prop · H503109 · 2018-03-15 00:00:00 — I den första delen ingår ändrad sammansättning hos de arbetslösa och ändrat antal och typ av vakanser. I den andra delen ingår en strukturellt förändrad jobbchans som inte har med sammansättningsförändringar att göra. Denna del brukar i litteraturen betecknas som oförklarad, med syftning på att den inte kan förklaras av kompositionen2. Den kan t.ex. bero på förändringar i hur verkningsfulla Af:s insatser är eller på ändrade kompetenskrav som inte observeras i data. I denna granskning skattas inte Af:s bidrag till matchningen separat från övriga strukturella förändringar på arbetsmarknaden, men med rätt data är det möjligt att komma närmare ett mått på Af:s bidrag. I avsnitt 6 diskuteras möjliga sätt att komma vidare. Matchningsförsämringen studeras med hjälp av en så kallad Oaxaca- Blinderdekomponering (OB) av arbetslösas jobbchans . OB är en standardmetod för att studera sammansättningens betydelse för olika utfall men har tidigare inte tillämpats på matchningsförsämringen. I granskningen används registerdata över jobbchansen för alla arbetslösa inskrivna på Af 2015. Med jobbchansen på individnivå avses sannolikheten att en arbetslös inskriven hos Af en viss månad får ett arbete månaden efter. Förutom data från Af används även detaljerade individdata från SCB. En viktig avgränsning i granskningen är att övriga arbetssökande (t.ex. personer som redan har ett arbete men som är på jakt efter ett nytt) inte ingår i analysen. Denna avgränsning har gjorts eftersom Af saknar direkta möjligheter att påverka jobbchansen för individer som inte är inskrivna på Af. Ytterligare en avgränsning är att granskningen inte omfattar en direkt undersökning av Af:s arbete med att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Slutligen ligger fokus i OB- nedbrytningen av jobbchansen på eftersom det är matchningsförsämringen framför allt efter finanskrisen som har fått uppmärksamhet i tidigare studier. Granskningen innehåller dock även 2 Komposition och sammansättning används synonymt i texten. R I K S R E V I S I O N E N M A T C H N I N G E N P Å A R B E T S M A R K N A D E N – S Ö K A N D E S A M M A N S Ä T T N I N G E N S B E T Y D E L S E dekomponeringar för perioderna 1992–1997 och 1997–2007. I de beskrivande delarna i granskningen genomförs analyser för perioden –2015. Kärnan i Af:s uppdrag är att ansvara för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom statlig verksamhet. Detta gäller således även för Af:s verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) slås också fast att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen bl.a. för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Det av beslutade målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.3 I beslut om arbetsmarknadspolitikens mål tydliggörs att arbetsmarknadspolitiken ska verka för att förbättra matchningen mellan dem som söker arbete och dem som söker arbetskraft.4 I 2 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Af framgår att: ”Af ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att bl.a. effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft.” I Af:s regleringsbrev för är detta det mål som omnämns först: ”Matchningen på arbetsmarknaden ska förbättras.” Motsvarande text lyder: ”Matchningen på arbetsmarknaden ska förbättras bland annat genom att rekryteringsproblemen på arbetsmarknaden ska motverkas.” Matchningsförsämringen studeras med utgångspunkt i Af:s uppdrag att förbättra matchningen. anser därutöver mot bakgrund i Af:s uppdrag och instruktion att Af ska ha faktaunderlag av så hög kvalitet som möjligt för att kunna fullfölja sitt uppdrag på ett effektivt sätt. 2016/17:1 utgiftsområde 14, avsnitt 3.4 och bet. 2016/17:AU2. 2011/12:1 utgiftsområde 14, avsnitt 3.3, bet. 2011/12:AU2 och rskr. 2011/12:88. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Matchning: en introduktion till begreppet och tidigare studier Matchningen av arbetslösa till lediga jobb är ett centralt begrepp inom arbetsmarknadsekonomi. I grunden handlar matchning om den process i vilken arbetsgivare uttrycker ett rekryteringsbehov (t.ex. genom att lägga upp en platsannons digitalt eller i en tidning) och en arbetstagare får information om det lediga jobbet och skickar in en ansökan. I bästa fall anställs den mest lämpade, i näst bästa fall sker i varje fall en anställning, och i en del fall fylls inte vakansen och den arbetssökande fortsätter sin sökning. Det finns många faktorer som komplicerar matchningsprocessen. Informationsbrist och osäkerhet kan t.ex. göra att arbetsgivare måste gå på formella meriter snarare än individens faktiska förmåga att klara av jobbet, och denna osäkerhet kan variera mellan individer5. kan arbetssökande, rimligen i synnerhet unga, på förhand inte veta om det sökta jobbet verkligen kommer att passa. Vidare kan sociala nätverk, i bred mening, spela en viktig roll för de arbetssökandes chans att få jobb. Med andra ord är det inte enbart kvalifikationer som spelar roll utan även kontakter.6 Geografiskt avstånd till lediga jobb kan naturligtvis också vara betydelsefullt. I en välfärdsstat som finns också en statlig myndighet (Af) som har ett uppdrag att förbättra de arbetssökandes jobbchans med t.ex. jobbsökningshjälp, arbetsmarknadsutbildning, kontakt med arbetsgivare m.m. En välfärdsstat innebär också ett nät av trygghetssystem som alla påverkas av politiken och som t.ex. kan innebära att befintliga arbetssökande får ändrade incitament att söka jobb eller att andelen arbetssökande med en viss bakgrund (t.ex. långtidssjukskrivna) ökar eller minskar. En ökad eller minskad migration påverkar också vilka som söker jobb. Det finns förstås många fler faktorer som påverkar, och sammantaget kan sägas att matchningsprocessen är komplicerad och att det är inte alltid är lätt att veta vad ett påstående som ”matchningen har försämrats” egentligen betyder. I den teoretiska litteraturen sammanfattas matchningsprocessen med en enda funktion: matchningsfunktionen. Grundidén är att den komplicerade processen som beskrevs ovan kan sammanfattas med en funktion som i sin enklaste form förklarar antalet nya anställningar med antalet lediga jobb och arbetslösa. Att funktionen sammanfattar en komplicerad process har många fördelar7, men även 5Se , och (2015) som diskuterar hur matchningskvaliteten varierar med individegenskaper. 6Se Kramarz och (2014) som skattar föräldrarnas betydelse för barnets första jobb. 7Se Petrongolo och Pissarides (2001). R I K S R E V I S I O N E N MA TCHNINGEN PÅ ARBET SMA RKNA DEN – SÖKANDESA MMANSÄ TTNINGENS BETYDELSE en del nackdelar. För granskningens vidkommande handlar den viktigaste nackdelen om tolkningen av matchningsfunktionens förmåga att förklara (eller snarare, inte förklara) tidsvariationer i jobbchansen. Det grundläggande problemet är att varje avvikelse från ett långsiktigt skattat samband mellan antalet nya jobb och antalet vakanser och arbetslösa har en tendens att tolkas i termer av minskad matchningseffektivitet. Matchningseffektivitet definieras alltså som en residual, eller den del av verkligheten som en modell inte kan förklara. Men anta t.ex. att vi jämför , 2007 och 2015 som i denna granskning, och att vi noterar att antalet anställningar per ledigt jobb givet ett visst antal arbetslösa är mycket lägre 2015 än 2007. Vilken slutsats ska dras av denna observation, givet att matchningsfunktionen (”modellen”) är mycket enkel och matchningen (”verkligheten”) oerhört komplicerad? Det mest korrekta svaret, i ljuset av diskussionen ovan, vore att jobbchansen har minskat även efter att vi har tagit hänsyn till det ändrade antalet vakanser och arbetslösa. I mycket av den befintliga litteraturen på området är svaret att matchningen har försämrats, men eftersom vi vet att det finns mycket annat än vakanser och arbetslöshetstal som kan påverka är detta inte en helt korrekt beskrivning. Mer detaljer om matchningsfunktionen och om hur matchningseffektivitet brukar definieras finns i avsnitt 3.1. Matchningslitteraturen är mycket omfattande och en sammanfattning av den ryms inte inom granskningen. Nedan redogörs i stället för ett antal relevanta och närliggande empiriska studier som har studerat matchningseffektiviteten, med fokus på svenska förhållanden. När det gäller matchning generellt finns två informativa forskningsöversikter: Petrongolo och Pissarides (2001) och Elsby m.fl. (2015). Den svenska studie som ligger närmast granskningen är (2014) som undersöker betydelsen av de arbetssökandes komposition för matchningseffektiviteten med hjälp av makrodata. finner att förändringar i sammansättningen av arbetskraften spelar en viktig roll för den minskade matchningseffektiviteten i finanskrisens spår. En studie som ligger ännu närmare granskningen metodmässigt, men som använder data från , är Barnichon och Figura (2015) som undersöker betydelsen av kompositionsförändringar för med hjälp av individdata. Ingen tidigare studie nämner dock en specifik siffra för hur väl analyserna förklarar matchningsförsämringen. Matchningseffektiviteten skattas i (2012), och resultaten visar att matchningen har försämrats direkt efter finanskrisen men att den sedan har förbättrats något. Slutligen redovisar Af i sina tre senaste arbetsmarknadsrapporter (2015, 2016, 2017) skattningar av matchningseffektiviteten som bygger på (2014), och dessa skattningar visar på en försämrad matchning. Af drar i arbetsmarknadsrapporterna slutsatsen 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att individsammansättningen svarar för en betydande del av försämringen i matchningseffektivitet. I sin årsredovisning drar Af den här slutsatsen: ”Orsaken till den försämrade matchningen är framför allt att sökandesammansättningen alltmer utgörs av personer som står långt från arbetsmarknaden.”8 Då data i granskningen sträcker sig till 2015 är denna slutsats relevant att undersöka. En läsvärd sammanfattning av forskningsläget kring effekterna av arbetsmarknadspolitiken på matchningen finns i och (2011). De konstaterar att det finns få studier på området. Några resultat är dock att programdeltagare på Af och personer med lönesubvention bidrar till matchningen i mindre utsträckning än öppet arbetslösa. Vidare finns ett fåtal studier av kopplingen mellan matchning, arbetsmarknadspolitik och den geografiska rörligheten. Dessa studier finner i huvudsak att arbetsmarknadspolitiska insatser antingen minskar den geografiska rörligheten (och därmed försämrar matchningen), eller saknar effekt. 8 Arbetsförmedlingens årsredovisning (2016a), s. 55. R I K S R E V I S I O N E N M A T C H N I N G E N P Å A R B E T S M A R K N A D E N – S Ö K A N D E S A M M A N S Ä T T N I N G E N S B E T Y D E L S E I detta avsnitt beskrivs de metoder som används i rapporten för att skatta hur matchningseffektiviteten har förändrats , och hur dessa förändringar kan dekomponeras med avseende på t.ex. de arbetssökandes demografiska profil. För matematiska detaljer hänvisas till bilaga 1. Arbetsmarknaden utgörs av arbetssökande och arbetsgivare som möts och bildar anställningar. Med matchning på arbetsmarknaden avses hur – och hur effektivt – nya anställningar (M) skapas givet ett visst antal arbetssökande (U) och vakanser (V). I befintliga studier av matchningsförsämringens koppling till de arbetslösas sammansättning används en matchningsfunktion. Utgångspunkten är att betrakta antalet anställningar som en funktion av antalet arbetssökande och antalet vakanser. I granskningen används samma grundläggande funktionsform som i tidigare studier.9 I bilaga 1 beskrivs hur matchningsfunktionen kan användas för att få ett mått på hur matchningen fungerar på makronivå. Nedan följer en enklare beskrivning. Jobbchansen på makronivå anger antalet nyskapade jobb i förhållande till stocken av arbetslösa månaden innan. Allt annat lika innebär en högre matchningseffektivitet att fler jobb skapas. Stramheten är den enda förklaringsvariabeln i matchningsfunktionen. Den är definierad som antalet vakanser i förhållande till antalet arbetslösa, och en stramare arbetsmarknad innebär att det kan vara svårare för en arbetsgivare att fylla en vakans. Matchningseffektiviteten, dvs. hur väl matchningen fungerar, brukar i den befintliga litteraturen skattas som skillnaden mellan den jobbchans som prediceras av matchningsfunktionen och den verkliga jobbchansen. Denna definition innebär att matchningseffektiviteten skattas som en felterm (”residual”) som fångar allt som inte ingår i matchningsfunktionen (”modellen”). Eftersom endast antalet vakanser och arbetslösa ingår som förklaringsvariabler i grundmodellen är denna definition en aning problematisk. Över förändras nämligen arbetsmarknaden i fler avseenden än bara antalet vakanser och arbetslösa, och att modellen inte fångar dessa behöver inte nödvändigtvis betyda att matchningen har försämrats. Det är bland annat därför som fokus har legat på hur individsammansättningen bland de arbetslösa har ändrats , och dess betydelse för matchningen. (2014), Barnichon och Figura (2015), Arbetsförmedlingen (2015, 2016b). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I granskningen skattas matchningseffektiviteten som beskrevs ovan med hjälp av ekvation (1) i bilaga 1. En tidsseriefigur över den skattade feltermen kan avslöja om matchningseffektiviteten, såsom den brukar definieras, har förändrats och med hur mycket. En sådan figur visas i resultatavsnittet. 3.2 Dekomponering av den minskade jobbchansen Det kan finnas en mängd olika förklaringar till att matchningseffektiviteten, såsom den definierades i föregående avsnitt, ändras . Nya jobb skapas mellan enskilda arbetsgivare och arbetssökande, och i grunden tyder eventuella förändringar som vi observerar i makrodata på en systematisk förändring på mikronivå. En uppenbar potentiell förklaring är att kompositionen av arbetssökande kan ha ändrats , med t.ex. en ökning av andelen med egenskaper som är kopplade till låg chans att få ett arbete. Eftersom kompositionen av arbetssökande inte ingår i den grundläggande matchningsfunktionen skulle det leda till att den skattade matchningseffektiviteten minskar . Ett sätt att ta hänsyn till sådana förändringar är att lägga in makromått på andelen individer med låg jobbchans direkt i ekvationen.10 För att genomföra en nedbrytning av genomsnittsskillnader mellan olika individutfall är dock mikrodata att föredra.11 Om mikrodata saknas kan en makroanalys ge vissa insikter, men det är viktigt att känna till de potentiella bristerna. Men man bör vara medveten om att en makrodekomponering generellt inte kan ge ett tydligt svar på frågan ”Hur stor andel av den observerade jobbchansen mellan två datum beror på förändringar i de arbetslösas individsammansättning?” 10Håkanson (2014) använder en makrospecifikation där andelen utsatta arbetssökande enligt Af:s definition läggs till i en ekvation mycket lik ekvation (1), och en liknande analys görs i Arbetsförmedlingen (2016b, s. 91). I (2017, s. 27) fokuseras i stället på måtten arbetslöshet och sysselsättningsgrad, och dessa justeras för ändringar i arbetskraftens sammansättning. 11Lämpliga metoder beskrivs i , och (2011). R I K S R E V I S I O N E N M A T C H N I N G E N P Å A R B E T S M A R K N A D E N – S Ö K A N D E S A M M A N S Ä T T N I N G E N S B E T Y D E L S E Tidigare studier använder följaktligen otydliga skrivningar om individsammansättningens betydelse för jobbchansminskningen, exempelvis:12 •Sammansättningen kan förklara en hel del. •Sammansättningen kan förklara en stor del. •Orsaken till jobbchansminskningen är framför allt sammansättningsförändringen. •Sammansättningen verkar ha bidragit till den försämrade jobbchansen. •Sammansättningsförändringen har lett till en minskad matchningseffektivitet. •Sammansättningen är sannolikt en bidragande orsak. Det är naturligtvis möjligt att något tydligare, och framför allt sinsemellan samstämmiga, slutsatser kunde ha dragits av de befintliga makroanalyserna. Men makroanalysen i sig är inte ändamålsenlig. För det första finns ett antagande om att jobbchansen (t.ex. för de som Af kallar utsatta grupper) är , relativt t.ex. inrikes födda eller personer utan funktionshinderskod13. Som granskningens resultatdel visar är detta ett orimligt antagande för svensk arbetsmarknad. För det andra går det inte att kontrollera för övriga individegenskaper när t.ex. jobbchansen med avseende på utbildningsnivån studeras med hjälp av makrodata. Eftersom individsammansättningen inom grupper också ändras blir resultattolkningen svår. Anta t.ex. att andelen äldre inskrivna ökar som andelen med högst grundskoleutbildning ökar. Exemplet är realistiskt eftersom utbildningsnivån för äldre kohorter i genomsnitt är lägre än för yngre. Anta att vi observerar en minskning av jobbchansen – förklaras denna minskning av ålder, utbildningsnivå eller båda? I verkligheten finns samvariation förklaringsvariablerna emellan, och mellan dem och jobbchansen, och det är därför viktigt att ha en modell som tillåter detta. 12I Arbetsförmedlingen (2016a, s. 55) står det: ”Orsaken till den försämrade matchningen är framför allt att sökandesammansättningen alltmer utgörs av personer som står långt från arbetsmarknaden.” I Arbetsförmedlingen (2017a, s. 50) är skrivningen något otydligare: ”Den förändrade sökandesammansättningen efter finanskrisen verkar ha bidragit till den försämrade jobbchansen.” Båda bygger på samma typ av makroanalys, vilken beskrivs och genomförs i arbetsmarknadsrapporterna (Arbetsförmedlingen 2015, 2016b). Intressant nog är slutsatserna tydligare i arbetsmarknadsrapporten (s. 9, ”Skattningarna visar att den förändrade sökandesammansättningen lett till en minskad matchningseffektivitet”) än i den (s. 12, ”Den förändrade sökandesammansättningen, där de arbetssökande alltmer utgörs av grupper med en utsatt position på arbetsmarknaden, är sannolikt en bidragande orsak till detta”). Att slutsatserna från samma analys tolkas så godtyckligt (dvs. tydligare slutsatser i årsredovisningen än 2016, och tvärtom i motsvarande års arbetsmarknadsrapporter) illustrerar att makroanalysen inte kan ge precisa svar. I (2014, s. 66) är slutsatserna att ”Resultaten tyder på att den stora ökningen av den utsatta gruppen kan förklara en stor del av nedgången i jobbchansen” (s. 65) och ”Resultatet indikerar därmed att sammansättningen kan förklara en hel del av nedgången i jobbchansen även ” (s. 66). 13Med detta menas en person som av Af fått en elektronisk registrering av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I granskningen används således en standardmetod för dekomponering av genomsnittskillnader mellan grupper (datum i detta fall). Metoden som används kallas Oaxaca-Blinderdekomponering (OB-dekomponering) och har använts för att förklara genomsnittskillnader i utfall (t.ex. lön) mellan två olika grupper (t.ex. män och kvinnor).14 De viktigaste fördelarna med metoden jämfört med tidigare studier är att den är ändamålsenlig, dvs. den är konstruerad för att dekomponera genomsnittsskillnader15, och att den bygger på färre funktionsformsantaganden16. Detta innebär precisare resultat än i tidigare studier och, som ska visas, att tidigare slutsatser om kompositionens betydelse delvis förkastas. I denna rapport är utfallsvariabeln jobbchansen, och grupperna utgörs av arbetslösa inskrivna på Af vid två olika datum. Dekomponeringen beskrivs nedan med ett minimum av matematisk notation, och detaljer finns i bilaga 1.17 Jobbchansen för en arbetslös individ mäter om individen övergår från arbetslöshet en viss månad till arbete månaden efter. Jobbchansen antas bero på ett antal variabler vilka kan delas in i rena individegenskaper (såsom kön, utbildningsnivå, födelseland) och det arbetsmarknadsläge som individen möter i sitt jobbsökande. Vilka variabler som ingår i analysen beskrivs i dataavsnittet längre fram i rapporten. OB innebär att genomsnittskillnaden mellan jobbchansen vid två olika tidpunkter (t.ex. tidpunkt t och s) delas in i följande komponenter: a)Skillnad i individegenskaper mellan dem som är arbetslösa vid t och motsvarande grupp vid s samt ändrat arbetsmarknadsläge. Dessa skillnader uppenbarar sig i olika genomsnitt vid de två tidpunkterna och kommer i följande resultatavsnitt benämnas komposition. Kompositionsförändringar kan delas in i förändringar i individsammansättning och i stramhet (arbetsmarknadsläge). b)Förändringar i hur individegenskaper värderas på arbetsmarknaden (betecknas som ändrade parametrar i resultattabellerna längre fram). Betydelsen av att vara högutbildad för jobbchansen kan t.ex. variera . c)En helt oförklarad komponent, vilken ligger närmast definitionen av matchningseffektivitet som har använts i tidigare studier. Denna del är oförklarad men den avser en väldefinierad grupp som betecknas som jämförelsegrupp i granskningen. En definition av jämförelsegruppen redovisas . 14Se (1973) och Blinder (1973). En detaljerad beskrivning av metoden och de olika varianter som har tillkommit finns i , och (2011). 15Jfr (2014) som saknar mikrodata. Det innebär att det inte går att dra precisa slutsatser av formen ”X % av matchningseffektiviteten förklaras av kompositionsförändringar”. 16Jfr Barnichon och Figura (2015) som är tvungna att lägga på funktionsformsantaganden på grund av sämre datatillgång. De uttalar sig inte heller precist när det gäller hur stor del av försämringen som förklaras. 17För ännu fler detaljer hänvisas till , och (2011). R I K S R E V I S I O N E N M A T C H N I N G E N P Å A R B E T S M A R K N A D E N – S Ö K A N D E S A M M A N S Ä T T N I N G E N S B E T Y D E L S E I resultatavsnittet redovisas hur stor andel i procent av den försämrade jobbchansen som kan förklaras av a, b och c. Betydelsen av skillnader i individegenskaper har berörts i tidigare studier med svenska makrodata18 och mikrodata från men med annan metod19. svenska studier har helt bortsett från att individegenskaper kan värderas olika på arbetsmarknaden vid olika tidpunkter20. Som det kommer att framgå av resultatavsnittet finns för svenska förhållanden stora tidsvariationer i de skattade modellparametrarna (dvs. punkt b ovan). 3.3Löneregressioner med individ- och arbetsställespecifik komponent För att testa hur robust OB-dekomponeringen är för icke-observerad heterogenitet på individnivå inkluderas tidigare skattade individfixa effekter (”individkomponent”) i dekomponeringen. Skattning av individkomponenten bygger på specifikationen i Abowd, Kramarz och (1999) och detaljer kring metoden finns i bilaga 1. 18Håkansson (2014) och Arbetsförmedlingen (2015, 2017a, 2016b). 19Barnichon och Figura (2015). 20Se (2014) och Arbetsförmedlingen (2015, 2016b, 2017a). Barnichon och Figura (2015) använder mikrodata, men för att deras metod ska fungera antas, något förenklat, att = (se bilaga 1). Barnichon och Figura (2015) genomför ett test som visar att parametrarna är konstanta , men eftersom arbetslöshetsduration inkluderas som förklarande variabel är det inte helt klart hur resultaten ska tolkas. Att förklara nuvarande arbetslöshet med arbetslöshetsduration är en svårtolkad och en aning tautologisk specifikation. Arbetslöshetsduration är med andra ord en utfallsvariabel (precis som jobbchansen), snarare än en individegenskap. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Analysen görs med hjälp av registerdata från Af och SCB för perioden –. Data från Af finns tillgängliga även men SCB-data sträcker sig endast till 2015.