prop · H503234 · 2018-04-19 00:00:00 — Försvarsmakten har motsatt sig att den nya lagens bestämmelser om personuppgiftsbehandling ska gälla i stället för FM-PUL. Den behand- ling av PNR-uppgifter som kan komma att aktualiseras vid Försvars- makten kommer att ske i myndighetens försvarsunderrättelsetjänst och militära säkerhetstjänst, dvs. i verksamhet som rör nationell säkerhet. Regeringen gör därför bedömningen att det, med hänsyn till undantaget som rör nationell säkerhet i den nya lagen, inte finns något behov av att föra in ett sådant undantag som föreslagits av utredningen i FM-PUL. En bestämmelse om att avvikande bestämmelser i den nya lagen ska tilläm- pas i stället för registerförfattningen bör dock införas i polisdatalagen och tullbrottsdatalagen. Dessa bestämmelser kommer att träffa Polismyndig- hetens, inklusive enheten för passagerarinformation, Ekobrottsmyndig- hetens och personuppgiftsbehandling. Bestämmelsen i polis- datalagen kommer även att vara tillämplig på Säkerhetspolisen, om än i liten utsträckning eftersom myndighetens verksamhet i princip ute- slutande rör nationell säkerhet. 7.6PNR-direktivets förhållande till den nuvarande regleringen om inhämtande av flygpassagerar- uppgifter Regeringens förslag: Skyldigheten att överföra passageraruppgifter enligt polislagen, tullagen och inregränslagen ska inte gälla luft- trafikföretag som omfattas av skyldigheten att överföra uppgifter en- ligt den nya lagen. Undantaget i polislagen ska inte gälla om upp- gifterna behövs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår inte något undantag i polislagen för uppgifter som behövs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Remissinstanserna: , , TULL-KUST och Säkerhetspolisen framhåller vikten av att man i lagstiftningsprocessen tar hänsyn till etablering av enheten för passagerar- information så att möjligheten att få tillgång till PNR-uppgifter inte för- Säkerhetspolisen har vidare syn- punkter på att viss brottslighet som myndigheten bekämpar faller utanför den nya lagens tillämpningsområde och hur den nya lagen ska förhålla sig till den nuvarande lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: Direktivet innebär att de lufttrafik- företag som omfattas av regleringen ska överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation på flygningar utanför EU. staterna kan även på frivillig grund tillämpa direktivet på flygresor inom Listan över PNR-uppgifter som ska överföras är lång och omfattar bl.a. uppgifter som transportörer är skyldiga att lämna ut om sina passagerare enligt bestämmelserna i polislagen, tullagen (2016:253) och lagen (1996:701) om befogenhet vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). innehåller inte några bestämmelser om insamling av PNR-uppgifter från andra transportörer än lufttrafikföretag, t.ex. buss, båt- eller tågtran- I skäl 33 anges att direktivet inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att tillhandahålla system för insamling och behandling av PNR-uppgifter från andra transportföretag, under förutsättning att den nationella rätten är förenlig med unionsrätten. således inte insamling och behandling av PNR-uppgifter från andra transportörer än lufttrafikföretag. För de transportörer som inte omfattas av skyldigheten att överföra uppgifter enligt den nya lagen bör därför be- stämmelserna i polislagen, tullagen och inregränslagen om transportörers överföring av bokningsuppgifter gälla även efter att PNR-direktivet har När det gäller de lufttrafikföretag som omfattas av PNR-direktivet utesluter direktivet inte uttryckligen att medlemsstaterna får behålla sina nationella system parallellt med det system PNR-direktivet föreskriver. Tanken bakom direktivet är dock att uppnå en enhetlig och rättssäker reglering inom EU av hanteringen av viss information som kan röra EU- medborgare, för att genom ett utvecklat samarbete förbättra möjlig- heterna att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra allvarliga En ordning enligt vilken medlemsstaterna skulle kunna behålla sina nationella system vid sidan av det system som direktivet föreskriver skulle därmed kunna motverka direktivets bakomliggande syften, dvs. förbättra den inre säkerheten som man upprätthåller skyddet för de överförda uppgifterna. Det kan därför inte anses vara möjligt att behålla de gamla reglerna när det gäller de lufttrafikföretag som omfattas av överföringsskyldigheten enligt den nya lagen. Det föreslås därför att det i polislagen, tullagen och inregränslagen in- förs ett tillägg som anger att bestämmelserna om transportföretags skyl- dighet att överföra bokningsuppgifter inte ska gälla lufttrafikföretag som omfattas av skyldigheten att överföra uppgifter enligt den nya lagen. Undantaget innebär att lufttrafikföretag som omfattas av överförings- skyldigheten enligt den nya lagen inte har någon skyldighet att överföra uppgifter enligt polislagen, tullagen eller inregränslagen. dock fortfarande att vara möjligt att inhämta uppgifter enligt dessa bestämmelser när det gäller andra transportörer än lufttrafikföretag, t.ex. buss-, båt- eller tågtransportörer. Även de lufttrafikföretag som inte om- fattas av överföringsskyldigheten enligt den nya lagen, kommer fort- farande vara skyldiga att överlämna uppgifter enligt bestämmelserna. Säkerhetspolisen anser att det, även efter att den nya lagen har trätt i kraft, måste finnas kvar en legal möjlighet att kunna hämta in uppgifter som rör sådan brottslighet som faller utanför direktivets tillämpnings- Säkerhetspolisen anser dessutom att det är viktigt att myndig- heten i enskilda brådskande fall, även för brottslighet som faller inom direktivets tillämpningsområde, har en möjlighet att vända sig direkt till lufttrafikföretagen enligt 25 § polislagen. Det kan enligt regeringens mening inte anses vara rimligt att myndig- heterna genom den nya lagen ska få en sämre förmåga att bekämpa brott som rör nationell säkerhet än vad de har . Som framgått tidigare är vidare den nationella säkerheten varje medlemsstats eget ansvar. därför inte anses strida mot direktivet att låta de nuvarande reglerna vara fortsatt tillämpliga i verksamhet som rör nationell säkerhet. polislagen ska därför inte gälla om uppgifterna behövs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Säkerhetspolisen anser att det behöver belysas vad som gäller för det fall lufttrafikföretagen inte fullgör sin skyldighet att överföra uppgifter enligt den nya lagen och har föreslagit att 25 § polislagen ska fortsätta att gälla fram till dess att lufttrafikföretagen har överfört uppgifterna. sådan bestämmelse skulle innebära att myndigheterna kan fortsätta att inhämta information direkt från lufttrafikföretagen fram till dess att över- föringsskyldigheten uppstår, vilket enligt regeringens mening skulle strida mot direktivets syfte att uppnå en enhetlig och rättssäker reglering En sådan lösning kan därför inte anses vara förenlig med För det fall lufttrafikföretagen inte fullgör sin skyldighet att överföra informationen finns det möjlighet att tillämpa bestämmelserna om sanktioner, se vidare avsnitt 14. I och med att den nuvarande regleringen inte kommer att vara tillämp- lig på lufttrafikföretag som omfattas av den nya lagen är det av vikt att enheten för passagerarinformation vid ikraftträdandet har ett system på plats och kan ta emot PNR-uppgifter från dessa lufttrafikföretag. myndigheten, , TULL-KUST och Säkerhetspolisen har fram- hållit vikten av att man i lagstiftningsprocessen tar hänsyn till Polis- myndighetens etablering av enheten för passagerarinformation så att möjligheten att få tillgång till PNR-uppgifter inte försämras . Regeringen ser allvarligt på problematiken och utgår från att , för det fall att det uppstår en övergångsperiod, vidtar de åtgärder som krävs för att undvika eller i vart fall minimera negativa konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheterna. 7.7Vissa uttryck ska definieras Regeringens förslag: Vissa uttryck som används i lagen ska definie- ras. Definitionerna ska ligga så nära PNR-direktivets definitioner som möjligt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga syn- punkter på förslaget. anser att även uttrycket brottslig verksamhet bör definieras. Skälen för regeringens förslag: I artikel 3 i PNR-direktivet definieras vissa uttryck som är av grundläggande betydelse både för förståelsen av bestämmelserna i direktivet och för att ringa in direktivets närmare tillämpningsområde. Vissa av dessa definitioner bör tas in i den nya lagen och definitionerna bör ligga nära lydelserna i direktivet. För att förenkla utformningen av de materiella bestämmelserna i lagen föreslås definitioner av några ytterligare begrepp än de som anges i arti- kel 3 i direktivet. Vilka definitioner som föreslås kommer att framgå i senare avsnitt. har framfört att också ut- trycket brottslig verksamhet bör definieras eftersom syftet med lagen är att ge behöriga myndigheter tillgång till PNR-uppgifter i både utred- nings- och underrättelseverksamhet. I innehållsbestämmelsen till den nya lagen framgår att PNR-uppgifter får behandlas i verksamhet för att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra viss brottslighet. Redan härav framgår att uppgifterna kan användas i såväl utrednings- som i underrättelseverksamhet. Någon definition av begreppet brottslig verk- samhet för att tydliggöra att det är fråga om både utrednings- och underrättelseverksamhet är enligt regeringens mening därför inte nöd- vändig. 7.8En enhet för passagerarinformation vid Regeringens förslag: Det ska finnas en enhet för passagerarinforma- tion vid . Enheten ska samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen, bevara och i övrigt behandla uppgifterna. Enheten ska vidare överföra PNR-information till behöriga mottagare och tredjeländer. Begreppen PNR-information, passagerare och behörig mottagare ska definieras i lagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag En enhet för passagerarinformation ska inrättas vid Varje medlemsstat ska enligt artikel 4.1 i direktivet inrätta eller utse en myndighet med behörighet att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet eller en avdelning inom en sådan myndighet vilken ska fungera som medlemsstatens enhet för passa- gerarinformation. Enheten ska, enligt artikel 4.2, ansvara för att: –samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen, lagra och behandla dessa uppgifter och överföra dessa uppgifter eller resultatet av be- handlingen av dem till behöriga myndigheter, –utbyta både PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av dessa uppgifter med andra medlemsstaters enheter för passagerarinforma- tion och med Europol, i enlighet med artiklarna 9 och 10. Enligt artikel 4.3 kan personal vid enheten för passagerarinformation ut- göras av tjänstemän som har avdelats från behöriga myndigheter. Två eller flera medlemsstater får inrätta eller utse en och samma myndighet till sin gemensamma enhet för passagerarinformation (artikel 4.4. Utredningen har föreslagit att den nationella enheten för passagerar- information ska placeras vid . Ingen remissinstans har uttryckt någon annan uppfattning. Med hänsyn till att har till uppgift att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda de flesta av de brott som omfattas av direktivet delar regeringen utredningens upp- fattning. Den nationella enheten bör alltså placeras vid Polismyndig- heten. Enhetens övergripande uppgifter bör uttryckas klart i lagen För att enheten för passagerarinformations uppgifter tydligt ska framgå bör, utöver att enheten för passagerarinformation ska vara placerad vid , enhetens övergripande uppgifter komma till klart ut- tryck i lagen. I artikel 4.2 i PNR-direktivet anges att utbyte av PNR- uppgifter och resultatet av behandlingen av dessa uppgifter ska ske med behöriga myndigheter i den egna medlemsstaten, andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation och med Europol. Av artikel 9.3 fram- går att även sådana myndigheter som utsetts som behöriga i andra med- lemsstater har rätt att ta del av uppgifter från enheten. För att förenkla regleringen bör det införas ett samlingsbegrepp som omfattar samtliga dessa aktörer, dvs. svenska behöriga myndigheter, enheter för passa- gerarinformation i andra medlemsstater, myndigheter som har utsetts som behöriga i andra medlemsstater och Europol. Samlingsbegreppet bör vara behöriga mottagare. En definition av behöriga mottagare bör därmed föras in i definitionsparagrafen. Tredjeländer omfattas inte av definitionen. Av artikel 11 framgår dock att överföring av PNR- information även får ske till tredjeländer. Det bör därför framgå av be- stämmelsen att det i enhetens uppdrag även ingår att överföra uppgifter till tredjeländer. En samlingsbeteckning bör också införas för uttrycket ”PNR-uppgifter eller resultatet av behandlingen av dem”. Som framgår i artikel 4.2 avser enhetens uppgifter inte bara att lagra, analysera och utbyta PNR-uppgifter som mottagits från lufttrafikföretagen. Analyserna m.m. kommer också att leda till så kallade träffar eller andra slags resultat av behandlingen av PNR-uppgifterna. Uttrycket PNR-uppgifter eller resultatet av behand- lingen av dem eller motsvarande återkommer ett stort antal tillfällen i direktivet. Det finns därför ett behov av att referera inte bara till själva PNR-uppgifterna utan även till resultatet av behandlingen av dem. En lämplig samlingsbeteckning är PNR-information. Sammanfattningsvis bör det i den nya lagen framgå att det ska finnas en enhet för passagerarinformation vid och att enheten ska ansvara för att samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretag, bevara och i övrigt behandla uppgifterna, och överföra PNR-information till behöriga mottagare och tredjeländer. Hur enheten närmare ska organiseras, bemannas och administreras m.m. bör överlåtas till att bestämma, lämpligen i sam- råd med behöriga myndigheter. Som Hovrätten för Nedre har påpekat kommer det att ligga ett stort ansvar på enheten som kommer att hantera många svåra bedömningar. Det är således av vikt att enheten organiseras på ett sådant sätt att den upprätthåller det förtroende som behandling av den här typen av uppgifter innebär. En definition av passagerare bör införas i definitionsparagrafen Enligt artikel 3.4 i PNR-direktivet avses med passagerare alla personer, inbegripet personer i transfer eller transit, som transporteras eller ska transporteras med ett flygplan med lufttrafikföretagets godkännande. Detta godkännande ska framgå av att personen står med i passagerarför- teckningen. Från begreppet passagerare exkluderas besättningsmed- lemmar. En definition av passagerare bör föras in i den nya lagen. Passagerare bör definieras som alla personer, förutom besättningsmed- lemmar, som transporteras eller ska transporteras med ett flygplan och som finns upptagna i passagerarförteckningen. 7.9Tillåten behandling av PNR-information Regeringens förslag: PNR-information får endast behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrotts- lighet eller annan allvarlig brottslighet. Undantag gäller i verksamhet som rör nationell säkerhet och för behandling av PNR-information för annan brottslighet hos behöriga myndigheter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inget undantag i verksamhet som rör nationell säkerhet. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 1.2 i direktivet framgår att PNR-uppgifter som samlas in i enlighet med direktivet endast får be- handlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet i enlighet med artikel 6.2 a, b och c. Begränsningen bör gälla oavsett om PNR-uppgifterna har samlats in från lufttrafikföretag i eller från lufttrafikföretag i en annan medlemsstat men kommit till i enlighet med direktivets bestäm- melse om utbyte av PNR-uppgifter mellan medlemsstaterna enligt artikel 9.1–9.4. Begränsningen är även, enligt artikel 7.4, tillämplig för behöriga myndigheters behandling av mottagna PNR-uppgifter. Av direktivets olika bestämmelser följer vidare att inte heller resultatet av en enhet för passagerarinformations behandling av PNR-uppgifter får användas för andra syften. Det är lämpligt att i den nya lagen slå fast den begränsning av an- vändning av PNR-information som följer av direktivet. Begränsningen bör formuleras i enlighet med direktivets bestämmelse. Undantag före- slås gälla i verksamhet som rör nationell säkerhet och vid användning av överskottsinformation, se vidare avsnitt 7.5 och 11.3. 7.10Förbud mot behandling av känsliga person- uppgifter Regeringens förslag: PNR-uppgifter som avslöjar en persons ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning ska inte få behandlas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att det bör framgå direkt av lagen vilka känsliga personuppgifter som inte får be- handlas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13.4 i PNR-direktivet ska medlemsstaterna förbjuda behandling av PNR-uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religion eller filo- sofiska övertygelse, fackföreningstillhörighet, hälsotillstånd, sexualliv eller sexuella läggning. Om enheten för passagerarinformation mottar sådana PNR-uppgifter ska enheten enligt artikeln radera uppgifterna. De i artikel 13.4 uppräknade uppgifterna utgör vad som i dataskydds- sammanhang brukar betecknas som känsliga personuppgifter. Även det nya dataskyddsdirektivet innehåller en bestämmelse om känsliga person- uppgifter (artikel 10). Artikeln förslås genomföras i 2 kap. 11– 14 §§ brottsdatalagen. Även i den nya dataskyddsförordningen, som framöver kommer att vara tillämplig exempelvis hos lufttrafikföretagen, finns i artikel 9 ett principiellt förbud mot behandling av känsliga person- uppgifter samt vissa undantagsgrunder. Eftersom det finns ett förbud mot behandling av känsliga person- uppgifter ska inte lufttrafikföretagen överföra sådana uppgifter till enhet- en för passagerarinformation. Sådana uppgifter kan dock komma att över- föras av misstag. Känsliga personuppgifter kan t.ex. komma att ingå bland de allmänna anmärkningarna (punkten 12 i bilaga I till direktivet), som utgör ett fritextfält för kommunikation mellan t.ex. resebokare och flygbolagspersonal. Här kan finnas uppgifter om t.ex. specialkost, behov av assistans, medicinska behov och andra hälsouppgifter. Dessa uppgifter kan avslöja en persons religion eller hälsotillstånd och får i sådana fall inte behandlas enligt direktivet. Också andra PNR-uppgifter kan inne- hålla information som avslöjar känsliga personuppgifter. En bestämmelse som förbjuder behandling av känsliga personuppgifter bör föras in i lagen. Med tanke på dess centrala betydelse och att den bör gälla för samtliga aktörer som omfattas av lagen bör den tas in bland lagens inledande bestämmelser. I likhet med Förvaltningsrätten i anser regeringen att bestämmelsen inte bör hänvisa till 2 kap. 11 § brottsdatalagen utan att det i stället bör framgå direkt av lagen vilka känsliga personuppgifter som inte får behandlas. Av lagen bör därför framgå att PNR-uppgifter som utgör sådana personuppgifter som avslöjar en persons ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexual- liv eller sexuell läggning inte får behandlas. Förbudet gäller i stället för bestämmelsen i 2 kap. 11 § brottsdatalagen. Det bör vidare föras in be- stämmelser som anger att enheten för passagerarinformation och de be- höriga myndigheterna ska förstöra sådana uppgifter för det fall de skulle motta sådana, se vidare avsnitt 9.8.2 och 11.2. Överföring av PNR-uppgifter till enheten för Regeringens förslag: Lufttrafikföretag ska inför varje flygning som ankommer till eller avgår från överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation. Om flyglinjens beteckning delas med ett eller flera andra lufttrafik- företag, ska det lufttrafikföretag som utför flygningen överföra PNR- uppgifter om samtliga passagerare. ska definieras i lagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Flygbranschen föreslår att lufttrafik- företagen bara ska lämna information till det land där flygresan påbörjas och att vidarebefordran av uppgifterna till ankomstlandet bör hanteras mellan respektive enheter för passagerarinformation. instanser har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Överföringen omfattar flygningar såväl inom som utanför EU Enligt artiklarna 1.1 a och 8.1 och i direktivet ska medlemsstaterna anta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att lufttrafikföretag överför vissa i direktivet angivna PNR-uppgifter i samband med flygningar Inför sådana flygningar ska enligt bestämmelsen PNR- uppgifter överföras till databasen hos enheten för passagerarinformation i den medlemsstat på vars territorium flygningen kommer att ankomma eller från det territorium varifrån flygningen kommer att avgå. anges vidare att för det fall en flygning utanför EU omfattar en eller flera mellanlandningar på medlemsstaternas flygplatser, ska lufttrafikföretagen överföra PNR-uppgifter för alla passagerare till enheterna för passagerar- information i alla berörda medlemsstater. teckning delas med ett eller flera andra lufttrafikföretag ska, enligt samma artikel, det företag som utför flygningen ha en skyldighet att överföra PNR-uppgifter om samtliga passagerare ombord. Av artikel 2.1 framgår att medlemsstaterna, utöver flygningar utom EU, på frivillig grund även kan tillämpa direktivet på flygningar inom EU. deklaration som antogs av rådet i samband med antagandet av PNR- direktivet har och övriga medlemsstater förklarat att de, mot bakgrund av det aktuella säkerhetsläget i , fullt ut kommer att utnyttja denna möjlighet. Enligt deklarationen ska detta ske senast det datum då direktivet ska införlivas i nationell rätt. För att minimera flygbolagens arbetsuppgifter, samtidig som risken för felsändningar minskar, har Svenska Flygbranschen föreslagit att luft- trafikföretagen bara ska lämna information till det land där flygresan påbörjas och att vidarebefordran av uppgifterna till ankomstlandet bör hanteras mellan respektive enheter för passagerarinformation. bakom direktivet är dock att det i samtliga rättsordningar i de EU-länder som är bundna av direktivet ska finnas en harmoniserad skyldighet för lufttrafikföretagen att överföra PNR-uppgifter till såväl avgångslandets som ankomstlandets nationella enhet för passagerarinformation. Den svenska regleringen är begränsad till passagerartrafik som berör och svenska flygplatser samt överföringen av PNR-uppgifter till den svenska enheten för passagerarinformation. I den svenska regleringen bör därför finnas en uppgiftsskyldighet för lufttrafikföretagen att överföra PNR- uppgifter till enheten för passagerarinformation såväl när ett flyg ska ankomma som när det ska avgå från . Vad är ett lufttrafikföretag? Ett lufttrafikföretag definieras i direktivet som ett lufttrafikföretag med giltig operativ licens eller motsvarande som ger rätt att bedriva passagerarflygtrafik (artikel 3.1). Gemensamma bestämmelser för till- handahållande av lufttrafik i gemenskapen finns även i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EU:s lufttrafikförordning). Med lufttrafik avses enligt förordningen en flygning eller en serie flygningar för befordran av passagerare, gods, och/eller post som utförs mot ersättning och/eller hyra.