prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Mot bakgrund av att skillnaderna vad gäller lönsamhet och övervinster mellan välfärdsområdena är små föreslår regeringen att samma rörelse- resultatsbegränsning ska gälla för alla områden. Eftersom många aktörer är verksamma inom flera olika välfärdssektorer kan det också underlätta administration och beräkningar för de berörda företagen. Vilket rörelseresultat som motsvarar en rimlig kapitalersättning påver- kas av nivån på inflationen och det allmänna ränteläget i samhället. En tänkbar möjlighet skulle vara att koppla det tillåtna rörelseresultatet till utvecklingen av konsumentprisindex. Det mått som i liknande samman- hang används i annan lagstiftning, t.ex. i skattesammanhang och i regle- ringen av bolag med en särskild vinstbegränsning, är dock statslåneräntan. Statslåneräntan avspeglar normalt den långsiktiga riskfria räntan i samhället och en koppling till den innebär därmed att det allmänna ränte- läget kan beaktas när det tillåtna resultatet ska fastställas. Regeringen föreslår därför att det tillåtna rörelseresultatet ska beräknas genom att det operativa kapitalet multipliceras med statslåneräntan plus en procentsats. Statslåneräntan har i genomsnitt uppgått till och den marknadsmässiga kapitalkostnaden inom väl- färdssektorn har av utredningen beräknats ligga mellan . Den uppskattade marknadsmässiga kapitalkostnaden skiljer sig något Prop. 2017/18:159 mellan olika välfärdsområden, men ligger i genomsnitt i paritet med lön- samheten i den övriga tjänstesektorn. En reglering som utgår från stats- låneräntan ökad skulle därmed enligt regeringen möjliggöra en rimlig ersättning, men inte uttag av övervinster. Regeringen föreslår därför en reglering som innebär att rörelseresultat i offentligt finansierad och privat bedriven välfärdsverksamhet begränsas till en avkastningsränta som beräknas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång, ökad , på det operativa kapitalet vid föregående räkenskapsårs utgång. Regleringen bör inte kunna leda till att en verksamhet tvingas till ett negativt rörelseresultat. Regeringen föreslår därför att statslåneräntan som lägst ska anses vara noll procent, även om den skulle vara negativ. Det operativa kapital som läggs till grund för beräkningen av det tillåtna rör- elseresultatet bör också som lägst anses vara noll (se vidare avsnitt 4.6.2). För en juridisk persons första räkenskapsår finns det inget föregående räkenskapsår att förhålla sig till. För helt nystartade verksamheter bör därför det tillåtna rörelseresultatet beräknas utifrån det operativa kapitalet och statslåneräntan vid det innevarande räkenskapsårets utgång. När årsredovisningen upprättas är det operativa kapitalet vid räkenskapsårets utgång känt och det torde ge en mer rättvisande bild än det operativa kapitalet vid den juridiska personens bildande. Det går dock inte att säkert förutse under räkenskapsårets gång vad det operativa kapitalet kommer att vara vid räkenskapsårets utgång. Om svårigheten att bedöma detta leder till att rörelseresultatet överstiger det tillåtna, bör det i många fall kunna anses föreligga sådana särskilda skäl som innebär att den juridiska personen inte bör drabbas av någon sanktionsavgift (se vidare av- snitt 4.7.4). Mot bakgrund av de synpunkter som framförts av bl.a. om behovet av en viss buffert även hos juridiska personer med ett mycket litet operativt kapital och att det kan vara svårt för små företag att inneha sådana tillgångar som får inräknas i det operativa kapitalet, bedömer regeringen att ett visst positivt rörelseresultat bör vara tillåtet, oavsett om den juridiska personen har något operativt kapital eller inte och oberoende av storleken på detta. Regeringen avser därför att återkomma med en justering av den föreslagna regleringen i det avseendet. Ett sådant förslag har presenterats i departementspromemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Som angivits i avsnitt 4.5 är avsikten är att justeringen ska träda i kraft som den föreslagna regleringen. Regeringens förslag: Med operativt kapital ska avses rörelsetillgångar Med rörelsetillgångar ska avses balansomslut- ningen, med avdrag för finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kortfristiga placeringar och likviditet som överstiger av den juridiska personens omsätt- ning och inte motiveras av verksamhetens behov. kapitalet ska som lägst anses vara noll. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att likviditet som inte motiveras av verksamhetens behov inte ska räknas in i det operativa kapitalet. Utredningen har inte föreslagit någon nedre gräns för det operativa kapitalet vid beräkningen av det tillåtna rörelseresultatet. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Förvaltningsrätten i anser att det innebär en otydlighet att vad som omfattas av begreppet rörelseskulder endast exemplifieras i författ- ningskommentaren. Skolinspektionen anser att regleringen behöver förtyd- ligas i fråga om likvida medel. Idéburna skolors riksförbund anför att en begränsning till av omsättningen i kassa/bank kan innebära att en gammal idéburen skola, som byggt upp en viss buffert, kan tvingas avveckla delar av denna. Skälen för regeringens förslag: Med operativt kapital bör avses rör- elsetillgångar minus rörelseskulder. I det operativa kapitalet ingår därmed exempelvis inte finansiella poster som aktieinnehav i annan verksamhet eller skulder som inte är hänförliga till verksamheten. Det operativa kapi- talet kan anses avspegla det kapital som används i den faktiska verksam- heten. Det är enligt regeringen inte rimligt att kostnader för kapital som inte används i verksamheten, t.ex. räntor för lån som tagits för att köpa annan verksamhet, bekostas av medel från det offentliga. Rörelsetillgångarna bör beräknas som balansomslutningen, dvs. summan av företagets tillgångar, med avdrag för finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag och kortfristiga placeringar. De finans- iella anläggningstillgångarna utgör tillgångar som inte är hänförliga till verksamheten, t.ex. aktieinnehav i annan verksamhet. De kan därför inte anses vara tillgångar i den löpande verksamheten. Kortfristiga placeringar kan vara t.ex. aktier och fondandelar som företaget har för riskspridning. Med rörelseskulder avses exempelvis leverantörsskulder samt upplupna kostnader och förutbetalda intäkter, förskott från kunder som redovisats och avsättningar. Även skatteskulder är ett exempel på en rörelseskuld. Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att begreppet rörelseskuld inte bör definieras närmre i lagtexten. Syftet är inte att skapa ett eget begrepp som skiljer sig från vad som gäller enligt god redovisningssed. All verksamhet har behov av likvida medel. Vissa aktörer inom välfärds- sektorn har emellertid en mycket högre likviditet än vad som kan anses behövas i själva verksamheten, s.k. överlikviditet. Sådan överlikviditet utgör en risk för kringgående av reglerna då aktörer kan välja att samla offentliga medel i kassan och därigenom påverka beräkningen av det tillåtna rörelseresultatet. Pengar kan också samlas på hög för att aktören sedan ska kunna sälja verksamheten eller lämna välfärdsområdet och ta ut pengarna. Likvida medel bör därför i princip inte beaktas vid beräkningen av det operativa kapitalet eftersom medlen inte kan anses vara investerade i verksamheten. För att inte akuta likviditetsproblem ska uppstå finns dock skäl för aktörer att hålla delar av verksamhetens medel i kassa/bank. Regleringen bör därför utformas på ett sätt som beaktar behovet av en väl avvägd likviditet i verksamheten. Sådan likviditet som kan motiveras utifrån Prop. 2017/18:159 verksamhetens behov ska därför anses ingå i det operativa kapitalet. Kassa/bank utöver detta ska anses vara överlikviditet och inte räknas in i det operativa kapitalet. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att den av utredningen föreslagna regleringen av vilken likviditet som ska räknas in i det operativa kapitalet kan medföra vissa tillämpningssvårigheter. Regeringen föreslår därför att en likviditet av omsättningen alltid ska kunna ingå i beräkningen av det operativa kapitalet. Någon särskild bedömning av om det kan anses vara befogat ur verksamhetssynpunkt behöver då inte göras. Regeringen vill med anledning av vad Idéburna skolors riksförbund anför om befintliga medel i verksamheten förtydliga att det som föreslås är en begränsning av den likviditet som får räknas in i det operativa kapi- talet vid beräkningen av det tillåtna rörelseresultatet. Någon begränsning av vilken likviditet som får finnas i den juridiska personen föreslås inte. Som regeringen anfört ovan i avsnitt 4.6.1 ska regleringen inte kunna leda till att en verksamhet tvingas till ett negativt rörelseresultat. Det operativa kapitalet bör därför som lägst anses vara noll. Möjlighet att kompensera för negativt Regeringens förslag: Det tillåtna rörelseresultatet får ökas med en summa som motsvarar vart och ett av de tre föregående räkenskaps- årens tillåtna rörelseresultat, eller den som verksamheten be- drivits, minus det faktiska rörelseresultatet för respektive räkenskapsår. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. och Vårdföretagarna menar att möjligheten att föra över förluster för att kompensera för negativt rörelseresultat inte är en lösning på de problem som regleringen anför att det inte är sannolikt att banker eller andra finansiärer är beredda att tillskjuta kapital i förlusttyngda företag som även om de lyckades vända utvecklingen inte tillåts uppvisa en rörelsemarginal som överstiger . Skälen för regeringens förslag: Förslaget om en begränsning av aktörernas rörelseresultat gäller för varje enskilt år. mening är denna huvudregel rimlig eftersom den medför att de offentliga medlen går till de brukare, barn eller elever som finns i verksamheten det Under vissa perioder, t.ex. när en aktör startar en verksamhet, kan aktörens rörelseresultat vara lågt eller rent av negativt . Regeringen anser att det bör finnas en möjlighet att ta hänsyn till sådana uppstartsförhållanden eller tillfälliga nedgångar, bl.a. för att inte försvåra för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Vid beräkningen av det högsta tillåtna rörelseresultatet bör därför myndigheterna ta hänsyn till de tre före- gående årens rörelseresultat. Det förutsätter naturligtvis att verksamheten 2017/18:159 har bedrivits i den juridiska personen och att den juridiska personen har haft tillstånd att ta emot offentlig finansiering under dessa år. Enligt regeringens mening skulle ett längre tidsperspektiv än med- föra att allt för mycket resurser skulle kunna dräneras ur verksamheten då en verksamhet börjar gå bra efter att tidigare år haft låga rörelseresultat, och därmed inte komma de brukare eller elever som skatte- medlen är avsedda för till del. Ett alltför långt tidsperspektiv riskerar därmed att gå ut över verksamhetens kvalitet. Det skulle även bli mer komplext för tillsynsmyndigheterna att följa upp att reglerna följs. Taket för en juridisk persons rörelseresultat bör därmed ökas med summan av skillnaden mellan det tillåtna rörelseresultatet och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat för vart och ett av , eller den som verksamheten bedrivits. Om det faktiska rörelseresultatet blir lägre än det tillåtna resultatet kan det tillåtna rörelseresultatet därmed ökas med differensen under något av de kommande tre räkenskapsåren. Det innebär att en aktör vars tillåtna rörelseresultat, beräknat som en statslåneränta som uppgår till ökad multiplicerat med operativt kapital vid föregående års utgång, enligt huvudregeln uppgår till och som gör nollresultat får ha ett rörelse- resultat som uppgår till nästföljande år. Med anledning av Lagrådets synpunkter om att det varit svårt att uppnå klarhet i hur resultaten för tidigare räkenskapsår avses bli beaktade vid bestämmandet av det högsta tillåtna rörelseresultatet föreslår regeringen en något justerad bestämmelse jämfört med förslaget i lagrådsremissen. Justeringen syftar till att förtydliga att mellanskillnaden mellan det tillåtna rörelseresultatet och det lägre rörelseresultat som redovisats ska beräknas för vart och ett av , och att summan av dessa mellanskillnader sedan ska läggas till årets tillåtna rörelseresultat för att ge det högsta tillåtna rörelseresultatet. Regeringens förslag: Inga värdeöverföringar från den juridiska pers- onen ska få göras utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet. Med värde- överföringar avses affärshändelser som medför att den juridiska person- ens förmögenhet minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningens förslag till lagtext beskrivs inte vad som avses med värdeöverföringar. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss och som tagit ställning till förslaget avstyrker detta, i huvudsak eftersom de motsätter sig en begränsning av rörelseresultatet, se avsnitt 4.6.1. , och anser att förslaget riskerar att leda till godtycke. anför att värdeöverföringsförbudet kan komma att begränsa bolagets rätt att disponera sin egendom. och anför att incitamenten att hitta på nya sätt att göra värde- överföringar för att kringgå reglerna kommer att vara stor. det kommer att vara mycket svårt att avgöra om t.ex. ersättningar för konsulter är marknadsmässiga eller inte. bedömer att möjligheterna att utöva effektiv tillsyn av reglerna troligen är relativt små och resurskrävande. anför att förbudet mot värdeöverföringar utöver det högsta tillåtna rörelseresultat kan strida mot fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom det kan innebära att ett utländskt ägt dotterbolag inte får dela ut all sin vinst till sina utländska aktieägare. Förvaltningsrätten i anser att om avsikten är att definitionen av värdeöverföring i 17 kap. 1 § ABL ska gälla så bör detta anges i lag- texten. , och kommuner, Föräldraalliansen, LO, PRO, , och Unizon tillstyrker förslaget. Förslaget är enligt Föräldraalliansen nödvändigt för att i så stor ut- sträckning som möjligt förhindra ett kringgående av reglerna. LO anser att förslaget om förbud mot värdeöverföringar är väl avvägt samt att de tillsyns- och kontrollåtgärder som föreslås för att detta ska efterföljas är både genomförbara och önskvärda. Skälen för regeringens förslag: Syftet med regeringens förslag är att merparten av de offentliga medlen ska stanna i välfärdsverksamheten. En begränsning av rörelseresultatet begränsar de utdelningar och räntor som kan bekostas av den juridiska personen. Även andra typer av värde- överföringar kan dock användas i samma syfte som en vinstutdelning. Värdeöverföringar kan t.ex. ske i form av att en ägare, eller en närstående som är verksam i företaget, tar ut en lön som är klart högre än vad som kan anses vara marknadsmässigt motiverat, eller genom att en ägare eller ett närstående bolag hyr ut lokaler till överpriser. Ett annat sätt är att den juridiska personen köper in eller hyr något till ett pris som inte är marknadsmässigt motiverat. Sådana kostnader tas upp i den ekonomiska redovisningen innan rörelseresultatet beräknas. För att stoppa ett kring- gående av regleringen bör värdeöverföringar från den juridiska personen, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, inte tillåtas. Regeringen delar Förvaltningsrätten i bedömning att det bör förtydligas vad som avses med värdeöverföring. Regeringen föreslår att värdeöverföringar ska definieras som affärshändelser som medför att den juridiska personens förmögenhet minskar och inte är av rent affärsmässig karaktär. Vissa affärshändelser, exempelvis aktieägartillskott till dotter- bolag, kan falla utanför definitionen av värdeöverföring, men ändå strida mot regelverket om affärshändelsen innebär att medlen inte används i verksamheten (se avsnitt 4.4). Ett styrelsearvode som i sig inte avviker från vad som kan anses vara normalt, men inte motsvaras av faktiskt styrelsearbete, måste också anses strida mot reglerna. och m.fl. pekar på svårigheterna med att avgöra vad som är marknadsmässigt. Vid bedömningen kan som riktvärde användas det pris och de övriga villkor som finns mellan köpare och säljare på den öppna marknaden vid den aktuella tidpunkten. Bedömningen av vad som skulle vara ett rimligt marknadspris kan göras utifrån t.ex. jämförelser med likvärdiga produkter som erbjuds av en oberoende part, eller vad de kommunala verksamheterna betalar för samma tjänst eller liknade inköp som en motsvarande privat verksamhet gjort. Jämförelserna måste göras utifrån de faktorer som i det enskilda fallet kan påverka vad 2017/18:159 som kan anses som marknadsmässigt, t.ex. lokala förhållanden i den utsträckning som det är relevant, samt verksamhetens beskaffenhet och omfattning. Vid organiseringen av tillsynen över regleringen bör myndigheterna överväga vilka lärdomar, arbetssätt och information som redan finns upparbetade inom myndigheten eller hos andra myndigheter för att på så sätt minska kostnaderna för att hantera bedömningen av marknadsmässig- het. Denna typ av bedömningar görs , exempelvis av Skatte- verket vid tillämpningen av regler om internprissättning och av kommuner vid beviljande av ekonomiskt bistånd för att täcka en viss utgift. Rege- ringen anser därför att det precis som på andra områden finns förutsätt- ningar för myndigheterna att göra bedömningar av detta slag och utöva en effektiv tillsyn, även om det kan vara förknippat med vissa svårigheter. Med anledning av advokatsamfunds och Attendo AB:s invänd- ningar vill regeringen framhålla att regleringen inte innebär något generellt förbud mot värdeöverföringar eller utdelning till aktieägarna. Regleringen uppställer endast villkor för att uppbära offentlig finansiering för vissa typer av verksamhet, och endast den som väljer att ansöka om tillstånd för att kunna ta emot offentlig finansiering behöver följa dessa villkor. Lagrådet anser att det är oförenligt med grundläggande rättsprinciper och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna att även äldre vinstmedel retroaktivt skulle komma att omfattas av vinstbegränsningarna. Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning att det är fråga om en retroaktiv lagstiftning. Regeringens förslag reglerar inte möjligheten att ta emot offentlig finansiering bakåt i tiden och innebär inte heller att tidigare års överskott på något sätt förverkas eller medför sanktioner. Förslaget innebär endast att den som väljer att ansöka om tillstånd att ta emot offentlig finansiering förbinder sig att inte göra värdeöverföringar utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet. Regeringens förslag: Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg ska pröva att kraven för att få ta emot offentlig finansiering är uppfyllda, utfärda tillstånd och utöva tillsyn över att tillståndskraven följs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Skolinspektionen, Föräldraalliansen, LO och tillstyrker för- slaget. Skolinspektionen bedömer dock att det finns betydande problem med en uppdelning mellan kommuner och Skolinspektionen när det gäller att besluta om godkännande av huvudmän för fristående förskolor respek- tive om tillstånd att ta emot offentliga medel. Detta ställer stora krav på nära samverkan, men praktiska svårigheter kommer sannolikt att uppstå. Ett alternativ vore enligt myndigheten att överväga en sammanhållen till- ståndsprövning. kommun, , SKL och FSO Fria förskolor anser att godkännande, tillstånd och tillsyn avseende fristående förskolor bör samlas hos Skolinspektionen. , Vårdföretagarna , , Vårdanalys och Spf Seniorerna avstyrker förslaget att ska tillståndspröva och utöva tillsyn över reglerna om vinstbegränsning. Någon annan myndighet bör enligt dessa remissinstanser ha mer lämplig kompetens. och Vård- analys anser att det är ineffektivt att och ska utföra parallell tillsyn, i stället för att tillsynen förläggs till en enda myndighet. anför att inte bör besluta om tillstånd enligt och utöva tillsyn över den aktuella regleringen, utan i stället använda sina resurser för att granska verksamhetens kvalitet. Skälen för regeringens förslag: Skolinspektionen och ansvarar i huvudsak för tillståndsprövning och tillsyn inom välfärdsområdena. Möj- ligheten att samordna den ekonomiska tillsynen och kvalitetstillsynen är enligt regeringens mening av stort värde. De ekonomiska förhållandena kan utgöra en viktig utgångspunkt för kvalitetstillsyn, genom att de kan ge tidiga signaler om risker i företagen och om förutsättningar som kan påverka kvaliteten i verksamheten. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. och Vårdanalys, att Skolinspektionen och är bäst lämpade att pröva om de privata välfärdsaktörerna har uppfyllt de ekonomiska kraven. En sådan prövning kan komma att kräva ny- rekryteringar av personer med nödvändig kompetens. Förslaget innebär även att tillstånd att ta emot offentlig finansiering kommer att handläggas av två olika myndigheter. Regeringen bedömer dock att fördelarna med förslaget överväger nackdelarna och anser inte att någon annan myndighet är bättre lämpad för uppgifterna. Vilken myndighet som ska besluta om tillstånd och utöva tillsyn avgörs av hur verksamheten finansieras. Om exempelvis verksamhetens finan- siering utgörs av bidrag till en enskild huvudman enligt skollagen ska till- stånd sökas hos Skolinspektionen, även om verksamheten av någon anled- ning även skulle falla under SoL:s tillämpningsområde. Är det däremot fråga om en enskild aktör som exempelvis driver dels en skolverksamhet som finansieras med bidrag enligt skollagen, dels ett HVB med avtal om att åt en kommun utföra uppgifter enligt SoL, och dessa drivs i anslutning till varandra, ska det ses som två separata verksamheter som kräver två tillstånd för att ta emot offentlig finansiering. När det gäller fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritids- hem är det den kommun i vilken verksamheten ska bedrivas som ska pröva ansökningar om godkännande och utöva tillsyn över verksamheten. Eftersom en juridisk person kan bedriva verksamhet i fler än en kommun, och det är hela den juridiska personen som ska granskas snarare än verksamheten i en viss kommun, finns det emellertid skäl att förlägga prövningen av tillstånd att ta emot offentlig finansiering hos en statlig myndighet. Detta innebär att just när det gäller huvudmän för fristående förskolor, pedagogisk omsorg och de fritidshem vars ansökningar prövas av kommunen kommer kommunerna att, liksom , granska verksam- heterna utifrån framför allt kvalitetshänsyn, medan Skolinspektionen kommer att pröva om kraven för att ta emot offentliga medel är uppfyllda. 2017/18:159 Det kan dock finnas behov av att kommuner och Skolinspektionen utbyter information (se vidare avsnitt 4.7.2). Skolinspektionen, kommun, , SKL och FSO Fria förskolor pekar på att ett alternativ vore att flytta över ansvaret för godkännande och tillsyn för fristående förskolor m.m. från kommunerna till Skolinspektionen. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet (dir. 2017:37). Utredningen ska bl.a. föreslå förändringar i syfte att säkerställa att tillsynen av förskolor och huvudmän för förskolor bedrivs på ett adekvat sätt och analysera behovet av statlig granskning av förskolan. Regeringen ser därför inte skäl att i detta sammanhang ta ställning till en omfördelning av ansvaret för fri- stående förskolor m.m.