prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. För en elev i specialskolan, sameskolan eller förskoleklass vid en skolenhet med specialskola eller sameskola är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga vårdnadshavarna att fullgöra sina skyldigheter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (7 kap. 23 §). Om vårdnadshavare inte följer ett vitesföreläggande får hemkommunen, eller huvudmannen för specialskolan eller sameskolan, ansöka hos förvaltningsrätten om utdömande av vite i enlighet med 6 § lagen (1985:206) om viten. 8.3Insatser behövs för att få alla elever att närvara i skolan 8.3.1Rektorns ansvar för att se till att upprepad eller längre frånvaro utreds bör förtydligas Regeringens förslag: Om en elev har upprepad eller längre frånvaro i de obligatoriska skolformerna ska rektorn, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Utredningen ska genomföras i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare samt med elevhälsan. Om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas. När utredningen om en elevs frånvaro inleds ska rektorn se till att frånvaron anmäls till huvudmannen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår att enbart frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska utredas och att de åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbildning ska vidtas. Utredningen har även föreslagit att de åtgärder som vidtas ska dokumenteras. Vidare föreslår utredningen att samråd med elev- hälsan ska ske om det inte är uppenbart obehövligt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändningar. Till dessa hör bl.a. Sameskolstyrel- sen, , , Gymnastik- och , , , , Faluns, , och kommuner samt Friskolornas riksförbund, , , Föräldra- alliansen , , Funktionsrätt och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa. ställer sig bakom förslaget, men vill fram- hålla vikten av att ansvaret delas mellan rektor och huvudman då det kan handla om insatser som ibland överstiger vad en enskild skola kan mäkta Förbundet vill i det här sammanhanget framhålla Skolkommis- sionens förslag om att varje huvudman ska ha en skolchefsfunktion. chefens övergripande ansvar blir, enligt förbundet, ett tydligt komplement till rektors ansvar för den enskilda skolan. anser att förslaget är tydligt inriktat mot att komma åt orsakerna till pro- Det måste krävas av skolorna att agera snabbare, analysera orsakerna och komma fram till lösningar som fungerar för de elever som inte är i skolan. Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa är också positiva till förslaget och lyfter fram vikten av att åtgärder vidtas utifrån en helhetsbedömning av elevens situation. värde i att åtgärderna som vidtas dokumenteras. anser att förslagen egentligen följer av lagstiftningens krav, men har mot bakgrund av den beskrivna problembilden en förståelse för att förslagen ändå lämnas för att kraven på ett tydligare sätt ska synliggöras. Förbundet tillstyrker också att det införs ett krav på dokumentation av de åtgärder som vidtas med anledning av Införandet av ytterligare ett dokumentationskrav för skolorna innebär dock att det är viktigt att rektorerna får avgöra hur detta ska Även Kommuner och Landsting (SKL) är positiva till att skolan skyndsamt ska göra en utredning om frånvaron är så omfattande att den riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens Enligt SKL står förslaget i samklang med den reglering som rör elevers rätt till särskilt stöd. SKL är även positiva till att utredningen måste göras i samråd med elev och vårdnadshavare. Däremot är SKL kritiska till att rektor ska se till att frånvaron ska anmälas till huvudmannen. SKL ställer sig tveksamma till värdet av detta i relation till den administra- tiva börda förslaget innebär för den enskilda skolan. SKL vänder sig även emot en ökad detaljreglering i skollagen om dokumentation och avstyrker denna del av förslaget. Även andra remissinstanser, däribland kom- mun, anser att förslaget riskerar att leda till en ökad administrativ börda. Kommunen föreslår därför att man hanterar denna fråga på samma sätt som utredningar och åtgärder när elever kan vara i behöv av särskilt stöd. kommun framhåller att det inom ramen för en utredning om Prop. 2017/18:182 särskilt stöd kan läggas till en skolsocial utredning för elever med proble- påtalar att omfattningen av problemet är begränsat i . I kombination med att det finns många andra trängande behov i skolan och att lärarnas arbetsbelastning redan är hög vill förbundet försiktighet i att ålägga nya uppgifter på lärarna eller på utbildningssystemet generellt. Vidare anser förbundet att förslaget om att rektor ska se till att frånvaron anmäls till huvudmannen inte verkar fylla något egentligt syfte utan endast blir en ny administrativ börda. kommun anser att det behövs ett förtydligande av hur omfattande frånvaron ska vara för att utredningskravet ska aktualiseras. kommun anser att tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro bör gälla alla elever, även de som klarar kunskapskraven men som skulle kunna nå betydligt högre resultat om frånvaron minskade. och Barn- och elevombudet () ser positivt på förslaget men har synpunkter på delar av den föreslagna regleringen. Både Skolinspektionen och BEO framför att det är av oerhörd vikt att all frånvaro uppmärksammas och motverkas. De påpekar att den av utredningen föreslagna bestämmelsen riskerar att förskjuta tidpunkten för när frånvaron utreds och åtgärder vidtas till en senare tidpunkt än vad som sker i praktiken . BEO framhåller därtill att om orsaken till en elevs frånvaro är kränkande behandling kan även detta bli en del av rektorns utredning. avstyrker utredningens ordalydelse om utredning av en elevs frånvaro som ”riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål” eftersom myndigheten anser att upprepad eller långvarig frånvaro alltid måste uppmärksammas. avstyrker även att rektorn ska ansvara för att åtgärder som ”skäligen kan krävas” vidtas för att få eleven att delta i verksamheten. Myndighetens ståndpunkt är att som huvudregel har skolan inte rätt att sluta försöka få tillbaka en frånvarande elev. efterfrågar även en systematisk översyn av bestämmelserna för att undvika dubbelreglering. avstyrker förslaget och anser att nuvarande reglering i lag och förordning räcker. Att skriva in betänkandets förslag i förordningstext skulle enligt kommunen knappast innebära någon förbättring i praktiken. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som bl.a. avser förslaget i detta avsnitt. Skolinspektionen och ställer sig bakom förslaget och Barn- och elevombudet är positivt inställt. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, och har angett att de inte har några synpunkter på förslaget. tillstyrker förslaget, men framhåller även vikten av att väga förslag mot den ökade administrativa börda de kan medföra och att finansieringen bör ses över i samband med detta. Skälen för regeringens förslag Upprepad eller längre frånvaro innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. Sådan frånvaro kan indikera att en elev är på väg att utveckla ett negativt förhållningssätt till skolan och kan leda till stora svårigheter för eleven. En ofullständig grundskoleutbildning ger små möjligheter på arbetsmarknaden och kan innebära ökade risker för utanförskap. Att upptäcka och agera tidigt för att motverka frånvaro hos elever är en av de mest grundläggande åtgärderna som skolan och samhället kan vidta för att fånga upp elever som riskerar att inte nå kunskapskraven och gå miste om den utbildning som de har rätt till. För att elever ska få en god grund för fortsatta studier och framtida yrkes- och samhällsliv behöver de närvara i skolan. Därför ser regeringen, liksom utredningen och ett flertal remissinstanser, däribland och , att det är av största vikt att arbeta förebyggande och tidigt uppmärksamma elever som uppvisar ett begynnande mönster av frånvaro från den obligatoriska verksamheten. All frånvaro ska uppmärksammas och upprepad eller längre frånvaro ska skyndsamt utredas Möjligheterna för skolan att tillsammans med eleven och elevens vårdnadshavare komma till rätta med en elevs frånvaro försvåras enligt utredningen av att det saknas en allmänt vedertagen definition av vad problematisk frånvaro innebär. Att det inte finns en sådan definition medför också att frånvaro hanteras på olika sätt av olika skolor, huvudmän och kommuner. En del kommuner och huvudmän har fattat lokala beslut om gränser för när en elevs frånvaro ska anses vara så omfattande att den leder till att skolan ska utreda frånvaron och sätta in åtgärder. Enligt uppgifter som utredningen inhämtat förekommer dock en stor variation av vilken omfattning av frånvaro som krävs för att en skola ska vidta åtgärder. En svårighet med att ta fram en nationell definition eller gräns för när frånvaro ska anses vara problematisk är att elevernas förutsättningar och livssituationer ser olika ut. En elev med goda förutsättningar att klara av skolarbetet kan i viss utsträckning vara frånvarande utan att måluppfyllelsen påverkas nämnvärt. Medan en elev med mindre goda förutsättningar kan få stora problem redan vid en relativt begränsad frånvaro. När det gäller elever som har goda förutsättningar att klara av skolarbetet kan dock en frånvaro leda till att eleven inte får så goda betyg som eleven skulle ha kunnat få, samt i förlängningen till att eleven får svårt att nå kunskapskraven. Det kan också leda till att eleven till slut uteblir helt från skolan och att skolan bedömer att det saknas underlag för att bedöma elevens kunskaper och sätta betyg. Utredningen föreslår att skyldigheten att utreda frånvaro ska inträda när frånvaron är av sådan omfattning att den riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. lyfter dock fram att det finns ett väl reglerat ramverk för processen när en elev riskerar att inte nå målen eller på annat sätt uppvisar problem i skolsituationen. Verket anser därför i likhet med och Barn- och elevombudet att en sådan reglering som utredningen föreslår kan uppfattas som att det inte finns något krav på att uppmärksamma och agera vid frånvaro . Enligt dessa remissinstanser riskerar en sådan bestämmelse därtill att förskjuta tidpunkten för när frånvaron utreds och åtgärder vidtas till en senare tidpunkt än vad som i praktiken sker . Regeringens avsikt är inte att skolor ska försenas i sitt arbete med att motverka frånvaro och anser, som bl.a. , Skolinspektionen och kommun framhåller, att det är viktigt att all frånvaro uppmärksammas och motverkas. Förutsättningarna att lyckas i ett närvarofrämjande arbete ökar när skolor tidigt identifierar tecken på att elever distanserar sig från skolan. Att inleda en utredning först när frånvaron är av sådan omfattning att den riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål kan, som Skolinspektionen påpekar, försena arbetet. har utfärdat allmänna råd (SKOLFS 2012:34) om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan där det bl.a. framgår att rektorn bör se till att orsaker till frånvaro utreds skyndsamt. Råden baseras bl.a. på skollagens bestämmelse att rektorn ska utreda elevens behov av särskilt stöd (3 kap. 8 §). Som några remissinstanser framhåller, däribland och , följer en skyldighet att utreda frånvaro redan av nuvarande bestämmelser. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att dessa bestämmelser inte har den tydlighet och det signalvärde som en specifik reglering i lag kan ge. Som framgått ovan delar dock regeringen uppfattning att arbetet kan försenas om en skyldighet att inleda en utredning införs först när frånvaron är av sådan omfattning att den riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. För att förhindra att en elev hamnar i ett negativt frånvaromönster anser regeringen i stället att det ska göras ett förtydligande i skollagen som innebär att rektorn, när en elev har ”upprepad eller längre frånvaro”, är skyldig att skyndsamt se till att en utredning genomförs. Sådan frånvaro bör enligt regeringen utredas oavsett om den är anmäld av vårdnadshavaren eller inte. Detta eftersom det inte är säkert att en sjukanmälan från vårdnadshavare alltid innebär att elevens frånvaro är oproblematisk. Enligt regeringen bör det vara upp till rektorn att utifrån omständigheterna i det enskilda fallet avgöra exakt hur många tillfällen som en elev kan vara frånvarande eller hur många dagar eleven kan vara frånvarande i sträck innan utredningsskyldigheten inträder. Det bör också framgå av lagtexten att en utredning inte ska behöva göras i de fall det är obehövligt, som t.ex. vid redan beviljad ledighet, om en elev vid något enstaka tillfälle är frånvarande p.g.a. sjukdom, eller om rektorn redan har kännedom om att eleven har återkommande behov av vårdbesök. Formuleringen ”upprepad eller längre frånvaro” överensstämmer med den utredningsskyldighet vid frånvaro i gymnasie- och gymnasiesärskolan som regeringen föreslår i propositionen En gymnasieutbildning för alla (prop. 2017/18:183). Formuleringen baseras på ett förslag från (U 2015:01). Regeringen anser att formuleringen på ett adekvat sätt uttrycker när en utredning bör inledas, oavsett om det finns tecken på att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller inte (jfr 3 kap. 8§ skollagen). Regeringen anser vidare i överensstämmelse med några remissinstanser, däribland Kommuner och Landsting (SKL), att orsakerna till en elevs frånvaro bör utredas skyndsamt. Utredningen av orsakerna till frånvaron syftar till att uppmärksamma de orsaker som kan finnas för en En systematisk utredning av orsakerna ligger sedan till grund för de åtgärder som vidtas för att eleven ska delta i den obligatoriska verksamheten. Att orsakerna till frånvaron skyndsamt ska utredas stämmer också väl överens med det rekvisit som används i bestämmelserna om rektorns skyldighet att utreda om en elev är i behov av särskilt stöd och huvudmannens skyldighet att utreda kränkande behandling. Båda dessa utredningar ska göras skyndsamt (3 kap. 8 § och 6 kap. 9 § skollagen). I vissa fall kan frånvaron utredas tillsammans med andra frågor Som t.ex. och kommuner samt Barn- och elevombudet framhåller kan en utredning om frånvaro ha ett nära samband med andra utredningar enligt skollagen. I vissa fall kan det t.ex. vid en utredning om frånvaro framgå att kriterierna för en utredning om särskilt stöd eller kränkande behandling är uppfyllda. I sådana fall ska även bestämmelserna för dessa utredningar följas. Regeringen föreslår i lagtexten en erinran som innebär att en utredning om särskilt stöd ska inledas om förutsättningarna för en sådan är uppfyllda. Motsvarande erinran föreslås inte när det gäller en utredning som avser kränkande behandling. Detta beror på att utredningsskyldigheten gällande kränkande behandling, till skillnad från skyldigheten att utreda särskilt stöd, är huvudmannens skyldighet och inte rektorns. Regeringen vill dock framhålla att även om flera utredningskrav har aktualiserats så finns det inget som hindrar att arbetet samordnas i den utsträckning som det bedöms lämpligt. I praktiken kan det därför räcka med en sammanhållen utredning som uppfyller kraven som finns för de utredningar som har aktualiserats. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är mycket viktigt att inte förelägga lärare och rektorer fler och mer tidskrävande administrativa uppgifter än vad som är nödvändigt. Genom att i förekommande fall samordna arbetet utifrån de utredningskrav som har aktualiserats kan, enligt regeringens bedömning, arbetet bedrivas på ett mer effektivt sätt. Utredningen ska göras i samråd med eleven och vårdnadshavare samt elevhälsan Regeringen delar utredningens uppfattning att orsakerna till en elevs frånvaro ska utredas i samråd med den berörda eleven och elevens vårdnadshavare, ett förslag som också SKL ställer sig bakom. Barn har rätt att komma till tals i ärenden som rör dem och deras åsikt är väsentlig för att kunna bedöma vilken insats som är bäst för barnet (artikel 3 och 12 samt 1 kap. 10 § skollagen). Det är därmed viktigt att både eleven och elevens vårdnadshavare medverkar i utredningen för att skolan ska få en bild av elevens hela situation och för att kunna sätta in lämpliga åtgärder. Detta samråd kan ta sig olika former och genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet. I många fall kan det innebära ett nära samarbete. I andra fall kan det mer vara fråga om att vårdnadshavare informeras om olika steg i processen och ges möjlighet att komma med synpunkter. Vidare måste beaktas att om ett barn kan antas lida betydande men om en viss uppgift blir känd för vårdnadshavaren omfattas den av sekretess och ska därför inte lämnas ut till vårdnadshavaren. Sekretesskyddet kan alltså i vissa fall ha företräde framför krav i skollagen kring information till vårdnadshavare (12 kap. 3 § och 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, OSL] och 29 kap. 14 § skollagen om tystnadsplikt vid fristående skola). Det är även viktigt att tillvarata den kompetens och kunskap som elevhälsan kan bidra med i utredningen. Regeringen delar därför utredningens ståndpunkt att en utredning om en elevs frånvaro ska genomföras i samråd med elevhälsan. Utredningen föreslår dock att samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Med ”uppenbart obehövligt” avser utredningen till exempel att en elev har upprepad frånvaro på grund av läkarbesök, men att frånvaron gäller och kan kompenseras genom extra anpassningar i undervisningen, eller att det rör sig om enstaka tillfällen av giltig frånvaro där orsakerna till frånvaron är uppenbara. Regeringen anser att detta är exempel på när en utredning inte ska behöva genomföras. Genom den ändring av utredningens förslag som regeringen föreslår, dvs. att en utredning inte ska genomföras om det är obehövligt, menar regeringen att det inte finns något behov av ett motsvarande undantag för samråd med elevhälsan. För att identifiera orsakerna till frånvaron behöver utredningen omfatta elevens hela situation för Psykisk Hälsa lyfter fram vikten av att åtgärder ska vidtas utifrån en helhetsbedömning av elevens situation, där eventuell frånvaro kan vara en faktor som tas med i bedömningen. Regeringen delar den uppfattningen och vill, liksom utredningen, framhålla att en utredning alltid måste baseras på elevens hela situation. Enligt allmänna råd beror en elevs omfattande frånvaro ofta på en komplex situation med olika slags problem som kan röra både hem och skola. Många av orsakerna kan vara skolrelaterade och kräva åtgärder i skolan. kan hemförhållandena vara svåra och i vissa fall förekommer det att vårdnadshavaren inte bidrar till, eller på grund av sociala orsaker inte har möjlighet att se till, att eleven går till skolan. Det förekommer också att organisatoriska faktorer är orsaken till en elevs långvariga frånvaro. Exempel på detta kan vara brister i frånvarorapportering, låg grad av lärarkontakt, håltimmar, lärarbyten, brister i lärandemiljön eller otydlig ansvarsfördelning bland vuxna i skolan (, Arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan, s. 22). Utöver dessa exempel kan även nämnas att det finns fall där vårdnadshavare medvetet håller barn borta från skolan, exempelvis vid en utlandsresa där eleven inte beviljats ledighet eller p.g.a. psykisk ohälsa. I vissa extrema fall kan det vara fråga om hedersförtryck och att barnet blivit bortfört från landet. Det enskilda fallet avgör hur en utredning av upprepad eller längre frånvaro ska utformas Regeringen anser att frågan om hur omfattande en utredning av frånvaro behöver vara måste avgöras i det enskilda fallet. Som påpekar kan det i vissa fall räcka med en enklare utredning. Ett exempel på det kan vara att vid en längre sjukfrånvaro begära ett läkarintyg. I andra fall kan det behöva utredas om elevens frånvaro beror på en för eleven otillfredsställande lärandemiljö, t.ex. bristande bemötande eller behov av särskilt 2017/18:182 stöd. Eftersom varje elevs förutsättningar är olika och orsakerna till frånvaro är mångfacetterade krävs det i andra fall en mer omfattande utredning av vad som har orsakat frånvaron för den enskilde eleven. Detta förutsätter att både skolpersonal och personal inom elevhälsan har kunskap om riskfaktorer för frånvaro, om upptäckt och åtgärder samt kännedom om beprövad erfarenhet och forskning om frånvaro. Den nya bestämmelsen föreslås inte innehålla några detaljerade krav på hur utredningen om frånvaro ska genomföras. Fokus vid utredningen bör vara på att kartlägga orsakerna till frånvaron och att kartläggningen utgör ett underlag för sätta in åtgärder som gör att eleven kan bryta ett negativt frånvaromönster. Att utredningens omfattning anpassas till förhållandena i det enskilda fallet bedöms som angeläget eftersom regeringen, i likhet med och , inte vill ge lärare och andra personalgrupper inom skolan fler arbetsuppgifter än nödvändigt. Med anledning av synpunkt kan det även framhållas att rektorn avgör hur arbetet med utredningen ska organiseras och kan uppdra åt annan personal än lärare att hantera utredningen. Tidiga och adekvata åtgärder har central betydelse Som nämnts ovan behöver orsakerna till en elevs frånvaro skyndsamt utredas. Tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro krävs för att hantera frånvaro framgångsrikt. På så sätt kan arbetet med att tidigt fånga upp elever som löper risk att få hög frånvaro eller som mår dåligt stärkas. Utredningen har visat att det förekommer brister vid utredning av frånvaro och att åtgärder sätts in utan utredning eller utan koppling till det som har framkommit av utredningen. Det är därför av största vikt att resultatet av en utredning av upprepad eller längre frånvaro ska utmynna i sådana åtgärder som behövs för att komma till rätta med elevens frånvaro. Tidiga åtgärder är ofta avgörande för att eleven ska återgå till skolan och fullgöra sin utbildning. Utredningen framhåller att det ofta kan räcka med åtgärder i form av enkla lösningar, hjälpmedel och anpassningar av skolmiljön och undervisningssituationen samt att skolpersonalen har generell kunskap om de faktorer som bidrar till frånvaro för att underlätta för eleven att vara i skolan. I vissa fall kan dock mer omfattande åtgärder bli aktuella som innebär att samverkan med externa parter om elevens situation blir nödvändig, t.ex. barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) eller . Utredningen föreslår att det ska regleras i skollagen att rektorn med utgångspunkt i resultatet av utredningen om frånvaro ska ansvara för att de åtgärder som ”skäligen kan krävas” för att tillgodose elevens rätt till utbildning vidtas. anser att det förslaget skulle innebära en sänkt ambitionsnivå i jämförelse med . Myndighetens ståndpunkt är att skolan som huvudregel inte har rätt att sluta försöka få tillbaka en frånvarande elev. Vidare framhåller myndigheten att den föreslagna lydelsen av bestämmelsen om skyldigheten att utreda och vidta åtgärder förutsätter en systematisk översyn av bestämmelserna för att undvika dubbelreglering. Regeringen anser i likhet med att de åtgärder som behöver vidtas efter en utredning av upprepad eller längre frånvaro i hög utsträckning redan är reglerade i nuvarande bestämmelser (se avsnitt 8.2).