prop · H503145 · 2018-03-20 00:00:00 — Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär att sekretess ska gälla för uppgift oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt utredningens förslag gäller sekretessen inte för uppgift i aktiebolagsregistret eller handelsregistret eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annat liknande register. Utredningen föreslår att sekretessen inte gäller för andra uppgifter i den 2017/18:145 utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. Till skillnad från regeringen föreslår utredningen även att sekretessen ska gälla för beteckning på fastighet eller tomträtt. Utredningen har inte berört frågan om överföring av sekretess och sekundär sekretess hos domstolarna. Remissinstanserna: , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , institutionsstyrelse, , i län, , , , Fastighetsägarna , , Kvinnors Nätverk, för kvinnojourer och tjejjourer i (Roks), har inte haft något att invända mot utredningens förslag. Vissa remissinstanser har särskilt yttrat sig över förslaget. tillstyrker förslaget om en primär sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit som kommer att gälla även för uppgifter i bl.a. beslut och domar och anser att det bör tillförsäkras att det tydligt framgår att sekretessen även omfattar namn och personnummer i domar framhåller även vikten av att inför särskilda rutiner med en särskild sekretessmarkering för personer med skyddad folkbokföring. anser att det är angeläget att minska risken för att uppgifter om personer med skyddad folkbokföring kommer i orätta händer och att det därför kan finnas skäl att stärka sekretessen men att den konstruktion som utredningen föreslår är problematisk. många uppgifter som rör enskilda kan vara sådana att de ensamma, eller särskilt i kombination med andra uppgifter, kan bidra till att avslöja var Detta medför en långtgående sekretess beträffande uppgifter som rör den enskilde, vilket i och för sig skulle kunna bidra till att öka tryggheten för den enskilde. Det är dock svårt att överblicka hur långt sekretessen kommer att sträcka sig i praktiken eftersom den förutsätter kännedom om vilka andra uppgifter om den enskilde som skulle kunna kombineras med de uppgifter som är aktuella för Detta innebär också att den hotade eller förföljda personen riskerar att invaggas i en falsk trygghet. av att sekretessen kan bli mycket omfattande finns det skäl att göra en noggrann analys av om bestämmelsen innebär en lämplig avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset. utredningens bedömning att det finns ett behov av ett starkare sekretesskydd för skyddad folkbokföring men ifrågasätter den föreslagna Vid införande av en ny sekretess- bestämmelse är det viktigt att bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att den blir klar och tydlig för den som har att tillämpa bestämmelsen och att det inte föreligger några oklarheter rörande vilka uppgifter den är avsedd att skydda. En prövning av utlämnande av uppgifter ska ske omständigheter som inte framgår av den handling eller uppgift som begärs utlämnad är vanligtvis begränsad. Det torde vara förenat med betydande svårigheter att avgöra om en uppgift, som kan framstå som helt harmlös, tillsammans med andra uppgifter kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring är bosatt. Detta kan leda till att uppgifter som ska omfattas av sekretessbestämmelsen, i avsaknad av närmare information, lämnas ut. Mer sannolikt är dock att inga uppgifter som direkt eller indirekt rör en person med skyddad folkbokföring kommer att lämnas ut, eftersom det inte går att avgöra om uppgiften i kombination med andra uppgifter skulle kunna bidra till att avslöja var personen bor. En sekretessbestämmelse i vilken det inte närmare framgår vilka uppgifter som kan komma att omfattas kan leda till såväl en falsk trygghet som en inte avsedd begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Hur bestämmelsen ska utformas bör mot denna bakgrund bli föremål för ytterligare analys. kommer att behöva ta fram särskilda bilagor till beslut, som innehåller sekretessbelagda uppgifter om parternas namn, personnummer och adress. Det finns risker med att sekretessbelägga både namn och personnummer i ett ärende. I verksamheter med skuldsanering och konkurstillsyn väger insynsintresset för dessa uppgifter tyngre än skyddsbehovet. Kungörelsen av gäldenärens personnummer är av central betydelse för att borgenären ska kunna anmäla sina skulder mot rätt gäldenär. Utredningen nämner inte om myndigheten ska anses vara skyldig att kontrollera om en part i efterhand har fått skyddade personuppgifter inför ett eventuellt utlämnande av handlingar i ärenden som är avslutade och i vilka besluten redan är arkiverade. Lantmäteriet avstyrker utredningens förslag eftersom det kan få konsekvenser som varken den enskilde eller myndigheterna kan överblicka. Den föreslagna bestämmelsen innebär en starkare sekretess och omfattar betydligt fler uppgifter än vad som gäller enligt befintliga regler som myndigheten har att följa. Det går knappast att överblicka vilka uppgifter som kommer att omfattas av sekretessen. Lantmäteriets tolkning är att bestämmelsen kommer att omfatta uppgifter som rör en större personkrets än nuvarande sekretessbestämmelser inom området, då bestämmelsen bl.a. omfattar sådana uppgifter som kan ”bidra till” att avslöja var den skyddade personen stadigvarande eller tillfälligt bor. Detta bör medföra att betydligt fler personer kommer att behöva få sekretessmarkeringar för att skydd enligt den föreslagna bestämmelsen ska kunna uppnås i någon mån. Utlämnande av uppgifter om fler personer än den skyddade måste också förhindras. Hur avgränsningen av den indirekta person- och uppgiftskretsen ska lösas juridiskt och i praktiken framgår inte av utredningen. Sekretessprövningen blir både svår och vansklig då uppgift om person- och uppgiftskrets förmodligen ändras från dag till dag. Kretsen torde inte kunna identifieras ens av eller den enskilde själv och bedömningen kan inte göras av Lantmäteriet, särskilt inte mot bakgrund av den masshantering som tillhandahållandet av fastighetsinformation innebär. Det är oklart hur omfattande kretsen av uppgifter som ska skyddas blir och det finns en risk att samtliga uppgifter om en berörd fastighet och kanske fastighetens registrerade kopplingar till andra fastigheter behöver sekretessbeläggas, 2017/18:145 vilket talar emot den offentlighet som fastighetsregistret syftar till att ge. Förslaget innebär troligen fler negativa konsekvenser för de ”berörda” personer som inte själva har behov av skyddad personuppgift. framstår som en nödvändig åtgärd att ta bort samtliga uppgifter om lagfaren ägare/delägare, taxerad ägare och tidigare ägare till en fastighet som tillhör en person med skyddad folkbokföring. bidra till att avslöja var en skyddad person bor kan komma att innefatta många av de uppgifter som finns i handlingar eller register som förekommer på myndigheten. Det är endast den som fått en sekretessmarkering som kan få ett ”tekniskt” För att den föreslagna bestämmelsen ska kunna få någon effekt bör därför anteckna sekretessmarkering för samtliga personer som berörs av ett sekretesskydd, dvs. närstående, anhöriga, sakägare (t.ex. grannar), tidigare ägare m.fl. sekretessmarkering för berörda personer är det svårt att uppnå ett Lantmäteriet anser dock att ytterligare sekretess för uppgifter i fastighetsregistret motverkar registrets syfte som är att ge offentlighet åt fastighetsuppgifterna. Transportstyrelsen anser att det med anledning av förslaget finns fog för att närmare utreda i vilka verksamheter insynsintresset väger tyngre än skyddsbehovet och i sådana ärenden därmed göra undantag från Skälen för regeringens förslag Behov av en förstärkt sekretess för personer med skyddad folkbokföring Det är som tidigare nämnts en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten samt ge skydd åt de personer som lever i rädsla på grund av att de riskerar att utsättas för brott. En viktig komponent i ett starkt skydd är en heltäckande reglering av den sekretess som ska gälla för uppgifter som röjer var den hotade eller förföljda personen bor. förföljande personen är ofta förhållandevis kvalificerad och med god kapacitet att eftersöka sitt offer. Om personen lyckas kan det få mycket Ett starkt sekretesskydd bidrar till att förhindra att uppgifter om en skyddsbehövande person lämnas ut efter en övertygande argumentation av förföljaren eller till följd av bristfälliga Det har i olika sammanhang påtalats att kvarskrivning inte ger ett tillräckligt skydd samt att personer med kvarskrivning upplever en stor osäkerhet om och hur myndigheter hanterar deras skyddade Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden omfattas av en stark sekretess i ärende om Om en uppgift i ett ärende om kvarskrivning lämnas till en annan myndighet gäller sekretessen även där (22 kap. 2 och 3 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Motsvarande skydd föreslås gälla för För uppgifter om exempelvis en persons adress gäller dock inte alltid samma sekretess om personen själv lämnar uppgiften till en myndighet. Uppgiften kan då komma att omfattas av ett När det gäller förföljda personer finns det även en särskild sekretessbestämmelse enligt vilken det gäller sekretess för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt och för vissa kontaktuppgifter såsom telefonnummer samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga. Sekretessen förutsätter att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs (21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelsen gäller generellt i all offentlig verksamhet men omfattar således endast uppgifter av visst slag för vilka det råder en extra stark presumtion för att de är offentliga. Utredningen har konstaterat att det inte enbart är uppgiften om en persons adress som är känslig och att skyddet inte heller kan upprätthållas om personens bosättning kan knytas till ett begränsat geografiskt område som en kommun, ett landsting eller ett län. Om den skyddade folkbokföringen ska få effekt och innebära den säkerhet och trygghet som den syftar till måste det enligt utredningens bedömning införas ett starkare sekretesskydd som förhindrar att uppgifter om personer med skyddad folkbokföring kan kombineras med annan information som begränsar det geografiska område där personen kan antas bo stadigvarande eller tillfälligt. Utredningen anser att även uppgifter som inte är geografiskt avgränsande kan vara känsliga i vissa fall, exempelvis uppgift om anhöriga, arbetsgivare, skola och vårdgivare som kan registreras i både offentliga och privata register. Även uppgift om namnbyte kan vara känsligt liksom personnummer om det är knutet till annan information om personen. Denna typ av information kan en förföljare använda för att lägga pussel och på så sätt hitta den hotade personen. Utredningen har föreslagit att detta ska förhindras genom att en ny primär sekretessbestämmelse, som ska gälla för alla myndigheter, införs för uppgift som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget och har ansett att bestämmelsen får ett alltför brett tillämpningsområde och att rekvisitet ”bidrar till att avslöja” därmed blir svårtillämpat. En persons berättigade krav på att inte utsättas för hot eller våld väger i stor utsträckning tyngre än behovet för andra i samhället att ta del av dessa uppgifter. Personer som kommer att få skyddad folkbokföring löper betydligt större risk än andra att utsättas för hot eller våld. De har därmed ett högst berättigat intresse av att åtgärder vidtas för att de inte ska utsättas för detta. Om det inte finns något tillräckligt starkt sekretesskydd för personuppgifter riskerar personen att utsättas för hot och våld om uppgifterna kan avslöja var de bor stadigvarande eller tillfälligt. Sekretessintresset för en person som medges skyddad folkbokföring får enligt regeringens bedömning anses vara mycket starkt. En sådan person ska därför omfattas av en stark sekretess. De sekretessbestämmelser som finns ger inte ett tillräckligt skydd för uppgifter som kan röja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. att den skyddade folkbokföringen ska ge ett tillräckligt skydd måste därför en stark sekretess gälla hos de myndigheter som behandlar dessa uppgifter så att uppgifterna inte sprids mer än nödvändigt. Syftet med sekretessen ska vara att hindra att personen kan lokaliseras geografiskt. Det bör därför införas nya sekretessbestämmelser för personer med skyddad folkbokföring som innebär att presumtionen är att det ska gälla sekretess. För att uppnå syftet med ett sådant nytt sekretesskydd bör bestämmelsen vara en primär sekretessbestämmelse för alla myndigheter och verksamheter, det vill säga gälla för uppgifter, oavsett i vilken verksamhet uppgifterna finns. Med en primär sekretessbestämmelse kommer sekretessen gälla även för uppgifter som personen själv lämnar till en myndighet. Regleringen av regeringens förslag om en ny sekretessbestämmelse för personer med skyddad folkbokföring ska ske genom att en ny paragraf, 3 a §, införs i 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen ska gälla för personer med skyddad folkbokföring Regeringens förslag om ett starkare sekretesskydd ska alltså gälla för personer som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen. Detta innebär att den sekretessprövande myndigheten måste ha kännedom om att en person har skyddad folkbokföring för att det ska finnas förutsättningar att efterleva ett starkare sekretesskydd. För både och mottagarna av information från folkbokföringsdatabasen skulle det därför vara till fördel om det tydliggörs när det kan antas att en uppgift omfattas av regeringens föreslagna bestämmelse om förstärkt sekretess för personer med skyddad folkbokföring. Som utredningen funnit finns det därför anledning för att införa rutiner för en särskild sekretessmarkering. En sekretessmarkering ska bland annat ange enligt vilken sekretess- bestämmelse det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut. Det innebär att det är möjligt för att i folkbokföringsdatabasen använda sig av en sekretessbestämmelse som anger att folkbokföringssekretessen kan vara tillämplig och en som anger att regeringens föreslagna bestämmelse om förstärkt sekretess för personer med skyddad folkbokföring kan vara tillämplig. En särskild maskinell sekretessmarkering är dock inte en förutsättning för att en bestämmelse om sekretess för personer med skyddad folkbokföring ska kunna tillämpas. Det ankommer på myndigheter att i vart fall ha rutiner för att hantera gällande sekretessbestämmelser. Det får även anses åligga den enskilde att i den mån det är möjligt lämna upplysning om den skyddade folkbokföringen till berörda myndigheter. Sekretessen ska gälla i mål eller ärende där en part har skyddad folkbokföring Utredningen har ansett att det inte är lämpligt att räkna upp specifika uppgifter som ska omfattas av sekretess eftersom det inte är möjligt att förutse vilka uppgifter som ensamma eller tillsammans med andra kan användas för att lokalisera en person. Utredningen har även ansett att det inte är tillräckligt att bestämmelsen enbart skyddar uppgifter som kan avslöja var personen bor eftersom även information om var personen i övrigt vistas kan göra det enklare att hitta personen. Uppgifter som kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor omfattas därför av utredningens förslag som innebär att varje myndighet måste bedöma vilka uppgifter inom den egna verksamheten som kan bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt. Med hänsyn till vikten av offentlighet instämmer regeringen i den av remissinstanserna framförda synpunkten att en primär sekretess- bestämmelse som ska gälla hos alla myndigheter skulle få ett alltför vidsträckt tillämpningsområde med den av utredningen föreslagna utformningen av bestämmelsen. Förslaget är även förenat med ett antal tillämpningssvårigheter, framförallt mot bakgrund av att någon avgränsning inte har gjorts i förhållande till var uppgifterna kan förekomma. Sekretessbestämmelsen skulle exempelvis kunna aktualiseras om uppgifterna av någon anledning förekommer i ett sammanhang som i övrigt inte har någon som helst koppling till personen med skyddad folkbokföring. Eftersom bestämmelsen förutsätter en kännedom om att personen har skyddad folkbokföring riskerar den föreslagna konstruktionen att i allt för stor omfattning omöjliggöra en tillfredsställande tillämpning i praktiken. En prövning av vilka uppgifter som kan bidra till att avslöja en bosättning kan även den vara mycket problematisk när någon ledning inte finns till vad som kan utgöra en sådan uppgift och var den kan finnas. Regeringen föreslår därför att den nya bestämmelsen bör avgränsas på så sätt att sekretess ska gälla i mål eller ärende vid domstol eller annan myndighet där en part har skyddad folkbokföring. För att sekretessen ska gälla ska det därmed vara fråga om uppgifter i målet eller ärendet. Allmän information som en myndighet har tillgång till men som saknar relevans för ett mål eller ärende omfattas däremot inte. För uppgift om adress, telefon m.m. som en myndighet kan ha tillgång till utan att det har någon koppling till något mål eller ärende gäller dock sekretessbestämmelsen i 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Begreppet ärende har samma innebörd som i förvaltningslagen. Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form (prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag s. 286). Begreppet part är överlämnat till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring. Uttrycket kan dock med fördel användas som samlande beteckning för den som i förvaltningslagen anges som sökande, klagande eller annan part. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbegriper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som s.k. förklarande part (prop. 2016/17:180 s. 80 och 295). För part i mål eller ärende vid domstolarna 2017/18:145 gäller de regler om part som finns i och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Vissa remissinstanser har ställt sig frågande till vad som gäller vid en begäran om utlämnande av handlingar i ett avslutat ärende där parten efter att ärendet avslutats har beviljats skyddad folkbokföring. Vid en begäran om utlämnande av allmän handling är det alltid förhållandena för prövningen av utlämnandet som myndigheten har att ta ställning till. Detta innebär att i ett avslutat ärende kan förhållandena ha ändrats sedan ärendet var aktuellt hos myndigheten vilket också inverkar på myndighetens prövning i utlämnandeärendet. Detta gäller och den föreslagna regeln innebär därför ingen ändring i denna del. Uppgifter som ska omfattas av bestämmelsen om sekretess Utredningen har föreslagit att sekretess ska gälla för uppgift som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. Regeringen menar dock att rekvisiten ”avslöjar eller kan bidra till att avslöja” bör bytas ut mot en något annorlunda formulering som bättre ansluter till befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och anser därför att rekvisiten bör ersättas med ”lämnar upplysning” samt ”bidrar till upplysning”. Regeringen instämmer alltså i utredningens bedömning att det inte är lämpligt att räkna upp specifika uppgifter som ska omfattas av sekretessen då det är många olika uppgifter som kan användas för att lokalisera en person. Sådana uppgifter som i första hand bör kunna hemlighållas med stöd av den nya bestämmelsen bör enligt regeringens uppfattning vara uppgifter i mål eller ärende som lämnar upplysning om var en part med skyddad folkbokföring bor. Det är dock inte tillräckligt att bestämmelsen enbart skyddar uppgifter som lämnar upplysning om var personen bor. Även information om var personen i övrigt vistas kan göra det enklare att hitta personen, exempelvis kan uppgifter om var personen arbetar, går i skola eller har sina läkarkontakter omfattas av sekretess, om uppgifterna enskilt eller tillsammans med andra uppgifter i målet eller ärendet kan leda till att den enskildes boende avslöjas. Även sådana uppgifter som tillsammans med annan uppgift i mål eller ärende bidrar till upplysning om var en part med skyddad folkbokföring bor bör därför omfattas. Eftersom det inte är ovanligt att personer som utsatts för hot eller våld har ett tillfälligt boende bör detsamma gälla avseende tillfälliga boenden. Det ankommer på varje domstol och myndighet som har ett ärende där en part har skyddad folkbokföring att bedöma vilka uppgifter i målet eller ärendet som kan omfattas av sekretessen. Avseende uppgift om enskildas namn och personnummer är detta uppgifter som kan omfattas av sekretess enligt primära sekretess- bestämmelser som gäller i vissa verksamheter. Ett sådant exempel är sekretess inom (se 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). I sådana bestämmelser har en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset beträffande de aktuella uppgifterna gjorts med hänsyn tagen till det område inom vilket de ska gälla. I propositionen till införandet av bestämmelsen om sekretess för uppgifter om förföljda personer (anges numera i 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen) framhölls att eftersom den nya bestämmelsen skulle gälla Prop. 2017/18:145 hos alla myndigheter var det inte möjligt att i förväg avgöra om det hos en myndighet kan finnas ett så stort insynsintresse beträffande enskildas namn och personnummer att dessa uppgifter bör vara offentliga i myndighetens verksamhet eller i vart fall i myndighetens beslut. Bestämmelsen kom därför inte att omfatta uppgifter om enskilds personnummer (se prop. 2005/06:161 s. 52 och 53). Regeringen anser av samma skäl att den primära generella sekretessbestämmelse som föreslås inte heller uttryckligen särskilt bör omfatta uppgift om enskilds personnummer. Sådana uppgifter som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen kan komma att anges i domar eller beslut. Det torde dock vara sällan som detta måste ske. När det gäller uppgifter som förekommer i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet följer det av 43 kap. 8 § första stycket första meningen offentlighets- och sekretesslagen att den sekretessbestämmelse som gäller för uppgiften upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet om uppgiften tas in i en dom eller ett slutligt beslut i samma mål eller ärende.