prop · H503151 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till nya bestämmelser i kommunallagen som ger kommuner och landsting generella möjligheter till avtalssamverkan. Genom avtalssamverkan kan kommuner och landsting överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller ett annat landsting. Att förenkla möjligheterna till samverkan och extern delegering är ett viktigt led i att ge kommuner och landsting goda förutsättningar att möta dagens och framtida utmaningar. Till följd av förslaget om generella bestämmelser i kommunallagen föreslås även ett antal följdändringar i andra lagar. Regleringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen Förslag till lag om ändring i 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade...................... Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)....... 2.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)........................................................................ 2.6Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)........................................................................ 2.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter..................................... 2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ........................................ 2.9Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel.................................... 2.10Förslag till lag om ändring i (2010:900)........................................................................ 2.11Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor...................................... 2.12Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)...................................................................... 2.13Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ..................................... 2.14Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om 2.15Förslag till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.............. Ärendet och dess beredning............................................................ Nya möjligheter till samverkan..................................... Behovet av utvidgade möjligheter till 4.2En generell möjlighet till Extern delegering av beslutanderätt ................................. Förhållandet till upphandlingslagstiftningen.................... Samverkansavtalens ingående och innehåll ..................... Uppsikt över samverkan................................................... Förhållandet till speciallagstiftning................................................. 5.1Områden som inte bör omfattas av den generella regleringen om avtalssamverkan...................................... 5.2Speciallagstiftning som bör anpassas till regeringens Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för kommuner och landsting.................... Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för statliga myndigheter Konsekvenser för företagande och Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Konsekvenser avseende miljö, jämställdhet och integrationspolitiska mål 8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)....................................................................... Förslaget till lag om ändring i ...................... 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................... Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)....................................................................... 8.5Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)....................................................................... 8.6Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)....................................................................... 8.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter.................................... 8.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ....................................... 8.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel................................... 8.10Förslaget till lag om ändring i (2010:900)....................................................................... 8.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor..................................... 8.12Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)..................................................................... 8.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion..................................... 8.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om 8.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ............. Sammanfattning av betänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77)................... Författningsförslagen i betänkandet ................................ 2017/18:151 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kommunallagen (2017:725), 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4.lag om ändring i tobakslagen (1993:581), 5.lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453), 6.lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804), 7.lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 8.lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, 9.lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 10.lag om ändring i (2010:900), 11.lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 12.lag om ändring i alkohollagen (2010:1622), 13.lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, 14.lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer, 15.lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. 2017/18:151 2 2.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725) dels att 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 37 och 38 §§, och närmast före 9 kap. 37 § en ny rubrik av följande lydelse. Styrelsen ska leda och samordna Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller förvaltningen av kommunens eller uppsikt över övriga nämnders och uppsikt över övriga nämnders och Styrelsen ska även ha uppsikt över sådan avtalssam- verkan som sker enligt 9 kap. 37 § eller enligt annan lag eller för- Styrelsen ska också ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller är medlem i En kommun eller ett landsting får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting (avtalssam- hindras inte av kravet i 2 kap. 1 § på anknytning till kommunens eller Kommuner och landsting får inom ramen för avtalssamverkan, med de begränsningar som följer av 6 kap. 38 §, komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i det andra att besluta på kom- munens eller vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp I så fall tillämpas Prop. 2017/18:151 7 kap. 4–8 §§. Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som avviker från denna paragraf, tillämpas de bestämmelserna. Styrelsen ska till fullmäktige rapportera om kommunens eller avtalssamverkan enligt 37 § eller enligt annan lag eller författning. Denna lag träder i kraft . 2017/18:151 2.2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 26 kap. 7 § miljöbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av . 1 Senaste lydelse av 26 kap. 7 § 2017:741. Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med en enskild person om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Om avtalet innebär att en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska tillhandahållas i en annan kommun, ska den kommunen underrättas om avtalet.Ett landsting och en kommun som ingår i får sluta avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från till kommunen eller från kommunen till . Om en sådan överlåtelse sker ska föreskrifterna i denna lag om landsting eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlåtits.Om ett landsting och en kommun har slutit avtal om överlåtelse enligt andra stycket, får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av avtalet. Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i , får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse. 17 §1 Ett landsting eller en kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Om ett avtal som en kommun träffar med en enskild innebär att en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska tillhandahållas i en annan kommun, ska den kommunen underrättas om avtalet. Ett landsting och en kommun som ingår i får träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från till kommunen eller från kommunen till . Om en sådan överlåtelse sker ska föreskrifterna i denna lag om landsting eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlåtits. Om ett landsting och en kommun har träffat en överenskommelse enligt andra stycket, får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av överenskommelsen. Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i , får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:480. 2017/18:151 2.4 Förslag till lag om ändring i tobakslagen Härigenom föreskrivs att 19 c § tobakslagen (1993:581)1 ska upphöra att gälla vid utgången av . 1 Lagen omtryckt 2005:369. Senaste lydelse av 19 c § 2010:682. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kom- munens uppgifter inom social- (2017:725) får en kommun sluta Genom ett sådant avtal avtal med en enskild person om att får en kommun tillhandahålla tjän- utföra kommunens uppgifter inom ster åt en annan kommun. gifter som innefattar myndighets- utövning får dock inte med stöd av dock inte överlämnas. denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer eller en Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2014:579. 2017/18:151 2.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804)1 dels att 14 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 14 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av 14 § 2017:751. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter1 dels att 15 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmas före 15 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av 15 § 2017:752. 2017/18:151 2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter1 dels att 3 kap. 7 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 3 kap. 7 § ska utgå. Denna lag träder ikraft . 1 Senaste lydelse av 3 kap. 7 § 2017:593. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) Prop. om kontroll av skyddade beteckningar på Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel1 dels att 8 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 8 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av 8 § 2017:756. Ett delegationsuppdrag enligt 6 kap. 37 §, 7 kap. 5 § och 9 kap. 30 § och 37 § andra stycket kommunallagen (2017:725) får, utöver det som följer av 6 kap. 38 § kommunallagen, inte omfatta befogenhet att 2017/18:151 2.10 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 11 kap. 4 § ska upphöra att gälla, dels att 12 kap. 6 § ska ha följande lydelse. 6 §1 Ett delegationsuppdrag enligt 6 kap. 37 §, 7 kap. 5 § och 9 kap. 30 § kommunallagen (2017:725) får, utöver det som följer av 6 kap. 38 § kommunallagen, inte omfatta befogenhet att 1.avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, 2.i andra fall än som avses i 11 kap. 30–32 §§ och 33 § 1 besluta förelägganden eller förbud som förenas med vite, 3.besluta förelägganden som förenas med en upplysning om att den åtgärd som föreläggandet avser kan komma att utföras genom försorg på bekostnad av den som föreläggandet riktas mot, eller 4.avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2017:761. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) Prop. om brandfarliga och explosiva varor Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En kommuns uppgifter enligt denna lag ska fullgöras av en eller flera nämnder. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:725). Bestämmelserna i 6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2017:762. Ändringen innebär att andra och tredje styckena tas bort. 2017/18:151 2.12 Förslag till lag om ändring i alkohollagen Härigenom föreskrivs att 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622) ska upphöra att gälla vid utgången av . Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion1 dels att 6 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 6 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av 6 § 2017:767. 2017/18:151 2.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer1 ska upphöra att gälla vid utgången av . 11 Senaste lydelse av 9 § 2017:769. 2.15Förslag till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare dels att 29 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 29 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . 2017/18:151 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar (dir. 2017:13). Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommittén antog namnet (Fi 2017:02). Utredningen överlämnade sitt delbetänkande En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Under beredningen av ärendet i har fråga uppkommit om lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare bör anpassas till förslaget om en generell möjlighet till avtalssamverkan. och Kommuner och Landsting (SKL) har getts möjlighet att yttra sig över denna fråga. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.2 och 5.1 samt i författningskommentaren. 4Nya möjligheter till samverkan 4.1Behovet av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att förenkla och utvidga möjligheterna till att ingå avtal om samverkan. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar utred- i anför att det i länet finns flera glesbygdskommuner som har ett stort behov av mer samordnad avtals- och upphandlingssamverkan. instämmer i utredningens bedömning att nuvarande samverkansmöjligheter inte är tillräckliga. Befintliga samverkansformer skapar enligt myndigheten ett omfattande administrativt merarbete och kan ta orimligt . kommun anför att dagens möjligheter till avtalssamverkan med gemensam nämnd och kommunalförbund i vissa lägen kan vara att föredra för att t.ex. få en tydlig politisk styrning av en verksamhet. mindre områden kan dock enligt kommunen avtalssamverkan vara att föredra och ge en effektiv verksamhet. möjligheter till avtalssamverkan som står till buds inte är tillräckliga och innebär alltför mycket administration samt att kostnaderna ibland överstiger nyttan. SKL anför att en enkel form för avtalssamverkan utan inskränkningar är ett viktigt verktyg för att säkra tillgång till sådant specialkunnande som är nödvändigt för att upp- rätthålla kvalitet och service i alla delar av landet. och anför att utökade möjligheter till samverkan med andra aktörer som t.ex. staten eller näringslivet bör utredas. ställer sig tveksam till om den föreslagna möjligheten till avtalssamverkan fyller något egentligt behov. förefaller enligt organisationen framför allt avse tjänster som till sin natur är komplicerade och tidsödande att upphandla, varför det inte är orimligt att tänka sig att kommunerna närmast vill få ett sätt att kunna tillgodose sitt behov av dessa tjänster vid sidan om upphandlingsbestämmelserna. Sådana överväganden bör ske inom ramen för den pågående Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Fi 2017:05). att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt har visat varför de befint- liga samverkansformerna inte är tillräckliga för att lösa de kommunala Skälen för regeringens bedömning I kommunallagen (2017:725), förkortad KL, finns bestämmelserna om samverkan samlade i ett eget kapitel (9 kap.). samverkansformer som regleras där utgörs huvudsakligen av samverkan i kommunalförbund och gemensam nämnd. Bestämmelser av betydelse för möjligheten till samverkan finns dock även i andra kapitel i lagen, exempelvis i 10 kap. som bl.a. reglerar kommunala bolag. om samverkan finns även i speciallagstiftning. Samverkan i avtalsform är inte utesluten, men måste bedömas utifrån kommunallagens allmänna befogenhetsregler. gångspunkt gäller att kommuner och landsting får ha hand om angelägenheter som är av allmänt intresse (2 kap. 1 § KL). ska dessutom ha anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar (lokaliseringsprincipen). Det är dock inte uteslutet att utföra uppgifter utanför den egna kommunens gränser, så länge de kan sägas ligga i kommunmedlemmarnas intresse (se bl.a. rättsfallen RÅ 1977 ref. 77, RÅ 1976 Ab 236 och RÅ 1994 ref. 23). En kommun är till följd av lokaliseringsprincipen förhindrad att vidta åtgärder uteslutande eller väsentligen i en annan kommuns intresse. Det är därför generellt sett inte möjligt för kommuner och landsting att, med stöd av avtal med andra kommuner och landsting, vidta åtgärder som i första hand riktar sig mot andra kommuners eller landstings medlemmar eller geografiska område. Det måste finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet som regleras i avtalet. Samverkansavtal som innebär rena beställar-utförar- förhållanden, där en kommun åtar sig att sköta en verksamhet på uppdrag av en annan kommun, är därför generellt sett inte tillåtna enligt den nuvarande regleringen. Det finns exempel i rättstillämpningen där en kommun genom avtal har åtagit sig att utföra uppgifter för andra kommuner i strid med lokaliseringsprincipen. har t.ex. i ett ärende som gällde djurskyddstillsyn konstaterat att det saknades stöd för en kommun att hyra in en djurskyddsinspektör från en annan kommun för att sköta djurskyddstillsynen i kommunen. Detta gällde även för uppgifter som inte omfattade myndighetsutövning (JO 2002/03 s. 355). I speciallagstiftning har uttryckliga undantag gjorts från lokaliseringsprincipen för att möjliggöra samverkan, både genom avtal och på annat sätt. Undantag från lokaliseringsprincipen för att möjliggöra samverkan finns bl.a. i . Ett exempel på ett undantag från lokaliseringsprincipen för samverkan som inte ingås genom avtal finns i 4 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Enligt regleringen i den lagen får kommuner och landsting på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller det andra (prop. 2005/06:133 s. 161 och prop. 2001/02:184 s. 28). Behovet av en ny reglering Kommuner och landsting kan genom kommunalförbund och gemensamma nämnder samverka kring i princip alla kommunala uppgifter. Dessa samverkansformer innebär dock att en relativt omfattande administrativ överbyggnad behöver skapas för samverkan. Att inrätta en gemensam exempelvis hantera ett fåtal ärenden där det finns ett behov av samverkan med en grannkommun kan innebära att kostnaderna överstiger nyttan. Såsom anför är samverkan genom kommunalförbund och en gemensam nämnd inte alltid ändamålsenlig. Utredningen har konstaterat att det finns en bred efterfrågan när det gäller utökade möjligheter till samverkan, vilket även många remissinstanser ger uttryck för. Utredningen har vidare bedömt att större möjligheter till avtalssamverkan är den mest ändamålsenliga formen för en sådan utökning av samverkan och har därför föreslagit att det ska införas en generell regel som ger en sådan möjlighet. Utredningens definition av avtalssamverkan innebär att en eller flera kommuner eller landsting genom ett civilrättsligt avtal förpliktar sig att utföra frivilliga eller obligatoriska kommunala uppgifter åt en eller flera andra kommuner eller landsting. Kommunerna står till följd av samhällsutvecklingen inför betydande utmaningar. Den demografiska utvecklingen, den snabba urbaniseringstakten samt flyktingmottagandet och etableringen av nyanlända påverkar kommunerna i stor utsträckning, inte minst genom ökade behov av bostäder, utbildning och äldreomsorg. Kommunerna ska även hantera en förändrad näringslivsstruktur, klimatförändringar och växande arbetsmarknadsregioner.