prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer utifrån någon av de ovan angivna diskrimineringsgrunderna, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 §). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 §). Som anges i förarbetena avses med nationellt ursprung att personer har samma nationstillhörighet, som t.ex. finländare, polacker eller svenskar (prop. 2007/08:95 s. 496). Diskrimineringslagen genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Av praxis framgår att det inte krävs att den mindre förmånliga behandlingen eller det särskilda missgynnandet inkräktar på rättigheter eller berättigade intressen. har ansett att en åtgärd som innebär mindre förmånlig behandling av invånarna i en stadsdel jämfört med invånarna i andra områden utgör direkt diskriminering om det visar sig att åtgärden har införts eller upprätthållits av skäl som hänger samman med det etniska ursprung som är gemensamt för de flesta av invånarna i den aktuella stadsdelen (dom i mål C-83/14). En grundläggande utgångspunkt är att inriktningsbestämmelsen om en mer allsidig social sammansättning självfallet måste tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning, såsom diskrimineringslagstiftningen. Det bör dock framhållas att tillstyrker förslaget med utgångspunkt i artikel 2, som beskriver varje barns rätt att inte diskrimineras. Enligt ska alla barn få en likvärdig utbildning, oavsett föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet eller bostadsområde. Enligt regeringen är också detta en grundtanke bakom förslaget. Att vidmakthålla en skolsegregation utifrån barns olika familjebakgrund är inte rättvist och inte heller gynnsamt för skolväsendet i stort. måste vidare kommunerna fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov och kan då behöva ta hänsyn till socioekonomiska faktorer (se 2 kap. 8 a § skollagen och prop. s.19 f.). Förbuden mot såväl direkt som indirekt diskriminering innebär dock generellt begränsningar av vilka åtgärder som kan vidtas. Regeringen anser t.ex., som framhållits i propositionen Fler elever i fler skolor (prop. 2015/16:184 s. 15), att det utgör direkt diskriminering att vissa elever behandlas mindre förmånligt än andra vid urval till en viss skolenhet i syfte att uppnå en viss fördelning av eleverna med hänsyn till deras etniska tillhörighet (jfr NJA 2006 s. 683 som gällde antagning till högskoleutbildning). Det kan också bli fråga om indirekt diskriminering om tillämpningen av ett neutralt kriterium kan komma att särskilt missgynna elever med exempelvis viss etnisk tillhörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Gällande regelverk för urval av elever bygger dock i huvudsak på faktorer som geografisk närhet och kötid. Ett grundläggande krav när det gäller en kommuns urval är också, som angetts tidigare, att det sker på ett objektivt, sakligt och icke-diskriminerande sätt och med hänsyn till vad som sammantaget är bäst för samtliga elever (se HFD 2015 ref. 50). Det kan finnas samband mellan t.ex. socioekonomisk status och utländsk bakgrund. En kommun som inom ramen för gällande regelverk tar hänsyn till faktorer som t.ex. skillnader i utbildningsbakgrund i olika bostadsområden eller genomsnittliga kunskapsresultat vid olika skolenheter i syfte att försöka motverka negativa konsekvenser av boende- och skolsegregationen kan dock anses ha ett sådant berättigat syfte som krävs för att vara förenligt med diskrimineringslagstiftningen. De medel som används måste emellertid vara såväl lämpliga som nödvändiga för att uppnå syftet. Det är givetvis centralt att de avvägningar som görs sker på ett transparent och rättssäkert sätt. Enligt regeringens mening är det dock snarare ett mer övergripande och strukturellt främjandearbete som åsyftas med inriktningsbestämmelsen än åtgärder i enskilda fall. Detta minskar självfallet riskerna för någon form av missgynnanden och diskriminering. Förskoleklassen, och gymnasieskolan bör omfattas av bestämmelsen om allsidig social sammansättning föreslår att bestämmelsen i skollagen om allsidig social sammansättning ska omfatta huvudmännen för alla skolformer inom 2017/18:182 skolväsendet, förutom förskolan. När det gäller grundsärskolor och gymnasiesärskolor konstaterar regeringen dock, i likhet med , att många huvudmän bara har en eller ett fåtal sådana skolor i sin organisation och att eleverna inom dessa skolformer därför ofta är bosatta i ett stort upptagningsområde. Regleringen blir därför enligt regeringens bedömning överflödig för dessa skolor, eftersom eleverna även utan den föreslagna regleringen kan antas ha olika socioekonomisk bakgrund. Motsvarande gäller enligt regeringens bedömning även för sameskolan och specialskolan. För att ett barn ska tas emot i grundsärskolan och specialskolan krävs också omfattande utredningar om målgruppstillhörighet (7 kap. 5 och 6 §§ skollagen), dvs. dessa skolor är inte öppna för alla barn på samma sätt som . Regeringen delar också bedömning om att förslaget inte är särskilt relevant för vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. har inte heller gjort några analyser av förslaget utifrån ovan nämnda skolformer utan framhåller att deras förslag utgår från förskoleklassen, och gymnasieskolan. Bestämmelsen bör mot denna bakgrund därför avgränsas till att avse sistnämnda skolformer. kommun anför att förslaget utgår från ett grundskoleperspektiv och inte problematiserar om det går att applicera på gymnasieskolans programstruktur. Enligt Kommuner och Landsting (SKL) lämnar kommissionen inga förslag på hur man ska få en mer allsidig elevsammansättning inom gymnasieskolan. Regeringen bedömer dock att de möjligheter att verka för en allsidig social sammansättning som står till buds för huvudmän i stor utsträckning gäller även för gymnasieskolan. Det kan t.ex. röra sig om planering av nya gymnasieskolor och vilka program som ska erbjudas liksom kommunikationsinsatser. Enligt bör regleringen i skollagen och i läroplanerna gälla även förskolan. uppdrag har dock inte omfattat förskolan, och det finns därför inte något underlag för en sådan utvidgning inom ramen för detta lagstiftningsärende. Även rektorn bör verka för en allsidig social sammansättning föreslår även att rektorn ska ha ett ansvar för att inom sin skolenhet verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Regeringen delar den uppfattningen. Målsättningen bör inte gälla bara mellan skolenheter utan även inom skolenheter. Den begränsning i fråga om berörda skolformer som regeringen gjort ovan när det gäller huvudmännens ansvar bör också gälla för rektorerna. Rektorn har ansvar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen). Som nämnts tidigare fanns det en liknande målsättning som den som föreslås nu läroplan. Där angavs att Skolstyrelsen bör verka för att eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning som möjligt uppnås i klasser och arbetsenheter. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot förslag och bedömning som rör allsidig social sammansättning på huvudmanna- och rektorsnivå. tillstyrker och framhåller att målsättningen att klasser och grupper i är blandade utifrån elevers socioekonomiska bakgrund har starkt stöd bland förbundets medlemmar. instämmer i förslagen men anger att det kan vara svårt för rektorer med bara en klass i varje årskurs att påverka den sociala sammansättningen. utvärdering (IFAU) stödjer förslaget om att rektorer ska verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper, men framför att detta inte får utgöra ett hinder för rektorer och lärare att nivågruppera eller individanpassa undervisningen när de anser att detta är motiverat och kan leda till förbättrade resultat för alla elever. SKL anför att allsidig social sammansättning är en av de parametrar som kan ligga till grund för rektorns beslut om undervisningsgrupper. Andra parametrar är t.ex. en jämn könsfördelning, hänsyn till när eleverna är födda, sociala faktorer, lämpliga gruppstorlekar, personalsituationen och lokalerna. SKL anser att den föreslagna regleringen försvårar väl sammansatta klasser eftersom elevers socioekonomiska bakgrund blir väldigt styrande. Enligt SKL bör rektorn i varje enskilt fall göra en bedömning och det bör finnas möjlighet till olika och flexibla grupperingar under ett läsår. Regeringen instämmer i SKL:s uppfattning om att rektorn i varje enskilt fall bör göra en helhetsbedömning och att en sådan bedömning bör göras med utgångspunkt i en rad faktorer. Regeringens avsikt är inte heller när det gäller rektors ansvar att närmare reglera vad som avses med begreppet allsidig social sammansättning eller hur arbetet ska ske. Regeringen kan därför inte heller se att en sådan reglering skulle hindra rektorer från att t.ex. nivågruppera eller individanpassa undervisningen i enlighet med vad IFAU anger. Rektorn leder det pedagogiska arbetet vid skolan och har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas mot de nationella målen. Någon direkt eller indirekt diskriminering av eleverna får självfallet inte heller förekomma (se ovan). Med anledning av vad framfört om skolor med bara en klass i varje årskurs bör det också framhållas att förslag till ändring i läroplanen innebär att rektorn ska verka för målsättningen ”inom givna ramar”. kommun och kommun ifrågasätter om det är lämpligt att samla in information om elevers sociala bakgrund. Återigen är dock tanken att främja det arbete som kan göras på en mer övergripande och strukturell nivå. Som angetts ovan kan det t.ex. finnas ett värde i att elever från bostadsområden med olika socioekonomisk status möts i såväl skolan som klassrummet. Utgångspunkten för alla åtgärder inom skolväsendet ska vidare vara barnets bästa (1 kap. 10 § skollagen). När det gäller Skolinspektionens fråga om det inte vore lämpligare att reglera rektors ansvar i skollagen än i läroplanerna, anser regeringen dock att regleringen bör föras in i läroplanerna som föreslår. Där anges att rektorn inom givna ramar har ett särskilt ansvar för vissa frågor som bl.a. rör utformningen av undervisningen och resursfördelningen, se t.ex. avsnitt 2.8 i läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37). 2017/18:182 6 Huvudmannen ska utse en eller flera Regeringens förslag: Huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommissionen föreslår att den som huvudmannen utsett som ansvarig för hela eller delar av skolväsendet ska benämnas skolchef och att skolchefen aktivt ska verka för att bestämmelserna i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar följs. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. Kammarrätten i , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Myndigheten för delaktighet, , , , , , , och kommuner, , , , och Skola, elevråd , Funktionsrätt , Idéburna skolors riksförbund, och Företagarna. Flera av de remissinstanser som stödjer förslaget, t.ex. , , , kommun och kommun, framhåller att det är bra med en ökad tydlighet i huvudmannens organisation. ser stora fördelar med ett sådant tydliggörande av ansvarsfördelningen. Enligt förbundet kan förslaget leda till ett stärkt fokus på de statliga kraven och stimulera enhetsövergripande samarbete inom en skolhuvudman. Enligt kommun ger förslaget större tydlighet kring vem som bär ansvar på olika nivåer, vilket underlättar för vårdnadshavare och elever i situationer där kontakt behöver tas med huvudmannanivån. och kommun anser att skolchefen blir en viktig kontaktyta mellan skolhuvudmannen och den planerade regionala statliga skolmyndigheten. Även flera förbund inom funktionshindersrörelsen är positiva till förslaget och framhåller vikten av ökad tydlighet inom huvudmannens organisation. Enligt för döva, hörselskadade barn och barn med språkstörning (DHB) finns det kommuner som inte klarar av sitt uppdrag på grund av en oklar organisation och svaga mandat, vilket förslaget kan förbättra, och regleringen bör även gälla för fristående skolor. Enligt kan skolchefen få en viktig roll i det systematiska kvalitetsarbetet. Funktionsrätt anser att förslaget kan leda till högre kompetens hos huvudmannen och att skolchefens roll kan bli central i att ge rektorer de förutsättningar som de behöver för att skapa tillgängliga lärmiljöer. Flera av förbunden lyfter vidare fram att det vore bra med kompetenskrav som involverar funktionshindersfrågor kopplade till befattningen. Vissa remissinstanser anser att aspekter av förslaget bör tydliggöras eller utredas vidare. Sameskolstyrelsen stödjer förslaget men önskar att skolchefens roll och ansvar tydliggörs på samma sätt som rektors ansvar. Enligt bör det finnas kompetenskrav på skolchefen. Enligt Barn- och elevombudet () och kommun är det inte klarlagt hur förslaget förhåller sig till det kommunala självstyret. Även framför att det finns behov av förtydliganden och ytterligare utredning kring förslaget. BEO framför även synpunkter på den lagtekniska utformningen och framhåller att det kan innebära tillämpningssvårigheter att skolchefens uppgifter inte definieras närmare. Om regleringen införs är det enligt viktigt att det i förarbetena tydliggörs att skolchefen ska verka för att regelverket för hälso- och sjukvård följs. Flera remissinstanser, bl.a. , och Statskontoret, framhåller problem med att en specifik befattning inom huvudmannen ska ha som uppgift att aktivt verka för att föreskrifterna följs. Skolinspektionen anser att förslaget riskerar att innebära en otydlighet avseende vilka krav som ställs eftersom huvudmannen har en skyldighet att följa skolförfattningarna medan skolchefen, anställd av huvudmannen eller t.o.m. samma person, bara aktivt ska verka för att de följs. avstyrker förslaget och anför bl.a. att det inte behöver anges särskilt i lagen att den ska följas och att det är hela skolans ansvar att verka för regelefterlevnad. Statskontoret avstyrker också förslaget och anger att det inte är ändamålsenligt och att ansvaret för att följa statliga krav inte kan och bör reduceras till en enskild tjänstemans ansvar i den politiskt styrda verksamhet som en kommun utgör. Även Kommuner och Landsting (SKL), och kommun avstyrker förslaget bl.a. med hänvisning till att det leder till en minskad tydlighet i rollfördelningen och försvårar styrning och ansvarsutkrävande. SKL och Statskontoret framhåller vidare att förslaget innebär en detaljstyrning som inte är önskvärd. i skolan m.fl. anger att de inser vikten av förslaget. De gör dock bedömningen att det kan innebära ytterligare press på de mindre och resurssvaga skolhuvudmännen, vilket kan leda till mer centralisering och koncernbildning. Enligt , som avstyrker förslaget, är det onödigt för fristående huvudmän och strider mot friskolornas karaktär, däribland aktiebolagslagens regler om den verkställande direktörens ansvar. Vidare anger bl.a. , , , kommun, kommun och Föreningen att de inte ser något behov av en statlig reglering inom området och avstyrker därför förslaget. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som bl.a. överensstämmer med regeringens förslag i detta avsnitt. ställer sig bakom förslaget och Barn- och elevombudet är positivt inställt. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, och har angett att de inte har några synpunkter på förslaget. Enligt Skolinspektionen är de otydligheter som inspektionen lyfte i sitt remissyttrande omhändertagna. Skolinspektionen anser dock att det ändå finns fortsatta frågor kring nödvändigheten av regleringen och viss otydlighet kring skolchefs respektive huvudmans 2017/18:182 ansvar vid brister i verksamheten. avstyrker förslaget och anser att den otydlighet i ansvarsfördelningen som förbundet påpekat i sitt remissyttrande kvarstår. Skälen för regeringens förslag förslag om skolchefens ansvar framhåller att det behövs insatser för att tydliggöra ansvarsfördelningen inom skolhuvudmännens organisation. Bakgrunden till detta är problem med kvalitetsbrister inom den svenska skolan. Som angetts i avsnitt 4.4 har och bl.a. konstaterat att kommuner i vissa fall tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skolverksamhet. I praktisk handling riskerar de statliga kraven då att underordnas den kommunala prioriteringen. Enligt kan det även finnas oklarheter om var i kommunens hierarki som ansvaret för huvudmannaskapet ligger. Detta kan enligt kommissionen även påverka förutsättningarna för rektorers och lärares arbete. Även har konstaterat att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelningen i den svenska skolan (Improving Schools in : An Perspective, 2015). Mot denna bakgrund anser att det bör förtydligas att det i huvudmannens organisation alltid ska finnas en skolchef som aktivt ska verka för att de nationella bestämmelserna för verksamheten uppfylls. Kommissionen föreslår att den som av kommunen eller en enskild huvudman utsetts som ansvarig för aktuell del av skolväsendet ska ha en författningsreglerad funktion som skolchef. Enligt ska huvudmannen själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Merparten av alla enskilda huvudmän driver bara en skola och för dem kan förslaget enligt kommissionen innebära att samma person kan vara t.ex. både rektor och skolchef. Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ett statligt reglerat ansvar att bevaka och arbeta för att regler i skollagen och andra statliga styrdokument uppfylls. Syftet är alltså inte att införa en ny ansvarsnivå, vilket skulle kunna medföra en ökad otydlighet i ansvarsfördelningen. Enligt innebär deras förslag ett tydligt lagstöd för skolchefens ansvar och kan därmed anses stärka skolchefens ställning i organisationen. Det tydliggör att de nationella målen och kraven ska värnas. Det kan t.ex. handla om kraven på det systematiska kvalitetsarbetet eller den ansvarsfördelning, t.ex. mellan huvudman och rektor, som gäller enligt skollagen. I skolchefsuppdraget ska även ingå att gentemot verksamhetsnivån värna den ansvarsfördelning som beslutats av riksdag och regering. Detta måste i praktiken anses gälla . Det är enligt kommissionen viktigt att skolchefen har att ta ansvar för en helhet. Det behövs ett stärkt fokus på författningskraven för ökad likvärdighet Regeringen delar bedömning att det behövs ett stärkt fokus på de statliga kraven för skolväsendet hos vissa huvudmän. Det visar inte minst de återkommande brister som framkommer vid Skolinspek- Enligt skollagen ansvarar varje huvudman för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 §). För att godkännas som enskild huvudman krävs bl.a. att den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (2 kap. 5 §). Om verksamheten inte uppfyller de krav som gäller kan Skolinspektionen inom ramen för sin tillsyn besluta om ingripanden och i yttersta fall återkalla ett godkännande för en enskild huvudman eller besluta om statliga tvångsåtgärder för en huvudman. Ett sätt att öka medvetenheten i huvudmännens organisation om vad de statliga kraven faktiskt innebär är att, som föreslår, införa en statligt reglerad befattning med ett uppdrag inriktat mot regelefterlevnad. Som flera remissinstanser, bl.a. , framhåller bör det leda till förbättringar inom området. Sådana förbättringar kan i sin tur leda till en stärkt likvärdighet mellan olika skolor och huvudmän. Staten och skolhuvudmännen har ett gemensamt ansvar för den svenska skolan, och det behövs åtgärder som kan förbättra samspelet mellan de statliga kraven och dess effekter i verkligheten. Många huvudmän har redan någon form av skolchefsfunktion Skollagen riktar sig till tre ansvarsnivåer inom skolväsendet; huvudmannen, rektorn (eller förskolechefen) och läraren (eller förskolläraren). Som angetts har huvudmannen det yttersta ansvaret för utbildningen och ansvarar för att den genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar. Rektorn leder det pedagogiska arbetet vid en skolenhet, beslutar om organisationen och resursfördelningen inom enheten och har i övrigt det ansvar som framgår av författningar (2 kap. 9 och 10 §§). Lärare har ett ansvar för undervisning och betygssättning (2 kap. 13 § och 3 kap. 16 §). Av skollagen följer även att huvudmannen systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella mål som finns för utbildningen uppfylls. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Motsvarande arbete ska även ske på enhetsnivå (4 kap. 3–6 §§). I förarbetena till skollagen anges att ansvarsfördelningen mellan den politiska och den professionella nivån i kommunen eller mellan styrelse och personal i en verksamhet som drivs av en enskild huvudman i skollagen beskrivs i tydliga men generella termer, som kommer att ge ett stort lokalt handlingsutrymme. Eftersom allt ytterst utgår från huvudmannens beslut kan huvudmannen emellertid aldrig frånsäga sig det övergripande ansvaret. Skulle Skolinspektionen, som ansvarig tillsynsmyndighet, finna brister riktas kritiken alltid mot huvudmannen som ytterst ansvarig för verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 247 f.). I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skollagen (2 kap. 2 § skollagen). För en sådan nämnd gäller det som är föreskrivet i kommunallagen (2017:725). Nämnden har ett verksamhetsansvar inför kommunfullmäktige och förfogar över en förvaltningsorganisation. Enligt får alla kommuner förutsättas ha någon form av skolchefsfunktion, även om funktionen inte är författningsregle- 2017/18:182 rad. Även konstaterar att många kommuner redan har skolchefer. Funktionen fullgörs oftast av den som utsetts till chef av den eller de nämnder som av kommunfullmäktige fått ansvar för aktuella delar av skolväsendet. Det kan t.ex. vara en förvaltningschef, skolchef eller kommundirektör. Skolchefsfunktionen kan sägas innebära en mellanställning mellan kommunalpolitik och skolverksamhet samt mellan de statliga direktiven och det kommunala uppdraget (362, 2015). Den som har en skolchefsfunktion har enligt i regel en omfattande delegation från ansvarig politisk nämnd med stöd av kommunallagen (6 kap. 37–39 §§). Enligt dessa bestämmelser kan en nämnd uppdra åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.