prop · H503221 · 2018-04-12 00:00:00 — Vid en förfrågan från allmänheten finns en risk för att myndigheter inte kan vara behjälpliga med information om vad som är tillåtet och inte tillåtet. Detta gäller särskilt om substansen är föremål för bedömning i ett pågående mål i domstol. Det finns risk för att de generiska definitionerna på ovan beskrivna sätt innebär att en omfattande undantagslagstiftning krävs. En befattning med substanser som undantas från den generiska definitionen skulle då inte utgöra narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att undanta substanser från regleringen skulle det krävas förteckningar över substanser, som trots att de ingår i en klassificerad generisk grupp, inte uppfyller kriterierna för narkotika eller hälsofarliga varor. Liksom skulle ett sådant system innebära att den praktiska tillämpningen blir beroende av förteckningar, med den skillnaden att substanser skulle utgöra t.ex. narkotika till dess att de undantagits från regleringen. kan en vara inte utgöra narkotika förrän den förklarats omfattas av regleringen. Det är alltså fråga om en omvänd presumtion. Ett alternativ till en undantagsreglering är att i stället utvidga antalet situationer då befattning med narkotika eller hälsofarliga varor är tillåten. Narkotika får hanteras för vissa angivna ändamål: medicinskt eller vetenskapligt ändamål, annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget eller industriellt ändamål. I många fall krävs tillstånd men i vissa fall får befattning ske utan tillstånd. Undantagsregler finns också för hälsofarliga varor. Som redogjorts för ovan kan systemet med generiska definitioner vara svåröverskådligt. Det kan därför vara svårt att kartlägga alla befogade användningsområden och ändamål som nya substanser kan tänkas ha. Det är därför möjligt att de fyra tillåtna ändamålen inte är tillräckliga för att säkerställa att befogad befattning med vissa substanser tillåts. Svårigheterna med att antingen införa en undantagsreglering eller anpassa tillståndsregleringen är just svåröverskådligheten som ett generiskt system innebär. För att veta vilka substanser som bör listas i en undantagsförteckning eller undantas från tillståndskravet måste en ordentlig genomgång av kända läkemedel och andra substanser göras, så att en befogad hantering inte riskerar att utgöra brott, utan att detta har uppmärksammats. Detta kommer troligen att kräva ett omfattande och fortlöpande arbete. Vidare medför framför allt en omfattande tillståndsreglering administrativa bördor för staten, företag och enskilda. Om många substanser med befogade användningsområden omfattas av ett generiskt system, ökar antalet situationer för vilka det krävs tillstånd för hantering av substanserna. Arbetet med att utfärda tillstånd och utöva tillsyn över hanteringen blir därmed mer omfattande. Detta arbete försvåras av den ovan nämnda omständigheten att rättsläget i vissa fall kommer att uppfattas som oklart t.ex. då en substans är föremål för domstolsprövning. Det kan alltså råda osäkerhet om huruvida en substans kräver tillstånd eftersom det är oklart om substansen uppfyller kraven för t.ex. narkotika. Svenska kemisamfundet har anfört att nuvarande kontrollsystem medför fördröjningar och att stora insatser krävs från myndigheter innan substanser kan förbjudas. bedriver ett omfattande arbete med att identifiera och utreda NPS. har också regeringens uppdrag att rapportera upptäckten av NPS till EU:s system för tidig varning (EWS) som verkställs av ECNN (Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk) och Europol. var först med att rapportera 23 nya substanser av totalt 44 sammantaget för alla länder som deltar i nätverket . (fram till ) har varit först med att rapportera 5 nya substanser. Behandlingen av förslag om klassificering av olika substanser har också snabbats upp inom . I de allra flesta fall används det s.k. snabbspåret vid anmälan av nya klassificeringar till kommissionen enligt direktiv (EU) 2015/1535, vilket kortat ner handläggningstiden till mellan två och från det att underlag kommit in till regeringen till dess att regeringen fattat beslut om en förordningsändring. Det tar ytterligare ca beslutet om författningsändringen vinner laga kraft. Ett nytt kungörelsesystem håller på att tas fram vilket gör att tiden för ikraftträdandet kortas . Ett system med generiska definitioner medför också fördröjningar. Det tar tid och myndighetsresurser innan det kan fastställas om en substans omfattas av en generisk definition. Ett alternativ till att införa generiska definitioner är att i stället införa verkansbaserade definitioner. En sådan definition omfattar en hel grupp av varor, som alla har det gemensamt att de har en viss verkan. De konstaterade och potentiella fördelarna med verkansbaserad klassificering är i stort sett desamma som redovisats ovan avseende generisk klassificering. Vad gäller nackdelarna är även dessa i många avseenden lika. Här kan dock följande framhållas avseende verkansbaserade definitioner. Risken för att ofarliga substanser omfattas av definitionerna är mindre vid verkansbaserade definitioner jämfört med generiska definitioner. Det beror på att verkansbaserade definitioner är avhängiga en viss effekt, t.ex. att substansen påverkar det centrala nervsystemet så att hallucinationer uppstår, eller att substansen aktiverar en viss receptor i hjärnan. Substansernas egenskaper och effekter på människokroppen är på detta sätt en del av definitionen i sig. Att påvisa sådana effekter är dock komplicerat. För att t.ex. utifrån en struktur teoretiskt bedöma en substans förmåga att binda till en receptor kan datamodelleringar användas. För att däremot påvisa bindning till en receptor finns verktyg men dessa konstaterar ofta just bindning och inte effekt. Bindning till en receptor har flera olika effekter. Det kan resultera i en stimulering av receptorns aktivitet eller en blockering av receptorn vilket innebär en stabilisering av ett tillstånd. I det senare fallet skapas alltså inte någon ny effekt genom intag av substansen. Vidare kan en substans binda till en receptor på olika sätt vilket förändrar dess egenskaper. För att påvisa effekter kan försök i djurmodeller genomföras. Även om djurförsök bevisar effekter är det inte säkert att effekterna blir likadana på människor. Med verkansbaserade definitioner blir det därmed svårare än , och svårare än med generiska definitioner, att konstatera huruvida en substans omfattas av definitionen eller inte. Analoga definitioner omfattar substanser som väsentligen liknar en redan reglerad substans vad gäller struktur och effekt. Analoga definitioner är därmed mer vittomfattande och obestämda än både generiska och verkansbaserade definitioner. De för- och nackdelar som redogjorts för ovan avseende både generiska och verkansbaserade definitioner gör sig gällande i olika styrka även vid analoga definitioner, beroende på om bedömningen gäller kriteriet en väsentligt liknande struktur eller kriteriet en väsentligt liknande effekt. Generellt kan det dock framhållas att, förutom de nackdelar som redan redogjorts för, ett rekvisit som ”väsentligen liknar” bidrar ytterligare till oklarheten och oförutsebarheten i systemet. Vid utredningen av en substans sker informationsinhämtning från myndigheter (framför allt NFC, , och Giftinformationscentralen), den vetenskapliga litteraturen samt internetforum som Flashback m.m. Det är denna information som ligger till grund för bedömningen av om t.ex. rekvisitet ”euforiska effekter” är uppfyllt. utifrån samma information avgöra om en substans t.ex. aktiverar en viss receptor i hjärnan är betydligt svårare. Generellt gäller att ju specifikare effekter som ska påvisas, desto svårare är det att konstatera att en substans uppfyller kriterierna. Syftet med att skapa en bredare reglering av substanser riskerar därför att helt gå förlorat. Nya psykoaktiva substanser utgör dock otvivelaktigt ett hot mot människors liv och hälsa. Det är därför viktigt att definiering och klassificering av nya psykoaktiva substanser sker på ett effektivt och rättssäkert sätt. ligger i framkant vad gäller narkotikaklassificering av nya psykoaktiva substanser och rapportering av substanser till EU:s ”early warning system”. Satsningar på utredning och klassificering av vissa typer av substanser har gett resultat liksom andra åtgärder som inte rör klassificeringsprocessen, t.ex. införandet av lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser. Genom att tillföra ökade resurser till utredande myndighet skulle fler substanser kunna utredas och underställas regeringens bedömning. Regeringen anser att förslagen i denna proposition tillgodoser tillkännagivande från (bet. 2014/15:SoU6 mom. 16, rskr. 2014/15:155) som innebar att regeringen utan dröjsmål skulle låta utreda problemet med nätdroger brett och skyndsamt se över frågan om generisk klassning/familjeklassning av narkotika men också överväga andra åtgärder, och återkomma till med förslag. Det aktuella tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. Den ökande förekomsten av nya psykoaktiva substanser är ett allvarligt problem som motiverar ett effektivt system för skyndsam klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Ett system med generiska definitioner i betydelsen att substanserna klassificeras i grupper utifrån sin kemiska grundstruktur, s.k. generisk klassning, skulle medföra att fler substanser snabbare omfattades av lagstiftningen på området. Ett sådant system är dock svårförenligt med de rättssäkerhetskrav som bör ställas när det gäller narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Ett sådant system skulle också riskera att leda till komplicerade domstolsprocesser och svårigheter för brottsutredande och tillståndsgivande myndigheter. Med nuvarande kunskapsunderlag bör det inte införas något system med klassificering. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. En sådan analys ska innefatta möjligheterna att införa förbud mot hela grupper av likartade substanser. Regeringen föreslår också åtgärder för att ytterligare effektivisera processen att förbjuda nya narkotiska substanser som kommer ut på marknaden, vilka redovisas i avsnitten 5 och 7. 2017/18:221 9 Konsekvenser av regeringens förslag Narkotikamissbruk och de skador som det orsakar är ett samhällsproblem som inbegriper inte bara den offentliga sektorn utan även det civila samhället och inte minst den enskilda individen. Konsekvenserna för den offentliga sektorn ligger framför allt i kostnader för brottsbekämpning, vård, behandling och andra sociala insatser. För det civila samhället finns bl.a. kostnader för konsekvenser av brott samt sjukskrivningar och vårdkostnader för narkotikamissbrukare (företagshälsovård och försäkringar). För den enskilda individen kan kostnaden för ett narkotikamissbruk innefatta sådant som kostnaden för själva drogerna likväl som risken att förlora arbete, bostad och förankring i samhället. På den individuella nivån drabbar såväl ekonomiska kostnader som andra påfrestningar även anhöriga och andra personer i brukarens närhet. Kommuner, landsting och staten bär tillsammans kostnaderna för det produktionsbortfall som sker till följd av dödlighet och sjuklighet förknippad med missbruk. Tillgänglighetsbegränsning och efterfrågeminskning är de två ben som svensk narkotikapolitik står på. Syftet med regeringens förslag är att intensifiera det befintliga utredningsarbetet och därmed begränsa tillgängligheten av nya psykoaktiva substanser. Förslaget försvårar laglig försäljning av substanser som kan orsaka allvarliga skador. Narkotikahandel är en central del i den organiserade brottsligheten. Det grövre våldet och det ökade antalet skjutningar är i många fall narkotikarelaterade. Att komma åt narkotikaförsäljningen är därför en viktig del i att bekämpa den organiserade brottsligheten och öka tryggheten i samhället i stort. Det är inte möjligt att räkna ut exakt vad narkotikamissbruket kostar samhället. (Missbruket, Kunskapen, Vården, SOU 2011:6) skattade samhällets kostnader med två olika metoder till dels 24 miljarder (top-down-metoden), dels till 62 miljarder (bottom-up- metoden). , dåvarande Verket för näringslivsutveckling, skattade i en rapport () samhällets kostnader för en manlig amfetaminists missbruk till och för en kvinnlig amfetaminists missbruk till . De effekter och samhällsekonomiska konsekvenser som missbruket av nya psykoaktiva substanser kan medföra är till stor del okänd. En snabbare och mer omfattande klassificering innebär en effektivare kriminalisering av dessa substanser vilket i sin tur troligen leder till att färre aktörer ägnar sig åt att sälja dessa på marknaden och därmed till ett minskat utbud. Även kriminaliseringen i sig kan tänkas leda till att färre personer använder sådana substanser på grund av dels en obenägenhet att hantera olagliga substanser, dels att en kriminalisering tydligt signalerar att substansen är farlig. De substanser som regleras saknar oftast allmänna användningsområden i samhället och den föreslagna satsningen för att effektivisera övervakningen av nya psykoaktiva substanser föranleder heller inte några inskränkningar för näringslivet eller påverkan på sysselsättningen i övrigt. Det är regeringens bedömning att förslagen inte påverkar jäm- ställdheten mellan kvinnor och män och inte heller påverkar möjlig- Prop. 2017/18:221 heterna att nå de integrationspolitiska målen. Angående ansvar att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor bedömer regeringen att effektiviseringen av tillsynen medför en viss ökning av myndighetens arbetsbelastning. För att snabbare hitta, bedöma och meddela regeringen behov av klassificering av nya psykoaktiva substanser tillför regeringen till . Satsningen förväntas leda till att myndigheten hittar fler nya psykoaktiva substanser som behöver analyseras och bedömas. Myndigheten samarbetar med flera andra myndigheter som därmed också får viss ökad arbetsbelastning. En nära samarbetspartner för analyser och bedömningar är Nationellt forensiskt centrum (NFC) som kan komma att få ökad belastning. Regeringen ämnar tillföra myndigheten ytterligare för att täcka kostnader för utökade klassificeringar av nya psykoaktiva substanser. Det är oklart i vilken omfattning möjligheten att köpa nya psykoaktiva substanser med hjälp av fingerade uppgifter kommer att användas. Re- geringen bedömer att möjligheten för att uppdra åt att köpa in nya substanser anonymt leder till en måttligt ökad arbetsbelastning för framför allt och . Regeringen bedömer att de ökade kostnaderna för ryms inom den årliga resurstilldelning som nämnts ovan. Regeringen tillför ytterligare till för det nya uppdraget att på beställning köpa nya substanser. Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika ska på uppdrag av eller med hjälp av fingerade uppgifter göra inköp av varor som kan behöva regleras enligt denna lag och som inte är reglerade enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, är ny. lerar möjligheten för att på uppdrag av Folkhälsomyn- digheten eller , med hjälp av fingerade uppgifter av- seende beställaren köpa in varor som kan behöva regleras enligt lagen. Förslaget behandlas i avsnitt 5. Förslaget innebär att får en lagstadgad rätt att köpa in varor med hjälp av fingerade uppgifter. eller som ger uppdrag åt att göra har enligt sin instruktion regeringens 2017/18:221 uppdrag att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel. ansvarar för de varor som är läkemedel eller som har potentiell medicinsk användning. En första förutsättning för att ett uppdrag ska ges är att myndigheterna bedömer att det kan finnas ett behov av att reglera den aktuella varan. Den aktuella varan ska dessutom framstå som oreglerad. Det kommer dock inte att vara möjligt att i samtliga fall veta helt säkert att en vara som marknadsförs och säljs faktiskt är oreglerad. Att en vara marknadsförs och säljs som oreglerad eller under ett namn som inger bilden av att den är oreglerad är tillräckligt. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. Det är således inte fråga om en brottsbekämpande verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att inleda en förundersökning på grundval av information som kommer fram vid ett inköp enligt bestämmelsen. Varor som är reglerade som hälsofarliga varor kan inte köpas in enligt denna bestämmelse, trots att sådana varor kan komma att bli föremål för omreglering till narkotika. Hantering av hälsofarliga varor kräver som huvudregel tillstånd. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor Varor som avses i denna lag får inte utan tillstånd 1.införas till landet, 4.förvärvas i överlåtelsesyfte, 5.anskaffas, bearbetas, förpackas, transporteras, förvaras eller på annat sådant sätt hanteras om varorna inte är avsedda för eget bruk, 6.bjudas ut till försäljning, eller Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål. Tillstånd får förenas med de villkor som behövs, såväl i samband med beslutet om tillstånd Ett tillstånd får återkallas, om 1.tillståndet inte längre utnyttjas, eller 2.tillståndshavaren i väsentlig mån brutit mot ett meddelat villkor eller inte följer bestämmelserna i denna lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjud- ande till försäljning, innehav, anteckningar och märkning samt om undantag från kravet på tillstånd. Den myndighet som regeringen bestämmer har tillsyn över efterlevnaden av denna lag samt av de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen. Första stycket ändras på så sätt att en ny punkt 5 läggs till i stycket. En- ligt den nya punkten 5 krävs tillstånd då hälsofarliga varor anskaffas, bearbetas, förpackas, transporteras, förvaras eller på annat sådant sätt han- teras om varorna inte är avsedda för eget bruk. Punkten anger vissa kvali- ficerade former av befattning med hälsofarliga varor och är avsedd att ha samma innebörd som enligt 1 § första stycket 4 narkotikastrafflagen (1968:64). I förhållande till sistnämnda bestämmelse görs endast en språklig modernisering. De hittillsvarande punkterna 5–6 blir punkterna 6–7. har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. För tillsyn har tillsynsmyndigheten rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjudande till försäljning eller innehav av varor enligt denna lag, dels till utrymmen där prövning av varornas egenskaper utförs. får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder. ska lämna det biträde som behövs för tillsyn enligt denna paragraf. Den som förfogar över sådana varor som avses i andra stycket ska lämna det biträde vid undersökningen som tillsynsmyndigheten begär. För prov som tillsynsmyndigheten har tagit betalas inte ersättning. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillträde eller biträde vägras får tillsynsmyndigheten också förelägga vite. I paragrafens andra stycke har andra meningen tagits bort då den har samma innebörd som styckets första mening. ska på uppdrag av med hjälp av fingerade uppgifter göra inköp av varor som kan behöva regleras enligt denna lag. Paragrafen, som är utformad enligt Lagrådets förslag, är ny. Den reglerar möjligheten för att på uppdrag av och med hjälp av fingerade uppgifter avseende beställaren köpa in varor som kan behöva regleras enligt lagen. Förslaget behandlas i avsnitt 5. Förslaget innebär att får en lagstadgad rätt att köpa in varor med hjälp av fingerade uppgifter. Det är som ger uppdrag åt att göra inköpen. En första förutsättning för att ett uppdrag ska ges är att myndigheten bedömer att det kan finnas ett behov av att reglera den aktuella varan. har enligt lagen om kontroll av narkotika en möjlighet att uppdra åt att göra motsvarande inköp av varor som kan behöva regleras som narkotika. Det är inte alltid klart från början vilket av de två regelverken som varan bör omfattas av. Det beror bl.a. på om den information myndigheten samlat in om en vara är tillräcklig för att uppfylla de strängare kraven för att varan ska kunna ses som narkotika eller om informationen är tillräcklig för att varan ska kunna ses som hälsofarlig. Det lagstöd som åberopas i uppdraget till (denna bestämmelse eller 11 a § lagen om kontroll av narkotika) ska inte vara av- 2017/18:221 görande för till vilket regelverk myndigheten slutligen lämnar förslag till regeringen att varan ska klassificeras som. Den aktuella varan ska framstå som oreglerad. Det kommer inte att vara möjligt att i samtliga fall veta helt säkert att en vara som marknadsförs och säljs faktiskt är oreglerad. Att en vara marknadsförs och säljs som oreglerad eller under ett namn som inger bilden av att den är oreglerad är tillräckligt. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. Det är således inte fråga om en brottsbekämpande verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att inleda en förundersökning på grundval av information som kommer fram vid ett inköp enligt bestämmelsen. Den som uppsåtligen bryter mot 3 § första stycket 2, 3, 4, 5, 6 eller 7 ska dömas till böter eller fängelse i högst . Den som av grov oaktsamhet bryter mot 3 § första stycket 2, 3, 4, 5 eller 6 ska dömas till böter eller fängelse . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar enligt detta stycke. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 a eller 3 b § eller föreskrift som meddelats med stöd av denna lag ska dömas till böter. Om straff för olovlig införsel finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Paragrafen innehåller ansvarsbestämmelser för den som bryter mot bestämmelserna om tillstånd. Förslaget behandlas i avsnitt 6. Första stycket, som föreskriver straffansvar för vissa uppsåtliga brott mot 3 § första stycket, ändras som en följd av att man i 3 § första stycket uttryckligen anger vilka kvalificerade befattningar som ska vara kriminaliserade. Sådana befattningar är dock i stor utsträckning kriminaliserade som innehav. De kvalificerade befattningarna framgår av en ny punkt 5 i 3 § (se kommentaren till 3 §). I ett nytt andra stycke införs straffansvar för den som av grov oaktsamhet bryter mot tillståndskravet avseende de gärningar som anges i punkterna 2–6. Innehav enligt punkten 7 straffbeläggs inte vid grov oaktsamhet. I ringa fall av brott som begås av grov oaktsamhet ska det inte dömas till ansvar. För att grov oaktsamhet ska föreligga krävs normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att en viss omständighet föreligger, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Grov oaktsamhet skulle också kunna föreligga om gärningsmannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om trots att det finns starka skäl att tro att den kan vara reglerad. Vid bedömningen om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett av grov oaktsamhet ska ställas samma krav som enligt 3 a § narkotikastrafflagen (1968:64). Straffskalan för brott enligt andra stycket är böter eller fängelse . andra och tredje styckena blir nya tredje och fjärde stycken. En ändring av redaktionell karaktär görs i det nya tredje stycket.