prop · H503181 · 2018-03-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:181 om det samlade stödet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat det samlade stödet till solel. Syftet med granskningen var att bedöma om det samlade stödet bidrar till EU:s och mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29). övergripande slutsats är att underlagen till stor del saknar samhällsekonomiska analyser och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om en ökad förnybar elproduktion inte har belysts i tillräckligt omfattning. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen avser att beskriva det samlade stödet till solel och vilka långsiktiga statsfinansiella effekter dethar samt vilka motiv det kan finnas för teknikspecifika stöd till solel. Uppföljning av de energipolitiska målen om förnybar elproduktion år effektivare energianvändning kommer att genomföras vid kontrollstationer som ska ske med start för att följa upp Energiöverenskommelsen. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29)..................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1Ärendet och dess beredning har granskat om det samlade stödet till solel bidrar till EU:s och energi- och klimatpolitiska mål på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. har också granskat om regeringen och berörda myndigheter i tillräcklig omfattning har tagit fram samhällsekonomiska analyser av det samlade stödet som underlag för beslut om styrmedel för stöd om solel och om dessa underlag rapporterats på ett transparent sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29). överlämnade rapporten till regeringen , se bilaga 1. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse till . Regeringen och har fattat beslut om flera mål med syfte att öka andelen förnybar energi i det svenska energisystemet. Solel är en av flera möjliga förnybara tekniker som kan användas för att nå målet. Användningen av solel har också ökat kraftigt , vilket hänger ihop med sjunkande produktionskostnader i kombination med riktade subventioner i många delar av världen. Ökningen sker dock från låga nivåer. En hög andel solel kan skapa utmaningar i kraftsystemet eftersom solel är en variabel produktionskälla. Svensk solelproduktion omfattas av ett antal stöd, bland annat investeringsstöd, elcertifikat och olika skattesubventioner. Även om priserna för solceller har sjunkit kraftigt är det fortfarande en relativt dyr elproduktionsteknik i . Därför är stödet per producerad kilowattimme högt jämfört med stödet till annan förnybar elproduktion som primärt subventioneras via elcertifikatssystemet. har granskat det samlade stödet till solel bland annat för att kostnaderna är höga som stödsystemet är komplicerat och svåröverskådligt. En viktig utgångspunkt har varit att undersöka om stöden är kostnadseffektiva och i vilken mån det har beaktats vid utformningen. har utgått från följande frågor i sin granskning: Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat och rapporterat ett tillräckligt och transparent underlag för att underlätta välgrundade beslut om stödet till solel? Har det samlade stödet till solel bidragit till mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? övergripande slutsats är att underlagen till stor del sak- nar samhällsekonomiska analyser och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om ökad förnybar el inte har belysts i tillräcklig 2017/18:181 omfattning. Speciellt saknas utvärderingar där ett helhetsgrepp tas över förnybar elproduktion och där olika produktionstekniker ställs mot varandra i syfte att hitta en kostnadseffektiv kombination av tekniker och styrmedel för att nå det långsiktiga målet för förnybar el. Det saknas även en samlad analys av stödens effekter avseende inkomst- och regional fördelning. konstaterar att då det saknas en samhällsekonomisk och statsfinansiell analys av det samlade stödet till solel har inte fått tillräcklig information inför beslut om stödåtgärder. anser att det är en väsentlig brist eftersom en annan utformning av stöden sannolikt skulle ge mer förnybar el för pengarna. menar vidare att förändringar i stödsystemen även skulle kunna ge en större mängd solelproduktion med givna resurser. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: Analysera det samlade stödet till solel utifrån ett övergripande perspektiv där solel jämförs med andra förnybara tekniker. Tydliggör de mekanismer och andra värden som utgör grunden för teknikspecifika stöd till solel. Dessa bör analyseras och, så långt som det är möjligt kvantifieras. De väsentligaste delarna av en sådan analys bör rapporteras till . Skapa bättre förutsättningar för långsiktiga och stabila spelregler för investeringar i solel genom att låta analysera och redovisa de långsiktiga statsfinansiella effekterna av det samlade solelstödet. Syftet med samhällsekonomiska underlag är att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv och långsiktig politik för att nå det föreslagna målet om förnybar elproduktion till 2040, både när det gäller utformning av hur ett eventuellt solcellsstöd och valet av de mest effektiva styrmedlen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Investeringar i solceller ökar stadigt. installerades solcellsanläggningar med en kapacitet på i . Trots att intresset för att investera i solceller fortsätter att vara stort är dock produktionen av solel marginell jämfört med övrig elproduktion i . var andelen av den totala elproduktionen. Utvecklingen av solelproduktion visas i figur 3.1. Solelproduktion 2010–2017 Regeringens huvudsakliga styrmedel för att öka andelen förnybar el är Det är för ändamålet både ett kostnadseffektivt och Den förlängning och utökning av elcertifikats- systemet som ställde sig bakom är ett viktigt steg för att nå Energiöverenskommelsens mål om förnybar elpro- duktion till 2040. Flera av de stöd som berör solel har införts med syfte att förenkla för mikroproduktion av förnybar el, vilket kan bidra till ökad tillförsel av förnybar el och aktivare småskaliga elkunder- och producenter. förnybar elproduktion har tillkommit efter att investerings- stödet till solel infördes. Det bör tydliggöras att när stödet infördes var syftet att användningen av solcellssystem och antalet aktörer som hante- rar sådana system skulle öka i , att systemkostnaderna skulle sän- kas och att den årliga elproduktionen från solceller skulle öka med minst som då sträckte sig till 2011. Målet på har nåtts. finns också en betydligt större marknad för solcellsinstallationer och systemkostnaderna har sjun- kit dramatiskt jämfört med perioden . Hur stor del av detta som kommit till stånd tack vare regeringens stöd till solceller bör utvärderas i Det är enbart investeringsstödet som kan sägas vara ett teknikspecifikt stöd till solceller. Stödet infördes av den dåvarande regeringen och kommer att finnas kvar . Regeringen anser att det är positivt att andelen el som produceras av sol ökar i . Det är en del av den pågående omställningen av ener- gisystemet och en insats för att stärka konsumenternas ställning. ingen bedömer att långsiktiga spelregler är en förutsättning för att säkra en kontrollerad och effektiv omställning. Regeringen välkomnar de syn- punkter som lämnar och som i stora delar är relevanta. Regeringen instämmer även i att det inte finns en samlad omfattande samhällsekonomisk analys av stöden till solel, och att det också är viktigt att jämföra solel med andra förnybara tekniker vid analys av hur de lång- siktiga energi- och klimatpolitiska målen kan nås. regeringen med om att det finns fler faktorer att ta hänsyn till än enbart produktionskostnaden för att bedöma om det är samhälls- ekonomiskt motiverat att ändra stöden till solel. I en utvärdering av stöd är det också viktigt att syftet är utgångspunkt, t.ex. bör investeringsstödet 2017/18:181 utvärderas i förhållande till om det främjat tillkomsten av ett fungerande marknad och minskade systemkostnader. Det pågår flera utredningar som kommer att bidra med underlag för en mer omfattande samhällsekonomisk analys, t.ex. Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring (dir. 2017:77) och den interna utredningen inom om vissa frågor som rör skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el och elcertifikat. pågår en rad förändringar av energisystemet, både i och på global nivå. Men för att nå målen om förnybar elproduktion och nettonollutsläpp behövs mer. Att bygga ut tillförseln av förnybar el är en åtgärd som bidrar till målen och dessutom kan bidra till låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Regeringen bedömer att det behövs ett riktat stöd för att främja teknik som ännu inte är tillräckligt konkurrenskraftig för att stå på egna ben. Solel är en sådan teknik. När marknaden är mogen kommer stödet att fasas ut i likhet med det tidigare investeringsstödet till vindkraften. Re- geringen bedömer att risken för att investeringsstödet får långsiktiga statsfinansiella effekter är försumbar eftersom stödet är begränsat . Regeringen har valt att använda en del av budgetutrymmet till att bidra till att öka incitamenten i investeringar i solceller. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att utförligt redovisa motiv till och effekter av det samlade stödet till solel. I det ingår att redovisa vilka långsiktiga statsfinansiella effekter de olika stöden innebär och vilka motiv som finns för teknikspecifika stöd. Uppföljning av de energipolitiska målen om förnybar elproduktion år effektivare energianvändning kommer att genomföras i de kontrollstationer som ska ske med start för att följa upp Energiöverenskommelsen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Det samlade stödet till solel är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-459-9 rir 2017:29 omslagets originalfoto: sven tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 3 2 3 R I R 2 0 1 7 : 2 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Det samlade stödet till solel har granskat det samlade stödet till solel. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser regeringen och samt rekommendationer till regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnige har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , och Miljö- och R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Beslutsunderlag för stöd till solel Konsekvensanalyser av enskilda stöd till solel Förändringar i stöden till solel Samhällsekonomiska analyser av det samlade stödet till solel Kostnader och samhällsekonomiska effekter av stöd till solel Statsfinansiella effekter av stöd till solel Samhällsekonomiska effekter av stöd till solel Bilaga 1 Stödsystem och åtgärder som främjar förnybar el inklusive solel R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat det samlade stödet till solel utifrån energi- och klimatpolitiska mål. Granskningen analyserar om de underlag som presenterats inför beslut har varit tillräckliga och transparenta, speciellt avseende samhällsekonomiska analyser. Regering och riksdag har fattat beslut om flera mål som syftar till att öka andelen förnybar energi i det svenska energisystemet; EU:s förnybarhetsmål till 2030, förnybarhetsmål till 2020 och elcertifikatsystemets förlängning till 2045. En majoritet av riksdagspartierna står även bakom förslag om att ska ha förnybar elproduktion . Målen preciserar dock inte vilken typ av förnybara energikällor som ska användas. Solel är en av flera möjliga tekniker för förnybar elproduktion och kan utgöra en del av den produktionen. Solel utgör av den svenska elproduktionen. I förslag till strategi för ökad användning av solel görs bedömningen att för att bidra till att uppnå målet om förnybar energi kan solel öka till en nivå som motsvarar mellan av den totala elanvändningen i . Solelproduktionen har ökat kraftigt , både globalt och i . Detta hänger till stor del samman med sjunkande produktionskostnader i kombination med riktade subventioner i många delar av världen. Solel är dessutom populär bland allmänheten, bland annat eftersom den inte släpper ut växthusgaser, andra miljöfarliga föroreningar eller bullrar. En hög andel solel kan dock skapa stora utmaningar i kraftsystemet eftersom den är variabel, det vill säga att produktionen inte går att styra. I är den relativt kostsam, trots en snabb teknisk utveckling globalt. Svensk solelproduktion omfattas av ett antal olika stöd, bland annat investeringsstöd, elcertifikat och olika skattesubventioner. Totalt utgjorde det samlade stödet till solelproduktion –2016. Vid en kraftig utbyggnad kan statens kostnader för stödet bli betydligt högre. Eftersom solel är relativt kostsam är stödet per producerad kWh högt jämfört med stödet till annan förnybar elproduktion som primärt subventioneras via elcertifikatsystemet. Motiv till granskning har varit att kostnaderna per kWh är höga som systemet är komplicerat och svåröverskådligt. Eftersom en viktig utgångspunkt för energi- och klimatmålen är R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L att statens insatser ska vara kostnadseffektiva har syftet varit att undersöka om stöden är kostnadseffektiva och i vilken mån kostnadseffektivitet har beaktats vid utformningen. Granskningen är uppdelad i två övergripande frågeställningar: •Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat och rapporterat ett tillräckligt och transparent underlag för att underlätta välgrundade beslut om stödet till solel? •Har det samlade stödet till solel bidragit till mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? utgår i bedömningarna från att stöd till solel har införts som ett styrmedel som tillsammans med andra styrmedel ska leda till att de energi- och klimatpolitiska målen uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. Granskningen utgår från mål om att ska ha förnybar elproduktion 2040 och det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp av växthusgaser 2045 som beslutades . Vidare utgår bedömningarna från budgetlagens krav på effektivitet och hushållning samt att statens insatser inom energi- och klimatområdet ska vara kostnadseffektiva på lång sikt. övergripande slutsats är att underlagen till stor del saknar samhällsekonomiska analyser och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om ökad förnybar el inte har belysts i tillräcklig omfattning. Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat och rapporterat ett tillräckligt och transparent underlag för att underlätta välgrundade beslut om stödet till solel? Regelverken bakom stöden som riktas till produktion av förnybar el i allmänhet, eller specifikt mot solel, har förändrats . Det riskerar att försvåra en överblick över stöden och dess effekter. Granskningen visar att beslutsunderlagen om stöd till solel inte har omfattat tillräckliga samhällsekonomiska eller långsiktiga statsfinansiella analyser. Speciellt saknas utvärderingar där ett helhetsgrepp tas över förnybar elproduktion och där olika produktionstekniker ställs mot varandra i syfte att hitta en kostnadseffektiv kombination av tekniker och styrmedel för att nå det långsiktiga målet för förnybar el. Det saknas även en samlad analys av stödens effekter avseende inkomst- och regional fördelning. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att då det saknas en samhällsekonomisk och statsfinansiell analys av det samlade stödet till solel har inte fått tillräcklig information inför beslut om stödåtgärder. Det är en väsentlig brist eftersom en annan utformning av stöden sannolikt skulle ge mer förnybar el för pengarna. Förändringar i stödsystemet för solel skulle även kunna ge en större mängd solelproduktion med givna resurser inom stödsystemet. Tillräckliga och transparenta underlag behövs också eftersom stödens statsfinansiella effekter kan bli stora. Solelmarknadens aktörer gynnas av långsiktiga spelregler och god framförhållning vid eventuella förändringar av stöden. I den mån andra motiv för stöden är viktiga, exempelvis för att bidra till teknikutveckling, bör även dessa effekter analyseras och beaktas i underlagen. Har det samlade stödet till solel bidragit till mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Utifrån tillgängliga underlag samt beräkningar är det inte tydligt hur specifika stöd till solel kan motiveras, givet ett mål om att öka förnybar elproduktion på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Stödens statsfinansiella påverkan kan bli signifikant. Detta ökar osäkerheten kring stödens långsiktighet. Övriga effekter av stöden, till exempel bidrag till teknikutveckling eller fördelningseffekter, kan ha betydelse men är till stor del outredda. –2016 har solcellsstöd belastat statsbudgeten med cirka 640– genom utbetalningar till investeringsstöd, ROT-avdrag och skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el. uppskattar att energiskatteintäkterna har minskat med på grund av skattebortfall vid egenanvändning av mikroproducerad el. Det är en relativt liten utgiftspost men erfarenheter från andra länder visar att stödsystemen riskerar att bli statsfinansiellt betungande vid en kraftig utbyggnad av solel. För del saknas en analys av de långsiktiga effekterna på statsbudgeten, vilket bidrar till en ökad osäkerhet om de långsiktiga villkoren vid investeringar. Produktionskostnaderna för solel är högre än för de flesta andra tekniker som är aktuella för svensk elproduktion. Detta gäller även om dagens produktionssubventioner räknas in. Produktionskostnaderna är högre i små solcellsanläggningar än i stora. är produktionskostnaden per kWh högre för en anläggning på ett villatak jämfört med en solcellspark. Det samlade stödet till solceller är inte heller detsamma för alla typer av anläggningar. Speciellt differentieras stöden beroende på anläggningens storlek, vilket kan vara svårt att motivera utifrån kostnadseffektivitet. Differentieringen kan endast till en mindre del motiveras med skillnader i överföringsförluster i elnätet. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L beräkningar visar att egenproduktion av solel är privatekonomiskt lönsamt för hushåll och företag under förutsättning att kalkylräntan är låg () och att stöden som finns är desamma som . Investeringsstödet i sig är inte tillräckligt för att nå lönsamhet utan det är främst skattebefrielsen för egenproduktion av förnybar el som bidrar till lönsamheten. Det totalabidraget till egenproducerad el, inklusive skatte- och nätavgiftsbefrielse, är cirka en krona per kWh. Skillnaden i kostnad mellan olika produktionstekniker för förnybar el är fortfarande stor även efter det att marknadsvärdet för den producerade elen beaktas, den så kallade profilkostnaden. Denna skillnad riskerar dessutom att förstärkas med ökad volym solel. Det finns mekanismer, det vill säga orsakssamband, som utifrån kostnadseffektivitet kan motivera att ge solel teknikspecifika stöd som till exempel investeringsstöd och skattesubventioner. Dessa mekanismer, till exempel hur ett visst stöd på kan påverka den tekniska utvecklingen, analyseras och redovisas dock inte tydligt i de beslutsunderlag som regeringen och myndigheterna har utarbetat. Inte heller andra värden, exempelvis medborgarnas delaktighet i energiomställningen redovisas. I syfte att åstadkomma bättre beslutsunderlag som i förlängningen kan påverka utformningen av stöden till solel så att de på ett mer kostnadseffektivt sätt kan bidra till att uppnå förnybarhetsmålet riktar följande rekommendationer till regeringen. Låt analysera det samlade stödet till solel utifrån ett övergripande perspektiv, där solel jämförs med andra förnybara tekniker. Det skapar förutsättningar för att åstadkomma en kostnadseffektiv styrning mot förnybarhetsmålet, där alla väsentliga samhällsekonomiska konsekvenser beaktas. Tydliggör de mekanismer och andra värden som utgör grunden för teknikspecifika stöd till solel. Dessa bör analyseras och, så långt som det är möjligt, kvantifieras. De väsentligaste delarna av en sådan analys bör rapporteras till . Ett sådant underlag skulle underlätta bedömningen av hur stöden bör utformas för att bidra till förnybarhetsmålet på ett kostnadseffektivt sätt. Skapa bättre förutsättningar för långsiktiga och stabila spelregler för investeringar i solel genom att låta analysera och redovisa de långsiktiga statsfinansiella effekterna av det samlade solelstödet. En sådan analys kan minska risken för att stöden måste revideras. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen syftar till att bedöma om det samlade stödet till solel bidrar till EU:s och mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. har även granskat om regeringen och ansvariga myndigheter har utarbetat samhällsekonomiska analyser av det samlade stödet till solel i tillräcklig omfattning som underlag för beslut och om dessa underlag har rapporterats på ett transparent sätt. 1.1 Bakgrund och kunskapsläge Solenergi är en populär energikälla och utgör enligt undersökning ett energislag som av svenska folket vill att ska satsa mer på.1 Den totala solelproduktionen i är dock endast cirka 120 GWh , vilket utgör av totala elproduktion.2 Utbyggnadstakten har varit hög. –ökade den installerade effekten med över 1 100 procent3, mycket tack vare sjunkande priser på solcellsanläggningar samt stöd riktade mot solelproduktion. Produktionen av solcellsmoduler har gjort stora tekniska framsteg . Solcellsmoduler bygger på olika tekniker, främst mono- och multikristallint kisel, respektive tunnfilm och DSC (Dye Solar Cells). Av de solcellsanläggningar som beviljats investeringsstöd utgör mono- och multikristallina solceller och dominerar således den svenska marknaden.4 Solelproduktionen är proportionell mot solinstrålningen. I är därför elproduktionen från solceller som störst . Med dagens solceller är den årliga nettoproduktionen cirka 800–1 100 kWh per kW installerad eleffekt, vilket motsvarar en utnyttjandegrad på mellan 9 och 13 procent.5 är tillgängligheten för solceller låg jämfört med andra kraftslag speciellt . Tillgänglighetsfaktorn är den effekt som räknar med finns tillgänglig . För solceller är den , vilket kan jämföras för vindkraft och för kraftvärme.6 1SOM-institutet (2017). 2Energimyndigheten (2016e). 3Energimyndigheten (2015b) och SCB. 4Baserat på data från för perioden – .