått på kassaflöde än en företagsekonomisk vinst. Som skäl för att i andra hand föreslå en EBITDA-regel anges bl.a. följande i promemorian. Om avskrivningar inkluderas i underlaget, beaktas hur mycket maskiner och anläggningar som används i produktionen. Vidare är EBITDA det underlag som förekommer i de flesta andra länders generella ränteavdragsbegränsningsregler. Som framgår av action 4 (p. 78) är EBITDA ett mått som ger vägledning för att mäta ett företags räntebetalningsförmåga.