prop · H503218 · 2018-04-10 00:00:00 — Utredningens bedömning: Utredningen har bedömt att folkhögskolor- na och studieförbunden bör använda den rättsliga grunden samtycke i artikel 6.1 a i dataskyddsförordningen som rättslig grund för sin person- uppgiftsbehandling. Enligt utredningen bör folkhögskolor som anordnar utbildning motsvarande vuxenutbildning i svenska för invand- rare, vilken regleras av skollagen med anslutande föreskrifter, kunna behandla personuppgifter om studerande i den verksamheten även med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Utredningen anser att den reglering av folkhög- skolorna och studieförbunden som finns i föreskrifter och andra styrande dokument i och för sig även i övrigt skulle kunna anses utgöra en i nationell rätt fastställd uppgift av allmänt intresse, men att det är tvek- samt hur behandling av personuppgifter inom folkhögskolorna utan samtycke skulle kunna förenas med ledorden ”fri och frivillig” som gäller för folkbildningen. Enligt utredningen bör det inte vara aktuellt för de icke offentligt drivna folkhögskolornas eller studieförbund att tillämpa den rättsliga grunden intresseavvägning i artikel 6.1 f i dataskyddsdirek- tivet. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen. Detta gäller bl.a. , , Myndigheten för , Kommuner och Landsting (SKL), , , , Lärarför- bundet och . SKL delar utredningens bedömning, men anser att det är bekymmer- samt om den uppfattningen inte delas av de rättsliga instanser som har att pröva myndigheternas tillämpning av bestämmelserna i dataskyddsför- ordningen. SKL anser att regeringen bör beakta att utredningen avstått från att utreda möjligheterna för folkhögskolorna att tillämpa den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse. Datainspektionen delar inte uppfattningen att folkhögskolor och studie- förbunden kan stödja sin personuppgiftsbehandling på samtycke och ifrågasätter om det finns rättsligt stöd för den behandling av personupp- gifter som är nödvändig för folkhögskolornas verksamhet. Studieför- bunden i samverkan anser att nödvändiga personuppgifter ska behandlas av folkhögskolor och studieförbunden med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Som nämnts i avsnitt 3 har vissa myndigheter och enskilda beretts tillfälle att yttra sig över vissa delar av ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning överensstämmer med regeringens bedömning i detta avsnitt. , Studieförbunden i samverkan, och tillstyrker eller har inga synpunkter på bedömningen. Studieförbunden i samverkan anser att det genom 2 § förordningen (2015:218), där det framgår att folkhögskolorna och studieförbunden bedriver utbildnings-, bildnings- och kulturverk- samhet, även är fastställt att folkhögskolornas och studieförbundens bildnings- och kulturverksamhet är en uppgift av allmänt intresse. Skälen för regeringens bedömning Folkhögskolorna och studieförbunden bör inte använda samtycke som rättslig grund Som framgått finns det inom folkbildningen ett visst behov av att be- handla personuppgifter. Den rättsliga grunden samtycke i artikel 6.1 a i dataskyddsförordningen har beskrivits i avsnitt 6.1. Folkhögskolorna och studieförbunden tillämpar samtycke som rättslig grund för sin personuppgiftsbehandling. Utredningen har också föreslagit att samtycke bör användas som rättslig grund även efter det att dataskyddsförordningen har trätt i kraft. Som skäl har utredningen bl.a. angett att deltagande i en studiecirkel eller annan folkbildningsverk- samhet som anordnas av ett studieförbund är frivilligt. Enligt utredningen råder det inte en sådan betydande ojämlikhet mellan den de enskilda vars personuppgifter behandlas och folkhögskolorna eller studieförbunden att ett samtycke till behandling av personuppgifter inte kan anses ha lämnats frivilligt. Datainspektionen anser dock att det inte är möjligt att dra en parallell mellan att folkhögskolans och studieförbundens studieform är frivillig 2017/18:218 och att det skulle innebära att även behandlingen av personuppgifterna är frivillig. Vad dataskyddsförordningen anger om frivillighet i samband med samtycke i skäl 42 och 43 visar att det är i förhållande till behand- lingen av personuppgifter frivilligheten ska bedömas. Enligt Datainspektionen kan utbildningen som en folkhögskola kan ge vara av vikt för den enskilde, t.ex. om det är fråga om en yrkesutbildning, en komplettering av grund- eller gymnasieskolan eller en förberedande studie för att kunna söka en högskoleutbildning. Det innebär att den enskilde mycket väl kan vara lika beroende av en utbild- ning som folkhögskolan ger som av annan utbildningsverksamhet. Enligt artikel 7 punkt 3 i dataskyddsförordningen ska den registrerade ha rätt att när som helst återkalla sitt samtycke och i skäl 42 anges att samtycke inte bör betraktas som frivilligt om den registrerade inte har någon genuin eller fri valmöjlighet eller inte utan problem kan vägra eller ta tillbaka sitt samtycke. Resultatet av att inte ge eller att återkalla samtycket i dessa sammanhang innebär enligt Datainspektionen förmodligen att personen inte kan gå utbildningen eller får avbryta sina studier. Även när det gäller studieförbunden anser Datainspektionen att trots att deltagande i studieförbundet må vara frivilligt är det inte valbart för studiedeltagaren att registreras. Den enskilde måste bli registrerad för att verksamheten ska kunna få bidrag. Verksamheten har också en uppgifts- skyldighet. Verksamheten blir således beroende av att den enskilde läm- nar ett samtycke för att den ska kunna fullgöra sin uppgiftsskyldighet och erhålla statsbidrag. Av ovan angivna skäl anser Datainspektionen att folkhögskolor och studieförbund inte kan stödja sin personuppgiftsbehandling på samtycke annat än i speciella situationer, t.ex. vid fotografering som ligger utanför kärnverksamheten. Regeringen delar Datainspektionens uppfattning och anser att folkhög- skolorna och studieförbunden på grund av de av Datainspektionen angiv- na skälen inte bör använda den rättsliga grunden samtycke. Folkhögskolorna och studieförbunden kan använda den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse Den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen har beskrivits i avsnitt 6.2. Som framgår av avsnitt 8 anser regeringen att det såväl av som svensk rätt framgår att anordnande och bedrivande av utbildning är en uppgift av allmänt intres- se och dessutom ett viktigt allmänt intresse. Därtill kommer att både folkhögskolor och studieförbund som ansöker om och får statsbidrag omfattas av bestämmelser i förordningen om stats- bidrag till folkbildningen. Av förordningen framgår att folkhögskolor och studieförbund bedriver utbildnings-, bildnings- och kulturverksamhet samt att bedriver utbildnings- och bildningsverksamhet (2 och 3 §§). Syftet med statens stöd till folk- bildningen är att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin och bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen. Syftet med statsbidraget är även att bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt att bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. För att statsbidrag ska lämnas till folkhögskola eller ett studieförbund ska verksamheten ha en inriktning som överensstämmer med syftet med statsbidraget (1 och 7 §§ förordningen om statsbidrag till folkbildningen). När det gäller folkhögskolorna förutsätter statsbidrag bl.a. att undervis- ningen är avgiftsfri och att allmänna kurser avsedda främst för dem som saknar grundskole- och gymnasieutbildning ska utgöra av verksamheten. Kraven på resultat av lärande på allmän kurs ska motsvara de krav som ställs på motsvarande utbildning inom grund- och gymnasieskolan och intyg om godkänt resultat på allmän kurs på grundskolenivå respektive gymnasial nivå ska utfärdas till dem som bedöms kunna tillgodogöra sig studier på gymnasial nivå respektive uppnår de krav som ställs för grundläggande behörighet till högskole- studier eller yrkehögskolestudier (8 och 9 §§). De studerande som sedan söker till högskolan söker i en egen urvalsgrupp bara för folkhögskole- studerande (bilaga 3 till högskoleförordningen [1993:100]). Som nämnts prövar FBR frågor om fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund. Enligt organisationens stadgar har FBR i uppgift att sprida kunskap om folkbildningen och bevaka folkhögskolan som utbildningsform i utbildningsystemet. I dokument som antas av FBR ges folkhögskolorna anvisningar om studieomdömen och intyg om behörighet för gymnasiestudier och högskole- eller yrkeshögskolestudier. prövar frågor om fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet (7 b och 8 §§ lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde och 4, 5 och 6 §§ förord- ningen om statsbidrag till folkbildningen). Som nämnts i avsnitt 5.4 följer det också av 2 kap. 4 § OSL och bilagan till den lagen att FBR och i deras verksamhet att fördela statsbidrag ska tillämpa vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna hand- lingar hos myndigheter samt att de i denna verksamhet ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av OSL. Som Studieförbunden i samverkan har påpekat är målet med folkbild- ningspolitiken enligt regeringens folkbildningsproposition Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172) att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället. Av propositionen fram- går också att målet syftar till att på ett övergripande men tydligt sätt formulera statens intentioner med folkbildningspolitiken och stats- bidraget till folkbildningen (s. 19 f.). Mot denna bakgrund anser regeringen att folkhögskolornas och studieförbundens anordnande och bedrivande av statsbidragsfinansierad utbildning är en uppgift av allmänt intresse. Av samma skäl delar regeringen även Studieförbundens uppfattning att även folkhögskolornas och studieförbundens bildnings- och kulturverksamhet är en uppgift av allmänt intresse. Uppgifterna av allmänt intresse är fastställda i nationell rätt genom förordningen om statsbidrag till folkbildningen och de beslut som FBR och fattar med stöd av lagen om överlämnande av för- valtningsuppgifter inom verksamhetsområde och statsbidragsförordningen. Regeringen anser också att den rättsliga 2017/18:218 grunden är tillräckligt tydlig, precis och dess tillämpning tillräckligt förutsägbar för de personer som omfattas av den samt att regleringen är proportionell i förhållande till målen. Regeringen anser därför att den behandling av personuppgifter som är nödvändig i folkhögskolornas och studieförbundens utbildnings-, bildnings och kulturverksamhet kan ske med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Av samma skäl torde den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse även kunna användas när folk- högskolor och studieförbunden anordnar sådan verksamhet som finansi- eras genom statsbidrag enligt någon annan statsbidragsförordning. Även det förhållandet att vissa utbildningar inom folkhögskolan berät- tigar till studiestöd enligt studiestödslagen och studiestödsförordningen kan enligt regeringens uppfattning läggas till grund för bedömningen att anordnade och bedrivande av dessa utbildningar inom folkbildningen är en uppgift av allmänt intresse som avses i artikel 6.1 e i dataskydds- förordningen. I avsnitt 9.1.2 har också redogjorts för regeringens bedömning att en folkhögskola som anordnar motsvarande utbildning till vuxenutbildning i svenska för invandrare enligt 24 kap. 11 § skollagen utför en uppgift av allmänt intresse som är fastställd i skollagen. De rättsliga grunderna uppgift av allmänt intresse eller intresseavvägning kan användas vid behand- ling av personuppgifter inom folkbildning som finansieras på annat sätt än genom statsbidrag Regeringens bedömning: Både den rättsliga grunden uppgift av all- mänt intresse i artikel 6.1 e och den rättsliga grunden intresse- avvägning i artikel 6.1 f i EU:s dataskyddsförordning kan, beroende på omständigheterna, användas vid behandling av personuppgifter inom folkbildning som finansieras på annat sätt än genom statsbidrag. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedöm- ning i denna del. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter. Som nämnts i avsnitt 3 har vissa myndigheter och enskilda beretts tillfälle att yttra sig över vissa delar av ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning överensstämmer med regeringens bedömning i detta avsnitt. , Studieförbunden i samverkan, Idrottsutbildarna och tillstyrker eller har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Förutom den verksamhet inom folkbildningen som finansieras genom statsbidrag genomför folkbild- ningen även annan verksamhet med hjälp av annan finansiering. t.ex. handla om bidrag från privaträttsliga aktörer, kommuner och lands- ting eller regioner och andra offentligrättsliga aktörer. behandling av personuppgifter kan det t.ex. handla om att administrera anmälningar och rapporteringar av verksamheter. När det gäller den folkbildning som bedrivs genom bidrag från kom- muner och landsting eller regioner kan det ändå bli aktuellt att använda den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse för behandling av Prop. 2017/18:218 personuppgifter. Begreppet uppgift av allmänt intresse omfattar inte bara sådant som utförs som en följd av ett offentligrättsligt och uttryckligt åliggande eller uppdrag. Den personuppgiftsansvarige behöver inte vara skyldig att utföra uppgiften för att den rättsliga grunden uppgift av all- mänt intresse ska vara tillämplig. Som en följd av det kommunala själv- styret har kommuner och landsting en vidsträckt möjlighet att göra frivilliga åtaganden. Befogenheten är emellertid enligt kommunallagen (2017:725) begränsad till angelägenheter av just allmänt intresse. Även sådana frivilliga åtaganden som en kommun gör inom ramen för sin all- männa befogenhet ska framgå av gällande rätt, nämligen av det regle- mente som fullmäktige utfärdar för den ansvariga nämnden. Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, men bara om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. På folkbildningsområdet innebär det att den folkbildningsverksamhet som omfattas av fullmäktiges beslut grun- dat på den allmänna befogenheten kan anses som en uppgift av allmänt intresse och att den behandling av personuppgifter som är nödvändig för den verksamheten kan utföras med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse som avses i artikel 6.1 e dataskyddsförordningen. För folkbildningen som finansieras av privaträttsliga aktörer som t.ex. stiftelser och liknande organisationer och som inte omfattas av rätten till studiestöd saknas offentligrättsliga regler som närmare reglerar verksam- heten. Eftersom det saknas den reglering som avses i 2 kap. 2 § 1 data- skyddslagen finns det inte förutsättningar för att använda den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e dataskyddsför- ordningen för behandling av personuppgifter för den verksamhet inom folkbildningen som finansieras av privaträttsliga aktörer. Eftersom folk- högskolor och studieförbund inte är myndigheter utan enskilda organ har de möjlighet, att efter erforderlig avvägning mellan behovet av behand- lingen och den registrerades intressen i enlighet med artikel 6.1 f i data- skyddsförordningen, behandla personuppgifter om deltagare i verksam- heten med stöd av den rättsliga grunden intresseavvägning. Den rättsliga grunden har beskrivits i avsnitt 6.5. Att göra en sådan avvägning an- kommer på den personuppgiftsansvarige. Vilka personuppgifter behandlas inom CSN ska administrera studiestöd och andra stöd till enskilda som enligt lag eller förordning ska hanteras av myndigheten. Detta framgår av 1 § förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studie- För att kunna utföra sina arbetsuppgifter enligt studiestödslagen och andra författningar om studiestöd behöver CSN behandla en stor mängd I arbetet med att administrera studiestödet använder CSN studiestödets informationssystem (STIS). Med hjälp av STIS be- handlas bl.a. personuppgifter om personer som går en gymnasial utbild- 2017/18:218 ning, som har sökt eller beviljats studiehjälp eller är betalningsmottagare av studiehjälp, som har antagits till utbildning, sökt studiemedel eller studiestartsstöd, är utländska medborgare vid prövning av principiell rätt till svenskt studiestöd eller har en studieskuld. Behandling av personuppgifter i CSN:s studiestödsverksamhet regleras i studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321). I propositionen Behandling av personuppgifter inom studiestödsområdet (prop. 2008/09:96), där förslaget till studie- stödsdatalagen lämnades, anges bl.a. följande om vilken personuppgifts- behandling som förekommer i CSN:s verksamhet. I STIS registreras en stor mängd uppgifter. Till en viss del handlar det om uppgifter av huvudsakligen administrativ karaktär, t.ex. utbetalnings- datum för olika stödformer, uppgift för identifikation av betalningar eller beslutsdatum. Denna typ av uppgifter innehåller inte något som typiskt och isolerat sett är av särskilt känslig natur för den enskilde. CSN behöver emellertid för sin verksamhet även registrera ett stort antal upp- gifter om enskildas personliga förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om kontaktuppgifter om närmast anhöriga, uppgifter om barn och föräldrar, information om sjukdomsperioder, medborgarskap, studietakt, examens- tidpunkt, antal grundskoleår som studerats utomlands och antal terminer som studerats på gymnasienivå. Bland dessa mer personliga uppgifter finns uppgifter som från den enskildes perspektiv är känsliga. I många fall måste CSN även registrera uppgifter om enskildas ekonomiska för- hållanden, t.ex. uppgifter om utbetalt studiebidrag, årsinkomst och upp- gift om eventuell skuldsanering. Även uppgifter om personliga och eko- nomiska förhållanden för stödtagarens föräldrar, barn och andra när- stående kan förekomma (prop. 2008/09:96 s. 13 f.). När det gäller studiestartsstöd, som är ett statligt studiestöd vars målgrupp är den som har kort utbildning och ett stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden, gjordes i propositionen Studiestartsstöd – ett nytt rekryterande studiestöd (prop. 2016/17:158 s. 84 ff.) bedömningen att den behandling av personuppgifter som kommer att förekomma i ärenden om studiestartsstöd inte bör skilja sig nämnvärt från den som redan sker i ärenden om studiemedel, varken när det gäller vilka uppgifter som behandlas eller vilket intrång i den personliga integriteten som behand- lingen innebär. 9.5.2Den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse kan användas Regeringens bedömning: Genom bestämmelser i bl.a. studiestöds- lagen är det fastställt att CSN:s studiestödsverksamhet är en uppgift av allmänt intresse i enlighet med artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Studiestödsdatalagen och studiestödsdataförordningen utgör sådana mer specifika bestämmelser om personuppgiftsbehandling som är tillåtna i nationell rätt enligt artikel 6.2 och 6.3 i EU:s dataskydds- förordning. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som har yttrat sig, däribland (), har inte haft några synpunkter på bedömningen. Datainspektionen anser att det är rimligt att utgå från tidigare bedömningar, men saknar en självständig analys av om den nationella rätten är proportionell mot de legitima mål som eftersträvas och av om det därmed finns erforderligt stöd för den personuppgiftsbehandling som behöver utföras inom CSN:s verksamhet. Skälen för regeringens bedömning Som framgått av föregående avsnitt finns det inom studiestödet behov av att behandla en rad personuppgifter. Som anges i avsnitt 6 förutsätter detta en i eller nationell rätt fastställd rättslig grund (artikel 6 i dataskyddsförordningen). Den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen beskrivs i avsnitt 6.2. CSN:s studiestödsverksamhet är en uppgift av allmänt intresse och ett viktigt allmänt intresse Vid införandet av studiestödslagen uttalade regeringen följande i propo- sitionen Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10 s. 65). Det övergripande utbildningspolitiska målet är att varje medborgare ska ha möjlighet till god utbildning oavsett kön, social eller ekonomisk bakgrund, bostadsort m.m. […] Ekonomisk tillväxt ger möjligheter att trygga välfärden. Det är därför ett samhälleligt intresse att kunskaps- basen hos befolkningen upprätthålls och stärks på alla nivåer och att inga grupper lämnas utanför. Situationen med arbetslöshet har ytterlig- are accentuerat detta faktum. Men ekonomisk tillväxt och landets kon- kurrenskraft är också beroende av medborgarnas beredskap att möta förändringar. Kostnaderna för utbildning och studiestöd kan ses som en samhällelig investering som ger avkastning i ett senare skede i form av ökad ekonomisk tillväxt och social och kulturell utveckling. Detta talar för att studiestödsverksamheten redan då ansågs vara en upp- gift av allmänt intresse. I samband med införandet av studiestartsstöd uttalade regeringen också följande i propositionen Studiestartsstöd – ett nytt rekryterande studiestöd (prop. 2016/17:158 s. 26). Som nämnts ovan är ett viktigt mål för studiestödet är att det ska utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Mot denna bakgrund bör samhällets insatser för att främja lärande hos den vuxna befolkningen i större utsträckning än tidigare riktas mot dem med störst behov av utbildning. Det innebär att personer med kort tidigare utbildning som har stora utbildningsbehov bör prioriteras. Särskilt de som är arbetslösa, och har varit det , bör prioriteras eftersom de ofta är mer utsatta än dem som har ett arbete. Inriktningen bör därför vara att utveckla studiestödet för att öka rekryteringen till studier bland dessa personer. Genom att arbetslösa påbörjar studier ökar de sin anställningsbarhet och bidrar med skatteintäkter och till att förbättra samhällets kompetensförsörjning. Även matchningen på arbetsmarknaden kommer att förbättras. I förarbetena till studiestödsdatalagen konstateras att den registrerade enligt artikel 14 a i dataskyddsdirektivet har rätt att motsätta sig behand- ling som sker med stöd av bl.a. artikel 7 e i direktivet, dvs. för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, om inte den nationella lagstiftningen föreskriver något annat. Regeringen ansåg därför att det skulle införas en bestämmelse i studiestödsdatalagen om att behandling av personuppgifter som får ske oberoende av den registrerades samtycke, ska få ske även om den registrerade motsätter sig behandlingen (prop. 2008/09:96 s. 36). Det finns inget som tyder på att begreppet allmänt intresse ska upp- fattas snävare enligt dataskyddsförordningen än enligt dataskydds- direktivet. Med hänsyn härtill får en behandling av personuppgifter som tillåtits i en registerförfattning med stöd av den rättsliga grunden i artikel 7 e i dataskyddsdirektivet, dvs. utföra en arbetsuppgift av allmänt in- tresse, också anses nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen och ett viktigt allmänt in- tresse enligt artikel i dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden är fastställd i svensk rätt