prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — resulterar detta i att behoven i upphandlingsförfarandet tappas bort.96 Ett problem är enligt flera leverantörer att det inte är samma personer som är med och upphandlar en tjänst 89Intervju vid , ; intervju vid , . 90Intervjuer vid , , 2018-03-22b och 2018-03-22e. 91Riksrevisionens workshop, . 92Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 93Riksrevisionens workshop, ; Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 95Intervju vid , . 96Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som sedan arbetar med konsulterna.97 Myndigheterna riskerar att få något annat än avsett om de inte samarbetar internt.98 En leverantör menar att om verksamheten fått vara med och svara på frågor är det möjligt att det blivit bättre, men understryker också att många myndigheter är kompetenta som beställare.99 Medarbetare vid menar att de som arbetar i verksamheten och bäst känner myndighetens behov inte sällan är ointresserade av formella krav vid inköpet, även om verksamheten är beroende av det.100 I intervjuer med lyfter anställda fram att gapet ofta uppstår när dialogen mellan inköpare och den beställande verksamheten brister och att man inte klargjort sina behov internt. Därmed blir det också svårt att kravställa de tjänster man avser upphandla.101 Denna bild bekräftas delvis i intervjuer med fallstudiemyndigheter. Det finns till exempel en uppfattning om att myndigheten gärna skiljer upphandling från resten av verksamheten102 och att inköpsenhetens roll i myndigheten är att följa lagar och regler snarare än att arbeta strategiskt med inköpsfrågorna.103 Exempel från fallstudierna - Bilden av vilka funktioner som har inflytande över inköpen är blandad. I en av fallstudierna visar intervjuerna att de professioner som är verksamma inom ”kärnverksamheten” har stort inflytande över inköpen104. På har flera av forskarna beställarbehörighet och sköter på egen hand upphandlingsförfarandet under direktupphandlingsgränsen. Till hjälp har de mallar och texter samt inköpskoordinatorer som kan ge råd. Därutöver är de relativt ensamma i inköpsprocessen. Beställarnas intresse och kunskap om upphandling varierar och uppfattningen är att beställarna pratar med varandra för att få en bild av vilka konsulter som är bra. Upphandlingsavdelningens och administrationen vid fakulteter och institutioners arbete handlar stället om att lyfta kunskap till beställarna samt att uppmärksamma och agera på brister. , och förmodligen andra större lärosäten, är exempel på organisering där centrala inköpsavdelningen har svårt att ha kontroll på vad som sker i verksamheten. Av svaren på enkäten framgår att myndigheterna använder såväl inköpare som verksamhetsresurser vid framtagande av kravspecifikationer. Enkätsvaren talar för att myndigheterna åtminstone i teorin involverar medarbetare både från upphandlingsprofessionen och från linjen. Fallstudierna indikerar dock att det i 98Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 99Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 100Intervju vid , . 101Intervju vid , . 102Intervju vid , . 103Intervju vid , . 104Intervju vid , 2018-03-22c och 2018-03-22d. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N praktiken kan vara så att den juridiska logiken inom upphandlingsprofessionen väger tungt i inköpsprocessen. Att hitta rätt balans mellan verksamhetens behov och inköpsavdelningens kan vara en utmaning inom myndigheter. 4.1.3 Risk för konflikt mellan olika verksamhetslogiker Flera leverantörer upplever att myndigheter är rädda för att göra fel i upphandlingar. Det visar sig bland annat genom att upphandlarna gärna vill förenkla genom att lägga vikt vid hårda, kvantitativa kriterier, så som styckpris och antal timmar.105 En anledning till att upphandlare undviker mer kvalitativa kravställningar kan vara att det är svårare att utvärdera och mäta sådana krav. Vid en fallstudiemyndighet framgår också att inköpsavdelningens fokus mestadels ligger på upphandlingsregelverket och lagtillämpning.106 Ett sådant förhållningssätt gör att andra viktiga parametrar riskerar att hamna i bakgrunden. En leverantör framhåller att det exempelvis kan finnas en tro på att upphandlingar bara ska göras utifrån lägsta pris, och att det är viktigare att visa vad en tjänst kostar än att kvaliteten på tjänsten är god.107 Inom vissa myndigheter, menar samma leverantör, finns även en kultur av att se frånvaron av överprövningar som något bra i sig. menar att myndigheter tenderar att tro att risken för överprövningar minskar om upphandling sker efter lägsta pris. Myndigheten menar däremot att detta ofta inte stämmer, och att myndigheterna i större utsträckning bör kunna upphandla utifrån vilken leverantör som kan erbjuda det bästa priset i förhållande till kvaliteten.108 Flera myndigheter upplevs av leverantörerna som osäkra på upphandlingsregelverket.109 Kammarkollegiet menar att vissa myndigheter ibland inte förstår upphandlingslagstiftningen och att det kan resultera i stora kostnader för myndigheterna i upphandlingen. Det kan också resultera i att myndigheter är rädda för att ha en dialog med potentiella leverantörer under upphandlingsförfarandet då man tror att detta är oförenligt med likabehandlingsprincipen.110 111 Flera leverantörer framhåller att det finns mycket 105Riksrevisionens workshop ; intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, ; intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, ; intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, 106Intervju vid , . 107Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 108Intervju vid , . 109Riksrevisionens workshop, . 110Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, ; intervjuer med leverantör av konsulttjänster inom it, och ; . 111SKL Kommentus har i en rapport framhållit att rädslan är i många fall överdriven och att dialoger mellan parterna skulle istället leda till både bättre anbud och färre överprövningar. Se SKL Kommentus 2018. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att vinna i den tidiga dialogen och att inköpsenheterna och verksamheten skulle kunna prata mer med varandra och föra en dialog med leverantörerna.112 Medan verksamheten i myndigheterna ofta fokuserar på konsulttjänsternas kvalitet finns risk för att inköpsavdelningen i myndigheter prioriterar låga kostnader. Detta kan leda till en konflikt mellan olika delar av verksamheten. 4.2 Myndigheterna som mottagare av konsulttjänster I detta avsnitt redogör vi för resultat och iakttagelser som handlar om myndigheternas förmågor som mottagare av konsulttjänster. Det handlar om hur myndigheter förvaltar och tillvaratar tjänster, vilket inkluderar hur myndigheter bemannar och avsätter personella resurser för projekt med konsulter och hur de utnyttjar möjligheterna till kompetensöverföring från konsulterna. Konsulter har ofta i uppdrag att lösa problem eller ta fram förändringsförslag, men forskning visar att konsulter ofta inte är med och implementerar de lösningar de föreslår.113 I enkät svarade 40 myndigheter, drygt , att de har styrande dokument som kan tillämpas på konsulttjänster generellt och att dessa dokument innehåller ”Hur roller och ansvar ska fördelas mellan konsult och myndighet”. Motsvarande antal för dokument för specifika konsulttjänstkategorier var 21 myndigheter, . I enkät svarade av myndigheterna att de har styrande dokument som kan tillämpas på konsulttjänster generellt och att dessa dokument innehåller riktlinjer för ”Hur mottagandet av tjänst ska gå till”. Motsvarande andel för dokument för specifika konsulttjänstkategorier var . av myndigheterna svarade att deras styrande dokument som är tillämpbara för konsulttjänster generellt innehåller riktlinjer för ”Hur kompetensöverföring ska ske”, i dokument för specifika konsulttjänstkategorier var motsvarande siffra också . I intervjuer vid fallstudiemyndigheterna framgår att det ofta finns en tanke om hur projekt som innehåller konsulter ska bemannas. Det handlar bland annat om att interna resurser prioriteras på vissa positioner och att projekt aldrig ska bemannas med enbart konsulter.114 Flera myndigheter har för vana att blanda konsulter och anställd personal eftersom det även underlättar 112Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, ; . 113Steiner, R., , C. och Reichmuth, L. 114Intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-26d; intervju vid , 2018-03-22a; intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N kompetensöverföring och ömsesidigt lärande i projekten.115 För andra konsulttjänster är det av mindre vikt att bemanna projekt på ett visst sätt för att underlätta kompetensöverföringen. Det kan handla om att konsulterna inte är tänkta att bidra med ett lärande i myndigheten eller att det finns en tydlig rollfördelning som gör att konsult och anställda inte möts i sitt arbete i myndigheten.116 Ett exempel på det senare är konstkonsulterna vid som arbetar relativt självständigt. Eventuell kompetensöverföring sker då i stället genom uppdragsmöten. Här upplever både myndighet och konsult att det finns potential att tillvarata konsulternas kompetens ytterligare. Det finns också en sådan önskan från generaldirektören.117 Medarbetare vid en fallstudiemyndighet lyfter fram ett antal problem när det gäller kompetensöverföringen mellan konsult och myndighet. Ett problem är att myndigheten saknar ett sätt att hantera resultaten av konsulternas arbete. Det finns därtill sällan resurser att överföra kompetens från konsulterna till myndigheten utan myndigheten fokuserar mestadels på att lösa ett problem som uppkommit. Ytterligare ett problem kan ligga i att myndigheten genomgått omfattande organisationsförändringar , vilket försämrat förutsättningarna för lärande i organisationen det pågått.118 En möjlig orsak är att alltför mycket ansvar och arbete lagts på konsulter under myndighetens organisationsförändring.119 En leverantör som pratat med menar att mottagarkompetensen varierar mellan myndigheter och beroende på vilken typ av tjänst som köps in. I projekt som bygger på att myndigheten ska ta över och implementera konsulternas arbete är det viktigt att myndigheten är involverad och är med och formulerar problem och behov redan från början. Detta är ett arbete som myndigheter ibland brister i, vilket ökar risken för att projekt inte får avsedda resultat.120 enkät visar att det är få myndigheter som har formaliserade rutiner för hur den egna myndigheten ska ta emot resultat av konsulttjänster. Att myndigheternas mottagarkompetens även i praktiken ofta brister framhålls i intervjuer med både fallstudiemyndigheter och leverantörer. Sammantaget medför det en risk att konsulttjänsternas resultat och kompetens inte tas tillvara i myndigheten. 115Intervjuer vid , 2018-03-22b och 2018-03-22a; intervju vid , . 116Intervju vid , 2018-03-22e. 117Intervju vid , . 118Intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-22a; intervju vid , . 119Intervju vid , 2018-03-26a. 120Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3Myndigheternas uppföljning och utvärdering av konsultinsatser I detta avsnitt redogör vi för myndigheternas arbete med att följa upp och utvärdera konsulttjänster. 4.3.1 De flesta myndigheter är nöjda med de tjänster som levereras I enkät svarade 121 myndigheter, att de aldrig eller sällan varit med om att användningen av konsulttjänster inte fått avsedda resultat. Endast en myndighet svarade att projekt med konsulttjänster ofta inte fått avsedda resultat. Detta är myndigheternas egen uppfattning om kvaliteten i de levererade tjänsterna och inte en utsaga om den faktiska kvaliteten på leveransen. Det finns risk för att bristande kompetens gör att myndigheter inte kan värdera kvaliteten i de tjänster som levererats. Leverantörer framhåller att de problem som uppstår ofta gör det redan innan ett projekt påbörjas. Själva projektgenomförandet och samarbetet fungerar ofta bra. Generellt är fallstudiemyndigheterna också nöjda med konsulternas insatser.121 Oönskade resultat uppenbaras främst genom att anställda vid myndigheten signalerar att de inte är nöjda med en eller flera konsultinsatser.122 I enkäten anges de två vanligaste anledningarna till att projekt med konsulttjänster inte får avsedda resultat vara ”Bristande kompetens hos konsulten” och ”Bristande kommunikation mellan myndighet och konsult”. Den tredje vanligaste anledningen är ”Bristande beställarkompetens hos myndigheten”. 4.3.2 Konsulternas arbete följs oftast inte upp Myndigheterna bör ta ställning till hur konsulttjänster ska utvärderas och hur man ska använda resultaten från utvärderingarna. I enkäten frågade vi myndigheterna om de genomför systematiska utvärderingar eller uppföljningar av konsulttjänster i specifika projekt. Myndigheterna ombads redovisa svaren per konsultkategori. Vanligast inom samtliga konsultkategorier var att myndigheterna aldrig eller sällan gjorde systematiska utvärderingar och/eller uppföljningar i specifika projekt. Den konsultkategori där utvärderingar och uppföljningar förekom oftast var it följt av kommunikation. Juridiska tjänster, rekryteringstjänster och managementtjänster är minst vanliga att utvärdera. 121Riksrevisionens workshop , intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, , intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 122Intervju vid , ; intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Diagram 5 Genomför myndigheten systematiska utvärderingar och/eller uppföljningar av konsulttjänster i specifika projekt? Vi begärde även in styrande dokument från de myndigheter som uppgav att dessa innehöll information om hur myndigheten systematiskt ska följa upp och/eller utvärdera tjänster. Sammanlagt svarade 29 myndigheter att deras dokument innehöll sådan information för konsulttjänster generellt och 21 myndigheter svarade att informationen fanns i dokument för specifika konsultkategorier. Dokumenten innehöll dock till övervägande del riktlinjer för avtalsuppföljning och upphandlingsregler, och saknade stöd för hur myndigheten kan utvärdera vilka resultat och effekter som ett konsultprojekt gett. Bland fallstudiemyndigheterna är det flera som saknar rutiner för systematisk utvärdering av konsulternas arbete. Myndigheterna menar att de i stället har en tät dialog och uppföljning under projektets gång, men flera menar att även den kan förbättras. sker någon form av avtalsuppföljning efter ett avslutat projekt.124 Myndigheten kontrollerar då att konsulterna levererat enligt kontraktet eller 123Intervjuer vid , och ; intervju vid 2018-03-28b; intervjuer vid , och ; intervju vid , . 124Intervju vid , . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Projektets resultat och effekter berörs däremot inte i en sådan uppföljning. Medarbetare på och flera leverantörer menar dock att även denna uppföljning brister. Medarbetarna på menar att det ofta är otydligt vem inom organisationen som har ansvaret för uppföljningen, även om det i upphandlingen uttryckligen varit tydligt att uppföljning är viktigt.125 Några myndigheter menar också att avtalsuppföljningen kan bli bättre.126 En leverantör menar att uppföljning av avtalen är viktigt eftersom det bland annat stänger ute oseriösa leverantörer från upphandlingar men att det ofta är de som får driva uppföljningar och utvärderingar.127 I intervjuer vid en fallstudiemyndighet framhålls att det kan ske vid enskilda fall.128 Medarbetare vid menar att myndigheternas brist på avtalsuppföljning är något de ser ofta. har inget direkt tillsynsansvar inom området, inte heller vad gäller att kontrollera om myndigheterna gjort en bra affär.129 Vid en myndighet menar medarbetare att det är svårt för myndighetens upphandlingsenhet att hinna med utvärderingar, och att ansvaret därför hamnar ute på verksamheten.130 Det är angeläget att det finns dokumenterat stöd om vilka rutiner och processer som gäller för inköp i myndigheten.131 Vi anser att det annars finns en risk att utvärderingen faller mellan stolarna då det inte finns några riktlinjer om var i myndigheten som ansvaret för utvärderingen ligger. Ytterligare en risk är att utvärderingen initieras och drivs av enskilda personer i projektet, antingen från myndighets- eller leverantörssidan, snarare än som ett resultat av att det finns strukturer och rutiner i myndigheten som medarbetare följer. Medarbetare vid en myndighet framhåller att myndigheten framför allt inom ramen för särskilda projekt, kontinuerligt gör avstämningar och utvärderar när projektet är avslutat. Då skruvar man också på rutiner och processer.132 En medarbetare vid en annan fallstudiemyndighet menar att man för vissa insatser alltid använder sig av medarbetare för att få återkoppling samt ställer sig frågan om ”det blev som det var tänkt”.133 Även om dessa insatser kan ge nyttig information för framtida konsultanvändning finns det ett problem i att de inte är nedtecknade i styrande dokument. Risken är att informationen inte sprids i myndigheten utan att lärandet blir lokalt och bundet till vissa medarbetare. 126Intervju vid , 2018-03-22b; intervju vid , . 127Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 128Intervju vid , . 129Intervju vid , . 130Intervju vid , . 132Intervju vid , . 133Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Flera leverantörer menar också att myndigheter skulle kunna samverka mer i uppföljnings- och utvärderingsfasen för att dela erfarenheter och lära av varandra.134 De menar också att utvärderingar sällan sker på myndighetens initiativ. I de fall utvärderingar görs från myndighetens sida upplevs utvärderingsfrågorna ofta som standardiserade och inte anpassade efter projektet eller myndigheten. Hur lätt det är att ha tydliga mätpunkter varierar dock mellan olika typer av tjänster och branscher, men leverantörer, framför allt inom it menar att myndigheter ofta följer upp på mindre komplexa mätpunkter, snarare än relevanta, till exempel hur snabbt kundtjänst svarar när man ringer. Leverantörer av managementtjänster, som menar att deras projekt ofta är stora och att personaldirektören antingen är beställare eller involverad, upplever tvärtemot andra konsultkategorier att det sällan förekommer att myndigheten inte är intresserad av utvärderingar.135 Det pekar på att chefernas engagemang och involvering i projekt med konsulter påverkar benägenheten att utvärdera resultatet. En leverantör upplever en utbredd trend i myndigheter som innebär att kopplingen mellan kvaliteten i leveransen och hur man upphandlar nästa gång saknas. Det beror på att upphandlare inte kommunicerar tillräckligt väl internt, snarare än på resursbrist.136 4.3.3De flesta myndigheter anger att de följer upp förväntad kostnad mot faktisk Vi frågade myndigheterna: Har myndigheten en rutin för att löpande följa upp om faktisk kostnad för köp av konsulter håller sig inom planerad budget/avtals- /inköpsstorlek? Av 194 myndigheter svarade 139 att de hade en rutin för att löpande följa upp om faktisk kostnad för köp av konsulter håller sig inom planerad budget/avtals-/inköpsstorlek och 52 myndigheter svarade att de inte hade en sådan rutin. Vi frågade även om orsakerna till att den faktiska kostnaden överskrider den budgeterade. Den vanligaste orsaken till att faktiska kostnader överskrider budget är enligt enkätsvaren, tilläggsbeställningar från myndigheterna. Den minst vanliga orsaken uppges vara merförsäljning från konsulterna. 4.3.4 Brister i kontroll Under granskningens gång har vi iakttagit brister i flera myndigheters kontroll av köpen av konsulttjänster. Flera myndigheter har haft problem med att besvara enkäten, de har bland annat svarat ”Vet ej”, svarat fel och ofullständigt samt 136Intervju med leverantör av konsulttjänster inom management, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ändrat sig när vi bett om kompletteringar. När vi granskat styrande dokument har underlagen ibland varit bristfälliga. När vi begärt ut allmänna handlingar har några myndigheter inte lämnat ut dessa eller haft svårt att lämna ut handlingarna i rimlig tid. Det finns å andra sidan flera myndigheter som uppvisar god kontroll på sina köp av konsulter och som har svarat fullständigt och korrekt på vår enkät vilket bör betyda att vissa myndigheter har bättre kännedom om sina köp av konsulttjänster och konsultanvändning. Enligt finns det brister i myndigheternas kunskap om sina inköpsmönster och de ser positivt på att fler myndigheter arbetar med att analysera sina inköpsmönster då det ger värdefull information till utformning av upplägg för kommande inköp. Dessutom ser att myndigheternas kunskap om sina inköp varierar beroende på inköpsmognaden i myndigheten.137 Sammantaget ger detta en bild av att vissa myndigheter har kontroll på sina inköp och användning av konsulttjänster medan andra myndigheter brister i denna kontroll. En anledning till att kontrollen över inköpen brister kan vara att myndigheterna saknar kännedom om sina inköpsmönster. •En viktig del i att genomföra en bra beställning är att kunna definiera vilket behov en konsult är tänkt att fylla. Flera myndigheter saknar styrande dokument som innehåller stöd för hur en analys av behovet av att köpa en konsulttjänst ska genomföras. •På flera myndigheter finns en bristande samordning mellan myndighetens olika verksamhetsgrenar. Inköps- och upphandlingsavdelningar har ibland ett annat perspektiv på vad man bör lägga vikt på vid ett inköp jämfört med verksamheten. Samordning mellan berörda verksamhetsgrenar behövs för att inköp både sköts korrekt och möter myndighetens behov. •Flera myndigheter saknar dokument som styr hur en konsultinsats ska tas emot i organisationen. Det innebär en risk att resultat av konsultanvändningen inte tas tillvara i tillräcklig utsträckning. •Flera myndigheter följer i begränsad utsträckning upp sin användning av konsulttjänster. Utvärderingar av vilka resultat och effekter som konsultprojekt leder till är ovanliga. I den utsträckning som uppföljning genomförs är det oftast i form av avtalsuppföljning, där myndigheten följer upp de sammanlagda kostnaderna för en beställning med den ursprungliga planeringen. 137Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N 5 Slutsatser och rekommendationer Granskningens syfte har varit att undersöka om statens användning och inköp av konsulttjänster präglas av god hushållning och ett effektivt resursutnyttjande. Granskningen har styrts av två frågor, dels om myndigheternas användningar och inköp av konsulttjänster är välgrundade, dels om kontrollen över användning och inköp av konsulttjänster är god. Granskningens övergripande slutsats är att det finns förbättringspotential i myndigheternas arbete med inköp av konsulttjänster. Konsekvensen av denna slutsats är att inköpen av konsulttjänster riskerar att inte vara effektiv och att myndigheterna inte hushållar med statens resurser på bästa sätt. Denna slutsats utvecklas nedan. 5.1 Redovisningen av konsultinsatser är inte transparent Granskningen har visat att myndigheterna använder konsulter på olika sätt och i olika uppdrag.