prop · H503245 · 2018-05-03 00:00:00 — Vid ägarförändringar som innebär att ett företag får ett bestämmande inflytande över ett annat företag, faller dock kvarvarande finansiella kostnader bort och kan således inte ligga till grund för ränteavdrag. I såväl huvudförslaget som alternativförslaget kan företag med positivt finansnetto under vissa förutsättningar kvitta detta mot negativt finans- netto i ett annat företag i samma koncern. Förslagen gäller per företag och per beskattningsår. Förslagen gäller som utgångspunkt juridiska personer. För att inte de generella begränsningarna av ränteavdrag ska kunna kringgås via över- låtelser av belånad verksamhet till svenska handelsbolag, omfattas också handelsbolag av förslagen. Det föreslås att bolagsskatten sänks, antingen genom ett finansierings- avdrag i huvudförslaget (som motsvarar en sänkning av bolagsskatten ) eller genom ett alternativt förslag med en sänkning av bolagsskatten . En viktig skillnad mellan huvudförslaget och alternativförslaget är att ränteavdragsbegränsningsreglerna för vissa interna lån slopas i huvud- förslaget men behålls oförändrade i alternativförslaget. FSK redovisar för- och nackdelar med förslagen och gör bedömningen att såväl huvudförslaget som alternativförslaget i tillräcklig utsträckning leder till att neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital ökar och att t.ex. internationell skatteplanering med ränteavdrag mot- 2017/18:245 verkas. Vid en samlad bedömning förordas huvudförslaget framför alter- nativförslaget. 4.4Huvuddragen i kritiken mot FSK:s förslag I stort sett samtliga remissinstanser är positiva till att neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital ökar och att skatteplanering med ränteavdrag motverkas. Kritiken mot FSK:s huvudförslag och alternativ- förslaget är emellertid omfattande. Huvuddelen av remissinstanserna anser att varken huvudförslaget eller alternativförslaget kan läggas till grund för lagstiftning i befintligt skick. Ett litet antal remissinstanser anser att huvudförslaget kan läggas till grund för lagstiftning, dock under förutsättning att det omarbetas i viss utsträckning. Vissa remissinstanser tillstyrker att alternativförslaget läggs till grund för lagstiftning, dock under förutsättning att det omarbetas i viss utsträckning. Såvitt avser huvudförslaget går kritiken i första hand ut på att förslaget innebär en alltför långtgående begränsning av ränteavdrag och att för- slaget helt saknar internationell motsvarighet. Såvitt avser alternativförslaget går kritiken i första hand ut på att ränteavdragsbegränsningsreglerna för vissa interna lån kvarstår vid sidan av den generella begränsningen av ränteavdrag. De reglerna kritiseras för att vara för vida och för svåra att tillämpa. Huvuddelen av de remissin- stanser som har yttrat sig över alternativförslaget förordar en EBITDA- modell framför en EBIT-modell, eftersom EBITDA-modeller är mer vanligt förekommande i ett internationellt perspektiv och typiskt sett gynnar kapitaltunga investeringar (resultatmåtten EBIT och EBITDA be- handlas i avsnitt 6). En stor del av kritiken gäller utformningen av den för huvudförslaget och alternativförslaget gemensamma definitionen av ränta och andra finansiella kostnader samt motsvarande finansiella intäkter. I det avseen- det går kritiken ut på att definitionen är för vid och för svår att tillämpa för företagen. Detta gäller inte minst mot bakgrund av kopplingen mellan skatterätten och redovisningsrätten i fråga om förluster på finansiella instrument. Särskild kritik riktas mot rekvisitet ”sedvanliga villkor” i ett av undantagen från ”finansiella kostnader” som avser krediter på grund av köp av varor och tjänster i näringsverksamheten. Detsamma gäller FSK:s förslag att urskilja räntan i hyresavtal för att behandla den som en finansiell kostnad. I det avseendet framhålls att förslaget leder till stora tillämpningssvårigheter för företagen och att det bör begränsas till fi- nansiella leasingavtal. Det framhålls slutligen att effekterna av en alltför vid definition är svåröverskådliga och kan leda till ökad volatilitet i skattebördan. Vidare riktas kritik mot FSK:s förslag om finansiering av huvud- förslaget och alternativförslaget på kort sikt och varaktigt. Det gäller framför allt förslaget om att tidigare års underskott ska halveras. Förslaget kritiseras bl.a. för att stå i strid med förbudet mot retroaktiv skattelag i regeringsformen. Slutligen riktas det kritik mot konsekvensanalysen för företag. I det Prop. 2017/18:245 avseendet framhålls att det saknas en nödvändig analys av hur FSK:s för- slag påverkar förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet för företag i olika sektorer med olika kapitalbehov i förhållande till lönsam- heten. 4.5OECD:s arbete med att motverka aggressiv skatteplanering påbörjade med understöd av G20 ett projekt för att motverka skattebaserodering och vinstförflyttning (”Base Erosion and ”, BEPS). publicerades 13 rapporter (avseende 15 åtgärdsområden) och ett sammanfattande dokument som tillsammans utgör det s.k. BEPS-paketet. Såväl OECD- som G20- länderna har godkänt BEPS-paketet. enades om ett inkluderande ramverk för genomförande och övervakning av åtgärderna enligt BEPS-paketet. godkändes sedan av G20-länderna . Över 100 jurisdiktioner deltar i det inkluderande ramverket. (2015) uppskattar att aggressiv internationell skatteplanering leder till intäktsförluster på omkring 4–av de globala bolagsskatteintäkterna och till tydliga skillnader i de effektiva bolags- skattesatser som multinationella och inhemska företag betalar på vinster upparbetade i ett och samma land.1 Skillnaden beräknas enligt vara mellan . Ett skäl till att BEPS-paketet har tagits fram är att det är svårt för ett enskilt land att på egen hand motverka skattebaserodering och vinstförflyttning. Detta eftersom den del av bolagsskattebasen som utgörs av multinationella företag kan anses vara mycket rörlig. Det betyder att om ett land unilateralt inför vissa åtgärder för att motverka skattebaserodering och vinstförflyttning, är det ofta möjligt för multinationella företag att kringgå dessa. Unilaterala åtgärder kan dessutom skada ett lands konkurrenskraft när det gäller att attrahera investeringar. Vidare kan regler som ett enskilt land antar för att motverka skattebaserodering och vinstförflyttning i stället leda till internationell dubbelbeskattning. anser mot bakgrund av detta att det är nödvändigt att regler som ska motverka skattebaserodering och vinstförflyttning tas fram av länder gemensamt. BEPS-paketet innehåller åtgärder för ett koordinerat internationellt tillvägagångssätt för att reformera företagsbeskattningen utifrån ett internationellt perspektiv. Av åtgärderna följer rekommendationer och medlemsländerna i har gemensamt tagit fram detaljerade kommentarer till dessa.2 1 (2015), Measuring and Monitoring BEPS, Action 11 – 2015 Final Report, , . 2 En sammanställning av arbete mot aggressiv internationell skatteplanering finns i /G20 (2015) Base Erosion and Explanatory Statement 2015 2017/18:245 4.5.1 Åtgärder mot skatteplanering med ränteavdrag En av åtgärderna i det ovan nämnda BEPS-paketet gäller internationell skatteplanering med ränteavdrag. Rekommendationer på detta område lämnas i från ”Final report on action 4: Limiting Base Erosion Involving Interest Deductions and Other Financial Payments” (, åtgärd 4). Rekommendationen är inte bindande för länderna. Den rekommenderade åtgärden att införa generella ränteavdragsbegränsningsregler utifrån en fast andel av måttet EBITDA innebär i stället en ”god praxis-strategi” som är tänkt att fungera som en gemensam inriktning för att motverka skatteplanering med ränteavdrag. Avsikten är att ländernas regler ska bli mer lika varandra genom genomförande av det överenskomna tillvägagångssättet och att det ska kunna bli fråga om en minimistandard. Rekommendationen i , åtgärd 4, avseende en generell ränteavdragsbegränsningsregel innehåller i huvud- sak följande moment, där vissa är av frivillig karaktär: En beloppsgräns i syfte att undanta ”lågriskföretag” från tillämpningsområdet för god praxis-strategin (avsnitt 3). Beloppsgränsen är ett frivilligt moment. En generell begränsning av ränteavdrag, som i första hand bör utformas som en avdragsbegränsning för negativa räntenetton. Ett företags nettoränteutgifter får dras av upp till en fast andel av resultatmåttet EBITDA. Procentsatsen kan sättas till 10–(avsnitt 6). En gruppregel i form av ett tillägg till den generella begränsningen av ränteavdrag. Regeln innebär i första hand att ett företag får göra ett större ränteavdrag upp till koncernens andel, vilken motsvarar koncernens externa nettoränteutgifter i relation till dess EBITDA. En alternativ gruppregel baserad på förhållandet mellan eget kapital och tillgångar kan också väljas (avsnitt 7). Regeln är ett frivilligt moment. Olika former av utjämning av avdrag för nettoränteutgifter mellan beskattningsåren (avsnitt 8). Utjämningen är ett frivilligt moment. Riktade begränsningar av ränteavdrag för att motverka olika slag av skatteupplägg vid sidan av den generella begränsningen av ränteavdrag (avsnitt 9). Speciella regler för finanssektorn (avsnitt 10). God praxis-strategin omfattar som utgångspunkt företag som ingår i internationella koncerner. Den kan dock även tillämpas på företag som ingår i nationella koncerner och på företag som inte ingår i koncerner (avsnitt 3). Vidare kan resultatmåttet EBIT användas i stället för resultatmåttet EBITDA, om det sker i överensstämmelse med grunderna för den generella begränsningen av ränteavdrag (avsnitt 6). Striktare regler kan införas, t.ex. i syfte att – förutom att Prop. 2017/18:245 motverka skatteplanering med ränteavdrag – öka neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital. God praxis-strategin ska tillämpas i enlighet med reglerna i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). lämnades en uppdaterad slutrapport ”(2017), Limiting Base Erosion Involving Interest Deductions and Other Financial Payments, Action 4 - 2016 Update: Inclusive Framework on BEPS, /G20 Base Erosion and , , ”. Utöver vad som anges ovan innehåller slutrapporten huvuddragen avseende utformningen och tillämpningen av gruppregeln. Denna del fokuserar främst på beräkningen av nettoräntekostnader för tredjepart, beräkningen av EBITDA för en företagsgrupp och hur företag med negativ EBITDA bör hanteras. Vidare identifieras särdragen för bank- och försäkringssektorn som kan begränsa möjligheten för grupper att involvera sig i aggressiv skatteplanering med ränteavdrag tillsammans med möjliga tillväga- gångssätt för att hantera eventuella risker. 4.5.2 Åtgärder mot skatteplanering med hybrida missmatchningar En annan av åtgärderna i det ovan nämnda BEPS-paketet rör internationell skatteplanering med hjälp av olikheter i nationell lagstiftning vad gäller den skattemässiga behandlingen av företag och finansiella instrument (s.k. hybrida missmatchningar). finansiella instrument kan vara hybrider. Som exempel kan ett finansiellt instrument anses vara ett hybridinstrument i de fall instrumentet behandlas som en skuld i en stat och som eget kapital i en annan stat. ett liknande sätt kan ett företag anses vara ett hybridföretag om företaget behandlas som ett eget skattesubjekt av en stat medan det behandlas som delägarbeskattat av en annan stat. Denna olikbehandling stater emellan kan leda till dubbel icke-beskattning vid gränsöverskridande situationer vilket kan utnyttjas av företag för att minimera eller helt undgå I arbetet med har ett antal olika rekommendationer tagits fram för att neutralisera de skattemässiga effekter som kan uppstå vid hybrida missmatchningar. rapport ”Final report on action 2: Neutralising the Effects of Hybrid Mismatch Arrangements” (, åtgärd 2). Rekommendationerna är indelade i dels specifika rekommendationer, dels hybrida missmatchningsregler. avser utformningen av nationella regler och syftar till att förhindra att situationer med hybrida missmatchningar uppstår. matchningsreglerna syftar till att neutralisera uppkomna hybrid- situationer genom anpassad lagstiftning. (åtgärd 2) behandlar tre olika situationer med hybrida missmatchningar: Avdrag utan inkludering – dvs. avdrag för en betalning får göras i en stat som motsvarande betalning inte tas upp till beskattning i den mottagande staten. Dubbla avdrag – dvs. avdrag för samma betalning får göras i två stater. Indirekt avdrag utan inkludering – dvs. en betalning som får dras av kan kvittas bort genom transaktioner i ett antal olika Följande rekommendationer har tagits fram för att neutralisera effekterna av de tre situationerna med hybrida missmatchningar: Om en betalning ger upphov till ett avdrag utan inkludering, ska i första hand det betalande företagets hemviststat neka avdrag och i andra hand ska det mottagande företagets hemviststat ta upp betalningen till beskattning. Om en betalning ger upphov till dubbla avdrag, ska i första hand moderföretagets hemviststat neka avdrag för betalningen och i andra hand ska avdrag nekas av det betalande företagets hemviststat. Om en betalning ger upphov till ett indirekt avdrag utan inkludering, ska det betalande företagets hemviststat neka avdrag. 4.6EU:s arbete med att motverka aggressiv skatteplanering med ränteavdrag och hybrida missmatchningar Inom EU har arbete för att motverka skadlig skattekonkurrens pågått . antog rådet en resolution3 om en uppförandekod för företagsbeskattningen. Syftet med koden är att motverka skadlig skattekonkurrens. En särskild högnivågrupp inom rådet inrättades 1998 för att genomföra uppförandekodens principer (uppförandekodgruppen). Uppförandekodgruppen har arbetat med frågor om snedvridande effekter av olikheter i medlemsstaternas skattesystem såsom bl.a. hybrida missmatchningar. Uppförandekod- gruppen har tagit fram riktlinjer för att motverka missmatchningar med hybridföretag och hybrida fasta driftställen inom EU samt mellan EU och tredjeland. Även om medlemsstaterna har enats kring dessa riktlinjer så är de inte juridiskt bindande för medlemsstaterna. Vid möte antogs rådsslutsatser om BEPS-arbete i EU, se avsnitt 4.5. I rådsslutsatserna understryks bl.a. behovet av gemensamma lösningar på EU-nivå samt en effektiv och snabb koordinerad implementering av BEPS-åtgärderna av medlems- staterna. presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt 3 Rådets resolution om en uppförandekod för företagsbeskattning (slutsatser av om skattepolitik). påverkar den inre marknadens funktion (direktivet mot skatteundan- Prop. 2017/18:245 draganden). Direktivet innebär att EU:s medlemsstater samordnar genomförandet av vissa av åtgärdspunkter mot BEPS, däribland åtgärd 4 om ränteavdragsbegränsningar och åtgärd 2 om hybrida missmatchningar. Direktivet innebär också en minsta skyddsnivå för medlemsstaternas bolagsskattebaser (se artikel 3). Det betyder bl.a. att vissa undantag får införas samt att striktare regler kan införas, t.ex. för att skydda skattebasen eller för att öka neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital. Direktivet antogs av rådet den 12 juli 2016.4 Ränteavdragsbegränsningsregeln i artikel 4 i direktivet mot skatte- undandraganden ska motverka skatteplanering med ränteavdrag. Artikel 4 ansluter i huvudsak till (åtgärd 4). Artikeln innebär att det ska införas en generell begränsning av avdrag för nettoränteutgifter baserad på måttet EBITDA, se avsnitt 6. Avdrag får göras av EBITDA. Det är också möjligt att välja EBIT med en procentsats som motsvarar den som gäller för EBITDA-måttet. Regeln ska vara genomförd i svensk rätt och tillämpas senast . Medlemsstater som har riktade ränteavdragsbegränsningsregler som är minst lika effektiva som EBITDA-regeln i direktivet mot skatteundandraganden får fortsätta att tillämpa sådana regler i stället för en EBITDA-regel längst till och med . Medlemsstaterna kan även ha riktade ränteavdragsbegränsningsregler vid sidan av en EBITDA-regel. EBITDA-regeln gäller både inom och utanför EU och både för nationella och multinationella företagsgrupper samt för fristående företag. Det finns dock möjlighet att undanta fristående företag och den finansiella sektorn från tillämpningsområdet. Ränteutgifter får alltid kvittas mot ränteinkomster. Skattefri inkomst får inte ingå vid beräkning av EBITDA. Beräkningen av EBITDA får göras på gruppnivå, t.ex. om medlemsstaten tillämpar konsolidering. Vidare framgår det av skälen att man kan införa ett system som möjliggör överföring av outnyttjat ränteavdragsutrymme mellan företag i en företagsgrupp vid tillämpning av EBITDA-regeln. Medlemsstaterna kan införa en beloppsgräns som innebär att avdrag får göras för s.k. överstigande ränteutgifter. Det är möjligt att införa en gruppregel baserat på tillgångar och eget kapital. Alternativt kan en gruppregel baseras på EBITDA och externa ränteutgifter. Det finns en möjlighet att undanta lån som finansierar ett långsiktigt offentligt infrastrukturprojekt. Överstigande räntekostnader får tillåtas rullas vidare obegränsat i tiden. En medlemsstat kan välja att införa rullning av outnyttjat EBITDA-utrymme . Alternativt kan rullning bakåt i tiden av överstigande ränteutgifter tillåtas. Det finns en definition av vad som avses med ”lånekostnader” i direktivet mot skatteundandraganden (artikel 2.1). Vidare kan lån som 4 Rådets direktiv (EU) 2016/1164 av om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt inverkar på den inre marknadens funktion, EUT L 193, 1–14. 2017/18:245 avtalats före undantas om de inte ändras därefter. Vissa övriga begrepp definieras också i artikel 2, exempelvis finansiellt institut och närstående företag. Direktivet mot skatteundandraganden innehåller även regler om hybrida missmatchningar (artikel 9). Artikeln är bara tillämplig på transaktioner inom EU. I artikeln anges hur medlemsstaterna ska agera vid två olika typer av situationer med hybrida missmatchningar. Det är dels fråga om situationer med dubbla avdrag, dels situationer med avdrag utan inkludering. I den mån en hybrid missmatchning leder till dubbla avdrag ska avdrag endast få göras i den medlemsstat där en sådan betalning har sin källa. I den mån en hybrid missmatchning leder till avdrag utan inkludering ska den medlemsstat där betalaren hör hemma vägra avdrag för betalningen. När direktivet mot skatteundandraganden antogs av rådet gav finans- ministrarna kommissionen i uppdrag att ta fram ett förslag med regler om hybrida missmatchningar som involverar tredjeländer och som är förenliga med och inte mindre effektiva än om hybrida missmatchningar. presenterade kommissionen ett förslag till rådets direktiv om ändring av direktivet mot skatteundandraganden vad gäller hybrida missmatchningar med tredjeländer. Ändringsdirektivet antogs av rådet den 29 maj 2017.5 I ändrings- direktivet har tillämpningsområdet för de antagna hybridreglerna i direktivet mot skatteundandraganden utvidgats till att även omfatta tredjeländer. Ändringsdirektivet innehåller även fler regler om hybrida missmatchningar. Det gäller hybridregler som involverar fasta drift- ställen, hybridöverföringar, importerade missmatchningar och miss- matchningar som rör företag med dubbel hemvist och en regel som ska motverka att begränsat skattskyldiga innehar transparenta företag för beskattningsändamål. Ändringsdirektivet är i linje med BEPS- rekommendationer (åtgärd 2) och i direktivet hänvisas till tillämpliga förklaringar och exempel i rekommendationerna som en källa till illustration eller tolkning i den mån dessa överensstämmer med bestämmelserna i ändringsdirektivet och unionsrätten. Hybridreglerna i direktivet mot skatteundandraganden och i ändringsdirektivet ska vara genomförda i svensk rätt och tillämpas senast . Bestämmelserna avseende den skattemässiga behandlingen av vissa transparenta företag ska dock vara genomförda i svensk rätt och tillämpas . 5 Rådets direktiv (EU) 2017/952 av om ändring av direktiv (EU) 2016/1164 vad gäller hybrida missmatchningar med tredjeländer, EUT L 144, , s. 1–11. 5Ekonomiska utgångspunkter för förslagen 5.1Sverige är en liten öppen ekonomi med en välfungerande kapitalmarknad Den samhällsekonomiska analysen av FSK förslag samt av förslagen i propositionen bygger på ett antal etablerade vedertagna antaganden som är avgörande för hur förändringar av den svenska bolagsskatten kan förväntas påverka (globala) produktions-, investerings- och finansieringsbeslut. kan karakteriseras som en liten, öppen ekonomi där många företag kan finansiera sin verksamhet på en internationell kapitalmark- nad. Detta är av betydelse för analysen av skatteincidensen mellan produktionsfaktorerna arbete och kapital. En viktig följd av antagandet om en liten öppen ekonomi är att avkast- ningskravet på realinvesteringar i efter bolagsskatt bestäms på den internationella kapitalmarknaden. Det bör emellertid noteras att det kan finnas viktiga friktioner på kapitalmarknaden. Av särskild relevans är vad som skulle kunna benämnas inhemsk preferens (på engelska home bias). Det innebär att investerare har en benägenhet att föredra investeringar inom det egna landet framför motsvarande investeringar utomlands och det kan också påverka avkastningskravet. Forskningsresultat visar att bolagsskatten i en liten öppen ekonomi som den svenska främst bärs av produktionsfaktorn arbete genom lägre reallöner6. En lägre bolagsskatt skulle därmed kunna leda till högre reallöner, detta beskrivs närmare i avsnitt 5.2.1. Sambandet mellan bolagsskatt, investeringar och sysselsättning kan förenklat illustreras med hjälp av en s.k. neoklassisk investeringsmodell.7 I sin enklaste form bortser modellen från förekomst av osäkerhet och av transaktions- och informationskostnader samt att multinationella företag kan välja mellan investeringar i olika länder. Enligt modellen investerar företag i alla projekt som har ett positivt nuvärde, dvs. projekt där avkastningen är större än investerarens avkastningskrav. I modellen finns ingen begränsning av tillgången till kapital. Eftersom ägarna antas ta hänsyn till avkastningen på bästa alternativa placering (alternativ- 6 Se t.ex. , Y och R. H. (2005) Tax structure and economic growth, 89, s. 1027–1043. (2008) Tax and economic growth, ECO/CPE/WP1(2008)4. Fuest, Peichl och Siegloch (2016) Do higher corporate taxes reduce wages? Micro evidence from , No. En genomgång av litteraturen finns i Gravelle (2013). Corporate tax incidence: review of general equilibrium estimates and analysis. , 66(1), 185. 7 Modellen baseras på (1963) Capital theory and investment behavior. 53.2 (1963): 247–259. samt , D. och RE . (1967) Tax Policy and Investment Behavior. 57, no. 3 (1967): 391– 2017/18:245 kostnaden), som därmed bestämmer det avkastningskrav som ställs på de företag de äger, ingår deras avkastningskrav efter skatt som en kostnad. I en liten öppen ekonomi bestäms detta avkastningskrav efter bolagsskatt på den internationella kapitalmarknaden. Avkastningskravet på den internationella kapitalmarknaden kan påverkas av att andra länder avser sänka sina bolagsskattesatser, vilket nämns i remissvaret av vid . I modellen rangordnas de olika investeringsprojekten efter förväntad avkastning. Den samlade investeringsvolymen (dvs. storleken på kapitalstocken) bestäms av den marginella investering vars avkastning före bolagsskatt precis täcker kapitalkostnaden. Kapitalkostnaden kan uppfattas som den lägsta avkastning före skatt som krävs på investerings- projektet för att avkastningen efter skatt inte ska understiga finansiärernas avkastningskrav. Om kapitalkostnaden höjs, t.ex. på grund av en ökad skattekostnad, så minskar mängden genomförda investerings- projekt. Investeringar som även efter en ökad skattekostnad ger en av- kastning som överstiger kapitalkostnaden, påverkas inte av en ökad skattekostnad.