prop · H60315 · 2018-11-23 00:00:00 — Granskningen visar att anmälningar om påstådda oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ökade kontinuerligt . Totalt anmäldes runt 60 påstådda oegentligheter och de har handlat bl.a. om försäljning av intervjutider, stulna viseringsmärken, utfärdande av visering på oriktiga grunder och otillåtna slagningar i ärendehanteringssystem. har inte kunnat granska hur många av anmälningarna som varit faktiska oegentligheter, men kan konstatera att flera fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna. Både utlandsmyndigheterna, UD och har ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan dessa är ibland otydlig och svår att överblicka, och det leder enligt till särskilda utmaningar i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Att säkra ett skydd försvåras ytterligare av att utlandsmyndigheterna har olika förutsättningar vad gäller storlek, ärendemängd, ärendenas sammansättning och riskutsatthet. För utlandsmyndigheterna finns det dessutom heller inte tillräckligt uttalade krav på intern styrning och kontroll. vill betona vikten av att regeringen verkar för att kravet på intern styrning och kontroll för utlandsmyndigheterna ytterligare tydliggörs. Granskningens ambition har varit att undersöka skyddet på en övergripande nivå och inte för var och en av de 60 berörda utlandsmyndigheterna. vill dock framhålla vikten av att varje utlandsmyndighet anpassar sitt skydd utifrån den riskmiljö som den befinner sig i. (SOU 2017:14) och Statskontoret föreslog 2017 att huvudansvaret för utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet bör ligga på . Förslaget innebär att får ansvaret för resurserna för verksamheten och fördelningen av dessa. har dock i sina rekommendationer utgått från nuvarande organisation, eftersom förslaget är under beredning. vill dock understryka att rekommendationerna är relevanta även om ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna skulle ändras i linje med utredningarnas förslag. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nedan redovisar sina slutsatser och rekommendationer utifrån granskningens fyra frågor. Hanteras risker för oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt? En grundläggande del i en myndighets skydd mot oegentligheter är att genomföra riskanalyser för att få en översikt över vilka risker som finns i verksamheten. I riskanalysen ingår också att utforma åtgärder för att hantera de risker som inte kan accepteras. samlade bedömning är att utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser ännu inte är tillräckligt utvecklat och bör följas upp av UD. Utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser bör följas upp Utlandsmyndigheterna har fått i uppdrag av UD att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. kan detta stärka utlandsmyndigheterna i deras arbete med att hantera risker inom denna verksamhet. Eftersom riskanalyserna införts har det inte gått att bedöma hur arbetet fungerar. har dock undersökt hur utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser på det ekonomiadministrativa området fungerar och bedömer att dessa riskanalyser ännu inte är ett effektivt verktyg. UD har gett stöd till utlandsmyndigheterna i arbetet med att genomföra riskanalyserna inom migrationsverksamheten, men bedömning är att ytterligare stöd krävs och att UD mer systematisk bör följa upp riskanalyserna för att kunna ge detta stöd. En sådan uppföljning skulle också ge UD översikt över vilka gemensamma risker som finns vid utlandsmyndigheterna och därmed underlag för departementets styrning av migrationsverksamheten. •UD att följa upp utlandsmyndigheternas riskanalyser inom migrationsverksamheten. Förebyggs oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt? För att förebygga oegentligheter är det viktigt det finns kommunicerade riktlinjer där ledningens syn på oegentligheter framgår och att personalen får utbildning om oegentligheter. Därutöver är det viktigt att det finns kontrollrutiner i handläggningen som t.ex. arbetsrotation och att mer än en person har insyn i handläggningen av ett ärende. Kontrollrutiner syftar även till att skydda tillgångar i verksamheten. samlade bedömning är att det förebyggande arbetet i flera delar är tillfredsställande men att det på några väsentliga områden behöver förbättras. Riktlinjer och utbildningar om oegentligheter är i flera delar tillfredställande Vid utlandsmyndigheterna finns både utsänd personal som ofta byts ut och lokalanställd personal från länder med annan förvaltningskultur än den svenska. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R Enligt är det därför av särskild vikt att riktlinjer om oegentligheter är tydliga och lätta att ta del av för personalen. Granskningen visar att UD har tagit fram både riktlinjer och vägledningar om oegentligheter för personalen vid utlandsmyndigheterna. Dessa omfattar relevanta områden och finns tillgängliga för all personal. Vidare visar granskningen att samtlig personal som sänds ut till utlandsmyndigheterna genomgår utbildning om oegentligheter, och bedömning är att utbildningen är tillfredsställande utifrån det material som har tagit del av. Lokalanställd personal omfattas dock inte av en lika systematisk utbildning. En anledning till det är att det inte är tydligt vem som ansvarar för att hålla utbildning om oegentligheter för denna personalkategori. •UD och utlandsmyndigheterna att säkerställa att den lokalanställda personalen systematiskt ges utbildning om oegentligheter. Kontrollrutiner inom migrationsverksamheten bör stärkas Granskningen visar att det är upp till varje utlandsmyndighet att utforma sina kontrollrutiner i handläggningen av migrationsärenden. Många utlandsmyndigheter har dock begränsade personalresurser och hög arbetsbelastning. Vidare byts den utsända personalen ut med relativt korta mellanrum. Samlat innebär detta svårigheter i att skapa stabila kontrollrutiner och anser därför att utlandsmyndigheterna behöver stöd i detta. Vid vissa utlandsmyndigheter kan det även finnas behov av utökade personalresurser. Vid utlandsmyndigheterna finns tillgångar i form av bl.a. viseringsmärken. tog UD fram riktlinjer för hantering av viseringsmärken och präglingspressar och stärkte således skyddet av dessa tillgångar. UD har också tagit fram en vägledning för tidsbokning av intervjutider vid utlandsmyndigheterna eftersom långa handläggningstider har medfört att intervjutider blivit en tillgång som kan säljas till sökande. har tagit fram ett on-line bokningssystem för sökande men det har varit svårt att anpassa det till utlandsmyndigheternas olika lokala förutsättningar. De flesta utlandsmyndigheter har därför egna bokningssystem som de själva bokar den sökandes intervjutider i, vilket innebär en oegentlighetsrisk. har påbörjat en översyn av det gemensamma tidsbokningssystemet, men det är oklart när det ska vara klart. •UD att stödja utlandsmyndigheterna i att införa kontrollrutiner •Migrationsverket att intensifiera arbetet med att ta fram ett gemensamt tidsbokningssystem för utlandsmyndigheterna. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Är arbetet med att upptäcka oegentligheter ändamålsenligt? För att upptäcka oegentligheter är det viktigt att det genomförs löpande kontroller och efterhandskontroller av verksamheten. Efterhandskontroller kan ske genom t.ex. inspektioner eller tillsyn men också genom uppföljning av handläggningsstatistik. För att upptäcka oegentligheter är det också viktigt att det finns tydliga rapporteringsvägar för uppgiftslämnare. samlade bedömning är att arbetet med att upptäcka oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta. Löpande kontroller inom migrationsverksamheten bör stärkas På samma sätt som för kontrollrutiner är det upp till varje utlandsmyndighet att utforma löpande kontroller av migrationsverksamheten. Enligt har många utlandsmyndigheter även på detta område behov av stöd i hur sådana kontroller kan genomföras. •UD att stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller. UD-inspektionerna bör ses över i syfte att öka fokus på migrationsverksamheten Regelbunden efterhandskontroll av en verksamhet är viktig för att bedöma om kontrollrutiner fungerar som avsett eller för att upptäcka ovanliga mönster i t.ex. handläggningen av ärenden. Trots att flera aktörer genomför efterhandskontroller av utlandsmyndigheternas verksamhet konstaterar att migrationsverksamheten sällan är föremål för kontroller. UD-inspektörerna inspekterar relativt sällan utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet, och vid inspektioner granskas och bedöms inte alltid myndigheternas kontrollrutiner och löpande kontroller. Vid vissa inspektioner deltar även , men myndigheten använder inte samma kriterier som UD vid granskningen och inspektionerna genomförs därför heller inte på ett enhetligt sätt. Internrevisionen vid och har inte granskat internkontrollen inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. granskar säkerhetsskyddet vid utlandsmyndigheterna och denna tillsyn har därför begränsat fokus på migrationsverksamheten. bedömning är att UD-inspektionerna av utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet behöver öka om efterhandskontrollen ska kunna bidra till skyddet mot oegentligheter. Inom nuvarande resursram kan det dock vara svårt att genomföra detta. Migrationsverksamheten skulle dock kunna inspekteras oftare om UD ändrar urvalsprincipen för vilka utlandsmyndigheter som ska inspekteras och i större utsträckning även låter riskfaktorer inom migrationsverksamheten påverka urvalet. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R •UD att se över urvalsprincipen för vilka utlandsmyndigheter som ska inspekteras och säkerställa att inspektionerna genomförs på ett ändamålsenligt och enhetligt sätt. internrevision bör genomföra fristående revisionsbesök internrevision granskar ett antal utlandsmyndigheter och samordnar sina revisionsbesök vid utlandsmyndigheterna med UD- inspektörernas besök. anser att denna samordning inte är lämplig, då den riskerar påverka internrevisionens oberoende. •Regeringskansliet att säkerställa att internrevisionen genomför fristående revisionsbesök vid utlandsmyndigheterna. Tillsynen av tjänsteleverantör bör ses över Utlandsmyndigheterna ansvarar för att utöva tillsyn över tjänsteleverantören . Leverantören bistår utlandsmyndigheterna i handläggningen av viseringsärenden och tog 2016 emot av alla viseringsansökningar. Tillsynen är viktig då oegentlighetsrisker även kan finnas hos leverantören. konstaterar att de checklistor som UD har tagit fram för tillsynen har fokus på oegentlighetsrisker men bedömer att utlandsmyndigheternas tillsyn riskerar att bli ytlig då de har begränsade resurser för att genomföra tillsynen. •UD att se över tillsynen av VFS-Global för att säkerställa att den genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Uppföljning av handläggningsstatistik har varit begränsad Uppföljning av statistik över andelen bifall och avslag i viseringsärenden samt viseringsavhopp kan bidra till kvalitetssäkring av handläggningen och ge indikationer på oegentligheter. förvaltar statistiken men har genomfört begränsad uppföljning och analys av den. har emellertid fått i uppdrag av regeringen att analysera orsakerna till och omfattningen av viseringsavhopp samt lämna återkoppling och rekommendationer om utvecklingsinsatser till berörda utlandsmyndigheter. Vidare ska redovisa hur kvaliteten i handläggningen av viseringar kan följas upp. bör också finnas på utlandsmyndigheternas webbplatser Granskningen visar att UD har en rapporteringsväg för uppgiftslämnare och att information om rapporteringsvägen finns både på regeringens interna och externa 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Däremot saknas information om rapporteringsvägen på utlandsmyndigheternas egna webbplatser. På webbplatserna finns information för sökanden om handläggningen av migrationsärenden, och information om rapporteringsvägen på dessa webbplatser kan därför underlätta för uppgiftslämnare. •Utlandsmyndigheterna att se till att information om rapporteringsväg för anmälan av oegentligheter finns på deras webbplatser. Hanteras anmälda oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt? Det är viktigt att det finns rutiner för hur anmälningar om påstådda oegentligheter ska hanteras och att den som utreder är oberoende och har kompetens och mandat. Om flera ansvarar för utredningen ska ansvarsfördelningen mellan dessa framgå av rutinen. I arbetet med att hantera oegentligheter ingår också att dra lärdomar av det som inträffat för att förbättra skyddet mot oegentligheter. samlade bedömning är att rutinen för utredning av anmälda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna brister i flera väsentliga delar och därför behöver förbättras. Vidare bedömer att lärdomar dras av inträffade fall men att öppenheten kring fallen med fördel kan öka. Oberoende och tydligare ansvarsfördelning i hanteringen bör säkerställas När en anmälan om påstådd oegentlighet inkommer till UD är rutinen att berörd utlandsmyndighet utreder anmälan, medan UD koordinerar utredningen. Enligt är det inte lämpligt att utlandsmyndigheterna utreder sig själva, eftersom det finns risk för att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. Utlandsmyndigheterna är ofta små med få anställda, vilket försvårar möjligheten att genomföra oberoende utredningar. De har i normalfallet inte heller relevant kompetens för att utreda anmälningar. Konsekvensen kan bli att anmälningar med substans avvisas eller att utredningar genomförs på ett sätt som försvårar eventuella förundersökningar inom rättsväsendet. anser vidare att UD:s rutin för utredning av oegentligheter saknar vissa centrala delar. Det gäller hur dokumentation och sekretess ska hanteras liksom hur skyddet för uppgiftslämnare och personal som utreds ska säkerställas. Granskningen visar vidare att genom myndighetens tillsynsfunktion ofta bistått i utredningar som rör utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan UD och tillsynsfunktion i utredningar är dock inte formaliserad, varken på en övergripande nivå eller i de enskilda utredningar som bistår i. Enligt skapar detta otydlighet i vem som ansvarar för vad i utredningar. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R •UD att utreda hur rutinen för hanteringen av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheterna kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. Lärdomar dras men öppenheten om inträffade fall kan öka Granskningen visar att både utlandsmyndigheterna och UD har dragit lärdomar av de oegentligheter som inträffat. Det har vidtagits en rad åtgärder inom olika områden . anser att arbetet mot oegentligheter skulle stärkas ytterligare om UD på ett mer systematiskt sätt informerar både internt och externt om inträffade fall. Det skulle stödja utlandsmyndigheternas lärande och även utrikesförvaltningens nolltolerans mot oegentligheter. •UD att överväga att på ett mer systematiskt sätt informera både internt och externt om vilka oegentligheter som inträffat inom utrikesförvaltningen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Av runt 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har 60 migrationsverksamhet och handlägger ansökningar om visering och uppehållstillstånd för anknytning. har påstådda fall av oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna uppmärksammats i media. Rapporteringen har bl.a. handlat om tagande av muta i handläggningen av uppehållstillståndsärenden och att visering till har beviljats på oriktiga grunder.1 Utlandsmyndigheterna har en viktig roll i handläggningen av migrationsärenden. beslutade utlandsmyndigheterna i 247 000 viseringsärenden och deltog i handläggningen av runt 36 000 ansökningar om uppehållstillstånd i Sverige.2 har antalet migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna ökat, främst till följd av att antalet anknytningsärenden ökat då många har beviljats asyl i under de senaste två åren.3 prognostiserar att antalet anknytningsärenden kommer att ligga på samma höga nivå under de kommande åren.4 Många av utlandsmyndigheterna finns i länder med omfattande korruption och verkar därmed i en riskutsatt miljö. Både visering till och uppehållstillstånd i har för många personer ett stort värde och det finns därför t.ex. risk för att personalen vid utlandsmyndigheterna utsätts för påtryckningar från sökanden som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. har det blivit svårare att ta sig till och för att söka asyl och detta kan öka sökandes vilja att betala eller utöva påtryckningar. har i tidigare granskningar pekat på att myndighetsbeslut som är av stor ekonomisk eller legal betydelse för sökande är riskområde för oegentligheter.5 1Dagens Nyheters webbplats () Falska visum utfärdade på svensk ambassad; Göteborgs- Postens webbplats () Misstänkta mutor på ambassad; webbplats (2017- 03-24) Misstankar om svarthandel med köplatser för uppehållstillstånd och webbplats () Godkände visum – misstänks för mutor. 2Statskontoret, Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. 2017:23 och uppgift från , . Antal ansökningar om uppehållstillstånd är antalet förstagångsansökningar i anknytningsärenden. 3Migrationsverkets Årsredovisning 2017. 4Migrationsverket, Verksamhets- och utgiftsprognos . 5Se bl.a. , Skydd mot korruption i statlig verksamhet. RiR 2006:8 och , Statliga myndigheters skydd mot korruption. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R Ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är delat mellan utlandsmyndigheterna, () och . I en statlig utredning om migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna lyfts det fram att ansvarsfördelningen mellan dessa aktörer på flera områden är oklar. Utredningen pekar också på att det inte finns ett tydligt markerat huvudansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna.6 Enligt kan den oklara ansvarsfördelningen sannolikt också påverka skyddet mot oegentligheter negativt eftersom det kan uppstå oklarheter om vem som egentligen ansvarar för vad. Oegentligheter inom migrationsverksamheten riskerar skada förtroendet för såväl utlandsmyndigheterna som den statliga förvaltningen i stort. Det är därför viktigt att utlandsmyndigheterna har ett betryggande skydd mot oegentligheter. Mot bakgrund av detta har granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Syftet med granskningen är att undersöka om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen omfattar främst utlandsmyndigheterna, UD och och i viss grad internrevision. Granskningen har utgått från följande frågor: Är skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ändamålsenligt när det gäller att: 1.Hantera risker för oegentligheter? 4.Hantera anmälda fall av oegentligheter? I granskningen avses med utlandsmyndigheter endast ambassader och konsulat.7 Utlandsmyndigheterna har flera uppdrag inom migrationsområdet. Granskningen omfattar endast hanteringen av viseringsärenden och uppehållstillståndsärenden av anknytningsskäl. Granskningen har inte varit inriktad på att upptäcka faktiska fall av oegentligheter eller hur oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheterna hanteras inom rättsväsendet. SOU 2017:14 Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndigheter är beskickningar (ambassader), delegationer vid internationella organisationer och konsulat, se 1 kap. 2 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2.2 Vad är oegentligheter? Det finns många olika definitioner av begreppet oegentligheter. I granskningen utgår vi från () definition: att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra.8 Oegentligheter är ingen juridisk term utan ett samlingsbegrepp för flera olika oönskade beteenden, inklusive korruption, som får konsekvenser för myndigheters verksamhet eller anseenden. Sådana beteenden kan omfatta tagande och givande av muta, vänskapskorruption, jäv, otillbörlig påverkan, stöld, bedrägeri, förskingring, trolöshet mot huvudman och tjänstefel. Vissa av dessa beteenden är brottsliga och kan leda till fängelse. En viktig del i att upprätthålla förtroendet för den statliga förvaltningen är att statliga myndigheter har ett skydd mot oegentligheter. Regeringen fastslog i sin skrivelse till med anledning av om statliga myndigheters skydd mot korruption, att förvaltningens arbete med att förebygga korruption behövde stärkas och att myndigheter bör inkludera risken för korruption i det löpande arbetet med att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll.9 I likhet med regeringen bedömde även att den statliga förvaltningens arbete med att förebygga korruption behövde stärkas och betonade betydelsen av detta för samhällets och medborgarnas väl.10 har också ratificerat flera konventioner som handlar om att bekämpa korruption i den statliga förvaltningen.11 ESV har i en vägledning för myndigheters arbete mot oegentligheter konkretiserat vilket delar som bör finnas i myndigheters interna styrning och kontroll för att de ska kunna förebygga och upptäcka oegentligheter. ESV:s vägledning tar sin utgångspunkt i de krav på intern styrning och kontroll som finns i myndighetsförordningen (2017:515) och bygger därutöver på internationella standarder och forskning.12 8Ekonomistyrningsverket, Vägledning: Oegentligheter och intern styrning och kontroll – Att komma vidare iarbetet med att förebygga och upptäcka oegentligheter. 2012/13:167. 2013/14:KU4, rskr. 2013/14:53. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16, rskr. 1998/99:167; prop. 2003/04:70, bet. 2003/04:JuU21, rskr. 2003/04:223 och prop.2006/07:74, bet. 2006/07:JuU12, rskr. 2006/07:149. 12Ekonomistyrningsverket, Vägledning: Oegentligheter och intern styrning och kontroll – Att komma vidare iarbetet med att förebygga och upptäcka oegentligheter. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R ESV lyfter i vägledningen fram att myndigheter behöver: •Hantera risker för oegentligheter i sina verksamheter genom att genomföra riskanalyser och vidta åtgärder mot risker. •Förebygga oegentligheter genom olika åtgärder. •Rutiner för att upptäcka oegentligheter. •En plan för att hantera oegentligheter. Utlandsmyndigheterna ska inte tillämpa myndighetsförordningen.13 anser dock att det är rimligt att det finns tydliga krav på intern styrning och kontroll för utlandsmyndigheterna och har haft det som utgångspunkt i granskningen. Ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är delat mellan utlandsmyndigheterna, UD och . har därför i framtagandet av granskningens bedömningsgrunder anpassat ESV:s vägledning till de särskilda organisatoriska förutsättningar som gäller för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Även tidigare granskningar om oegentligheter har legat till grund för framtagandet av bedömningsgrunderna. Att kontrollera risker tar resurser från annan verksamhet och vad som ska ingå i ett skydd behöver därför utgå från vad som är rimliga krav eller rimlig säkerhet.14 bedömningar av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamhet vid utlandsmyndigheterna utgår därför från vad som är rimligt att förvänta sig utifrån myndigheternas uppdrag och resurser. Det finns en stor variation bland de 60 utlandsmyndigheter som har migrationsverksamhet både vad gäller ärendetyp och ärendemängd samt den riskmiljö som finns i landet som de verkar i.