prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — På några stora myndigheter där inköp utgör en central del av verksamheten, till exempel och sitter inköpschefen i ledningsgruppen. Vid andra större myndigheter, exempelvis Arbetsförmedlingen och Polisen, sitter inte inköpschefen i ledningsgruppen. Större myndigheter med stora inköpsvolymer har fler som arbetar med inköp och därmed större resurser. Vi frågade myndigheterna: Hur många i myndigheten har 58Pensionsmyndigheten ; 2018a; 2018b. 59Axelsson, B. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inköp/upphandling som huvudsaklig arbetsuppgift? Totalt 42 myndigheter uppgav att noll årsarbetskrafter har inköp som huvudsaklig arbetsuppgift. Av de 50 största myndigheterna sett till antalet årsarbetskrafter var det 44 som uppgav att fler än en årsarbetskraft arbetar med inköp. För fallstudiemyndigheterna ser organiseringen av upphandlingsfrågorna olika ut. Skillnaderna beror på strategiska val, inköpsmognad och myndigheternas förutsättningar. Medarbetare på en myndighet menar att man skulle behöva vara fler personer på upphandlingsenheten om man verkligen skulle vilja ta ett strategiskt grepp på inköp.60 I slutbetänkande framhålls att det är angeläget att upphandlingsfrågor på lämpligt sätt representeras på ledningsgruppsnivå i de enskilda myndigheterna.61 För att kunna bedriva ett effektivt inköpsarbete är det viktigt att områden inom myndigheten som påverkar eller påverkas av inköpen är inkluderade i utvecklingen av strategier. Det gäller bland annat HR och den del i verksamheten där konsulterna ska arbeta. Fallstudiemyndigheter har organiserat sina ledningsgrupper på olika sätt. På en myndighet är it-chefen inte med i ledningsgruppen trots att it-konsulter utgör en stor del av myndighetens bemanning.62 Vid en annan myndighet sitter inte HR-chefen med i ledningsgruppen, som HR-chefen har uppdraget att ta fram en strategisk kompetensplan för myndigheten.63 Representanter för dessa avdelningar som vi har pratat med lyfter fram detta som ett problem för den strategiska användningen av konsulter. Myndighetsledningens engagemang i projekt är en annan indikation på vilken prioritet som inköp ges i en myndighet. Leverantörer av managementtjänster har i intervjuer framhållit att deras projekt ofta är stora och att personalchefen eller motsvarande antingen agerar beställare eller på annat sätt är involverad. I andra branscher upplever man att ledningen och myndighetschefen emellanåt är involverade när det rör sig om större projekt, men att de i regel inte är det.64 Flera leverantörer framhåller vikten av att myndighetschefen är engagerad i projekten i verksamheten och har kunskap om inköp. Man upplever att det gör stor skillnad för genomförandekraften och förmågan att driva utveckling.65 Det är av stor vikt att inköp är en prioriterad fråga av myndigheter. Det är inte givet att det är bättre eller sämre om en myndighet har en inköpschef eller en 60Intervju vid , . 62Intervju vid , . 63Intervju vid , 2018-03-26b. 65Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N upphandlingsfunktion eller har organiserat sin inköpsverksamhet på något annat sätt. Viktigast är att myndigheter tar ett helhetsgrepp om inköp, att ledningen är engagerad och att både verksamheten och stödjande funktioner såsom HR och inköpsexperter är involverade i inköp och användning av konsulter. Det framhålls också av medarbetare på som menar att om det finns en gemensam framgångsfaktor för myndigheter som ”lyckats” med sin inköpsorganisering så är det att myndigheten bestämt sig för att satsa inköpsstrategiskt, bemannat inköpsfunktionen och lyft frågan till ledningsnivå.66 Exempel från fallstudierna - genomförde –2017 en omfattande omorganisering av sin verksamhet. Projektet föranleddes bland annat av Statskontorets analys av myndighetens verksamhet67 men initiativet till förändringen togs främst av den dåvarande myndighetschefen. I projektet använde sig av konsulter för framtagning av processer, för uppbyggnad av olika enheter och för bemanning. Under projektet slutade den dåvarande myndighetschefen och en tillförordnad generaldirektör utsågs. Att driva projektet efter att den myndighetschef som varit med om att besluta om projektet slutat var svårt enligt flera, då engagemanget för projektet minskade inom myndigheten. Det tyder på det finns ett behov av bred förankring internt för att kunna genomföra stora projekt 3.3.3 Skilda förutsättningar för koordinering inom myndigheter Flera leverantörer av konsulttjänster som vi pratat med efterfrågar en bredare, gemensam strategi inom myndigheterna och deras avdelningar.68 I intervjuer vid två fallstudiemyndigheter framkommer att det ofta inte finns någon gemensam strategi eller inriktning för vad som ska köpas in utan att ansvarig chef agerar efter behov.69 Man menar också att det finns effektiviseringspotential i att samordna både i myndigheten i stort och i enskilda delar av myndigheten.70 Myndigheter har olika förutsättningar och möjlighet att agera enhetligt enligt en myndighetsgemensam strategi. Det kan bero på exempelvis myndighetens storlek, verksamhet eller organisering av sin inköpsfunktion. Myndigheterna bör dock utifrån sina förutsättningar arbeta för och eftersträva en gemensam inköpsstrategi. 67Se Statskontoret 2015. 69Intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-22c och 2018-03-22d. 70Intervju vid , 2018-03-22a. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Exempel från fallstudierna - är en stor myndighet med 6 211 årsarbetskrafter, utspridda på 8 fakulteter och 39 institutioner. köpte myndigheten konsulttjänster för . En viss del av konsultanvändningen finns och köps in centralt i myndigheten, till exempel på it-avdelningen, medan andra delar köps in av och för mer decentraliserade avdelningar och enheter. Detta innebär svårigheter för myndigheten att ha översikt över sina köp av konsulter, både vad gäller reglerna om att hålla sig under maxbeloppet för direktupphandling och när det gäller det strategiska inköpsarbetet. För en gemensam styrning och samordning behövs god kännedom om myndighetens inköpsmönster och behov. universitets organisering gör att konsultanvändningen är spretig och svår att överblicka, både för utomstående och för myndigheten själv, vilket försvårar ett strategiskt inköpsarbete. 3.3.4Större myndigheter använder egna ramavtal i högre utsträckning Ramavtal är ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.71 Det innebär att en ny upphandling inte behöver göras varje gång ett behov uppstår inom det område som ramavtalet omfattar utan att kontrakt kan tilldelas genom avrop i ramavtalet. Myndigheter kan upphandla egna ramavtal, gå ihop med andra myndigheter och upphandla ramavtal eller ingå kontrakt genom gemensamma statliga ramavtal, till exempel de som Kammarkollegiet tecknat. Vi frågade myndigheterna i enkäten om de tecknat egna ramavtal för konsulttjänster. Totalt 127 myndigheter uppgav att de hade egna ramavtal och 64 svarade att de inte hade det. Av de 95 myndigheter som köpt konsulttjänster för störst belopp var det däremot betydligt vanligare: av dessa hade 86 myndigheter egna ramavtal. Vissa myndigheter använder konsultmäklare, som är en förmedlare av konsulttjänster, för att anskaffa till exempel it-kompetens. Syftet med de statliga ramavtal som tecknas av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet är att effektivisera upphandlingar genom att myndigheterna slipper arbetet med att själva teckna ramavtal som de får förmånligare villkor.72 Ramavtalen kan även bidra till att förebygga korruption vid upphandling då myndigheterna inte varit med och utvärderat anbud från leverantörer, och således inte har kunnat påverka tilldelningsbeslut. 711 kap. 20 § . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Exempel från fallstudierna - är en it-tung myndighet som till stor del använder konsulter för att sörja för sina behov av it-kompetens. använde dels egna upphandlade ramavtal, dels Kammarkollegiets ramavtal för att täcka behovet av itkonsulter. När de egna upphandlade ramavtalen löpte ut var avsikten att täcka hela myndighetens behov genom avrop från Kammarkollegiets ramavtal. pågick dock överprövningar av Kammarkollegiets ramavtal varför myndigheten beslutade sig för att överväga en annan organisering av sina inköp. Det slutade med att man upphandlade ett eget ramavtal med en så kallad konsultmäklare för kompetens- och resurskonsulter inom it. är nöjda med sin inköpsorganisering av it-konsulter och har efter en utvärdering beslutat att välja samma lösning för sina konsultinköp inom it när nuvarande avtal löper ut. Att är nöjd beror på flera saker. Man menar att processen från behov till att konsulten är på plats går fortare och att kostnaderna för det administrativa arbetet minskat. har räknat ut att den sparar ungefär en årsarbetskraft på att låta all formalia och administration skötas av konsultmäklare. Dessutom upplever man en bättre bredd av it-konsulter, med många små företag som normalt inte kan få egna ramavtal, och lägre timpriser. 3.3.5 De statliga ramavtalen används i begränsad utsträckning. Myndigheter ska, om de inte finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre, använda Kammarkollegiets ramavtal. När myndigheterna väljer att inte använda ett befintligt ramavtal som Kammarkollegiet upphandlat ska de underrätta Kammarkollegiet om detta i en så kallad avstegsanmälan.73 Det är dock svårt att säga hur ofta myndigheter gör avsteg från avtalen trots att behoven kan tillgodoses i avtalet, bara att det förekommer.74 I enkät frågade vi hur stor andel av myndigheternas inköp av konsulter som avropas från gemensamma statliga ramavtal, exempelvis Kammarkollegiets ramavtal. Cirka hälften () av myndigheterna uppger att de inte använder sådana ramavtal eller att de använder dem för högst av sina inköp av konsulter. Den största tecknaren av statliga ramavtal är Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet, som har till uppgift att teckna ramavtal för varor och tjänster som myndigheter upphandlar ofta, i stor omfattning eller till stora värden. Mot den bakgrunden får den användning som myndigheterna uppger i enkäten anses vara förhållandevis låg. 733–4§§ förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning 74När Kammarkollegiet undersökte de avstegsanmälningar som inkom 2014–2016 konstaterades att det är svårt att, utifrån de skäl som angetts i avstegsanmälan, dra slutsatsen att myndighetens behov skulle ha kunnat tillgodoses via de statliga ramavtalen men att uppskattningsvis hälften av alla inkomna avsteg var formella avsteg, det vill säga att myndighetens behov hade kunnat tillgodoses i ramavtalet. Se Kammarkollegiet 2016. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3.6 Flera faktorer påverkar användningen av ramavtalen Att myndigheterna väljer att göra avsteg från Kammarkollegiets ramavtal och teckna egna ramavtal har flera förklaringar, utöver den att det ibland kan ge mer fördelaktiga villkor. En förklaring är att ramavtalet som myndigheten vill ansluta sig till är överprövat eller att ramavtalet snart går ut.75 I de fall ramavtalen snart går ut kan myndigheten komma att göra ett avsteg från ramavtalet, då de annars skulle behöva välja mellan att antingen teckna ett avtal som löper eller att behöva byta leverantör i samband med att ett nytt ramavtal är på plats. Från Kammarkollegiets håll framhålls att kontrakt inom deras ramavtal fortsätter att gälla även om ramavtalets giltighetstid går ut . Ett kontrakt kan därmed ingås ett ramavtal gäller och sträcka sig framåt. En andra förklaring är att myndigheterna inte upplever att leverantörerna är intresserade när de gör avrop från Kammarkollegiets ramavtal.76 När vi frågat hur leverantörer upplever situationen uppger de bland annat att kvaliteten på ramavtalsförfrågningar varierar mellan högt och lågt och att vissa förfrågningar inte passar konsultföretagets kompetens och verksamhetsinriktning: företaget skulle helt enkelt inte göra ett bra jobb.77 En leverantör menar att ramavtalsupphandlingar ibland saknar kvalitativa krav,78 vilket kan resultera i att leverantörerna inte passar för alla de tjänster som myndigheterna vill avropa inom ramen för avtalet. Kammarkollegiet menar att det ställer krav på myndigheters förmåga att precisera de allmänt ställda kraven till mer konkreta krav motsvarande verksamhetens behov.79 En tredje förekommande förklaring är att Kammarkollegiets ramavtal inte fungerar på vissa områden och att myndigheter då behövt teckna egna ramavtal. Det finns olika uppfattningar om hur ramavtalen ska hanteras. Medarbetare i två fallstudiemyndigheter menar att Kammarkollegiets ramavtal endast är gångbara på ett generellt plan, men inte för specifika behov.80 Kammarkollegiet menar å sin sida att de sätter en vid ram i sina ramavtal och att det därefter är meningen att myndigheterna själva ska fylla på med krav inom ramen som ger värde för deras verksamhet, och att myndigheter ibland inte förstår att detta krävs.81 I intervju med medarbetare vid menar de dock att avropande 75Intervju vid , ; intervju vid , ; intervju vid , . 76Intervjuer vid , och . 77Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 78Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 79Intervju vid Kammarkollegiet, . 80Intervju vid , 2018-03-22a; intervju vid , . 81Intervju vid Kammarkollegiet, . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N myndigheter ibland försöker ”klä in det mesta” i Kammarkollegiets ramavtal. Ur konkurrenssynvinkel kan ett sådant agerande vara problematiskt eftersom myndigheter då använder ramavtalen för tjänster som de inte omfattar istället för att göra en ny upphandling.82 Vår bedömning är att det finns risk för att kommunikationen om hur ramavtalen ska fungera och användas brister. Myndigheter ska endast teckna egna ramavtal i de fall det sammantaget leder till ett mer fördelaktigt avtal. Att teckna egna ramavtal kostar resurser i termer av både tid och pengar för myndigheterna. När myndigheter upphandlar egna ramavtal bör man därför ha beaktat de resurser som en upphandling tar i anspråk. Det förekommer att får frågor från myndigheter om det är möjligt att göra avsteg från Kammarkollegiets ramavtal. Anledningen till önskan att göra avsteg kan handla om att de anser att de kan få bättre villkor som möter myndighetens behov om de genomför en egen upphandling, att ramavtalen inte stämmer överensstämmer med myndighetens behov eller logistiska problem. De som i störst utsträckning gör avsteg är myndigheter som har kompetens att teckna egna avtal.83 Processen bakom att färdigställa ett nytt ramavtal tar ofta . Det beror framförallt på juridiska utmaningar, där exempelvis en överprövning kan dra ut mycket . Kammarkollegiet menar att de kan förlora mycket tid i juridiska tvister, även om de sällan i slutändan förlorar domstolsmål. De förlängda processtiderna är problematiska eftersom Kammarkollegiet i sin planering inte kan ta höjd för långa domstolsförfaranden, även om många myndigheter berörs av det. Kammarkollegiet måste därför starta processen tidigt, innan ramavtalen går ut, för att minska risken för att bli utan avtal.84 Pågående överprövningar av Kammarkollegiets ramavtal är en orsak till att myndigheter väljer att teckna egna ramavtal. Det finns också en rädsla för att myndighetens egna avtal ska överprövas, vilket kan medföra att myndigheter undviker mer kvalitativa krav i upphandlingen eftersom de är svårare att utvärdera och mäta.85 Leverantörer av it-tjänster som intervjuat menar att utdragna överprövningar av ramavtal kan skapa problem eftersom branschen 82Intervju vid , . 83Intervju vid , . 84Intervju vid Kammarkollegiet, . 85Se Pemer, F., och Skjølsvik, T. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förändras.86 Andra leverantörer i andra branscher beskriver att de inte påverkas särskilt mycket av överprövningar utan att det är något man räknar med.87 3.3.8 Myndigheterna använder it-stöd i olika grad Elektroniska upphandlings- och beställningssystem ökar möjligheterna för myndigheter att använda upphandlings- och inköpsverksamheten som ett strategiskt verktyg i myndighetens verksamhet.88 Elektronisk upphandling underlättar också företagens deltagande i offentliga upphandlingar, i synnerhet för mindre företag. Flera myndigheter saknar däremot någon form av avtalsdatabas. I enkäten frågade myndigheterna om de har en avtalsdatabas. Totalt 108 myndigheter svarade ”Ja” på frågan medan 83 svarade ”Nej”. Av de 50 myndigheter som har störst inköp av konsulter svarade 43 att de hade en avtalsdatabas, och 7 att de inte hade det. Detta indikerar att de myndigheteter som har störst inköp av konsulttjänster i högre utsträckning också har en avtalsdatabas och att de använder grundläggande it-stöd för inköp. •Flera myndigheter uppger i enkät att de inte vet vilka faktorer som påverkar att de köper konsulttjänster. Andra har avstått från att besvara frågan. Det finns en risk för att flera myndigheter brister i sin omvärldsanalys och inte förstår vilka krafter som påverkar deras behov av externt konsultstöd. De flesta myndigheter har inte heller gjort några analyser av framtida kompetensbehov där konsulter ingår. •Myndigheter uppger att de köper konsulttjänster för att täcka olika behov. Vanligast är att tillföra specialistkompetens eller resursförstärkning. Myndigheterna uppger att de har störst behov av it-kompetens, på såväl kortare som . •Upphandlingsmyndighetens stöd används av förhållandevis många myndigheter, men kan få större spridning. De vanligaste frågorna till myndigheten handlar om vilka regler som gäller i upphandlingsförfarandet. •Trots omfattningen på myndigheternas köp av konsulter uppger endast ett fåtal myndigheter att dessa ingår i myndighetens kompetensförsörjningsplanering. •De flesta myndigheter saknar tydliga policyer och styrande dokument rörande inköp av och användning av konsulter. Det finns dock goda exempel från myndigheter som är värda att sprida. 86Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, ; . 87Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 88Se t.ex. SOU 2013:12. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N •Myndighetsledningarnas engagemang vid köp och användningar av konsulttjänster varierar mellan myndigheterna. Både myndigheter och leverantörer är överens om att ledningens engagemang är en viktig faktor för ett effektivt inköpsarbete. •De statliga ramavtalen för konsulter används i begränsad utsträckning. En bidragande faktor till det tycks ligga i bristande samsyn mellan myndigheterna om hur ramavtalen ska användas. •Statliga myndigheter undersöker förhållandevis sällan om kompetens finns att tillgå vid andra statliga myndigheter innan de köper konsulttjänster. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Har myndigheterna god kontroll över sina inköp och användning av konsulttjänster? I detta kapitel redovisar vi resultat och iakttagelser från granskningen utifrån den andra revisionsfrågan – om statliga myndigheter har god kontroll över användning och inköp av konsulttjänster. Granskningen görs i förhållande till de kriterier för välgrundade beslut som diskuterades i avsnitt 1.2 och som återges i den blå rutan nedan. Kriterier för god kontroll •Myndigheterna bedriver ett kontinuerligt arbete med att bli kompetenta beställare, vilket kännetecknas av att: –myndigheterna involverar personer från berörda kompetensområden i framtagningen av kravspecifikationer, –det finns en tydlig idé om vilka resultat och effekter som ska uppnås och hur de ska åstadkommas, –myndigheterna har god ordning på och kontroll över kostnader, –det finns en tydlig rollfördelning i myndighetens inköpsarbete. •Myndigheterna arbetar för att bli kompetenta mottagare, vilket kännetecknas av att: –det är tydligt hur de levererade tjänsterna och deras resultat ska förvaltas i myndigheten, –det finns en tydlig idé om hur och när kunskapsöverföring ska ske mellan konsulter och myndighet. •Myndigheterna följer upp och utvärderar konsultinsatser, genom att: –systematiskt utvärdera av större projekt, –myndigheten säkerställer att uppföljning sker avseende förväntade resultat och effekter, –erfarenheter tas om hand i organisationen inför beslut om strategiska frågor, översyner och nya inköp. 4.1Myndigheterna som beställare av konsulttjänster I detta avsnitt redogör vi för resultat och iakttagelser som handlar om myndigheternas förmågor som beställare av konsulttjänster. Det inkluderar om myndigheten kan formulera och identifiera sina behov, hur inköpen i myndigheten koordineras, hur myndigheten kommunicerar internt och externt samt vilka kompetenser som involveras i beställningen och inköpen av konsulttjänster. 4.1.1 Varierande beställarkompetens hos myndigheterna Av de myndigheter som har styrande dokument för konsulttjänster är det få som innehåller stöd för hur en behovsanalys ska göras. I enkät svarade 48 myndigheter, , att det fanns ett sådant stöd i deras styrande R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N dokument tillämpbara på konsulttjänster generellt. , uppgav att de hade dokument innehållande stöd för hur behovsanalys ska göras för specifika konsulttjänster. Hur fallstudiemyndigheterna uppfattar sin egen beställarkompetens varierar. Den upplevs också variera inom myndigheter, där det ibland fungerar bra och ibland mindre bra.89 I andra myndigheter är vissa delar tillfreds med beställarkompetensen i myndigheten, medan andra menar att kostnader ibland drar iväg när upphandlingen inte varit tillräckligt bra.90 De flesta myndigheter är dock eniga om att de kan bli bättre beställare. Leverantörer som vi pratat med upplever att beställarkompetensen varierar mycket bland myndigheterna. För att vara en bra beställare krävs ett väl genomfört förarbete.91 Att lägga för mycket vikt vid pris och objektiva bedömningar kan göra att myndigheter riskerar att inte få det man faktiskt behöver: rätt kompetens.92 Flera leverantörer har också angett att myndigheter ofta brister i sin kompetens att ställa rimliga krav på konsulternas erfarenhet, i förhållande till både arbetsuppgifterna och marknaden i stort. Kraven på seniora konsulter i projekten upplevs ibland som orimligt höga,93 vilket skapar dålig återväxt, då mindre erfarna konsulter sällan skickas till myndigheterna. Tjänsterna riskerar också att bli onödigt dyra då myndigheterna använder sig av seniora konsulter för uppgifter som inte kräver det. menar att myndigheterna skulle kunna vara mer innovativa i sitt kravställande och fokusera mer på funktionella krav.94 menar att upphandling och kravställning av konsulter och speciellt konsulter med spetskompetens är svår och att kompetensen hos beställarna att ställa kvalitativa krav behöver stärkas för att göra upphandlingar där vikt läggs vid kompetens och inte enbart lägsta pris.95 4.1.2 Gap mellan verksamhet och inköp Flera leverantörer upplever ett glapp mellan myndigheters inköpsavdelning och verksamhet. Det kan handla om att inköpsavdelningen, verksamheten och ledningen inte förstår varandra eller inte samarbetar.