prop · H503231 · 2018-04-19 00:00:00 — tolkar förslaget som att det skulle vara svårare att få tillstånd för kamerabevakning avseende forskningsområden som inte omfattas av de särskilt angivna ändamålen och ifrågasätter om en sådan ordning är avsedd. Skälen för regeringens förslag och bedömning Möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning bör förbättras Som framgår av avsnitt 5.2.2 delar regeringen utredningens bedömning att förutsättningarna att få tillstånd enligt kameraövervakningslagen är för snävt utformade, både vad gäller övervakning i brottsbekämpande syften och för andra ändamål. Sådan kamerabevakning som även fortsättningsvis omfattas av ett tillståndskrav, dvs. kamerabevakning som bedrivs av myndigheter och andra subjekt som utför uppgifter av allmänt intresse, är dessutom den mest angelägna i samhället. Möjligheterna att få tillstånd för kamerabevakning bör därför förbättras generellt. Det är särskilt betydelsefullt att tillstånd kan beviljas i tillräcklig utsträckning för sådan kamerabevakning som används i brottsbekämpande syften och för att skapa tryggare offentliga miljöer. Det är också angeläget att möjligheterna att använda kamerabevakning i inte är sämre än vad som gäller generellt inom EU. För det första är det tveksamt om en sådan ordning är tillåten inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde och för det andra är det angeläget att svenska brottsbekämpande myndigheter inte har sämre förutsättningar att använda tekniska hjälpmedel vid brottsbekämpning och gränsöverskridande samarbete än motsvarande myndigheter i andra EU- länder. En intresseavvägning som avgör om kamerabevakningen är laglig Den nya kamerabevakningslagen bör liksom kameraövervakningslagen innehålla bestämmelser om vilka särskilda hänsyn som ska tas vid tillståndsprövningen. Detta är en nödvändig förutsättning för en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning på området. Inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde måste denna typ av bestämmelser betraktas som en sådan tillåten nationell specificering som anpassar tillämpningen av förordningens bestämmelser i syfte att säkerställa en laglig och rättvis behandling av personuppgifter (artikel 6.2 i dataskyddsförordningen). Vad som är en laglig och rättvis behandling av personuppgifter avgörs dock i slutändan genom en tillämpning av regleringen i dataskyddsförordningen. Detta innebär, i linje med det som Datainspektionen anför, att tillståndsprövningen inom dataskydds- förordningens tillämpningsområde i första hand ska ta sikte på en prövning av om kamerabevakningen är förenlig med regleringen i förordningen. På motsvarande sätt måste tillståndsprövningen inom det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde primärt utgå från en bedömning av om kamerabevakningen är förenlig med regleringen i brottsdatalagen eller annan personuppgiftsreglering som genomför dataskyddsdirektivet, t.ex. polisdatalagen. Regeringen delar inte Datainspektionens uppfattning att bestämmelsen behöver formuleras annorlunda för att tydliggöra detta. För att prövningen ska ske på ett förutsebart sätt med säkerställande av att både behovet av kamerabevakning och rätten till skydd för den personliga integriteten tillgodoses bör vid prövningen i enlighet med utredningens förslag även fortsättningsvis göras en intresseavvägning. Vid intresseavvägningen ska liksom tidigare intresset av kamerabevakningen vägas mot den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Tillstånd ska ges i de fall där intresset för kamerabevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. En sådan ordning är förenlig med EU-regleringen. För att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är en första förutsättning att det finns en rättslig grund för kamerabevakningen i annan tillämplig dataskyddsreglering. När det gäller intresset av kamerabevakning har den svenska regleringen präglats av synsättet att kamerabevakning endast bör utgöra ett komplement till andra åtgärder i samma syfte, särskilt brottsförebyggande åtgärder (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 47). Det har exempelvis inte ansetts förenligt med kameraövervakningslagens syfte att godta en övervakning vars ändamål lämpligen kan tillgodoses på något annat mindre integritetskränkande sätt, t.ex. genom bättre belysning och anpassning av vegetation för att försvåra brottslighet. Utredningen gör bedömningen att denna princip bör gälla även i fortsättningen. Regeringen anser dock i likhet med att det finns anledning att anlägga ett delvis annorlunda synsätt på användning av kameratekniken än det som gällt tidigare. Som anför bör kameratekniken numera ses som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet och inte som en åtgärd som kan tas till först om andra tänkbara åtgärder inte gett resultat. Detta synsätt är enligt regeringens uppfattning också förenligt med EU-regleringen. Där uppställs ett krav på att en behandling av personuppgifter ska vara nödvändig för att den ska få ske. Det unionsrättsliga begreppet nödvändig anses dock inte ha den strikta innebörden att något absolut behövs. Det har exempelvis ansetts att effektivitetsvinster vid behandling av personuppgifter kan innebära att behandlingen ska anses nödvändig och därmed tillåten (SOU 2017:39 s. 105–106). 2017/18:231 Regeringen delar däremot inte uppfattning att det genom bestämmelsens utformning överlåts till rättstillämpningen att avgöra vad som är tillåten kamerabevakning på ett sätt som riskerar att gå ut över de brottsbekämpande myndigheternas verksamhetsbehov. En av fördelarna med tillståndsförfarandet är att specifika kriterier kan ställas upp i den nationella rätten som ger god ledning till rättstillämpningen, särskilt när det är fråga om angelägen kamerabevakning för brottsbekämpande ändamål. Detta kan i sin tur bidra till en tillämpning som både tillgodoser de brottsbekämpande myndigheternas verksamhetsbehov och är korrekt i förhållande till EU-regleringen. Som ett led i denna strävan bör de omständigheter som ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen vara fler till antalet och anges mer utförligt än i kameraövervakningslagen. Brottsutsatta platser och andra platser med förhöjd hotbild I kameraövervakningslagen anges att det vid tillståndsprövningen särskilt ska beaktas om kameraövervakning behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott. Enligt praxis krävs att en plats är särskilt brottsutsatt för att intresset av brottsbekämpning ska beaktas särskilt vid tillstånds- prövningen. Som utredningen konstaterar är det angeläget att kamerabevakningslagen på ett tydligare sätt än tar hänsyn till såväl intresset av att förebygga brott som intresset att utreda och lagföra framtida brott. Att brott kan utredas och lagföras är av avgörande betydelse för allmänhetens förtroende för straffsystemet vilket i sin tur kan få en generell brottsavhållande verkan. Det bör därför som utredningen föreslår räcka att en plats kan betraktas som brottsutsatt för att detta förhållande ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen. Vissa remissinstanser, bl.a. Datainspektionen, efterfrågar en tydligare vägledning om hur begreppet brottsutsatt plats skiljer sig från det etablerade begreppet särskilt brottsutsatt plats. Det kan först konstateras att en brottsutsatt plats inte är varje plats där det har inträffat enstaka brott. Däremot bör det inte krävas att brottsligheten är ovanligt hög på platsen för att den ska anses vara brottsutsatt eller att det kan presenteras statistik över brottsligheten på den aktuella platsen i förhållande till andra jämförbara platser. Det som bör kunna visas är i stället att det finns problem med brottslighet där bevakningen ska ske. Det bör inte krävas utredning om att brottsligheten är påtagligt hög precis där bevakningen ska ske, dvs. inom de aktuella kamerornas tänkta upptagningsområde. Ett torg, en gågata eller ett stationsområde bör exempelvis kunna betraktas som en brottsutsatt plats i sig, även om ansökan om kamerabevakning bara skulle avse en mindre del av torget, gågatan eller stationsområdet. På motsvarande sett kan kamerabevakning av en viss plats inom ett bostadsområde motiveras av att området i stort kan anses vara brottsutsatt. Om inte särskilda integritetsaspekter gör sig gällande bör tillsynsmyndigheten kunna utgå från sökandens bedömning av var kamerorna ska placeras och hur de ska riktas inom ett brottsutsatt område. Vissa typer av platser bör vidare på grund av platsens karaktär i princip kunna förutsättas vara brottsutsatta utan att det behöver bevisas i det Det kan exempelvis handla om vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer eller om gränsövergångar där det behövs insatser mot smugglingsbrott. Detta innebär, tillsammans med den särskilda bestämmelse om kamerabevakning vid kontrollverksamhet som föreslås nedan, att förutsättningar att bedriva kamerabevakning inom myndighetens olika verksamhetsgrenar kommer att förbättras. För att kamerabevakning i brottsbekämpande syften ska vara verkningsfull och materialet kunna användas i utredningar och vid lagföring krävs regelmässigt en rätt att spela in bildmaterial. Det krav som tidigare gällt enligt praxis att en plats i princip måste kunna visas vara särskilt brottsutsatt för att bildinspelning ska vara tillåten bör därför inte längre gälla. Inspelning eller avlyssning av ljud har dock betraktats som särskilt integritetskänsligt och bör även framöver bli föremål för en noggrann prövning i det enskilda fallet. Om integritetsintrånget kan minimeras på det sätt som beskriver, dvs. att tekniken endast reagerar på specifika ljud som t.ex. skottlossning, bör det dock normalt kunna godtas att ljudupptagning sker, under förutsättning att behovet finns. I detta sammanhang kan också nämnas att Utredningen om ordning och säkerhet i domstol (Ju 2015:15) föreslår att det ska bli tillåtet att göra en bildupptagning i eller bildöverföring från rättssalar i samband med utlösandet av överfallslarm (SOU 2017:46 s. 169–171). Intresset av att kunna ta upp och överföra ljud vid en sådan allvarlig händelse måste anses väga så pass tungt att ett tillstånd till kamerabevakning i sådana och jämförbara fall även bör innefatta en rätt att ta upp och spela in ljud. Med anledning av synpunkter angående begreppen utreda eller lagföra brott, bör framhållas att dessa inte tar sikte på utredning eller lagföring av redan begångna brott inom ramen för en pågående förundersökning. Begreppen syftar i stället precis som begreppet utreda brott i den nuvarande kameraövervakningslagen på brott som, vid tillståndsprövningen, ännu inte har begåtts. Enligt regeringens bedömning behöver detta inte förtydligas ytterligare i lagtexten. kan det vara svårt att slå fast att en plats är brottsutsatt som det på objektiva grunder kan konstateras att det finns ett påtagligt behov av kamerabevakning på platsen i trygghetsskapande syfte. Det gäller i första hand platser som inte kan betecknas som brottsutsatta men där det av något skäl ändå finns en särskild risk för angrepp mot människor eller egendom jämfört med andra platser i samhället. Det kan i och för sig röra sig om platser där olika typer av brott har begåtts men också om platser där det av andra skäl kan konstateras en förhöjd hotbild mot människor som vistas på platsen eller mot egendom som finns där. Som exempel kan nämnas asylboenden eller vissa myndigheters entréer, lokaler och fordon. Ett annat exempel är vissa offentliga platser där riskerna för terrorattentat eller andra typer av angrepp mot människor eller egendom av någon anledning är särskilt stora. Utredningens kartläggning visar att det kan vara mycket svårt att få tillstånd till kamerabevakning med åberopande av förhöjda hotbilder av det aktuella slaget, vilket inte är en godtagbar ordning. Utredningen föreslår därför att det vid bedömningen av intresset av kamerabevakning också särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att motverka brottslighet på en plats där det av 2017/18:231 särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Till skillnad från Datainspektionen anser inte regeringen att det måste röra sig en utifrån faktiska omständigheter identifierad och konkret hotbild mot den aktuella platsen eller de människor som rör sig där för att denna omständighet ska beaktas särskilt. Det kan också vara fråga om generella hotbilder mot en viss typ av plats, dvs. utan att konkreta hot har riktats mot just den specifika platsen. Hotfull aktivitet riktad mot flera olika asylboenden skulle t.ex. kunna innebära att det anses föreligga en förhöjd hotbild mot sådana boenden i landet generellt som motiverar tillstånd till kamerabevakning. Motsvarande kan t.ex. gälla för entréer till polisstationer eller uppställningsplatser för vissa myndigheters fordon, om det har förekommit angrepp mot sådana platser eller om det av annan särskild anledning kan anses föreligga en förhöjd hotbild mot sådana platser. Detsamma gäller utryckningsfordon med tillhörande personal som riskerar att utsättas för angrepp i samband med insatser i brottsutsatta områden. Enligt regeringens mening bör vidare och andra brottsbekämpande myndigheters bedömningar om tillfälliga eller mer bestående förhöjda hotbilder i regel utgöra tillräckligt underlag för att konstatera att det föreligger en sådan risk för angrepp som ska beaktas särskilt vid bedömningen av intresset av kamerabevakning. Sammanfattningsvis bör vid bedömningen av intresset för kamerabevakning särskilt beaktas om bevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Allmän ordning och säkerhet Kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar kan utgöra ett berättigat intresse inte endast för och andra brottsbekämpande myndigheter utan också för andra som omfattas av kamerabevakningslagens tillståndskrav, t.ex. kommuner eller aktörer som bedriver kollektivtrafik. I kamera- övervakningslagen anges inte att detta intresse ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen, vilket kan vara en anledning till att kommuner enligt rättspraxis har svårt att få tillstånd till kamerabevakning av offentliga platser. Även om uppgiften att bekämpa och lagföra brott i första hand är en fråga för brottsbekämpande myndigheter som finns numera en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Vidare har kommuner ett eget ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen. Mot denna bakgrund bör exempelvis kommuner ha betydligt större möjligheter än att bedriva kamerabevakning på platser där det regelmässigt förekommer brottslighet och andra ordningsstörningar. Vid bedömningen av intresset för kamerabevakning bör därför särskilt beaktas om kamerabevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar. Kamerabevakning kan även vara ett viktigt verktyg vid olika typer av kontrollverksamhet som framför allt bedrivs av myndigheter, exempelvis vid gränskontroll och tullkontroll samt vid kontroll av vattenskyddsområden och miljöfarlig verksamhet. Kontrollverksamhet anges dock inte som ett intresse som särskilt ska beaktas vid tillståndsprövningen enligt kameraövervakningslagen. Regeringen delar utredningens bedömning att detta intresse bör anges i den nya lagen för att förbättra möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i sådan verksamhet. Detta innebär bl.a. att möjlighet att använda kamerabevakning i sin verksamhet vid exempelvis flygplatser och hamnar kommer att förbättras. Av den nuvarande kameraövervakningslagen följer att det vid bedömningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen särskilt ska beaktas om övervakningen behövs för att förhindra olyckor. I takt med teknikutvecklingen har möjligheterna att använda kameror både före och efter olyckor och i samband med olika typer av räddningsinsatser ökat, inte minst genom användningen av drönare. Eftersom kamerabevakningslagens tillämpningsområde föreslås bli snävare jämfört med den nuvarande kameraövervakningslagen är det troligt att viss användning av kamerateknik i samband med olyckor inte längre kommer att omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta eftersom kameraanvändningen inte innebär en varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning. Det kommer dock att finnas fall där kamera- bevakningslagen är tillämplig och tillståndskravet således gäller. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det i dessa fall är angeläget att den nya lagen säkerställer möjligheterna att använda kamerabevakning i samtliga skeden av ett olycksförlopp. Mot denna bakgrund bör vid bedömningen av intresset av kamerabevakning särskilt beaktas om kamerabevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor. Kamerabevakning för andra ändamål I kamerabevakningslagen bör, liksom i den nuvarande kamera- övervakningslagen, anges att det vid en bedömning av intresset för kamerabevakning också särskilt ska beaktas om kamerabevakningen behövs för att tillgodose ändamål som är jämförliga med de som anges i lagen. Exempel på sådana ändamål är myndigheters kamerabevakning i samband med övningar och testverksamhet som anknyter till de ändamål som anges särskilt i lagen. Andra exempel är kamerabevakning för utförande av en uppgift som avser säkerhet och som inte omfattas 2017/18:231 av de tidigare punkterna och kamerabevakning i samband med forskning som avser hur olyckor kan undvikas, t.ex. i trafiken. Att vissa i lagen angivna ändamål och andra jämförliga ändamål särskilt ska beaktas innebär att kamerabevakning för sådana ändamål kan motivera större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål. Det kan dock konstateras att det inte på förhand är möjligt att närmare beskriva alla ändamål som kan vara berättigade vid kamerabevakning, bl.a. eftersom teknikutvecklingen medför att kameratekniken ständigt får nya användningsområden. Tillstånd till kamerabevakning bör därför, liksom enligt gällande rätt, kunna ges även för ändamål som inte är jämförliga med de som anges i lagen, så länge de kan anses berättigade och intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet. Ett sådant exempel kan vara kamerabevakning för inventering av djur eller annan viltvård. I sådana fall kan det dock behöva göras mer ingående överväganden av behovet av kamerabevakning samt av integritetsriskerna och hur dessa kan minskas. Detta innebär bl.a. att även behoven av att använda kamerabevakning vid sådan forskning som uppmärksammar kan tillgodoses. Som bl.a. i anför bör det vid intresseavvägningen generellt också tas hänsyn till om syftet med kamerabevakningen är ett annat än att bevaka människor. Det snävare tillämpningsområdet för den nya lagen innebär att användning av kamerateknik i andra syften än att bevaka människor ofta kommer att falla utanför kamerabevakningslagens tillämpningsområde. Enskildas intresse av att inte bli kamerabevakade Vid intresseavvägningen bör precis som intresset av kamerabevakningen vägas mot den enskildes intresse av att inte bli bevakad. En sådan bestämmelse är förenlig med EU-regleringen och innebär ett fortsatt starkt skydd för den personliga integriteten. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad bör liksom enligt kameraövervakningslagen särskilt beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Den utvärdering av kameraövervakningslagen som utredningen genomfört visar att integritetsvänlig teknik blivit en allt viktigare faktor vid tillståndsprövningen, vilket inneburit att fler tillstånd har kunnat meddelas . Det finns anledning att anta att utvecklingen kommer fortsätta i denna riktning, särskilt som bestämmelser om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard har införts i den nya EU-regleringen (artikel 25 i dataskyddsförordningen och artikel 20 i det nya dataskyddsdirektivet). I detta sammanhang kan även erinras om att integritetsintresset normalt anses vara mindre starkt i fall där de enskilda som kan komma att bli föremål för kamerabevakning är de som riskerar att drabbas av sådan brottslighet som bevakningen syftar till att motverka (se t.ex. RÅ 2001 ref. 39). Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten och innehålla 1.uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning, 2.uppgift om bevakningens ändamål, 3.en beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var den ska placeras, det område eller typ av område som ska bevakas och de tider då bevakning ska ske, 4.en bedömning av behovet av bevakningen och bevakningens proportionalitet i förhållande till ändamålet, 5.en bedömning av riskerna för intrång i den personliga integriteten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, och 6.uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. Om sökanden inte är en myndighet ska ansökan också innehålla uppgift om den lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som utgör den rättsliga grunden för kamerabevakningen. Om bevakningen avser en arbetsplats ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökan. Den kommun där kamerabevakningen ska ske ska få tillfälle att yttra sig före ett beslut om tillstånd, om det av särskild anledning behövs ett yttrande. Ett beslut om tillstånd ska förenas med villkor om hur bevakningen får anordnas. 2.den utrustning som får användas och var utrustningen får placeras, 3.det område eller typ av område som får bevakas och de tider då bevakning får ske, samt 4.upplysning om bevakningen, bevarande eller annan behandling av bilder och ljud och andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet, om sådana villkor behövs för tillståndet. Ett tillstånd ska kunna meddelas för en begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, ska nya villkor få beslutas eller, om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, tillståndet återkallas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar inget förslag om att ansökan i vissa fall ska innehålla uppgift om den lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som utgör den rättsliga grunden för kamerabevakningen. Enligt utredningens förslag ska vidare den kommun där kamerabevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig före ett beslut om tillstånd om det behövs. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att en ansökan om tillstånd bör innehålla information om den lag, författning eller dylikt som utgör den rättsliga grunden för kamerabevakningen och att inspektionen bör ges ett bemyndigande att kunna meddela de närmare föreskrifter som behövs 2017/18:231 om vad en ansökan ska innehålla. Datainspektionen anser vidare att tillståndshavare bör vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden till tillståndsmyndigheten. anser att de krav som enligt förslaget ställs på en ansökan utgör en stor administrativ börda som är direkt hämmande för brottsbekämpningen. Enligt riskerar de fall där kommunen ska yttra sig att leda till tidsutdräkter och det kan dessutom ifrågasättas vilka kommuner som ska tillfrågas när kamerabevakning kan bedrivas över kommungränser, via exempelvis fordon eller drönare.