prop · H503212 · 2018-03-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås tre lagändringar. I införs en ny bestämmelse som innebär att det inte längre blir möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det blir inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egenskaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och återvinning av utvinningsavfall. Förbudet omfattar inte gruvverksamhet som avser järnmalm, basmetaller, sällsynta jordartsmetaller eller andra där mineralet bryts, provbryts, bearbetas eller fysikaliskt eller kemiskt anrikas för andra ändamål än för att använda uranets fissila egenskaper. En följdändring görs också i bestämmelsen om obligatorisk tillåtlighetsprövning som innebär att uranutvinning som omfattas av förbudet inte ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I minerallagen tas uran bort som koncessionsmineral. Ändringen innebär att det inte längre blir möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Undersökningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineral för vilka undersökningstillstånd meddelats påverkas dock inte av lagändringen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) Ärendet ..............................................................och dess beredning Uranets väg från prospektering till kärnbränsle Den nuvarande ...............................................................regleringen Möjligheten ....................................att utvinna uran bör begränsas En ny tillståndsbestämmelse i 6.2Uran tas bort som koncessionsmineral i Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i ...................... 9.2Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45).......................................................................... Sammanfattning av skrivelsen Uranutvinning ................. Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i minerallagen (1991:45) Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 17 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 6 i §, av följande lydelse. Tillstånd får inte ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgörenkärntekniskanläggningsom kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Regeringen ska pröva tillåtligheten av nya verksamheter av följande slag: 1. anläggningar för kärnteknisk 1. anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av rege- verksamhet som prövas av rege- ringen enligt lagen (1984:3) om ringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt an- kärnteknisk verksamhet samt an- läggningar för att bryta uranhaltigt läggningar för att bryta ämnen som material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kan användas för framställning av 2.allmänna farleder, och 3.geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lagring för forskningsändamål av mindre än koldioxid. Trots första stycket 1 ska regeringen inte pröva tillåtligheten av 41 Senaste lydelse 2012:442. verksamheter som är förbjudna enligt 9 kap. 6 i §. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § minerallagen (1991:45) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av följande mineraliska ämnen (koncessionsmineral): 1. antimon, arsenik, 1. antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, koppar, krom, och lantanider, litium, mangan, mo- och lantanider, litium, mangan, mo- lybden, nickel, niob, osmium, pal- lybden, nickel, niob, osmium, pal- ladium, platina, rodium, rubidium, ladium, platina, rodium, rubidium, rutenium, silver, skandium, stron- rutenium, silver, skandium, stron- tium, tantal, tenn, titan, torium, tium, tantal, tenn, titan, torium, uran, vanadin, vanadin, vismut, , yttrium, yttrium, zink och zirkonium, zink och zirkonium, 2.andalusit, apatit, brucit, flusspat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klinkrande, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stenkol, stensalt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat och wollastonit, 3.olja, gasformiga kolväten och diamant. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för a)undersökningstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet, b)ärenden om förlängning av undersökningstillstånd som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet, och c)ärenden om undersökningstillstånd som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 2014:782. 3Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge i uppdrag att utreda hur ett förbud mot utvinning av uran borde utformas. redovisade uppdraget i skrivelsen Uranutvinning. En sammanfattning av skrivelsen finns i bilaga 1. Skrivelsens lagförslag återges i bilaga 2. Skrivelsen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/02252/Ke). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har utformat lagförslaget i linje med Lagrådets synpunkter. Synpunkterna behandlas i avsnitt 6.1 och i författningskommentaren. 4.1Uranets väg från prospektering till kärnbränsle Uran förekommer i låga halter i jordens inre och i högre halter i jordskor- Uran är ofta associerat med andra metaller, t.ex. järn, koppar och guld. Uran förekommer både i urberg och i yngre bergarter. skaperna i berggrunden används i samband med prospektering och kart- läggning av andra metaller och . Det kan uttryckas som att uran visar vägen till andra fyndigheter. Uran bryts i gruvor runt om i världen. De största producenterna av uran- malm är (), (), (), () och (). Efter att malmen brutits ur jordskorpan bearbetas den med olika metoder bl.a. krossning, malning och flotation. Därefter lakas uranet ut från det be- arbetade mineralet och renas i olika kemiska processer. nämns fortsättningsvis ”fysikalisk eller kemisk anrikning”. steg med utfällning leder detta till ett kommersiellt ”halvfabrikat” kallat yellowcake som kan bestå av olika uranföreningar beroende på vilka kemi- kalier som använts för utfällningen. Naturligt uran består av i huvudsak två olika isotoper av uran. dominerande andelen är uran-238 som utgör av det naturliga Den andra isotopen, uran-235 utgör . uranisotop finns naturligt (uran-234), men den utgör av det För att få ett fungerande kärnbränsle i kommersiella lätt- vattenreaktorer (i motsats till tungvattenreaktorer) behöver andelen uran- 235 ökas till 3–. Detta görs genom s.k. isotopanrikning som alltså är en annan process än fysikalisk eller kemisk anrikning av bearbetad malm. 2017/18:212 Det finns olika metoder för isotopanrikning men den dominerande tekniken är med hjälp av gascentrifuger. användes även diffusion, men den tekniken är väldigt energikrävande. Isotopanrikningstekniken kan ur kärnvapenspridningssynpunkt vara en känslig verksamhet då den kan användas för att anrika uran-235 till mycket hög koncentration, s.k. höganrikat uran, vilket kan användas som kärnvapenmaterial. I förekommer ingen isotopanrikningsverksamhet. För att kunna anrika uranet i centrifuger behöver det omvandlas till gasform som har den kemiska formen uranhexafluorid (UF6). Efter isotopanrikning kan uranet användas för bränsletillverkning. Vid bränsletillverkningen omvandlas först uranhexafluoriden till urandioxid. Uranet ”bakas” sedan till små cylindriska pellets (~1 centimeter i diameter) vid hög temperatur till ett keramiskt ämne som tål höga temperaturer och är olöslig i vatten. Dessa pellets placeras sedan i rör av zirkonium som i sin tur monteras i knippen till s.k. bränsleelement. berggrund är rik på uran. Den lokala variationen är stor. Tillgångarna kan delas in i två huvudgrupper. Den ena är de stora (mer än två och en halv miljoner ton) men låghaltiga tillgångarna som finns i alunskiffrar och fosforiter. Dessa bedöms inte som ekonomiskt lönsamma att bryta . Den andra huvudgruppen utgörs av mindre men uranrikare mineraliseringar. Dessa tillgångar uppgår till . Det ska jämföras med (1 ) eller (). Inom har de största säkra och antagna tillgångarna. De svenska kärnkraftverken förbrukar ungefär 1 500–uran som främst kommer från , , och . I i län utvanns naturligt uran –1963. I i utvanns uran –1969. Totalt utvanns där naturligt uran. Uranbrytningen i avslutades successivt , och förekommer inte någon uranutvinning i . Det finns inte någon verksamhetsutövare som har ett tillstånd enligt till uranutvinning och inte heller någon verksamhetsutövare som har bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) för uran. Det finns fyra gällande undersökningstillstånd enligt minerallagen där uran omnämns särskilt (övriga som omnämns särskilt är molybden, nickel, koppar, zink och vanadin). fanns 570 giltiga undersökningstillstånd där det huvudsakliga syftet inte var prospektering av uran men där tillståndshavaren har getts en rätt att undersöka samtliga koncessionsmineral inkluderat uran. Uranutvinning kräver flera olika tillstånd Det är inte förbjudet att bryta uran i men brytningen får inte ske utan tillstånd enligt , minerallagen och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (fortsättningsvis kallad kärntekniklagen). Det krävs alltså tre separata tillstånd, beslutade enligt tre olika lagar för att få bryta uran. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. , minerallagen och kärntekniklagen gäller parallellt. Innehav av uranhaltigt material kan dessutom medföra krav på tillstånd enligt strålskyddslagen (1988:220) om aktiviteten i materialet är över en viss nivå. Bergmästaren beslutar om undersökningstillstånd och arbetsplan enligt minerallagen. Undersökningsarbete (prospektering) får bedrivas inom ramen för ett undersökningstillstånd. Med prospektering avses enligt förordningen (2013:319) om utvinningsavfall provtagning, borrning, djupgrävning eller annat systematiskt sökande efter en fyndighet som har ett ekonomiskt värde, men inte verksamhet som behövs för att förbereda utvinning av en fyndighet eller verksamhet som har ett direkt samband med pågående utvinning. Prospektering kan också ske med stöd av allemansrätten. Enligt minerallagen är provbrytning att betrakta som en del av undersökningsarbetet och kan således ske inom ramen för ett undersökningstillstånd. Provbrytning är dock tillståndspliktig verksamhet enligt . Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt (även i förhållande till markägaren) att kartlägga berggrundsgeologin inom ett område i syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den i så fall är beskaffad samt dess storlek och eventuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Namnet till trots ger ett undersökningstillstånd emellertid inte någon rätt att direkt påbörja undersökningsarbete. För att bedriva undersökningsarbete krävs även en arbetsplan. Tillstånd för bearbetning (bearbetningskoncession) söks hos bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen. Bergsstaten, som leds av bergmästaren, handlägger ansökningsärendet. Handläggningen syftar till att bedöma om den fyndighet som påträffats sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt, och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Huvuddelen i ansökan utgörs därför av en s.k. malmbevisning och en miljökonsekvensbeskrivning. Genom bergmästarens beslut om bearbetningskoncession avgörs vem som har rätt att utvinna som finns i området. Koncessionen ger dock inte någon rätt att påbörja verksamheten. För det krävs bl.a. tillstånd enligt . Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska bergmästaren hänskjuta ärenden om beviljande av bearbetningskoncession till regeringens prövning bl.a. 2017/18:212 om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull från allmän synpunkt. Bergmästaren ska utreda och bifoga ett eget yttrande i ärenden som hänskjuts till regeringens prövning. Prövning enligt och kärntekniklagen För utvinning av malm och krävs, som nämnts, även tillstånd enligt . Mark- och miljödomstolen prövar frågor om tillstånd till brytning, bearbetning och anrikning, om det inte är fråga om provbrytning, rostning eller sintring för provändamål eller utvinning av asbest. Tillstånd för dessa verksamheter samt tillstånd för annan bearbetning eller anrikning av malm och än rostning och sintring prövas av miljöprövningsdelegation. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle ska tillåtlighetsprövas av regeringen (17 kap. 1 § 1 ). Regeringen får tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta (se 17 kap. 6 §). Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranutvinning mot kommunens vilja finns alltså inte. Frågan om tillstånd enligt kärntekniklagen att bryta uran prövas också av regeringen. Prövningen enligt kärntekniklagen sker parallellt och i praktiken samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt . bereder och överlämnar ärendet tillsammans med ett eget yttrande till regeringen. 6Möjligheten att utvinna uran bör begränsas 6.1En ny tillståndsbestämmelse i Regeringens förslag: Tillstånd får inte ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Uranutvinning som omfattas av förbudet bör inte längre omfattas av regeringens tillåtlighetsprövning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog att tillstånd i undantagsfall skulle kunna ges om det var nödvändigt för att möjliggöra ändamålsenlig brytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av annat och denna utvinning var syftet med verksamheten. Utredningen föreslog inte någon ändring i omfattningen av regeringens tillåtlighetsprövning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland samtliga länsstyrelser och kommuner, (Mark- och ), och är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget. Bl.a. i anser att förslaget om ändring i är lämpligt utformat för att minska risken för negativ påverkan på utvinning av andra . Andra remissinstanser som avstyrker förslaget, däribland och , mineral- och metallproducenter i (SveMin), anser dock att förslaget riskerar att skapa hinder i möjligheten att utvinna andra mineraler som t.ex. järnmalm och sällsynta jordartsmetaller. efterlyser fördjupad analys av hur förslaget och undantagen kommer att tillämpas i praktiken. Bolaget påpekar särskilt att diskussionen om uran är huvudsakligt eller accessoriskt kan leda till frågor kring förhållandet mellan de ingående metallernas värde i relation till varandra vilket kan förändras varmed syftet med gruvbrytningen förändras. SveMin anser att det är otydligt i förslaget var gränsen går för höga uranhalter och att undantagsregeln skapar ett tolkningsutrymme som inte kommer att vara till hjälp. Förslaget riskerar därmed att leda till en tillkommande påtaglig utrednings- och bevisbörda för den som söker tillstånd och riskerar att försvåra för både pågående och framtida prospektering och gruvbrytning. Vidare anser SveMin att det är principiellt fel att förbjuda utvinning av ett grundämne, särskilt som uran är vanligt förekommande i den svenska berggrunden och inte sällan förekommer i samband med utvinning av andra metaller och . Andra remissinstanser, bl.a. , Kommunuppropet för ett kommunalt veto mot prospektering av alunskiffer samt , och kommuner har i och för sig ingen erinran mot förslaget men anser att det borde införas ett absolut förbud mot uranutvinning eller att förbudet i olika avseenden bör vara strängare eller avse även andra . och kommuner anser att det borde införas ett absolut förbud inte bara mot uranutvinning men även torium och ett särskilt förbud mot gruvbrytning i alunskiffer. påpekar att förslaget innebär att det skulle vara tillåtet att utvinna och även sälja uran när det är en biprodukt vid brytning av t.ex. alunskiffer. påpekar att förslaget innebär att provborrning och provbrytning ska vara tillåtna om uranhalten inte överskrider en viss halt. Tillämpningen av en sådan begränsning förutsätter att uranhalten i ett undersökningsområde är känd, vilket kräver provborrning som därför bör kunna ske utan någon inskränkning avseende uranhalten. kommun anser att inte bara provbrytning utan även prospektering och provborrning bör förbjudas. Skälen för regeringens förslag Vilka gruvverksamheter omfattas av tillåtlighetsprövningen i ? I 17 kap. 1 § regleras vilka verksamheter som alltid ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I första punkten anges att sådan prövning ska 2017/18:212 göras av anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Bestämmelser om regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet infördes i 136 a § byggnadslagen (1947:385), efter förslag i prop. 1972:111, bil. 2, om hushållning med mark och vatten. Bestämmelsen ersattes av 4 kap. 1 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:3 s. 131) anges att det inte är aktuellt med brytning av uran i för den svenska kärnkraftsproduktionen med hänsyn till beslut om avveckling av kärnkraften, men om uranbrytning trots detta skulle bli aktuellt i bör regeringen självfallet pröva frågan. Obligatorisk prövningsskyldighet bör därför föreskrivas beträffande anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Med uttrycket ”anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle” i 17 kap. 1 § 1 får, med stöd av uttalandena i nämnda förarbeten, förstås gruvverksamhet som innebär brytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av bl.a. uran i syfte att framställa kärnbränsle. En urangruva för att framställa kärnbränsle ska t.ex. alltid tillståndsprövas av regeringen. En annan situation är att uranhaltigt bryts vid gruvdrift men att uranet inte fysikaliskt eller kemiskt anrikas. Uran förekommer ofta associerat med andra i berggrunden och kan komma att utvinnas tillsammans med dessa. Sådan utvinning omfattas av första ledet i 17 kap. 1 § 1 ”anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet”. Vilka anläggningar som omfattas av denna tillåtlighetsprövning regleras i kärntekniklagen, förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (fortsättningsvis kallad kärnteknikförordningen) och föreskrifter om naturligt förekommande radioaktivt material (SSMFS 2011:4). Huvudregeln i kärntekniklagen är att det krävs tillstånd för att bedriva kärnteknisk verksamhet (5 §). Med kärnteknisk verksamhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning (1 § 1). Kärnteknisk anläggning definieras i 2 §. Enligt punkt 1 c avses med uttrycket bl.a. anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne. Från huvudregeln om tillståndsplikt finns dock en rad undantag i lagen, förordningen och föreskrifter. I 1 kap. 7 § andra stycket minerallagen anges att det finns bestämmelser i kärntekniklagen om rätt att förvärva och inneha eller på annat sätt ta befattning med kärnämne eller med halt av sådant ämne. Kärntekniklagen ersatte den tidigare atomenergilagen (1956:306). Minerallagens förhållande till tillståndsplikten i atomenergilagen när det gäller brytning av uran har utvecklats i förarbetena till kärntekniklagen (prop. 1983/84:60 s. 68–69). Där anges att tillståndsplikt enligt atomenergilagen gäller både vid bearbetnings- och undersökningskoncession för bearbetning eller tillgodo- görande av uranhaltigt material överstigande de gränser som anges i kungörelsen till atomenergilagen. Även sådant material som hämtas upp ur gruva vid gruvdrift eller provbrytning, men som inte bearbetats av koncessionshavaren ansågs vara ett sådant innehav eller en sådan befattning med material som avses i atomenergilagen och som således krävde tillstånd enligt kärntekniklagen. I 11 § kärnteknikförordningen finns ett undantag från tillståndsplikten. I bestämmelsen anges att var och en får förvärva, inneha, överlåta, hantera, bearbeta, transportera eller på annat sätt ta befattning med eller till föra in ämne vars halt av naturligt eller utarmat uran eller av torium inte överstiger per ton, vilket motsvarar ett aktivitetsinnehåll av 200 ppm (antal per miljon) eller . har föreskrivit om ytterligare undantag från tillståndsplikten som gäller oavsett aktivitetsinnehållet i materialet. Un- dantaget finns i föreskrifter om naturligt förekommande radioaktivt material. Av föreskrifterna framgår att verksamhet som innebär hantering av naturligt förekommande radioaktivt material undantas från bestämmelserna i kärntekniklagen (4 §). Med naturligt förekommande radioaktivt material avses i föreskrifterna material som innehåller naturligt förekommande radionuklider och som är i sitt naturliga tillstånd eller enbart har bearbetats eller anrikats för andra ändamål än för utvinning av radionukliderna, och som inte heller är avsett att bearbetas för användning av materialets radioaktivitet (2 §). reviderar föreskrifterna med anledning av förslaget om en ny strålskyddslag (prop. 2017/18:94) och avser att meddela nya föreskrifter som den nya strålskyddslagen föreslås träda i kraft, dvs. I de reviderade föreskrifterna föreslås definitionen av naturligt förekommande uran få ett tillägg som innebär att utöver radioaktiva egenskaper ska också fissila och fertila egenskaper omfattas. Regeringen utgår i de lagförslag som är aktuella från att de reviderade föreskrifterna inte innebär någon ändring i sak jämfört med nuvarande föreskrifter. Enligt uppgift från geologiska undersökning finns 15 gruvor i produktion i , varav 14 är metallgruvor. I de områden där dessa verksamheter bedrivs är halten av uran så låg att de omfattas av undantaget i 11 § kärnteknikförordningen. Om halten i något fall skulle överstiga 200 ppm omfattas dessa verksamheter även av undantaget i föreskrifter. Det förekommer inte någon produktion av sällsynta jordartsmetaller i . Däremot finns sådana projekt som befinner sig i tidigare skeden av processen mot fullskalig gruvverksamhet. Sällsynta jordartsmetaller förekommer ofta i områden med högre uranhalter än vid brytning av t.ex. järnmalm. överstiger uranhalten i dessa områden 200 ppm.