prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följer bl.a. en skyldighet för verksamhetsutövaren att skaffa sig kunskaper om hur verksamheten bedrivs från miljö- och hälso- skyddssynpunkt. Verksamhetsutövaren ska ha nödvändiga kunskaper om hur krav följs och hur förutsättningarna (tekniska, organisa- Prop. 2017/18:243 toriska, administrativa) för att följa kraven upprätthålls. utövaren ska även ha såväl allmänna som specifika kunskaper om hur verksamheten i olika avseenden påverkar miljön. Detta kan verksamhets- utövaren uppfylla med egen personal och egna åtgärder eller genom att köpa in en viss kunskap när det behövs. Verksamhetsutövaren bör fortlöp- ande undersöka och bedöma sådan påverkan på miljön och människors hälsa som verksamheten medför och som var okända eller inte uppmärk- sammades när verksamheten kom till stånd eller när förändringar av den gjordes. Kan verksamhetens påverkan på miljön eller på människors hälsa bli stor, bör verksamhetsutövaren dokumentera vilka risker som upptäckts, vilken bedömning som gjorts av riskerna samt vilken värdering som gjorts av vad som behöver åtgärdas. I linje med de skyldigheter som följer av 2 kap. är det rimligt att det som huvudregel är verksamhetsutövaren som ska ansvara för att verksamheten har moderna miljövillkor, dvs. ansvara för att initiera den omprövning av tidigare tillstånd som behövs för att säkerställa att verk- samheten drivs på ett sätt som är förenligt med kravet att använda bästa möjliga teknik och att nödvändiga försiktighetsmått vidtas. I enlighet med den för miljörätten grundläggande principen om att förorenaren betalar (polluter pays principle) och för att genomföra energiöverenskommelsen bör verksamhetsutövaren stå för samtliga kostnader för sådan omprövning och efterföljande miljöanpassning. För att säkerställa att samtliga verksamheter som omfattas av planen omprövas i rätt tid bör en myndighet ha möjlighet att på verksamhetsutö- varens bekostnad ansöka om omprövning när verksamhetsutövaren, trots uppmaning att göra så, inte i rätt tid ansökt om omprövning för moderna miljövillkor. Inget hindrar att tillståndshavaren ansöker om omprövning vid en tidi- gare tidpunkt än vad som följer av planen. Tillståndshavaren ska enligt förslagen i detta lagstiftningsärende ha ansvar för att ta fram den utredning som behövs för prövningen (se avsnitt 11). Regeringens förslag: En ansökan om omprövning för moderna miljö- villkor behöver inte innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrks för- slaget av bl.a. i , Energiföretagen i kan instämma i förslaget om det tydliggörs vilka utredningar och underlag som ska biläggas en om- prövningsansökan och att en lägstanivå för underlaget anges. anser att förslaget kommer att medföra stora komplet- teringsbehov och leda till tidsutdräkt, bl.a. för att allmänheten inte kommer kunna påverka ansökan i förväg om samråd sker först vid handläggningen anser att risken för bristfälligt underlag ökar avsevärt om ansvariga myndigheters inflytande i processen ska minska och att det, utan de aspekter som kommer fram i och 2017/18:243 med samrådet, blir en mycket tung uppgift för domstolen och inte minst för sökanden, att säkerställa att det finns ett fullgott underlag. domstolen att det inte är utrett vilka de processekonomiska konsekvens- erna blir för sökanden då en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning är grund för avvisning vilket innebär att en ansökan med bristfällig utredning kan avvisas i ett tidigare skede i stället för att avslås först i samband med prövning i sak. Länsstyrelserna i , , , , , , , , och Östergöt- lands län avstyrker förslaget, huvudsakligen med hänsyn till att det riske- rar att ge sämre beslutsunderlag för prövningen, sämre möjligheter för be- rörda att komma till tals tidigt i processen och en risk för utdragna till- Flera av länsstyrelserna anger särskilt att en omprövning i många fall liknar en ren tillståndsprövning eftersom kun- skap om äldre vattenanläggningar kan vara mycket begränsad. Skälen för promemorians förslag: På samma sätt som är fallet för an- sökningar om omprövning och återkallelse enligt andra grunder i 24 kap. bör det vid en omprövning för moderna miljövillkor inte gälla något obligatoriskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. De närmare skälen för att prövning enligt nuvarande ompröv- nings- och återkallelsebestämmelser inte omfattas av ett obligatoriskt krav på miljöbedömning framgår av prop. 2016/17:200 s. 102. Det förhållandet att en ansökan inte omfattas av obligatoriskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. innebär att frågor som inte är av relevans för bedömning av en ansökan om omprövning för moderna miljövillkor inte behöver framgå av underlaget samt att det inte finns något obligatoriskt krav på samråd, något som innebär en förenklad prövning i förhållande till vad som varit fallet om det, på sätt är fallet vid övriga prövningar som sker på initiativ av verksamhetsutövaren, ställts krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . hållande att sådant krav ställs påverkar dock på inget sätt de krav på utred- ning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap. 2 a § miljöbal- ken avseende tillhandahållande av den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för återkallelsen eller omprövningen. det gäller utredning om konsekvenser för kulturmiljö bör dessa utgå från inventeringar och antikvariska bedömningar. I avsaknad av krav på samråd med andra berörda enskilda och myndigheter är det viktigt att prövnings- myndigheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag finns tillgängligt i målet som behövs för att prövningen ska resultera i att verk- samheten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktighetsmått. Detta bör tillgodose den oro som vissa remissinstanser fört fram över att förslaget kommer leda till sämre processekonomi och risk för att allmänna intressen kommer in sent i processen. I de fall en prövning enligt 24 kap. 10 § resulterar i att en verksamhet kan bedrivas och därför ska rivas ut ska underlaget i målet täcka även de uppgifter som behövs för att kunna bedöma de krav som behöver ställas för att förebygga eller minska de skador som kan uppkomma i och med utrivningen. det föreslagna kravet i 22 kap. 30 § om att en omprövnings- dom ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som inte ändras eller upphävs behöver underlaget i målet även innehålla en fullständig redovisning av tidigare givna tillstånd och före- Prop. 2017/18:243 komst av andra rättigheter som har betydelse för att kunna förse verksam- heten och berörda anläggningar med moderna miljövillkor. Ansökan bör även behandla frågan om eventuellt behov av och möjlighet att erhålla tvångsrätt för att kunna uppfylla de nya villkoren samt sådan redogörelse för kostnader som är nödvändig för en bedömning enligt avvägningsregeln i 2 kap. 7 § . 9.4Sakkunniga om den nationella planens helhetssyn Regeringens bedömning: Den nationella planens helhetssyn ska få genomslag i de enskilda målen om prövning för moderna miljövillkor. Därför ska de myndigheter som i ett sådant mål har rätt att företräda staten samordna sin talan, t.ex. genom att utse en sakkunnig att i målet föra in de aspekter som föranleds av planen eller på annat sätt ge myn- digheterna stöd i det arbetet. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så sätt att enligt promemorians förslag ska domstolen förordna en sakkunnig i alla omprövningsmål för moderna miljövillkor. Remissinstanserna: Energiföretagen , och Uni- per tillstyrker förslaget och anser att den sakkunnige inte bör ge förslag på tillståndsvillkor. Tekniska verken i anser att förslaget säker- ställer att planen ges stor tyngd i vattenförvaltningen. fiskevatten- ägarförbund tillstyrker förslaget och anser att kompetensprofilen för den sakkunnige måste utvecklas till att även inkludera perspektiv på övriga landsbygdsnäringar. i tillstyrker under förut- sättning att länsstyrelsernas kunskap och kännedom om de lokala förhål- landena tas väl till vara. i anser att dom- stolen ska kunna förordna en sakkunnig från någon av de länsstyrelser med instruktion att göra utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. . i län tillstyrker men anser att det behövs kunskap om kulturmiljöfrågor. Länsstyrelserna i , och an- ser att det bör finnas två sakkunniga i målen för att representera både miljöfrågor och energifrågor. Älvräddarnas anser att det vore en fördel om det i stället för enbart en person i varje ärende fanns att tillgå en större sakkunniggrupp med olika expertis och flera discipliner representerade då frågorna är komplicerade med krav på både samhälls- respektive naturvetenskaplig kunskap. i av- styrker och anser att det i stället bör finnas en grupp av sakkunniga med kompetens inom t.ex. energisystem, kulturmiljöer och naturmiljö. i anser att det är svårt för en enskild per- son att besitta de kompetenserna som krävs för uppdraget och att den sakkunniges opartiskhet kan komma att ifrågasättas då personen kan kom- ma från en myndighet som företräder ett visst intresse eller från vatten- Länsstyrelserna i och län anser att 2017/18:243 det är svårt för en enskild att ha all kunskap som krävs och att uppgiften bör utföras av . Länsstyrelserna i , och län anser att det är bättre att de myndigheter som utvecklar planen yttrar sig. Läns- styrelsen i anser att det primärt är parterna i ett vattenmål som ska föra talan och att den nationella planens innehåll borde kunna hanteras och tolkas av dessa samt av domstolen i dess egenskap av utred- ande och dömande myndighet. i anser att det är lämpligare att domstolarna ges ansvaret för att säkerställa att intentio- nerna i den nationella planen ges genomslag i rättstillämpningen. Läns- styrelsen i län och avstyrker förslaget. Väners- borgs tingsrätt avstyrker förslaget med hänsyn till att planen i sig inte kan vara ett sådant allmänt intresse som särskilt behöver företrädas och att de allmänna intressen som är tänkta att komma till uttryck i planen i alla relevanta sammanhang företräds av ett antal myndigheter. anser att förslaget strider mot reglerna i 40 kap. på krav på opartiskhet och anser att det inte finns några bärande skäl till varför en sakkunnig ska förordnas utan att det bör ankomma på de myndigheter som för talan i ett mål om prövning för moderna miljövillkor att lyfta fram och företräda den nationella planen. avstyrker förslaget då det kommer att fördröja målets handläggning avsevärt och riskerar att orsaka onödiga kostnader för såväl domstolen som verksamhetsutövaren. Dom- stolen ifrågasätter vidare att den nationella planen skulle behöva en före- trädare då domstolen genom sin sammansättning har särskild kompetens för att göra de avvägningar som krävs och ser en risk att den sakkunnige får en särskild ställning och kan uppfattas som en styrning av domstolens verksamhet. anser att det är svårt att förstå vad den sakkunnige ska tillföra processen som de utpekade myndigheterna som ska ta fram planen inte kan då domstolen har förutsättningar att göra tekniska bedömningar genom sin sammansättning. Domstolen ifrågasätter även lämpligheten att en sakkunnig deltagit i utarbetandet av planen i egenskap av anställd vid någon av myndigheterna då en domstolssak- kunnig ska vara opartisk. anser att det är tillräckligt att domstolen med den redan befintliga tekniska kompetensen i form av tek- niska råd och särskilda ledamöter samt genom yttranden från remissmyn- digheterna kan döma i de kommande omprövningsmålen. , och tingsrätter och pekar vidare på att det finns bestämmelser i 22 kap. 12 § om att domstolen kan utse en sakkunnig om det behövs. Skälen för regeringens bedömning: För att säkerställa den nationella planens genomslag i mål om prövning för moderna miljövillkor är det vik- tigt att staten, genom de myndigheter som för statens talan i prövnings- målen, ser till att den nationella planens helhetssyn förs in som prövnings- underlag i målen.Detkan skegenomattnågonsomär sakkunnig idefrågorna utses för att i ett mål där en verksamhet prövas för moderna miljövillkor föra in de aspekter som föranleds av den nationella planen och som är re- levanta för målet. Det kan också ske genom att den sakkunnige avger ett skriftligt utlåtande som den myndighet som företräder staten i målet ger in. Remissutfallet visar att promemorians förslag om att domstolen ska för- ordna en sakkunnig i varje mål väcker frågor om innebörden av den sär- skilda ställning som ett sådant förordnande innebär, om behovet av en så- Prop. 2017/18:243 dan särskild ställning och om en sådan sakkunnig bör ha ytterligare upp- I beredningen av ärendet har det kommit fram att de främsta skälen för en särskild sakkunnig är dels att säkerställa att planens helhetssyn förs in i de enskilda prövningarna, dels att staten i de frågor som rör planens helhetssyn inte ska behöva processa genom flera i myndigheter i ett och samma mål. Dessa syften kan tillgodoses utan att ålägga domstolen en skyldighet att förordna en sakkunnig. Om de myndigheter som företräder staten ges i uppgift att samordna sig och se till att det för en sådan sam- ordning finns personer som är sakkunniga i de frågor som rör den natio- nella planens helhetssyn, kan syftena tillgodoses på ett enklare och mindre kostsamt sätt. Den sakkunnige kan mycket väl vara någon som är tjänstemän hos någon av de myndigheter som har rätt att företräda staten i det aktuella målet. Den sakkunnige bör ha goda kunskaper om såväl verksamheters påverkan på vattenmiljön som vattenkraftsteknik och vad som utgör bästa tillgängliga teknik inom området. Den sakkunnige bör vidare ha en över- gripande systemförståelse av det svenska energisystemet. Den sakkunnige kan med fördel ha erfarenhet av att ha tagit del av arbetet med framtagande av den nationella planen. Regeringen avser att i arbetet med de bestämmelser på förordningsnivå som följer av detta lagstiftningsärende överväga på vilket sätt och i vilken omfattning det behövs föreskrifter om de berörda myndigheternas samord- ning och sakkunskap. Regeringens bedömning: Den som ansöker om omprövning för mo- derna miljövillkor ska betala en avgift. Om en myndighet ansöker om omprövning på grund av att tillståndshavaren inte gjort det, ska till- ståndshavaren ersätta myndigheten för avgiften. Avgiften ska bestå av en grundavgift och en tilläggsavgift. Den ska beräknas på samma sätt som om ansökan avsett prövning av tillstånd till verksamheten. Om prövningen leder till återkallelse och utrivning, ska avgiften beräknas på samma sätt som om ansökan avsett utrivning. Avgiftens storlek kommer att behöva ses över så att den täcker kost- naderna för prövningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget, däribland Mark- och miljödomstolen vid , Läns- styrelsen i och Energiföretagen , har tillstyrkt för- slaget. Mark- och miljödomstolen vid anser att det kan vara svårt att räkna ut kostnaderna i förväg och att det är bättre med en fast grundavgift eller att systemet ändras för att efterlikna miljöfarlig verksam- het. har angett att verket förutsätter att domstolar tillförs nödvändiga medel för att hantera den kostnadsökning som försla- gen ger enligt promemorians konsekvensanalys. Skälen för regeringens bedömning: Av 27 kap. 1 § följer att regeringen får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kost- nader för prövning enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Enligt 27 kap. 2 § får regeringen även meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader. Skyldigheten att betala avgift för prövning av vattenverksamhet regleras i 3 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn Avgift ska betalas av den som ansöker om tillstånd till en verksamhet (3 kap. 2 § 1) eller tillstånd till utrivning (3 kap. 2 § 5). Avgift ska också betalas av den tillståndshavare som ansöker om ompröv- ning på eget initiativ (3 kap. 2 § 7). Förordningen innehåller ingen bestäm- melse om uttag av prövningsavgift när en myndighet ansöker om ompröv- ning eller återkallelse med stöd av 24 kap. 3 eller 5 §§ , vilket innebär att en prövningsavgift inte tas ut vid sådan prövning. Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska stå för de kostnader som följer av en prövning för moderna miljövillkor. Avgiften för prövning bör därför vid omprövning för moderna miljövillkor enligt den föreslagna nya omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 10 § miljö- balken bestämmas så att den motsvarar full kostnadstäckning för pröv- Avgiften bör bestämmas på samma sätt som när en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd. En omprövning av tidigare givna tillstånd resulterar dock i normalfallet inte i utökad produktion och de kostnader för företaget som uppkommer är främst de som kopplas till vidtagande av eventuella skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som följer av omprövningen. Kostnaderna för prövningsmyndigheten är dock i huvudsak avhängig verksamhetens totala omfattning och inte kostnaderna för genomförande av de ålägganden som följer av omprövningen och omprövningens effekt på produktionen. nader för omprövningen ska täckas av prövningsavgiften behöver det därför regleras hur grund- och tilläggsavgift ska beräknas. grundavgiften bör det som ska anses utgöra kostnader för det som pröv- ningen avser bestämmas som vid tillståndsprövning, men genom beräk- ning av de kostnader som följer av omprövningen i stället för kostnaderna för att uppföra en helt ny anläggning. Tilläggsavgiften bör dock beräknas på det totalt tillåtna uttaget av vattenkraft efter omprövningen så att av- giften står i proportion till prövningens omfattning som avser hela verk- För de fall en prövning för moderna miljövillkor enligt 24 kap. 10 § resulterar i en återkallelse och reglering av utrivning ska avgiften för den del av prövningskostnaderna som avser frågan om utriv- ning bestämmas på motsvarande sätt som är fallet vid prövning av en ansö- kan om utrivning enligt 11 kap. 19 § . Tillståndshavaren bör vara skyldig att ersätta myndighetens kostnader i de fall en myndighet ansökt om omprövning för moderna miljövillkor enligt 24 kap. 10 § till följd av att tillståndshavaren inte själv har ansökt om sådan prövning i rätt tid. Syftet med prövningsavgiften är att den ska täcka prövningskostnaderna så att inte skattemedel behöver användas. Det är tveksamt om den nuvar- ande avgiften täcker kostnaden. Avgiften behöver därför ses över så att den – när prövningarna för moderna miljövillkor ska genomföras – är till- räcklig för att täcka kostnaderna för prövningarna. avsikt att påbörja ett sådant arbete. 9.6Domstolskostnader som inte täcks av prövningsavgiften Regeringens förslag: Vid en omprövning för moderna miljövillkor ska tillståndshavaren ersätta domstolens kostnader för kungörelser, för akt- förvarare och för sakkunniga som har tillkallats av domstolen samt för lokaler för sammanträden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget, däribland , i och Energiföretagen , tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I ansökningsmål ska sökanden i enlig- het med 25 kap. 8 § ersätta mark- och miljödomstolens kost- nader för kungörelser, aktförvarare, sakkunniga som har tillkallats av dom- stolen, samt för lokaler för sammanträden. En ansökan om omprövning för moderna miljövillkor är ett ansöknings- mål och det är som huvudregel tillståndshavaren som ansvarar för att se till att sådan omprövning sker inom den tid som följer av den nationella planen. I de fall en tillståndshavare inte följer denna skyldighet finns dock möjlighet för myndigheten att ansöka om omprövningen. En verksamhets- utövare som inte följer sina skyldigheter ska inte ekonomiskt gynnas av detta och 25 kap. 8 § bör därför ändras på så sätt att det är tillståndshavaren som ska ersätta domstolens kostnader även i de fall en myndighet initierar omprövningen för moderna miljövillkor. Regeringens förslag: Den som ansöker om omprövning för moderna miljövillkor ska inte svara för motparternas rättegångskostnader vid mark- och miljödomstolen. När en verksamhet som bedrivs med stöd av en särskild s.k. äldre rättighet omprövas för att bli föremål för en miljöprövning enligt mil- jöbalkens bestämmelser, ska verksamhetsutövaren svara för rättegångs- kostnaderna på samma sätt som om verksamhetsutövaren ansökt om omprövningen. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att prome- förslag gäller alla ansökningsmål som avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Promemorian innehåller inget förslag om att särskilda s.k. äldre rättigheter ska anses bedrivas med stöd av motsvar- ande bestämmelser i och därför inte heller något förslag om rättegångskostnaderna när en sådan verksamhet behöver omprövas för att den ska bli föremål för en miljöprövning enligt balkens bestämmelser. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrks det av bl.a. Energiföretagen , och 2017/18:243 länsstyrelserna i och . digheten och länsstyrelserna i , , , och anser att ersättningsrätten bör tas bort för alla vat- i tillstyrker att sökanden inte längre ska stå för motparternas rättegångskostnader, men avstyrker förslaget att den part som överklagar ska stå för kostnader i högre rätt. Svenskt näringsliv anser att det är otydligt vad som kommer att gälla vid utrivning där skadereglering aktualiseras. tillstyrker att förslaget tas bort för myndigheter men anser att ersättningsrätten bör finnas kvar för enskilda vars rättigheter påverkas då det finns en väsentlig skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet genom att det vid vattenverksamhet inte, på samma sätt som vid miljöfarlig verksamhet, kan förutsättas att de allmänna och enskilda intressen som står mot sökandens intresse sammanfaller med anser att förslaget riskerar att medföra en mer resurs- krävande prövning för domstolarna och fördröja målets handläggning då sakägare sannolikt kommer föra talan utan ombud. att det kan uppkomma problem i mål där skadereglering förekommer då domstolarna kommer att behöva utöva betydligt mer omfattande process- ledning och att förslaget får orimliga konsekvenser för enskilda. rätt delar inte promemorians bedömning utan anser att det finns skillnader mellan vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet som motiverar skillnader då den enskildes egendom kan påverkas både vid ansökan om tillstånd och vid omprövning. Domstolen anför vidare att förordnanden om nödvändiga tvångsrätter kan ge upphov till ett ersättningsförfarande och att bestämmelserna för enskilda bör vara kvar om inte ett helhetsgrepp tas om vattenrättens samlade prövning av tillstånd och civilrättsliga frågor. anser att förslaget innebär en risk för att enskilda inte kom- mer till tals i omprövningsmålen och att skadeutredning och oförutsedda kostnader inte blir tillräckligt utredda vilket medför att domstolens utred- ningsansvar eventuellt blir mer omfattande med ökade kostnader. anser domstolen att det kan ifrågasättas om även de fastighetsägare på vars mark särskild tvångsrätt får utföras enligt 28 kap. 10 § ska fråntas möjligheten att få sina rättegångskostnader ersatta i miljömålet. Älvräddarnas anser att förslaget är problematiskt då det skulle medföra att många enskilda, vilka saknar de ekonomiska medel som krävs för att försvara sina rättigheter, skulle dra sig för att bli part i målet. Länsstyrelserna i och avstyrker förslaget då det kan minska länsstyrelsernas möjlighet att bevaka allmänna intressen i domstol vid vattenkraftsprövningar samt minska möjligheterna att an-