prop · H503297 · 2018-09-05 00:00:00 — Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form Enligt finansutskottet bör myndighet vara huvudregel för statlig verksamhetsform och valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas regelbundet. Givet affärsverkens särart bör verksamheter som bedrivs i affärsverksform därmed prövas. Historiskt har verksamhetsformen för enskilda verk prövats, vilket ibland har resulterat i bolagiseringar. Utredningarna av och har emellertid inte lett till något förslag från regeringen till . Prövningar av verksamhetsform hade underlättats om det finns tydliga kriterier för när respektive verksamhetsform är en lämplig verksamhetsform. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns för att tydliggöra när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet. Liknande kriterier hade varit motiverade för affärsverk givet deras särart. Flera verksamhetslogiker kräver tydlig styrning Affärsverken har myndighetsliknande styrning men bolagsliknande krav på ekonomin och återrapporteringen till regeringen. Förutsättningarna för styrningen av affärsverken är mer komplexa än för andra myndigheter och ställer krav på olika kompetenser. Affärsverken har givits större frihetsgrader än övriga myndigheter, vilket också ställer krav på tydlig styrning. medför den större handlingsfriheten också högre krav på ansvarstagande för de statliga tillgångar som verken förvaltar. Därtill har affärsverken blandade verksamheter med olika logiker: affärsverksamhet och samhällsnytta. Styrningen har inte varit tillräckligt verksamhetsanpassad i dessa avseenden. De ekonomiska målen har sällan justerats De ekonomiska målen har inte justerats eller anpassats till verkens utveckling . Makroläget är ett annat än när målen fastställdes med bland annat en annan räntenivå och affärsverken står inför stora framtida investeringsbehov. Det ökar vikten av relevanta ekonomiska mål för verksamheterna. Om målen inte är aktuella och anpassade till verkens interna och externa förutsättningar riskerar de antingen att styra fel eller ignoreras. Någon beskrivning av syftet med de ekonomiska målen för affärsverken har inte påträffats. Det skulle ha ökat förståelsen för hur regeringen kommit fram till de nivåer som målen har. Utöver målen för affärsverkens kapitalstruktur beslutar , genom budgetpropositionen, även om affärsverkens låneramar och krediter. Hur de beslutade låne- och kreditramarna förhåller sig till målen för kapitalstruktur är oklart. Båda faktorerna påverkar rimligtvis affärsverkens möjligheter att belåna sig och därmed den finansiella risken som verken (staten) tar. Dubbla mål för samma ändamål bör undvikas. Affärsverken har, vid sidan av det affärsmässiga uppdraget, viktiga uppgifter inom flera samhällssektorer vilket liknar statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Förvaltningen av sådana bolag är delvis decentraliserad till respektive sakdepartement men har ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt regeringens återrapportering till . Det finns därmed ett behov av ökad fackmannamässighet i förvaltningen av affärsverken för att kunna analysera och sätta relevanta ekonomiska mål. Med fördel kan man dra lärdom av den kunskap som byggts upp inom avseende bolagsstyrning. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig Ansvaret för styrningen av affärsverken är fördelat på två departement. När granskade styrning av och betonade utskottet vikten av dokumentation från myndighetsdialogerna. är av samma uppfattning. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för de inblandade att följa upp mötet och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation skulle också innebära att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. Dokumentation innebär också en transparens och en möjlighet att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan departement och affärsverk. Det är av vikt, inte minst för att effektivisera överlämningen till nya nyckelpersoner vid eller affärsverket. Myndighetsdialogerna mellan departementsledningen och ledning är emellertid bättre dokumenterade vilket underlättar kontroll, och ger förutsättningar för att följa diskussionernas innehåll över åren. lämnar följande rekommendationer: •Regeringen bör låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och kan med fördel samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. •Regeringen bör, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. •Regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för . •Regeringskansliet bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Följande kapitel redogör för motiv till granskningen, frågeställningar och avgränsningar, bedömningsgrund, metodbeskrivning samt rapportens disposition. 1.1 Bakgrund och motiv till granskningen Statlig verksamhet bedrivs vanligtvis av förvaltningsmyndigheter.1 Därtill finns statligt ägda bolag, stiftelser och några affärsverk. Flera av de ursprungliga affärsverken hade rötter . När affärsverken bildades bedrev staten företagsverksamhet i blygsam omfattning och tanken på statlig bolagsverksamhet var förmodligen främmande. Affärsverksformen tillkom i samband med budgetreform2 och har haft en viktig funktion , inte minst när det gäller att bygga ut och underhålla infrastruktur. Ett par affärsverk har också tillkommit av industripolitiska skäl. Bakgrunden till affärsverksformens bildande var att affärsverken skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt; de blev självständiga ekonomiska enheter med målsättningen att täcka sina kostnader med egna intäkter.3 har fem av affärsverken övergått till att drivas som statligt ägda bolag: , , , och . har några äldre affärsverk lagts ned: Fartygsinspektionen4, Försvarets fabriksverk5 och Statens industrikommission6. Tre affärsverk finns kvar och inga nya har bildats , när delades upp i () och 1Av 12 kap. 1 § regeringsformen framgår följande om den statliga förvaltningsorganisationen: ”Under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt denna regeringsform eller annan lag är myndigheter under .” Maj:ts nådiga proposition till angående statsverkets tillstånd och behof; Gifven . Bilagor till Kungl. Maj:ts nådiga proposition 1911. 4Verket övervakade sjösäkerhet och sociala förhållanden ombord på fartyg. bildades under och uppgick i . 5Ett svenskt affärsverk med huvudkontor i med huvudsaklig inriktning av tillverkning och ledning av försvarets verkstäder och fabriker. FFV bildades och upplöstes 1991 i och med att det gick upp i . 6Statens industrikommission bildades för att stödja industrins verksamhet i under , och avvecklades 1920. Efter utbrott upptogs kommissionens arbete på nytt för att reglera industriproduktionen och dess råvarubehov. uppgick i Statens handels- och industrikommission. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Utöver som förvaltas av Miljö- och finns också och som förvaltas av (utförligare beskrivning finns i den elektroniska bilagan a). Affärsverken är en del av den juridiska personen staten men med vissa särdrag vilket denna granskning visar. Affärsverken utmärks framför allt av att de har ett affärsmässigt uppdrag och större ekonomisk självständighet än förvaltningsmyndigheter i övrigt. Affärsverken har även, om än i varierande utsträckning, offentliga förvaltningsuppgifter som omfattar normgivning och myndighetsutövning. Exempel är bland annat flygtrafiktjänster en route för och för Försvarsmakten. Inom finns verksamheter som innefattar myndighetsutövning såsom sjö- och flygräddning, lotsning och uppbörd av sjöfartsavgifter.7 Svenska kraftnäts uppdrag inom elberedskapen utgör också myndighetsutövning.8 Samtliga tre kvarvarande affärsverk fyller därmed olika samhällsviktiga funktioner. Gemensamt för dem är även att deras verksamhet har påverkan på svensk utrikeshandel och att de har uppgifter kopplade till samhällets krisberedskap och försvar. I vissa fall karaktäriseras de berörda marknaderna av naturligt monopol medan de i andra fall är att betrakta som kollektiva nyttigheter, exempelvis affärsverkens uppdrag inom krisberedskap och försvar. Därför är det viktigt att granska regeringens styrning av dem. Sedan affärsverken bildades har aktiebolag blivit den dominerade formen för att bedriva renodlad affärsverksamhet i staten och det finns även exempel på bolag med särskilda samhällsuppdrag och myndighetsutövning. har regeringens styrning av statligt ägda bolag utvecklats. Det gäller även det ekonomiadministrativa regelverket för myndighetsstyrning. Det finns därför anledning att granska om regeringens styrning av affärsverken är anpassad till deras särart och om den har beaktat den utveckling som har skett inom bolagsrespektive myndighetsområdena. Regeringens styrning och kontroll av den statliga förvaltningen är central för att regeringen på bästa sätt ska förverkliga sin politik. Styrning är ett vitt begrepp och innefattar såväl formella beslut som informella kontakter. 7E-post från N2017/01403/SUBT, . 8E-post från Miljö- och , . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet är att granska regeringens styrning av de tre kvarvarande affärsverken. Det innebär att granska om styrningen är utformad i förhållande till affärsverkens särart. •Har regeringen anpassat sin styrning till affärsverksformen? Granskningsobjekten är regeringen och . Granskningen avser vilka krav verksamhetsformen affärsverk ställer på regeringens styrning men inte ändamålsenligheten för respektive affärsverk. Vidare ingår de enskilda affärsverkens affärs- och verksamhetsförhållanden inte i granskningen. Granskningen är avgränsad till regeringens styrning som följer av att affärsverken är en särskild verksamhetsform för att bedriva statlig verksamhet. Regeringens styrning av myndigheter, inklusive affärsverken, inbegriper därutöver en mängd ställningstaganden och beslut som rör myndigheternas verksamhetsuppdrag – i affärsverkens fall, till exempel sjö- och flygräddning, flygtrafiktjänster för civilt och militärt flyg eller ett driftssäkert kraftöverföringssystem. Regeringens styrning av verksamhetsuppdraget ingår således inte i granskningen. Motivet till den avgränsningen är att skillnaderna i den typen av styrning mellan affärsverken och övriga förvaltningsmyndigheter är av mindre betydelse. Vidare granskar inte de risker som följer av att affärsverken har krav på affärsmässighet på marknader där de har ensamrätt. Styrningsfrågor är återkommande föremål för ställningstaganden. bedömning av hur regeringen utövar styrningen av affärsverken tar sin utgångspunkt i riksdagsbeslut av principiell relevans för styrningen av affärsverken: den så kallade verksledningspropositionen från 19879 och förvaltningspolitiska proposition10. I verksledningspropositionen lyftes fram att och regeringens styrning av affärsverkskoncernerna borde präglas av ökad långsiktighet (flerårsplanering) och koncentreras på fastställande av bland annat ekonomiska mål och 1986/87:99, bet. 1986/87 KU:29, protokoll 1986/87 RD 122. 2009/10:175, bet 2009/10 FiU:38, rskr. 2009/10:315. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N servicemål.11 Regeringen borde också besluta om riktlinjer för verksamheten i affärsverkskoncernerna.12 I utredning som låg som underlag till propositionen framfördes att regeringen skulle fastställa allmänna riktlinjer för affärsverkskoncernerna i en särskild instruktion som var gemensam för alla verkskoncerner. Riktlinjerna skulle innehålla bestämmelser för verksstyrelsernas och verkschefernas befogenheter och ansvar när det gäller bland annat verk, bolag, regler för ärendenas handläggning, utnämningar, redovisning och revision.13 I finansutskottets betänkande med anledning av den förvaltningspolitiska propositionen gjorde klart att ”statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet.” Vidare framhöll utskottet att ”styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk”. Vidare anfördes följande: ”Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Valet av annan organisationsform än en myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet.” har valt att operationalisera uttalanden om styrningen av statlig verksamhet, i detta fall styrningen av affärsverken genom följande kriterier. •Myndighetsformen bör vara huvudregeln för statlig verksamhet. •Regleringen av affärsverken bör vara tydligt motiverad och relevant. Regelverket bör regelbundet ses över dels i ljuset av relevansen för verkens behov, dels i förhållande till den regelutveckling som sker för övriga förvaltningsmyndigheter. •Ekonomiska mål bör vara tydliga, verksamhetsanpassade och omprövas regelbundet. •Organisationen av styrningen i bör vara utformad för att kunna svara upp mot de krav affärsverksformen ställer. •Det bör vara möjligt att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan och respektive verk så att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. Det innebär att dialoger med verksledningen är dokumenterade. 1986/87:99, bet. 1986/87 KU:29, protokoll 1986/87 RD 122. 13Affärsverken och deras företag. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De huvudsakliga metoderna för datainsamling i granskningen har varit dokumentstudier och intervjuer. I dokumentstudierna har en genomgång av styrelseprotokoll och styrelseutvärderingar gjorts för att undersöka styrelsernas eventuella syn på regeringens styrning av affärsverken och om affärsverksformen som sådan har diskuterats. I dokumentstudierna har även en genomgång av dokumentation hos ingått, inriktad mot myndighetsdialogerna perioden –2017 mellan ansvariga departement och affärsverken för att få en bild av vad som avhandlats vid dessa möten. Vidare har analyserat årsredovisningar, regleringsbrev och de bestämmelser som gäller för affärsverken enligt deras instruktioner och andra författningar. Som komplement till dokumentstudierna har intervjuat företrädare för och Miljö- och . Intervjuer har också genomförts med affärsverkens nuvarande generaldirektörer och styrelseordföranden. har också analyserat affärsverkens ekonomiska förhållanden. har anlitat professor , som bidragit med en underlagsrapport om affärsverksformens rättsliga utveckling och en jämförelse med andra former för statlig verksamhet. Under hand har diskuterat iakttagelser med kollegor inom årliga revision och med (). Referenspersonen har också lämnat synpunkter på granskningsupplägg och rapportutkast. Företrädare för , och , , samt har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. För att uppnå granskningens syfte och besvara revisionsfrågan är resten av rapporten uppbyggd enligt följande: Kapitel 2 beskriver motiv till och utredningar om affärsverksformen, kapitel 3 innehåller iakttagelser om regeringens styrning av affärsverken och kapitel 4 innehåller slutsatser och rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N 2Motiv till och utredningar om affärsverksformen Kapitlet beskriver motiv till affärsverksformen utifrån ett antal utredningar om affärsverkens tillkomst som verksamhetsform. har låtit analysera de större utredningar som gjorts om affärsverken (se utförligare beskrivning i , 2017). konstaterar att det ursprungliga motivet som alltjämt gäller var att bedriva affärsverksamhet i myndighetsform. När affärsverken tillkom beslutades att affärsverken skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt; de blev egna ekonomiska enheter som skulle täcka sina kostnader med egna intäkter.14 (2017) menar att två motiv framstår som viktigare än andra när affärsverksformen har valts. Det ena motivet kan betraktas som ett traditionsbundet motiv. Om affärsverksformen valts från början har verksamheten fortsatt i den formen. Det andra motivet är att om en betydande del av verksamheten innefattar myndighetsutövning har det legat nära tillhands att välja affärsverksformen. På så vis behöver inte myndighetsutövning delegeras till privaträttsliga organisationer, det vill säga bolag, även om de har en statlig ägare. 2.2 Affärsverksformen har varit föremål för utredningar Affärsverksformen har återkommande varit föremål för överväganden i samband med ett antal utredningar. Utredningarna behandlade, om än med olika infallsvinklar, om spänningen mellan affärsverksamhet, å ena sidan och affärsverkens samhällsuppgifter och myndighetsutövning å den andra sidan. utredning konstaterade att affärsverkens ekonomiska självständighet och regeringens styrning gjort att relationen mellan regeringen och affärsverken mer och mer kommit att likna den mellan regeringen och en självständig juridisk person (det vill säga aktiebolag). Verksledningspropositionen15, som byggde på utredning 198516, innehöll regeringens överväganden och förslag när det gäller vissa, centrala förhållanden kring affärsverksregleringen. 1986/87:99, bet. 1986/87 KU:29, protokoll 1986/87 RD 122. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringen att det skulle inrättas affärsverkskoncerner med affärsverken som moderföretag. Ett bärande motiv var att öka och regeringens styrning av den bolagsverksamhet som affärsverken kommit att bedriva, men utan att försvåra samverkan med kommuner och näringsliv. Regeringen menade också att affärsverkskoncernen ”…bör därvid definieras på ett sätt som överensstämmer med en aktiebolagskoncern.”.17 I propositionen föreslog regeringen också att styrning av affärsverkskoncernerna skulle ske genom koncernens ”moder”. Regeringen anslöt sig vidare till bedömning att ”…affärsverksamhet kommer att drivas i verksform…”.18 Regeringen förslog också att bestämmelser för affärsverkskoncernerna skulle regleras i en särskild, gemensam förordning, kompletterad med verksspecifika instruktioner.19 Huvudsakligen kom emellertid bestämmelserna om till exempel affärsverkens organisation och ledningsformer att regleras via instruktionerna. Särregleringen upphävdes till viss del genom införandet av en gemensam myndighetsförordning för samtliga myndigheter under regeringen.20 Vissa särregler om ledning och styrelse av affärsverken finns alltjämt i respektive affärsverks instruktion. 2.3 Motiv i enskilda fall har flera affärsverk ombildats till aktiebolag (se 1.1) och därigenom har affärsverksformens tillämplighet belysts. har beslutat om kriterier när en verksamhet ska bedrivas som statligt ägt bolag.21 Verksamhetsformen för utreddes 2008.22 Utredaren föreslog att bolagisering av inte var aktuell. Däremot föreslog utredaren att borde övergå till att bli en ”ren” förvaltningsmyndighet med större fokus på sektors- och beställarrollen. 2012 utreddes bland annat verksamhetsform. Bakgrunden var konkurrensöppningen av den europeiska marknaden, de EU-förordningar som reglerar flygtrafiktjänsten och den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten i 18Ibid, s. 108. 19Ibid, s. 109. 20Myndighetsförordning (2007:515). 21Dessa kriterier är: Verksamheten är av betydande omfattning, styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel samt inbegriper ingen myndighetsutövning. Prop.1992/93:100, bet. 1992/93: FiU19, bet. 1992/93:NU27. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N Sverige.23 Regeringen har efter remissförfaranden inte vidtagit några ytterligare åtgärder med anledning av utredarnas förslag. har tagit ställning till verksamhetsformens relevans för i samband med behandlingen av Luftfartsfrågor 2013.24 Enligt utskottets mening borde flygtrafikledningstjänsten, som är en synnerligen viktig form av myndighetsutövning, huvudsakligen utföras av en myndighet och inte av privata aktörer. Utskottet ansåg att det var synnerligen viktigt att Försvarsmaktens behov kan tillförsäkras i alla beredskapslägen. För det fall ett läge med höjd beredskap infaller måste Försvarsmakten ha omedelbar och fullgod tillgång till flygtrafikledare för flygtrafikledningstjänsten. Utöver detta var det enligt utskottet olämpligt att privata företag har tillgång till känslig information om försvar. bildades i och med bolagisering 1992. Regeringen betonade att ”Storkraftnätet har en avgörande betydelse för en fungerande elmarknad. Det svenska storkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna bör förvaltas av en från kraftproducenterna fristående organisation. som inrättades bör ha denna uppgift. Svenska kraftnäts framtida associationsform bör senare övervägas.” ställde sig bakom beslutet.25 Några kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform, likt de kriterier som finns för när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet, finns inte. Sammanfattningsvis kan konstatera att verksamhetsformen har varit föremål för ett antal utredningar och överväganden i enskilda fall. Vissa förändringar av affärsverksformen har underställts för beslut, men det skedde sedan.26 •Det ursprungliga motivet till affärsverksformen var och är fortfarande möjligheten att bedriva såväl affärsverksamhet som myndighetsutövning i myndighetsform. •Tidigare utredningar har bland annat behandlat spänningen mellan affärsverksamheten, å ena sidan och affärsverkens samhällsuppgifter och myndighetsutövning å andra sidan. 2012/13: TU18. 1991/92:133, bet. 1991/92: NU30, protokoll 1991/92:124. 1986/87:99, bet. 1986/87 KU:29, protokoll 1986/87 RD 122. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Luftfartsverket och har varit föremål för utredningar. Efter remissförfaranden har utredningarna emellertid inte lett till något förslag från regeringen till . •Några kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform, likt de kriterier som finns för när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet, finns inte. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V A F F Ä R S V E R K E N 3 Regeringens styrning av affärsverken I detta kapitel granskas regeringens styrning av affärsverken. Granskningen sker med utgångspunkt i de operationaliserade kriterier som redogjorde för i avsnitt 1.4. De följande fem avsnitten redogör för iakttagelser avseende regeringens styrning av affärsverken i relation till dessa kriterier. 3.1Skillnader och likheter mellan affärsverk, övriga förvaltningsmyndigheter och statligt ägda bolag Kriteriet är att utgår från att myndighetsformen bör vara huvudregeln för statlig verksamhetsform.