prop · H503245 · 2018-05-03 00:00:00 — Så länge det finns en avkastning som överstiger kapitalkostnaden förväntas en rationell investerare utan begränsningar i tillgång till kapital alltid genomföra projekten då de ökar investerarens förmögenhet. Eftersom beskattningen av avkastningen utöver kapitalkostnaden i en sådan situation inte påverkar investerarens beslut medför en sådan skatt inte några samhällsekonomiska effektivitets- förluster. De låga samhällsekonomiska kostnaderna av skatteuttag när det gäller övervinster understryks särskilt i remissvaret från I remissvaret anförs det även att en betydande del av bolagsskattebasen utgörs av övervinster. I en expertrapport till FSK redogör professor för de närbesläktade begreppen kapitalkostnad och effektiv marginalskatt.8 Utifrån regelverk redovisas beräkningar för olika typer av investeringar som finansieras med eget och lånat kapital. I Tabell 5.1 redovisas kapital- kostnaden och den effektiva marginalskatten för en investering som skrivs av till hälften som maskiner, till hälften som byggnader. Den effektiva marginalskatten beräknas som skattekilen mellan kapitalkostnaden och avkastningskravet efter skatt, uttryckt som andel av kapitalkostnaden. Den effektiva marginalskatten visar hur hög skatten är på marginalen för ytterligare en investering. Beräkningarna beaktar hur investeringen finansieras, dvs. lån eller eget kapital, och gällande avskrivningsregler. I och med att kalkylerna utgår från antagandet om en liten öppen ekonomi har inte den skatt som långivarna och aktieägarna betalar på ränteinkomster, kapitalvinster och utdelningar någon effekt på kapital- kostnaden. För det fall kalkylerna i stället utgått från en sluten ekonomi skulle en skatt på kapitalinkomster leda till höjt avkastningskrav. 8 (2014) Bolagsbeskattningens incitamentseffekter, Expertrapport till , Bilaga 7. Neutral Bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet, SOU 2014:40. Tabell 5.1 Exempel kapitalkostnad och effektiv marginalskatt Kalkylerna utgår från en investering som skrivs av till hälften som maskiner, till hälften som byggnader, 4 procents marknadsränta, inflation. -17,6 Källa: (2014). Tabell 5.1 visar att för en investering finansierad med lån är den effektiva marginalskatten negativ. Det betyder att avkastningen efter skatt är högre än avkastningen före skatt. Denna skattesubvention beror på att hela ränteutgiften får dras av, även den del som beror på inflationen och därmed ekonomiskt sett utgör en amortering. I ett sådant system tenderar investeringsprojekt att lånefinansieras i större utsträckning än om skattereglerna är neutrala mellan lånat och eget kapital. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är detta problematiskt eftersom det kan leda till felallokering av resurser.9 Det riskerar att investeras för mycket i samhällsekonomiskt icke lönsamma projekt som finansieras med lån. Dessutom riskerar skuldsättning som drivs av skatteincitament att öka den finansiella risken i ekonomin. IMF (2017)10 understryker att detta kan leda till minskad produktivitetstillväxt. I modellen påverkar bolagsskatten investeringarna och därmed kapitalstockens storlek via kapitalkostnaden. I praktiken är det emellertid svårt att säga hur stor effekt en förändrad kapitalkostnad har på investeringarna. Ytterst är det en empirisk fråga. I expertrapporten till FSK refereras till studier som indikerar att elasticiteten i kapital- stocksefterfrågan med avseende på kapitalets hyrespris (engelska ”user cost of capital”) ligger i intervallet -0,5 till -1. Det vill säga om kapitalkostnaden sänks så ökar investeringarna med mellan . 5.2.1Bolagsskattens effekt på kapitalstock och sysselsättning En sänkt bolagsskatt leder till att kapitalkostnaden sjunker vilket gör fler investeringar lönsamma på marginalen. Därmed kommer mängden kapital per anställd, den s.k. kapitalintensiteten, att öka. Hur detta påverkar sysselsättningen är svårbedömt men ekonomiskt sett bör den höjda kapitalintensiteten öka arbetskraftens produktivitet. 9 Ett exempel för en sådan felallokering finns i samband med forskning och utveckling i nya innovativa företag. Dessa måste finansiera sig via eget kapital (, , , 2009). Eget kapital beskattas dock hårdare. Följden är att det investeras för lite i forskning och utveckling. R., S. M. Fazzari, och B. Financing Innovation and Growth: Cash Flow, and the 1990s R&D Boom. 64 (1): 151–85. 10 IMF Fiscal Monitor, . 2017/18:245 produktiviteten gör att arbetsgivarna ökar sin efterfrågan på arbetskraft. Effekten är särskilt stor då kapitalstocken växer och då reallönerna inte har hunnit anpassa sig till den högre produktivitetsnivån (detta brukar kallas den keynesianska mekanismen). På kort och medellång sikt gynnar en större kapitalstock både produktion (BNP) och sysselsättning. På förväntas den högre kapitalintensiteten leda till högre produktivitet för arbetskraften och högre reallöner före skatt, men sysselsättningen bedöms inte påverkas. En sänkning av bolagsskatten gör att nettoavkastningen på en investering ökar. Enligt den neoklassiska investeringsmodellen kommer det leda till en större optimal storlek på kapitalstocken. I praktiken kan det dock vara mer eller mindre svårt att på kort sikt öka kapitalstocken. Den långa livslängden hos realekonomiska investeringar kan därför innebära att förändringar av skattereglerna kapitaliseras i tillgångs- priserna. En förändrad bolagsskattesats kan därför initialt förändra värdet på bolagens tillgångar. I den mån detta sker uppkommer en s.k. windfall profit/loss, dvs större, av yttre omständigheter, oväntade vinster eller förluster för de nuvarande aktieägarna. Det är inte enkelt att avgöra vem som genom lägre realinkomster bär den ekonomiska bördan av t.ex. en höjd bolagsskatt i en liten öppen ekonomi. Till skillnad från individer kan företag inte bära bördan av en skatt. I stället bärs skattebördan i förlängningen av individer som står i relation till ett företag. Det betyder att bolagsskatten övervältras på någon eller några av följande grupper: konsumenter, anställda och aktieägare. Analysen av bolagsskattens incidens försvåras dessutom av att real- investeringar ofta har lång livslängd. Därmed kommer också fördelningen av bördan av exempelvis en förändrad skattesats att variera över tiden – incidensen på medellång och lång sikt kan vara annorlunda än den på kort sikt. Eftersom införandet av skatter eller förändringar av skattesatser har en effekt på ekonomins jämviktstillstånd används vanligtvis en s.k. allmän jämviktsmodell för att analysera bolagsskattens effekter (t.ex. Harberger, 1962)11. Som främsta produktionsfaktorer ingår arbete och kapital i modellerna. Resultaten av analyserna beror bl.a. på de olika antaganden som görs i modellerna. I forskningslitteraturen redovisas också en betydande variation vad avser bolagsskattens incidens, bl.a. beroende på antaganden om det rör sig om en sluten eller en öppen ekonomi som företagen återfinns i. När man ser på resultaten från allmänna jämviktsmodeller visar det sig att bolagsskatteincidensen i en öppen ekonomi är svårbedömd. Incidensen skiljer sig åt beroende på landets storlek, kapitalrörlighet och möjligheter att substituera mellan produkter 11 Harberger (1962). The incidence of the corporation income tax. Economy 70, 215–240. som produceras i olika länder. Gravelles (2013)12 genomgång av Prop. 2017/18:245 litteraturen identifierar fem faktorer som påverkar hur bolagsskatten fördelas långsiktigt mellan produktionsfaktorerna kapital och arbete. De relevanta faktorerna är kapitalets rörlighet, internationell produkt- substitution, storleken på landet som tar ut skatten, faktorsubstitution och kapitalintensiteten i den beskattade sektorn. När kapital kan röra sig över gränser blir det dessutom möjligt att skilja mellan skatter på sparande som tas ut på individnivå för individer bosatta i landet (ägarskatter) och inkomstskatter som tas ut på kapitalanvändning i landet (bolagsskatten). I modellerna antas att skatter på sparande bara träffar inhemska investerare. Bolagsskatten påverkar däremot både inhemska och utländska investerare som investerar inom landet. En följd av detta är att en höjning av bolagsskatten gör det mindre attraktivt att investera i landet. Eftersom produktionsprocessen kräver både arbete och kapital sjunker den marginella produktiviteten för arbete när kapitalintensiteten sjunker. En lägre kapitalintensitet leder således till lägre efterfrågan på arbetskraft, vilket i sin tur leder till lägre löner och lägre sysselsättning på kort till medellång sikt. Tabell 5.2 ger en överblick av vad forskningen kan säga om olika faktorers betydelse för bolagsskattens incidens. Faktorerna är kapitalrörlighet över gränser, internationell produkt- substitution, storleken på ekonomin, faktorsubstitution mellan arbete och kapital samt kapitalintensitet. Tabell 5.2 Olika faktorers påverkan på bolagsskattens incidens Hög kapitalintensitet i beskattade sektorn Källa: Gravelle (2013). I en liten öppen ekonomi bärs bolagsskatten till stor del av arbetskraften Det har i ett antal studier gjorts försök att uppskatta den andel av bolagsskatten som bärs av produktionsfaktorn arbete. Uppskattningarna skiljer sig delvis åt beroende på hur hög kapitalets rörlighet antas vara. Undersökningarna tyder på att produktionsfaktorn arbete bär en relativt stor andel (större än ) av bolagsskatten i en liten öppen ekonomi. (2006) och Harberger (2008) menar t.o.m. att 12 Gravelle, J. (2013). Corporate Tax Incidence: Review of General Estimates and Analysis. 66 (1), 185–214. 2017/18:245 bolagsskatten bärs till av produktionsfaktorn arbete i en liten öppen ekonomi.13 Nyare studier av Fuest med flera (2016) och Arulampalam med flera (2012) stödjer tidigare resultat i och med att de finner relativt stora effekter på lönerna av en höjd bolagsskatt.14 För varje extra euro i bolagsskatt ett företag betalar kommer enligt Fuest med flera (2016) lönesumman att sänkas med 0,44–0,, där av effekten kan hänföras till effekter via förändrad lönesättning. Den resterande delen kommer från effekten på investeringar. Arulampalam med flera (2012) uppskattar att en bolagsskattehöjning på en euro leder till en sänkning av lönesumman med . 5.4Hur påverkar bolagsskattesatsen företagens belåning? Bolagsbeskattningens utformning medför, i och i många andra länder, att det är fördelaktigt att finansiera investeringar med lånat kapital jämfört med eget kapital. Den skattemässigt fördelaktiga behandlingen av lånat kapital ger incitament till ökad skuldsättning. Detta är av särskild betydelse för företag som har en stor andel belåningsbara tillgångar. Ökad skuldsättning medför å andra sidan att andra kostnader ökar, exempelvis kostnader som uppstår i samband med konkurs. En jämförelsevis låg bolagsskattesats minskar fördelen förknippad med skuldsättning. Eftersom det finns nackdelar med skuldsättning kan man förvänta sig att en sänkning av bolagsskatten leder till en minskning av skuldsättningen. Det finns ett flertal studier som empiriskt undersöker hur en förändrad bolagsskattesats påverkar företagens fördelning mellan skulder och eget kapital. och (2001) använder sig av variationen i bolagsskatte- satser mellan små och stora företag i och kommer fram till att en sänkt bolagsskattesats med en procentenhet skulle minska skuldernas andel av de totala tillgångarna med 0,36 procent.15 De Mooij och Ederveen (2008) sammanställer resultaten från ett flertal studier. Enligt dem finns det forskningsstöd för att en sänkt bolagsskattesats med en procentenhet minskar skuldernas andel av de totala tillgångarna med 13 (2006). International Burdens of the Corporate Income Tax. Working Paper 2006-09, Congressional Budget Office och Harberger, A. (2006). Corporate Tax Incidence: Reflections on What Is Known,Unknown and Unknowable. In J. W. and G. R. Zodrow (Eds. ), Fundamental Tax Reforms: Issues, Choices, and Implications, pp. , MA: . 14 Arulampalam, W., M. P. , och G. Mafini (2012). The Direct Incidence of Corporate Income Tax on Wages. 56 (6), 1038–1054 och Fuest, Peichl och Siegloch (2016) Do higher corporate taxes reduce wages? Micro evidence from , No. 15 , RH och Y. . Do taxes affect corporate debt policy? corporate tax return data. 82.2 (2001): 195–224. Resultaten indikerar vidare att soliditeten att ränteavdragen minskar, vilket i sin tur innebär att skattebasen blir något större. 5.5Långsiktiga offentligfinansiella effekter av en förändrad bolagsskattesats Vid sidan av den direkta budgeteffekten av ändrade skatteregler är det av intresse att bedöma mer långsiktiga effekter av en regeländring. Syftet är att ge ett fylligare beslutsunderlag. Utifrån de långsiktiga kalkylerna kan det bedömas i vilken utsträckning t.ex. en skattesänkning finansierar sig själv, den s.k. självfinansieringsgraden. Vid beräkning av själv- finansieringsgraden av en sänkt bolagsskattesats beaktas fem s.k. kanaler, vilka kort beskrivs nedan. För mer detaljerade beskrivningar och hänvisningar till referenslitteratur, se Beräkningskonventioner (2018)17. Med inkomstomvandling avses den omvandling som kan göras av arbetsinkomster och enskilda näringsidkares inkomster till kapitalinkom- ster genom bildande av aktiebolag. Den bedömningen som görs är att en sådan inkomstomvandling, totalt sett, inte påverkar skatteintäkterna. Vinsttransfereringar inom multinationella företag Multinationella företag kan skatteplanera genom prissättningen av koncerninterna transaktioner och därmed minska sina skattebetalningar. Skillnader i bolagsskattesats mellan länder påverkar detta beteende, vilket har visats i ett antal empiriska studier. Baserat på uppskattade effekter i ekonomisk forskning bedöms en sänkning av bolags- skattesatsen med en procentenhet via denna kanal öka bolagsskattebasen . Valet mellan eget och lånat kapital Kapitalkostnaden för tillgångar som finansieras med lånat kapital är lägre än för tillgångar som finansieras med eget kapital. En sänkt bolagsskatte- sats bedöms minska företagens kvot mellan lånat kapital och totalt kapital. Baserat på uppskattningar i den ekonomiska forskningen bedöms 16 De Mooij, R och S. Ederveen (2008). Corporate tax elasticities: a reader's guide to empirical findings. Policy, 24(4), 680–697. 17 Beräkningskonventioner 2018 Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, 2017/18:245 Effekter på marginella investeringar Enligt neoklassisk teori får en sänkt bolagsskattesats effekt på investeringarna via kapitalkostnaden. Vid beräkningen av kapital- kostnaden viktas nyemitterat kapital , lån och icke utdelade vinstmedel . Viktningen utgår från observerat beteende hos företagen. De olika tillgångsslagen ges alla samma vikt. En procentenhet lägre bolagsskattesats ger enligt beräkningarna en sänkning av den effektiva marginalskatten , vilket bedöms öka investeringarna med . Under förutsättning att av investeringsprojekten påverkas av marginella skatte- incitament leder en förändring av bolagsskattesatsen med en procent- enhet till att bolagsskattebasen förändras . Effekter på utländska direktinvesteringar Förutom marginella investeringsbeslut, kan ett multinationellt företag också fatta beslut om att nya dotterbolag ska etableras i ett visst land eller inte. Dessa beslut beror delvis på den genomsnittliga effektiva skattesatsen , vilket enligt kalkylerna Det bör nämnas att kalkylerna är osäkra och att de exakta siffrorna ska tolkas med försiktighet. Med detta i åtanke bedöms den sammantagna effekten av en sänkning med en procentenhet leda till att bolags- skattebasen ökar med . Fler investeringar leder till ökad marginalproduktivitet för arbete och därmed högre löner. Bas- breddningen via de fem kanalerna, inklusive effekten på lönerna, bedöms därmed öka skatteintäkterna av den statiskt beräknade offentligfinansiella kostnaden. Den uppskattade självfinansieringsgraden är i samma härad som tidigare uppskattningar i andra undersökningar (se Beräkningskonventioner 2018). De multinationella företagen svarar för av bolagsskatteintäkterna. Skattereglerna är en av flera faktorer som avgör var ett multinationellt företag väljer att investera. Multinationella företag kan även – inom vissa ramar – placera sina lån så att de får så stor nytta som möjligt av sina räntebetalningar. Ett liknande resonemang kan föras beträffande immateriella tillgångar. Vidare kan det vara så att vissa multinationella företag använder sig av felaktiga internprissättningar för att påverka var vinsterna ska beskattas. (2015) uppskattar att aggressiv internationell skatteplanering minskar de globala bolagsskatteintäkterna med motsvarande 4–10 procent av de totala globala bolagsskatteintäkterna.18 Den aggressiva Prop. 2017/18:245 skatteplaneringen leder till skillnader i den effektiva bolagsskattesatsen som multinationella och inhemska företag betalar på vinster upparbetade i ett och samma land. Skillnaden beräknas enligt vara mellan . Ett av skälen till s.k. BEPS-projekt är att det är svårt för ett enskilt land att på egen hand motverka erodering av skattebasen och förflyttning av vinster. Detta eftersom bolagsskattebasen i vissa delar är lättrörlig. Det betyder att om ett land unilateralt inför vissa åtgärder, är det möjligt att multinationella företag kan kringgå dessa. Unilaterala åtgärder kan dessutom skada ett lands konkurrenskraft när det gäller att attrahera investeringar. Dessutom kan regler som ett enskilt land antar för att motverka erodering av skattebasen och förflyttning av vinster i stället leda till internationell dubbelbeskattning. Det anses därför nödvändigt att motverkande regler tas fram av länder gemensamt. innehåller rekommendationer på åtgärder för att med ett koordinerat internationellt tillvägagångssätt motverka aggressiv internationell skatteplanering. I den ekonomiska litteraturen finns ett flertal undersökningar om effekter av åtgärder mot aggressiv skatte- planering, se t.ex. Altshuler och (2003), Beer och Loeprick (2015), Blouin et al. (2014), och (2015), (2015) och et al. (2012), Karkinski och Riedel (2012) och Riedel et al. (2015).19 (2011), et al. (2013) och et al. (2014) visar att det kan finnas marknadsfaktorer, t.ex. aktieägarnas preferenser vad avser icke transparenta företag, som begränsar företag från att skatteplanera.20 Emellertid menar et al. (2015) att även ett koordinerat införande av en ränteavdragsbegränsning kan ha en negativ effekt på realinvesteringar och de multinationella företagens investeringsbeslut.21 Förslagen gällande internationell skatteplanering ska införas som kraven avseende transparens ökar. 18OECD (2015, Action 11), Measuring and Monitoring BEPS, Action 11 – 2015 Final Report, , . 19Altshuler, R., och , . (2003). The effect of the tax reform act of 1986 on the location of assets in financial services firms. , 87(1), 109–127. Beer, S., och J. Loeprick. Profit shifting: drivers of transfer (mis) pricing and the potential of countermeasures. International Tax and 22.3 (2015): 426–451. Blouin, J., Huizinga, H., Laeven, M. L., och , G. (2014). Thin capitalization rules and multinational firm capital structure. H., och G. . The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design. 129 (2015): 77–91. Karkinsky, T., och Riedel, N. (2012). Corporate taxation and the choice of patent location within multinational firms. , 88(1), 176– 20Kim, J. B., Li, Y., och , L. (2011). Corporate tax avoidance and stock price crash risk: Firm-level analysis. , 100(3), 639–662. , I., Hoi, C. S., , Q., & , H. (2014). is in the eye of the beholder: The effect of corporate tax avoidance on the cost of bank loans. , 113(1), 109–130. 21Merlo, V., N. Riedel och G. (2015) The Impact of Thin Capitalization Rules on the ‘ForeignAffiliates,Cesifo Working Paper 5449. 2017/18:245 företagens gränsöverskridande verksamhet kommer att vara ett viktigt resultat av arbetet mot aggressiv internationell skatteplanering. Transparensen för skattemyndigheterna kommer att öka bl.a. på grund av att land-för-land-rapportering och tvingande spontant informationsutbyte av förhandsbesked är minimistandarder som måste införas av de jurisdiktioner som deltar i det inkluderande ramverket för BEPS. Transparensen ökar också med anledning av obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning som rör rapporterings- pliktiga gränsöverskridande arrangemang. kommer de större krav som ställs på multinationella företag när det gäller transparens att leda till högre administrativa kostnader för dessa. Vad gäller skatteplanering med ränteavdrag lämnar BEPS- rekommendationer22 i form av en icke-bindande ”god praxis-strategi” (åtgärd 4), se avsnitt 4.5.1. för att neutralisera effekterna av hybrida missmatchningar (åtgärd 2) innebär ett koordinerat inter- nationellt tillvägagångssätt.23 De deltagande länderna i har gemensamt tagit fram och enats om rekommendationer och detaljerade kommentarer till dessa. Avsikten är att ländernas regler ska bli mer lika varandra genom genomförande av det överenskomna tillvägagångssättet och att det ska kunna bli fråga om en minimistandard, se avsnitt 4.5.2. 6Genomförande av en generell ränte- avdragsbegränsningsregel och sänkt bolagsskatt 6.1En generell begränsning av ränteavdrag i bolagssektorn införs och kombineras med en sänkning av bolagsskatten Regeringens förslag: En generell begränsning av avdrag för interna och externa ränteutgifter införs i bolagssektorn kombinerat med en sänkning av bolagsskatten. Regeringens bedömning: Begränsningen bör vara generellt utformad och särlösningar bör undvikas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. 22 (2017), Limiting Base Erosion Involving Interest Deductions and Other Financial Payments, Action 4 -2016 Update: Inclusive Framework on BEPS, /G20 Base Erosion and , , . 23 (2015, Action 2), Neutralising the Effects of Hybrid Mismatch Arrangements, Action 2 - 2015 Final Report, , . Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser som har yttrat sig instämmer i att det finns ett behov av att motverka aggressiv skatte- planering med ränteavdrag. De stödjer därför införandet av en generell ränteavdragsbegränsningsregel i kombination med en sänkning av bolagsskatten, men har synpunkter på utformningen av regeln. Ett stort antal remissinstanser anser att regeln inte bör vara striktare än den s.k. minimistandarden i Rådets direktiv (EU) 2016/1164 av om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt inverkar på den inre marknadens funktion (direktivet mot skatte- undandraganden) och för fram att olika undantag och lättnader som är tillåtna enligt direktivet bör införas. Till dessa hör Näringslivets skattedelegation (NSD) vars huvudmän är , Föreningen , , , Svensk Försäkring och Fastighetsägarna , till vilkas yttrande Energiföretagen , , , , , , AB , , , , , , , , , , , , och AB har anslutit sig (NSD m.fl.), , , Kommuner och Landsting (SKL), (till vars yttrande kommun, kommun och kommun har anslutit sig), , , , Byggindustrier (till vilkas yttrande ansluter sig), , (), , , , Hufvudstaden , , Hälsostaden , , , , , , , kommun, SRF konsulternas förbund, Studentbostadsföretagen, studentkårers centralorganisation, , Studentbostadsföretagen, Atrium Ljung- berg AB, , , , , kommun, Svensk Naturenergi, Svenskt Vatten, och Svensk Vindenergi. FAR anser att borde använda sig av möjligheterna till undantag och lättnader i betydligt större utsträckning och påpekar att det vid bedömningen är särskilt viktigt att inte på ett negativt sätt avviker från sina grannländer. för ett liknande resonemang. menar att det är centralt att implementera direktivet i linje med omvärlden och konkurrent- länder. SKL anför att förslaget har ett vidare syfte samt är en överimplementering av EU-direktivet, vilket medför konsekvenser som är oöverskådliga samt står i direkt strid med bl.a. de bostadspolitiska målsättningarna.