prop · H503211 · 2018-03-27 00:00:00 — Artikel 17 riktar sig till medlemsstaterna som efter tidig upptäckt och från det att den anmälan om tidig upptäckt som avses i artikel 16 har överlämnats, ska vidta utrotningsåtgärder och anmäla dessa åtgärder till kommissionen samt informera övriga medlemsstater. De utrotningsåtgärder som avses är åtgärder för att fullständigt och permanent avlägsna en population av invasiva främmande arter med dödliga eller icke-dödliga metoder. Termen utrotning definieras i artikel 3.13. Av artikel 17.2 framgår att de metoder som används när utrotningsåtgärder vidtas ska vara effektiva för att avlägsna populationen av den berörda invasiva främmande arten fullständigt och permanent, med vederbörlig hänsyn till människors hälsa och miljön. Vad gäller miljön ska hänsyn särskilt tas till icke-målarter (dvs. andra arter än de som är målet för åtgärderna) och deras livsmiljöer. Vidare ska man se till att djuren skonas från smärta, oroeller lidandesomkanundvikas. Avartikel 17.3 framgår det att utrotningen ska vara effektiv. Av artikel 18.4 framgår att om en medlemsstat har fattat beslut om att avstå från att vidta utrotningsåtgärder och utrotningsåtgärder inte vidtas ska i stället inneslutningsåtgärder vidtas för att undvika ytterligare spridning av den invasiva främmande arten till andra medlemsstater (artikel 18.4). Begreppet inneslutning innefattar enligt definitionen i artikel 3.15 varje åtgärd för att skapa barriärer som minimerar risken för att en population av en invasiv främmande art ska sprida sig utanför det invaderade området. Av artikel 18.6 framgår att följden av en medlemsstats beslut att avstå från att vidta snabba utrotningsåtgärder i ett tidigt skede av en invasion, om kommissionen inte avslår beslutet, är att den invasiva främmande arten omfattas av hanteringsåtgärderna i artikel 19. Kommissionens hantering av en medlemsstats anmälan om ett beslut att avstå från att vidta snabba utrotningsåtgärder beskrivs i avsnitt 4.6.1. Det som regleras i artikel 19 är de hanteringsåtgärder som en medlemsstat – i fråga om sådana invasiva främmande åtgärder som medlemsstaten har konstaterat redan har stor spridning inom landets territorium – är skyldig att vidta från det att arten har förts upp på unionsförteckningen. I artikel 3.16 definieras begreppet stor spridning. En invasiv främmande art har stor spridning om population har passerat etableringsskedet, vilket innebär att en population är livskraftig och har spridit sig och koloniserat en stor andel av det potentiella utbredningsområde där arten kan överleva och reproducera sig. Av EU-förordningen framgår att det är upp till varje enskilt medlemsland att bedöma och konstatera om en art har stor spridning inom dess territorium (artikel 19.1). Ett första steg i bedömningen om en art har stor spridning är att bestämma potentiella utbredningsområde. Det potentiella utbredningsområde är begränsat till områden där arten kan överleva och reproducera sig med förväntade klimatförändringar. Ett andra steg i bedömningen är att avgöra om populationen är livskraftig, om den har spridit sig och koloniserat en stor andel av det potentiella utbredningsområdet. För att arten ska etablera sig krävs det att den trivs så bra att den reproducerar sig i den nya miljön och att avkommorna överlever. En population är följaktligen livskraftig om den kan fortplanta sig och sprida sig utan hjälp till nya områden. Kunskap om arternas krav på miljön, aktuella kartor över inrapporterade förekomster samt klimatkartor är nödvändiga underlag i bedömningen. Termen hantering definieras i artikel 3.17 som varje dödlig eller ickedödlig åtgärd för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning av en population av en invasiv främmande art, som även minimerar påverkan på icke-målarter och deras livsmiljöer. Populationsbegränsning definieras i artikel 3.14 som varje dödlig eller icke-dödlig åtgärd mot en population av en invasiv främmande art, som även minimerar påverkan på icke-mål- arter och deras livsmiljöer, i syfte att hålla antalet exemplar så lågt som möjligt så att invasiva förmåga och negativa effekter på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster samt på människors hälsa eller ekonomi minimeras, även om det inte går att utrota arten. Hanteringsåtgärderna ska enligt artikel 19.2 bestå av dödliga eller ickedödliga fysiska, kemiska eller biologiska åtgärder för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning av en population av en invasiv främmande art. Om det är lämpligt ska hanteringsåtgärderna även omfatta insatser som avser det mottagande ekosystemet i syfte att öka dess motståndskraft mot pågående och kommande invasioner. Enligt artikel 19.1 ska hanteringsåtgärderna vara proportionella i förhållande till miljöpåverkan och lämpliga i förhållande till medlemsstaternas särskilda omständigheter, baseras på en kostnads-nyttoanalys och i möjligaste mån även omfatta de återställandeåtgärder som avses i artikel 20. De ska prioriteras på grundval av riskbedömningen och deras kostnadseffektivitet. EU-förordningen föreskriver inte några särskilda åtgärder. Det är upp till medlemsstaterna att välja åtgärder för utrotning och hantering som är lämplig för de lokala förhållandena. När hanteringsåtgärder vidtas och val av metoder att använda görs ska hänsyn dock tas till människors hälsa och 2017/18:211 miljön, särskilt till icke-målarter och deras livsmiljöer, och att de djur som utgör målarten skonas från smärta, oro eller lidande som kan undvikas,utan att hanteringsåtgärdernas effektivitet äventyras (artikel 19.3). Kommersiell användning av redan etablerade invasiva främmande arter kan tillfälligt tillåtas inom ramen för hanteringsåtgärder för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning, om detta är synnerligen motiverat och förutsatt att alla lämpliga kontroller har gjorts i syfte att undvika ytterligare spridning (artikel 19.2). Som framgår ovan ska medlemsstaternas hanteringsåtgärder i möjligaste mån omfatta återställandeåtgärder. Av artikel 20 framgår att de återställandeåtgärder som avses är återställande av ekosystem. Av artikeln följer att medlemsstaterna ska vidta lämpliga återställandeåtgärder för att underlätta återhämtningen av ett ekosystem som har försämrats, skadats eller förstörts av en invasiv främmande art av unionsbetydelse, om inte en kost- nads-nyttoanalys grundad på tillgänglig information med rimlig säkerhet visar att kostnaderna för dessa åtgärder kommer att bli höga och oproportionella i förhållande till fördelarna med ett återställande. Återställandeåtgärderna ska åtminstone omfatta åtgärder för att öka förmågan hos ett ekosystem som är exponerat för störningar som orsakats av förekomsten av invasiva främmande arter av unionsbetydelse att stå emot, absorbera, anpassa sig till och återhämta sig från effekterna av störningen och stödåtgärder för att förhindra en ny invasion efter en utrotningsinsats (artikel 20.2). Tillträde för att fullgöra en myndighets uppgifter För att kunna uppfylla kraven i artiklarna 17–20 och genomföra åtgärderna som regleras där kan det i vissa fall vara nödvändigt för svenska myndigheter att få tillträde till privata fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel för att där kunna vidta åtgärder, även i fall när ägaren motsätter sig detta. Den bestämmelse som föreslås om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen bör göra det tydligt att de åtgärder som den utpekade myndighetens vidtar handlar om att fullgöra myndighetens uppgifter enligt eller en EU-förordning inom balkens tillämpningsområde. Det följer av 28 kap. 1 § att myndigheten och den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete har rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att där vidta åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen, dvs. bl.a. utrotningsåtgärder och återställandeåtgärder. Följden av att införa en bestämmelse i 8 kap. 3 § om att den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen och som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden blir att såväl den myndighet som regeringen bestämmer som den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete har rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att där utföra bl.a. utrotnings- och återställandeåtgärder. Detta eftersom tillträdesbestämmelsen i 28 kap. 1 § är tillämplig i fråga om de uppgifter som en myndighet och den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete har att fullgöra enligt eller EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Härmed bör synpunkt om oklarheter angående omfattningen av 28 kap. 1 § vara tillgodosedd. Eftersom regeringens förslag inte innehåller begreppet äganderättsligt intrång bör även verkets synpunkt om att detta begrepp behöver förtydligas ha tillgodosetts. Följden av att regeringen har möjlighet att med stöd av 26 kap. 3 § meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet blir att även kommuner kan få rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att där utföra bl.a. utrotnings- och återställandeåtgärder. Regeringen delar den kritik om bristande analys i förhållande till egendomsskyddet som ett antal remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern och , framförde mot förslaget i promemorian om myndigheters tillträde till enskild mark och byggnader för att där kunna utföra åtgärder mot invasiva främmande arter. Nedan följer därför en sådan analys. Tillträdesbestämmelsen i 28 kap. 1 § Enligt 28 kap. 1 § har en myndighet rätt att mot en ägares eller innehavares vilja få tillträde till dennes egendom och där vidta åtgärder, allt i den utsträckning det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Av 28 kap. 8 § framgår att ska lämna den hjälp som behövs för tillträde och åtgärder enligt 1 §. Av förarbetena till 28 kap. 1 § framgår att tillträde i första hand ska ske efter överenskommelse med ägaren eller innehavaren. I den mån en effektiv tillsyn förutsätter oanmälda inspektionsbesök ska emellertid sådana kunna ske. Endast om ägaren eller innehavaren motsätter sig tillträde blir det aktuellt att tvångsvis bereda sig tillträde. Bestämmelsen har enligt förarbetena med nödvändighet fått en generell utformning. Eftersom den gäller tvångsingripanden är det dock viktigt att den används med omdöme (prop. 1997/98:45 del 2 s. 293). Av paragrafens ordalydelse framgår att endast sådana åtgärder får vidtas som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Av förarbetena framgår att en myndighet alltså inte har en längre gående rätt än vad som motiveras av dess åligganden. Paragrafen har i första hand betydelse för myndigheter som ska fullgöra tillsynsuppgifter. Det har då, enligt förarbetena, ingen betydelse om den verksamhet som är föremål för myndighetens intresse har upphört eller inte. Tillträde kan även ske till andra fastigheter än den där verksamheten bedrivs, t.ex. för att utföra mätningar av verksamhetens utsläpp. Tillträde kan vidare ske för att utföra särskilda undersökningar eller kartläggningar som t.ex. radonmätningar. Paragrafen syftar även på andra myndighetsuppgifter än tillsyn, såsom när naturvårdande myndigheter gör förberedande undersökningar sedan en fråga har väckts om att ett område ska skyddas som naturreservat. Även myndigheter som ska 2017/18:211 pröva frågor om tillstånd eller dispens kan ibland behöva få tillträde till annans mark. Med stöd av paragrafen får tillträde ske till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel. Med byggnad avses även bostad (prop. 1997/98:45 del 2 s. 293). I 6 § finns dock en stark begränsning för tillträde till bostäder. Tillträde till transportmedel kan bli aktuellt t.ex. när en tillsynsmyndighet ska fullgöra uppgifter i frågor om dumpning av avfall eller olovlig hantering av utrotningshotade djur- och växtarter. Paragrafen ger rätt till tillträde inte bara för myndigheter, utan också för den som handlar på myndighetens uppdrag. Den kan exempelvis åberopas av den som enligt 26 kap. 8 § utför en besiktning på en tillsynsmyndighets vägnar. Ett annat exempel är att någon utför en kartläggning för samhällets behov, t.ex. en inventering av naturresurser. 1997/98:45 del 2 s. 294) Begränsningen i rätten till tillträde till bostäder enligt 28 kap. 6 § andra stycket innebär att tillträde till bostäder endast får ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Regeln gäller bara själva bostaden, inte sådan omgivande mark som villaträdgårdar. Bestämmelsen utesluter inte att tillträde utverkas på annan grund, t.ex. när husrannsakan beslutas enligt 28 kap. 1 § på grund av misstanke om ett miljöbrott. Om det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till ett brott på vilket fängelse kan följa får, enligt 28 kap. 1 § , husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får enligt 27 kap. 1 § tas i beslag. I de fall den nya bestämmelsen medför en inskränkning över någons möjlighet att fritt disponera över sin egendom kan dennes grundlagsfästa egendomsskydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) och egendomsskyddet enligt artikel 17 i EU:s stadga om grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) komma att påverkas. Bestämmelsen i regeringsformen ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i egendomsskyddet. Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande. Med uttrycket menas att en äganderätt eller annan rätt med ekonomiskt värde – t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt – överförs med tvång eller tas i anspråk. Egendomsskyddet i denna del omfattar både fast och lös egendom, inklusive immateriella tillgångar. Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen (”rådigheten”) av enskildas mark och byggnader, s.k. rådighetsinskränkningar. Regleringen i denna del omfattar bara ett skydd för fast egendom. Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller alltså utanför tillämpningsområdet. inskränkningar som omfattas är byggnadsförbud, strandskyddsförordnan- Prop. 2017/18:211 de och beslut om naturreservat i den mån pågående markanvändning Ingrepp i egendomsskyddet är tillåtna enligt regeringsformen bara om de görs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är en förutsättning som gäller både vid tvångsöverföring av egendom och vid rådighetsinskränkningar. I förarbetena uttalas att det inte är möjligt att i detalj beskriva vad som menas med angelägna allmänna intressen. Man hänvisar endast till att staten måste kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö, kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt samt kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. anges som exempel. Det slås också fast att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering, där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle (prop. 1993/94:117, s. 48). I praktiken blir det till stor del fråga om att göra en proportionalitetsbedömning när det avgörs vad som är ett angeläget allmänt intresse. Enligt proportionalitetsprincipen förutsätts att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av ingreppet. På så sätt kommer alltså det motstående intresset till viss del definiera vad som i det enskilda fallet är angeläget. Det finns också åtskilliga exempel i lagstiftningsärenden och praxis på att det är så här den slutliga bedömningen av vad som utgör ett angeläget allmänt intresse har gått till i praktiken. Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i expropriationslagen. Enligt artikel 17 i EU-stadgan har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Även egendomsskyddet enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () tillförsäkrar varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom och bygger på att det görs en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen samt att rimlig balans uppnås däremellan. Vid prövningen av försvarligheten av intrång i äganderätten gäller proportionalitetsprincipen, där nödvändigheten av det intrång som sker i det allmännas intresse balanseras mot den skada och olägenhet som den enskilde lider. Det allmänna ges här en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal (of appreciation). Möjligheten att erhålla ersättning för intrånget spelar en väsentlig roll vid bedömningen av om detta har varit proportionerligt men hänsyn tas också till de omständigheter under vilka ingreppet sker. Att EU ska respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i följer av artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. 2017/18:211 För att kunna godtas med hänsyn till skyddet för egendomsrätten enligt grundlagen, EU-stadgan och krävs alltså sammanfattningsvis att tillämpningsområdet för de nya bestämmelserna som möjliggör för myndigheter och kommuner att få tillträde till fastigheter m.m. för att där kunna genomföra de åtgärder som avses i artiklarna 17–20 och som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att uppfylla kraven i EU-förordningen, enbart får omfatta åtgärder som kan anses vara av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Även möjligheten att erhålla ersättning för intrånget i äganderätten spelar roll vid den proportionalitetsbedömning som ska göras. Rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar Huvudregeln enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är att ersättning ska betalas vid rådighetsinskränkningar under vissa förutsättningar. Det ska vara fråga om att inskränkningarna medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att den skada som uppkommer är betydande i förhållandet till värdet på berörd del av fastigheten. Som exempel på fall där ersättningsrätt ofta föreligger kan nämnas inskränkningar till följd av beslut enligt om naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden (prop. 2009/10:8, s. 168). Trots huvudregeln gäller enligt svensk rätt principen att ingripande från det allmänna, som har sin grund i hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, inte medför rätt till ersättning. Avseende dessa typer av ingripande gäller i fråga om rätt till ersättning enligt 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen vad som följer av lag. Som exempel på när ersättning inte utgår kan nämnas skyldigheten för verksamhetsutövare att uppfylla de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd, t.ex. vägrad strandskyddsdispens. Principen om förorenarens betalningsansvar och andra principer Den internationellt accepterade principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle) innebär att den som orsakar eller kan komma att orsaka skada eller olägenhet ska betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skada eller olägenheten. Principen utgör del av genom bl.a. artikel 191 i EUF-fördraget. Även EU-förordningen om invasiva främmande arter förordar att medlemsstaterna ska sträva efter att täcka kostnaderna för de åtgärder som krävs för att förebygga, minimera eller mildra de invasiva främmande arternas negativa påverkan, inbegripet miljö- och resurskostnader liksom återställandekostnader i enlighet med principen att förorenaren betalar (artikel 21). Principen om förorenarens betalningsansvar och försiktighetsprincipen är två av nyckelprinciper. En tanke som hänger samman med dessa principer är att en fastighetsägare inte ska kunna få ersättning för att fastighetsägaren inte får använda sin egendom på ett sätt som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet. Denna tanke har därförvarit styrande för ersättningsrättens utformning (SOU 2013:59 s. 80). Principen om lagenlighet och kvalifikationskraven 2 kap. 15 § regeringsformen (dvs. kraven för att ersättning ska kunna utgå, såsom att pågående markanvändning avsevärt försvåras) ger uttryck för idén att samhället ska ha rätt att kräva att den enskilde utan kompensation får tåla ett visst intrång i sin rätt till egendom till skydd för angelägna allmänna intressen (SOU 2013:59 s. 101 f). Principen om lagenlighet har också fått en tämligen långtgående tillämpning i . Hänsynsreglerna har ansetts innebära att verksamhetsutövare måste vidta åtgärder eller tåla rådighetsinskränkningar på grund av ny kunskap eller nya problem utan ersättning (SOU 2013:59 s. 80). Särskilt om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar till skydd för miljön Det kan finnas situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som görs av miljöskyddsskäl. Det kan vara frågan om situationer som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning från det allmänna. En grundläggande förutsättning för ersättning bör vara att den enskilde som sagt är utan skuld till att ingripandet sker, att det är helt utanför den enskildes kontroll. En annan förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv ska bära den ekonomiska kostnaden som uppstår vid ingreppet (prop. s.169 och 170). Vid bedömningen av om ersättning ska utgå måste en proportionalitets- En viktig aspekt är valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet. Finns det skäl att anta att det önskade målet kan uppnås genom en åtgärd som inte orsakar den enskilde lika stor skada som det föreslagna ingreppet, blir det allmännas intresse av den föreslagna åtgärden mindre angeläget. Även ingreppets karaktär påverkar vikten av den enskildes intresse. Vid mindre ingripande rådighetsinskränkningar väger den enskildes intressen lättare än vid rådighetsinskränkningar av mer ingripande karaktär. Även risken ur miljöskyddssynpunkt och om det är den enskilde som orsakar risken ska vägas in vid bedömningen (SOU 2013:59 s. 97 f). En rätt till ersättning kan även införas när en åtgärd medför en samhällelig vinst eller då en ersättningsrätt bidrar till en åtgärds effektiva genomförande. Sådana resonemang återfinns t.ex. i motiven till epizootilagen (1999:657) (SOU 2013:59 s. 102).