prop · H503240 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:240 Verkställbarhet av beslut om bygglov, Regeringen överlämnar denna proposition till . Beslut om att ge bygglov, rivningslov och marklov får enligt praxis verkställas innan beslutet har fått laga kraft. Av den nya förvaltningslagen, som träder i kraft , följer att beslut enligt huvudregeln inte är verkställbara förrän de har fått laga kraft. Om det inte införs en bestämmelse om verkställbarhet i , kommer förvaltningslagens regel om verkställbarhet att gälla för beslut om att ge bygglov, rivningslov och marklov. I propositionen föreslås att det i införs en bestämmelse som innebär att bygglov, rivningslov och marklov får verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft. Syftet med att, till skillnad från vad som gäller , införa en sådan tidsfrist är att skapa en möjlighet att överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av ett lovbeslut innan det får verkställas. Därigenom säkerställs att ett bygglov, rivningslov eller marklov kan bli föremål för överprövning innan det verkställs. ska dock få bestämma att ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas tidigare, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Beslut om bygglov, rivningslov och marklov bör få verkställas först efter kungörelse ................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Sammanfattning av promemorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov ................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2017/18:240 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att det i (2010:900) ska införas en ny paragraf, 9 kap. 42 a §, och närmast före 9 kap. 42 a § en ny rubrik av följande lydelse. Verkställbarhet av beslut om lov Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas efter det att beslutet har kungjorts enligt 41 a §, även om det inte har fått laga kraft. Trots första stycket får bestämma att ett sådant beslut får verkställas tidigare, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Tidsfristen i 9 kap. 42 a § första stycket gäller inte för beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning träder den nya förvaltningslagen (2017:900) i kraft. den nya lagen införs bestämmelser om verkställbarhet av förvaltningsbeslut. Med anledning av det tog en arbetsgrupp inom fram pro- memorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov med förslag till en ändring i för att reglera verkställbar- het av beslut om lov (dnr N2017/06955/SPN). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. förslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2017/06955/SPN). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. rådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. Beslut om bygglov, rivningslov och marklov bör få verkställas först Regeringens förslag: Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov ska få verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft. Om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det, ska bygg- nadsnämnden få bestämma att ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov ska få verkställas tidigare. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. memorian föreslår att beslut om bygglov, rivningslov och marklov ska få Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till att beslut om bygglov, rivningslov och marklov även fortsätt- ningsvis ska få verkställas innan de får laga kraft, däribland , tingsrätt (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödom- stolen), länsstyrelserna, , Försvarsmakten, Tekniska högskola, Kommuner och Landsting (SKL), de flesta kommuner, byggindustrier och Fastighetsägarna . () är inte övertygat om att rätts- läget är så säkert som promemorian antyder och anser, liksom bl.a. Statens fastighetsverk, att lagens utformning och alternativa förslag bör övervägas Ett antal remissinstanser, bl.a. ombudsmän, , och kommuner, och Samhälls- byggarna, anser att den föreslagna paragrafen bör förtydligas, förenklas eller 2017/18:240 kompletteras. Några remissinstanser, bl.a. , anser att bestämmelsen bör hänvisa till kravet på startbesked, och för fram att det bör framgå att villkorade lov inte är verkställbara förrän villkoret har uppfyllts. (Mark- och ) anser att kodifieringen i stället bör uppnås genom att det föreskrivs att startbesked ska få ges utan hinder av att bygglov, rivningslov eller marklov inte har fått laga kraft. Dessutom anser domstolen att det tydligare bör framgå att åtgärder som genomförs innan ett lovbeslut har fått laga kraft sker på byggherrens egen risk, vilket även bl.a. kommun föreslår. , , (), , , i , Kulturmiljöfrämjandet, och avstyrker förslaget eftersom omedelbar verkställbarhet kan medföra oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden. Även (Mark- och ) ifrågasätter om det är lämpligt att rivningslov och vissa marklov får verkställas innan de har fått laga kraft. anser att en uttrycklig bestämmelse ger ett starkare signalvärde än praxis, och (mark- och miljödomstolen) noterar att lagändringen kan uppfattas som en positionsförändring. () uppger bl.a. att redan normala åtgärder för att verkställa ett bygglov i allmänhet torde orsaka ingrepp i miljön som svårligen kan återställas om beslutet upphävs vid ett överklagande, men att problemet ställs på sin spets vid rivnings- och marklov. Ett par remissinstanser, bl.a. (), pekar på att överklagandeprocessen kan bli meningslös och anser, i likhet med och Kulturmiljöfrämjandet, att inhibition inte är ett tillräckligt skydd. avstyrker förslaget och anser att det kan leda till sämre möjligheter för civilsamhället att påverka besluten. anser att förslaget inte bör omfatta lov som påverkar något riksintresse. Försvarsmakten anser att lagändringen kommer att medföra en mycket begränsad risk för att åtgärder verkställs i strid med riksintresset för totalförsvarets materiella del. kommun anser att det bör vara samma regler i all lagstiftning som berör exploateringar. Flera av remissinstanserna, bl.a. (), , , , och ett par kommuner, ser fördelar med något eller några av de alternativ till reglering som nämns i promemorian, bl.a. promemorians alternativ 4 om en generell bestämmelse om omedelbar verkställbarhet som kombineras med en tidsfrist inom vilken lovbeslutet inte får verkställas (jfr bilaga 1). (), och anser att genom alternativ 4 skapas en möjlighet att överklaga och begära inhibition innan beslutet verkställs. och framhåller att alternativ 4 är det alternativ som innebär minst arbetsbelastning för byggnadsnämnderna. Några, t.ex. i och , ser problem med de i promemorian redovisade alternativen, bl.a. eftersom de är mer komplicerade, skulle innebära tillkommande arbetsuppgifter för byggnadsnämnderna och ytterligare osäkerhetsfaktorer och en risk för skadeståndsansvar för kommunerna vid felbedömningar. Skälen för regeringens förslag Gällande rätt för verkställbarhet av lovbeslut Vid handläggningen av ärenden om bygglov, rivningslov och marklov enligt (2010:900), förkortad PBL, ska tilllämpa förvaltningslagen (1986:223). Varken den lagen eller PBL innehåller bestämmelser som reglerar när beslut om att ge bygglov, rivningslov och marklov får verkställas. Regeringen delar bedömningen i promemorian att den praxis som har utvecklats innebär att sådana beslut är verkställbara även om de inte har fått laga kraft, dvs. även om överklagandetiden inte har gått ut eller om besluten har överklagats. () har visserligen, utifrån ett allmänt förvaltningsrättsligt perspektiv, ifrågasatt om rättsläget är så säkert som uppges i promemorian. eller någon av de övriga remissinstanserna har dock ifrågasatt att praxis för lovärenden har utvecklats på det sätt som redovisas i promemorian. Ett antal remissinstanser har uttryckligen bekräftat att promemorians redogörelse för gällande rätt är korrekt. I PBL finns det bestämmelser som anger att en lovpliktig åtgärd som har beviljats inte får påbörjas innan har gett startbesked (10 kap. 3 §). Ett startbesked kan ges som lovbeslutet eller när som helst därefter (jfr 10 kap. 22 §), vilket betyder att ett startbesked kan ges innan lovbeslutet har fått laga kraft. En byggherre får alltså påbörja den åtgärd som lov har getts för när har gett ett startbesked utan att behöva avvakta att överklagandetiden för lovbeslutet löper ut eller, om beslutet överklagats, att överklagandet prövats slutligt. Om den beviljade åtgärden börjar genomföras innan lovbeslutet har fått laga kraft, är det byggherren som står risken för att lovet kan upphävas om det överklagas och för att utförda åtgärder blir olovliga och måste återställas. Om en åtgärd för vilken lov har getts påbörjas trots att inte har gett ett startbesked, riskerar byggherren en sanktion i form av byggsanktionsavgift (11 kap. 51 §). Även om det är genom ett startbesked som godkänner att åtgärden får påbörjas har ett bygglovsbesluts giltighet inte ansetts beroende av startbeskedet (MÖD 2017:9). Det betyder att om ett lovbeslut överklagas kan den överprövande myndigheten inhibera lovbeslutet oavsett om startbesked har getts eller inte (ang. inhibition se 29 § förvaltningslagen [1986:223], 48 § förvaltningslagen [2017:900] och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). Detsamma gäller beslut om villkorade lov, om lovet överklagas och villkoret ännu inte har uppfyllts (jfr 9 kap. 36 och 37 §§). Ett beslut om inhibition av lovbeslutet innebär att verkställandet av åtgärden stoppas, dvs. att några ytterligare arbeten för att genomföra åtgärden inte får utföras. Ett byggnadsverk får inte tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked för byggåtgärder förrän har gett ett slutbesked, om nämnden inte beslutar annat (10 kap. 4 §). Regeringen instämmer i promemorians bedömning att ett beviljat startbesked och slutbesked för lovpliktiga åtgärder i praktiken får verkställas även om det inte har fått laga kraft (jfr prop. 2016/17:180 s. 217 f. om gynnande förvaltningsbeslut). Beslut om lov bör få verkställas även om beslutet inte har fått laga kraft ersätts förvaltningslag av den nya förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL. Genom FL införs bestämmelser om när förvaltningsbeslut blir gällande och får verkställas, vilket är en nyhet i förhållande till vad som gäller . Enligt huvudregeln i 35 § FL får ett överklagbart beslut verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. I paragrafen regleras även vissa undantag från huvudregeln, vilket innebär att ett beslut i dessa fall alltid får verkställas trots att det inte har fått laga kraft. Ett sådant undantag avser beslut där kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut (35 § andra stycket 3 FL). Som tidigare nämnts saknas det bestämmelser i om när beslut om att ge bygglov, rivningslov och marklov får verkställas. I samband med att de nya bestämmelserna om verkställbarhet i FL börjar gälla kommer, om någon särreglering inte införs i PBL, rättsläget för lovbeslut att ändras så att de behöver få laga kraft innan de kan verkställas. Det ovan nämnda undantaget om omedelbar verkställighet i 35 § andra stycket 3 FL kommer inte att bli tillämpligt på lovbeslut, eftersom det i PBL finns bestämmelser som syftar till att lovbeslut ska få laga kraft inom rimlig tid även om den krets som har rätt att överklaga är vid eller obestämd (se 9 kap. 41–41 b §§ och 13 kap. 16 § tredje stycket PBL). Vid framtagandet av FL och de nya bestämmelserna om verkställbarhet gjordes inga överväganden om vad som bör gälla i fråga om lovbeslut enligt PBL. Av förarbetena till FL framgår endast att det även i fortsättningen kommer att finnas ett behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvaltningsområden (prop. 2016/17:180 s. 211). Om lovbeslut ska få verkställas innan de fått laga kraft även efter , behöver verkställbarheten av lovbeslut därför särregleras i PBL. Om någon särreglering inte genomförs kommer rättsläget för verkställbarhet av lovbeslut att ändras så att sådana beslut inte får verkställas innan de har fått laga kraft. Det skulle medföra betydande förseningar av byggprojekt, eftersom överklagandeprocessen för ett lovärende kan pågå . Byggherren har, som också Lagrådet konstaterar, ett skyddsvärt intresse av att kunna utnyttja bygglovet. Vidare skulle förseningar i sin tur kunna medföra betydande ekonomiska konsekvenser för byggherrar och en negativ påverkan på det allmänna intresset av att nya bostäder byggs. Som pekar på skulle ett krav på laga kraft få negativa konsekvenser särskilt för små och nystartade företag. Dessutom sker ett verkställande före laga kraft på byggherrens egen risk, vilket innebär att byggherren kan komma att behöva återställa de utförda åtgärderna om beslutet upphävs efter att det överklagats och åtgärden därmed blir olovlig. I likhet med de flesta av remissinstanserna anser regeringen att det finns starka skäl för att behålla den nuvarande möjligheten att påbörja genomförandet av en beviljad lovåtgärd även om lovbeslutet inte har fått laga kraft. Genomförandet av rivnings- och markåtgärder kan dock, som även Lagrådet och flera remissinstanser pekar på, i enstaka fall riskera oåterkalleliga skador på t.ex. natur- och kulturvärden. Verkställande av sådana åtgärder innan beslutet har fått laga kraft kan i sådana fall medföra att en överklagandeprocess blir meningslös. Enligt regeringen bör det därför gå att inleda en överprövningsprocess och begära inhibition innan den åtgärd som lovet avser får verkställas och eventuella natur- och kulturvärden gått förlorade. Intresset av att skydda natur- och kulturvärden och den enskildes rättssäkerhet måste vägas mot det allmänna intresset av fler bostäder och en snabb bygglovsprocess och byggherrens enskilda intresse av att kunna utföra åtgärden . I sammanhanget bör lyftas fram, vilket också Lagrådet gör, att historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas både vid planläggning och vid prövning av ansökningen om bygglov. Enligt regeringen bör ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov därför även fortsättningsvis få verkställas innan det fått laga kraft, dock först efter en tidsfrist, vilket bl.a. förespråkas av () och . Tidsfristen bör vara och beräknas från det att lovbeslutet har kungjorts (jfr 9 kap. 41 a § och 13 kap. 16 § tredje stycket PBL, 44 § FL och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). Därmed fördröjs byggprocessen inte mer än marginellt och det tillkommer inte några nya arbets- eller bedömningsmoment för . Dessutom medför förslaget i och med att det lämnas tidsmässigt utrymme för att i samband med överklagande begära inhibition att skyddet för natur- och kulturvärden stärks, liksom, vilket även Lagrådet berör, en förstärkning av den enskildes rättssäkerhet. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen att möjligheten att överklaga och begära inhibition innan ett lovbeslut får verkställas ger ett tillräckligt skydd mot att ett beslut verkställs på ett irreparabelt sätt innan den som kan överklaga har getts en reell möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans. Kraven för att meddela inhibition ställs lägre när det finns risk för irreparabla skador och i sådana fall bör inhibition kunna meddelas redan om utgången i målet framstår som oviss (jfr RÅ 1990 ref. 82). Regeringen anser därför att förslaget innebär en lämplig avvägning mellan berörda allmänna och enskilda intressen. För att den nya bestämmelsens ordalydelse inte ska stå i konflikt med bestämmelsen om startbesked, som innebär att en lovpliktig åtgärd som har beviljats inte får påbörjas innan har gett startbesked, bör det anges att ett bygglovsbeslut får verkställas efter tidsfristen även om det inte har fått laga kraft. Därigenom blir det tydligt att den omständigheten att beslutet inte har fått laga kraft inte i sig hindrar att åtgärden påbörjas. I sammanhanget noterar regeringen att det enligt 9 kap. 40 § första stycket 3 PBL ska framgå av ett lovbeslut att det inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän har gett startbesked enligt 10 kap. Det saknas därför behov av att, som gör gällande, i bestämmelsen införa en hänvisning till bestämmelsen om startbesked. Inte heller finns det, som föreslår, skäl att i bestämmelsen tydliggöra att en åtgärd enligt ett villkorat bygglov inte får påbörjas innan villkoret är uppfyllt, eftersom detta framgår tydligt av 9 kap. 36 och 37 §§ PBL. Om angelägna allmänna eller enskilda intressen kräver det bör beslut om lov få verkställas tidigare Vissa situationer kräver att beslut om bygglov, rivningslov och marklov får verkställas . Så kan vara fallet när det finns en akut fara för människors liv eller hälsa eller för att skydda betydande egendomsvärden, t.ex. till följd av en naturkatastrof eller en allvarlig olycka. I sådana fall är det inte rimligt att behöva avvakta med att ta beslutet i anspråk. 2017/18:240 det slaget finns i 35 § tredje stycket FL, enligt vilken en myndighet efter vissa överväganden får verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Eftersom verkställbarheten av beslut om bygglov, rivningslov och marklov nu särregleras och det inte är en myndighet som verkställer sådana beslut kommer inte undantaget i FL att bli tillämpligt. En undantagsbestämmelse till huvudregeln om verkställbarhet av lovbeslut behöver därför införas i PBL så att får bestämma att bygglov, rivningslov och marklov får tas i anspråk innan fyraveckorsfristen har löpt ut, om angelägna allmänna och enskilda intressen kräver det. Lagstiftningsärendet har föranletts av att den nya förvaltningslagen träder i kraft . Genom förslaget införs en ny ordning för verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov. Det tidsmässiga utrymmet för att överväga alternativa lösningar har varit begränsat. Dessutom har angränsande bestämmelser inte övervägts i lagstiftningsärendet. Som framgår av avsnitt 6 aktualiserar förslaget vissa frågor, t.ex. när det gäller kopplingen mellan verkställbarhet och startbesked. Mot denna bakgrund avser regeringen att överväga alternativa lösningar och se över angränsande bestämmelser från ett bredare perspektiv, för att göra byggprocessen effektivare och regelsystemet mer överskådligt som ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden uppnås. Bestämmelserna förs in i en ny paragraf, 9 kap. 42 a § PBL. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Den föreslagna tidsfristen för verkställbarhet ska inte gälla för beslut om bygglov, rivningslov och marklov som har meddelats före ikraftträdandet. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. I promemorian anges att den nya bestämmelsen bör träda i kraft som den nya förvaltningslagen träder i kraft, dvs. , men att ändringen, med hänsyn till tidsåtgången för lagstiftningsprocessen, kan träda i kraft först . I promemorian föreslås inte någon övergångsbestämmelse. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , , länsstyrelserna i och län och och kommuner, anser att ändringen bör träda i kraft som den nya förvaltningslagen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar remissinstansernas Prop. 2017/18:240 bedömning att ändringen i bör träda i kraft som den nya förvaltningslagen och ser inte något hinder mot detta. Den tidsfrist som enligt förslaget införs för verkställbarhet av beslut om att ge bygglov, rivningslov och marklov bör inte gälla beslut som har meddelats innan lagändringen har trätt i kraft. Det finns därför behov av en övergångsbestämmelse med den innebörden. Förslaget syftar till att särreglera verkställbarhet av beslut om bygglov, riv- ningslov och marklov i förhållande till den nya förvaltningslagens bestäm- melser om verkställbarhet av förvaltningsbeslut. I propositionen föreslås en ändring av som innebär att ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om beslutet inte har fått laga kraft. dock bestämma att ett lovbeslut får verkställas tidigare om väsentliga intressen Överklaganden av beslut om lov prövas av länsstyrelserna, mark- och miljödomstolarna och Mark- och , och i vissa fall även Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att leda till fler överklaganden. Däremot innebär tidsfristen en reell möjlighet för en klagoberättigad sakägare att överklaga beslutet och fram- ställa ett yrkande om inhibition innan åtgärden får verkställas. säkerställs att ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov kan bli före- mål för överprövning innan det verkställs och att överklagandeprocessen inte Eftersom förslaget inte innebär någon ändring av rätten att överklaga beslut om bygglov, rivningslov och marklov bedöms det inte heller få några negativa konsekvenser på åtaganden som följer av såväl EU-rätt som internationell rätt. Införandet av en tidsfrist inom vilken lovet inte får verkställas innebär ett förbättrat skydd för natur- och kulturmiljön och riksintressen. tidsfristen är kort fördröjs byggprocessen endast i begränsad omfattning. sammanhanget kan det konstateras att det finns skäl för många byggherrar att invänta överklagandetidens utgång innan lovet verkställs, exempelvis för att överväga argumentationen i ett eventuellt överklagande och utifrån den bedöma riskerna med att verkställa beslutet innan det har fått laga kraft. Innan startbesked ges ska dessutom byggherren genomföra byggteknisk projektering och planering, vilket för större projekt normalt sett inte är klart i direkt samband med bygglovet. av det totala antalet beviljade lov . därför att förslaget sammantaget endast medför marginella konsekvenser för byggherrar, såväl byggföretag som privatpersoner, och för det allmänna in- tresset av att nya bostäder byggs snabbt. Vidare innebär förslaget att bygg- fortfarande står risken för att ett lovbeslut kan upphävas efter över- klagande och för att de åtgärder som utförts i så fall måste återställas. förandet av en tidsfrist innebär inte heller någon ökad risk för att kommunerna ska bli skadeståndsskyldiga. 2017/18:240 Eftersom tidsfristen under vilken lovet inte får verkställas är generell, innebär den inte några extra arbetsuppgifter för . Syftet med undantaget är att det ska vara möjligt att, när väsentliga intressen kräver det, verkställa ett lovbeslut innan fyraveckorsfristen har löpt ut. Regeringen anser att det ligger i sökandes intresse att väcka frågan om tidigare verkställbarhet hos . Prövningen om tidigare verkställbarhet utgör en ny uppgift för . Eftersom undantaget endast kommer att bli tillämpligt i enstaka fall, bedömer dock regeringen att påverkan på kommunerna och det kommunala självstyret är försumbar. Kommunernas möjlighet att ta ut avgifter för handläggning av beslut om lov påverkas inte heller av förslaget. Eftersom någon ändring inte föreslås i reglerna om startbesked eller reglerna om villkorade lov, finns det risk för att regleringen sammantaget kan uppfattas som svårtillgänglig. För att en lovpliktig åtgärd ska få påbörjas krävs både att det finns ett verkställbart lovbeslut och att startbesked har getts.