prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Regeringen delar utredningens uppfattning om vikten av att ta hänsyn till vetenskapliga rön och beprövad erfarenhet i lagstiftningsarbetet. Detta gäller inte bara för djurskyddsområdet utan även för andra lagstiftningsområden. Som SLU har påpekat leder dock inte forskning alltid fram till entydiga resultat och löser inte heller av- vägningar mellan motstridiga intressen. Ett krav på vetenskap och beprö- vad erfarenhet kan inte heller, som några remissinstanser påtalar, tilläm- pas på bestämmelser av administrativ karaktär, t.ex. krav på myndighet- ernas handläggning av vissa ärenden, eller på vissa av de bestämmelser som är skyldigt att införliva i nationell lagstiftning med hänsyn till våra skyldigheter enligt . Innehållet i lagstiftningen måste i vissa fall bestämmas även utifrån andra överväganden än veten- skap och beprövad erfarenhet, som t.ex. etiska värderingar och politiska ställningstaganden. Det kan också finnas godtagbara skäl att i enskilda fall välja en annan lösning än vad tillgänglig forskning och beprövad erfarenhet talar för. Domstolar och myndigheter som ska tillämpa föreskrifter får enligt 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen inte tillämpa föreskrifter som de finner står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning (s.k. lagprövning). Även om det föreslagna kravet i djurskyddslagen på vetenskap och beprövad erfarenhet skulle inskränkas så att det inte var absolut ser regeringen, i likhet med , en risk för att en sådan bestämmelse skulle kunna leda till återkommande invändningar om att föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen inte kan tillämpas eftersom regeringen eller den myndighet som har utformat föreskriften inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till vissa vetenskapliga rön eller andra omständigheter. Det skulle vara praktiskt ohanterligt om de myndigheter och domstolar som ska tillämpa föreskrifterna tvingas att mycket ofta och återkommande göra en sådan lagprövning av föreskrifternas sakliga innehåll. Det bedöms därför inte vara lämpligt att ha ett krav på vetenskap och beprövad erfarenhet i lagen. Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att i lagen införa en bestämmelse som särskilt definierar lidande. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår en bestämmelse som anger att med lidande avses såväl fysiskt som psykiskt lidande. Remissinstanserna: Fem länsstyrelser, (Zoolo- giska institutionen), , Djurens Rätt, Djur- skyddet , (numera Fysioterapeuterna) och är positiva eller 2017/18:147 mycket positiva till att i lagen klargöra att det med lidande avses både fysiskt och psykiskt lidande. Flera remissinstanser efterlyser en tydligare definition av vad som av- ses med lidande eller med psykiskt lidande. Detta gäller såväl remissin- stanser som är uttryckligen positiva till en definition i lagen som remiss- instanser som endast lämnar synpunkter på förslaget. i anser att rubriken till bestämmelsen ”Definition av li- dande” är missvisande eftersom paragrafen inte innehåller någon definit- ion av fysiskt och psykiskt lidande. föreslår att definition- erna i utredningens författningskommentar (s. 97 i betänkandet) lyfts in i bestämmelsen. () och ytterligare nio organisationer inom lantbruksnäringen och Veterinärer i anser att det inte be- hövs en definition av lidande i lagen. Veterinärer i påpekar att det vore motiverat att särskilja ”fysiskt lidande” och ”psykiskt lidande” endast om något av dessa uttryck skulle undantas från lagstiftningen. Skälen för regeringens bedömning: I 2 § djurskyddslagen anges bl.a. att djur ska skyddas mot onödigt lidande. I förarbetena till lagen uttalades att med lidande avses inte bara fysiskt lidande utan också psykiskt li- dande. Däremot ansågs det inte nödvändigt att ange detta i lagtexten (se prop. 1987/88:93, s. 50). Regeringen anser att ordet lidande även fortsättningsvis bör ges samma innebörd som (se avsnitt 7.1). Regeringen kan inte se att det har framkommit något behov av att definiera just ordet lidande i lagtexten. En ramlag som djurskyddslagen innehåller ett antal olika uttryck och innebörden av uttrycken kan i viss utsträckning förtydligas i lagtexten men får i övrigt utvecklas och förklaras i lagmotiven. Det är nödvändigt att hitta en lämplig avvägning mellan å ena sidan kravet på tydlighet och å andra sidan kravet på överskådlighet för att inte tynga lagtexten med alltför många och långa förklaringar. Utredningens förslag bör därför inte genomföras. 6.8Utpekande av ansvariga för djurens välfärd och införande av åldersgräns Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som uttryckligen anger vem som är ansvarig för djurets välfärd eller ansvarig för att uppfylla lagens bestämmelser i övrigt. Det bör inte heller införas en åldersgräns för att få ansvara för djur. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår att det ska införas en bestämmelse som anger att det är djurägaren eller den som på djurägarens uppdrag har åtagit sig skötseln av djuret som är ansvarig för djurets välfärd. Vidare föreslår utredningen att den som har det huvudsakliga ansvaret för ett djur ska vara . Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Majoriteten av remiss- instanserna anser att förslaget behöver omformuleras eller har synpunkter Länsstyrelserna i och samt , Sala kommun, kommun, Djurskyddet Sve- rige, Katthjälp, , Svenska Blå Stjärnan och , är positiva till att djurägaransvaret tydliggörs i lagen. Länsstyrelserna i , , , , , län, och samt anser att bestämmelsen bör om- formuleras, t.ex. mot bakgrund av att djurägaren inte alltid har möjlighet att själv lämna över ansvaret för djuret till någon annan. Det kan exem- pelvis vara fallet vid sjukdom eller olyckshändelse. Några av länsstyrel- serna lämnar även förslag på alternativa lydelser, t.ex. att bestämmelsen bättre ska stämma överens med lydelsen i 2 kap. 2 § i förslaget till djur- skyddslag där det står ”djurägaren eller den som på annat sätt tar hand om djuret”. anser att det bör diskuteras hur uttryckligt ett uppdrag från en djurägare måste vara och vad uppdraget ska omfatta för att hu- vudansvaret ska övergå till den som åtar sig uppdraget. I sammanhanget nämner eventuella gränsdragningar mot lagen om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård. Hästorganisationerna påtalar att om ansvaret för djuret delegeras till en annan person är det viktigt att detta förhållande tydligt regleras genom avtal. anser att ansvaret för djurens välfärd bör ut- ökas till att gälla även personer som på eget initiativ åtagit sig skötseln av ett djur. Djurens Rätt menar att djurägaren alltid ska ha ett övergripande ansvar för djuret även om uppdraget att sköta djuren är överlämnat till en eller flera andra personer. och påtalar vikten av att det framgår att och personer som på uppdrag av myn- digheter sköter omhändertagna djur också har ett ansvar för djurens väl- färd. och anser att den egent- liga innebörden av ansvaret måste klarläggas, bl.a. i förhållande till situ- ationer då djur utsätts för brott. Länsstyrelserna i , , , län och samt , Djurskyddet , Föreningen , Riksför- bundet Svensk Fågelhobby, Svenska Blå Stjärnan och tillstyrker förslaget om en 16-årsgräns för att få ha det huvudsakliga ansvaret för ett djur. , i , Djurens Rätt och Föreningen välkomnar en åldersgräns men anser att gränsen i stället ska sättas eftersom det är först då en person blir tillräckligt mogen eller myndig och har full rätt att bestämma över sin egendom. Nio hästorganisationer föreslår att man ska kunna ansvara för ett djur från och med det år man blir straffmyndig, dvs. () och ytterligare nio organisationer inom lantbruksnäringen påtalar att kravet främst verkar föras in för att 2017/18:147 uppfylla konvention för sällskapsdjur och anser inte att ett sådant krav är nödvändigt för lantbrukssektorn. och anser att konsekven- serna måste klarläggas beträffande vad som händer om en person inte uppfyller ålderskravet. i bedömer att kon- trollmyndighetens uppgift kommer att försvåras om kontrollen ska riktas mot omyndiga personer som saknar full rätt att bestämma över sin egen- dom och påtalar att kontroll kan medföra allt från ekonomiska konse- kvenser till djurförbud. i och Djur- skyddsinspektörernas framför liknande tankegångar. avstyrker den föreslagna 16-årsgränsen och anser att en djurägares lämplighet inte avgörs av ålder utan av utbildning, intresse, engagemang och tid. Vidare anser förbundet att förslaget bl.a. kräver en kontroll vars administration och kostnad inte står i proportion till eventuella vinster från djurskyddssynpunkt. bedömer att om förslaget till åldersgräns ska få genomslag behöver det kompletteras med ett förbud mot att sälja djur till personer utan förälders samtycke. Kammarrätten i påtalar att om den föreslagna 16-årsgränsen införs bör man överväga om förbudet mot att meddela förelägganden eller förbud enligt 10 och 15 §§ lagen (2007:1150) om tillsyn över hun- dar och katter mot den som är blir överflödiga. Skälen för regeringens bedömning Ansvar för djurens välfärd Nuvarande djurskyddslag saknar en uttrycklig reglering av vem som är ansvarig för att lagens bestämmelser uppfylls. I förarbetena uttalades att det är ägaren eller den som på annan grund innehar eller förfogar över djuret som är ansvarig för att bestämmelserna i djurskyddslagen iakttas. Vem eller vilka inom den angivna gruppen som är ansvarig måste avgö- ras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1987/88:93, Djurskyddslag, m.m., s. 55). Detta har, såvitt framkommit, inte föranlett några betydande problem vid tillämpningen av lagstiftning- Det är också enligt regeringens uppfattning olämpligt att koppla an- svaret för att lagens bestämmelser uppfylls till ägande på det sätt som Det är inte ovanligt att ett djur hålls av någon annan än den som i civilrättslig mening äger djuret. Det kan också vara en juri- disk person som äger ett djur. Som flera av remissinstanserna har påpekat utesluts med utredningens förslag personer som utan något egentligt uppdrag från ägaren håller ett djur från ansvar enligt djurskyddslagen. Detta kan inte rimligtvis ha varit avsikten. I praktiken innebär nuvarande reglering att ansvaret för att djurskydds- lagens bestämmelser följs normalt ligger på den eller de personer som håller djuret, dvs. den eller de som faktiskt innehar eller förfogar över Vad som avses med att djur hålls har behandlats i avsnitt 6.2. Vissa bestämmelser, som t.ex. förbudet mot sexuella handlingar, riktar sig även till andra som kommer i kontakt med djur som hålls av någon annan (se prop. 2013/14:41, Ändringar i djurskyddslagen, s. 14). samma gäller reglerna om vissa verksamheter, t.ex. slakt, transport och tävlingar, där fler personer än djurhållaren kan vara involverade i hante- ringen av djur. När flera personer gemensamt håller eller hanterar ett djur Prop. 2017/18:147 så ansvarar de som huvudregel solidariskt för att lagens bestämmelser Hänsyn måste dock tas till den uppgift som var och en har haft. Den som äger och håller ett sällskapsdjur har naturligtvis ett större ansvar än den som endast kortvarigt passar djuret åt ägaren. Enligt regeringens uppfattning är det därför inte lämpligt att generellt begränsa kretsen av ansvariga. Åldersgräns för att få äga djur I utredningens förslag anges att den som är inte ska få vara huvudansvarig för ett djur. Eftersom huvudansvaret för djur enligt utred- ningens förslag ska vara kopplat till ägande innebär detta att den som är inte ska kunna äga djur. Utredningen hänvisar till artikel 6 i om skydd för sällskapsdjur, som föreskriver att sällskapsdjur inte får säljas till personer utan samtycke från deras föräldrar eller någon annan som har samma ansvar för barnet som deras föräldrar. Utredningens bedömning är att den svenska djurskyddslagstiftningen inte uppfyller kon- ventionens krav. Regler om underårigas möjlighet att ingå avtal finns i . Enligt 9 kap. 1 § får den som är inte själv råda över sin egendom eller ingå avtal. Den som är får emellertid, enligt 9 kap. 3 § , disponera över inkomster som han eller hon har förvärvat genom eget arbete. Reglerna i innebär att den som är inte ensam, med rättsligt bindande verkan, kan ingå avtal om köp av ett djur. Sällskapsdjurskonventionens krav på sam- tycke vid köp av djur är därmed enligt regeringens bedömning tillgodo- sett. Som angetts ovan bör det enligt regeringens bedömning inte införas någon bestämmelse som uttryckligen kopplar ansvaret för att följa djur- skyddslagens bestämmelser till den som äger djuret. Bestämmelserna riktar sig främst till den som håller djur, men i några fall även till en vidare krets personer som på annat sätt kommer i kontakt med djur. En- ligt regeringens bedömning borde det vara ovanligt att den som är helt ensam håller och sköter ett djur. Sannolikt hålls och sköts ett djur oftast gemensamt av barnet och dess vårdnadshavare eller någon annan vuxen person, oavsett vem som i civilrättslig mening äger djuret. Det bör vara upp till vårdnadshavaren att avgöra i vilken utsträckning den underårige bör anförtros skötseln av ett djur. Den bedömningen bör göras med beaktande av den underåriges individuella mognad och kun- skap snarare än enbart barnets ålder. Det har inte heller i utredningen framkommit att det skulle förekomma några väsentliga djurskyddspro- blem med nuvarande ordning som ger anledning att särskilt reglera un- derårigas möjlighet att hålla och sköta djur. I samband med kontroll och åtgärder vid bristande efterlevnad av lagen kommer i de allra flesta fall en vuxen person att hållas ansvarig såsom djurhållare för brister i djur- hållningen. Skulder kopplade till att underåriga äger djur kommuner och landsting och har i två skrivel- ser 2009 respektive 2010 till dåvarande (N2015/04479/DL och N2015/00085/DL) påpekat att underåriga som har registrerats som ägare till hundar enligt lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter också blir betalningsansvariga för en registre- ringsavgift. Om avgiften inte betalas, riktas betalningskrav mot den un- derårige. kommuner och landsting och har därför föreslagit ändringar i lagen om tillsyn över hundar och katter som innebär att barnets förmyndare blir betalningsansvariga för registrerings- avgiften i stället för barnet. En liknande bestämmelse finns t.ex. i 4 a § lagen (2001:558) om vägtrafikregister, där det anges att om någon som inte fyllt äger ett fordon tillämpas det som sägs i lagen på en för- myndare för honom eller henne, om inte den underårige har förarbehö- righet för fordonet. Regeringen kan dock konstatera att det finns skillnader mellan lagstift- ningen på vägtrafikområdet och lagen om tillsyn över hundar och katter. Reglerna om förmyndares ansvar på vägtrafiktrafikområdet infördes mot bakgrund av att det inte var ovanligt att ett barn var registrerat som ägare till ett motorfordon trots att han eller hon inte var den verkliga ägaren till fordonet. I stället handlade det om ett bulvanförhållande, där barnet utåt uppgavs vara ägare och då blev ansvarigt för skulder som har anknytning till fordonet i stället för den riktige ägaren. Beträffande motorfordon kan även antagandet göras att en underårig som saknar förarbehörighet för fordonet inte själv kan använda fordonet och att det därmed är förmynda- ren som har den faktiska nyttan av fordonet. Det framstår då som rimligt att det också är förmyndaren som har betalningsansvaret för fordonet (jfr prop. 2005/06:117, Skydd för barn genom registrering av förmyndare i vägtrafikregistret, m.m., s. 17–19). I fråga om hundar har det inte särskilt framkommit att det finns en problematik med att barn används som bul- vaner beträffande hundar de inte själva äger. Att barn blir ägare till hun- dar behöver därför inte bero på att förmyndaren eller någon annan vill undslippa sitt betalningsansvar för skulder som har anknytning till hun- den. Dessutom är det svårt att schablonmässigt skilja fall där barn kan förmodas användas som bulvan för föräldern från fall där barnet är den faktiske ägaren till hunden. Om barnet är eller äldre kan barnet själv ha köpt hunden för pengar från eget arbete (se 9 kap. 3 § föräldra- balken), men även yngre barn kan i civilrättslig mening bli ägare till och ha glädje av en hund. Den som är ägare i civilrättslig mening bör, enligt regeringens bedömning, som huvudregel ansvara för de kostnader som ägandet medför. Detta gäller även när barn blir ägare genom att deras förmyndare ingår en rättshandling för deras räkning. En annan skillnad är att barn som är registrerade ägare till hundar inte riskerar att skuldsättas i samma omfattning som de barn som tidigare registrerades som ägare till fordon. De senaste 10–15 åren har, till följd av ett antal åtgärder, både antalet barn och dessa barns totala skuldbelopp i register minskat väsentligt – från ca 4 500 barn till ca 800 barn . /17 uppgick barns totala skulder i register till ca (jämfört med ca sommaren Prop. 2017/18:147 2003). har som rutin att inte gå vi- dare till med betalningskrav mot underåriga för registeravgift och det finns därför inga barn som har skulder hos Krono- fogdemyndigheten som avser registreringsavgift för hundar. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att det inte finns anledning göra några ändringar beträffande ägarens ansvar för registre- ringsavgiften enligt lagen om tillsyn över hundar och katter. 7Allmänna bestämmelser om hur djur ska hanteras, hållas och skötas Regeringens förslag: Det grundläggande kravet på att djur ska be- handlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom förs över till den nya lagen. Även bestämmelsen om att djur som används i djur- försök som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd inte ska anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom vid användningen, förs över till den nya lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår även att det av bestämmelsen ska framgå att djur ska ges en god djurvälfärd. Remissinstanserna: Förslaget kommenteras endast i korthet av ett få- tal remissinstanser. Tre av remissinstanserna, i Västernorr- lands län, Djurskyddet och (numera Fysioterapeuterna) tillstyrker förslaget. De övriga re- missinstanserna – (), , vissa hästorganisationer samt Föreningen efterlyser förtydliganden av uttrycken ”djurvälfärd”, ”lidande” och ”onö- digt lidande”. Flera remissinstanser, bl.a. (), påpekar att uppfattningarna om vad som avses med en god djur- välfärd kan variera stort och att det är viktigt att lagen är tydlig och strin- gent. SVA lämnar synpunkter på förslaget om att djur som används i djurförsök som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd inte ska anses vara utsatta för onödigt lidande och sjukdom. SVA anser att formulering- en bör ses över så att det klart framgår att försök där oförutsett lidande inträffar ska kunna avbrytas och att det är försöksdjursveterinären som har ansvaret för att detta efterlevs. Skälen för regeringens förslag: Utredningens förslag motsvarar i hu- vudsak bestämmelsen i 2 § djurskyddslagen. I förarbetena till nuvarande lag uttalades att paragrafen innehåller den grundläggande principen för djurskyddet och att flera av de följande bestämmelserna om djurhållning kunde sägas vara preciseringar av denna princip. Genom att nämna sjuk- 2017/18:147 dom vid sidan av lidande förstärktes djurskyddet, bl.a. genom att det inte är tillåtet att utsätta djur för sjukdom oavsett om sjukdomen medför li- dande för djuret. Det klargjordes även att med lidande avses såväl fysiskt som psykiskt lidande. Beträffande begränsningen till onödigt lidande angav departementschefen att det i vissa fall är oundvikligt att djur åsamkas lidande, t.ex. vid diagnostik och vård av sjuka djur och vid an- vändningen av försöksdjur. Endast i sådana och liknande fall bör kravet på skydd mot lidande stå tillbaka (se prop. 1987/88:93, Djurskyddslag, m.m., s. 50 f.). Regeringen anser, i likhet med utredningen, att den grundläggande be- stämmelsen om djurskydd bör föras över till den nya lagen och ges samma innebörd som har angetts i tidigare förarbeten. inte något behov av att ytterligare förtydliga dessa uttryck (beträffande definitionen av lidande, se även avsnitt 6.7). Utredningen föreslår dock att det också ska införas ett krav på att djur ska ges en god djurvälfärd. Med djurvälfärd avses, enligt utredningen, alla aspekter som påverkar djurets välbefinnande, vilket inkluderar hälsa, biologisk funktion, beteendebehov och känslor och innebär att djuret mår bra såväl fysiskt som psykiskt. Flera remissinstanser, bl.a. LRF, påpekar att uppfattningarna om vad som avses med en god djurvälfärd kan variera stort och det är viktigt att lagen är tydlig och stringent. avsnitt 6.1 föreslagit att uttrycket djurvälfärd ska ingå i bestämmelsen om Där har konstaterats att vissa aspekter av djurvälfärd kan tillgodoses genom specifika krav på djurhållningen medan andra aspekter, som djurets psykiska välbefinnande, inte på motsva- rande sätt kan säkerställas genom tillräckligt konkreta och kontrollerbara bestämmelser riktade till enskilda. Det föreslagna kravet på att djur ska ges en god djurvälfärd är visserligen inte straffsanktionerat, men en bristande efterlevnad skulle kunna leda till beslut om förelägganden, förbud eller rättelse och i förlängningen beslut om djurförbud och om- händertagande av djur riktade till enskilda. Det är därför viktigt att inne- börden av kravet är tillräckligt tydligt. sådana element som är svåra att bedöma både för enskilda djurhållare och kontrollmyndigheterna är det enligt regeringens uppfattning inte lämpligt att ålägga enskilda ett sådant direkt och allmänt formulerat krav på att djur ska ges en god djurvälfärd. Lagens syfte att främja en god djurvälfärd bör i stället uppnås genom andra, mer konkret formulerade bestämmelser i lagstiftningen. Regeringen anser också, i likhet med utredningen, att den nuvarande bestämmelsen om att djur som används i djurförsök, som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd, inte ska anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom vid användningen ska överföras till den nya lagen. bestämmelse innebär givetvis inte att djurförsök med djur som inte är ryggradsdjur eller bläckfiskar och som inte kräver etiskt godkännande ska anses innebära ett onödigt lidande. Så som har angetts i avsnitt 6.3 är kravet på etiskt godkännande avsett att omfatta de djurklasser där det finns kunskap om arternas förmåga att uppleva lidande. tveksamt i vilken utsträckning kravet på skydd mot onödigt lidande överhuvudtaget kan tillämpas på andra djurklasser än dessa, eftersom det inte är känt i vilken utsträckning övriga kategorier av djur har en sådan förmåga (se även avsnitt 6.2). Om djurförsök ska utföras med en djurklass som inte omfattas av kravet på verksamhetstillstånd och Prop. 2017/18:147 etiskt godkännande ankommer det på den som ansvarar för försöket att bedöma om användningen är förenlig med den s.k. 3R-principen (efter engelskans replace, reduce och refine), dvs. att djurförsök endast ska äga rum under förutsättning att 1.det syfte som avses med verksamheten inte kan uppnås med någon annan tillfredsställande metod utan användning av djur, 2.så få djur som möjligt används, och 3.verksamheten utformas så att djuren inte utsätts för större lidande än vad som är absolut nödvändigt (se vidare avsnitt 12.1). Om så är fallet bör användningen av djuren som huvudregel inte anses innefatta ett onödigt lidande. SVA anser att bestämmelsen bör formuleras så att det klart framgår att försök där oförutsett lidande inträffar ska kunna avbrytas och att det är försöksdjursveterinären som har ansvaret för att detta efterlevs. Rege- ringen saknar dock tillräckligt underlag för att nu föreslå sådana ändring- ar. När det gäller möjligheten att återkalla ett beslut om etiskt godkän- nande, se vidare avsnitt 12.3. 7.2God djurmiljö och naturligt beteende