prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Rådets direktiv /119/EG av om fast- ställande av lägsta djurskyddskrav för kalvar anger bl.a. hur utrymmen för hållning av kalvar ska vara utformade och hur boxar ska vara kon- struerade för att kalvar ska kunna ha naturlig kontakt med varandra. Enskilda boxar för kalvar får som huvudregel endast användas till dess att kalvarna har uppnått åtta veckors ålder. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om bl.a. tillgång till foder, vatten och ljus. Utöver detta direktiv och rådets direktiv /58/EG om skydd av animalieproduktio- nens djur, finns inte några speciella EU-bestämmelser för mjölkkor eller andra nötkreatur. EU har på vissa områden antagit förordningar som kompletteras av den svenska djurskyddslagen. Dessa framgår av regeringens tillkännagivande (2013:419) av de EU-bestämmelser som kompletteras av djurskydds- lagen (1988:534). I de fall som det finns förordningar antagna anses dessa områden i all- mänhet vara fullharmoniserade. I vissa fall kan det dock finnas element av minimibestämmelser även i förordningar, vilket innebär att medlems- staterna i viss mån är fria att ha strängare bestämmelser. I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efter- levnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd finns det regler om den offentliga kontroll som medlemsstaterna ska ha för att säkerställa att de regler som EU har ställt upp inom områdena foder, livsmedel, djurskydd och djurhälsa följs. Förordningen innehåller grundläggande bestämmelser om hur den offent- liga kontrollen av bl.a. djurskyddet ska organiseras och genomföras. 2017/18:147 Särskilda bestämmelser om den djurskyddskontroll som ska göras på slakterier finns i förordningen. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att offentlig kontroll genomförs regelbundet och så ofta som det är lämpligt för att uppnå målen i förordningen. Kontrollerna ska vara riskbaserade och de ska vara opartiska, enhetliga och av god kvalitet. nalen ska bl.a. ha lämplig utbildning för att kunna utföra sina uppgifter och kontrollen på ett enhetligt sätt. och rådet har den antagit en ny förordning om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på bl.a. djurskyddsområdet ( och rådets förordning (EU) 2017/625 av om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förord- ningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv /608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG [förordningen om offentlig kontroll]) som fr.o.m. kommer att ersätta förord- ning 882/2004. och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestäm- melser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av anima- liskt ursprung avsedda att användas som livsmedel innehåller också vissa djurskyddsregler samt regler om kontroll av bl.a. djurskyddsregler i sam- band med slakt. Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 omfattar bl.a. krav på minsta utrymme för djur, tidsin- tervaller för vattning, utfodring och vila under transporten samt krav på transporters maximala längd. Förordningen täcker transporter på väg, järnväg, till sjöss och i luften. Medlemsländerna får ha strängare regler för transporter som endast äger rum inom det egna territoriet eller under sjötransporter från det egna territoriet. Förordningen gäller dock inte för transporter som saknar samband med en ekonomisk verksamhet eller för transporter som på veterinärs inrådan företas direkt till eller från en vete- rinärmottagning eller en klinik. Se vidare avsnitt 7.16. tillämpas rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur Förordningen syftar till att förbättra skyddet av djur vid tidpunkten för slakt eller avlivning genom inrättandet av standardrutiner för att garantera att djur förskonas från smärta, plåga eller lidande som Förordningen innehåller krav bl.a. på att djur avlivas endast efter att ha bedövats med särskilt föreskrivna metoder och på utbildning av personal. Medlemsstaterna får behålla vissa strängare reg- Prop. 2017/18:147 ler som fanns när förordningen trädde i kraft. Se vidare avsnitt 10.1. Djurskyddslagen (1988:534) kompletterar de EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. Genom djurskyddslagen har ett flertal EU-direktiv på djurskyddsområdet genomförts på nationell nivå. Även bestämmelser i konventioner om djurskydd har genomförts genom djurskyddslagen. Genomförande av EU-direktiv och konventioner sker dock också genom bestämmelser på förordningsnivå och i föreskrifter meddelade av . Den nuvarande djurskyddslagen trädde i kraft och er- satte då lagen (1944:219) om djurskydd samt lagen (1937:313) angående slakt av husdjur. I propositionen som föregick lag konstaterades att djurskyddet är en viktig etisk fråga som i har en bred och djup förankring i människors medvetande. års djurskyddslag byggde på principen att djurplågeri ska förhindras innan det uppstår och inte enbart bestraffas i efterhand. hade dock djurhåll- ningen förändrats, särskilt inom animalieproduktionen, men även genom en ökning av antalet sällskapsdjur och en ökad användning av djur för sport och tävlingsverksamhet. Små jordbruk med mångsidig djurhållning hade ersatts av en specialiserad och storskalig produktion. Även om moderniseringen i vissa avseenden inneburit förbättringar av djurskyddet fanns det enligt departementschefen också anledning att vara observant på utvecklingen inom den moderna djurhållningen som i vissa fall för- ändrat djurens miljö i negativ riktning. Förutom en teknisk översyn av lagen föreslogs därför också vissa ändringar i materiellt hänseende för att förstärka djurskyddet. Som några av de viktigaste förslagen omnämndes kraven på att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt, att operativa ingrepp som huvudregel inte ska få göras på djur utan att det är veterinärmedicinskt befogat samt att djuren vid slakt ska skonas från obehag och lidande (se prop. 1987/88:93, Djurskyddslag, m.m., s. 14–15). Djurskyddslagen syftar till att förebygga onödigt lidande och sjukdom hos husdjur, försöksdjur och andra djur om de hålls i fångenskap. Djur- skyddslagen omfattar därmed alla djur som hålls av människan medan viltlevande djur som huvudregel inte omfattas av lagens tillämpnings- område. Lagen innehåller bl.a. grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas, bestämmelser om operativa ingrepp, slakt och avlivning, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med och förevis- ning av djur, användning av djur för vetenskapliga ändamål samt be- stämmelser om offentlig kontroll. Lagen innehåller även bestämmelser om kontrollmyndigheter och vilka åtgärder som dessa får vidta för att kunna fullgöra kontrolluppgifterna, t.ex. besluta om förelägganden och 2017/18:147 förbud. I djurskyddslagen finns också bestämmelser om avgifter, omhän- dertagande av djur, djurförbud, straff och överklagande. Brott mot djurskyddslagens straffbestämmelser faller under allmänt åtal och prövas av allmän domstol. Om gärningen omfattas av be- stämmelser i , t.ex. bestämmelsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § , ska dock bestämmelserna i tillämpas i stället. En statlig förvaltningsmyndighets beslut i ett enskilt fall med stöd av djurskyddslagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Domstolen kan överpröva förvaltnings- myndighetens beslut och ändra eller upphäva det eller sätta ett annat beslut i dess ställe. I djurskyddslagen finns ett antal bemyndiganden som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, en möjlighet att med- dela närmare föreskrifter på olika områden. I djurskyddsförordningen (1988:539) finns både bestämmelser i sak som kompletterar djurskydds- lagen och bemyndiganden för att meddela komplette- rande föreskrifter. har meddelat ungefär 30 olika föreskrifter med stöd av bemyndiganden i djurskyddsförordningen. Föreskrifterna utgör en om- fattande regelmassa som innehåller detaljerade bestämmelser angående djurskydd och behandlar vitt skilda områden. Som exempel kan bl.a. nämnas regler för lantbrukets djur, djurtransporter, försöksdjur, odling av fisk, hållande av hund och katt, cirkusar samt djurhållning i djurparker. I vissa fall har föreskrifterna ursprungligen meddelats av andra myndig- heter vars ansvarsområden numera har övertagits av , t.ex. . beslutar även allmänna råd som stöd för tillämpningen av lagstiftningen. De allmänna råden är inte bindande och ska närmast ses som allmänna rekommendationer om hur djurskyddsbestämmelserna ska tillämpas och hur en djurhållare bör agera i vissa situationer. Vidare är även central kontrollmyndighet för djurskyddet och samordnar också länsstyrelsernas arbete med djurskydd och djurskydds- kontroll. antog förslagen i regeringens proposition En livs- medelsstrategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet 2016/17:104, rskr. 2016/17:338). Strategin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelskedjan samt tre strategiska mål inom områden som bedöms som särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livsmedelskedjan. I propositionen redo- visades även regeringens bedömningar av inriktningen av politiken inom de tre strategiska områdena. Strategin ska ses som en plattform utifrån vilken politiken ska utformas . Som framgår av avsnitt 3 behandlades några av utredningens förslag i prop. 2016/17:104. Förslagen och bedömningarna i propositionen base- rades i övrigt i huvudsak dels på be- tänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrens- kraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15), dels på extern dialog och förankring med aktörer i hela livsmedelskedjan, såväl nationellt som regionalt. När det gäller animalieproduktionen gjorde regeringen i prop. 2016/17:104 bedömningen att lönsamheten behöver höjas bl.a. genom ökad produktivitet för att möjliggöra ökad produktion. En ökad nationell animalieproduktion kan skapa förutsättningar för en ökad andel kon- sumtion av svenskt kött. ska fortsatt ha höga ambitio- ner gällande djurvälfärd och djurhälsa och bör fortsätta arbetet för att höja djurskyddsnivån i EU. Arbetet med att utveckla regelverket om djurhållning bör fortsätta och arbetet med att minska animalieproduktionens klimat- och miljöpåverkan bör stärkas. Slutligen gjordes bedömningen att ett vetenskapligt råd för djurskyddsfrågor bör inrättas. Regeringen gjorde i propositionen vidare bedömningen att förpröv- ningen av djurstallar även fortsättningsvis bör vara obligatorisk, men att bör se över möjligheter att förenkla och förbättra pro- cessen. När det gäller djurskyddslagen konstaterades att lagen är förhållandevis målinriktad och flexibel till sin karaktär och att detaljerade bestämmelser om hur kraven i lagen ska uppfyllas framför allt finns i föreskrifter. Regeringen betonade att det vid utform- ningen av föreskrifter behöver tas hänsyn till EU-lagstiftningen på djur- skyddsområdet och till behovet av tydliga, förutsebara och kontrollerbara bestämmelser. Regeringen ansåg vidare att det är viktigt att bestämmel- serna i myndighetsföreskrifterna är så målinriktade och flexibla som möjligt. Det framhölls att haft i uppdrag att arbeta med regelförenkling och har gjort en omfattande översyn bl.a. av föreskrifterna på djurskyddsområdet. Arbetet med att förenkla regler- na och öka flexibiliteten kring djurhållningen bör enligt vad regeringen uttalade fortsätta. Bedömningen gjordes därför att ska ges i uppdrag att fortsätta arbetet med att se över sina föreskrifter i syfte att göra dem mer målinriktade och flexibla där så är möjligt. Regeringen bedömde också att fortsatt ska verka för att stärka djurskyddet i EU och efterlevnaden av de EU-gemensamma djurskydds- reglerna. I propositionen uttalade sig regeringen också om behovet av s.k. kon- trollprogram inom djurskyddsområdet. Det finns ett antal kontroll- program, framtagna av branschorganisationer och godkända av Jord- bruksverket. Dessa kontrollprogram innebär att anslutna producenter förbinder sig att uppfylla ett flertal kriterier avseende t.ex. teknisk utrust- ning och skötsel av djuren som går utöver miniminivån i myndighets- föreskrifter samt att genomgå en utökad kontroll. Den som deltar i så- 2017/18:147 dana kontrollprogram undantas dock också från vissa andra bestämmel- ser i föreskrifterna och kan t.ex. ha en högre beläggningsgrad än vad som annars är tillåtet. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att kontrollprogram är ett sätt att under kontrollerade former öka flexibilite- ten i hur ansvarsfulla djurhållare kan uppnå den djurskyddsnivå som regelverket föreskriver och att arbete med sådana program därför bör fortsätta. Regeringen angav slutligen att det vetenskapliga rådets roll i före- skriftsarbetet bör vara att utreda och sammanställa vetenskaplig forsk- ning i den aktuella frågan. För att få en bra avvägning mellan djurskydds- intresset och andra intressen är det också av stor vikt att synpunkter från branschen, intresseorganisationer och specialister inom dessa andra om- råden inhämtas. 4.4Övergivna och förvildade djur 4.4.1Beskrivning av den aktuella situationen Det har blivit tydligt att djur som människan har tagit hand om i vissa fall överges. Det förekommer också att djurhållare inte fullt ut tar ansvar för i vilken omfattning deras djur tillåts få ungar. Detta kan leda till att det bildas grupper av djur som står helt eller delvis utanför djurhållarens omsorg. När dessa djur får avkommor kan kolonier av helt eller delvis förvildade djur uppstå. Problemet med övergivna och förvildade djur bedöms framförallt gälla katter. Det har uppskattats att antalet övergivna och förvildade katter i är cirka 100 000, men det saknas säkra uppgifter. Det händer att även djur av andra arter överges, t.ex. sällskapsdjur som kaniner, ormar och sköldpaddor eller lantbruksdjur som nötkreatur och får, men det rör sig då om ett begränsat antal djur. Den följande pro- blembeskrivningen är därför framförallt fokuserad på övergivna och förvildade katter. Bland myndigheter och organisationer som arbetar med frågor om katter råder det en stor enighet om att grunden till problemet med över- givna och förvildade katter är att katten har låg status som sällskapsdjur. Katter är ofta billiga i inköp och är lätta att få tag på. Myndigheterna och organisationerna bedömer vidare att en bidragande orsak till att katter överges är att många människor tror att katter klarar sig väl själva i natu- ren, utan omvårdnad av människan. Andra faktorer som bidrar till att öka antalet förvildade katter är att många katter – till skillnad från i princip alla andra husdjur – rör sig fritt utomhus. Katterna kan, om de inte är steriliserade, kastrerade eller på annat sätt förhindrade från att föröka sig, para sig med andra katter och få avkommor. Kolonier av förvildade katter kan uppstå när flera katter – såväl ägda katter som andra katter – uppehåller sig inom ett och samma område. Katter samlas ofta vid platser där tillgången till föda är god, t.ex. i närheten av gårdar eller på platser där människor matar dem. Djurskyddsproblem hos övergivna och förvildade Prop. De katter som finns i är domesticerade, dvs. de är tamkatter även om de i vissa fall är förvildade. Det finns internationell forskning som pekar på att katter som är övergivna eller förvildade riskerar att utsättas för lidande. Den största riskfaktorn är brist på föda. Det förekommer också andra hälsoproblem som t.ex. kattloppor, öronskabb, mask och andra parasiter. Klimat och rovdjur kan också utgöra riskfaktorer för katterna, om de saknar tillgång till tillräcklig föda samt skydd mot neder- börd och vind. Även andra arter av djur som överges eller är förvildade kan drabbas av djurskyddsproblem av olika slag. 4.4.3Andra problem kopplade till övergivna och förvildade katter Utöver de nämnda djurskyddsproblemen kan katterna – och detta kan även gälla ägda katter – också medföra vissa andra problem och olägenheter för omgivningen. Katter kan bära på smittor som kan med- föra allvarliga sjukdomar hos människor eller andra djur, t.ex. toxoplas- mos. Även andra smittor, som är mindre allvarliga, kan överföras till människor eller till andra, tama eller vilda djur. I vilken omfattning detta verkligen sker finns det relativt lite information om men man kan anta att omfattningen kan variera mellan olika länder och klimatzoner i världen. I och har de bedömningar som gjorts kring omfattningen utmynnat i att det inte finns någon betydande risk för smittoöverföring samt att den största risken för smittspridning mellan herrelösa katter och ägda katter är risken för överföring av öronskabb eller kattpest. Kattpest är dock många av ägda katter vaccinerade mot. I har man bedömt att risken att bli smittad av sjukdomar från övergivna eller förvil- dade katter varken är större eller mindre än den är för att bli smittad av en ägd katt. Utredningen pekar även på att katter som rör sig fritt utomhus kan or- saka skador på vilda djurpopulationer genom jakt (och som nämnts genom smittor). Katter har därmed även en potential att orsaka vissa rubbningar i ett ekosystem. Vilka effekter katter har på vilda djur i sin omgivning varierar, t.ex. utifrån födotillgång, väder och sjukdomar. Forskning visar att även mätta katter kan utgöra ett hot för vilda djur eftersom hunger och jaktinstinkt inte är kopplade hos domesticerade katter. Det kan vara mycket svårt att bedöma katternas faktiska effekter på sin omgivning men forskning visar dock att katternas inverkan inte kan ses som oväsentlig. Ett annat problem som utredningen nämner är att katter som rör sig fritt kan orsaka sanitära och andra olägenheter för omgivningen, t.ex. genom att lämna urin och avföring efter sig eller genom att föra oväsen. 2017/18:147 4.4.4 Regler om hantering av herrelösa djur Hanteringen av herrelösa djur kan, beroende på situationen i det enskilda fallet, omfattas av flera bestämmelser i olika regelverk som sinsemellan har olika ändamål. Vilka bestämmelser som är tillämpliga beror på om djuret är borttappat, bortsprunget, övergivet eller är en avkomma till ett förkommet eller övergivet djur. Vem som är ansvarig för att hantera djuret varierar också utifrån den aktuella situationen. Länsstyrelserna är enligt 59 § djurskyddsförordningen som huvudregel ansvariga för offentlig kontroll av efterlevnaden av djurskydds- lagstiftningen. Länsstyrelserna och har en skyldighet enligt 32 § djurskyddslagen att omhänderta djur som är ut- satta för lidande, bl.a. om ägaren är okänd eller inte kan anträffas. ska också enligt lagen (1938:121) om hittegods (hittegodslagen) hantera upphittade katter och andra djur i syfte att ge ägaren möjlighet att återfå dem. är dessutom ansvarig för att fatta vissa beslut om avlivning av övergivna och förvildade katter enligt 21 § lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter (tillsyns- lagen). Enligt den bestämmelsen får en katt som med skäl kan antas vara övergiven eller förvildad avlivas av jakträttshavaren eller någon som företräder honom eller henne. Inom tätbebyggt område krävs det dock tillstånd av . Bestämmelsen har införts av viltvårdsskäl men har i praxis även använts för att avliva katter med hänvisning till sanitära olägenheter eller ordningsskäl. Bestämmelsen har i praktiken även använts för att ta hand om lösspringande katter. Kommunerna kan också ha ett ansvar för att hantera herrelösa katter och andra djur. I egenskap av fastighetsägare har kommunerna en rätt att, med stöd av 21 § i den nämnda tillsynslagen, initiera avlivningar av övergivna och förvildade katter. Katter och andra djur kan också bli kommunens ansvar om de utgör ett miljö- eller hälsoproblem. När kommunerna agerar med stöd av denna lagstiftning, som återfinns i 9 kap. , är det dock som regel fråga om ingripanden i bostä- der och i dessa ärenden finns det alltså en djurhållare. Myndigheter och organisationer som arbetar med kattfrågor har vid olika tillfällen påtalat att det splittrade regelverket och ansvaret för katter leder till problem. Problem som har lyfts är t.ex. att det är svårt för Po- lismyndigheten att avgöra om ett ärende om en upphittad katt ska hand- läggas enligt hittegodslagen, djurskyddslagen eller tillsynslagen. De olika regelverken innehåller skilda regler för hur djuret ska hanteras. Andra synpunkter som har framförts är att det splittrade ansvaret för tillämp- ningen av lagstiftningen kan leda till osäkerhet om vilken instans som ska agera samt till att inte någon myndighet känner sig ansvarig för att åtgärda problemet. Utredningen har vidare beskrivit att myndigheterna har skilda uppfattningar om hur lagstiftningen ska tolkas och vilken lag- stiftning som är tillämplig i första hand. En annan omständighet som utredningen poängterar är att det i prakti- ken kan vara svårt att skilja hållna katter från andra katter, eftersom hållna katter i stor utsträckning rör sig fritt utomhus. I ett och samma område kan det röra sig såväl hållna katter som övergivna katter samt avkommor från katter som kommit bort eller övergivits. Svårigheten att skilja hållna djur från andra djur, tillsammans med den Prop. 2017/18:147 omständigheten att det kan vara mycket svårt att komma nära och fånga in katter som är skygga eller förvildade, medför att den praktiska hante- ringen av kattärenden är mycket resurskrävande för de inblandade myndigheterna. Utöver kostnader för infångande av katterna tillkommer i ärendena även kostnader för t.ex. vård, uppstallning och avlivning. Länsstyrelserna och de dåvarande polismyndigheterna har gjort en grov uppskattning av de resurser som myndigheterna lägger ner på katt- ärenden. rörde det sig om för läns- styrelserna och ca för polismyndigheterna, dvs. Det förekommer numera även i att personer går samman för att på ett mer organiserat sätt ta hand om framför allt övergivna och förvil- dade katter i enlighet med olika varianter av den s.k. trap-neuter-return metoden (TNR). Med TNR avses att övergivna och förvildade katter fångas in, steriliseras eller kastreras och åter släpps ut i naturen. En del organisatörer utför även ytterligare åtgärder, som att vaccinera katterna, omplacera tama katter till hem, se till att de katter som åter släpps ut får mat, tillsyn, kojor att söka skydd i och ges vård och behandling. Om organisationerna även ombesörjer sådan kontinuerlig omvårdnad av katterna brukar detta kallas trap-neuter-return- management (TNR-M). TNR-metoden är omstridd och det har ifrågasatts om den kan anses vara djurskyddsmässigt acceptabel. Det saknas en god kunskap om den generella nivån på djurvälfärden i svenska TNR-kolonier. Nivån på väl- färden kan också skilja sig åt beroende på hur är utformat. 5Behovet av och utgångspunkter för en ny djurskyddslag 5.1En ny lag bör införas Regeringens förslag: Den nuvarande djurskyddslagen upphävs och ersätts med en ny djurskyddslag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.