prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — Det finns också en risk att inköpare och beställare i flera myndigheter saknar tillräckliga stöd och verktyg i inköpsprocessen för att kunna fatta välgrundade beslut om köp av konsulttjänster. Bristen på intern koordination kan leda till att myndighetens behov tappas bort i upphandlingsförfarandet och att myndigheten antingen inte får den kompetens som var tänkt eller inte har kontroll över de konsulttjänster som köps in. Upphandlingen sker ofta enligt gällande lagar och regler, men möjligheterna att göra goda affärer utnyttjas inte fullt ut. Sammantaget finns en risk att myndigheten inte får den kompetens eller den effekt som avses med ett inköp om myndigheterna brister i sin beställarkompetens. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna tar inte tillvara konsulternas kompetens Myndigheter har ofta en tanke bakom hur projekt med konsulter ska bemannas, men dokumenterat stöd och styrning av hur mottagandet av tjänst ska gå till saknas hos flera av myndigheterna. Granskningen visar även att myndigheter inte följer upp konsultinsatser under projektens gång i tillräcklig utsträckning samt att det finns en risk att myndigheter inte nyttjar konsulternas kompetens fullt ut, till exempel att möjligheterna till kompetensöverföring från konsulterna inte tillvaratas. Granskningen visar att flera myndigheter saknar policyer och rutiner för att utvärdera konsulters arbete. Att utvärdera konsulternas arbete – vad de har åstadkommit, om tjänsterna gett önskad effekt och vilken påverkan på myndigheters beslut deras arbete har haft – är viktigt för legitimiteten i statliga myndigheters beslut att använda konsulter. Att inte kunna redovisa vad konsulter gör eller hur deras arbete påverkat myndigheters verksamhet kan skada förtroendet för staten. Myndigheterna har bristande överblick över sin användning och inköp I granskningen finns flera iakttagelser som visar på att myndigheterna har bristande överblick över sina inköp av konsulter. Granskningen har visat att redovisningen av konsulters arbete inom myndigheterna inte är transparent. Redovisningen är inte tillfredsställande när det gäller hur stora kostnader myndigheterna lägger ner på konsulter, vad konsulterna gör, vad de levererar och hur deras närvaro i myndigheter påverkar myndigheters agerande. har skickat ut en enkät om inköp av konsulttjänster till ett stort antal statliga myndigheter. Många av dem har haft svårigheter med att på ett tillfredsställande sätt besvara frågor om sin konsultanvändning. Med anledning av granskningens resultat lämnar följande rekommendationer: •Regeringen bör låta utreda möjligheterna att ställa krav på myndigheterna att redovisa sina köp av konsulttjänster. Det skulle möjliggöra för myndigheterna och regeringen att följa upp kostnader för och användning av konsulter. Ett utökat krav på redovisning av köp av konsulttjänster skulle i förlängningen kunna leda till ökad transparens och mer välgrundade beslut. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Kammarkollegiet och i uppdrag att tillsammans se över hur användningen av de statliga ramavtalen kan öka, samt hur myndigheter i större utsträckning kan utnyttja möjligheten att upphandla gemensamma konsultlösningar. •Riksrevisionen rekommenderar att i större utsträckning prioritera sitt arbete med att bistå upphandlande myndigheter och enheter, till exempel genom att lyfta fram och sprida goda exempel på strategiskt inköpsarbete i staten. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statliga aktörer köper varor, tjänster och byggentreprenader för cirka 90 miljarder kronor.1 Tjänster och varor som köps in från leverantörer på olika marknader utgör en stor del av statliga myndigheters verksamheter. Detta ställer krav på myndigheternas förmågor som inköpare.2 En del av den totala mängden inköp utgörs av konsulttjänster. Staten köper konsulttjänster för olika ändamål och det kan röra sig om allt från kortare stödverksamhetsinsatser till stora förändringsprojekt. Inköp av konsulttjänster är en viktig del av myndigheternas medel för att försörja sina verksamheter med resurser. Vissa myndigheter använder sig uttalat av konsulttjänster i sina kärnuppdrag, till exempel för väg- och andra infrastrukturbyggen. Andra myndigheter använder sig av konsulter för att ta in specialistkunskap och ytterligare andra nyttjar konsulttjänster för att täcka upp för tillfälliga arbetstoppar. Utöver de krav som ställs i lag3 ställer ett effektivt inköpsarbete av konsulter krav på myndigheterna som beställare och mottagare av de tjänster som konsulterna levererar. Ett sätt att se på offentliga köp av konsulttjänster är att det handlar om att trygga försörjningen av kompetens och resurser i organisationen för att kunna utföra de uppdrag man har på bästa vis. Det är viktigt att myndigheter är kompetenta beställare och mottagare av konsulttjänster eftersom fel beslut kan bli kostsamma och få konsekvenser för staten som är svåra att överblicka. Konsultanvändning är därför en viktig fråga för staten och det är av central betydelse att myndigheterna har kompetens att beställa och hantera konsulttjänster på ett effektivt sätt. Statistiken för inköp av konsulttjänster är bristfällig och få studier finns på området.4 Den forskning som finns pekar på att inköpen och användningen av till exempel managementkonsulter hos svenska myndigheter har ökat , men att orsakerna till ökningen är oklara.5 Dessutom har den årliga revisionen vid fått indikationer på att statens köp av konsulttjänster kan vara förknippade med problem. Köp av konsulttjänster kan till exempel leda till högre kostnader än om myndigheterna skulle ha kompetensen 1Siffran avser nettodriftskostnader i staten. Sid. 9, 79, 84–88. 2Inköp definieras i granskningen som en organisations totala verksamhet för extern anskaffning. Detta innefattar hela spannet från det att ett behov uppstår till upphandling, beställning, leverans/implementering, uppföljning och utvärdering. 3Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. 5Pemer, F., Werr, A. och , L. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N själva och de kan innehålla bristfälliga kravställningar och svag uppföljning. Eftersom konsulter används i hög utsträckning av statliga myndigheter finns det också risk för att bristande medvetenhet hos myndigheterna om hur och varför konsulter används dels kan leda till att konsulterna påverkar beslutsförfarande, arbetssätt och andra processer på ett sätt som inte överensstämmer med intentionerna i regeringens och politik, dels att skattepengar inte används effektivt. Medier har också rapporterat om problem i samband med att myndigheter köper in konsulter, till exempel att myndigheter blir beroende av konsulter eller att myndigheter använder konsulter för oklara syften.6 Mot bakgrund av omfattningen på köpen av konsulttjänster, det bristfälliga kunskapsläget och de olika problemindikationerna har vi granskat myndigheternas inköp av konsulttjänster. 1.1 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Vårt syfte har varit att granska om statens användning och inköp av konsulttjänster präglas av god hushållning och ett effektivt resursutnyttjande. Detta är granskningens revisionsfrågor: 1.Är statliga myndigheters användningar och inköp av konsulttjänster välgrundade? 2.Har statliga myndigheter god kontroll över användningen och inköpen av konsulttjänster? I granskningen har konsulttjänster definierats som ”externa tjänster som köps som resurs- eller kompetensförstärkning för att tillfälligt utföra uppgifter åt myndigheten”.7 Den definition av konsulttjänster som har använts i granskningen innebär att myndigheters utkontraktering av funktioner eller processer (så kallad outsourcing) inte ingår i granskningen. Detta eftersom utkontraktering i allmänhet inte avser tidsbegränsade åtaganden, utan att tjänsterna tillgodoser ett löpande behov i myndigheten så som städning, blomvattning och bevakning.8 Vi har heller inte granskat statliga myndigheters köp av tjänster från andra statliga myndigheter eller hur miljö–, hållbarhet– och rättvisefrågor hanteras i upphandlingar. Granskningen avser inte heller undersöka vilka resultat konsulterna levererar då detta ligger utanför granskningens syfte. I granskningen har extra tyngd lagts på några kategorier av konsulttjänster, vilka valts utifrån volym, problemindikationer och potentiell inverkan på myndighetens verksamhetsutveckling. Störst fokus har riktats mot it-konsulttjänster, som är den konsulttjänstkategori som statliga myndigheter använder mest. 6Dagens nyheter, ; , ; , . 7Se Statskontoret 2001. 8För en granskning av outsourcing, se 2011:4. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N även omfattat konsulttjänster inom management, kommunikation, rekrytering, juridik, teknik, statistiska undersökningar, revision och redovisning samt expertis eller sakkunskap inom en myndighets fackområden. Granskningen har inte syftat till att bedöma om enskilda myndigheters användning av konsulttjänster präglas av god hushållning och ett effektivt resursutnyttjande utan att göra iakttagelser som är talande för statliga myndigheter i stort. 1.2 Vad är välgrundade inköp och god kontroll? Av budgetlagen (2011:203) och myndighetsförordningen (2007:515) föreskrivs att statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning samt att myndighetsledningarna ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, att myndigheten hushållar väl med statens medel och att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. I granskningen har dessa krav på god hushållning och ett gott resursutnyttjande preciserats till att undersöka om myndigheterna säkerställer att användningarna och inköpen av konsulttjänsterna är välgrundade och att myndigheterna har god kontroll över dessa.9 För att avgöra eller bedöma 1) om myndigheternas inköp och användningar av konsulter är välgrundade och 2) om myndigheterna har god kontroll över inköp och användningar av konsulttjänster utgår vi från kriterier för god inköpspraktik,10 myndigheternas kompetensplanering, och de lagar och regelverk som omgärdar offentliga upphandlingar. Den statliga framhöll att det är viktigt att myndigheter anlägger ett mer strategiskt perspektiv på upphandling och inköp.11 Inom företagsekonomisk forskning har det etablerats en bild av vad som är ett mer eller mindre avancerat eller sofistikerat arbetssätt inom inköp. Det finns flera modeller med ett huvudsakligen likalydande innehåll.12 I grunden handlar god inköpspraktik om att organisationer, genom att analysera sina kompetensbehov, arbeta strukturerat med upphandling och inköpsfrågor, ha ordning och reda på sina inköp och öka sin inköpsmognad, kan bli mer kostnadseffektiva, mer effektivt utnyttja tillgångar och skapa värde i form av högre kvalitet i sina leveranser.13 9Preciseringarna är utarbetade tillsammans med granskningens referenspersoner, professor och docent från . 10God inköpspraktik utgår från ett etablerat ramverk inom fältet inköp och kompetensförsörjning. Ett standardverk inom området är , AJ. Ett annat exempel är , B. Rozemeijer, F. och Wynstra F. 2005. 12Axelsson, B. 13Axelsson, B. Rozemeijer, F. och Wynstra F. 2005. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Teoribildningen om god inköpspraktik är omfattande och tillämpbar för inköp av både varor och tjänster. Det teoretiska ramverket har vuxit fram för i första hand privata företag och därför är alla delar i det inte tillämpliga för statliga myndigheter. I ramverket för god inköpspraktik är till exempel kund- och leverantörsrelationer, integration av processer och globalisering viktigt för bedömningen. I forskningslitteraturen handlar god inköpspraktik för tjänster om flera olika steg. När organisationen fattat beslut om att köpa in konsulttjänster gäller det att definiera omfattningen på det arbete som ska utföras av leverantören. Därefter väljer man utifrån olika urvalskriterier tjänsteleverantör och skriver kontrakt om tjänsterna. När kontraktet skrivs är det viktigt att vara överens om vilka kriterier som ska användas för att bedöma kvaliteten på den tjänst som ska levereras. När avtalet är skrivet ska den köpande organisationen och leverantören vara överens om hur de ska samarbeta aktivt för att tjänsten ska kunna levereras på ett framgångsrikt sätt.14 Utmaningen i att köpa tjänster består bland annat i att specificera tjänsterna, ta fram urvalskriterier och att utvärdera leveranserna.15 Eftersom de konsulttjänster vi undersöker är heterogena sinsemellan och har olika förutsättningar vid inköp har vi försökt att ta hänsyn till detta. Till exempel kan inköpslogiken se olika ut mellan inköp av it-konsulter och kommunikationskonsulter eller mellan managementkonsulter och konsulter inom juridik. Att använda en managementkonsult för att genomföra ett strategiarbete som kan leda till stora organisatoriska förändringar kan till exempel kräva en annan typ av kontroll än att köpa in en it-konsult som ska ta fram en molnlösning för en myndighet. Beslut om att använda konsulter har i granskningen ansetts vara välgrundade om myndigheterna har analyserat och noggrant övervägt i vilka situationer och under vilka förutsättningar man ska utföra ett arbete själv, söka kompetens- eller resursförstärkning hos andra offentliga aktörer eller köpa en konsulttjänst. I genomförandet av en sådan analys ingår att ta ställning till hur sådana alternativ påverkar kompetensförsörjningen på kortare och . Om myndigheten köper in konsulttjänster bör detta finnas med i och hanteras i myndighetens kompetensförsörjningsplanering. Det är viktigt att det finns en tydlig idé om vilka effekter som konsulttjänsterna ska ge, hur det ska ske och hur det kan följas upp. Inköpen behöver utgå från en behovsanalys. Olika typer av konsulttjänster är förknippade med olika förutsättningar, och inköpen kan motiveras utifrån olika grunder. Myndigheterna bör också ha tänkt igenom hur de organiserar sina inköp, 14Van Weele, A. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vilken roll inköpsfunktionen har i förhållande till verksamheten och vilket engagemang myndighetens ledning har vid inköp och användning av konsulter. En viktig fråga för myndigheter är hur de arbetar i förhållande till leverantörsmarknader, till exempel hur myndigheten arbetar med att försörja verksamheten med kompetens genom effektiva upphandlingar och ramavtal. Kriterier för välgrundade beslut •Myndigheterna planerar strategiskt för sin kompetensförsörjning, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna planerar för sin kompetensförsörjning på kortare och . I det ingår att myndigheterna analyserar sina behov av konsulttjänster, –myndigheterna har en uppfattning om hur omvärldens förändringar och krav kommer att påverka kompetensbehov och kompetensförsörjning på kortare och , –myndigheterna drar om möjligt nytta av varandras kompetens innan de köper konsulttjänster. •Myndigheterna organiserar sin inköpsfunktion och sina inköp av konsulttjänster utifrån sina verksamheter och förutsättningar, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna har relevanta policyer och processer för att hantera konsultanvändning och -inköp, –myndigheterna arbetar med att utveckla it-stöd för inköp av konsulttjänster, –myndigheterna använder i den utsträckning det är lämpligt de statliga ramavtalen. 1.2.3 God kontroll över inköpsprocessen I granskningen har vi bedömt att god kontroll över inköp innebär att myndigheterna systematiskt arbetar med inköpsprocessens alla steg. Det innebär att myndigheterna gör behovsanalyser, tar fram förfrågningsunderlag, specificerar krav för det arbete de vill ha utfört, gör korrekta beställningar, analyserar och väljer lämpligaste leverantören, planerar och genomför projekt. Vidare har myndigheten rutiner för hur resultatet från konsultinsatser ska överlämnas och tas emot, har rutiner för hur konsultinsatser ska utvärderas16 och hur lärande byggs in i processen. Genom att nyttja informationsteknik på ett effektivt sätt kan myndigheterna effektivisera sina processer, till exempel genom att automatisera beställningar och avrop. Myndigheterna behöver vara kompetenta beställare, vilket inbegriper förmåga att formulera tydliga uppdrag till leverantörer och genomföra upphandlingsprocesser som säkerställer att man väljer leverantörer med rätt kompetens till rätt pris. Myndigheterna bör ha god överblick över leverantörsmarknaderna och vara goda kravställare vid beställningar och avrop. 16I rapporten avser ”utvärdering” en analys som sker efter att konsulterna avslutat sitt arbete och där man till exempel prövar om konsultanvändningen gett önskad effekt. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Myndigheterna behöver därtill vara kompetenta mottagare, vilket inkluderar såväl en förmåga att realisera värdet i de levererade konsulttjänsterna som förmågan att säkerställa kompetensöverföring från konsult till en myndighet och dess medarbetare då det är relevant. En viktig aspekt av förmågan att realisera värde är att säkra förankring och ägarskap för konsulters uppdragsresultat och rekommendationer till myndigheten. Detta handlar inte minst om hur man bemannar de projekt där konsulter är involverade från myndigheternas sida, så att resurser och kompetens räcker för att förvalta analyser och genomföra rekommendationer. Myndigheterna bör ha god överblick över leverantörsmarknaderna och vara goda kravställare vid beställningar och avrop, i vilket ingår att ställa relevanta och specifika krav. Att en myndighet har god kontroll över köp av konsulttjänster innefattar även att myndigheterna genomför en resultat- och riskanalys och en strukturerad uppföljning. Myndigheterna bör ha metoder för att systematiskt följa upp konsulters insatser och vad insatserna har kostat. Huruvida myndigheternas inköp följer gällande regelverk har inte undersökts i den här granskningen, men även det är en förutsättning för att ha god kontroll över sina inköp. En konsulttjänsts omfattning, karaktär och användning påverkar också vad som är rimliga krav att ställa på en myndighet. Den uppföljnings- och utvärderingsprocess som följer på ett köp av en konsulttjänst bör stå i proportion till konsulttjänstens sammanlagda kostnad och potentiella inverkan på myndighetens verksamhet. Kriterier för god kontroll •Myndigheterna bedriver ett kontinuerligt arbete med att bli kompetenta beställare, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna involverar personer från berörda kompetensområden i framtagningen av kravspecifikationer, –det finns en tydlig idé om vilka resultat och effekter som ska uppnås och hur de ska åstadkommas, –myndigheterna har god ordning på och kontroll över kostnader, –det finns en tydlig rollfördelning i myndighetens inköpsarbete. •Myndigheterna arbetar för att bli kompetenta mottagare, vilket kännetecknas av att: –det är tydligt hur de levererade tjänsterna och deras resultat ska förvaltas i myndigheten, –det finns en tydlig idé om hur och när kunskapsöverföring ska ske mellan konsulter och myndighet. •Myndigheterna följer upp och utvärderar konsultinsatser, genom att: –systematiskt utvärdera av större projekt, –myndigheten säkerställer att uppföljning sker avseende förväntade resultat och effekter, –erfarenheter tas om hand i organisationen inför beslut om strategiska frågor, översyner och nya inköp. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3 Metod och genomförande För att besvara granskningsfrågorna har vi använt oss av kvalitativa och kvantitativa metoder. De kvalitativa metoderna består av intervjuer, fallstudier och dokumentstudier. De kvantitativa metoderna består av en enkätundersökning och en sammanställning av myndigheternas inrapportering till statsredovisningen i . Genom att använda olika metoder har vi kunnat belysa frågan om statliga köp av konsulttjänster ur flera olika perspektiv. 1.3.1 Enkät till myndigheter För att få en samlad bild av myndigheternas köp av konsulttjänster och organisatoriska processer för kompetensplanering skickades en enkät ut till statliga myndigheter under regeringen med minst fem årsarbetskrafter. Myndigheter vars verksamheter bedömdes vara omgärdade av för mycket sekretess var undantagna.17 Sammanlagt skickades enkäten ut till 197 myndigheter varav 194 svarade, vilket ger en svarsfrekvens på . Totalt 192 av de svarande myndigheterna angav att de köpte konsulttjänster –2016. Enkätens frågor utgick från de kriterier för god inköpspraktik som vi använt. För att kunna svara på enkäten krävdes att myndigheterna hade överblick över den egna konsultanvändningen, eller genomförde ett arbete för att skaffa en sådan överblick. Flera myndigheter hade dock svårt att sammanställa tillförlitliga uppgifter över sin konsultanvändning. Detta innebär att resultaten från enkäten måste tolkas på en översiktlig nivå, och vi redovisar därför bara generella mönster och inte specifika siffror eller enskilda svar. En utförligare redovisning av enkäten återfinns i bilaga 2.18 1.3.2 Dokumentstudier av styrdokument Vi har också begärt in och granskat dokument och analyser som myndigheter hänvisat till i enkätsvaren. Det handlar dels om dokumentation vad gäller konsultanvändning i relation till myndighetens kompetensförsörjning, dels om styrande dokument, vägledningar eller liknande som tillämpas på konsulttjänster. Sammanlagt begärdes dokument ut från 85 myndigheter, varav vi fick svar från 72 myndigheter. 63 av dessa hade upprättade dokument. 17Inga sekretessbelagda uppgifter ska finnas med i enkätsvaren. De myndigheter som undantogs helt från att besvara enkäten på grund av sekretess var Säkerhetspolisen, , Försvarsunderrättelsedomstolen, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet och . 18En sammanställning över svaren på enkäten finns tillgänglig i form av ett digitalt underlag på hemsida. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N analyserats och bedömts utifrån granskningens bedömningsgrunder och de kriterier för välgrundade beslut som formulerats utifrån dessa. 1.3.3 Fallstudier av sex myndigheter För att få djupare förståelse för hur myndigheternas konsultanvändning och inköpsverksamhet kan se ut har vi genomfört fallstudier på sex myndigheter. Fallstudierna ger möjlighet att studera sådant som inte kan fångas i en enkät. För att få en bred och nyanserad bild har urvalet av myndigheter till fallstudierna gjorts med en ambition om att fånga in tre olika typsituationer för användning av konsulttjänster som vi sett i enkätsvaren: 1.Konsulttjänster utgör en stor del av myndighetens verksamhet. För att hitta myndigheter som passade in på beskrivningen har vi tittat på kostnader för konsulttjänster i relation till antal årsarbetskrafter hos myndigheten. och valdes ut som fall i denna kategori. 2.Konsulttjänster används för tillfälliga insatser. Behoven är ofta externt drivna, till exempel från regeringsuppdrag eller omvärldsfaktorer som skapar arbetstoppar.