prop · H503119 · 2018-02-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:119 Ändringar i fråga om kommunplacering av Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som innebär att en kommun som har anvisats att ta emot ett ensamkommande barn ska få placera barnet i ett boende i en annan kommun endast om •kommunerna har ingått en överenskommelse om placeringen, •placeringen sker med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) i fråga om barn med motsvarande vårdbehov, eller •det med hänsyn till barnets vårdbehov finns synnerliga skäl. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2017/18:119 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl......................................... Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Begränsade möjligheter att placera ensamkommande barn i en annan kommun än den anvisade ....................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl....................................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ........................................................................ Sammanfattning av promemorian Ändringar i fråga om sysselsättning för asylsökande och kommunplacering av ensamkommande barn (Ds Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 2.lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). 2017/18:119 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 1 b, 3, och 3 a §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse. I 2 och 3 §§ finns särskilda I 2, 3 och 3 a §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av bestämmelser om mottagande av ankomsten till är skilda ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten ställe, eller som efter ankomsten endast så länge barnet är att anse endast så länge barnet är att anse Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av erbjudas plats på en förläggning. Första stycket gäller inte ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn ska i stället anvisa en kommun som ska ordna boendet. När anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En kommun som har anvisats att ta emot ett ensamkommande barn får placera barnet i ett boende i en annan kommun endast om 1. kommunerna har ingått en överenskommelse om placeringen, 2. placeringen sker med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Senaste lydelse 2017:578. Senaste lydelse 2013:755. En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. eller med stöd av socialtjänstlagen i fråga om barn med motsvarande vårdbehov, eller 3. det med hänsyn till barnets vårdbehov finns synnerliga skäl. En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs tills dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. ansvarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. En kommun ska lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2002:1112. 2017/18:119 2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för placering av ensamkommande barn i en annan kommun än den kommun som har anvisats av , om placeringen skett före ikraftträdandet. 2.2Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse. Varje kommun svarar för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp enligt denna lag finns i 2 a kap. I fråga om den som omfattas av I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns det bistånd i den lagen. bistånd och placering av barn i Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2011:328. 3 Ärendet och dess beredning är det land i som har tagit emot flest asylsökande ensamkommande barn i förhållande till sin befolkning. anvisar kommuner (nedan kallad anvisningskommun) att ta emot asylsökande ensamkommande barn. placerades dock så mycket som av de anvisade barnen i boenden i andra kommuner än anvisningskommunen. Det finns risk för att de kommuner där det finns etablerade särskilda boenden för ensamkommande barn och unga får bära ett oproportionerligt stort ansvar för ensamkommande barn till följd av att andra kommuner väljer att placera ett stort antal barn på dessa boenden. Detta medför en ojämn fördelning av ensamkommande barn mellan landets kommuner. Inom har bl.a. därför departementspromemorian Ändringar i fråga om sysselsättning för asylsökande och kommunplacering av ensamkommande barn (Ds 2016:21) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilaga 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr A2016/01333/I). I denna proposition behandlar regeringen de förslag i promemorian som gäller kommunplacering av ensamkommande barn. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. Regeringens förslag har utformats i linje med Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen görs också en språklig ändring i 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 4Begränsade möjligheter att placera ensamkommande barn i en annan kommun än den anvisade Regeringens förslag: En kommun som har anvisats att ta emot ett ensamkommande barn ska få placera barnet i ett boende i en annan kommun endast om 1.kommunerna ingått en överenskommelse om placeringen, 2.placeringen sker med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller med stöd av socialtjänstlagen i fråga om barn med motsvarande vårdbehov, eller 3.det med hänsyn till barnets vårdbehov finns synnerliga skäl. En hänvisning till lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska införas i socialtjänstlagen. Regeringens bedömning: Förslaget är godtagbart vid beaktande av proportionalitetsprincipen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget i promemorian innebär dock att en placering i en annan kommun när det finns synnerliga skäl endast får ske i en annan kommun inom länet och om placeringen godkänns av i det län där anvisningskommunen ligger. Promemorian innehåller inte något förslag om ändring i socialtjänstlagen. Promemorians förslag har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot principen att ensamkommande barn ska placeras inom anvisningskommunen samt att det införs begränsningar i möjligheten till placering i en annan kommun, men lämnar synpunkter på förslagets utformning. Ett antal remissinstanser, däribland , i , kommun och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, kan inte tillstyrka eller är i huvudsak emot förslaget. anser att det med förslaget finns en risk att barn blir kvar i ankomstkommunerna eftersom anvisningskommunen inte kan hitta snabba boendelösningar i den egna kommunen. Många remissinstanser, däribland , , ombudsmän (), , , Skyddsvärnet, Kammarrätten i , länsstyrelserna och ett stort antal kommuner, lyfter fram barnperspektivet och att principen om barnets bästa inte i tillräcklig grad belysts eller beaktats i förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. JO, flertalet länsstyrelser, och ett antal kommuner, anser att förslaget strider mot normaliseringsprincipen. Kommuner och Landsting (SKL) och ett flertal kommuner anser att förslaget inskränker det kommunala självstyret och ifrågasätter om det står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. SKL anser att det är ett bättre alternativ att i stället vidga bestämmelsen om samråd i socialtjänstlagen (2001:453) så att bestämmelsen även omfattar hem för vård eller boende och stödboende, liksom andra kommunala ansvarsområden som skola, bostadsförsörjning och gode män. , och kommun menar att förslaget begränsar möjligheten till placering av barnet hos en anhörig eller annan närstående som bor i en annan kommun. Ett antal remissinstanser, däribland JO, i , och ett flertal kommuner, anser att ramarna för de särskilda överenskommelserna bör tydliggöras. och ett antal kommuner anser att ett system med särskilda överenskommelser tar tid och medför ökad administration. , i län, i , i och i lyfter fram det fria skolvalet i förhållande till förslaget. folkhögskolorna att kunna bidra med utbildning och etablering. När det gäller placeringar enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller med stöd av socialtjänstlagen i fråga om barn med motsvarande behov anser SKL och Förvaltningsrätten i att det bör förtydligas i förarbetena att det är anvisningskommunen som ska besluta om placering och göra , har ställt sig frågande till eller önskat ett förtydligande av uttrycket motsvarande vårdbehov. Några remissinstanser efterlyser ett förtydligande av när det finns Flera remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna, är negativa till förslaget att ska godkänna placeringar i annan kommun vid i , SKL, och ett antal kommuner anser att skälen för att ska godkänna en placering i en annan kommun inte är tillräckliga för att motivera en inskränkning i den kommunala proportionalitetsbedömningen är rimlig. JO, i , i län, i län, i och ett antal kommuner anser att det bör vara Inspektionen för vård och omsorg () som godkänner placeringar i en annan kommun. Förvaltningsrätten i , , , Akademiker- förbundet , fyra länsstyrelser, SKL och ett antal kommuner, ifrågasätter varför placeringar endast får ske inom det egna länet vid Skälen för regeringens förslag och bedömning Anvisning av ensamkommande barn I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, finns det särskilda bestämmelser för ensamkommande barn. för ensamkommande barn som ansökt om uppehållstillstånd som skyddsbehövande, eller som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda i , anvisa en kommun som ska ordna boendet för barnet (3 § andra stycket LMA). Varje kommun har ansvar för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453], förkortad SoL). huvudregel gäller att det är den kommun där en person vistas som ansvarar för det aktuella stödet och hjälpen (2 a kap. 1 § SoL). När har anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § SoL (3 § andra stycket LMA). Det innebär att anvisningskommunen har ansvar för barnets behov av stöd och hjälp, inklusive placering i ett boende, i enlighet med de bestämmelser som finns i socialtjänstlagen. Boendet kan vara ett familjehem, ett hem för vård eller boende eller ett stödboende för barn och unga (se 6 kap. SoL om vård och boende i annat hem än det egna). beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn Prop. 2017/18:119 ska enligt 1 kap. 2 § SoL vad som är bäst för barnet vara avgörande. En kommun behåller ansvaret för stöd och hjälp för ett barn som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun, i ett familjehem, i ett hem för vård eller boende eller i ett stödboende enligt 6 kap. SoL (2 a kap. 4 § SoL). Ansvaret för ett ensamkommande barns behov av stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen kvarstår hos anvisningskommunen, såvida inte ärendet flyttas över till den kommun där barnet placeras enligt 2 a kap. 10 § SoL. Jämnare fördelning av ensamkommande barn mellan kommuner är det land i som tagit emot flest ensamkommande barn i förhållande till sin befolkning. sjönk antalet ensamkommande barn som sökte asyl här års rekordhöga nivåer till cirka 2 200 respektive 1 350. Enligt prognos beräknas antalet ensamkommande barn vara 1 500 för att därefter successivt öka till cirka 3 000 , vilket är så långt prognos sträcker sig. Osäkerheten i prognosen är dock stor. tillämpar , på uppdrag av regeringen, en anvisningsmodell vars huvudsyfte är att mottagandet av ensamkommande barn ska bli jämnare fördelat mellan landets kommuner. Om anvisningskommuner placerar barn i andra kommuner, orsakar det ojämn fördelning av ansvaret för mottagandet mellan kommuner och anvisningsmodellens syfte motverkas, vilket kan medföra bestående problem. placerades av de anvisade asylsökande ensamkommande barnen i en annan kommun än anvisningskommunen. När en anvisningskommun placerar ett ensamkommande barn i en annan kommun uppstår sämre planeringsförutsättningar och utökat ansvar för mottagandet och därmed merkostnader för den kommun där barnet placeras, särskilt i fråga om barnets skolgång. Därtill kommer kommunens ansvar för de barn som anvisats av . Dessa kommuner får sammantaget bära ett stort ansvar för mottagandet av ensamkommande barn. En placering i en annan kommun än anvisningskommunen innebär även merkostnader för anvisningskommunen eftersom det inte sällan blir mer krävande att fullgöra ansvaret för ett barn som är placerat på längre geografiskt avstånd. Även samarbete och kontakt mellan olika aktörer, t.ex. mellan socialtjänst och boende eller skola, kan bli mer krävande när barnet är placerat i en annan kommun än anvisningskommunen, vilket kan påverka det enskilda barnet negativt. För att alla kommuner ska kunna fullgöra sitt uppdrag när det gäller mottagandet av ensamkommande barn och för att barn ska få sina rättigheter tillgodosedda är det enligt regeringen viktigt att åstadkomma en jämnare fördelning av barnen mellan kommunerna. Kommuner bör i första hand bygga upp en verksamhet för mottagandet av ensamkommande barn i den egna kommunen. Om ensamkommande barn i stor utsträckning placeras inom anvisningskommunen bedöms det bidra till bättre kvalitet och långsiktighet i kommunernas mottagande. 2017/18:119 beredskapen i kommunerna för tillfälliga ökningar av antalet ensamkommande barn. Utgångspunkten bör därför vara att den anvisade kommunen placerar barnet i ett boende i den egna kommunen och därmed också har det sammanhållna ansvaret för barnet. Möjligheten att placera ensamkommande barn i en annan kommun bör mot den bakgrunden begränsas. Bestämmelser om detta bör införas i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. anser att det med förslaget finns en risk att barn blir kvar i ankomstkommunerna eftersom anvisningskommunerna inte kan hitta snabba boendelösningar i den egna kommunen. Enligt regeringens bedömning kan det finnas en risk för att barn blir kvar i ankomstkommunerna än . Regeringen anser dock att förslaget skapar bättre förutsättningar för det samlade mottagandet av ensamkommande barn och att risken för att barn efter en övergångstid blir kvar i ankomstkommunerna bör vara liten. Kommuner och Landsting (SKL) framför att det är en bättre lösning att vidga bestämmelsen om samråd i socialtjänstlagen så att bestämmelsen även omfattar hem för vård eller boende och stödboende, liksom andra kommunala ansvarsområden som förskola, skola, bostadsförsörjning och gode män. Enligt regeringens mening skulle en sådan ändring inte vara tillräcklig för att uppnå syftet med förslaget. Många remissinstanser, däribland , , ombudsmän () och , har synpunkter på förslaget utifrån barnperspektivet och principen om barnets bästa. Regeringen anser att utgångspunkten måste vara att alla kommuner har kompetens och möjlighet att ta emot barn. Vid en jämnare fördelning av de ensamkommande barnen mellan landets kommuner förbättras förutsättningarna för ett bra mottagande av det enskilda barnet. Som regel blir också ett enskilt barns behov bäst tillgodosedda om barnet placeras inom anvisningskommunen. Det bör uppmärksammas att förslaget inte innebär något avsteg från principen att barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad (jfr 11 kap. 10 § SoL). Ett antal remissinstanser, bl.a. JO och flertalet länsstyrelser, anser att förslaget strider mot normaliseringsprincipen. Normaliseringsprincipen innebär att alla barn som vistas i ska omfattas av samma sociala omvårdnadssystem så långt det är möjligt. De föreslagna begränsningarna i kommuners möjlighet att placera ensamkommande barn utanför kommunen innebär visserligen särregler för ensamkommande barn. Regeringen anser dock inte att förslaget innebär ett sådant avsteg från normaliseringsprincipen att det talar mot förslaget. Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen Grundläggande bestämmelser om den kommunala självstyrelsen finns i regeringsformen. I 1 kap. 1 § regeringsformen anges bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional Grundläggande bestämmelser om kommunerna och deras kompetens finns i kommunallagen (1991:900). Principen om självstyrelse finns i 1 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I 2 kap. 4 § kommunallagen anges att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden, exempelvis socialtjänstlagen. Av 14 kap. 3 § regeringsformen följer att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ska man göra dels en analys av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyrelsen, dels en avvägning mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Regeringen kan konstatera att med nuvarande ordning har många anvisningskommuner valt att placera barn i andra kommuner, vilket har bidragit till en ojämn fördelning av ensamkommande barn i landet. De föreslagna bestämmelserna i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. avser att begränsa anvisningskommunernas möjlighet att placera ett ensamkommande barn i en annan kommun. Som ett flertal remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting (SKL), framför påverkar förslaget anvisningskommunernas möjlighet att fritt bestämma hur deras verksamhet ska bedrivas och organiseras. Regeringen delar bedömningen att de föreslagna bestämmelserna inskränker den kommunala självstyrelsen. Som Lagrådet konstaterar kan dock regleringen anses som mindre ingripande i de fall beslutanderätten ligger kvar på den kommunala nivån. Ett antal remissinstanser, däribland ett flertal kommuner, ifrågasätter den proportionalitetsbedömning som görs i promemorian. Som framgår av promemorian är syftet med förslaget att anvisningskommunerna i ökad utsträckning ska placera barnen i den egna kommunen och därigenom åstadkomma en jämnare fördelning av ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn mellan landets kommuner. Vid en avvägning mellan detta allmänna intresse och vikten av att inte inskränka den kommunala självstyrelsen gör regeringen samma bedömning som görs i promemorian, dvs. att det allmänna intresset väger över. Regeringen bedömer att ändamålet med de föreslagna bestämmelserna inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt. Inskränkningen bedöms därmed inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Regeringen bedömer därför att förslaget är godtagbart vid beaktande av proportionalitetsprincipen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Placering i en annan kommun efter överenskommelse Även om utgångspunkten bör vara att anvisningskommunen ska placera barnet i ett boende i den egna kommunen kan förutsättningarna för ett fungerande mottagande variera mellan olika kommuner. Ett enskilt barns behov av boende och vård kan i vissa fall vara svårt att tillgodose inom en kommun. Det bör därför vara möjligt för en kommun att ingå en särskild överenskommelse med en annan kommun om placering i ett boende i den andra kommunen. Det bör införas en bestämmelse i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. om att en kommun som har anvisats att ta emot ett ensamkommande barn får placera barnet i ett boende i en annan kommun om kommunerna ingått en överenskommelse om placeringen. Genom kravet på överenskommelse säkerställs att den kommun som barnet placeras i får kännedom om och godkänner att ett barn placeras i kommunen. Det ger kommunen bättre möjligheter att planera sin verksamhet inom olika områden, t.ex. på skolområdet. En överenskommelse kan ingås mellan kommuner i hela landet. Ett antal remissinstanser, bl.a. ombudsmän () och ett flertal kommuner, efterlyser tydliga ramar för de särskilda överenskommelserna bl.a. vad gäller form, innehåll och omfattning. Regeringens uppfattning är att de särskilda överenskommelserna mellan kommunerna bör kunna ta sig olika uttryck beroende på det enskilda barnets behov och respektive kommuns förutsättningar. Det kan röra sig om en placering med hänsyn till anknytning, utbildning eller ett bättre vårdalternativ.