prop · H50381 · 2018-01-23 00:00:00 — Förbudstidens längd bör alltså bestämmas utifrån vad som bedöms krävas för att förebygga farliga och hotfulla situationer. Om närmare hållpunkter saknas för att avgöra vilken tid som är lämplig, finns det ingenting som hindrar att förbudstiden bestäms till (prop. 1987/88:137 s. 22). Ett beslut om förlängning är att behandla som ett nytt beslut om kontaktförbud. De allmänna förutsättningarna måste alltså vara uppfyllda. Fråga om förlängning kan aktualiseras exempelvis vid överträdelse av förbudet. Om risken för brott eller trakasserier finns kvar, kan förbudet förlängas även om inga överträdelser har skett. Riskbedömningen ska vara avgörande. I enlighet med resonemangen i promemorian bör det mera sällan vara påkallat med någon förlängning om förbudet har fungerat på det sätt som varit avsett. Exempelvis kan den som avses med förbudet ha genomgått vård. Familjeomständigheterna kan även ha förändrats eller så kan behovet av kontaktförbud ha minskat även på grund av att den som avses skyddas med förbudet har vidtagit egna åtgärder vilka minskat hennes eller hans sårbarhet. Däremot kan överträdelser eller annat agerande från den som avses med förbudet, kvarstående aggressioner mot eller fixering vid den som ska skyddas tala för ett fortsatt kontaktförbud. Brå har granskat förbudslängden för samtliga utvidgade kontaktförbud som åklagare meddelat –(Brå:s rapport 2015:3 s. 62). Enligt den granskningen var det vanligast att förbudets giltighetstid bestämdes till , vilket förekom i mer än en tredjedel av besluten. Giltighetstider på , dvs. maximal tid, förekom i ungefär en femtedel av besluten. av de ärenden om särskilt utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning som förekommit sedan reformen 2011 har förbudsperioden bestämts till maximala . Den maximala giltighetstiden för kontaktförbud med elektronisk övervakning förlängs till ett år Samhället måste kunna ingripa med tydliga åtgärder för att förebygga och motverka upprepad brottslighet och allvarliga trakasserier mot utsatta personer i de mest allvarliga fallen. är det viktigt att de åtgärder som vidtas inte görs mer ingripande än vad som är nödvändigt för att motverka förföljelse och trakasserier. Frågan är om nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för att kunna bestämma en rimlig tid för hur länge ett kontaktförbud med elektronisk övervakning ska få gälla. Enligt promemorian finns en uppfattning bland åklagare som beslutat om kontaktförbud med elektronisk övervakning att förbudstiderna i dagens regelverk är väl korta med hänsyn till den speciella historik med omfattande brottslighet och långvariga trakasserier som leder fram till elektronisk övervakning. Vidare behöver ett förbud med elektronisk övervakning typiskt sett vara av viss längd för att det ska vara möjligt att göra en någorlunda säker bedömning av viljan och förmågan hos den som ska träffas av beslutet att upphöra med sina kontakter med den som ska skyddas. Dagens förbudstid räcker sällan till. Det innebär särskilda påfrestningar för den som ska skyddas med beslutet att ansöka om kontaktförbud och sedan återkomma med ansökningar om förlängningar. Det sistnämnda har brottsofferorganisationer instämt i enligt promemorian. Detta talar för att förlänga den längsta möjliga förbudstiden. Det är emellertid från rättssäkerhetssynpunkt angeläget att ett kontaktförbud inte avser än vad som bedöms vara nödvändigt. Det är en stor inskränkning i rörelsefriheten för personen som förbudet avser trots att personen i fråga inte alltid har dömts för brott. En förlängning av den längsta möjliga initiala förbudstiden måste därför ha starka skäl för sig och vara att föredra framför en möjlighet att i ett senare skede behöva förlänga förbudstiden (se närmare under nästa rubrik). Det argument som har framförts om att ett kontaktförbud med elektronisk övervakning ofta behöver vara av viss längd för att det ska kunna utvärderas på ett tillförlitligt sätt, talar enligt regeringen med styrka för att förlänga den längsta möjliga förbudstiden. Detta gäller särskilt eftersom det har visat sig att maxtiden har utnyttjats i det fåtal fall där kontaktförbud med elektronisk övervakning har använts. Kontaktförbud med elektronisk övervakning används i särskilt allvarliga fall av förföljelse och trakasserier. Som i anför finns det en risk för att personen som förbudet gäller i vissa fall begär rättens prövning av ett kontaktförbud som resulterar i en i princip ständigt pågående domstolsprocess, vilket kan försvåra återhämtningen för den som beslutet ska skydda. I sådana situationer får det anses bättre med en längre initial förbudsperiod som kan ha en starkare avhållande effekt. En längre förbudstid kan förhoppningsvis leda till att intresset för fortsatta kontakter, brott och trakasserier med tiden kan komma att klinga av. När risken för fortsatt brottslighet och allvarliga trakasserier tidigt kan bedömas pågå än bör alltså förbudstiden kunna bestämmas till redan från det första beslutet om kontaktförbud med elektronisk övervakning. pekar på att skillnaden mellan personer som får intensivövervakning som alternativ till fängelse och personer som meddelas kontaktförbud är att det för den förstnämnda gruppen kan ses som en förmån, men att så inte är fallet för den andra gruppen. Det kan därför enligt bli svårt att förmå personer att medverka som . Det är viktigt att betona att ett kontaktförbud med elektronisk övervakning är tänkt att användas när det finns ett behov av att skydda en person mot någon som har överträtt ett kontaktförbud. Kontaktförbudet är alltså i första hand tänkt för att kontrollera att förbudet följs och förebygga överträdelser av det. Även om ett sådant kontaktförbud inte kommer att upplevas som en förmån för den mot vilken det riktas, så kan det användas som ett sätt att undvika att han eller hon i stället frihetsberövas. Att överträda ett kontaktförbud är vidare straffbart. Detsamma gäller om man hindrar att den elektroniska övervakningen kan användas (se närmare avsnitt 5.3). Detta bör kunna bidra till att den som åläggs ett kon- 2017/18:81 taktförbud med elektronisk övervakning medverkar till att övervakningen kan fungera. Det ska också sägas att den nu föreslagna möjligheten att bestämma en längre förbudstid än inte behöver innebära någon generell förlängning av de totala tiderna för kontaktförbud med elektronisk övervakning. Syftet är i stället att skapa utrymme för att bestämma ett tidsmässigt väl avvägt kontaktförbud med elektronisk övervakning i sådana fall där en riskbedömning klart talar för att risken för fortsatta angrepp sträcker sig . Med en längsta förbudstid finns tillräckligt utrymme för att anpassa tiden till behoven och omständigheterna i det enskilda fallet. Förbudstiden ska liksom bestämmas med beaktande av proportionalitetsprincipen. Det är också viktigt att påminna om bestämmelsen i 23 § kontaktförbudslagen enligt vilken åklagaren kan häva eller ändra ett beslut om kontaktförbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Som framgår närmare i avsnitt 4.2 gör regeringen bedömningen att det integritetsintrång som övervakningsåtgärden innebär är förenligt med de krav som ställs upp i regeringsformen och . Den elektroniska övervakningen är ett hjälpmedel för att kontrollera att ett förbud efterlevs och respekteras. Detta leder till att brott kan förebyggas och skyddet för den redan hotade och trakasserade kan förbättras. Övervakningsåtgärden tjänar mot den bakgrunden ett syfte som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (prop. 2010/11:45 s. 51–53). Den nu föreslagna förlängningen av giltighetstiden förändrar inte den bedömningen. I de mest allvarliga fallen av förföljelse och trakasserier är det angeläget att än bättre kunna kontrollera att ett kontaktförbud följs. Sammanfattningsvis anser regeringen att kontaktförbud som villkoras med elektronisk övervakning, både utvidgade och särskilt utvidgade, bör kunna ha en inledande giltighetstid . För kontaktförbud med elektronisk övervakning ska längsta möjliga förlängningstid alltjämt vara Kontaktförbud utan elektronisk övervakning kan förlängas med i taget. När det gäller kontaktförbud med elektronisk övervakning anför och i att tiden bör kunna förlängas i taget. Som framgår ovan föreslår regeringen att den ursprungliga förbudstiden ska kunna bestämmas till än . Man kan argumentera för att även förlängningstiden bör utökas, med motsvarande resonemang som ovan. Frågan är emellertid om inte ingreppet i den personliga integriteten riskerar att bli för stort om man nu förlänger både den maximala förbudstiden och förlängningstiden. När det ursprungliga beslutet fattas är de trakasserier som har motiverat kontaktförbudet aktuella och det kan finnas starka preventiva skäl för att besluta om en förhållandevis lång förbudstid. Det är också angeläget att den inledande tiden bestäms på så sätt att den ger tillräckligt utrymme för att kunna utvärdera hur kontaktförbudet har fungerat. längre förlängningstider skulle ge personen som förbudet ska skydda ytterligare tid för återhämtning. bör man vara restriktiv med att Prop. 2017/18:81 använda ett så ingripande verktyg som elektronisk övervakning under Kravet på proportionalitet innebär att det måste ställas högre krav på skälen för ett kontaktförbud ju förbudet har pågått. Om kontaktförbudet missköts och den som avses med förbudet gör sig skyldig till överträdelser, bör i stället mer ingripande åtgärder vidtas. Det kan handla om att frihetsberöva och därefter lagföra den som gör sig skyldig till allvarlig brottslighet. I andra situationer kan behovet av ett kontaktförbud ha minskat. Frågan om en förlängning är nödvändig bör därför omprövas med inte alltför långa tidsintervaller, särskilt när kontaktförbudet har villkorats med elektronisk övervakning. Möjligheterna att förlänga giltighetstiden för kontaktförbud med elektronisk övervakning bör alltså kvarstå oförändrad . Detta framstår som en väl anpassad tidsperiod. Liksom tidigare bör nya omständigheter som inträffat efter det att ett kontaktförbud med elektronisk övervakning beslutats kunna motivera en förlängning av beslutet. Det kan också vara så att hotbilden är oförändrad och att kontaktförbudet fortfararande behövs. Det bör dock också som vara av stor vikt att ändrade förhållanden som innebär att förutsättningar för ett kontaktförbud med elektronisk övervakning kan anses vara uppfyllda beaktas. Detta tillgodoses i 23 § kontaktförbudslagen som anger att om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får ett beslut om förbud hävas eller ändras. Denna reglering bör bestå. I de undantagsfall där ett utvidgat kontaktförbud inte förenas med villkor om elektronisk övervakning bör giltighetstiden, som , vara med möjlighet till förlängning med i taget. 4.5Kravet på skyndsamhet vid handläggningen av kontaktförbudsärenden är väl avvägt Regeringens bedömning: Skyndsamhetskravet när det gäller handläggningstiden i ärenden om kontaktförbud med elektronisk övervakning är väl avvägt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , den enda remissinstans som uttalar sig särskilt i denna fråga, delar bedömningen i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: Frågor om kontaktförbud ska enligt 6 a § kontaktförbudslagen handläggas skyndsamt. Skyndsamhetskravet gäller för alla myndigheter som har till uppgift att handlägga frågor om kontaktförbud. Enligt föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6) ska beslut i fråga om kontaktförbud enligt huvudregeln meddelas inom från det att ansökan om kontaktförbud kommit in till eller av annan anledning tagits upp vid en åklagarkammare. Tidsfristen får överskridas om särskilda skäl föreligger med hänsyn till utredningens slag eller andra omständigheter. Föreskrifterna innehåller alltså en ventil för att täcka in även särskilt krävande ärenden. 2017/18:81 Enligt promemorian har det från åklagarhåll framförts att skyndsamhetskravet när det gäller kontaktförbudsärenden är alltför strängt. Åklagare har framhållit att det tar att göra riktiga bedömningar i bland annat risk- och proportionalitetsfrågor och att det i ärenden där elektronisk övervakning kan aktualiseras är särskilt viktigt att frågorna blir noggrant analyserade. Det är förstås angeläget att de överväganden som görs i ärenden med elektronisk övervakning sker med omsorg för att säkerställa materiellt riktiga ställningstaganden. En del praktiska frågor aktualiseras också när det gäller monterandet och testandet av funktionen hos den elektroniska utrustningen. Å andra sidan bör handläggningstiden inte kunna sträckas ut i onödan. Bland annat hänsyn till och säkerheten för den person som avses skyddas med beslutet motiverar en snabb handläggning och verkställighet. Det nuvarande regelverkets krav på att frågorna ska handläggas skyndsamt framstår därför som väl avvägt. Det möjliggör också att handläggningstiden anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen lämnar därför inga förslag om ändringar när det gäller skyndsamhetskravet. 5.1Straffskalan för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning skärps Regeringens förslag: Överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning ska få en egen brottsbeteckning. Straffskalan för brottet ska vara fängelse i högst . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår endast att böter tas bort från straffskalan, inte att straffmaximum höjs från dagens , vid överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inga invändningar mot att straffskalan skärps. anser att straffskalan ska vara en spegelbild av brottets relativa straffvärde och att det därför kan vara olämpligt att ha samma maximistraff för överträdelse av kontaktförbud och det allvarligare brottet överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning. framför en liknande synpunkt och betonar att den i promemorian föreslagna straffskalan är ovanlig. () kan inte tillstyrka förslaget utan att man belyser vissa konkurrensfrågor närmare. uppmärksammar att överträdelser av kontaktförbud kan utgöra en brottsförutsättning för att anse att gärningspersonen har begått ett annat mer sammansatt brott som t.ex. olaga förföljelse. På grund av denna överreglering på området anser att det saknas anledning att förändra straffskalan för enskilda överträdelser av kontaktförbud. Skälen för regeringens förslag Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud Den som bryter mot ett kontaktförbud, oavsett vilken typ av kontaktförbud det är fråga om, kan dömas enligt kontaktförbudslagen för överträdelse av kontaktförbud. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. När kontaktförbudslagen infördes, då under namnet lagen om besöksförbud, var straffskalan böter eller fängelse . Den straffskalan motiverades med att straffbestämmelsen skulle få betydelse främst för handlingar som inte var straffbara enligt andra lagbestämmelser. Lagens fördelar ansågs i första hand inte ligga i att gärningspersonen kunde dömas till straff, utan mer i att den skulle ge polisen möjlighet att ingripa i akuta situationer. Som exempel nämndes att en person som omfattades av ett förbud vistades på en plats denne enligt förbudet inte hade rätt till, utan att handlingen omfattades av exempelvis straffbestämmelserna om ofredande i . När straffskalan för brott mot besöksförbudslagen skulle bestämmas ansågs den då gällande straffskalan för ofredande vara lämplig. Straffvärdet för en överträdelse av ett förbud ansågs i normalfallet ligga på bötesnivå (prop. 1987/88:137 s. 34 och 70). Straffskalan sträcktes sedan ut till efter ett inom väckt förslag (bet. 1989/90:JuU5 s. 16–17). Normalstraffet för en enstaka överträdelse skulle fortfarande vara böter, men ansåg att det behövdes en straffskala som täckte även mycket allvarliga överträdelser där anhållande eller häktning skulle kunna tillämpas med hänsyn till straffvärdet. I propositionen Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer (prop. 2002/03:70) infördes en möjlighet att besluta om kontaktförbud i den gemensamma bostaden. Det konstaterades också att skärpningen av straffskalan 1990 hade den effekten att straffen höjts. Regeringen lämnade dock inte något förslag till ytterligare skärpning av straffskalan, bl.a. eftersom det bedömdes vara osäkert om straffhöjningen hade påverkat antalet överträdelser (prop. 2002/03:70 s. 53). Regeringen ville dock inte helt utesluta att det kunde finnas skäl att, som föreslagits av vissa remissinstanser, införa en särskild straffskala för normalbrottet med enbart fängelse och en särskild straffskala för ringa brott bestående av enbart böter. (SOU 2008:81) föreslog att maximistraffet för överträdelse av kontaktförbud skulle höjas till fängelse och att ringa överträdelser skulle straffbeläggas. Regeringen lämnade dock inte något förslag med detta innehåll eftersom den ansåg att straffminimum fortfarande borde vara böter och ett bibehållet maximistraff på fängelse gav tillräckligt utrymme för en nyanserad straffmätning för de allvarligaste fallen. Vid upprepade fall av överträdelse av kontaktförbud hänvisades också till det då nya brottet olaga förföljelse med en straffskala som sträcker sig till fängelse i högst (prop. 2010/11:45 s. 60–61). I betänkandet Våld i nära relationer – en folkhälsofråga föreslogs att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud skulle skärpas (SOU 2014:49 s. 282–289). Förslaget innebar bl.a. att överträdelse av kontakt- 2017/18:81 förbud skulle delas upp i två olika brott beroende på gärningens allvar och att det allvarligare brottet skulle ha ett straffmaximum om fängelse i högst . Frågan har således lyfts av flera utredningar och regeringen anser att det är angeläget att man tar ett helhetsgrepp i fråga om vad som är en lämplig straffskala för överträdelse av kontaktförbud. Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning bör skärpas Samhällsutvecklingen för med sig förändringar i synen på olika brotts allvar. Acceptansen för våld och toleransen för integritetskränkande beteenden tycks minska i samhället. Det mänskliga lidande som blir en följd av sådant beteende och de kostnader som samhället drabbas av har också fått ökad uppmärksamhet. Utvecklingen går mot att individens rättigheter i samhället stärks i förhållande till kollektivets. Samhällsordningen utgår allt tydligare från alla människors lika värde och respekt för individen. Som en följd av detta har straffen för allvarliga våldsbrott och integritetskränkande brottslighet höjts, och integritetskränkande gärningar som var straffria omfattas nu av det kriminaliserade området (se t.ex. prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott och prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten). Elektronisk övervakning förutsätter att den mot vilken ett kontaktförbud riktas har överträtt ett tidigare kontaktförbud. Användningsområdet är vidare begränsat till utvidgade respektive särskilt utvidgade kontaktförbud. Övervakningen ska alltså användas i de mest allvarliga fallen av trakasserier och förföljelse. Straffskalan ser emellertid likadan ut för överträdelse av kontaktförbud, med eller utan elektronisk övervakning. Detta speglar inte på ett tillfredsställande sätt allvaret i gärningen. Om den straffrättsliga reaktionen vid överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning skärps, förstärker det, i förening med de bättre förutsättningar som elektroniken för med sig för att bevisa överträdelser, ytterligare kontaktförbudets brottsförebyggande funktion. Så många som en tredjedel av meddelade beslut om kontaktförbud överträds (Brå:s rapport berörda och deras erfarenheter, 2007:2 s. 17). Lagbestämmelsen om olaga förföljelse som infördes har inte heller lett till särskilt många anmälningar och andelen fällande domar är liten. registrerades drygt 900 anmälningar om olaga förföljelse och 2013 knappt 800 anmälningar. De flesta anmälningar ledde inte till åtal. Av 263 åtal –2013 ledde endast 127 till fällande dom. Majoriteten av de dömda personerna är män () och majoriteten av de utsatta är kvinnor () (Brå:s , 2015:2 s.37–38 och s. 47). Skärpta straffregler för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning bör kunna ge en brottsförebyggande effekt och påverka berörda myndigheters möjligheter att ingripa i större utsträckning än vad som sker . En skärpt syn på överträdelser kan också leda till en ökad tilltro till systemet från brottsoffer, målsägandebiträden och andra aktörer. i sin tur leda till att elektronisk övervakning övervägs oftare än . Straffskärpningen bör göras genom att böter tas bort från straffskalan och genom att straffmaximum höjs till två år anser att det finns en överreglering på området och att det därför saknas anledning att ändra straffskalan för enskilda överträdelser av kontaktförbud. pekar på att överträdelser av kontaktförbud kan utgöra en brottsförutsättning för att anse att gärningspersonen begått ett annat mer sammansatt brott som grov fridskränkning (4 kap. 4 a § ) eller olaga förföljelse (4 kap. 4 b § ). Bestämmelserna möjliggör att lägga samman flera överträdelser av kontaktförbud till ett allvarligare brott med avsevärt högre straffskala, fängelse i lägst och högst respektive fängelse i högst . Frågan diskuterades när fridskränkningsbrotten infördes (jfr prop. 1997/98:55 s. 80). Då ansåg man att överträdelse av kontaktförbud (tidigare överträdelse av besöksförbud) hade ett annat skyddsintresse än t.ex. olaga hot och hade inte med brottet i uppräkningen i bestämmelsen om fridskränkning. Det krävs inte att det har uttalats några hot eller liknande eller ens att den person som skyddas av förbudet lagt märke till att förbudet har överträtts. Brottet är i stället i första hand konstruerat som ett brott mot det utfärdade förbudet att besöka eller på annat sätt kontakta en annan person eller att följa efter denna person, dvs. som ett brott mot en påbjuden ordning. Genom förslagen i prop. 2012/13:108 ändrades bestämmelsen till att även omfatta bl.a. överträdelse av kontaktförbud. Skälen som angavs var att även om skyddsintresset är ett annat är syftet med kontaktförbudet att skydda en enskild person. En överträdelse av förbudet kan innebära en kränkning av den personliga integriteten hos den person som förbudet är avsett att skydda och denne har också ansetts ha ställning som målsägande vid brottet (prop. 2012/13:108 s. 13). En sådan integritetskränkning innebär typiskt sett att självkänslan hos den drabbade skadas. Brottet överträdelse av kontaktförbud syftar alltså också till att skydda en enskild person, vilket motiverar att brottet omfattas av fridskränkningsbrotten (se närmare avsnitt 5.2). påpekar innebär det att det redan finns möjligheter att döma till strängare straff för överträdelser av kontaktförbud genom att låta dessa brott omfattas av andra mer sammansatta brott. Brottets primära skyddsintresse, att upprätthålla förtroendet för kontaktförbudet, gör emellertid att en straffskärpning av vissa överträdelser av kontaktförbud ändå är motiverad. Promemorians förslag innebär att straffskalan ändras endast på så sätt att böter tas bort men att maximistraffet på fängelse behålls. En del remissinstanser har synpunkter om maximistraffet. anför att det kan vara olämpligt att ha samma maximistraff för överträdelse av kontaktförbud och det allvarligare brottet överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning eftersom straffskalan bör vara en spegelbild av brottets relativa straffvärde. Inledningsvis kan ifrågasättas om alla överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning är så allvarliga att det enbart ska finnas fängelse i straffskalan. Enligt regeringen överensstämmer emellertid en sådan ordning med den skärpta syn på återfall som har kommit till uttryck även i andra sammanhang (jfr prop. 2015/16:151 Ny 2017/18:81 påföljd efter tidigare dom).