prop · H503287 · 2018-08-28 00:00:00 — Oklarheter vad gällde organisationen medförde att regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att analysera dåvarande organisation och överväga och lämna förslag till nödvändiga förändringar i såväl sametingslagen som myndighetens instruktion. Utredaren skulle bl.a. undersöka om det krävdes en tydligare skillnad än den rådande mellan olika roller som folkvalt organ och statlig myndighet (dir. 2000:70). Utredningen presenterade sina förslag i betänkandet roll i det svenska folkstyret (SOU 2002:77). Utredningen framhöll att det sedan tillkomst hade skett en dynamisk utveckling av samernas folkrättsliga ställning. Det var nu ostridigt att samerna har rätt till en kulturell autonomi och att detta förutsätter en viss grad av självstyre. Detta förändrade synsätt skulle enligt utredningens bedömning möjliggöra en omprövning av ställning som myndighet under regeringen (s. 145). Utredningen påpekade vidare att det grundläggande problemet var dubbla roller. Det hade till uppgift att driva den samiska politik som kommit till uttryck genom valet till trots att det i sin egenskap av myndighet löd under regeringen. Utredningen fann det därför inte ändamålsenligt att var en myndighet. Utredningen, som konstaterade att en ändring av samernas självstyrelse skulle kräva en grundlagsändring, föreslog bl.a. att frågan om roll borde utredas närmare (s. 129–149). Utredningens förslag behandlades i propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86). Även regeringen påpekade att är ett folkvalt organ och en myndighet under regeringen, vilket innebär att det har dubbla roller (s. 27). Regeringen ansåg dock att utredningens förslag om att det borde utredas om kunde vara ett organ för självstyre inte borde genomföras. Den samiska självbestämmanderätten borde i första hand ökas genom att övertog nya myndighetsuppgifter som rör samiska förhållanden. Det fanns därmed inte anledning att utreda om kunde vara ett organ för självstyre. anslöt sig till författningsförslagen i propositionen (bet. 2005/06:KU32, rskr. 2005/06:253). Genom bestämmelser i sametingslagen (2 kap. 1 §) och rennäringslagen (1971:237) överläts ett antal uppgifter som rör samiska förhållanden till att besluta om. I propositionen konstaterade regeringen också att det inom förekommit en del interna problem och att en stor del av dessa hänförde sig till en otydlig ansvarsfördelning mellan styrelse och kanslichef (s. 65). Gränsdragningen mellan politiska del och den myndighetsutövande delen utgjorde ett problem i verksamheten (s. 67). 2017/18:287 förändringar genomfördes efter förslag i propositionen. Det skrevs bland annat in i sametingslagen (2 kap. 6 a §) att styrelsen var ansvarig för förvaltningen och myndighetsutövningen. I författningskommentaren anfördes att med förvaltningsfrågor avsågs frågor om den fortlöpande verksamheten (s. 80). Bestämmelsen hade en förebild i 3 kap. 13 § i den dåvarande kommunallagen (1991:900). Enligt den paragrafen skulle nämnderna besluta bl.a. i frågor som rörde förvaltningen. När det gällde ett förslag från utredningen om att samtliga uppgifter borde anges i lag konstaterade regeringen att så länge var en förvaltningsmyndighet under regeringen, måste denna på vanligt sätt kunna styra förvaltningen genom föreskrifter, direktiv och budgetbeslut. Utredningens förslag i denna del borde därför inte genomföras (prop. 2005/06:86 s. 38). redovisade för överskridanden och begärde ytterligare medel till såväl förvaltningsanslaget som ett av de sakanslag (anslag 1:22 Främjande av rennäringen m.m., utg.omr.23) som disponerar. Vidare har vid sin årliga granskning avgett en revisionsberättelse med reservation för årsredovisningen . framförde i fråga om årsredovisningen att den inte var upprättad i enlighet med gällande regelverk, inte gav en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet, finansiering och finansiella ställning samt att ledningen inte hade efterlevt de föreskrifter som är tillämpliga för användning av anslag och inkomster. Det var mot den bakgrunden regeringen gav det uppdrag till () som framgår av avsnitt 3.1. avgav även en revisionsberättelse med reservation. Regeringens bedömning: organisation ska framgå av sametingslagen och myndighetens instruktion. Rapportens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. styrningsverket (ESV) föreslår att myndighetsförordningens (2007:515) föreskrifter om styrelsemyndigheter ska vara direkt tillämpliga på (ESV 2017:6). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. uttalar dock att viss försiktighet bör iakttas när styrelseledamöter jämförs med styrelseledamöter i en vanlig styrelse- Skälen för regeringens förslag: har, som har framhållits, dubbla roller. Det är dels ett folkvalt organ, dels en myndighet När förslaget om inrättande av ett sameting lades fram anfördes som nämnts ovan att det fick ett drag av kollegial myndighet som exempelvis nämndmyndigheter eller myndigheter som organiseras som ledamöterna som det egentliga beslutande organet (se aktuella lagstiftningsärendet framgår dock att struktur i grunden har den kommunala organisationen som förebild. jämförelse med den kommunala organisationen motsvarar plenum kommunfullmäktige, vilket är det högsta beslutande organet. utser plenum en styrelse. Styrelsen ska i likhet med kommunstyrelsen bl.a. bereda ärenden, ansvara för den ekonomiska förvaltningen, verkställa beslut och fullgöra de uppdrag som lämnat (prop. 2005/06:86 s. 27). Det bör dock enligt regeringens mening observeras att det finns en viktig skillnad mellan de två olika strukturerna. I den kommunala organisationen är kommunstyrelsen en egen myndighet, vilket innebär att kommunfullmäktige, som är den beslutande församlingen, och kommunstyrelsen är två från varandra fristående organ som vart och ett fattar beslut i eget namn. och nämnderna har i 2 kap. 6 a § sametingslagen pekats ut som beslutsfattare i ärenden som rör förvaltning och myndighetsutövning men de anses inte vara egna myndigheter. är en myndighet. Såväl beslut i plenum som styrelsens och nämndernas beslut måste anses fattade av myndigheten . När inrättades uttalade, som redovisats i föregående avsnitt, departementschefen att han var medveten om att det var en okonventionell lösning och att det var fråga om en myndighet med unik ställning. Han framhöll vidare att regeringen i en instruktion skulle kunna ge närmare föreskrifter men att en sådan instruktion givetvis fick ta hänsyn till den speciella ställning intar som statlig förvaltningsmyndighet (prop. 1992/93:32 s. 45). ESV:s förslag innebär, som regeringen uppfattar förslaget, ett fjärmande från detta synsätt. ESV föreslår att myndighetsförordningen ska göras direkt tillämplig på . ska vara en styrelsemyndighet med en styrelse med fullt ansvar och kanslichefen ska vara myndighetens chef. Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen (1 § första stycket). I 1 § andra stycket föreskrivs att om en lag eller förordning innehåller bestämmelser som avviker från förordningen, gäller den bestämmelsen. I förordningen regleras tre olika ledningsformer: styrelsemyndighet, enrådighetsmyndighet och nämndmyndighet. faller inte in under någon av dessa kategorier även om jämförelser gjordes med nämndmyndigheter vid införandet. ESV:s förslag att ska vara en sådan styrelsemyndighet som avses i myndighetsförordningen föreslås genomföras på så sätt att de bestämmelser i myndighetsförordningen som reglerar styrelsemyndigheter ska bli direkt tillämpliga på . Styrelserna i styrelsemyndigheterna förordnas av regeringen och kan entledigas av regeringen om den skulle vilja ändra sammansättningen i styrelsen. utses av plenum och regeringen kan inte påverka dess sammansättning. Styrelsen i en styrelsemyndighet är också det högsta beslutande organet i myndigheten och den utgör myndighetens ledning. I är plenum det högsta beslutande organet och styrelsen är närmast ett berednings- och verkställighetsorgan som arbetar på plenums uppdrag. Det skulle enligt regeringens mening strida mot den grundläggande tanken bakom att anse att styrelsen ska vara myndighetens högsta beslutande organ och dess ledning. Plenum har också vissa begränsade möjligheter att avsätta en styrelse under pågående mandatperiod. Det måste också anses stridande mot grundläggande organisatoriska principer 2017/18:287 att ett organ utser ett annat organ och att detta därefter blir överordnat det organ som utsett det. Till detta kommer att det i propositionen som låg till grund för inrättandet av framhölls att, för att få ett verkligt engagemang från den samiska befolkningen, myndigheten borde göras annorlunda än ett traditionellt statligt verk (prop. 1992/93:32 s. 35). Regeringen ser inte någon anledning att nu frångå det synsättet. Det förslag som ESV har lagt fram går därför enligt regeringens mening inte att genomföra på det sätt som ESV föreslår. Myndighetsförordningens bestämmelser som reglerar styrelsemyndigheter bör alltså inte bli tillämpliga på . Detta hindrar inte att ESV:s förslag till en ändrad fördelning av uppgifter mellan styrelsen och kanslichefen ändå i huvudsak kan genomföras genom att bestämmelser om detta tas in i sametingslagen och i instruktionen. Huvuddragen av organisation bör enligt regeringens mening alltjämt beslutas av . lagstiftningsärende (se avsnitt 4.1) anfördes att regeringen måste kunna styra förvaltningen genom föreskrifter, direktiv och budgetbeslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Liksom bör därför mer avgränsade bestämmelser rörande bl.a. administration och ekonomi ges i instruktionen eller andra författningar på förordningsnivå. 4.3Förordnande av ordförande och anställning av kanslichef Regeringens förslag: Det ska av sametingslagen framgå att det vid finns ett kansli som leds av en kanslichef och att kanslichefen anställs av styrelsen. Regeringens bedömning: Det bör inte genomföras någon ändring när det gäller förordnande av ordförande i . Någon ändring av ordförandens titel bör inte göras. Rapportens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. (ESV:s) förslag innebär att regeringen inte längre ska förordna ordförande. ESV föreslår också att ordföranden ska benämnas talman (ESV 2017:6). ESV föreslår vidare att kanslichefen, efter förslag av styrelsen, ska anställas av regeringen och vara chef. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland , Sameskolstyrelsen, Statskontoret, och partierna Vuovdega/Skogssamerna, Guovssonásti och Sàmiid Riikkabellodat/Samelandspartiet ställer sig bakom förslaget att regeringen inte längre ska förordna ordförande. och folkminnen föreslår att benämningen ska vara rådsordförande och att parlament ska benämnas . Ett antal remissinstanser, främst statliga myndigheter, är positiva till förslaget att regeringen ska anställa kanslichef. är dock tveksamma till det eftersom är ett folkvalt organ. anser att andra hänsyn med fördel kan tas än när det gäller andra framhåller betydelsen av att tinget genom Prop. 2017/18:287 styrelsen ges ett långtgående inflytande vid valet av myndighetens chef. Att regeringen anställer myndighetens chef är svårförenligt med utövandet av det samiska självbestämmandet. Problem kan uppstå om regeringen vill anställa en annan kanslichef än den styrelsen föreslagit. Med den nuvarande konstruktionen stöder dock förslaget att myndighetens chef ska anställas av regeringen efter förslag från styrelsen. Álbmut avstyrker förslaget. Enligt partiet är det i linje med samiskt självbestämmande att utnämningsmakten finns hos . Även Guovssonásti och Sàmiid Riikkabellodat/Samelandspartiet avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Departementschefen anförde i lagstiftningsärendet om inrättandet av som skäl för att regeringen, efter förslag av plenum, skulle förordna ordförande att ordföranden kom att inta samma ställning som ordföranden i råds- eller nämndmyndigheter. Regeringen måste ta någon av de valda ledamöterna men var inte formellt bunden av tingets förslag (prop. 1992/93:32 s. 62 och 63). ESV har i sin rapport påpekat att ordförande inte har de befogenheter som en myndighetschef vanligtvis har och att regeringens möjligheter till ansvarsutkrävande därför är små (s. 50). ESV har också framhållit att ansvarsutkrävande av de folkvalda ledamöterna sker i valet till . Det finns därmed inget skäl för regeringen att utse någon funktion inom ett sameting (s. 51). ESV föreslår att regeringen ska utse kanslichef i och föreslår i konsekvens med detta också att regeringen inte längre ska förordna ordförande i plenum. Eftersom regeringen, som framgår under följande rubrik, inte föreslår någon ändring vad gäller utseende av kanslichef lägger regeringen i detta sammanhang inte heller fram något förslag om att regeringen inte längre ska förordna ordförande i . Samernas rätt till självstyre i interna frågor talar dock starkt för att det inte bör vara regeringen som förordnar ordförande, utan att detta bör ankomma på . Förordnande av ordförande i är en principiellt viktig fråga och ordföranden har en central funktion i Samtingets plenum. Det bör därför vara den framtida inriktningen att ska förordna ordförande. Frågan behöver dock övervägas ytterligare. Regeringen avser att återkomma till frågan i lämpligt sammanhang. Vad gäller frågan om namnbyte har ESV anfört att det utöver ordföranden i plenum också finns en ordförande i . Det finns enligt ESV en risk för missförstånd om vem som representerar när samma benämning, ordförande, används för både och . Risken minskar om , när ledamöterna sammanträder till sameting (plenum) i stället för en ordförande leds av t.ex. en talman, vilket ESV föreslår. Som nämnts har struktur den kommunala organisationen som förebild. I såväl kommunfullmäktige som i nämnderna finns det en ordförande. Det har inte framkommit att detta i praktiken 2017/18:287 föranleder några svårigheter. Regeringen anser att ordförande även fortsatt bör benämnas ordförande. Inom finns som framgått tre olika organ: plenum, styrelsen och kanslichefen. Plenum är det högsta beslutande organet. ESV har, som redovisats under avsnitt 4.2, med myndighetsförordningen som utgångspunkt föreslagit att styrelsen ska utgöra myndighetens ledning och att kanslichefen ska vara myndighetens chef. Regeringen kan, som framgått, inte ansluta sig till detta synsätt. Som framgår av de redovisade motivuttalandena gjordes vid inrättandet av en jämförelse med nämndmyndigheter. I likhet med vad som ofta gäller för dessa, finns det hos ett kansli och en kanslichef. Kanslichefen är dock i dessa fall inte myndighetschef utan, som framgår av benämningen, chef för kansliet. Kanslichefens uppgift i en nämndmyndighet är företrädesvis att ansvara för och leda den dagliga verksamheten. Om kanslichefen skulle vara chef skulle detta till att börja med kräva ett namnbyte. Regeringens avgörande skäl mot en sådan ändring är dock att om kanslichefen anses vara myndighetens chef, detta skulle innebära att denna också blir chef över plenum. framhållit strider detta mot grundtanken med . Det bör också påpekas att kanslichef, till skillnad från en generaldirektör i en styrelsemyndighet, inte är ledamot av styrelsen. Kanslichefen i är inte heller ledamot av plenum (se 7 § förordningen med instruktion för ). Det finns inte heller något krav på att kanslichefen ska anse sig vara same. Det kan komma att ifrågasättas av olika internationella övervakningsorgan rörande mänskliga rättigheter om chefen för det organ som ska företräda ett urfolk inte tillhör urfolket och är utsedd av regeringen. En jämförelse kan också åter göras med den kommunala organisationen. Inte heller inom den är det tänkbart att en anställning som kommundirektör eller förvaltningschef också skulle inkludera ett chefskap över de förtroendevalda. Regeringen anser därför att förslaget att kanslichefen ska vara myndighetschef inte bör genomföras. Detta hindrar dock inte att det ändå skulle kunna vara regeringen som anställer kanslichefen efter förslag av . Det förekommer både att regeringen anställer kanslichef i en nämndmyndighet, t.ex. i , och att myndigheten själv – i praktiken nämnden – anställer sin egen kanslichef. Utgångspunkten i rapportens förslag är att regeringen ska anställa kanslichef efter förslag av styrelsen. Det innebär i och för sig inte att regeringen är bunden av förslaget utan den kan förkasta det och utse någon annan. Även om en sådan situation sannolikt inte kommer att inträffa framstår det som stridande mot självstyrelsetanken att regeringen ska kunna utse en kanslichef som inte accepteras av . Regeringen anser sammanfattningsvis att det även i fortsättningen bör vara , genom styrelsen, som anställer kanslichef. En ny paragraf, 2 kap. 4 a §, bör införas i sametingslagen av vilken framgår att det vid finns ett kansli som leds av en kanslichef och att denna anställs av styrelsen. Fördelningen av uppgifter mellan plenum, Regeringens förslag: Det ska av sametingslagen framgå att kanslichefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslutar. Begreppet förvaltning ska ersättas med begreppet verksamhet i de bestämmelser i sametingslagen som reglerar styrelsens uppgifter, möjlighet att tillsätta nämnder och styrelsens och nämndernas beslutsbefogenhet. Regeringens bedömning: Plenum bör även fortsättningsvis vara högsta beslutande organ. Plenum bör besluta arbetsordning medan styrelsen bör besluta verksamhetsplan. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. () föreslår att styrelsen ska besluta arbetsordning för förvaltningen (ESV 2017:6). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Statskontoret anser dock att möjligheterna att utkräva ansvar av behöver analyseras ytterligare. ställer sig med viss reservation bakom ESV:s bedömning att det är mer ändamålsenligt att styrelsen ansvarar för verksamheten än att kanslichefen gör det. Ansvarsfördelningen skulle behöva förtydligas men detta är svårförenligt med förverkligandet av samernas rätt till självbestämmande. påpekar vidare att det finns ett behov av att tydligare förklara och exemplifiera vad som avses med att ansvara för verksamheten respektive sköta den löpande förvaltningen i den mening som avses när det gäller en styrelsemyndighet. anser vidare att det bör vara styrelsen som beslutar arbetsordning. Bestämmelsen i 14 § förordningen med instruktion för om att ska besluta en arbetsordning har av inte uppfattats ha bäring på plenum eller plenums arbete. framhåller att förslagen behöver beredas vidare, inte minst utifrån samers rättigheter som urfolk. Guovssonásti anser att regeringen inte kan gå vidare med förslaget. Det är ett intrång i samernas självbestämmande att i instruktionen reglera arbetsfördelningen mellan styrelse och kansli. Förslaget att styrelsen ska besluta arbetsordning och verksamhetsplan avstyrks. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framhållits har den kommunala organisationen som förebild även om det finns klara skillnader. När lade fram sitt förslag gällde kommunallagen (1977:179). Enligt denna skulle förvaltning och verkställighet ankomma på styrelsen (1 kap. 4 §). Den ekonomiska förvaltningen handhades av styrelsen (4 kap.). När inrättades hade kommunallagen (1991:900) trätt i kraft. Motsvarande bestämmelse fanns då i kommunallagen 6 kap. 1 §, där det sades att styrelsen skulle leda och samordna 2017/18:287 förvaltningen av kommunens angelägenheter och 8 kap. innehöll bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Även i kommunallagen (2017:725) anges att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter (6 kap. 1 §) och 11 kap. handlar om ekonomisk förvaltning. Vad gäller den statliga myndighetsorganisationen gällde vid tiden för inrättande verksförordningen (1987:1100). I denna förekom inte begreppet förvaltning. Där användes begreppet verksamhet. Enligt t.ex. 4 § ansvarade myndighetens chef för myndighetens verksamhet. Detsamma gällde enligt verksförordningen (1995:1322) frånsett att chefen skulle se till att myndighetens organisation var utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av vissa tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrollerades på ett betryggande sätt (7 § 6). I myndighetsförordningen (2007:515) förekommer inte begreppet förvaltning. Inte heller i de olika instruktionerna förekommer begreppet annat än undantagsvis och då i en begränsad betydelse, t.ex. fastighetsförvaltning. Det förekommer inte heller i instruktion. I dessa sammanhang talas det om verksamheten. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 sametingslagen ska styrelsen handha den ekonomiska förvaltningen och enligt andra stycket kan tillsätta ytterligare nämnder för beredning, förvaltning och verkställighet. Förklaringen till att begreppet förvaltning används här är sannolikt att förebilden var den kommunala organisationen. Som tidigare nämnts (se avsnitt 4.1) infördes lagstiftningsärende en ny paragraf, 2 kap. 6 a §, enligt vilken styrelsen bl.a. ska besluta i frågor som rör förvaltningen. Det anfördes i motiven att med förvaltningsfrågor avsågs frågor om den löpande verksamheten, propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86 s. 80). Den nuvarande terminologin leder dock enligt regeringens mening till vissa oklarheter. Enligt 2 kap. 4 § första stycket sametingslagen ska styrelsen sköta den löpande verksamheten. Enligt andra stycket 2 ska den handha den ekonomiska förvaltningen och enligt 2 kap. 6 a § ska den fatta beslut i frågor som rör förvaltningen, varmed avses frågor i den löpande verksamheten. Enligt 11 § förordningen med instruktion för ansvarar kanslichefen för myndighetens verksamhet. Regleringen framstår som motstridig. ESV föreslår i sin rapport att kanslichefen i egenskap av myndighetens chef bör sköta den löpande förvaltningen och att detta bör omfatta myndighetens arbetsgivarpolitik, medverkan i EU-arbete och annat internationellt samarbete samt allmänna uppgifter om verksamhetens utveckling och samarbete med myndigheter och andra (rapporten s. 49 och 50), dvs. närmast de uppgifter som framgår av 6–8 §§ myndighetsförordningen. ESV synes således ge begreppet förvaltning en mer begränsad innebörd än den som förekommer i andra sammanhang. Regeringen konstaterar att användningen av begreppen förvaltning och verksamhet är inkonsekvent, vilket sannolikt bidrar till den oklara ansvarsfördelningen mellan styrelsen och kanslichefen. Det skapar risk för förvirring om olika begrepp används för företeelser som bara ibland är synonyma och om innebörden av ett begrepp inte alltid är densamma. Eftersom , trots likheterna med den kommunala organisationen vad gäller uppbyggnad, är en statlig myndighet ligger det enligt regeringens mening närmast till hands att ansluta till den terminologi som används vad gäller statliga myndigheter och således inte den som förekommer i kommunallagen. Begreppet förvaltning bör därför mönstras ut ur sametingslagen. Detta medför ändringar i 2 kap. 4, 5 och 6 a §§. Dessa ändringar behandlas närmare i författningskommentaren. Innebörden av ESV:s förslag är att styrelsen ska besluta arbetsordning och verksamhetsplan samt ansvara inför regeringen för verksamheten (3 och 4 §§ myndighetsförordningen) medan kanslichefen ska sköta den löpande förvaltningen. I ESV:s förslag genomförs detta genom att 3 och 4 samt 6–8 §§ myndighetsförordningen görs direkt tillämpliga på . Styrelsen i en traditionell styrelsemyndighet ansvarar inte för den löpande verksamheten. Det gör generaldirektören och de anställda i myndigheten. I likhet med ESV anser regeringen att bör ansvara för verksamheten. Kanslichefen bör enligt direktiv och riktlinjer från styrelsen sköta den löpande verksamheten. Regeringens förslag innebär att modellen för verksamhet som förvaltningsmyndighet närmast blir den statliga styrelsemyndigheten och inte den kommunala nämnden. Plenum bör dock fortfarande vara det högsta beslutande organet, vilket begränsar de uppgifter som kan läggas direkt på styrelsen.