prop · H503203 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:203 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32). Regeringen instämmer delvis i det som har framhållit om behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Det gäller bl.a. beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och redovisningen av den kommunala sektorns finanser vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. Regeringen delar dock inte bedömning av vilket resultatmått som bör användas vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för prognosåren, behovet av motivering av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget och behovet av att utveckla redovisningen av hur regeringens prognoser förhåller sig till andra bedömares. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 2017/18:203 Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning.............................................................. 2Redovisning av långsiktiga hållbarhetsberäkningar för stat 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation iakttagelser och rekommendationer.................................... 3 Uppföljningen av det kommunala balanskravet................................ 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer iakttagelser och rekommendationer.................................... 4Motiveringen av finanspolitiken i förhållande till 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer iakttagelser och rekommendationer.................................... 5Förhållandet mellan regeringens och andra bedömares 5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer iakttagelser och rekommendationer.................................... 6 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken ekonomiska vårproposition (prop. 2016/17:100), Årsredovisningen för staten 2016 (skr. 2016/17:101) och budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.). Granskningen har resulterat i rapporten av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Redovisning av långsiktiga hållbarhetsberäkningar för stat och kommunsektor 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet i de granskade propositionerna överlag är transparent. Myndigheten är positiv till att redovisningen utvecklats till att ge en mer heltäckande bild av finanspolitikens hållbarhet, men saknar ett delsektorperspektiv i regeringens hållbarhetsbedömning. Den demografiska utvecklingen innebär växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Regeringens redovisning utgår från den offentliga sektorn som helhet, eftersom staten har det övergripande ansvaret för den skattefinansierade välfärden. Statsbidragen till kommunsektorn anpassas därför rent tekniskt i beräkningarna så att antagandet om god ekonomisk hushållning i kommunsektorn uppfylls. är medveten om att bedömningen av statsbidragen inte är en prognos, utan en konsekvenskalkyl, givet de antaganden som görs, och att statsbidragens utveckling beror på antaganden om bl.a. välfärdsproduktionens omfattning, den kommunala utdebiteringen och produktiviteten i kommunsektorn. delar regeringens uppfattning att en redovisning av den offentliga sektorn som helhet är relevant i det långa tidsperspektiv som hållbarhetsberäkningarna omfattar. Myndigheten menar dock att en redovisning uppdelad på den statliga respektive den kommunala sektorn i ett kortare tidsperspektiv, , skulle främja en diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. Enligt myndigheten bör regeringen därför överväga att redovisa utvecklingen uppdelad på de olika sektorerna . 2017/18:203 redovisning skulle enligt myndigheten bättre belysa frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringens redovisning av samhällsekonomins och den offentliga sektorns utveckling till 2030 är som framhåller inte en prognos över den mest sannolika utvecklingen, utan scenarier där utvecklingen beror på de antaganden som görs. I scenarierna beskrivs hur sparandet i den offentliga sektorn utvecklas under olika förhållanden, om ett oförändrat offentligt åtagande finansieras med oförändrade skattesatser. Scenarierna utgår från en aktuell bedömning av befolkningsutvecklingen samt olika antaganden om bl.a. sysselsättning och produktion. Redovisningen av scenarierna ska visa under vilka förhållanden dagens regelverk för de offentliga inkomsterna och utgifterna är långsiktigt hållbara, och under vilka förhållanden som det kommer att krävas förändringar av det offentliga åtagandet. I beräkningarna antas staten ha det övergripande finansieringsansvaret för den offentliga verksamheten. Om ett underskott uppstår finansieras detta genom ökad statlig upplåning. Rent tekniskt ökar statsbidragen till kommunerna i beräkningen så att balanskravet . I verkligheten kan, som konstaterar, välfärdsproduktionen även anpassas eller effektiviseras. Det är även möjligt att höja kommunalskatten eller de brukaravgifter som tas ut för många tjänster. Regeringen delar bedömning att en redovisning av utvecklingen i den offentliga sektorns olika delar är av intresse för en diskussion om finanspolitiska prioriteringar. är en sådan redovisning mycket osäker i ett tidsperspektiv som sträcker sig längre än . Regeringen har dock för avsikt att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns respektive statens utveckling görs. 3Uppföljningen av det kommunala balanskravet 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen framhåller att kommunsektorns resultat kan redovisas på flera olika sätt. Myndigheten konstaterar att balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster i många avseenden är samma sak, men att skillnaderna mellan de två måtten kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Skillnaden beror bl.a. på justeringar för medlen till och från resultatutjämningsreserverna. anser att regeringen bör 4använda måttet balanskravsresultat vid uppföljningen av det kommunala balanskravet, i stället för kommunsektorns resultat före extraordinära Skr. 2017/18:203 poster, som är det mått regeringen normalt utgår ifrån. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen kommunsektorns resultat efter extraordinära poster , men resultatet före extraordinära poster i sina prognoser . Regeringen anser att det, i enlighet med vad anfört, framstår som mer ändamålsenligt att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet . Regeringen gör dock en annan bedömning när det gäller lämpligheten att använda balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet i prognoserna . Extraordinära poster, realisationsvinster samt medel till och från resultatutjämningsreserverna kan ge upphov till skillnader på mellan de olika resultatmåtten. Om regeringen skulle redovisa prognoser för balanskravsresultatet vore det nödvändigt att bedöma framtida värden för extraordinära poster, justeringar för realisationsvinster och realisationsförluster samt insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna. Regeringen bedömer att det inte vore meningsfullt, eftersom dessa poster till sin natur är oförutsägbara och volatila. Om regeringen på förhand kan uppskatta värdet av extraordinära poster eller insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna, tar regeringen hänsyn till det i sin prognos. Det sker dock bara om posterna bedöms ha signifikant påverkan på kommunsektorns konsumtionsnivå eller uppfyllelse av balanskravet. Eftersom regeringen i normala fall inte beaktar dessa poster i prognoserna kommer de olika resultatmåtten att leda till samma resultat. Regeringen anser vidare att en bedömning av om kommunsektorn kommer att uppfylla balanskravet kan göras utifrån en prognos av sektorns resultat före extraordinära poster. 4Motiveringen av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen anser att regeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 9.5) redogör regeringen för finanspolitikens effekt på efterfrågan. Denna effekt är dock betydligt mindre än storleken på den aktiva finanspolitiken, vilket även framgår av . Därför kan, som anför, finanspolitiken betraktas som neutral . Regeringens syn på finanspolitikens effekt på efterfrågan beskrivs i de av studerade propositionerna (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9). Där framgår att en ofta använd indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning och påverkas vid sidan av aktiv finanspolitik i statens budget även av flera andra faktorer. Dessutom påverkar de finanspolitiska åtgärdernas utformning efterfrågan, dvs. två finansiellt sett lika kostsamma åtgärder kan påverka efterfrågan på olika sätt, vilket inte beaktas i detta mått. Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att finanspolitiken, bortsett från effekten av de s.k. automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar, indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Det bör dock framhållas att analyser av detta slag är osäkra och att små förändringar i detta mått enskilda år bör tolkas med stor försiktighet. Av den ovan nämnda redogörelsen i budgetpropositionen framgår att det strukturella sparandet försvagas något 2017 och 2018, men förstärks något 2019 och mycket 2020. Därmed bör finanspolitiken betraktas som neutral på kort och medellång sikt. Regeringen anser att den aktiva finanspolitiken inte bör användas för att försöka korrigera mindre konjunktursvängningar. Mindre konjunktursvängningar hanteras bäst via de automatiska stabilisatorerna. I avsnitten som beskriver utvärderingen av de budgetpolitiska målen redovisas därför inte stabiliseringspolitiska avvägningar i ett normalläge, dvs. om finanspolitiken är vid målet och neutral samt det inte finns något behov av stabiliseringspolitiska åtgärder. Det finanspolitiska ramverket innehåller inte heller något krav på att efterfrågan ska stabiliseras vid normala efterfrågestörningar, utöver den stabilisering som sker genom de automatiska stabilisatorerna, eller på en redovisning av varför så inte sker. ekonomiska vårproposition har regeringen beskrivit vilka stabiliseringspolitiska hänsyn som bör tas vid hantering av avvikelser från överskottsmålet. I propositionen anför regeringen att stabiliseringspolitiska hänsyn bör tas vid korrigering av avvikelser från överskottsmålet om BNP-gapet är större än plus minus (prop. 2016/17:100 s. 85). Även om resursutnyttjandet bedöms vara högre än normalt anser regeringen att risken för en överhettning, med kraftigt stigande löner och priser, är begränsad. En åtstramande finanspolitik skulle leda till att arbetslösheten blev högre och att personer med en svag förankring på arbetsmarknaden skulle få svårare att etablera sig på denna. Det skulle i Skr. 2017/18:203 förlängningen kunna leda till att den varaktiga sysselsättningen blev lägre och jämviktsarbetslösheten blev högre. 5Förhållandet mellan regeringens och andra bedömares prognoser 5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen anser att regeringen bör utveckla sin redovisning av hur regeringens prognoser förhåller sig till prognoser av andra bedömare. Det gäller särskilt prognoserna för det strukturella sparandet. noterar vidare att regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna. 5.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar uppfattning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket samt att eventuella prognosskillnader och olika bedömningar av t.ex. ekonomins potentiella produktionsförmåga redovisas på ett transparent sätt. Det är bl.a. därför regeringen i de ekonomiska propositionerna redovisar jämförelser mellan regeringens och andra bedömares prognoser (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.5 och 9). Regeringens prognoser för vissa nyckelvariabler, både för den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, jämförs med motsvarande prognoser från t.ex. , , , Europeiska kommissionen, och . Bedömningen av varje nyckelvariabel, som t.ex. potentiell BNP, BNP-gap eller strukturellt sparande, bygger på en rad underliggande antaganden och metodval som kan skilja sig åt mellan olika prognosmakare. Denna komplexitet gör det svårt för regeringen att i detalj redogöra för respektive prognosmakares alla bakgrundsantaganden. Det är mot denna bakgrund som regeringen gett i uppdrag att göra fördjupande analyser och utvärderingar av regeringens prognoser (se t.ex. Finanspolitiska rådets senaste rapport finanspolitik 2017 s. 59). Regeringen ansvarar inför för den finanspolitiska inriktningen och relationen mellan finanspolitiken och de budgetpolitiska målen. När regeringen bedömer måluppfyllelsen för de budgetpolitiska målen måste regeringen därför utgå från sin egen bedömning av de indikatorer som används (t.ex. det strukturella sparandet). 2017/18:203 Regeringen behandlar osäkerheten i prognoserna i budgetpropositionen (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.4). Osäkerheten tydliggörs genom två alternativa makroekonomiska scenarier. Redovisningen omfattar bl.a. vilka effekter de olika antaganden som ligger till grund för de beskrivna scenarierna har för ett antal makroekonomiska variabler och för de offentliga finanserna. De olika antagandena ger dock små effekter på de offentliga finanserna och påverkar därmed måluppfyllelsen endast marginellt, och behandlas därför inte i avsnittet om måluppfyllelse. Av budgetpropositionen framgår vidare att det framöver finns goda marginaler mellan bedömningen av det strukturella sparandet och det nya överskottsmålet (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 5.1). 6Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket, som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redovisningen av beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet. I detta ingår att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns och statens utveckling kan göras. Vidare avser regeringen att följa rekommendation att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet . I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Tillämpningen av det ﬁnanspolitiska ramverket är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-462-9 rir 2017:32 tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 9 3 1 R I R 2 0 1 7 : 3 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket har granskat tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , revisionsdirektör och avdelningschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv för granskningen Redovisningen av de offentliga finanserna 2016–2020 De offentliga finanserna 2016–2017 De offentliga finanserna 2018–2020 Budgetutrymme och finanspolitikens inriktning Regeringens bedömning och beskrivning av budgetutrymmet Är finanspolitiken expansiv, neutral eller åtstramande? Vad säger ramverket om budgetutrymme och finanspolitisk inriktning? Redovisningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt hållbar? Regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskar återkommande de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten med fokus på regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. innehåller de grundläggande principer som styr hur finanspolitiken ska utformas för att den ska vara långsiktigt hållbar och transparent. En transparent redovisning är en förutsättning för att utomstående bedömare ska kunna avgöra om finanspolitiken förs i enlighet med de principer som anges i ramverket och som ställt sig bakom. Det övergripande syftet med granskningen har varit att undersöka regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i årsredovisningen för staten 2016, ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på två områden, transparens och efterlevnad av ramverket, och har inriktats på följande granskningsfrågor: xÄr regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? xÄr finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? Granskningen av redovisningens transparens har fokus på de offentliga finanserna och de delar av redovisningen som ligger till grund för de budgetpolitiska målen samt bedömningen av budgetutrymmet och den föreslagna inriktningen av finanspolitiken. Transparensen i regeringens redovisning har förbättrats Läget i de offentliga finanserna 2016 och 2017 är betydligt bättre än vad som förutsågs i respektive års budgetproposition. Det finansiella sparandet har sedan budgetbesluten förbättrats av BNP. Mer än hälften av förbättringen beror på oväntat höga intäkter från skatt på kapital och skatt på konsumtion. Det finansiella sparandet för de aktuella åren väntas nu uppgå till av BNP. Redovisningen av de offentliga finanserna har utvecklats i årsredovisningen för staten 2016 så att det nu tydligare framgår varför sparandet förbättrats sedan budgeten beslutades. Regeringen bedömer att det finansiella sparandet i offentlig sektor kommer att ligga kvar på av BNP de kommande två åren för att därefter stärkas till av BNP . konstaterar att sparandet i den R I K S R E V I S I O N E N T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T senare delen av prognosperioden (2019–2020) inte stärks i samma omfattning som ofta brukar vara fallet i de ekonomiska propositionerna. Det beror på att regeringen aviserat nya reformer även –2020 i årets budgetproposition. Reformerna motverkar den budgetförstärkning som uppstår till följd av de principer för budgetberäkningen som används i prognosens senare del. Av redovisningen i budgetpropositionen framgår det nu hur regeringen ser på det prioriteringsbehov som uppstår till följd av ett ökat demografiskt behov av kommunala välfärdstjänster. De aviserade höjningarna av statsbidragen 2019 och 2020 bidrar enligt regeringen till att kommunsektorn kan öka utgifterna i takt med det demografiska behovet utan att det behövs kommunalskattehöjningar eller nedskärningar i verksamheten. anser att detta har ökat transparensen i beslutsunderlaget. Däremot är regeringen väl knapphändig i sin redovisning av kommunsektorns utgifter. I tidigare propositioner har det funnits en beräkning av hur mycket utgifterna behöver öka för att tillgodose det demografiska behovet av välfärdstjänster. Beräkningen redovisas inte i budgetpropositionen . Den behövs bl.a. för kunna bedöma om regeringens ställningstagande angående de demografiskt drivna utgifterna är väl underbyggt. Kommunsektorns demografiska utgiftstryck bör tydliggöras Regeringen gör en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Syftet är att i ett tidigt skede identifiera potentiella risker för framtida obalanser i de offentliga finanserna. Transparensen i regeringens redovisning är överlag god men det saknas ett delsektorperspektiv där den statliga och kommunala sektorn redovisas var för sig. Den demografiska utvecklingen kommer att innebära fortsatt växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Regeringens hållbarhetsbedömning, och redovisning av den, utgår från den offentliga sektorn som helhet och i regeringens beräkningar anpassas därför statsbidragen så att kommunsektorn uppnår god ekonomisk hushållning. Om personaltätheten i välfärdstjänsterna ska vara oförändrad behöver statsbidragen i genomsnitt öka med drygt 20 mdkr . Det motsvarar en ökning av statsbidragen på drygt 200 mdkr enligt de beräkningar som tagit del av men som inte uttryckligen redovisas i de ekonomiska propositionerna. En redovisning uppdelad på statlig och sektor skulle främja en diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Större behov av prognosjämförelser framöver Överskottsmålet följs upp med hjälp av flera indikatorer. Det strukturella sparandet, dvs. det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och effekter av engångskaraktär, är en av dessa indikatorer. med övergången till en ny lägre föreslagen målnivå får det strukturella sparandet en viktigare roll i uppföljningen av överskottsmålet.