prop · H503153 · 2018-03-19 00:00:00 — En sådan lösning blir mer integrerad i företagets ordinarie faktureringsprocesser och kan göra hanteringen än mer tidseffektiv. Sammantaget bedömer regeringen att det inte finns skäl att utveckla eller anskaffa en enda gemensam leverantörs- Prop. 2017/18:153 portal för den offentliga sektorn. Regeringens bedömning: Den kommande dataskyddsförordningen, kompletterande nationella bestämmelser till denna och offentlighets- och sekretesslagen uppfyller kraven på uppgiftsskydd vid elektronisk Det behövs ingen ytterligare reglering. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med I promemorian har det bedömts att personuppgiftslagen (1998:204) och OSL uppfyller e-faktureringsdirektivets krav på uppgiftsskydd och att det inte behövs någon ytterligare reglering. Remissinstanserna: , Datainspektionen och Swedish Medtech har yttrat sig över bedömningen och anfört att de saknar en beskrivning av hur lagförslaget förhåller sig till den nya dataskydds- förordningen som kommer att börja tillämpas . förordning har strängare krav på behandling av personuppgifter än personuppgiftslagen och därmed borde förslagen enligt dessa remiss- instanser prövas mot förordningens bestämmelser. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 8 i e-fakturerings- direktivet reglerar uppgiftsskyddet. Enligt artikel 8.1 påverkar inte direktivet tillämpningen av tillämplig unionslagstiftning och nationell lagstiftning om uppgiftsskydd. Enligt artikel 8.2 får personuppgifter som inhämtats för elektronisk fakturering användas enbart för det ändamålet eller för ändamål som är förenliga med detta, om inte annat följer av bestämmelser av annan innebörd i unionsrätt eller nationell rätt och utan att det påverkar de undantag och begränsningar som föreskrivs i artikel 13 i och rådets direktiv /46/EG av 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- kommer en ny EU-förordning om dataskydd att ersätta dataskyddsdirektivet – och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän Hänvisningar till dataskyddsdirektivet i rättsakter kommer från denna tidpunkt att anses som hänvisningar till dataskydds- Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över Dataskyddsförordningen baseras till stor del på dataskyddsdirektivet men innehåller även ett antal nya bestämmelser. det är en förordning innebär att reglerna kommer att vara direkt tillämpliga vilket innebär att personuppgiftslagen och den tillhörande personuppgiftsförordningen (1998:1191) måste upphävas. förordningen lämnar dessutom utrymme för kompletterande nationella bestämmelser med ytterligare krav eller undantag. 2017/18:153 mot denna bakgrund , som gavs i föreslå anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på en Utredningen lämnade sina förslag i betänkandet Ny dataskyddslag – Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning (SOU 2017:39). propositionen Ny dataskyddslag (prop. 2017/18:105) med förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. nya lagen förslås träda i kraft som dataskyddsförordningen. bestämmelserna kommer alltså att vara i kraft då lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling föreslås träda Regeringen delar därför , och Swedish Medtechs uppfattning att det krävs en analys av hur lagen om elektroniska fakturor förhåller sig till det nya regelverket om skydd Enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet får medlems- staterna genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa skyldigheterna och rättigheterna enligt direktivet, om det bedöms nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, försvaret och skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Artikel 13 i dataskyddsdirektivet har sin motsvarighet i artikel 23 i dataskyddsförordningen som ger utrymme för medlemsstaterna att i nationell rätt införa lagstiftning som begränsar tillämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som föreskrivs i vissa av förordningens bestämmelser, om en sådan begränsning sker med respekt för ande- meningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa vissa särskilt angivna intressen, bl.a. den nationella säker- heten, försvaret och skydd av rättsväsendets oberoende och rättsliga Regeringen konstaterar att dataskyddsförordningen och kompletterande nationella bestämmelser kommer att vara tillämpliga på den behandling av personuppgifter hos upphandlande myndigheter och enheter som är nödvändig för att uppfylla kraven på elektronisk fakturering i den nya lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. innebär bl.a. att de generella bestämmelserna i dataskyddsförordningen, som t.ex. anger vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att behandling av uppgifter ska få ske samt vilka rättigheter som de registrerade har, ska gälla för upphandlande myndigheters och enheters behandling av personuppgifter. Regeringen bedömer att dessa generella bestämmelser, tillsammans med nationella kompletterande bestämmelser uppfyller de krav på uppgiftsskydd som den nya regleringen om elektroniska fakturor medför. Någon särskild reglering av behandlingen av personuppgifter för elektronisk fakturering bedöms därför inte Enligt artikel 8.3 i e-faktureringsdirektivet ska medlemsstaterna se till att arrangemangen för att, i öppenhets- och redovisningssyfte, offentlig- göra personuppgifter som har samlats in vid elektronisk fakturering överensstämmer med offentliggörandets ändamål och principen om integritetsskydd, utan att detta påverkar tillämpningen av de undantag och begränsningar som föreskrivs i ovan nämnda artikel 13. 8.3 i och skäl 36 till e-faktureringsdirektivet ska vidare offentliggörande av personuppgifter i öppenhets- och redovisningssyfte stå i proportion till Prop. 2017/18:153 integritetsskyddet. Detta har sin motsvarighet i den svenska lag- OSL innehåller bl.a. begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Vid införande av nya bestämmelser i görs det en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset. Endast om en sådan avvägning leder till att sekretessintresset anses väga tyngre än insynsintresset bör en ny sekretessbestämmelse införas. Utgångspunkten vid utformningen av en ny sekretessbestämmelse är att det inte ska gälla sekretess i andra fall än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Sammanfattningsvis bedöms dataskyddsförordningen tillsammans med nationella kompletterande bestämmelser och OSL uppfylla de krav på uppgiftsskydd som finns vid elektronisk fakturering. Någon ytterligare reglering bedöms inte behövas. Regeringens förslag: Den nya lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling ska träda i kraft . Bestämmelserna i 4 och 7 §§ gäller inte fakturor som har utfärdats till följd av offentliga upphandlingar som påbörjats före ikraftträdandet. Promemorians förslag: I promemorian har lagen föreslagits träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Remissinstanserna: bedömer att eftersom infrastrukturen i huvudsak finns på plats behöver ikraftträdandet inte försenas utan kan ske enligt e-faktureringsdirektivet artikel 11. Ett flertal remissinstanser understryker att tiden fram till att bestämmelserna träder i kraft behöver vara väl tilltagen. Några förespråkar övergångsbestämmelser och andra önskar ett förtydligande vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet. Statens servicecenter, , kommun och SKL framhåller vikten av att tidpunkten för ikraftträdandet av lagstiftningen ger alla aktörer tillräcklig tid för att hinna anpassa och ändra nuvarande flöden. Länsstyrelserna i , , och län framhåller att tidpunkten för lagens ikraftträdande inte bör vara för snäv. noterar att det saknas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i förslaget till ny lag och vill lyfta behovet av sådana. anser att redovisningen om särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande är bristfällig. anser att längsta möjliga implementeringstid behövs för anpassning till den nya lagstiftningen. anser att regeringen bör överväga ett stegvis införande av lagförslagen och anser att möjligheten att senarelägga införlivandet av e- faktureringsdirektivet i nationell lag efter 2017/18:153 offentliggörandet i EUT för vissa sektorer bör utnyttjas fullt ut. Telekomföretagen anser det rimligt att kräva ikraftträdande tidigast fem år från publiceringen av den europeiska standarden. föreningen anser att de nya kraven på elektronisk fakturering vid upphandling bör tillämpas på avtal som ingåtts efter det att den nya lagen har trätt i kraft, med beaktande av kravet på förutsebarhet och legalitet i Detta för att också erbjuda leverantörer som omfattas av de nya reglerna en skälig tidsfrist för anpassning till de nya kraven. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 11 i e-fakturerings- direktivet ska medlemsstaterna anta, offentliggöra och tillämpa de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast Med undantag från huvudregeln ska medlems- staterna månader efter offentliggörandet av hänvisningen till den europeiska standarden för elektronisk fakturering i Europeiska unionens officiella tidning anta, offentliggöra och tillämpa de bestämmelser som är nödvändiga för att uppfylla skyldigheten i artikel 7 att ta emot och behandla elektroniska fakturor. skjuta upp tillämpningen för sina upphandlande myndigheter och enheter under den centrala nivån upp t.o.m. 30 månader efter offentliggörandet Med upphandlande myndigheter under den centrala nivån avses myndigheter enligt definitionen i artikel 2.1 led 3 i LOU- Standarden publicerades , vilket innebär att lagen ska träda i kraft . För kommuner och landsting får tillämpningen skjutas upp till . Merparten av de upphandlande myndigheterna och enheterna i kommunsektorn kan hantera elektroniska fakturor. anpassning som krävs till den europeiska standarden måste genomföras för att hantera skyldigheten för de statliga myndigheterna. delar därför Lunds universitets uppfattning att eftersom infrastrukturen i huvudsak finns på plats behöver ikraftträdandet inte försenas. bakgrund föreslås att skyldigheten för upphandlande myndigheter och enheter att ta emot elektroniska fakturor enligt den europeiska standarden ska träda i kraft . Det underlättar även tillämpningen av lagen för leverantörer att kravet på elektroniska fakturor gäller från samma datum oavsett om mottagaren är en statlig eller Enligt principen om transparens ska samtliga krav vara tydliga och förutsebara i en upphandling. Att införa ett krav som medför ökade kostnader för leverantörer, som de inte hade kännedom om vid tidpunkten för upphandlingen, kan anses stå i strid med denna princip, såsom bl.a. lyfter fram. Det kan också krävas en omfattande administration från upphandlande myndigheters och enheters sida för att samla in relevant information om alla sådana kontrakt för Av denna anledning bör skyldigheten för leverantörer att skicka elektroniska fakturor enligt den nya lagen, och möjligheten att besluta om föreläggande om skyldigheten inte har uppfyllts, inte gälla för fakturor som utfärdas till följd av offentliga upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet . För bedömningen av när en upphandling har påbörjats, se prop. 2015/16:195 del 2 s. 918 f. Den föreslagna ändringen i mervärdesskattelagen bör träda i kraft som den nya lagen. Regeringens bedömning: Det finns en stor samhällsekonomisk nytta i en övergång till elektronisk fakturering till följd av offentliga upphandlingar. Den största effekten bedöms uppstå hos de offentliga fakturamottagarna. Mot bakgrund av de tidsbesparingar som elektronisk fakturering möjliggör för leverantörerna förväntas regleringen även medföra en minskning av företagens administrativa kostnader. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Konsekvensavsnittet kommenteras av ett anför att kostnaderna totalt sett skulle minska för såväl kommunen som för leverantörerna om alla leverantörer skickade fakturor elektroniskt till kommunen och inga fysiska arkiv skulle behövas om arkivering gjordes elektroniskt. Antalet fel kommer enligt kommunen att minska eller försvinna helt och transparensen och spårbarheten kommer att öka. ESV anser att det är svårt att bedöma eller kritisera de antaganden som ligger till grund för beräkningarna eftersom källhänvisningar saknas. anför bl.a. följande. Promemorian saknar en tillräcklig redovisning av konsekvenserna för företagen av alternativa möjligheter till reglering utöver direktivets miniminivå. Redovisningen av påverkan på berörda företag avseende administrativa kostnader är godtagbar, men redovisningen av påverkan på berörda företag avseende andra kostnader och annan verksamhet är bristfällig. Företagarna anser att promemorian inte tillräckligt ingående belyser de kostnader och förändringar som kan komma att drabba företag som redan har investerat i olika former av system och moduler som möjliggör e-fakturering. anser att promemorian saknar rimliga konsekvensanalyser. , , GS1 , Kiviks musteri, , Norrmejerier och Svensk Cater saknar beräkningar av leverantörsföretagens verkliga kostnader för att anpassa befintliga system i enlighet med lagförslaget och en analys av kostnaderna i relation till de mycket små positiva effekterna som leverantörsföretag enligt remissinstanserna förväntas få. Skälen för regeringens bedömning Modell för bedömning av regleringens konsekvenser Syftet med regleringen är att uppnå en övergång till elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Som framgår av avsnitt 7.1 bedöms en sådan övergång inte kunna uppnås genom att enbart genomföra e- fakturadirektivet och införa en skyldighet för de upphandlande myndigheterna och enheterna att ta emot elektroniska fakturor. Utgångspunkten vid bedömningen av konsekvenserna är därför att regleringen omfattar såväl en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ta emot elektroniska fakturor som en skyldighet för leverantörer att skicka sådana. För att uppskatta regleringens konsekvenser har en ekonomisk modell använts för att uppskatta omfattningen av bedömda konsekvenser och hur dessa fördelar sig på olika aktörer inom offentlig och privat sektor. Modellen jämför utvecklingen i tre scenarier, där baslinjen är förväntad utveckling med oförändrad reglering. Scenario 1 uppskattar den samhällsekonomiska effekten av om både direktiv genomförs och lagkrav på leverantörer införs relativt till baslinjen. Scenario 2 uppskattar den samhällsekonomiska effekten av om enbart direktivet genomförs relativt till baslinjen. Scenario 3 uppskattar den samhällsekonomiska effekten av om leverantörskravet införs relativt till om enbart (minimumnivån på) direktivet genomförs. För att bedöma regleringens konsekvenser på tidsåtgången för fakturering har processen kartlagts, från inhämtande av information för att upprätta faktura till avslutande genom kontroll av inbetalning. Analysen av konsekvenser har skett genom intervjuer med såväl leverantörer som upphandlande myndigheter och enheter samt med stöd av rapporten från kommissionen till och rådet om bedömning av den europeiska standarden för elektronisk fakturering i enlighet med direktiv /55/EU (COM (2017) 590 final av ). Vilka som påverkas av regleringen Regleringen påverkar samtliga upphandlande myndigheter och enheter. Regleringen berör vidare samtliga upphandlade varu- och tjänsteleverantörer till den offentliga sektorn. Det saknas en samlad statistik över vilka företag som levererar varor och tjänster till de upphandlande myndigheterna och enheterna. Antalet kan dock uppskattas till drygt 250 000 företag (Fi2016/03066/DF). Av dessa utgörs den absoluta majoriteten () av mikroföretag, dvs. företag med färre än 10 anställda. Utöver varu- och tjänsteleverantörer berörs även bl.a. följande typer av företag av regleringen: företag som tillhandahåller fakturahanteringstjänster, tredjepartsoperatörer/VAN- operatör som sköter konvertering mellan olika format, kommunikation, säkerhet och övervakning av trafiken, inklusive banker, företag som tillhandahåller it-konsulttjänster, försäljning av programvara och underhåll av datasystem, samt postföretag. De leverantörer som ännu inte har anskaffat kompetens eller någon teknisk lösning för att hantera e-fakturor enligt regleringen måste göra det. Detta förväntas medföra relativt begränsade konsekvenser för större företag. Uppskattningsvis av de medelstora företagen, av de små företagen och av mikroföretagen bedöms behöva vidta förändringar i sina verksamheter till följd av regleringen. Det finns olika sätt att överföra elektroniska fakturor mellan avsändare och mottagare. I dominerar s.k. fyrahörnsmodeller, dvs. att avsändare och mottagare använder operatörstjänster för översändande av elektroniska fakturor och andra affärsmeddelanden. Val av e-fakturalösning samvarierar i huvudsak med företagens storlek. De stora företagen har ofta integrerade lösningar i affärssystemen. medelstora och små företag har emellertid kopplat på en modul till sitt elektroniska affärssystem, använder sig av en fakturaskrivare eller anlitar redovisningsbyråer för sin bokföring och fakturering. För dessa företag medför regleringen behov av anpassning i de it-system som används för fakturering. För system som använder Svefaktura är ändringarna med anledning av den nya standarden av mindre karaktär. Det är endast enstaka fält som skiljer sig åt mellan de fakturaformat som hanteras och den nya standarden. Leverantörer som normalt använder sig av en annan standard för elektronisk fakturering måste säkerställa att fakturan konverteras och valideras innan den skickas till en upphandlande myndighet eller enhet så att den överensstämmer med den nya europeiska standarden, om inte en annan standard för elektronisk fakturering har avtalats. I takt med att tillämpningen av den europeiska standarden ökar förväntas utveckling hos systemleverantörerna medföra att allt fler av dessa system stöder den europeiska standarden. Vidare förväntas en marknad utvecklas för översättning mellan olika standarder. Sammantaget bedöms regleringen för leverantörer som använder elektronisk fakturering medföra kostnader för anpassning av it-system till den europeiska standarden. Kommissionen konstaterar i rapporten om bedömning av den europeiska standarden för elektronisk fakturering i enlighet med direktiv /55/EU (COM (2017) 590 final av ) att medlemsstater med en mogen och decentraliserad e-fakturerings- arkitektur, som , får lita på att tjänste- och lösningsleverantörer uppgraderar sina system så att de stöder den nya standarden och erbjuder konkurrenskraftiga lösningar till privata enheter i alla storlekar. För dessa länder tros införandet av standarden få låg eller medellåg inverkan. Alla systemleverantörer och tillhandahållare av e-faktureringstjänster som intervjuades för studien uppgav att de kommer att erbjuda lösningar som överensstämmer med standarden. Många mikroföretag och ett mindre antal av de små och medelstora företagen saknar e-fakturalösningar. De mikroföretag som använder sig av e-fakturering tillämpar vanligtvis enklare modullösningar, alternativt leverantörsportallösningar, dvs. att med stöd av en webbportal skapa en faktura som skickas direkt från portalen till mottagaren, för företag som skickar mindre volymer av e-fakturor. Det finns både kostnadsfria leverantörsportaler och de som erbjuds mot en avgift. Statliga myndigheter är skyldiga att erbjuda kostnadsfri tillgång till en leverantörsportal. Exempelberäkningar visar att ett mikroföretag som skickar fem fakturor får ca i ökade kostnader, medan ett mikroföretag som skickar 100 fakturor får ca i ökade kostnader. Mot bakgrund av de tidsbesparingar som e-fakturering möjliggör för leverantörerna förväntas regleringen totalt sett minska de administrativa kostnaderna för företagen. Den positiva effekten på företagens administrativa kostnader varierar med företagen storlek. Mikroföretag förväntas i genomsnitt få minst positiv effekt av regleringen, till följd av merkostnader i form av investering i e-fakturalösningar samt tid för kompetensutveckling. 2017/18:153 För det enskilda företaget utgör digitaliseringen en verklighet som företaget behöver förhålla sig till oavsett regleringen. Den digitalisering av verksamheten, om än i liten skala, som regleringen ställer krav på kan även leda till en ökad digitalisering av näringslivet och därmed en stärkt konkurrenskraft. Det bedöms som sannolikt att de företag som på grund av regleringen börjar skicka e-fakturor till den offentliga sektorn också i högre utsträckning kommer att välja detta förfarande även för fakturor som de skickar till den privata sektorn. Regleringen bedöms i övrigt inte ge någon betydande konkurrenspåverkande effekt för berörda företag. Det kan emellertid inte uteslutas att regleringen som sådan kommer att medföra att nya företag skapas, eller att företag som inte har haft någon verksamhet kopplad till leverantörsfakturering till den offentliga sektorn, väljer att etablera sig på denna marknad. Konsekvenser för statliga myndigheter, kommuner och landsting samt andra upphandlande myndigheter och enheter Mot bakgrund av de tidsbesparingar som e-fakturering medger förväntas regleringen minska de upphandlande myndigheternas och enheternas administrativa kostnader. De administrativa kostnaderna förväntas minska för alla typer av upphandlande myndigheter och enheter. hantering av pappersfakturor är den fakturahantering som bedöms ta mest tid i anspråk och för vilken de största potentiella tidsvinsterna vid en övergång till e-fakturering finns. sker dock denna typ av fakturahantering främst i undantagsfall, exempelvis på grund av att leverantören skickat fakturan till fel adress (t.ex. direkt till kommunen i stället för till det företag som ansvarar för inskanningen av kommunens fakturor) eller att fakturan innehåller känslig information. Samtliga landsting och statliga myndigheter, och av alla kommuner, har fungerande rutiner för e-fakturering. Av de upphandlande myndigheterna och enheterna uppskattas de offentligt ägda bolagen vara den grupp som får störst omställningskostnader till följd av genomförandet av e-faktureringsdirektivet. Dessa kostnader kan hänföras till investeringar i infrastruktur för att kunna hantera e-fakturaflöden och kompetensutveckling. Utöver dessa omställningskostnader kommer införandet av direktivet innebära ökade systemutvecklingskostnader för upphandlande myndigheter och enheter. Regleringen förväntas medföra ytterligare ett antal konsekvenser för upphandlande myndigheter och enheter, bl.a. i form av ökade kostnader för omorganisering och omställning av personal. En ökad mängd e- fakturor kan komma att medföra kostnader när personal ska byta arbetsuppgifter, exempelvis medarbetare som arbetar med scanning av fakturor. kan denna förändring frigöra arbetskraft för kärnverksamheten och leda till besparingar. Regleringen kan vidare förväntas medföra minskade kostnader för lokaler/utrymme för arkivering och för skanningsutrustning. Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Kravet på att kommunala myndigheter ska ta emot elektroniska fakturor följer av e-faktura- direktivet och påverkar den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen går emellertid inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.