prop · H503215 · 2018-04-06 00:00:00 — Vid tiden för införandet av lag var central förvaltningsmyndighet för bl.a. och hälso- och sjukvården. Mot bakgrund av att regeringen ansåg att utredningsverksamheten skulle inordnas under begreppet socialtjänst, uppgifter inom främst område och det syfte som en utredning ska fylla, bedömde regeringen att borde ha ansvaret för att genomföra utredningarna (prop. 2006/07:108 s. 29). När utredningsverksamheten utökades till att även avse kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av en närstående eller tidigare närstående beslutades att förlägga verksamheten till där det redan fanns en organisation och upparbetad kompetens på området. Mot bakgrund av både organisatoriska och ekonomiska fördelar med att införliva utredningsverksamheten avseende vuxna med den som avser barn bedömdes som den mest lämpliga myndigheten att ansvara för den samlade utredningsverksamheten (prop. 2011/12:4 s. 33). Statskontorets granskning av nuvarande ordning I Statskontorets slutrapport finns det inga ord för (2014:19 s. 66) konstaterade sammanfattningsvis om utredningsverksamhet att verksamheten inte är känd och att dödsfallsutredningarna inte har lett till något konkret användbart resultat. Statskontoret ansåg att syftet med utredningsverksamheten ännu inte uppnåtts, men gjorde ändå bedömningen att verksamheten bör fortgå i någon form och att regeringens förväntningar i samband med att verksamheten initierades alltjämt är relevanta. För att få till stånd en mer effektiv utredningsverksamhet övervägde Statskontoret flera olika lösningar, däribland att behålla den nuvarande lösningen med som huvudman, att överföra verksamheten till annan huvudman, att vidga uppdraget till att omfatta även andra fall än dem med dödlig utgång samt att kombinera tillsyn i varje enskilt fall med en övergripande sammanfattande analys. 2017/18:215 Även om det övergripande syftet inte nås , finns det flera aspekter där redan har byggt upp en fungerande struktur eller där det finns möjlighet att justera förutsättningarna för en bättre måluppfyllelse, enligt Statskontoret. De nuvarande analysgrupperna har en viss möjlighet att göra multiprofessionella analyser, men de behöver byggas ut med representanter för fler relevanta områden. Analysgrupperna behöver också breddas i fråga om kunskap och erfarenhet, anfördes det i rapporten (s. 78). Statskontoret diskuterade också om verksamheten borde överföras till en annan myndighet som t.ex. , eller . Statskontoret konstaterade dock att detta alternativ i sak inte skulle innebära några förändringar jämfört med . Det fanns dessutom en risk att möjligheterna till intern samordning skulle försämras jämfört med en situation med som huvudman. För att åstadkomma en förändring av verksamheten framförde Statskontoret i stället alternativet att vidga nuvarande uppdrag till att omfatta andra fall än dem med dödlig utgång, eftersom det ofta är tillfälligheter som gör att brottsoffret avlider och inte enbart lider allvarlig skada (s. 80). En annan möjlighet som granskades av Statskontoret var om tillsyn i varje enskilt fall med direkt feedback till de inblandade verksamheterna kunde vara ett alternativ till att genomföra övergripande analyser motsvarande dödsfallsutredningarna. Slutsatsen var dock att det alternativet inte uppfyller kraven på multiprofessionell analys eller på erfarenhet och kunskap, eftersom det i modellen saknas förutsättningar att knyta ihop erfarenheterna från flera olika fall. Dessutom har som tillsynsmyndighet inte ett så brett tillsynsansvar att det omfattar alla de myndigheter som dagens utredningsverksamhet ska täcka, konstaterade (s. 82). Det är således Statskontorets uppfattning att tillsyn i varje enskilt fall inte till fullo kan ersätta dagens utredningsverksamhet, som samlar kunskap från många liknande fall. Ett alternativ är enligt myndigheten att förena tillsynen med en övergripande analysfunktion som samlar erfarenheter och slutsatser från ett antal tillsyner. Den övergripande analysfunktionen kan vara knuten till , till tillsynsmyndigheten eller organiserad på något annat sätt, huvudsaken är att organisationen har goda möjligheter att nå ut till de berörda verksamheterna och regeringen. Det gäller både förutsättningarna för kommunikation och förtroendet för organisationen. Statskontoret pekade i slutrapporten också på svårigheten att hitta systematiska samband mellan de fall som utreds. Om återkoppling kunde ges i varje enskilt fall skulle det vara ett mindre problem att det eventuellt skulle dröja ett tag innan man kunde identifiera exempelvis generella riskfaktorer, ansåg Statskontoret (s. 83). Statskontorets sammanvägda bedömning är att för en effektiv utredningsverksamhet är den bästa lösningen tillsyn i vart och ett av fallen i kombination med att resultatet av tillsynen aggregeras i en sammanfattande analys. Statskontoret menar att det går att göra effektivitetsvinster om de övergripande analyserna sker inom samma myndigheter som ansvarar för tillsynen av dödsfallen. Enligt Statskontoret bör genomföra tillsynen. Följaktligen, sägs det, bör även ansvaret för analys- erna placeras där. I de fall där eller vården inte har varit inblandade bör tillsynen dock kunna göras mer ytlig (s. 85). Tillsyn och analys bör hållas isär Promemorian delar Statskontorets uppfattning att resultatet av tillsynsverksamhet på aggregerad nivå är en viktig komponent i den övergripande analys som utredningsmyndigheten ska göra, men invänder mot förslaget att flytta utredningsverksamheten från till av flera skäl. Dels anges att verksamheten faller utanför IVO:s uppgift och mandat som tillsynsmyndighet, dels att den kompetens och erfarenhet som har byggts vid då skulle gå förlorad. Regeringen är av samma uppfattning och instämmer också med de remissinstanser som framhåller värdet av att inte samma myndighet har såväl tillsynsansvar som utredningsansvar, enligt lagen. Den myndighet som ansvarar för den övergripande analysen ska vara fri att uppmärksamma brister också i förhållande till andra myndigheter. I lagens förarbeten (prop. 2006/07:108 s. 28) uttrycks att den som ska ansvara för genomförandet av utredningarna inte ska utföra sådana uppgifter som det endast bör ankomma på de allmänna domstolarna, brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter att utföra, vilket också kommer till uttryck i 8 § LUD. Varken eller någon annan myndighet som bedriver tillsyn har någon uttrycklig skyldighet att utöva tillsyn i sådana fall som omfattas av utredningsskyldighet, enligt LUD. Enligt vad Statskontoret uppger gör tillsyn endast i ett mindre antal fall. Vid tiden för slutrapporten hade genomfört tillsyn i tre av barnfallen och inte i något av närståendefallen, dvs. tillsyn hade genomförts i tre av 18 fall. Huruvida andra tillsynsmyndigheter gjort tillsyn i ett sådant ärende hos framgår inte av rapporten. Enligt vad som inhämtats från utredningsverksamheten vid hade det varit mycket givande för verksamheten enligt LUD om genomfört tillsyn i de fall som varit aktuella för utredning. Frågan är närmast om det finns anledning att flytta över utredningsverksamheten till . Som Statskontoret också konstaterar kan en obligatorisk tillsyn av fall då barn har dödats till följd av brott eller då en vuxen person har avlidit till följd av våld från en närstående eller tidigare närstående inte till fullo ersätta dagens utredningsverksamhet som samlar kunskapen från många liknande fall. Enligt Statskontoret skulle ett alternativ därför kunna vara att förena tillsynen med en övergripande analysfunktion, som samlar erfarenheter och slutsatser från ett antal tillsyner. Statskontoret menar att det finns effektivitetsvinster om analyserna sker inom samma myndighet som ansvarar för tillsynen av dödsfallen och att ansvaret för den övergripande analysen därför bör placeras hos . Vilka effektivitetsvinsterna skulle vara har dock inte närmare utvecklats. Statskontoret menar vidare att i de fall där eller vården inte har varit inblandade i ett ärende bör IVO:s tillsyn kunna göras mer ytlig och att det i de övergripande analyserna finns möjlighet för att knyta till sig andra kompetenser som både kan ge en bredare bild än tillsynsverksamheten och ta ställning till hur andra aktörer och samverkan fungerar. 2017/18:215 har emellertid varken kompetens eller befogenhet att genomföra tillsyn över andra verksamheter än socialtjänst och hälso- och sjukvård, t.ex. över skola, åklagare eller polis. Lagstiftaren har förutsatt att kunskap kan behöva samlas in från flera olika håll och inte endast från vård- och omsorgsverksamheter. Det torde därmed inte uppnås några effektivitetsvinster av att verksamheten överflyttas till som i så fall måste bygga upp en verksamhet som redan har byggt upp och bedrivit . Beträffande övriga alternativa organisatoriska lösningar som Statskontoret har övervägt för utredningsverksamheten bedömer myndigheten själv att ingen av dessa fullt ut uppfyller förutsättningarna för en effektiv verksamhet. Statskontoret anför i sin slutrapport (s. 8) att utredningsverksamhet har utvecklats på så sätt att myndigheten nu redovisar ett strukturerat arbetssätt och strävar efter en mer likformig bedömning. Den bilden förstärks också av flera remissinstanser, bl.a. , som menar att har utvecklat verksamheten på ett positivt sätt. Regeringen tror också att den arbetsmetod med händelseanalyser som nu har påbörjat ger förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig utredningsverksamhet. Mot denna bakgrund är det regeringens bedömning att utredningsverksamheten enligt lagen om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall även fortsättningsvis bör bedrivas av . bör efter det att förslagen trätt i kraft redovisa för regeringen hur verksamheten utvecklats. Regeringen avser att återkomma i frågan om det därutöver finns behov av utvärdering av lagen som helhet, efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft. Regeringen anser således inte att det, som föreslår, är rimligt att avvakta resultatet av en sådan utvärdering innan förändringar av lagen genomförs. Möjligheten att bibehålla kvaliteten i analysarbetet, som skriver, är enligt regeringens uppfattning att förutsättningarna för en utökad verksamhet regleras i lagen från början. Regeringens förslag: och åklagares underrätt- elseskyldighet ska även omfatta brott där barn har utsatts för grov misshandel eller synnerligen grov misshandel av en närstående eller tidigare närstående person eller då brottet utgör försök, förberedelse eller stämpling till sådan misshandel. vidare gälla fall då brott begåtts mot ett barn som utgör försök, för- beredelse eller stämpling till mord eller dråp eller försök eller för- beredelse till barnadråp oavsett vilken relation gärningspersonen har eller har haft till barnet. Underrättelseskyldigheten ska, när det gäller vuxna personer, även omfatta fall då ett brott utgör försök, förberedelse eller stämpling till mord eller dråp om brottet har begåtts av en närstående eller tidigare närstående person till den vuxna personen. Regeringens bedömning: och Åklagarmyndig- heten bör inte ges i uppdrag att ta fram riktlinjer och rutiner som säkerställer att underrättelseskyldigheten följs. Promemorians bedömning: Överensstämmer inte med regeringens Promemorians bedömning är att och bör ges i uppdrag att ta fram riktlinjer och rutiner som säkerställer att underrättelseskyldigheten följs. lämnas inget förslag till lagtext med anledning av att bestämmelsen som reglerar och åklagares underrättelseskyldighet även ska gälla de fall som omfattas av den utökade utredningsverksamheten (se avsnitt 5.2). Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har kommenterat pro- memorians bedömning är flertalet positiva till förslaget om riktlinjer. avstyrker dock förslaget med hänvisning till att myndigheten, delvis i samverkan med , har vid- tagit flera åtgärder och utvecklat rutiner för hantering av underrättelse- Dessa förändringar har ännu inte hunnit utvärderas och frågan om att vidta ytterligare åtgärder anses därför vara för tidigt väckt. tror med hänvisning till tidigare erfarenheter inte att det kommer att vara tillräckligt med riktlinjer och rutiner för att komma tillrätta med de brister som finns, särskilt inte om fler fall ska utredas. anser att det i stället bör inrättas en central funktion på eller med uppgift att bevaka de ärendetyper som är aktuella enligt lagen och inkomma med underrättel- i föreslår också att det inrättas en sådan central funktion på respektive myndighet för att säkerställa ett till- räckligt stort antal fall, så att identifierade brister blir generaliserbara och kan ligga till grund för förslag till åtgärder. län menar att det i förslaget om riktlinjer och rutiner bör göras ett särskilt förtydligande kring närståendebegreppet i förhållande till hedersrelaterad menar att behovet av riktlinjer och ru- tiner blir än viktigare om utredningsverksamheten också innefattar grov misshandel av barn. Barnafrid pekar på att underrättelserna ser väldigt 2017/18:215 olika ut och inte alltid innehåller tillräcklig information och anser att fler och mer omfattande underrättelser behöver komma till kännedom. Brottsofferjouren anser att informationsutbytet måste fungera väl utan att störa den viktiga uppgiften som åvilar polis och åklagare, och att riktlinjer för informationsutbyte kan behövas också för och inte bara inom Polis- och . framför att det skulle vara av värde om också de rättsmedicinska avdelningarna fick skyldighet att anmäla dödsfall som kunde vara aktuella. Kvinnors nätverk ser det som självklart att tydliga riktlinjer och rutiner ska utformas och implementeras så att underrättelseskyldigheten efterlevs. Kvinnolobby och Roks, understryker att det inte ska åligga att efterforska och leta efter händelser som faller inom ramen för utredningsverksamheten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt 4 § första stycket LUD ska, om misstanke har uppkommit om brott som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 a § första stycket 1 LUD, eller åklagare underrätta utredningsmyndigheten om beslut som innebär att en förundersökning eller en utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LuL, inte ska inledas eller ska läggas ned eller ska avslutas utan att åtal eller bevistalan enligt 38 § LuL väcks. Av andra stycket samma paragraf framgår att om åklagare har väckt åtal eller bevistalan för brott som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 a § första stycket ska åklagaren, efter det att domstolens dom eller slutliga beslut i målet har vunnit laga kraft, underrätta utredningsmyndigheten om domen eller beslutet. En utredning får, enligt 6 § första stycket LUD, inte inledas förrän en underrättelse enligt 4 § har inkommit till myndigheten. Brister i underrättelseskyldighetens efterlevnad Av promemorian framkommer att brister i underrättelseskyldighetens efterlevnad har varit ett problem sedan LUD trädde i kraft . Erfarenhet visar att polis och åklagare inte alltid underrättar utredningsmyndigheten på det sätt man är skyldig att göra. har i de hittillsvarande rapporterna till regeringen påtalat att åklagare och polis ofta inte kommer ihåg att underrätta utredningsmyndigheten. Likaså visade Statskontorets granskning att inte får in alla ärenden på grund av att underrättelseskyldigheten inte alltid följs och att det i praktiken inte finns ett system som med säkerhet fångar in samtliga fall (Rapport 2014:19 s. 34). Statskontorets slutsats var att förutsättningarna för att dra generella slutsatser om hur dödligt våld kan förebyggas därmed försämras eftersom alla fall inte upptäcks och undersökningsmaterialet inte omfattar en tillräckligt stor andel relevanta fall. Statskontoret förespråkar därför att underrättelsen bör ske tidigare än efter det att domen har vunnit laga kraft. En underrättelseskyldighet som inträder redan när förunder- sökning inleds skulle sannolikt vara ett sätt att få in en större andel av de relevanta fallen och öka relevansen för de berörda verksamheterna, resonerar Statskontoret (s. 82). Underrättelse från rättsväsendet är en förutsättning för utredning I förarbetena till lagändring, då regleringen avseende vuxna infördes, vidhöll regeringen sin uppfattning att det ska vara de allmänna domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas bedömningar av om en gärning utgör brott eller inte som ska ligga till grund för bedömningen av vilka fall som ska utredas. En utredning bör inte få genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brottsutredning eller en rättegång och ska som huvudregel inte heller inledas förrän en underrättelse har kommit in till myndigheten, anförde regeringen. Detta motiverar att underrättelseskyldigheten åläggs polismyndigheter och åklagare (prop. 2011/12:4 s. 34). Kvinnolobby och Roks framför i sina remissvar förslaget att också ska vara skyldigt att underrätta om det i samband med obduktion kommer fram att det kan misstänkas att en person kan ha avlidit av någon annans åverkan och att denna skyldighet även ska innefatta ärenden som inte leder till lagföring av förövaren. Regeringen är emellertid av samma uppfattning som redogjorts för ovan, nämligen att det bör vara ett huvudsakligt villkor för en utredning att ett brott har begåtts och en dom har vunnit laga kraft samt att underrättelseskyldigheten bör åligga och åklagare. Regeringen anser således att underrättelseskyldigheten även bör omfatta de ytterligare fall som föreslås ingå i utredningsverksamheten (se avsnitt 5.2). Regeringen framhåller emellertid vikten av att underrättelseskyldigheten följs för att systemet med utredningsverksamheten ska uppnå sitt syfte. Så sent som i konstateras att det fortfarande finns brister i fråga om underrättelseplikten och att myndigheten måste leta efter fall i medierna och därefter ta kontakt med åklagare eller polis. Det är givetvis inte tillfredsställande att utredningsmyndigheten inte får underrättelserna på avsett sätt eftersom det kan leda till att inte alla fall som enligt lagstiftningen ska utredas kommer till utredningsmyndighetens kännedom. Det är heller inte effektivt att utredningsmyndigheten ska lägga ner stort arbete på att eftersöka fall som ska utredas och därefter skicka påminnelse till åklagare och polis. Regeringen anser dock inte att det är aktuellt att, såsom och i föreslår, inrätta en central funktion på eller med uppgift att bevaka de ärendetyper som är aktuella enligt lagen. Det måste vara upp till de berörda myndigheterna att avgöra hur arbetet ska organiseras. Regeringen har också förståelse för uppfattning att frågan om riktlinjer är för tidigt väckt mot bakgrund av de åtgärder som vidtagits för att förbättra rutinen för hantering av underrättelseskyldigheten. Ett uppdrag om riktlinjer bör därför avvaktas tills de förändringar som genomförts har hunnit utvärderas. Det finns anledning för regeringen att närmare följa hur och Åklagarmyn- 2017/18:215 digheten arbetar för att säkerställa att underrättelseskyldigheten följs och vid behov vidta åtgärder på området. Regeringens förslag: Även vid utredningar som gäller vuxna per- soner ska utredningsmyndigheten ha rätt att hämta in sådana uppgifter om gärningspersonen som behövs för en utredning från de myndig- heter och yrkesverksamma som kommit i kontakt med gärningsper- Den uppgiftsskyldighet som gäller för myndigheter och yrkesverk- samma vid utredningar avseende vuxna ska även omfatta fall där brottet utgör försök, förberedelse eller stämpling till mord eller dråp om brottet begåtts av en närstående eller tidigare närstående till den Familjerådgivningen, såväl den offentligt som enskilt bedrivna, ska omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen. Regeringens bedömning: Den uppgiftsskyldighet som gäller för myndigheter och yrkesverksamma vid utredningar avseende barn bör även omfatta fall där barn har utsatts för grov misshandel eller synner- ligen grov misshandel av en närstående eller tidigare närstående per- son samt även då brottet utgör försök, förberedelse eller stämpling till Detsamma bör gälla vid utredningar avseende barn där brottet utgör försök, förberedelse eller stämpling till mord eller dråp eller försök eller förberedelse till barnadråp oavsett vilken rela- tion gärningspersonen har eller har haft till barnet. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- I promemorian berörs inte uppgiftsskyldigheten för myndigheter och yrkesverksamma med anledning av den utökade utredningsverksam- het som föreslås i denna proposition. heten avseende utredningar av vuxna ändras redaktionellt och språkligt i förhållande till promemorians förslag. Uttrycket kvinna eller man ersätts med vuxen person. Uppgiftsskyldighet för familjerådgivningen införs när det gäller både utredningar avseende barn och vuxna genom att gällande undantag från uppgiftsskyldighet för denna verksamhet tas bort i Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig ställer sig positiva till att ges möjlighet att hämta in infor- mation om gärningspersonen. tionen för vård och omsorg (), , Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), , Barnafrid och Svenska Rätts- Myndigheterna anser sammantaget att det är väsentligt för utredningens slutsatser att utredningsmyndigheten kan hämta in uppgifter om gärningspersonen för att kunna skapa en helhets- bild av händelsen. framför att det behöver tydliggöras i promemorians för- slag till ändringar i bestämmelsen som gäller uppgiftsskyldigheten vid utredningar avseende vuxna att uppgiftsskyldigheten även omfattar de ärenden som rör försök, förberedelse eller stämpling till mord. 2017/18:215 heten lämnar förslag på hur detta ska skulle kunna genomföras. har ingen invändning mot förslaget som sådant. Kammarrätten i har synpunkter i fråga om den författningsmässiga utformningen av den föreslagna uppgiftsskyldigheten för familjerådgivningen och anför att det bör övervägas om det behövs någon ny reglering eller om det avsedda resultatet uppnås redan genom att ta bort de nu gällande undantagen i 5 och 5 a §§ LUD. delar uppfattningen att det är av stor betydelse att uppgifter om både gärningsperson och den avlidne kan inhämtas för att utredningen ska bli så heltäckande som möjligt, och för att berörda myndigheter ska kunna fastställa felhändelser samt bli medvetna om och inrätta rutiner för att om möjligt förhindra liknande händelser. konstaterar att utifrån de fall där deltagit i utredningarna har det varit uppenbart att det funnits behov av att få tillgång till uppgifter om gärningspersonen. I annat fall riskerar utredningarna att bli ofullständiga. menar att det är av största vikt att utredningsverksamheten får tillgång till den rättspsykiatriska undersökningen av gärningspersonen, om det finns en sådan. Att detta inte har varit möjligt har länge varit en brist. i skriver med hänvisning till det första delmålet i den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor (Ds 2016/17:10) att det är betydelsefullt att mer fokus läggs vid personer som begår våldsbrott. om våld i nära relationer (VKV) framhåller, i likhet med flera andra, att brotten ofta har föregåtts av att gärningspersonen har haft omfattande kontakter med hälso- och sjukvård och/eller socialtjänst. Det är därför viktigt att kartlägga händelseförlopp inom dessa verksamheter, men även eventuella kontakter med rättsväsendet. Det är viktigt också utifrån ett barnperspektiv att klarlägga vilka kontakter gärningspersonen har haft med hälso- och sjukvård, socialtjänst och rättsväsende bl.a. för att kunna göra en kvalitativ bedömning av vårdinsatser för barnen, men även för den våldsutövande personen. kvinnolobby och Roks ser det som självklart att utredningsverksamheten ska ha möjlighet att inhämta relevanta uppgifter om gärningsmannen utan hinder av sekretess och hänvisar till den statistik som visar att någon form av psykisk ohälsa oftast har funnits hos gärningspersonen. Organisationerna föreslår att större fokus ska läggas vid preventiva åtgärder riktade mot gärningsmän.