prop · H6038 · 2018-10-24 00:00:00 — betonar att förslaget inte innebär en full återgång till reglerna , då beviljandenivåerna var mycket höga, eftersom arbetsförmågan även fortsättningsvis ska bedömas som stadigvarande nedsatt för att ersättning ska bli aktuell. räckte det att arbetsförmågan var nedsatt . Dessutom gäller att rehabiliteringsmöjligheterna ska vara uttömda. De kostnadsökningar av sjukförsäkringsanslaget som beräknas bli resultatet av förändringarna uppgår till 50–, och därefter ytterligare 90–åren efter det. 3.4 Omprövning av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning En nekad ansökan om SA kan omprövas om en begäran inkommer från det att beslutet delgivits. Omprövning sker organisatoriskt skilt från handläggningen av grundbeslutet, och beslutet om ersättning fattas av en omprövningshandläggare på omprövningsenhet. genomfördes omprövningarna på särskilda omprövningsorter runt om i landet; i , , och . I undantagsfall kunde omprövningarna genomföras av specialister på lokala försäkringscentra på andra orter. Ärendena fördelades mellan omprövningsorterna baserat på vilken dag individen var född.33 Om individen var född dag 1–15 gjordes omprövningen i . Om individen var född dag 16–31 gjordes 33Internt dokument (svar till regeringen) från med beslutsdatum . 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N omprövningen i stället i (2009–2010), (2010–2012) eller i (2011–2012).34 I en omprövning görs en ny fullständig prövning av sakfrågan. Det innebär att om nya omständigheter tillkommit i ärendet sedan ursprungsbeslutet, ska dessa beaktas. Omprövaren ska även beakta eventuellt nya förutsättningar som är aktuella vid prövningen av rätten till den ansökta förmånen. Omfattningen av den ansökta förmånen och tidsramen för ersättning ska emellertid vara desamma som vid den ursprungliga ansökan. Som regel ska ärendet vara tillräckligt utrett inför det ursprungliga beslutet, men om underlaget har brister eller om nya uppgifter har tillkommit kan ytterligare utredning behövas. Det är yrkesrollen omprövare, som arbetar på omprövningsenhet, som fattar beslut i omprövningsärenden. Åren 2009–2013 fanns inga tydliga riktlinjer kring vad som utgjorde en ny fullständig prövning av sakfrågan. Detta bidrog sannolikt till att systematiska skillnader i bedömningarna mellan omprövningsorterna uppstod. I RiR 2016:31 konstateras att sannolikheten att få rätt vid omprövningen i sjukpenningärenden bara var ungefär hälften så stor om den sökande var född tidigt , och därmed fick sin ansökan prövad i , jämfört med om den sökande var född sent , och därmed fick sin ansökan prövad på någon av de andra orterna. I det urval som analyseras i denna granskning, och som presenteras närmare i nästa kapitel, gick det (median: 42) mellan tidpunkten för inkommen ansökan om omprövning och till dess att ett beslut fattats. Ansökan om omprövning avser i många fall ersättningsperioder bakåt i tiden. En viktig implikation är därför att besluten i viss utsträckning avser retroaktiva ersättningsperioder. I diagram 2 redovisas antalet nybeviljanden (2009–2017) och omprövningar (2009– 2013), samt andelen beviljade ansökningar i grundrespektive omprövningsärenden, . Eftersom information om avslag i ärenden som gäller aktivitetsersättning saknas, har en avgränsning gjorts till sjukersättningsärenden, dvs. ärenden där personen är . Antalet nybeviljanden och beviljandefrekvensen varierar kraftigt och följer samma mönster, med toppar 2009 och 2014 och med låga nivåer 2010–2011 och 2017. Eftersom regelverket inte genomgått några större förändringar under denna 34Fördelningen av ärenden mellan olika omprövningsenheter följdes inte till fullo. Bland födda 1–15 prövades i praktiken i , resterande prövades på andra orter. Bland födda 16–31 prövades emellertid utanför . En anledning till att vissa ärenden prövades på ”fel” ort var bl.a. den aktuella arbetsbelastningen. Avvikelserna har emellertid ingen betydelse för den analys som genomförts. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A period kan variationerna tolkas som att tillämpning av regelverket fått direkt genomslag på antalet nybeviljanden . Antalet ansökningar om omprövning låg –2013 på mellan 3 000 och 9 000 bland personer i den här gruppen. Det innebär att ett nekande av sjukersättning föranledde en ansökan om omprövning i omkring 35– av fallen. Ett undantag är 2009, som i likhet med 2008 innebar stora förändringar i sjukförsäkringen, då av de som nekades ansökte om omprövning. Diagram 2 Utveckling av antalet nybeviljanden, omprövningsärenden (vänster skala), samt beviljandegrad i grundbeslut respektive i omprövning (höger skala), endast sjukersättning Antal nybeviljade sjukersättning (grundbeslut) Antal omprövningsärenden (sjukersättning) Andel beviljade (grundbeslut) Andel beviljade (omprövning) 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Beskrivning av studiepopulationen I kapitlet beskrivs studiepopulation utifrån det som går att utläsa från befintliga register. Information om användningen av sjukförsäkringen, liksom uppgifter om kön, ålder, utbildningsnivå, inkomster och liknande är hämtat från registerdatabas. Uppgifter om vård- och läkemedelskonsumtion är hämtade från . Den studerade populationen består av ca 30 000 individer som ansökt om och nekats SA och som ansökte om omprövning. Efter att ha exkluderat de som tidigare genomgått en omprövning av rätten till antingen sjukpenning eller SA, kvarstår drygt 28 000 unika individer. Andelen personer som är födda olika dagar är jämnt fördelade mellan olika datum varför man kan betrakta den dag en person är född slumpmässig. Arbetskraftsstatistik visar dock att personer som är födda utrikes inte är jämnt fördelade mellan olika datum vilket kan bero på att exakta uppgifter om födelsedatum har saknats för vissa, som i stället har tilldelats ett personnummer. I diagram A1 i bilaga 1 framgår att det finns en tydlig överrepresentation av utrikes födda dag 1, 2, 5, 10, 15, 20 och 25 . Om personer med tilldelat födelsedatum systematiskt avviker från övriga, riskerar resultaten att snedvridas. I analysen exkluderas därför utrikes födda dessa datum . I det slutgiltiga urvalet återfinns därför 25 496 individer och ärenden. För att få en uppfattning om vilka som ansökte om omprövning och hur dessa skilde sig från andra presenteras i tabell A1 (bilaga 1) en jämförelse mellan dessa och, i) alla som beviljades och påbörjade en period med SA 2009–2013, och ii) alla som fick ett negativt besked i grundbeslutet . Än en gång har en avgränsning en avgränsning till sjukersättningsärenden för att möjliggöra jämförelser mellan grupperna. Jämfört med personer i gruppen som ansöker om omprövning är personer i gruppen som beviljas ersättning i genomsnitt något äldre och har högre tidigare arbetsinkomster. Gruppen innehåller också en större andel män. De som får avslag i grundbeslutet är vidare i genomsnitt något yngre och lägre utbildade än personer som ansöker om omprövning. De har också en högre andel utrikes födda. och efter beslutet om rätt till SA. Grupperna uppvisar ett liknande mönster såtillvida att arbetsinkomsterna sjunker och transfereringarna ökar ju närmare beslutet individen kommer. Detta speglar det faktum att ansökningar om rätten R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A till SA ofta föregås av perioder när individen varit sjukskriven. Emellertid saknar en förhållandevis hög andel, 15–, inkomster från både arbete och transfereringssystemen i anslutning till beslutet om SA. Detta ger en antydan om att en betydande andel av dem som ansöker om SA har en mycket svag position på arbetsmarknaden. I tabell 1 beskrivs studiepopulation, där såväl sjuksom aktivitetsersättningsärenden ingår, för inrikes respektive utrikes födda separat. En uppdelning har också gjorts mellan personer födda tidigt och sent . De som var födda tidigt, mellan dag 1–15 , fick sina ärenden prövade i , medan övriga prövades utanför . Eftersom vilken dag man är född är att betrakta som slumpmässigt, ska vi förvänta oss genomgående små skillnader mellan personer födda tidigt och sent. Små skillnader är också det som observeras i tabellen, grupperna är med andra ord väl balanserade beträffande kön, ålder, utbildningsnivå och andra faktorer. I ett avseende skiljer sig födda tidigt och sent åt, nämligen i andelen som fick ett avslag i omprövningen. På första raden i tabellen framgår att personer som var födda tidigt , trots att de i övrigt hade samma egenskaper och förutsättningar som dem födda sent , i högre grad blev nekade ersättning. För inhemskt födda är skillnaden och för de som är födda i utlandet är skillnaden en procentenhet. Tabell 1 Beskrivning av studiepopulationen -0,26 -0,08 (12,0) (11,9) (9,3) (9,3) -1,18 -0,44 -0,13 -0,49 -2,13 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N -0,00 -0,27 -1,38 -1,42 -1,83 -0,11 (året före ansökan) (85 389) (84 634) (70 208) (63 524) (3,7) (2,8) (3,4) (3,0) -0,17 -0,59 (4,1) (4,0) (3,7) (3,6) Antal dagar i sluten (4,8) (5,6) (5,0) (6,2) Anm.: Födda dag 1–15 prövades i , födda 16–31 prövades utanför . Standardavvikelse inom parentes. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A 5 Analys och resultat Kapitlet inleds med en analys av hur arbetsinkomsterna förändrades före och efter ett nekande beslut för personer som fick ett avslag 2009–2014, såväl bland samtliga som ansökte om ersättning som de som ansökte om omprövning. Syftet är att få en uppfattning om arbetsförmågan bland dem som nekades ersättning. I avsnitt 5.2 beskrivs den analytiska ansats som syftar till att ge svar på vilka effekter ett nekande av SA har för individen. I avsnitt 5.3, redovisas effekterna för studiepopulationen bestående av omprövningsärenden som helhet, och i avsnitt 5.4–5.5 redovisas effekterna för olika delpopulationer. I avsnitt 5.6 analyseras betydelsen av en bortre tidsgräns för rätt till sjukpenning och i 5.7 redovisas slutsatserna från egna kvalitetsuppföljningar av ärenden som rör sjukrespektive aktivitetsersättning. I avsnitt 5.8 ges en sammanfattning av de viktigaste resultaten. Resultaten presenteras genomgående med avseende på, i) användning av sjukförsäkringen, ii) inkomster, och iii) hälsa. 5.1 Försörjning efter nekande av SA Ett sätt att få en uppfattning om träffsäkerheten i bedömningarna av rätten till SA, dvs. i vad mån ersättning utgår på rätt grunder, är att studera i vilken utsträckning personer som nekas ersättning återgår i arbete. Om endast en mycket låg andel av de som nekas återgår i arbete, får risken för överutnyttjande anses som liten. Om andelen tvärtom är hög kan man misstänka att ett visst överutnyttjande föreligger. Resonemanget har tidigare tillämpats av Bound (1989) och (2011) för att analysera överutnyttjande i det amerikanska förtidspensionssystemet. Eftersom en viss andel av de som ansöker om SA arbetar och söker ersättning på deltid, bör en analys av förändringen av arbetsutbudet före och efter ett nekande ge en bättre bild av omfattningen på det potentiella överutnyttjandet, än att bara analysera andelen som arbetar. I diagram 3 återges andelen som ökat sina arbetsinkomster efter ett negativt beslut . Liksom i föregående avsnitt har en avgränsning gjorts till ärenden som rör sjukersättning I diagrammet framgår att en förhållandevis låg andel av de som nekas ersättning ökar sina arbetsinkomster året efter beslutet. Andelen har dessutom sjunkit , från 30–2009 till 16–2013. Därefter har andelen ökat något bland grundbesluten, där vi har tillgång till en lite längre uppföljningshorisont.35 Andelarna som ökar sina arbetsinkomster efter ett nekande är mycket lika i grundbeslut och omprövningsärenden. 35Andelarna är inte känsliga för olika restriktioner på hur mycket arbetsinkomsterna måste ha ökat, dvs. en på ökning på ger ungefärligen samma resultat som en ökning på eller . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En närmare analys av grundbesluten visar att arbetsinkomsterna bland personer som arbetar året efter nekandet överlag är mycket låga, hade en inkomst högre än 165 000 (/månaden). En slutsats är således att i den mån restarbetsförmåga finns bland personer som beviljas SA, så är den begränsad. Diagram 3 Andel av nekade som ökade arbetsinkomsten året efter beslutet, sjukersättning I diagram 4 illustreras försörjningskällor för personer som nekades sjukersättning i en omprövning, före och efter beslutet. Den vanligaste försörjningskällan i anslutning till beslutet är ersättningar från transfereringssystemen (sjukpenning, SA, arbetslöshetskassa mm. ), som mottas av under de studerade åren. Dessa kombineras i hög utsträckning med arbetsinkomster av olika storlek, ungefär hälften av dem som mottar ersättning har också en rapporterad arbetsinkomst. Bara omkring 5–har enbart arbetsinkomst som försörjningskälla, andelen ökar något efter nekandet av SA. Mellan av de nekade mottar ekonomiskt bestånd något av åren, andelen är förhållandevis stabil före och efter beslutet. Ungefär var tredje mottagare av ekonomiskt bistånd har under inkomster från transfereringssystemen. Kategorin ”okänt”, som uppgår till 1–, består av personer som saknar inkomstuppgifter. Personer i denna kategori kan exempelvis studera, motta ålderspension eller bli försörjd av partner. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Diagram 4 Försörjning före och efter nekande i omprövning Ersättning + Ek. För att kunna analysera hur ett nekande av SA påverkar individens arbetsutbud måste vi kunna särskilja betydelsen av nekandet från andra faktorer som kan ha haft betydelse för arbetsutbudet efter beslutet, exempelvis skillnader i arbetsförmåga. I följande avsnitt analyseras ett experiment bland omprövningsärenden, där vilken dag den sökande var född påverkade sannolikheten att beviljas ersättning. Som konstaterades i tabell 1 hade personer som var födda sent större chans att beviljas ersättning i omprövningsärenden än de som var födda tidigt, sju jämfört för inrikes födda och fem jämfört för utrikes födda. I praktiken innebär detta att ärendena kan delas in i tre kategorier, 1)ärenden som oavsett var de prövades hade genererat ett avslag, 2) ärenden som oavsett var de prövades hade genererat ett beviljande, och 3) ärenden vars beslut var avhängigt vart de prövades och därmed när de var födda. Om personen var född sent och beviljades ersättning hade personen i stället nekats ersättning om personen varit född tidigt, och tvärtom. Det går inte att exakt veta vilka som ingår i denna gränspopulation, men vi kan beräkna den genomsnittliga effekten av beslutet för personer som ingår i den. Den ges genom att, i) beräkna skillnaderna i utfall för de som är födda tidigt jämfört med de som är födda sent, ii) beräkna skillnaden i den genomsnittliga beviljandefrekvensen mellan grupperna, och iii) dividera i med ii. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N underliggande antagande är att skillnaderna i utfall mellan grupperna endast beror på skillnaderna i beviljandefrekvens. Eftersom när individen är född inte har någon koppling till individens arbetsförmåga, torde detta villkor vara uppfyllt.36 Skillnaden i beviljandefrekvensen mellan grupperna anger storleken på den gränspopulation för vilken effekten mäts. Från tabell 2 vet vi att andelen uppgår till för inrikes födda och en procentenhet för utrikes födda. Att effekterna mäts för en gränspopulation innebär att resultaten sannolikt inte är representativa för samtliga ärenden. Detta är emellertid inte nödvändigtvis en brist i sammanhanget eftersom granskningen avser frågan om huruvida den gällande bedömningsnivån är att betrakta som antingen för generös eller för strikt. Gränspopulationen kan därmed sägas utgöra den policyrelevanta populationen. 5.3 Effekter för studiepopulationen i genomsnitt I detta avsnitt presenteras effekterna av ett nekande av rätten till SA bland samtliga som ansökte om omprövning 2009–2013. Effekter redovisas i tre dimensioner, i) användning av sjukförsäkringen, dvs. antalet dagar med sjukpenning respektive SA, ii) inkomster, där arbetsinkomster, transfereringar (exempelvis sjukpenning, SA, arbetslöshetskassa), samt sammanlagda pensionsgrundande inkomster, redovisas separat, och iii) hälsa, som inkluderar uppgifter om antalet läkarbesök inom den del av den öppna vården som inte är primärvård, antalet dagar som inlagd inom sluten vård, och antalet dygnsdoser med läkemedel. Resultaten presenteras dels efter beslutet i omprövningen, dels aggregerat upp till efter beslutet.37 I den första panelen av tabell 2 presenteras resultaten med avseende på användningen av sjukförsäkringen. Som väntat är ett nekande förknippat med färre antal dagar som mottagare av SA. Emellertid är den konstaterade skillnaden inte statistiskt säkerställd, varken på ett eller sikt.38 Att skillnaden inte är tydligare kan ha tre förklaringar. För det första kan beslutet om SA avse perioder bakåt i tiden, alltså retroaktivt. Det innebär att hela effekten av nekandet delvis Det andra antagandet som måste vara uppfyllt är det s.k. monotonicitetsantagandet, som innebär att alla som är födda tidigt (dag 1–15) måste löpa en högre risk att bli nekad sjukpenning i omprövningen än dem som är födda sent. Detta låter sig omöjligen undersökas eftersom varje individ endast prövas på en ort. Analyserna avser 2SLS-skattningar (”Two-stage least squares”) där första steget för individ i , = 1, … ,3. , där utfallsmodellen för år t ges enligt: , slumptermen, kan antas vara oberoende av huruvida man är född tidigt (Tidigt) eller sent. I skattningarna kontrolleras för om personen är född i 38Om man i stället för dagar med ersättning studerar utbetald SA återfinns statistiskt säkerställda skillnader mellan dem som beviljades och nekades upp till efter beslutet. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A För det andra avser en viss andel av omprövningarna aktivitetsersättningsärenden, vilka per definition är tidsbegränsade. För det tredje är det fullt möjligt för personer som nekades ersättning i omprövningen att beviljas ersättning längre fram. I den studerade populationen mottog av de som nekades SA i omprövningen ersättning . Andelen blir något lägre, , om man räknar bort de som redan mottog SA. Konsekvensen av detta är att eventuella effekter av beslutet om rätten till SA är avtagande . Intressant att notera är att effekten av nekandet på antalet sjukpenningdagar är negativ och statistiskt säkerställd. Resultatet är oväntat, dels eftersom de som nekas ersättning i viss mån kan förväntas delta på arbetsmarknaden efter beslutet och därmed riskera att bli sjukskrivna, dels eftersom de som nekas SA eventuellt kan kompenseras med mer sjukpenning i stället. Effekten uppgår till drygt 400 färre dagar med sjukpenning upp till efter beslutet. Totalt sett redovisar de som nekades ersättning färre dagar med ersättning från sjukförsäkringen upp till efter beslutet. Även denna effekt är statistiskt säkerställd. Noterbart är att analysen avser bruttodagar med ersättning, vilket innebär att dubbelräkning förekommer dagar då en försäkrad uppbär både sjukpenning och SA. I den mellersta panelen presenteras resultaten med avseende på inkomster, dels via arbete, dels via transfereringar (SA, sjukpenning, arbetslöshetsersättning etc.) Resultatet för arbetsinkomster är negativt men inte statistiskt säkerställt vare sig . Tydligt negativa och statistiskt säkerställda effekter återfinns emellertid med avseende på transfereringar. efter beslutet innebar ett nekande mindre i utbetalningar från transfereringssystemen (i genomsnitt) jämfört med ett beviljande. De totala inkomsterna var lägre, eller i genomsnitt.39 I den nedersta panelen presenteras effekterna på hälsa. Resultaten är genomgående positiva, vilket antyder att nekandet orsakade relativt sämre hälsa. Inga statistiskt säkerställda effekter kan emellertid konstateras med ett års uppföljningshorisont. framträder en statistiskt säkerställd ökning av antalet vårddagar inom sluten vård. Jämfört med de som beviljades SA hade de som nekades fler som inlagd inom sluten vård. 39I diagram A5 redovisas inkomstutvecklingen för de som var födda tidigt , och därmed i genomsnitt blev föremål för en striktare bedömning, och för de som var födda sent, och därmed blev föremål för en mindre strikt bedömning. Båda grupperna uppvisar en nedåtgående trend vad gäller inkomsterna som leder fram till beslutet. Därefter sker en svag ökning som är något större för dem som är födda sent . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammantaget kan konstateras att nekandet av SA i genomsnitt fick negativa konsekvenser för individen. Inkomsterna påverkades negativt eftersom frånvaron av SA inte kompenserades med vare sig ökade arbetsinkomster eller ökade transfereringar från andra stödsystem. Därutöver påverkades hälsan negativt. Tilläggas bör att inga effekter kan konstateras vad gäller mottagande av ekonomiskt bistånd. Frånvaron av positiva effekter på arbetsinkomster kan inte rakt av tolkas som att arbetsförmåga skulle saknas bland dem som nekas ersättning, och att fel beslut därmed fattats. För att positiva effekter ska uppstå krävs att personen kan få en anställning. Eftersom det är hela arbetsmarknaden, där även skyddade anställningar ingår, som ska beaktas i bedömningen av arbetsförmåga, kan personen vara beroende av att Arbetsförmedlingen har en subventionerad anställning att erbjuda. En annan möjlig förklaring till frånvaron av positiva effekter skulle kunna vara att personen, trots befintlig arbetsförmåga, föredrar annan försörjning. Det som talar emot en sådan förklaring är dels de negativa effekterna på inkomster från transfereringssystemen som helhet, dels de negativa effekterna på hälsa. Om alternativet till att arbeta vore ett för individen fullgott sådant, borde inte några negativa effekter på hälsa uppstå. Tabell 2 Effekter av att bli nekad SA på användningen av sjukförsäkringen, inkomster och hälsa -424** -278** -802*** (48 424) (145 593) -90 320** -335 601*** (42 259) (125 669) -123 850** -373 455** (62 689) (184 793) R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A Läkemedel, dygnsdoser/dygn (1,7) (1,0) (3,5) (9,6) Dagar inom sluten vård 33,5** (5,7) (16,1) Anm.: Resultat från 2SLS-skattningar där född tidigt/sent används som instrument, och med kontroll för utrikes född. */**/*** indikerar statistisk signifikans på respektive 10/5/1 procents nivå. Standardfel inom parentes. Allvarlig psykisk sjukdom bakom de negativa effekterna på hälsa Den negativa effekten på hälsa i form av fler dagar som inlagd inom sluten vård är av särskilt intresse, dels eftersom effekten är att betrakta som en bieffekt av beslutet om SA, dels eftersom inläggning på vårdinrättning är ett förhållandevis grovt mått på hälsa som indikerar betydande ohälsa. I diagram A6 (bilaga 1) kan konstateras att antalet dagar inom sluten vård ökade svagt som föregick beslutet i omprövningen, vilket alltså antyder ett successivt försämrat hälsotillstånd.