prop · H503273 · 2018-06-19 00:00:00 — Det blir allt viktigare att bostaden måste fungera och upp- levas som trygg även vid t.ex. nedsatt rörlighet, försämrad syn eller hör- sel eller vid olika former av kognitiva funktionsnedsättningar. upplever många äldre ensamhet och social isolering i sina bostäder, vilket inte sällan bidrar till psykisk och fysisk ohälsa. uppskattat att 8 900 äldre inom äldreomsorgen känner sig otrygga. ensamboende äldre med hemtjänst uppger att de känner sig För sammanboende med hemtjänst är andelen otrygga och i särskilt boende är andelen , enligt rikstäckande undersökning av äldres uppfattning om kvaliteten i hemtjänst och särskilt boende 2016 (Så tycker de äldre om äldreomsorgen 2016). Flera remissinstanser, , , , Föreningen () och för SAS, socialt ansvarig samordnare, anser att bostadsförsörjning primärt inte ska vara ansvar utan att äldres bostadsbehov så långt det är möjligt ska tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Regeringen delar denna uppfattning. För att möta behoven hos äldre krävs däremot flera olika alternativ. Som tidigare nämnts är t.ex. seniorboenden och trygghetsboenden exempel på lösningar som kommunerna använder sig av för att möta målgruppens behov av trygga boenden, vilket också har påpekats av , , kommun, och kommun. Dessa boendeformer kräver dock i regel både kötid och eget kapital vilket kan utgöra ett hinder för dem som varken har tillräckligt lång kötid eller tillräckligt med kapital för att kunna lösa sin boendesituation på egen hand, när det inte längre upplevs tillräckligt tryggt att bo kvar hemma. beslutade att anta regeringens förlag till ny lag om bostadsanpassningsbidrag (prop. 2017/18:80), som också är av betydelse för äldres boende. Lagen, som ska träda i kraft , har som ändamål att genom bidrag till anpassning av bostäder ge personer med funktionsnedsättning möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. beslutade regeringen även om förordningen (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer. Stödet ska stimulera ombyggnation och nybyggnation av bostäder för äldre och inbegriper även anpassningar i bostaden för att främja kvarboende för äldre personer genom ökad tillgänglighet och trygghet. avsattes för detta ändamål , 2017 och . Enligt nyssnämnda förordning får stöd, i mån av tillgång på medel, lämnas för att stimulera ny- eller ombyggnad av hyresbostäder som utgör sådana särskilda boendeformer som avses i 5 kap 5 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Trots de ovan beskrivna insatserna kvarstår det faktum att äldres behov blivit allt mer olika i takt med den ökande mångfalden i befolkningen och att allt fler lever allt längre med kroniska sjukdomar. Därmed ställs även större krav på en äldreomsorg med ett varierat utbud som kan anpassas till äldres skilda förutsättningar. Morgondagens äldre har skilda önskemål om hur de vill få sina omsorgsbehov tillgodosedda, vilket medför ökade krav på individuella anpassningar av äldreomsorgen. Ungefär hälften av morgondagens äldre anger att de hellre skulle vilja flytta till någon form av anpassat boende än bo kvar hemma vid en lättare funktionsnedsättning, enligt uppgifter från Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Vid en svårare funktionsnedsättning anger att de skulle vilja flytta till ett äldreboende. Lika många anger att de skulle vara villiga att betala för att få tillgång till sitt föredragna omsorgsalternativ när frågan formulerades som en skatt, jämfört med 0– 2017/18:273 då frågan formulerades som en försäkring. De som svarat på enkäten anger i genomsnitt en högre betalningsvilja för anpassat boende respektive äldreboende jämfört med boende i det egna hemmet. majoritet av fallen angavs också en högre betalningsvilja när funktions- nedsättningen var svårare. Resultaten följer det mönster som förväntas vid denna typ av studier, både på så sätt att betalningsviljan är större vid ett större behov av omsorg och att betalningsviljan ökar med de svaran- Av studien framgår att kvinnor värderar omsorg i eget boende betydligt lägre än män i en situation där de har omfattande behov av stöd och hjälp, enligt myndighetens rapport 2015:8 Hemtjänst, vård- och omsorgsboende eller mitt emellan? Enligt 5 kap. 5 § första stycket SoL ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder. Majoriteten av befolkningen i åldrar- na bor kvar i det ordinarie bostadsbeståndet. av dem som är bor i småhus och drygt en tredjedel av dem som är . En förklaring till detta är, förutom att många äldre önskar bo kvar i sin ursprungliga bostad, svårigheterna för många att hitta en bostad som motsvarar deras behov. Som tidigare nämnts har tröskeln höjts för att få flytta till ett särskilt boende till följd av att dessa platser i ökad utsträckning främst erbjuds äldre med tämligen omfattande anser att kommunen under vissa omständig- heter kan ha en skyldighet att inrätta den typ av boenden som beskrivs i förslaget och att det därför inte finns något behov av ytterligare lagregle- ring på området. Även Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldre- omsorgen (S 2015:03) gör bedömningen att socialnämnden har ett reglerat ansvar för att inrätta särskilda boendeformer oavsett om behoven beror på demenssjukdom, fysisk eller psykisk ohälsa. i vissa fall kan ha en skyldighet att enligt SoL bevilja plats i ett särskilt boende även åt en enskild som känner otrygghet och social isolering så har antalet platser i särskilda boendeformer generellt sett minskat under en följd av år. Utbudet har även allt mer anpassats till de äldre personer som har omfattande vårdbehov, vilket innebär att många äldre kvinnor och män har fått allt svårare att få en plats i ett särskilt boende om de inte är i behov av heldygnsvård utan i stället främst behöver stöd och hjälp i boendet samt annan lättåtkomlig service. i hög utsträckning hänvisade till att bo kvar i sin egen bostad. dessa äldre upplever en otrygghet i sitt boende till följd av ensamhet och Enligt regeringens mening finns det därför ett uttalat behov av att förbättra förutsättningarna för att kunna tillskapa ett mer varierat utbud av särskilda boenden som i högre grad motsvarar de olika behov som äldre kvinnor och män kan ha. Regeringen föreslår därför att ett nytt tredje stycke ska föras in i 5 kap. 5 § SoL som anger att kommunen får inrätta särskilda boendeformer för äldre som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering (s.k. biståndsbedömt Genom förslaget tydliggörs kommunernas möjligheter att inrätta mindre resurskrävande särskilda boendeformer för äldre personer som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service, vilket bedöms kunna förbättra livskvaliteten väsentligt för dessa äldre och även bryta oönskad isolering. I de fall fler äldre bor på samma ställe finns även potential för att kunna effektivisera hemtjänstinsatserna. Ett mer varierat utbud av särskilda boenden är också nödvändigt i ett längre perspektiv för att klara den framtida demografiska utmaningen. Även om bostadsförsörjning inte primärt är ett ansvar för torde ett tydliggörande av kommunernas möjligheter att inrätta särskilda boendeformer för äldre personer som har omvårdnadsbehov understigande heldygnsvård kunna bidra till ett aktivt deltagande från kommunernas sida i utvecklingen av ett mer varierat utbud av boendeformer för äldre. Det kan även stärka kommunernas arbete med att upprätthålla äldres funktionsförmåga och stärka deras möjligheter att kunna leva ett självständigt liv. Särskilt boende i form av biståndsbedömt trygghetsboende kan även minska den otrygghet och isolering som många äldre lider av och öka deras delaktighet i samhället, vilket också bedöms vara centralt för att klara den framtida demografiska utmaningen. Statskontoret efterlyser en närmare analys av hur stort behovet av en ny boendeform är och i vilken utsträckning kommunalt inrättade boenden för äldre behövs som ett komplement till bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden. för SAS, socialt ansvarig samordnare, anser att frågan om denna typ av boende bör ingå i översynen av SoL. Regeringen ser till skillnad mot SAS inte någon anledning att avvakta med att agera i denna angelägna fråga. Mot bakgrund av att utredningen socialtjänst (S 2017:03) inte har i uppdrag att redovisa några förslag på enskilda insatser inom ramen för SoL skulle en förändring av uppdraget kräva tilläggsdirektiv, vilket skulle försena processen avsevärt. Efter att en kompletterande promemoria tagits fram under beredningen gör regeringen bedömningen att någon ytterligare analys av förslaget inte behöver göras. Ett varierat utbud av bostadsformer kan öka de äldres trygghet Som tidigare nämnts förekommer det att äldre personer med hemtjänst och hjälp från anhöriga känner sig otrygga och ensamma i sitt nuvarande boende men trots det inte beviljas plats i ett särskilt boende. Skälet för det är ofta att behovet bedöms kunna tillgodoses på annat sätt, vilket då hamnar i total motsats till den enskildes önskemål och uppfattning om sina behov. Trots att bestämmelsen i 5 kap. 5 § SoL inte hindrar att särskilda boenden kan ha olika inriktningar som svarar mot olika behov har utvecklingen alltmer styrts mot boenden med en permanent personalstyrka som kan tillhandahålla en hög nivå av service och omvårdnad. Anledningen till det är att de flesta äldre väljer att bo kvar hemma även när omvårdnadsbehoven ökar i omfattning, vilket ställer krav på att det äldreboende som man flyttar in i kan ge vård, omvårdnad och omsorg dygnet runt. Den generellt sett höga kapaciteten på dagens särskilda boenden svarar på så sätt mycket väl upp mot de behov som äldre kvinnor och män med stora omvårdnadsbehov har. beviljas äldre som har omvårdnadsbehov som understiger heldygnsvård plats i särskilt boende mer sällan. Det beskrivs ibland som att tröskeln för att få en plats på ett särskilt boende har höjts. 2017/18:273 Med data från den longitudinella (Study on aging and Care) genomfördes på uppdrag av den tidigare utredningen (S 2006:03) en studie om hemtjänst, och särskilt boende med heldygnsomsorg i . Enligt studien verkar serviceboende som mellanform mellan ordinärt boende och särskilt boende med heldygnsomsorg i betydande grad kunna skjuta upp eller förhindra behovet av flytt till boende med heldygnsomsorg, enligt betänkandet Bo bra hela livet (SOU 2008:113, del B) Ett tryggare boende med viss service kan således bidra till att motverka behov av flyttning till särskilt boende med heldygnsomsorg. Som tidigare nämnts har särskilt boende i praktiken blivit förknippat med vårdinsatser som det ur ett kommunalekonomiskt perspektiv inte anses försvarbart att erbjuda enskilda som inte har omfattande vårdbehov. De som bor i ordinärt boende men som av olika anledningar känner otrygghet blir ofta hänvisade till hemtjänstinsatser och daglig verksamhet. Dessa insatser kan till viss del möta den enskildes behov, men upplevd otrygghet kan ofta bottna i ett behov av mer omfattande förändringar i den äldres boendesituation. Enligt rikstäckande undersökning av äldres uppfattning av kvaliteten i hemtjänst och särskilt boende (Så tycker de äldre om äldreomsorgen 2017) besväras personer i ordinärt boende med dagverksamhet mer av ensamhet och ängslan än genomsnittet. Personer i ordinärt boende med förskrivning av psykofarmaka upplever sig dessutom ha stora besvär av ängslan, oro eller ångest. Det finns således ett behov av en boendeform som skiljer sig från det ordinarie boendet och det boende som tillgodoser omfattande vård- och tillsynsbehov, närmare bestämt ett boende som primärt är anpassat för att tillmötesgå behovet av trygghet för äldre personer som har omvårdnadsbehov, men inte i form av heldygnsvård. Enligt Lagrådet står det klart att kommunerna har möjlighet att inrätta biståndsbedömda trygghetsboenden. Lagrådet ifrågasätter därför om den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 5 § tredje stycket SoL behövs. Enligt Lagrådet är det också oklart om det föreligger en sådan tveksamhet om kommunernas möjlighet att inrätta boenden av detta slag att det behöver tydliggöras. Ett tydliggörande av möjligheten för kommunerna att inrätta s.k. biståndsbedömt trygghetsboende torde dock enligt regeringens mening kunna svara upp mot det ovan beskrivna behovet av en boendeform som skiljer sig dels från det ordinarie boendet, dels från det boende som tillgodoser omfattande vård- och tillsynsbehov. Det kan även bidra till ett mer varierat utbud av särskilda boenden, vilket är av stort värde för att kunna tillmötesgå de olika behov som morgondagens äldre kan ha. Ett varierat utbud utan krav på att kunna tillgodose behov av heldygnsvård torde även vara mindre ekonomiskt betungande för kommunen jämfört med den kostnad som en plats i särskilt boende medför, vilket ger förutsättningar för att i ökad utsträckning svara upp mot de behov dessa äldre kvinnor och män har. När det gäller begreppet mellanboende har några av remissinstanserna framfört synpunkter. kommun anser att benämningen behöver ses över och kommun ser ett värde i att boendeformen får en benäm- ning som gör det möjligt att särskilja den från befintliga former av särskilt boende. lyfter att boendeformen behöver få ett annat namn för att undvika oklarheter både i förhållande till äldre och deras närstående och till samverkansparter, t.ex. företrädare för regionen. Regeringen anser att den föreslagna boendeformen i stället för mellanboende bör benämnas biståndsbedömt trygghetsboende. Med detta begrepp avser regeringen en boendeform som kan beviljas efter en individuell behovsbedömning och som tar vid när det inte längre fungerar att bo kvar hemma, men när ett boende med heldygnsvård inte heller är nödvändigt. Till skillnad från anser regeringen att målgruppen för biståndsbedömt trygghetsboende uteslutande ska vara äldre människor. Som tidigare nämnts föreslår regeringen att det i 5 kap. 5 § SoL ska införas ett nytt tredje stycke som anger att kommunen får inrätta särskilda boendeformer för äldre människor som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering. Den föreslagna ändringen syftar till att tydliggöra utrymmet för att inrätta en särskild boendeform anpassad och utformad för äldre som främst behöver hemtjänst men där kvarboende i ordinärt boende inte längre upplevs tryggt. Skillnaden mellan ordinärt boende och biståndsbedömt trygghetsboende är att den äldre får möjlighet att komma till ett särskilt boende som t.ex. kan erbjuda gemensamma måltider, kulturella aktiviteter och umgänge, vilket kan öka tryggheten och tillgodose behovet av gemenskap hos äldre. Den personal som bemannar denna boendeform ska ha lämplig utbildning och erfarenhet, enligt 3 kap 3 § andra stycket SoL. Stöd och hjälp i form av hemtjänst bör kunna erbjudas efter sedvanlig biståndsprövning. Hemtjänstinsatser torde i vissa fall kunna samordnas vilket bedöms kunna leda till effektivisering av hemtjänstinsatserna. Krav på utformningen av biståndsbedömt trygghetsboende Flera remissinstanser lyfter frågor kring vilka krav som ska ställas på den föreslagna boendeformen. anser att det behöver förtydligas vilka gemensamhetsskapande åtgärder som bör kunna tillhandahållas i boendet. anser att det bör förtydligas vad som ska gälla i fråga om tillgänglighet, gemensamhetslokaler m.m. anser att det är viktigt att tydliggöra kraven på bostadens utformning i relation till trygghetsbostäder och äldreboende. efterfrågar ett förtydligande av vilka krav som ska finnas på de byggnader som kommer att användas som biståndsbedömt trygghetsboende. De lokala förutsättningarna är olika över hela landet och möjligheten till service och sociala aktiviteter för äldre kan därför variera. Syftet med förslaget är att öka tryggheten och minska isoleringen för de äldre kvinnor och män som alltjämt bor kvar hemma men som upplever att kvarboendet är tryggt. Det kan finnas flera orsaker till att man känner sig otrygg. Såväl omvårdnadsbehov som känslor av ensamhet och isolering kan spela in. Enligt regeringens mening är kommunen i fråga bäst lämpad att välja den närmare utformningen av denna typ av boenden. Det kan t.ex. handla om att inrätta ett antal enskilda lägenheter i ett 2017/18:273 flerfamiljshus eller att inrätta ett biståndsbedömt trygghetsboende i anslutning till ett befintligt särskilt boende med vårdinsatser. Eftersom ett sådant boende främst bör kunna erbjuda gemensamma måltider och kulturella aktiviteter bör det därmed finnas stort utrymme för att utforma lokalerna på det sätt som bedöms vara ändamålsenligt för att kunna erbjuda detta. I linje med vad som gäller för det tidigare nämnda investeringsstödet bör detta stöd enligt regeringens mening även kunna ges till särskilda boenden i form av biståndsbedömt trygghetsboende. Ett antal remissinstanser pekar på arbetsmiljöfrågor relaterade till den föreslagna boendeformen. Eftersom biståndsbedömt trygghetsboende är en av flera särskilda boendeformer finner regeringen inte skäl att särskilt behandla arbetsmiljöfrågor inom ramen för denna proposition. 5.2Inget krav på tillgång till personal dygnet runt Regeringens bedömning: Socialtjänstförordningens bestämmelse med krav på tillgång till personal dygnet runt, utifrån den enskildes aktuella behov, bör inte gälla för biståndsbedömt trygghetsboende. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 2017:68 överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att det finns bättre ekonomiska förutsättningar att skapa boende för äldre med måttliga vårdbehov genom att erbjuda trygga boendeformer utan de bemanningskrav som finns på särskilda boenden för äldre, med bemanning dygnet runt. kommun anser att det är viktigt att regelverket utformas så att det ger en flexibilitet i hur boendet kan utformas och att det är viktigt att det inte ställs krav på nattbemanning. Skälen för regeringens bedömning: I 2 kap. 3 § socialtjänstförordningen (2001:937), förkortad SoF, anges att det i en sådan särskild boendeform som avses i 5 kap. 5 § SoL, dvs. särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd, ska, utifrån den enskildes aktuella behov, finnas tillgång till personal dygnet runt som utan dröjsmål kan uppmärksamma om en boende behöver stöd och hjälp. Ett biståndsbedömt trygghetsboende enligt 5 kap. 5 § tredje stycket SoL föreslås vara avsett för äldre människor som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering. Det stöd och den hjälp och service som den enskilde i ett sådant boende kan behöva bör efter biståndsbedömning kunna erbjudas genom hemtjänstinsatser på samma sätt som vid hemtjänst i ordinärt boende. Biståndsbedömt trygghetsboende är därmed avsett för en annan målgrupp än personer som behöver service och omvårdnad dygnet runt. Av det skälet bedömer regeringen att SoF:s bestämmelse med krav på tillgång till personal dygnet runt, utifrån den enskildes aktuella behov, inte bör gälla för boende i ett biståndsbedömt trygghetsboende. 5.3Frågor om parbogaranti, besittningsskydd och kvarboende Regeringens bedömning: Socialtjänstlagens parbogaranti och hyreslagens regler om besittningsskydd bör gälla även i biståndsbedömt trygghetsboende. Om omvårdnadsbehovet hos den som flyttat till ett biståndsbedömt trygghetsboende kan tillgodoses inom ramen för trygghetsboendets tillhandahållna insatser, bör den enskilde dock flytta till ett särskilt boende som på ett bättre sätt svarar mot den enskildes behov. Promemorians bedömning: Promemoriorna behandlar inte specifikt dessa frågor. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har kommenterat frågan om kvarboendeprincipens tillämpning i biståndsbedömt trygghetsboende. kommun efterfrågar ett förtydligande kring eventuell parbogaranti i biståndsbedömt trygghetsboende. anser att kommunen behöver få möjlighet att flytta människor från en boendeform till en annan om de får större eller särskilda vårdbehov, exempelvis vid demenssjukdom. kommun påpekar att det kan bli problem när en person vill bo kvar i ett biståndsbedömt trygghetsboende med omfattande hemtjänstinsatser trots att behoven ökat till att bli så omfattande att de bättre tillgodoses i en annan form av särskilt boende. Även lyfter frågan om kvarboendeprincipen i förhållande till möjligheten att kunna flytta till ett boende där behoven bättre kan tillgodoses. påpekar att ett biståndsbedömt trygghetsboende innebär att principen om kvarboende sätts ur spel genom att en äldre person som flyttat till ett biståndsbedömt trygghetsboende kan komma att tvingas flytta igen när han eller hon får ett större behov av insatser, om inte det biståndsbedömda trygghetsboendet efter hand ska omvandlas till särskilda boenden så som de är utformade. kommun anser att ytterligare utredning krävs i fråga om skiljelinjerna mellan individens rätt till kvarboende, trots ökade vård- och omsorgsbehov, och kommunens intresse av att tillhandahålla specifika boendeformer för äldre för avsedd målgrupp. kommun noterar även en viss risk för att möjligheten att inrätta biståndsbedömt trygghetsboende kan bli verkningslös utifrån kvarboendeprincipen. ställer sig positivt till förslaget och vill understryka att även om kvarboendeprincipen enligt förslaget inte förefaller gälla måste bemanningen och kompetensen på ett boende vara anpassad för att möta behoven hos de boende vid varje givet tillfälle. Vårdföretagarna anser att det närmare behöver belysas vad som ska hända när behovet hos den boende förändras och ser en risk för att tanken med biståndsbedömt trygghetsboende kan urvattnas om det i praktiken blir ett särskilt boende av den typ som i övrigt finns . kommun, kommun och är positiva till förslaget men befarar att de som väljer att flytta in i ett biståndsbedömt trygghetsboende kan komma att vilja bo kvar där, även när behov av mer omfattande omvårdnad uppstår, vilket kan innebära att ett biståndsbedömt trygghetsboende i praktiken blir mer som dagens särskilda boende. 2017/18:273 att i en bostad vars uthyrning styrs av jordabalkens bestämmelser gäller reglerna om besittningsskydd. Skälen för regeringens bedömning I 4 kap. 1 c § SoL anges att för den som har beviljats eller beviljas bistånd i form av boende i en sådan särskild boendeform som avses i 5 kap. 5 § SoL, dvs. särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd, ska det ingå i en skälig levnadsnivå att kunna sammanbo med make eller sambo. Detta gäller under förutsättning att paret varaktigt har sammanbott eller, om den ena parten redan bor i ett sådant boende, att paret varaktigt har sammanbott. Detta gäller också oavsett om maken eller sambon har behov av boende i särskild boendeform. Enligt 2 kap. 2 § SoF gäller vidare att för det fall makar, sambor eller registrerade partner beviljas boende i en särskild boendeform för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd ska med skälig levnadsnivå förstås att båda bereds plats i samma boende, om de begär det. Denna s.k. parbogaranti infördes för att äldre par som delat ett långt liv tillsammans eller varaktigt bott ihop inte ska behöva flytta isär bara för att deras omsorgsbehov skiljer sig åt (prop. 2011/12:147 s. 13). Det finns inga skäl för att parbogarantin inte ska gälla för den som beviljas bistånd i form av plats i biståndsbedömt trygghetsboende. Regeringen gör därför bedömningen att den bör gälla även för denna boendeform, vilket kommun framhållit som viktigt.