prop · H60331 · 2018-12-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:31 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten signalsystem för järnvägen – effektiviteten i införandet av ERTMS (RiR 2018:21). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Kostnaderna för ERTMS.................................................... Effekterna av ERTMS ........................................................ Planeringen av införandet av ERTMS................................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av om nytt signalsystem för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens och planering och införande av det EU-gemensamma signalsystemet för järnvägen ERTMS (), som är ett led i att uppnå gränsöverskridande trafik på järnvägen inom unionen. Granskningen redovisas i rapporten signalsystem för järnvägen – effektiviteten i införandet av ERTMS (RiR 2018:21), se bilagan. Syftet med granskningen var att bedöma effektiviteten i planeringen och i införandet av ERTMS i , givet de krav som ställs i svensk lagstiftning och EU-reglering. överlämnade rapporten till regeringen . Ärendet har beretts inom . 2.1 Kostnaderna för ERTMS konstaterar i sin granskning att de av beräk- nade kostnaderna för ERTMS-införandet ändrats över . menar att kostnaderna för utvecklingen av ERTMS var kraftigt underskattade och otillräckligt underbyggda i den nationella tra- fikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för peri- oden –2021. noterar att kostnaden för att utveckla ERTMS-systemet då uppskattades till totalt samt att den kostnaden nästan har tredubblats på grund av många juste- ringar, byte av baseline och rättningar av systemet samt att utökad test- kapacitet har införts. bedömer därför att kostnadsuppskatt- ningarna för utvecklingen av systemet inte har varit välgrundade. konstaterar att har ändrings- och tilläggsar- beten för systemutvecklingen beställts till ett värde av drygt 1,2 miljarder kronor och att priset för sådana ändringsarbeten regleras i det ramavtal som upprättats genom bland annat timkostnader för arbete, men arbets- mängden är rörlig. menar att detta innebär att och leverantörerna har fått förhandla om priset när behov av ändringar har ser dock inte att hade kunnat reglera priserna för framtida ändringar på ett uppenbart bättre sätt i ramavtalet. ser emellertid en risk för att situationen har inneburit en svag förhandlingsposition för . risk för att framtida ändringar av systemversioner ska fortsätta att leda till ändringsarbeten som blir kostsamma för . konstaterar att två förklaringar till att beräknade kost- nader för utrullning av ERTMS skiljer sig åt mellan de nationella trans- portplanerna , 2014 och 2018 är att omfattningen på åtgärderna har ändrats som metoderna för att uppskatta kostnaderna har skiljt sig åt mellan planerna. konstaterar att de kostnads- uppskattningar som gjorts till planen 2018 i huvudsak är av god kvalitet. ser positivt på att flera metoder har använts i planen 2018 för uppskattningen av kostnaden på , eftersom ut- gjort en utgångspunkt för resterande sträckor. att osäkerheten i beräkningarna har underskattats vid flera tidigare till- noterar att i senaste uppskattning inför den nationella planen för perioden –2029 har den totala kostnaden för in- förandet av ERTMS sjunkit något till totalt (prisnivå för ), medan den uppskattade kostnaden för och ScanMed Öst har ökat. Den ökningen motverkas dock enligt Riksre- visionen av att den uppskattade kostnaden för övriga järnvägsnätet, som kommer sent i införandeplanen, har minskat. anledning till detta är att har introducerat en arbetsmetod för att spara resurser genom så kallade läreffekter. ser positivt Skr. 2018/19:31 på att planerar för ett arbetssätt som kan hålla nere kostnader och öka produktiviteten men menar att det saknas underlag om var och hur effektiviseringen ska uppstå mer specifikt i ERTMS-utrullningen. bedömer att det gör att kostnaden som redovisas i den nationella planen 2018–2029 bygger på antaganden som inte är tillräckligt underbyggda och väl dokumenterade. redogör för att har genomfört analyser av driftsäkerheten genom att jämföra , och Haparandabanan med banor på stomnätet som har det befintliga signalsystemet ATC (Automatic ) samt med det mindre urval av banor som har moderna . bedömer att analyserna ger trovärdiga indikationer på en ökad driftsäkerhet med ERTMS, men menar att skillnaderna mellan jämförelsegrupperna gör att det finns betydande osäkerhet i kvantifieringen av nyttan. anser att den osäkerheten inte redovisades tillräckligt tydligt i samband med samlade effektbedömning 2017. konstaterar att och tidigare i tidigare underlag har framfört att ERTMS kan ge stora kapacitetshöjande effekter. Det har enligt varit ett av de viktigaste argumenten för införandet, men enligt har inte längre med detta i sina beräkningar. konstaterar att kalkylperioden var kortare i kalkylen 2017 än 2013 och att storleken på uppskattade nyttor därför inte är direkt jämförbar. menar dock att skillnaden i resultat är avsevärd även bortsett från detta. ser det som anmärkningsvärt att antaganden och metoder kan skilja sig så mycket att den kapacitetsvinst som värderades till 2013 inte alls är inkluderad i huvudanalysen 2017. beskriver att det övergripande målet med ERTMS är att främja driftskompatibiliteten mellan nationella europeiska järnvägsnät och att främja gränsöverskridande trafik. Det finns dock enligt en rad faktorer utöver signalsystemet som fortfarande försvårar gränsöverskridande trafik. bedömer att införandet av ERTMS i inte ger någon betydande nytta genom förbättring av den gränsöverskridande trafiken inom överskådlig framtid. Enligt har inte heller kvantifierat några nyttor av ökad gränsöverskridande trafik i sina samhällsekonomiska bedömningar. Sammantaget bedömer att det under planeringsprocessens gång har funnits brister i underlagen, men att har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. anser dock att osäkerheten i bedömningen av ökad driftsäkerhet borde ha kommunicerats tydligare. 2.3Planeringen av införandet av ERTMS har granskat om regeringens och planering säkerställer ett effektivt införande av ERTMS. Eftersom ERTMS-infö- randet är ett långt projekt där förutsättningar och kunskap har förändrats under processens gång menar att frågan om när i tiden som analyser har genomförts och beslut har tagits är av stor betydelse. Vad som krävs för ett effektivt införande av ERTMS i är enligt en plan som utgår från behovet av reinvestering och samordnar det med EU:s krav på ett sätt som ger tillräckliga förutsättningar för tågoperatörerna att anpassa sin verksamhet efter tidsplanen. bedömer att de analyser av införandet av ERTMS som har presenterat har präglats av fel utredningslogik och att samhällsekonomiska analyser av alternativa införandestrategier inte genomförts på ett relevant sätt i rätt tid. anger att förutsättningarna är sådana att handlingsutrymmet för att pröva alternativa lösningar har blivit begränsat på grund av den befintliga anläggningens status och på grund av styrningen från . konstaterar att har haft en svår uppgift i ERTMS-införandet, utvecklingsarbetet visade sig vara betydligt mer tids- och resurskrävande än förväntat och besluten på EU-nivå och den svenska tidsplanen har förändrats under projektets gång. Det har enligt också funnits brister i samordning av det reinvesteringsbehov som finns i signalanläggningen och av införandet av ERTMS. Den bristande samordningen har som ser det inneburit en svag beredskap för att genomföra nödvändiga reinvesteringar när ERTMS-planen har skjutits upp och riskerar även att ge större kostnader än nödvändigt framgent. Sammantaget anser att planeringen inte bedrivits så att den ger tillräckliga förutsättningar att införa ERTMS och omhänderta reinvesteringsbehovet i signalanläggningen på ett effektivt sätt. noterar att i utredningar har behandlat ERTMS-införandet med en traditionell ”investeringslogik” där olika nyttor som effektiviserar transporterna har identifierats och uppskattats monetärt som motiv till ett införande av åtgärden. menar dock att det samlade ERTMS-införandet skiljer sig åt från vanliga investeringsprojekt eftersom det omfattar en reinvestering av den befintliga signalanläggningen som håller på att nå sin förväntade livslängd. Till skillnad från ett investeringsprojekt ligger nyttan enligt i stället huvudsakligen i att reinvesteringen möjliggör att den ursprungliga funktionen upprätthålls. noterar därtill att nyttan av ERTMS som nytt signalsystem, i stället för ATC, enligt senaste bedömningar är relativt begränsad. Med ett reinvesteringsperspektiv hade en central fråga att utreda enligt därför i stället varit vilka reinvesteringsalternativ, för att upprätthålla signalanläggningens funktionalitet, som kan samordnas med kraven på att införa ERTMS och som ger lägsta möjliga livscykelkostnad. Relevanta alternativ att pröva i en sådan analys är enligt bland annat takten och turordningen för reinvesteringen och införandet av ERTMS på järnvägsnätet och möjligheterna att göra reinvesteringar sepa- rat från planen för ERTMS-införandet. anser dock att pla- Skr. 2018/19:31 neringen inte bedrivits så, även om har styrt mer mot en sådan inriktning. beskriver att situationen är att den beslutade planen för ERTMS-införandet inte löser hela reinvesteringsbehovet . Som ser det kommer det därför sannolikt att krävas reinvesteringar sett till ERTMS-planen. saknar enligt en strategi för hur sådana reinvesteringar ska hanteras. Sådana reinvesteringar kan enligt bli ineffektiva sett till den slutliga målbilden för hur signalsystemet ska fungera 2035 och kan medföra ökade kostnader. ser det som problematiskt att olika verksamhetsgrenar inom planerar reinvesteringarna av signalanläggningen beroende på om de genomförs i anslutning till ERTMS-planen eller inte, och att det inte finns en sammanhållen plan för hur arbetet ska genomföras. beskriver att den befintliga anläggningen har cirka 750 ställverk av 15 olika typer som är i drift och att förmåga att underhålla dessa är begränsad eller kritisk för mer än en tredjedel av ställverken. Brist på reservdelar och kompetens riskerar enligt att ge otillräcklig förmåga att åtgärda fel i anläggningen som uppstår före ERTMS-övergången. noterar att liksom för nuvarande signalanläggning kan endast originalleverantören av en ERTMS-anläggning tillhandahålla många av reservdelarna. Enligt är det viktigt att säkerställer att en liknande bristsituation inte uppstår , eftersom det då kan leda till kostnadsökningar för underhåll och reinvesteringar. En möjlighet att minska risken för reservdelsbrist är som ser det att styra mot att komponenter i anläggningen ska få öppna gränssnitt i stället för leverantörsspecifika. rekommenderar att bör ta fram en strategi för i vilken utsträckning och hur reinvesteringsåtgärder utanför den nuvarande ERTMS-planen ska genomföras med hänsyn till den slutliga målbilden för signalanläggningen. I detta ingår även att ha en sammanhållen plan för att minimera kostnaden för hela reinvesteringen och konverteringen till rekommenderar också att bör genomföra en analys av var kostnadsbesparingarna genom så kallade läreffekter kan uppstå och hur stora de kan bli. Antaganden om läreffekter som används i uppskattningen av kostnaderna till den nationella transportplanen behöver vara bättre underbyggda före projekterings- och byggfasen. Slutligen rekommenderar att bör utveckla en metodik och instruktioner för hur samhällsekonomiska analyser av stora reinvesteringsprojekt ska genomföras. Detta behövs för att kunna pröva olika alternativa tillvägagångssätt och tidsplaner för reinvesteringen som kan påverka livscykelkostnaden och den samhällsekonomiska lönsamheten. 2018/19:31 Vidare är det enligt angeläget att fullföljer det arbete som redan inletts på två viktiga punkter: •Trafikverket bör vidta åtgärder för att motverka framtida kostnadsökningar i samband med utvecklingen av ERTMS-systemet. En möjlig väg kan vara att utforma mjukvaruutvecklingen på ett sätt som minskar omfattningen på de delar som behöver genomgå nya godkännandeprocesser efter ändringar i mjukvaran. •Trafikverket bör säkerställa att dagens reservdelsbrist inte uppstår för ERTMS och att reservdelsförsörjningen kan ske till så låg kostnad som möjligt. Detta kan göras genom att vid nästa upphandling ställer krav på att alla reservdelar där det är möjligt följer de gemensamma gränssnitt som utvecklas i samarbete mellan vissa europeiska länder. 3Regeringens bedömning av iakttagelser ERTMS är ett EU-gemensamt signalsystem som införs för att möjliggöra effektiv gränsöverskridande tågtrafik. För , och flera andra länders, del är förutom ett projekt för att främja gränsöverskridande tågtrafik dessutom att betrakta som ett reinvesteringsprojekt av järnvägens nödvändiga signalsäkerhetssystem. Nuvarande signalsäkerhetssystem består av delvis ålderstigna ställverk och det omoderna skyddssystemet Automatic (ATC). innebär att alla ställverk byts ut och att skyddssystemet ersätts med ERTMS, som är ett modernare sådant. Regeringen instämmer i iakttagelser att ERTMS är ett långt, kostsamt och tekniskt komplext projekt med många faktorer som påverkar genomförandet. Hur planen för införandet utformas påverkar både kostnaderna och hur framtidens järnvägstrafik kommer att fungera. har i sin planering av införandet av ERTMS att ta hänsyn till flera parametrar, bl.a. EU-lagstiftning samt reinvesteringsbehov och reservdelstillgång i befintlig anläggning. granskning ger en tydlig bild av hur utvecklats över åren och visar också att och har hanterat flera av de svårigheter och problem som projektet varit behäftat med. Regeringen har konstaterat, vilket granskning också visar, att både kostnadsuppskattningar och uppskattade effekter har ändrats i förslag till nationella planer som ERTMS-införandet utgjort så kallade namngivna objekt i den nationella planen. Detta torde åtminstone delvis vara en följd av den inbyggda komplexiteten i projektet och den långa tidshorisont som planeringen sträcker sig över. lyfter i sin rapport fram att omfattningen på åtgärderna ändrats samt att använt sig av olika metoder som orsak till att kostnadsuppskattningar ändrats över tiden. Förändrade antaganden och metoder är enligt orsak till att de uppskattade effekterna för införandet av ERTMS ändrats Det är därför positivt att bedömer att de kost- Skr. 2018/19:31 nadsuppskattningar som gjorts till planen 2018 i huvudsak är av god kva- litet samt att har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. Den uppskattade totalkostnaden för införandet av ERTMS har minskat något , vilket bland annat beror på att bedömer att läreffekter i tidigare delar av införandeprocessen ska ge effektiviseringsfördelar i senare skeden. Regeringen delar bedömning att bör analysera kostnadsbesparingar från dessa läreffekter för att förbättra underlagen till kostnadskalkylerna. Regeringen instämmer även i rekommendationer att bör ta fram en strategi för reinvesteringsåtgärder utanför den nuvarande ERTMS-planen samt att bör utveckla en metodik och instruktioner för genomförande av samhällsekonomiska analyser av reinvesteringsprojekt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till . Regeringen kan konstatera att i vissa delar redan har börjat genomföra förbättringsåtgärder och avser att fortsatt vidta åtgärder i enlighet med rekommendationer. Arbetet bör följas upp i första hand genom myndighetsdialoger med . Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Nytt signalsystem för järnvägen –effektiviteten i införandet av ERTMS rir 2018:21 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-490-2 rir 2018:21 omslagets originalfoto: johan alp tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 6 - 2 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 8 8 6 R I R 2 0 1 8 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Nytt signalsystem för järnvägen – effektiviteten i införandet av ERTMS har granskat införandet av det nya signalsystemet ERTMS. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor , revisionsledare och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Signalsystemets roll i järnvägstrafiken EU:s krav och tidsplan Den nuvarande införandeplanen i underlag om kostnaderna för ERTMS ERTMS-åtgärder i nationella transportplaner Kostnader för utveckling av ERTMS-systemet Kostnader för utrullning av ERTMS underlag om effekterna av ERTMS Driftsproblem i den tidiga fasen Prövning av alternativa införandestrategier R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat regeringens och planering och införande av det EU-gemensamma signalsystemet för järnvägen ERTMS (), som är ett led i att uppnå gränsöverskridande trafik på järnvägen inom unionen. Införandet av ERTMS ska samordnas med en reinvestering av den nuvarande föråldrade signalanläggningen. har beslutat att all reinvestering på järnvägen ska följa EU:s krav på driftskompatibilitet. ERTMS har införts på några pilotbanor i och stora delar av det svenska järnvägsnätet ska enligt vara färdigutrustat med ERTMS . Resterande delar av den svenska järnvägen är planerad att utrustas med ERTMS . Den uppskattade kostnaden för hela införandet av ERTMS inklusive reinvesteringarna är . Syftet med granskningen är att bedöma effektiviteten i planeringen och i införandet av ERTMS i , givet de krav som ställs i svensk lagstiftning och EU-reglering. Granskningen utgår från tre revisionsfrågor. 1.Har tagit fram kostnadsuppskattningar av god kvalitet och främjat god resurshushållning? 2.Har kunnat redovisa vilka effekter ett införande av ERTMS kan förväntas leda till? 3.Säkerställer regeringens och planering ett effektivt införande av ERTMS? Har tagit fram välgrundade kostnadsuppskattningar och främjat god resurshushållning? Granskningen visar att och tidigare kraftigt underskattat kostnaden för att utveckla ett fungerande ERTMS-system som svarar mot EU:s specifikationer såväl som nationella krav. Att utveckla ett nytt signalsystem baserat på datoriserad teknik har visat sig vara mer resurskrävande än förväntat. I den nationella planen för transportsystemet 2010–2021 angavs en uppskattad kostnad på totalt för att utveckla ERTMS-systemet. Den kostnaden var kraftigt underskattad och har nästan tredubblats på grund av R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S många justeringar, byte av baseline1 och rättningar av systemet samt att utökad testkapacitet har införts. bedömer därför att kostnadsuppskattningarna för utvecklingen av systemet inte har varit välgrundade. har ändrings- och tilläggsarbeten för systemutvecklingen beställts till ett värde av . Priset för sådana ändringsarbeten regleras i det ramavtal som upprättats genom bland annat timkostnader för arbete, men arbetsmängden är rörlig. I praktiken innebär det att och leverantörerna har fått förhandla om priset när behov av ändringar har uppstått. ser en risk för att situationen har inneburit en svag förhandlingsposition för . Det finns en risk för att ytterligare kostnadsökningar kan uppstå . anser att bör vidta åtgärder för att motverka en sådan utveckling, till exempel genom att utforma mjukvaruutvecklingen på ett sätt som minskar omfattningen på de delar som behöver genomgå nya godkännandeprocesser efter ändringar i mjukvaran. De beräknade kostnaderna för att införa ERTMS på järnvägsnätet skiljer sig åt mellan de nationella transportplanerna , 2014 och 2018.2 Två förklaringar till det är att omfattningen på åtgärderna har ändrats som metoderna för att uppskatta kostnaderna har skiljt sig åt mellan planerna. ser positivt på att flera metoder har använts i planen 2018 för uppskattningen av kostnaden på , eftersom utgjort en utgångspunkt för resterande sträckor. noterar dock att osäkerheten i beräkningarna har underskattats . Den beräknade kostnaden för att införa ERTMS på stråket som benämns ScanMed Öst3 underskattades först med i planen 2010 på grund av hur olika omvärldsfaktorer vägdes in i uppskattningen. Sedan visade det sig att kostnaden för samma sträcka hade underskattats med ytterligare i planen 2014 eftersom för små osäkerhetsspann användes i beräkningsmodellen. I den senaste uppskattningen inför den nationella planen 2018–2029 har den totala kostnaden för införandet av ERTMS ändå sjunkit något. Den uppskattade kostnaden för och ScanMed Öst, som kommer tidigt i införandeplanen, har ökat. Men den ökningen motverkas av att den uppskattade kostnaden för övriga järnvägsnätet, som kommer sent i införandeplanen, har minskat. En anledning till detta är att har introducerat en arbetsmetod för att spara resurser genom så kallade läreffekter. Arbete genom en löpande band-princip ska kunna medföra effektiviseringar på de delar som 1Teknisk specifikation beslutad på EU-nivå. 2Samtliga kostnadsuppskattningar i denna rapport har justerats till prisnivån för planen 2018. 3Sträckan ScanMed Öst överensstämmer i allt väsentligt med den sträcka som även kallas Korridor B, som går mellan och , via och (ingår). 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer senare i planen. ser positivt på att planerar för ett arbetssätt som kan hålla nere kostnader och öka produktiviteten. saknas underlag om var och hur effektiviseringen ska uppstå mer specifikt i ERTMS-utrullningen. Detta gör att kostnaden som redovisas i planen bygger på antaganden som inte är tillräckligt underbyggda och väl dokumenterade. Har tagit fram de underlag som krävs för att visa på effekterna av ERTMS? har genomfört analyser av driftsäkerheten genom att jämföra , och Haparandabanan med banor på stomnätet som har det befintliga signalsystemet ATC (Automatic ) samt med det mindre urval av banor som har moderna ATC-ställverk.4 Analyserna visar att uppvisar goda resultat och att de generellt sett presterar bättre än . Det finns dock brister i jämförbarheten mellan ERTMS- och som inte kan beaktas trots att har genomfört ett 20- tal olika analyser för att validera resultaten. bedömer att analyserna ger trovärdiga indikationer på en ökad driftsäkerhet med ERTMS. Men skillnaderna mellan jämförelsegrupperna gör att det finns betydande osäkerhet i kvantifieringen av nyttan.