prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Det kan dock på ett mer principiellt plan argumenteras för att utomhusmiljöer avsedda för aktiviteter som främjar hälsa och välmående – och som ofta besöks av barn och ungdomar – bör vara rökfria i sin hel- Med ett sådant resonemang skulle rökförbudet emellertid bli mycket vidsträckt och till exempel omfatta friluftsområden, löpar- och vandrings- Prop. 2017/18:156 spår och golfbanor. Avgränsningen blir otydligare och kan skapa gränsdragningsproblem. Regeringen anser också att en alltför vidsträckt definition av de rökfria miljöerna i detta avseende skulle medföra svårig- heter att förena rökförbudet med nödvändiga ansvars- och tillsyns- bestämmelser. En sådan lösning skulle riskera att underminera de posi- tiva effekter som ett rökförbud kan antas få. Rökförbud ska införas på lekplatser som allmänheten har tillträde till Regeringen föreslår att det ska införas rökförbud på lekplatser som allmänheten har tillträde till. När det gäller lekplatser så anser regeringen att det är en viktig plats att göra rökfri eftersom sådana platser är avsedda för barn. Det finns ingen legaldefinition av begreppet lekplats. Begreppet förekommer dock t.ex. i 8 kap. 15 § (2010:900) där det föreskrivs vissa krav på utformning och underhåll av lekplatser och fasta anordningar på lekplatser. Utifrån de krav som uppställs i förefaller begreppet lekplats närmast syfta på ett för lek avsett och iordninggjort område med lekredskap, t.ex. gungor och rutschkanor. En sådan definition torde under alla förhållanden överensstämma väl med den gängse uppfattningen om vad en lekplats är och erbjuder därför en ändamålsenlig beskrivning av rökförbudets tilltänkta räckvidd i detta avseende. Rökförbudet bör begränsa sig till sådana lekplatser som allmänheten har tillträde till. I de fall en lekplats som allmänheten har tillgång till inte är tydligt avgränsad måste bedömningen av rökförbudets räckvidd göras i varje en- skilt fall utifrån syftet med bestämmelsen. En plats som är inrättad för barns lek måste kunna användas av barn utan att de riskerar att besväras av t.ex. tobaksrök eller på annat sätt uppfatta att någon röker. 10.2Ansvariga för att upprätthålla rökförbudet Regeringens förslag: Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmän- heten har tillträde till ska den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökför- budet vid sådana entréer upprätthålls. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker har framfört att det kan finns svårig- heter att utpeka en ansvarig för flera av de föreslagna platser som före- slås bli rökfria. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § tobakslagen är det den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av ett föreskrivet rökförbud som svarar för att bestämmelserna följs. 2017/18:156 gälla i fråga om de nu aktuella utomhusmiljöerna. Det borde därför som regel inte råda några tvivel om vem som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls på uteserveringar och idrottsanläggningar. menar att det kan finnas svårigheter att av- gränsa och utpeka en ansvarig för de rökförbud som föreslås gälla för entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till samt allmänna lekplatser. Regeringen konstaterar att utrymmen avsedda för kollektivtrafik utomhus och de flesta lekplatser som allmänheten har tillträde till i stor utsträckning är belägna på mark. Det förefaller i de fallen vara svårt att hålla någon annan än kommunen ansvarig för att rök- förbudet upprätthålls där. Även om rökförbudets yttre gränser i vissa fall kommer att vara något oskarpa torde det i allmänhet inte heller innebära några svårigheter att fastställa rökförbudets tilltänkta räckvidd, och till- hörande ansvar, i detta avseende, se avsnitt 10.1 ovan. Som anges i avsnitt 10.1 avstyrker Lagrådet förslaget till rökförbud vid För att den föreslagna skyldigheten att upprätthålla rökförbudet ska kunna föreskrivas anser Lagrådet att det måste vara möjligt för den ansvarige att i rimlig grad få klart för sig var gränserna går för det rökförbud som ska upprätthållas. Detta gäller särskilt som den ansvarige inom ramen för den tillsyn som utövas enligt lagen kan bli föremål för olika förelägganden och också drabbas av viten om föreläggandena inte Lagrådet anför att det från principiella utgångspunkter framstår som mycket tveksamt att på det sätt som föreslås ålägga enskilda ett ansvar för att upprätthålla lagregler på platser som de inte äger eller på annan grund disponerar över. Ansvaret för att ordningen upprätthålls på allmänt tillgängliga platser är enligt Lagrådet i grunden en uppgift för Regeringen konstaterar i avsnitt 10.1 att räckvidden av rökförbudet vid entréer till lokaler och utrymmen som allmänheten har tillträde till inte bör avgränsas geografiskt. Regeringen bedömer att det i de allra flesta fall kommer vara tydligt på vilket avstånd från entrén som rökning kan ske för att syftet med rökförbudet ska uppfyllas. När det gäller entréer till lokaler som allmänheten har tillträde till måste det dock övervägas vem som bör ha ansvaret för att rökförbudet upprätthålls. entrén kan ägas av någon annan än den som äger eller disponerar över lokalen innanför entrén. Ofta rör det sig om mark men det kan också vara en privat markägare. Utgångspunkten för regeringens förslag är att ansvaret för att upprätthålla rökförbudet ska ligga på den som har praktiska möjligheter att ta detta ansvar. Den som äger eller disponerar en lokal eller ett utrymme där det råder rökförbud befinner sig ofta själv där eller har anställda på plats, och har därför möjlighet att direkt ingripa i fall rökning sker vid entrén. Denne har också ett intresse av att rökning inte sker vid entrén, inte minst för att rökförbudet inne i lokalen eller utrymmet ska kunna upprätthållas. Det finns vidare en möjlighet att i vissa fall utvidga ansvaret för fastighetsägare till att omfatta områden i anslutning till fastigheten, se 3 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning där Regeringen anser att det är lämpligt att ha en liknande Prop. 2017/18:156 ansvarsfördelning vad gäller upprätthållandet av rökförbudet vid entréer. Till skillnad från vad som gäller enligt 14 § lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns inte någon straff- rättslig sanktion för den som inte tar sitt ansvar för att upprätthålla rök- förbudet. Däremot kan kommunen meddela ett föreläggande förenat med vite riktat mot en ansvarig som inte vidtar tillräckliga åtgärder för att rökförbudet ska kunna upprätthållas. Vite får dock inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet, se 2 § lagen (1985:206) om viten. Det är kommunen som i varje enskilt fall ska bedöma om ett föreläggande med vite är en lämplig tillsynsåtgärd. Utgångspunkten är att det vid tillsynen i första hand ska eftersträvas att rättelse sker frivilligt. Förelägganden bör komma i fråga först om frivillig rättelse inte sker, om det är uppenbart att så inte kommer att ske eller om saken brådskar (se prop. 1992/93:185 s. 43 f.). Vid vitesföreläggande måste kommunen ta hänsyn till adressatens faktiska och rättsliga möjligheter att följa föreläggandet. Eftersom de yttre gränserna för rökförbudet vid entréer inte är lagfästa och den ansvarige kan behöva vidta åtgärder på någon annans mark för att upprätthålla rökförbudet, bör det endast i undantagsfall blir aktuellt att förena ett föreläggande med vite. Det skulle t.ex. kunna handla om att omgivningen påtagligt besväras av den rökning som sker vid entrén och adressaten trots upprepade förelägganden inte vidtagit tillräckliga åtgärder, eller att adressaten uttryckt att denne inte tänker följa ett föreläggande. Regeringen finner mot denna bakgrund att det är godtagbart att ålägga den som äger eller på annan grund disponerar över en rökfri lokal eller ett utrymme ansvar för att upprätthålla rökförbudet vid entrén, oavsett om någon annan äger eller disponerar området utanför entrén. Om utrymmet närmast innanför entrén inte angränsar till en lokal eller ett utrymme för vilken ansvar kan framställas, ska ansvaret ligga på den som äger eller på annat sätt disponerar över byggnaden. För en entré till exempelvis ett köpcentrum eller ett kontorskomplex som inrymmer flera olika affärsrörelser eller verksamheter torde sålunda ansvaret normalt ligga på fastighetsägaren. Krav på den som ansvarar för rökförbudet Regeringens förslag: Den som ansvarar för att rökförbudet upprätt- hålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker Ett par av dessa, såsom , läns landsting och , framhåller behovet av informationskampanjer och att tillräckliga resurser måste avsättas. Skälen för regeringens förslag: I 7 § tobakslagen anges vem som är ansvarig för att reglerna om rökförbud upprätthålls, men av lagen går det inte att utläsa innebörden av detta ansvar. I förarbetena till bestämmelsen 2017/18:156 uttalas att det åligger den ansvarige att tydligt markera var rökning är respektive inte är tillåten och att detta kan ske genom skyltning. Vidare anges att den ansvarige, eller företrädare för denne, också måste övervaka att reglerna inte överträds och vid behov ingripa med information och tillsägelser (prop. 1992/93:185 s. 56). Regeringen anser att det i lag ska anges vad ansvaret inbegriper. Det innebär att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse som ålägger den ansvarige att genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Bestämmelsen ska omfatta samtliga rökfria lokaler och miljöer. Sam- tidigt måste det beaktas att vissa utomhusmiljöer som föreslås bli rökfria, till skillnad från lokaler, inte alltid är tydligt avgränsade. I vissa fall torde det inte ens vara möjligt att på objektiva grunder göra en sådan avgränsning, i vart fall inte med någon precision. Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att kräva att den ansvarige tydligt ska markera var rökning inte är tillåten. Däremot bör det åligga den ansvarige att på ett tydligt sätt informera om rökförbudet genom skylt- ning. Exempelvis måste befintliga askkoppar inom det rökfria området och markerade områden där rökning tidigare varit tillåten tas bort. Regeringen anser att det framstår som befogat att den ansvarige vid behov, t.ex. efter påpekanden om regelmässiga överträdelser av rökför- budet, ingriper med information och tillsägelser. Någon allmän skyldig- het för den ansvarige att informera om var rökning kan ske bör däremot inte finnas. Bestämmelsen, som bör vara tillämplig oavsett om ansvaret avser en inomhus- eller utomhusmiljö, är inte avsedd att vare sig inskränka eller utvidga det ansvar som gäller för de rökfria miljöerna. 10.4Ingripandemöjligheter vid överträdelse av rökförbudet Regeringens förslag: Möjligheten att avvisa en person som trots till- sägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla samtliga rökfria miljöer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker avstyrker förslaget om att införa en möjlighet att avvisa någon som trots tillsägelse röker i en rökfri utomhusmiljö. Myndigheten anser att rätten att genomföra den typen av åtgärd utomhus bör vara exklusivt förbehållen polisman eller ordningsvakter. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § andra stycket tobakslagen får en person som trots tillsägelse röker där rökning är förbjuden, avvisas. Vid införandet av den bestämmelsen konstaterades det att det i allmänhet torde vara tillräckligt med information och tillsägelser för att bestäm- melserna om rökfria miljöer ska respekteras men att det även ska finnas en möjlighet att avvisa en person som röker. Vidare sägs att avvisning inte torde behöva komma i fråga så ofta och när så måste ske torde det vanligen fungera utan att polis behöver tillkallas. Skulle det bli aktuellt Prop. 2017/18:156 med ett polisingripande kan det också antas att situationen ofta är sådan att ett ingripande ändå skulle ha skett av andra skäl (prop. 1992/93:185 s. 44). Det finns ingen anledning att anta att förhållandena skulle vara annor- lunda för de nya miljöer som föreslås bli rökfria. är det viktigt att det finns förutsättningar för att upprätthålla rökförbudet. Rätten för den som ansvarar för området att avvisa en person som trots tillsägelser röker där rökning är förbjuden bör därför även finnas för utomhusmiljöer. Tobakslagen innehåller däremot inte någon uttrycklig möjlighet att avlägsna en person som bryter mot ett rökförbud. Rätten att avlägsna någon från allmänna utomhusplatser är förbehållen polismän och ordningsvakter. För att ge den ansvarige bättre möjligheter att upprätt- hålla ett rökförbud, skulle denne kunna ges befogenhet att även avlägsna personer som efter tillsägelse bryter mot förbudet. Det finns emellertid betänkligheter mot att ge någon annan än polismän och ordningsvakter rätt att ingripa på allmän plats utomhus. Detta särskilt eftersom det handlar om att den som bryter mot rökförbudet endast behöver flytta sig bort från platsen. Någon rätt för den ansvarige att avlägsna personer som efter tillsägelse bryter mot förbudet föreslås därför inte. 10.5Rökförbudet ska omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror Regeringens förslag: Med rökning ska vid tillämpningen av bestäm- melserna om rökförbud avses 1.rökning av tobak, 2.inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak, 3.användning av e-cigaretter, 4.rökning av örtprodukter för rökning, och 5.användning av njutningsmedel som till användningssättet mot- svarar rökning men som inte innehåller tobak. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker Några instanser, däribland BAT, JTI , Visita och , avstyrker förslaget. De menar bland annat att förslaget inte kan motiveras utifrån folkhälsoskäl. JTI och Vape menar att det inte finns skäl att inkludera e-cigaretter i förbudet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § tobakslagen omfattar den lagen bruk av tobak och exponering för tobaksrök. Nuvarande reglering om rökfria miljöer omfattar endast rökning av tobak. Regeringen ser ett behov av att begränsa rökning och liknande användning även av tobaks- relaterade produkter, såsom exempelvis e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Detta är ett viktigt led i att avnormalisera rökning. Örtprodukter för rökning innehåller med nödvändighet organiskt material, eftersom produkterna enligt tobaksproduktdirektivets definition utgörs av växter, örter eller frukter. Rök från förbränning av organiskt material innehåller hälsofarliga ämnen, t.ex. kolmonoxid som ökar risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Det kan också bildas cancerframkallande ämnen vid förbränning av organiskt material. Från de få studier som finns gällande örtcigaretter och liknande produkter framgår att de ämnen som frigörs vid förbränning är jämförbara med tobakscigaretter. För- bränningen av dessa produkter innebär alltså hälsorisker som liknar dem för traditionella fabrikstillverkade cigaretter, även om de inte har samma beroendeframkallande egenskaper och inte innehåller tobak. Exponering för röken är alltså förknippad med hälsorisker och olägenheter. Mot denna bakgrund anser regeringen att det ska vara förbjudet att röka örtprodukter för rökning i de rökfria miljöerna. Det är i stor utsträckning oklart exakt vad e-cigaretter innehåller. Forsk- ningen om e-cigaretter är fortfarande i inledningsskedet och det finns endast ett fåtal studier om vilka hälsorisker som rökning av e-cigaretter kan medföra. E-cigaretter marknadsförs bl.a. som en metod för att sluta röka eller minska konsumtionen samt för användning på platser där rök- ning är förbjuden. E-cigaretten avger en form av ånga som kan irritera luftvägarna hos andra människor, men man vet ännu inte hur farlig den är. Folkhälso- myndigheten rekommenderar att rökfria miljöer hålls fria även från e- cigarettrök. Myndigheten framhåller bland annat att det är svårt att avgöra om en e-cigarett innehåller tobak eller inte och att det finns en risk för att de rökfria miljöerna luckras upp om exempelvis e-cigaretter tillåts där. En allmän acceptans av rökning på offentliga platser kommer också troligen att medföra en ökning av antalet användare av denna typ av produkter. Även WHO:s rekommendation om e-cigarettsrökning är att låta e-cigaretter omfattas av rådande tobaksrökningsförbud. Skälen för detta är att omgivande personer rimligen bör kunna förvänta sig inte bara en minskad risk i jämförelse med exponering för tobaksrök; de bör rim- ligen kunna förvänta sig att de inte utsätts för någon förhöjd risk alls till följd av utsläpp från någon produkt i den luft som de andas in. Det råder oklarheter beträffande skadligheten av den ånga som e- cigaretter avger. Utifrån denna osäkerhet kan man argumentera för att det saknas tillräckligt stöd för att utifrån ett hälsoperspektiv förbjuda användningen av dessa produkter på vissa platser. I den riktningen går flera remissvar, bland annat från olika tillverkare samt advokat- samfund. Det går å andra sidan att argumentera för att en försiktighets- princip bör tillämpas och användningen av e-cigaretter på vissa platser bör begränsas så länge det saknas klara belägg för att ångan från sådana produkter inte medför några hälsomässiga risker för personer i omgiv- ningen som utsätts för sådan ånga. Vidare syftar rökförbudet inte bara till att minimera risker för att ut- sättas för passiv rökning. Ett annat syfte är att undanta vissa platser från det rökande beteendet, för att på så sätt inte locka eller fresta till rökning. E-cigaretter är en produkt som efterliknar det rökande beteendet både Prop. 2017/18:156 genom anordningens utformning och på grund av ångutsläppen, som kan liknas vid rök. Det finns även tydliga tecken på att e-cigaretter som före- teelse attraherar unga personer i stor utsträckning. Det är därför angeläget att rökförbudet även omfattar produkter vars användning tydligt påminner om rökning. Av denna anledning föreslås att rökförbudet även ska omfatta använd- ning av e-cigaretter. Liknande förslag har lagts fram i , och . Det kommer ut nya produkter på marknaden vars användnings- ändamål motsvarar tobaksprodukternas, särskilt produkter som inte inne- håller egentlig tobak men som till användningssättet motsvarar rökning av tobak. Ett exempel är e-cigaretter som inte innehåller nikotin och där- för inte faller under lagens definition för elektronisk cigarett. I samman- hanget kan också nämnas vattenpipsrökning av en mineralmassa bestå- ende av mikroskopiska stenar, smaksatta på olika sätt. När stenarna hettas upp med hjälp av glödande kol, precis som vid annan vattenpips- rökning, avger de vad som ser ut som rök men som, enligt producenterna, i huvudsak är vattenånga. Oavsett vad ”röken” faktiskt innehåller kan det konstateras att det i vart fall inte är fråga om rök i egentlig mening, efter- som det inte sker någon förbränning av organiskt material. Det finns också e-cigarettliknande anordningar som innehåller tobak, men som vid användningen aldrig når förbränningspunken utan endast värmer tobaken på elektronisk väg och på så sätt avger inhalerbara parti- klar. Dessa s.k. ”heat-not-burn”-produkter marknadsförs av flera stora tobaksbolag under olika produktnamn. Användning av ovan angivna produkter i rökfria miljöer skulle, på motsvarande sätt som för e-cigaretter, medföra svårigheter att upprätt- hålla rökförbudet. Regeringen föreslår därför att rökförbudet utsträcks till att omfatta även bruk av sådana produkter. När det gäller frågan om vilka lokaler, utrymmen eller platser utomhus som bör omfattas av ett sådant förbud finns ingen anledning att frångå vad som gäller – och som föreslås gälla – beträffande rökning av tobak. Omfattningen av rökförbudet bör alltså vara densamma för tobak som för de andra produkterna. 11 Reglering av snus Snus och tuggtobak regleras av bestämmelser i både tobakslagstiftningen och livsmedelslagstiftningen. Med tobakslagstiftningen avses bestäm- melserna i tobakslagen (1993:581), tobaksförordningen (2016:354) och föreskrifter om varningstexter på tobaksvaror samt innehållsdeklaration för och begränsning av halten av vissa bestånds- delar i cigarrettrök (FoHMFS 2016:46). Med livsmedelslagstiftningen avses bestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen 2017/18:156 (2006:813) och föreskrifter om snus och tuggtobak (LIVSFS 2012:6). Riktlinjerna till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll (nedan kallad ramkonventionen) innehåller rekommendationer om reglering av tobaks- varors innehåll och reglering av information om tobaksvaror som särskilt syftar till att avlägsna ingredienser som gör produkterna mer väl- smakande, ger intryck av att tobaksvarorna har hälsofördelar, är för- knippade med energi och vitalitet eller har färgande egenskaper. Dessa riktlinjer har använts som stöd vid utformningen av den innehålls- reglering som finns i tobaksproduktdirektivet. Snus är undantaget från innehållsregleringen i tobaksproduktdirektivet, vilket innebär att ansvaret för att reglera innehållet i snus har överlämnats till . Bakgrunden till detta är att snus är en produkt som inom EU endast är tillåten att saluföras i . har det skett en betydande produktutveckling när det gäller snus då ett stort antal nya snusmärken och märkesvarianter har lanserats, som användningen av smaktillsatser kraftigt har ökat. finns snus med smak av t.ex. mint, vanilj, lakrits, tranbär, citrus och lingon. undersökningar var av männen och av kvinnorna i befolkningen dagligsnusare (Drogutvecklingen i ). Av CAN:s statistik kan det utläsas att andelen kvinnliga snusare i befolkningen har ökat väsentligt . Det saknas oberoende svenska undersökningar av i vilka åldersgrupper smaksatt snus är särskilt populärt. 11.1Minsta innehåll i styckförpackningar med portionsförpackat snus Regeringens förslag: En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Styckförpackningar med färre portioner ska inte få tillhandahållas konsumenter. Regeringens bedömning: Snus bör även fortsättningsvis jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Någon reglering av smaker i snus bör inte ske. Märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan bör även fortsättningsvis få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens men utredningen föreslår att snus inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen samt att märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Utredningen bedömer att bör få meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus och tuggtobak och om förbud mot vissa tillsatser i snus. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Ett flertal av dessa (bland andra i , i , i län, i , län, i , , A Non Smoking Generation, Cancerfonden, VISIR, , och kommuner och landsting) anser dock att även smaktillsatser bör regleras. Flera remissinstanser, t.ex. och , motsätter sig förslaget om att snus inte ska jämställas med livsmedel och anför att har hög kompetens samt att nuvarande ordning säkrar en hög kvalitet. Enligt remissinstanserna riskerar förslaget försämra en väl fungerande kontroll av svensk snusproduktion. tillstyrker förslaget och ställer sig positivt till att kon- trollen av tobak samordnas hos .