prop · H503197 · 2018-03-21 00:00:00 — Till det kommer att har tillkännagett för regeringen att behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187; bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Att fler undantag från bygglovskravet för solenergianläggningar kan komma att införas efter ser regeringen, till skillnad från ett par remissinstanser, inte som ett tillräckligt skäl att avvakta genomförandet av aktuellt förslag. Eftersom förslaget har flera likheter med andra bygglovsbefriade åtgärder (se nedan), bör tillämpningen liksom kommunernas eventuella rådgivning kring det underlättas. Flera remissinstanser anser, i anslutning till vad för fram i sin rapport, att ändringarna i fråga om bygglovskrav bl.a. har lett till att PBL har blivit svårläst och att regleringen bör ses över och utvärderas innan fler undantag införs. Regeringen anser dock inte att ändringar i fråga om slopat bygglovskrav för solcellspaneler och solfångare nämnvärt påverkar reglernas komplexitet. Inte heller motiverar sådana ändringar att regleringen behöver ses över. Regeringen delar inte den tveksamhet som Kommuner och Landsting uttrycker kring att peka ut en särskild teknik i lagstiftningen. Enligt regeringen omfattar uttrycken solcellspaneler och solfångare de tekniker som visat sig vara gångbara i när det gäller att ta tillvara solenergi. Något bredare begrepp har inte aktualiserats i beredningen av detta förslag, varför det saknas underlag att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa ett sådant. Undantag för solenergianläggningar som monteras på en byggnad och följer byggnadens form Enligt kräver en montering av solcellspaneler och solfångare utanpå byggnader bygglov endast om byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt. För att avgöra om bygglov krävs behöver en bedömning göras i varje enskilt fall, något som gör det svårt att på ett generellt sätt beskriva bygg- lovsplikten för sådana solenergianläggningar. placering och byggnadens storlek, karaktär, utseende och material har betydelse för om påverkan är avsevärd, vilket kan innebära att en viss ändring på en byggnad kräver bygglov men att samma ändring på en annan byggnad inte gör det. Eftersom det inte finns någon specifik reglering kring solenergianläggningar i PBL eller tillhörande författningar och det även saknas vägledande rättspraxis om bygglovspliktens omfattning, gör kommunerna olika tolkningar av vilka åtgärder som är bygglovspliktiga. Tillämpningsproblemen beror till viss del på att regeln om vilka åtgärder som kräver bygglov lämnar ett stort utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. Även om det inte finns någon specifik regel om lovplikt för solenergianläggningar från vilken undantag kan införas anser regeringen, till skillnad från , att det går att minska tillämpningsproblemen genom att införa undantag från bygglovskravet för ändring av en byggnad. Enligt förslag ska solcellspaneler och solfångare som monteras utanpå en tak- eller fasadmaterial och följer byggnadens form inte kräva bygglov, även om de påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt på annat sätt än genom byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial. Begränsningen att anläggningarna ska följa byggnadens form motiveras av att solenergianläggningar som monteras uppvinklat från tak eller utvinklat från fasader får en större påverkan på byggnaders gestaltning och i högre grad kan inverka negativt på stadsbilden. har även valt att inte undanta solenergianläggningar som monteras uppvinklat på låglutande tak som endast i begränsad omfattning är synliga från omgivande mark. Skälet för det är att det skulle förutsätta att fastighetsägare och byggnadsnämnder tvingas göra besvärliga bedömningar av anläggningarnas synlighet och påverkan på omgivningen. Ett sådant undantags tillämplighet skulle dessutom i stor utsträckning vara beroende av omgivande topografi. Uppvinklade solenergianläggningar som påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt får därför även fortsättningsvis prövas i bygglov. Regeringen anser, i likhet med , att ett undantag i enlighet med förslaget är lätt att förstå och tillämpa, vilket i praktiken bör underlätta tillämpningen för byggherrar som vill montera solenergianläggningar på en byggnad. När det gäller den lagtekniska utformningen anser regeringen att det är tillräckligt att det framgår att undantaget omfattar solcellspaneler och solfångare som monteras på en byggnad för att utesluta solenergianläggningar som integreras i byggnadens fasad eller tak från tillämpningen (jfr författningskommentaren). Flera remissinstanser, t.ex. och Byggindustrier, för fram förslag på andra lagändringar än de som omfattas av . Med hänsyn till rapportens avgränsning saknas dock förutsättningar för att inom ramen för detta lagstiftningsärende föreslå andra undantag från kravet på bygglov eller ändra kravet på bygglov. Regeringen anser, i anslutning till vad bl.a. länsstyrelserna i och anför, att det är svårt av både arkitektoniska och tekniska skäl att generellt ange hur långt ut från fasaden eller taket som solenergianläggningen ska få monteras, liksom hur stora anläggningar på byggnader får vara. Enligt regeringen skulle också sådana begränsningar kunna medföra oönskade hinder i valet av anläggning och dess utformning. En ytterligare fråga är om särskilda regler om solcellspaneler och solfångare kan komma i konflikt med bestämmelserna om undantag för mindre tillbyggnader i form av bl.a. uppstickande byggnadsdelar. 2017/18:197 avgörande har uppvinklade solfångare på taket till en komplementbyggnad inte bedömts tillföra byggnaden någon byggnadsvolym (tingsrätts [mark- och miljödomstolen] dom i mål P 2501-15). Mot den bakgrunden bedömer regeringen att risken är liten för att de olika regleringarna, som kommun har farhågor om, kan komma i konflikt med varandra. Många remissinstanser motsätter sig fler bygglovsbefriade åtgärder med hänsyn till att det kan leda till att kommunernas verksamhet skiftar från lovgivning till tillsyn. framhåller att det ställer högre krav på antikvarisk kompetens och medverkan i kommunernas tillsynsarbete. Enligt tenderar tillsynsarbetet att kräva mer arbete än bygglovsärendena. uppger majoriteten av de kommuner som Bo- verket har kontaktat att tillsynsanmälningar när det gäller solenergianläggningar inte har förekommit i deras kommun. Eftersom förslaget inte omfattar alla typer av solenergianläggningar som kan uppföras inom detaljplanelagda områden, bedömer regeringen risken för att förslaget kommer att öka antalet tillsynsärenden som liten. För det fall ändringen kan leda till en viss ökning av antalet tillsynsärenden är det enligt regeringen en effekt som inte förtar mervärdet av förslaget. Möjlighet att återinföra lovplikt i detaljplan föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att i detaljplan återinföra lovplikt för undantagna solcellspaneler och solfångare. För sådana åtgärder som utförs på byggnader som inte omfattas av bestämmelsen i 8 kap. 13 § PBL (se nedan) innebär förslaget att kommunerna ges en möjlighet att avgöra om det ändå ska ställas krav på bygglov. På så sätt kan kommunerna begränsa åtgärders påverkan på områdets karaktär. Regeringen instämmer i förslag. Motsvarande möjlighet för kommunerna finns för andra fasadåtgärder som undantagits från kravet på bygglov (se 9 kap. 5, 6 a och 8 §§). Till skillnad från och Byggindustrier anser regeringen att det, i samband med att bestämmelser om undantag från bygglovsplikten införs, finns ett behov av viss flexibilitet i regelsystemet som ger kommunerna frihet att göra egna bedömningar och anpassa reglerna efter sina lokala förutsättningar. Att kommunerna kan återinföra lovplikt i detaljplan för undantagna åtgärder ger en sådan möjlighet. I ett pågående arbete med att ta fram nya detaljplaner eller områdesbestämmelser är bebyggelsens utformning ofta redan känd, vilket gör det lättare att förutse åtgärders effekter och införa särskilda bestämmelser om lovplikt för åtgärder som kommunen bedömer bör kräva en förprövning genom bygglov. För befintliga detaljplaner bedömer regeringen att förslagets begränsningar att byggnader och bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § och att områden som är av intresse för riksintresset för totalförsvaret (se nedan) inte omfattas av undantaget, bör medföra att det endast är i få detaljplaner som lovplikten behöver återinföras. I samband med denna lagändring bör några språkliga justeringar göras i samma bestämmelse (jfr författningskommentaren till 9 kap. 8 §). Krav på bygglov för solenergianläggningar på byggnader eller inom bebyggelseområden som är särskilt värdefulla PBL innehåller regler om förvanskningsförbud, vilket innebär att byggnader eller bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas. Vidare finns krav på att ändringar av en byggnad ska utföras varsamt, så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara dess tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 13 och 17 §§). Åtgärder på byggnader ska genomföras så att även bebyggelseområdets karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Utformningen av åtgärderna ska ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 §). Dessa regler och krav gäller oavsett om en ändringsåtgärd är bygglovspliktig eller bygglovsbefriad (prop. 2009/10: 170 del 1 s. 259 f. och prop. 2013/14:127 s. 48 f.). Vid sidan av reglerna om förvanskningsförbud finns regler om god form-, färg- och materialverkan samt krav på tekniska egenskaper (8 kap. 1–8 §§). Utgångspunkten vid tilllämpning av dessa bestämmelser ska vara att nya åtgärder tillför helhetsbilden positiva värden och inte förvanskar egenskaper som kan anses vara värda att bevara (prop. 1997/98:117 s. 16). Flera åtgärder som annars är undantagna från kravet på bygglov, exempelvis mindre tillbyggnader och komplementbyggnader, kräver bygglov om de vidtas på byggnader eller inom bebyggelseområden som enligt 8 kap. 13 § är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (se 9 kap. 3 b, 4 d, 5 a och 6 a §§). föreslår att även undantaget för solcellspaneler och solfångare ska begränsas på motsvarande sätt för att minska risken för att sådana värden går förlorade. På så sätt kan genom en bygglovsprövning säkerställa att den tilltänkta åtgärden är lämpligt utformad och utförd med tillräcklig hänsyn till bl.a. kulturmiljön. Även (Mark- och ) och flera länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i och , anser att det är positivt med en begränsning av förslaget med hänvisning till 8 kap. 13 §. Flera remissinstanser, bl.a. och , ser dock farhågor med att förslaget kan skada viktiga värden och att miljömålet God bebyggd miljö blir ännu svårare att uppnå. Regeringens tidigare ställningstagande om att begränsa undantag från krav på bygglov med hänsyn till särskilt värdefulla kulturmiljöer gör sig gällande även i fråga om de aktuella åtgärderna (jfr prop. 2016/17:151 s. 53). Ett av skälen för att tidigare begränsa undantag från bygglovsplikten till att inte gälla för byggnader eller bebyggelseområden som omfattas av 8 kap. 13 § har varit för att minska påverkan på generationsmålet och miljökvalitetsmålen, främst God bebyggd miljö. Enligt regeringen är det alltjämt nödvändigt att begränsa påverkan på områden med störst allmänt intresse. Därutöver anser regeringen, till skillnad från bl.a. och i , att förslaget kan motiveras av att en fasad eller ett tak är lättare att återställa efter bortmontering av utanpåliggande solcellsanläggningar än efter exempelvis upptagande av ett nytt fönster eller en ny dörr, som också kan påverka en yttre utseende 2017/18:197 avsevärt men inte är undantaget från kravet på bygglov. i län delar den bedömningen. Som påpekats i tidigare lagstiftningsärenden är en nackdel med den föreslagna begränsningen att särskilt värdefulla byggnader eller områden inte behöver vara utpekade i förväg för att vara giltiga och att den slutgiltiga bedömningen görs i det enskilda fallet (se t.ex. prop. 2016/17:151 s. 53). Detta ställer krav på den enskilde byggherren att bedöma byggnadens och områdets karaktär och i tveksamma fall ta kontakt med bedöma om det är fråga om bygglovsplikt. Trots de tillämpningsproblem en begränsning med hänvisning till 8 kap. 13 § kan medföra, anser regeringen att det är nödvändigt med en bygglovsprövning för solenergianläggningar som avsevärt påverkar byggnaders yttre utseende på sådana byggnader och inom sådana bebyggelseområden som avses i bestämmelsen. Syftet med detta är att minska risken för att historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska gå förlorade. För att motverka tillämpningssvårigheter är det av stor vikt att kommunerna genomför informationsinsatser för att sprida kunskap om hur undantaget är tänkt att fungera och vilka krav som följer av PBL och gällande detaljplaner. Detta är inget främmande inslag i byggnadsnämndernas arbete. Regeringen bedömer att eventuella kompetensinsatser när det gäller tillämpningen av exempelvis 8 kap. 13 § kan rymmas inom regeringsuppdrag som ska bidra till att skapa en enhetlig och effektiv tillämpning av i hela landet, även benämnt PBL Kompetens. Enligt saknas såväl aktuella kulturmiljöprogram som antikvarisk kompetens i en stor andel av kommuner. Enligt regeringen kan dock kommunen, för att underlätta för sig själv och för den enskilde byggherren, ta fram underlag för bedömning av vilka byggnader och områden som anses vara särskilt värdefulla enligt 8 kap. 13 §. Länsstyrelserna har relevant kompetens och kan vägleda kommunen i detta arbete. Kommunerna kan även genomföra informationsinsatser för att säkerställa att kulturmiljövärden bevaras, införa skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser eller införa utökad lovplikt för sådana byggnader eller bebyggelseområden. Sammantaget bedöms förslaget inte medföra något merarbete för kommunerna. Krav på bygglov inom och i anslutning till områden som är av riksintresse för totalförsvaret införda bestämmelser om undantag från krav på bygglov för bl.a. komplementbostadshus begränsas till att inte gälla inom eller i anslutning till områden som är av riksintresse för totalförsvaret, om det är fråga om flygplatser och övnings- eller skjutfält (9 kap. 4 d §). har övervägt om ett undantag från krav på bygglov för solenergianläggningar kan leda till ökad risk för skada i form av elektromagnetiskt brus i sådana områden och om undantaget därför bör begränsas för områden som är av riksintresse för totalförsvaret. är solcellspaneler och solfångare som monteras på byggnader inom områden som inte omfattas av en detaljplan generellt inte bygglovspliktiga. Enligt gäller det även fristående anläggningar inom alla typer av områden. Ett stort antal av de solenergianläggningar som finns omfattas alltså inte av något krav på bygglov, vilket innebär att t.ex. grannar eller andra intressenter inte kan påverka sådana åtgärder innan de vidtas. Inom detaljplanelagt område ska riksintressefrågor hanteras i detaljplaneprocessen. Eftersom solenergianläggningar som undantas från krav på bygglov enligt förslag inte får strida mot detaljplan enligt ovan kommer de avtryck som riksintressefrågorna har gett i sådana planer att gälla. Enligt finns det därför inte tillräckliga skäl att begränsa förslaget med hänsyn till riksintresset för totalförsvaret. Det finns dock både gällande detaljplaner som är äldre än riksintressesystemet och sådana som är upprättade innan ett visst riksintresseområde har pekats ut. Detta innebär enligt regeringen att den påverkan som solenergianläggningar kan få på anläggningar inom områden för riksintresset för totalförsvaret inte med säkerhet beaktats i alla detaljplaner. Till skillnad från ser regeringen därför skäl att begränsa förslaget för att inte riskera att den elektromagnetiska störning som Försvarsmakten och beskrivit ska påverka viktiga försvarsintressen. Enligt regeringens bedömning bör därför undantaget från bygglovskravet för solenergianläggningar inte gälla inom områden som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket . Dessa områden hör till det planeringsunderlag som kommunerna ska redovisa i sina översiktsplaner och som därmed är tillgängligt för t.ex. byggherrar (se 3 kap. 4 § och 5 § 3). För att bli ändamålsenlig bör dock begränsningen av undantaget inte bara omfatta de områden som är av riksintresse för totalförsvaret, utan ett större område runt dessa. Syftet med detta är att undvika elektromagnetiska störningar från solenergianläggningar på verksamhet inom totalförsvaret. Be- gränsningen bör därför även omfatta områden i anslutning till de aktuella riksintresseområdena, motsvarande de s.k. influensområden som framgår av Försvarsmaktens redovisning till av riksintressen för totalförsvarets anläggningar (jfr förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden). Ofta redovisar kommunerna, förutom områden av riksintresse för totalförsvaret, även dessa influensområden i sina översiktsplaner. Det finns därför goda möjligheter för enskilda som överväger att montera solcellspaneler eller solfångare att själva kontrollera om platsen där åtgärden ska vidtas ligger inom ett område av riksintresse för totalförsvaret eller inom ett influensområde. Begränsningen innebär att nya solenergianläggningar inom dessa områden måste föregås av en bygglovsprövning, där bl.a. åtgärdens omgivningspåverkan ingår (jfr 2 kap. 9 §). Det bör dock noteras att det faktum att krav på bygglov gäller inom dessa områden inte innebär något generellt förbud mot att montera solenergianläggningar på byggnader. Regeringen avser för övrigt att ta initiativ till att utreda frågan om vilken effekt elektromagnetiska störningar generellt har på områden för riksintresset för totalförsvaret eller dess influensområden. Regeringen kommer därefter att ta ställning till hur förslagen som redovisas ska tas vidare. Bygglovsbefriade åtgärder ska som huvudregel följa den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § PBL). Bakgrunden till regleringen är att det finns gemensamma bestämmelser i som prövas vid såväl planläggning som bygglov. Det gäller bl.a. bestämmelser om krav 2017/18:197 på byggnaders placering och utformning i 2 och 8 kap. PBL. Det innebär att bestämmelser i detaljplaner eller områdesbestämmelser kan träda i stället för motsvarande krav i lagen och få samma rättsliga effekt som ett lovbeslut. Det har därför ansetts naturligt att bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser ska följas även för bygglovsbefriade åtgärder. föreslår att undantagna solcellspaneler och solfångare ska följa gällande detaljplan av samma skäl som anförts till stöd för en sådan reglering för andra bygglovsbefriade åtgärder (se prop. 2016/17:151 s. 72 f.), en bedömning som instämmer i. Den ordningen gäller redan för montering av solcellspaneler och solfångare på byggnader inom områden med områdesbestämmelser. Regeringen håller inte med t.ex. kommun som ser det som ett problem att åtgärder som inte kräver bygglov ska följa gällande detaljplan. Enligt är det i praktiken endast ett fåtal planbestämmelser som direkt eller indirekt reglerar utformningen av de solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget. Ett exempel på en sådan planbestämmelse är totalhöjd, som inte sällan grundar sig på omfattande utredningar. anser inte att det finns skäl att tillåta att sådana solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget ska få strida mot en sådan bestämmelse och sticka upp högre än den maximala totalhöjden som andra tillbehör till byggnader inte får göra det. Om solenergianläggningar tillåts strida mot detaljplan, är dessutom risken större att de inte heller kommer att uppfylla kraven i PBL. Att solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget ska följa detaljplanen skapar enligt regeringen en större förutsägbarhet för den som ska montera en sådan anläggning. Det finns även ett värde i att kommunen har en möjlighet att i detaljplan t.ex. reglera att solenergianläggningar inte ska få monteras på en byggnad som har ett kulturhistoriskt värde eller inom ett område där ett av karaktärsdragen är att byggnaderna har tak med röda takpannor. Syftet med detta är att säkerställa att kravet på anpassning till stadsbilden och förvanskningsförbudet uppfylls. i pekar på att en byggnad kan omfattas av bestämmelser i en detaljplan där material och färg är reglerade för fasader och tak. Även om solenergianläggningarna ska monteras utanpå tak- eller fasadmaterialet kan det finnas risk för att åtgärden strider mot syftet med planbestämmelserna. Regeringen instämmer i detta. Som nämnts ovan ställer PBL upp regler för och krav på hur ändringar av en byggnad får utföras och som en byggherre måste beakta oavsett om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. På samma sätt som en byggherre måste beakta kraven vid montering av solenergianläggningar som inte omfattas av något krav på bygglov, måste byggherrarna även göra det för de anläggningar som föreslås undantas från kravet på bygglov. Som anför kan kommunerna enligt förslaget även införa lovplikt för solenergianläggningar för att beakta byggnaders eller bebyggelseområdens specifika karaktärsdrag eller kulturhistoriska värde. Särskilt angående krav på anmälan och rätten att överklaga Även om fasadändringar kan vara undantagna från kravet på bygglov kan de i stället vara anmälningspliktiga, exempelvis om åtgärden innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller brandskyddet i en byggnad påverkas väsentligt (9 kap. 16 § och 16 kap. 8 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 3 och 6 PBF). Anmälningspliktiga åtgärder kräver startbesked från innan de får påbörjas, liksom slutbesked innan de får tas i bruk (10 kap. 3 och 4 §§ PBL). Med ett startbesked ska bl.a. ta ställning till om åtgärden kan antas uppfylla de krav som ställs i PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 § PBL). har inte lämnat förslag om att sådana solcellspaneler och solfångare som omfattas av undantaget ska vara anmälningspliktiga. Däremot påpekar att åtgärderna kan vara anmälningspliktiga enligt gällande regler, främst med hänsyn till hållfasthet och brandskydd (6 kap. 5 § första stycket 3 och 6 PBF). Anmälningsplikten kommer att behandlas i , då ska se över kraven på anmälan i stort. Till skillnad från flera remissinstanser, bl.a. och kommuner, bedömer regeringen att förslaget kan genomföras innan anmälningsplikten har utretts. På samma sätt som solenergianläggningar som inte omfattas av något krav på bygglov kan vara anmälningspliktiga, kan de solenergianläggningar som omfattas av förslaget kräva en anmälan. Enligt regeringen är det angeläget att påskynda och underlätta omställningen till förnybar el. När åtgärder undantas från kravet på bygglov innebär det att grannars, närboendes och andra berördas möjligheter att få sina intressen beaktade i en bygglovsprövning tas bort. Att en sådan ordning kan vara förenlig med bestämmelserna om rätt till domstolsprövning och egendomsskydd i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (prop. 2013/14:127 s. 58 f. och prop. 2016/17:151 s. 75 f.). Vid bedömningen av om ett undantag från bygglovsplikten är förenligt med konventionskraven i fråga om berördas möjlighet till domstolsprövning, är det av betydelse vilken omgivningspåverkan åtgärden kan ge upphov till. Som några remissinstanser påpekar, bl.a. Arkitekter, kan solenergianläggningar påverka omgivningen t.ex. genom solreflexer.