prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorians förslag inte uttryckligen anges att lagen om försäkringsdistribution inte ska tillämpas på avtal om försäkrings- förmedling som avser försäkringsavtal som har ingåtts före ikraft- trädandet eller att lagen ska tillämpas på distributionsåtgärder som vidtas efter ikraftträdandet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring efterfrågar ett förtyd- ligande av övergångsbestämmelsens innebörd och räckvidd. Skälen för regeringens förslag: För tydlighets skull bör det i över- gångsbestämmelser till lagen om försäkringsdistribution anges att den lagen inte ska tillämpas på avtal om försäkringsförmedling som har ingåtts före lagens ikraftträdande. En liknande övergångsbestämmelse infördes i anslutning till lagen om försäkringsförmedling (se punkt 5 i övergångsbestämmelserna till den lagen). Detsamma bör gälla försäk- ringsavtal som har ingåtts före ikraftträdandet av lagen om försäkrings- distribution. Utgångspunkten är således att de bestämmelser som i svensk rätt genomför försäkringsdistributionsdirektivet ska tillämpas i fråga om försäkringsdistribution beträffande försäkringsavtal som ingås efter ikraftträdandet av den nya lagen. Regeringen delar Svensk Försäkrings uppfattning att det finns skäl att förtydliga vad som bör gälla. I förhållande till promemorians förslag bör övergångsbestämmelsen för tidigare ingångna avtal justeras så att det tydligare framgår att bestämmelserna i den nya lagen ska tillämpas på avtal om försäkringsförmedling som avser försäkringsavtal som har ingåtts efter ikraftträdandet av den nya lagen. Det bör här även framhållas att med avtal om försäkringsförmedling avsågs i övergångsbestämmelsen till lagen om försäkringsförmedling bara avtal mellan en försäkringsförmedlare och en kund avseende just försäkringsförmedling enligt definitionen i den lagen (1 kap. 1 § andra stycket). Med avtal om försäkringsförmedling avsågs således inte t.ex. avtal mellan ett försäkringsföretag och en förmedlare om uppdrag för förmedlaren att enligt vissa villkor förmedla försäkringsföretagets pro- dukter. På motsvarande sätt bör den nu aktuella övergångsbestämmelsen förstås. För räckvidden av övergångsbestämmelsen blir innebörden av be- greppet försäkringsavtal avgörande. Det definieras dock varken i svensk lag eller i försäkringsdistributionsdirektivet och det är inte heller lämpligt att i detta sammanhang införa en definition i lag (se avsnitt 6.2.2). Det anförda innebär att avtal som ingås mellan en försäkrings- förmedlare och ett försäkringsföretag varken bör anses som ett sådant avtal om försäkringsförmedling eller ett försäkringsavtal som avses i övergångsbestämmelsen. En annan sak är att försäkringsavtal kommer att ingås med kunder enligt villkoren i det avtalet. Tidpunkten för ingåendet av dessa försäkringsavtal blir avgörande för om det är de nya eller de äldre bestämmelserna som ska gälla. Det är relativt vanligt att företag (arbetsgivare) genom ett ramavtal upphandlar försäkringslösningar direkt med försäkringsföretagen. Ofta handlar det om större företag som inte omfattas av kollektivavtal. Inte heller ett ramavtal mellan ett sådant företag och ett försäkringsföretag bör anses som sådant avtal om försäkringsförmedling eller försäkrings- avtal som avses i övergångsbestämmelsen. Det är i detta fall närmast ett slags upphandlingsavtal under vilket försäkringsavtal senare kommer att avropas och ingås, t.ex. genom att en anställd ansluts. Avgörande för om övergångsbestämmelsen är tillämplig bör i stället vara om det försäkringsavtal som uppstår vid anslutningen av en anställd har ingåtts före eller efter ikraftträdandet av den nya lagen. På samma sätt bör tidpunkten för när ett försäkringsavtal ingås vara avgörande när en försäkringsförmedlare enligt ett avtal med ett företag (t.ex. en arbetsgivare) erbjuder företagets anställda olika försäkrings- alternativ enligt en upphandlad plan. Det är i och för sig ett avtal om försäkringsförmedling men först när en anställd ansluts till planen uppstår ett försäkringsavtal. Om det sker efter det att den nya lagen har trätt i kraft bör alltså de nya bestämmelserna gälla. Bestämmelserna om krav- och behovsprövning samt informations- lämnande i den nya lagen får anses vara av central betydelse när det gäller frågan om försäkringsavtal. Då krav- och behovsprövning samt informationslämnande huvudsakligen ska ske i anslutning till att ett avtal ingås aktualiseras i regel inte dessa bestämmelser i den nya lagen när det gäller redan ingångna avtal om försäkringsförmedling eller försäkrings- avtal (se avsnitt 10.4.2). Detsamma bör gälla även i fråga om annat för- beredande arbete som har utförts avseende redan ingångna försäkrings- avtal (se avsnitt 6.2.2). I förhållande till promemorians förslag bör det dock förtydligas att vissa distributionsåtgärder som en distributör vidtar efter det att den nya lagen har trätt i kraft alltid ska uppfylla kraven i den lagen. Detta bör således gälla även när sådana distributionsåtgärder vidtas i förhållande till försäkringsavtal som har ingåtts före ikraft- trädandet. De distributionsåtgärder som avses här är åtgärder som vidtas i verksamhet som består i att bistå vid förvaltning eller fullgörande av redan ingångna försäkringsavtal (se avsnitt 6.2.2). Efter det att den nya lagen har trätt i kraft kan t.ex. den situationen uppkomma att en försäkringsdistributör, som ett led i biståendet vid förvaltningen av ett försäkringsavtal som har ingåtts före ikraftträdandet, tillhandahåller kunden rådgivning avseende dennes val av investeringsalternativ inom försäkringen. I en sådan situation bör distributören vara skyldig att uppfylla de krav som gäller för rådgivningen enligt den nya lagen. 2017/18:216 Avgörande för om övergångsbestämmelsen är tillämplig bör således vara om distributionsåtgärden har vidtagits före eller efter ikraftträdandet av den nya lagen. Försäkringsdistributionsdirektivet berör inte vad som ska gälla i fråga om avtal som har ingåtts innan de bestämmelser i nationell rätt som genomför direktivet har trätt i kraft, men regeringen bedömer att det inte heller hindrar att förevarande övergångsbestämmelse införs i svensk rätt. 14.7Övergångsbestämmelser för ingripanden och överklaganden Regeringens förslag: Lagen om försäkringsförmedling ska fort- farande gälla för överträdelser som ägt rum före . För beslut som meddelats enligt lagen om försäkringsförmedling ska bestämmelserna i den lagen gälla för överklagande och vid hand- läggningen av överklagandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Det bör införas en särskild övergångsbestämmelse som reglerar vilka bestämmelser som ska vara tillämpliga vid ett ingripande enligt lagen om försäkringsdistribution. En sådan övergångsbestämmelse infördes i anslutning till lagen om försäk- ringsförmedling (se punkt 6 i övergångsbestämmelserna till den lagen). Innehållet i den övergångsbestämmelsen bör anpassas till den termino- logi som används i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet (se t.ex. punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:960] om ändring i lagen om värdepappersmarknaden). Äldre bestämmelser bör gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. På motsvarande sätt som enligt övergångsbestämmelserna till lagen om försäkringsförmedling (se punkt 7) bör bestämmelserna i den lagen gälla för ett överklagande av ett beslut som meddelats enligt den lagen och vid handläggningen av överklagandet. 14.8Övergångsbestämmelse om tillämpning i förhållande till vissa länder inom EES Regeringens förslag: Ett land inom EES som inte är en medlemsstat i Europeiska unionen ska anses tillhöra EES i den mening som avses i lagen om försäkringsdistribution från den dag försäkrings- distributionsdirektivet har införlivats med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Försäkringsdistributionsdirektivet Prop. 2017/18:216 riktar sig till medlemsstaterna i EU (artikel 46), dvs. till de länder inom EES som inte är medlemsstater i EU (, och ). För att försäkringsdistributionsdirektivet ska bli gällande även i förhållande till dessa länder krävs att direktivet infogas i efter ett särskilt beslut av en kommitté som är gemensam för EU och EFTA, den organisation som de tre ovan nämnda länderna tillhör (se How EU acts become EEA acts and the need for adaptations, Note by Subcommittee V on legal and institutional questions, states, Ref. 1113623, 23 2013, become-EEA-acts.pdf). I den föreslagna nya lagen om försäkringsdistribution förekommer avgränsningar i förhållande till EES. Det innebär att lagen enligt sin lydelse blir tillämplig även i förhållande till länder inom EES som inte är medlemsstater i EU. Det gäller oberoende av om försäkrings- distributionsdirektivet har infogats i och därigenom blivit gällande även i förhållande till de länder inom EES som inte är medlems- stater. Detta leder till att försäkringsförmedlare med hemvist utanför EU men inom EES behandlas som om de hörde hemma i ett land där försäkringsdistributionsdirektivet är gällande trots att så inte är fallet. En av konsekvenserna av detta är att bestämmelserna om tillsyn (se avsnitt 12.1.2) blir tillämpliga på dessa försäkringsförmedlare även om tillsyns- myndigheterna i de länder där de hör hemma inte omfattas av tillsyns- samarbetet som följer av försäkringsdistributionsdirektivet. Det bör införas en övergångsbestämmelse för att undvika att lagen om försäkringsdistribution behandlar länder inom EES som om försäkrings- distributionsdirektivet gällde för dem innan så är fallet. Ett land inom EES som inte är en medlemsstat i Europeiska unionen bör därför anses tillhöra EES i den mening som avses i lagen om försäkringsdistribution från den dag försäkringsdistributionsdirektivet har införlivats med EES- avtalet. En liknande övergångsbestämmelse finns till lagen (2016:1231) om ömsesidigt bistånd med indrivning av vissa sanktionsavgifter vid utstationering (se prop. 2016/17:26 s. 7 och 40 f.). Övergångsbestämmelse om behandling av uppgifter i databasen för övervakning av och Regeringens förslag: Äldre bestämmelser i lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ska fortfarande gälla för uppgifter som har samlats in med stöd av lagen om Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag: Lagrådet konstaterar att det i lagråds- remissens förslag saknas en övergångsbestämmelse till den föreslagna ändringen i lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över 2017/18:216 finansmarknaderna som tillåter att det i databasen behandlas uppgifter som har samlats in med stöd av lagen om försäkringsförmedling. Lagrådet förordar att en sådan övergångsbestämmelse tas in. Regeringen instämmer med Lagrådet. Äldre bestämmelser i lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna bör därför fort- farande gälla för uppgifter som har samlats in med stöd av lagen om försäkringsförmedling. 15.1.1Sveriges medlemskap i unionen medlemskap i unionen innebär att har en skyldighet att införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa försäkringsdistributionsdirektivet och att dessa bestämmelser ska träda i kraft senast det datum som anges i direktivet. 15.1.2En ny lag om försäkringsdistribution I denna proposition föreslås en ny lag om försäkringsdistribution som i huvudsak genomför försäkringsdistributionsdirektivet i svensk rätt. Den nya lagen innebär skärpta och delvis nya krav för försäkringsdistribution. Genom den nya lagen skapas ett gemensamt regelverk för den försäkringsdistribution som bedrivs av försäkringsföretag och olika kategorier av försäkringsförmedlare. Därtill omfattas även andra marknadsaktörer som har försäljning av försäkringsprodukter som sidoverksamhet, såsom resebyråer och biluthyrningsföretag, såvida inte de uppfyller villkoren för att undantas. I lagen om försäkringsförmedling regleras har bara försäkringsförmedlares distribution av försäkringar. Den föreslagna nya lagen kan därför bidra till ett starkare kundskydd samt en ökad konkurrensneutralitet mellan olika aktörer på marknaden för försäkringsdistribution. 15.1.3Problem och mål med regleringen I avsnitt 5 finns en översiktlig redogörelse för de problem som finns på marknaden för försäkringsdistribution och de mål som finns för regleringen. Därtill beskrivs de specifika problem som vissa av förslagen syftar till att åtgärda i respektive avsnitt. Sammanfattningsvis är de problem som särskilt uppmärksammats på den svenska marknaden för försäkringsdistribution relaterade till –oklarhet avseende tillämpningsområdet för regelverket för försäk- ringsförmedling, –intressekonflikter relaterade till ersättningsmodeller, –att kunden ofta är i ett kunskapsunderläge och – bristande transparens när det gäller om en förmedlare ger råd om, Prop. 2017/18:216 marknadsför eller förmedlar en försäkring eller ett finansiellt instrument. har även uppmärksammat problem i tillsynen när det gäller möjligheten för en förmedlare att själv begära att få sitt tillstånd återkallat under ett pågående sanktionsärende, för att på så sätt undvika att bli föremål för den sanktion som överträdelsen annars kan innebära för förmedlaren. De nya och reviderade regler som föreslås i propositionen syftar till att skapa de legala förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande marknad som präglas av ett starkt konsumentskydd. Målet är att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar omhand de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål med den nya regleringen är att bidra till en mer likartad reglering av rådgivning på finansmarknadsområdet (se närmare i prop. 2016/17:162 s. 442–450). Syftet med en likartad reglering på detta område är att uppnå en konkurrensneutral marknad för rådgivning på finansmarknadsområdet med ett stärkt skydd för konsumenten. Försäkringsdistributionsdirektivets huvudsakliga syfte är att öka harmo- niseringen av medlemsstaternas nationella bestämmelser om försäkrings- och återförsäkringsdistribution. Målsättningen är att uppnå en minimi- grad av harmonisering. Direktivet ger därför utrymme för medlems- staterna att behålla eller införa nationella regler som är strängare än dem i direktivet. I avsnitt 4 anges mer om direktivets syfte och innehåll. I avsnitt 5 görs bedömningen att den nya lagen om försäkrings- distribution bör innehålla bestämmelser som i vissa fall går utöver försäkringsdistributionsdirektivets krav för att åtgärda de behov och problem som identifierats på den svenska marknaden. För de krav som enligt förslagen ska gälla enligt svensk rätt och som går utöver kraven i direktivet, finns det ofta flera alternativa sätt när det gäller hur de bör utformas. Effekterna kan bli mer eller mindre långt- gående beroende på hur kraven utformas. Vid utformningen av förslagen i propositionen har målet om att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar omhand de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt, varit vägledande. 15.2 Vilka berörs av regleringen? Förslagen i denna proposition berör i huvudsak försäkringsföretag och olika kategorier av försäkringsförmedlare. Därtill omfattas även andra marknadsaktörer som har försäljning av försäkringsprodukter som sido- verksamhet, såsom resebyråer och biluthyrningsföretag, såvida inte de uppfyller villkoren för att undantas. Några av förslagen berör även fondmarknaden och värdepappersmarknaden. berörs av förslagen är , , Konsument- 2017/18:216 verket, , och Dom- stolar. Dessutom berörs befintliga och presumtiva kunder på försäkrings- marknaden. I det följande beskrivs närmre vilka aktörer som berörs av den föreslagna nya lagen om försäkringsdistribution. Enligt Finansinspektionens företagsregister finns det i 117 rikstäckande försäkringsföretag, varav 8 är fondförsäkrings- företag, 30 övriga livförsäkringsföretag och 79 skadeförsäkringsföretag. Därtill finns det 40 större lokala försäkringsföretag och 19 mindre lokala försäkringsföretag. Enligt registret finns också 30 utländska försäkrings- företag med filialer och 7 utländska försäkringsföretag med agenturer i registrerade. Dessa försäkringsföretag berörs av den föreslagna nya regleringen när de utvecklar försäkringsprodukter, utför försäkringsdistribution eller när de uppdrar åt en försäkringsförmedlare eller annan aktör att distribuera försäkringsföretagets försäkringar. Enligt Finansinspektionens företagsregister finns det även 851 ut- ländska skadeförsäkringsföretag med gränsöverskridande verksamhet och 195 utländska livförsäkringsföretag med gränsöverskridande verk- samhet. Därtill finns det en utländsk generalrepresentation. De utländska försäkringsföretagen berörs av förslagen i denna proposition om de bedriver verksamhet i som inkluderar försäkringsdistribution. Enligt Svensk Försäkring arbetade omkring 20 600 personer inom den svenska försäkringsbranschen . Det motsvarar av antalet anställda på arbetsmarknaden. Antalet anställda har ökat . Andelen kvinnor som arbetar i försäkringsbranschen är . Det finns många olika yrken inom försäkringsbranschen. De vanligaste är skadereglerare och kundservice- och försäljningspersonal, men det finns även it-personal, ekonomer och jurister. När det gäller de anställda inom försäkrings- branschen är det i huvudsak personer i ledande positioner, anställda som arbetar med att utveckla och säkerställa företagets regelefterlevnad och anställda som bedriver försäkringsdistribution som berörs av förslagen i denna proposition. Försäkringsförmedlare med eget tillstånd Den föreslagna nya regleringen berör även fysiska och juridiska personer som har tillstånd att förmedla försäkring i någon försäkringsklass. närvarande har drygt 1 200 svenska fysiska och juridiska personer till- Prop. 2017/18:216 stånd av för försäkringsförmedling (uppgift från Därtill finns det ett stort antal företag som bedriver försäkringsförmedling men som har annan huvudverksamhet, såsom 13 bankaktiebolag, 10 konsumentkreditinstitut, 4 kreditmarknads- bolag, 3 sparbanker, 9 svenska bankaktiebolag med utländsk filial, och 10 svenska kreditmarknadsbolag med utländsk filial. Det finns även 17 utländska banker, 1 utländskt livförsäkringsföretag, 7 utländska skadeförsäkringsföretag och 17 utländska försäkringsförmedlare med gränsöverskridande verksamhet som inkluderar försäkringsförmedling. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller en definition av försäkrings- förmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet (artikel 2.1.4). I propositionen föreslås att en definition av sidoverksam försäkrings- förmedlare tas in i lagen om försäkringsdistribution. En sidoverksam försäkringsförmedlare ska ha tillstånd av för att få bedriva försäkringsdistribution. En sådan försäkringsförmedlare ska även anmäla sig för registrering hos . De förslag som rör sidoverksamma förmedlare påverkar ingen befintlig grupp försäkringsförmedlare utan de som berörs av förslagen är de som, när den nya lagen har trätt i kraft, väljer att ansöka om tillstånd att bli sidoverksam försäkringsförmedlare. Det är svårt att överblicka om det kommer att finnas ett kommersiellt intresse av att bedriva verksamhet som sidoverksam försäkringsförmedlare utan att vara knuten genom avtal till något försäkringsföretag eller någon annan försäkringsförmedlare. Anställda hos fysiska och juridiska personer med tillstånd för förmedling av försäkring i någon försäkringsklass, berörs i stor utsträckning av förslagen i denna proposition. Det rör sig om ca 3 670 personer (uppgift från Finansinspektionens institutsregister ). I antalet anställda ingår även anställda försäkringsförmedlare hos företag som inte primärt är försäkringsförmedlare. Därtill finns det ett stort antal anställda hos en av de största bankerna i som även har tillstånd för försäkringsförmedling. Denna bank har ungefär lika många anställda som övriga försäkringsförmedlare har sammanlagt. Övriga storbanker är i stället anknutna försäkrings- förmedlare till sina koncerninterna försäkringsbolag samt i före- kommande fall till andra bolag. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller ingen definition av anknuten försäkringsförmedlare. I lagen om försäkringsförmedling finns emellertid en definition av anknuten försäkringsförmedlare (1 kap. 10 § 1 a). I denna proposition föreslås att kategorin anknuten försäkrings- förmedlare ska finnas även i den nya lagen om försäkringsdistribution. 2017/18:216 Enligt finns det i 1 357 förmedlare som är anknutna till ett eller flera försäkringsföretag (). Majoriteten av dessa förmedlar skadeförsäkringar (1 353 stycken) och 299 förmedlar livförsäkringar. Av förmedlarna är 1 093 anknutna till endast svenska försäkringsföretag och 224 anknutna till utländska företag. Av för- medlarna är 40 anknutna till både ett svenskt och ett utländskt företag. Samtliga anknutna försäkringsförmedlare berörs av förslagen i denna proposition. Anknutna försäkringsförmedlare som distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller vissa pensionsförsäkringar I propositionen föreslås att anknutna försäkringsförmedlare som vill distribuera försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensions- försäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet, till skillnad från övriga anknutna försäkringsförmedlare, ska ansöka om tillstånd hos och registreras hos . Förslaget får till följd att de anknutna försäkringsförmedlare som vill distribuera försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet behöver genomgå samma lämplighetsprövning som de försäkringsförmedlare som inte är anknutna. I övrigt ska samma villkor gälla som för anknutna försäkringsförmedlare. Det finns 299 anknutna försäkringsförmedlare som förmedlar livförsäkringar. Det finns emellertid inga uppgifter om hur många av dessa som förmedlar försäkringsbaserade investerings- produkter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknads- volatilitet. En preliminär bedömning är dock att en majoritet av de anknutna förmedlare som förmedlar livförsäkringar kommer att beröras av förslagen avseende tillstånd och registrering. I propositionen finns också förslag som särskilt gäller för anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare. Den grupp av förmedlare som omfattas motsvarar i allt väsentligt dagens anknutna försäkrings- förmedlare som inte har försäkringsförmedling som huvudsaklig verk- samhet (1 kap. 10 § 1 b lagen om försäkringsförmedling). Försäkringsförmedlare som förmedlar försäkring i liten utsträckning I lagen om försäkringsförmedling finns undantag för försäkrings- förmedling som bedrivs i begränsad utsträckning och bl.a. inte över- skrider fastlagda tröskelvärden (1 kap. 8 §). Genom försäkringsdistributionsdirektivet ändras villkoren för dessa undantag. Ändringarna innebär bl.a. att den försäkringsdistributör som uppdrar åt aktören att distribuera försäkringar ska säkerställa att verk- samheten även i dessa fall följer vissa bestämmelser samt att viss information lämnas till kunden. Eftersom det enligt lagen för försäkringsförmedling inte gäller krav på Prop. 2017/18:216 tillstånd eller registrering för denna kategori är det svårt att uppskatta hur många som kommer att beröras av de nya bestämmelserna. 15.3.3Marknaden för finansiella instrument Fondbolag, AIF-förvaltare och förvaltningsbolag