prop · H503185 · 2018-03-20 00:00:00 — Förslaget i propositionen till ändring i 5 § lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer med anledning av promemorian Underrättelse till vid kallelse på okända borgenärer är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 En ny lag om ekonomiska föreningar Regeringens förslag: Den hittillsvarande lagen om ekonomiska för- eningar ska ersättas av en ny lag om ekonomiska föreningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se slutbetänkandet s. 335). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag De ekonomiska föreningarnas framväxt De kooperativa företagens verksamhet utgör ett viktigt inslag i det sven- ska näringslivet. Ekonomiska föreningar förekommer i vitt skilda bran- scher, från jordbruk och skogsbruk till dagligvaruhandel och social om- sorg. Den ekonomiska föreningen är en flexibel associationsform som är lämplig för både mindre verksamheter, t.ex. en föräldrakooperativ för- skola, och stora företag som är verksamma på en internationell marknad. De ekonomiska föreningarna fyller ekonomiska, sociala och demokra- tiska funktioner. En av associationsformens stora fördelar är att den utgör en struktur för människor som vill samarbeta och aktivt delta i förening- ens verksamhet, utan att det krävs att medlemmarna skjuter till kapital av viss storlek. Ett rikt föreningsliv med både ekonomiska och ideella för- eningar är en grundpelare i det svenska samhällslivet. har engagemanget i den kooperativa sektorn ökat. Vid sidan av de traditionella kooperativa företagen har ekonomiska förening- ar startats med inriktning på exempelvis vård, omsorg, förskola, konsult- verksamhet och samverkan kring infrastruktur i form av bl.a. bredband och vindkraft. Den kooperativa företagsformen har funnits i . Den första föreningslagen infördes . Den följdes av nya föreningslagar 1911 och 1951. Genom lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar infördes en definition av den ekonomiska föreningen som tyd- ligare skilde den från aktiebolaget och den ideella föreningen. Det ställ- des krav på att medlemmarna skulle delta i verksam- heten på något sätt, t.ex. som konsumenter, producenter eller arbets- tagare. I lagen slogs det fast att det var medlemmarnas ekonomiska in- tressen som skulle främjas genom föreningens verksamhet. När föreningslag ersattes av den hittillsvarande lagen, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, behölls grunddragen i lagstift- ningen. Ett syfte med reformen var att anpassa den föreningsrättsliga lag- stiftningen till övrig associationsrättslig lagstiftning, främst den aktie- bolagslag som hade antagits 1975. Reformarbetet på föreningsrättens område I och med den nuvarande aktiebolagslagen (2005:551) har den aktie- bolagsrättsliga regleringen blivit påtagligt mer lättillgänglig och modern än den föreningsrättsliga. Detta gäller trots att det fortlöpande har gjorts ändringar också i föreningslagen. Dessa ändringar har ofta föranletts av att de stora producent- och konsumentföreningarna numera är verksam- ma på en internationell konkurrensutsatt marknad. Exempel på större förändringar i föreningslagen är att det har införts regler om medlemsfrämjande föreningar, insatsemission, kooperativ verksamhet i delägda företag och registrering av förlagsandelar (se prop. 1996/97:163, prop. 1999/2000:88 och prop. 2006/07:112). Därut- över genomfördes en stor reform, som innebar bl.a. följande (prop. 2015/16:4): •Möjligheterna för en förening att bedriva verksamhet i ett delägt för- etag utvidgades. •Tydligare regler om medlemsförteckningen infördes. •Möjligheterna att kommunicera elektroniskt med medlemmarna vid- gades. •Det infördes en möjlighet att anta s.k. investerande medlemmar, dvs. medlemmar som endast bidrar med kapital. Beloppsbegränsningen när det gäller förlagsinsatser (dvs. kapital som skjuts till vid sidan av med- lemsinsatserna) från andra än medlemmar togs bort. •Reglerna om föreningsstämman och styrelsen moderniserades. Det blev enklare att ändra stadgarna och att besluta om likvidation och fusion. •Kapitalskyddet förstärktes genom nya regler om värdeöverföringar motsvarande de som finns i aktiebolagslagen. En ny lag bör införas De nämnda förändringarna byggde på förslagen i Föreningslagsutred- ningens betänkanden (SOU 2009:37 och SOU 2010:90). Betänkandena innehåller också förslag till andra lagändringar som är ägnade att för- bättra förutsättningarna för både mindre och större kooperativa företag. Det är nu angeläget att fortsätta reformarbetet på föreningsrättens om- råde. Ett naturligt nästa steg är, i linje med utredningens förslag, att införa en ny lag om ekonomiska föreningar. På så sätt kan överskådligheten för- bättras så att det blir lättare att tillämpa lagen. Inte minst med hänsyn till att föreningslagen i hög utsträckning tillämpas av icke-professionella är det viktigt att den har en användarvänlig och modern utformning. Den nya föreningslagen bör utformas så att den kan användas av både små och stora ekonomiska föreningar och av föreningar med olika slags verksamhet. Lagen bör präglas av enkelhet, flexibilitet och tydlighet. Det är angeläget att förenkla regler som vållar onödig administration eller kostnader eller som i övrigt är svårtillämpade. Detta gäller särskilt för 2017/18:185 sådana regler som företagen kommer i kontakt med i sin vardag och i den löpande verksamheten. Målet bör vara att föreningarna får goda förut- sättningar att bedriva och utveckla sin verksamhet. Moderna regler gör det lättare för företagen att fokusera på sin verksamhet, vilket i ett vidare perspektiv är positivt för konkurrenskraften och därmed för tillväxten och sysselsättningen. Inriktningen på lagstiftningsarbetet har varit att så långt som möjligt ge olika associationsformer likvärdiga verksamhetsvillkor. Aktiebolags- lagen är en god förebild både i fråga om regleringens innehåll och när det gäller lagens struktur. är det viktigt att den ekonomiska för- eningens särdrag upprätthålls. Om skillnaderna mot t.ex. aktiebolag och ideella föreningar tunnas ut i alltför hög grad, blir det svårare att rätt- färdiga associationsformens existens. Förslagens förhållande till redan genomförda förändringar De flesta av förslag till ändringar i sak av lag- stiftningen för ekonomiska föreningar behandlas i propositionen Moder- nisering av lagen om ekonomiska föreningar (prop. 2015/16:4). I de delar- na finns det inte anledning att nu göra några andra överväganden än de som framgår av den propositionen. Dessa lagändringar bör alltså arbetas in i den nya föreningslagen utan ändringar i sak. Denna proposition tar i stället, vid sidan av omarbetningen till en ny lag, främst sikte på de av förslag som inte har behandlats. Regeringens förslag: En ekonomisk förening ska, liksom , ha till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen genom Det kooperativa kravet ska bestå. att medlemmarna ska delta i föreningens verksamhet för att förening- en ska kunna vara en ekonomisk förening. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon indelning av ekonomiska föreningar i olika kategorier. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning (se slutbetänkandet s. 344, 352, 366, 381 och 396). Utredningen föreslår att det i lagen för vart och ett av de grundläggande kraven på en ekonomisk förening ska anges att kravet ska vara huvudsakligen uppfyllt för att en association ska utgöra en eko- Utredningen föreslår vidare att den associationsrättsliga principen om att en förening med samtliga berörda medlemmars sam- tycke kan frångå bestämmelser som enbart är uppställda till medlemmar- nas skydd ska tas in i lagen. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker för- slagen och delar bedömningen eller har ingen invändning mot dem. vid anser att det koope- rativa kravet ska slopas. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet ifrågasätter om inte en del av kraven på ekonomiska före- ningar kan förenklas. Enligt behöver behovet av skilda Prop. 2017/18:185 regelverk för små och stora föreningar utredas ytterligare. lyfter fram möjligheten att vidga definitionen av en ekonomisk förening så att föreningar med andra ändamål än rent ekonomiska ska kunna registrera sig som ekonomiska föreningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bör de grundläggande kraven på en ekonomisk förening ändras? En ekonomisk förening är en association – en företagsform – som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. Detta sker genom att medlemmarna på olika sätt deltar i verksamheten. Den kooperativa företagsformen har en lång historia i , framför allt när det gäller produktion och tillhandahållande av sådana varor och tjänster som människor behöver i sin vardag, exempel- vis mat, hushållsvaror och bostäder. har kooperativ verk- samhet också börjat växa fram inom nya områden, t.ex. rörande vård, omsorg, förskola, energi och bredband. Föreningarnas behov av att kunna anpassa sin organisation och verk- samhet till ändrade omvärldsförutsättningar har ökat. Många ekonomiska föreningar behöver investera i ny verksamhet och nya anläggningar, vilket leder till ett ökat behov av kapital. Det har bl.a. påtalats att utom- stående ibland uppfattar de grundläggande kraven för föreningsformen som otydliga, vilket försvårar både uppstart och drift av ekonomiska för- eningar. Utredningen överväger mot denna bakgrund om de grundläg- gande kraven på en ekonomisk förening bör förändras. Ett centralt kännetecken för ekonomiska föreningar är det kooperativa in- slaget. Ett kooperativt krav infördes genom föreningslag i syfte att tydliggöra skillnaden mellan ekonomiska föreningar och aktiebolag. I lag- förarbetena uttalades att kravet innebär att medlemmarna på ett positivt sätt ska vara engagerade i verksamheten som sådan. Det uttalades vidare att medlemmarnas deltagande inte får vara inskränkt till att åtnjuta avkastning på kapital som har satts in i företaget (se prop. 1951:34 s. 78 f.). Det kooperativa kravet innebär alltså att föreningens medlemmar inte endast ska vara föreningens ägare, utan de förutsätts också delta i för- eningens verksamhet. Detta kan ske i egenskap av konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att använda föreningens tjänster eller på något annat liknande sätt (se 1 kap. 1 § i den hittillsvarande föreningslagen). Även andra regler i förenings- lagen bygger på en kooperativ grundtanke, t.ex. att medlemskapet i prin- cip är öppet och att varje medlem som huvudregel har en röst. har de ekonomiska föreningarnas utrymme att lägga upp sin organisation och verksamhet på olika sätt ökat. Genom de lagändringar som trädde i kraft blev det möjligt för ekonomiska föreningar att anta s.k. investerande medlemmar, dvs. medlemmar som deltar i den koop- erativa verksamheten endast genom att skjuta till kapital och därför inte har full rösträtt. Vidare ökade möjligheterna att bedriva föreningens verksamhet i delägda företag som möjligheterna att ta in förlagsinsatskapital, 2017/18:185 dvs. kapital som skjuts till vid sidan av medlemsinsatserna, från andra än medlemmar blev större (se prop. 2015/16:4 s. 108, 110 och 125). Däremot ansåg regeringen att det inte fanns skäl att fullfölja Föreningslagsutred- ningens förslag om att föreningens verksamhet i sin helhet ska kunna för- läggas i ett företag med vilket det finns endast en avtalsrelation. En sådan ordning skulle bl.a. riskera att urholka den kooperativa särarten (se prop. 2015/16:4 s. 110). I den nämnda propositionen behandlades samtliga av utredningens för- slag som går ut på att göra det kooperativa kravet mer flexibelt. vid vill gå ännu längre och helt av- skaffa det kooperativa kravet. Inget hindrar, enligt fakultetsnämnden, att ekonomiska föreningar skulle kunna driva sin verksamhet utan att med- lemmarna deltar. Dessutom anser fakultetsnämnden att kravet bidrar till otydlighet, vilket kan få allvarliga konsekvenser för enskilda föreningar. Enligt regeringens mening bör utgångspunkten för bedömningen tas i att associationsformen ekonomisk förening är utformad just för de för- eningar där medlemmarna deltar aktivt i verksamheten. Det finns ett stort praktiskt behov av en sådan företagsform. Detta framgår inte minst av de senaste årens utveckling mot ett ökat engagemang i ekonomiska för- eningar som tillgodoser enskilda människors behov på delvis nya om- råden. Det kooperativa kravet förstärker också den ekonomiska för- eningens karaktär av personassociation och markerar därmed skillnaden mot kapitalassociationer, främst aktiebolag. Att avskaffa kravet skulle därför leda till att dessa föreningar skulle sakna ett ändamålsenligt regelverk och att föreningsformen inte tydligt skulle skilja sig från aktie- bolagsformen. Det kooperativa kravet bör därför inte avskaffas. Som utredningen kommer fram till bör föreningsrätten även fortsättningsvis i grunden präglas av en kooperativ princip. Det kan framhållas att det kooperativa kravet, som det har tillämpats, är förhållandevis flexi- belt. Det finns inte anledning att ändra på detta. Lagen bör alltså inte hel- ler i fortsättningen ställa krav på att samtliga medlemmar fortlöpande deltar i verksamheten. Det bör vidare fortsatt vara möjligt att i stadgarna bestämma att medlemmar ska eller får delta på skilda sätt. En ny för- eningslag bör alltså inte uppställa något hinder mot t.ex. att vissa med- lemmar deltar med större arbetsinsatser medan andra, som är mindre aktiva i föreningen, bidrar med större kapitalinsatser. Dessa ställnings- taganden är inte nya och förutsätter inte heller någon särskild reglering i den nya föreningslagen. Kravet på ekonomisk verksamhet Utredningen överväger även om det bör göras andra förändringar i de grundläggande kraven på ekonomiska föreningar. Ett av kraven är att för- eningen bedriver ekonomisk verksamhet (1 kap. 1 § i den hittillsvarande föreningslagen). I lagen anges dock inte vad som avses med ekonomisk verksamhet. Av äldre lagförarbeten framgår att verksamheten förutsätts vara kommersiell, industriell, finansiell eller på något annat sätt affärs- mässigt organiserad (se SOU 1949:17 s. 73). Kravet på ekonomisk verk- samhet har i registreringspraxis kommit att tolkas relativt Utredningen ställer frågan om den närmare innebörden av kravet på Prop. 2017/18:185 ekonomisk verksamhet kan förtydligas, t.ex. genom att det byts ut mot ett krav på att en ekonomisk förening ska bedriva näringsverksamhet. Som utredningen kommer fram till har emellertid näringsverksamhet en snävare innebörd än ekonomisk verksamhet, eftersom det förutsätter att verksamheten är yrkesmässig. Begreppet näringsverksamhet kan inte heller i övrigt anses öka tydligheten på något nämnvärt sätt och bör där- för inte tas in i den nya föreningslagen. Något annat alternativ lyfts inte fram av utredningen eller någon remissinstans. Som utredningen påpekar är det inte heller lämpligt att i lagen införa en detaljerad definition av begreppet ekonomisk verksamhet. En sådan definition skulle riskera att minska flexibiliteten i rättstillämpningen. De krav som ställs för att en association ska kunna betecknas som en ekonomisk förening är relativt detaljerade jämfört med motsvarande krav för andra associationsformer. Med detaljerade regler går det inte att und- vika att gränsfall uppstår. Detta har uppmärksammats när det gäller för- eningar vars verksamhet eller syfte endast till viss del är av det slag som krävs enligt lagen. I lagförarbetena till den hittillsvarande föreningslagen uttalas beträffande denna situation att det bör krävas bl.a. att föreningen i huvudsak framträder som en förening där medlemmarna deltar i verk- samheten på det sätt som anges i lagen, dvs. som konsumenter, leveran- törer etc. (se prop. 1986/87:7 s. 78). Det är viktigt att den flexibilitet som detta s.k. huvudsaklighetskrav ger bevaras i den nya föreningslagen. Utredningen föreslår att kravet i för- tydligande syfte ska lagfästas beträffande vart och ett av de krav som ställs på en ekonomisk förening, dvs. att det i lagen anges att föreningens syfte huvudsakligen ska vara att främja medlemmarnas ekonomiska intressen, att verksamheten huvudsakligen ska vara ekonomisk och att verksamheten ska kännetecknas av att medlemmarna deltar i den som konsumenter, leverantörer etc. görs emellertid en helhetsbedömning av om föreningen i huvud- sak framträder som en kooperativ förening. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att denna bedömning bryts ned i flera delar. ningen görs i flera led, finns det en risk att de grundläggande kraven på en ekonomisk förening tunnas ut. Det är inte heller lämpligt att införa en allmän regel som ger uttryck för att det ska göras en helhetsbedömning. En sådan lagbestämmelse om möjligheten att avvika från den grundläg- gande definitionen riskerar att leda till oklarhet om innebörden av associationsformen ekonomisk förening. Någon sådan ändring av det hit- tillsvarande rättsläget bör inte göras. Att frångå bestämmelser med samtliga medlemmars samtycke Utredningen lyfter fram den allmänna associationsrättsliga principen att sådana bestämmelser i lagen som är uppställda enbart till medlemmarnas skydd får frångås, om samtliga berörda medlemmar samtycker till det. enlighet med den principen har i synnerhet medlemmarna i mindre för- eningar möjlighet att organisera beslutsfattande m.m. på ett informellt Utredningen föreslår att principen tas in i lagtexten; den skulle där- 2017/18:185 med synliggöras bättre än , vilket skulle underlätta för tillämpare av lagen. Det är emellertid inte klarlagt vilken närmare innebörd den nämnda principen har. Även om det i vissa fall är tydligt att en regel är uppställd enbart till medlemmarnas skydd, kan bedömningen vara svårare att göra i andra situationer. Det är dessutom fråga om en allmän associationsrätts- lig princip som har betydelse inte bara för ekonomiska föreningar utan även för andra associationsformer, t.ex. aktiebolag. Några lagregler om principen om samtliga medlemmars samtycke bör därför inte tas in i den nya föreningslagen. Bör ekonomiska föreningar delas in i olika kategorier? De förhållanden som ekonomiska föreningar verkar under kan variera avsevärt. Vissa föreningar har ett stort antal medlemmar och en omfat- tande verksamhet, medan andra föreningar är små när det gäller både medlemsantal och verksamhetens omfattning. Skillnaderna mellan olika ekonomiska föreningar har gett upphov till frågan om det finns anledning att införa något slag av kategoriindelning i föreningslagen. I aktiebolagslagen delas aktiebolag upp i publika och privata aktie- bolag. Skillnaderna mellan de två kategorierna märks bl.a. när det gäller formerna för kapitalanskaffning och aktiekapitalets storlek. Endast pub- lika aktiebolag får vända sig till allmänheten för att skaffa kapital (1 kap. 7 och 8 §§ aktiebolagslagen). Inom föreningsrätten har behovet av särskilda regler för vissa slag av ekonomiska föreningar inte hanterats på samma sätt som för aktiebolag. Föreningslagen innehåller ingen kategoriindelning. I stället finns det sär- skilda lagar för t.ex. bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresrättsför- eningar. Ekonomiska föreningar har stora möjligheter att välja en avvikande organisatorisk form än den som ekonomiska föreningar i all- mänhet har. I stadgarna kan det t.ex. bestämmas att det ska finnas inves- terande medlemmar, att föreningsstämmans funktion ska fyllas av en fullmäktigförsamling, dvs. ett begränsat antal representanter för medlem- marna, eller att medlemmarna ska kunna använda poströstning vid stäm- man. Föreningen kan också välja att förlägga verksamhet i ett hel- eller delägt dotterföretag. Föreningslagen är alltså flexibel i flera avseenden. Trots det skulle en fördel med att dela in de ekonomiska föreningarna i olika kategorier kunna vara att det då blev möjligt att ha ännu mer flexibla regler. Det skulle kunna vara till nytta för sådana föreningar där det inte utifrån föreningens verksamhet eller storlek är motiverat med strängare eller mer detaljerade regler. Den administrativa bördan skulle därigenom bli mindre för de små föreningarna. En sådan indelning förut- sätter dock att det går att fastställa lämpliga kriterier för att avgöra vilken kategori som en viss ekonomisk förening ska tillhöra. Utredningen överväger olika kriterier för en kategoriindelning. Slut- satsen är dock att någon sådan indelning inte bör göras, eftersom det inte går att skapa någon ändamålsenlig indelningsgrund. Bland annat Juri- diska fakultetsnämnden vid instämmer i den bedöm- ningen och framhåller att en kategoriindelning skulle riskera att göra regleringen onödigt komplex. När det gäller indelningen enligt aktiebolagslagen bör påpekas att den genomfördes bl.a. för att underlätta en anpassning av den dåvarande aktiebolagslagen till EU:s bolagsrättsliga direktiv. Om inte hade infört två bolagskategorier, hade det varit nödvändigt att tillämpa EU- direktivens bestämmelser på samtliga aktiebolag. Detta skulle i många fall ha varit olämpligt (se prop. 1993/94:196 s. 72 f.). Kategoriindelnin- gen i aktiebolagslagen gjordes vidare inte utifrån några bestämda egen- skaper hos det enskilda bolaget, t.ex. bolagets storlek eller verksam- hetens art. I stället överlämnar lagen till bolagets stiftare och aktieägare att själva välja bolagstillhörighet, bl.a. utifrån vilket behov bolaget har av att kunna vända sig till allmänheten för att skaffa kapital. Aktiebolags- lagens uppdelning framstår inte som relevant för ekonomiska föreningar. Andra möjliga kriterier för en kategoriindelning som har förts fram är föreningens storlek och verksamhetens omfattning. Indelningen skulle då kunna göras t.ex. utifrån antalet medlemmar eller föreningens omsätt- ning. Detta skulle emellertid förutsätta lagstadgade gränsvärden, samti- digt som föreningarnas och medlemmarnas möjlighet att själva bestäm- ma förutsättningarna för verksamheten minskar. Om kategoriindelningen knyts till variabla faktorer som antalet medlemmar eller föreningens om- sättning, kan en följd bli att en förening måste byta mellan olika kate- gorier utan att själv kunna påverka saken (jämför motsvarande över- väganden för aktiebolag i prop. 1993/94:196 s. 75). Antalet medlemmar är dessutom, som utredningen påpekar, inte alltid relevant för förening- ens storlek eller komplexitet. En ekonomisk förening med ett fåtal med- lemmar kan ha en omfattande verksamhet och vice versa. Samman- fattningsvis framstår en generell kategoriuppdelning utifrån föreningens storlek och verksamhetens omfattning inte som ändamålsenlig. När det däremot gäller en avgränsning utifrån verksamhetens art är för- hållandena delvis annorlunda. Vissa ekonomiska föreningar har ett mer uttalat socialt ändamål. Verksamheten i sådana ekonomiska föreningar drivs inte bara med syftet att främja medlemmarnas ekonomiska intres- sen utan också för att gynna vissa sociala intressen. Utredningen över- väger om det bör införas särskilda regler för föreningar av detta slag eller om det i vart fall för föreningar med utpräglade sociala ändamål borde gälla särskilda bestämmelser om användningen av föreningens överskott. För aktiebolag finns en förebild i reglerna om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (32 kap. aktiebolagslagen). Utredningen bedömer dock att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa lag- regler av detta slag för ekonomiska föreningar. Inte heller anser utred- ningen att det finns tillräckliga skäl för att införa en särskild kategori eller särskilda regler för sådana föreningar som har ett huvudsakligen ideellt eller allmännyttigt ändamål och som därmed inte kan registrera sig som ekonomiska föreningar. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i dessa frågor.