prop · H503204 · 2018-03-21 00:00:00 — Regeringen beslutade därför om direktiv till en särskild utredare att göra en översyn av hela systemet för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare och att föreslå ett system som är öppnare och enklare än dagens. Utredningen lämnade sitt betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). Förslagen i betänkandet bereds nu inom . Med utgångspunkten om ett tydligare och mer förutsägbart system för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare, anser regeringen att tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval inte ska behöva beaktas då nya bestämmelser utformas. bör, mot bakgrund av att tillträde till högskoleutbildning i huvudsak ligger inom regeringens kompetensområde, endast fastställa ramarna för nya tillträdesbestämmelser. 6.2Bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning finns på flera författningsnivåer Föreskrifter som meddelas av I högskolelagen (1992:1434) finns övergripande bestämmelser om rätt till antagning till högskoleutbildning. Det framgår att så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i samma lag ska högskolorna som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Det lärosäte som anordnar utbildningen avgör vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras bland dessa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval (4 kap. 1–3 §§). Utbildning som högskolor ger enligt bestämmelserna i högskolelagen ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. pektive nivå ska som huvudregel väsentligen bygga på utbildning på tidi- Utbildningen på grundnivå ska således som huvudregel vä- sentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Nästa nivå, avancerad nivå, ska väsentligen bygga på de kunskaper som studenterna får inom utbildning på grundnivå eller motsvarande kunskaper. Den tredje nivån, forskarnivån, ska väsentligen bygga på de kunskaper som studenterna får inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå eller motsvarande kun- skaper (1 kap. 7–9 a §§). Föreskrifter som meddelas av regeringen Regeringen har meddelat ytterligare bestämmelser om tillträde i bl.a. 7 kap. högskoleförordningen (1993:100) och bilaga 3 till samma förord- ning, 5 kap. förordningen (1993:221) för och 4 kap. förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. bestämmelserna om tillträde avser bestämmelser om grundläggande be- hörighet, särskild behörighet och urval. Med grundläggande behörighet avses de krav som är gemensamma för utbildningar på en viss nivå. Bestämmelserna om grundläggande behö- righet till utbildning på grundnivå utgör den breda kopplingen mellan gymnasieskolan och högskolan. Grundläggande behörighet kan uppnås på flera olika sätt. Den som har avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial ni- vå uppfyller kraven för grundläggande behörighet. Det gör också den som har avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en Grundläggande behörighet har även den som har en motsvarande svensk eller utländsk utbildning. har s.k. reell kompetens, dvs. en person som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständig- het har förutsättningar att kunna tillgodogöra sig en utbildning på grund- nivå, uppfyller kraven för grundläggande behörighet (7 kap. 5 § hög- Med särskild behörighet avses de specifika krav som, utöver de grund- läggande behörighetskraven, kan vara föreskrivna för en specifik utbild- De krav på särskild behörighet som får ställas för tillträde till ut- bildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare ska vara helt nödvän- diga för att en student ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. får bestå av kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper och andra villkor som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder Även den som har s.k. reell kompetens, dvs. en person som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av nå- gon annan omständlighet har förutsättningar att tillgodogöra sig en viss utbildning uppfyller kraven på särskild behörighet (7 kap. 8 §). I högskoleförordningen anges att vid urval för tillträde till utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare ska hänsyn tas till de sökan- Urvalsgrundernas funktion är att rangordna sökande på Prop. 2017/18:204 lämpligt sätt. Urvalsgrunderna är betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. De senare kan bestå av andra särskilda prov än högskoleprovet, kunskaper, arbetslivserfarenhet eller erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen och andra för utbildningen sakliga omständigheter. Vid urval ska minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av urvalsgrunder som högskolan bestämmer (7 kap. 12, 13 och 23 §§). Föreskrifter som meddelas av Universitets- och högskolerådet Utöver de föreskrifter som och regeringen har meddelat har även Universitets- och högskolerådet meddelat föreskrifter om tillträde. Myndigheten har meddelat föreskrifter om bl.a. grundläggande behörighet och urval till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare, områdesbehörigheter och högskoleprovet (UHRFS 2013:1, 2013:2 och 2015:3). I föreskrifterna om grundläggande behörighet finns bl.a. bestämmelser om svensk och utländsk utbildning som motsvarar kraven för grundläggande behörighet genom en gymnasieexamen. Myndighetens föreskrifter om urval omfattar bl.a. hur utländska betyg ska meritvärderas. I områdesbehörigheterna anges de krav på särskild behörighet som enligt huvudregeln kan ställas för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Varje områdesbehörighet omfattar ett särskilt utbildningsområde, t.ex. teknik. Områdesbehörigheterna består av behörighetskurser och meritkurser. Behörighetskurser är kurser i ett visst ämne i gymnasieskolan som ställs som krav för särskild behörighet. Meritkurser är sådana kurser från gymnasial utbildning som är särskilt meriterande vid urval och som inte utgör krav på grundläggande eller särskild behörighet. Områdesbehörigheter kan också omfatta krav som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för (7 kap. 8–11 och 18 §§ högskoleförordningen). Myndighetens föreskrifter om högskoleprovet omfattar allmänna bestämmelser om högskoleprovet, bestämmelser om provets genomförande och regler för provdeltagare. 6.3Tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval ska hävas och ramarna för den nya regleringen ska godkännas av Regeringens förslag: riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare ska hävas. Endast de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till sådan utbildning ska godkännas av . 2017/18:204 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att in- vända mot förslaget. Det gäller bl.a. , Universitets- och högskolerådet, , , , Kungl. Tekniska högskolan, kommuner och landsting, , akademikers centralorganisation, och . anser att det är rimligt att riksdagsbindningar hävs och att beslut om detaljer i tillträdessystemet inte bör tas på högre nivå än vad som faktiskt krävs. i framhåller att förslaget om att endast ska ta ställning till övergripande ramar för behörighet och urval ger en tydligare ansvarsfördelning och renodlad styrkedja. Skälen för regeringens förslag För att ett tydligt och förutsägbart tillträdessystem ska kunna skapas bör de tidigare riksdagsbindningarna hävas Som framgått är bestämmelser om högskoleutbildning sådana gynnande föreskrifter som regeringen kan meddela med stöd av sin s.k. restkompetens. är dock inte förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde, vilket har gjort genom högskolelagen som gäller de statliga högskolorna. När det gäller behörighet och urval till högskoleutbildning har meddelat några övergripande bestämmelser i högskolelagen (se avsnitt 6.2). I förarbetena till högskolelagen anges att med tanke på att de statliga högskolorna är skattefinansierade och deras betydelse för landet bör de grundläggande målen och villkoren för verksamheten fastläggas av (prop. 1992/93:1, s. 25). I övrigt har regeringen kompetens att meddela föreskrifter om bl.a. behörighet och urval. Trots detta har frågor inom dessa områden varit föremål för godkännande . I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184, bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264), anförde regeringen att reglerna för tillträde till högskolan i sina huvuddrag ska vara en angelägenhet för riksdag och regering eftersom högskolan ingår i ett nationellt utbildningssystem (s. 8). I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna de riktlinjer för behörighet och urval till högre utbildning som regeringen föreslog i propositionen. Därefter har frågor om behörighet och urval varit föremål för ställningstagande vid ytterligare tillfällen (se prop. 2001/02:15, 2004/05:162, 2006/07:107 och 2008/09:199). De förslag som har tagit ställning till har avsett bl.a. vad som krävs för grundläggande behörighet, bemyndigande till myndighet under regeringen att meddela föreskrifter om motsvarande bedömningar, fastställande av standardbehörigheter för särskild behörighet, andra krav för särskild behörighet, urvalsgrunder och platsfördelning vid urval, meritämnen, urval baserat på särskilda skäl och urval vid likvärdiga meriter. Alla dessa olika ställningstaganden från och andra uttalan- den som regeringen kan ha gjort i propositioner i frågor om behörighet och urval har medfört att det med tiden har bildats ett svåröverskådligt Prop. 2017/18:204 system av s.k. riksdagsbindningar. Med utgångspunkten om ett tydligare och mer förutsägbart system för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare, föreslår regeringen därför att tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare hävs. ska godkänna de övergripande ramarna för det nya tillträdessystemet Som framgår ovan har meddelat vissa övergripande bestämmelser om behörighet och urval i högskolelagen. I övrigt ligger det inom regeringens kompetens att meddela föreskrifter i dessa frågor. Regeringen föreslår att i fråga om behörighet och urval endast ska besluta om de övergripande ramarna. Förslaget innebär att ska besluta om vad som övergripande krävs för grundläggande respektive särskild behörighet samt vilka urvalsgrunder som ska finnas och de övergripande principerna för fördelningen av platser mellan dessa, se avsnitt 6.4–6.6. Detaljreglering inom de övergripande ramar som föreslås i nämnda avsnitt ska däremot inte behöva ta ställning till. Regeringen vill understryka vikten av att tillträdesbestämmelserna är hållbara och att ändringar inte görs med kort framförhållning. Det är viktigt att de elever som påbörjar en gymnasieutbildning känner till vilka bestämmelser för tillträde som gäller när de ska söka till högskolan . 6.4För grundläggande behörighet krävs nödvändiga kompetenser Regeringens förslag: För grundläggande behörighet till utbildning på grundnivå ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. , Myndigheten för , , , Kungl. Tekniska högskolan, Linnéuniversitetet, , , kommun, akademikers centralorganisation, och . anser att ett tydliggörande av vilka kompetenser som krävs för grundläggande behörighet ger bättre kontroll över vad sökande till utbildningarna verkligen förväntas kunna. anser att en definition av kompetenser torde underlätta för den sökande att lättare förstå vad som krävs, även om högskolan också kan inse en viss svårighet i att pedagogiskt förklara den reella innebörden av respektive kompetens. framhåller att en fördel är att kompetensbeskrivningar möjligen kan bidra till att förbättra dialogen mellan högskolan och gymnasieskolan vad gäller kun- 2017/18:204 skapsområdens innehåll och lämplig kunskapsnivå för respektive utbildningsnivå. framför att en sådan ordning bidrar till att förenkla tillträdesbestämmelserna. universitetslärare och forskare tillstyrker förslaget om kompetenser, men anser att formulerandet av kompetenser och meddelande om närmare föreskrifter bör föregås av en jämställdhetsanalys. framför att de, även om de tillstyrker förslaget att uttrycka den grundläggande behörigheten i kompetenser, ser en risk i att kompetenserna skulle kunna bli styrande för undervisningen i gymnasieskolan och på så vis göra undervisningen i gymnasieskolan smalare än . Universitets- och högskolerådet ställer sig tveksamt till förslaget och anser att de allra flesta kommer att ha grundläggande behörighet genom sina gymnasiebetyg. i har invändningar mot förslaget och anser bl.a. att utredningen bortser från att yrkesprogrammen i gymnasieskolan inte har den förberedande inriktningen i samma utsträckning som de högskoleförberedande programmen. avstyrker förslaget och anser att det blir otydligt i förhållande till övrig lagstiftning. Myndigheten framför att behörigheten för att studera på grundnivå på högskola kopplas, som huvudregel, till den förutbildning som sökanden genomgått. Eftersom behörigheten ska uppnås redan genom förutbildningen framstår det som motstridigt att i högskoleförordningen precisera vilka nödvändiga kompetenser som gör att personen uppnår grundläggande behörighet. Myndigheten anser också att det inte får råda några tvivel om att den som har avlagt en gymnasieexamen uppfyller kraven för grundläggande behörighet. Även för högskolan avstyrker förslaget och framför liknande synpunkter. Nämnden anför att när det gäller den kompetens som ska förvärvas i gymnasieskolan bedöms gymnasieeleverna i förhållande till målen i aktuell läroplan. Enligt nämnden är det inte ändamålsenligt att kompetenser för grundläggande behörighet uttrycks i olika författningar. Nämnden anser bl.a. att utredningens förslag kan leda till diskrepans vid bedömningar av reell kompetens. Skälen för regeringens förslag Dagens reglering av vad som krävs för grundläggande behörighet är till viss del otydlig Kraven för grundläggande behörighet är gemensamma för all utbildning på grundnivå. Enligt 7 kap. 5 § högskoleförordningen gäller att grundläggande behörighet till utbildning på grundnivå har den som 1.avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial nivå, 2.avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan, 3.har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven i 1 el- 4. är bosatt i , , eller och där är behörig till högre utbildning, eller 5. genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. För en sökande som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska finns även krav på att den sökande ska ha de kunskaper i svenska som behövs (7 kap. 6 §). I högskoleförordningen anges sålunda att personer som har genomgått viss utbildning eller har förutsättningar enligt punkt 5 ovan att tillgodogöra sig högskoleutbildning har grundläggande behörighet. Det framgår dock inte vilka förutsättningarna för att tillgodogöra sig utbildningen är. Kompetenser tydliggör vad den grundläggande behörigheten består i De allra flesta som uppfyller kraven för grundläggande behörighet gör det genom en gymnasieutbildning eller motsvarande. För kvinnor och män som är intresserade av att söka en högskoleutbildning och som inte har en avslutad gymnasieutbildning eller motsvarande framgår det inte vad som krävs för att man ska kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning på grundnivå. En majoritet av de sökande () kommer även framöver att ha betyg från svensk eller utländsk gymnasieutbildning eller motsvarande som ger grundläggande behörighet, vilket också Universitets- och högskolerådet påpekar. Regeringen delar dock bedömning att det är viktigt att det tydliggörs vilka nödvändiga kompetenser en person behöver ha för att kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning på grundnivå. Det kan vara av vikt för att få olika grupper att söka sig till högskolan. Precis som framhåller bidrar detta också till att förenkla tillträdesbestämmelserna. De kompetenser som avses är sådana som krävs för att en student ska kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning på grundnivå, t.ex. förmågan att kunna hantera det svenska språket. Regeringen avser därför att ge en myndighet i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter ta fram en mer detaljerad beskrivning av de kompetenser som krävs för grundläggande behörighet. En högskoleförberedande examen från gymnasieskolan eller vuxenutbildning bör självklart ge grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå. Detsamma gäller en yrkesexamen från gymnasieskolan eller vuxenutbildning om studenten har betyg i svenska och engelska som motsvarar kraven i dessa ämnen för en examen från ett högskoleförberedande program. Det är angeläget, inte minst för att det ska vara attraktivt för en elev att välja ett yrkesprogram inom gymnasieskolan. I propositionen Ökade möjligheter till grundläggande behörighet på yrkesprogram och ett estetiskt ämne i alla nationella program (prop. 2017/18:184), föreslår regeringen vidare att kurser som ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå ska ingå i alla yrkesprogram redan från början, även om en elev ska ha möjlighet att välja bort sådana kurser. Av högskolelagen framgår att utbildning på grundnivå ”väsentligen” ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper (1 kap. 8 §). Ordet ”väsentligen” innebär att det för högskoleutbildning kan krävas något därutöver 2017/18:204 (prop. 1992/93:1 s. 81). Med motsvarande kunskaper avses bl.a. kunskaper från annan utbildning t.ex. vuxenutbildning, folkhögskola eller utländsk gymnasieutbildning. Gymnasieskolan förbereder för såväl grundläggande som särskild behörighet till högskolestudier. Men utbildningen i gymnasieskolan har enligt skollagen (2010:800) ett bredare syfte än att bara utgöra en grund för fortsatta studier. Den ska även ge en god grund för yrkesverksamhet samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet (15 kap. 2 §). Regeringen delar därför inte och att det blir otydligt i förhållande till högskolelagen om den grundläggande behörigheten preciseras i högskoleförordningen i form av kompetenser. Eftersom gymnasieskolan har ett bredare syfte än att bara förbereda för högskolestudier och då även andra utbildningar än gymnasieutbildningar ska kunna ge grundläggande behörighet till högskolestudier är det inte ologiskt att det framgår av högskoleförfattningarna vad som krävs för behörighet, som det framgår av skolförfattningarna vad som krävs i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning. När det gäller den risk som lyfter om att kompetenserna kan komma att bli styrande för undervisningen i gymnasieskolan konstaterar regeringen att de krav som ställs för att klara högskolestudier till viss del även tidigare varit styrande för vad som krävs i gymnasieskolan. Bestämmelserna i skollagen om vad som krävs för en examen på ett högskoleförberedande program har t.ex. avpassats för att en elev som tar en sådan examen ska ha förutsättningar att klara högskolestudier (prop. 2008/09:199 s. 114 ff., bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/10:8). förslag om hur sökande kan visa nödvändiga kompetenser bereds i sin helhet inom . Regeringen bedömer bl.a. att den som har t.ex. en högskoleförberedande examen har visat att han eller hon därmed har de kompetenser som krävs för grundläggande behörighet. För dem som inte har en avslutad gymnasieutbildning eller motsvarande bedömer regeringen att de nödvändiga kompetenser som efterfrågas behöver kunna visas på annat sätt. Ett sådant sätt skulle kunna vara genom det behörighetsprov som föreslår. Det skulle kunna bli en tydlig väg för kvinnor och män som inte uppfyller den grundläggande behörigheten genom gymnasieutbildning eller motsvarande, men som genom arbetslivserfarenhet eller på annat sätt har de nödvändiga kompetenserna. Provet skulle, om det utformas på rätt sätt, innebära en kvalitativ bedömning av en persons kompetenser oavsett hur och var dessa har uppnåtts. Mot den bakgrunden anser regeringen att krav på vissa kompetenser är ett bra sätt att tydliggöra vad den grundläggande behörigheten består i. föreslås godkänna de övergripande ramarna I avsnitt 6.3 föreslår regeringen att tidigare riksdagsbindningar om behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare ska hävas. Det anges också att de frågor som bör ta ställning till är vad som krävs för grundläggande behörighet i stort. Regeringen föreslår därför att ska godkänna att en sökande ska ha nöd- vändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning Prop. 2017/18:204 på grundnivå. 6.5De särskilda behörighetskrav som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen Regeringens förslag: De krav på särskild behörighet som ställs för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att de krav på särskild behörighet som ställs ska kunna vara de som anges i rutan eller krav av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Det gäller bl.a. , , , Kungl. Tekniska högskolan, , kommun, kommuner och landsting och akademikers centralorganisation. (numera ) instämmer i att de krav på särskild behörighet som ställs även fortsättningsvis ska vara krav som är helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. ställer sig även bakom utredningens förslag att sådana krav som är av betydelse för det kommande yrkesområde som utbildningen förbereder för också ska kunna ställas. tillstyrker att kraven för särskild behörighet ska uttrycka kompetenser som är helt nödvändiga för att tillgodogöra sig utbildningen. Organisationen avstyrker förslaget att kraven för särskild behörighet också ska kunna innefatta sådant som är av betydelse för det yrkesområde utbildningen leder till. anser att ingen bör stängas ute från en utbildning på grund av att de inte kan eller bör arbeta med ett visst yrke. anför att ett lärosäte t.ex. skulle kunna resonera att vissa kunskaper från gymnasieskolan är av betydelse för yrkesområdet och att dessa kunskaper räcker.