prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Sedan skannas ärendena för att därefter kategoriseras och diarieföras i den förgranskningen. Det är bara CSN som anslutit sig till det system som skapats för elektronisk inrapportering.115 2009 fick i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en IT-tjänst som skulle göra det möjligt för andra myndigheter att frivilligt ansluta sig och rapportera in underrättelser elektroniskt.116 Uppgiften har lösts genom att tagit fram en specifikation för hur inrapporteringen ska gå till, men inget gränssnitt tillhandahålls utan det får den anslutande myndigheten utveckla själv. Den applikation som CSN har utvecklat gör det möjligt att automatiskt skicka en underrättelse till efter att myndigheten fått tre returer i sin postgång till en person. I andra situationer kan en handläggare på CSN själv skapa ett ärende och bifoga handlingar.117 Sedan tagit fram en specifikation för hur inrapporteringen ska gå till har flera intresserade myndigheter hört av sig, men ingen förutom CSN har valt att gå vidare. En viktig förklaring är att kostnaden uppstår hos den anslutande 113Intervju nr 2 vid , . 114Intervju vid , . 115Skatteverket, 2015. Urvalsprocessen – Impulser inom bosättningskontrollen. 116Regleringsbrev för avseende . 117Intervju nr 1 vid , . Intervju vid CSN, . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheten och att åtgärden där inte upplevs som tillräckligt prioriterad.118 Företrädare för menade att det är anmärkningsvärt att det fortfarande bara är en myndighet som är ansluten till tjänsten. Företrädarna för myndigheten menade vidare att den samhällsekonomiska nytta som kan uppstå inte har beaktats. Det borde enligt dem ligga i intresse att underlätta mer för andra myndigheter att ansluta sig.119 Även företrädare för menar att det finns en stor potential i att utveckla den elektroniska inrapporteringen. Om underrättelserna kom in digitalt och under mer strukturerade former skulle det öka möjligheterna att göra maskinella urval. Den som rapporterar in uppgifterna kan t.ex. ges möjlighet att kategorisera underrättelsen, ange eventuella nya adressuppgifter och bifoga handlingar som kan underlätta utredningsarbete.120 5.2.5 Kontakter med de inrapporterande myndigheterna Som framgick av tabell 3 medför prioriteringar att underrättelserna från vissa myndigheter utreds i låg utsträckning. har endast 6–av underrättelserna från CSN och utretts. Rikssamordnaren för bosättningskontrollen påtalar att det är viktigt att ingivarna får en godtagbar förklaring, som inte handlar om resursskäl, till varför vissa underrättelser utreds eller inte. Annars finns det en risk att deras motivation att skicka underrättelser minskar. I avrapporteringen av den tidigare nämnda kartläggningen av ej åtgärdade underrättelser framförs också att ingivarna borde få någon typ av bekräftelse på att underrättelsen mottagits samt hur den kommer att behandlas. Det skulle, enligt kartläggningen, kunna minska antalet frågor om skickade underrättelser som kommer in till Skatteverket.121 Mot bakgrund av samordnarens syn på vikten av motivation hos ingivarna och den roll underrättelserna fyller i arbetet med att hitta fel, har ställt frågor till CSN och om hur de ser på systemet med underrättelser. CSN påtalade då att det inte finns något nätverk eller återkommande samarbete för att få återkoppling på de underrättelser som skickas till . Det handlar snarare om sporadiska kontakter angående specifika ärenden. Utebliven kommunikation kan dock påverka handläggningen av ärenden där underrättelser skickats, och som exempel nämner CSN de fall då myndigheten inte lyckas få kontakt med en person som inte betalar av på sitt lån. CSN kommer då att kontinuerligt återkomma till detta ärende och leta efter personen. Om tiden går utan att det sker någon ändring i folkbokföringen vet inte handläggaren om 118Intervju nr 1 vid , . Intervju vid , . 119Intervju vid , . 120Intervju vid , . 121Intervju nr 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E det beror på att har konstaterat att folkbokföringen är korrekt eller om det beror på att underrättelsen inte har utretts.122 Hos konstateras att underrättelserna som myndigheten skickar bör betraktas som starka indikationer på felaktiga adressuppgifter. De skickas nämligen sent i handläggningsprocessen då myndigheten ofta har varit ute och letat aktivt efter personen i fråga. På menar man även att de inte får någon återkoppling rörande de underrättelser som skickas, men att det vore intressant att veta hur prioriterar vilka underrättelser som ska utredas.123 Uppdragsgivaren för kontrollen inom folkbokföringen berättar att en anledning till att underrättelserna från inte prioriteras beror på att de i hög grad handlar om fall där inte lyckats få kontakt med en person de söker. Det finns en risk att detta inte beror på en felaktig folkbokföring utan att personen försöker hålla sig undan. Ett bättre sätt att hantera denna typ av underrättelse är att utreda dem i ett senare skede; då kan en del av felen ha korrigerats av sig själva. Uppdragsgivaren menar också att det finns en dialog med de större ingivarna på central och lokal nivå. När det exempelvis gäller har det kommunicerats till dem att många av underrättelserna inte är relevanta just nu.124 5.2.6 Närliggande förslag i utredning I det här sammanhanget bör även nämnas att det i utredning om kvalificerad välfärdsbrottslighet finns ett förslag om att utvidga underrättelseskyldigheten till att omfatta alla myndigheter och kommuner inklusive kommunernas socialtjänst som är undantagna. Skälet för detta är enligt utredningen att det finns myndigheter som har uppgifter, som inte lämnas till , av betydelse för folkbokföringen. Utredningen hänvisar till en hemställan som gjorde 2013 om ändring i folkbokföringsförordningen. efterfrågade då en utvidgning av underrättelseskyldigheten till att omfatta alla myndigheter.125 utredning föreslår också att underrättelseskyldigheten ska omfatta samtliga uppgifter i folkbokföringen och inte bara adressuppgifter.126 122Intervju vid CSN, . 123Intervju vid , . 124Intervju vid , . 125Skatteverket 2013, Ändring av 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749), promemoria . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 344–348. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De verktyg, metoder och resurser som avdelats för kontroll räcker inte tillnärmelsevis för att omhänderta de underrättelser om fel som kommer in till . Myndigheten måste därför göra en hård prioritering av de utredningsresurser som står till buds, vilket får till följd att av ärendena omhändertas . De underrättelser som kommer in till innehåller dock en hög andel fel, och konstaterar att förutsättningarna för att skapa träffsäkra urval ur detta perspektiv är mycket goda. Den svårighet står inför är att kategorisera underrättelserna mot olika typer av fel och att prioritera utredningsresurserna mot de underrättelser som är mest angelägna att utreda. I vår granskning av arbete med att prioritera och utreda underrättelser är det tydligt att prioriteringen sker på vaga grunder. En anledning till detta är den brist på tillförlitlig kunskap för att göra riskvärdering som identifierades i kapitel 3. En annan svårighet är att de felkategorier som används är grova och omfattar underrättelser som sannolikt innehåller många olika typer av fel. menar således att det saknas underlag för att säkerställa att inriktar sin kontroll mot de underrättelser om fel som riskerar att medföra störst problem för samhället. konstaterar även att det finns ytterligare sätt att utnyttja utredningsresurserna effektivare. Bättre urval skulle också öka möjligheterna att anpassa utredningsmetoder och matcha handläggarnas kompetens efter specifika ärenden. En pågående förändring av arbetssätt, som kan möjliggöra fler kontroller, är att vid enklare fall använda påminnelser i stället för utredningar. ser detta som en positiv och naturlig utveckling av arbetsmetoderna inom bosättningskontrollen, men konstaterar att det bör utvärderas hur väl påminnelserna fungerar. En faktor som begränsar möjligheterna att effektivisera hanteringen av underrättelser är underutvecklade IT-verktyg. Ett exempel är att den potential som finns i att låta myndigheter rapportera in sina underrättelser elektroniskt inte utnyttjas till fullo. Huvuddelen av underrättelserna kommer in per post eller mejl och skannas sedan in i ett system som är mycket tungrott. Det går t.ex. inte att löpande få information om hur många individer som underrättelserna handlar om. Därefter genomförs en prioritering av ärendena, och de som ska utredas sänds vidare till regionernas inkorgar. Där måste handläggarna öppna kontrollärendet innan de kan se vad det handlar om. bedömer att utvecklade IT-verktyg har stor potential att effektivisera hanteringen av underrättelserna. noterar även att kontakten mellan och de myndigheter som är skyldiga att lämna underrättelser förefaller vara bristfällig. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E återkoppling kan bidra till att upprätthålla viljan att skicka underrättelser och minska risken att de skickas i onödan. Det kan dessutom inte uteslutas att det skulle underlätta handläggningen av berörda ärenden hos dessa myndigheter. anser, liksom utredning, att det i teorin vore bra om alla myndigheter hade en skyldighet att rapportera in underrättelser om fel i folkbokföringen. I praktiken är det emellertid tveksamt om detta är en önskvärd förändring med tanke på bristande kapacitet att omhänderta och utreda de underrättelser som kommer in till myndigheten . Det krävs ett omfattande utvecklingsarbete inom innan en sådan förändring kan få genomslag och leda till bättre registerkvalitet. En fråga som också behöver belysas innan rapporteringsskyldigheten utökas är vilka möjligheter har att utveckla egna kontrollurval samt i vilken utsträckning dessa bör prioriteras framför underrättelserna. I följande delkapitel beskrivs arbete med egna kontrollurval. Avsnitt 5.3.1 till 5.3.4 utgörs av empiri som i huvudsak bygger på intervjumaterial och interna rapporter. I avsnitt 5.3.5 diskuteras vilka möjligheter som finns att utvärdera olika kontrollurval. Avsnittet bygger på en analys som genomförts av . Delkapitlet avslutas med avsnitt 5.3.6 där presenterar sin bedömning av arbete med egna kontrollurval. 5.3.1 Urval för att öka kunskapen om olika typer av fel En mindre del av kontrollresurserna läggs på egeninitierade kontrollurval. Syftet med denna del av verksamheten är i stor utsträckning att höja kunskapsläget om olika typer av fel samt att utveckla nya typer av arbetssätt. Detta arbete har i huvudsak bedrivits inom insatsen Begränsa avsiktliga fel. har i genomsnitt hanterat 7 700 ärenden127 inom denna del av kontrollen. De insatser som genomförts har haft mycket olika karaktär och inriktning. Förordningen som reglerar inrapporteringen av underrättelserna till anger att myndigheterna bara är skyldiga att rapportera fel rörande adressuppgifter.128 Det finns således kategorier av fel som underrättelserna inte täcker och som därför måste försöka hitta genom egna urval. har nya typer av fel först uppmärksammats inom flödet. Sedan har mer kunskap byggts upp genom att företeelsen studerats inom ramen för en insats. 127E-post från , . 128Bestämmelser om detta finns i 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749). 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Aktiviteten mot oklara identiteter inom insatsen Begränsa avsiktliga fel som beskrivs i avsnitt 3.2.4 är ett bra exempel på hur det kan gå till. Även förekomsten av skeninvandring från har upptäckts på ett liknande sätt (se avsnitt 5.3.3). 5.3.2 Egna urval för att motverka övertäckning Det normala inflödet av underrättelser som avser övertäckning i registret anses vara för lågt och därför använder egna urval för att kompensera kontrollnivån för denna kategori av fel.129 Ett urval som varit mycket träffsäkert mot övertäckning är underlag från som innehåller folkbokförda personer som inte fått sina uppehållstillstånd förlängda. I insatsen avregistrerades 12 140 personer som utflyttade ur landet.130 Ett annat exempel på information som kan används för att skapa urval är uppgifter om särskild postadress i utlandet. Om man vill få sin post till en annan adress än folkbokföringsadressen går det att anmäla en särskild postadress till . Den tjänsten kan utnyttjas av personer som avsiktligt valt att inte anmäla sin flytt utomlands för att kunna behålla vissa förmåner i Sverige.131 ger de inrapporterade underrättelserna uppslag till idéer om nya kontrollurval. Inom kontrollverksamhet överväger man t.ex. att mer systematiskt utnyttja underrättelser som kommer från skolor. När elever inte dyker upp till skolstart i så informerar många skolor om detta. I de fall det finns uppgift om att eleven inte finns i landet blir det en fråga om övertäckning och då har fallet utretts. Men har inte prioriterat att utreda alla underrättelser som kommit från skolorna. Det finns även signaler om att skolorna har tillgång till betydligt mer information än vad som sänds in och som skulle kunna ha nytta av.132 5.3.3 Urval för ökad kontroll i flödet har inte ärendehanteringen inom folkbokföringens olika flöden utformats för att man ska arbeta riskbaserat. Fokus har varit att uppnå snabba genomströmningstider och det har saknats möjlighet att skikta ärenden i olika riskkategorier. Varje ärende hanteras i tur och ordning på ungefär samma sätt. Med hjälp av insatsen Begränsa avsiktliga fel har försökt att ändra tankesätt och öka graden av riskbaserat arbete. har t.ex. svårt att korrigera vissa typer av fel i efterhand (se avsnitt 6.3.1). Därför finns det goda skäl att även genomföra kontroller inom flödet, framhåller samordnaren för insatsen Begränsa avsiktliga fel. 129Intervju nr 1 vid , . 130Skatteverket, 2016. 131Intervju nr 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E preventiva kontrollinsatser genomförts: granskning av invandringsärenden från EES-länder och vissa nordiska länder samt flyttkontroller mot vissa granskningsvärda adresser.133 Under har byggt upp en databas med adresser som erfarenhetsmässigt är värda att utreda, så kallade granskningsvärda adresser. När ett flyttärende kommer in till en sådan adress genomförs en fördjupad flyttkontroll. Insatsen genomförs i två delar, en del som försöker hitta nya adresser som kan läggas upp i databasen och en del som genomför flyttkontroller inom den löpande ärendehanteringen.134 Kontroll av flyttanmälningar diskuteras vidare i avsnitt 6.2. Den preventiva kontrollen av EES-invandring utgår från en förgranskning där ärendena delas in i fyra kategorier. De tre första kategorierna handlar om i vilken utsträckning som handläggningen av ärendet kommer att kräva vidare kontakter med den person som vill bli folkbokförd. I den fjärde kategorin hamnar de ärenden som bedöms medföra risk för avsiktliga fel. Att avsiktligt försöka folkbokföra sig på felaktiga grunder i samband med EES-invandring är erfarenhetsmässigt ofta ett första steg för olika typer av brottslig verksamhet (se avsnitt 3.2.4). Förgranskningen sker manuellt av erfarna handläggare.135 har upptäckt att det förekommer skeninvandring från nordiska länder, i första hand . För att hantera denna risk genomför en aktivitet för att stärka kontrollen i flödet av invandringsärenden. Inom aktiviteten har vissa riskparametrar identifierats och de ärenden som uppfyller dessa kriterier väljs ut för kontroll. kom det in 1 605 stycken flyttärenden från till södra region. Av dessa valdes 722 stycken ut för kontroll, och åtgärdsfrekvensen i urvalet var 60 procent.136 5.3.4 Förutsättningar för att göra egna urval Inom beskattningsverksamhet utgör egeninitierade urval en viktig del av kontrollarbetet. Där finns urvalsexperter och en infrastruktur med IT- system för att ta fram avancerade urval. har inte prioriterat motsvarande utvecklingsinsats inom folkbokföringen. tillbaka har emellertid företrädare för folkbokföringen diskuterat förutsättningarna för en utvecklingsinsats inom detta område. Kontakter har tagits med urvalsexperter inom beskattningsverksamheten och tillsammans med dem har möjligheterna att starta ett utvecklingsarbete undersökts. Två omständigheter har inledningsvis 133Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . 135Intervju nr 2 vid , . 136Skatteverket, 2016. Beivra avsiktliga fel, Årsrapport . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N identifierats som försvårande för att kunna ta fram mer avancerade urval: dels den lagstiftning som finns angående möjligheterna att samköra register, dels de tekniska förutsättningar som finns för att försörja urvalsverktyg med data.137 Bristen på information handlar om att det inte finns någon överföring av data från folkbokföringssystemen till det informationslager som används inom beskattningsverksamheten och som urvalsverktygen är kopplade till. De verktyg och den kompetens som finns inom beskattningsverksamheten skulle även kunna användas inom folkbokföringen om bara systemet kunde försörjas med data.138 Just nu finns det endast begränsade möjligheter att göra urval ur folkbokföringsdatabasen, och om stora urval ska göras måste databasen stängas ned . Ytterligare en begränsande faktor är att det endast är ett fåtal personer som har den kompetens som krävs för att göra urval på detta sätt.139 Folkbokföringen har rätt att göra urval som är baserade på den information som finns i folkbokföringsdatabasen. Men enligt flera företrädare på skulle mycket träffsäkrare urval kunna tas fram om folkbokföringsuppgifterna fick samköras med andra administrativa register. Ett exempel som nämns är de fel som uppstår till följd av övertäckning. Det handlar ofta om personer som inte är ekonomiskt aktiva i . Då hade det varit användbart att kunna göra ett urval på personer som inte har taxerat någon inkomst och kombinera det med vilka som enligt folkbokföringen har en särskild postadress i utlandet. Men detta är inte möjligt , eftersom det inte är tillåtet att hämta de uppgifterna från beskattningsdatabasen.140 I avsnitt 3.2.1 beskrevs hur SCB, genom att samköra flera register, har uppskattat att övertäckningen i registret uppgick till omkring 64 000 personer. Den beräknade övertäckningen har ökat trendmässigt , vilket kan tolkas som att kontroller har haft svårt att hitta denna typ av fel. Exemplet visar på potentialen i att kunna samköra register från flera myndigheter. 5.3.5 analys: utvärdering av insatser och aktiviteter Att genomföra kvantitativa utvärderingar av insatser och aktiviteter är svårt eftersom kunskapen om de resultat de bidrar med är bristfällig. Av kapitel 3 framgår att det till stora delar saknas kunskap om vilken nytta som skapas då olika fel i registret förhindras eller åtgärdas. Men även om det saknas kunskap om intäktssidan i kalkylen så går det att jämföra kostnaden för att utreda olika typer av urval. Till denna bild kan sedan den begränsade kunskapen om 137Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . 139Intervju nr 1 vid , . 140Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E konsekvenserna av fel läggas. På detta sätt går det att i viss mån utvärdera urvalen, men framför allt blir det tydligt vilken information som saknas för att man ska kunna svara på om prioriterar sina kontrollresurser effektivt, och om det finns anledning att omfördela mer resurser till folkbokföringens kontrollverksamhet.141 I tabell 4 har sammanställt ett antal av de insatser och aktiviteter som genomförts . Sammanställningen utgår från uppföljningsrapporter som innehåller uppgifter om hur många utredningar som genomförts, hur många dagar som används i aktiviteten samt hur många åtgärder som vidtagits i registret. Andelen utredningar som lett till åtgärder i registret varierar ganska mycket beroende på urval. Högst åtgärdsfrekvens, , har urvalet som utgick från utgångna uppehållstillstånd. Lägst andel åtgärder, , hade aktiviteten mot oklara identiteter. Tabell 4 Genomsnittlig kostnad för en utredning i olika urval, andelar anges i procent (2014–2015)* adresser (2015)** (2015)** (15,8) identiteter (2015)** Anm. För insatsen mot oklara indetiterer har även felfrekvens för fel som avser felaktiga identiter beräknats. För denna insats finns också en beräkning som fördelar hela kostnaden för insatsen mot de felaktiga identiteterna som upptäckts. Dessa värden presenteras inom parentes i tabellen ovan. Källa: *, 2016. **, 2016. Beivra avsiktliga fel (BAF), Årsrapport . Den genomsnittliga kostnaden per utredning och kostnaden för att åtgärda ett fel i de olika urvalen har också beräknats. Den redovisning som finns gör det möjligt att beräkna kostnaden, mätt i antal utredningsdagar. Lägst kostnad per åtgärd i 141Avsnittet bygger på ett arbete som utfördes inom granskningen, En analys av effektiviteten i folkbokföringens kontrollverksamhet, . 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N registret har urvalet som baserades på utgångna uppehållstillstånd. Där kostade varje åtgärd i genomsnitt . Det kan jämföras med urvalet mot oklara identiteter där varje åtgärd i registret i genomsnitt kostade . Ett problem som uppmärksammades i avsnitt 5.2.2 var att det ofta är svårt att skapa urval som inriktar sig mot specifika fel. Vanligtvis upptäcks många olika typer av fel i kontrollerna, vilket komplicerar utvärderingen. Aktiviteten mot oklara identiteter är ett tydligt exempel på detta. I avrapporteringen av aktiviteten framgår att felaktiga identiteterna endast påträffades i av utredningarna, trots att urvalet inriktats mot just denna typ av fel. Om hela kostnaden för att utreda urvalet fördelas mot de felaktiga identiteterna så blir kostnaden per hittat fel Det är således mycket resurskrävande för att hitta och utreda felaktiga identiteter. Den genomsnittliga kostnaden per fel är 26 gånger högre än i urvalet som inriktades mot utgångna uppehållstillstånd. är det känt att skapandet av en felaktig identitet ofta är ett inledande steg för en typ av brottslighet som kräver stora resurser för rättsväsendet att utreda (se avsnitt 3.2.5). Ur detta perspektiv är kostnad för att förhindra eller försvåra denna typ av brottslighet sannolikt betydligt lägre än de kostnader som senare riskerar att uppstå i staten och i övriga samhället. Urvalen som baseras på utgångna uppehållstillstånd och invandringsärenden från nordiska länder är aktiviteter som tydligt är avsedda för att minska övertäckningen i registret. Det är känt att övertäckning medför vissa problem inom delar av befolkningsstatistiken medan de statsfinansiella effekterna är mindre utredda (se avsnitt 3.2.5). I granskningen ställdes frågan om vilka möjligheter som finns för att undersöka de statsfinansiella effekterna av att genomföra en efterkontroll mot övertäckning. Uppdragsgivaren för kontrollen trodde att det t.ex. skulle vara möjligt att, via samarbete med andra myndigheter, få information om hur mycket bidrag som sammantaget betalats ut till de personer som ingått i ett urval och som sedan avskrivits.142 saknar uppgift om den exakta kostnaden för en genomsnittlig utredningstimme inom folkbokföringen. Men om timkostnaden antas vara skulle marginalkostnaden för att åtgärda ett genomsnittligt fel i urvalet som bygger på utgångna uppehållstillstånd bli . Motsvarande kostnad för att förhindra en felaktig invandring från blir då .