prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Vidare kommer , förutom i av- vaktan på om en ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b §, att ha ansvaret för förvar i samtliga fall där ett beslut om avvisning eller utvis- ning är verkställbart. Vilka beslut som får fattas av den behöriga myndigheten Den myndighet som är behörig att besluta om förvar och uppsikt ansvarar också för att dessa beslut fattas. När det gäller förvar får den behöriga myndigheten besluta att ta en utlänning i förvar eller upphäva ett beslut om förvar. I att besluta att ta en utlänning i förvar ligger även att ersätta ett tidigare förvarsbeslut med ett nytt, om grunden för förvar ändras. 2017/18:284 ankommer också på den behöriga myndigheten att ansöka om fortsatt förvar hos en migrationsdomstol i enlighet med de förslag som regeringen lämnar i avsnitt 8.2. I fråga om uppsikt får den behöriga myndigheten besluta att ställa en utlänning under uppsikt och bestämma vad uppsikten ska innebära för den enskilde. Myndigheten får också upphäva ett beslut om uppsikt. Vidare får myndigheten, liksom , vid längre tider av uppsikt göra en ny prövning av uppsiktsbeslutet. Utredningen föreslår att det ska framgå av särskilda paragrafer vilka slags åtgärder om förvar och uppsikt som får vidtas av den behöriga myn- digheten. Enligt regeringens mening leder dock utredningens förslag inte till någon ökad klarhet i fråga om vilka åtgärder som myndigheterna får vidta. Snarare är det så att förslaget ökar risken för att samma behörig- hetsfråga regleras på flera ställen i lagen. Regeringen anser för sin del också att det blir tydligare om de åtgärder som den behöriga myndigheten får eller ska vidta endast anges i anslutning till de materiella bestämmel- serna. Utredningens förslag om att införa särskilda paragrafer som förklarar myndigheternas behörighet bör därför inte genomföras. I detta sammanhang anser Lagrådet att frågan om vilka myndigheter som är behöriga att besluta om förvar enligt Dublinförordningen bör belysas i den fortsatta beredningen. Den fråga som Lagrådet tar upp har behandlats i samband med anpassningen av svensk rätt till Dublinförord- ningen. Det konstaterades då bl.a. att artikel 28 i Dublinförordningen hän- visar till artikel 9 i det omarbetade mottagandedirektivet, som innehåller bestämmelser om vilken myndighet som ska fatta beslut om förvar. Några författningsändringar bedömdes inte vara nödvändiga med anledning av hänvisningen i artikel 28 i Dublinförordningen eftersom det i svensk rätt, bl.a. i utlänningslagen, finns bestämmelser om detta (se prop. 2016/17:150 s. 12 f.). De nu aktuella förslagen påverkar inte samspelet mellan svensk rätt och Dublinförordningen eller i vilken utsträckning de svenska reglerna är tillämpliga. 8Förändrade processuella regler om förvar och uppsikt 8.1Obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar Regeringens förslag: Reglerna om en ny prövning av förvarsbeslut ska tas bort och ersättas med en obligatorisk domstolsprövning vid längre förvarstider. Frågan om en utlänning ska få hållas i förvar ska alltid prövas av en domstol. Regeringens bedömning: Möjligheten att överklaga ett beslut om uppsikt innebär tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Det finns därför inte skäl att införa en obligatorisk domstolsprövning av uppsiktsbeslut. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det ska införas en obligatorisk domstolsprövning även av beslut om uppsikt. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningen förslag och bedömning. anser dock att det bör övervägas om kravet på domstolsprövning gör sig lika starkt gällande när det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft. Förvaltningsrätterna i , och motsätter sig förslaget om en obligatorisk domstolsprövning. Enligt domstolarna innebär förslaget bl.a. ett avsteg från utgångspunkten att förvaltningsprocessens tyngdpunkt ska ligga så långt ner i instanskedjan som möjligt. Vidare anför domstolarna att förvarstagna har en möjlighet att påverka sin situation som många andra frihetsberövade personer saknar. anser att en begäran om domstolens prövning bör göras senast efter att förvarsbeslutet har verkställts. Justi- tiekanslern anser att tiden bör sättas så kort som möjligt. Även Kriminal- vården och Svenska Röda Korset förordar prövning inom . anser att en begäran om domstolens prövning bör göras tidigare för barn än för vuxna. Skälen för regeringens förslag och bedömning Statistik från över hur länge utlänningar hölls i förvar visar att cirka 2 000 personer vistades i förvar än , cirka 2 000 personer vistades i förvar i mellan och , 164 personer vistades i förvar i mellan och och 156 personer vistades i förvar än . Bör det införas en obligatorisk domstolsprövning av förvarsbeslut? Enligt 2 kap. 9 § andra stycket regeringsformen gäller att den som av annan myndighet än en domstol har blivit omhändertagen tvångsvis ska kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. En bestämmelse med samma innebörd finns i artikel 5.4 i Europakonven- tionen. Av artikeln framgår att var och en som har berövats friheten genom arrestering eller på annat sätt ska ha rätt att kräva att en domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne om frihetsberövandet inte är lagligt. Enligt artikel 9.3 i det omar- betade mottagandedirektivet gäller att om ett beslut om förvar har fattats av en förvaltningsmyndighet, ska medlemsstaterna se till att en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet utförs ex officio eller på begäran av den sökande. Som framgår av avsnitt 4.1 får ett beslut om förvar eller uppsikt över- klagas till en migrationsdomstol utan begränsning till . Om en migrationsdomstol har meddelat beslut i frågan om förvar, får beslutet överklagas till Migrationsöverdomstolen. I och med rätten att överklaga beslut om förvar kan den enskilde alltid få till en prövning av frågan om förvar av domstol. De krav som ställs i regeringsformen, Europakonven- tionen och det omarbetade mottagandedirektivet får därigenom anses Frågan är om det ändå kan anses lämpligt att, som utredningen föreslår, ersätta nuvarande regler om att den behöriga myndigheten själv gör en ny prövning av sitt beslut inom en viss tidsfrist med en obligatorisk domstolsprövning av frågan om förvar, oberoende av om utlänningen begärt en sådan prövning. Skäl mot en obligatorisk domstolsprövning Ett skäl som talar mot att ge domstolarna uppgiften att pröva frågan om förvar även om beslutet inte har överklagats är att det innebär en ökad belastning för domstolarna. Vidare talar den grundläggande utformningen av förvaltningsprocessen mot en sådan ordning. Som utgångspunkt gäller att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga så långt ner i instans- kedjan som möjligt. Denna utgångspunkt bygger på att förvaltnings- myndigheternas prövning av ärenden är av mycket kvalificerad natur och vilar på god kännedom och bred erfarenhet av det aktuella ämnesområdet medan de allmänna förvaltningsdomstolarna inte är specialiserade till sin funktion, utan har till uppgift att göra en mer allmän juridisk bedömning. Normalt sett bör därför en förvaltningsmyndighet vara första instans att besluta i ett förvaltningsärende och en domstols prövning aktualiseras först efter ett överklagande. Det finns emellertid flera undantag från denna princip. Beträffande fri- hetsberövanden har rättssäkerhetsintressen ansetts motivera att en domstol prövar frågan , oavsett om beslutet har överklagats. En så- dan domstolsprövning sker t.ex. vid häktning enligt och vid beslut om tvångsvård enligt lagen (1990:52) om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Förvaltningsrätterna i , och anför att samma rättssäkerhetsskäl inte gör sig gällande vid förvar som vid andra frihetsberövanden eftersom förvarstagna har en möjlighet att påverka sin situation genom att t.ex. samarbeta med myndigheterna eller medverka vid en verkställighet, något de som är häktade eller de som vårdas enligt tvångslagstiftningen ofta saknar. Att förvarstagna möjligen kan påverka sin situation på ett annat sätt än andra kategorier av frihets- berövade försvagar emellertid, enligt regeringens mening, inte intresset av att få frihetsberövandet prövat av en domstol. Skäl för en obligatorisk domstolsprövning Med nuvarande regler krävs det i de flesta fall att utlänningen överklagar förvarsbeslutet för att få till en domstolsprövning av beslutet. Ett sådant initiativ från utlänningen själv kan hindras av svårigheter att förstå språket, okunskap om vilka rättigheter som han eller hon har eller annan oförmåga att agera. I de allra flesta fall utses ett offentligt biträde för den som är tagen i förvar. Ett offentligt biträde ska t.ex. i de flesta fall förordnas om utlänningen har varit tagen i förvar . Det offentliga biträdet har bl.a. i uppgift att ta tillvara och bevaka utlänningens intressen. Enbart den omständigheten att utlänningen har ett offentligt biträde kan dock inte anses utgöra en tillräcklig garanti för att utlänningens rättigheter tillvaratas genom domstolsprövning. En obligatorisk domstolsprövning skulle alltså bidra till att stärka rättssäkerheten för förvarstagna utlänningar, vilket talar för att en sådan bör införas. Som framgår av avsnitt 6 är det en viktig utgångspunkt att en utlänning inte ska hållas i förvar än nödvändigt. Regeringen föreslår i samma avsnitt att denna utgångspunkt ska komma till tydligt uttryck i lagstiftningen. Detta föreslås ske dels genom en allmän regel om att förvar ska pågå , dels genom en proportio- nalitetsregel som ska tillämpas vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Vid de avvägningar som ska göras mellan det allmännas och den enskildes intressen ska hänsyn tas till bl.a. om berörda myndig- heter har handlagt ett ärende med tillräcklig målmedvetenhet och effek- tivitet. Det måste anses som mer rättssäkert att en domstol gör dessa avvägningar än att de görs av den förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet om förvar. Även detta talar för att införa en obliga- torisk domstolsprövning. Vidare har inom ramen för det utvärderingsprogram som finns gällande tillämpningen av av Europeiska unionens råd rekommenderats bl.a. att i lag ska säkerställa att beslut om förvar prövas av domstol vid längre förvarstider för att garantera att nationella regler ska överensstämma med artikel 15.3 i åter- vändandedirektivet. Slutligen bör det beaktas att en ordning med en obligatorisk domstols- prövning innebär att många av de tillämpningsproblem som lyfts fram i direktiven till utredningen och som också utredningen pekar på kan und- vikas. Som exempel kan nämnas svårigheterna att beräkna den frist inom vilken en ny prövning ska ske och att avgöra vilket beslut som ska anses som bärare av tvångsåtgärden, om grunden för förvar ändras och ett nytt beslut fattas innan ny prövning ska ske. En obligatorisk domstolsprövning av förvarsbeslut bör införas Regeringen anser sammantaget att det finns starka skäl för att stärka rätts- säkerheten för förvarstagna och för att förenkla de processuella reglerna för förvar genom att införa en obligatorisk domstolsprövning. En sådan domstolsprövning bör gälla för alla slags förvar. Det bör alltså inte, som tar upp, övervägas något undantag från domstolspröv- ningen för förvar som har beslutats när det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft. I likhet med utredningen anser regeringen att behovet av en obligatorisk domstolsprövning är mer påtagligt vid längre tider i förvar. De statistik- uppgifter som redovisas ovan visar att knappt hälften av förvarsbesluten inte gäller än . Med hänsyn till å ena sidan utlänningens intresse av att få en domstolsprövning och å andra sidan den ökade arbetsbelastning domstolarna kommer att få bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. , att det inte kan anses moti- verat med en obligatorisk domstolsprövning vid kortare förvarstider än . Regeringen instämmer därför i utredningens förslag att en domstol bör pröva om en utlänning får hållas i förvar, om förvaret bedöms behöva pågå än . Även vid en ordning med en obligatorisk domstolsprövning måste utlänningens rätt att få överklaga ett förvarsbeslut behållas. Att behöva vänta på att en domstol prövar om frihetsberövandet är lagligt kan inte anses förenligt med 2 kap. 9 § andra stycket regeringsformen eller 2017/18:284 artikel 5.4 i . En bibehållen rätt att överklaga beslutet stämmer också väl överens med rätten till en snabb prövning av förvars- beslutet enligt artikel 9.3 i det omarbetade mottagandedirektivet. Rege- ringen föreslår därför inga ändringar i fråga om rätten att klaga på ett för- varsbeslut. Ingen obligatorisk domstolsprövning av uppsiktsbeslut Ett beslut om uppsikt innebär inte lika stora inskränkningar i den per- sonliga friheten och integriteten som ett beslut om förvar. De skäl som talar för en obligatorisk domstolsprövning är därför inte lika starka när det gäller uppsikt. I avsnitt 7 föreslår regeringen, till skillnad från utredningen, att domstolarna inte längre ska vara behöriga myndigheter när det gäller förvar och uppsikt, vilket förenklar regelverket. Vidare föreslår regeringen att bestämmelserna om förvar och uppsikt ska regleras i skilda kapitel i utlänningslagen (se avsnitt 5.1). Under sådana omständigheter väger utredningens bedömning att regelverket skulle bli mer komplicerat om olika processuella regler gäller för ett beslut om förvar och ett beslut om uppsikt mindre tungt. Vidare bör beaktas att de processuella svårigheter som har lyfts fram i direktiven och av utredningen när det gäller förvar inte är lika framträdande när det gäller beslut om uppsikt. Regeringen bedömer därför, till skillnad från utredningen, att det inte finns tillräckliga skäl för att införa en obligatorisk domstolsprövning i fråga om beslut om uppsikt. Beslut om uppsikt bör därför på samma sätt som prövas på nytt av den behöriga myndigheten från beslutsdagen och endast komma under en domstols prövning efter ett överklagande. Regeringens förslag: Om den behöriga myndigheten bedömer att en utlänning bör hållas kvar i förvar än , ska myndigheten hos en migrationsdomstol ansöka om fortsatt förvar. Ansökan ska göras senast från den dag då beslutet började verkställas. Om en utlänning har överklagat beslutet om förvar innan den behöriga myndigheten har ansökt om fortsatt förvar, ska ansökan i stället göras senast för migrationsdomstolens avgörande. Om en ansökan om fortsatt förvar inte görs , ska beslutet om förvar upphöra att gälla. Har en ansökan om fortsatt förvar gjorts , ska utlänningen få hållas kvar i förvar i avvaktan på migrationsdom- stolens prövning. Om migrationsdomstolen beviljar ansökan, ska domstolen bestämma hur länge förvaret får pågå innan frågan om fortsatt förvar ska prövas på nytt. Om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning, får tiden inte överstiga och i annat fall . Om den behöriga myndigheten anser att utlänningen ska vara kvar i förvar även efter den tidpunkt som har bestämts av en domstol, ska myndigheten vara skyldig att på nytt ansöka om fortsatt förvar innan den av domstolen bestämda tiden har löpt ut. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska den behöriga myndigheten senast från det att beslutet om förvar verkställdes ge in en begäran om prövning till domstolen. Utredningen föreslår vidare att tvåveckorsfristen ska kunna förlängas om ett överklagande har hunnit prövats av en dom- stol. Vid längre förvarstider föreslår utredningen att domstolen ska pröva frågan om förvar efter en begäran om förlängning från den behöriga myndigheten. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Förvaltningsrätten i anser dock att det inte är nödvändigt att domstolen ska ange hur som utlänningen ska få hållas i förvar. anser att även förvarsbeslut som avser sannolikhetsförvar eller verkställighets- förvar bör omprövas av domstol . Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.1 föreslår regeringen att det ska införas en obligatorisk domstolsprövning vid förvarstider som över- stiger . När det gäller formerna för domstolsprövningen ansluter sig regeringen i allt väsentligt till utredningens förslag där det föreslås att den behöriga myndigheten, om denna anser att en utlänning bör hållas i förvar än vad en domstol bestämt, ska lämna in en begäran om förlängning till en migrationsdomstol. Det finns dock skäl att starkare betona att domstolsprövningen bör ta sikte på frågan om fortsatt förvar. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ska utformas så att den myndighet som är behörig i frågan om förvar från det att beslutet om förvar verkställdes ska ansöka om fortsatt förvar hos en mig- rationsdomstol för att få hålla utlänningen i förvar . Om en sådan ansökan inte görs , bör förvarsbeslutet upphöra att gälla och utlänningen ska genast försättas på fri fot. Har ansökan lämnats in , bör utlänningen få hållas kvar i förvar i avvaktan på domstolens prövning. Tvåveckorsfristen bör vara absolut och således inte påverkas av att utlänningen av någon anledning, exempelvis sjukhusvistelse, inte har vistats i förvaret under hela . Normalt bör tvåveckorsfristen, som anges ovan, räknas från när beslutet om förvar verkställdes. Fristen att ansöka om fortsatt förvar bör dock utgå från en senare dag om utlänningen överklagar beslutet om förvar innan tvåveckorsfristen har löpt ut. Till skillnad från utredningen anser rege- ringen inte att domstolen måste ha hunnit hålla en muntlig förhandling och avgöra målet inom tvåveckorsfristen för att så ska vara fallet. Om utlänningen har överklagat förvarsbeslutet innan en ansökan om fortsatt förvar har gjorts, garanteras nämligen utlänningen en prövning av för- varsbeslutet som om det hade gjorts en ansökan om fortsatt förvar. Anledningen till detta är att domstolen, enligt regeringens förslag i avsnitt 8.8, måste pröva såväl ett överklagande av ett förvars- beslut som en ansökan om fortsatt förvar inom som huvudregel från det att målet kom in till domstolen. Genom den lösning som rege- ringen förespråkar undviks också att det i domstolen skulle kunna före- komma två parallella mål om i grunden samma förvarsfråga. Vid bedöm- ningen av ett överklagande av ett förvarsbeslut bör domstolen givetvis beakta den tid som utlänningen kan hållas kvar i förvar. Att en utlänning inte ska behöva hållas kvar i förvar än nödvändigt tydliggörs 2017/18:284 även genom regeringens förslag om dels proportionalitetsprincipens bety- delse (se avsnitt 6), dels den behöriga myndighetens skyldighet att upp- häva ett beslut som det inte längre finns skäl för (se avsnitt 8.4). Samman- taget föreslår därför regeringen att om utlänningen har överklagat det ursprungliga förvarsbeslutet innan en ansökan om fortsatt förvar har gjorts, ska tvåveckorsfristen för att ansöka om fortsatt förvar i stället löpa för migrationsdomstolens avgörande. Om migrationsdomstolen i ett mål om fortsatt förvar beslutar att utlän- ningen ska få hållas kvar i förvar, bör domstolen – i motsats till vad Förvaltningsrätten i anser – vara skyldig att bestämma en tidpunkt till vilken förvaret som längst får pågå innan frågan om fortsatt förvar ska prövas på nytt. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, bör inte få överstiga . I annat fall bör tiden inte få överstiga . anser i detta sammanhang att även förvarsbeslut som avser sannolikhetsförvar eller verkställighets- förvar bör prövas av domstol . Regeringen konstaterar dock att när domstolen bestämmer den tid som förvaret som längst får pågå till ska detta ske med beaktande av proportionalitetsprincipen och de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Härigenom finns det även för dessa slags förvar ett skydd för att utlänningen ska hållas i förvar under en så så möjligt. Förlängning av förvarstiden förbi den tidpunkt som har bestämts av en domstol bör också, som utredningen föreslår, prövas av en migrationsdom- stol. Den behöriga myndigheten bör alltså vara skyldig att på nytt ansöka om fortsatt förvar innan den av domstolen bestämda tiden har löpt ut. När domstolen i dessa fall ska bestämma tiden för förvar måste den beakta att en längre förvarstid än endast får bestämmas om det är sannolikt att verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar. Genom att det på detta sätt tillhandahålla tidsfrister inom vilka förvarsbeslutet på nytt måste prövas av en domstol bedöms reglerna om omprövning med lämp- liga tidsintervall i artikel 9.5 i det omarbetade mottagandedirektivet och artikel 15.3 i återvändandedirektivet vara uppfyllda. Regeringens förslag: En ansökan om fortsatt förvar ska prövas av den migrationsdomstol inom vars domsområde ärendet om förvar först har Utredningen föreslår inte någon uttrycklig forumregel. anser dock att en ansökan om fortsatt förvar alltid ska ges in till en migra- Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte i Förvaltningsrätten i anser att det behövs en forumregel om ordningen med obligatorisk domstolsprövning införs. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 8.1 och 8.2 att den myndighet som är behörig att besluta i frågan om förvar vid förvarstider överstigande ska ansöka om fortsatt förvar hos en De allmänna forumbestämmelserna utgår från att det är en myndighets beslut som överklagas. Ett sådant beslut ska överklagas till den migrationsdomstol inom vars domsområde ärendet först har prövats (jfr 14 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltnings- domstolar och 6 § förordningen [1977:937] om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet m.m.). Dessa forumbestämmelser, som utredningen torde ha utgått från, tar alltså inte sikte på att det ska göras en ansökan hos domstolen. För att det ska vara tydligt vilken migrationsdomstol som ska pröva en ansökan om fortsatt förvar bör det därför, som Förvaltningsrätten i tar upp, införas en särskild forumregel. En uttalad målsättning vid utformningen av forumregler i specialför- fattningar har länge varit att forumreglerna i allmän förvaltningsdomstol bör anknyta till var den enskilde finns (se prop. 2012/13:45 s. 86 f.). När en ansökan om fortsatt förvar görs vistas den enskilde i förvar. Förvars- anläggningar finns på olika platser runt om i landet. En forumregel som innebär att den migrationsdomstol som geografiskt ligger närmast den plats där den förvarstagne finns ska pröva ansökan medför fördelar såväl för den enskilde som för myndigheterna. Bland annat kan längre resor till domstolen för att inställa sig vid en muntlig förhandling ofta undvikas. Det finns emellertid också nackdelar med en sådan lösning. Av de allmänna forumbestämmelserna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. framgår att beslut enligt utlänningslagen som överklagas till en migra- tionsdomstol prövas av den migrationsdomstol inom vars domsområde ärendet först har prövats. En rättssäker och snabb prövning i domstolen uppnås bäst om olika mål rörande en utlänning handläggs vid samma domstol. Eftersom en utlänning kan vara tagen i förvar på en annan plats i landet än inom det område där förvarsbeslutet meddelats, skulle mål om förvar rörande samma utlänning kunna handläggas av olika migrations- domstolar om platsen där utlänningen finns och inte platsen där frågan om förvar har prövats skulle styra var en ansökan om fortsatt förvar skulle göras.