prop · H503134 · 2018-03-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:134 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas regeringens bedömning av av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24). har granskat om reglerna som styr hyressättningen kan få effekt på i första hand hyresgästers arbetsinkomst men också på deras utbildning och barnafödande då det är faktorer som påverkar inkomstens storlek. Granskningen utgår från ett experiment i vilket hyresrätter lottades ut bland bostadssökande. Slutsatsen i rapporten är att utformningen av reglerna om hyressättning ger upphov till en negativ effekt på individers arbetsutbud. Kopplingen mellan hushållens inkomst och segregation belyses. En positiv effekt på utbildningsnivån noteras. Regeringen välkomnar men konstaterar att det behövs ett brett perspektiv på frågan om hyressättning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. bruksvärdessystemet (RIR 2017:24) .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat om systemet för hyressättning av bostadslägenheter (bruksvärdessystemet) kan påverka arbetsutbudet på orter där det finns bostadsbrist. Myndigheten bedömer i första hand om tillgången till en hyresrätt påverkar hyresgästers arbetsinkomst men också deras utbildning och barnafödande då dessa faktorer påverkar inkomstens storlek. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24). överlämnades av till regeringen . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av rapporten. granskning utgår från ett experiment genom vilket ett bostadsföretag i kommun lottade ut lägenheter bland bostadssökande . Möjligheten att få en lägenhet i lotteriet styrdes av ett tal som bestämdes slumpmässigt. Inkomstutvecklingen hos personer med ett lågt slumptal (hög sannolikhet att få en lägenhet i lotteriet) jämfördes med utvecklingen för personer med högt slumptal (låg sannolikhet att få en lägenhet). En förutsättning för att en lägenhet skulle kunna efterfrågas i lotteriet var att den bostadssökande hade en stadigvarande inkomst. anger att studien därför är avgränsad till effekter för personer som har en inkomst. Hur tillgången till en hyresrätt påverkar människors möjligheter att få en anställning och därmed också rörligheten på arbetsmarknaden besvaras således inte i rapporten. Analysen avser förhållanden på en bristmarknad. anser att resultaten bör gå att överföra till liknande marknader. utgår från att en hyreslägenhet med en hyra som understiger en marknadshyra kan beskrivas som en ekonomisk subvention. När en sådan subvention är synlig för en person har det hävdats att det kan påverka hans eller hennes vilja att arbeta negativt. analys syftar till att undersöka om det antagandet kan beläggas empiriskt i fråga om hyreslägenheter. kommer fram till att personer som fick en hyreslägenhet i lotteriet hade en sämre inkomstutveckling än de personer som inte tilldelades någon lägenhet. Även för personer som inte hade någon egen bostad innan de fick en lägenhet genom lotteriet noterades en negativ effekt. I fråga om utbildning iakttog en positiv effekt. Enligt myndighetens analys finns det dock inte skäl att tro att den negativa effekt som påvisats på förvärvsinkomsten orsakats av att individer påbörjat studier. slutsats är att den negativa inkomsteffekten snarare beror på det värde som bruksvärdessystemet skapar hos hyresrätten i tider av bostadsbrist. 2017/18:134 Myndigheten lyfter fram kopplingen mellan hushållens inkomst och segregation. Mot bakgrund av att tillgången till en hyreslägenhet bedöms ha en negativ inkomsteffekt anges att inkomst bland hyresgäster i förhållande till andra grupper inte är en optimal indikator på om bruksvärdessystemet minskar segregationen eller inte. Inga statistiskt säkerställda effekter på barnafödande kunde konstateras. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning som avser förhållanden av stor betydelse för hyresgäster, fastighetsägare och samhället i stort. studie är i huvudsak begränsad till att undersöka om bruksvärdessystemet har en inkomsteffekt under vissa förutsättningar. Det kan finnas flera förklaringar till att en viss effekt kan iakttas bland en del av populationen. Oavsett vilka slutsatser som kan dras av rapporten i fråga om inkomsteffekter är det enligt regeringens mening tydligt att det behövs ett brett perspektiv på frågan om hur hyressättningen bör gå till. Sådana intressen som t.ex. hyresgästers trygghet i boendet, rörlighet på arbetsmarknaden, att segregation motverkas och att bostäder till rimliga hyror kan efterfrågas av så många som möjligt måste beaktas. kan således inte – och har inte heller ambitionen att – ge svar på frågan om hur reglerna om hyressättning bör vara utformade. Reglerna om bostadshyra bygger i många avseenden på en avvägning mellan motstående intressen och har flera bostadssociala inslag. Bruksvärdessystemet är en central del i skyddet för hyresgästens bostad och ett flertal intressen balanseras mot varandra i det regelverk som utgör ramen för hyressättningen (se rapporten s. 16 för en beskrivning av reglerna). En grundläggande tanke är att systemet ska värna hyresgästens besittningsskydd (se prop. A s. 48 f.). Möjligheten att få en skälig hyra fastställd motverkar att en hyresgäst tvingas bort från sin lägenhet på grund av krav på stora hyreshöjningar. Vid hyressättning spelar förhandlingar mellan fastighetsägare och hyresgästorganisationer en avgörande roll. Genom dessa fastställs hyrorna för ett mycket stort antal lägenheter . Men de har också en vidare betydelse. Avgörande för hur lägenheters egenskaper i olika avseenden värderas, och därmed vilken hyra som anses skälig, är nämligen de förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) som träffas mellan fastighetsägare och hyresgästorganisationer. När bruksvärdessystemet infördes kan avsikten, något förenklat, sägas ha varit att efterlikna stabila marknadsförhållanden på balanserade marknader (se prop. A s. 52 och 55). En särskild reglering behölls dock under en övergångstid för s.k. bristmarknader. reglerna skärptes i viss mån i samband med att hyresregleringen avskaffades för dessa marknader (se prop. 1974:150 s. 464). En lagändring som gjordes var att främst allmännyttiga bostadsbolags hyror skulle beaktas vid prövningen av hyrans skälighet. Hyresnivåernas koppling till dessa bolag, som länge tillämpade en självkostnadsprincip, har lyfts fram som en förklaring till hur hyresstrukturerna har utvecklats (2017:29 s. 85). ändrades hyressättningsreglerna så att förhandlingsöverenskommelser med både privata fastighetsägare och kommunala allmännyttiga bostadsbolag är normerande för vad som är en skälig hyra. infördes ett krav på kommunala allmännyttiga bostadsbolag att agera affärsmässigt. Det konstaterades vid ändring av reglerna om hyressättning att regelverket ger ett betydande utrymme att reformera hyresstrukturerna (prop. 2009/10:185 s. 68). Det är marknadsaktörernas uppgift att på lokal nivå långsiktigt definiera vilka hyror som är skäliga och vilket värde olika egenskaper ska tillmätas. I det ingår att se till att skillnader i det värde som hyresgäster ser mellan lägenheter med olika egenskaper i tillräcklig utsträckning återspeglas i hyrans storlek. I flera delar av landet bedriver förhandlingsparter ett arbete med att se över hyressättningsstrukturerna. Det sker ofta genom något som brukar benämnas systematisk hyressättning, vilket är en lokalt framförhandlad modell för att prissätta lägenheter utifrån ett antal olika kriterier. Arbetet med att differentiera hyrorna har gått framåt , men det återstår arbete att göra (se t.ex. rapporter 2014:13 s. 39 och 2017:29 s. 85). Regeringen anser att det är viktigt att hyresmarknadens parter fortsätter arbetet med att åstadkomma ändamålsenliga hyresstrukturer i alla delar av landet. På så vis kan beståndet utnyttjas effektivt och risken minskar för negativa effekter av systemet av det slag som lyfter fram. En sådan anpassning av hyresnivåerna till hyresgästers värderingar i allmänhet måste göras på ett ansvarsfullt sätt. Det kollektiva förhandlingssystemet ger förutsättningar för en sådan utveckling utan att hyresgästernas trygghet i boendet försämras. Regeringen följer detta arbete. Det bör även framhållas att hyresnivåer bestäms med beaktande av lokala förutsättningar. Faktorer som bostadsbrist, byggande och utbud av olika former av bostäder får betydelse för hur hyror utvecklas. Regeringen vidtar ett flertal åtgärder för att utveckla hyresrätten och öka byggandet. Ett exempel på en sådan åtgärd är investeringsstödet för att underlätta byggande av hyreslägenheter med lägre hyror. Regeringens bostadspolitik ger förutsättningar för att få en mer välfungerande hyresmarknad i alla regioner i landet. En annan aspekt är att de lokala variationer som finns förstärks av att hyresnivåerna bestäms genom ett lokalt förhandlingsarbete. Detta är något som måste beaktas innan generella slutsatser dras om bruksvärdessystemets effekter. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-454-4 rir 2017:24 tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 0 - 3 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 6 2 R I R 2 0 1 7 : 2 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat om det statliga systemet för hyressättning av bostadslägenheter kan påverka arbetsutbudet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller iakttagelser som rör regeringen. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Förutom projektledare , har Per medverkat i projektarbetet. vill tacka referenspersonerna och för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens roll i bostadspolitiken Vilka effekter kan förväntas? Betydelsen av att få en hyresrätt i Betydelsen av eget boende (i hyresrätt) i Bruksvärdesystemet skapar ett värde utöver konsumtionsvärdet R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett av bostadspolitiska mål är en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.1 I flera förarbeten har det också framhållits att en politik som ska gynna arbete och tillväxt är beroende av en väl fungerande bostadsmarknad samt en väl fungerande hyresmarknad.2 Ett av de bostadspolitiska medel som staten använder är det omdiskuterade systemet för hyressättning, det så kallade bruksvärdessystemet. Tanken är att det ska förhindra att hyrorna höjs kraftigt i lägen av bostadsbrist och att boende med begränsade ekonomiska resurser därför tvingas flytta. Syftet är att ge befintliga hyresgäster besittningsskydd som fungerar även i tider med bostadsbrist och på så vis motverka segregering. Besittningsskyddet skapas av att hyran inte enbart bestäms av hur mycket människor är beredda att betala, och därmed inte skenar när det är bostadsbrist. I ekonomiska termer beskrivs detta ibland som att individernas värderingar inte fullt ut kapitaliseras i hyresnivån, och att bruksvärdeshyran därmed kan hamna under en potentiell marknadshyra på en bristmarknad. Att vi inte har marknadshyror på bostäder får emellertid ofta kritik, till exempel för att det kan hämma bostadsbyggandet och skapa dålig rörlighet på bostadsmarknaden. Flera instanser anser att den bostadsbrist som finns i inte är allmän, utan främst gäller vissa grupper: framför allt ungdomar och nyanlända men också nyinflyttade till storstäderna samt hushåll med låga eller genomsnittliga inkomster.3 En förklaring som ges till denna selektiva bostadsbrist är att hyresbeståndet inte utnyttjas fullt ut eftersom bruksvärdessystemet i viss utsträckning gör att människor har råd att bo kvar i en lägenhet som kanske är onödigt stor, även om de skulle få sänkta inkomster. I ekonomiska termer kan det uttryckas som att individernas behov av att anpassa bostadssituationen efter eventuella förändringar i inkomst minskar eftersom deras värdering inte fullt ut kapitaliseras i bruksvärdeshyran.4 Bruksvärdessystemet kan i det läget sägas skapa en ekonomisk förmån för den som bor i hyreslägenhet. Den ekonomiska förmånen kan, om den uppfattas av 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116 och 117. 2011/12:1, utgiftsområde 18, bet. 2011/12:CU1. 3Ds 2015:35, Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande, s. 40. 4Jämför till exempel med (2016). R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T hyresgästen, utnyttjas till att bo större än vad han eller hon skulle haft råd med om hyran var marknadsanpassad. Ett annat alternativ är att det ekonomiska utrymmet används för att minska arbetsutbudet, det vill säga att personer som bor i hyreslägenhet upplever den ekonomiska förmånen som bruksvärdessystemet skapar som en förhöjd inkomst, och att de därmed inte behöver arbeta lika mycket.5 Detta har granskats av (2013) som i en teoretisk analys visat att bruksvärdessystemet genererar välfärdsförluster som uppskattar till . Enligt beror den största delen av denna välfärdsförlust () på att det befintliga bostadsbeståndet används ineffektivt. Även om det utifrån teoretiska antaganden går att förutse sådana effekter av det svenska hyressättningssystemet är det inget reellt problem förrän hyresgästerna verkligen reagerar på denna värdeöverföring genom att till exempel minska sitt arbetsutbud. Syftet med denna granskning är att studera vilken effekt tillgången till en hyresrätt med en till följd av bruksvärdessystemet lägre hyra än marknadshyran har på inkomstutvecklingen och i förlängningen arbetsutbudet. Den fråga som ska besvaras är om den uppsättning regler som styr hyressättningen av bostadslägenheter inom det så kallade bruksvärdessystemet kan få effekt på i första hand arbetsinkomsten men också på utbildning och barnafödande, eftersom även dessa händelser påverkar inkomstutvecklingen. För att besvara frågeställningen har ett experiment utnyttjats där drygt 600 hyresrätter lottades ut bland bostadssökande . Syftet med granskningen är dock inte att analysera bostadslotteriet i sig utan att använda den slumpmässiga fördelning av hyresrätter bland sökande som bostadslotteriet medförde, för att undersöka hur tillgången till en hyresrätt på en bristmarknad där bruksvärdeshyran understiger marknadshyran påverkar individer i olika avseenden. Granskningen ger stöd för att bruksvärdessystemet medför att tillgången till en hyresrätt på en bristmarknad har effekt på både arbetsinkomst och utbildning. Analysen visar att arbetsinkomsten minskar med i genomsnitt per individ och år 3, 4 och 5 efter att individerna flyttat in i sin hyresrätt och tilldelats ett förstahandskontrakt. har tillgången till boende i hyresrätt en positiv effekt på utbildning; de individer som fick en hyresrätt ökade 5 Jämför till exempel med (2013). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sin utbildningsnivå 3, 4, och 5 efter att de flyttat in i hyresrätten, vilket är en ökning på motsvarande jämfört med dem som inte fick någon hyresrätt. Den negativa effekten på arbetsinkomst kvarstod dock, även om hänsyn tas till att individerna påbörjar studier och minskar sin inkomst som en konsekvens av detta. Den uppmätta inkomsteffekten indikerar att tillgången till en hyresrätt med en hyra som är lägre än marknadshyran har en negativ effekt på arbetsinkomsten och därmed inte gynnar arbetsutbudet, vilket inte ligger i linje med intentionerna om att bostadspolitiken ska gynna arbete och tillväxt. Inkomsteffekten kan verka stor, men storleken kan jämföras med resultat från till exempel studier av vinster från lotteri. En studie av lotterideltagare som vinner stora respektive små vinster visar att av en inkomstökning från ett lotteri eller liknande används för att minska inkomsten från arbete (Imbens m.fl. 2001). Om detta appliceras på resultatet i denna granskning skulle det genomsnittliga värdet på en hyresrätt i uppgå till cirka 450 000 kronor6. Detta stämmer relativt väl överens med den uppskattning av värdet på en hyresrätt som fastighetsägare- och förvaltare har gjort (Fastighetsägarna 2006). Då uppskattades värdet till cirka 100 000–per rum i innerstaden och till cirka 75 000–per rum i ytterstaden. Bostadspriserna, som är avgörande för uppskattningen av värdet på en hyresrätt har emellertid ökat med i när enkätundersökningen genomfördes.7 (2011)8 finns också fall där fastighetsägare köper ut hyresgäster (ger evakueringsbidrag) för att sedan ombilda hyreslägenhet till bostadsrätter och sälja vidare. Ersättningen kan då ligga på allt mellan kostnaden för flytten till men det finns extremfall där hyresgäster har fått miljonbelopp i ersättning. Granskningen avser en aspekt av bruksvärdessystemet som ofta belysts men som inte empiriskt har kunnat analyseras. Den är avgränsad till ett geografiskt område där brist på bostäder funnits . Resultaten torde därför vara generaliserbara för andra bostadsmarknader och tidsperioder då motsvarande brist råder. Resultatet från granskningen ger stöd för att utformningen av systemet för hyressättning, bruksvärdessystemet, har en negativ inverkan på individers arbetsutbud. utredningar har inte beaktat denna effekt av 6Notera att detta representerar ett genomsnittsvärde för de hyresrätter som lottades ut i experimentet. Den genomsnittliga lägenhetsstorleken låg på cirka 3,5 rum. 7Källa: Mäklarstatistik. 8Hem & Hyra, hämtad , . R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T Rapporten bidrar därför till ny kunskap som bör användas när förslag tas fram om hur dagens system för hyressättning kan utvecklas. Granskningen belyser även kopplingen mellan hushållens inkomst och segregation. Ofta används det faktum att genomsnittsinkomsten är lägre i hyresrätter än i bostadsrätter som ett argument för att bruksvärdessystemet minskar inkomstsegregation (se till exempel 2016; m.fl. 2014). Resultaten från granskningen visar emellertid att en förklaring till dessa inkomstskillnader kan vara den negativa inkomsteffekt som bruksvärdessystemet i sig genererar. Inkomst är således inte en optimal indikator på om bruksvärdessystemet minskar segregationen eller inte. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning bostadspolitiska mål är en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.9 De bostadspolitiska medel som staten historiskt sett använt för att uppnå de bostadspolitiska målen är bland annat, regler för hyror och priser på bostadsmarknaden, däribland det svenska systemet för hyressättning, det så kallade bruksvärdessystemet. I flera förarbeten har det också framhållits att en politik som ska gynna arbete och tillväxt är beroende av en väl fungerande bostadsmarknad och en väl fungerande hyresmarknad10 samt att bostadsbristen, särskilt i storstadsområdena, utgör ett hinder för rörlighet på arbetsmarknaden.11 Enligt dessa intentioner ska den genomförda bostadspolitiken alltså inte inverka negativt på arbetsmarknadens funktionssätt. Syftet med bruksvärdessystemet är att det ska efterlikna ett marknadssystem men ge hyresgäster ett besittningsskydd så att hyran inte kan höjas över en nivå som gör att de tvingas flytta på grund av att hyran blir för hög (SOU 1981:77, s. 161). Detta besittningsskydd skapas genom att systemet ska efterlikna en marknad i balans men också ha en inbyggd spärr mot oskäliga hyresförändringar som kan uppkomma vid just bostadsbrist. Enligt bruksvärdessystemet är hyran inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som är likvärdiga med hänsyn till bruksvärdet. Hyror sätts i kollektiva förhandlingar mellan fastighetsägare och hyresgästförening på den ort där fastigheten är belägen och dessa överenskommelser är sedan vägledande för att bestämma hyresnivån för ett stort antal lägenheter . Bruksvärdessystemet kan därmed sägas reglera hyresnivån indirekt, men likväl är systemet ett medel för staten att nå det bostadspolitiska målet för bostadsmarknaden. En lägenhets bruksvärde bestäms bland annat av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Exempel på faktorer som däremot inte ska ha betydelse för bruksvärdet är byggnadsår samt produktions-, drift- och förvaltningskostnader.12 Lägenhetens geografiska läge 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116 och 117. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12. 2016/17:1, utgiftsområde 18, bet. 2016/17:CU1, rskr. 2016/17:70. 12Undantagsregler finns för hyror för nybyggda hus och delar av befintliga hus som byggs om till bostadslägenheter. R I K S R E V I S I O N E N I N K O M S T E F F E K T E R A V B R U K S V Ä R D E S S Y S T E M E T spelar en viss roll för bruksvärdeshyran, men inte i samma utsträckning som det skulle göra i attraktiva lägen med marknadshyra.13 Det är inte heller hyresgästens individuella värdering och behov som ska beaktas i bruksvärdeshyran, utan det är hyresgästers allmänna värdering som ska vara avgörande för bruksvärdet (SOU 1966:14, s. 239). Detta innebär att individers individuella värdering inte kapitaliseras fullt ut i hyresnivån och bruksvärdeshyran kommer därmed att ligga under en potentiell marknadshyra i attraktiva lägen och på en bristmarknad. Dock har emellertid också det faktum att individers individuella värdering inte kapitaliseras fullt ut i hyresnivån varit orsak till den kritik som framförts gällande bruksvärdessystemet potentiella bieffekter, till exempel att det leder till ett hämmat bostadsbyggande och en dålig rörlighet på bostadsmarknaden på grund av ett ineffektivt nyttjande av befintligt bostadsbestånd (se till exempel Glaeser och Luttmer , och 2007, 2012 och 2017). har det svenska systemet för hyressättning mer eller mindre frekvent diskuterats (se till exempel m.fl. 1963 och 1967). Det har också gjorts ett antal studier och utvärderingar av det svenska hyressättningssystemet (för några exempel se SOU 2000:33, SOU 2004:91, och 2007, SOU 2008:38, SOU 2012:88, 2012 och 2017). Det svenska systemet för hyressättning har också kritiserats från internationellt håll.