prop · H503217 · 2018-04-05 00:00:00 — En skolchef i en större kommun uttryckte det som att de gör det mesta oavsett statsbidrag eller inte, men att bidragen blir ”lite grädde på moset”. För de större kommunala huvudmännen blir statsbidragen därmed mer av ett finansiellt tillskott till den verksamhet som redan bedrivs och inte speciellt styrande för verksamheten. En större kommun har också fler skolor att fördela satsningarna på och alla skolor behöver därmed inte driva alla satsningar . En av de större kommunala huvudmän vi intervjuat hade till exempel 36 statsbidrag50 rullande , men varje skola nyttjade bara den satsning som skolledningen ansåg att de behövde och klarade av. En mindre kommun med bara en skola i varje 49Samtal med tjänstemän på , . 50Detta är deras egen beräkning och inkluderar bland annat även bidrag till förskolan. R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV verksamhetsform kan inte ha så många statsbidrag igång av det enkla skälet att skolenheterna inte mäktar med det. De mindre kommunala huvudmännen vi intervjuat styrs av statsbidragen i högre utsträckning än de större kommunala. De söker de statsbidrag de bedömer att de kan få, och mäktar med, och låter statsbidragen styra skolutvecklingen i kommunen. Det finns mer sällan utrymme för andra utvecklingsinsatser än de som huvudmannen kan få statsbidrag för. ”Det vore ju bra om jag kunde säga att vi först analyserar vad vi behöver och sedan söker bidrag utifrån det men så funkar det inte. Vi söker det vi har möjlighet att få. Och så söker vi allt. Och sedan gör vi det bästa av det. Jag skulle ju önska att det började tvärtom.” (Skolchef, liten huvudman) Både större och mindre kommunala huvudmän söker ibland bidrag för att de finns och inte för att de nödvändigtvis behöver dem. Ett exempel på det är en politiker i en mindre kommun som vid intervjun frågade sig hur små de ska behöva göra klasserna för att kunna få bidrag när de redan har klasser om bara tio elever. ser detta som ett exempel på att huvudmannens ansats är hur de kan använda ett visst statsbidrag, snarare än om de faktiskt har behov av det. 3.1.5 sammanfattande iakttagelser och bedömningar kan konstatera att det finns stora skillnader mellan huvudmän hur de använder sig av statsbidragen. De viktigaste skillnaderna är att större huvudmän får riktade statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän, och att mindre kommunala huvudmän styrs av de riktade statsbidragen i större utsträckning än de större. Det senare gör att deras skolutveckling oftare utgörs av de verksamheter de får statsbidrag för, trots att de lokala behoven kan vara andra. Detta bedömer vi som problematiskt i nuvarande system. Att de större huvudmännen får mer statsbidrag innebär, som tidigare visat51, att huvudmän med sämre förutsättningar i termer av ekonomiska och administrativa resurser i högre grad väljer att avstå från att söka bidragen. Det kan vara ett problem såväl ur ett likvärdighetsperspektiv – att bidragen inte når de huvudmän och skolor som är i behov av bidrag – som ur perspektivet systemets potential att bidra till en högre måluppfyllelse. , RiR 2014:25. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling? Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen som avgör vilka av de tillgängliga bidragen som de ska ansöka om. Som vi visat ovan finns det stora skillnader när det gäller i vilken grad huvudmännen söker och hur de använder bidragen. I följande avsnitt redogör vi för hur huvudmännen i vår granskning bedömer att statsbidragen påverkar dem i arbetet. Vi har även frågat om varför huvudmän avstår från att söka bidrag. Frågan om hur statsbidragen påverkar huvudmännen och vilka hinder de upplever för att ta del av statsbidrag har studerats tidigare, till exempel av och Skolverket52. Många av de aspekter som anges där återkommer även i vår granskning. I våra intervjuer framkommer dock ytterligare några skäl till att de avstår från att söka, i första hand rörande bidragens konstruktion. Eftersom granskning ger mer utrymme åt de enskilda huvudmännen än vad som gjorts i tidigare studier har vi också fått en bredare insikt i olika huvudmäns förutsättningar och hur de bedömer att statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling. Vi har kategoriserat de aspekter som återkommer oftast i intervjuer och enkätens fritextsvar under frågan ”övriga kommentarer” för att få en överblick över de huvudsakliga synpunkterna. En del relaterar till organisatoriska förutsättningar hos huvudmannen. Andra rör synpunkter som kan klassificeras som administrativa. En tredje kategori handlar om själva bidragens konstruktion och en fjärde kategori, slutligen, rör statsbidragens ekonomiska utformning. Flera av aspekterna hänger ihop med varandra och är delvis överlappande. Storleken på bidrag, som här klassificerats som en ekonomisk aspekt, kan exempelvis även passa in under aspekten som rör bidragets konstruktion. De aspekter som rör huvudmännens organisatoriska förutsättningar att söka bidrag är: •konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar •svårighet att rekrytera personal. De administrativa aspekterna rör främst frågor kring själva ansökningsförfarandet och återrapporteringen, och de är: •korta ledtider och sena besked. 52 , RiR 2014:25; , 2013; och , 2015. R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV Följande punkter handlar om hur själva bidragen är konstruerade och vilka konsekvenser huvudmännen i granskningen bedömer att det får för deras arbete med skolutveckling och förutsättningarna att söka bidraget: •oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk. Dessa punkter rör aspekter kring finansiering och vilken påverkan de kan ha på huvudmännens skolutveckling: •storleken på vissa bidrag. Innan vi fortsätter diskussionen vill vi lyfta att huvudmännen förstås också ser positivt på de riktade statsbidragen i vissa avseenden. I intervjuerna bad vi om positiva och negativa exempel på statsbidrag. Vad gäller exempel på bättre utformade statsbidrag har många huvudmän lyft matematik- och läslyften. De positiva aspekterna av matematik- och läslyften har rört dels att de riktat sig mot ett reellt behov – kompetensutveckling för verksamma lärare – och dels att deras konstruktion i form av så kallade utbildningsmoduler varit väl utformad och möjliggjort en flexibilitet. Många tar upp lärarlönelyftet och bidraget för mindre barngrupper som exempel på dåligt utformade statsbidrag. Det råder dock ingen samsyn kring vilka statsbidrag som huvudmännen anser bra respektive dåliga. 3.2.1 Huvudmännens organisatoriska förutsättningar Konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar En av de frågor som vi diskuterat i intervjuerna är hur huvudmännen upplever träffsäkerheten i de riktade statsbidragen. Med träffsäkerhet avser vi hur väl de anser att inriktningen på statsbidragen stämmer överens med de behov de själva identifierar inom skolområdet på lokal nivå. På en generell nivå har de intervjuade förståelse för de prioriteringar som lyfts fram i statsbidragen. Det är relevanta områden, och som en skolchef uttrycker det är det ”svårt för staten att komma på riktade satsningar som man inte redan tänker på som huvudman”. En annan huvudman beskriver att statsbidragen absolut kan matcha de behov de identifierat lokalt; efter en kartläggning av de ämnen som saknade behöriga lärare kom lärarlyftet som gav möjlighet att utbilda personal. Även de enskilda huvudmännen uttrycker i såväl intervjuer som enkäter att de riktade statsbidragen ofta rör insatser som kan vara till gagn för verksamheten. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statsbidragens inriktningar upplevs ofta som rimliga och relevanta bland huvudmännen, även om de inte alltid rör faktorer som huvudmännen upplever att de själva skulle haft fokus på. Det är således inte själva inriktningen i statsbidragen som huvudmännen ser som mest problematisk, utan snarare utformning, tidsaspekterna och antalet bidrag. Att, som många huvudmän upplever det, ständigt överösas med nya typer av statsbidrag gör den lokala skolutvecklingen ryckig och oförutsägbar. Vissa huvudmän anser att de därför inte har möjlighet att bedriva just det utvecklingsarbete som lokalt behövs eftersom de känner en press att söka de riktade bidrag som lanseras. Det kan leda till att utvecklingsarbetet fokuserar på det de får pengar för, snarare än att fokusera på ett mindre antal prioriterade uppgifter. ”Det är väl den sämsta effekten av statsbidragen. Man koncentrerar sig på det man fick pengar för. fick man pengar för något annat, så koncentrerar man sig på det.” (Intervju med skolchef, medelstor huvudman) Tjänstemän i intervjuerna lyfter att det finns en press från politiken att de ska söka ”allt”. I en av intervjuerna beskriver tjänstemän i en mindre kommun hur utbildningsnämndens beslut om att genomföra matematiklyftet fick som följd att hela organisationen tvingades pausa eftersom alla lärare involverades i satsningen och det därför inte fanns utrymme till annat utvecklingsarbete. När läslyftet kom valde samma kommun bort det för att den inte mäktade med. I en annan kommun uttryckte skolchefen att det kan vara så att förvaltningen söker sådant som den egentligen inte anser vara prioriterat. ”söker vi för att vi inte har tillräckligt råg i ryggen för att vara de som inte söker bidragen.” (Intervju med skolchef, stor huvudman) Även ur rektorernas perspektiv ifrågasätts ibland statsbidragens träffsäkerhet. Vi har noterat att det varierar vilka möjligheter rektorer har att själva välja vilka satsningar deras skola ska delta i. ”tänker jag att nu gör vi kanske saker bara för att bidraget finns, men vi kanske annars egentligen hade gjort på ett annat sätt. Då kan man till och med som skolledning sitta och tänka: Varför gör vi egentligen detta? Är det för att vi bedömer att vi behöver ha lovskola och läxhjälp i de här ämnena, eller är det för att möjligheten finns?” (Intervju med rektor på gymnasieskola, stor huvudman) Flera politiker lyfter å sin sida den förväntan de känner från lokala aktörer att söka alla statsbidrag som finns att tillgå. En utbildningsnämndsordförande framhöll att om det kommer fram att de inte sökt, eller att de missat att söka något bidrag, riskerar kommunen kritik från lokalpressen och ytterst från R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV På frågan om de som politiker då anses vara duktiga om de lyckas söka många bidrag var svaret nekande. ”Jag tror inte man får någon positiv feedback för att man är duktig på att söka, däremot får man negativ om man inte söker.” (Intervju med nämndordförande, medelstor huvudman) Även om huvudmännen har en plan för skolutvecklingen och har som ambition att följa den påverkas arbetet av statsbidragen. Här kunde vi i intervjuerna skönja en skillnad mellan större och mindre huvudmän vad gäller förhållningssättet. I slutänden är resultatet dock detsamma, nämligen att de flesta huvudmän söker så mycket de kan, men de beskriver det på lite olika sätt. Större huvudmän har lättare att lägga in statsbidragen i pågående skolutveckling, medan mindre huvudmän oftare uttrycker att de söker det de kan och mäktar med men att vissa lokala behov därmed kan bli nedprioriterade. ”Har man en idé som huvudman kring vad som ska göras så går det att använda statsbidragen bra. Men om man inte har det kan de nog ramla ned och då blir det bara en massa saker som ska genomföras utan att de hänger ihop.” (Intervju med skolchef, stor huvudman) Vad gäller enskilda huvudmän framkommer i såväl intervjuer som i enkät att de överlag anser att statsbidragens syfte ligger i linje med de egna utvecklingsinsatserna. av de som besvarat enkäten anger dock att de avstått från att söka statsbidrag eftersom de inte legat i linje med de egna utvecklingsbehoven. Vi intervjuade bara två mindre enskilda huvudmän, men båda framhåller att de söker alla bidrag de kan söka. De tre stora friskoleföretagen som vi intervjuat söker också många bidrag och anser att de flesta passar in i det utvecklingsarbete de bedriver. Däremot är det inte så att alla beviljade bidrag rekvireras. Ett av företagen beskriver att de söker för att skapa möjligheter. De ofta korta ledtiderna gör att de ibland söker utan tillräckligt förberedelsearbete. Under processen kan de inse att ett bidrag kanske får motsatt effekt och väljer då att avstå trots att de blivit beviljade det. Statsbidragen inbegriper personal som ska arbeta med eller i satsningarna. I flera av våra intervjuer berättar huvudmännen att de inte sökt ett visst bidrag eftersom de anser att de inte mäktar med på grund av andra uppgifter som redan utförs eller måste prioriteras. Framför allt är det mindre kommunala huvudmän som lyfter det som ett problem. Som nämnts har en mindre huvudman, oavsett om den är eller enskild, färre skolor att fördela ut de olika satsningarna på. Även i större kommuner kan det vara ett problem för de enskilda skolorna med för många statsbidrag igång . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”En skola kan få ta del av 9–10 statsbidrag, enskilt kanske de stöder skolutvecklingen, men sammanlagt kan de få till effekt att de inte bidrar till en positiv utveckling. Man sätter igång något som till slut blir för komplext, det blir omöjligt att få ut något av det och att mäta dess resultat.” (Intervju med skolchef, stor huvudman) kan det finnas lokala satsningar, utöver de statsbidragsfinansierade, som också ska ges utrymme i form av resurser på förvaltningen, men framför allt ute i skolorna. Det är frivilligt för huvudmännen att ansöka om bidragen. Utifrån intervjuer och enkätsvar kan dock konstatera att huvudmän söker statsbidrag även om de anser att de inte direkt passar in i pågående skolutveckling. Det verkar finnas en kultur hos många huvudmän att söka ”allt” utan att fundera på om det alltid är det bästa för den lokala skolutvecklingen. Det är i sig inget som systemet med statsbidrag kan beskyllas för, men situationen synes vara den att både kommunala och enskilda huvudmän vill maximera sina skolbudgetar. Att det förekommer att huvudmän beviljas bidrag utan att sedan rekvirera dem bedömer som en ineffektiv användning av statliga medel. Vi har försökt få klarhet i hur stora belopp som inte rekvireras, alternativt återbetalas på grund av att en viss satsning inte sätts igång eller blir försenad, men det har visat sig svårt att få denna information. En anledning till att det är svårt att få dessa uppgifter är enligt att det finns flera olika orsaker till att medel inte rekvireras och återbetalas53. Att huvudmän avstår från att söka vissa statsbidrag därför att de bedömer att det saknas utrymme för insatserna hos förvaltning och lärare är inte nödvändigtvis ett problem. Det som däremot framstår som problem enligt är att det framför allt är de mindre huvudmännen som avstår på grund av denna anledning, vilket, som konstaterats tidigare, kan leda till ökade skillnader mellan huvudmän och skolor om det finns huvudmän som trots behov avstår från att söka. Svårighet att rekrytera personal Det råder stor brist på pedagogiskt utbildad personal i hela landet. Intervjupersonerna ser lärarbristen som den främsta utmaningen för svensk skola . Många statsbidrag inbegriper rekrytering av ny personal, och huvudmännen vittnar om att den ekvationen inte går ihop. Satsningar som kräver utbildad personal kan vara praktiskt omöjliga att genomföra eftersom det helt enkelt inte finns tillräckligt med personalresurser, alternativt ingen att rekrytera. En nämndordförande i en medelstor kommun beskrev att kommunen haft 50 förskollärartjänster ute (2017) men att de bara fått tre sökande till 53 Samtal med tjänstemän på , . R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV En annan huvudman hade 11 tjänster ute på en skola med 400 elever. Konsekvensen blir att de tvingas bemanna förskolor och skolor med outbildad personal. ”Den svenska skolan blir inte bättre för att vi kraftigt ökar statsbidragen. Grundproblemet är att vi inte kan rekrytera just den kompetensen som statsbidragen är riktade mot. Man måste våga titta på det. Vad får vi för effekt av att öka riktade statsbidrag för ökad lärartäthet, eller fler psykologer, eller fler skolsköterskor, när det vi ser är att det här är verkliga bristyrkesområden.” (Intervju med skolchef, stor huvudman) menar att det är problematiskt med de statsbidrag som kräver nyrekrytering av utbildad personal som det råder brist på. Risken finns att det medverkar till att ytterligare förvärra en situation där skolans huvudmän aktivt konkurrerar om samma personal. De huvudmän som inte har resurser att utlova fasta anställningar till tjänster som finansieras av statsbidrag får svårare att delta i satsningarna. 3.2.2 Administrationen kring statsbidragen Vid såväl intervjuer som i enkätsvaren har huvudmännen tagit upp hur betungande de anser att administrationen av statsbidragen är. har vi frågat specifikt om detta, och ibland har de själva tagit upp det som problem. Det framhålls även att ansökningsprocedurerna är onödigt krångliga och ibland avstår huvudmän från att söka bidrag för att det är för krångligt. ”har vi tittat på olika bidrag att söka men krånglet att söka dessa pengar och kraven för att uppfylla de mål som är satta för att tillhandahålla pengarna är inte värda besväret.” (Fritextsvar i enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) ”Vi har ingen personal som har tid att skriva ansökningar, det blir rektor som får göra det på bekostnad av det pedagogiska ledarskapet. Vad kostar all egentligen?” (Fritextsvar i enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) ”Vi gjorde en beräkning 2015 av arbetet som gjordes här inne, och det uppskattades till två heltidstjänster. Men det är bara en bråkdel , räcker inte alls. Det var bara central administration, måste skolorna rapportera in, lärare, elever, frånvaro på lärarna. Det är en helt absurd detaljnivå .” (Intervju med stor huvudman) Vi har i intervjuerna ställt frågan hur stor del av en årsarbetskraft, alternativt hur många årsarbetskrafter, som arbetet med administrationen av de riktade statsbidragen kräver. Frågan är svår att svara på och svaren varierar från av en heltid till ungefär två årsarbetskrafter, men det är oklart om 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N alla inblandades insatser inkluderas i dessa uppskattningar. Klart är att huvudmännen upplever att administrationen tar mycket arbetskraft i anspråk, ibland arbetskraft de inte har. Det finns även en önskan om att kunna låta den personal de har ägna sig åt skolutveckling i stället för att söka och administrera bidrag. I intervjuerna framkommer att det inte är så att mindre bidrag kräver mindre administration vid ansökningsförfarande och rapportering. Det bekräftas också av Skolverket54. Flera mindre bidrag, som till exempel statsbidraget för läxhjälp, upplevs som krångliga att söka av flera huvudmän. Som tidigare nämnts kräver många statsbidrag att bidraget rekvireras senast ett visst datum, det vill säga efter att ansökan beviljats, för att pengarna ska betalas ut. Detta är något som upplevs som en onödig extra administrativ pålaga, och det har även hänt att huvudmän oavsiktligt missat rekvireringen och därmed blivit utan det redan beviljade bidraget – något som kan få allvarliga konsekvenser för huvudmannens budget. Hur huvudmännen uppfattar administrationen kring statsbidragen beror delvis på hur frågan ställs och i vilken form (intervju/enkät, fasta/öppna svarsalternativ). tolkar sin enkät som att kommunerna inte anser att administrationen är ett stort hinder för att ansöka om statsbidrag55. I granskning från upplevs i intervjuerna administrationen som omfattande av vissa huvudmän.56 I våra intervjuer är det tydligt att huvudmännen anser att administrationen är betungande. Antalet statsbidrag har ökat , och många kommunala utbildningsförvaltningar har och i olika sammanhang närmat sig regeringen med frågan om statsbidragens administration och de problem den medför. Ansvariga chefer för skolverksamheterna i redogör till exempel för konsekvenserna av den ökade mängden statsbidrag i ett brev till regeringen. De beskriver problem i form av kortsiktighet, otydlighet, administrativ börda och försämrad likvärdighet.57 Även förvaltningscheferna inom utbildningsområdet i kommunerna i , Skåne-Västra , samt i (sammanlagt 73 kommuner) visar i en skrivelse att en stor del av kommunernas resurser läggs på själva bidragsprocessen. Följden blir att en avsevärd del av de ekonomiska medlen inte kommer barn och elever till godo utan går till ren administration.58 Vid 54Samtal med tjänstemän på , . 55Skolverket, 2015, s. 41. 56Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 60. 57Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i , brev till från ansvariga skolchefer i kommuner i , odaterat. 58Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till , . R I K S R E V I S I O N E N RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV tillfället för våra intervjuer () hade ingen respons kommit från regeringen på någon av skrivelserna. De mindre enskilda huvudmän vi intervjuat har inte upplevt själva administrationen kring statsbidragen som speciellt betungande. En tänkbar förklaring är att det beror på att det hos de riktigt små huvudmännen är så korta vägar mellan alla instanser – rektor kan vara både huvudman och VD – men även att det för en mindre enhet är tydligt och avgränsat vilka statsbidrag som finns att söka. En fristående skola som enbart bedriver undervisning i mellan- och högstadiet har ett betydligt mindre antal statsbidrag att förhålla sig till än en kommun som har både grundskola och gymnasieskola i kommunen. En mindre skolenhet har inte heller lika många listor med personal och elever att hålla reda på samt rapportera in i samband med statsbidragen som de större har, något som av många huvudmän i intervjuerna framhålls som mycket tidsödande. I enkäten till enskilda huvudmän är det som helt eller till stor del angett den administrativa belastningen som skäl för att inte söka bidrag och som i enkätens fritextsvar angett att administrationen är för betungande. Det är därför svårt att veta hur representativa de huvudmän vi intervjuat är. är väl medvetet om att administrationen kring statsbidragen kan underlättas. finns det dock budgettekniska anledningar till att hanteringen är utformad på ett visst sätt. Enligt anslagsförordningen ska exempelvis utbetalning av bidrag ske i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren. allmänna råd är att bidrag som betalas ut i förväg för att finansiera fortlöpande verksamhet inte bör betalas ut som engångsbelopp.59 Statsbidrag som inbegriper specifika personer kräver av naturliga skäl personuppgifter och kan av den anledningen uppfattas som omfattande även om bidraget i pengar är litet. uppger att de kan förtydliga den information som går ut till huvudmännen inför varje ansökan. Exempelvis förs diskussioner om att införa rutiner som kan hjälpa huvudmännen att komma ihåg rekvisitionerna. En viktig kugge är också ansökningsverktyget E- tjänster för statsbidrag som ska utvecklas och inkludera samtliga statsbidrag.60 kostnader för hantering av statliga stöd och bidrag var ca år 2016.61 bedömer att det stora problemet med administrationen är mängden statsbidrag som ska hanteras. Det är en balans att kräva in tillräckligt 59Anslagsförordningen (2011:223) 11 §; ESV:s allmänna råd till 11 §.