prop · H503170 · 2018-04-19 00:00:00 — 2008 beslöt bolaget att anlägga nya gruvnivåer i sina underjordsgruvor, vilket var en förutsättning för fortsatt brytning i (kommun) och (kommun). Brytningen i de nya gruvnivåerna, KUJ 1365 och MUJ 1250, orsakar markdeformationer som gör att delar av infrastrukturen, verksamhetslokaler och bostäder i och behöver flyttas. Flytten benämns oftast ”samhällsomvandlingen” och kan betraktas som en händelse med stor samhällspåverkan och betydelse för bolagets resultat. har ett affärsmässigt uppdrag och motiverar sitt engagemang i samhällsomvandlingen utifrån minerallagens bestämmelser om ersättning för skada och intrång. Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den efterföljande samhällsomvandlingen, är förknippad med stora risker. En bristande riskanalys kan ge upphov till merkostnader för bolaget och omgivande samhälle. Otydligheter i ansvarsfördelningen och det ekonomiska åtagandet mellan bolaget, staten i dess andra roller än som bolagsägare och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga ekonomiska prestation negativt. Det riskerar också att orsaka ett ineffektivt genomförande till nackdel för övriga delar av samhället. Granskningens syfte och frågeställningar Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och planering av anläggningen av nya gruvnivåer som orsakar samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i framtida investeringar. 1.Säkerställde ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? 2.Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? 3.Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning? R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T 4.Återrapporterade regeringen till om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? Granskningen visar att regeringens planering av brytningen i nya gruvnivåer i och inte har gett eller övriga involverade parter tillräckligt ändamålsenliga spelregler för samhällsomvandlingen. Varken de samhällsekonomiska effekterna, gränsen för det offentliga åtagandet eller ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och bolag har klargjorts. Det har lett till en ineffektiv planeringsprocess av samhällsomvandlingen som riskerar att påverka bolagets resultat omotiverat mycket och , som effekter för övriga involverade parter riskerar att inte tas om hand på ett ändamålsenligt sätt. En effektiv planering av samhällsomvandlingen vore till nytta för såväl bolaget som för regeringen, statliga myndigheter, rennäringen, berörda kommuner och kommuninvånare. Effektiv planering i linje med mål hade kunnat ge bättre förutsättningar att minimera samhällsomvandlingens negativa påverkan på bolagets resultat. borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt beslutsunderlag Granskningen visar att de företagsekonomiska kalkylerna och riskanalyserna inför beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 inte var tillräckligt utvecklade för att ge styrelsen underlag att bedöma investeringens konsekvenser. Dessutom följde inte internationella branschstandarder för finansiell rapportering inom gruvnäringen. Kostnaderna för samhällsomvandlingen var inte tillräckligt utredda och underskattades. Enligt var styrelsens beslutsunderlag detaljerat, svårt att överblicka och gjorde det svårt att utvärdera investeringen. Givet marknadsställning och vikt i den statliga bolagsportföljen borde bolagets styrelse ställt högre krav på professionellt beslutsunderlag. kontaktade inte regeringen i frågan, trots att investeringen i nya gruvnivåer förväntades få väsentlig påverkan på både bolaget och samhället. Härvid ska beaktas att det inte fanns formella riktlinjer om ägarsamordning. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt beslutsunderlag Trots vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas betydelse för svensk tillväxt, avstod regeringen från analyser eller s.k. second opinion av bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. Regeringen har inte heller initierat någon självständig analys som visar de samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna av samhällsomvandlingen. Den enhet vid som ansvarar för sakpolitik inom gruvnäringen har genom sitt arbete till viss del underlättat samhällsomvandlingen. Flera arbetsgrupper bestående av involverade parter har tillsatts, och relevanta myndigheter har fått i uppdrag att underlätta processen. De analyser som har genomförts har inte förutsett riskerna med samhällsomvandlingen. Analyserna har pekat ut potentiella problem inför samhällsomvandlingen men inte föreslagit hur dessa ska undvikas inom gällande institutionellt ramverk. Resultaten av analyserna har inte samordnats med de ansvariga för förvaltningen av . Eftersom regeringen inte fullt ut klargjort investeringens totala effekter för bolaget och omgivande samhälle saknas tillräckligt underlag för att identifiera eventuella statliga och kommunala åtaganden utöver lagenliga och affärsmässiga åtagande för samhällsomvandlingen. Risker med samhällsomvandlingen och brytning hade kunnat förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys Granskningen visar att risker som kan ha betydande påverkan på bolagets framtida resultat inte har identifierats i planeringen av investeringen. En risk som inte tillräckligt har beaktats är att delar av samhälle kan komma att behöva flyttas igen för framtida brytning. Med hjälp av en mer ingående analys och planering hade regeringen kunnat försäkra sig om att lokaliseringen av stad blir den för bolaget och för samhället optimala. Samhällsomvandlingen har kommit att bli dyrare för än bolagets initiala kostnadsuppskattningar. Flera av de risker som har realiserats under samhällsomvandlingens genomförande hade kunnat förutses genom bättre planering. Investeringen är en stor händelse i bolagets verksamhet och innehåller inneboende risker som är svåra att förutse, och som ofta är förknippade med överdriven optimism. Därför borde relevanta kalkyleringsmetoder användas för att i största möjliga mån minska risker, och därmed undvika överskattade intäkter och underskattade kostnader. Syftet med att inkludera risker i kalkylen är att undvika investeringsbeslut baserat på ett underlag som visar överdriven företags- och samhällsekonomisk lönsamhet. Enligt hade investeringen i nya gruvnivåer i och hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T för ersättning kan dock få fördelningsmässiga konsekvenser om ersättningarna till olika sakägare riskerar att skilja sig åt och mellan olika typer av sakägare. En annan risk är att relevanta samhällsekonomiska effekter inte identifieras, t.ex. välfärdsförluster för hyresgäster och näringsidkare till följd av att bolaget inte har skyldighet att stimulera fram en fungerande byggmarknad och fungerande handel under samhällsomvandlingen. En samhällsekonomisk analys hade ökat möjligheten att identifiera risker i ett tidigt skede. Enligt är nyttan med en samhällsekonomisk analys av investeringar med stor samhällspåverkan att staten får ökad möjlighet att bedöma investeringens samhällsekonomiska lönsamhet och effekter på miljö, arbetsmarknad, fastigheter, rennäringen, service etc. På så sätt kan regeringen förbättra möjligheterna att bedöma välfärdsförluster oberoende av om bolaget är statligt eller privat. Det kan också bli ett första underlag att vidta eventuella korrigerande åtgärder för att hantera verksamhetens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt lagstiftning och uppdrag. Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning har i praktiken tagit stort ansvar för samhällsomvandlingen. är ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. Regeringen i sin tur är både förvaltare av , ansvarig för rikets styrelse och huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att , regeringen och de båda kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett effektivt sätt. Regeringen utgick ifrån att samhällsomvandlingen skulle planeras inom ramen för gällande lagstiftning och bolagets affärsmässiga uppdrag. Regeringens planering och underlättande av samhällsomvandlingen skedde via arbetsgrupper, t.ex. den s.k. Malmfältsgruppen. Enligt är detta en form av informell planering som inte varit effektiv för vare sig , kommuner eller myndigheter, eftersom inga bindande och samordnade beslut kan fattas till följd av sådan informell planering. Granskningen visar att regeringen inte identifierade investeringens totala effekter på omgivande samhälle och det ansvar som staten och kommunerna har utöver uppdrag och lagenliga skyldighet. Regeringen har varit passiv i sin planering och har vid investeringstillfället i praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till . Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det mest effektiva sättet att genomföra R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samhällsomvandlingar, oberoende ägandet av bolaget. Enligt finns det indikationer på att detta inte är ett ändamålsenligt sätt att hantera situationen. Exempelvis har vissa ersättningar till kommuner och länge varit oklara och blivit kostsammare för än beräknat. Vidare har agerat byggherre och beställare för att få fram tillräckligt med bostäder och bidra till en fungerande byggmarknad. Enligt har regeringen inte genomfört några analyser huruvida bolaget har skyldighet att ersätta utöver nybyggnadsstandard i form av exempelvis extraordinära standardhöjningar, kontinuerlig service, extraordinär förlängning av vägar och järnvägar. Regeringen har inte heller ställt sig positiv till en rättslig domstolsprövning av gränsen för bolagets ersättningsnivåer, vilket indikerar att förutsättningar skiljer sig från möjligheterna för privata bolag. Vidare har regeringen inte initialt iakttagit att samhällsomvandlingen kan medföra bostadsbrist och innebära att bolaget i stor omfattning behöver gå utanför sin kärnverksamhet, i syfte att kunna erbjuda ersättningsbostäder. Regeringen har betraktat att vissa åtgärder för en fungerande byggmarknad är ett statligt ansvar, utöver bolagets ansvar, och därför infört åtgärder, t.ex. särskilt investeringsstöd. har därmed inte fått tillräckligt ändamålsenliga spelregler för hur bolaget ska planera samhällsomvandlingen, och detta försvårar bolagets möjligheter att nå de ekonomiska målen. Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde analyseras I den mån statliga åtaganden kan vara aktuella vid stora samhällsomvandlingar, bedömer att det är regeringens uppgift att tydliggöra investeringens totala effekter, vilka typer av välfärdsförluster som ska ersättas i enlighet med det offentliga åtagandet och vem som bär ansvaret. Särskilt beslutade samhällsuppdrag till statliga bolag skulle enligt inte vara något alternativ eftersom en sådan lösning inte vore tillämplig på privata bolag. bedömer att de rättsliga analyser som regeringen presenterat inte tillräckligt klarlägger om det befintliga regelverket är ändamålsenligt för att säkerställa en effektiv hantering av situationer med stora effekter på omgivande samhälle. Rättsliga analyser skulle kunna ligga till grund för planering av gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och eventuella bolag i dylika händelser, t.ex. vid risk för större översvämningar till följd av klimatförändringar eller vid stora infrastrukturprojekt. Även statliga myndigheter och kommuner skulle bli behjälpta av rättslig vägledning för hur beslut ska fattas som är anpassade till samhällsomvandlingens behov. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess konsekvenser Regeringen ska enligt ett av s.k. riktlinjebeslut förmedla en årlig redogörelse till med en ändamålsenlig bild av bolagen med statligt ägande. Granskningen visar att regeringen med korta inlägg har informerat om konsekvenserna av investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om bolag med statligt ägande. Regeringens skrivelse om de statligt ägda bolagen innehåller knapphändig information om investeringar i nya gruvnivåer och förmedlar varken insikt i bolagets planeringsprocess, investeringens risker eller samhällsomvandlingens långsiktiga effekter för bolaget. Etablering av nya gruvnivåer, och den samhällsomvandling som gruvnivåerna ger upphov till, medförde enligt sådana risker för långsiktiga värdeskapande att en särskild redovisning till skulle ha varit motiverad inför beslut om investering och fortlöpande under planeringen. Eftersom regeringen inte har gett en tydlig bild av risker och ansvarsförhållanden har , enligt , inte haft tillräcklig insyn i regeringens och planering av investeringen. Till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär •Överväg att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. •Överväg att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. •Överväg att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag. •Överväg att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Till regeringen i det aktuella fallet med •Klargör för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. •Klargör omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver lagenliga och affärsmässiga åtagande, och fördela ansvaret inom och till myndigheter samt inled en dialog med berörda kommuner. •Samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. •Redovisa för en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogör för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget. •Ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. •Säkerställ att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. •Ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T 1.1 Bakgrund och motiv till granskning () bildades och blev statligt helägt 1976. Bolaget är största producent av järnmalmspellets och har drygt 4 000 anställda i . Järnmalmsfyndigheterna är unika tillgångar för svensk tillväxt och konkurrenskraft och har stor betydelse i statens bolagsportfölj. För att långsiktigt upprätthålla bolagets gruvdrift beslutade 2008 att anlägga nya gruvnivåer1 i underjordsgruvorna Kiirunavaara (KUJ 1365 i kommun) och (MUJ 1250 i kommun). Investeringen i nya gruvnivåer var en förutsättning för att säkra järnmalmsbrytning fram till ca 2035. Brytningen i KUJ 1365 och MUJ påbörjades respektive 2012 och orsakar markdeformationer som gör att delar av samhällenas infrastruktur, verksamhetslokaler och bostäder behöver flyttas. Flytten brukar benämnas ”samhällsomvandlingen” och kommer att pågå fram till ungefär 2035. Samhällsomvandlingen är avgörande för möjlighet att upprätthålla gruvdriften och bidra till sysselsättning, men också för medborgarnas fortsatta möjlighet till god boendemiljö och service. järnmalmsbrytning och omvandlingen av samhällena är också väsentliga ur ett statsfinansiellt perspektiv. Brytningen i de nya gruvnivåerna både orsakar och finansierar ansvarstagande för samhällsomvandlingen. Samhällsomvandlingen kan betraktas som ett s.k. megaprojekt, dvs. ett projekt med stor samhällspåverkan, av avsevärd monetär storlek och med krav på stora planeringsinsatser.2 Bolaget bedriver affärsmässig verksamhet och har inget särskilt beslutat samhällsuppdrag som kan motivera inblandning i samhällsomvandlingen utöver rent affärsmässiga förhållanden. Bolagets skyldigheter i omvandlingen följer istället av minerallagen (1991:45), vilket gäller alla gruvbolag verksamma i . Minerallagen anger att bolaget har ett ansvar för ersättning av skada och intrång. Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den omvandling av samhällena som följer därav, är förknippad med stora risker. Riskerna kan vara rent affärsmässiga men kan också följa av oklarheter i regelverk m.m. För att målen om en effektiv förvaltning av statliga bolag ska kunna uppnås vid stora investeringsbeslut eller 1Gruvnivå kan liknas vid ett våningsplan i gruvan där malm från brytningen samlas upp för att forslas ut. Nya gruvnivåer var en förutsättning för fortsatt brytning när nivåerna ovanför tömts på brytvärd malm. kallar nivåerna för huvudnivåer. 2Se Flyvbjerg, och 2003. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N liknande behöver riskerna identifieras så tidigt i planeringsprocessen som möjligt och planer utarbetas för att hantera dessa. Otydligheter i det ekonomiska åtagandet för samhällsomvandlingen skulle även kunna leda till att bolaget får ett ansvar som går utöver skyldigheterna enligt minerallagen och det affärsmässiga uppdraget från . En otydlig ansvarsfördelning mellan bolaget, staten i dess andra roller än som bolagsförvaltare, och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga ekonomiska prestation negativt. En otydlig ansvarsfördelning riskerar också att effekter för övriga involverade parter inte kan tas om hand på ett ändamålsenligt sätt. 1.2 Syfte och avgränsningar 1.2.1 Syfte och revisionsfrågor Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och planering av anläggningen av gruvnivåerna KUJ 1365 och MUJ 1250 som orsakar samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att mål om en effektiv förvaltning av statliga bolag kunde uppnås. Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i framtida investeringar. Den övergripande revisionsfrågan är: Genomfördes planeringen av gruvverksamheten, som förorsakade samhällsomvandlingen i och kommuner, på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas? 1.Säkerställde ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? 2.Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? 3.Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning? 4.Återrapporterade regeringen till om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? De fyra delfrågorna besvaras i kapitel 3–6. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T Granskningens avser regeringens och förberedelser inför anläggningen av nya gruvnivåer och deras planering för att hantera brytningens effekter i båda kommunerna. Bolaget fattade beslut om att anlägga de nya gruvnivåerna 2008 och invigde dem 2012 (MUJ 1250) respektive 2013 (KUJ 1365). Samhällsomvandlingen genomförs i flera faser fram till ca 2035. Planering och genomförandet av olika faser av samhällsomvandlingen pågår parallellt. Därför är det inte möjligt att på ett tydligt sätt tidsmässigt särskilja planering från genomförandet av samhällsomvandlingen. Förberedelserna för anläggningen av nya gruvnivåer påbörjades innan investeringsbesluten fattades av styrelsen. Planeringen av samhällsomvandlingen påbörjades huvudsakligen i samband med investeringsbeslutet, intensifierades successivt och pågår än . Vissa exempel ur planerings- och genomförandestadiet lyfts fram i rapporten för att illustrera vikten av goda planeringsförutsättningar. Regeringens och förberedelser i interaktion med kommunerna respektive berörs i granskningen, men varken kommun, kommun eller har granskats av . Granskningen utgår från gällande affärsmässiga uppdrag från och åtagande enligt minerallagen. Den omfattar inte operativa beslut i ordinarie gruvverksamhet. Exakt omfattning och fördelning av eventuella statliga respektive kommunala åtaganden för samhällsomvandlingen utöver åtagande ingår inte i granskningen. Granskningen belyser i vissa delar ett statligt respektive kommunalt åtagande som andra aktörer än bolaget borde ha hanterat inom ramen för planeringen av samhällsomvandlingen. Bedömningarna i granskningen görs mot en av framtagen operationell bedömningsgrund som anger vad som rimligen kunde förväntas av regeringen och inför investeringen och samhällsomvandlingen. Bedömningsgrunden har utformats med stöd i budgetlagen (2011:203), aktiebolagslagen (2005:551), riktlinjebeslut, samt riktlinjer för styrning av statliga bolag. Utgångspunkten för operationaliseringen har varit att peka ut förväntningar på regeringens och agerande som varit rimliga som planeringen av investeringen och samhällsomvandlingen pågått. Först beskrivs den operationella bedömningsgrunden och därefter de formella utgångspunkterna för operationaliseringen. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utgångspunkten för den operationella bedömningsgrunden är att regeringen bör vara en aktiv och professionell ägare som ger bolaget tydliga, långsiktiga och stabila spelregler för att upprätthålla bolagets konkurrenskraft och affärsmässighet. Regeringen bör bilda sig en självständig uppfattning om bolagets verksamhet och ekonomi i syfte att stödja och styra bolaget. Riskbedömning och riskhantering är en viktig del i detta arbete.