prop · H503129 · 2018-03-13 00:00:00 — oftast telekomsektorn (abonnemang för fast och mobil telefoni, internet och tv). Därefter följer försäkringar, el och energi samt tidnings- och Telefonförsäljning förekommer även avseende bl.a. lotter och spel, finansiell rådgivning, krediter, kläder, hygienartiklar, säkerhet och larm, livsmedel och hälsorelaterade varor. Ett avtal som ingås per telefon utan att parterna träffas är ett s.k. distansavtal. Bestämmelser om distansavtal finns i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen). Lagen grundar sig i huvudsak på två EU-direktiv – och rådets direktiv /83/EU av om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG (konsumenträttighetsdirektivet) och och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG (direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster). Regleringen innebär att näringsidkaren är skyldig att lämna viss information till konsumenten och att konsumenten i regel har ångerrätt, dvs. rätt att frånträda avtalet . I lagen finns, med ett undantag, inga formkrav för hur avtal ingås. Det innebär att avtal kan ingås muntligen per telefon. Undantaget gäller telefonförsäljning av förvaltnings- eller rådgivningstjänster som avser premiepension. gäller ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning av sådana tjänster som innebär att ett avtal ingås genom att konsumenten skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Om avtalet inte ingås på detta sätt, är avtalet ogiltigt och konsumenten är inte skyldig att betala för utförda tjänster. Det finns vidare bestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486) som reglerar hur telefonförsäljning får användas i marknadsföringssyfte. Telefonförsäljning får användas så länge konsumenten inte tydligt har motsatt sig det (s.k. opt out). Upprepade och oönskade kontakter per telefon kan vidare anses vara aggressiv marknadsföring och kan därmed förbjudas. Detsamma gäller om en näringsidkare i marknadsföringsmaterial vilseleder konsumenten genom att oriktigt ge intryck av att han eller hon redan beställt en produkt, t.ex. genom att inkludera en faktura. Sanktionsbestämmelser i marknadsföringslagen kan också tillämpas, om näringsidkaren brister i sin informationsskyldighet enligt distansavtalslagen. Det innebär bl.a. att en näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att vid vite lämna den informationen. Konsumentskyddande regler som är tillämpliga vid telefonförsäljning finns även i annan lagstiftning, bl.a. lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter, försäkringsavtalslagen (2005:104), lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och konsumentkreditlagen (2010:1846). Dessa lagar innehåller bl.a. informationskrav för näringsidkaren. I sammanhanget kan även lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden nämnas. Den lagen innehåller marknadsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser som syftar till att skydda konsumenter mot oskäliga avtalsvillkor. Flera av dessa lagar innehåller regler som också har sin grund i , bl.a. och rådets direktiv /65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och av direktiv /61/EU (MiFID II), Europa- 2017/18:129 parlamentets och rådets direktiv /48/EG av om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EEG (konsumentkreditdirektivet) och rådets direktiv /13/EEG av om oskäliga villkor i konsumentavtal. Det marknadsrättsliga regelverket kompletteras med näringslivets egenåtgärder. För att undvika telefonförsäljning kan konsumenter som har ett telefonabonnemang begära att telefonnumret införs i spärregistret NIX-Telefon. Det är som utgångspunkt inte förenligt med god marknadsföringssed att i försäljnings- eller marknadsföringssyfte ringa till en konsument vars telefonnummer är infört i registret. Det finns även etiska riktlinjer, t.ex. Kontaktas och Swedmas etiska regler för försäljning och marknadsföring över telefon till konsument. Exempel på egenåtgärder som har vidtagits på området är Telekområdgivarnas uppföranderegler och telekombranschens handlingsplan att verka för etiska försäljningsmetoder vid telefonförsäljning. Ett annat exempel är den branschöverenskommelse som Energiföretagen har undertecknat med om skriftlighetskrav vid telefonförsäljning av elavtal. 5Konsumentskyddet vid telefonförsäljning behöver stärkas Regeringens bedömning: Det finns brister i konsumentskyddet vid telefonförsäljning som behöver åtgärdas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar uppfattningen att någon form av åtgärd behöver vidtas för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Svensk Försäkring anser dock att nuvarande regelverk för försäkringar innebär ett fullgott konsumentskydd. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att det inte finns en problembild på finansmarknadsområdet, särskilt när det gäller telefonförsäljning som sker inom ramen för ett befintligt kundförhållande. Tidningsutgivarna (numera TU – Medier i ) anser att det inte finns några problem inom tidnings- och tidskriftsbranschen. Skälen för regeringens bedömning: En väl fungerande konsumtionsmarknad i är viktig för alla – näringsidkare, konsumenter och samhället i stort. Att köpa och sälja produkter och tjänster ger välstånd och ekonomisk tillväxt, bidrar till sysselsättningen och tillgodoser människors behov. En grundläggande förutsättning för detta är att det råder en god balans mellan aktörerna på marknaden och att avtal ingås under rimliga förhållanden. Telefonförsäljning är en speciell typ av försäljningskanal, där marknadsföring och försäljning sker och där konsumenten oförberedd får ta ställning till erbjudanden utan att ha reella möjligheter att närmare överväga konsekvenserna. Problem kopplade till telefonförsäljning har varit uppmärksammade . Frågan om att stärka konsumentskyddet på området övervägdes redan av marknadsföringsutredning, mot bakgrund av en problembild som bl.a. handlade om svårigheter för konsumenter att förstå villkoren i samband med telefonförsäljning och ofrivillig avtalsbindning (SOU 2007:1). Den översynen ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. Problembilden kvarstod dock och motiverade det skriftlighetskrav som infördes vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet (prop. 2013/14:71) och att en ny utredning tillsattes med uppdrag att föreslå ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. Utredningen har kartlagt problemen vid telefonförsäljning. Enligt var den vanligaste anledningen till konsumenters klagomål om telefonförsäljning –2013 att konsumenten ansåg att något avtal inte hade ingåtts medan näringsidkaren var av motsatt uppfattning. Även från andra berörda myndigheter och organisationer påpekas att en vanlig orsak till konsumenters missnöje är att de ofrivilligt anser sig ha blivit bundna av avtal. I många fall beskriver konsumenter att de inte har haft för avsikt att ingå något avtal eller att de inte har förstått vad de har tackat ja till. Ofta är konsumenter av uppfattningen att de bara har tackat ja till att få information om ett erbjudande. Ytterligare anledningar till konsumenters missnöje är oklarheter i fråga om vad som närmare har avtalats och även vilket företag som konsumenten har ingått avtal med. Detta kan leda till svårigheter för konsumenter att komma i kontakt med näringsidkare t.ex. för att utnyttja sin ångerrätt eller reklamera en vara eller tjänst. Kartläggningen visar även att många konsumenter uppfattar telefonförsäljning som störande. Regeringen kan konstatera att utredningens kartläggning visar att problemen vid telefonförsäljning inte är begränsade till någon viss typ av produkt eller tjänst eller till någon särskild bransch. Det som upplevs som problem är inte heller endast kopplat till oseriös verksamhet. De problem som förekommer är ofta kopplade till en överrumplande och ibland pressande försäljningssituation. När konsumenten blir uppringd av en telefonförsäljare förväntas han eller hon oförberedd ta ställning till erbjudandet och har sällan möjlighet att göra jämförelser med liknande produkter eller tjänster på marknaden. handlar det också om avtal om produkter eller tjänster som är komplicerade att ta ställning till. Det finns konsumentgrupper som är särskilt utsatta vid telefonförsäljning, framför allt äldre personer, personer med vissa funktionsnedsättningar och personer som inte behärskar svenska språket. Dessa konsumentgrupper har ofta svårare än andra grupper att uppfatta och förstå de erbjudanden och avtalsvillkor som presenteras genom telefonförsäljning. De kan också påverkas mer av den stress som en konsument kan uppleva när en telefonförsäljare ringer. Att dessa människor hamnar i kläm vid telefonförsäljning är enligt regeringens mening oacceptabelt. Av konsumentmarknadsundersökningar som genomfört 2013 och 2016 framgår att telefonförsäljning som försäljningskanal uppvisar ett särskilt lågt konsumentmarknadsindex. Det innebär att konsumenten anses ha dåliga förutsättningar att vid telefonförsäljning t.ex. hitta och använda information för att kunna göra jämförelser och genom- 2017/18:129 tänkta val. Enligt undersökning var endast en procent av konsumenterna positiva till att bli kontaktade av telefonförsäljare från företag som de inte redan är kund hos och en majoritet () upplever att det är lätt att bli vilseledd eller lurad av telefonförsäljare. Enligt undersökningen upplever mer än var tionde konsument att de har tackat nej till ett erbjudande över telefon men ändå fått en leverans (Rapport 2017:2, Fortsatt missnöje med telefonförsäljning). Regeringen finner detta anmärkningsvärt. Mot bakgrund av att telefonförsäljning har lett till att konsumenter, inte minst de mer utsatta, i hög utsträckning har ingått oönskade avtal har valt att driva flera ärenden som har rört telefonförsäljning vidare till domstol. har även noterat att konsumenter i många fall har fastnat i abonnemang av olika slag som de inte önskat, med inte obetydliga kostnader som följd. har därför också drivit flera fall om s.k. abonnemangsfällor till domstol. Regeringen prioriterar frågor om konsumentskydd högt och bedriver ett aktivt arbete på detta område. Som utredningen och flera remissinstanser för fram har det funnits betydande konsumentskyddsproblem med telefonförsäljning och regeringen kan konstatera att dessa problem kvarstår. Att det förekommer påträngande telefonförsäljning och att oförberedda konsumenter under samtalet inte fullt ut förstår att de ingår avtal eller annars förmår freda sig och säga nej till erbjudanden är ett problem som bör tas på allvar. Enligt regeringen är det nu hög tid att vidta åtgärder för att förbättra situationen för konsumenter vid telefonförsäljning. Även om det är särskilt angeläget att komma till rätta med den oseriösa försäljningen, är det enligt regeringens mening också angeläget att generellt stärka konsumenters ställning och förutsättningar att göra välgrundade val vid telefonförsäljning. Såväl klagomålen som riktas mot telefonförsäljning som den allmänna uppfattningen om företeelsen som sådan visar också på att konsumentskyddet och i förlängningen förtroendet för denna försäljningskanal behöver stärkas. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns brister i konsumentskyddet vid telefonförsäljning som behöver åtgärdas. Regeringens förslag: Ett skriftlighetskrav ska införas för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. tings- rätt, , , , förening, , i och Seniorerna, tillstyrker eller har inga invänd- ningar mot förslaget. Vissa remissinstanser vill gå längre än utredningen. 2017/18:129 liksom bl.a. , Handikappförbunden (numera Funk- tionsrätt ) och Konsumenter anser att det utöver ett skriftlighetskrav även bör införas ett krav på aktivt medgivande från konsumenten för att telefonförsäljning ska vara tillåten (s.k. opt in). Antalet remissinstanser som avstyrker eller har invändningar mot förslaget är något fler än de som är positiva till det. Till dessa instanser hör bl.a. vid , , , Föreningen , Kontakta, Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, , , Swedma och Tidningsutgivarna (numera TU – Medier i ). Flera av dem anser att det inte finns tillräckliga skäl för att göra avsteg från den grundläggande principen om muntliga avtals giltighet. De framhåller även att förslaget inte kommer att leda till att man kommer till rätta med missförhållandena på området, som ett fåtal oseriösa aktörer i huvudsak ligger bakom, utan i stället försvåra för seriösa företagare och konsumenter. Problem vid telefonförsäljning bör i stället avhjälpas genom andra åtgärder, t.ex. en mer effektiv tillsyn och krav på inspelning av försäljningssamtal. och ifrågasätter även om betänkandet utgör ett tillräckligt beslutsunderlag, bl.a. då det saknas en analys av hur förslaget förhåller sig till EU-reglering på området. Liknande synpunkter framförs av Svensk Försäkring, som anser att denna brist starkt talar för att förslaget om skriftlighetskrav vid telefonförsäljning bör anstå i vart fall när det gäller försäkringar. Skälen för regeringens förslag Lagstiftningsåtgärder behövs för att komma till rätta med problemen Det finns olika åtgärder som kan övervägas för att komma till rätta med problemen vid telefonförsäljning. Som redovisas ovan är telefonförsäljning en viktig försäljningskanal för många företag och bidrar till både tillväxt och sysselsättning. Genom telefonförsäljning får näringsidkaren en direkt och personlig kontakt med konsumenten och kan fånga upp den enskilda konsumentens behov och intressen. De åtgärder som vidtas behöver därför vara proportionerliga och inte ägnade att förhindra näringsidkare att omsätta varor genom denna kanal och därigenom begränsa konsumenters tillgång till produkter och tjänster. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. och , att det därför inte nu bör övervägas att införa ett krav på aktivt medgivande från konsumenten för att telefonförsäljning ska vara tillåten (s.k. opt in). Regeringens utgångspunkt är i stället att skapa förutsättningar för en mer välfungerande marknad där det råder bättre balans mellan konsumenters och näringsidkares intressen. Näringsidkare bör ha möjlighet att bedriva konkurrenskraftig verksamhet med hjälp av telefonförsäljning som konsumenter bör ha möjlighet att fatta välgrundade beslut i samband med sådan försäljning. Flera remissinstanser, bl.a. , och Svensk Försäkring, anser att problemen bör åtgärdas genom en mer effektiv tillsyn eller självreglering, med hänvisning särskilt till att pro- 2017/18:129 blemen framför allt beror på att ett fåtal oseriösa näringsidkare inte följer gällande regler. En målsättning med de åtgärder som övervägs är givetvis att försöka förhindra att oseriösa försäljare lurar konsumenter att ingå avtal. Regeringen delar emellertid utredningens bedömning att dessa aktörers agerande inte är den enda förklaringen till de problem som förekommer. Som nämns i avsnitt 5 kännetecknas telefonförsäljning av att konsumenten blir uppringd utan förvarning och att näringsidkaren vill ingå avtal under pågående telefonsamtal. Näringsidkaren har då ett överläge och många konsumenter hamnar i en utsatt situation. Regeringen konstaterar att de problem som framför allt har lyfts fram handlar om att konsumenter är osäkra på om avtal har ingåtts och att konsumenter ingår avtal utan tillräcklig kunskap om avtalets innehåll. Vid all telefonförsäljning finns det i praktiken ett betydande utrymme för missförstånd och en risk för att konsumenter fattar beslut som inte är väl övervägda. Enligt regeringens uppfattning är det tydligt att de generella problem med telefonförsäljning som finns inte kan lösas enbart genom mer effektiv tillsyn, informationsinsatser eller ytterligare marknadsrättsliga åtgärder. Inte heller bedöms åtgärder som syftar till att få till stånd en ökad självreglering inom näringslivet som en framkomlig väg. En branschöverenskommelse omfattar i regel inte heller alla näringsidkare och särskilt inte dem som bedriver oseriös försäljning per telefon. För att införa mer långtgående krav än vad olika branscher är villiga att acceptera krävs lagstiftningsåtgärder. Sådana åtgärder är också en förutsättning för att kunna utforma bindande civilrättsliga regler som enskilda kan åberopa i domstol. Enligt regeringen framstår det mot denna bakgrund som nödvändigt att vidta lagstiftningsåtgärder för att förbättra konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Ett skriftlighetskrav är den lagstiftningsåtgärd som bör övervägas Den problembild som redovisas ovan är densamma som den som motiverade att konsumentskyddet stärktes genom ett skriftlighetskrav när det gäller telefonförsäljning av tjänster på premiepensionsområdet. Införandet av ett skriftlighetskrav på det området har också fått effekt, även om det inte helt har hindrat oseriösa aktörer från att agera på marknaden. Det ligger därför närmast till hands att överväga ett motsvarande skriftlighetskrav för att komma till rätta med de problem som generellt finns på området, något som också utredningen föreslår. Ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning finns redan i och i en majoritet av EU:s medlemsstater. Som framgår av avsnitt 10 har införandet av ett skriftlighetskrav i ansetts vara en lyckad reform. Många remissinstanser, som framför allt företräder näringslivet, motsätter sig dock utredningens förslag. Som alternativ till ett skriftlighetskrav föreslår några remissinstanser, bl.a. och , att det införs ett lagstadgat krav på inspelning av försäljningssamtal. Vissa av dessa instanser, bl.a. Kontakta, föreslår även att det införs ett krav på formaliserade skriftliga bekräftelser på ett ingånget avtal, kombinerat med en civilrättslig regel om att avtalet är ogiltigt om näringsidkaren i bekräftelsen inte uppfyller sin informationsskyldighet enligt distansavtalslagen. Att många remissinstanser som företräder näringsidkarintressen motsätter sig förslaget grundar sig i första hand på att ett skriftlighetskrav skulle riskera att medföra att företag förlorar i omsättning, med minskad lönsamhet som följd. För seriösa företag är det naturligtvis inte utsikten att förlora möjligheten att lura konsumenter att ingå avtal som bekymrar, utan att gå miste om konsumenter som under samtalet är intresserade av att köpa en vara eller tjänst. Om avtal inte kan ingås då utan kräver en aktiv åtgärd från konsumenten efter samtalet, finns det en risk för att en del av köpen inte blir av – avtalen rinner ut i sanden. Regeringen anser att denna risk inte ska överdrivas och den utgör i sig inte skäl att avstå från att agera till skydd för konsumenter. Vad ett skriftlighetskrav syftar till är att skapa goda förutsättningar för båda parter att göra informerade val och att säkerställa att avtal som ingås är resultatet av vad parterna har kommit överens om. Ett skriftlighetskrav handlar om att införa ytterligare moment i försäljningen, framför allt en skriftlig accept från konsumenten, innan ett avtal kan anses ha ingåtts. Detta tillgodoser två viktiga saker. Det ger konsumenten ett angeläget rådrum innan avtal ingås, vilket ger honom eller henne möjlighet att reflektera över sina val, jämföra med liknande produkter, rådfråga sin omgivning, överväga sin ekonomi m.m. Det innebär en ökad klarhet när det gäller ett avtals ingående. Inte minst blir det tydligt att ansvaret att agera i praktiken inte läggs över på konsumenten. Det har visat sig alltför ofta att konsumenter har svårt att ta till vara sina rättigheter när detta kräver ett aktivt agerande. När ett avtal påstås ha ingåtts muntligen på telefon hamnar konsumenten, även om han eller hon har rätten på sin sida, ofta i ett underläge och måste invända mot påståendet om att avtal har ingåtts eller mot det närmare innehållet i avtalet. Enligt regeringens uppfattning ska konsumenter, som inte själva har tagit initiativ till telefonsamtalet, inte behöva hamna i en sådan situation. Det behöver inte handla om oseriösa former av telefonförsäljning utan även i andra fall kan försäljare ha svårt att under ett telefonsamtal avgöra i vilken utsträckning den enskilda konsumenten har förmåga och kompetens att förstå vad det är han eller hon ingår avtal om och vilka konsekvenser ett avtal kan få. Det borde ligga i allas intresse att det skapas bättre förutsättningar för att avtal ingås under rimliga förhållanden, att ett avtal verkligen motsvarar parternas ömsesidiga vilja och att detta kan dokumenteras. Detta kan i förlängningen leda till att antalet klagomål och tvister minskar och att förtroendet för telefonförsäljning som försäljningskanal ökar. Regeringen anser att de alternativ på åtgärder som remissinstanserna tar upp, till skillnad från utredningens skriftlighetskrav, inte löser problemen med att konsumenter i det enskilda fallet behöver reagera mot ett påstående om att ett avtal har ingåtts. Flera remissinstanser, bl.a. och Företagarna, invänder också mot införandet av ett inspelningskrav och en civilrättslig ogiltighetsregel vid bristande informationsskyldighet. När det gäller ett krav på inspelning av försäljningssamtal kan det konstateras att många näringsidkare spelar in sådana samtal och att det även är lagreglerat i visst fall (se 8 kap. 17 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden, som genomför MiFID II i och som trädde i kraft ). Att generellt reglera en sådan skyldighet i lag skulle visserligen kunna få betydelse ur bevis- 2017/18:129 hänseende. Om ansvaret att agera i praktiken ändå ligger på konsumenten, kommer problemen dock att kvarstå. Som nämns ovan spelar det ingen roll att konsumenten i det läget har rätten på sin sida eftersom alltför många inte tillvaratar sin rätt i en sådan situation. Det kan bero på att konsumenten inte har förmåga att agera, t.ex. på grund av hög ålder eller bristande förståelse. Det kan dock lika väl bero på att konsumenten inte anser det värt att lägga ned tid och pengar på att hävda sin rätt då varan inte är så dyr eller det ändå går att utöva ångerrätten. När det gäller alternativet med en avtalsbekräftelse finns det redan regler om informationsskyldighet i distansavtalslagen som bl.a. innebär att näringsidkaren ska skicka en bekräftelse av ett ingånget avtal och att en underlåtenhet att skicka information kan leda till marknadsrättsliga påföljder. Regleringen grundar sig på fullharmoniserande EU-regler och det kan därför ifrågasättas om det är förenligt med att särskilt formalisera bekräftelser av ingångna avtal liksom att förena en bristande informationsskyldighet med en civilrättslig ogiltighetsregel, vilket även vid tar upp. Det framstår också som främmande att låta ett avtal bli ogiltigt enbart av det skälet att den ena parten inte fullt ut har uppfyllt sin informationsskyldighet (jfr bl.a. prop. 2010/11:85 s. 45). Ett skriftlighetskrav som innebär att avtal inte kan ingås muntligen på telefon skulle innebära ett klargörande av att konsumenten själv och på sina egna villkor aktivt bestämmer om ett avtal ska ingås. Ett sådant krav skulle även innebära att en konsument som inte accepterar näringsidkarens erbjudande slipper att hamna i situationer där han eller hon behöver agera på påståenden från näringsidkaren om att ett avtal har ingåtts och vad parterna ska ha kommit överens om. Sammanfattningsvis anser regeringen att den åtgärd som bör övervägas för att komma till rätta med problemen vid telefonförsäljning är införandet av ett skriftlighetskrav. hindrar inte ett skriftlighetskrav En fråga att ta ställning till är om det finns några rättsliga hinder mot att införa ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning. Nuvarande konsumentskyddsregler i distansavtalslagen grundar sig på .