prop · H503203 · 2018-04-12 00:00:00 — I teorin är det strukturella sparandet en ändamålsenlig indikator, men det finns flera tillämpningsproblem. Det finns inget utfall för det strukturella sparandet och det kan beräknas på flera olika sätt, vilket kan ge olika resultat. I beräkningen är exempelvis bedömningen av konjunkturläget (BNP-gapet) av central betydelse. Med tanke på tillämpningsproblemen är det därför av stor vikt att regeringen är tydlig med vad som skiljer deras prognos på strukturellt sparandet från andra bedömare. Regeringens prognosjämförelser är i de granskade propositionerna kortfattade och knapphändiga med få förklaringar till varför prognoserna skiljer sig åt. I budgetpropositionen bedömer regeringen att det strukturella sparandet ligger i linje med det nuvarande överskottsmålet och det nya föreslagna målet. Efter budgetpropositionen har regeringens expertmyndigheter, och , publicerat prognoser där de beaktat den föreslagna politiken. Där framgår att deras bedömning av det strukturella sparandet ligger under såväl den nuvarande som den nya föreslagna nivån för överskottsmålet. En mer utförlig redovisning av vad som skiljer prognoserna för det strukturella sparandet åt är viktigt framöver då skillnader gentemot andra bedömare kan förekomma. Detta kan t.ex. bli fallet redan i nästa års vårproposition om de prognosskillnader som har uppkommit efter budgetpropositionens publicering kvarstår. En mer utförlig beskrivning av skillnaderna är också viktigt i och med att det strukturella sparandet föreslås bli den enda indikatorn i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. Det är centralt för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket att regeringens bedömningar inte avviker från andra prognosmakare, särskilt expertmyndigheterna, utan att regeringen tydligt redovisar varför. Oklart hur finanspolitiken avvägs mot konjunkturläget Budgetpropositionen innehåller nya reformer om sammanlagt 40 mdkr . Det offentligfinansiella sparandet 2018 försvagas med detta belopp men en aktiv finanspolitik beslutad bidrar till att det finansiella sparandet inte försvagas med fullt så mycket. Förändringen av det strukturella sparandet är en indikator på finanspolitikens effekt på efterfrågan och är ett mått på finanspolitikens inriktning. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T aktiva finanspolitiken påverkas det strukturella sparandet också av andra faktorer. Inriktningen på finanspolitiken kan, trots förslagen om nya reformer på sammanlagt 40 mdkr, betraktas som neutral . Det saknas dock resonemang i budgetpropositionen om hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. Därtill saknas resonemang om hur regeringen har hanterat osäkerheter och risker i sin bedömning av budgetutrymmet. Detta finner anmärkningsvärt. Sådana resonemang har förekommit i vissa tidigare ekonomiska propositioner. Det framgår inte heller hur nuvarande situation med mycket låga räntor har beaktats i avvägningen av finanspolitiken. anser därför att det saknas flera delar i regeringens redovisning för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till huruvida den föreslagna politiken är utformad enligt det finanspolitiska ramverket. Utgiftstakets styrande effekt bör stärkas De utgiftstak som är beslutade och föreslagna innebär tillsammans med regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna att budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Om marginalerna inte används för att öka utgifterna innebär det att utgiftstaken är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna däremot tas i anspråk kommer det att behövas inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet. anser, som tidigare, att regeringen bör motivera förslag till nya utgiftstak med sin syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. avvaktar regeringens svar på tillkännagivande vad gäller frågan hur utgiftstakets nivå ska sättas så att det återfår sin styrande effekt. Det kommunala balanskravet bör följas upp mot balanskravsresultatet I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen sektorns resultat före extraordinära poster i stället för balanskravsresultat. Balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster är i mångt och mycket samma sak, men det finns skillnader som kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Till skillnad från resultatet före extraordinära poster tar balanskravsresultatet bl.a. hänsyn till att kommuner och landsting har möjlighet att reservera delar av ett positivt resultat som sedan kan användas för att utjämna resultatet över en konjunkturcykel. ser inga skäl till att regeringen väljer att redovisa resultatet före extraordinära poster i stället för balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N xRegeringen bör överväga att i sina långsiktiga hållbarhetsberäkningar också redovisa utvecklingen för statlig och sektor . redovisas offentlig sektor som helhet vilket innebär att det inte framgår att statsbidragen ökar med drygt 20 mdkr . En redovisning uppdelad på statlig och sektor skulle bättre belysa frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras. xRegeringen bör i de ekonomiska propositionerna utveckla sin redovisning av hur regeringens prognoser – främst det strukturella sparandet – förhåller sig till andra prognosmakare, särskilt regeringens expertmyndigheter. blir detta ännu viktigare då det strukturella sparandet kommer att utgöra den enda indikatorn för den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet. En utvecklad redovisning bör minska risken för att regeringen gör bedömningar av det strukturella sparandet som systematiskt (över tiden) avviker från expertmyndigheternas. xRegeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken samt finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. xRegeringen bör följa upp det kommunala balanskravet utifrån balanskravsresultatet. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T 1.1 Bakgrund och motiv för granskningen Det finanspolitiska ramverket växte fram mot bakgrund av den ekonomiska krisen som innebar stora offentligfinansiella underskott och en snabbt stigande statsskuld. innehåller de grundläggande principer som finanspolitiken ska utformas efter och syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. En ohållbar utveckling av finanspolitiken leder till en skulduppbyggnad med stigande ränteutgifter som följd. Detta riskerar att tränga ut angelägna åtgärder. En hög skuld innebär också en begränsning av statens möjligheter att stabilisera och hantera negativa störningar i ekonomin. Grundläggande för att åstadkomma hållbarhet är att det finns förtroende för den förda politiken. Att regeringen redovisar finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt bidrar till att stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende, vilket i sin tur bidrar till att finanspolitiken får den effekt som avses. De offentliga finanserna har uppvisat överskott, och prognoserna visar på fortsatta överskott . Den demografiska utvecklingen pekar emellertid mot en ökande andel barn och äldre i befolkningen som medför växande utgifter framöver. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att kunna möta framtida lågkonjunkturer och de ökade utgifter som följer av den demografiska utvecklingen. granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten, ofta med fokus på regeringens tillämpning av ramverket. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. 1.2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet har varit att granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på två områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande granskningsfrågor: xÄr regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? xÄr finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De granskade dokumenten innehåller en mycket omfattande redovisning av de offentliga finanserna och statens budget. Granskningen av redovisningens transparens har avgränsats till de offentliga finanserna och de delar av redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av finanspolitiken. En transparent redovisning i dessa delar är en förutsättning för att kunna bedöma om finanspolitiken förs i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Det läge som de offentliga finanserna befinner sig i bör ha en avgörande betydelse för den finanspolitik som föreslås. Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats av BNP. Mot denna bakgrund har valt att granska regeringens redovisning av orsakerna bakom det förbättrade läget. För att kunna avgöra om regeringen följer intentionerna i det finanspolitiska ramverket är redovisningen av det finansiella sparandets utveckling under det aktuella budgetåret, dvs. 2018, en viktig komponent. Denna del av redovisningen påverkar hur den föreslagna inriktningen av finanspolitiken ska bedömas. Även redovisningen av sparandet 2019–2020 är av betydelse eftersom ramverket anger att överskottsmålet i första hand ska stämmas av utifrån ett framåtblickande perspektiv. har därför valt att också granska transparensen i regeringens redovisning av det finansiella sparandets utveckling –2020. Det finanspolitiska ramverket syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar. har därför valt att även granska transparensen i regeringens redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Bedömningsgrund för granskningen är budgetlagen (2011:203) och skrivelsen 2010/11:79 för finanspolitiken. I skrivelsen sammanfattas det finanspolitiska ramverket. har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen.1 I skrivelsen framgår att det finanspolitiska ramverket ska vara en övergripande styråra för politiken. Det finanspolitiska ramverket består av: x det budgetpolitiska ramverket (en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav) 2010/11:FiU42. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T xprinciper för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv xprinciper för hur statliga ingripanden på finansmarknaden bör ske för att värna de offentliga finanserna xprinciper för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. I skrivelsen slås det fast att det är viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp. Medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. 1.4.1 Ändringar i det budgetpolitiska ramverket En parlamentarisk kommitté gjorde 2015–2016 en översyn av överskottsmålet.2 I budgetpropositionen föreslår regeringen, i enlighet med kommitténs förslag, en ändrad nivå på överskottsmålet och införandet av ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (den s.k. Maastrichtskulden). Regeringen föreslår att dessa ändringar börjar tillämpas fr.o.m. budgetarbetet . 1.4.2 Vad menas med en transparent redovisning? anser att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. Detta är viktigt för att finanspolitiken, så som det uttrycks i det finanspolitiska ramverket, ska vara möjlig att följa upp och för att och medborgarna ska ha god insyn i finanspolitiken. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. 1.5 Metod och genomförande Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. har varit referensperson i granskningen. Företrädare för har fått lämna synpunkter på ett utkast av granskningsrapporten. Kapitel 2 till 4 fokuserar på utvecklingen . Kapitel 2 behandlar redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020. Kapitel 3 och 4 inriktas på de budgetpolitiska målen samt budgetutrymmet och den finanspolitiska inriktningen. Rapportens sista kapitel, kapitel 5, fokuserar på de långsiktiga R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beräkningarna bortom 2020 och regeringens redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Granskningen omfattar tre dokument – årsredovisningen för staten 2016, ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Rapporten tar främst sikte på budgetpropositionen där regeringens mest aktuella bedömningar finns. Årsredovisningen för staten, som följer upp utfallet , är främst aktuell i avsnitt 2.1. Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet redovisas ekonomiska vårproposition och den senare behandlas främst i kapitel 5. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T 2Redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020 I kapitlet ges en beskrivning av regeringens redovisning av de offentliga finanserna 2016–2020 samt iakttagelser. I avsnitt 2.1 granskas transparensen i regeringens uppföljning av det offentliga sparandet i årsredovisningen för staten 2016 samt den uppföljning som presenteras i de ekonomiska propositionerna avseende sparandet . I avsnitt 2.2 granskas regeringens redovisning av det finansiella sparandet 2018–2020 i budgetpropositionen . 2.1 De offentliga finanserna 2016–2017 konstaterar att det förbättrade utgångsläget för de offentliga finanserna till större del kan förklaras av starkare inkomster än vad som förutsågs i tidigare beslutade budgetar. Denna iakttagelse görs med utgångspunkt i den redovisning som regeringen presenterat i de tre senaste årens budgetpropositioner, se diagram 1. I budgetpropositionen är inkomsterna i genomsnitt 60 mdkr högre än vad som beräknades i respektive års budgetproposition. Även något lägre utgifter än vad som budgeterades har bidragit till att stärka det finansiella sparandet. Utfallet och den senaste prognosen ligger i genomsnitt 9 mdkr under utgiftsbudgeten för respektive år.3 Diagram 1 Beräknade offentliga inkomster och utgifter i olika budgetpropositioner Beslutad budget för respektive år Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1.1 Uppföljningen av 2016 i årsredovisningen för staten Enligt 10 kap. 6 § budgetlagen ska statens årsredovisning innehålla en uppföljning av beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). I granskning av årsredovisningen för staten lämnades en rekommendation om att redovisningen borde innehålla en utförligare förklaring till varför det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än i den beslutade budgeten.4 Regeringen har utvecklat redogörelsen med en sammanställning av de tillkommande beslut som fattats och som påverkat den ursprungliga budgeten. Av redovisningen framgår att det sedan beslutet om statens budget har tillkommit beslut om ändringsbudgetar och förskjutningar av utgifter som tillsammans innebär en mindre förstärkning av sparandet på 5 mdkr för 2016.5 Även redovisningen av varför utfallet blivit annorlunda än den ursprungliga budgeten har utvecklats. Där framgår att utfallet för det finansiella sparandet blev 80 mdkr högre än i den beslutade budgeten . En viktig förklaring är att skatteinkomsterna blev 63 mdkr högre än beräknat.6 Det är framför allt högre inkomster från skatt på kapital (22 mdkr) och skatt på konsumtion (22 mdkr) som ligger bakom denna förändring.7 Utfallet för de offentliga utgifterna bidrog också till det överraskande starka sparandet 2016. Utgifterna blev 12 mdkr lägre än beräknat trots att utgifterna för migration blev ca 22 mdkr högre än väntat. Övriga utgifter överskattades således med 34 mdkr. Av regeringens redovisning framgår också att den offentliga konsumtionen underskattades med 21 mdkr men att denna utgiftsökning inte fick genomslag på de totala utgifterna för att andra utgifter blivit lägre än väntat. Framför allt blev utgifterna för transfereringar och räntor betydligt lägre än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2016.8 I budgetpropositionen presenteras en ny bedömning av utfallet . Detta görs för att det finns en viss eftersläpning i redovisningen av utfallet. Det gäller framför allt utfallet för skatteinkomsterna.9 I tabell 1 jämförs den nya bedömningen av utfallet med den ursprungliga budgeten . Endast smärre justeringar har gjorts sedan bedömningen i årsredovisningen för staten 2016. 4Riksrevisionen (2016a), s. 8 och 17–20. 2016/17:101, s. 30. 7Ibid, s. 45–49. 8Ibid, s. 30. 9Orsakerna beskrivs i skr. 2016/17:101, s. 43. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T 2.1.2 Uppföljningen av 2017 i de ekonomiska propositionerna I de ekonomiska propositionerna finns ett återkommande avsnitt som följer upp hur beräkningen av den offentliga sektorns finanser förändrats i förhållande till den beräkning som presenterades i föregående proposition. Större poster, såsom inkomster, utgifter, konsumtion, ålderspensioner och ränteutgifter, ingår i denna jämförelse. Även prognosrevideringar för det finansiella sparandet i delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn redovisas.10 I de avsnitt i budgetpropositionen som avhandlar statsbudgetens inkomster och utgifter på mer detaljerad nivå finns redovisningar som beskriver varför prognoserna förändrats jämfört med tidigare proposition, men det finns även jämförelser med den budget som är beslutad. Eftersom det finns en eftersläpning med för skatteutfallet så finns det t.ex. även en uppföljning av skatterna som jämförs med de beräkningar som låg till grund för statens budget för 2016.11 Utifrån den redovisning som finns i budgetpropositionen , 2017 och 2018 har sammanställt tabell 1.12 Tabell 1 Förändring av finansiellt sparande i offentlig sektor till följd av utfall/ny prognos – jämförelse mellan budgetpropositionen och beslutad budget, mdkr Förändring av finansiellt sparande Anm. I budgetpropositionen har utfallet reviderats jämfört med de belopp som redovisas i årsredovisningen för staten 2016. Därför skiljer sig beloppen i tabellen med de som presenteras i föregående avsnitt. Källor: Prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 2017/18:1, avsnitt 9.5, s. 745. 11Ibid, avsnitt 7.3, avsnitt 8.4 och avsnitt 8.5. 12Se bilaga 2, tabell 21 i prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1 och prop. 2017/18:1. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Även sparandet beräknas bli betydligt högre än i den beslutade budgeten, . I likhet med utfallet är det i första hand skatteinkomsterna som förklarar att sparandet väntas bli starkare. Det är framför allt oväntat höga intäkter från skatt på företagsvinster, hushållens kapitalvinster och mervärdesskatten som förklarar detta.13 Utgifterna beräknas bli 10 mdkr lägre än i den beslutade budgeten och bidrar även de till ett starkare sparande än väntat. Den offentliga konsumtionen beräknas bli lägre än i den beslutade budgeten som transfereringar och räntor väntas bli något högre än beräknat. I regeringens redovisning framgår att intäkterna från skatt på kapital (dvs. hushållens kapitalvinster och företagsvinster) samt skatt på konsumtion och insatsvaror utvecklats på ett överraskande starkt sätt . De oväntat höga inkomsterna från dessa skatter står för sammanlagt 63 respektive 34 mdkr av det starkare sparandet jämfört med de beslutade budgeterna för dessa år.14 2.1.3 iakttagelser och slutsatser konstaterar att nya beräkningar av de offentliga finanserna visar på ett bättre läge än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet i offentlig sektor beräknas bli 81 respektive 57 mdkr högre än vad som förväntats tidigare. Mer än hälften beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på konsumtion. ser positivt på att redovisningen av de offentliga finanserna utvecklats i årsredovisningen för staten 2016. Där framgår hur tillkommande beslut under budgetåret påverkat budgeten. Redovisningen innehåller också en övergripande förklaring till varför utfall och uppdaterade beräkningar för inkomster och utgifter avviker från den budget som tidigare beslutats. När det gäller uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande budgetår konstaterar att det sker med olika detaljeringsgrad i olika avsnitt i de ekonomiska propositionerna. I beskrivningen av skatteinkomsterna och statsbudgetens utgiftssida finns en tämligen välutvecklad redovisning av varför beräkningarna revideras. I den del av de ekonomiska propositionerna som beskriver de offentliga finanserna är beskrivningarna mindre utvecklade. Dessutom sker uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande budgetår i två steg. För att t.ex. få klarhet i vilka revideringar som gjorts avseende beräkningen sedan budgetpropositionen måste läsaren gå via redovisningen vårproposition. 2017/18:1, avsnitt 7.3, s. 670–672. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T anser att redovisningen i budgetpropositionen är omfattande och att innan nya analysperspektiv tillförs bör detta övervägas noga. En fråga som emellertid kan prövas är huruvida uppföljningen av de offentliga finanserna för innevarande budgetår bör stärkas i budgetpropositionerna. 2.2 De offentliga finanserna 2018–2020 I föregående avsnitt framgick det att utfallet för det finansiella sparandet blivit högre än väntat 2016 och att sparandet även bedöms bli betydligt starkare än vad som beräknades i budgetpropositionen . Där framgick också att propositionerna innehåller redovisningar av hur framförallt olika inkomster och utgifter på statens budget reviderats. Detta gäller inte bara för utfallsår och innevarande budgetår utan beskrivningen omfattar även perioden –2020. I redovisningen framgår vilka revideringar som gjorts till följd av utfall, förändrad makrobild, ändrade volymer i transfereringssystemen och reformer.15 konstaterar att det finansiella sparandet 2020 är tillbaka på samma nivå som regeringen bedömde i budgetpropositionen , se diagram 2. Diagram 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor Budgetpropositionen exkl. föreslagna åtgärder Anm. I diagrammet har beräknat det finansiella sparandet exklusive de åtgärder som presenterades i budgetpropositionen . Notera dock att beräkningen endast tar hänsyn till de direkta effekter som åtgärderna har på sparandet, vilket är en förenkling då åtgärdernas effekt på makroekonomin inte beaktas. Källor: Prop. 2017/18:1 och prop. 2016/17:1 samt egna beräkningar. Se exempelvis prop. 2017/18:1, avsnitt 7.3, 8.5 och 9.5. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N