prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — När ägare tidigare lämnat sektorn så har det funnits exempel på att andra privata aktörer, idéburna aktörer eller kommuner tagit över verksamheten. Hur mångfalden kommer att påverkas på är därmed beroende av många olika variabler. Regeringen kommer dock noga följa utvecklingen. Förslagen innebär inte någon inskränkning i den rätt som finns att välja mellan olika utförare. Vad gäller den praktiska möjligheten för brukare och vårdnadshavare till barn och elever att välja mellan olika utförare så påverkas den emellertid av antalet utförare, i normalfallet i en relativt lokal kontext. Vidare är det inte säkert att det önskade alternativet kan tillgodoses, även om det finns ett rikt utbud att välja på, då det beror om det finns lediga platser. Regeringen bedömer som tidigare anförts att merparten av välfärdsverk‐ samheterna kommer att finnas kvar och därmed att valfriheten på inte kommer att påverkas negativt i någon nämnvärd utsträckning. Att delar av verksamheterna kommer att drivas vidare av andra ägare bedöms inte påverka brukarna i någon större omfattning. Som framgår av av- snitt 4.1 kan det även konstateras att många länder, exempelvis , har en omfattande privat skolsektor, trots ett mer långtgående vinstförbud. Konsekvenserna av att en verksamhet avvecklas kan naturligtvis vara omfattande för enskilda barn, elever och brukare då kontinuiteten i vården eller utbildningen därmed bryts. Det är emellertid inte ovanligt att privata utförare eller skolhuvudmän går i konkurs eller väljer att lämna välfärden, och regeringen erfar att verksamheterna i dessa fall utan större dröjsmål kunnat övertas av nya utförare och huvudmän. Det bör i samman‐ hanget påpekas att kommunerna i dessa fall enligt gällande regleringar alltid är skyldig att omgående erbjuda motsvarande tjänster i egen regi. Ingen medborgare ska riskera att bli utan välfärd. Genom att säkerställa en god finansiering och minska förekomsten av kortsiktiga vinstintressen inom privat utförd välfärd bedömer regeringen att risken för framtida nedläggningar av verksamheter minskar. I förlängningen kan därmed förutsebarheten i sektorn öka. 2017/18:159 6.3 Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att effekterna på kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna samt den samhällsekonomiska effektiviteten är övervägande positiva. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att utredningens på- stående att förslagen sammantaget skulle medföra positiva effekter för kvalitet och effektivitet i välfärdsverksamheterna, och för den samhälls- ekonomiska effektiviteten i stort saknar all grund. Enligt organisationerna innebär förslagen att konkurrenstrycket försämras, vilket leder till att drivkrafterna att förbättra kvalitet och kostnadseffektivitet försämras. Kostnader som inte leder till ökad kvalitet kommer att öka enligt , liksom de kostnader som uppstår till följd av att i grunden effektiva företag inte drivs lika effektivt som . Incitamenten till innovationer försvinner, som möjligheterna till nyföretagande upphör. Som en följd av detta bedöms kostnadsutvecklingen för välfärden accelerera, som kvalitetsutvecklingen försämras. I övrigt har inga synpunkter lämnats på utredningens bedömning utöver vad som redovisats i avsnitt 4. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att förslagen har konsekvenser för allmänhetens förtroende för välfärden och den gemensamma finansieringen av välfärden, samt påverkar effektiviteten och kvaliteten inom välfärden. Att med säkerhet bedöma storleken på dessa effekter är dock inte möjligt. Ett viktigt syfte med regeringens förslag, förutom att säkerställa att skattemedel används i de verksamheter för vilka de har avsatts, är att stärka allmänhetens tilltro till den skattefinansierade välfärden. Regeringens bedömning är att förslaget kommer att påverka välfärdsverksamheternas legitimitet och allmänhetens tillit till dessa verksamheter positivt. Det finns ett viktigt signalvärde i att införa en vinstbegränsning och det bör leda till att ägare som investerat i verksamhet enbart i syfte att få så höga vinster som möjligt sannolikt inte kommer att vara intresserade av att fortsätta bedriva välfärdsverksamhet. Regeringen bedömer därför att en reglering kommer att ha stor betydelse för allmänhetens tilltro och i förlängningen förtroendet för den solidariska finansieringen av välfärden. Ett annat syfte med regleringen är att åstadkomma bättre förutsättningar för ökad effektivitet och kvalitet i välfärden. En större del av de resurser som samhället lägger på välfärdsverksamheten kommer till följd av förslagen att gå till verksamheten jämfört med , vilket ger förut- sättningar för att höja kvaliteten. Kommuners köp av verksamhet från pri- vata företag och ekonomiska föreningar uppgick till för pedagogisk verksamhet och till för vård och omsorg (Köp av verksamhet 2015, Kommuner och Landsting 2016). I beloppen ingår vissa köp av verksamhet som inte omfattas av denna reglering, och som inte kunnat separeras från övriga köp inom området. Denna del av kostnaden bedöms dock vara liten. kommunernas kostnad för assistansersättning som utbetalades av till privata utförare beräknas ha uppgått till 2015. Totalt uppgick den samlade offentliga kostnaden för köp av pedagogisk verksamhet (inklusive bidragsgivning till enskilda huvudmän), vård och omsorg samt assistans från privata företag till 2015. Övervinsten, de ca som skulle återförts verksamheterna givet det föreslagna kravet för att ta emot offentlig finansiering, motsvarade därmed av det offentligas kostnad för köp av pedagogisk verksamhet, vård och omsorg samt assistans från privata företag. Den samlade övervinsten motsvarade företagen skulle ha redovisat i enlighet med vad begränsningen tillät mot‐ svarade av det offentligas kostnad om . Vilka effekterna blir av att resurser i högre grad används i verksamheten beror dock på hur eventuella överskott i rörelsen kommer att användas. Om företagen lägger mer resurser på det som utgör stora kostnader kan det antas att lönekostnaderna kommer att öka, vilket ger förutsättningar för fler anställda samt möjligheter att attrahera och behålla mer kompetent personal. Regeringen bedömer därför att förslaget bör ge förutsättningar för fler anställda i välfärden och ett potentiellt minskat behov för anhöriga att gå ned för att kompensera för t.ex. låg bemanning inom välfärdsverksamhet. Om de ansvariga för verksamheten prioriterar kvalitetshöjande insatser kan detta ge positiva effekter för samhället. Om insatser genomförs endast i syfte att minska rörelseresultatet kan det leda till kostnader som inte ger ökad kvalitet. Regeringen bedömer dock att denna risk är begränsad, eftersom de flesta bör vilja prioritera kvalitetshöjande insatser. Förbudet mot värdeöverföringar innebär också att resurser inte kan läggas på sådant som inte kan anses tillhöra verksamheten. En annan konsekvens av regleringen är att incitamenten att investera i det operativa kapitalet kan väntas öka för att på det sättet öka det tillåtna rörelseresultatet. Det kan t.ex. leda till att fler aktörer kommer vilja äga fastigheterna där den aktuella verksamheten bedrivs. Den typen av investering kan antas leda till en ökad långsiktighet hos aktören. Genom att begränsa aktörernas möjligheter att göra övervinster kan deras finansiella incitament att effektivisera sin verksamhet komma att minska. Denna effekt torde dock skilja sig åt mellan olika företag. De företag som har en låg lönsamhet kommer fortfarande ha finansiella incitament att effektivisera sin verksamhet för att öka lönsamheten. Enligt regeringens beräkningar uppskattas ca 1 200 av de aktuella företagen 2015 haft vinster eller förluster som understeg en marknadsmässig ersättning. De som har en hög lönsamhet, i nivå med eller högre än gränsen för hur högt rörelseresultatet får vara, kommer inte ha sådana incitament. Det finns både för- och nackdelar med aktörer som drivs av vinstsyfte. En fördel kan vara att sådana aktörer bättre eller snabbare tar tillvara möjligheter till ekonomiska effektiviseringar. I detta sammanhang kan det dock konstateras att de effektivitetsmätningar som gjorts av de senaste år‐ tiondenas utveckling, med allt fler vinstsyftande utförare inom välfärden, inte visat på några entydiga effekter. Inom vissa välfärdsområden finns dessutom regleringar och mekanismer som medför att eventuella effekt‐ ivitetsvinster inte kan medföra sänkta kostnader för välfärden. 2017/18:159 kvasimarknader som präglar välfärden finns också risker med att aktörer drivs primärt av vinstintresset. Som redovisats i avsnitt 4.1 handlar det bl.a. om risker att aktörer i syfte att hålla nere kostnaderna inte prioriterar sådan kvalitet som inte följs upp, eller utformar verksamheten för att dra till sig lågkostnadsgrupper, vilket i sin tur kan bidra till segregering. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en begränsning av före- tagens finansiella incitament kommer att ge bättre förutsättningar för att verksamheten i större utsträckning bedrivs i linje med de mål och värden som uttrycks i lagstiftningen. Incitamenten för företagen att endast foku- sera på sådan kvalitet som följs upp och mäts minskar. Detta kan ha positiva effekter på den samhällsekonomiska effektiveten genom att företagen i större utsträckning agerar i linje med målen för välfärden, som exempelvis likvärdig kvalitet och tillgänglighet. En begränsning av företagens finansiella incitament kan även påverka samhällets kostnader för välfärdsverksamheterna. Det finns indikationer på att valfrihetssystem och den ökande andelen privata utförare kan ha bidragit till ökade totala kostnader inom den personliga assistansen och inom delar av äldreomsorgen. Då det saknas reglering på området kan de finansiella incitamenten hos vinstsyftande aktörer bidra till att sätta press på den offentliga finansiären att öka utbudet och konsumtionen när så inte är motiverat och därmed öka de offentliga utgifterna. Detta kan i så fall ha en negativ påverkan på den samhällsekonomiska effektiviteten, dvs. att samhällets resurser används på rätt sätt och går till rätt ändamål. En begränsning av vinstmöjligheterna innebär därför minskade incitament för företagen att förmå det offentliga att öka konsumtionen och utbudet av välfärdstjänster som inte är motiverade utifrån behov. Därmed kan den samhällsekonomiska effektiviteten förbättras. Sammantaget bedömer regeringen, till skillnad från , att effekterna på kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna samt på den samhällsekonomiska effektiviteten är övervägande positiva. Regeringens bedömning: Förslagen bedöms medföra uppstarts- kostnader för Inspektionen för vård och omsorg () och . Utöver detta uppkommer kostnader hos Skol- inspektionen och för tillståndsprövningen och tillsynen. Kostnad- erna för Domstolar bedöms öka. Regeringens förslag innebär inte några åligganden för kommunerna. De övervinster som uppstår när förslagen trätt i kraft kommer att åter- föras verksamheter inom skollagsreglerad verksamhet och social- tjänsten. Detta leder till att en större andel av de offentliga medlen kommer att användas till den välfärdsverksamhet som de är avsatta och Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har bedömt att de tillkommande kostnaderna för uppgår till totalt ca för tillståndsprövning och tillsyn samt att förslagen även innebär en engångskostnad om ca 16 miljoner Utredningens beräkningar omfattar även aktörer verksamma inom hälso- och sjukvården. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att utredningens bedömning är alltför försiktig vad gäller utvecklingen av antalet mål och kostnaden för domstolarna. anför att om fristående för- och grundskolehuvudmän väljer att avveckla sin verksamhet kan det eventuellt finnas möjlighet att ta över befintlig personal och lokaler. Skulle detta inte vara möjligt riskerar kommunen att inte kunna erbjuda alla barn och elever plats. Kommunen bedömer dock att möjligheterna att överta befintliga lokaler är stora om någon verksamhet skulle avvecklas. kommun anför att kommunens möjlighet att, om flera utförare lämnar marknaden, tillhandahålla platser i gymnasieskolan försvåras av att kommunens elever är spridda på så pass många skolor. kommun anför vidare att kommunens möjligheter att erbjuda attraktiva vuxen- utbildningar påverkas negativt om förslaget innebär att privata utförare i försvinner. I övrigt har inga synpunkter lämnats på utredningens bedömning utöver vad som redovisats i avsnitt 4. Skälen för regeringens bedömning Den föreslagna regleringen kan förväntas påverka skatteinkomsterna för staten, främst inkomsterna från bolagsskatt och i viss mån även inkomsterna från skatt på inkomster i inkomstslaget kapital. Regleringen kommer, beroende på hur aktörerna inom området väljer att agera, troligen att leda till att rörelseresultatet, och därmed även det skattemässiga resultatet, i bolagen minskar. Hur stor den sammanlagda minskningen blir är svårt att uppskatta eftersom det beror på om de överskott som återförs verksamheten kommer ske genom skattemässigt avdragsgilla eller ej avdragsgilla poster samt om företagen har strategier, och i så fall vilka, för att planera storleken på bolagsskatten. Det beror också på i vilken mån verksamhet övergår från enskild till offentlig regi. Enligt i företag inom välfärdssektorn – del två, 2015, har framför allt större koncerner en högre grad av skatteplanering och har betalat ingen eller mycket låg bolagsskatt procentuellt sett, medan små- och medelstora bolag procentuellt sett har betalat mer i bolagsskatt. har det för små ägarledda företag enligt bedömning förekommit skatteplanering som har medfört en högre beskattning i inkomstslaget kapital och en lägre beskattning i inkomst- slaget tjänst. Eftersom förslaget medger en viss ersättning för det operativa kapitalet förväntas dock inte rörelseresultatet, eller det skattemässiga resultatet, att försvinna helt. I vissa fall kommer tillåtet högsta rörelseresultat vara högre eller motsvara dagens rörelseresultat. Enligt de beräkningar som utred- ningen har låtit göra uppgick medianen för övervinster till 2014. Givet att ingen förändring sker av övriga kostnader i bolaget skulle det ge en minskad skatt om och företag. Eftersom en del av företagen inte gör övervinster , och regleringen tillåter att framtida övervinster räknas av mot resultat med sämre lönsamhet, skulle effekten troligen bli lägre än så. I den beräkning som 2017/18:159 utredningen har gjort ingår dessutom vissa företag som troligen inte skulle vara berörda av regleringen. När övervinster i större bolag i stället används i verksamheten är det, mot bakgrund av vad som beskrivs ovan om skatte- utgifter för större välfärdsföretag, inte heller självklart att det påverkar statens skatteinkomster i särskilt stor utsträckning. I företag vars rörelseresultat påverkas av regleringen kan även utdel- ningar till ägarna bli mindre och därmed även den skatt som betalas på utdelningarna. För ägarledda företag är det troligt att högre löner kommer att tas ut när möjligheten att lyfta utdelning från vinster minskar. Således kan det antas att skatt på inkomster i inkomstslaget tjänst och social- avgifter ökar. Givet att företagens rörelseutgifter ökar vid krav på återföring av medel till verksamheten, och givet att rörelseutgifterna motsvarar dagens utgifts- struktur, är det rimligt att anta att löneutgifterna kommer att öka. Ökade löneutgifter bör också innebära ökade inkomster för staten i form av in- komstskatt och socialavgifter. Inkomster i inkomstslaget tjänst ger upp till den s.k. brytpunkten för statlig inkomstskatt skatteinkomster för kommun- sektorn, medan inkomster som ligger över brytpunkten också genererar skatteinkomster till staten. Även socialavgifter medför inkomster för staten. Sammantaget kan således statens inkomster från bolagsskatt förväntas minska något, som regleringen kan medföra att andra skatte- inkomster ökar. Kostnader för tillstånd och tillsyn De nya kraven på tillstånd och tillsyn innebär nya uppgifter för de statliga tillstånds- och tillsynsmyndigheterna. Regeringen bedömer utifrån upp- gifter från att en engångskostnad om uppkommer för it-system, information, rekrytering m.m. Totalt uppskattar att antalet företag inom socialtjänstområdet uppgår till ca 3 900 stycken och i den löpande verksamheten antas antalet nya företag uppgå till ca 410 företag . Den genomsnittliga kostnaden per företag bedöms bli ca . Det innebär en kostnad för att pröva befintliga aktörer om ca och därefter ca för till- ståndsprövningen. Utredningen har uppskattat de tillkommande kostnaderna för IVO:s tillsyn till totalt . Utredningens beräkningar inkluderar dock aktörer verksamma inom hälso- och sjukvården. Rege- ringen föreslår inte något krav på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering inom hälso- och sjukvården. Beräkningen bygger också på en ambitiös genomsnittlig tillsyn per juridisk person, i genomsnitt per företag och år. Regeringen anser att tillsynen bör kunna ske mer utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv som sammantaget innebär en lägre genomsnittlig tidsåtgång. Regeringen bedömer därför att de tillkommande kostnaderna för IVO:s tillsyn uppgår till totalt . Skolinspektionen räknar med en engångskostnad på ca för information, rekrytering, utveckling av it-system m.m. Där- utöver räknar myndigheten med en kostnad på totalt ca för att bl.a. behandla befintliga huvudmäns ansökningar om tillstånd att ta emot offentliga medel. Därefter bedöms kostnaden uppgå till för tillståndsprövningen. Skolinspektionen bedömer att den genomsnittliga tillsynskostnaden kommer uppgå till ca och huvudman för fristående skolor, som uppgår till ca 800 stycken. Myndigheten uppskattar antalet enskilda huvudmän inom förskolan till 2 050 stycken, varav 1 800 endast bedriver förskola. Eftersom dessa enheter i normalfallet troligen är betyd- ligt mindre i storlek än fristående skolor, och även har mindre komplexa verksamheter, bedömer myndigheten att tillsynsinsatsen blir mindre omfattande för dessa, i snitt ca och huvudman. Antalet privata utförare av vuxenutbildning med betygsrätt uppgår enligt Skolinspektionen till ca 200, varav ca 150 inte är skolhuvudmän. Utöver det bedöms det finnas ca 300 utförare utan betygsrätt. Även dessa bedöms ha en mindre komplex verksamhet, varför kostnaderna för tillsyn bedöms bli lägre, i snitt ca per huvudman och år. Sammanlagt bedöms Skolinspektionens tillkommande kostnader för tillsyn uppgå till ca . Regeringen föreslår att och ges möjlighet att ta ut en avgift för tillståndsprövningen och den efterföljande tillsynen (se avsnitt 4.7.6) som redovisas mot inkomsttitel. Regeringen förutsätter att myndigheterna utformar ansökningsförfarandet på ett så effektivt sätt som möjligt, t.ex. genom att använda de digitala verktyg som finns tillgängliga. Kostnaderna för prövningen bör föranleda en höjning av myndigheternas anslag. Övriga ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter och domstolar Tillsynsmyndigheterna ska enligt regeringens förslag ges rätt att besluta om sanktionsavgift mot en juridisk person som inte fortlöpande uppfyller förutsättningarna för tillståndet att ta emot offentlig finansiering. Dessa kommer att kunna överklagas. Initialt kan behovet av att besluta om sanktionsavgifter vara större innan kunskapen om regleringen har spridit sig till de företag som är berörda. Domstolarna kan även tänkas behöva hantera ett fåtal överklaganden av beslut om tillstånd om att ta emot offent- lig finansiering. Ett antal överklaganden av beslut om återkallelse av till- stånd kan också förväntas. Troligast är dock att domstolsprövningar främst kommer ske när det gäller beslut om sanktionsavgifter och då framför allt beslut som avser otillåtna värdeöverföringar. Utredningen har utifrån myndigheternas uppskattningar av antalet över- klaganden och uppgifter från om styckkostnader uppskattat kostnaderna för utdömande av sanktionsavgifter och överklag- anden till ca . Kammarrätten i anser att det är en alltför försiktig bedömning. Utredningens beräkning utgår dock från utredningens förslag att även hälso- och sjukvård skulle omfattas av krav på tillstånd för att få motta offentlig finansiering. Utredningens beräkning utgår även från att sanktionsavgifter ska beslutas av domstol på ansökan av tillsynsmyndigheten. Regeringen ser därför inte skäl att bedö- ma kostnaderna för domstolsprövning högre än vad utredningen har gjort. Skolinspektionen och kan komma att behöva inhämta information från och vid sin tillståndsprövning och tillsyn, vilket kan innebära något ökade kostnader för dessa myndig- heter. Regeringen bedömer dock att dessa små kostnadsökningar kan rymmas inom ramen för dessa myndigheters befintliga resurser. Regeringens förslag innebär att ett krav på tillstånd att ta emot offentlig finansiering uppställs när ska betala ut assistans- ersättning, om assistansanordnaren är en juridisk person. Avsikten är inte att ska genomföra några mer djupgående kontroller, eftersom tillsynsansvaret ligger hos . Det kan dock finnas skäl att följa kostnadsutvecklingen hos . Kostnader och intäkter för kommunerna Regeringen bedömer att förslaget om tillstånd att ta emot offentlig finan- siering inte innebär något nytt åliggande för kommunerna. Eftersom den verksamhet som bedrivs av privata aktörer och enskilda huvudmän för fristående skolor bekostas av kommuner och landsting bedömer regeringen inte att förslaget kommer leda till högre välfärdskostnader för kommunerna. Som framgår av avsnitt 4.1 finns inte något entydigt samband mellan effektivitet och andelen välfärdstjänster som utförs i regi. Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.1 har dessutom utformningen av valfrihetssystemen inom flera områden medfört att eventuella effektivitetsvinster som de privata aktörerna kan tillgodogöra sig inte leder till minskade kostnader för kommunerna. Det förhållandevis låga operativa kapitalet hos välfärds- företagen tyder vidare på att de privata aktörerna inte har gjort några stora investeringar i sektorn. Genom den föreslagna regleringen kommer mer resurser avsedda för välfärdsverksamhet att användas i verksamheten i stället för att delas ut till ägarna, vilket ger minskade incitament för företagen att öka vinstmargi- nalen genom att t.ex. verka för en omotiverad utökning av välfärds- tjänsternas omfattning. Inom vissa områden kan detta leda till en besparing för kommunerna. Regleringen kan även medföra ökade skatteintäkter för kommunerna som beskrivs ovan. Den ökade administrativa kostnaden för företag i samband med tillstånd och tillsyn kan öka kommunernas kostnader om företagen kompenserar för detta genom höjd prissättning i samband med upphandlingar. Rege- ringen bedömer dock att dessa kostnader kommer vara relativt begränsade (se avsnitt 6.1). Regeringen gör i avsnitt 6.1 bedömningen att de flesta verksamheter i privat regi kommer att finnas kvar. Om en privat aktör ändå väljer att avveckla sin verksamhet, måste likvideras eller förlorar sitt tillstånd under pågående avtalsperiod, kan kommunen åtminstone tillfälligtvis behöva ta över ansvaret för barn, elever eller brukare. Detta kan som påpekas av och kommuner få konsekvenser för kommunerna, bl.a. i form av administrativa kostnader för kommuner och landsting för att upp- handla ny verksamhet eller på annat sätt säkerställa att verksamheten utförs. Enligt statistik från databas och från Social- styrelsen (Statistik om äldre och personer med funktionsnedsättning efter regiform 2016) fanns den absoluta huvuddelen av barn och elever inom förskola, skola och gymnasieskola samt brukare inom äldreomsorgen i verksamhet i regi 2016. I hela landet gick en femtedel av barnen som var inskrivna i förskolan hos en privat utförare. Av eleverna i gick i en fristående skola, medan av eleverna i gymnasieskolan gick i en fristående skola.