prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — Urbanisering, klimat- och miljöanpassnings- behov samt snabbt förändrade transport- och resmönster framförs vidare som skäl till att kapitalstocken i vissa regioner och under vissa perioder bör öka snabbare än den samlade pro- duktionen. Det kan t.ex. handla om att hantera den snabba befolkningstillväxten i storstads- regionerna eller behovet av investeringar för att på så sätt möta framtidens klimatutmaningar. när ett lands offentliga sektor och infrastruktur byggs ut är det vanligt att investeringsvolymen är större än då den offentliga sektorn och infrastrukturen redan är väl utbyggd. Förändrade behov och förslitning innebär att investeringar behöver göras kontinuerligt. Investeringarnas positiva effekter på ekonomins produktiva kapacitet är dock generellt störst i uppbyggnadsfasen. Skillnader i hur offentligt styrd verksamhet organiseras och klassificeras i statistiken påverkar också hur stora offentlig sektors investeringar anses vara. Att offentligt finansierad verksamhet som bedrivs av aktörer i näringslivet ökar bidrar till att dämpa det som räknas som den offentliga sektorns investeringar och ökning av kapital- stock. Det kan därför finnas flera skäl till att den offentliga investeringsnivån varierar både och mellan länder. Inte bara nivån på de totala offentliga investeringarna spelar roll. Vilka investeringar som prioriteras har mycket stor betydelse för såväl nivån på som fördelningen av produktivitet och välfärd. Utgångspunkten bör vara att endast investeringar som ger högre samhällsekonomisk nytta än kostnader bör genomföras. Varje investering bör alltså bedömas utifrån sin samhällsekonomiska avkastning. En systematisk användning och utveckling av samhällsekono- misk analys kan bidra väsentligt till en effektiv prioritering av de offentliga investeringarna, vilket bidrar till en långsiktigt hållbar tillväxt och ett ökat välstånd. Statistiken över investeringar och kapitalstock Enligt nationalräkenskapernas definition består fasta bruttoinvesteringar av förvärv minus avytt- ringar, av fasta tillgångar . En fast tillgång är en nyttighet som används upprepade gånger till produktion av varor och tjänster utan att själv förbrukas. En sådan tillgång kan även benämnas realkapital. Den förväntade livslängden ska vara . De fasta till- gångarna kan vara materiella eller immateriella. Några exempel på materiella fasta tillgångar är byggnader, anläggningar, transportmedel och maskiner. Exempel på immateriella fasta till- gångar är datorprogramvaror samt forskning och utveckling. Underhåll och reparationer av be- fintliga fasta tillgångar räknas inte som in- vesteringar, eftersom tillgångarnas funktionssätt inte förändras och åtgärden inte tillför ytterligare produktionskapacitet. Kapitalstocken är värdet av de samlade fasta tillgångarna . 2Offentliga investeringar och kapitalstock I detta och efterföljande avsnitt redovisas utveck- lingen av den offentliga sektorns investeringar och kapitalstock enligt den officiella statistiken (se fördjupningsrutan Statistiken för inves- teringar och kapitalstock för en närmare be- skrivning av investeringsbegreppen som används i statistiken som redovisas i denna bilaga). Nivåerna på investeringar och kapitalstocken redovisas i denna bilaga som andel av BNP i löpande priser, vilket är ett vanligt före- kommande mått för att jämföra olika national- räkenskapsstorheter på lång sikt. Detta sätt att redovisa nivåerna undviker de problem som är förknippade med att beräkna andelar av BNP i volym (referensårspriser). Eftersom national- räkenskapernas konstruktion medför att BNP:s olika delar uttryckta i referensårspriser inte kan summeras till BNP, blir andelar beräknade på det sättet svårtolkade. Metoden i bilagan innebär dock att nivåerna på såväl investeringarna och kapitalstocken i täljaren som BNP i nämnaren ökar till följd av prisförändringar. I de fall priserna på investeringar utvecklas annorlunda än den sammanvägda prisutvecklingen i BNP på- verkas också kvoten som redovisas. 2017/18:100 Bilaga 4 Kapitalstocken ökar genom fasta brutto- investeringar, men minskar på grund av kapital- förslitning. Kapitalförslitning motsvarar värdet av de fasta tillgångar som har förbrukats till följd av normal användning, föråldring m.m. Statistiken över kapitalstocken bör tolkas med en viss försiktighet eftersom den bygger på osäkra antaganden om bl.a. den genom- snittliga livslängden på olika typer av fasta till- gångar. I avsnitt 2 i denna bilaga används även netto- investeringar som ett mått på investeringar. Nettoinvesteringar är bruttoinvesteringar minus förslitning av befintlig kapitalstock. Om netto- investeringarna är positiva ökar kapitalstocken mätt i absoluta termer. Med begreppet offentlig sektor avses i denna bilaga den gamla definitionen som i national- räkenskapernas nya redovisning benämns offent- lig förvaltning. I samband med övergången till ENS 2010 ändrade nationalräkenskaperna be- nämningarna till offentlig förvaltning (offentlig sektor) och (kommun- sektorn). 2.1Den offentliga sektorns investeringar En analys av hur de offentliga brutto-invest- eringarna har utvecklats över en längre tidsperiod försvåras av ett brott i dataserierna 1980. Exempelvis är den offentliga sektorns utgifter för forskning och utveckling samt inköp av militära vapensystem och programvaror bokförda som offentliga investeringar först (statens investeringar som andel av BNP ökar 1980 till följd av den nya redo- visningen). Det bör beaktas när investeringarnas utveckling och nivå jämförs med inve- steringarna . Investeringarna inom den offentliga sektorn ökade efter och låg på en mycket hög nivå (se diagram 2.1). Den höga investeringsnivån berodde i stor utsträckning på den utbyggnad av den offentliga sektorn som då skedde, inklusive stora infra- struktursatsningar. När den offentliga kapital- stocken anpassats till en större offentlig sektor, en högre produktionsvolym av välfärdstjänster och ett ökat transportbehov började investe- ringarnas andel av BNP minska. utgjorde den offentliga sektorns totala bruttoinvesteringar av BNP (se diagram 2.1). 2017/18:100 Bilaga 4 Diagram 2.1 Offentliga investeringar Totalt, äldre redovisning Offentliga investeringar i byggnader och anlägg- ningar inkluderar investeringar i transportinfra- struktur. Det är den investeringsgrupp som har längst livslängd. Dessa investeringar har varierat mellan av BNP . har de ökat som andel av BNP och uppgick av BNP, vilket ligger nära toppnivåerna och mitten av . Övriga investeringar, som bl.a. inkluderar programvara, militära vapen- system och maskiner, har minskat och uppgick av BNP. Minskningen i övriga investeringar beror framför allt på att investe- ringarna i militära vapensystem har minskat. Investeringar i forskning och utveckling (FoU) har legat på en i stort sett oförändrad nivå , av BNP. Statliga och kommunala investeringar Den offentliga sektorns investeringar kan delas in i statliga och kommunala investeringar. I staten är de största investeringsposterna väg och järnväg. Kommunsektorn (kommuner och landsting) in- vesterar främst i byggnader, vägar och kollektiv- trafik. Inom staten ökade investeringarna som andel av BNP , för att därefter minska (se diagram 2.2). Under krisen ökade de statliga investeringarna som andel av BNP , men sjönk därefter för att ligga kring av BNP. har de statliga investeringarna minskat och uppgick de till av BNP. Statens övriga investeringar, som bl.a. inkluderar programvara, militära vapensystem och maskiner, har minskat sedan 2000- talets början och uppgick av BNP. Minskningen i övriga investeringar beror framför allt på att investeringarna i militära vapensystem har minskat. Statens investeringar i byggnader och anlägg- ningar, som till stor del består av investeringar i vägar och järnvägar, ökade från av BNP –1995 men min- skade därefter . har dessa investeringar legat av BNP. Statens investeringar i FoU uppgick av BNP, vilket sammanfaller med det historiska genomsnittet. Diagram 2.2 Statliga investeringar Totalt, äldre redovisning I kommunsektorn ökade investeringarna som andel av BNP kraftigt t.o.m. 1970-talets början för att därefter minska (se diagram 2.3). skedde en betydande ut- byggnad av den kommunala servicen. Dessutom genomfördes stora anläggningsinvesteringar kopplade till bostadsbyggandet i samband med miljonprogrammet. Diagram 2.3 Kommunsektorns investeringar Totalt, äldre redovisning Att investeringarna i kommunsektorn minskat beror bl.a. på att kapitalstocken då var väl utbyggd och att det jämfört med tidigare räckte med mindre investeringar för att till- handahålla de kommunala välfärdstjänsterna. En viktig förändring är att många investeringar inom bl.a. energi-, hamn- och bostadssektorn numera görs av de kommunala bolagen, som inte ingår i den offentliga sektorn. Dessa investeringar redovisas i stället som in- vesteringar i näringslivet. Kommunala FoU-investeringar och övriga investeringar, som bl.a. inkluderar programvara och maskiner, har i stort sett legat på en oför- ändrad andel av BNP . Dessa två kategorier av investeringar har legat av BNP . har investeringarna i kommunsektorn ökat i snabbare takt än BNP. Det handlar särskilt om satsningar på infra- struktur och fastigheter. utgjorde de kommunala investeringarna av BNP. Offentliga investeringar i väg och järnväg Fasta bruttoinvesteringar i väg och järnväg består i första hand av nyanläggning eller värdehöjande förbättringar av vägar och järnvägar. Underhåll av vägar och järnvägar redovisas inte som en in- vestering. Investeringar i vägar görs av såväl staten som kommunerna, medan investeringar i järn- vägar framför allt görs av staten. var bruttoinvesteri- ngarna i järnvägar jämförelsevis stora som andel av BNP (se diagram 2.4). Därefter minskade investeringarna som andel av BNP . –ökade brutto-investeringarna i 2017/18:100 Bilaga 4 järnvägar som andel av BNP på nytt igen, delvis på grund av investeringarna i . har dock investeringarna legat på en lägre nivå än under stora delar av . Den huvudsakliga anledningen till nedgången är att investeringarna i avslutades. uppgick järn- vägsinvesteringarna till av BNP. Nettoinvesteringarna utgörs av bruttoinveste- ringarna exklusive kapitalförslitning och mäter den reala förändringen av stocken av realkapital. Bruttoinvesteringarna i järnvägar har varit större än kapitalförslitningen (se diagram 2.4). Därmed har netto- investeringarna varit positiva, vilket har bidragit till att kapitalstocken har vuxit. Diagram 2.4 Investeringar i järnväg Bruttoinvesteringarna i vägar som andel av BNP har legat på en mer stabil nivå över tiden än investeringarna i järnvägar (se diagram 2.5). Även väginvesteringarna som andel av BNP minskade . Därefter har investe- ringarna legat på en högre nivå. uppgick väginvesteringarna till av BNP. Kom- munsektorn och staten stod för ungefär hälften var av väginvesteringarna 2017. 2017/18:100 Bilaga 4 Diagram 2.5 Investeringar i väg Trots att bruttoinvesteringarna i väginfrastruktur i genomsnitt har varit större än bruttoinveste- ringar i järnvägar 1993–2015, har nettoinveste- ringarna i väginfrastruktur varit mindre än netto- investeringarna i järnvägar. Det beror på att vägar slits snabbare än järnvägar. Kapitalstocken inom offentlig sektor har, liksom investeringarna, påverkats av den bolagisering som skedde och . Det var framför allt verksamhet inom energi-, hamn- och bostadssektorn som lades ut på kommunalt ägda bolag. Detta medförde att kapitalstocken inom denna del av den kom- munala verksamheten kom att räknas till närings- livet i stället för offentlig sektor. Den offentliga sektorns kapitalstock Genom att jämföra den offentliga sektorns kapitalstock med BNP ges en bild av utvecklingen i förhållande till den totala produktionen av varor och tjänster i ekonomin. Mätt i löpande priser påverkas kapitalstockens värde inte bara av netto- investeringar , utan även av prisför- ändringar på kapitalstocken . Om priset på kapitalstocken ökar mer eller mindre än den allmänna prisnivån i ekonomin kan kapital- stockens andel av BNP i löpande priser därför öka respektive minska. Den offentliga sektorns kapitalstock minskade som andel av BNP i löpande priser . Som nämns ovan var detta till största delen en följd av bolagiseringen av delar av den kommunala verk- samheten och återspeglar inte någon reell för- ändring av kapitalstocken. Tendensen för den statliga kapitalstocken är inte alls lika tydlig (se diagram 2.6). låg offentlig sektors kapitalstock som andel av BNP stabilt runt . steg andelen i samband med att tillväxten i ekonomin stannade av till följd av finanskrisen. Andelen har sedan legat kvar på en något förhöjd nivå jämfört med även om en nedgång skedde 2014 och 2015. Kapitalstocken i kommunsektorn är större än i staten. Effekten av bolagiseringen inom kom- munsektorn fick dock de båda kapitalstockarna att nivåmässigt närma sig varandra. Diagram 2.6 Kapitalstock i offentlig sektor, stat och kommunsektorn Kapitalstock av väg och järnväg I diagram 2.7 visas hur kapitalstocken av vägar och järnvägar har utvecklats som andel av BNP. –ökade kapitalstocken av järn- vägar som andel av BNP, delvis till följd av stora investeringar. Därefter har kapitalstocken av järnväg som andel av BNP varit nära oförändrad. Det förklaras främst av att prisutvecklingen på järnväg varit svagare än den allmänna prisut- vecklingen i ekonomin efter 2009. I mindre utsträckning har även lägre järnvägsinvesteringar och en något högre kapitalförslitning bidragit till att kapitalstocken av järnväg ökat i långsammare takt efter 2010. Kapitalstocken av vägar var relativt som andel av BNP 1993–2007. andelen något, men sjönk den åter- igen. De senaste tio årens förändringar i väg- stockens andel av BNP i löpande priser beror främst på förändringar i prisutvecklingen på väg. Ökade och minskade väginvesteringar påverkar kapitalstockens andel av BNP i mindre utsträck- ning än de relativa prisförändringarna. Diagram 2.7 Kapitalstock av väg och järnväg Eftersom transportinfrastrukturen till väsentlig del också används för persontransporter är det relevant att jämföra kapitalstocken av järnvägar och vägar med befolkningens storlek. I förhållande till befolkningen har kapital- stocken av järnvägar mer än fördubblats (se diagram 2.8). En stor del av den ökning som skett av kapitalstocken av järnväg beror på kvalitetsförbättringar. Enligt statistik från Trafik- analys är spårlängden för järnväg i stort sett densamma som 1993. Ökningen i kapital- stocken av järnväg består därmed inte av utökad spårlängd. Utvecklingen av kapitalstocken av vägar i för- hållande till befolkningen har varit svagare och 2017 låg nivån marginellt nivå. 2017/18:100 Bilaga 4 Diagram 2.8 Kapitalstock av järnväg och väg, fasta priser , i relation till befolkningen Väg, i relation till befolkningen Källor: och egna beräkningar. Transportvolymer på väg och järnväg som investeringar har gjorts i tran- sportinfrastrukturen har trafikvolymerna ökat (se diagram 2.9). Vägtrafiken har ökat stadigt , både vad gäller gods- och persontrafik. har dock godstrafiken på väg ökat i betydligt snabbare takt. Ungefär dämpades ökningstakten för person- trafiken på väg. Medan ökningstakten för person- trafik på väg har legat stabil sedan början av 1990- talet började godstrafik på väg minska 2008 och bottnade 2013. Nedgången är sannolikt en följd av den ekonomiska nedgången i samband med finanskrisen. har godstrafiken återigen vänt uppåt. Diagram 2.9 Trafikvolym för gods- och persontrafik 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Anm.: används en ny modell för beräkning av trafikvolym, vilket medför ett tidsseriebrott . Källa: Trafikanalys. Persontrafiken på järnväg ökade , men var relativt och en bit in . Därefter har en kraftig ökning 2017/18:100 Bilaga 4 En viktig förklaring till detta är en ökad pendling. Godstrafiken på järnväg har ökat i be- tydligt långsammare takt. Det bör påpekas att trots ökningen av trafik- volymerna i persontrafiken på järnväg är trafik- volymerna fortfarande betydligt större i väg- trafiken. –2016 var den offentliga sektorns investeringar i relativt höga i ett interna- tionellt perspektiv (se diagram 3.1). Jämförbarheten av den offentliga sektorns investeringsnivåer i olika länder påverkas bl.a. av skillnader i hur omfattande den offentliga sektorn är, storleken på befintliga kapitalstockar och relativpris på investeringar i respektive länder. Vad som definieras som offentliga respektive privata investeringar kan även påverkas av exempelvis hur vanligt det är att investeringar sker genom samarbete mellan offentliga och privata aktörer, s.k. offentlig-privat samverkan. Diagram 3.1 Offentliga myndigheters investeringar i olika länder, genomsnitt 2000–2016 Procent av BNP i löpande priser Investeringarna i transportinfrastrukturen i låg något under OECD-genomsnittet, men i nivå med , och (se diagram 3.2). Det land som i jämförelsen haft störst infrastrukturinvesteringar är , där investeringarna varit mer än dubbelt så stora som i . Diagram 3.2 Investeringar i transportinfrastruktur i olika länder, genomsnitt 2000–2015 Procent av BNP i löpande priser Anm.: Inkluderar även privata investeringar i transportinfrastruktur. Mätt per invånare är järnvägsnätet i förhållandevis stort, vilket bl.a. är en följd av att är relativt glesbefolkat (se diagram 3.3). Även motorvägsnätet är relativt stort, dock mindre än i bl.a. och (se diagram 3.4). Jämfört med andra nordiska länder är det svenska motorvägsnätet i paritet med det i , men relativt omfattande jämfört med motorvägsnäten i och . Det totala väg- och järnvägsnätet i har inte expanderat nämnvärt , men det har skett kraftiga kapacitetshöjande åtgärder . Fler motorvägar har byggts och sträckningen av elektrifierad flerspårig järnväg har ökat. Dessa kapacitetsförbättringar av väg- och järnvägsnätet har varit större än genomsnittet i . Diagram 3.3 Järnvägsnät 2016 Kilometer per 100 000 invånare Anm.: Uppgifterna avser 2015 för och , 2014 för , , , och och 2009 för . 2017/18:100 Bilaga 4 Diagram 3.4 Motorvägsnät 2016 Kilometer per 100 000 invånare Anm.: Uppgifterna avser 2015 för , 2014 för och 2013 för . 4Delbetänkandet Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Kommittén om finansiering av offentliga infra- strukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital har inkommit med ett delbetänkande, Finansiering av infra- struktur med privat kapital? (SOU 2017:13), där kommittén förordar ett svenskt försöksprogram med infrastrukturinvesteringar finansierade med offentlig-privat samverkan. Delbetänkandet har remissbehandlats (Fi2017/01056/BA2). Rege- ringen har inte för avsikt att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av kommitténs delbe- tänkande. Denna bedömning förändras inte av slutbetänkandet (SOU 2018:13), då det behand- lar andra frågeställningar. Bilaga till avsnitt 5.6 P R OP . 2017/18:100 Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78) ........................................................................................................ 1Sammanfattning av betänkandet En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78) Besluten om statens budget är de viktigaste ekonomiska besluten fattar. Syftet med en samlad budgetprocess är bl.a. att ge en helhetsbild av regeringens förslag till budget och ekonomisk politik. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara alternativ. Därigenom fattar beslut om, och tar ansvar för, budgetens helhet. har det utvecklats en praxis som innebär att regeringen lägger fram lagförslag som har budgetpåverkan i en proposition om statens budget och att inkluderar lagförslagen i besluten om statens budget. Med utgångspunkt i denna praxis föreslår kommittén att det ska regleras i riksdagsordningen att lag- förslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. Huruvida ett lag- förslag har en tydlig anknytning till statens bud- get ska avgöras av genom en samlad be- dömning av förslagets budgeteffekter, dess sak- liga innehåll och övriga omständigheter. Kom- mitténs förslag syftar bl.a. till att göra budgetprocessen tydligare och mer förutsebar. Regeringen får endast lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter efter budget- propositionen om den bedömer att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. har emellertid en praxis tillämpats som medger att propositioner om statens inkomster eller utgifter kan lämnas efter budgetpropositionen utan sådana skäl, under förutsättning att förslaget är aviserat, dvs. att det är väl beskrivet och dess kon- sekvenser är beaktade i budgetpropositionen. Förslaget betraktas då som en författningsteknisk komplettering till budgetpropositionen. Kom- mittén föreslår att denna praxis ska regleras i riksdagsordningen för att regelverket ska bli tydligare. I skatteutskottet tillämpas det s.k. reservat- ionsförbudet vid behandlingen av aviserade lag- förslag. Kommittén bedömer att reservations- förbudet bör tillämpas i alla utskott som be- handlar lagförslag om statens inkomster, och oberoende av om motionsförslagen förstärker eller försvagar budgeten. P R OP . 2017/18:100 Bilaga 5 Det förekommer att regeringen lämnar lagförslag med tydlig anknytning till statens budget för . Kom- mittén bedömer att sådana förslag bör aviseras i föregående budgetproposition. Beräkningar av förslagens budgeteffekter bör ingå i de pre- liminära inkomstberäkningarna och utgiftsra- marna för det andra och tredje tillkommande året. I samband med att fattade ett nytt beslut om viss skattelagstiftning som redan hade antagits av i ram- beslutet, blev det uppenbart att regelverket avseende beslut om lagstiftning som avser statens inkomster kan tolkas på olika sätt. Kommittén föreslår därför att det ska regleras i riksdags- ordningen att lagförslag som ligger till grund för inkomstberäkningen för nästföljande budgetår ska beslutas genom ett enda beslut vid ett enda tillfälle. Förslaget har formulerats så att den inkomstberäkning som beslutar om ska utgöra en regelram för inkomsterna. Under den allmänna motionstiden är det vanligt att det i oppositionspartiernas budget- motioner framförs yrkanden med förslag om tillkännagivanden som illustrerar kärnpunkterna i respektive partis budgetförslag. I tillämpas en praxis som innebär att förslag om tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden och som korresponderar med ett partis budgetförslag, eller på annat sätt tydligt är budgetrelaterade, behandlas i budgetprocessen och ingår i något av besluten som fattas under rambeslutsprocessen. Kommittén bedömer att nuvarande praxis i för att hantera budgetrelaterade tillkännagivanden fungerar väl och inte bör regleras i lag. För att fördelarna med den samlade budget- processen ska realiseras är det viktigt att riks- dagen inte fattar beslut som i efterhand ändrar de beslut som har fattats i rambeslutsprocessen. Kommitténs förslag om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram innebär att efter budgetbesluten, men , inte ska fatta beslut som påverkar de regler som ligger till grund för inkomstberäkningen. Kommittén konstaterar vidare att det är viktigt att utskotten, i enlighet med den överenskommelse som träffades inom , respekterar de beslut som fattats inom rambeslutsprocessen och inte tar initiativ om att ändra dessa. Det är i första hand regeringen som lämnar förslag om ändringar i statens budget. För rege- ringen gäller att förslag om ändringar i budgeten P R OP . 2017/18:100 Bilaga 5 endast får lämnas vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen om det finns särskilda skäl. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att det ska finnas särskilda skäl även för att ett utskott ska få väcka förslag om ändringar i statens budget.