prop · H60313 · 2018-11-20 00:00:00 — utvärderingar av etableringsuppdraget ger begränsad vägledning i om det finns potential att påverka resultatet för deltagarna i etableringsuppdraget genom de insatser som används. Visserligen finns resultat från försöksverksamheter som bedrivits i mindre skala som visar att åtgärder som har nära koppling till arbetsmarknaden och så långt som möjligt liknar reguljär sysselsättning ökar chanserna för nyanlända att få arbete. Tidigare studier har också funnit att intensifierad handledning har en positiv effekt på möjligheten att få ett arbete, åtminstone för män. Förbättrad utvärdering av olika aktiviteter i etableringsuppdraget behövs granskning visar att möjligheten att hitta ett jobb varierar för deltagarna inom etableringsuppdraget. Det går dock inte att fastställa om detta beror på vilken aktivitet de nyanlända tagit del av eller att individer som deltar i olika aktiviteter skiljer sig åt på andra sätt. Brist på kunskap om hur insatser fungerar kan få flera konsekvenser. Exempelvis försvårar det möjligheten till utvecklingen av verksamheten, det försvårar för arbetsförmedlarna att anvisa rätt personer till insatsen , och det kan i sin tur påverka deltagarnas motivation negativt. Brist på kunskap kan således i förlängningen innebära att personer är utan arbete än nödvändigt och att resurser inte används på bästa sätt. (2017) har tidigare bland annat rekommenderat AF att skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av FUB och att så långt som möjligt bidra till att öka kunskapen om effekten av kedjor av insatser. Regeringen har i Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen uttryckt att AF senast ska redogöra för insatser för att förbättra möjligheterna att följa upp FUB. Vidare uttrycker regeringen att AF ska säkerställa att nyanlända i etableringsuppdraget erbjuds en god tillgång till insatser av hög kvalitet och successivt närmar sig arbetsmarknaden. Det är positivt att Arbetsförmedlingen (2017e) själva framhåller att arbetet med att ta fram och effektutvärdera insatser fortsätter och utökas. Det är viktigt att öka förståelsen för varför vissa deltagare lämnar arbetskraften granskning visar vidare att det är vanligt att personer som lämnar etableringsuppdraget också lämnar arbetskraften eller har åtminstone del av sin försörjning från ekonomiskt bistånd. Detta är vanligare för kvinnor och de med högst en förgymnasial utbildning. Arbetsförmedlingen (2017e) konstaterar att det behövs särskilda åtgärder för att förhindra att kvinnor som inte slutför sin etableringsplan lämnar arbetskraften. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G Det är viktigt att ytterligare öka kunskapen om varför vissa deltagare lämnar arbetskraften. Kunskap om orsakerna är en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för att motverka detta. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att så många som möjligt deltar i arbetskraften. Det kan också vara viktigt ur ett jämställdhetsperspektiv. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning fick Arbetsförmedlingen (AF) ansvaret att samordna etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet var att påskynda nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet samt ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning. FUB är den vanligaste insatsen inom etableringsuppdraget, och också en av AF:s största insatser. deltog totalt 75 000 personer i insatsen, varav drygt 42 000 var deltagare inom etableringsuppdraget. FUB består av flera olika inriktningar, och vilka inriktningar som är vanligast skiljer sig åt mellan deltagare inom och utanför etableringsuppdraget. De vanligaste inriktningarna inom etableringsuppdraget är Kunskapsvalidering och Yrkessvenska. FUB utgörs till större delen av upphandlad verksamhet som tillhandahålls av externa leverantörer. Kostnaden för köp av FUB uppgick totalt till 2,2 miljarder kronor.1 har tidigare publicerat två rapporter om FUB. I den första (2016:21) genomfördes en kartläggning av AF:s styrning, användning och uppföljning av insatsen. I den andra (2017:20) undersöktes effekter på deltagarnas arbetsmarknadsutfall, så som framtida arbetsinkomster. Den första rapporten visade bland annat att styrningen av hur FUB ska användas, både från regeringens och AF:s sida, ger arbetsförmedlarna utrymme för flexibel användning av insatsen. Därmed ökar också vikten av att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som FUB är en lämplig insats. granskning visade vidare att det finns vissa problem när det gäller arbetsförmedlarnas förutsättningar, till exempel fanns brister vad gällde informationen om utbildningsutbudet samt i återkopplingen från de externa leverantörerna. Granskningen visade också att de aktivitetskrav som gäller för nyanlända inom etableringsuppdraget kan leda till att FUB används för att säkra aktivitetsnivån. Sammantaget visar resultaten på risker för att insatsen inte används på bästa sätt och bland annat därför drogs också slutsatsen att det är viktigt att AF tar reda på och redovisar hur FUB fungerar. senare rapport visade att arbetssökande som deltar i insatsen får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande. För de med högst en förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda är effekten dock positiv. Den senare rapporten omfattade dock enbart deltagare i FUB utanför etableringsuppdraget. Anledningen var att det för deltagarna inom etableringsuppdraget saknas tillräckligt med bakgrundsinformation för att det ska 1Kostnaden inkluderar även utbetalningar via . Arbetsförmedlingen (2018a) samt underlag från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G vara möjligt att hitta relevanta jämförelsegrupper. För att kunna fastställa en effekt (ett orsakssamband) krävs att det går att hitta en jämförelsegrupp som är så lik gruppen av deltagare så att eventuella skillnader i utfall mellan deltagare och jämförelsepersoner kan tillskrivas deltagandet i insatsen. FUB är en omfattande och kostsam insats och majoriteten av deltagarna finns inom etableringsuppdraget. Även om det inte går att fastställa effekten av att delta i insatsen för deltagarna inom etableringsuppdraget bedömer att det är av stor vikt att så långt som möjligt följa upp hur det går för deltagarna. Kunskap om hur insatser fungerar är en förutsättning för att AF ska kunna bedriva en effektiv verksamhet som på bästa sätt främjar målet att påskynda målgruppens etablering i arbetslivet. Den här rapporten kompletterar den tidigare rapporten (2017:20) och ingår inom ramen för samma granskning. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att bidra med ökad kunskap om hur FUB fungerar genom att så långt som möjligt undersöka hur det går för de som deltar i insatsen inom etableringsuppdraget. I huvudsak undersöks om och när deltagarna lämnar AF. Personer som lämnar AF kan exempelvis hitta ett jobb, påbörja reguljär utbildning eller lämna arbetskraften. Vi kartlägger även vilka insatser de som är kvar hos AF tar del av. Granskningen relaterar inte användningen av FUB till hur andra delar av det statliga utbildningssystemet fungerar. Granskningen har avgränsats till att enbart omfatta deltagare som påbörjat etableringsuppdraget . Anledningen är att vi vill kunna följa deltagarna under en så som möjligt eftersom det för deltagarna i etableringsuppdraget ofta är en lång process att komma närmare och slutligen etablera sig på arbetsmarknaden.2 var dock med etableringsuppdraget, och det finns indikationer på att resultaten kan ha förbättrats (Arbetsförmedlingen 2018b). Granskningen baseras i huvudsak på registerdata, och deltagarnas arbetsmarknadsutfall följs . De resultat som tas fram presenteras också uppdelat på män och kvinnor samt på deltagare med olika utbildningsnivå. Detta är faktorer som i tidigare studier visats sig vara av betydelse för bland annat nyanländas arbetsmarknadsetablering.3 2Riksrevisionen (2015) visar att det i genomsnitt tar 3–för män och 9–för kvinnor att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Måttet som används är tiden från mottagande tills det att hälften av de nyanlända är etablerade på arbetsmarknaden. 3Se till exempel Arbetsförmedlingen (2017a, 2017c, 2017d), m.fl. (2017) samt SCB:s . 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt 1 kap 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom statlig verksamhet såsom inom AF. AF ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) slås fast att en myndighets ledning ansvarar inför regeringen bland annat för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. har beslutat att målet med insatserna inom arbetsmarknadspolitiken är att de ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.4 Vidare uttrycker att AF effektivt ska sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, och att myndighetens verksamhet ska bedrivas effektivt. AF ska också analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare framgår att syftet med insatserna är att underlätta och påskynda målgruppens etablering. Insatserna ska ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning samt stärka deltagandet i arbets- och samhällslivet. Vidare är, till skillnad mot i tidigare system, etableringsersättningen individuell. Detta förväntades främja kvinnors integration och jämställdheten.5 (2016) visar att det inte från regeringens sida regleras hur FUB ska användas och det finns inte heller några återrapporteringskrav. Enligt bedömning är det därför AF som måste utöva intern styrning för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Anvisning ska göras utifrån arbetsförmedlarens bedömning om individens behov och förutsättningar. Sammantaget ger regeringens och myndighetens egen styrning utrymme för flexibel användning av FUB. Därmed ökar också vikten av att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som FUB är rätt insats. Vidare konstaterar (2016) att AF:s interna styrning inte främjar hushållning med resurser. Kunskap om hur FUB fungerar för deltagarna inom etableringsuppdraget är en förutsättning för att utveckla verksamheten och för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Således är kunskap en förutsättning för att AF ska kunna bidra till en välfungerande arbetsmarknad och iaktta god hushållning med statens resurser. bedömning är därför att det är viktigt att så långt som möjligt följa upp hur det går för deltagarna. 4För beslut om målen se prop. 2011/12:1, utgiftsområde 14, avsnitt 3.3, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88. 2009/10:60 och SOU (2008). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G För att undersöka hur det går för deltagare i etableringsuppdraget som deltar i FUB används registerdata från AF:s datalager och (). Genomförandet följer så långt som möjligt genomförandet i den tidigare rapporten inom granskningen (2017). Utgångspunkten är de som påbörjade etableringsuppdraget 2011, vilket var första året med etableringsuppdraget. Vidare är utgångspunkten de som deltar i FUB som första aktivitet i etableringsuppdraget. FUB utgör ofta den första delen av en kedja av insatser. (2016, 2017) visar att denna kedja kan se olika ut beroende på vilken insats den arbetssökande initialt deltar i. I den här granskningen jämförs inte resultaten för de som deltagit i olika kedjor av insatser, men vilken kedja av insatser den arbetssökande deltar i kan vara viktigt för utfallet. Deltagarna följs upp två, tre och efter att de påbörjat etableringsuppdraget. Vidare presenteras resultat för de som deltar i APR som första aktivitet inom etableringsuppdraget. Deltagarna i APR utgjorde en av jämförelsegrupperna i den tidigare rapporten inom granskningen (2017:20). APR är också den aktivitet som, näst efter FUB, är vanligast förekommande inom etableringsuppdraget. Vi följer också upp den grupp av deltagare som inte deltar i någon aktivitet inom etableringsuppdraget. Med aktivitet avses i den här granskningen aktivitet som tillhör gruppen arbetsmarknadspolitiska program. Det är dock möjligt att personerna deltar i andra typer av aktiviteter så som svenska för invandrare (SFI) eller samhällsorientering. Det finns många tänkbara förklaringar till att vissa arbetssökande inte tar del av någon aktivitet som tillhör gruppen arbetsmarknadspolitiska program, och det kan vara viktigt att förstå detta närmre. Utöver registerdata genomfördes en enkät till arbetsförmedlare som arbetar inom etableringsuppdraget. Syftet med enkäten är att öka förståelsen och kunskapen om hur arbetsförmedlarna inom etableringsuppdraget arbetar med anvisningar till FUB och andra aktiviteter. I nästa kapitel beskrivs kortfattat etableringsuppdraget samt insatsen FUB, och i kapitel 3 sammanfattas tidigare studier på området. I kapitel 4 beskrivs hur granskningen har genomförts och i kapitel 5 presenteras resultaten. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I det här kapitlet beskrivs kortfattat hur etableringsuppdraget fungerar och hur FUB är utformad.6 fick AF ansvar för att samordna etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.7 Syftet var att påskynda nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet samt ge nyanlända förutsättningar för egen försörjning. Särskilt betonades vikten av att främja kvinnornas integration.8 Bakgrunden till reformen var bland annat att ersättningen till de nyanlända och kvaliteten i flyktingmottagandet varierade mycket mellan olika kommuner i det tidigare systemet (2007). Målgruppen för etableringsreformen är huvudsakligen nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl, bedömts vara skyddsbehövande samt anhöriga till dessa personer.9 Samtliga nyanlända inom målgruppen ska registrera sig hos AF. Dock kan arbetsförmedlaren fatta beslut om rätt till etableringsplan först när den nyanlände blir mottagen och bosätter sig i en kommun.10 Etableringsplanen innebär att arbetsförmedlaren tillsammans med den nyanlände upprättar en plan som ska innehålla samhällsorientering, svenska för invandrare (SFI) och arbetsförberedande insatser etcetera.11 Etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader och aktiviteterna ska tillsammans motsvara verksamhet på heltid om inget annat föreskrivs.12 Till följd av det ökade antalet asylsökande har även antalet 6För mer utförlig beskrivning av FUB se (2016, 2017). 7Denna lagstiftning gällde , dock trädde en ny lagstiftning i kraft : lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Där efter har förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser samt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tillkommit. Ändringarna i lagen avser ramarna för etableringsuppdraget och förändrar inte möjligheterna för AF att använda FUB som ett verktyg inom etableringsprogrammet. 2009/10:60 och SOU (2008). 9Anhöriga ska ha sökt uppehållstillstånd från det att den person som den anhöriga har anknytning till först mottogs i en kommun (Arbetsförmedlingen 2017c). 10Det är vanligt förekommande att nyanlända är kvar i mottagningssystem , till exempel de väntar på beslut i sitt ärende eller på kommunplacering. har de möjlighet att ta del av så kallad organiserad sysselsättning vilket kan innebära att få sin utbildnings- eller yrkesbakgrund kartlagd för att underlätta etableringen, få samhällsinformation, delta i SFI, få praktisera eller arbeta. Det är dock få personer som i mottagningssystemet tar del av dessa insatser. Se (2015) för en mer utförlig beskrivning. 11Se 6 och 7 §§ lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 12Se 8 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G deltagare i etableringsuppdraget ökat kraftigt sedan införandet och var 2017 knappt 102 000 personer (figur 1). Figur 1 Antal deltagare i etableringsuppdraget , 2011–2017 Not: Avser kvarstående individer sista december året innan adderat med nya deltagare . Källa: Underlag från Arbetsförmedlingen. 2.2 Förberedande och orienterande utbildning FUB är en av AF:s största insatser och ingår i det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser.13 Förberedande insatser ska vara individuellt anpassade och av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Målgruppen är arbetssökande som behöver förbereda sig inför ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete. Utbildningstiden är högst . De olika inriktningarna inom FUB kan ha olika innehåll och syfte. I tabell 1 framgår den övergripande kategorisering som används i AF:s system. Inom varje övergripande inriktning finns flera olika specifika utbildningar så som Grundläggande moduler, Allmänförberedande utbildning, Korta vägen etcetera.14 13För att vara berättigad att ta del av FUB måste den arbetssökande vara inskriven på AF samt ha fyllt . Det existerar ett fåtal undantag mot åldersregleringen vilket medför att en individ kan ta del av insatsen vid tidigare ålder om åtgärden minskar risken för långvarig öppen arbetslöshet, individen har en funktionsnedsättning, är inskriven i etableringsuppdraget eller uppfyller kraven för att delta i arbetslivsintroduktion (Arbetsförmedlingen 2016). 14Det förekommer vissa överlappningar mellan de övergripande inriktningarna, det vill säga det förekommer att samma specifika utbildning statistikförs inom flera olika inriktningar. Se (2016) för en utförlig beskrivning av olika specifika utbildningar och inriktningar av FUB. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vissa FUB syftar till att förbereda inför en specifik Arbetsmarknadsutbildning, där den arbetssökandes lämplighet för det yrke som utbildningen inriktats mot samt individens förutsättningar att tillgodogöra sig innehållet testas och bedöms. Vidare kan andra FUB vara av vägledande karaktär med syfte att ge grundläggande kunskaper i till exempel svenska språket. Tabell 1 Inriktningar på FUB Utbildning i grundläggande teoretiska ämnen samt Informerande och orienterande utbildning inför yrkesval, Arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier samt nivåtester. Svenskundervisning för utrikes födda samt kompletterande högskoleinsatser för utrikesfödda Utbildning i start och drift av företag. affärsidé, affärsplan, marknadsföring, marknadsundersökning, momsredovisning, Studiemotiverande insatser på folkhögskola* samt stödinsatser vid funktionsnedsättning. öka motivation inför yrkesval, studier och arbete. Information om samt test och bedömning av lämplighet för en specifik yrkesutbildning. Kartläggning och kompetensbedömning av tidigare utbildningar och arbetslivserfarenhet. X-koderna är den övergripande kategorisering som AF använder i sin databas . X- koderna anger inte den specifika typen av FUB som individen deltar i utan anger det övergripande syftet med utbildningen. fanns även koderna X8 (SFI) och X21(Ej identifierbart yrke). *Studiemotiverande insatser på folkhögskola infördes , och är i formell mening ingen FUB men kodas i AF:s datalager med samma kod som FUB. Källa: (2017). 2.2.1 Kostnaden för FUB FUB är en mycket vanlig insats inom AF och särskilt inom etableringsuppdraget. Kostnaden för köp av insatsen har ökat , och ökningen har drivits av antalet deltagare inom etableringsuppdraget (figur 2). Kostnaden för köp av FUB inom etableringsuppdraget uppgick till 1,6 miljarder kronor.15 15Inkluderar även utbetalningar via , se Arbetsförmedlingen (2018a) och underlag från Arbetsförmedlingen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G Figur 2 Leverantörskostnad för FUB 2011–2017 Not: Här ingår även kostnader för exempelvis folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte. Källa: Arbetsförmedlingen (2018) samt underlag för kostnader (exklusive moms) från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kunskapen om hur FUB fungerar har länge varit begränsad.16 Redan i utredningen om en flexiblare arbetsmarknad (SOU 2007) poängterades att uppföljning och utvärdering av insatsen behövde stärkas. (2016) granskade AF:s styrning, användning och uppföljning av FUB och drog liknande slutsatser. Mot bakgrund av bland annat detta genomförde (2017) en granskning där effekterna av FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall undersöktes. Granskningen omfattade dock inte, av anledningar som diskuterats i tidigare kapitel, deltagarna inom etableringsuppdraget. Resultaten visade bland annat att de som deltar i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande. tycks insatsen fungera bättre för de som är utomeuropeiskt födda eller som har högst en förgymnasial utbildning. Det finns många studier som undersöker olika insatsers effekter på nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden.17 Det finns dock ingen studie som specifikt tittar på de som deltagit i FUB, trots att det är den absolut vanligaste insatsen inom etableringsuppdraget. AF redovisar dock antal och andelar som deltagit i olika aktiviteter inom etableringsuppdraget, som till exempel FUB. AF redovisar också vad deltagarna gör efter avslutad etableringsplan, exempelvis andelen som hittat ett arbete eller som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program.18 Statistiken redovisas uppdelat på män och kvinnor, men inte uppdelat på vilka specifika aktiviteter personerna deltagit i inom etableringsuppdraget. Exempelvis visar AF att kvinnor i avsevärt lägre utsträckning än män lämnar etableringsuppdraget för arbete.19 Ingen mer långsiktig uppföljning av hur det går för deltagarna redovisas. har gjort flera granskningar inom etablering och integration. (2015) fastställer att statens insatser inte har varit tillräckligt effektiva för en snabb och ändamålsenlig etablering av nyanlända.20 Exempelvis konstaterar att det finns brister gällande hur väl insatserna är anpassade till de nyanländas behov. m.fl. (2015, 2016, 2017) har undersökt effekten av införandet av etableringsuppdraget. 16I andra studier som har försökt undersöka effekten av FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall har ofta utvärdering av någon annan insats varit i fokus, och utvärdering av FUB har varit ett sidospår. Se (2017) för en genomgång av tidigare studier. 17Se till exempel och (2006) samt och (2011) för utvärdering av Arbetsplatsintroduktion för vissa nyanlända invandrare. (2012) utvärderar en försöksverksamhet som 2006 genomfördes i vissa kommuner. Liljeberg och Sibbmark (2011) har genomfört en uppföljning av en försöksverksamhet med etableringssamtal som genomfördes och 2010. 18Arbetsförmedlingen (2017f, ). 19Arbetsförmedlingen (2017c). 20Granskningen är en slutrapport som sammanfattat och vidgar analysen från nio granskningar som publicerats –2014 inom strategin Etablering och integration på . R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G ersatte de kommunala introduktionsprogrammen. Resultatet visar på en signifikant positiv effekt.