prop · H503136 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:136 Verksamheten inom Organisationen för säkerhet Skr. och samarbete i () under andra Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten inom () och . Val av generalsekreterare och chefer för de oberoende Den rysk-ukrainska konflikten.......................................................... Den första dimensionen...................................................... Den andra dimensionen .................................................... Den tredje dimensionen.................................................... Den strukturerade dialogen ............................................................. hantering av de utdragna konflikterna ............................... deltagande stater och partnerstater ...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... och hela 2017 har verksamhet fortsatt dominerats av pågående aggression mot och olagliga annektering av , och den konflikt och det försämrade säkerhetspolitiska klimat som har följt i spåren av detta. Splittringarna inom organisationen i synen på det breda säkerhetsbegreppet, hanteringen av den rysk-ukrainska konflikten och de utdragna konflikterna har präglat såväl det löpande arbetet som de två ministerrådsmöten som ägt rum . De politiska meningsskiljaktigheterna har påverkat även diskussionerna om organisationens budget. Budgeten kunde antas först . Ytterligare ett antal fältmissioner har nedgraderats eller stängts . Processen för att tillsätta en ny generalsekreterare och chefer för de oberoende institutionerna – Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), Mediefrihetsrepresentanten () och Högkommissarien för nationella minoriteter (HCNM) – fick stort utrymme i arbete under delar av 2017. Arbetet i den militärpolitiska dimensionen har fortlöpt, men varit präglat av politiska motsättningar mellan de deltagande staterna. De förtroendeskapande åtgärderna fyller fortsatt en viktig funktion, och efterlevnaden har fungerat relativt väl, även om det finns behov av modernisering. En så kallad strukturerad dialog om säkerhetsutmaningar och -risker har inletts, med syfte att uppnå en bättre förståelse av sambandet mellan förtroendeskapande åtgärder och konventionell rustningskontroll, för att därmed öka militär förutsägbarhet och transparens. har (2016) respektive (2017) innehaft ordförandeposten i . Utöver de ordinarie ministerråden har två informella ministermöten ägt rum. har haft som övergripande mål att säkerställa att deltagande stater lever upp till organisationens normer, principer och åtaganden, liksom att stärka EU:s röst inom organisationen. har aktivt verkat för att respekten för den europeiska säkerhetsordningen som den kommer till uttryck i folkrätten, Helsingforsslutakten, Parisstadgan och andra OSSE-principer ska återupprättas. Svenskt fokus har också i hög grad varit riktat mot normativa och praktiska hantering av den rysk-ukrainska konflikten. Detta har bland annat inneburit stora ansträngningar tillsammans med likasinnade deltagande stater för att se till att konflikten och de ryska brotten mot principer och åtaganden fortsatt ska ha framträdande plats på dagordning. har även arbetat för att ska användas som instrument för EU:s samlade politik i förhållande till konflikten. Det svenska engagemanget i frågan har också yttrat sig i stora 2017/18:136 personalmässiga bidrag till särskilda observatörsmission i (SMM). Mot bakgrund av den försämrade situationen för de mänskliga rättigheterna i delar av har uppmärksammat insatser för demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. har särskilt betonat medie- och yttrandefrihetsfrågorna – inklusive genom sin roll som särskild samordnare för dessa frågor bland EU:s medlemsstater i i . har också visat sitt tydliga stöd för de tre oberoende institutionerna, som har varit hårt ansatta på grund av vissa deltagande staters försök att försvaga dem, liksom för civilsamhällets möjligheter att delta i verksamhet. har gjort ansträngningar för att jämställdhetsfrågorna ska integreras i arbete och har sekonderat en person till för att försöka ge frågorna ett ännu större genomslag i organisationen. har deltagit i seminarier om arbetet med att modernisera Wiendokumentet, fortsatt att verka för att fördraget om observationsflygningar ska genomföras aktivt och engagerat sig i informella diskussioner om fördragets efterlevnad. har även varit engagerat i och stöttat den strukturerade dialogen, bland annat genom att bidra med talare vid mötena och genom finansiella bidrag. ägnade stor kraft åt att föra fram en svensk kandidat till posten som ny chef för . Den svenska kandidaten fick dock inte stöd i överenskommelsen om tillsättning av de vakanta tjänsterna. har bidragit finansiellt till genom sina obligatoriska andelar av organisationens ordinarie budget och observatörsmissionen i (SMM). Därutöver har givit finansiellt stöd till extrabudgetära verksamhet. Svenskt stöd har även riktats till civilsamhällesplattformen Civic Solidarity Platform och till det svenska i syfte att öka det civila samhällets möjligheter att delta i arbete. har också ställt svensk personal till förfogande för tjänstgöring i sekretariat, oberoende institutioner och fältmissioner. Ett stort antal svenska observatörer har deltagit i ODIHR:s valövervakningsmissioner. I OSSE-delegations redogörelse till finns kompletterande information om arbetet i parlamentariska församling, som bland annat inkluderar valobservation. 2Val av generalsekreterare och chefer för de oberoende institutionerna Efter att blockerat samtliga sju kandidater till att efterträda bosniska som mediefrihetsrepresentant () kunde de deltagande staterna enas om en extraordinär förlängning av Mijatovics mandat med , till . framkom att inte skulle acceptera en Skr. 2017/18:136 förlängning av finska mandat som högkommissarie för frågor om nationella minoriteter (HCNM). Det dåvarande tyska OSSE-ordförandeskapet inledde en process för att utse en efterträdare. Fyra länder nominerade kandidater, men det gick inte att nå konsensus för någon av de föreslagna kandidaterna. löpte de treåriga mandaten ut för den tyska ODIHR-chefen och den italienska generalsekreteraren . Zannier avslutade sin andra mandatperiod och hans mandat kunde därför inte förlängas. Link valde att inte söka förlängning av sitt mandat. Dessa omständigheter gjorde att och det dåvarande österrikiska ordförandeskapet stod inför en utmanande uppgift att nå konsensus bland de deltagande staterna om nya innehavare av samtliga fyra höga chefstjänster inom : generalsekreteraren, ODIHR-chefen, mediefrihetsrepresentanten och högkommissarien för frågor om nationella minoriteter. Utnämningsprocessen kom att prägla arbete . stod mediefrihetsrepresentantens stol tom. stod utan högkommissarie för frågor om nationella minoriteter mellan . Dessa vakanser hade en negativ inverkan på de respektive institutionernas möjligheter att verka fullt ut. Mot bakgrund av engagemang för , och inte minst mänskliga dimension, nominerade riksdagsledamoten till tjänsten som chef för . Nomineringen innebar en möjlighet för att demonstrera sitt starka engagemang för arbete med demokrati och mänskliga rättigheter. Trots ett mycket brett stöd för den svenska kandidaten bland deltagande stater blev det i ett sent skede klart att den paketlösning som kunde förhandlas fram inte inkluderade . Efter slutförhandlingar vid det informella ministermötet i kunde nya chefer för de oberoende institutionerna utses genom konsensusbeslut . från utnämndes till ny mediefrihetsrepresentant, från blev chef för och från , som tidigare hade varit generalsekreterare, blev ny högkommissarie för frågor om nationella minoriteter. Dessutom utsågs från till ny generalsekreterare. Dessa fyra tjänster utgör institutionella ledarskap, och det var positivt att de kunde tillsättas i det rådande politiska klimatet. Samtliga mandat löper och kan förlängas med ytterligare en treårsperiod om de deltagande staterna är ense. Mandaten för samtliga fyra tjänster löper ut . Ministermöten under ordförandeskap 2016 Under det tyska OSSE-ordförandeskapet 2016 genomfördes två ministermöten i kretsen av deltagande stater: ett informellt möte i och det formella ministerrådsmötet den 8–9 Ministerrådsmötet i fick stor uppslutning, vilket vittnar om betydelse och roll i den pågående säkerhetspolitiska krisen. Mötet präglades dock av motsättningar i frågan om vikten av att bevara den europeiska säkerhetsordningen och att verka för att principer och åtaganden följs. Liksom vid de två föregående ministerrådsmötena stod den rysk-ukrainska konflikten i centrum, och lyftes fram av flertalet Förhandlingarna om ministerrådsbeslut och deklarationer var svåra och intensiva, och utfallet blev magert. blockerade ett stort antal utkast till konsensustexter, inklusive en Ukrainadeklaration och en bredare politisk deklaration. Även beslutsutkast inom den mänskliga dimensionen och om arbete med konfliktförebyggande och Av de överenskommelser som kunde nås är framför allt beslutet om att lansera den så kallade strukturerade dialogen på det militärpolitiska området betydelsefullt. Övriga texter som antogs, bland annat på områdena migration och terrorism, får anses röra frågor i periferi. anförande fokuserade på vikten av att upprätthålla grundprinciper och den regelbaserade säkerhetsordningen. också ett av få länder som nämnde behovet av att stärka arbete för jämställdhet och organisationens genomförande av FN-resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Utöver ett gemensamt EU- anförande anslöt sig bland annat till grupputtalanden om grundläggande fri- och rättigheter samt om konflikten i . hade ett flertal sidomöten i samband med ministerrådet, inklusive med representanter från civilsamhället. Ministermöten under ordförandeskap 2017 Liksom det tyska ordförandeskapet 2016 valde att bjuda in till ett informellt ministermöte, som ägde rum i Mauerbach utanför i Vid mötet lyckades dåvarande ordförande, utrikesminister , få till stånd en uppgörelse om utnämningarna till fyra vakanta chefstjänster. även det österrikiska ordförandeskapets prioriterade tema terrorism och radikalisering, liksom den strukturerade dialogen. Vid det formella ministerrådsmötet i den 7–var antalet deltagande ministrar stort. konflikten och dess konsekvenser för det säkerhetspolitiska läget i regionen stod återigen i centrum. Inte heller detta år kunde de deltagande staterna enas om en bredare politisk deklaration eller en konsensustext Det gick inte heller att nå överenskommelser om nya beslut i den mänskliga dimensionen. Även texterna om kvinnors roll i säkerhetssektorn och arbete mot våld mot kvinnor blockerades. De beslut Skr. 2017/18:136 som fattades rörde återigen perifera frågor som riskerar att dra resurser Vid mötet framhöll vikten av att upprätthålla grundprinciper och det breda säkerhetsbegreppet, uttalade stöd för den strukturerade dialogen samt betonade vikten av militär transparens och förutsägbarhet. anslöt sig även 2017 till EU:s gemensamma anföranden och gruppanföranden om bland annat grundläggande fri- och rättigheter samt konflikten i . deltog tillsammans med ett antal andra länder i ett sidoseminarium som uppmärksammade illegala annektering av och det försämrade läget för de mänskliga rättigheterna på halvön. Dessutom deltog i ett flertal bilaterala möten som ägde rum i marginalen till ministerrådet. 4 Den rysk-ukrainska konflikten Redogörelse för situationen i Säkerhetssituationen i Donbass-området i östra har fortsatt varit svår. Nivån av brott mot eldupphöret som överenskoms i de så kallade Minskavtalen har fluktuerat, men konflikten har skördat i princip dagliga dödsoffer. hade dödssiffran på den regeringskontrollerade sidan överskridit 10 200. Civilbefolkningen har drabbats hårt av förstörd infrastruktur. Enligt uppgår antalet internflyktingar på grund av konflikten till minst 1,6 miljoner. har fortsatt att kräva att ska sluta förse separatisterna med militär materiel, trupp och träning, och menar att våldsnivån är en direkt konsekvens av detta. har insisterat på direkta förhandlingar mellan och de självutnämnda republikerna i Luhansk och Donetsk för att lösa vad man från rysk sida benämner som en intern kris. beskriver sin egen roll som medlare snarare än part i konflikten. Utöver viss fångutväxling har inga framsteg gjorts vad gäller de tretton punkterna i det andra . tillkom ny dynamik i de diplomatiska förhandlingarna: dels utsåg ett nytt Ukraina-sändebud, dels lade fram ett förslag till resolution i om att inrätta en FN-insats i östra . Syftet med insatsen skulle enligt det ryska förslaget vara att skydda observatörsmission i . och flera andra länder, inklusive , har varit tydliga med att en FN- insats måste ha som övergripande syfte att återupprätta territoriella integritet och bidra till att Minskavtalen genomförs. Detta förutsätter att insatsen placeras längs den internationellt erkända gränsen mellan och . Förutsättningarna för att enas om en FN- insats som både och kan acceptera var därför små . vill ingen av parterna vara den som kategoriskt avfärdar förslaget och därmed bär ansvaret för ett misslyckande. har uttryckt sig positivt till alla genuina ansträngningar att uppnå fred i östra . Givet att förutsättningar finns för att enas om en FN-insats, har sagt sig vara redo att konstruktivt verka för en sådan. Hanteringen av den rysk-ukrainska konflikten dominerade dagordning även och hela 2017. Ministerrådsmötena i och 2017 samt de veckovisa sammanträdena i permanenta råd och forum för säkerhetssamarbete ägnades i hög grad åt konflikten. I diskussionerna riktades uppmärksamhet mot brott mot folkrätten och grundvalar, och landet stod fortsatt isolerat. särskilda observatörsmission i fortsatte att växa och är nu största fältnärvaro. Missionens mandat har förlängts fyra gånger sedan den etablerades och det nuvarande mandatet, som tillåter upp till 1 000 observatörer, sträcker sig fram till och med . bestod missionen av nära 700 observatörer, varav var kvinnor, med uppgift att övervaka säkerhetsläget i hela . Majoriteten av observatörerna är verksamma i östra . SMM finansieras genom medel från samtliga deltagande stater i , enligt en fördelningsnyckel som reglerar obligatoriska bidrag till fältverksamhet, samt genom frivilliga finansiella och personella bidrag. bidrog med 15 svenska observatörer. Missionens möjlighet att bidra till Minsköverenskommelsernas tillämpning har liksom varit begränsad. Observatörerna har fortfarande inte fått ett meningsfullt tillträde till statsgränsen mellan och på den separatistkontrollerade sidan och inte heller kunnat röra sig fritt i separatistkontrollerade områden. lämnade den gemensamma kontroll- och ( – JCCC), vilket har medfört svårigheter att koordinera SMM:s dagliga arbete. En mindre och begränsad observationsmission (Border Control Observation Mission – BCOM) finns på den ryska sidan av två gränsövergångar vid den rysk-ukrainska gränsen. Missionens nuvarande mandat löper fram till och med och omfattar 19 observatörer. Majoriteten av deltagande stater har fortsatt att framhålla att BCOM måste utökas geografiskt och personalmässigt för att kunna bidra till en meningsfull gränsbevakning. har motsatt sig en sådan utökning. OSSE-ordförandeskapets särskilda representant för och i den trilaterala kontaktgruppen (där även och ingår), som skapades 2014, har varit verksam . Inga officiella representanter för har haft tillträde till . oberoende institutioner (ODIHR, RFoM och HCNM) har fortsatt sin verksamhet relaterad till konflikten och har ett väl fungerande samarbete med ukrainska myndigheter. situationen för yttrande- och mediefrihet i både och Skr. 2017/18:136 med koppling till konflikten. ordinarie fältnärvaro i , i form av ett projektkontor i , har arbetat med stöd till nationell dialog, sammanfört och koordinerat aktörer verksamma inom minröjning i östra samt försett dem med utrustning och expertis. Arbetet i den första dimensionen, som i huvudsak behandlar militärpolitiska frågor, har fortsatt varit präglat av de politiska motsättningarna mellan deltagande stater. Senast kunde enas om en programförklaring för arbetet var 2011. har endast ett fåtal beslut i fråga om arbetsområdet små och lätta vapen kunnat fattas. Det årliga informationsutbytet inom ramen för Wiendokumentet inkluderar bland annat militära strukturer, försvarsplanering och försvarsutgifter. Förtroendeskapande åtgärder fyller fortsatt en viktig funktion, och efterlevnaden av Wiendokumentet har fungerat relativt väl. Det gäller såväl det årliga informationsutbytet som det praktiska verifikationsarbetet, såsom utvärderingsbesök. Inom ramen för Wiendokumentet genomfördes cirka 130 förbandsutvärderingar och områdesinspektioner. tog emot eller deltog i ett drygt tiotal av dessa. Diskussioner har förts om efterlevnaden av Wiendokumentet, inte minst när det gäller stora militära övningar – ofta i närheten av andra länders gränser – som inte har föranmälts och därmed inte har kunnat inspekteras i enlighet med dokumentet. Wiendokumentet är i stort behov av modernisering och ska ses över . Det nuvarande dokumentet är . Översynen 2016 ledde inte till några resultat. Förutsättningarna för en konstruktiv dialog om revision är ytterst begränsade på grund av motstånd från främst . Under österrikiskt ordförandeskap genomfördes flera seminarier om arbete för att modernisera bland annat Wiendokumentet. deltog aktivt i dessa seminarier och pekade bland annat på vikten av frivillig rapportering av övningsverksamhet. redovisning av den nationella försvarsmaktsövningen 2017 var ett konkret exempel på en förtroendeskapande åtgärd på frivillig basis inom ramen för Wiendokumentet. gav en motsvarande redogörelse för övningen Zapad. med , som dock inte gjorde en egen presentation. Fördraget om observationsflygningar är inte ett formellt OSSE-fördrag utan ett avtal mellan fördragets medlemsstater, men med en stark koppling till . har den praktiska tillämpningen av fördraget i allt väsentligt fungerat väl, men diskussioner om genomförande av fördraget har ökat i fördragets rådgivande kommitté. Motsättningen består mellan och med anledning av ansökan om anslutning till fördraget. Förhandlingarna om flygkvoter löstes genom att inte genomför egna flygningar och på så sätt kunde undvika att möta ryska krav på förskottsbetalning, vilka strider mot fördraget. Förhandlingarna om flygkvoter kunde inte slutföras på grund av en koppling till erkännande av och som självständiga stater. har gjort ansträngningar för att fördraget ska genomföras aktivt, bland annat genom att mot betalning ställa ett observationsflygplan till förfogande för andra fördragsstater. har även engagerat sig i informella diskussioner om fördragets efterlevnad. Fördraget om konventionella väpnade styrkor i Sedan meddelat att man avsåg att avbryta iakttagandet av sina fördragsskyldigheter inom fördraget om konventionella väpnade styrkor i (), är fördraget i praktiken satt ur spel. har även lämnat styrgrupp, den så kallade . anses vara den bas som övriga förtroendeskapande dokument vilar på, och ett återöppnande av nämns ibland som en förutsättning för en dialog om till exempel Wiendokumentet. Förutsättningarna för att bryta de låsningar som finns bedöms i det nuvarande säkerhetspolitiska läget emellertid vara mycket små. I forumet för säkerhetssamarbete diskuteras militärpolitiska dokument, militärpolitiska åtaganden och projekt. har huvuddelen av arbetet varit ägnat åt den pågående ryska aggressionen mot , vilket har påverkat i stort sett allt samarbete. har arbetat för att deltagande stater ska uppfylla 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Ett antal deltagande stater har liksom varit emot att ge frågan större utrymme på dagordningen. Som ett sätt att uppmärksamma säkerhetsresolution och relaterade frågor har , med expertis från och , inom ramen för forumet för säkerhetssamarbete presenterat det så kallade Gender Coachprogrammet. Programmet syftar till att stärka jämställdhetsintegrering och genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genom förbättrad styrning och ledning på strategisk nivå. påbörjade sekretariat en utbildning av sin personal enligt Gender Coach-programmet. har arbete med små och lätta vapen fortsatt. 2017/18:136 har detta arbete, samt den verksamhet som rör lager av konventionell ammunition, främst varit inriktat på att vidareutveckla gemensamma normer och att stödja utvalda länders hantering av gamla ammunitionslager. Dessutom har frågor om dokumentation och övervakning behandlats, med målet att öka möjligheterna till kontroll av handel och transit. samarbetar bland annat med FN i dessa frågor. I forumet för säkerhetssamarbete har även uppförandekod för väpnade styrkor som antogs vid diskuterats, dock utan nämnvärda framsteg. Koden stipulerar grundläggande förhållningssätt för såväl behandling av individer inom försvarsmakter som staters samarbete och kan sägas utgöra en värdegrund för försvarsmakters arbete. finns få möjligheter till utveckling av koden och arbetet koncentreras på tillämpningen inom samt på genomförandet i partnerländer. och den årliga säkerhetsöversynskonferensen diskuterar icke-militära aspekter av säkerhet med fokus på gränsöverskridande hot. Detta arbete har överskuggats av den pågående rysk-ukrainska konflikten. Arbetet i säkerhetskommittén har även varit inriktat på kampen mot terrorism. Vid i 2017 försökte man anta en deklaration om frågan, men synen på terrorism och dess grunder samt hur våldsam extremism och radikalisering ska motverkas skiljer sig mellan de deltagande staterna. Ansträngningarna resulterade inte i någon överenskommelse. Som första regionala organisation antog 2013 ett antal förtroendeskapande åtgärder på cyberområdet. Arbetet syftar till att främja samarbete, transparens, förutsägbarhet och stabilitet och därigenom minska risken för missförstånd eller konflikter i cyberrymden. Huvudfokus ligger på att genomföra dessa åtgärder, först och främst vad gäller konsultationsmekanismer i händelse av allvarligare cyberincidenter med säkerhetspolitiska återverkningar. har arbetet präglats av tilltagande motsättningar mellan flertalet EU-länder och å den ena sidan och å den andra. Därmed har de förtroendeskapande åtgärderna ännu inte kunnat genomföras fullt ut. Det är tydligt att cyberfrågorna har blivit alltmer politiska, vilket också påverkar arbete. har aktivt stöttat den process som syftar till att genomföra de förtroendeskapande åtgärderna. 5.2 Den andra dimensionen Utgångspunkten för arbete inom den andra dimensionen, som ägnas åt frågor om ekonomi och miljö, är att ekonomisk utveckling och miljömässig hållbarhet utgör förutsättningar för att bygga varaktig Kontoret för samordnaren av ekonomi- och miljöverksamhet upprättades och utgör en del av 2017/18:136 sekretariat. Samordnarkontoret har till uppgift att stärka förmågan hos det permanenta rådet och övriga institutioner att hantera ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet. Kopplat till den andra dimensionen finns också en kommitté som samlar alla deltagande stater, samt ett forum på samma tema där deltagandet är bredare. Samarbetet inom den andra dimensionen bedrivs till största delen genom projektverksamhet, främst i och , inklusive . Projekten fokuserar bland annat på transportfrågor och gränsöverskridande vattenhushållning. fältmissioner spelar en viktig roll för uppföljning av projekten. Samordnaren verkar mot korruption och penningtvätt och för främjande av god samhällsstyrning och en fungerande rättsordning på ekonomi- och miljöområdet. Samordnaren arbetar också för att stärka kvinnors ekonomiska ställning och med migrationsrelaterade frågor med koppling till ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet. Både och lade i rollen som OSSE-ordförande 2016 respektive 2017 stor vikt vid den andra dimensionen.