prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — Utan en sådan särskild föreskrift får myndighetens beslut om sanktionsavgift inte läggas till grund för verkställighet och myndigheten måste då skaffa sig en exekutionstitel om den avgiftsskyldige inte frivilligt betalar. Det kan ske genom en ansökan om betalningsföreläggande hos som kan bestridas och ytterst kräver domstols dom för att kunna verkställas. Alternativt kan myndigheten själv väcka talan i domstol. Sådana förfaranden kan vara tidskrävande. Om en sanktionsavgift ska kunna vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida förutsätter detta att en snabb verkställighet kan ske. Regeringen instämmer därför i promemorians förslag att det bör föreskrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det fått laga kraft. I promemorian föreslås även att det i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter ska anges att kontrollmyndigheten ska lämna lagakraftvunna, obetalda avgifter för indrivning. Flera kommuner, däribland och kommun, ifrågasätter förslaget och menar att ansvaret för att driva in sanktionsavgifter bör ligga på Kam- 2017/18:165 markollegiet. Regeringen instämmer i de synpunkter som riktats mot förslaget i denna del. Såsom föreslås i avsnitt 8.6.1 ovan ska en beslutad sanktionsavgift tillfalla staten, vilket innebär att staten är fordringsägare för obetalda sanktionsavgifter även i de fall beslutet om avgift har fattats av en nämnd. Det framstår därför inte som en lämplig ordning att i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter föreskriva att kontrollmyndigheten ska ansvara för indrivningen av sanktionsavgifter. Regeringen avser att i förordning meddela närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas. Av 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken framgår bl.a. att ärenden om verkställighet av avgifter och andra medel som staten har rätt till och som får verkställas utan föregående dom ska handläggas som allmänna mål. Vidare följer det av 1 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. att den lagen gäller vid handläggning hos av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken. Enligt regeringens mening står det därför klart att beslut om sanktionsavgifter ska handläggas som ett allmänt mål vid verkställighet och det finns inte något skäl att, såsom föreslås i promemorian, upplysa om detta i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. anser att det bör utredas om det ska vara möjligt att besluta om kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd i syfte att säkerställa att avgiften verkligen betalas. Huvudprincipen är att en domstol som tillämpar beslutar om kvarstad medan en domstol som tillämpar förvaltningsprocesslagen beslutar om betalningssäkring. Det saknas dock beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende lägga fram något förslag i denna fråga. Med hänsyn till att sanktionsavgifter kommer att kunna påföras med relativt låga belopp finns det enligt regeringens mening inte heller skäl att närmare utreda behovet av säkerhetsåtgärder för att säkerställa att det finns egendom tillgänglig för utmätning. Regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift får inte fattas om den som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen skedde. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet fått laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Behovet av att ingripa mot överträdelser minskar . Vidare är det rimligt att den som begått en överträdelse ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida i anledning av överträdelsen. I straffrätten finns det därför bestämmelser om åtalsrespektive påföljdspreskription (35 kap. ). Eftersom en sanktionsavgift uppvisar stora likheter med ett bötesstraff anser regeringen att det även för sanktionsavgifter bör finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan inkrävas. när det gäller sanktionsavgifter på andra områden. De överträdelser som Prop. 2017/18:165 föreslås kunna leda till en sanktionsavgift kan medföra bötesstraff. Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är och tiden för påföljdspreskription är . Samma preskriptionsregler bör enligt regeringens mening gälla för sanktionsavgifterna. Lagrådet har anfört att utgångspunkten för tvåårsfristen i lagrådsremissens lagförslag – från det att överträdelsen skedde – framstår som otydlig när det gäller perdurerande, dvs. pågående, överträdelser. Lagrådet anser därför att regleringen bör övervägas ytterligare under den fortsatta beredningen. Regeringen konstaterar att det faktum att tiden ska räknas från det att överträdelsen skedde i princip betyder att fristen inte börjar löpa så länge överträdelsen kan anses pågå. Det innebär således att det är först när överträdelsen har upphört som preskriptionstiden börjar löpa. Sannolikt är det inte möjligt att helt undvika problem med tillämpningen av preskriptionsbestämmelser, oavsett hur utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiden anges. Vid sådana problem bör de principer som har utformats inom straffrätten för bedömning av preskriptionsfrågor kunna användas som ledning (se t.ex. NJA 2013 s. 467 om simultan preskription, dvs. att hela brottet är antingen preskriberat eller inte, och successiv preskription, dvs. att det endast döms till påföljd för den del av brottet som ligger inom den tillämpliga preskriptionstiden). Mot den bakgrunden anser regeringen att det är lämpligt att utgångspunkten för tvåårsfristen är den tidpunkt då överträdelsen skedde. 8.7.7Överklagande av beslut om sanktionsavgift Regeringens förslag: En kontrollmyndighets beslut om sanktionsavgift överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över anser att det bör införas en bestämmelse om ovillkorlig rätt för den enskilde till muntlig förhandling i förvaltningsrätt och kammarrätt vid överklagande av beslut om sanktionsavgift. Skälen för regeringens förslag: Av nuvarande överklagandebestämmelser i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter framgår bl.a. att beslut av , och enligt lagarna, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagarna eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagarna får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (32 § i respektive lag). När det gäller beslut som fattas av en nämnd enligt lagarna, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagarna eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagarna får dessa beslut dock först överklagas till (31 § i respektive lag) och beslut får i sin tur överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med vad som anförts ovan. 2017/18:165 Om nu gällande överklagandebestämmelser även skulle tillämpas på beslut om sanktionsavgift, skulle instansordningen således skilja sig åt beroende på om beslutet fattas av en kommun eller av någon annan kontrollmyndighet. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att utformningen av sanktionsavgiftssystemet på nu aktuella områden talar för att även kommunala beslut om sanktionsavgift bör prövas av allmän förvaltningsdomstol utan att först ha prövats av . Sanktionsavgiften uppvisar som tidigare nämnts stora likheter med bötesstraff. Den enskilde bör därför ges möjlighet att snabbt få beslutet prövat av domstol om han eller hon är missnöjd med kontrollmyndighetens bedömning. Om en kommuns beslut om sanktionsavgift överklagas direkt till domstol bidrar det också till att färre instanser kan komma att pröva ärendet. Re- geringen anser således att nuvarande överklagandeordning ska gälla för de statliga förvaltningsmyndigheternas beslut om sanktionsavgift, medan det för kommunernas beslut om sanktionsavgift ska föreskrivas att dessa överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I likhet med vad som gäller för överklagande av beslut som fattas av statlig förvaltningsmyndighet, ska prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätt. uppmärksammar att förvaltningsprocesslagen (1971:291) saknar en ovillkorlig rätt till muntlig förhandling och anser att en sådan rätt bör införas i respektive lag. Utgångspunkten enligt förvaltningsprocesslagen är dock att muntlig förhandling ska hållas i förvaltningsrätt och kammarrätt om en enskild som för talan i målet begär det. Domstolen ska då hålla muntlig förhandling, om förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Det får förutsättas att domstolarna vid prövningen av en begäran om muntlig förhandling beaktar krav. En prövning enligt förvaltningsprocesslagen får mot den bakgrunden anses uppfylla konventionens krav på en rättvis domstolsprövning och någon särskild bestämmelse om rätt till muntlig förhandling i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter behövs enligt regeringens mening därmed inte. Regeringens förslag: Ändringarna i lagarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överträdelser som har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 10 § regeringsformen fram- Prop. 2017/18:165 går att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven vid tiden för gärningen. Enligt 5 § lagen (1964:163) om införande av får ingen dömas för gärning, för vilken inte var stadgat straff när den begicks. Vidare ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, ska den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. För straffbestämmelsernas del följer det redan av ovan nämnda bestämmelser att de äldre reglerna i livsmedelslagen ska gälla för gärningar som begicks innan ikraftträdandet. För de bestämmelserna behövs därför i och för sig inte någon särskild övergångsbestämmelse. När det gäller bestämmelserna om sanktionsavgifter är de sanktionsavgifter som föreslås ersätta straffpåföljden formellt att anse som lindrigare. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden i enlighet med 5 § lagen om införande av . Skälet till att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter är dock inte en förändrad syn på överträdelserna i sig. Att bestämmelserna avkriminaliseras ska inte ses som en indikation på att överträdelserna bedöms lindrigare utan syftet är i stället att effektivisera sanktionssystemet. Den lindrigaste lagens princip gör sig således inte särskilt starkt gällande. Det bedöms därför vara mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgifter retroaktiv effekt. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket i lagen om införande av . Äldre föreskrifter bör i stället fortfarande gälla för överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande. Lagrådet har anfört att det framstår som otydligt en perdurerande, dvs. en pågående, överträdelse ska anses ha skett. När det gäller preskription har regeringen behandlat den frågan i avsnitt 8.7.6 ovan. Regeringens resonemang innebär att de nya bestämmelserna ska tillämpas på överträdelser som sker efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft även om de påbörjades före ikraftträdandet. 10.1Konsekvenser för det allmänna Förslaget om ändring i straffskalan i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter bedöms inte innebära några ekono- miska eller andra konsekvenser för kontrollmyndigheterna. Förslaget om sanktionsavgifter innebär att kontrollmyndigheterna ska fatta beslut om sanktionsavgifter. De kontrollmyndigheter som berörs av om sanktionsavgifter är kommunerna, länsstyrelserna, 2017/18:165 och . Det är svårt att bedöma hur många sanktionsavgifter som kommer att beslutas men det kan konstateras att det område som kommer att överföras till ett system med sanktionsavgifter är begränsat. Det föreslagna systemet har utformats så att ärenden om sanktionsavgifter ska kunna avgöras enkelt och snabbt och utan större resursåtgång. Den föreslagna avkriminaliseringen innebär vidare att kontrollmyndigheterna inte längre kommer att vara skyldiga att upprätta åtalsanmälningar för de överträdelser som kan leda till en sanktionsavgift. När det särskilt gäller länsstyrelserna har de ett mycket begränsat kontrollansvar på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. På livsmedels- och foderområdet ansvarar länsstyrelserna för den operativa kontrollen av primärproduktionen. När det gäller animaliska biprodukter har länsstyrelserna ansvar för kontrollen av transportörer. Baserat på uppgifter om kontrollfrekvensen inom primärproduktionen och andelen konstaterade avvikelser kan antalet sanktionsavgifter som länsstyrelserna kan förväntas besluta uppskattas till cirka 400 . Länsstyrelserna kommer inte att ha i uppgift att överpröva kontrollmyndigheternas beslut om sanktionsavgifter eftersom dessa får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den ökade arbetsbelastningen för länsstyrelserna bedöms mot den bakgrunden vara marginell. Samtliga berörda kontrollmyndigheter har erfarenhet av arbete med sanktionsavgifter på andra områden och avgiftsformen som sådan är därmed inte främmande för kontrollmyndigheterna. Även om förslagen i ett inledande skede, då t.ex. effektiva rutiner för beslutsfattande ännu inte har utarbetats, kan tänkas innebära en viss ökad resursåtgång torde detta vara endast . Sammantaget görs bedömningen att de tillkommande uppgifterna som rör beslut om sanktionsavgifter bör kunna hanteras inom ramen för myndigheternas nuvarande anslags- och avgiftsfinansiering. Förslagen bedöms inte i övrigt medföra några andra konsekvenser för kommunerna än de som har beskrivits ovan. 10.1.2Ytterligare konsekvenser för , och länsstyrelserna , och länsstyrelserna är samordnande för kontrollmyndigheterna på sina respektive områden. Förslaget som rör sanktionsavgifter kan därför inledningsvis komma att innebära en något ökad resursåtgång i form av t.ex. utbildningsinsatser och framtagande av handböcker och vägledningar. Mot bakgrund av att sanktionsavgifter, som nämnts ovan, inte är en främmande konstruktion bedöms dessa inledande åtgärder dock inte ta mer resurser i anspråk än att det kan hanteras inom ramen för den nuvarande anslags- och avgiftsfinansieringen. Förslagen i promemorian innebär att ett antal överträdelser som är straffbelagda i stället kommer att omfattas av ett system med sanktionsavgifter. Detta bedöms kunna innebära lättnader för och . torde straffskärpningen i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter innebära att vissa brott mot lagstiftningarna blir högre prioriterade och därmed mer resurskrävande. Effekten av avkriminaliseringen bedöms dock i ekonomiskt hänseende vara större än den av straffskärpningen. Förslagen bedöms därmed innebära positiva ekonomiska effekter för och . Förslaget att avkriminalisera ett antal överträdelser torde vidare innebära en viss lättnad för de allmänna domstolarna eftersom målhanteringen vad gäller de överträdelser som enligt förslaget ska leda till en sanktionsavgift, i den mån ett sådant beslut överklagas, överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Straffskärpningen torde visserligen innebära att fler brott mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter blir föremål för domstolsprövning, men sammantaget bedöms förslagen inte leda till några ekonomiska konsekvenser för de allmänna domstolarna. Beträffande konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna är det svårt att bedöma hur många överklaganden av sanktionsavgiftsbeslut det kan bli fråga om. Det kan dock konstateras att antalet överklaganden på andra områden där det finns sanktionsavgifter är relativt få. Eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna kan därmed förväntas bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom befintlig budgetram. Förslagets eventuella konsekvenser för arbetsbelastningen hos bedöms bli marginella och i vart fall inte större än att de kan hanteras inom givna resursramar för myndigheten. 10.2Konsekvenser för enskilda och näringsidkare Förslagen innebär inte några utökade skyldigheter för enskilda eller näringsidkare. Endast de som inte följer gällande regler kommer att beröras. Vid utformningen av förslagen har särskild hänsyn tagits till vikten av att säkerställa att sanktionerna på nu aktuella områden är rättssäkra och proportionella för de som berörs. Förslagen bedöms därför inte leda till några negativa konsekvenser för de som berörs av aktuella regelverk. 2017/18:165 11 11.1Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen 28 a § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.producerar, bearbetar, distribuerar eller på något annat sätt handhar livsmedel, eller märker, marknadsför eller presenterar livsmedel, på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors liv eller hälsa, 2.inte vidtar åtgärder i samband med produktion, bearbetning, distribution eller annat handhavande av livsmedel, och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa, 3.brister när det gäller att märka, marknadsföra eller presentera livsmedel och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa, 4.i större omfattning märker, marknadsför eller presenterar ett livsmedel på ett sätt som är eller kan vara vilseledande, eller 5.brister när det gäller åtgärder för identifiering och därigenom på ett omfattande eller annars särskilt allvarligt sätt orsakar att möjligheten att spåra ett livsmedel försvåras eller kan komma att försvåras. Paragrafen är ny. I bestämmelsen stadgas att böter eller fängelse i högst ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs i fem punkter. Övervägandena när det gäller straffskalan finns i avsnitt 7.4. Paragrafen har samma tillämpningsområde som lagen, vilket enligt 3 § är alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för Uttrycket ”stadier i produktions-, bearbetnings- och dis- tributionskedjan” definieras i artikel 3.16 i och rå- dets förordning (EG) nr 178/2002. Vad som avses med livsmedel fram- går av artikel 2 i samma förordning samt av 3 § andra stycket i livsme- Av paragrafen framgår att ansvar kan aktualiseras både vid uppsåtligt och vid oaktsamt handlande. Övervägandena när det gäller kravet på den subjektiva täckningen finns i avsnitt 7.3. Enligt punkt 1 ska produktion, bearbetning, distribution eller något annat handhavande av livsmedel på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors liv eller hälsa föranleda straffansvar. förarbetena till den nuvarande livsmedelslagen framgår att begreppet handhar innefattar olika åtgärder såsom framställning, beredning, bearbetning, behandling, lagring, förvaring, förpackning, omförpackning, transport eller uppläggning (se prop. 2005/06:128 s. 202). befattning som sker med själva livsmedlet omfattas därmed. omfattas märkning, marknadsföring eller presentation av livsmedel som orsakar eller kan orsaka fara för människors liv eller hälsa av punkten. Begreppet märkning definieras när det gäller livsmedel i artikel 2.2 j i och rådets förordning (EU) nr 1169/2011. marknadsföring avses andra åtgärder som sker i försäljningssyfte. Presentation av ett livsmedel har att göra med livsmedlets form, utseende, förpackning, vilken omgivning det exponeras i och hur det i För straffansvar uppställs inte, på så sätt som i punkt 4, krav på att överträdelsen ska ha skett i större omfattning. För straffansvar krävs inte heller att det har uppstått någon konkret fara för en negativ följd i det enskilda fallet. Det räcker med att det har uppstått en abstrakt fara för en sådan följd. Bedömningen av om en abstrakt fara har uppstått ska göras utifrån om ett handlande typiskt sett kan leda till viss fara. Så kan t.ex. vara fallet när det i ett tidigt led i produktionen av ett livsmedel finns hygienbrister som kan leda till smittspridning eller sjukdom, eller då ett livsmedel märks med en felaktig uppgift om en allergen, men detta upptäcks vid tillsyn och livsmedlet stoppas och därför inte riskerar att nå konsumenten men omständigheterna varit sådana att de typiskt sett hade kunnat orsaka fara för människors liv eller hälsa. I punkt 2 behandlas de situationer då underlåtenhet att vidta åtgärder vid produktion, bearbetning, distribution eller annat handhavande av livsmedel har orsakat eller har kunnat orsaka en fara för människors liv eller hälsa. Underlåtenheten kan t.ex. avse att ett livsmedel inte har återkallats när detta varit nödvändigt. Farebedömningen ska göras på samma sätt som beträffande punkt 1. Enligt punkt 3 ska det vara straffbart att brista i märkning, marknadsföring eller presentation av ett livsmedel och därigenom föranleda att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa. Att i t.ex. märkning utelämna vissa uppgifter om ett livsmedel, t.ex. om en allergen, är straffbart enligt denna punkt. För straffansvar uppställs inte, på så sätt som i punkt 4, krav på att överträdelsen ska ha skett i större omfattning. Farebedömningen ska göras på samma sätt som beträffande punkt 1. Det betyder att ansvar enligt denna punkt blir aktuellt även i fall då ett livsmedel med t.ex. bristande märkning stoppas vid en tillsyn och den bristande märkningen därmed inte hinner orsaka någon fara för människors liv eller hälsa, men där omständigheterna varit sådana att de typiskt sett har kunnat utgöra en sådan fara. Punkt 4 är tillämplig när någon märker, marknadsför eller presenterar ett livsmedel på ett sätt som utgör eller kan utgöra ett vilseledande. Ett vilseledande har uppstått när livsmedlets innehåll eller egenskaper inte stämmer överens med vad som påstås om det, genom att märkningen, marknadsföringen eller presentationen är felaktig i något avseende, och när någon konsumerar livsmedlet i tron att det har det innehåll och de egenskaper som påstås. Det kan t.ex. vara fråga om att ett livsmedel felaktigt påstås vara ekologiskt eller ha ett visst ursprung. Farebedömningen ska göras på samma sätt som beträffande punkt 1. Om ett livsmedel med felaktig märkning stoppas vid en tillsyn och den felaktiga märkningen därmed inte hinner orsaka något vilseledande, men där märkningen varit sådan att den typiskt sett har kunnat utgöra ett vilseledande blir ansvar enligt punkten också aktuellt. För att ansvar ska kunna utdömas krävs att den felaktiga eller missvisande märkningen, marknadsföringen eller presentationen har skett i större omfattning. Det kan t.ex. vara fallet om överträdelsen skett systematiskt eller om livsmedlet fått eller kan antas få stor spridning. För ansvar enligt punkten krävs inte att det uppstått någon hälsofara till följd av märkningen, marknadsföringen eller presentationen. 2017/18:165 Punkt 5 behandlar spårbarhet. Spårbarhet definieras i artikel 3.15 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. I artikel 18 i samma förordning stadgas att livsmedel, foder, livsmedelsproducerande djur och alla andra ämnen som är avsedda för eller kan antas ingå i ett livsmedel eller ett foder ska kunna spåras under alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.