prop · H6034 · 2018-10-16 00:00:00 — Eftersom förordningen om referensvärden knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum (), kommer den valutakurs som ligger till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte att förändras. Omsättning när den juridiska personen ingår i en koncern eller är en förening Som framgår ovan ska omsättningen, när den juridiska personen ingår i en koncern, beräknas utifrån koncernredovisningen. I liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet preciseras EU-rättsakternas regler om sanktionsavgifter när en juridisk person ingår i en koncern på så sätt att det anges att omsättningen i förekommande fall ska bestämmas utifrån ”motsvarande omsättning på koncernnivå” (se t.ex. 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden). Avsikten är att omsättning från verksamhet i koncernen som redovisas utifrån samma redovisningsregler ska ligga till grund för beräkningen av den högsta sanktionsavgiften (se prop. 2016/17:162 s. 600–602). Bestämmelsen i kompletteringslagen bör utfor- mas på samma sätt. Vad som är ett moderföretag bör bedömas utifrån årsredovisningslagen (1995:1554), som i svensk rätt genomför och rådets direktiv /34/EU. Det är enligt regeringens mening inte möjligt att, såsom förespråkar, begränsa tillämpningsområdet till en koncern med ett svenskt moderföretag. Regeringen anser inte heller att det finns anledning att göra någon åtskillnad beroende på om det yttersta moderföretaget är beläget inom eller utanför EES. Om det yttersta moderföretaget är beläget utanför EES bör ett sådant moderföretags redovisning kunna användas för beräkning av den högsta sanktions- avgiften, om det är möjligt med hänsyn till den aktuella redovisningens innehåll och utformning. Avgörande är om den redovisningen är jämförbar med en koncernredovisning enligt de redovisningsregler som gäller för ett moderföretag beläget inom EES. Om det inte finns en sådan likvärdig redovisning bör i stället koncernredovisningen för det yttersta EES- baserade moderföretaget användas som utgångspunkt (jfr samma prop. s. 599 f.). Till skillnad från andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet inne- håller förordningen om referensvärden en särskild beräkningsgrund för föreningar. Regeln (artikel 42.2 sista stycket) återges nedan (beräknings- grunden för föreningar kursiverad). Vid tillämpning av leden h), i) och ii) ska, om den juridiska personen är ett moderföretag, eller ett dotterföretag till ett moderföretag som måste upprätta koncernredovisning enligt definitionen i och rådets direktiv /34/EU, den relevanta totala årliga omsättningen vara den totala årliga omsättningen eller motsvarande typ av inkomst enligt rådets direktiv /635/EEG för banker och rådets direktiv 91/674/EEG för försäkringsföretag enligt den senaste koncernredovis- ning som har godkänts av ledningsorganet i det yttersta moderföretaget eller om personen är en förening, av medlemmarnas sammanlagda Det framstår som oklart hur regeln ska tolkas. I någon situation när det är fråga om en förening, ska beräkningsgrunden utgöras av av medlemmarnas sammanlagda omsättning. Språkligt sett förefaller den bara vara tillämplig i en situation där en juridisk person ingår i en koncern. Då ska med omsättning förstås av medlemmarnas samman- lagda omsättning i stället för omsättningen enligt koncernredovisningen. Det är dock svårt att se syftet med att beräkningsgrunden enbart skulle vara tillämplig när föreningen ingår i en koncern. Regeln ser vidare likadan ut oavsett om det är fråga om en överträdelse för vilken den högsta sanktions- avgiften är av omsättningen eller av omsättningen. Regeln fanns med redan i kommissionens ursprungsförslag (COM(2013) 641/3 final av ) och förefaller inte ha diskuterats närmare under förhandlingarna. Inte heller ger den engelska språk- versionen av förordningen tydligare besked. Syftet med denna beräkningsgrund måste antas vara att, när det är fråga om en förening där t.ex. ett flertal banker är medlemmar, omsättningen inte ska bestämmas utifrån föreningens omsättning utan utifrån medlem- ingår i en koncern enligt tillämpliga regler bör rimligen sakna betydelse. Avsikten kan dock inte anses vara att den högsta sanktionsavgiften ska utgöras av av medlemmarnas sammanlagda omsättning, utan snarare att av medlemmarnas sammanlagda omsättning ska vara beräkningsunderlag för den högsta sanktionsavgiften beräknad utifrån omsättning. sanktionsavgiften beräknad utifrån omsättning är av en juridisk persons omsättning, bör det således vara av av med- lemmarnas sammanlagda omsättning som utgör den högsta nivån. högsta sanktionsavgiften beräknad utifrån omsättning är av en juridisk persons omsättning, bör det vara av av medlemmarnas sammanlagda omsättning som utgör den högsta nivån. bestämmelse med den innebörden bör tas in i kompletteringslagen. Uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga I flera lagar på finansmarknadsområdet finns det bestämmelser som tar sikte på en situation där en överträdelse av en juridisk person har ägt rum under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (se t.ex. 5 kap. 9 § lagen med komplett- erande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 25 kap. 9 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Det anges att i sådana fall får en uppskattning av omsättningen göras. endast i de fall det, av de skäl som anges i bestämmelserna, inte går att 2018/19:4 beräkna avgiftens storlek som en uppskattad omsättning får läggas till grund för sanktionsavgiftens storlek. En motsvarande bestämmelse bör införas i kompletteringslagen. Ändringar av beräkningsgrunden när det gäller överträdelser av regelverket mot marknadsmissbruk I lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning finns två beräkningsgrunder som tar sikte på dels den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen, dels de kostnader som undvikits (5 kap. 6 och 7 §§). När MiFID II genomfördes i svensk rätt ansåg Lagrådet att motsvarande bestämmelser i bl.a. lagen om värdepappers- marknaden enbart borde knytas till erhållen vinst. Regeringen konsta- terade att uttrycket vinst omfattar även de förluster som undvikits, och instämde med Lagrådets förslag (prop. 2016/17:162 s. 603). Mot den bak- grunden bör bestämmelserna om sanktionsavgift i lagen med komplett- erande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning ändras på motsvarande sätt. När det gäller sanktionsavgift för det fall den juridiska personen ingår i en koncern anges i den lagen att det är ”koncernens omsättning” som ska ligga till grund för beräkningen. Den bestämmelsen bör ändras så att det, på samma sätt som i den bestämmelse som föreslås införas i komplette- ringslagen, anges att det är ”motsvarande omsättning på koncernnivå” som ska ligga till grund för beräkningen. Omständigheter som ska vara styrande vid Regeringens förslag: Vid valet av ingripande för en överträdelse av EU:s förordning om referensvärden ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet eller den reala ekonomin, skador som uppstått och graden av ansvar. Därutöver ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har begått en överträdelse. Vid den bedömningen ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. ska i förmildrande riktning beakta om den som har begått överträdelsen i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat inspektionens utredning av överträdelsen och om den personen har vidtagit åtgärder efter överträdelsen för att undvika att den De omständigheter som ska vara styrande för beslut om administra- tiva åtgärder och sanktioner ska beaktas även vid bestämmande av Utöver detta ska särskild hänsyn också tas till den berörda personens finansiella ställning samt den vinst som personen gjort till följd av överträdelsen. får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl. Bestämmelserna i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning om vilka omständigheter som ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek bestäms ska ändras så att kostnader som undvikits till följd av en regelöverträdelse inte anges särskilt. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om referens- värden ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna tar hänsyn till alla relevanta omständigheter när de fastställer typen av administrativa sanktioner och ”nivån på” sanktionerna (artikel 43). Med ”nivån på” sanktioner torde avses bl.a. nivån på en eventuell sanktions- avgift. I förordningen specificeras dock vissa omständigheter som, i före- kommande fall, ska beaktas särskilt. Dessa är följande. a)Överträdelsens allvar och varaktighet. b)Hur kritiskt referensvärdet är med avseende på den finansiella stabiliteten och realekonomin. c)Graden av ansvar hos den ansvariga personen. d)Den ansvariga personens finansiella ställning, indikerad genom den ansvariga juridiska personens totala årsomsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst. e)Omfattningen av den vinst som den ansvariga personen har erhållit, eller den förlust som vederbörande har undvikit, i den mån de kan fastställas. f)Den ansvariga personens grad av samarbetsvillighet med den behöriga myndigheten, utan att det påverkar behovet av att säkerställa återföring av de vinster som personen erhållit eller förluster som denne undvikit. g)Eventuella tidigare överträdelser som den berörda personen begått. h)Åtgärder som efter överträdelsen vidtagits av en ansvarig person för att förhindra upprepad överträdelse. Liknande regler finns i bl.a. marknadsmissbruksförordningen, förord- ningen om värdepapperscentraler och kapitaltäckningsdirektivet (artik- el 31, artikel 64 respektive artikel 70). Dessa regler har i svensk rätt införts respektive genomförts i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (5 kap. 15–18 §§), lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 24–26 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b och 1 c §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. Bestämmelserna i kompletteringslagen bör utformas efter förebild av liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. För att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det en rimlig utgångspunkt att de omständigheter som anges i förordningen anges även i lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndigheter och berörda personer. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till sär- skilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständig- heter som ska beaktas. Det bör i lagtexten anges vad som ska vara utgångpunkten vid val av ingripande och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilket ingripande som slutligen ska beslutas. Utifrån de faktorer som anges i förordningen framstår det som lämpligt att först ange sådana omständigheter som är hänförliga till själva över- trädelsen, dvs. hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått samt graden av ansvar för den som är ansvarig för överträdelsen (artikel 43.1 a och c). Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en överträdelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör över- Därutöver bör, som en omständighet hänförlig till överträdelsen, anges konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet eller den reala ekonomin. Detta motsvarar hur kritiskt referensvärdet är med avseende på den finansiella stabiliteten och den reala ekonomin (artikel 43.1 b). I andra lagar på finansmarknadsområdet anges också uttryckligen ”skador som uppkommit till följd av överträdelsen” som en omständighet hänförlig till själva överträdelsen (se t.ex. 15 kap. 1 b § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 9 kap. 24 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument samt 5 kap. 15 § lagen med kompletterande bestämmelse till EU:s marknadsmissbruksförordning). Någon sådan omständighet anges dock inte i förordningen om referens- En möjlighet att beakta skador till följd av överträdelsen torde i och för sig följa av att överträdelsens allvar ska beaktas. förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det emellertid rimligt att det även i den nu aktuella bestämmelsen uttryckligen anges att skador som uppkommit till följd av överträdelsen ska beaktas som en omständighet hänförlig till själva överträdelsen. Om omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen utgör utgångspunkten kan därefter det slutliga utfallet påverkas av faktorer som inte är att hänföra till den. Det bör även anges vissa omständigheter som kan vara förmildrande respektive försvårande och som har inträffat före eller efter överträdelsen. I försvårande riktning bör beaktas om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser (artikel ). På samma sätt som i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet bör det vidare anges att det vid denna bedömning ska fästas särskild vikt vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna (se t.ex. 5 kap. 16 § första stycket lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- Omständigheter i förmildrande riktning bör vara att den som har begått överträdelsen genom aktivt samarbete väsent- ligt har underlättat utredningsarbete eller har vidtagit åtgärder för att undvika att överträdelsen upprepas (artikel 43.1 f och h). De ovan angivna omständigheterna bör även beaktas när sanktions- Prop. 2018/19:4 avgiftens storlek fastställs. Dessutom bör hänsyn tas till den finansiella styrkan hos den som har begått överträdelsen. I förordningen indikeras finansiell ställning genom exempelvis den ansvariga juridiska personens totala årsomsättning eller en fysisk persons årsinkomst (artikel 43.1 d). Liksom anges i förarbetena till motsvarande bestämmelser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning bör med finansiell ställning även avses andra ekonomiska förhållanden, såsom underhållsskyldighet i fråga om en fysisk person. Även förmögenhets- förhållanden bör kunna beaktas (se prop. 2016/17:22 s. 224). När sank- tionsavgiften fastställs bör hänsyn även tas till den vinst som gjorts med anledning av överträdelsen (artikel 43.1 e). För att sanktionerna ska vara proportionerliga bör det vidare anges att får avstå från ingripande i vissa situationer. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen avstår från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl (se t.ex. 5 kap. 17 § lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 9 kap. 24 § andra stycket lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument). I lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmiss- bruksförordning finns motsvarande bestämmelser om vilka omständig- heter som ska beaktas vid valet av ingripande och när sanktionsavgifter bestäms. I bestämmelsen om omständigheter som ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek ska fastställas anges bl.a. att särskild hänsyn ska tas till den vinst som personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, eller de kostnader som undvikits (5 kap. 18 §). På samma sätt som när det gäller beräkningsgrunderna för sanktionsavgift- erna (se avsnitt 7.5.6) är det inte nödvändigt att ange de kostnader som undvikits. Bestämmelsen bör därför ändras så att den beräkningsgrunden inte anges särskilt. 7.7 skyldighet att offentliggöra sanktionsbeslut och lämna uppgifter till Regeringens bedömning: Kravet i EU:s förordning om referensvärden att den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslut om sanktioner kräver inte någon lagstiftningsåtgärd. Skyldigheten att förse Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten med uppgifter om antalet påförda administrativa sanktioner bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända 2018/19:4 Skälen för regeringens bedömning: I förordningen om referensvärden ställs det krav på att den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslut om att påföra en administrativ sanktion eller annan administrativ åtgärd med anledning av överträdelser av förordningen (artikel 45.1). Besluten ska offentliggöras av den behöriga myndigheten på myndighetens webb- plats efter att den person som är föremål för beslutet har underrättats om beslutet. Skyldigheten gäller inte för åtgärder av utred- ningskaraktär. Den behöriga myndigheten ska även offentliggöra informa- tion om att ett beslut har överklagats och all senare information om resultatet av ett sådant överklagande (artikel 45.3). Det som anges om offentliggörande av beslut i förordningen torde vara direkt tillämpligt genom att det är formulerat som en skyldighet för de behöriga myndigheterna och inte för medlemsstaterna. Det är därför inte nödvändigt att vidta några lagstiftningsåtgärder för att det som anges i förordningen ska gälla. En fråga som uppkommer är emellertid om ett sådant offentliggörande som beskrivs i förordningen är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Dessa bestämmelser inne- bär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet (30 kap. 4 §). Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Förordningen förutsätter offentliggörande men tillåter bl.a. att besluten publiceras anonymiserat om den behöriga myndigheten anser att ett offentliggörande skulle utgöra en oproportion- erlig åtgärd vid en bedömning i ett enskilt fall eller om ett offentliggörande skulle äventyra stabiliteten på de finansiella marknaderna eller en pågående utredning (artikel 45.2 första stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 45.2 första stycket c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 45.2 första stycket a). Mot denna bakgrund finns det skäl för att dra slutsatsen att bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen inte utgör hinder för att offentliggöra besluten på det sätt som föreskrivs i förordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler (prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2015/16:10 s. 244 f.). I förordningen om referensvärden ställs det också krav på att medlems- staterna ska förse med uppgifter i aggregerad form om alla beslut om administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder (artikel 45.5). En motsvarande bestämmelse finns i marknadsmissbruks- förordningen (artikel 33.1). Till skillnad från bestämmelsen i förordningen om referensvärden innebär dock bestämmelsen i marknadsmissbruks- förordningen en skyldighet för den behöriga myndigheten att tillhanda- hålla nämnda uppgifter. Det framstår som lämpligt att det även i fråga om sanktionsbeslut eller andra administrativa åtgärder enligt förordningen om referensvärden är som förser med de aktuella Detta förfarande bör regleras i föreskrifter på förordnings- Prop. 2018/19:4 nivå. 7.8Betalning, preskription och verkställighet Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska betalas efter det att beslutet har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om sanktionsavgiften inte betalas , ska Finans- inspektionen lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. En sanktionsavgift ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Bestämmelserna ska även gälla för återföring. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I förordningen om referensvärden finns det inte några regler om betalning av sanktionsavgifter, preskription och verkställighet. Medlemsstaterna har således frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. Bestämmelserna om betalning, preskription och verkställighet bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet som kompletterar EU-förordningar (se t.ex. 5 kap. 22–26 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadsmissbruksförordning och 8 och 10–13 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning). Enligt dessa bestämmelser ska en sanktionsavgift eller en särskild avgift betalas till Finansinspek- tionen efter det att ett beslut om avgiften har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indriv- ning. beslut får verkställas enligt utsökningsbalken. Innebörden av dessa bestämmelser är att det inte krävs något domstols- avgörande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Samma ord- ning bör gälla för beslut om sanktionsavgifter enligt förordningen om referensvärden. Motsvarande bestämmelser bör därför tas in i komplett- eringslagen. När det gäller frågan om preskription anges i bestämmelserna i ovan nämnda lagar att en sanktionsavgift som beslutats faller bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett (se t.ex. 5 kap. 25 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning). Samma preskriptionstid bör gälla för de nu aktuella sanktionsavgift- erna. Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgärder. Preskrip- tionen är absolut. Det betyder att fullgörande inte kan krävas efter det att har gått sedan beslutet fått laga kraft, även om verkställighet har skett avseende en del av sanktionsavgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in (se prop. 2016/17:22 s. 255–257). 2018/19:4 Bestämmelserna om betalning, preskription och verkställighet bör även gälla för återföring som beslutats i enlighet med kompletteringslagen (se avsnitt 7.5). En bestämmelse om detta bör tas in i kompletteringslagen. Regeringens förslag: Bestämmelserna om överklagande i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden ska föras över till den nya lagen med samma rubrik. Det ska dock inte anges uttryckligen att bestämmelserna gäller beslut enligt EU-förord- ska få bestämma att ett beslut om före- läggande, förbud eller återkallelse enligt EU-förordningen eller enligt