prop · H503141 · 2018-03-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:141 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. granskning syftar till att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för att ta hand om kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Granskningen har redovisats i rapporten för kärnavfallshantering (RiR 2017:31). övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. menar också att det saknas samlade bedömningar av riskerna från regeringen och ansvariga myndigheter samt att det brister i rapporteringen till , vilket försvårar insyn och beslut om finansieringssystemet. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser, de åtgärder som redan vidtagits samt de åtgärder som bedöms vara nödvändiga med anledning av rekommendationer. Regeringen avser bl.a. att utveckla rapporteringen av finansieringssystemet och statens samlade risk till i budgetpropositionen . Regeringen tydliggör också ansvaret för finansieringssystemet genom färre aktörer för en bättre helhetssyn. Den nya lagstiftningen som trädde i kraft innebär också vissa ändringar som påverkar statens risk. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Statens samlade risk ........................................................... Regeringens rapportering till ............................. Det primära betalningsansvaret.......................................... Kostnadsberäkningar i finansieringssystemet .................... 4Regeringens åtgärder med anledning av (RiR 2017:31) om finansieringssystemet för kärnavfallshantering.................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1Ärendet och dess beredning har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten för kärnavfallshantering (RiR 2017:31), bilaga 1. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränslekärnbränsle omfattar stora belopp och ska täcka kostnader . Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska betala dessa kostnader men att staten har ett sistahandsansvar. En viktig del av utformningen av finansieringssystemet är, såsom framför, att hantera och minimera statens risk. Syftet med granskning har varit att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas även ytterligare möjligheter att minska denna risk. övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. menar att finansieringssystemet sannolikt har varit underfinansierat och statens ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. Vidare anser att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte har gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till vilket försvårar insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. uppmärksammar att och inte har använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen ska flytta till kan det vara lämpligt att ge ett sådant helhetsansvar. Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till . En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till , i årsredovisningen för staten eller genom en kombination av sådan rapportering. Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är ansvarsskyldiga, oavsett belopp. Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska faktorerna (EEF 1–4) som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna. har också lämnat rekommendationer till och till . 3Regeringens bedömning av iakttagelser övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna 4i finansieringssystemet kan bli. bedömer också att finansieringssystemet sannolikt varit underfinansierat och att statens ekonomiska säkerheter varit otillräckliga. Regeringen instämmer i slutsats när det gäller kostnadssidan. Bland annat med anledning av detta gavs och i uppdrag att föreslå de ändringar som behövs i finansieringslagstiftningen för att förtydliga hur de framtida kostnaderna ska beräknas (dnr M2011/03227/Ke). Myndigheterna redovisade sina förslag (dnr M2013/01587/Ke). Baserat på dessa förslag överlämnade regeringen propositionen Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen (prop. 2016/17:199). De nya lagkraven trädde i kraft och följdändringarna i finansieringsförordningen trädde i kraft . Den nya lagstiftningen tydliggör hur kostnadsberäkningarna ska göras. Detta kommer att överbrygga vissa av de oenigheter som finns mellan aktörerna och därmed bidra till att minska statens risk. En avgörande faktor för osäkerheterna på kostnadssidan är det långa tidsspann, närmare , under vilket kostnaderna kommer att falla ut. Av denna anledning innehåller finansieringssystemet flera delar med syftet att minska statens risk. Nya kostnadsberäkningar ska göras för att ligga till grund för beslut om nya avgifter och säkerhetsbelopp Genom dessa återkommande uppdateringar minskas statens risk. Tillståndshavarna ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Kompletteringsbeloppet ska motsvara en skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Syftet är bl.a. att ta hänsyn till de osäkerheter somföljer av att kostnaderna faller ut under ett långt tidsspann. Den nya lagstiftningen ställer krav på att även avstängda reaktorer såsom ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Det utvidgade kravet på kompletteringsbelopp minskar därmed statens risk. Den nya lagstiftning som trädde i kraft innebär att Kärnavfallsfonden framöver kan placera vissa fondmedel i bl.a. aktier. Det bör medföra en ökad avkastning, men även större risker för staten . För att motverka detta införs ett krav på aktsamhet i fondförvaltningen. Kompletteringsbeloppet ska framöver även omfatta en oförutsedd utveckling på tillgångssidan, och inte som tidigare endast på kostnadssidan. Det finns osäkerheter när det gäller de framtida avgiftsintäkterna, men dessa är inte lika stora som för kostnaderna. Kärnavfallsavgifterna ska beräknas så att samtliga kostnader för avveckling av reaktorerna och slutförvar av kärnavfallet täcks av de avgifter som betalas under varje reaktors drifttid. Regeringen har beslutat förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter, enligt vilken kostnadsberäkningarna nu ska baseras på en antagen drifttid i stället för somtidigare . För de reaktorer som togs sist i drift 1985 innebär detta att avgifterna ska vara slutbetalda , dvs. För övriga reaktorer ska avgifterna vara slutbetalda tidigare än så. är avsevärt kortare än den period under vilken kostnaderna för en avveckling av anläggningarna och slutförvar för kärnavfallet kan utvecklas. Osäkerheterna för avgiftsintäkterna bör således vara betydligt mindre. 2017/18:141 En kvarstående osäkerhet är då de eventuella kostnadsökningar som uppstår efter 2035. Tillståndshavarnas ansvar kvarstår dock ända tills kärnavfallet är slutligt omhändertaget och är inte beroende av att reaktorerna är i drift. Tillståndshavarna kommer alltså vara skyldiga att betala in avgifter för att täcka eventuella kostnadsökningar även efter att driften har avslutats. Den kvarstående osäkerheten ska också, som beskrivits, hanteras genom säkerheter för kompletteringsbelopp. har pekat på att det är oklart när säkerheterna kan tas i anspråk och att detta inneburit en ökad risk för staten. Sedan lagstiftningen trädde i kraft har bedömningen varit att säkerheterna kan tas i anspråk de behövs. Inför beslutet om kärnavfallsavgifter och säkerheter för perioden –2017 påtalade dock att det fanns oklarheter om när säkerheterna skulle kunna tas i anspråk och att det i sämsta fall kunde vara först när respektive tillståndshavares andel av kärnavfallsfonden var förbrukad. föreslog därför avsevärt högre belopp för säkerheterna . Regeringens beslut innebar dock att beloppen skulle baseras på antagandet att säkerheterna skulle kunna tas i anspråk då de behövs. I beslutet påpekades även att regeringen hade uppdragit åt att lämna förslag på lagändringar med detta syfte. Den nya lagstiftningen tydliggör att säkerheterna ska kunna tas i anspråk utan att fondens medel har förbrukats. rekommenderar regeringen att se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas och att en myndighet ges ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Regeringen instämmer i att ett helhetsansvar för frågorna behövs och gav därför och i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av ansvar under finansieringslagstiftningen till . Överföringen ska vara genomförd . Genomdetta samlas ansvaret för finansieringsfrågorna på färre aktörer och en bättre helhetssyn skapas. kommer genom de nya arbetsuppgifterna att ha ett övergripande ansvar för att analysera och bedöma riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet att överväga att ytterligare förtydliga detta ansvar. slutsats är att regeringens rapportering till om finansieringssystemet är knapphändig. rekommenderar därför regeringen att utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till . Regeringen delar bedömning när det gäller rapportering till om riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kan konstatera att inte har lyft frågan om sådan rapportering, vilket är vanligt när ser behov av en specifik redovisning. Regeringen avser att i kommande budgetpropositioner till Skr. 2017/18:141 redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens sam- Denna redovisning bör ske i samband med att regeringen beslutat om kärnavfallsavgifter och säkerheter för kommande treårsperiod. Den första redovisningen kommer således att lämnas i budgetpropositionen och som en komplettering till den information som lämnas om kärnavfallsfondens resultat m.m. anser att nuvarande ordning där reaktorinnehavarna har det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter innebär att staten får stå för den risk som uppstår om de säkerheter som ställs är för lågt värderade. rekommenderar därför regeringen att låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorinnehavarna ska ha det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter. Regeringen instämmer i bedömning om att frågan bör utredas. Regeringen har uppmärksammat detta redan tidigare, bl.a. genom att har lyft problematiken, vilket också hänvisar till. Regeringen tillsatte en särskild utredare (dir. 2017:76) för att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I utredarens uppdrag ingår att se över frågor om ansvar, bl.a. rörande byte av tillståndshavare och förutsättningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. Regeringen avser att se över frågan men avvaktar resultatet av utredningen eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. anser att det är rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångspunkter och liknande bedömningar som andra delar av den statliga verksamheten. rekommenderar därför regeringen att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med se över denna fråga så snart tagit över ansvar under finansieringslagstiftningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen gav och i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av ansvar under finansieringslagstiftningen till . Överföringen ska vara genomförd . Regeringen anser att detta kommer skapa en bättre helhetssyn. Be- hovet av att ytterligare förtydliga ansvaret kommer att övervägas i enlighet med förslag. Regeringen avser att i enlighet med rekommendation utveckla rapporteringen om finansieringssystemet till genom att redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk i budgetpropositionen , med början för . Regeringen instämmer i bedömning om att frågan om det primära betalningsansvaret bör utredas. Regeringen avser att se över denna fråga men avvaktar resultatet av den utredning som tillsatts (dir. 2017:76) för översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med se över frågan om att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF) så snart tagit över ansvar under finansieringslagstiftningen. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-461-2 rir 2017:31 omslagets originalfoto: curt-robert tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 0 6 R I R 2 0 1 7 : 3 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Miljö- och , , , och Kärnavfallsfonden. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finansieringssystemets delar och aktörer Regeringens och myndigheters ansvar Riskreglerande verktyg i systemet Förändringar i kärnkraftsbranschen under det nuvarande finansieringssystemet Kostnader och intäkter i finansieringssystemet Kärnavfallssystemets utgifter och framtida kostnader Beräkningsmetod för kostnaderna i finansieringssystemet Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden Behovet av säkerheter beror på svagheter i finansieringssystemets konstruktion Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter Rapportering om risker i finansieringssystemet R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har kostnaderna i för rivning, forskning och hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle uppgått till . () beräknade 2016 de återstående kostnaderna till . Myndigheten Kärnavfallsfonden har ett fondkapital på och de ekonomiska säkerheter som ställts –2017 uppgår till totalt . Finansieringssystemet omfattar således stora kostnader och enligt förarbetena till lagstiftningen ska riskerna för att staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall minimeras så långt som möjligt. Det statliga finansieringssystemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter ska täcka kostnader för avveckling och avfallshantering enligt . Systemet bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till myndigheten . Tillståndshavarna måste även ställa ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte har betalats in (finansieringsbelopp) och för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Besluten om storleken på kärnavfallsavgifter och säkerheter utgår från de kostnadsberäkningar som tillståndshavarna ska presentera. ägs gemensamt av de tillståndshavare som är reaktorinnehavarna och tar för deras räkning fram kostnadsberäkningar . Beräkningarna granskas av , som lämnar förslag till regeringen om storleken på avgifter och säkerheter för en treårsperiod i taget. Regeringen beslutar sedan om avgifter och säkerheter för reaktorinnehavarna. beslutar om avgifter och säkerheter för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare baserat på deras inlämnade kostnadsberäkningar. granskar de säkerheter som ska ställas och beslutar om godkännande av säkerheter för övriga tillståndshavare. Reaktorinnehavarnas säkerheter godkänns av regeringen efter yttrande av . Skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgifter till fonden, dels genom avkastningen på tillgångarna i fonden. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. Finansieringssystemets treåriga avgiftsperioder ska säkerställa att systemet är förutsebart och robust, genom att förändringar i beräknade kostnader och intäkter fångas upp och systemet då balanseras genom beslut om avgiftsnivå R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G och ekonomiska säkerheter för den följande perioden. Avgiftsbesluten ska bygga på välgrundade uppskattningar av framtida kostnader och förväntad elproduktion. Syftet har varit att granska om bedömningen av risken för att staten får stå för kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas därför även ytterligare möjligheter att minska denna risk. Granskningen omfattar följande sex frågor: 1.Finns det organisatoriska hinder vad gäller ansvar och arbetssätt för att rapportera en samlad bild och bedömning av riskerna för stora statliga utgifter? 2.Utnyttjar staten alla väsentliga möjligheter att säkerställa att beräkningsunderlagen är välgrundade? 3.Finns det ytterligare väsentliga möjligheter att minska statens risk? 4.Är olika aktörers beräkningar samordnade så att de ger en samlad bild av riskerna i finansieringssystemet? 5.Är kostnader och intäkter i finansieringssystemet transparent rapporterade? 6.Är osäkerheterna i beräkningarna transparent rapporterade? övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Finansieringssystemet har sannolikt varit underfinansierat och statens ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. Regeringen och de ansvariga myndigheterna har inte gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till . Detta försvårar insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. och har inte använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk. Bristerna bör ses mot bakgrund av att felaktiga uppskattningar av enskilda poster i systemet kan uppgå till . Att förutsättningarna för finansieringssystemet kan förändras snabbt understryker vikten av att bristerna åtgärdas. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett komplicerat system med ett stort antal aktörer Regeringen och har det övergripande helhetsansvaret för finansieringssystemet. ger förslag om kärnavfallsavgifter och nivån på säkerheterna för reaktorinnehavare, men regeringen beslutar om den slutliga nivån efter remissbehandling av förslag. Departementen gör inga egna beräkningar avseende finansieringssystemet som underlag för regeringens beslut om nivå på kärnavfallsavgifter och säkerheter. Flera myndigheter har uppgifter inom finansieringssystemet men ingen myndighet har ett helhetsansvar för systemet. Miljö- och betonade 2013 behovet av en samlad riskanalys för hela systemet. Regeringen beslutade att ansvar och verksamhet inom finansieringssystemet ska föras över till . Regeringen anser att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare genom detta. bedömer att det mer samlade myndighetsansvaret också kan ge bättre förutsättningar för en sammanhållen analys och rapportering av risker i finansieringssystemet. De förbättrade förutsättningarna bör då utnyttjas av regeringen, till exempel genom att den ger i uppdrag till att göra samlade riskanalyser och rapportera dessa till regeringen. Stora osäkerheter och oenigheter om storleken på framtida kostnader och intäkter Det finns väsentliga oenigheter mellan och kärnkraftsföretagen om storleken på de framtida kostnaderna inom finansieringssystemet, och hur de ska beräknas. Det gäller exempelvis de antaganden om framtida kostnadsutveckling för olika insatsvaror och insatsfaktorer (externa ekonomiska faktorer) som påverkar kostnadsberäkningarna. granskning visar att grundkostnaden kan bli högre än vad kärnkraftsindustrin kommit fram till i sin senaste kostnadsberäkning (Plan 2016). bedömer att transparensen skulle öka och konflikterna minska om beräkningarna styrs av föreskrifter, särskilt med tanke på att de riktlinjer som har utfärdat ändå inte har följts av kärnkraftsföretagen. De kostnader som uppskattats av SKB har ökat vid varje treårsberäkning, vilket påvisar osäkerheten i beräkningarna. Forskare har på uppdrag av uppskattat att kompletteringsbeloppet kan vara så mycket som 10–20 miljarder för lågt beräknat. Klimatpolitiska beslut och andra samhällsförändringar ökar de framtida osäkerheterna i finansieringssystemet. Det understryker behovet av att R I K S R E V I S I O N E N