prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Regeringens förslag: Djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att 1.deras välfärd främjas, 2.de kan utföra sådana beteenden som de är starkt motiverade för och som är viktiga för deras välbefinnande (naturligt beteende), och Det nuvarande bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning förs över till den nya lagen. Det tydlig- görs att föreskrifterna ska syfta till att tillgodose de övergripande kra- ven i bestämmelsen. Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse om grupp- hållning bör inte införas i lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att djur ska hållas och skötas på ett sådant sätt att de ges möjlighet att utföra sådana naturliga beteenden 1.som djuren är starkt motiverade för, och 2.som ger en funktionell återkoppling, dvs. minskar djurets motivation för att utföra beteendet i fråga, samt 3.relaterar till djurens behov av rörelse, vila, komfort, sysselsättning, födosök och socialt umgänge. Utredningen föreslår också att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur djurs behov av natur- ligt beteende ska tillgodoses och vilka beteenden som avses. 2017/18:147 Därutöver föreslås ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om hur djur ska hållas och skötas. Utredningen föreslår slutligen en bestämmelse om att djur inte ska hållas i sådana grupper som innebär att individer orsakas onödigt lidande. Remissinstanserna: En knapp fjärdedel av de remissinstanser som ytt- rar sig tillstyrker förslaget, bl.a. Länsstyrelserna i och Väst- manlands län, och , Djurskyddet samt Föreningen och Riksför- bundet Svensk Fågelhobby. Ungefär hälften av remissinstanserna som yttrar sig, bl.a. ett antal läns- styrelser, , (), Djurens Rätt och () och ytterligare sex organisationer inom lantbruksnäringen ställer sig positiva till förslaget men lämnar vissa synpunkter. Utöver dessa kommenterar sju remissinstanser förslaget utan att ta ställning till om det är positivt eller negativt, bl.a. ett antal länsstyrelser och . Slutligen är fem remissinstanser, nämligen i , djurförsöksetiska nämnd, Kungliga Skogs- och Lant- bruksakademien, Kött och Charkföretagen och Ridskolornas Riksorgani- sation negativa till förslaget. Länsstyrelserna i och anser att en över- gripande bestämmelse om naturligt beteende ska finnas i lagen, men att definitionerna om vad detta innebär bör flyttas till föreskriftsnivå, särskilt med tanke på att målsättningen har varit att skapa en ramlag. ställer sig frågande till att naturligt be- teende ska regleras på lagnivå. djurförsöksetiska nämnd är inte heller övertygad om att saken behöver regleras på lagnivå. Om så anses vara fallet är det, enligt nämndens uppfattning, tillräckligt att for- mulera bestämmelsen enligt följande: ”Djur ska hållas och skötas på ett sådant sätt att de ges möjlighet att följa sina naturliga beteenden, om inte särskilda skäl talar mot det”. När det gäller förslagets utformning anser att andra punkten om funktionell återkoppling inte bidrar till tydlighet och anser att det bör övervägas om denna kan utelämnas. i län ser också en svårighet i att språkligt förstå innehållet i förslaget. Lin- djurförsöksetiska nämnd anser att lagtexten inte är förenlig med de tankar som presenteras i betänkandet, t.ex. framgår det inte av lag- texten att de beteenden som avses i första och andra punkterna är be- gränsade till de beteenden som anges i tredje punkten. När det gäller innehållet i den föreslagna bestämmelsen anser Djurens Rätt att tredje punkten i paragrafen ska strykas, eftersom den inte tillför något utan snarare innebär en risk för att viktiga naturliga beteenden förbises. Exempel på mycket starkt motiverade beteenden som enligt organisationen inte självklart ryms i uppräkningen i tredje punkten är behovet av sandbad och artspecifik termoreglering samt bobyggnadsbe- teende. Vidare anser organisationen att formuleringen ”starkt motive- rade” öppnar för en subjektiv bedömning och föreslår att ”starkt” tas bort. anser att predatorundvikande beteende ska tas med i uppräkningen. Katthjälp anser att naturliga beteenden även skiljer sig mellan individer av samma art och att detta bör förtydligas, på samma sätt som i den norska djurskyddslagen som stipulerar att hänsyn ska tas både till art-typiska och individuella behov vad det gäller naturligt bete- , LRF och ytterligare sex or- ganisationer inom lantbruksnäringen påpekar att det är svårt att uttala sig om förslaget eftersom bestämmelserna till stor del kommer att utformas i föreskrifterna och anser att faktorer som påverkar djurens hälsa är minst lika viktiga som etologiska föreställningar om en god djurvälfärd. Vidare framhåller LRF och ytterligare ett antal organisationer inom lantbruksnäringen vikten av att förekomst av stereotypier undersöks på besättningsnivå och inte på individnivå eftersom enskilda individer, trots en god miljö, kan uppvisa stereotypier. Det är viktigt att det tydliggörs att det inte är nolltolerans som avses utan att man i möjligaste mån ska före- bygga så att problemen inte uppstår. Några länsstyrelser, och påpekar att viss djurhållning kan vara oförenlig med förslaget, bl.a. renskötsel och hållande av burfåglar, slaktsvin och slaktkyckling. stryker att det därför är viktigt att det av föreskriftsmotiv och vägled- ningar framgår vilka krav som är rimliga att ställa. Djurens Rätt anser att flera av utredningens lagförslag inte är förenliga med denna paragraf, t.ex. bör alla djur ha rätt till utevistelse. i anser att den nuvarande skrivningen ”möjlighet att bete sig naturligt” ska kvarstå, eftersom den formuleringen möjliggör en mer flexibel tolkning till djurens fördel. av lagen som föreslås bör i stället finnas i föreskrifterna. anser att utredningens definition av naturligt beteende är en teoretisk konstruktion utan verklighetsförankring och att det krävs stor tydlighet för att det ska vara möjligt att implementera uttrycket i det Länsstyrelserna i , och , , , , Djurens Rätt, bund är positiva till föreslaget om grupphållning. Flertalet av dessa re- missinstanser påpekar dock att även ensamhållning av djur kan utgöra olämplig djurhållning och anser därför att detta bör framgå av be- Djurens Rätt menar att paragrafen utöver ensamhållning bör ange att djur inte ska hållas i för stora grupper. Slutligen är LRF och ytterligare åtta organisationer inom lantbruksnä- ringen, negativa till förslaget om grupphållning eftersom det är oklart vilka konsekvenser den valda formuleringen kommer att få. och , som är positiva till för- slaget, anser att formuleringen bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Av 4 § djurskyddslagen framgår att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas också att meddela ytterligare före- skrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning. Bestämmelsen infördes i samband med att den nuvarande djurskyddslagen beslutades men kravet omfattade då endast djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar. Bestämmelsen har där- efter ändrats 1993 och 1998 då tävlingsdjur respektive försöksdjur inklu- derades. utvidgades bestämmelsen till att gälla alla djur som omfattas av lagen. När bestämmelsen infördes konstaterades att djurhållningen inom husdjursskötseln hade genomgått stora förändringar och blivit alltmer rationell samt teknik- och ekonomianpassad (prop. 1987/88:93, s. 16–17). Moderniseringen hade lett till kritik mot att miljön för djuren blivit karg och begränsade djurens möjlighet till naturligt be- teende. Departementschefen angav att det givetvis måste ske en avväg- ning mellan å ena sidan djurskyddsintresset och å andra sidan ekono- miska och produktionstekniska faktorer. Djurskyddshänsynen skulle dock tillmätas betydelse i en helt annan omfattning än vad som dittills hade skett även om det skulle innebära en minskad produktion. I den nya lagen kom detta till uttryck genom bestämmelsen om naturligt beteende. Bestämmelsen skulle också kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller behörig myndighet att meddela föreskrifter om hur djur ska hållas och skötas (prop. 1987/88:93, s. 19–21). I förarbetena angavs att bestämmelsen om att djur ska ges möjlighet att bete sig naturligt i princip kan ses som en precisering av den allmänna skyldigheten i 2 § djurskyddslagen om att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Avsikten med bestämmelsen är att varje djurarts särskilda biologiska beteende ska beaktas och att vad som ska anses utgöra ett djurs biologiska beteende får avgöras utifrån gjorda erfarenheter och vetenskapliga rön (prop. 1987/88:93, s. 52–53). En utgångspunkt för regeringen är att djurhållningen behöver utvecklas på ett sådant sätt att djuren får möjlighet att utföra sitt naturliga beteende och så att beteendestörningar förebyggs. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att det även i den nya djurskyddslagen bör anges att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö. Det bör i enlighet med utredningens förslag också anges att djur ska hållas på ett sådant sätt att deras välfärd främjas. Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit att ett av syftena med lagen ska vara att främja en god djurvälfärd. Denna strävan efter att djuren ska må bra både fysiskt och psykiskt bör även återspeglas i den här behandlade paragrafen som utgör en grundläggande bestämmelse i lagen. Bör uttrycket naturligt beteende behållas? Den fråga som därefter måste övervägas är om djurskyddslagen även fortsättningsvis ska innehålla ett krav på att djur ska kunna bete sig na- turligt. I utredningen konstateras det att uttrycket naturligt beteende kan uppfattas som oklart och att det har ifrågasatts om det är lämpligt att använda eller om det bör ersättas. En av svårigheterna med uttrycket kan vara att det leder tankarna till situationer där djuren befinner sig ute i naturen. Regeringen drar i likhet med utredningen slutsatsen att detta knappast kan ha varit avsikten. Regeringen instämmer dock också i utredningens bedömning att ut- trycket naturligt beteende har ett stort symboliskt värde och att det skulle kunna tolkas som att djurens behov av naturliga beteenden ska ges mindre vikt om uttrycket tas bort ur lagtexten. Andra uttryck som har diskuterats, t.ex. beteendebehov, medför också oklarheter i fråga om vad som avses. Regeringen delar därför utredningens bedömning att uttrycket naturligt beteende bör behållas i lagtexten. Vad avses med naturligt beteende? Det finns, som utredningen konstaterar, ett behov av att förtydliga vad som ligger i kravet på att djur ska ges möjlighet att bete sig naturligt. Avsikten är, som har angetts ovan, inte att alla beteenden som djur utför när de lever fria i naturen ska kunna utföras även när djur hålls av männi- skan. Djur som hålls av människan befinner sig under helt andra för- hållanden än djur som lever fritt. I naturen utsätts djur t.ex. för att bli jagade av rovdjur eller för svält. Detta är självfallet inte något som ska förekomma i en djurhållning. Vissa beteendebehov, som utlöses av så- dana liknande yttre faktorer, uppstår därför inte alls när djuren hålls av människan eftersom djuren då inte utsätts för de utlösande faktorerna. Det finns även beteenden som djur är starkt motiverade för men som är oönskade i en djurhållning och som, om de inte kontrolleras, i sig kan leda till djurskyddsproblem, t.ex. att djur slåss eller förökar sig okontrol- lerat. Det bör därför, för tydlighets skull, redan av bestämmelsen framgå att det finns en begränsning i vilka beteenden som djur ska ges möjlighet att utföra i en djurhållning. Utredningen föreslår att en sådan begränsning införs i bestämmelsen om naturligt beteende genom att precisera att det ska vara beteenden som djuren är starkt motiverade för och som ger djuren funktionell återkopp- ling, dvs. minskar djurens motivation att utföra beteendet när det utförs. Vidare föreslås att det ska vara beteenden som relaterar till djurens behov av rörelse, vila, komfort, sysselsättning, födosök och socialt umgänge. Regeringen bedömer, i likhet med och i län, att uttrycket funktionell återkoppling och beskrivningen av vad som avses med detta kan upplevas som teknisk och svårtillgänglig och lämpar sig mindre väl för författningstext. Regeringen instämmer dock i utredningens bedömning att faktorerna stark motivation och funkt- ionell återkoppling annars kan användas för att beskriva naturligt be- teende. Vidare anser regeringen att en sådan uppräkning av behov som utred- ningen föreslår är olämplig, bl.a. eftersom det finns en risk både för att vissa viktiga beteenden exkluderas och för att oönskade beteenden oav- siktligt inkluderas. Det förekommer i den vetenskapliga litteraturen ett antal olika definit- ioner av uttrycket naturligt beteende. Utredningen nämner två nyckelfak- torer som betydelsefulla för att ringa in vilka beteenden som avses. Den ena är att djuret är starkt motiverat att utföra beteendet och den andra är att djuret upplever frustration eller stress om det hindras från att utföra 2017/18:147 beteendet. Kravet på naturligt beteende kan, som utredningen anger, också beskrivas som att djur ska få utföra sådana beteenden som krävs för att djuren ska må bra fysiskt och psykiskt eller som är viktiga för Regeringen föreslår, i linje med detta, att författningstexten formuleras så att med kravet på naturligt beteende avses att djur ska få utföra sådana beteenden som de är starkt motiverade för och som är vik- tiga för deras välbefinnande. Några remissinstanser anser att utredningens förslag kan innebära att viss djurhållning, så som den bedrivs , kan anses vara oförenlig med utredningens förslag om naturligt beteende. Den bestämmelse som rege- ringen nu föreslår avser dock inte att ändra utan att förtydliga det nuva- rande kravet så att djurhållningen bedrivs och utvecklas på ett sådant sätt att djuren får möjlighet att utföra sitt naturliga beteende. bestämmelsen förtydligar med andra ord vad som enligt regeringens uppfattning är innebörden av den nuvarande bestämmelsen. Utredningen framhåller att det vid utarbetandet av bestämmelser om djurhållning ofta krävs att samhällsnyttan och ekonomiska aspekter vägs mot djurens välfärd. Enligt utredningen är detta oundvikligt. kan anses vara acceptabelt måste enligt utredningen också alltid utgå från vad man vet om djurarten och dess behov. En förutsättning för all djur- hållning är att djuren mår fysiskt och psykiskt bra. Redan av förarbetena till den nuvarande djurskyddslagen framgår det att det måste ske en avvägning mellan olika intressen, å ena sidan djur- skyddsintresset och å andra sidan ekonomiska och produktionstekniska faktorer (prop. 1987/88:93, s. 19). Bedömningen var då att djurskyddet behövde tillmätas en större betydelse . Sedan lagen tillkom har djurens välfärd avsevärt förbättrats och djurskyddsnivån har höjts, inte minst genom föreskriftsändringar. Även lagen har ändrats för att stärka djurskyddet, bl.a. har de djurgrupper som omfattas av kravet på naturligt beteende successivt ökat, det har tydliggjorts att djur som visar tecken på ohälsa ska få nödvändig vård och bestämmelserna om omhändertagande av djur, djurförbud och straff vid brott mot djur har också skärpts. Regeringen anser att det är nödvändigt att en avvägning även i fram- tiden kan göras mellan djurskyddsintresset och andra angelägna sam- Vid denna avvägning ska djurskyddsintresset tillmätas stor vikt och den höga nivån på djurskyddet får inte urholkas. instämmer i utredningens bedömning att en förutsättning för all djurhåll- ning är att djuren mår fysiskt och psykiskt bra och att detta sätter ramarna för vilka avvägningar som är acceptabla av hänsyn till andra angelägna Detta tydliggörs genom att det i bestämmelsen anges att djuren ska få utföra sådana beteenden som är viktiga för deras välbe- Den nu föreslagna formuleringen av bestämmelsen tydliggör också att inte alla beteenden alltid måste kunna utföras (jfr JO:s beslut i ärende dnr 2676–1989, där JO har uttalat att det inte är acceptabelt att, utifrån förar- betsuttalanden, tolka in inskränkningar eller begränsningar som inte framgår i lagtexten). Ett antal remissinstanser påpekar att flera faktorer utöver djurens natur- liga beteende är av betydelse för en god djurvälfärd och pekar särskilt på djurhälsa, smittskydd och avel. Regeringen delar bedömningen att även andra faktorer är viktiga för en god djurvälfärd, t.ex. att den miljö som djuren vistas i är utformad på ett sådant sätt att smittspridning förebyggs. Att fler faktorer är av betydelse för att nå en god djurvälfärd återspeglas bl.a. i den inledande delen av den föreslagna bestämmelsen, nämligen i kravet på att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett så- dant sätt att det främjar deras välfärd. Regeringen återkommer nedan till frågan om behovet av mer detalje- rade föreskrifter kring djurhållning. Krav på att förebygga beteendestörningar En följd av att djur inte får möjlighet att utöva beteenden som är viktiga för deras välbefinnande är att de kan drabbas av olika former av be- teendestörningar. Utveckling av s.k. stereotypier, dvs. rörelser som upp- repas på samma sätt , är en av de vanligaste beteende- störningarna. Nästan alla arter av däggdjur och fåglar som hålls i fången- skap i stimulifattiga miljöer har visat sig kunna utveckla stereotypier och sådana stereotypier finns t.ex. dokumenterade hos grisar som inte ges möjlighet att böka. Motsvarande beteenden förekommer inte alls hos djur som lever vilda i naturen. Djur som utsätts för stress och som saknar möjlighet att kontrollera situationen kan även reagera med passivitet, s.k. inlärd hjälplöshet. Beteendestörningar är generellt sett ett tecken på en dålig djurvälfärd. Regeringen delar utredningens bedömning att bestämmelsen om natur- ligt beteende bör innehålla ett krav på att beteendestörningar ska före- byggas. Den som håller djur ska således vara skyldig att arbeta före- byggande för att motverka uppkomsten av beteendestörningar hos djur. I detta ingår, enligt regeringens bedömning, bl.a. att känna till vilka risk- faktorer som finns inom djurhållningen och som kan leda till att djur utvecklar beteendestörningar. Regeringen återkommer i avsnitt 7.3 till frågan om kompetenskrav på djurhållare. Om beteendestörningar har uppstått måste orsaken fastställas och åt- gärder vidtas, både för att komma tillrätta med den uppkomna situationen men också för att förebygga framtida problem. Beroende på de aktuella omständigheterna, kan åtgärder behöva riktas såväl mot den eller de individer som uppvisar beteendestörningar som mot djurhållningen i sin helhet. Ett exempel på åtgärder på individnivå är att ändra utfodringsruti- nerna för en häst som blivit ”krubbitare”. Ett exempel på åtgärder på besättningsnivå är att låta djuren få tillgång till halm som de kan syssel- sätta sig med. Regeringen återkommer i avsnitt 9.1 till skyldigheten att vidta åtgärder när djur visar tecken på ohälsa. Flera remissinstanser framhåller vikten av att förekomst av stereotypier ska undersökas på besättningsnivå eftersom enskilda individer, trots en god miljö, kan uppvisa stereotypier. Regeringen delar bedömningen att enstaka individer kan utveckla beteendestörningar trots att djurhållningen i stort är god och att det därför inte är realistiskt med en syn som innebär att nolltolerans på individnivå alltid ska råda inom all djurhållning. Ett djur som har utvecklat en beteendestörning fortsätter t.ex. inte sällan att utföra det aktuella beteendet, eller återkommer tillfälligt till det om indi- viden utsätts för stress, även efter det att åtgärder vidtagits för att komma tillrätta med beteendestörningarna. Regeringen vill dock betona att före- komst av beteendestörningar inom en djurhållning är ett tydligt tecken på 2017/18:147 att det kan finnas problem i djurhållningen som inverkar negativt på djurens välfärd. På besättningsnivå och är därför målet nolltole- rans. Det här föreslagna kravet sänder en tydlig signal om djurhållarens skyldighet att förebygga beteendestörningar så att djur hålls i en sådan miljö och på ett sådant sätt att beteendestörningar inte uppkommer annat än i enstaka undantagsfall. Bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om djurhållning Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur djurs naturliga beteenden ska tillgodoses och vilka beteenden detta är. Utredningen föreslår vidare ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur djur ska hållas och skötas. Slutligen föreslås också att det nuvarande bemyndigandet att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning förs över till den nya lagen. Regeringen bedömer att det är tillräckligt att ett bemyndigande, liksom , ges att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning. Ett sådant bemyndigande ger, enligt regeringens uppfatt- ning, en möjlighet att meddela även föreskrifter som tydliggör hur djurs behov av naturligt beteende ska tillgodoses, vilka dessa är och om hur djur ska hållas och skötas. Det finns därför inte något behov av sådana särskilda bemyndiganden som utredningen föreslår. Däremot bör det i bemyndigandet förtydligas att föreskrifterna ska syfta till att tillgodose de krav på djurhållningen och skötseln av djur som anges i den bestämmelsen som regeringen redogör för i detta avsnitt. De bestämmelser som meddelas med stöd av bemyndigandet kan därmed avse både den miljö där djuren hålls eller hanteras i övrigt och åtgärder som vidtas i samband med hållande eller annan hantering av djur. Den nu föreslagna bestämmelsen i lagen om hur djur ska hållas och skötas är med andra ord, på samma sätt som , tänkt att utgöra en ram för bestämmelserna i djurskyddsförordningen och före- skrifter. Genom dessa mer detaljerade regler för djurhållning kan lagens krav på bl.a. naturligt beteende konkretiseras. Regeringen bedömer att det är betydelsefullt att bestämmelserna om djurhållningen utvecklas i takt med att kunskapen om djur och djurs behov utvecklas. Det är väsent- ligt att de mer detaljerade bestämmelserna baseras på aktuell vetenskap och denna strävan efter kontinuerligt uppdaterade bestämmelser till- mötesgås bäst om reglerna – på samma sätt som – slås fast i före- skrifter på lägre författningsnivå. Regeringen eller myndigheten bör, som tidigare angetts, vid utformandet av föreskrifterna göra en avvägning mellan djurskyddsintresset och andra angelägna intressen, om det är möjligt utan att väsentligen inskränka djurskyddet. Regeringen bedömer att det vetenskapliga råd som SLU har fått i upp- drag att inrätta (se avsnitt 6.6) kommer att spela en stor roll i framtagan- det av det vetenskapliga faktaunderlag som ansvarig myndighet behöver i författningsarbetet. Det är angeläget att de ställningstaganden som rege- ringen och den myndighet som får meddela föreskrifter gör kan baseras på en gedigen vetenskaplig grund. Inrättandet av ett vetenskapligt råd syftar till att stärka processen med utarbetandet av djurskyddsbestämmel- ser och kommer att förenkla arbetet för regeringen och den myndigheten som får meddela föreskrifter genom att vid behov bistå med ett veten- Prop. 2017/18:147 skapligt och objektivt underlag om sådana frågor som är föremål för Tillsammans med det föreslagna förtydligandet av lagen vad gäller exempelvis naturligt beteende bedömer regeringen att det vetenskapliga rådet bidrar till att förordningar och föreskrifter ger bästa möjliga förutsättningar för ett fortsatt starkt djurskydd.