prop · H503190 · 2018-03-19 00:00:00 — Som ett led i att åstadkomma en förenkling och ett förtydligande anser regeringen att de nuvarande två förmånerna bör utmönstras och ersättas av två nya förmåner, en renodlad merkostnads- ersättning och en renodlad ersättning för barns behov av omvårdnad och tillsyn, ett omvårdnadsbidrag. Vidare bör bestämmelserna om rätt till ersättning för vuxna som behöver mera tidskrävande hjälp i sin dagliga livsföring och fortlöpande hjälp för att kunna förvärvsarbeta upphöra att gälla. Inspektionen för socialförsäkringen anser att de föreslagna reglerna inte i tillräcklig utsträckning når upp till ambitionen att stärka rättssäker- heten i tillämpningen för att kunna tillstyrka införandet. Ett huvudsyfte med översynsarbetet av förmånerna handikappersätt- ning och vårdbidrag är att uppnå ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet när det gäller såväl regelverk som tillämpning. Regeringen anser att en renodling av förmånerna till separata förmåner för merkostnader respek- tive omvårdnads- och tillsynsbehov skulle öka förutsättningarna för att så blir fallet. När det gäller förutsättningarna för att få omvårdnadsbidrag på olika förmånsnivåer preciseras (se avsnitt 6.2) vilken omfattning ett barns behov av omvårdnad och tillsyn på grund funktionsnedsättning ska ha för att berättiga till bidrag på en viss nivå. Vidare förtydligas det att det vid denna bedömning ska bortses från de vanliga behov en förälder ska tillgodose enligt (se avsnitt 6.2). Detta är enligt regeringens uppfattning ägnat att öka förutsägbarhet som det ändå är möjligt att upprätthålla en nyanserad bedömning som kan ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. När det kommer till merkostnadsersättningen så bör förutsebarheten och transparensen öka när begreppet ”merkostnad” får en övergripande definition, de kategorier av merkostnader som kan ligga till grund för ersättning anges i lag samt att ersättningen bättre kommer att avspegla de faktiska merkostnaderna när ersättningsnivåerna blir fler. Ett tydligare regelverk för förmånerna bedöms stärka förutsättningarna för ökad rättssäkerhet. De hittillsvarande förmånerna handikappersättning och vårdbidrag be- står som framgått av två skilda delar – en del som ersätter merkostnader och en annan del som ger ersättning för hjälp-, respektive vård- och till- synsbehov – inom samma förmån. Den sammanvägning av merkostnader och hjälp- samt vård- och tillsynsbehov som ska göras inom respektive förmån bidrar påtagligt till att regelverket framstår som otydligt och komplext och att tillämpningen uppfattas som oförutsägbar av enskilda. Det ska tilläggas att det varken av lag eller av förarbeten framgår hur denna sammanvägning ska göras. Särskilt svåröverskådligt och krångligt är regelverket i fråga om det nuvarande vårdbidraget. Att ersättning för merkostnader och för tillsyns- och vårdarbete hanteras i samma system innebär att det för ett barn finns ett mycket stort antal sätt på vilka förmånens nivå och ersättningen för merkostnader kan kombineras. Vid flerbarnsprövning ökar kombinationsmöjligheterna ytterligare. Genom att införa en renodlad merkostnadsersättning och ett renodlat omvårdnadsbidrag kommer respektive del av de nuvarande ersätt- ningarna att bedömas var för sig, utan sammanvägning. Enligt regeringen bör bedömningarna därigenom bli tydligare och utfallet av prövningen mer förutsägbar. Det bedöms bidra till att förutsättningarna förbättras för att utveckla en tydlig och enhetlig praxis för respektive ersättning. En renodling bidrar på så sätt till att rättssäkerheten ökar. En konsekvens av renodlingen är att en förälder får ansöka om mer- kostnadsersättning respektive bidrag för omvårdnad och tillsyn för sitt barn i två olika processer, i stället för som i ett sammanhang. Regeringen gör bedömningen att den olägenheten gott och väl uppvägs av att regelverk och tillämpning blir mer begripliga och förutsägbara. Det ska påpekas att det i den referensgrupp med företrädare för funktions- hindersorganisationerna som har följt det översynsarbete som har redo- visats i promemorian har rått samstämmighet på denna punkt. När det gäller den administrativa belastningen för innebär renodlingen att myndigheten i vissa fall kommer att få handlägga två separata ansökningar i stället för en. Regeringen gör bedömningen att den ökade tydligheten i regelverket även i ett administrativt perspektiv uppväger den belastning som en utökning av antalet ansökningar kan innebära. Ytterligare en fördel med den föreslagna renodlingen är att uppfölj- ningen av hur förmånerna utvecklas förenklas. Dagens konstruk- tion med en sammanvägning av olika behov innebär att det enbart genom aktstudier är möjligt att mer precist utläsa hur förmånerna utvecklas, exempelvis när det gäller orsaker till andelsförskjutningar mellan olika ersättningsnivåer. Den föreslagna renodlingen bidrar därför till att det effektivare och enklare kan bevakas att systemen är långsiktigt finansiellt stabila. Såväl omvårdnadsbidraget som merkostnadsersättningen ska admini- streras av . Regeringens förslag om en renodlad merkostnadsersättning innebär att merkostnader för barn och vuxna med funktionsnedsättning sammanförs i ett regelverk och att en ny socialförsäkringsförmån införs i socialförsäk- ringsbalken. Förmånen ska lämnas för merkostnader vid funktions- nedsättning för barn och vuxna för att bidra till att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor. Det är den ekonomiska konsekvensen av att ha en funktionsnedsättning som ska kompenseras. En renodlad merkostnadsersättning innebär ett samlat, tydligare och enklare regelverk som i de flesta avseenden kommer att vara lika för både barn och vuxna. Enligt regeringen saknas det giltiga skäl för att ersätta merkostnader för barn och vuxna på olika grunder och med olika ersättningsnivåer. Merkostnader ska därför ersättas på samma grunder oavsett ålder. En sådan ordning bidrar också till att det blir enklare för både individen och myndigheten vid övergången från barn till vuxen. I kapitel 7 utvecklas och preciseras hur den nya förmånen mer- kostnadsersättning bör utformas. Regeringen anser att den del av det hittillsvarande vårdbidraget som ger ersättning för barnets tillsyns- och vårdbehov bör utgöra en egen förmån – ett omvårdnadsbidrag. Begreppet vård bör bytas ut mot ”omvårdnad”, eftersom omvårdnad bättre speglar de behov som ersättningen ska till- godose. Syftet med omvårdnadsbidraget bör vara att ge en förälder ekonomiska förutsättningar att tillgodose ett barns behov av omvårdnad och tillsyn till följd av barnets funktionsnedsättning. Det är barnets behov som bör stå i fokus vid bedömningen av rätten till omvårdnadsbidraget. I kapitel 6 utvecklas och preciseras hur den nya förmånen omvårdnads- bidrag bör utformas. Ersättning för behov av hjälp för vuxna Som framgått innebär det nuvarande regelverket för handikappersätt- ningen att en sammanvägd bedömning görs av den enskildes merkost- nader och behov av hjälp. Av förarbetena framgår att handikappersätt- ningen i princip var avsedd att vara en merkostnadsersättning och ersätta de samlade kostnader som en person kan ha till följd av funktions- nedsättningen. Statistik och andra sammanställningar över vilka hjälpbehov som åbe- ropas som grund för handikappersättning saknas. Till skillnad från vad som är fallet när det gäller merkostnader har inte gjort några specifika kartläggningar när det gäller hjälpbehovet inom för- månen. Av kunskapsöversikt framgår dock att be- hovet ofta består i olika hushållsnära tjänster såsom hjälp med inköp, matlagning och skötsel av hemmet (kunskapsöversikt – Handikappersättning och vårdbidrag 2007). Viss information kan också hämtas från de rättsfallsöversikter som publicerar. Där framkommer att vanligt förekommande behov, förutom ovan nämnda, är hjälp med medicinering, personlig hygien, förflyttningar, ledsagning och aktiverande insatser. Hjälp för att kunna arbeta eller studera förekommer också men i mindre omfattning (rättsfallsöversikt Anser 2010:1). Regelverket för handikappersättningen har med tiden kommit att bli en otidsenlig lagstiftning. Förmånen har sin grund i en särskild blindhets- ersättning som infördes . Det nu gällande regelverket har i princip varit oförändrat , med undantag för mindre justeringar bl.a. i fråga om ersättningsnivåerna. Regelverket har vissa inslag som inte kan sägas vara i överensstämmelse med den nu- varande funktionshinderspolitiken. Hjälpbehov hos personer med funktionsnedsättning kan tillgodo- ses genom en rad olika insatser främst från kommuner och landsting, som inte fanns tillgängliga handikappersättningen fick sin nuvarande utformning. Viktiga kommunala insatser kan ges antingen med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och avse exempelvis hemtjänst och bostad med särskild service, ledsagarservice, avlösarservice, biträde av kontaktperson och daglig verksamhet. Sjuk- vårdshuvudmännen har i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fått ett uttalat ansvar att erbjuda personer med funktionsnedsättning habilitering och rehabilitering, hjälpmedel samt tolktjänst. För personer med stora och varaktiga funktionsnedsättningar finns det möjlighet att få personlig assistans med stöd av LSS samt en möjlighet till statlig assistansersättning med stöd av socialförsäkringsbal- kens bestämmelser (51 kap. SFB). För att underlätta för personer med funktionsnedsättning att komma ut i arbetslivet finns en rad olika stöd- insatser. I 243 av landets 290 kommuner finns det möjlighet för vuxna med psy- kiska funktionsnedsättningar att få hjälp av ett personligt ombud (lägesrapport om verksamheter med personligt ombud 2015, dnr S2014/7686/FST). Genom det personliga ombudet får den enskilde bättre möjlighet att påverka sin livssituation och vara delaktig i samhället, leva ett mer självständigt liv och få tillgång till samhällets utbud av vård, stöd och service på jämlika villkor samt få rättshjälp, rådgivning och annat stöd. Statsbidrag kan betalas till kommuner enligt förordningen (2013:522) om statsbidrag till kommuner som bedriver 2017/18:190 verksamhet med personligt ombud för vissa personer med psykiska Enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken ska det vid bedöm- ningen av handikappersättningen bortses från hjälpbehov som tillgodoses genom annat samhällsstöd. hade drygt 63 000 personer Av dessa var kvinnor och av dem hade ersättning enbart för hjälpbehov. Det var av dem som hade ersättning för både hjälpbehov och merkostnader och enbart för merkostnader. En orsak till att relativt få personer har ersättning enbart för hjälpbehov är sannolikt att det finns andra möjligheter till hjälp och stöd från samhället än det fanns när handikappersättningen infördes . Enligt dagens regler kan rätt till handikappersättning även föreligga om den enskilde behöver fortlöpande hjälp för att kunna förvärvsarbeta. just påpekats har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att underlätta för personer med funktionsnedsättning att delta i arbetslivet byggts ut väsentligt sedan bestämmelserna om handikappersättning infördes. det sagt ska det konstateras att personer med funktionsnedsätt- ning, trots detta, är starkt eftersatta när det gäller deltagande i arbetslivet. En relevant fråga är dock vilken betydelse den nuvarande hjälpbehovs- delen inom handikappersättningen har för att underlätta förvärvsarbete. har i den tidigare nämnda kunskapsöversikten angett att handikappersättningens syfte vad gäller att ersätta hjälpbehov har blivit inaktuellt (Kunskapsöversikt – Handikappersättning och vård- bidrag, dnr. 45662-2006, s. 3). Vidare har myndigheten konstaterat att inget tyder på att handikappersättning ökar möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att delta på arbetsmarknaden (Kunskaps- översikt – Handikappersättning och vårdbidrag, dnr. 45662-2006. s. 37). Även regeringen har svårt att se att handikappersättningen i denna del i någon nämnvärd utsträckning i praktiken påverkar förutsättningarna för Det ska här påpekas att merkostnader som har koppling till förvärvsarbete – exempelvis kostnader för resor i anslutning till för- värvsarbete – kan berättiga till handikappersättning och kommer fortsätt- ningsvis berättiga till den föreslagna merkostnadsersättningen. Sammantaget kan det konstateras att det skett väsentliga förändringar när det gäller utbyggnaden av olika former av stöd- och hjälpinsatser för personer med funktionsnedsättning. slaget om att införa en renodlad och sammanhållen merkostnadsersätt- ning väcker frågan om hur den nu berörda hjälpbehovsdelen i handikapp- ersättningen ska hanteras. I promemorian gjordes bedömningen att det med hänvisning till den ovan beskrivna utvecklingen är svårt att motivera att hjälpbehovsdelen inom handikappersättningen ska vara kvar. del av handikappersättningen bör därför vid införandet av den nya mer- Ett antal remissinstanser, framför allt bland funktionshindersorganisa- tionerna, uttrycker dock oro över förslaget om att ersättning inte längre ska kunna lämnas för rena hjälpbehov till vuxna med funktions- Funktionsrätt , Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa (NSPH) och DHR med flera bedömer att trycket på andra sam- hällsstöd kommer att öka och är oroliga över att stödinsatser kan komma att utebli eller att enskilda kan komma att falla mellan stolarna. län och NSPH varnar för att vuxna med vissa typer av funktions- nedsättningar, och som jämförelsevis ofta får stöd och hjälp av anhöriga, kan bli särskilt utsatta. Regeringen konstaterar att det finns väl utbyggda samhällssystem som ger rätt till olika hjälp- och stödinsatser för personer med funktions- nedsättning i en mängd situationer. Systemen är ofta brett utformade och rymmer många olika typer av insatser. Regeringen delar därför inte den oro som vissa remissinstanser uttrycker i fråga om att andra stödinsatser kan komma att utebli om ersättning inte längre kommer kunna lämnas till vuxna för rena hjälpbehov. Regeringen anser, i likhet med vad som före- slås i promemorian, att rena hjälpbehov till vuxna med funktionsnedsätt- ning inte ska ersättas i de nya förmånerna merkostnadsersättning och om- vårdnadsbidrag. Med det sagt så har regeringen förståelse för att den föreslagna föränd- ringen kan skapa oro hos enskilda. Regeringen vill därför understryka att merkostnadsersättning framöver kommer att kunna lämnas till en enskild, för t.ex. behov av hjälp i den dagliga livsföringen, om han eller hon har merkostnader som avser sådan hjälp samt i övrigt uppfyller villkoren för merkostnadsersättningen (se kapitel 7). Genom att instegsnivån i den nya merkostnadsersättningen föreslås bli sänkt, från av prisbas- beloppet i dagens handikappersättning till , sker även en viss kompensation för att ersättning för rena hjälpbehov tas bort (se avsnitt 7.3). bedömer regeringen att det är angeläget att de som har handikappersättning, t.ex. för hjälpbehov, inte utsätts för snabba för- ändringar utan i möjligaste mån kan känna sig trygga med sin ersättning. Därför föreslår regeringen övergångsbestämmelser för handikappersätt- ningen som bl.a. innebär att redan fattade beslut om handikappersättning ska fortsätta gälla i enlighet med vad som föreskrivs i beslutet. Besluten gäller dock längst till dess att de skulle ha upphört eller omprövats enligt de äldre bestämmelserna om handikappersättning. Om ett beslut om handikappersättning upphör efter ikraftträdandet av de nya reglerna, ska de äldre bestämmelserna om handikappersättning tillämpas för att fatta ett nytt beslut. Ett sådant beslut får meddelas för en tidsperiod (se närmare avsnitt 9.2). Som redovisats ovan så utgör hjälpbehovsdelen i förhållande till den del som avser merkostnader en relativt begränsad andel av det samman- tagna underlaget vid prövningen av rätten till handikappersättning. Trots detta får införandet av en renodlad merkostnadsersättning inte obetydliga konsekvenser för ett antal personer som har handikappersättning, i de fall hjälpbehovsdelen utgör en förhållandevis stor andel av underlaget för ersättningen. gav regeringen i uppdrag att utifrån nuvarande regler för handikappersättning och vårdbidrag genom- föra en analys av tänkbara konsekvenser av ett system där ersättning för merkostnader inte regleras i samma förmån som ersättning för behov av hjälp respektive behov av tillsyn och vård. Redovisningen som För- säkringskassan lämnade gav underlag för att i promemorian kunna bedöma konsekvenserna av en renodlad merkostnadsersättning. Några remissinstanser, bl.a. , och anser dock att konsekvenserna av att ersättning för hjälp- behov för vuxna med funktionsnedsättning utmönstras inte är tillräckligt 2017/18:190 utredda och analyserade. I kapitel 10 Konsekvenser av förslagen lämnas en närmare redovisning av konsekvenserna av att hjälpbehovsdelen i den nuvarande handikappersättningen inte föreslås införas i de nya förmån- erna. Uppföljning och utvärdering av reformen Regeringen bedömer att det finns behov av att de nya förmånerna följs upp och utvärderas efter reformens ikraftträdande. Ett särskilt fokus för en uppföljning bör vara den föreslagna rätten till ledighet för föräldrar med omvårdnadsbidrag. Regeringen avser att återkomma med ett sådant uppdrag längre fram. Regeringens förslag: Det ska införas ett omvårdnadsbidrag för barn som är i behov av omvårdnad och tillsyn till följd av sin funktions- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig är huvudsak- ligen positiva till förslagen. Skälen för regeringens förslag: För att regleringen av det nya omvård- nadsbidraget ska bli rättssäker och enkel att tillämpa är det viktigt att bidraget har ett tydligt syfte. Vårdbidragets syfte och vad det ska ersätta uttrycks på olika sätt i förarbetena utan att det varit tydligt uttalat vilken betydelse syftet har vid bedömningen. Det som förenar de olika beskriv- ningarna av syftet har varit att ersättningen ska förbättra den ekonomiska situationen för föräldrar som har barn med funktionsnedsättning för att föräldrarna ska kunna tillgodose barnets behov. syftet med det föreslagna omvårdnadsbidraget vara just detta, att för- bättra en förälders ekonomiska förutsättningar att tillgodose ett barns be- hov av omvårdnad och tillsyn till följd av barnets funktionsnedsättning. Att vara förälder till ett barn som har en funktionsnedsättning innebär ofta utökade föräldrainsatser samt större psykisk och fysisk belastning än för andra föräldrar. Det kan handla om att ständigt finnas till hands för barnet, hjälpa till med direkta vårdinsatser eller att aktivera, motivera och Det kan krävas insatser stora delar av dygnet och barnet kan behöva stöd långt upp i åldrarna. Barn med funktionsnedsättning kan ha rätt till olika stödinsatser från samhället för att få sina behov tillgodosedda. Långt ifrån alla föräldra- insatser kan dock ersättas med samhällsinsatser. I vissa fall väljer föräld- rar att arbeta deltid eller ser sig tvungna att avstå från karriärmöjligheter för att kunna tillgodose sitt eller sina barns behov av omvårdnad och Föräldern kan även välja att inte använda de samhällsinsatser som finns och i stället själv tillgodose barnets behov av omvårdnad och till- syn, till exempel för att föräldern anser att det är bättre för barnet. Regeringens förslag: Omvårdnadsbidrag ska kunna beviljas en för- säkrad förälder till ett försäkrat barn, om barnet på grund av funktions- nedsättning kan antas vara i behov av omvårdnad och tillsyn . När behovet av omvårdnad och tillsyn på grund av funktionsned- sättning bedöms ska det bortses från de behov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Vid bedömningen ska det även bortses från behov som tillgodoses genom annat samhälls- stöd. Omvårdnadsbidraget ska kunna lämnas som –en fjärdedels förmån om barnet sammantaget har mer än måttliga behov av omvårdnad och tillsyn, utöver de behov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose, –halv förmån om barnet sammantaget har stora behov av omvård- nad och tillsyn, utöver de behov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose, –tre fjärdedels förmån om barnet sammantaget har mycket stora behov av omvårdnad och tillsyn, utöver de behov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose, och –hel förmån om barnet sammantaget har särskilt stora behov av om- vårdnad och tillsyn, utöver de behov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose. Såväl en förälder som en person som likställs med en förälder ska vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner för att kunna få omvårdnadsbidrag. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Dock föreslogs det i promemorian andra benämningar på omfatt- ningen av de behov som ska ligga till grund för rätt till omvårdnads- bidrag enligt den lägsta och den högsta förmånsnivån. Remissinstanserna: I stort sett alla instanser anser att renodlingen till ett omvårdnadsbidrag för omvårdnad och tillsyn är bra. avstyrker att begreppet sjukdom inte används då kopplingen mellan medicinsk grundorsak och funktionsnedsättning samt aktivitetsbegränsning försvagas. Även Kommuner och Lands- ting invänder mot att begreppet sjukdom inte används. framhåller vidare att bedömningen av vilka behov som omfattas av föräldrarnas normala ansvar är ofta en komplicerad av- vägning och att nationella riktlinjer för vad som avses med normalt för- äldraansvar bör utformas av . föreslår även förtydligande i lagtext i 22 kap. 3 § där det bör läggas in hänvisning till 5 § som gäller bl.a. föräldraansvar. Även Autism- och Aspergerför- bundet efterfrågar tydliga riktlinjer för vad som är normalt för- äldraansvar. och Ungdomar är dock tveksamma till begreppet normalt föräldraansvar då de menar att det är svårt att göra en rättvis jämförelse av de extra behov som ett barn med funktionsnedsättning kan ha. anser också att det behöver förtydligas att det endast är insatser en förälder gör i egenskap av förälder och inte insatser inom sjukvårdhuvudmannens ansvar som kan ligga till grund för bidraget samt att det är viktigt att belysa svårigheterna i gränsdragning mellan egenvård och vård som lämnas på sjukvårdshuvudmannens ansvar. ser att det är önskvärt att en fördjupad utredning genomförs för att ana- lysera och lämna förslag som tydliggör huvudmännens ansvar och roller. Ett flertal av synpunkterna på huvudförslaget om rätten till omvårdnadsbidrag rör förmånsnivåerna för omvårdnadsbidraget. säkringskassan, Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Inspektionen för socialförsäkringen och anser att beskrivningarna är för vaga och medför tolknings- och tillämpningsproblem samt att det därför bör förtydligas vad som krävs för att få ersättning på respektive nivå. tillstyrker förslaget om fyra nivåer av omvårdnads- bidrag, men ser behov av att det förtydligas vad som ligger till grund för de olika nivåerna. ser risker för att de beskrivningar som lämnas för respektive förmånsnivå uppfattas som uttömmande exempel och menar att det för att undvika missförstånd tydligare bör framgå att bedömningen görs i förhållande till det ansvar föräldrar normalt har för barn i olika åldrar och med hänsyn till eventuellt annat menar även att kraven på hel förmån har stramats åt jämfört med nuvarande vårdbidrag och att det huvudsakligen beror på att det förutsätts att barnet behöver ständig uppsikt, i princip och föreslår att texten om ”behov av ständig uppsikt i princip ” ändras till ”ett mycket omfattande behov av tillsyn under stora delar av dygnet”. en risk för att beskrivningen om att de här barnens behov ofta kan tillgodoses med assistansersättning kan leda till en för snäv uppfattning om målgruppen. Inspektionen för socialförsäkringen anser att beskrivningen av för- månsnivåerna ger en mycket begränsad ledning i tillämpningen. dömer att det därför kommer att vara svårt för att tillämpa reglerna kring nivåerna och för de försäkrade att förstå vad som