prop · H60325 · 2018-12-11 00:00:00 — Enligt har i genomsnitt av anslag 1:3 gått till länsstyrelserna och bl.a. använts till naturvårdande skötsel.229 konstaterar att många län inte reviderat sina gamla skötselplaner för naturreservat, vilket medför att relevant skötsel inte kan utföras.230 Några länsstyrelser beskriver att de ligger efter med uppgifterna i skötselplanerna och måste prioritera vad de ska åtgärda först, eftersom de saknar resurser till att utföra allt i planerna. menar att förvaltningen av skyddade områden ”varit underfinansierad” och anger att åtgärder för besökares säkerhet därför kommer i första hand framför naturvårdande skötsel. Fyra länsstyrelser uppger att de även söker projekt- och miljöstöd för att finansiera förvaltningen.231 Enligt är sådana tillskott betydelsefulla; exempelvis är miljöersättningar genom landsbygdsprogrammet ”i många fall helt avgörande för 224Sifo, Uppföljning av formellt skydd av skog – berörda markägares upplevelser av myndigheternas arbete . WSP, Processerna för formellt skydd av skog – en uppföljning av markägares upplevelser 2009–-2011. 225Naturvårdsverket, Mål i sikte – De 16 miljökvalitetsmålen i fördjupad utvärdering , s. 252–-253. 226E-post från , , och e-post från , , med svar på uppföljningsfrågor. 227Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 228Intervju vid , och , samt e-post från med svar på uppföljningsfrågor, . 229Naturvårdsverket, Återrapportering – Åtgärder för biologisk mångfald 2014–2016, s. 23. 230Naturvårdsverket, Återrapportering – Åtgärder för biologisk mångfald 2015–2017, s. 36. 231Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G att klara skötseln av hävdberoende naturtyper i skyddade områden”.232 I statsbudgeten för höjer regeringen anslag 1:3, där åtgärder för skötsel av skyddad natur utgör en viktig del.233 Enligt har naturvårdande skötsel av skyddade områden varit eftersatt . gjorde regeringen bedömningen att av biotopskyddsområdena är i behov av naturvårdande skötselinsatser inom de närmaste tio åren.234 bedömdes att har mindre än en femtedel av skötselbehovet utförts inom skyddade områden, jämfört med runt en tiondel av behovet i de frivilliga avsättningarna.235 Myndigheten menar att en anledning till detta är att bildande av nya skyddsområden och skötsel av skyddade områden konkurrerar om samma anslag (1:2 Insatser för skogsbruket) och eftersom man inte har lyckats uppnå etappmålet (areal skyddad mark) kommer förvaltningsbehovet i skymundan. har framfört till att det vore önskvärt med två skilda anslag för bildande respektive förvaltning av skyddade områden.236 menar dock att expertmyndigheten är bäst lämpad att själv göra avvägningen mellan hur mycket resurser som behöver användas för skötsel respektive nybildande av skyddsområden.237 I budgetpropositionen tillför dock regeringen extra pengar () till för naturvårdande skötsel av skyddade skogar.238 bedömer att naturvårdande skötsel inte prioriterats i tillräcklig utsträckning av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk att de värden som skyddet avser värna inte kommer att bestå. Det saknas dessutom en gemensam strategi för naturvårdande skötsel och en uppdaterad praktisk vägledning för förvaltning. Arbete med en strategi respektive en uppdaterad vägledning pågår dock på myndigheterna och vill understryka vikten av att detta arbete prioriteras. 232Naturvårdsverket, Återrapportering – Åtgärder för biologisk mångfald 2015–2017, s. 28. 2017/18:1, bet. 2017/18:MJU1, rskr. 2017/18:115. 234Regeringens skrivelse 2001/02:173, En samlad naturvårdspolitik. 235Naturvårdsverket, Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, s. 420. 236Intervju vid , . 237Intervju vid , . 2017/18:1, bet. 2017/18:MJU2, rskr. 2017/18:99. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? Skogsägare förväntas genom sektorsansvaret ta ett större ansvar än vad lagen kräver i syfte att nå miljömålen, exempelvis genom frivilliga avsättningar. Regeringen och är tydliga vad gäller betydelsen av frivilliga avsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar, i och med formuleringen av etappmålet. En förutsättning för att frivilliga avsättningar ska kunna vara en fullgod komponent för måluppfyllelse är dock att staten har kunskap om de frivilliga avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet. 4.1 Certifieringsregler och sektorsansvar Certifiering inom skogsbruket är ett frivilligt marknadsbaserat styrmedel som staten inte kontrollerar. Eftersom certifieringsreglerna påverkar skogsbrukets bidrag till miljömålen, kan de dock ses som en del av sektorsansvaret. utgångspunkt är att det ska vara tydligt för skogsägarna vad som förväntas av dem i termer av frivilliga avsättningar enligt sektorsansvaret och var statens ansvar tar vid. 4.1.1Certifieringsreglerna drivande men ej tillräckliga för att nå etappmålet konstaterar att certifieringen inom skogsbruket har varit starkt drivande för utvecklingen av frivilliga avsättningar.239 Certifierade produkter inbringar ett högre marknadspris och efterfrågan på certifierade produkter ökar i takt med stigande miljömedvetenhet hos konsumenterna. Certifiering utgör därför ett incitament för skogsägare att avsätta produktiv skogsmark. Inom skogsbruket finns två internationella certifieringsorgan: PEFC och FSC.240 Gemensamt för de båda märkningarna är att certifierade skogsägare ska avsätta 239Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar. 240Målet för PEFC (Programme for the Endorsement of schemes) är att främja uthålligt skogsbruk med balans mellan skogsproduktion, miljövård och sociala intressen. Certifieringen gäller skogsbruk och produkter i efterföljande handelsled. FSC () verkar för att världens skogar brukas på ett miljömässigt, socialt och ekonomiskt acceptabelt sätt. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G av den produktiva skogsmarken för naturvårdsändamål. Områden med höga naturvärden ska prioriteras.241 Den certifierade arealen uppgick till produktiv skogsmark, vilket motsvarar av den produktiva skogsmarksarealen i landet.242 Andelen frivilliga avsättningar är högre på certifierad mark. Av den totala certifierade arealen utgör i snitt frivilliga avsättningar, av den icke-certifierade arealen är andelen . Av den totala arealen frivilliga avsättningar finns på certifierad mark och på icke-certifierad mark.243 Vad som räknas som en frivillig avsättning enligt definition och i etappmålssystemet överensstämmer inte fullt ut med vad som räknas som en frivillig avsättning enligt de båda certifieringsstandarderna. Inom PEFC finns ett krav på att en avsättning ska vara , medan FSC inte har något krav på minsta areal. I båda systemen kan områden som skyddas genom naturvårdsavtal och inom övriga formella skydd, där det inte utgått någon ersättning, räknas som en frivillig avsättning. En viktig skillnad mellan FSC-och PEFC-standarden är att för den PEFC-certifierade arealen behöver markägaren inte kompensera med motsvarande ny markareal för att nå , om staten efter certifieringen gör reservat eller biotopskyddsområde av en frivillig avsättning som gjorts inom ramen för certifieringens krav.244 Etappmålet om att cirka 1 bör undantas som frivilliga avsättningar motsvarar av den produktiva skogsmarken. Certifieringsreglerna är därmed i dess nuvarande form (av den produktiva skogsmarken) inte tillräckliga som drivkraft för att nå upp till etappmålet.245 4.1.2 Sektorsansvarets innebörd är otydlig Eftersom certifieringsreglerna om frivilliga avsättningar inte är tillräckliga för att nå etappmålet om frivilliga avsättningar skulle det kunna tolkas som att regeringen anser att sektorsansvaret går längre än certifieringsreglerna. pågår en intensiv debatt om nyckelbiotopsinventeringens konsekvenser för markägare. genomför nyckelbiotopsinventeringar bl.a. vid avverkningsanmälningar. 241Certifierade skogsägare ska upprätta en s.k. grön skogsbruksplan, vilket är ett verktyg för planering och prioritering av skogliga åtgärder, däribland bevarandeåtgärder. 242Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar. av den certifierade arealen är certifierad enligt både PEFC och FSC. 244Svensk skogsbruksstandard enligt FSC, Svenska PEFC:s skogsstandard. 245Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N klassas som nyckelbiotop innebär det enligt myndigheten inget avverkningsförbud och det prioriteras heller inte nödvändigtvis för formellt skydd.246 Enligt certifieringsreglerna får dock nyckelbiotoper inte avverkas och det är i princip omöjligt för en skogsägare att sälja virke från en nyckelbiotop då det inte finns någon efterfrågan på marknaden. En naturlig konsekvens är att skogsägare avsätter nyckelbiotopsområdet inom de frivilliga avsättningar som certifieringsreglerna kräver. Ett problem ur markägarens perspektiv är när ett nyckelbiotopsområde utgör en större andel av ägorna än . Här anger de olika certifieringsorganen olika regler. PEFC-certifieringen anser att det är orimligt att den privata skogsägaren ska bära hela den ekonomiska belastningen själv och utgår ifrån att staten tar ett ökat ansvar för samhällets bevarandemål. Enligt standarden ges rådrum för att bestämma om naturvärdena är tillräckligt höga för en samhällelig prioritering. Om så är fallet ska staten ersätta skogsägaren fullt ut för den areal nyckelbiotop som överstiger 5 procent.247 FSC- standarden kräver att all mark som klassats som nyckelbiotop ska avsättas oavsett om ersättning utgår eller ej.248 Enligt myndigheternas reviderade strategi för formellt skydd av skog ska nyckelbiotopsrika brukningsenheter prioriteras för formellt skydd och statsbudget tillför regeringen medel för att myndigheterna ska kunna erbjuda formellt skydd till nyckelbiotopsrika fastigheter.249 tillför regeringen medel för en nationell inventering av nyckelbiotoper. Det råder därför osäkerhet hos skogsägarna om i vilken utsträckning medlen kommer räcka till att erbjuda formellt skydd om inventeringen visar att deras brukningsenhet har en högre andel nyckelbiotop än . Denna osäkerhet visar sig genom att markägare är ovilliga att delge information om områden med höga naturvärden och frivilliga avsättningar till myndigheterna.250 bedömning är att osäkerheten om sektorsansvarets innebörd, vad gäller skogsbrukets respektive statens ansvar för att nå miljömålen, riskerar att leda till oönskade konsekvenser. En oönskad konsekvens är en minskad transparens om frivilliga avsättningar från markägarnas sida. 246Ett nyckelbiotopsområde konkurrerar med andra områden med höga naturvärden för prioritering för formellt skydd. E-post från med svar på uppföljningsfrågor, . 247Om ingen överenskommelse nåtts med staten ger PEFC-reglerna skogsägaren rätt att efter samråd med avverka i nyckelbiotopen, med bibehållen PEFC-status. 248PEFC 2010 – Fakta om certifiering av skogsbruk. 249Enligt regeringen ska ersättning utgå för den andel nyckelbiotop som överstiger , vilket skulle kunna tolkas som att regeringen anser att sektorsansvaret överensstämmer med certifieringsregeln. 250Markägares tveksamhet inför att delge myndigheterna sådan information framförs i myndigheternas slutredovisning av Nya Komet som en bidragande orsak till att intresseanmälningarna är relativt få. Detta har även framförts till vid möten med representanter från skogsägarföreningar. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G riskerar även att leda till att okända värden går förlorade eftersom markägare i princip inte har några incitament att bibehålla bevarandevärden på sin mark eftersom de då riskerar att marken blir klassad som nyckelbiotop och därmed värdelös ur produktionssynpunkt. 4.2Statliga insatser för att främja och följa upp frivilliga avsättningar Eftersom avsättningarna är just frivilliga har staten ingen formell styrning av avsättningarnas omfattning eller läge. har dock ett övergripande ansvar för frivilliga avsättningar, vilket följer av myndighetens ansvar för miljökvalitetsmålet Levande skogar och för att verka för att de miljökvalitetsmål som beslutat nås.251 utgångspunkt är att staten behöver ha kunskap om de frivilliga avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet för att kunna bedöma frivilliga avsättningars bidrag till måluppfyllelse. Detta poängteras av både regering och riksdag i samband med propositionen om en svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.252 Vidare behöver staten ha välmotiverade kriterier som ger skäl för att frivilligt avsatta områden i vissa fall omvandlas till formella skydd. 4.2.1Regeringens definition av frivilliga avsättningar genom formuleringen av etappmålet är otydlig Etappmålet ska utgöra ett steg på vägen mot det övergripande miljökvalitetsmålet Levande skogar. På grund av regeringens definition av frivilliga avsättningar genom formuleringen av etappmålet finns det enligt en skillnad mellan vilken areal som krävs för uppfyllelse av etappmålet och vilka arealer som bör beaktas vid en utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Den av regeringen beslutade strecksatsen om frivilliga avsättningar inom etappmålet lyder ”skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 ”.253 Regeringen har i etappmålsformuleringen utgått års skattning av den totala arealen frivilliga avsättningar på produktiv skogsmark oavsett naturvärdeskvaliteter. 2512 § förordningen (2009:1393) med instruktion för . 2013/14:141, bet. 2013/14:MJU27, s. 24. Även i strategin om formellt skydd av skog framhålls att öppenhet om var de frivilliga avsättningarna finns är viktigt, eftersom det ger möjligheter att optimera det formella skyddet och stärka det strategiska naturvårdsarbetet. Se och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad. 253Regeringsbeslut M2014/593/Nm. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tolkning är därmed att en utvärdering av etappmålet bör göras på motsvarande sätt, dvs. omfattande samtliga avsättningar oavsett naturvärde.254 Vid en utvärdering av måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande skogar är dock de frivilliga avsättningarnas kvalitet och varaktighet väsentliga egenskaper som påverkar de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelsen.255 Någon systematisk bedömning av vilka avsättningar som bör räknas in i måluppfyllelsen har inte gjorts vid uppföljningarna. Enligt är det dessutom ologiskt att frivilliga avsättningar ska omfatta även improduktiv skogsmark, vilket formuleringen av etappmålet antyder. Det naturliga vore enligt att etappmålet för frivilliga avsättningar gällde produktiv skogsmark eftersom den improduktiva skogsmarken har ett lagstadgat skydd enligt § 13a i skogsvårdslagen och därmed inte kan betraktas som avsatt på frivillig väg. I egen definition av vad som kan räknas som en frivillig avsättning används dessutom produktiv skogsmark (se avsnitt 2.1.2). Vid en utvärdering av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande skogar i sin helhet är även improduktiv skogsmark en delkomponent som bör värderas ihop med formellt skydd, frivilliga avsättningar och hänsyn i skogsbruket, utan att för den skull räknas in i frivilliga avsättningar.256 Då formuleringen av vilken areal etappmålet avser (produktiv skogsmark respektive skogsmark) har ändrats från det tidigare delmålet som gällde uppstår dessutom problem med jämförbarhet och transparens vid uppföljning av målet. 4.2.2Kunskapen om frivilliga avsättningars kvantitet, kvalitet och varaktighet är otillräcklig har följt upp skogsbrukets frivilliga avsättningar vid fem tillfällen . har myndigheten inlett dialoger med skogsbruket för att främja frivilliga avsättningar.257 Miljömålsberedningen föreslog att regeringen skulle inleda en sådan dialog258, men så har alltså inte skett förrän då tagit ett sådant initiativ.259 Dialogerna förs dels inom ramen för sektorsdialoger, vilka är tvåpartsmöten som myndigheten håller med skogsbrukande företag. Ett annat forum där de frivilliga 254Det kan invändas mot denna tolkning eftersom ”skogsmark i områden som har eller kan utveckla höga naturvärden” syftar på ökningen om ca , men ur uppföljningssynpunkt är det enligt en omöjlighet att särskilja de tillkommande . 255Intervju vid , . 258SOU 2013:43, s. 77. 259E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G avsättningarna diskuteras är det nationella och de regionala sektorsråden, vilka är rådgivande organ till bestående av företrädare för skogsföretag, organisationer och myndigheter.260 uppföljningar av frivilliga avsättningar har i första hand fokuserat på avsättningarnas kvantitet. I den senaste uppföljningen av frivilliga avsättningar bedömer att den totala arealen avsättningar inte ökat i omfattning och att etappmålet till 2020 inte kommer att nås. Den skattade arealen frivilliga avsättningar var , vilket är i samma storleksordning som vid 2010.261 Även om arealen frivilliga avsättningar ökat något inom små- och mellanskogsbruket visar att den minskat inom storskogsbruket. Enligt myndigheten beror det till stor del på att staten omvandlar avsättningarna till formella skydd, inte minst på statligt ägd mark. Det framhålls också att certifieringarna av skogsmark, som har varit starkt drivande för tillväxten av arealen frivilliga avsättningar, nu ökar i en mer begränsad takt än tidigare vilket också ger en mer dämpad utveckling av avsättningarna. Det finns osäkerheter i skattningen av areal, framför allt är skattningen av arealen avsättningar på icke certifierad skogsmark, som utgör av den skattade totalarealen avsättningar, mycket osäker. Den icke certifierade marken omfattas inte av någon enkät utan är baserad på uppföljningen 2010.262 har försök gjorts att även undersöka de frivilliga avsättningarnas kvalitet. Den senaste bedömningen av kvalitet gjordes och visade att av den frivilligt skyddade arealen finns i områden med utvecklade naturvärden. bedömdes kunna utveckla naturvärden medan resterande bedömdes ha lägre naturvärden.263 Eftersom underlaget bygger på ett urval med stort bortfall är skattningarna förknippade med osäkerhet. har dessa skattningar ändå utgjort det huvudsakliga underlaget till de årliga uppföljningarna av miljökvalitetsmålet Levande skogar. För innebär det en stor kostnad att följa upp frivilliga avsättningar och myndigheten menar att en ökad transparens också bland mindre skogsägares avsättningar skulle möjliggöra en mer effektiv uppföljning. är det endast större fastighetsägare som på ett öppet sätt redovisar sina avsättningar.264 260Intervju vid , . 261Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar. Även i de tidigare uppföljningarna har det funnits svagheter i skattningarna av kvantitet; framför allt har undersökningarna av små- och mellanskogsbruket genomgående haft stora bortfall. 263Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar, s. 16. 264Intervju vid , . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomför 2017–2018 en ny fältinventering av avsättningarnas kvalitet. Inventeringen ska redovisas i en rapport som ska kunna utgöra underlag till nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar.265 När det gäller det frivilliga skyddets varaktighet råder stor osäkerhet. Eftersom skyddet är just frivilligt kan det upphöra vid exempelvis försäljning eller generationsskifte. Markägaren kan naturligtvis också ändra uppfattning om huruvida en del av skogen ska avsättas eller ej. Även en förändring av certifieringsorganens standarder skulle kunna påverka omfattningen av de frivilliga avsättningarna. har huvudsakligen följt upp detta genom att tillfråga markägare inom små- och mellanskogsbruket om deras intentioner med sina avsättningar. Vid uppföljningen 2010 uppgav av de tillfrågade ägarna inom småskogsbruket att deras avsättningar skulle bevaras eller så länge de ägde fastigheten. För mellanskogsbruket var motsvarande siffra 57 procent.266 I den senaste uppföljningen har analyserat faktisk varaktighet genom att studera geografiska data för vissa tidigare kartlagda frivilliga avsättningar.267 Resultaten visade att den avverkade arealen frivilliga avsättningar inom småskogsbruket var 1,5 gånger större i fall där brukningsenheten bytt ägare jämfört med de där det är samma ägare. Analysen visade också att det var vanligare att förändringar av frivilliga avsättningar förklaras av att de övergår till att bli formellt skyddad areal än att bli avverkade. Totalt har av den frivilligt avsatta arealen från uppföljningen 2010 antingen formellt skyddats eller avverkats. Det har dock saknats underlag för att analysera om det tillkommit frivilliga avsättningar för samma brukningsenheter eller om avsättningarna har omprioriterats. 4.2.3Omvandlingar av frivilliga avsättningar påverkar måluppfyllelsen För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skyddsarbete bör myndigheterna ta hänsyn till markägares frivilliga avsättningar i arbetet med formellt skydd. uppger att i det fall ett skyddsvärt område har bedömts vara prioriterat för formellt skydd avstår myndigheten i normalfallet från formellt skydd om markägaren långsiktigt och fullt ut tar ansvar för att områdets värden består i form av en frivillig avsättning.268 265Intervju vid , . 266Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar. 267Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar, 2017. 268Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G Majoriteten av länsstyrelserna uppger att frivilliga avsättningar beaktas i enlighet med strategin och att markägares önskan att frivilligt avsätta skog kan påverka om ett område prioriteras för formellt skydd.269 Några länsstyrelser uttrycker dock en farhåga för långsiktigheten i de frivilliga avsättningarna och flera uppger att vid bildande av ett naturreservat anses det inte alltid vara lämpligt att lämna mindre områden som är frivilligt avsatta insprängda inom reservatets gränser.270 Ett problem är också, som nämnts i avsnitt 3.2.2, att kännedomen om var avsättningarna finns ofta är låg, bortsett från de stora skogsbolagens avsättningar. Därmed finns en risk att ersättning utgår för något som skulle ha skyddats i alla fall genom frivilliga avsättningar.271 Normalt ska en markägare som hellre vill avsätta ett område frivilligt och långsiktigt få göra detta, även om ett ärende för formellt skydd har inletts. Avsättningen ska i detta fall dokumenteras och markägaren ska informeras om bestämmelser i 12 kap. 6 §, vilket innebär att samråd måste ske med ansvarig tillsynsmyndighet om åtgärder planeras som väsentligen kan skada naturmiljön.272 beskriver hur den i sådana fall diarieför markägarens begäran och skickar en bekräftelse till markägaren.273 En annan länsstyrelse framhåller att frivilliga avsättningar inte betraktas som ett så starkt skydd att det kan ersätta ett område där arbete med formellt skydd redan inletts, medan ytterligare en länsstyrelse menar att på grund av de frivilliga avsättningarnas föränderlighet bör alltid de allra mest värdefulla områdena skyddas formellt.274 konstaterar i den senaste uppföljningen att frivilliga avsättningar har omvandlats till formella skydd, framför allt på statligt ägd mark genom politiska beslut. Ett exempel på en sådan omvandling är beslutet att föra över