prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — 2) begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, vilket återfinns i artikel 4.1 a i [ramdirektivet för vatten] ska tolkas så, att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfak- torerna enligt bilaga V i direktivet blir försämrad med en klass, även om denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses inne- bära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i i [ramdirektivet för vatten]. har i mål C-346/14 prövat frågan om underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.7 i ramdirektivet för vatten genom att ge tillstånd till byggnation av ett vattenkraftverk i floden . I målet ansåg kommissionen att brustit i efter- levnaden av sina EU-rättsliga åtaganden genom att godkänna projektet trots att det innebär en försämring av statusen hos ytvattenförekomsten i Schwarze Sulm från ”hög status” till ”god status”. Domstolen konstaterade att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet. Därefter redovisade domstolen sina tidigare ställningstaganden i mål C- 461/13, den s.k. Weserdomen, och konstaterade att projektet med vatten- kraftverket i Schwarze Sulmkan medföra en försämring av ytvattenstatusen. Domstolen gick sedan in på frågan om undantagsmöjligheten i direkti- vets artikel 4.7 kunnat tillämpas på projektet på så sätt att det projektet kunde tillåtas. Domstolen konstaterade att ansåg att det hade gjorts en individuell bedömning av projektet och att det uppfyllde kraven i artikel 4.7, medan kommissionen motsatte sig att så var fallet. Efter att ha konstaterat att byggnation av ett vattenkraftverk kan omfatta ett allmän- intresse av större vikt fann domstolen att det hade gjorts en individuell bedömning av om förutsättningarna för undantag enligt artikel 4.7 var upp- fyllda. Domstolen konstaterade att kommissionen inte hade gjort några specifika anmärkningar som visar på vilket sätt beslutsunderlaget inför tillåtandet av projektet skulle vara ofullständigt eller felaktigt till följd av en otillräcklig analys. Domstolen konstaterade också att kommissionen inte anfört något som kunde läggas till grund för en bedömning om huru- vida den planerade vattenkraftproduktionen var för liten i relation till pro- jektets storlek. Därför ogillade domstolen kommissionens talan. Den slutsats som kan dras av domen är att även små vattenkraftsanlägg- ningar kan ha en sådan samhällsnyttig betydelse att det finns förutsätt- ningar för undantag enligt ramdirektivets artikel 4.7. (M 2012:01) hade regeringens uppdrag att föreslå de ändringar som behövs för att miljörättens grundläggande prin- ciper ska få genomslag även i den vattenrättsliga regleringen och att sär- reglering av vattenanläggningar och vattenverksamheter jämfört med mil- jöfarliga verksamheter ska undvikas. Förslagen skulle också innehålla en bedömning av möjligheten att använda generella föreskrifter om försik- Prop. 2017/18:243 tighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda till- stånden (dir. 2012:29 och dir. 2013:37). Utredningen har lämnat förslag i delbetänkandet ”4 kap. 6 § miljöbal- ken” (SOU 2012:89), delbetänkandet ”Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2013:69) och slutbetänkandet ”I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35). Av betydelse för det här lagstiftningsärendet är Vattenverksamhetsutred- ningens förslag om den rättsliga statusen för verksamheter som bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller andra särskilda s.k. äldre rättig- heter. På initiativ av beslutade om ett tillkännagivande. Av ställningstagande framgår följande: ”En rimlig målsättning är att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter ska ha tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljö- balken. För att detta mål ska kunna uppnås på ett bra och effektivt sätt är det en förutsättning att tillståndsprocesserna är flexibla och kan anpassas så att inte utövare av småskalig vattenkraft får orimliga kost- nader vid nya tillståndsprövningar” tillkännagav som sin mening att regeringen bör återkomma till med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vatten- verksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191). träffades en energipolitisk överenskommelse mellan So- cialdemokraterna, de gröna, och (energiöverenskommelsen). Överenskommelsen inne- bär följande: Fastighetsskatten på vattenkraft ska sänkas till med start . ska leva upp till och dess krav på vattenverksam- heter. ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men där pröv- ningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till beho- vet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst. 2017/18:243 Vattenkraftens utbyggnad ska främst ske genom effekthöjning i befint- liga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moder- na miljötillstånd. Nationalälvarna, och övriga i lagen angivna älvsträckor, ska fortsatt skyddas från utbyggnad. Vattenkraftsbranschen ska fullt ut finansiera de kostnader, för till exempel omprövning av verksamheter, som gör att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet ska utgå ifrån den partsdiskuterade fondlösningen som och Havs- och vattenmyndigheten har haft. Förslagen behandlas närmare i betänkande för framtidens energi (SOU 2017:2). Regeringen har som en del av genomförandet av energiöverenskom- melsen överlämnat en proposition till om att fastighetsskatte- satsen för vattenkraftverk stegvis ska sänkas till av taxerings- värdet med start . har behandlat propositionen och bifallit regeringens förslag (prop. 2016/17:142, bet. 2016/17:SkU31). 5Sammanfattning av regeringens förslag och bedömningar Förslagen i detta lagstiftningsärende kan sägas ha tre utgångspunkter som kopplar till varandra. Förslagen har tagits fram i syfte att (1) genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen, (2) tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten i fråga om prövning och omprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka vattnets status på ett icke acceptabelt sätt eller äventyra att beslutade miljökvalitets- normer följs, och (3) genomföra de ändringar som behövs med anledning av tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vatten- kraft. Den huvudsakliga innebörden av förslagen och de bedömningar som ansluter till förslagen kan sammanfattas enligt följande. Moderna miljövillkor för produktion av vattenkraftsel Alla vattenverksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor. Moderna miljövillkor är villkor eller andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön som har beslutats efter en prövning enligt och finns i ett till- stånd som inte är äldre än eller den tid som bestämts i tillstån- det. Verksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel ska förses med moderna miljövillkor genom omprövning enligt en särskild om- prövningsbestämmelse. Verksamhetsutövaren ansvarar för att omprövning sker och för kost- naderna förknippade med sådan omprövning. I fråga om avvägningar mellan behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel och behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder ska prövningen ske utifrån ett nationellt helhetsperspektiv som kommer till uttryck i en nationell plan som också anger vilka verksamheter som omfattas av planen, vilka verksamheter som bör prövas i ett samman- hang och när prövningen senast bör ha påbörjats. I den enskilda pröv- ningen görs en bredare prövning där hänsyn tas till en anläggnings be- tydelse för det regionala och lokala energisystemet, andra verksam- heter, andra berörda och andra miljönyttor. Arbetet med tidplanen för prövningarna ska bedrivas så att det med ett nationellt perspektiv ges förutsättningar för att i prövningarna ta hän- syn till verksamheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmil- jön. Som huvudregel får en verksamhet bedrivas utan att ha moderna mil- jövillkor till dess det är dags för prövning enligt den nationella planen. En verksamhet som får vänta med att skaffa moderna miljövillkor kan få ändringstillstånd som sedan ska omprövas i samband med att hela verksamheten omprövas för moderna miljövillkor. När en verksamhet prövas för att få moderna miljövillkor ansvarar verksamhetsutövaren för att ta fram det prövningsunderlag som be- hövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen. Vid omprövning för moderna miljövillkor behöver sökanden inte er- sätta motpartens rättegångskostnader. Den nationella planen och dess avvägningar i kombination med de ut- redningar som tas fram i de enskilda prövningarna möjliggör att verk- samheter som påverkar ett och samma vatten kan prövas samordnat och processekonomiskt. Det bör finnas en kontrollstation i vilken det ingår uppföljning av utfal- let i de enskilda prövningarna som omfattas av den nationella planen. Kontrollstationen ska innebära att berörda myndigheter får i uppdrag att göra en uppföljning som samordnas med den kontrollstation som föreslås i kommande proposition om energipolitikens inriktning. Berörda myndigheter ska få i uppdrag att ta fram vägledning för hur en miljöanpassning av vattenkraften kan ske på ett kostnadseffektivt sätt i förhållande till eftersträvad miljönytta, i syfte att säkra en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbetet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter och att sådan finansiering ska utgå från en fondlös- ning. Inom branschen pågår arbete med att inrätta en sådan branschgemen- sam finansiering. Tillförlitliga klassificeringar och väl avvägda miljökvalitetsnormer ska vara beslutade när miljövillkoren för den enskilda verksamheten bestäms Den nationella planen för moderna miljövillkor blir vägledande för vattenförvaltningen i frågor som rör vilken översyn av klassificeringar och miljökvalitetsnormer som behövs för att tillgodose planens syfte att i ett nationellt perspektiv åstadkomma största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel. De myndigheter som ansvarar för förvaltningen av kvaliteteten på vat- tenmiljön kommer att bli skyldiga att utnyttja de möjligheter till undan- tag och lägre ställda krav som ramdirektivet för vatten möjliggör. Om utredningen i den enskilda prövningen ger anledning anta att det finns förutsättningar för att i fråga om det vatten som påverkas av verk- samheten ändra en statusklassificering eller miljökvalitetsnormer så att det blir möjligt att ställa rimliga miljövillkor, ska domstolen hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten som i sin tur ska fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som utredningen föranleder. När domstolen begär in yttrandet ska domstolen redogöra för de skäl som talar för en ändring. Om vattenmyndigheten finner att någon änd- ring inte bör göras, kommer vattenmyndigheten att ha en skyldighet att lyfta frågan till regeringen för avgörande. Regeringen kan ändra miljö- kvalitetsnormerna. Ändringar av klassificeringar och miljökvalitetsnormer kommer att ha betydelse för alla verksamheter som påverkar den vattenförekomst som ändringarna avser. Berörda myndigheter ska – i ljuset av förslaget om att ramdirektivet för vattens undantagsmöjligheter ska tillämpas fullt ut – få i uppdrag att utveckla sitt vägledande material, som ska vara vägledande för bl.a. vattenmyndigheterna, vad gäller bedömningsgrunder, vad som kan an- ses vara en samhällsnyttig verksamhet, statusklassning och kraftigt modifierade vatten samt se över föreskrifter om klassificering och mil- jökvalitetsnormer avseende ytvatten. I uppdraget ska även ingå en utveckling av det vägledande materialet vad gäller frågan om vilka typer av verksamheter som kan anses utgöra samhällsnyttiga verksam- heter. Rätt kvalitet på vattenmiljön ska uppnås Myndigheter och kommuner som prövar frågor om verksamheter som påverkar vattenmiljön ska se till att prövningen inte ger ett resultat som innebär att verksamheten försämrar kvaliteten på vattenmiljön i strid med försämringsförbud eller att verksamheten äventyrar att rätt kvalitet kan uppnås. Att det blir svårare att uppnå rätt kvalitet be- höver inte betraktas som ett äventyrande. För att ”äventyra” att rätt kvalitet kan uppnås bör det handla om att man lämnar möjligheten att uppnå rätt kvalitet åt slumpen eller på annat sätt utsätter möjligheten för en oacceptabel risk. Att tillåta en verksamhet i strid med innebörd av ”äventyra” såsom den utvecklas i EU-lagstiftningen eller praxis bör också anses som ett otillåtet äventyrande. De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU- rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut. För detta införs såväl i arbetet med den nationella planen som i de enskilda prövningarna en ordning som innebär att vattenförvaltningen och ytterst regeringen ges möjlighet att göra de avvägningar och fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som behövs. Regeringen avser att följa upp utfallet av den föreslagna skyldigheten att besluta om undantag och lägre ställda krav genom att ge berörda myndigheter i uppdrag att redovisa för vilka vattenförekomster undan- Prop. 2017/18:243 tag använts eller lägre ställda krav beslutats. Endast nödvändiga miljöprövningar ska ske och så enkelt som möjligt Vattenverksamheter som bedrivs enligt urminnes hävd, privilegiebrev eller någon annan särskild s.k. äldre rättighet ska anses bedrivas med stöd av en rättighet som tillkommit enligt motsvarande bestämmelser i . Miljöprövning av sådana verksamheter kan då koncentre- ras till de fall då miljöprövning behövs och då ske genom omprövning. Vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel kommer att om- prövas enligt den nya omprövningsbestämmelsen för moderna miljö- villkor. För andra vattenverksamheter kommer nödvändiga miljöpröv- ningar att behöva göras genom omprövning på statens initiativ. Reg- lerna om utrednings- och kostnadsansvar ändras så att de miljöpröv- ningar som behöver göras kan genomföras på ett sätt som blir kostnads- neutralt jämfört med om de s.k. äldre rättigheterna inte skulle anses vara rättigheter med stöd av . Den särskilda ersättningsrätten för produktionsbortfall vid omprövning på statens initiativ avskaffas med en övergångstid . En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbe- stämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Regeringen ska få meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter. Sådana föreskrifter bryter igenom tillståndens rättskraft. Bemyndigandet kommer att användas endast när det är lämpligare än att initiera en omprövningsprocess för varje verksamhet som ska omfattas av kravet på det aktuella försiktighetsmåttet. Sådana föreskrifter ska användas endast när både verksamhetsutövare och det offentliga vinner på det, dvs. när det är lämpligare att åstadkomma rättsligt bindande krav med lagstiftning i stället för domstolsbeslut i enskilda fall. På så sätt kan man undvika onödiga omprövningar och omprövningskostnader. Den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort. Den intresse- avvägning som ska göras enligt allmänna hänsynregler är tillräcklig. Bestämmelsen om skyddet för nationalälvarna och andra skyddade älvsträckor ändras så att det blir tydligt att ingen ytterligare negativ påverkan får tillåtas samt att befintliga anläggningar får underhållas bl.a. med hänsyn till dammsäkerhet. Skyldighet att ha moderna miljövillkor Regeringens förslag: Alla vattenverksamheter som har eller har till- kommit för att ha en funktion för att producera vattenkraftsel ska ha Verksamhetsutövaren ansvarar för att ansöka om Moderna miljövillkor är sådana villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön som gäller för verksamheten och har beslutats efter ikraftträdande i en tillståndsdom eller tillståndsbeslut som inte är äldre än . i tillståndet finns en bestämmelse som anger en längre eller för när miljövillkoren ska uppdateras nästa gång för att hållas moderna, gäller i stället . Tidsfristen bör bestämmas lika för Om det är ändamålsenligt, kan dock olika tider be- Trots kravet på moderna miljövillkor får en verksamhet som har påbörjats på ett lagligt sätt bedrivas till dess en prövning blivit klar, om en ansökan om prövning har lämnats in eller verksamheten omfattas av en nationell plan för moderna miljövillkor och det ännu inte har blivit dags för prövning enligt planen. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att huvudregeln för moderna miljövillkor enligt promemorians förslag är att de inte får vara äldre än . Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker att det införs en skyldighet för en utövare av vattenverksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel att se till att verksamheten förses med och upprätthåller moderna miljövillkor och att med moderna miljövillkor av- ses, om inget annat bestämts, villkor som inte är äldre än . Mark- och anser att det inte är lämpligt att i lagtext ange att villkoren ska vara moderna om det som avses endast är att villko- ren ska uppdateras med ett visst tidsintervall. I stället är det enligt dom- stolen tillräckligt att i lagtexten ange att verksamhetsutövaren är skyldig att se till att tillståndets villkor inte är äldre än . I annat fall bör det enligt domstolen tydliggöras vad som avses med att villkoren ska vara mo- derna och, om moderna miljövillkor är villkor till skydd för människors hälsa och miljön bör det anges i lagtexten. Om det är andra typer av villkor som avses och som exempelvis innebär en begränsning bör det tydliggö- ras, anser domstolen, som också pekar på att det i förslaget i 11 kap. 27 § talas om villkor medan det i förslaget till 24 kap. 10 § miljö- balken även talas om bestämmelser. understryker att införandet av moderna miljövillkor inte får äventyra förutsättningarna för att bibehålla och vid behov förbättra dammsäkerheten vid dammsäkerhetsklassade dammar. Havs- och vattenmyndigheten anser att möjligheten att besluta en längre tid än för omprövning för moderna miljövillkor bör tillämpas restriktivt, samt att än inte är förenligt med en adaptiv Länsstyrelserna i , och län anser att moderna miljövillkor bör kunna avse än . i pekar på att eftersom ny kunskap och ny teknik kontinuerligt utvecklas, finns det en stor risk för att miljövillkor, som beslutas vid prövningstillfället, inte kommer att vara ändamålsenliga hela den tid som enligt förslaget i vissa fall kan vara 40–. tings- rätt ifrågasätter lämpligheten av att införa en bestämmelse om att en till- ståndsdom ska innehålla den tid inom vilken tillståndets villkor ska uppda- teras för att hållas moderna och anser att den förslagna tiden för en inves- teringstung verksamhet, 40–, framstår som för lång. Även länsstyr- elserna i , och anser att kan vara . i län bedömer att det inte är miljömässigt lämpligt eller processekonomiskt fördelaktigt att dela upp prövningen på det sätt som sker om indelning av när prövning ska ske görs efter ålder på villkoret. Tid för uppdatering bör styras av behovet och ända- målsenlighet av villkoret snarare än hur investeringstung en verksamhet kan anses vara. Tiden för uppdatering bör inte bestämmas till längre än maximalt . i uppmärksammar att det förekommer domar som är och som inte innehåller mo- derna miljövillkor. , Kommuner och Landsting, och anser att bestämmelsen bör upphöra att gälla efter den inledande tjugoårsperioden och att vattenkraft för elproduktion då bör omfattas av samma omprövningsbestämmelser som annan vatten- verksamhet. Energiföretagen , och anser att det bör göras en prövning av om nya villkor är nödvändiga efter den första omprövningen skett. Uniper, , och betonar vikten av att det efter den första prövningen sätts villkor som är gällande för som är anpassad efter de stora investeringar som behövs och avskrivningstiden för dessa och anser att 40–är en rimlig tid. Även anser att en omprövning med tjugoårsintervall är med hänsyn framförallt till investeringscykler och behovet av förutsebarhet för verksamhetsutövaren. avstyrker förslaget och anser att vattenkraft bör ges tillstånd utan tidsbegränsning. Havs- och vattenmyndigheten anser att det bör tydliggöras i den före- slagna 11 kap. 27 § att det är verksamhetsutövaren som ska ansöka om prövning. Ett antal remissinstanser, däribland och Länsstyr- elsen i , anser att förslaget bör avse all vattenverksamhet och inte enbart sådan som är avsedd för elproduktion. Skälen för regeringens förslag Det svenska systemet för prövning av verksamheter och åtgärder som på- verkar vattenmiljön behöver vara ordnat så att verksamheterna och åtgär- derna – när det behövs – blir prövade enligt krav. På det sättet säkerställs att verksamheterna och åtgärderna förenas med de villkor som behövs för att uppfylla krav och därigenom de krav som följer av EU:s ramdirektiv för vatten. När väl en prövning har skett enligt 2017/18:243 behöver prövningar därefter ske i den utsträckning som be- hövs med hänsyn till utvecklingen och behovet att fortlöpande säkerställa att verksamheterna inte hindrar att ramdirektivets krav uppfylls. För att åstadkomma detta föreslås i det här lagstiftningsärendet särskilda prövningsregler för vattenverksamheter som har eller har haft en funktion för produktion av vattenkraftsel. Denna avgränsning hänger samman med energiöverenskommelsen och det arbete som har bedrivits inför och med anledning av den. Vattenkraften har en nyckelroll Vattenkraften har en nyckelroll i det svenska elsystemet där stora delar av vattenkraftsproduktionen bidrar med balansering på alla tidshorisonter – från sekund och minut till årsreglering. Vattenkraften är en oerhört viktig resurs för elsystemet, för det förnybara energisystemet och för möjligheten att utöva systemansvaret för el. innebär drift av vattenkraftverk och tillhörande dammar och årsregleringar en stor påverkan på miljön i form av fysisk påverkan på vattendragen. Det är därför angeläget att verk- samheterna löpande miljöanpassas. I energiöverenskommelsen anges att ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft som gör att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. De vattenverksamheter som avses i energi- överenskommelsen är sådana som syftar till att ta vara på den kraft som finns i vattnet för att producera vattenkraftsel, dvs. vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Energiöverenskommelsen innebär att verk- samheterna ska ha moderna miljövillkor. Det bör därför införas en skyldig- het för sådana verksamheter att ha moderna miljövillkor. Detta bör gälla även verksamheter som inte används för produktion av vattenkraftsel men som när de påbörjades syftade till sådan produktion. Enligt energi- överenskommelsen ska prövningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan.