prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — Remissinstanserna: Ett fåtal instanser yttrar sig över förslaget. Skatte- verket anser att det, utöver de ikraftträdande- och övergångsbestämmel- ser som föreslås till den nya lagen om skatt på spel, kan behövas särskilda övergångsbestämmelser för spel där insatser görs före lagens ikraftträdande och vinstdragning sker efter ikraftträdandet. anser även, i likhet med Kammarrätten i att ändringarna i skatteförfarandelagen kräver övergångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag och bedömning Lagen om skatt på spel Den nuvarande lotteriskatten tas ut i två steg, där skatten i det första steget tas ut på ett beskattningsunderlag som beräknas utifrån skillnaden mellan insatser och vinster enligt vinstplan och i ett andra steg där underlaget utgörs av inte utbetalade vinster. Den föreslagna övergångs- bestämmelsen ska tolkas så att den upphävda lotteriskattelagen tillämpas på spel där insatser görs före ikraftträdandet men där vinstdragningen sker efter ikraftträdandet. I de fall samtliga vinster enligt vinstplan inte betalats ut före ikraftträdandet, bör den upphävda lotteriskattelagen gälla även för de vinster som inte har blivit utbetalda från skattskyldighetens inträde. De utbetalningar som görs efter ikraftträdandet och som hänför sig till lotterier med vinstdragning före ikraftträdandet, ska således inte påverka beskattningsunderlaget för den nya spelskatten. De upphävda lagarna bör även gälla exempelvis vid omprövningar som avser tid före upphävandet. Någon särskild bestämmelse som klargör detta, utöver den föreslagna, behövs enligt regeringens mening inte. Såväl lotteriskattelagen, lagen om skatt på spel som lagen om skatt på vinstsparande m.m. föreslås därför fortsätta att gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före . En bestämmelse om detta tas därför in i ikraftträdande och övergångsbestämmelserna till den nya lagen om skatt på spel. Samtliga ändringar i inkomstskattelagen ska träda i kraft . Det finns dock ett behov av att genom en övergångsbestämmelse ange att äldre bestämmelser ska gälla för förhållanden före ikraft- trädandet. På så sätt klargörs exempelvis att vinster från lotterier som anordnas inom EES, och som har uppkommit före , är skattefria oberoende av när prövningen av skattskyldigheten sker. Vidare tydliggörs också att vinster från spel som är skattepliktiga, t.ex. vinster från lotterier anordnade utanför EES, och som uppkommit före ska beräknas på det sätt som gäller vid tillämp- ningen av 42 kap. 25 § i dess nuvarande lydelse. Regeringen anser, i likhet med och Kammarrätten i , att ändringarna i 3 kap. 15 § SFL kräver övergångs- bestämmelser. I annat fall kommer de punktskatter som tas bort från 3 kap. 15 § SFL inte längre anses vara punktskatter t.ex. vid ompröv- ningar och överklaganden som företas , vilket skulle innebära att förfarandebestämmelserna för dessa bestämmelser ändras. Regeringen föreslår därför att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet . I 7 kap. 1 § första stycket 10 SFL regleras att ska regi- strera skattskyldiga för vissa punktskatter. Enligt förslag i prop. 2017/18:187 Beskattning av elektroniska cigaretter och vissa andra nikotinhaltiga produkter kommer nämnda bestämmelse ändras genom lagen (2018:000) om ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till denna ändring finns i lagen om ändring i skatteförfarandelagen. För att den här föreslagna nya lydelsen av 7 kap. 1 § första stycket 10 SFL ska tillämpas och för att äldre bestämmelser ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet föreslås tillägg av en ny punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till samma lag. Det bedöms inte finnas behov av några övergångsbestämmelser för övriga författningsändringar. Regeringens bedömning: Reformen bör följas upp och utvärderas kontinuerligt och , mer samlat, främst när det gäller dess effekter på marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsument- skyddet, folkhälsan, den personliga integriteten, idrottsrörelsens och andra allmännyttiga organisationers finansiering, kostnadsutveck- lingen för berörda myndigheter och statens intäkter. Möjligheter att besluta om andra behövliga åtgärder för att utestänga dem som utan licens tillhandahåller spel på den svenska marknaden och begränsa skadeverkningarna av sådant spel ska föreslås. En utredning av hur detta på bästa sätt kan ske för att nå målen med reformen ska skynd- samt tillsättas. Det ska särskilt utredas vilka spelproblem som värdeautomater och onlinespel ger upphov till. En särskild uppföljning bör göras av hur anpassat sin verksamhet till de nya reglerna. Hästnäringens och idrottsrörelsens förutsättningar bör utredas sär- skilt. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen anser att en samlad utvärdering bör ske och redovisar inte någon bedömning avseende behovet av uppföljning av eller av hästnäringens förutsättningar. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på bedömningen. ATG, Statskontoret och Svebico instämmer i bedömningen och Kindred har inga invändningar mot den. Enligt bl.a. är det framför allt omregleringens effekter på kanalisering och konsument- skydd som bör utvärderas. , RF och flera andra ideella organisationer anser att utvecklingen för allmännyttiga spel bör bevakas noga. SPER påpekar att erfarenheten från andra omregleringar är att det finns skäl att i efterhand justera reformen. Organisationen framhåller att några av de viktigaste frågorna att följa upp är konsumentskydd, spelproblem och åtgärderna för att stänga ute oreglerade aktörer. anser att regeringen bör tillsätta en särskild spelkommission i syfte att följa, utvärdera och ha beredskap för att se till att målen med förslagen nås. Skälen för regeringens bedömningar Den nu föreslagna omregleringen av spelmarknaden består av ett antal komponenter som tillsammans gör reformen omfattande och komplex. Det sammanlagda resultatet av förändringen är därför svår att förutse. Mot den bakgrunden ligger det nära till hands att en utvärdering av reformen bör ske. Syftet med utvärderingen är att göra det möjligt att justera regleringen samt åtgärda brister och obalanser. Särskilt intressant att följa är som utredningen och flera remissinstanser framhållit exempel- vis hur hög grad av kanalisering av spel till licensierade bolag som uppnåtts, regleringens effekter på konsumentskyddet samt hur mark- naden, marknadens aktörer, den personliga integriteten och skatteunder- laget har påverkats. För att det ska finnas ett underlag som belyser de vitt skilda aspekterna avser regeringen att ge ett antal myndigheter uppdrag att utifrån deras ansvarsområden följa reformen. Avsikten är att arbetet ska påbörjas , för att det ska vara möjligt att göra jämförelser med den nuvarande regleringen. Bland annat bör marknadsutvecklingen för olika licenshavare, licensformer och spel, som bl.a. onlinebingo studeras. Även andra omständigheter som spelarnas beteende, spelansvaret och konsumentskyddet, statens intäkter och allmännyttans finansiering är av intresse. Spelfuskbrottets effektivitet och kostnadsutvecklingen för de rättsvårdande myndigheterna och domstolarna bör enligt regeringen också följas upp, liksom utformningen av skattesystemet. Resultatet av utvärderingen ska utgöra underlag för ställningstagande till behovet av justeringar av regleringen och en utvärdering av förutsättningarna i övrigt för den svenska spelmarknaden. Som även utredningen förutsett kan det antas att vissa delar av reformen kan behöva justeras. Redan med det befintliga förslaget kan det förutses att vissa frågor kan behöva övervägas på nytt. Några av utredningens förslag var inte tillräckligt utredda för att ligga till grund för lagstiftning, t.ex. förslaget om licenskrav för programföretag. För att säkerställa att målen med den nya regleringen (se avsnitt 5.1) nås är det av stor betydelse att åtgärderna för att stänga ute olicensierat spel är tillräckliga. En utredning bör därför tillsättas för att kunna införa andra åtgärder för att stänga ute olicensierat onlinespel och begränsa skadeverkningar av sådant spel. Spellagen förutsätter en strikt uppdelning mellan spelverksamhet som helt eller delvis bedrivs med ensamrätt och spelverksamhet som är föremål för konkurrens. Svenska Spels anpassning till de nya reglerna är central för den omreglerade spelmarknadens funktion. Hur anpassat sin verksamhet till de nya reglerna bör därför också utredas. Därutöver har, som redovisats i tidigare avsnitt, förslag till utveckling av regleringen lämnats av remissinstanserna. Lotteriinspektionen och Datainspektionen framhåller t.ex. behovet av ytterligare sekretess- bestämmelser. föreslår ett förbud för spelföretag att samarbeta med kreditgivare på ett sådant sätt att en spelare erbjuds kredit i nära anslutning till insättning på spelkonto. har lämnat förslag om att utveckla kreditförbudet och anför att även spelföretag inom EES bör vara skyldiga att utse en representant. Hästnäringen har framfört önskemål om en marknadsavgift för spel på hästar. Önskemål om en motsvarande avgift för idrottsevenemang har lyfts fram av företrädare för idrottsrörelsen. Enligt regeringens bedöm- ning har registreringslotterierna getts begränsad uppmärksamhet i utred- ningen. Det finns således ett antal frågor som kan behöva utredas ytterligare efter det att den nya regleringen trätt i kraft. Utöver detta utredningsbehov kan det utifrån den uppföljning som beskrivits i föregående avsnitt finnas anledning att överväga ytterligare justeringar av regelverket. Utredaren har bl.a. pekat på att frågan om spel Prop. 2017/18:220 på värdeautomater. tudinal gambling study (Swelogs), visar att personer med problem- spelande står för en mycket stor andel av de pengar som satsas på värdeautomatspel. Regeringen delar utredningens bedömning, att frågan om värdeautomatspel behöver utredas ytterligare. En särskild uppföljning bör också göras av hur anpassat sin verksamhet till de nya reglerna. Även hästnäringens och idrotts- rörelsens förutsättningar bör utredas särskilt. Lotteriinspektionen föreslås vara den myndighet som ska ansvara för de uppgifter som spelmyndigheten enligt den nya spellagen ska utföra. Myndigheten får utökade arbetsuppgifter, bl.a. i egenskap av Utredningen bedömer att verksamheten kommer att öka , vilket motsvarar 20–25 personer. Detta medför även att myndighetens kostnader för drift, lokaler och it m.m. kommer att öka. Initialt bedömer utredningen även att Lotteriinspektionens behov av- seende bl.a. systemutveckling, köp av tjänster i samband med licens- givning, datorlicens samt annan utrustning kommer att öka. bedöms kostnaderna uppgå till , och Regeringen avser att återkomma med förslag till hur de ökade kostnaderna ska finansieras. kostnaderna vägs upp av ökade avgifter, vilka betalas in på inkomsttitel. Den egeninitierade informationsverksamheten och tillsynen av olovlig spelverksamhet är dock inte avgiftsfinansierad. verksamhet av den totala kostnaden för myndighetens Kostnaderna för myndighetens verksamhet bedöms efter införandet av den nya regleringen motsvara av omsättningen på den Motsvarande andel för Lotteriinspektionens verksamhet 2016 var . har tillsammans med Lotteriinspektionen tillsyns- ansvar för marknadsföringen av lotterier och spel. Förslagen ställer i viss utsträckning större krav på verkets tillsyn. spelmarknaden ställer större krav på ett aktivt konsumentskyddsarbete med tillsynsåtgärder avseende bl.a. kraven på en måttfull marknads- tillsyn av spelaktörer kommer att vara viktig för att uppnå en sund spelmarknad. att de utökade arbetsuppgifterna sammanlagt medför ett behov av en 2017/18:220 årsarbetskraft, vilket motsvarar en resursförstärkning om ca . Regeringen gör samma bedömning som myndigheten och avser att återkomma med förslag till finansiering. I den nya regleringen föreslås marknaden vara uppdelad i en konkurrens- utsatt del, en del som förbehålls allmännyttan och en del som staten har ensamrätt till. Det innebär att reformen kan medföra behov av att i sin tillsyn över efterlevnaden av konkurrenslagen (2008:579) lägger ett ökat fokus på spelområdet. ifrågasätter utredningens bedömning om att kostnaderna för verkets utökade arbetsuppgifter kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Regeringen konstaterar dock att sådan tillsyn följer av myndighetens ordinarie uppdrag och anser, till skillnad från myndigheten, att tillsynen bör kunna hanteras inom befintliga ramar. Enligt den nya regleringen ska punktskatt betalas för spel som är licens- pliktigt (spelskatt), med undantag för spel som sker för allmännyttiga ändamål. blir beskattningsmyndighet för samtliga skatt- skyldiga till spelskatt. I förhållande till den nuvarande lotteriskattelagen, vars huvudregel är att skatt endast ska betalas för lotteri som avser vadhållning i samband med hästtävlingar, kommer den nya spelskatten därmed ha ett mycket vidare tillämpningsområde. Detta innebär utökade arbetsuppgifter för . Slopandet av den särskilda lagen om skatt på spelbord innebär dock en regelförenkling. behöver inledningsvis utforma administrativa rutiner, ut- veckla it-system och ta fram informationsmaterial till företag m.m. Myndigheten har beräknat att dessa initiala kostnader kommer uppgå till . Vidare har beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kon- troller, it-förvaltning m.m. kommer att uppgå till , vilket motsvarar fyra årsarbetskrafter varav en avser administration och kontroll av spelskatten samt tre avser kontroll av att spelares vinster hos spelföretag som saknar licens beskattas. Regeringen delar myndig- hetens bedömning och avser att återkomma med förslag till finansiering. Förslaget om kriminalisering av främjande av olovlig spelverksamhet innebär nya arbetsuppgifter för och Åklagarmyndig- heten. Vidare föreslås en möjlighet för behörig personal hos spelmyndig- heten att under vissa förutsättningar ta spelutrustning eller andra föremål i beslag. Sådana beslag ska enligt förslaget skyndsamt anmälas till Polis- myndigheten eller åklagare. Regleringen innebär vidare att ett nytt spelfuskbrott införs. Allt detta kan komma att medföra merarbete för Antalet anmälningar för brott mot spellagstiftningen bör emellertid snarare minska än öka, eftersom Prop. 2017/18:220 spellagen möjliggör för fler aktörer att verka legalt på den svenska Det är svårt att närmare bedöma vilka merkostnader som kommer att uppkomma för de båda myndigheterna med anledning av förslagen. Regeringen gör emellertid bedömningen att merkostnaderna ryms inom anslagsramen för respektive myndighet. Regeringen avser dock att följa upp kostnadsutvecklingen för de rättsvårdande myndig- heterna (se avsnitt 19.4). Spellagen och lagen om skatt på spel kommer sannolikt medföra en ökad måltillströmning till domstolarna. Till viss del kommer det röra sig om mål som ska handläggas med förtur. Detta gäller t.ex. mål om betalningsblockering. I samband med att nya och förändrade regler införs finns även en allmän tendens att de rättsliga processerna ökar. Det rör sig om nya rättsfrågor och behovet av prejudikat från domstolarna bedöms vara stort i det inledande skedet. Detta får konsekvenser för domstolarna i form av en ökad arbetsbelastning och därmed ökade kostnader. Eftersom forumreglerna medför att samtliga beslut som fattas av spelmyndigheten ska överklagas till en viss domstol, kan resurser behöva omfördelas mellan domstolarna. Den förändrade straffrättsliga regleringen för brott mot spellagstiftningen kan leda till ändrad arbetsbörda för de allmänna domstolarna. De större möjligheterna för enskilda att tillhandahålla spel under lagliga former bör dock bidra till ett minskat antal brotts- utredningar. Det kan dock vägas upp av ett mindre tillskott av mål om spelfusk. Kammarrätten i och Kammarrätten i samt Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och För- valtningsrätten i anser att den ökade arbetsbelastningen torde bli större än vad som kan hanteras inom domstolarnas ordinarie verk- samhet. , som har granskat förslagen ur Dom- stolars perspektiv, har emellertid inga invändningar mot utredningen. Regeringen bedömer därför att de merkostnader som förslaget medför för domstolarna bör rymmas inom befintlig anslagsram för Dom- stolar. Regeringen avser att följa kostnadsutvecklingen för domstolarna (se avsnitt 19.4). Den straffrättsliga regleringen på spelområdet föreslås skärpas och ytterligare gärningar kriminaliseras. Även om personer döms för brott i anslutning till spel om pengar förväntas fler komma att lagföras efter införandet av spellagen. Detta kan komma att få vissa, dock marginella, konsekvenser för Kriminalvården. De ekonomiska konse- kvenserna bör därför rymmas inom myndighetens befintliga ramar. 2017/18:220 Länsstyrelserna Utredningen konstaterar att av landets 21 länsstyrelser arbetar sju med lotterifrågor. Vid var och en av dessa arbetar i genomsnitt 0,2 årsarbetskrafter med tillämpning av lotterilagen. Till det kommer kostnaderna för de förordnade kontrollanterna. I samband med att ansvaret för tillståndsgivning övergår till spelmyndigheten bedöms en sammanlagd besparing om i vart fall uppstå för länsstyrelserna. har tidigare berett de ansökningar om tillstånd att anordna lotteri som regeringen beslutat om. Då denna ärendetyp nu försvinner uppstår en viss besparing vid myndigheten, som dock bedöms bli mindre än de kostnader som regelvården av den nya spelregleringen förväntas medföra. De ökade kostnaderna bedöms kunna hanteras inom befintliga ramar. Samtliga av landets 290 kommuner har varit tillstånds- och till- synsmyndigheter för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är låg. I genomsnitt har kommunerna gett ett tillstånd enligt den bestämmelsen och i genomsnitt genom- fört tio registreringar enligt 17 § lotterilagen. Inom kommunerna är av denna anledning antalet årsarbetskrafter som sysslar med handläggning av lotterifrågor få. Förslagen om en centralisering av licensgivningen innebär att kommunernas arbetsbelastning minskar något, även om minskningen är mycket begränsad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få meddela föreskrifter om kommunernas tillsyn över registreringslotterier. Sådana föreskrifter förväntas medföra vissa åligganden för kommunerna. Syftet med bemyndigandet är att få till en enhetlig tillsyn och den inskränkning i det kommunala självstyret som det kan medföra bedöms vara rimlig och proportionerlig i förhållande till dess syfte. Reformen innebär inte i övrigt någon inskränkning av det kommunala självstyret. Införandet av spellagen kommer att påverka på flera sätt. Uppdraget till bolaget föreslås ändras (se avsnitt 18). Detta innebär ett flertal utmaningar för bolaget, bl.a. ur konkurrenshänseende. Enligt utredningen väntas öka sin marknadsandel på bekostnad av oreglerade aktörer. kan antas att omsättningen på lotterier och nummerspel minskar och att omsättningen på de konkurrensutsatta licensspelen ökar i motsvarande Prop. 2017/18:220 mån. Utredningen har låtit göra en värdering av och jämfört bolagets nuvarande värde med en beräkning av värdet efter den föreslagna reformen. Enligt utvärderingen kommer värdet på bolaget inte påverkas på något genomgripande sätt av den föreslagna omregleringen. AB Trav och Galopp ATG kommer inte längre ha ett exklusivt tillstånd till vadhållning på hästar. Bolaget får i stället på samma villkor som övriga spelbolag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn. ATG blir därmed en bland flera speloperatörer, som kan sluta avtal med de organisationer som äger tävlingsbanorna och övrig infrastruktur. Regeringen bedömer att ATG kommer att förlora en begränsad marknadsandel, men att bolaget kommer kunna kompensera sig för detta genom att utvidga sin verksamhet på den konkurrensutsatta spelmarknaden och då främst den onlinebaserade delen. ATG föreslås inte längre vara undantaget från skyldigheten att betala bolagsskatt. Regeringen bedömer att detta kommer leda till skattekostnader för bolaget motsvarande . Å andra sidan kommer hästvadhållningens skattesats på spelnettot att reduceras från , vilket motsvarar en minskning av skattekostnaderna med . Sammantaget innebär detta en skatte- sänkning för bolaget motsvarande . Förslagen innebär inga större regeländringar för föreningslivet. Aktörerna kommer fortsatt kunna tillhandahålla lotterier, såväl land- baserat som online, och landbaserad bingo på en skyddad marknad. Den konkurrens som omregleringen medför från aktörer på den del av mark- naden som konkurrensutsätts finns i praktiken . Allmännyttiga organisationer kommer vidare att under samma förutsättningar som övriga aktörer kunna etablera sig på den konkurrensutsatta marknaden. Flera ideella organisationer, däribland och , anser att utredningens analys är bristfällig avseende konsekvenserna för de allmännyttiga organisationernas över- skott. Regeringens utgångspunkt är att förutsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål ska bevaras under den nya regleringen. Att så blir fallet kommer följas upp och utvärderas kontinuerligt. Idrotts- rörelsens förutsättningar bör utredas särskilt (se avsnitt 19.4). Att de aktörer som bedriver verksamhet riktad mot den svenska spelmarknaden ges möjlighet att ansöka om och erhålla en svensk licens förväntas ge dem ökad legitimitet och sannolikt större förtroende på Det bedöms stärka spelföretagens ekonomi. 2017/18:220 regelverket innebär dock även att spelföretag som vill tillhandahålla spel till svenska spelare måsta anpassa sin verksamhet för att uppfylla kraven för licens. Bland annat innebär den nya regleringen att den som söker licens ska införskaffa ett intyg från ett ackrediterat testinstitut som styrker att den utrustning m.m. som sökanden avser använda uppfyller föreskrivna krav. Kostnaden för testning varierar beroende på hur om- fattande spelsystemen är och vilka spelformer man vill ha licens för, samt vilket testinstitut man väljer. Enligt uppgifter till utredningen kan kostnaden för en licenshavare uppskattas till . Därtill ska avgifter för licensgivning och tillsyn samt punktskatt betalas. Detta kommer att medföra väsentliga kostnader för spelföretagen som dock ska vägas mot de fördelar som reformen innebär för dem i form av likvärdiga spelregler och möjligheter att nå nya kundkategorier. Förslaget att låta den nuvarande schablonbeskattningen av spelbord upphöra och i stället införa en enhetlig punktskatt på av behållningen innebär en i genomsnitt höjd skattekostnad för de licenshavare som tillhandahåller spel på restaurangkasinon och på fartyg i internationell trafik. Punktskatteintäkterna från restaurangkasinon bedöms uppgå till ca . I och med att punktskatten är avdragsgill bedöms nettokostnaden för de berörda aktörerna uppgå till . I jämförelse med nuvarande beskattning motsvarar därmed en spelskatt på av behållningen att skattekostnaderna för berörda aktörer netto ökar med ca . innebär en procentuell skatt på behållningen att beskattningen inte längre kopplas direkt till antalet spelbord, utan till respektive licenshavares faktiska intjäningsförmåga. Detta torde gynna små aktörer med lägre lönsamhet. Regeringen avser vidare att i förordning föreskriva om höjda insatsnivåer. Sammantaget bedöms detta innebära att regleringen får en begränsad påverkan på licenshavarna. Den föreslagna regleringen förväntas i viss omfattning leda till en ökning av antalet spelare och spelvolymerna. Denna utveckling bedöms dock ske oavsett om reformen genomförs eller inte till följd av kommersiell och teknisk utveckling hos framför allt de utlandsbaserade online- förväntas få ökad legitimitet och sannolikt större förtroende hos potentiella och befintliga spelare, vilket kan bidra till ökat spelande hos dessa bolag. Spelare i olika åldrar som i