prop · H503141 · 2018-03-13 00:00:00 — Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?, granskningsrapport 2011:6 och (2010). Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan dock vara svårt att göra i kärnavfallsberäkningarna eftersom det, som tidigare konstaterats, är svårt att hitta jämförbara projekt. bedömer att det finns en möjlighet att även kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet för kärnavfall är påverkade av optimism bias. 3.3.4 Oenighet om diskonteringsräntan För att kunna jämföras behöver den kostnad som uppkommer uttryckas i en gemensam enhet genom att diskonteras till dagens penningvärde med hjälp av en diskonteringsränta. Valet av diskonteringsränta har stor betydelse för utfallet i beräkningarna av kärnavfallsavgiften, samt finansiering- och kompletteringsbeloppet. SSM menar att den ordningen som gällde innan , utan reglering av hur diskonteringen ska beräknas, var bristfällig eftersom frågan rör stora belopp för kärnkraftsindustrin och var av avgörande betydelse för statens finansiella risk.101 SSM:s finansieringsdelegation har även diskuterat SKB:s val av diskonteringsräntebana. Delegationen har bland annat bedömt att SKB har starka incitament att utgå från höga räntor för att hålla ned avgiftsnivån och att det därför är olämpligt att SKB lämnar egna förslag och gör egna prognoser för diskonteringsräntan.102 I lagändringarna till finansieringslagen som trätt i kraft ska det diskonterade värdet av förväntade inbetalningar, grundkostnader och merkostnader beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden. Lagförslaget har dock föregåtts av en period med oenighet mellan SSM och SKB om hur diskonteringen av skulden bör göras. Båda parter har låtit akademiska konsulter studera problemet utifrån sin expertis. Flera av experterna understryker att valet av diskonteringsränta beror på den bakomliggande problemställningen eller syftet med diskonteringen.103 och , forskare vid i respektive i , har för SKB:s räkning föreslagit en diskonteringsräntenivå. Forskarna utgår från hur mycket kapital som ska göras tillgängligt för att säkerställa att kapitalet i fråga täcker avvecklingsprojektets samtliga kostnader.104 De motiverar sitt val av diskonteringsränta med en genomgång av litteraturen inom liknade långsiktiga investeringar där framtida kostnader måste diskonteras, exempelvis infrastrukturinvesteringar, klimatåtgärder och pensionsförsäkringar. 101Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 102Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation . 103Bergman och (2012). Diskonteringsränta i Plankalkylen, överlämnad till SKB, ; (2014). Utlåtande till SSM, . 104Bergman och (2012) Diskonteringsränta i Plankalkylen, överlämnad till SKB, ; och (2014) Uppdaterad analys av valet av diskonteringsränta i finansieringssystemet, överlämnad till SKB, . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G och menar att det finns starka teoretiska och empiriska skäl för att anta att det finns en likhet mellan de långsiktiga samhällsekonomiska avkastningskrav som de gått igenom och den långsiktiga finansiella avkastning som kärnavfallsfonden kan förväntas ge. Utifrån detta är deras slutsats att en långsiktig real diskonteringsränta på är lämplig. , forskare vid i , bedömer i ett utlåtande till SSM att syftet med kärnavfallsfinansieringssystemet är att marknadsvärdera skulden.105 Detta innebär att diskonteringsräntan bör frikopplas från den förväntade avkastningen på fondens placeringstillgångar och spegla risken i de framtida utgifterna. Annars riskeras en underfinansiering av de framtida utgifterna. Detta stöds av forskarna som anser att de framtida kostnaderna bör diskonteras med en ränta som tar hänsyn till risken i projektet.106 De anser att kostnadsuppskattningar som är okorrelerade med den allmänna makroekonomiska utvecklingen ska diskonteras med en riskfri ränta, till exempel räntan för långa reala obligationer. Osäkerheter som har att göra med allmänna makroekonomiska variabler, till exempel den framtida allmänna lönenivån, kan däremot motivera en användning av en högre diskonteringsränta. SSM framför i sina kommentarer till remissinstanserna om diskontering i finansieringssystemet att diskontering med förväntad avkastning i fonden leder till högre risk för undervärdering av skulden och därmed högre risk för underfinansiering av systemet, jämfört med exempelvis tjänstepensionssystem, vars skulder marknadsvärderas och diskonteras med riskfria räntor. Myndigheten menar att en sådan högre risk kan accepteras eftersom kärnkraftsföretagen ställer säkerheter (kompletteringsbelopp) och eftersom avgifterna justeras vart tredje år.107 3.3.5 Föråldrade kalkyler förekommer i underlagen Under SSM:s granskning av Plan 2013 framkom att en relativt stor del av kalkylerna var , bland annat den för slutförvar av använt kärnbränsle.108 Även i beräkningarna i Plan finns många relativt gamla kalkyler i underlaget.109 Det saknas internationell praxis för hur gamla kalkylerna får vara Men det finns länder som har ställt upp sådana krav. I får kostnadskalkylerna inte vara äldre än . I ställer myndigheterna större krav på uppdaterade kalkyler när man börjar närma sig rivningsstadiet.110 105Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM, . 106Hassler och Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens restprodukter, rapport beställd av , , . 107Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 108Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation . 109Intervju med företrädare för , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3.6 Olika beräkningsunderlag från de olika tillståndshavarna De beräkningsunderlag för avvecklingskostnaderna som de olika tillståndshavarna lämnar till SKB skiljer sig åt. Underlagen upprättas främst av konsultbyråerna och . Kostnaderna skiljer sig åt mellan reaktorinnehavare beroende på olika förhållanden vid de olika anläggningarna, men de påverkas även av vilken beräkningsmodell som används. TLG:s modell innehåller exempelvis antaganden om inköp och hyra av utrustning från den amerikanska marknaden, vilket inte är direkt jämförbart med svenska förhållanden.111 SKB anser dock att det är en styrka att två olika konsulter med olika beräkningsmodeller kommit till ungefär samma resultat.112 3.4 Intäkter och tillgångar 3.4.1 Hög avkastning i kärnavfallsfonden Den reala avkastningen i kärnavfallsfonden har i genomsnitt varit . Detta är högre än fondens jämförelseindex.113 Den höga historiska avkastningen kan till stor del förklaras av fallande räntor. Bedömningen är dock att det kommer att ske en anpassning av dagens låga realräntor mot de högre nivåer som gällt historiskt. Den framtida reala avkastningen för Kärnavfallsfonden skulle då bli lägre än hittills.114 Genom de beslutade ändringarna i finanseringslagen ändras Kärnavfallsfondens placeringsreglemente till att tillåta placering i mer riskfyllda tillgångar, till exempel aktier. Syftet är att fondens avkastning därmed blir bättre.115 var Kärnavfallsfondens placeringsreglemente begränsat till att tillåta placeringar på marknaden för statsobligationer samt i så kallade säkerställda obligationer, det vill säga obligationer som ges ut av bostadsfinansieringsinstitut.116 I ett utlåtande till SSM skriver att ett utökat placeringsmandat kan leda till en högre risk i finansieringssystemet och att det därför är viktigt att skapa ytterligare riskbuffert antingen genom ytterligare medel i fonden eller genom utökade säkerheter.117 Regeringen har dock beslutat att kompletteringsbeloppet utökas till att även täcka osäkerheter, och man påpekar att principen även fortsättningsvis ska vara att kostnaderna för slutförvaring av använt 111E-post med företrädare för , 112E-post med företrädare för , . 113Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden . 114Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM, . 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 116Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden . 117Dahlqvist (2014), Utlåtande till SSM, . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet; staten ska varken betala för avveckling eller slutförvar.118 Den nya konstruktionen av kärnavfallsfonden där riskfyllda placeringar tillåts medför att Riksgäldens arbete med att följa säkerheterna blir ännu viktigare . Även rapporteringen kring säkerheterna blir viktigare. 3.4.2 Prognoserna har överskattat elproduktionen Kärnavfallsavgiften beräknas utifrån prognostiserad energiproduktion hos respektive reaktorinnehavare. Produktionsprognosen utgör därmed en central parameter vid avgiftssättningen. Kärnkraftsindustrin har, , överskattat produktionen i de svenska kärnkraftverken. En överskattning av produktionen ger lägre inbetalningar och därmed ett underskott i kärnavfallsfinansieringssystemet. Frågan om låg tillförlitlighet i elproduktionsprognoserna har lyfts vid flera möten med finansieringsdelegationen, men fram till och med Plan 2016 har SSM ändå utgått från industrins prognoser vid beräkningar av kärnavfallsavgifterna.119 SKB menar att det har skett omfattande renoveringar av kärnkraftverken vilket har medfört problem att leverera den mängd el som prognostiserats. Företaget anser dock att om elproduktionsprognosen blir felaktig så påverkas både elproduktion och kostnaderna för systemet. Eventuella underskott i systemet kan enligt SKB justeras vid nästa avgiftsperiod.120 SSM använder nu en egenutvecklad elproduktionsmodell för att prognostisera kärnkraftsproduktionen inför avgiftsförslaget –2020. Modellen utgår från historiska produktionsdata samt expertutlåtanden om framtida effektjusterande åtgärder. 3.5 Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden Riksgälden har vid ett flertal tillfällen uttryckt att det utöver nuvarande beräkningar krävs en bredare samhällsekonomisk analys av olika risker som kan finnas utanför finansieringssystemet för att uppskatta statens risk i systemet.121 Exempel på sådana samhällsekonomiska analyser kan vara att studera hur klimatpolitiken och mängden förnybar elproduktion påverkar lönsamheten för kärnkraftsindustrin, huruvida marknadspriset på el påverkas av höjda avgifter i 2016/2017:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 119Intervju med företrädare för , . 120Intervju med företrädare för , . 121Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, remissvar dnr 2013/316; (2010) Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?, ; intervju med företrädare för Riksgälden, . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finansieringssystemet eller i vilken mån moderbolagens finansieringsvillkor påverkas av de krav som ställs på säkerheternas storlek och styrka. Riksgälden anser att det är svårt att bedöma sannolikheten för att olika scenarier kan inträffa och menar att det därför inte alltid går att kvantifiera riskerna, men att analyserna kan användas för att bedöma om riskerna för ökade kostnader är stora eller små. Hur den samhällsekonomiska analysen ska påverka avgifter och säkerheter är en avvägning som politikerna måste göra anser Riksgälden.122 SSM anser att de generella utgångspunkterna som anges i kärntekniklagen ska säkerställa beräkningen av avgifter och säkerheter i finansieringssystemet. Beräkningarna fokuserar därför på kostnader som är direkt förknippade med kärnavfallsprojektet.123 Ur SSM:s synvinkel kan det finnas ett behov av utökade samhällsekonomiska analyser om frågor som påverkar kostnaderna och intäkterna i programmet, exempelvis högre ambitioner i klimatpolitiken. SSM bedömer att kostnaderna förmodligen inte kommer att påverkas i någon större omfattning av förtida avveckling av en reaktor. Däremot kommer förmodligen intäkterna att påverkas av den politik som påverkar en reaktors livslängd. Till exempel har det inom SSM diskuterats hur intäkterna ska säkras från . Efter nedläggningsbeslutet av två av reaktorer ska en reaktor betala in kärnavfallsavgift som ska täcka kostnader för avveckling och förvar av använt kärnbränsle och kärnavfall som avser tre reaktorer. Myndigheten anser dock att det är viktigt att basera avgiftsförslagen på reglerna i kärntekniklagen, finansieringslagen och finansieringsförordningen och ställer sig därför tveksam till om omvärldsfaktorer som påverkar reaktorinnehavarnas finansiella förmåga ska inkluderas i analysen av avgifter och säkerheter. Myndigheten anser att det är viktigt att avgränsa finansieringssystemet.124 Finansieringssystemet är uppbyggt så att finansieringsbeloppet ska täcka utgifterna om kärnkraftsproduktionen skulle stoppas . Med andra ord kan exempelvis ett politiskt beslut, som indirekt påverkar kärnkraftsindustrin och innebär förtida nedläggning, medföra att säkerheterna (som motsvarar finansieringsbeloppet) tas i anspråk. De flesta av de samhällsekonomiska scenarier som Riksgälden diskuterat får indirekta konsekvenser för kärnkraftsindustrins fortlevnad. Finansieringssystemet är dock konstruerat så att om kostnaderna är korrekt beräknade så kan säkerheterna tas i anspråk i en sådan situation och statens risk blir då låg. menar dock att i ett scenario med hög risk för förtida nedläggning, som det finns en risk att 122Intervju med företrädare för Riksgälden, . 123Intervju med företrädare för , . 124Telefonintervju med företrädare för , R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G kostnaderna är felbedömda, understryker betydelsen av att säkerheterna i systemet verkligen är säkra och korrekt beräknade. 3.6Behovet av säkerheter beror på svagheter i finansieringssystemets konstruktion Riksgälden anser att nivån på statens kreditrisk gällande säkerheterna i finansieringssystemet beror på om ägarbolagen eller deras koncern har en långsiktig förmåga att vid behov gå in och fullgöra reaktorinnehavarnas lagstadgade finansieringsansvar i deras ställe, trots att staten omprövar säkerheterna och däremellan dessutom har möjlighet att kräva tilläggssäkerheter.125 Den beslutade förändringen i finansieringslagen att säkerheterna ska kunna påkallas redan innan fondens medel är slut minskar statens risk.126 Riksgälden har också föreslagit ytterligare förbättringar av hur statens kreditrisk kan minska. Riksgälden har föreslagit att regeringen bör genomföra en översyn av den nuvarande ordningen där reaktorbolagen, inte deras moderbolag, har det primära ansvaret för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.127 Enligt nuvarande finansieringslag är det reaktorinnehavarna som har finansieringsansvaret i systemet.128 Riksgälden konstaterar att de finansiellt starkare moderbolagen inte är strikt bundna till finansieringsansvaret som de förväntas stå för den långsiktiga finansiella förmågan i systemet efter att reaktorerna ställts av. Detta hanteras i systemet genom att reaktorbolagen ställer ut säkerheter i form av moderbolagsborgen. Riksgälden menar att denna lösning med beloppsbestämda säkerheter, som uppdateras är mer osäker och komplicerad jämfört med att kräva en långsiktig finansiell styrka hos tillståndshavaren. Enligt Riksgälden är en alternativ lösning att tillståndet, och därmed det fulla ansvaret i stället finns hos moderbolagen. Staten behöver då endast följa upp den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Behovet av att skapa komplicerade incitamentsstrukturer för att knyta även moderbolagens förmåga och vilja till finansieringsansvaret skulle då inte längre vara nödvändigt. Riksgälden anser att frågan är komplicerad och kräver vidare utredning. 125Riksgälden (2015). Yttrande avseende förslag till säkerheter i finansieringssystemet för kärnavfall, dnr 2015/62. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27. 127Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, remissvar dnr 2013/316. 1286 och 9§§ lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.7 Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter Det finns indikationer på att finansieringssystemet under har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader. Vidare har finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt varit för lågt beräknade till följd av oklarheter om när de kan tas i anspråk för att täcka kostnader. Nedan beskrivs myndigheternas och regeringens hantering av frågor om underskott och ekonomiska säkerheter i förslag och beslut. 3.7.1 Beslut om avgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp Inför varje treårsperiod granskar SSM SKB:s underlag och presenterar ett förslag till kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp. Regeringens beslut fattas med SSM:s förslag som utgångspunkt. Diagram 3 nedan visar SSM:s förslag och regeringens avgiftsbeslut. Det framgår att regeringen i många fall har beslutat om en avgiftsnivå som ligger under den föreslagna nivån. Sådana avvikelser från SSM:s förslag grundas på politiska avväganden.129 SKB menar att sådana avvägningar är rimliga, eftersom det finns andra risker i systemet som måste beaktas vid fastställande av avgifter, exempelvis risken för att energislag inte överlever.130 129Intervju med företrädare för Miljö- och , . 130Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G Diagram 3 Genomsnittlig kärnavfallsavgift, SSM/SKI:s förslag och regeringens avgiftsbeslut, öre/kWh SSM/SKI:s förslag Källa: Sammanställt av SSM. Regeringen har beslutat om finansierings- och kompletteringsbelopp i enlighet med SSM:s föreslag. har regeringen beslutat om lägre finansieringsbelopp än SSM har föreslagit. Kompletteringsbeloppet är lägre än SSM:s förslag perioden –2017. Dessa avvikelser diskuteras i avsnitt 3.7.2 och 3.7.3 nedan. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 6 SSM:s förslag och regeringens beslut om finansierings- och kompletteringsbelopp, Anm. –2017 är de angivna värdena i tabellen SSM:s ursprungliga förslag. SSM presenterade sedan ett alternativt förslag utifrån regeringens antagande att säkerheterna kunde tas i anspråk innan Kärnavfallsfondens tillgångar tagits i anspråk. Källa: sammanställning av data från SSM och regeringen. 3.7.2Stort underskott och otillräckliga säkerheter inför avgiftsperioden –2014 SSM föreslog en genomsnittlig höjning av kärnavfallsavgiften till /kWh. Regeringen bestämde avgiften till /kWh och motiverade en viss försiktighet med att systemet fortfarande var under utveckling.131 Skillnaden mellan avgiftsförslaget och -beslutet kom att motsvara –2014.132 Regeringen beslutade alltså om väsentligt lägre finansieringsbelopp än vad SSM hade föreslagit. SSM föreslog ett betydligt större finansieringsbelopp än tidigare för de ekonomiska säkerheterna, eftersom dessa inte kunde tas i anspråk förrän tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden hade förbrukats. SSM föreslog att kompletteringsbeloppen skulle beräknas enligt tidigare princip om att de skulle 131Regeringen, beslut . Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp –2014 enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, s. 2. Dnr M2011/3227/Ke. 132Enligt Energimyndighetens Energiläget i siffror 2017 producerades kärnkraftsel –2014. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G kunna tas i anspråk direkt, i avvaktan på ytterligare utredning. ansåg SSM att kompletteringsbeloppen sannolikt inte var tillräckligt stora för att motsvara den verkliga osäkerhet som de ska spegla. Enligt SSM innebar detta att staten, om regeringen accepterade SSM:s förslag, skulle komma att ta en högre risk än vad som är syftet med lagstiftningen.133 Regeringen bedömde att finansieringsbeloppen bör beräknas utifrån att säkerheterna kan tas i anspråk vid avgiftsperiodens slut och gav SSM ett tilläggsuppdrag till uppdraget att se över lagstiftningen om finansieringssystemet vilket ska utföras i samråd med Kärnavfallsfonden och Riksgälden. Tilläggsuppdraget innebar att myndigheterna skulle titta närmare på frågor som rör säkerheter kopplade till kärnavfallsavgifter.134 Inför regeringens beslut om avgifter och säkerheter –2014 förde SSM diskussioner med främst om storleken på kärnavfallsavgiften. Frågan om säkerheternas storlek diskuterades inte i samma utsträckning, men belystes ytterligare 2013 när myndigheterna återrapporterade regeringsuppdragen från 2011.135 sjönk marknadsräntorna kraftigt, vilket föranledde att SSM och Kärnavfallsfonden gjorde översiktliga beräkningar av skuld- och tillgångssidan i finansieringssystemet.136 Enligt beräkningarna hade systemet ett underskott på den 31 december 2011.137 Resultaten av de översiktliga beräkningarna rapporterades till Miljö- och samt till första halvåret 2012.138 3.7.3Förslag om en ettårig avgiftsperiod 2015 och otillräckliga säkerheter 2015–2017 SSM föreslog att den kommande avgiftsperioden skulle vara i stället för normalt . Som motiv anförde SSM att SKB:s underlag hade metodmässiga brister med potentiellt stor påverkan på kärnavfallsavgifterna. Myndigheten föreslog en genomsnittlig kärnavfallsavgift på /kWh . Säkerhetsbeloppen för finansierings- och kompletteringsbelopp beräknades av SSM utifrån att de skulle kunna tas i anspråk först när respektive tillståndshavares 133Strålsäkerhetsmyndigheten (2011), Protokoll från sammanträde med SSM:s delegation för finansieringsfrågor, s. 3 f. 134Regeringen, beslut , Uppdrag att se över lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, dnr. M2011/3227/Ke, s. 3; E-post från företrädare för Miljö- och . 135Intervju med företrädare för , . 136E-post från företrädare för , . 137Strålsäkerhetsmyndigheten (2012). Underskott i finansieringssystemet, promemoria . 138E-post från företrädare för ; Kärnavfallsfonden (2012). Protokoll från styrelsemöte nr 108, , dnr KAF31-12. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N andel av kärnavfallsfonden var förbrukad.139 Därför var säkerhetsbeloppen betydligt högre än i tidigare avgiftsperioder (se tabell 6 ovan). SSM:s förslag till avgifter och säkerheter byggde på marknadsräntorna per den 31 december 2013.140 I den första månadsrapport (se en beskrivning av månadsrapporterna i avsnitt 4.1.2) som SSM tog fram , hade finansieringssystemet ett underskott på . Det motsvarade av de då beräknade framtida kostnaderna på . lämnade SSM en alternativ beräkning av säkerhetsbeloppen till Miljö- och utifrån antagandet att säkerheterna kan tas i anspråk innan fonden är förbrukad. Dessa belopp var betydligt lägre än SSM:s ursprungliga förslag.142 Beräkningen genomfördes på uppdrag av departementet.143 Regeringen beslutade nivån på kärnavfallsavgifterna till den nivå som SSM föreslagit , men att nivån skulle gälla hela den ordinarie avgiftsperioden –2017.144 SSM anser därmed att avgiften –2017 är för lågt satta.145