prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — har inte utvärderat de faktiska effekterna av enskilda förslag, men forskning och policyerfarenhet från och andra länder tyder på att flera av förslagen i det granskade materialet i större eller mindre omfattning kan förväntas påverka antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd i i endera riktningen. Avsaknaden av fördjupade konsekvensanalyser kan bero på att förslagen inte alltid förväntas innebära någon större materiell påverkan. I remissvar och genomförda intervjuer uppmärksammas dock att även beslut som vart och ett för sig har begränsade effekter tillsammans kan ge en större samlad effekt. I de granskade beredningsunderlagen och propositionerna förekommer emellertid inga resonemang om möjligheten att de samlade effekterna skiljer sig från summan av delarna. Effekterna av migrationspolitisk reglering i är också beroende av migrationspolitikens utformning i omvärlden. Ändå nämns det endast i ett beredningsunderlag att utfallet i kan påverkas av hur reglerna utformas i andra länder. Vare sig beredningsunderlag eller propositioner som avser genomförande av EU-regleringar innehåller någon analys av hur tillämpningen i förhåller sig till andra länder eller hur det kan påverka utfallet här. Slutligen tyder forskning och erfarenhet som uttryckts i intervjuer på att effekterna av migrationspolitiska regleringar delvis kan påverkas av hur dessa kommuniceras och om informationen når de personer som berörs. Dessa effekter kan vara svåra att bedöma i förväg och resonemang om dem saknas i det granskade materialet. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T har inte jämfört konsekvensanalyserna inför migrationspolitiska beslut med motsvarande analyser på andra områden. Inte heller har någon fördjupning gjorts i granskningen om möjliga orsaker till de observerade bristerna. I granskningsarbetet har ändå ett antal observationer gjorts angående möjligheterna att utveckla analyserna vid beredning av migrationspolitiska propositioner. Kraven på konsekvensanalyser som ställs i styrdokumenten är omfattande. ska utredningsarbetet genomföras med begränsad bemanning och . Det är sannolikt en delförklaring till att analyser blir korta och kan framstå som hastigt framtagna. Styr- och stöddokumenten till utredare är också i vissa avseenden otydliga och inte uppdaterade. Till exempel är den gällande versionen av daterad till , trots att kommittéförordningen har ändrats och en ny förordning om konsekvensutredning vid regelgivning tillkommit. hänvisar också till föråldrade propositioner och skrivelser, och sedan den skrevs har omfattande nyare litteratur om ekonomiska och andra konsekvensanalyser tillkommit. Riktlinjerna för och stödmaterialet till framtagande och redovisning av konsekvensanalyser när beredningsunderlag tas fram inom är också i vissa avseenden otydliga. Riktlinjerna ställer delvis lägre krav på analyser än kommittéförordningen. Stödmaterialen som ska vägleda vid tillämpningen av riktlinjerna förordar däremot fler analyser än de som anges i både riktlinjerna och kommittéförordningen. Det kan i sig finnas skäl till att regeringen ibland vill ställa andra krav på beredningsarbete i än på externt utredningarbete. Ur remissinstansers och andra berördas synvinkel är dock behovet detsamma oavsett om underlaget tagits fram av eller en utredare, och motiven till skillnaderna i de olika styr- och stöddokumenten framstår i vissa avseenden som oklara. Under den tidigare delen av den granskade perioden baserades de flesta propositionerna på ett eller flera betänkanden i , men efter hand har en allt större andel av propositionerna kommit att baseras på underlag som tagits fram inom , oftast i form av en promemoria i departementsserien (Ds). Över lag är konsekvensanalyserna i Ds-serien mer kortfattade än i SOU, vilket bara delvis kan förklaras av att vissa av promemoriorna i Ds-serien avser mindre justeringar av teknisk karaktär. Avslutningsvis bedömer att tillgången till data om faktiska volymer och kostnader i de berörda verksamheterna inte utgör någon betydande begränsning för möjligheterna att ta fram väl utvecklade konsekvensanalyser. Tillgången till forskning och erfarenhet som bidrar till estimat om effekterna av migrationspolitiska styrmedel har successivt förbättrats under den granskade R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N perioden, flera metodvägledningar för konsekvensanalyser har tillkommit och det finns också vedertagna metoder för redovisning av risker och osäkerheter. De iakttagelser och analyser som gjort i granskningen visar på brister men också på att det finns goda förutsättningar att utveckla konsekvensanalyserna i beredningsarbetet inför migrationspolitiska beslut. Utifrån granskningens resultat rekommenderar följande. •Säkerställ att konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut tas fram i enlighet med kraven i kommittéförordningen, Riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i och . vill också fästa uppmärksamhet vid formulering ”Problem- och konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet bör givetvis redovisas i den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram.” •Utveckla kvaliteten i analyserna. För att förbättra ändamålsenligheten i analyserna för remissinstanser, beslutsfattare och andra berörda är det särskilt väsentligt att analyserna redovisas så transparent att de kan upprepas och granskas av externa aktörer. Granskningen visar att det finns både behov av och förutsättningar för att förbättra bedömningen av förslagens effekter på antalet personer som ansöker om eller beviljas uppehållstillstånd. Mot bakgrund av att migrationen varierar, delvis beroende på svårförutsedda omvärldsfaktorer, är det också väsentligt att förbättra beredningsunderlagen avseende risker och osäkerheter. •Överväg behovet av att utveckla stödet till utredningsarbete avseende konsekvensanalyser. Särskilt angeläget framstår det att uppdatera . Översyn av riktlinjer och stödmaterial för framtagande och redovisning av konsekvensanalyser vid internt utredningsarbete i bör också övervägas. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T 1.1 Bakgrund och motiv till granskningen Väl underbyggda och träffsäkra konsekvensanalyser inför beslut bidrar på flera sätt till effektivare verksamhet. En tydlig redovisning av konsekvenser möjliggör för de aktörer som berörs av besluten att förbereda sig bättre. Genom att potentiella risker, fördyringar och bieffekter belyses, kan dessa också förebyggas bättre. Regeringen har –2015 överlämnat ett sextiotal propositioner till med förslag som i vid bemärkelse har migrationspolitiskt innehåll. Av dessa innehåller 26 förslag som avser asylsökande och anhöriga till skyddsbehövande fram till beslut om uppehållstillstånd. Propositionerna som redovisas i bilaga 1 och 2 innefattar förslag till beslut som rör möjligheterna att resa in eller få uppehållstillstånd i landet, utformningen av kontroller för inresa, vistelse och beslut om uppehållstillstånd, tillträde till service eller förmåner i väntan på beslutet samt procedurregler för dessa frågor.1 ökade utgifterna inom statsbudgetens utgiftsområde (UO) 8 Migration kraftigt, som samtliga långtidsprognoser över utgifter på området underskattade det verkliga budgetutfallet. Underskattningen har ökat med tiden och har uppgått till åtskilliga miljarder kronor . En huvudförklaring är att antalet asylsökande och personer som söker uppehållstillstånd som anhöriga till skyddsbehövande ökade . Den asylrelaterade migrationen, som påverkas av både av migrationspolitiska beslut, andra förhållanden i och förhållanden i omvärlden, kan också få betydande följdverkningar inom statliga och kommunala verksamheter. har i en tidigare granskning uppmärksammat att få migrationspolitiska propositioner uppmärksammat att antalet asylsökande varierar och att ingen heller tagit upp behovet av beredskap för större 1Propositionerna avser ändringar i främst utlänningslagen (2005:716), lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn samt utlänningsdatalagen (2016:27). Lagstiftningsprocessen inleds vanligen med att en kommitté, en utredare eller får i uppdrag att undersöka förutsättningarna för det regeringen vill genomföra. Utredarens eller kommitténs betänkande skickas till myndigheter, organisationer, kommuner och andra berörda för synpunkter, så kallade remissvar. Efter att har tagit del av synpunkterna skrivs ett utkast till lag, en så kallad lagrådsremiss, som regeringen beslutar och lämnar till Lagrådet. Lagrådet granskar bland annat att förslaget inte strider mot någon annan lag. Därefter bearbetas förslaget ytterligare, varefter regeringen beslutar att lämna det som en proposition till . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N flyktingströmmar.2 Mot denna bakgrund har genomfört en granskning av konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och ta fram inför migrationspolitiska beslut. 1.1.1 Förändringar i asylrelaterad migration –2015 Antalet asylsökande till ökade från 23 000 personer 2004 till 163 000 personer 2015. I stort sett hela ökningen skedde efter 2009, med en fördubbling 2015 innan. (2004–2015) ökade också antalet ensamkommande asylsökande barn, från 2004 till 2013, för att därefter snabbt stiga till över 35 2015.3 beviljades sammanlagt 373 000 personer uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller anhöriga till skyddsbehövande.4 Efter förändringar i politiken minskade antalet asylsökande 2016 till 28 900 personer, alltså mindre än en femtedel av antalet året innan.5 Vid en internationell jämförelse framgår stora skillnader mellan olika länder. I de 24 OECD-medlemmarna i ökade antalet asylsökande med sammanlagt . Ökningen kan nästan helt förklaras av ett sammanlagt tiofaldigat antal asylsökande i fem länder (, , , och ). Det sammanlagda antalet asylsökande till de övriga 19 länderna låg i stort sett oförändrat fram till flyktingkrisen . I fem av dessa länder minskade antalet under perioden.6 2Riksrevisionen (2017). 3Migrationsverket (2016a); (2015), tabell A 3. 4Migrationsverket (2016b). 5Migrationsverket (2016c). 6OECD (2015), tabell A 3, egen bearbetning. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Diagram 1 Antal asylsökande i ”the Big Five” (, , , och ) respektive övriga 19 OECD-medlemmar i –2015 Källa: (2015). Ökningen i några av länderna kan möjligen förklaras av att de ligger längs stora migrationsrutter, s.k. en route-länder. Som framgår av diagram 2 finns dock betydande skillnader mellan länderna, även om dessa exkluderas. har därtill antalet asylsökande utvecklats åt olika håll i olika mottagarländer.7 Skillnaderna tyder på att nationella förhållanden, inklusive regleringar, har stor betydelse för fördelningen av asylsökande mellan länderna. 7Tjeckien, , , , , , , och har exkluderats i diagrammet, eftersom de är en route-länder efter de så kallade Medelhavsrutterna. har exkluderats med anledning av ett mycket lågt antal asylsökande som i relativa termer varierar kraftigt . har uteslutits av åskådlighetsskäl, eftersom den stora ökningen av antal asylsökande i hade överskuggat övrig variation åren innan. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Relativ förändring av antal asylsökande i i , en route-länder uteslutna (2004=1) Källa: (2015). 1.1.2Effekter av asylrelaterad migration på offentlig verksamhet och ekonomi Antalet och sammansättningen av personer som söker eller får uppehållstillstånd av skyddsskäl får betydande konsekvenser för statens och kommunernas verksamhet och ekonomi. Effekterna härrör sig till stora delar från ändrade volymer i författningsreglerade verksamheter och förmåner. När antalet personer som söker uppehållstillstånd förändras uppstår volymeffekter i stort sett omgående inom statsbudgetens UO 8 Migration. Utgifterna avser främst och domstolarnas handläggning av beslut om uppehållstillstånd, ersättningar till kommunerna för mottagande av asylsökande samt boende och dagersättningar till de asylsökande. Eftersom vissa ersättningar till kommunerna samt utgifterna för bland annat boende och dagersättningar löper ansökan för uppehållstillstånd prövas, påverkas kostnaden även av tidsåtgången för prövningen. Om personerna får uppehållstillstånd uppstår utgifter inom UO 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering och UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Kostnaderna här avser främst ersättningar till kommunerna för R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T flyktingmottagande samt etableringsersättning och insatser till de nyanlända. Regeringens budgetförslag inom UO 8 och UO 13 femfaldigades från 2004 till 2015.8 Därutöver uppstår budgeteffekter inom: •UO 7 Internationellt bistånd (på grund av avräkning från biståndsramen av vissa kostnader för asylsökande) •UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, UO 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och UO 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn (på grund av volympåverkan i generella trygghetssystem vid ökande befolkning) •UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv (på grund av volympåverkan vid ökat antal arbetssökande). Migrationen kan också medföra ökad efterfrågan på statliga insatser inom andra samhällsområden, vilket kan leda till ökade kostnader inom bland annat UO 4 Rättsväsendet, UO 9 Hälsovård och sjukvård, UO 15 Studiestöd, UO 16 Utbildning, UO 18 Bostadsförsörjning och UO 25 Allmänna bidrag till kommuner. På inkomstsidan påverkas främst statens skatteintäkter. Utanför den statliga sektorn kan betydande effekter uppstå främst genom volympåverkan i kommunala och landstingskommunala verksamheter inom vård, skola, social omsorg och ekonomiskt bistånd. Mottagande av barn och unga innebär ett särskilt stort åtagande för kommunerna. Slutligen kan också varierande dynamiska effekter uppstå genom bland annat ökad befolkning, ökad arbetskraft och förändrad ålderssammansättning. 1.2 Syfte, revisionsfrågor och bedömningsgrunder I granskningen undersöks om konsekvensanalyser i propositioner och beredningsunderlag till dessa inom migrationsområdet utformats i enlighet med gällande styrdokument och med i svenska och internationella handledningar vedertagna kriterier för ändamålsenlighet i konsekvensanalyser vid regelgivning. Även utformningen i styrdokumentens bestämmelser granskas med avseende på deras förenlighet med dessa kriterier. Metoder och exempel för utvecklade konsekvensanalyser kommer att presenteras. Syftet är att bidra till mer utvecklade konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut. 2003/04:1 samt prop. 2014/15:1. Beloppen bör ses som indikativa, eftersom utgifterna inom UO 8 även omfattar kostnader för annan verksamhet än flyktingrelaterad invandring. Organisatoriska förändringar och ändrade ambitionsnivåer påverkar också utfallen. Den övervägande delen av ökningen förklaras dock av volymeffekter med anledning av ökat flykting och anhöriginvandring. Eftersom budgetpropositionen lades omfattar den inte de kostnader som uppstod i samband med det ökande antalet asylsökande . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Revisionsfrågorna tar sin utgångspunkt i regeringsformens och budgetlagens krav samt i uttalanden från utskott, så som de kommer i uttryck främst i kommittéförordningen, , Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i och . De två förstnämnda anger vilka konsekvensanalyser en utredning ska redovisa i sitt betänkande, den tredje vilka analyser som bör göras när bereder nya eller ändrade regler och den sistnämnda innehåller riktlinjer för hur konsekvenser ska redovisas i en proposition. Innehållet i dessa styrdokument redovisas närmare i avsnitt 2.2. Från bestämmelserna i styrdokumenten har två granskningsfrågor härletts: Granskningsfråga 1: Har regeringen inför migrationspolitiska propositioner låtit kommittéväsendet och inhämta och redovisa beredningsunderlag som allsidigt belyser konsekvenserna av förslagen? Granskningsfråga 2: Har regeringen i migrationspolitiska propositioner redovisat allsidiga bedömningar av väsentliga konsekvenser av förslagen? Granskningsfrågorna har operationaliserats i följande undersökningsfrågor: •Innefattar konsekvensbedömningarna en uppskattning av vilken effekt förslagen har på antalet asylsökande eller antalet personer som får uppehållstillstånd? •Omfattar konsekvensbedömningarna en allsidig och långsiktig bedömning av statsfinansiella effekter? •Omfattar konsekvensbedömningarna väsentliga konsekvenser för ekonomi eller verksamhet? •Omfattar konsekvensbedömningarna analyser som motsvarar kraven i 15 § i kommittéförordningen? De granskade konsekvensanalyserna prövas också i förhållande till vissa ytterligare kriterier på ändamålsenlighet enligt svenska och internationella vägledningar för konsekvensanalys vid regelgivning. Ur dessa vägledningar, som beskrivs närmare i avsnitt 2.3, har ytterligare en undersökningsfråga med fyra underfrågor operationaliserats: •Har konsekvensanalyserna genomförts och redovisats på ett sätt som är förenligt med vedertagen litteratur och vedertagna vägledningar på området avseende om de −inleds tidigt och genomförs parallellt med att förslagen utformas −utgår från en vedertagen metodik, checklistor eller kontrollfrågor −redovisar underlag på ett sätt som möjliggör kvalitetskontroll eller replikering −omfattar risker, osäkerheter och hantering av dem? R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T Utöver att besvara dessa frågor belyser granskningen även förutsättningarna för tillförlitliga konsekvensbedömningar inför migrationspolitiska beslut, särskilt avseende volymkonsekvenser. 1.3 Metod och genomförande Granskningen har i huvudsak genomförts i form av en dokumentstudie av migrationspolitiska propositioner och beredningsunderlag i utredningsbetänkanden (SOU) eller promemorior i departementsserien (Ds). I enskilda fall har underlag publicerats i annan promemoria eller ett utkast till lagrådsremiss. I dokumenten har särskilt sökts efter texter som beskriver möjliga konsekvenser eller osäkerheter i enlighet med bedömningsgrunderna. Remissammanställningarna till samtliga dessa underlag har begärts ut från och gåtts igenom efter samma principer som de publicerade dokumenten. Enskilda remissyttranden har vid behov granskats i fördjupningssyfte. Vid behov har information om ytterligare underlag i form av beräkningar med mera inhämtats genom kompletterande intervjuer med (och ). För att bedöma i vilken utsträckning det går att förutse effekter av ändrade nationella regelverk på migrationen, har en översikt gjorts av forskning och annat kunskapsunderlag över nationella regelverks betydelse för antalet asylsökande. Ytterligare information om förutsättningarna att göra konsekvensanalyser inför beslut (s.k. ex ante-analyser), samt faktiska konsekvenser av de granskade propositionerna, har inhämtats genom intervjuer med sakkunniga på och Kommuner och Landsting (SKL). Belysningen av metoder och tillvägagångssätt för utvecklade konsekvensanalyser baseras på forskning, icke-bindande vägledningar samt utvärderingar som tagits fram av (), och internationella organisationer (, EU och IOM -), samt i , och . Länderna har valts på basis av tillgänglighet till material på svenska eller engelska. Svaren på de tre första undersökningsfrågorna redovisas i fyra kategorier: bedömning saknas, förslaget bedöms sakna väsentliga konsekvenser, förslaget bedöms öka volymen eller kostnaderna samt förslaget bedöms minska volymen eller kostnaderna. Svar på den fjärde frågan om sakanalyser enligt 15 § kommittéförordningen redovisas i fem kategorier: bedömning saknas, förslaget bedöms sakna väsentliga konsekvenser eller förslaget bedöms ha negativ, positiv eller annan effekt för den analyserade sakfrågan. Svaren på de tre sistnämnda kategorierna kan besvaras med ja eller nej. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen omfattar konsekvensanalyser inför regeringens förslag till om beslut som berör asylsökande, skyddsbehövande och deras anhöriga. Det offentliga åtagandet för mottagande av dessa kategorier av migranter är reglerat i lag och mer omfattande än för övriga migranter. Beredningen av förordningsreglerade tillämpningsbestämmelser omfattas inte av granskningen. Tidsperioden har avgränsats till 2004–2015. Som utgångspunkt omfattar granskningen samtliga propositioner som lagts och som direkt berör •möjligheterna för målgruppen att resa in i landet •rättigheter, skyldigheter och service i väntan på beslut om uppehållstillstånd •villkor för att beviljas uppehållstillstånd •organisation, kontroller och procedurer under processen. Förslag som rör förhållanden efter beslut om uppehållstillstånd omfattas inte av urvalet. Från detta totalurval har undantagits sju propositioner som rör godkännande av vissa internationella avtal och fördrag som beretts av Europeiska kommissionen (anslutning av enskilda länder till EU eller , associationsavtal mellan EU och tredje land sam ). Dessa kan direkt påverka förutsättningarna för inresa och asyl i . Huvudansvaret för beredning av sakinnehållet ligger inte hos regeringen utan hos Europeiska kommissionen. Den svenska staten lämnar dock synpunkter till kommissionen redan under pågående förhandlingsprocess, och propositionen utgör endast ett förslag till slutligt godkännande av ett färdigt förhandlingsresultat. På grund av de stora skillnaderna i beredningsunderlaget och beslutsprocessen jämfört med övriga propositioner kan de inte granskas med samma material och metoder. Efter att dessa uteslutits uppgår urvalet till 26 propositioner som redovisas i bilaga 1. Regeringen har lagt ytterligare 23 propositioner som i vid bemärkelse har migrationspolitiskt innehåll. Dessa har granskats men bedöms inte ha direkt påverkan på asylsökande och anhöriga till skyddsbehövande i enlighet med urvalskriterierna. Dessa propositioner redovisas i bilaga 2. Samråd om urvalet har skett med . R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T 2 Konsekvensanalyser inför beslut Kapitlet redovisar varför konsekvensanalyser behövs inför beslut och vilken nytta de kan innebära för statliga verksamheter. Därtill redovisas det regelverk och de styrdokument som reglerar och utredningsväsendets framtagande av konsekvensanalyser inför regelgivning. Slutligen redovisas kvalitetsnormer för konsekvensanalyser så som de är formulerade i svenska och internationella vägledningar. 2.1 Behovet av konsekvensanalyser I litteraturen och i policysammanhang framförs flera skäl till att analysera konsekvenser inför regelgivning. Ett syfte som ofta anges är att analyserna bidrar till valet av effektiva handlingsalternativ för att uppnå ett angivet mål. Det åstadkoms genom att för- och nackdelar med en eller flera möjliga lösningar belyses. För- och nackdelarna kan bland annat omfatta kostnader, genomförbarhet, önskade och oönskade effekter samt osäkerheter. Ett annat skäl som ofta anförs är ökad transparens i beslutsfattandet. Transparensen antas i sin tur bidra till bättre remissunderlag från sakkunniga som ska yttra sig inför beslutet, bättre planeringsförutsättningar för dem som ska genomföra beslutet eller som berörs av det samt ökade demokrativärden.9