prop · H60322 · 2018-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:22 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten av ränteswappar – motiv, resultat och redovisning (RiR 2018:18) redovisat granskningen av effektiviteten och redovisningen av användning av ränteswappar. Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och de motiv har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen. har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. slutsatser är att finansieringsstrategi har varit effektiv men att redovisningen av ränteswappar är otillfredsställande. rekommenderar därför att vid redovisningar av utfallet av ränteswappar tydliggöra vilken effekt som beror på myndighetens egna beslut inom den ram som ges av regeringens riktlinjer av löptiden för den nominella kronskulden, samt överväga om nuvarande definition av det kalkylmässiga resultatet av att använda ränteswappar ska redovisas även i fortsättningen. lämnar inga rekommendationer till regeringen. I samband med utvärderingen av kan det finnas anledning att följa upp hur redovisningen av ränteswappar utvecklas och vid behov vidta ytterligare initiativ för att förbättra redovisningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. slutsatser och iakttagelser......................... iakttagelser och rekommendationer .................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 5Regeringens åtgärder med anledning av användning av ränteswappar – en granskningsrapport från ........................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport användning av ränteswappar – motiv, resultat och redovisning (RiR 2018:18), se bilaga, redovisat granskningen av effektiviteten och redovisningen av användning av ränteswappar. Granskningen innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. har som uppgift att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med budgetlagen (2011:203). Det övergripande målet är att långsiktigt minimera kostnaden för skulden som risken i förvaltningen beaktas. För att åstadkomma en önskad avvägning mellan kostnad och risk beslutar regeringen vilken sammansättning statsskulden ska ha liksom löptiden för respektive del av statsskulden. i sin tur styr statsskuldens löptid genom att välja skuldens fördelning mellan rörlig respektive fast ränta. använder bl.a. s.k. ränteswappar för att åstadkomma en lämplig fördelning. En ränteswap innebär att två parter byter räntor med varandra, vanligtvis en fast ränta mot en rörlig. Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och –2017 har ingått ränteswapavtal för statsobligationer för . De motiv har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen. Mot bakgrund av den stora användningen av ränteswappar samt förändringen av motiven till och redovisningen av ränteswappar har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. Rapporten från försöker besvara två revisionsfrågor: 1.Har användningen av ränteswappar varit effektiv? 2.Är redovisningen av ränteswappar tillfredsställande? började använda sig av ränteswappar för att sänka kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. egenskap av central finansförvaltare inom staten kan låna till förmånligare villkor än andra aktörer på marknaden. Denna konkurrensfördel är vanligtvis större ju längre löptid lånet har. ursprungliga motiv var att utnyttja denna konkurrensfördel genom att låna med långa löptider till fast ränta och därefter använda sig av ränteswappar för att erhålla en rörlig ränta. Marknadsdata för åren som föregick beslutet visade att detta skulle medföra kostnadsbesparingar. Inledningsvis redovisade att användningen av ränteswappar jämfört med kort upplåning i statsskuldväxlar medförde lägre kostnader för staten. Men under finanskrisen uppstod det förtroendeproblem på de finansiella marknaderna vilket kullkastade tidigare förhållanden. –2012 tredubblades skillnaden i upplåningskostnaden för tremånaders lån mellan den finansiella marknaden (som betalar när myndigheten använder ränteswappar) och staten (den alternativa upplåningsformen statsskuldväxlar) jämfört före finanskrisen. Användandet av ränteswappar var därmed inte längre det billigaste alternativet att låna till rörlig ränta och resultatet blev enligt den dåvarande redovisningsmodellen negativt. med att de negativa resultaten uppstod ändrade såväl motiven till användningen av ränteswappar som redovisningsmodell för kostnadskonsekvenserna. De nya motiven var att ränteswappar sänkte kostnaden genom att statsskuldens löptid kortades, att likviditeten i obligationsmarknaden förbättrades, att refinansieringsrisken minskade samt att alternativet att låna via statsskuldväxlar inte var tillgängligt då efterfrågan på statsskuldsväxlar bedömdes vara begränsad. Den nya redovisningsmodellen baserades på en jämförelse av den fasta långa räntan med den rörliga räntan i ränteswapavtalet, dvs. nettobetalningen av avtalet. I stället för att jämföra kostnaden mellan två olika korta upplåningsalternativ med tre månaders bindningstid valde att jämföra kostnaden för lång upplåning (vanligtvis 7–) med kostnaden för kort upplåning (). Eftersom det i normala fall är dyrare att låna än på kort resulterade den ändrade redovisningsmodellen i att det redovisade resultatet av att använda ränteswappar åter blev positivt. Det faktum att räntan fallit till rekordlåga nivåer – räntan på tre månaders lån har varit negativ – har också bidragit till att den nuvarande redovisningsmodellen uppvisar ett starkt positivt resultat, sammantaget för hela perioden –2017. 2.2Riksrevisionens slutsatser och iakttagelser granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. finansieringsstrategi har varit effektiv genomgång visar att användningen av ränteswappar har medfört att kostnaderna för statsskulden minskat med –2017 jämfört med en tänkt alternativ upplåning via statsskuldväxlar. Beräkningen utgår ifrån ursprungliga redovisningsmodell. höll fast vid sin strategi –2012 när resultatet av ränteswapparna uppvisade förluster (resultatet är inte slutgiltigt utan utgör en lägesbild av utvecklingen av ett antal långvariga kontrakt). Detta visade sig vara ett riktigt ställningstagande och blev det årliga resultatet åter positivt enligt ursprungliga redovisningsmodell. Det dröjde dock till 2015 innan det ackumulerade resultatet för hela swapinnehavet blev positivt. slutsats är att strategiska val att använda ränteswappar har sänkt kostnaden för statsskulden, sett över hela perioden. har uppnått två andra eftersträvade effekter: en förbättrad likviditet på obligationsmarknaden och en minskad refinansieringsrisk. Såväl kostnad som risk har således utvecklats i enlighet med målet för statsskuldens förvaltning. Mot den bakgrunden är det bedömning att användning av ränteswappar har varit effektiv, inom de ramar som regeringen gett. redovisning av ränteswappar är otillfredsställande som resultatet av användningen av ränteswappar blev negativt under finanskrisen bytte beräkningsmetod. redovisar utfallet av användningen av ränteswappar som det kalkylmässiga resultatet av ränteswapavtalet, dvs. skillnaden mellan att erhålla den fasta swapräntan och betala den rörliga Stibor-räntan. Det motsvarar skillnaden i räntekostnaden mellan att 1)emittera en statsobligation och ingå ett ränteswapavtal och 2)emittera en statsobligation. Beräkningsmetoden innebär att jämför räntekostnaden för upplåning med två olika löptider. En komplikation i sammanhanget är att den jämförelsepunkt använder vid uträkningen av det s.k. kalkylmässiga swapresultatet inte är förenlig med riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Ur det perspektivet är jämförelsen inte ändamålsenlig. Någon jämförelse med alternativa sätt att finansiera skulden, givet den av regeringen beslutade löptiden, görs inte. bidrag till det övergripande målet att långsiktigt minimera kostnaden inom ramen för regeringens löptidskrav framgår därmed inte av redovisningen. Granskningen visar att den ”besparing” på som redovisat som ett resultat av användningen av ränteswappar –2017 till största delen () utgörs av en förväntad löptidspremie och oväntade men fördelaktiga marknadsrörelser . Denna del är främst kopplad till regeringens riktlinjebeslut om löptiden, och hade uppkommit även om upplåningen skett via statsskuldväxlar. Detta framgår inte av redovisning som bara särredovisar resultatet för avtalen med ränteswappar. anser att redovisning av resultatet av att använda ränteswappar är otillfredsställande och lätt kan misstolkas. Det är mening att det i en redovisning bör framgå vilka effekter som beror på egna beslut (swapresultatet) och vad som beror på förväntade besparingar som följd av kortad löptid och oväntade besparingar (eller förluster) som följer av en ökad ränteomsättningsrisk vid en kortad löptid. En tydligare analys av sambanden mellan löptid, 2018/19:22 kostnad och risk är också önskvärd. En sådan redovisning skulle kunna bidra till en fruktbar diskussion inför regeringens framtida riktlinjebeslut. Även det nuvarande ränteläget talar för att en mer fullständig redovisning av resultatet är angelägen. Sannolikheten för att räntan framöver blir mycket lägre än förväntat får betraktas som mindre än motsatsen. Det finns därför en risk att resultatet av användningen av ränteswappar så som de redovisas av kommer att bli påtagligt svagare än vad de senaste årens erfarenheter visar. Negativt resultat kan inte uteslutas. Nuvarande redovisningsmodell skulle kunna leda till att ett negativt utfall tolkas som att borde sluta använda ränteswappar. Det vore enligt en felaktig tolkning. ger följande rekommendationer. anser att nuvarande redovisning av utfallet av att använda ränteswappar är otillfredsställande och riskerar att leda till felaktiga tolkningar av dess effekter. rekommenderar att vid redovisningen av utfallet av ränteswappar –tydliggöra vilken effekt som beror på myndighetens egna beslut inom den ram som ges av regeringens riktlinjer av löptiden för den nominella kronskulden, –överväga om nuvarande definition av det kalkylmässiga resultatet av att använda ränteswappar ska redovisas även framgent och om så är fallet: (1) dela upp utfallet i dess olika beståndsdelar, såsom swapresultat, löptidspremie och oväntade marknadsrörelser, (2) tydliggör sambandet mellan löptid, kostnad och risk. anför att myndigheten i huvudsak instämmer i bedömningarna som lämnas i rapporten. att slutsatserna bör nyanseras något eftersom granskningen är avgränsad till att granska resultatet av tekniken att använda ränteswappar för att uppnå löptidsmålet för statsskulden. anser att det även är relevant att redovisa effekten av strategin att förkorta löptiden, oavsett val av teknik. Båda dessa aspekter bör därför redovisas i kommande underlag för utvärdering av statsskuldsförvaltningen. redovisade resultatet av tekniken att använda ränteswappar jämfört med alternativet att öka volymen av statsskuldväxlar på bekostnad av upplåningen i statsobligationer. stocken statsskuldväxlar sedan minskade markant och marknaden inte fungerade på samma sätt som var detta alternativ inte längre Därmed bedömdes den dåvarande redovisningen ge en Skr. 2018/19:22 missvisande bild. övergick då till att redovisa utfallet av swapparna som skillnaden mellan den rörliga ränta som betalats och den fasta ränta som erhållits i swapparna, dvs. är kritisk till det nya sättet att redovisa eftersom det kan ge en överdrivet positiv bild av resultatet av ränteswappar. instämmer i bedömningen att detta inte visar resultatet av tekniken att använda ränteswappar men det har heller inte varit syftet med redovisningen. redovisning ska inte enbart utgöra underlag för utvärdering av den operativa förvaltningen av statsskulden utan också av den övergripande strategin i riktlinjerna. I det senare sammanhanget är den totala effekten av att förkorta löptiden relevant, oavsett valet av teknik. Syftet med att redovisa nettokassaflödet har alltså inte varit att utvärdera tekniken att använda swappar, utan att visa på kassaeffekten av att ha förkortat löptiden med swappar om den underliggande upplåningen tas för given. Detta framgår också av underlaget till utvärdering av statsskuldsförvaltningen. avser att fortsätta redovisa nettokassaflödet. I kommande underlag för statsskuldsförvaltningen kommer även att redogöra för hur olika faktorer har påverkat kassaflödet, i linje med rekommendationer. 4Regeringens bedömning av iakttagelser har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. lämnar inga rekommendationer till regeringen. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I samband med utvärderingen av kan det finnas anledning att följa upp hur redovisningen av ränteswappar utvecklas och vid behov vidta ytterligare initiativ för att förbättra redovisningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –motiv, resultat och redovisning rir 2018:18 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-487-2 rir 2018:18 omslagets originalfoto: plainpicture tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 6 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 1 8 1 R I R 2 0 1 8 : 1 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – motiv, resultat och redovisning har granskat effektiviteten och redovisningen av användning av ränteswappar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R I K S G Ä L D S K O N T O R E T S A N V Ä N D N I N G A V R Ä N T E S W A P P A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Syfte, frågeställningar och avgränsningar Styrning och genomförande av statsskuldsförvaltningen Regeringens styrning av upplåningen av nominell kronskuld Riksgäldens användning av ränteswappar Riksgäldens motiv till användning av ränteswappar Riksgäldens redovisning av ränteswappar Resultatredovisning åren 2003–2009 Resultatredovisning åren 2010–2017 Perspektiv på Riksgäldens motiv Riksgäldens redovisning av swapresultatet Tabeller över swapresultatet och det kalkylmässiga R I K S R E V I S I O N E N R I K S G Ä L D S K O N T O R E T S A N V Ä N D N I N G A V R Ä N T E S W A P P A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer (Riksgälden) har enligt instruktion från regeringen som en av sina huvuduppgifter att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med budgetlagen. Det övergripande målet är att långsiktigt minimera kostnaden för skulden som risken i förvaltningen beaktas. För att åstadkomma en önskad avvägning mellan kostnad och risk beslutar regeringen vilken sammansättning statsskulden ska ha liksom löptiden för respektive del av statsskulden. Riksgälden i sin tur styr statsskuldens löptid genom att välja skuldens fördelning mellan rörlig respektive fast ränta. använder Riksgälden bland annat så kallade ränteswappar för att åstadkomma en lämplig fördelning. En ränteswap innebär att två parter byter räntor med varandra, vanligtvis en fast ränta mot en rörlig. Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och – 2017 har Riksgälden ingått ränteswapavtal för statsobligationer för . De motiv Riksgälden har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen. Mot bakgrund av den stora användningen av ränteswappar samt förändringen av motiven till och redovisningen av ränteswappar har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. Rapporten försöker besvara två revisionsfrågor: 1.Har användningen av ränteswappar varit effektiv? 2.Är redovisningen av ränteswappar tillfredsställande? Skiftande motiv och redovisning Riksgälden började använda sig av ränteswappar för att sänka kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. Riksgälden kan med statens balansräkning i ryggen låna till förmånligare villkor än andra aktörer på marknaden. Denna konkurrensfördel är vanligtvis större ju längre lånet är. Riksgäldens ursprungliga motiv var att utnyttja denna konkurrensfördel genom att låna med långa löptider till fast ränta och därefter använda sig av ränteswappar för att erhålla en rörlig ränta. Marknadsdata för åren som föregick beslutet visade att detta skulle medföra kostnadsbesparingar. R I K S R E V I S I O N E N R I K S G Ä L D S K O N T O R E T S A N V Ä N D N I N G A V R Ä N T E S W A P P A R Inledningsvis redovisade Riksgälden att användningen av ränteswappar jämfört med kort upplåning i statsskuldväxlar medförde lägre kostnader för staten. Men under finanskrisen uppstod det förtroendeproblem på de finansiella marknaderna vilket kullkastade tidigare förhållanden. –2012 tredubblades skillnaden i upplåningskostnaden för tremånaders lån mellan marknaden (som Riksgälden betalar när de använder ränteswappar) och staten (den alternativa upplåningsformen statsskuldväxlar) jämfört före finanskrisen. Användandet av ränteswappar var därmed inte längre det billigaste alternativet att låna med rörlig ränta och resultatet blev enligt den dåvarande redovisningsmodellen negativt. med att de negativa resultaten uppstod ändrade Riksgälden såväl motiven till användningen av ränteswappar som redovisningsmodell för kostnadskonsekvensen. De nya motiven var att ränteswappar sänkte kostnaden genom att statsskuldens löptid kortades, att likviditeten i obligationsmarknaden förbättrades, att refinansieringsrisken minskade samt att alternativet att låna via statsskuldväxlar inte var tillgängligt då efterfrågan på dessa bedömdes vara begränsad. Den nya redovisningsmodellen baserades på en jämförelse av den fasta långa räntan med den rörliga räntan i ränteswapavtalet, det vill säga nettobetalningen av avtalet. Istället för att jämföra kostnaden mellan två olika korta upplåningsalternativ med tre månaders tidslängd valde Riksgälden att jämföra kostnaden för lång upplåning (vanligtvis 7–) med kostnaden för kort upplåning (). Eftersom det i normala fall är dyrare att låna än på kort resulterade den ändrade redovisningsmodellen i att det redovisade resultatet av att använda ränteswappar åter blev positivt. Det faktum att räntan fallit till rekordlåga nivåer – räntan på tre månaders lån har varit negativ – har också bidragit till att den nuvarande redovisningsmodellen uppvisar ett starkt positivt resultat, sammantaget för hela perioden –2017. Riksgäldens finansieringsstrategi har varit effektiv genomgång visar att användningen av ränteswappar har medfört att kostnaderna för statsskulden minskat med –2017 jämfört med en tänkt alternativ upplåning via statsskuldväxlar. Beräkningen utgår ifrån Riksgäldens ursprungliga redovisningsmodell. Riksgälden höll fast vid sin strategi –2012 när resultatet av ränteswapparna påvisade förluster (resultatet är ju inte slutgiltigt utan utgör en lägesbild av utvecklingen av ett antal långvariga kontrakt). Detta visade sig vara ett 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N riktigt ställningstagande och blev det årliga resultatet åter positivt enligt Riksgäldens ursprungliga redovisningsmodell. Det dröjde dock till 2015 innan det ackumulerade resultatet för hela swapinnehavet blev positivt. slutsats är att Riksgäldens strategiska val att använda ränteswappar har sänkt kostnaden för statsskulden, sett över hela perioden. har Riksgälden uppnått två andra eftersträvade effekter: en förbättrad likviditet på obligationsmarknaden och en minskad refinansieringsrisk. Såväl kostnad som risk har således utvecklats i enlighet med målet för statsskuldens förvaltning. Mot den bakgrunden är det bedömning att Riksgäldens användning av ränteswappar har varit effektiv, inom de ramar som regeringen givit. Riksgäldens redovisning av ränteswappar är otillfredsställande som resultatet av användningen av ränteswappar blev negativt under finanskrisen bytte Riksgälden beräkningsmetod. redovisar Riksgälden utfallet av användningen av ränteswappar som det kalkylmässiga resultatet av ränteswapavtalet, det vill säga skillnaden mellan att erhålla den fasta swapräntan och betala den rörliga Stibor-räntan. Det motsvarar skillnaden i räntekostnaden mellan att 1) emittera en statsobligation och ingå ett ränteswapavtal och 2) emittera en statsobligation. Beräkningsmetoden innebär att Riksgälden jämför räntekostnaden för upplåning med två olika löptider. En komplikation i sammanhanget är att den jämförelsepunkt Riksgälden använder vid uträkningen av det så kallade kalkylmässiga swapresultatet inte är förenlig med riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Ur det perspektivet är jämförelsen inte ändamålsenlig. Någon jämförelse med alternativa sätt att finansiera skulden, givet den av regeringen beslutade löptiden, görs inte. Riksgäldens bidrag till det övergripande målet att långsiktigt minimera kostnaden inom ramen för regeringens löptidskrav framgår därmed inte av redovisningen. Granskningen visar att den ”besparing” på som Riksgälden redovisat som ett resultat av användningen av ränteswappar –2017 till största delen () utgörs av en förväntad löptidspremie och oväntade men fördelaktiga marknadsrörelser . Denna del är främst kopplad till regeringens riktlinjebeslut om löptiden, och hade uppkommit även om upplåningen skett via statsskuldväxlar. Detta framgår inte av Riksgäldens redovisning som bara särredovisar resultatet för avtalen med ränteswappar. anser att Riksgäldens redovisning av resultatet av att använda ränteswappar är otillfredsställande och lätt kan misstolkas. Det är mening att det i en redovisning bör framgå vilka effekter som beror på Riksgäldens egna beslut (swapresultatet) och vad som beror på förväntade R I K S R E V I S I O N E N R I K S G Ä L D S K O N T O R E T S A N V Ä N D N I N G A V R Ä N T E S W A P P A R besparingar som följd av kortad löptid och oväntade besparingar (eller förluster) som följer av en ökad ränteomsättningsrisk vid en kortad löptid. En tydligare analys av sambanden mellan löptid, kostnad och risk är också önskvärd. En sådan redovisning skulle kunna bidra till en fruktbar diskussion inför regeringens framtida riktlinjebeslut. Även det nuvarande ränteläget talar för att en mer fullständig redovisning av resultatet är angelägen. Sannolikheten för att räntan framöver blir mycket lägre än förväntat får betraktas som mindre än motsatsen.