prop · H503174 · 2018-03-20 00:00:00 — garskapsland, skulle kriminaliseringen enligt regeringen innebära en hand- lingsregel med motsvarande innebörd. Bestämmelsen skulle därmed riske- ra att stå i strid med svensk grundlag och starka skäl ansågs därför tala mot att i det avseendet gå längre än vad resolutionen kräver. staterade sammanfattningsvis att regeringsformen torde innebära ett abso- lut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmel- sen omfatta resor till . Mot den bakgrunden, och då rätten att resa in i den stat där en person är medborgare även ansågs skyddas enligt Eu- ropakonventionens fjärde tilläggsprotokoll, ansåg regeringen att straff- ansvaret inte skulle omfatta sådana resor (prop. 2015/16:78 s. 37 f.). Det kan konstateras att direktivet, till skillnad från hur regeringen har sett på saken, inte bygger på uppfattningen att en kriminalisering av ter- rorismresor till resenärens medborgarskapsland skulle innebära en in- skränkning av den rätt som följer av artikel 3 i fjär- de tilläggsprotokoll att inte förvägras inresa i medborgarskapsstaten. geringen anser att det alltjämt finns fog för den tolkning som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet men konstaterar att det i avsaknad av vägled- ande avgöranden är möjligt att uppfatta artikeln på olika sätt och att EU har antagit bindande lagstiftning som utgår från ett annat synsätt. en nu föreslår svensk lagstiftning i enlighet med innebär därmed inte, som antyder, en friskrivning från kon- Dessutom innebär, som nämnts ovan, åtagandet en- ligt tilläggsprotokollet till en skyldighet endast i förhållande till svenska medborgare. Det bör också framhållas att det, som medger, finns rimliga skäl för förslaget. Som har framhållits, och som även påpekar, kan risken för allvarlig brottslighet i många fall vara störst just i medborgarskaps- landet. Vidare kan det upplevas som otillfredsställande att svenska med- borgare som reser till t.ex. eller i avsikt att begå exempelvis ter- roristbrott kan dömas för det medan detsamma inte gäller en person som är medborgare där. Mot denna bakgrund, och mot bakgrund av den förplik- telse som direktivet innebär, bör straffansvaret för resor i terrorismsyfte utvidgas till att omfatta även terrorismresor som företas av utländska medborgare till det egna medborgarskapslandet. När det gäller svenska medborgare är rätten att resa in i grund- lagsskyddad genom 2 kap. 7 § första stycket regeringsformen som anger att ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Det har inte framkommit något som ger anledning att ompröva den bedömning som gjordes när det svenska terrorismresebrottet infördes, nämligen att regeringsformen torde innebära ett absolut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmelsen omfatta resor till . I det fallet kräver inte heller direktivet en sådan kriminalisering, eftersom medlemsstaterna kan välja att uppfylla sina åtaganden i fråga om resor till medlemsstaten genom att i stället kriminalisera förbered- ande gärningar i förhållande till terroristbrott. Den utvidgade resebestäm- melsen bör mot denna bakgrund utformas så att straffansvaret inte träffar den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . Detta kan ske antingen genom att svenska medborgares resor hit till landet undantas eller genom att bestämmelsen begränsas så att den överhuvudtaget inte omfattar resor till . Det senare skulle inne- bära en avkriminalisering, eftersom bestämmelsen straffbelägger utländska medborgares terrorismresor hit. Regeringen ser inte skäl till en avkriminalisering utan anser tvärtom att ett straffansvar för sådana resor är högst motiverat. I stället bör det därför införas en undantagsregel be- träffande svenska medborgares resor till . Förberedande gärningar med sikte på terroristbrott är redan straffbara Den föreslagna undantagsregeln för svenska medborgares resor till Sve- rige innebär att 5 b § rekryteringslagen inte fullt ut kan användas för att genomföra de krav direktivet ställer i fråga om resor hit till landet. Det svenska terrorismresebrottet motsvarar visserligen till stor del kraven i artikel 9.2 a men den bestämmelsen medger inget undantag för resor till resenärens medborgarskapsland. behöver därför i stället uppfylla det alternativa kriminaliseringskravet i artikel 9.2 b som avser förbered- ande gärningar som vidtas av en person som reser in i landet med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. Detta alternativ tillkom mot bakgrund bl.a. av behov och har utformats så att medlemsstaterna ska kunna använda de förstadiebrott som finns i nationell rätt. Den specificerar således inte de förberedande gärningar som behöver vara straffbara, men i skäl 12 anges planering eller stämpling (”planning or conspiracy”) som exempel. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott är straffbelagt enligt 4 § terroristbrottslagen och 23 kap. 1, 2 respektive 6 § . Eftersom försök till terror- 2017/18:174 istbrott redan omfattas av kriminaliseringskravet i artikel 14.3 i direktivet kan det inte anses ha betydelse i detta sammanhang. Detsamma gäller un- derlåtenhetsbrotten, som inte kan ses som förberedande på det sätt som avses i artikel 9.2 b. De osjälvständiga formerna av ett terroristbrott, bl.a. förberedelse och stämpling som alltså är de som främst har relevans här, är inte territoriellt begränsade i sitt tillämpningsområde och kan så- ledes tillämpas även på gärningar som vidtas utanför . Genom möjligheten att tillämpa bestämmelserna om förberedelse och stämpling till terroristbrott lever svensk rätt därmed upp till kravet på kriminalisering av förberedande gärningar som vidtas med avsikt att begå terroristbrott. Stämplings- och förberedelsebrotten är vidare relevanta i förhållande till förberedande gärningar som företas med avsikt att bidra till att terrorist- brott begås. Vissa av de gärningar som kan utgöra stämpling och förbe- redelse tar nämligen snarare sikte på medverkan än på brott i gärnings- mannaskap och skulle kunna beskrivas som ett slags försök till medver- kan. Det gäller exempelvis den förberedelsegärning som består i att med uppsåt att främja brott lämna pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. Resor i fler syften bör omfattas av terrorismresebrottet omfattar 5 b § rekryteringslagen resor i avsikt dels att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, dels att meddela eller ta emot in- struktioner enligt bestämmelserna om terrorismutbildning i 5 eller 5 a §. Såväl tilläggsprotokollet som direktivet innebär att de avsikter som omfattas behöver kompletteras. Enligt tilläggsprotokollet ska straffansvaret omfatta resor i syfte att be- gå, bidra till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbild- ning för terrorismsyften. Skrivningen om att bidra till terroristbrott med- för att medverkan till särskilt allvarlig brottslighet bör läggas till i den svenska bestämmelsen. De syften som anges i direktivet är att begå ett terroristbrott enligt arti- kel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 och att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8. Även direktivets reglering innebär därmed att medverkan till särskilt allvarlig brottslighet bör läggas till i den svenska bestämmelsen. Vidare bör hän- visningen till 5 a § justeras med anledning av regeringens förslag om att utvidga brottet så att straffansvaret avser att ta del av, i stället för att ta emot, instruktioner i visst syfte. Slutligen behövs en komplettering med anledning av direktivets hänvisning till deltagande i en terroristgrupps verksamhet enligt artikel 4. Som framgår av avsnitt 6.3.1 motsvaras det brottet i svensk rätt av försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terroristbrott. En avsikt att förbereda särskilt allvarlig brottslighet omfattas och som framgår ovan bör en avsikt att medverka till sådan brottslighet läggas till. Regeringen bedömer inte att det är nödvändigt att lägga till försök i bestämmelsen. För att ett försök ska vara förövat förutsätts att gärningsmannen har uppsåt som för fullbordat brott. Att resa i avsikt att försöka begå ett brott skulle alltså i praktiken vara detsamma som att resa i avsikt att begå fullbordat brott, något som redan är kriminaliserat. Däremot bör en avsikt att göra sig skyldig till Prop. 2017/18:174 stämpling till särskilt allvarlig brottslighet omfattas. Även med de föreslagna tilläggen kommer straffansvaret att vara be- gränsat till att avse resor i vissa brottsliga syften. Regeringen ser därför inte någon anledning att i lagtexten föra in sådana undantag för legitima syften som och TU – Medier i före- slår. Försök till terrorismresa är inbyggt i brottskonstruktionen Artikel 14.3 i terrorismdirektivet ställer krav på kriminalisering av försök till brott enligt bestämmelserna om resor för terrorismsyfte i artikel 9.1 och artikel 9.2 a. Ett krav på försökskriminalisering finns också i arti- kel 4.3 i tilläggsprotokollet, liksom i resolution (2014) som det sven- ska terrorismresebrottet infördes för att genomföra. Mot bakgrund av den ti- diga fullbordanstidpunkten – brottet fullbordas redan genom att någon påbör- jar en resa med den avsikt som krävs – ansåg regeringen att det är svårt att se i vilka straffvärda fall ett försök men inte ett fullbordat brott skulle föreligga. Med hänsyn till detta och till att det skulle kunna försvåra för det förebygg- ande arbetet gjordes bedömningen att ett särskilt ansvar för försök inte borde införas. Samma bedömning gjordes avseende förberedelse och stämpling till brott (prop. 2015/16:78 s. 40 f.) När propositionen behandlades i avslogs ett motionsyrkande om att förberedelse till brottet skulle göras straff- bart (bet. 2015/16:JuU17, rskr. 2015/16:143). Regeringen gör ingen annan bedömning än den som tidigare gjorts utan konstaterar att resebrottet genom sin tidiga fullbordanspunkt i praktiken motsvarar instrumentens krav på för- sökskriminalisering och att något särskilt försöksansvar därför inte bör in- föras. 6.2.6Straffansvaret för terrorismfinansiering utvidgas Regeringens förslag: Straffansvaret för terrorismfinansiering utvid- gas. Bestämmelsen i 3 § första stycket 1 finansieringslagen ska omfatta finansiering för att, utöver att begå särskilt allvarlig brottslighet, dels annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet, dels begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Bestämmelsen i 3 a § finansieringslagen ska omfatta finansiering av brott enligt rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppman- ing, rekrytering och utbildning, utöver brott enligt bestämmelsen om resa. Den ska också omfatta finansiering av medverkan till brotten. Det ska vara straffbart med försök till brott inte bara enligt 3 § utan även enligt 3 a §. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Svenska Röda Korset anser att det bör göras undantag för finansiering av humanitärt arbete som rödakors- och rödahalvmånerörelsen och andra opartiska humanitära organisationer be- Man anför också att lagförslagen förefaller innebära att handling- 2017/18:174 ar som är tillåtna enligt den humanitära rätten kriminaliseras och att det riskerar att underminera de få incitament som får väpnade grupper att föl- ja den internationella humanitära rättens regler. , Attunda tingsrätt och lämnar motsvarande synpunkter som på förslaget om rekrytering (se avsnitt 6.2.2) och; i fråga om Attunda tings- rätt, som på förslaget om att utbilda sig (se avsnitt 6.2.4). framför också att strukturen på förslaget till 3 § första stycket 1 framstår som inkonsekvent i förhållande till punkt 2 i samma stycke. Skälen för regeringens förslag Straffansvar för terrorismfinansiering enligt gällande rätt Finansieringslagen infördes för att genomföra finansieringskonventionen. Den har senare ändrats med anledning av bestämmelser i säkerhets- råds resolution (2014) och FATF:s rekommendation om kriminali- sering av finansiering av terrorism. Av 3 § första stycket finanseringslagen följer ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1.för att begå särskilt allvarlig brottslighet, eller 2.av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet. Straffbestämmelsen i 3 a § gäller motsvarande handlingar men i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i 5 b § rekryteringslagen. Se avsnitt 6.1 om straff m.m. Terrorismfinansiering i direktivet och tilläggsprotokollet Terrorismdirektivets och tilläggsprotokollets bestämmelser om finansier- ing av terrorism är nya. Tilläggsprotokollets bestämmelse gäller finansiering av terrorismresor. Enligt artikel 5 ska varje part se till att finansiering av utlandsresor för terrorismsyften är straffbelagd i dess nationella lagstiftning, när gärning- en begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med finansiering av utlandsresor för terrorismsyften avses att, oavsett tillvägagångssätt och oavsett om detta görs direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in medel som helt eller delvis gör det möjligt för en person att resa utomlands för ter- rorismsyften, enligt definitionen i artikel 4, med vetskap om att medlen helt eller delvis är avsedda att användas för ett sådant syfte. Direktivets kriminaliseringskrav är bredare. Enligt artikel 11.1 ska medlemsstaterna säkerställa att tillhandahållande eller insamling av me- del, oavsett metod, direkt eller indirekt, med avsikten att de ska använ- das, eller med vetskap om att de helt eller delvis ska användas, för att be- gå något av de brott som avses i artiklarna 3–10 eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtlig- en. Medel definieras i artikel 2.1 i direktivet som tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, oberoende av hur de an- skaffats, samt juridiska dokument och instrument av alla slag, även i Prop. 2017/18:174 elektronisk eller digital form, som styrker äganderätten till eller rättighet- er knutna till sådana tillgångar, inbegripet men inte begränsat till bank- krediter, resecheckar, bankcheckar, betalningsordrar, andelar, värdepap- per, obligationer, växlar och remburser. Definitionen är identisk med den i finansieringskonventionen. Tilläggsprotokollet innehåller ingen defini- tion, men punkt 56 i förklaranderapporten till protokollet hänvisar till fi- nansieringskonventionens definition. Artikel 11.2 anger att det vid finansiering av brott enligt artikel 3 (ter- roristbrott), artikel 4 (brott med anknytning till en terroristgrupp) och ar- tikel 9 (resor för terrorismsyften) inte ska vara nödvändigt att medlen faktiskt, helt eller delvis, används för att begå eller bidra till något av de Något krav på att gärningsmannen känner till för vilket specifikt brott som medlen ska användas ska inte heller finnas. De ändringar som krävs bör göras i dagens finansieringsbestämmelser De svenska finansieringsbestämmelserna är mycket lika direktivets och tilläggsprotokollets bestämmelser till sin struktur. som omfattas är desamma, med den skillnaden att de svenska bestämmel- serna utöver insamling och tillhandahållande också omfattar mottagande av pengar eller annan egendom. Det är mot denna bakgrund möjligt att bygga ut de befintliga bestämmelserna så att de omfattar finansiering av ytterligare brott enligt vad som behövs för att genomföra direktivet. det gäller tilläggsprotokollets bestämmelse om finansiering av terrorism- resor konstaterar regeringen att en motsvarande svensk reglering finns i 3 a § finansieringslagen och att protokollet således inte kräver någon ytter- Finansieringslagens bestämmelser är också förenliga med artikel 11.2 i Den nykriminalisering som är nödvändig bör mot denna bakgrund, och i enlighet med bedömningen i avsnitt 6.1, ske genom utvidgning av den Det bör vara straffbart att finansiera fler brott Direktivets bestämmelse gäller finansiering som avser att begå eller bidra till brott enligt artiklarna 3–10, dvs. samtliga artiklar som uttrycker ett kriminaliseringskrav med undantag för bestämmelsen om medhjälp, an- stiftan och försök. Tilläggsprotokollets bestämmelse gäller finansiering av resebrott enligt artikel 4 som närmast motsvarar regleringen i direktiv- ets artikel 9. Direktivets krav på kriminalisering av finansiering av brott enligt arti- kel 3 (terroristbrott) uppfylls i svensk rätt av bestämmelsen i 3 § första stycket 1 finansieringslagen om finansiering som avser att någon ska begå särskilt allvarlig brottslighet. Mot bakgrund av att direktivet också nämner att bidra till terroristbrott bör punkten utvidgas så att den även omfattar finansiering av annan medverkan till särskilt allvarlig brottslig- När det gäller kravet på att kriminalisera finansiering för att begå eller bidra till utförandet av brott med anknytning till en terroristgrupp enligt artikel 4 kan det konstateras att 3 § första stycket 2 finansieringslagen 2017/18:174 stadgar ett straffansvar för finansiering av en person eller en sammanslut- ning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Bestämmelsen tar emellertid sikte på finansiering av enskil- da terrorister eller terroristorganisationer oavsett syfte med finansier- ingen, snarare än finansiering av terroristhandlingar. Genomförandet bör i stället anknyta till de svenska brott som har bedömts motsvara artikel 4, dvs. medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott (se avsnitt 6.3.1). Regleringen bör införas i 3 § första stycket 1 finansierings- lagen som bör avse finansiering för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Bestämmelsen kommer därmed att täcka direktivets krav på finansiering av terroristbrott, bidrag till terroristbrott, brott enligt artikel 4 och bidrag till sådana brott. Av de skäl som anförts i avsnitt 6.2.2 bedömer regeringen att det saknas skäl att låta bestämmelsen om- fatta medverkan till medverkan till särskilt allvarlig brottslighet. Finansiering av de svenska brott som motsvarar artiklarna 5–8 i direk- tivet (offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terrorism- syften, tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften och mottagan- de av utbildning för terrorismsyften) är inte straffbelagd . I lagstift- ningen bör det därför införas en hänvisning till de motsvarande svenska brotten (3–5 a och 6 §§ rekryteringslagen). Finansiering av de brotten har stora likheter med den befintliga regleringen av finansiering av terrorism- resor (5 b § rekryteringslagen, motsvarande artikel 9 i direktivet och arti- kel 4 i protokollet). De nya bestämmelserna bör lämpligen placeras på sam- ma ställe, dvs. i 3 a § finansieringslagen. Den bestämmelsen bör dess- utom, med tanke på direktivets krav på finansiering av bidrag till brott, utvidgas så att den även avser finansiering av medverkan till de brott som omfattas. Därigenom uppfylls också kravet på finansiering av brott enligt artikel 10 (organiserande eller annat underlättande av resor för terrorist- syften) som i svensk rätt motsvaras av medverkan till brott enligt 5 b § rekryteringslagen. Som framgått anser regeringen nämligen att det inte är nödvändigt med skrivningar om medverkan till medverkan till brott. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag en vidsträckt kriminalise- ring av terrorismfinansiering. De bestämmelser som ändras kommer dock även i fortsättningen att vara tydligt avgränsade genom att straffansvaret av- ser finansiering av brott, med ett krav på i vart fall vetskap om hur egendom- en är avsedd att användas. Regeringen ser därför inte behov av ett sådant un- dantag för finansiering av humanitärt arbete som Svenska Röda Korset efterfrågar. När det gäller synpunkter i övrigt kan det nämnas att har i uppdrag bl.a. att analysera och ta ställning till om vissa grundläggande förutsättningar för tillämp- ningen av de brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen, t.ex. i för- hållande till den internationella humanitära rätten (dir. 2017:14). Kriminaliseringen av försök till terrorismfinansiering bör utvidgas Enligt artikel 14.3 i terrorismdirektivet krävs kriminalisering av försök till brott enligt artikel 11. I svensk rätt är försök till brott enligt 3 § men inte 3 a § finansieringslagen straffbart. Bestämmelsen om försöksansvar i 4 § bör därför utvidgas så att straffansvaret omfattar försök till brott Prop. 2017/18:174 enligt båda paragraferna. Regeringens förslag: Straffskärpningsregeln i 5 § terroristbrottslagen utvidgas till att omfatta även brukande av falsk urkund och försök till detta brott som begåtts med uppsåt att främja terroristbrott eller brott mot bestämmelsen om terrorismresor i 5 b § rekryteringslagen. När det gäller urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning, och försök till dessa brott, utvidgas bestämmelsen så att den omfattar uppsåt att främja inte enbart terroristbrott utan även brott mot bestäm- melsen om terrorismresor. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med reger- ingens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Straffskärpning för vissa brott med terrorismsyfte enligt gällande rätt Straffskärpningsregeln i 5 § terroristbrottslagen infördes för att genom- föra artikel 3 i terrorismrambeslutet (artikel 3.2 d–f änd- ringar) som anger att vissa gärningar med terrorismsyfte ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. Enligt den svenska bestämmelsen ska det, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § , beaktas som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet om någon begår ett av vissa uppräknade brott eller försök till ett sådant brott med uppsåt att främja terroristbrott. De brott som omfattas är stöld, grov stöld, rån och grovt rån (8 kap. 1, 4–6 §§ ), utpressning, ringa utpressning och grov utpressning (9 kap. 4 § ) samt ur- kundsförfalskning och grov urkundsförfalskning (14 kap. 1 och 3 §§ ). Straffskärpningsregeln gäller endast under förutsättning att gärningen inte omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § terroristbrottslagen (dvs. be- stämmelserna om terroristbrott samt försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott) eller med- verkan till sådana brott. Skälet till det är att man i sådana fall normalt dömer för båda brotten i brottskonkurrens. Vid värderingen av det andra brottet bör då det straffvärde som ligger i främjandet beaktas, med följd- en att straffskärpningsregeln inte blir tillämplig (prop. 2002/03:38 s. 93). Vad är nytt i direktivet? Enligt artikel 12 i terrorismdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att följande uppsåtliga gärningar betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet: a) Grov stöld i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3 (dvs. b)Utpressning i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3. c)Upprättande eller användning av falska administrativa dokument i syfte att begå något av de brott som anges i artiklarna 3.1 a–i (dvs.