prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — Logiken bakom upphandling och inköp av olika konsultkategorier kan variera liksom konsultinsatsernas påverkan på myndigheters processer, policyer och beslut. Användningen av konsulter är omfattande och granskningen visar att den sannolikt kommer att öka , inte minst inom it-området. Granskningen har också visat att redovisningen av konsulters arbete inom myndigheterna inte är transparent. Redovisningen är inte tillfredsställande när det gäller hur stora kostnader myndigheterna lägger ner på konsulter, vad konsulterna gör, vad de levererar och hur deras närvaro i myndigheter påverkar myndigheters agerande. 5.2Det finns risk för att myndigheternas inköp av konsulttjänster inte är välgrundade Granskningen visar att det finns flera goda exempel på god inköpspraktik hos myndigheterna. Användningen överlag är dock inte välgrundad. De flesta myndigheter bör därför bli bättre på att ta ett mer strategiskt grepp på upphandling och inköp. 5.2.1Statliga myndigheter bör bli bättre på att analysera och planera kompetensbehov Granskningen visar att myndigheterna köper konsulttjänster av olika anledningar –ibland för att ta in specialistkompetens som det inte är effektivt att anställa, ibland för att det saknas resurser i myndigheten och ibland för att önskad kompetens inte finns tillgänglig på arbetsmarknaden. Rätt använda är konsulttjänster en viktig del i myndigheternas kompetensförsörjning. En avgörande faktor är om användningen har föregåtts av en analys där den 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sammanlagda kostnaden för att ta in konsulttjänster uppskattas vara mindre än kostnaden för att bygga upp eller anställa motsvarande kompetens. Granskningen visar att det finns risk för att myndigheters beslut att använda konsulter inte alltid sker utifrån en behovsanalys och att myndigheterna som en konsekvens av detta tar in konsulter med oklart syfte utan att ha förvissat sig om att det är det mest effektiva sättet att åstadkomma det man önskar. En indikation på detta är att få myndigheter har en tydlig strategi för sina inköp av konsulttjänster, det vill säga vilka tjänster som ska köpas in och vilka som ska finnas i myndigheten. Istället köps konsulttjänster ofta in utan en långsiktig kompetensförsörjningsplanering, vilket i regel leder till dyrare inköp och en potentiell utarmning av egen viktig kompetens. Granskningen visar att flera myndigheter saknar policyer och styrande dokument för köp av konsulter och konsultanvändning. De styrdokument som upprättats saknar ofta en strategisk ansats. Granskningen visar också på kunskapsbrister om inköpsmönster där myndigheternas statistik om sina inköp och sin konsultanvändning är bristfällig. Det finns en risk att inköpare och beställare i flera myndigheter inte har tillräckliga stöd och verktyg i processen för att kunna fatta välgrundade beslut om köp av konsulttjänster där alternativ tydligt och systematiskt övervägs. Det finns också en risk att myndigheter fattar beslut om köp av konsulttjänster baserat på bristfälliga underlag. Iakttagelser i granskningen pekar på att det finns myndigheter som arbetar på ett effektivt sätt med inköp och att flera bärande moment av god inköpspraktik finns med i deras inköpsarbete. framkommer att många myndigheters inköpsarbete bedrivs utan någon tydlig struktur och samordning. Upphandlings- och inköpsarbetet kan i många fall beskrivas som ad hoc-mässig och kännetecknas av ett passivt och kameralt inriktat arbetssätt. Bilden av statliga myndigheters inköpsarbete som reaktivt och bristande när det gäller helhetsperspektiv har även framhållits i tidigare statliga utredningar.138 Svenska myndigheter är dock inte unika, i en rapport från motsvarighet i kom man fram till liknande slutsatser som denna granskning gjort.139 Många myndigheter skulle sannolikt kunna åstadkomma förbättringar i sitt inköpsarbete genom ett större engagemang från ledningen och genom att bättre integrera sina inköpsfunktioner med den ordinarie verksamheten.140 Inköpsbeslut bör inte tas isolerat utan involvera flera delar av organisationen.141 139National Audit Office 2016. 140Axelsson, B. 141Van Weele, A. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N 5.2.2 Bristande upphandlings- och inköpssamordning i staten I granskningen har problem gällande de statliga ramavtalen uppmärksammats. Myndigheter uppger att Kammarkollegiets ramavtal ofta överprövas eller inte stämmer överens med myndighetens behov. Det finns även typer av konsulttjänster för vilka det saknas ramavtal. Många myndigheter väljer därför att teckna egna ramavtal. Det tycks därtill hos flera myndigheter finnas skilda uppfattningar om hur Kammarkollegiets ramavtal ska användas. Ramavtalen definierar en vid ram för inköp, men därefter förväntas myndigheterna ställa egna krav inom den ramen. Flera myndigheter som vi intervjuat under granskningen upplever dock att ramavtalen är för allmänt hållna och att de därför inte går att använda för mer specifika krav och behov. handlar det om att myndigheterna inte förstår hur ramavtalen ska tillämpas. Sammantaget innebär problemen att Kammarkollegiets ramavtal för konsulttjänster används i lägre utsträckning än vad som är möjligt och önskvärt. Det riskerar medföra merkostnader för staten som helhet då det krävs både tid och resurser för myndigheterna att teckna egna avtal. Statliga ramavtal som täcker myndigheternas behov och också används av myndigheterna, kan ge effektivitetsvinster och bidrar till att förebygga korruption vid upphandling. Regeringen har uppmärksammat problemet med överprövade upphandlingar och har riktat särskilda insatser i syfte att de ska minska.142143 Ett antal förändringar vad gäller hur överprövningar hanteras har bland annat föreslagits av den statliga Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler.144 5.3Myndigheterna har inte god kontroll över inköpen av konsulttjänster Det finns myndigheter som har god kontroll över användningen av inköp – myndigheter som är goda beställare och mottagare av konsulttjänster samt myndigheter som följer upp och utvärderar konsultinsatser på ett strukturerat sätt. Den övergripande slutsatsen är dock att myndigheter brister i sin kontroll av konsultanvändningen. 5.3.1 Myndigheternas beställarkompetens brister ofta Granskningen indikerar att det finns ett gap mellan inköpare, beställare och ledning i flera myndigheter. Bristen på intern koordination kan leda till att myndighetens behov tappas bort i upphandlingsförfarandet och att myndigheten 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antingen inte får den kompetens som var tänkt eller inte har kontroll över de konsulttjänster som köps in. Upphandlingen sker ofta enligt gällande lagar och regler, men möjligheterna att göra goda affärer utnyttjas inte.145 Sammantaget finns en risk att myndigheten inte får den kompetens eller den effekt som avsågs med ett inköp om de brister i sin beställarkompetens. 5.3.2 Myndigheternas mottagarkompetens kan förbättras Granskningen visar att myndigheter och leverantörer i allmänhet är nöjda med det samarbete och den dialog som förs mellan konsult och myndighet under ett projekt. Däremot framhålls av både leverantörer och myndigheter att mottagarkompetensen kan förbättras. Myndigheter har ofta en tanke bakom hur projekt med konsulter ska bemannas men dokumenterat stöd och styrning av hur mottagandet av tjänst ska gå till saknas i många myndigheter. Granskningen visar även att myndigheter inte följer upp konsultinsatser under projektens gång i tillräcklig utsträckning samt att det finns en risk att myndigheter inte nyttjar konsulternas kompetens fullt ut, till exempel att möjligheterna till kompetensöverföring från konsulterna inte tillvaratas. Avsaknaden av kompetensöverföring kan bero på att myndighetens ledning inte prioriterat frågan och att myndigheten inte har tillräckliga resurser, samt att myndigheteten saknar rutiner för ett sådant arbete. 5.3.3 Myndigheterna utvärderar sällan konsultinsatser Granskningen visar att det finns en risk att de utvärderingar och uppföljningar av konsultinsatser som sker drivs av enskilda personer som är involverade i projektet, antingen från myndighets- eller leverantörssidan, snarare än som ett resultat av att myndigheten har strukturer och rutiner som medarbetarna använder. Avsaknaden av systematiska rutiner riskerar att leda till att uppföljning och utvärdering blir alltför beroende av att enskilda medarbetare eller leverantörer. Att utvärdera konsulternas arbete – vad konsulterna har åstadkommit och vilken påverkan på myndigheters beslut deras arbete har haft – är viktigt för legitimiteten i beslut att använda konsulter. Att inte kunna redovisa vad konsulter gör eller hur deras arbete påverkat myndigheters verksamhet kan skada statens förtroende. Om konsulters arbete inte utvärderas och följs upp förloras också lärandet inom myndigheten, vilket innebär att misstag riskeras att göras om. Fungerande rutiner för utvärdering och uppföljning skulle underlätta lärande inom staten genom ökade möjligheter att dela erfarenheter och ta tillvara andra myndigheters kompetens och lärdomar. Att myndigheter säger sig vara nöjda med konsultinsatser är inte det samma som att de faktiskt har fått värde för pengarna. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Om utvärderingar inte görs finns en risk att myndigheterna, utan att de vet om det, inte får avsedda effekter av sin konsultanvändning. 5.3.4Myndigheterna har bristande överblick över sin användning och inköp I granskningen finns flera iakttagelser som handlar om att myndigheterna har bristande överblick över sina inköp av konsulter. Ett problem är att myndigheternas ekonomisystem och statsredovisningssystemet i inte är anpassat för att möjliggöra överblick och kontroll över köp av konsulttjänster. Det finns heller ingen enhetlighet i hur myndigheterna väljer att rapportera sina inköp av konsulttjänster till statsredovisningen. Det innebär att det är svårt för myndigheterna själva och för utomstående att följa upp de statliga myndigheternas utgifter för olika typer av konsulttjänster. Som en del av granskningen har skickat ut en enkät om inköp av konsulttjänster till ett stort antal statliga myndigheter. Många av myndigheterna har behövt lägga ner ett betydande arbete på att sammanställa de uppgifter som behövts för att besvara enkäten. Detta illustrerar att de redovisningssystem som finns inte på ett enkelt sätt gör att det går att följa upp konsultkostnader. Det kan vara effektivt för myndigheterna att använda konsulttjänster. Konsulter är viktiga för att fylla tomrum i statliga myndigheters kompetensplanering. Den kompetens som kan köpas kan vara svår att få tag i på annat sätt och det kan vara kostnadseffektivt att köpa kompetens istället för att bygga upp den själv. Mycket i myndigheternas samtida och framtida utmaningar består i att hitta rätt kompetens för att på bästa sätt kunna fullfölja sina uppdrag. Detta gäller inte minst i takt med den ökade digitaliseringen och den snabba it-utvecklingen. Dessa förändringsprocesser ställer sannolikt krav på ökad specialisering, vilket kommer att göra att myndigheterna kommer att få det ännu svårare att upprätthålla egen specialistkompetens. Det är därför troligt att konsulttjänster kommer att bli en allt viktigare del i myndigheternas verksamheter. Vår granskning visar att även om flera myndigheter arbetar effektivt med inköp och användning av konsulter, finns det betydande brister. Det finns risk att flera myndigheter varken fattar välgrundade beslut om att använda konsulter eller att kontrollen av användningen av konsulter är god. Mot bakgrund av att myndigheter använder konsulter i stor omfattning, och att kontrollen överlag inte är god, förtjänar det att påpekas att konsulter inte arbetar i enlighet med de regelsystem som gäller för statens tjänstemän. Det finns delar av myndigheternas verksamhet där det inte är lämpligt att använda konsulter. Detta illustreras inte minst av ett par aktuella och uppmärksammade fall då bristande kontroll över användningen 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av konsulter har fått mycket negativa konsekvenser. I dessa fall har användandet av konsulter riskerat att skada förtroendet för staten. Sådana exempel tydliggör vikten av att myndigheterna gör välgrundade inköp, har god kontroll och följer upp och redovisar inköpen av konsulttjänster. Denna granskning har handlat om att bedöma om myndigheterna gör välgrundade inköp och har god kontroll över inköpen. Granskningen har utgått från kriterier som ingår i god inköpspraktik och kan därför i sin helhet läsas som en rekommendation till myndigheterna om hur ett strategiskt arbete med inköp av konsulter kan utföras. Förhoppningen är att rapporten därmed ska kunna bidra till att myndigheternas inköpsarbete utvecklas. Mer specifika rekommendationer riktas till regeringen och . •En omfattande användning av konsulter kan ha en stor inverkan på myndigheternas verksamhet. I granskningen har flera problem med redovisningen av konsultinsatser uppmärksammats. Ett problem är att myndigheter inte öppet redovisar vad konsulter gör, vad de haft för uppdrag och vad de levererat. Regeringen bör låta utreda möjligheterna att ställa krav på myndigheterna att redovisa sina köp av konsulttjänster. Det skulle möjliggöra för myndigheterna och regeringen att följa upp kostnader för och användning av konsulter. Ett utökat krav på redovisning av köp av konsulttjänster skulle i förlängningen kunna leda till ökad transparens och mer välgrundade beslut. •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Kammarkollegiet och i uppdrag att tillsammans se över hur användningen av de statliga ramavtalen kan öka, samt hur myndigheter i större utsträckning kan utnyttja möjligheten att upphandla gemensamma konsultlösningar. •Riksrevisionen rekommenderar att i större utsträckning prioritera sitt arbete med att bistå upphandlande myndigheter och enheter, till exempel genom att lyfta fram och sprida goda exempel på strategiskt inköpsarbete i staten. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Inköp – ett underskattat sätt att bryta likriktningen. I , L-G (red), Marknadsorientering. Myter och möjligheter. Liber, , 2008. , B., Rozemeijer, F. och Wynstra F. Developing Sourcing Capabilities – Creating strategic change in purchasing and supply management. , West , 2005. Pemer, F. och Skjølsvik T. Adopt or Adapt? Unpacking the Role of Institutional Work Processes in the Implementation of New Regulations. , Volume 28, Issue 1 (., 2018): 138–154. Pemer, F., , L., och Werr, A. Government agencies’ hiring of management consultants in – an explorative study. , Volume 2016, Issue 1. , R., , C., och Reichmuth, L. Consulting for the Public Sector in Europe. I Ongaro, E., , S. (red). The Palgrave Handbook of in Europe. Palgrave , Basingstoke. Inköp och supply chain management. , , 2012. Statistik på upphandlingsområdet. Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016. Delrapport statliga ramavtal. Fi2016/04318/SFÖ, Fi2016/04560/SFÖ(delvis). National Audit Office. Use of consultants and temporary staff. It inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Dialogens yttre gränser – säkerställande av likabehandlingsprincipen. Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Redogörelse för uppföljningen av den nationella upphandlingsstrategin. Fi2016/00833/OU (delvis). Budgetlag (2011:203). Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning. Lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Lagen (2016:1146) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (). It-sourcingstrategi 2017–2020. Verksamhetsstrategi 2015–2020. Ministern vill att alla AF:s konsultfakturor synas. . (hämtad ). Ingen kan svara på våd konsultbolaget gjort för . . for-28-miljoner-kronor (hämtad ). Dir. 2017:69 Flexiblare och enklare regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden samt vissa överprövningsfrågor. Baskontoplan och S-koder. . (hämtad ) Beslut FMV Kompetensförsörjningsstrategi 2015–2018. Beslut om kategoristrategi för tekniska konsulter ledningssystem. Beslut om Konsultstrategi 2018–2022. Riktlinjer (2017:3) gällande konsultanvändning. 2018. (hämtad ). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Om oss och vårt uppdrag. 2018. (hämtad ). PID 117715 ver 1.0. PID153257_v2.0. Sourcingstrategi - Bilaga Tjänster. PID153258_v2.0. Uppdrag att beskriva, kartlägga och analysera mål om överprövning av offentlig upphandling. Fi2017/02676/OU. Uppdrag till avseende nationell upphandlingsstrategi. Fi2017/00833/OU(delvis). Uppdrag till att genomföra en studie om vissa inköpsvärden. Fi2018/01786/OU. 2013/14:155. SvD avslöjar: Konsulter fick makten över NKS. . (hämtad ). 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inköps-, fastighets- och arkivenheten Avdelningen för verksamhetsstöd, R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Leverantör av konsulttjänster inom it Leverantör av konsulttjänster inom it Leverantör av konsulttjänster inom management Workshop med leverantörer av konsulttjänster 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enkätundersökning om statliga myndigheters inköp av konsulttjänster I arbetet med granskningen har vi skickat ut en enkät till statliga myndigheter med frågor om deras inköp av konsulter. Syftet med enkäten var att få bättre kunskap om hur rutiner för och användning av konsulter ser ut i staten i stort. Enkäten består av 31 frågor och omfattar ett antal områden relaterade till inköp och användning av konsulttjänster, varav flera är uppdelade med delfrågor för bland annat olika typer av konsulttjänster. Enkätfrågorna är formulerade utifrån de problembeskrivningar som framkommit i relevant litteratur, i dialog med granskningens referenspersoner och i intervjuer med myndigheter med särskilda uppdrag kopplade till offentlig upphandling. I enkäten ingår frågor om omfattningen på myndighetens inköp av konsulter –2016, vilken typ av inköp det handlar om och hur myndigheten organiserar sina inköp av konsulttjänster. I enkäten ingår även flera frågor om myndighetens erfarenheter av att köpa konsulttjänster och hur myndigheten ser på framtida behov av kompetens. Enkätfrågorna återfinns tillsammans med enkätens resultat i ett digitalt underlag på hemsida i anslutning till rapporten.146 Enkäten skickades ut digitalt till statliga myndigheter med fler än fem årsarbetskrafter enligt myndighetsregister och som inte omfattades av någon betydande sekretess.147 Utlandsmyndigheter har i granskningen räknats som en del av . Enkäten skickades sammanlagt till 197 myndigheter. Enkäten sändes till varje myndighets registrator som skickade enkäten vidare inom myndigheten. Med enkäten skickades ett följebrev med hänvisningen att den kunde behöva besvaras av flera olika funktioner i myndigheten och därför 146Rapporten innehåller de ursprungliga svar som inkommit från myndigheterna till . I rapporten ingår inte ett mindre antal korrigeringar av svaren som därefter har gjorts av myndigheterna. 147De myndigheter som undantogs helt från att besvara enkäten på grund av sekretess var Säkerhetspolisen, , Försvarsunderrättelsedomstolen, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet och . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N kunde fördelas mellan lämpliga personer, men att myndighetschefen eller motsvarande skulle kunna stå för innehållet i myndighetens svar. Av hänvisningarna i enkäten framgick även granskningens definition och avgränsningar av begreppet ”konsulttjänst” och att uppgifter som omfattas av sekretess skulle undantas och inte vara med i enkätsvaret. Myndigheterna hade på sig att svara, fram till . Fyra påminnelser gick ut och totalt inkom 194 svar, vilket ger en svarsfrekvens på . Enkätundersökningen kunde genomföras med en mycket hög svarsfrekvens, och överlag bedömer vi att merparten av de svar som inkommit är väl genomarbetade. En del myndigheter har lämnat svar som framstår som motsägelsefulla eller inkonsekventa. Det kan bero på missförstånd, att olika delar av myndigheten skrivit olika delar eller slarv från myndigheternas sida. En kvalitetsrisk som vi uppmärksammat i enkätsvaren är att det är en person som besvarat hela enkäten, och inte delat ut den i organisationen som rekommenderat. Det är inte troligt att en person, särskilt i en lite större myndighet, har den kompetens och den överblick som behövs för att besvara en så omfattande enkät som vi i detta fall skickade ut. För att stärka enkätens tillförlitlighet har vi för några frågor återkopplat till berörd myndighet och att bett dem bekräfta eller korrigera de svar som angetts. Korrigeringar har bland annat gällt uppgifter om omfattning på konsultinköp 2014–2016. 70 R I K S R E V I S I O N E N STATEN SOM INKÖPARE AV KONSULTTJÄNSTER – TÄNK FÖRST OCH HANDLA SEN Statliga aktörer köper konsulttjänster för omfattande belopp. Användningen av konsulter ställer krav på myndigheterna som beställare och mottagare av de tjänster som konsulterna levererar eftersom fel beslut kan bli kostsamma och leda till konsekvenser för staten som är svåra att överblicka. har undersökt om statens användning och inköp av konsulttjänster präglas av god hushållning och ett effektivt resursutnyttjande. Granskningens övergripande resultat är dels att användningen av konsulttjänster överlag inte är välgrundad och dels att myndigheterna brister i sin kontroll av konsultanvändningen. En konsekvens av detta är att det finns risk för att flertalet myndigheters inköp av konsulttjänster inte är effektiva och att myndigheterna inte hushållar med statens resurser. De flesta myndigheter kan bli bättre på att ta ett strategiskt grepp om upphandling och inköp av konsulttjänster, bland annat genom att bättre analysera och planera sina kompetensbehov, förbättra beställar- och mottagarkompetensen samt utvärdera konsulttjänsternas resultat. Granskningen visar också att myndigheternas redovisning av konsulttjänsters användning inte är transparent och att det saknas möjligheter att följa upp statens konsultkostnader på ett samlat sätt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , , Hellmark , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:24 om statliga myndigheters inköp av konsulttjänster