prop · H503226 · 2018-04-19 00:00:00 — I enlighet med vad som anges i avsnitt 6.4 ska resegarantin säkerställa att de betalningar som görs för resan betalas tillbaka till resenären i den utsträckning reseavtalet inte fullgörs till följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som genom förmedling eller på annat sätt underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang. Resegarantin ska också säkerställa hemtransport och inkvartering om det behövs i avvaktan på hemtransporten. Resegarantin ska omfatta rimligt förutsebara kostnader. Vad som ska anses utgöra rimligt förutsebara kostnader utvecklas närmare i avsnitt 6.4.1. Regeringen anser, till skillnad från Lagrådet, att det inte finns behov av att ytterligare reglera vad resenären kan få ersättning för från resegarantin. Kammarkollegiet bör överta uppgifter har ansetts vara en domstol i mening och resenärens rätt till rättslig prövning enligt artikel 6 i har därför ansetts tillgodosedd genom förfarandet i nämnden, trots att nämndens beslut enligt resegarantilag inte får överklagas (jfr RÅ 2002 ref. 104). Regeringen anser emellertid att det inte kan uteslutas att skulle kunna komma till en annan slutsats i frågan, eller att domstolen skulle komma fram till att de rättssäkerhetsgarantier som fastställs i artikel 6.1 i inte tillgodoses fullt ut genom den skriftliga processen i . Denna osäkerhet talar för att det bör införas en rätt till överprövning av myndighetens beslut. Med en rätt till överprövning skulle den effektivitetsvinst som inrättandet av bl.a. syftade till komma att försvinna. Vidare kan rätten till en opartisk prövning, som nämnden säkerställer, tillgodoses genom möjligheten till överprövning. Den mer öppna lösning som regeringen föreslår kan förväntas leda till att de ärenden som i sådana fall ska handläggas av nämnden blir ännu färre än . Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att det saknas starka skäl att behålla en särskild besluta om ersättning från resegarantin. bör därför avvecklas. Kammarkollegiet bör ta över nämndens uppgifter avseende beslut om ersättning från resegarantin i de fall det saknas något ansvarigt organ enligt de villkor som gäller för resegarantin i fråga. Regeringen anser, i likhet med vad och anfört, att det är viktigt att både konsument- och näringsidkarintressena tas tillvara vid tillämpningen av den nya resegarantilagen. Detta gäller inte bara vid frågor som rör ersättning från resegarantin, utan även frågor som kan uppkomma vid prövningen av om t.ex. ett visst researrangemang bör anses utgöra en paketresa eller ett sammanlänkat researrangemang och att resegaranti därmed ska ordnas enligt resegarantilagen. Regeringen bedömer att Kammarkollegiet bör samråda med andra myndigheter, bl.a. som föreslås vara tillsynsmyndighet över den nya paketreselagen, och branschorganisationer inom reseområdet. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Att ge Kammarkollegiet en i formell mening samordnande roll när det gäller andra aktörer som får till uppgift att hantera ersättningsanspråk enligt någon av de olika varianter för resegaranti som den nya resegarantilagen möjliggör, är dock inte aktuellt . Regeringens förslag innebär att beslut om ersättning från resegarantin i vissa fall ska prövas av Kammarkollegiet. Kollegiets beslut i dessa ärenden föreslås kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se I de fall den som står för resegarantin är ett privat organ bör resenären ha möjlighet till rättslig prövning genom att väcka talan i allmän domstol mot t.ex. försäkringsbolaget eller mot någon annan som står för resegarantin, med krav på ersättning från garantin. Det kommer också att finnas möjligheter för resenären att på andra sätt få hjälp med sitt krav på ersättning. Den som nekas försäkringsersättning har Prop. 2017/18:226 möjlighet att vända sig till den försäkringsnämnd som erbjuder överpröv- ning av försäkringsbolagets beslut. Konsumenter kan normalt sett vända sig till för att begära prövning i tvister mot näringsidkare, se avsnitt 6.3. Som en följd av regeringens förslag kommer prövning av beslut om ersättning från resegarantin kunna göras i både allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol, vilket enligt bl.a. och Kammarkollegiet kan ge upphov till varierande praxis. Regeringen anser att problemet inte bör överdrivas. Enligt nuvarande ordning prövas civilrättsliga tvister enligt paketreselagen i allmän domstol (och av ) och beslut om ställande av resegaranti enligt resegarantilagen i allmän förvaltningsdomstol. I båda fallen kan det bli fråga om att bedöma hur definitionerna i paketreselagen ska tolkas, eftersom resegarantilagens bestämmelser också är kopplade till vissa av dessa definitioner. I förslaget till ny resegarantilag anknyter tillämpningsområdet uteslutande till den nya paketreselagen. Dessa situationer kommer således förekomma även fortsättningsvis. De är dock inte unika för detta område, utan det finns många andra rättsområden där liknande situationer uppkommer. Regeringen bedömer därför att den omständighet att både allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar kan komma att hantera ärenden om resegaranti inte utgör skäl för att föreslå en annan ordning. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att resegarantilagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Regeringens bedömning: Kammarkollegiet bör utses till tillsynsmyndighet och central kontaktpunkt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att det särskilt ska föreskrivas att tillsynen ska utövas så att den inte vållar större kostnad eller olägenhet än som är nödvändigt. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag och bedömning. Nordic Guarantee anser att ansvaret för tillsyn av marknadsuppförande och finansiell stabilitet hos nya aktörer och lösningar måste åläggas . Visa /Europay () föreslår att den myndighet som utses till central kontaktpunkt för det administrativa samarbetet också utses till kontaktpunkt för tredjeman när det gäller frågor om resegarantins utformning i andra länder, för att det ska bli tydligt vart man ska vända sig när man har frågor och den kunskap som myndigheten samlar som central kontaktpunkt kan användas och vara till hjälp för fler aktörer. 2017/18:226 Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kammarkollegiet utövar tillsyn enligt resegarantilag. Regeringen anser att det framstår som ändamålsenligt att Kammarkollegiet fortsätter bedriva tillsyn inom detta område. Detta bör lämpligen bestämmas i en förordning. I den nya resegarantilagen bör det anges att tillsynsmyndigheten utses av regeringen. Det kan dock inte anses påkallat att föreskriva i lagen att tillsynen ska utövas så att den inte vållar större kostnad eller olägenhet än som är nödvändigt. Att detta ändå gäller följer av 9 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt artikel 18.2 i paketresedirektivet ska medlemsstaterna utse centrala kontaktpunkter för att underlätta det administrativa samarbetet och tillsynen av arrangörer som är verksamma i olika medlemsstater. Av artikel 18.3 framgår att de centrala kontaktpunkterna ska ge varandra tillgång till all nödvändig information om sina nationella krav i fråga om skydd vid obestånd samt identiteten för den eller de enheter som ansvarar för skyddet vid obestånd för specifika arrangörer som är etablerade på deras territorium. Kontaktpunkterna ska medge varandra tillgång till tillgängliga förteckningar över arrangörer som fullgör sina skyldigheter vad gäller skydd vid obestånd. När det gäller vilken svensk myndighet som bör utses till central kontaktpunkt bedömer regeringen att det är lämpligt att Kammarkollegiet i egenskap av tillsynsmyndighet utför även de uppgifter som avser det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Kammarkollegiet bör alltså utses till central kontaktpunkt enligt den nya resegarantilagen. Detta bör lämpligen bestämmas i en förordning. Nordic Guarantee anser att ska ha tillsynsansvaret vad gäller marknadsuppförande och finansiell stabilitet hos nya aktörer och lösningar. är den myndighet som har till uppgift att övervaka finansmarknaden. Myndigheten verkar för ett stabilt finansiellt system och ett gott konsumentskydd. tillsyn över banker, kreditmarknadsföretag och försäkringsbolag syftar till att säkerställa att företagen är stabila samt att det finns ett gott konsumentskydd. De nya reglerna om resegarantier innebär inte några förändringar avseende det tillsynsansvar som har på finansmarknadsområdet. Regeringen anser därför inte att det, inom ramen för detta lagstiftningsärende, finns skäl att ålägga något utökat tillsynsansvar. Svenska förvaltningsmyndigheters serviceskyldighet enligt 6 § förvaltningslagen innebär att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Hjälpen ska ges utan dröjsmål. Det finns således möjlighet för enskilda att kontakta Kammarkollegiet med frågor som rör myndighetens verksamhet gällande resegarantier. Regeringen bedömer inte att det finns behov av att därutöver införa bestämmelser om skyldighet för Kammarkollegiet att vara kontaktpunkt på sätt som Visa /Europay föreslår. Regeringens förslag: har rätt att göra inspektion hos näringsidkaren och ta del av de handlingar som behövs för Näringsidkaren ska lämna de upplysningar verksamheten som begärs för tillsynen. förelägga en näringsidkare, som inte tillhandahåller de handlingar eller lämnar de upplysningar som myndigheten begär, att fullgöra sin Beslut om förelägganden får förenas med vite. får förelägga näringsidkare att fullgöra sin skyldighet att ordna godkänd resegaranti. förenas med vite. får bestämma att beslut om förelägganden ska De uppgifter som lämnas vid anmälan av verksamhet, anmälan om ändrade förutsättningar eller inom ramen för ett tillsynsärende ska lämnas av näringsidkaren på heder och samvete. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten ska få ålägga näringsidkaren att lämna de uppgifter som behövs för att pröva frågan om näringsidkaren är skyldig att ordna resegaranti, om det finns skälig anledning att anta att sådan skyldighet föreligger eller att ordnad resegaranti inte uppfyller kraven. Utredningen föreslår inte någon bestämmelse om att tillsynsmyndigheten får bestämma att förelägganden Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Informationsinhämtande inom ramen för tillsynen Enligt 5 § resegarantilag får Kammarkollegiet, om det finns skälig anledning att anta att skyldighet att ställa säkerhet föreligger, ålägga den som marknadsför en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan om säkerhet ska kunna Om den uppgiftsskyldige inte lämnar de begärda uppgifterna får kollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Utöver vite föreskrivs i 14 § resegarantilag också en straffrättslig sanktion för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av uppgiftsskyldighet eller underlåter att fullgöra sådan uppgiftsskyldighet. Har vite förelagts kan emellertid inte också straff dömas ut för samma gärning. Syftet med tillsynen är att säkerställa att arrangörer, återförsäljare och näringsidkare som säljer eller möjliggör bokning av resor av sådant slag som omfattas av resegarantilagen uppfyller sin skyldighet att ordna resegaranti enligt lagen. Om tillsynsmyndigheten får anledning att anta att en näringsidkare som är skyldig att se till att resegaranti ordnas enligt lagen inte har uppfyllt sin skyldighet, ska myndigheten vidta åtgärder för att närmare undersöka saken. Det är lämpligt att tillsynsmyndigheten i dessa fall även fortsättningsvis har möjlighet att inhämta de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att frågan ska kunna prövas. Det är vidare lämpligt att tillsynsmyndigheten ges befogenhet att utföra nödvändiga inspektioner hos näringsidkaren och att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Näringsidkaren bör åläggas en skyldighet att lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär. För att dessa befogenheter ska få genomslag i praktiken bör tillsynsmyndigheten kunna förelägga den näringsidkare som inte tillhandahåller begärda handlingar eller upplysningar att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant beslut om föreläggande bör kunna förenas med vite. Uppgifter på heder och samvete Att i samband med fullgörande av uppgiftsskyldigheten uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna oriktig uppgift kan också vara straffbart enligt bestämmelserna i . I 15 kap. 10 § första stycket stadgas att den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran, döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osann försäkran till böter eller fängelse . I den nya resegarantilagen föreslås de straffrättsliga sanktioner som tillämpas enligt lag bytas ut mot administrativa sanktioner i form av en sanktionsavgift (se avsnitt 6.9.1). När det gäller lämnande av oriktiga uppgifter bör detta emellertid av rättssäkerhetsskäl även fortsättningsvis sanktioneras straffrättsligt, men genom bestämmelser. Skyldigheten för näringsidkare att lämna uppgifter på heder och samvete bör gälla såväl då näringsidkare lämnar uppgifter på tillsynsmyndighetens begäran som vid anmälan av verksamhet respektive anmälan om ändrade förutsättningar. Föreläggande att ordna resegaranti I 4 a § resegarantilag anges att om den som är skyldig att ställa säkerhet enligt lagen underlåter att göra det får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Bestämmelsen ger myndigheten en möjlighet att ingripa effektivt då en näringsidkare underlåter att ställa säkerhet. Det är alltså fråga om en sorts framåtsyftande sanktion. Det finns goda skäl till varför det bör finnas möjligheter för tillsynsmyndigheten att kunna vidta åtgärder mot näringsidkare som inte fullgör sin skyldighet att ordna godkänd resegaranti. De näringsidkare som bedriver sin verksamhet utan att ha ordnat resegaranti som är godkänd enligt lagen ska visserligen kunna åläggas sanktionsavgift enligt förslaget till ny resegarantilagen (se avsnitt 6.9.1), men detta kan inte antas ha sådan omedelbar effekt som en möjlighet att förelägga näringsidkaren vid vite att uppfylla sin skyldighet att ordna godkänd resegaranti. En sådan befogenhet bör alltså behållas i den nya resegarantilagen. Om tillsynsmyndigheten konstaterar att ett föreläggande ska meddelas kan det finnas ett behov av att beslutet ska gälla . myndigheten behöver få ta del av handlingar eller inhämta upplysningar Prop. 2017/18:226 för att utreda om en näringsidkare har uppfyllt sin skyldighet att ordna resegaranti är det exempelvis ofta angeläget att handläggningen inte förhalas genom att myndigheten blir tvungen att invänta ett lagakraftvunnet avgörande. Detta gäller även när myndigheten konstaterat att en näringsidkare som är skyldig att se till att resegaranti ordnas enligt lagen inte har uppfyllt sin skyldighet. Mot denna bakgrund bör tillsynsmyndigheten ges möjlighet att bestämma att dess beslut att förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla handlingar eller lämna upplysningar, eller att ordna resegaranti enligt lagen, ska gälla . Möjligheten att begära inhibition enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) minimerar risken för att de ekonomiska aktörerna drabbas av skada på grund av felaktiga beslut. Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska kunna beslutas om en näringsidkare inte ser till att en paketresa eller ett sammanlänkat researrangemang omfattas av godkänd resegaranti eller om en näringsidkare inte har underrättat myndigheten om att de förutsättningar som legat till grund för beslutet att godkänna resegarantin har ändrats. En sanktionsavgift ska inte få tas ut för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Utredningens lagtext är något annorlunda utformad. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag resegarantilag föreskrivs en straffrättslig sanktion för den som uppsåtligen säljer eller marknadsför en resa utan att ha ställt den säkerhet Straffet är böter eller fängelse i högst (14 § första Vidare föreskrivs ett bötesstraff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som ålagts honom inom ramen för Kammarkollegiets tillsyn eller som underlåter att fullgöra sådan uppgiftsskyldighet (14 § andra stycket). vite har förelagts kan emellertid inte också straff dömas ut för samma gärning (14 § tredje stycket). Allmänt åtal för brott mot resegarantilagen får väckas endast efter medgivande från Kammarkollegiet (14 § fjärde Enligt uppgift från Kammarkollegiet förekommer det att arrangörer säljer garantipliktiga resor utan att ha ställt föreskriven säkerhet enligt Det kan vara fråga om näringsidkare med en begränsad 2017/18:226 verksamhet som inte känner till skyldigheten att ställa säkerhet. Det förekommer emellertid också att arrangörer med mer omfattande verksamhet medvetet låter bli att ställa säkerhet, därför att de inte kan eller inte vill låta verksamheten bära kostnaden för det. Att någon döms för underlåtenhet att ställa säkerhet är emellertid sällsynt. Brottsligheten kan antas vara lågt prioriterad hos de brottsutredande myndigheterna. Vid överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet, såsom underlåtenhet att ställa resegaranti, kan det vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Styreffekten hos straffbudet i resegarantilagen är följaktligen mycket låg. Vilket sanktionssystem bör väljas för den nya resegarantilagen? Om straffbestämmelsen i resegarantilagen i stället byttes ut mot en administrativ sanktion skulle det sannolikt leda till ett mer effektivt sanktionssystem. En sanktionsavgift kan riktas mot en juridisk person. Avgiftsreglerna kan utformas så att sanktionsavgiften blir märkbart mer kännbar för näringsidkaren än vad ett bötesstraff hade kunnat bli. Sanktionsavgiften kan också göras vinsteliminerande och därigenom bidra till en sund konkurrens mellan företagen. En administrativ sanktion kan vidare leda till ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Det skulle vara billigare, enklare och snabbare att låta tillsynsmyndigheten sanktionera de överträdelser som myndigheten upptäcker och utreder inom ramen för tillsynen i stället för att därutöver engagera polis, åklagare och domstol, vilket krävs för att en straffrättslig sanktion ska kunna ådömas. Användningen av en administrativ sanktion skulle också leda till att reaktionerna på överträdelser av resegarantilagens bestämmelser skulle komma snabbare, vilket också torde öka sanktionens styrförmåga. Möjligheterna att utomlands verkställa sanktionsavgifter som beslutats i är begränsade. Generellt sett är möjligheterna att verkställa bötesstraff utomlands större. I praktiken har detta emellertid inte så stor betydelse, eftersom bötesstraff i princip inte döms ut för överträdelser av resegarantilagens bestämmelser. En teoretisk möjlighet till verkställighet utomlands måste därför vägas mot en ökad regelefterlevnad inom riket. Därtill ska beaktas att det land inom vilken näringsidkaren är etablerad har det primära ansvaret för att näringsidkaren ställer säkerhet till skydd för insolvens. De centrala kontaktpunkterna syftar också till att bl.a. underlätta tillsynen över näringsidkare som är verksamma i olika medlemsstater (se avsnitt 6.8.1). Lagrådet har efterfrågat närmare överväganden vad gäller frågan om en sanktionsavgifts effektivitet i fall då arrangören är insolvent. Regeringen konstaterar att det i situationer då en näringsidkare är insolvent visserligen finns begränsade möjligheter att ta ut en administrativ sanktionsavgift. Detta innebär dock inte att ett straffrättsligt sanktionssystem kan anses mer effektivt för överträdelser av skyldigheten att se till att paketresor och sammanlänkade researrangemang omfattas av resegaranti enligt den nya lagen. Regeringen bedömer sammantaget att fördelarna med ett administrativt sanktionssystem överväger nackdelarna i de fall som är i fråga. Sammanfattningsvis anser regeringen att den nuvarande straffrättsliga sanktionen resegarantilag ska ersättas med en administrativ sanktion i den nya lagen. Sanktionsavgift bör inte heller kunna beslutas för gärningar som omfattas av ett vitesföreläggande. Vilka överträdelser bör sanktioneras? Underlåtenhet att se till att paketresor och sammanlänkade researrangemang omfattas av resegaranti bör sanktioneras. Det innebär att en sanktionsavgift kan tas ut om paketresor säljs eller uppkomsten av sammanlänkade researrangemang underlättas utan att näringsidkaren har sett till att de omfattas av godkänd resegaranti. Det innebär också att en sanktionsavgift kan tas ut om resegarantin upphör innan paketresorna eller de sammanlänkade researrangemangen har fullgjorts, t.ex. genom att en försäkring sägs upp, utan att näringsidkaren ser till att en ny godkänd resegaranti ordnas. Detta är emellertid inte tillräckligt för att säkerställa att den resegaranti som paketresorna och de sammanlänkade researrangemangen omfattas av ger ett fullgott skydd för resenärerna. En näringsidkare kan ju i det enskilda fallet ha ordnat resegaranti som också har godkänts av myndigheten innan paketresorna erbjöds till försäljning eller de sammanlänkade researrangemangen förmedlades, varefter förutsättningarna ändras så att resegarantin inte längre ger ett fullgott insolvensskydd. Det kan t.ex. vara fallet om försäljningen ökat så att resegarantin inte längre ger ett tillräckligt skydd, eller att inriktningen på verksamheten ändrats så att kostnaderna för hemtransport ökat. Det kan också ske förändringar i själva resegarantin, t.ex. genom att nya begränsande villkor införs i en försäkring. I dessa fall inträder en skyldighet att anmäla ändrade förutsättningar till den myndighet som meddelat beslutet att godkänna resegarantin, för att myndigheten ska kunna ompröva frågan (se avsnitt 6.6.3). För att säkerställa efterlevnaden av bestämmelsen om skyldighet att anmäla ändrade förutsättningar bör underlåtenhet att följa bestämmelsen sanktioneras. Skyldigheten för näringsidkare att anmäla att denne avser att bedriva verksamhet som arrangör, näringsidkare som underlättar uppkomsten av sammanlänkade researrangemang eller som återförsäljare för en arrangör som är etablerad i ett land utanför EES gäller oavsett om de omfattas av skyldighet att ordna en resegaranti eller inte. Lagrådet har anfört att regleringen om anmälningsskyldighet väcker frågor om förhållandet till bestämmelserna om tillsyn, särskilt mot bakgrund av att anmälningsskyldigheten inte ska vara förenad med någon sanktion. Regeringen bedömer inte att underlåtenhet att anmäla verksamhet till myndigheten bör vara förenad med en sanktion. I de fall det visar sig att näringsidkaren inte omfattas av skyldighet att ordna resegaranti för sin verksamhet skulle det, enligt regeringens mening, vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift för underlåtenhet att anmäla verksamheten.