prop · H503181 · 2018-03-29 00:00:00 — Därför redovisas i diagram 1 produktionskostnader för nya anläggningar vid två olika räntenivåer. Diagram 1 Elproduktionskostnad exklusive stöd till nya förnybara elproduktionstekniker. Anm. Investeringskostnad 5kW villatak /kW, sol industritak 50kW 11 400kr/kW, Solcellspark 1MW, 9 000kr/kW. Källa: beräkningar med kalkylmodell från Elforsk, Nohlgren m.fl. (2014). Utan stöd är solel en av de mer kostsamma förnybara elproduktionsteknikerna. När stöden inkluderas sjunker solelens genomsnittliga produktionskostnader men de är fortfarande högre än för exempelvis vindkraft. För att investeringar i solel ska vara företags- och privatekonomiskt lönsamma behöver solelproduktionen 86Bloomberg, hämtad , that-offered-cheapest-solar-sees-prices-falling-more och CRU, hämtad , . 87Även kallad “levelized cost of electricity” (LCOE). R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L Däremot är marginalkostnaden för solel i princip försumbar eftersom drifts- och underhållskostnaderna är mycket låga. 3.1.3 Små solcellsanläggningar kostar mer än stora Solcellsmoduler kostar lika mycket per modul oavsett om de installeras på ett villatak eller om de markmonteras i en solcellspark. Som framgår av diagram 1 är dock produktionen av el i små anläggningar dyrare per producerad kWh än stora. Det finns flera anledningar till detta. Bland annat utgör modulkostnaden olika stor kostnadsandel beroende på anläggningsstorlek. För en mindre solcellsanläggning utgör t.ex. växelriktare och installationskostnad en högre andel av de totala kostnaderna och modulkostnad utgör en lägre andel i jämförelse med en större solcellsanläggning. Fallande modulkostnader ger därmed större procentuell minskning av de totala kostnaderna för en stor anläggning relativt en liten. Minskade installationskostnader har dock dämpat denna effekt. En annan orsak till kostnadsskillnaden mellan takanläggningar och markmonterade solcellsparker är att takanläggningskonstruktionen optimeras genom anpassning till befintligt tak och minimerade anläggningskostnader, snarare än genom att få maximal årsproduktion (, 2017b). Total produktion per installerad effekt är med andra ord i allmänhet högre för en markmonterad anläggning än för en anläggning på ett villatak. Priserna på ett färdigmonterat solcellssystem i har sjunkit som kostnadsdifferensen mellan olika typer av anläggningar har minskat. Det kvarstår dock en relativt stor kostnadsskillnad. Investeringskostnaden per kW för ett litet takmonterat villasystem (5kW) är exempelvis högre än en markmonterad solcellspark (>500kW), se diagram 2. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Prisutveckling för solcellssystem i . Viktade medelpriser för nyckelfärdiga nätuppkopplade solcellssystem inrapporterade av svenska installationsföretag (exklusive mervärdesskatt) Takmonterat villa-system, 5 kW Takmonterat kommersiellt system, 15 kW Takmonterat kommersiellt system, 100 kW Markmonterad solcellspark, >500 kW Källa: IEA (2017b). 3.1.4Investeringsstödet har justerats utifrån prisutvecklingen på solcellsanläggningar Investeringsstödet per kW har minskat i takt med att investeringskostnaderna har sjunkit (se diagram 3). Dessutom har regeringen justerat stödnivåerna kontinuerligt för att korrigera för teknisk utveckling och sänkta kostnader . Utbetalt investeringsstöd per kW har även varit högre ju mindre anläggningen är, vilket följer den kostnadsstruktur som visats i diagram 2. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L Diagram 3 Utbetalat investeringsstöd, kr/kW per anläggningsstorlek Tidpunkt: när anläggningen rapporterats som färdigställd. Källa: sammanställning av data från . 3.1.5 Stora skillnader i stöd per kWh Många små solelproducenter använder den egenproducerade elen för eget bruk. De betalar då varken energiskatt, mervärdesskatt eller elcertifikatavgift.88 I kombination med skattereduktion för förnybar elproduktion, investeringsstöd eller ROT-avdrag är solelproduktion lönsam för det enskilda hushållet. leder dock en sådan åtgärd till högre kostnader för det övriga kundkollektivet eftersom skattebasen minskar.89 är denna indirekta effekt försumbar men vid en stor utbyggnad av egenproducerad el kan det leda till mer märkbara skattehöjningar för övriga elkunder, givet att skatteintäkterna ska vara desamma. Tabell 6 visar storleken på stödet till egenproduktion vilket består av både statliga stöd i form av skattebefrielse, investeringsstöd och elcertifikat men även reducerade kostnader i form av nätavgiftsbefrielse och kvotplikt. Detta summeras till ett marginalbidrag per kWh för egenproduktion. Att inte betala skatt på egenproducerad el betraktas inte av den enskilda s.k. prosumenten90 som en subvention men ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan detta betraktas som en subvention eftersom utgångspunkten i analysen är att skatteintäkterna ska vara oförändrade. Om energiskattebasen blir mindre måste 88Gäller anläggningar med en installerad effekt under 255 kW. 89Hirth (2015) menar att ersätta el från marknaden med egenproducerad el innebär en negativ extern effekt eftersom övriga aktörer får betala mer för elnätet, subventioner och skatter. 90En individ eller ett hushåll som både producerar och köper el från nätet. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antingen energiskatten höjas för övriga konsumenter eller så måste någon annan skatt höjas. Samma argument kan gälla för nättarifferna som i de flesta fall är utformade med både en fast och en rörlig avgift trots att de till stora delar utgör en fast kostnad för elnätet som måste dimensioneras för den tidpunkt då abonnenten använder som mest el. Denna tidpunkt är vanligtvis då solelproduktionen är som lägst. Vid egenkonsumtion av solel betalas inte den rörliga nätavgiften för de kWh som produceras och konsumeras i samma anslutningspunkt utan läggs i stället på det övriga kundkollektivet. Nätavgiftsbefrielsen kan därmed ses som en subvention för solelproducenten givet att dessa är inkopplade på elnätet. Tabell 6 Marginalbidraget till solenergi, öre/kWh Villatak (5 kW) Industritak (50 kW) Totalt stöd vid egenkonsumtion Anm. 1) Även små anläggningar kan delta i elcertifikatsystemet men p.g.a. höga administrativa kostnader för den enskilde är det få som deltar. 2) Givet en rörlig nätavgift. Beräkningsantaganden: Elcertifikatpris /MWh (antas endast för den större anläggningen). Investeringskostnad 5kW villatak /kWh, sol industritak 50 kW /kW. Elhandelspris för tre-årsavtal villa med elvärme prisområde /kWh (SCB Priser på elenergi och på överföring av el), elnätspris för villakund med elvärme /kWh (Energiläget 2016). Mervärdesskatten uppskattas genom att använda ovanstående priser, skatter och avgifter. Källa: beräkningar. Egenproduktion av solel är privatekonomiskt lönsam för de anläggningar som presenteras i tabell 6 givet en kalkylränta på och ett elhandelspris på /kWh. Investeringsstödet är dock inte tillräckligt för att uppnå lönsamhet utan det är främst skatte- och nätavgiftsbefrielsen som bidrar till lönsamheten. m.fl. (2014) menar att en situation där mängden överförd energi till slutkonsumenten minskar talar för en övergång till tariffer som i högre grad än dagens tar sin utgångspunkt i de verkliga kostnadsdrivarna, samt i de nyttor som nätet levererar. De lyfter även fram att den svenska regleringen av elnäten innehåller få begränsningar vad gäller utformning av tarifferna, vilket möjliggör en anpassning från bolagens sida. Med andra ord kan totala stödet till egenproduktion minska om bolagen övergår till en annan nättariffstruktur som R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L inte baseras på mängden överförd energi. (2016) har emellertid föreslagit att myndigheten bör få ett bemyndigande att utforma föreskrifter om nättariffernas utformning för att främja efterfrågeflexibiliteten. Även en sådan förändring kan komma att påverka kostnadskalkylen för solelproducenterna. Som framgår av tabell 6 skiljer sig marginalbidraget till egenproduktion mellan olika solcellsanläggningar beroende på anläggningens storlek. Det samlade stödet är högre ju mindre anläggningen är. (2016) motiverar denna skillnad i stödnivå med att den möjliggör ökad delaktighet i energiomställningen. Det är dock svårt att kvantifiera värdet av en sådan delaktighet. framhåller även att gynnandet av små aktörer, såsom villaägare och vissa bostadsrättsföreningar, innebär att ny mark inte behöver tas i anspråk, som elen genereras där den används. Ett motiv till att gynna el som används där den genereras är, enligt , att nätförlusterna minskar eftersom avståndet mellan produktion och konsumtion minimeras.91 En småskalig anläggning (5 kW) har högre produktionskostnad än en solcellspark (1 MW), se diagram 1. Detta kan jämföras med att majoriteten av nätföretagen rapporterar nätförluster mellan och endast ett fåtal rapporterar över 10 procents förluster (, 2015). Skillnader i produktionskostnad mellan stor och småskalig produktion framstår därmed som betydligt större än den överföringsvinst som görs genom att producera där elen används. 3.1.6 Osäker framtida kostnadsutveckling Analyser av solelens framtid i energisystemet påverkas i stor omfattning av kostnadsutvecklingen för solel i förhållande till övriga förnybara energislag. Kostnaden påverkas av produktivitetsförbättringar i tekniker men beror även på hur priset på råvaror och kapital utvecklas framöver. Det finns flera aktörer som har bedömt kostnadsutvecklingen för solcellsanläggningar. Osäkerheten är dock stor och ökar ju längre tidsperspektiv analysen har. Exempelvis antar m.fl. (2016) i sitt huvudscenario för svensk solelproduktion att investeringskostnaden per kW för solceller kommer att reduceras med . Både IEA och Platform antar en snabbare procentuell reduktion av produktionskostnaderna per kWh.92 IEA (2014) antar att produktionskostnaderna 91Intervju med företrädare för , . 92European Technology and Innovation Platform är ett branschlett forum som är erkänt av Europeiska kommissionen som nyckelaktör för att driva frågor så som innovation, kunskapsöverföring och europeisk konkurrenskraft. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer att minska med för takinstallationer och med för solcellsparker –2040. En liknande utveckling antas av Platform (2017), se diagram 4.93 Diagram 4 Framtida produktionskostnad per producerad enhet för två olika anläggningar i , realränta , priser Källa: (2017). 3.2 Statsfinansiella effekter av stöd till solel Det samlade stödet till solceller har resulterat i både direkta och indirekta negativa effekter på statsbudgeten vilka måste finansieras om inte ambitionen i övrig politik ska minska. Det är därför viktigt att studera hur det samlade stödet har påverkat statsbudgeten fram till och hur det kommer att påverka budgeten . Sammantaget har de statsfinansiella kostnaderna uppgått till för perioden –2016. De statsfinansiella effekterna beräknas med utgångspunkt från de förutsättningar som angavs i inledningen av kapitel 3, dvs. att mängden el som konsumeras är oberoende av hur elen produceras och att behovet av skatteintäkter är oförändrade. De statsfinansiella konsekvenser som anges i detta kapitel ska därmed inte tolkas som att de direkt framgår i nuvarande budget. Investeringsstöd, skattereduktion för förnybar elproduktion och ROT-avdrag till solelinstallationer utgör tre direkta poster med intäktsbortfall. Utebliven intäkt från den fiskala energiskatten och mervärdesskatten kan ses som en indirekt effekt eftersom egenproduktion med 93En relevant fråga i politiksammanhang är även hur denna kostnadsutveckling påverkas av stödens nivå och utformning, dvs. hur mycket av den tekniska utvecklingen som är ”politikinducerad”. Se vidare avsnitt 3.3.4. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L anläggningar under 255 kW inte är beskattningsskyldiga. Med analysens utgångpunkt om oförändrade skatteintäkter kan dock detta ses som en utebliven intäkt. Nedan sammanställs de statsfinansiella effekterna för perioden –2016. Vissa intäktsbortfallsposter bygger på uppskattningar medan andra härrör från officiell statistik. Slutligen diskuteras även de statsfinansiella effekterna på lång sikt. Beräkningarna bygger på förenklande antaganden och ska endast ses som ett räkneexempel för att illustrera att det är viktigt att med hjälp av scenarioanalys försöka studera en osäker framtid när stöden utformas. 3.2.1 Effekterna på statsbudgeten har varit små Direkta effekter på statsbudgeten Statens utgifter för investeringsstöd till solceller och intäktsbortfallet från skattereduktionen för förnybar elproduktion presenteras i tabell 7.94 För hela perioden –2016 påverkades statsbudgeten med i form av utbetalningar av investeringsstöd samt skattereduktion för förnybar solelproduktion. Tabell 7 Direkta utgifter och intäktsbortfall i statsbudgeten för solcellsinstallationer, Utbetalda (beviljade) 54 (28) 33 (74) 81 (71) 78 (58) 76 (60) 78 (78) Totalt 2009–2016 Källa: sammanställning av data från månadsstatistik (2017c) och data från . Det saknas särredovisad information om hur mycket ROT-avdrag som gjorts för solcellsinstallationer eftersom inte klassificerar avdragen på en så 94Investeringsstödet redovisas i statsbudgeten under utgiftsområde 21, energiteknik. Utgifterna för energiteknik har varit 1,1 miljarder –2016 (se ESV, hämtad , ). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N pass detaljerad nivå.95 För att få en uppfattning om den potentiella omfattningen av ROT-avdrag för solceller presenteras nedan en uppskattning av ROT-avdrag för solcellsinstallationer. Beräkningarna bygger på data om utbetalningar av investeringsstöd för solceller samt total installerad effekt enligt IEA (2016). Denna statistik är osäker och tillsammans med uppskattningar om andelen hushållsinstallationer presenteras därför resultatet i ett indikativt intervall för att bidra till att skapa en helhetsbild av de statsfinansiella effekterna. är det möjligt att begära ROT-avdrag för bl.a. solcellsinstallationer.96 För att underlätta hanteringen har godtagit schablonavdrag för solvärmesystem.97 Dessa schabloner gäller även för solcellssystem98 och stipulerar att av totalkostnaden för en solcellsinstallation är arbetskraft. –2015 var det möjligt att få en skattereduktion motsvarande av denna kostnad (dock högst /person och år). har skattereduktionen sänkts till att motsvara av arbetskostnaden. Därmed antas att skattereduktionen var av totalkostnaden vid en solcellsinvestering –. Enligt Energimyndigheten har 158 MW installerats med hjälp av investeringsstödet.99 Total installerad effekt –2016 är enligt IEA (2017b) 198 MW. Totalt har därmed 39 MW tillkommit utan investeringsstödet –2016.100 Vidare kan ROT-avdraget endast sökas av privatpersoner. Enligt IEA (2017b) installerades av soleleffekten i privata bostäder 2016. –2016 antas en installationskostnad baserat på IEA (2016)101 samt, enligt ovanstående resonemang, att en viss mängd installerad effekt inte erhåller investeringsstöd. Om all installerad effekt som inte får investeringsstöd ansökt om ROT-avdrag, är belastningen på statsbudgeten för hela perioden –2016. Om av den installerade effekten som inte finansierats av investeringsstödet utgjordes av 95Skatteverket klassificerar ROT-avdraget enligt följande kategorier: bygg, måleri, el, markarbeten, glas, murning och VVS. 2008/09:178, bet. 2008/09:SkU32, rskr. 2008/09:246. 97Skatteverket (2012). 98Svensk Solenergi, hämtad , schablon-foer-arbete-med-solcellsinstallationer. 99Data från angående samtliga beviljade investeringsstöd. 158 MW utgör de som är i kategorierna färdigställts eller ska färdigställas –2016. 100Det kan finnas de som ansökt om solcellsstödet men väntar på beslut om stöd. Privatpersoner kan ansöka om stöd upp efter påbörjad installation medan företag måste ansöka innan installationen påbörjas. 101För 2016 antas det pris som , talesperson för Svensk Solenergi, angivit i e-post- korrespondens med , . R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L hushållsinstallationer är högsta möjliga ROT-avdrag . Det största möjliga spannet för ROT-avdrag är således 0–för hela perioden –2016. Därmed kan den totala direkta effekten på statsbudgeten uppskattas till att som mest ha varit för perioden –2016. Indirekta effekter på statsbudgeten Den egenproducerade småskaliga102 elanvändningen beskattas varken med energi- eller mervärdesskatt. Båda dessa skatter är i huvudsak fiskala skatter. Det finns ingen officiell statistik som kvantifierar detta skatteintäktsbortfall eftersom egenproducerad el som används av den enskilde inte generellt registreras. Tabell 8 visar en uppskattning av det totala skatteintäktsbortfallet som har uppkommit vid egenproduktion av solel, allt annat lika. Tabell 8 Skattebortfall vid egenproduktion av solel, löpande priser Anm. Egenproducerad solel antas vara skillnaden mellan den uppskattade installerade effekten av solceller (IEA, 2017b) givet en produktion av 950 kWh/kW och Svenska kraftnäts solelproduktion som matas ut på de allmänna elnäten. Utifrån Svenska kraftnäts produktionsdata antas produktionen av solel vara försumbar i de norra delarna av som har nedsatt energiskatt. Därmed har full energiskatt på el antagits för skattebortfallet för den egenproducerade elen. Elhandelspris för villakund med elvärme prisområde 3 från SCB:s statistik och nättjänstpris från energiläge i siffror samt antagandet om att av produktionen är från privatpersoner har använts för att beräkna mervärdesskattebortfallet. Källa: beräkningar. Sammanfattningsvis har de statsfinansiella kostnaderna för perioden –2016 varit i storleksordningen 790–. De samhällsekonomiska kostnaderna av det samlade stödet är sannolikt högre eftersom subventioner och 102 Anläggningar med mindre än 255 kW installerad effekt. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N minskad energiskattebas kräver ökade skatteintäkter i andra delar av ekonomin. Ökat skatteuttag leder i sin tur till ineffektiviteter i ekonomin. De ökade skatteintäkterna som krävs för att finansiera dyrare elproduktion kan klassificeras som en direkt effekt medan de ineffektiviteter som de ökade skatteintäkterna ger kan klassificeras som en indirekt effekt. Summan av den direkta och indirekta kostnaden för en marginell ökning av skatteintäkterna kallas marginalkostnaden för ökade skatteintäkter.103 För att det samlade stödet till solceller ska vara välfärdshöjande måste nyttan av ökningen av solelproduktion vara så stor att den kompenserar för den samhällsekonomiska kostnaden. (2016) uppskattar de skatterelaterade samhällsekonomiska kostnaderna till av de budgeterade kostnaderna när de räknar på stora infrastrukturinvesteringar inom trafikområdet. Om ineffektiviteten värderas enligt samma princip som använder är den samhällsekonomiska kostnaden för att stödja solceller 1,3 gånger det samlade stödet till solel. 3.2.2 Stor osäkerhet om de framtida statsfinansiella effekterna tar inte fram några långsiktiga bedömningar av den statsfinansiella effekten av förändringar i elproduktionen. Departementets skatte- och tullavdelning räknar främst statiskt på skatteförändringar med utgångspunkt från situationen i dag.104 Prognosen för skattebasen följer prognos och departementets långsiktskalkyler görs inte på en så detaljerad nivå att hänsyn tas till utvecklingen av olika energislag. Tjänstemännen vid följer utvecklingen noga och om skatteintäkterna börjar vika genomför de mer detaljerade analyser om vad som orsakat detta.105 Än så länge bedömer skatte- och tullavdelningen att det samlade skattestödet till solel har relativt begränsade statsfinansiella effekter. Målbilden i förslag till strategi för ökad användning av el (, 2016b) är att solelens andel av total elanvändning kommer att motsvara 5–. Detta innebär 7–solelproduktion. Vid sådana nivåer skulle dagens stödregler innebära betydligt högre utgifter för staten.106 Dock förutspås installationskostnaderna för solcellsanläggningar minska även framöver, vilket skulle motverka en ökning av statens utgifter. Det är även osäkert hur elpriset påverkas av större andel solel i systemet, den s.k. profilkostnaden.107 För havsbaserad vindkraft har (2017a) 103Se t.ex. och (1996). 104Intervju med företrädare för , . 106De modellberäkningar av svensk elmarknad, som exempelvis m.fl. (2016) har gjort, pekar på att stöden till solel måste finnas kvar för att solelproduktionen ska öka i den omfattningen som föreslår i sin strategi. 107Se avsnitt 3.3. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L beräknat att effekten av sjunkande installationskostnader vägs upp av ökade profilkostnader när mer havsbaserad vindkraft kommer in i systemet. I strategi för solel diskuteras inte dessa effekter.108 Där beräknas inte de framtida statsfinansiella effekterna med motiveringen att det är osäkert vilka styrmedel som kommer att gälla exempelvis . Erfarenheter från andra länder, exempelvis och (se avsnitt 3.2.3), har dock visat att det kan vara viktigt att analysera konsekvenserna för systemets utgifter vid stor expansion av produktionen. Annars kan expansionen tvinga fram snabba förändringar i stödsystemens utformning, vilket medför förändrade spelregler för solelproducenter och därmed ökade risker med investeringar i solel. Nedan redovisas därför två räkneexempel på långsiktiga statsfinansiella effekter av solelstöd. I exemplen antas att inga direkta stöd i form av t.ex. investeringsstöd och ROT-avdrag är 2040. Däremot antas att solel som produceras för eget bruk får undantas både från mervärdesskatt och energiskatt (som här uppskattas till /kWh) och att el som säljs av mikroproducenter fortfarande får skattenedsättning med /kWh. I räkneexempel 1 antas samma andel installerade mikroproducentanläggningar samt övriga småskaliga anläggningar som enligt statistiken om beviljade investeringsstöd –2016.109 Dessutom antas samma andel försåld solel som . I räkneexempel 2 visas endast skattenedsättningen på motsvarande /kWh för mikroproducenter. Tabell 9 visar att det vid ökad andel solel kan bli miljardbelopp som därmed skulle behöva belasta andra skattebaser i jämförelse med en situation där all elproduktion beskattas och ingen skattenedsättning ges. Tabell 9 Skattebortfall vid olika antaganden, miljarder kronor /kWh på all mikroproduktion samt /kWh för egenproduktion övrig småskalig Skattenedsättning med /kWh på försåld el för Beräkningarna tar inte hänsyn till att det maximalt går att få skattenedsättning för 30 000 kWh . Källa: beräkningar. 108Profilkostnad nämns dock som en bromsande faktor i en underlagsrapport till strategi (, 2016h) men ingen ytterligare slutsats eller analys gjordes. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Eftersom det finns stor osäkerhet både gällande framtida investeringskostnader och stödsystemens utveckling är det enligt viktigt att analysera olika scenarier för att bedöma stödsystemens statsfinansiella hållbarhet även på lång sikt. Långsiktiga stabila stödsystem minskar osäkerheten och är något som även efterfrågats av representanter för solelbranschen, se avsnitt 2.2.1. 3.2.3 Justeringar i stödsystemen vanliga i och Utvecklingen av stödsystem för solel i andra länder ser olika ut. Systemen har justerats på grund av bl.a. snabbt sjunkande priser för solcellsmoduler och ändrade förutsättningar när andelen solel i systemet ökat. Nedan redovisas exempel från och där stödsystemen till solel justerats kontinuerligt. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L Stöd till solceller i