prop · H503289 · 2018-08-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:289 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten av bostadsbidrag – lätt att göra fel (RIR 2018:4). Regeringen välkomnar granskningen av återkrav av bostadsbidrag. Regeringen delar bedömning att det finns anledning att se över bostadsbidraget och har aviserat sin avsikt att göra en översyn av regelverket. En viktig fråga i denna översyn är att utreda hur regelverket ska utformas för att minska risken för återkrav och skuldsättning. Det finns även behov av att modernisera regelverket och att förbättra den fördelningsmässiga träffsäkerheten av bostadsbidraget. Regeringen delar syn på vikten av en noggrann uppföljning av återkraven av bostadsbidrag. Mot bakgrund av vidtagna och planerade åtgärder anser dock regeringen att det finns anledning att avvakta med exempelvis en it-utveckling inom området återkrav av bostadsbidrag översynen av regelverket genomförs. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Bakgrund till granskningen ................................................ iakttagelser och slutsatser......................... Brister i rutiner för kontroll av Regeringens bedömning och åtgärder ............................................... Återkrav av bostadsbidrag – lätt att göra fel Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat återkrav av bostadsbidrag. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av bostadsbidrag – lätt att göra fel (RIR 2018:4), se bilagan. överlämnade till regeringen . Bakgrunden till granskning av återkrav av bostadsbidrag är att regelverket förutsätter en totalkontroll av inkomster, att återkrav av bostadsbidrag är mycket vanligt och att bidragsmottagarna har allt lägre inkomster och även återkommande krav. Det övergripande syftet med granskningen har varit att studera om och regeringens insatser har varit tillräckliga för att minska risken för återkrav som leder till skuldsättning hos barnhushåll. I granskningen har även ingått att undersöka hur återkrav och skuldsättning har utvecklats och vad som kännetecknar dem som får återkrav. 2.2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Brister i rutiner för kontroll av inkomständringar Bostadsbidragets grundkonstruktion bedöms av vara huvudorsaken till att återkrav är så vanliga och ofta leder till skuldsättning, men kan inte ensam förklara utvecklingen. Enligt bedömning skulle en förbättrad kontroll och rimlighetsbedömning av inkomstuppgifter i samband med ansökan om bostadsbidrag i viss mån kunna minska återkraven. bedömer att saknar tillräckliga förutsättningar för löpande kontroller och rimlighetsbedömning av inkomster. En bidragande orsak till återkraven är en ineffektiv handläggningsprocess vad gäller utnyttjande av uppgifter om utbetalningar i form av andra förmåner. Enligt bedömning saknas förutsättningar för att utveckla ett effektivt system för att komma till rätta med återkravsproblematiken inom ramen för nuvarande regelverk för bostadsbidrag. Regeringens åtgärder i frågan om återkrav har inte varit tillräckliga Problemet med återkrav har varit känt . anser att det inte har genomförts några effektiva åtgärder, varken vad gäller regelverket eller regeltillämpningen. Regeringen har inte heller vidtagit några åtgärder med anledning av de förslag om mindre ändringar i regelverket som har lämnat. De åtgärder regeringen har vidtagit är därför enligt mening inte tillräckliga. poängterar att direktåtkomst till mer aktuella inkomstuppgifter hos utgör en grundläggande förutsättning för att kunna komma till rätta med återkravsproblematiken. Återkravsproblematiken riskerar att motverka bostadsbidragets familjepolitiska syfte Granskningen visar att antalet återkrav har ökat och att en allt större andel av bostadsbidragstagarna får återkrav. De hushåll som i störst utsträckning drabbas av återkrav tillhör de som har lägst ekonomisk Skr. 2017/18:289 standard. konstaterar även att höga återkravsbelopp riskerar att leda till kvarvarande skulder och att det är vanligt med återkommande återkrav. Med tanke på att barnhushåll med svag ekonomi är den huvudsakliga målgruppen för bostadsbidraget anser att de ökade återkraven riskerar att motverka bostadsbidragens familjepolitiska syfte. Regeln om att den bidragsgrundande inkomsten ska anses vara jämnt fördelad över året kan enligt mening få orimliga konsekvenser för bostadsbidragsmottagarna. Bidragsmottagaren har ett relativt stort ansvar att rapportera inkomstförändringar. Det är dock enligt mening för lätt att göra fel. Förslag till ett moderniserat bostadsbidrag - ett steg i rätt riktning Regeringen har aviserat en översyn av bostadsbidraget, se budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) och budgetpropositionen (prop. 2017/18:1). anser att den översyn av bostadsbidraget som regeringen har aviserat är välmotiverad. lämnade ett förslag om ett moderniserat bostadsbidrag till regeringen. bedömer att förslaget kan ligga till grund för den aviserade översynen men konstaterar att det behövs en bredare översyn. har i en tidigare granskning uppmärksammat problem med bostadsbidragets konstruktion även ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv (rapport 2017:9). Den nuvarande återkravsproblematiken kommer att bestå till dess att ett nytt regelverk är på plats och bedömer därför att det finns behov av att intensifiera arbetet med att minska risken för återkrav. bedömer vidare att uppföljningen av återkraven behöver utvecklas och att data i fordringshanteringssystem bör utnyttjas mer aktivt som underlag för uppföljning. De it-mässiga förutsättningarna för att genomföra en sådan uppföljning bedöms dock vara bristfälliga. –initiera den översyn som föreslagits av och då anlägga en bredare ansats än den som präglar förslag –ge i uppdrag att utveckla uppföljningen av återkravsutvecklingen samt förbättra de it-mässiga förutsättningarna för uppföljningen. –intensifiera arbetet med att minska risken för höga återkrav inom ramen för nuvarande regelverk –öka användningen av avbetalningsplaner och ha större fokus på informationsinsatser som syftar till att minska risken för höga återkrav. 3Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskning av återkraven av bostadsbidrag. Bostadsbidrag lämnas till barnfamiljer och unga som har fyllt 18 men inte . Bostadsbidraget betalas ut som ett preliminärt bidrag och beräknas då utifrån en uppskattad bidragsgrundande inkomst. Bidraget bestäms slutligt i efterhand genom en avstämning mot den fastställda bidragsgrundande inkomsten. Det innebär att det slutliga bostadsbidraget bestäms efter utbetalningen av bidraget. Bostadsbidraget i sin nuvarande utformning har visat sig kunna ge upphov till återkrav och skuldsättning. Regeringen delar bedömning att det finns anledning att se över bostadsbidraget och har, som nämns ovan, aviserat sin avsikt att göra en översyn av regelverket. En viktig fråga vid översynen är att utreda hur regelverket ska utformas för att minska risken för återkrav och skuldsättning. Det finns även behov av att modernisera regelverket och att förbättra den fördelningsmässiga träffsäkerheten av bostadsbidraget. antog propositionen Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256). I och med att uppgifter om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete per betalningsmottagare framöver normalt ska lämnas i en arbetsgivardeklaration till i stället för i en kontrolluppgift öppnas nya möjligheter att förändra regelverket för bostadsbidrag. Ett system som bygger på mer aktuella inkomstuppgifter skulle minska såväl risken för återkrav och skuldsättning som administration. har i skrivelsen Ett moderniserat bostadsbidrag (dnr S2018/00477/FST) föreslagit en ny bostadsbidragsmodell i syfte att minska skuldsättningen. I den föreslagna modellen beräknas bostadsbidraget utifrån de inkomstuppgifter som framöver normalt ska lämnas till . analyser och förslag avses ingå i den aviserade översynen. Det finns behov av att minska risken för återkrav inom gällande regelverk. Regeringen har i propositionen Regelförenklingar inom ekonomisk familjepolitik (prop. 2017/18:270) bl.a. föreslagit en tidigare avstämning av bostadsbidraget. Förslaget grundar sig på ett förslag från , Fler förslag för minskat krångel (dnr S2013/04669/FST). Genom en tidigare avstämning kommer slutligt bostadsbidrag i många fall att kunna bestämmas än , vilket bidrar till att tydliggöra kopplingen mellan det preliminära och det slutliga bostadsbidraget och till att minska risken för återkrav. har ännu inte tagit ställning till förslaget. bedömer att oförändrade inkomstgränser kan ha varit en bidragande orsak till att återkraven har ökat. Regeringen bedömer att sådana återkrav bör bli mindre vanliga med hänsyn till att regeringen har genomfört flera förstärkningar av bostadsbidraget till barnfamiljer, bl.a. i form av höjda inkomstgränser i flera steg –2021, se prop. 2016/17:1 utg.omr. 12 och propositionen Nytt särskilt bidrag inom bostadsbidraget för barn som bor växelvis (prop. 2017/18:6). rekommenderar slutligen regeringen att ge i uppdrag att utveckla uppföljningen av återkravsutvecklingen och att förbättra de it-mässiga förutsättningarna för en sådan uppföljning. Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet har i sitt betänkande Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet (SOU 2018:5) lämnat förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen, bl.a. att regeringen ska ange mål för fordringshanteringen i regleringsbrev och att ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens itsystem. Betänkandet bereds inom . fick i regleringsbrevet i uppdrag att göra en kartläggning av förekomsten av offentligrättsliga fordringar gentemot enskilda till följd av återkrav och återbetalning av bl.a. bostadsbidrag. Regeringen delar syn på vikten av en noggrann uppföljning av återkraven av bostadsbidrag. Mot bakgrund av vidtagna och planerade åtgärder anser dock regeringen att det finns anledning att avvakta med exempelvis en it-utveckling inom området återkrav av bostadsbidrag som det genomförs en översyn av regelverket. Regeringen anser att rapporten genom skrivelsen är färdigbehandlad. –lätt att göra fel är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-471-1 rir 2018:4 omslagets originalfoto: leif tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 2 - 2 1 D N R : 3 . 2 0 1 6 - 1 5 8 7 R I R 2 0 1 8 : 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – lätt att göra fel har granskat återkrav av bostadsbidrag. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef , ämnessakkunnig och revisor har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regler och rutiner för beräkning av bostadsbidrag Preliminär beräkning av bostadsbidrag Maskinell avstämning av inkomster Återkrav av bostadsbidragen – en statistiköversikt Antalet bostadsbidragstagare har minskat Ökad andel bostadsbidrag som leder till återkrav Utvecklingen av andelen återkrav som leder till skuldsättning Återkommande återkrav är vanligt och regeringens åtgärder i fråga om återkrav Problembild enligt tidigare utredningar Regeringens och åtgärder för att minska återkrav Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Brister i rutiner för kontroll av inkomständringar Regeringens åtgärder i frågan om återkrav har inte varit tillräckliga 5.3Återkravsproblematiken riskerar att motverka bostadsbidragets familjepolitiska 5.4 Förslag till ett moderniserat bostadsbidrag - ett steg i rätt riktning Beskrivning av data och metod R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bostadsbidrag är en behovsprövad förmån som lämnas i taget till barnhushåll och ungdomar mellan . Bidragets storlek beror bland annat på hushållets bidragsgrundande inkomst, antalet barn i hushållet, bostadskostnaden och bostadsyta under de kalenderår som bidraget betalas ut. Bidraget beslutas preliminärt i taget, och det slutliga bidraget bestäms upp till efter första utbetalningen, när genomför en så kallad avstämning av den bidragsgrundande inkomsten mot inkomstuppgifter från flera myndigheter, framför allt . Bidragsmottagare är skyldiga att löpande meddela om inkomsten ändras de kalenderår bidraget betalas ut. Trots detta får cirka en tredjedel av bidragsmottagarna krav på återbetalning av det preliminära bostadsbidraget, vilket är betydligt mer än vad som antogs när reglerna infördes . För att minska förekomsten av återkrav menade regeringen att ett effektivt system för rapportering av inkomständringar borde skapas. Bland annat infördes ränta på förfallna återkrav. Eftersom bidraget har ett tydligt familjepolitiskt syfte bedöms regeringens och insatser även mot denna bakgrund. Då bostadsbidragen riktas till hushåll med låg ekonomisk standard kan det dessutom få negativa konsekvenser om återkrav av bostadsbidrag leder till skuldsättning. Mot den bakgrunden har granskat återkrav av bostadsbidrag med utgångspunkt i följande revisionsfrågor: •Finns det brister i rutiner för kontroll av inkomständringar? •Har regeringens styrning av varit tillräcklig i syfte att åstadkomma ett effektivt system för rapportering av inkomständringar? •Kan utvecklingen av återkraven motverka bostadsbidragets familjepolitiska syfte? Granskningens resultat och slutsatser Grundkonstruktionen av bostadsbidraget, med preliminär bestämning av bidragsgrundande inkomst och sent liggande inkomstavstämning, är enligt bedömning huvudorsaken till att återkrav är så vanliga och ofta leder till skuldsättning och ekonomiska besvär för mottagarna. Även det faktum att inkomstgränserna för prövning av bostadsbidraget har varit oförändrade R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L kan ha varit en bidragande orsak till att återkraven har ökat. Regelverkets konstruktion kan dock inte ensam förklara utvecklingen av återkraven. Begränsad verkan av regeringens insatser De insatser som regeringen vidtagit för att minska återkrav av bostadsbidrag har haft en begränsad verkan på återkravsutvecklingen. De har främst inneburit en viss administrativ lättnad för eftersom det var framför allt tilläggsbetalningar som minskade i antal. Bidragsmottagaren har ett stort eget ansvar för att meddela inkomständringar. För mottagaren kan det dock vara oklart hur långt det egna ansvaret sträcker sig. Enligt bedömning kan det till exempel vara lätt att förbise att inkomständringar ska anmälas till även när bidrag inte längre betalas ut under ett kalenderår. Löpande kontroll av inkomster för att minska behovet av efterjusteringar av bidraget ansågs inte nödvändig när reglerna för inkomstavstämning infördes. Det motiverads främst med de krav på resursinsatser till de dåvarande försäkringskassorna det skulle innebära. Så länge ändring av reglerna och riktade resurser för löpande kontroll inte har aktualiserats av regeringen har de insatser som vidtagits för att minska återkrav av bostadsbidrag inte haft särskilt stor verkan på återkravsproblematiken. har lämnat flera förslag om mindre ändringar i regelverket för att minska behovet av återkrav av bostadsbidrag, men förslagen har i begränsad utsträckning lett till åtgärder från regeringen. Ekonomiskt utsatta drabbas hårdast av återkrav analys visar att antalet återkrav har ökat och att en allt större andel av bostadsbidragstagarna får återkrav. De som i störst utsträckning drabbas av återkrav tillhör de som har lägst ekonomisk standard. För dessa uppgår återkravsbeloppen till en betydande del av den disponibla inkomsten. I de fall återkrav inte betalas leder de till att hushåll får en kvarvarande skuld. En femtedel av återkraven förblir obetalda efter påminnelsen och dessa hushåll betraktas då som skuldsatta. Det är vanligare att hushåll med sämre ekonomi och högre återkravsbelopp blir skuldsatta av sitt återkrav. Det är också vanligare att de som får skulder av återkrav hade en högre grad av blandinkomster som exempelvis förvärvsinkomst i kombination med sjukpenning. Dessa drag utmärker också de hushåll som får upprepade skulder av återkrav, jämfört med de som inte har haft skulder av återkrav . Drygt en fjärdedel av de hushåll som fick återkrav av bostadsbidrag 2013–2017 har haft ett återkrav av bostadsbidrag även . Resultaten pekar vidare mot att 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det finns ett starkt samband mellan att få skuld av ett återkrav och att ha haft skuld av återkrav . Denna typ av inlåsning är enligt bedömning särskilt allvarlig, eftersom bostadsbidragstagarna i högre grad är ekonomiskt utsatta än övriga befolkningen. Vidare tyder vår analys på att återkraven endast i begränsad omfattning avskräcker personer som kan vara berättigade till bostadsbidrag att söka det igen. Med utgångspunkt i dessa iakttagelser anser att de insatser som regeringen och vidtagit för att utforma ett effektivt system för rapportering av inkomständringar inte varit tillräckliga och att utvecklingen av återkrav riskerar att motverka bostadsbidragets familjepolitiska syfte. Regeringen har senast i budgetpropositionen aviserat att en bred översyn ska göras av reglerna för bostadsbidrag. I det sammanhanget bör det förslag lämnade till regeringen om ändring av reglerna för bostadsbidrag utgöra en viktig utgångspunkt. Att förslag är inriktat på återkrav och skuldsättning är förståeligt, men enligt bedömning bör behovet av regeländringar ha en bredare utgångspunkt eftersom det är de nuvarande reglerna beslutades. har i en tidigare granskning uppmärksammat problem med bostadsbidragets nuvarande konstruktion ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv, och även dessa problem motiverar en översyn av regelverket. vill särskilt uppmärksamma vikten av att reformarbetet präglas av konsekvensanalyser med fokus på hur regelförändringar kan slå mot olika hushållstyper i termer av fördelnings- och familjepolitisk träffsäkerhet. Enligt kommer regelförändringar kunna implementeras , och nuvarande bestämmelser kommer att gälla tills dess. Den nuvarande återkravsproblematiken kommer därmed att bestå till och med den inkomstavstämning som genomförs 2022. Behovet att intensifiera arbetet med att minska risken för återkraven inom ramen för det nuvarande regelverket kvarstår därför . vill även påpeka vikten av att man fortsätter att följa upp och utvärdera återkravsutvecklingen, även vid förändrat regelverk. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L •initiera den översyn som föreslagits av och då anlägga en bredare ansats än den som präglar förslag •ge i uppdrag att utveckla uppföljningen av återkravsutvecklingen samt förbättra de it-mässiga förutsättningarna för uppföljningen. •intensifiera arbetet med att minska risken för höga återkrav inom ramen för nuvarande regelverk •öka användningen av avbetalningsplaner och ha större fokus på informationsinsatser som syftar till att minska risken för höga återkrav. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bostadsbidrag är en behovsprövad och bosättningsbaserad förmån som lämnas i taget till barnhushåll och ungdomar mellan . Bidragets storlek beror på hushållets bidragsgrundande inkomster, antalet barn i hushållet, bostadskostnaden, bostadsyta m.m. som bidrag betalas ut. stämmer i efterhand av den uppskattade bidragsgrundande inkomsten (BGI) mot taxerad inkomst och beslutar om det slutliga bostadsbidraget. Om det preliminärt beslutade bidraget varit lägre än det slutliga betalar ut ett tillägg, och om det preliminärt beräknade bidraget varit högre än det slutliga skickar ett beslut till bidragsmottagarna om återkrav av överskjutande belopp. 1.1 Motiv till granskning 1.1.1 Regelverket förutsätter en totalkontroll av inkomster Bostadsbidrag är avsett för ekonomiskt svaga hushåll och ska ge en ekonomisk grundtrygghet för framför allt barnhushåll med stor försörjningsbörda. genomfördes en omfattande reform av bostadsbidraget. Den kanske viktigaste förändringen som gjordes är övergången till en bostadsbidragskonstruktion med preliminära ettåriga beslut och efterhandsbestämning av bidragsgrundande inkomst (BGI). BGI ska också anses vara jämnt fördelad på under det kalenderår bidraget betalas ut. Denna konstruktion innebär att sannolikheten för att i efterhand behöva korrigera vilken ersättning som individen är berättigad till blev större. I samband med reformarbetet betonade regeringen vikten av att den som beviljas bostadsbidrag blir fullt medveten om att det är preliminärt och att mottagaren ska betala tillbaka för högt utbetalt belopp. För att minska behovet av efterjusteringar menade regeringen att ett effektivt system för rapportering av inkomständringar är av stor vikt.1 uppmärksammade att utvecklingen av andelen återkrav var kraftigare än vad som hade förutspåtts när reglerna för inkomstprövning ändrades. har genomfört flera åtgärder i syfte att minska andelen återkrav. har också i olika sammanhang analyserat olika åtgärder som kan vidtas inom ramen för existerande regler eller efter mindre förändringar av dem. 1995/96:186, Nya regler för bostadsbidrag, s. 24. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L 1.1.2 Återkrav av bostadsbidrag mycket vanligt har återkravsfordringar2 inom socialförsäkringen ökat kraftigt. och återkravsfordringar ökade från till cirka 3,4 miljarder kronor.3 Bostadsbidrag är den förmån som orsakar flest återkrav.4 Cirka en tredjedel av mottagarna av bostadsbidrag får ett återkrav medan får tilläggsbetalning.5 Bostadsbidraget står även för ungefär hälften av det totala återkravsbeloppet inom Försäkringskassan.6 Knappt 60 000 barnhushåll och nära 20 000 ungdomar mellan fick återkrav 2015. Föräldrar blev skyldiga i genomsnitt medan ungdomarna fick återkrav på i genomsnitt . Medianvärdet var lägre, , för barnhushåll eftersom lägre belopp dominerade i antal. Spridningen i återkravsbelopp var dock stor. Barnhushåll i den tionde decilen fick återkrav på minst 16 400 kronor.7 Antalet återkrav av bostadsbidrag vid andra tillfällen än efter slutavstämning har dock varit mycket mindre omfattande och uppgick till drygt 6 000 , och återkrävt belopp 2015 var . De flesta bidragsmottagare betalar återkrav ganska omgående, dvs. En undersökning från visar dock att upp till två tredjedelar av återkraven 2013 inte betalades och därmed omvandlades till skulder. Enligt undersökningen finns det även tecken på att höga återkrav ledde till hög skuldsättning liksom att skuldsättningsgraden stiger med antalet barn i hushållet.8 1.1.3 Allt lägre inkomster och återkommande krav