prop · H503104 · 2018-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2013–2017 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning –2017. Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken, att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Skrivelsen ska överlämnas till . förlängdes statsskuldens löptid. Förlängningen medför minskade variationer i kostnaden för den nominella kronskulden. Bakom besluten låg analyser om att kostnadsfördelen med att låna kort minskat. För statsskulden som helhet ökade löptiden från 4 till . Flexibiliteten i löptidsstyrningen har också utökats något i syfte att undvika omotiverade transaktionskostnader. Styrningen av statsskuldens sammansättning i termer av skuldandelar var oförändrad åren 2013‒2014. I riktlinjerna ändrades styrningen av skulden i utländsk valuta så att valutaexponeringen gradvis ska minska . Den årliga minskningstakten begränsas av ett tak på och planeras uppgå till . Ändringen gjordes mot bakgrund av att valutaexponeringen inte förväntas generera lägre kostnad som räntekostnaderna varierar mer på grund av växelkursrörelser. 2017/18:104 En låg statsskuld och ordning i statens finanser är de viktigaste faktorerna för att säkerställa låga kostnader för statsskulden. har successivt förbättrat de offentliga finanserna och därmed sänkt kostnaden för statsskulden. Den globala och svenska räntenedgången har också gett ett kraftigt bidrag till att sänka kostnaden för statsskuldsförvaltningen. Som exempel kan nämnas att den tioåriga genomsnittliga emissionsräntan för nominella statsobligationer minskat från vid periodens början till ned mot under periodens senare del. Räntebetalningarna har varierat mellan 2015 och 2016. De stora variationerna förklaras av valutakurseffekter och lägre överkurser i samband med emission. I genomsnitt uppgick räntebetalningarna på statsskulden till . Upplåningen på privatmarknaden har bidragit till att minska kostnaden för statsskulden med . De senaste årens låga räntor har dock gjort att målet för de enskilda åren inte har uppnåtts . Av detta skäl beslutade att tillsvidare inte emittera nya premieobligationer. Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att påbörja upplåningen igen gör att det är mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att överväga om det är lämpligt att ha avvecklat premieobligationsupplåningen när de sista premieobligationerna löper till förfall 2021. En förutsättning för detta är att kostnaderna förknippade med att återuppta sparformen inte längre bedöms motiverade. Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har inte uppnåtts, eftersom positionsverksamheten visat ett sammantaget underskott på för utvärderingsperioden. Förlusten fanns framförallt i den externa förvaltningen vilken avvecklats . Den interna positionsverksamheten motiveras utöver att sänka kostnaden och risken för statsskulden av att den ska bidra till ökad marknadskunskap och bättre beredskap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. Den okonsoliderade statsskulden uppgick till vid slutet av 2017, motsvarande av BNP. I förhållande till utvärderingsperiodens början är statsskuldens andel av BNP lägre. Vidareutlåning till utgjorde av statsskulden. För dessa lån betalar ränta som motsvarar kostnader för upplåningen. blev kassaöverskottet i likviditetsförvaltningen betydligt högre än normalt. En kraftigt överskattad prognos av nettolånebehovet och oväntat stora volymer marknadsvårdande repor har gjort att emitterat betydligt mer statsobligationer än vad som i efterhand visat sig vara motiverat. har sänkt emissionsvolymerna till de lägsta volymerna och bedömer att det inte är lämpligt att dra ner emissionsvolymerna ytterligare för att direkt anpassa skulden till lånebehovet. bedömer att detta skulle riskera att försämra likviditeten så mycket att investerarna 2lämnar marknaden, vilket skulle kunna leda till sämre låneberedskap och Den sjunkande likviditeten på statsobligations- Skr. 2017/18:104 marknaden utgör ett orosmoment för statsskuldsförvaltningen. Vartefter utestående obligationer förfaller kommer kassaöverskottet att minska successivt. Den uppkomna situationen kommer att analyseras närmare och regeringen avser att återkomma i frågan. Regeringen har även för avsikt att ge i uppdrag att inom ramen för nuvarande riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet om möjligt vidta ytterligare åtgärder så att kassaöverskottet återgår till historiskt normala nivåer. Uppdraget kommer även tydliggöra att ska beakta den uppkomna situationen i sitt förslag till riktlinjer . (), som anlitat som stöd för utvärderingen, konstaterar att såväl regeringens riktlinjer som tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt har legat i linje med det statsskuldspolitiska målet. Mål, ramverk och process för statsskuldsförvaltningen Utgångspunkter för regeringens riktlinjer......................................... Den svenska kronan ......................................................... Statsskuldens kostnad och risk........................................................ Risker i statsskuldsförvaltningen...................................... 4Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och tillämpning av besluten.................................... Statsskuldens sammansättning ‒ skuldandelar................. Marknads- och skuldvård................................................. Upplåning på privatmarknaden........................................ Lån för att tillgodose behovet av statslån......................... 5Utvärdering av upplåning och Prognoser över nettolånebehovet ..................................... 6 Penningpolitik och statsskuldspolitik.............................................. 7 ESV:s uppföljning och regeringens kommentar till den................. statensupplåningochskuldförvaltning2013–2017......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Mål, ramverk och process för Sammanfattning: Det politiska ansvaret för statsskuldspolitiken bygger på att målet är beslutat av och att regeringen fastställer riktlinjer för den övergripande styrningen. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för regeringens riktlinjer och i enlighet med målet. Återrapportering av måluppfyllelsen lämnas till i form av en utvärderingsskrivelse . Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via ett anslag som ligger utanför utgiftstaket. Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Innan målet infördes i budgetlagen fanns motsvarande reglering i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet infördes i lag 1998 och föranleddes av den statsfinansiella krisen första hälft. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får , efter bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder. Processen för styrning och utvärdering Statsskuldspolitiken har styrts och utvärderats enligt nuvarande process . har beslutat målet och regeringen fastställer i årliga riktlinjebeslut den övergripande inriktningen och avvägningen mellan kostnad och risk. Styrning- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt nedan; lämnar förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen. Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. 2017/18:104 3. fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . 4.Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat. 5.Den 22 februari tar utvärderingsprocessen formellt sin början då lämnar underlag för utvärdering till regeringen. 6.Senast den 25 april lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse. kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern granskning. Den externa granskningen innehåller, förutom en bedömning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag till förändringar i styrningen. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till det enskilda årets skuld-, ränte- och valutakursförhållanden. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för dessa upplåningstekniska faktorer. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. När statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs därför inte finansiering från något annat utgiftsområde och på motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme när statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. ges rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på statsskulden och anslag 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning efter ett särskilt årligt bemyndigande. Detta motiveras av att upplåningsverksamheten behöver flexibilitet för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtaganden. 2Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: ökade den okonsoliderade statsskulden med , från vid början till vid slut. Engångseffekter förklarar netto av skuldökningen. I förhållande till BNP minskade skuldandelen från . Såväl korta som långa statsräntor har varit historiskt låga . Den 10-åriga nominella statsobligationen har sjunkit från vid periodens början till vid periodens slut. Räntan på 3-månaders statsskuldväxlar har fallit från Den svenska kronan har under utvärde- ringsperioden försvagats i förhållande till de valutor som Skr. 2017/18:104 valutaskulden varit exponerad mot. Vid utformningen av riktlinjerna beaktas statsskuldens storlek och hur skulden förväntas utvecklas . Situationen på lånemarknaderna och den svenska kronans växelkurs har i vissa fall också betydelse för riktlinjernas utformning. Underskott i statens budget innebär att staten lånar pengar, medan överskott i budgeten används för att amortera/minska statsskulden. En mängd faktorer påverkar statsbudgetens saldo, vilket per definition är det samma som statens lånebehov fast med omvänt tecken. Den konjunkturella utvecklingen och politiska beslut är viktiga faktorer. En stark konjunktur minskar i regel lånebehovet, eftersom skatteinbetalningarna ökar som exempelvis utbetalningar för arbetslöshetsstöd minskar. När konjunkturen försvagas gäller det motsatta. Vissa år påverkas även statens lånebehov av engångsvisa händelser som försäljning av aktier i statligt ägda bolag och vidareutlåning till . I bilagan finns en mer detaljerad redogörelse av hur engångseffekter påverkat statens lånebehov och statsskulden. Figur 2.1 Statens lånebehov En tillbakablick över visar att lånebehovet kan variera kraftigt mellan åren. hade staten ett stort negativt lånebehov, dvs överskott i statens budget (figur 2.1). En stor del av överskottet kom från inkomster från försäljningen av Vin och och . , när den globala finanskrisen bröt ut, skedde en kraftig inbromsning av konjunkturen. En direkt effekt blev att överskottet 2008 vände till ett stort underskott 2009. Av den kraftiga konjunkturinbroms- 2017/18:104 ningen följde lägre skatteinkomster som (på grund av krisen) lånade upp motsvarande i utländsk valuta för att stärka valutareserv. Den svenska ekonomin återhämtade sig 2010 så att budgeten visade balans detta år. fortsatte ekonomin att växa, statsfinanserna stärktes och lånebehovet minskade. steg lånebehovet kraftigt igen, vilket i huvudsak berodde på att tog upp ytterligare i utländsk valuta för att förstärka valutareserv. visade statens budget ett gradvis minskande underskott (positivt lånebehov). En fortsatt stark konjunktur och en del engångsvisa effekter gjorde att statens budget visade överskott (negativt lånebehov) på 85 respektive . Statsskulden ökar när statens budget visar underskott och minskar när budgeten visar överskott. Historiskt har statens budget visat större underskott än överskott vilket förklarar dagens statsskuld. Statsskuldens utveckling i ett längre perspektiv Vid en längre tillbakablick kan konstateras att statsskulden som andel av BNP ökat kraftigt under två perioder. ökade statsskulden från som andel av BNP och från av BNP. Figur 2.2 Okonsoliderad statsskuld Den första perioden av stigande statsskuld hade sin förklaring i höga oljepriser och dämpad internationell konjunktur. pressades den svenska industrin av stora kostnadsökningar och försämrad konkur- renskraft (särskilt stål- och varvsindustrin). senare hälft förbättrades exportindustrins konkurrens- Skr. 2017/18:104 kraft och vände konjunkturen uppåt. följde av hög ekonomisk tillväxt. I takt med att ekonomin växte började statsskulden som andel av BNP att minska. Den andra perioden av stigande statsskuld inföll första hälft. var orsaken en inhemsk och omfattande fastighets- och finanskris. I spåren av krisen följde en djup lågkonjunktur som försvagade statens finanser. bidrog flera faktorer till att ekonomin började växa och till att statsfinanserna stärktes. Den fasta växelkurspolitiken övergavs och det kraftiga kronfallet gynnade svensk exportindustri. Ökad sysselsättning och stigande aktiepriser ledde till ökade skatteintäkter. Intäktssidan i statens budget stärktes även av det statliga innehavet av aktier i såldes samt av att medel från AP-fonderna överfördes till staten i samband med att det nya pensionssystemet sjösattes. Dessutom vidtogs omfattande besparingsåtgärder för att stärka statens budget, en ny budgetprocess och ett nytt budgetpolitiskt ramverk inrättades.1 Åtgärderna och konjunkturförstärkningen resulterade i att underskotten i statens budget successivt minskade för att visa överskott igen. Med undantag har statsskulden som andel av BNP minskat . Den ökade skuldkvoten nämnda år förklaras främst av de lån tog upp för räkning. Vi den längre tillbakablicken kan konstateras att statsskulden i absoluta tal nådde sin högsta nivå 1998 (). Som andel av BNP var nivån som högst 1994 och 1995 (). Den okonsoliderade statsskulden har under utvärderingsperioden 2013‒ 2017 ökat med , från 1 146 vid början till vid slut. Av ökningen har engångsvisa effekter netto bidragit till av skuldökningen. Lånet till uttryckt i svenska kronor har ökat skulden med som försäljning av aktier i och så kallade kapitalplaceringar på skattekonto minskat skulden. Som andel av BNP var statsskulden vid periodens början och vid periodens slut. 1 Utgiftstak för staten och överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Vid jämförelse av den offentliga sektorns skuldsättning i olika EU-länder används den s.k. Maastrichtskulden. Skuldmåttet avser hela den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. För svenska förhållanden innebär detta att de interna skulderna mellan delsektorerna staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet dras ifrån. Den offentliga sektorn är organiserad på olika sätt i olika länder. Genom att Maastrichtskulden omfattar hela den offentliga sektorns skuldsättning ökar jämförbarhet länderna emellan. Figur 2.4 Maastrichtskuld som andel av BNP 2016 För del uppgick Maastrichtskulden till av BNP vid Skr. 2017/18:104 slut. Vid samma tillfälle uppgick motsvarande andel för EU som helhet till , dvs. dubbelt så högt som för . Den svenska statsskulden är som andel av BNP därmed att betrakta som låg ur ett såväl ett historiskt som internationellt perspektiv. Faktaruta: Olika mått på statsskulden Det finns flera olika mått på statsskulden. De olika måtten används i olika sammanhang beroende på måttets syfte. Det officiella måttet kallas okonsoliderad statsskuld och motsvarar den skuld förvaltar. I budgetpropositionen använder regeringen i huvudsak måttet konsoliderad statsskuld, vilket visar statens skuld till aktörer utanför staten. Skillnaden mellan okonsoliderad och konsoliderad statsskuld utgörs av statliga myndigheters innehav av statspapper. uppgick detta innehav till . Både okonsoliderad och konsoliderad statsskuld visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas innehav. För styrning av statsskulden användes måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet) under perioden 2007‒2014. I riktlinjebeslutet ändrades måttet till nominellt belopp. Det nya skuldmåttet är detsamma som okonsoliderad statsskuld justerat för fordringar i vidareutlåning och förvaltningstillgångar. Ändringen gjordes i syfte att öka transparensen. Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper. Avkastningskurvan har i regel en positiv lutning, vilket innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock att ränteomsättnings- och refinansieringsrisken ökar, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor. När avkastningskurvan är brant förstärks utbytesförhållandet mellan kostnad och risk, dvs. kostnaderna förväntas minska mer av en löptidsförkortning när avkastningskurvan är brant. Avkastningskurvans nivå är av underordnad betydelse för valet av löptid. I betraktande av att upp- och nedgångar av ränteläget tar ut varandra, reduceras vinsten av att ha en lång skuld när räntorna stiger av att en förlust kan sägas uppkomma när ränteläget sjunker igen. I vissa extraordinära fall har dock räntenivån påverkat löptidsstyrningen. Så skedde t.ex. då regeringen öppnade möjligheten för att emittera ett 30-årigt obligationslån, bl.a. i syfte att låsa in låga räntor. Statsobligation (utgiven ) I figur 2.5 visas hur den svenska statsräntan på tre olika löptider utvecklats . Som framgår föll räntorna relativt kraftigt och inledningen av 2015. Investerarna hade då anpassat sina förväntningar om att reporäntan skulle vara låg . Därtill hade både och den () påbörjat köp av statsobligationer i syfte att sänka hela avkastningskurvan och därmed påverka inflationen (s.k. kvantitativa lättnader). I takt med starkare signaler om den ekonomiska utvecklingen och då de mest akuta problemen i Euroområdet ansågs vara passerade steg de längre statsräntorna (även internationellt) . har räntenivåerna varit något högre än men ändå på en historiskt mycket låg nivå. Den korta statsräntan påverkas i hög utsträckning av reporänta och marknadens förväntningar om reporänta den närmsta tiden. I syfte att nå inflationsmålet () sänktes reporäntan successivt från till -0,. Därefter har reporäntan varit oförändrad . Räntan på statsskuldsväxeln med tre månaders löptid har i stort följt reporäntan, även om den varit både högre och lägre. Skillnad mellan och tremånaders statsränta Ett sätt att beskriva avkastningskurvans lutning är att beräkna skillnaden mellan räntan på tioåriga statsobligationer och tremånaders statsskuldväxlar. Av figur 2.6 framgår att denna skillnad minskade betydligt då de långa räntorna föll kraftigare än de korta. De korta räntorna har därefter fortsatt i linje med reporäntan medan de längre räntorna stigit. Som minst har skillnaden mellan räntan på den tioåriga statsobligationen och räntan på tremånadersväxeln varit och som mest . Den genomsnittliga skillnaden har varit , vilket är något lägre än genomsnittet sett över den (0,lägre). Valutaskuldens storlek uttryckt i kronor påverkas av den svenska kronans styrka i förhållande till de valutor valutaskulden är exponerad mot (valutariktmärket). En starkare krona minskar valutaskulden uttryckt i kronor och vice versa. För länder med rörlig valutakurs (som ) påverkas valutakursen av efterfrågan på den internationella valutamarknaden. Efterfrågan påverkas i sin tur av en mängd faktorer bl.a. förväntningarna på landets ekonomiska tillväxt, framtida ränteläge och inflation. I perioder med finansiell oro tenderar större valutor som amerikanska dollar och euro att stärkas, medan mindre valutor ofta faller i värde. Detta blev tydligt under finanskrisen och 2009 då den svenska kronan försvagades kraftigt både mot euron och mot den amerikanska dollarn. I takt med att finansmarknaderna stabiliserades och konjunktursignalerna blev mer positiva stärktes den svenska kronan. har kronan försvagats något i förhållande till euron. och stärktes den amerikanska 2017/18:104 dollarn betydlig innan en försvagning inleddes strax /17. I figur 2.7 framgår hur kronan utvecklats i förhållande till de valutor som beslutat ska ingå i valutariktmärket (dvs. andelarna i valutaskulden). Under hela utvärderingsperioden har euron utgjort mellan av valutaskulden. Andra valutor som också ingått är schweizerfranc, japanska yen, US dollar, kanadensiska dollar och brittiska pund.2 över hela utvärderingsperioden har kronan försvagats i förhållande till valutorna i valutaskulden. Störst var försvagningen 2014 och 2016, medan kronan stärktes något . Figur 2.7 Årlig förändring av kronans kurs mot valutaskulden 3Statsskuldens kostnad och risk Sammanfattning: Emissionsräntorna följer den allmänna ränteutvecklingen. har exempelvis den genomsnittliga räntan vid emissioner i nominella statsobligationer minskat från vid periodens början till ned mot mellan under periodens senare del. Räntebetalningarna har varierat mellan till . Den stora variationen förklaras av valutakurseffekter och lägre överkurser i samband med emission. I genomsnitt uppgick räntebetalningarna till under utvärderings- 2 I bilagans diagram 14 finns den exakta fördelningen av valutornas andel av valutaskulden I en situation då räntorna återgår till nivåer som varit historiskt Skr. 2017/18:104 normala kommer belastningen på statens finanser att öka. Ränteomsättningsrisken har minskat . I termer av duration har löptiden för den totala statsskulden ökat från 4 till . Rörelsen är ett resultat av de löptidsbeslut som fattats i riktlinjerna . Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall har minskat . Refinansieringsrisken reduceras även på andra sätt, bl.a. genom att upprätthålla upplåningskanalen till de internationella kapitalmarknaderna där stora volymer kan lånas . I regel framträder refinansieringsrisken när statsfinanserna är svaga och behovet av nyupplåning är stort. statsfinanser bedöms som starka både ur ett historiskt och internationellt perspektiv. Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt. Anledningen är att det finns flera olika slags risker som statsskuldsförvaltningen har att ta hänsyn till. Riskerna kan dessutom variera över tiden. För att på ett ändamålsenligt sätt kunna följa upp måluppfyllelsen i statsskuldsförvaltningen är transparenta och jämförbara kostnadsmått viktiga.