prop · H50388 · 2018-02-13 00:00:00 — Såsom bl.a. pekar på är det viktigt att lagregleringen inte är alltför detaljerad, utan lämnar domstolarna ett stort utrymme att anpassa kriterierna för fördelning efter den enskilda domstolens individuella behov och förutsättningar. De mer detaljerade fördelningsgrunderna, som Justitiekanslern och efterfrågar, bedöms inte kunna formuleras i lag på ett sådant sätt att de kan tillämpas i samtliga domstolar och ändå ha ett tillräckligt konkret innehåll. De bör i stället komma till uttryck i domstolens arbetsordning eller något annat domstolsinternt dokument och vara så pass utförliga att det i efterhand går att förklara för en part, utomstående betraktare eller anställd vid domstolen hur ett mål eller ärende har kommit att tilldelas en viss domare. När det gäller bestämmelsernas placering instämmer regeringen i utredningens förslag att de bör införas i anslutning till befintliga bestämmelser om jäv i 4 kap. och på så sätt bli tillämpliga för samtliga instanser i allmän domstol. Utredningen föreslår att bestämmelser om fördelning görs tillämpliga för allmän förvaltningsdomstol och Arbetsdomstolen genom hänvisningar. Regeringen anser dock, i likhet med Förvaltningsrätten i , att det är av värde om bestämmelserna framgår direkt av regelverken för dessa domstolar. Regleringen blir därmed mer lättillgänglig och komplett. Bestämmelserna bör därför införas dels i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, dels i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Några lagregler om fördelning bör dock inte införas för Försvarsunderrättelsedomstolen, som har endast en ordinarie domare. Bestämmelser om fördelning av mål vid jäv bör inte införas Utredningen föreslår även att särskilda regler ska införas om hur mål ska fördelas i en jävsituation. Den som är jävig att handlägga ett mål föreslås inte heller får vidta åtgärder som påverkar hur målet fördelas mellan enskilda domare. Om samtliga domare vid domstolen är jäviga föreslås dock den domare som leder arbetet vid domstolen få förordna domare vid Prop. 2017/18:88 någon annan domstol att handlägga målet. Den självklara konsekvensen av gällande bestämmelser om jäv i 4 kap. 13 § är att den som är jävig inte får ta del i handläggningen av det aktuella målet. Befintliga jävsbestämmelser, tillsammans med föreslagna bestämmelser om fördelningsordningens transparens och att den inte får vara ägnad att påverka målens eller ärendenas utgång, garanterar ett rättssäkert förfarande. Som t.ex. , och framhåller skulle särskilda regler om hur mål ska fördelas i en jävsituation dessutom kunna medföra tillämpningsproblem och ett betydande merarbete. Fördelningen av mål mellan olika domare sker ofta rutinmässigt och utan närmare inläsning. Enligt regeringen är det inte rimligt att införa bestämmelser som kan leda till att den person som fördelar mål först måste säkerställa att han eller hon inte är jävig. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Frågan om det finns behov av en uttrycklig bestämmelse om att ett mål kan överlämnas till annan domstol till följd av jäv, som Förvaltningsrätten i tar upp, har inte övervägts av utredningen och kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. 5Ordförandeskapet vid kollegial handläggning 5.1Bestämmelser om ordförandeskapet bör införas i lag Regeringens bedömning: Det bör införas bestämmelser i lag om vem som är behörig och vem som ska utses att vara ordförande när fler än en lagfaren domare ingår i rätten. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens bedömning omfattar inte ordförandeskapet i förvaltningsrätt. Utredningen gör bedömningen att bestämmelser om vem som ska vara ordförande hör till det obligatoriska lagområdet men lämnar inget förslag till lagbestämmelse i denna fråga. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del, bl.a. , och Kammarrätten i , delar utredningens uppfattning att frågor om ordförandeskapet i kollegial sammansättning bör framgå av lag. Flera remissinstanser, bl.a. , Hovrätten för och , beklagar att utredningen inte har ansett sig kunna lämna förslag om vem som ska vara ordförande i en kollegial sammansättning och ser behov av en reglering. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalar sig i denna del instämmer i promemorians bedömning. Till dessa hör bl.a. Hovrätten för , Attunda tingsrätt, och Skälen för regeringens bedömning: I tingsrätt, hovrätt, förvaltnings- rätt och kammarrätt förekommer det att flera lagfarna domare deltar i handläggningen av ett mål eller ärende, s.k. kollegial handläggning. Tvistemål där förlikning om saken är tillåten avgörs i tingsrätt ofta i en I brottmål, i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i domstolsärenden ingår endast undantagsvis fler än en lagfaren domare i rätten. I hovrätt och kammarrätt avgörs mål och ärenden i sak alltid i en sammansättning där det ingår flera lagfarna Frågor om prövningstillstånd avgörs också i regel av fler än en Även i förvaltningsrätt förekommer kollegial handläggning, dock i mindre utsträckning. När flera domare ingår i rätten ska en av de lagfarna domarna vara Med ordförandeskapet följer vissa särskilda befogenheter och skyldigheter som övriga domare som ingår i rätten inte Ordföranden ska t.ex. avgöra om yngre åhörare ska nekas tillträde till en offentlig förhandling och upprätthålla ordningen vid rättens sammanträden (5 kap. 2 och 9 §§ ). ordning och säkerhet i domstol (SOU 2017:46), som bereds inom , lämnas förslag om att rättens ordförande ska få större möjligheter vid ordningsstörningar och ett förtydligat ansvar för ordningen vid rättens sammanträden. Vidare kan ordföranden vid lika röstetal få utslagsröst vid rättens omröstning (16 kap. 3 § och 29 kap. 3 § , se vidare avsnitt 6). Vilka kategorier av domare som är behöriga att vara ordförande vid kollegial handläggning framgår för tingsrätterna, hovrätterna och kammarrätterna av respektive domstolskategoris instruktioner (22 § förordningen [1996:381] med tingsrättsinstruktion, 23 § förordningen [1996:379] med hovrättsinstruktion respektive 22 och 22 a §§ förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion). rätterna saknas bestämmelser om vem som är behörig att vara När det gäller frågan om vem av de lagfarna domarna som ska vara ordförande, när fler än en av dem är behörig att vara det, bygger omröstningsregler på principen att det är den främste i rätten som ska vara ordförande. Av denna följer att den domare som har högst befattning ska vara ordförande. Företrädet mellan domare med samma befattning bestäms i praktiken med utgångspunkt i den s.k. senioritetsprincipen, som innebär att en i tjänsten äldre domare går före Enligt ett uttalande från JO finns det också starka praktiska skäl för att tillämpa en ordning som innebär att ordföranden vid en huvudförhandling vid allmän domstol utses med utgångspunkt i Man slipper därmed diskussioner i frågan inom domstolen och man undanröjer varje risk för misstankar att ordföranden i ett visst fall har utsetts för att säkerställa att målet ska få en viss utgång. Om det av ett eller annat skäl bedöms vara praktiskt att exempelvis referenten för ordet vid en huvudförhandling med avseende på målets utredning, finns det inget hinder mot ett sådant arrangemang. enligt JO däremot inte anses vara möjligt att genom en överenskommelse inom domstolen rubba den rangordning mellan ledamöterna som följer av senioritetsprincipen på sådant sätt att den äldste ledamoten undandrar Prop. 2017/18:88 sig de plikter som en ordförande enligt har vid en huvudförhandling (JO 1996/97 s. 43). Eftersom ordföranden har en särställning vid kollegial handläggning bör det av uttryckliga bestämmelser framgå vem som är behörig att vara ordförande och vem som ska vara ordförande bland flera behöriga lagfarna domare. Vidare bör sådana bestämmelser lämpligen finnas även för förvaltningsrätt, där det under vissa förutsättningar är möjligt och i vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation obligatoriskt att två lagfarna domare ingår i rätten. Frågan är då om en sådan reglering bör finnas i förordning eller lag. Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången meddelas i lag. Lagrådet har i samband med ett tidigare lagstiftningsärende uttalat att föreskrifter om hur ordföranden utses hör till regleringen om rättegången och att de därför i princip ska ha lagform (se utdrag ur Lagrådets protokoll vid sammanträde ). Även utredningen anser att bestämmelser om vem som ska vara ordförande i en kollegial sammansättning hör till det obligatoriska lagområdet. Enligt utredningen torde detsamma gälla bestämmelser om vem som kan vara ordförande. I promemorian görs bedömningen att bestämmelser om vilka kategorier av domare som kan vara ordförande vid kollegial handläggning sannolikt hör till huvuddragen i domstolarnas organisation och därmed det obligatoriska lagområdet. När det gäller regler om hur ordföranden utses görs det i promemorian bedömningen att det närmast rör sig om bestämmelser om rättegången och att även dessa därför hör till det obligatoriska lagområdet. Sådana bestämmelser bedöms inte heller kunna meddelas som verkställighetsföreskrifter utan bör finnas i lag. De remissinstanser som yttrar sig i frågan är genomgående positiva till att föra bestämmelser om behörighet att vara ordförande från förordning till lag och att i lag kodifiera principer om vem som ska utses till ordförande bland flera behöriga. Regeringen anser därför att bestämmelser om ordförandeskapet vid kollegial handläggning i domstol bör införas i lag. 5.2Behörigheten att vara ordförande i tingsrätten, hovrätten, förvaltningsrätten och kammarrätten Regeringens förslag: Behörig att vara rättens ordförande vid kollegial handläggning i tingsrätten, hovrätten, förvaltningsrätten och kammarrätten är den som är eller har varit ordinarie domare i den aktuella domstolen eller i en domstol av samma slag, eller den som regeringen för har anställt som befordrad domare i domstolen eller i en domstol av samma slag. Behörig att vara ordförande i tingsrätten och förvaltningsrätten är också den som är eller har varit ordinarie domare i en hovrätt respektive kammarrätt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att i tingsrätt, hovrätt och kammarrätt ska ordföranden vara ordinarie domare i domstolen. Den som av regeringen utsetts som tillfällig domare ska i detta sammanhang jämställas med ordinarie domare. Tingsrätt, hovrätt och kammarrätt får, om det finns särskilda skäl, för ett särskilt mål eller ärende förordna den som har varit ordinarie domare i domstolen eller den som är ordinarie domare i en annan domstol av samma slag att tjänstgöra som ordförande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingen invändning mot utredningens förslag. Ett antal remissinstanser, bl.a. JO, Hovrätten för Nedre och , anser att det bör vara möjligt för den som har varit ordinarie domare att tjänstgöra som ordförande även i andra domstolar av samma slag än den där personen har haft sin domaranställning. efterfrågar ett närmare utvecklat resonemang om vad som ska anses utgöra särskilda skäl för att domstolarna som ordförande ska få anlita den som varit ordinarie domare. Kammarrätten i och Kammarrätten i anser att praktiska skäl talar för att ett förordnande att vara ordförande även ska kunna avse en viss angiven tid. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian uppställs krav på särskilda skäl för att den som har varit ordinarie domare ska få förordnas att vara ordförande för ett visst mål eller . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. och , tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förslaget att tidigare ordinarie domare under vissa förutsättningar kan förordnas att vara ordförande avstyrks av , som menar att det saknas bärande skäl att införa en sådan möjlighet. framhåller att det i grunden är felaktigt att de allmänna domstolarna är beroende av pensionerade domare för att kunna lösa sin uppgift. Tingsrätten menar att domstolarna, i den situation som råder, behöver kunna använda pensionärerna på bästa sätt och ställer sig därför positiv till förslaget. anser att förslaget kan innebära en ökad flexibilitet vad gäller sammansättningen i rätten men menar att pensionärstätheten inom domarkåren inte bör öka på bekostnad av ordinarie domare. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser om behörigheten att vara ordförande De regler som finns i förordningarna med instruktion för tingsrätt, hovrätt respektive kammarrätt om den närmare sammansättningen vid kollegial handläggning har utformats med utgångspunkten att rätten ska ha en tillräckligt stark sammansättning. Det finns därför begränsningar för i vilken utsträckning icke ordinarie domare, t.ex. notarier och fiskaler, kan delta i rätten i mål och ärenden som avgörs av flera lagfarna domare. För att sammansättningsreglerna ska hänga ihop med den grundläggande principen om att den främste domaren ska vara rättens ordförande ställs det även upp vissa krav i fråga om behörigheten att vara ordförande. Ordförande i tingsrätt ska vara ordinarie domare i tingsrätten eller av regeringen anställd eller chefsrådman där. Om det behövs får hovrätten förordna en ordinarie domare i hovrätten eller i en annan tingsrätt att tjänstgöra som ordförande (22 § förordningen med tingsrättsinstruktion). I hovrätt ska ordföranden vara ordinarie domare i hovrätten eller av regeringen anställd hovrättslagman eller hovrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. Om det finns särskilda skäl får hovrätten för ett särskilt mål eller ärende förordna den som har varit ordinarie domare i hovrätt eller den som är ordinarie domare i en annan hovrätt att tjänstgöra som ordförande (23 § förordningen med hovrättsinstruktion). I kammarrätt ska ordföranden vara ordinarie domare i kammarrätten eller av regeringen anställd kammarrättslagman eller kammarrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. Om det finns särskilda skäl får kammarrätten för särskilda mål förordna den som har varit ordinarie domare i kammarrätt eller den som är ordinarie domare i en annan kammarrätt att tjänstgöra som ordförande (22 § förordningen med kammarrättsinstruktion). Behörigheten för ordinarie domare En naturlig utgångspunkt för samtliga domstolsslag är att rättens ordförande ska vara ordinarie domare i den aktuella domstolen. När det gäller möjligheten att som ordförande anlita en ordinarie domare i en domstol av samma slag har det för tingsrätterna skett genom att domaren från den andra tingsrätten förordnas av hovrätten, vilket enbart förutsätter att det behövs. Hovrätterna och kammarrätterna får själva förordna en ordinarie domare i en annan domstol av samma slag att vara ordförande, om det finns särskilda skäl. Utredningen föreslår att det även för tingsrätt ska krävas särskilda skäl för att till ordförande förordna den som är ordinarie domare i en annan tingsrätt. Till skillnad från den ordning som gäller föreslås tingsrätten själv få besluta om ett sådant förordnande. I promemorian bedöms det däremot inte finnas någon anledning till att skärpa förutsättningarna för tingsrätterna. Tvärtom föreslås det att det inte för något av domstolsslagen ska krävas särskilda skäl i dessa situationer och inte heller särskilda beslut. Med hänsyn till att det rör sig om personer som har prövats och befunnits lämpliga för anställning som ordinarie domare i en domstol av samma slag anser även regeringen att dessa personer per automatik ska vara behöriga att vara ordförande, dvs. utan att det krävs något särskilt beslut om detta. Utredningen anser att ordinarie domare i hovrätt inte längre ska kunna vara ordförande i tingsrätt men anger inte något skäl till denna förändring. I promemorian föreslås inte någon sådan begränsning. Där anges i stället att det framstår som naturligt och principiellt acceptabelt att en ordinarie domare i en överrätt jämställs med en ordinarie domare i en underrätt inom samma domstolsslag. Inte heller regeringen ser något skäl att ta bort eller inskränka den möjlighet som finns för tingsrätterna att låna in ordinarie domare från hovrätterna för att tjänstgöra som ordförande. Eftersom det inte heller i dessa situationer finns skäl att upprätthålla kravet på ett förordnande från hovrätten, bör 2017/18:88 behörigheten inte begränsas till de ordinarie domarna i den hovrätt som tingsrätten hör till. Vidare bör en ordinarie domare i kammarrätt på motsvarande sätt vara behörig att vara ordförande i förvaltningsrätt, oberoende av till vilken kammarrätt den aktuella förvaltningsrätten hör. Behörigheten för visstidsanställda domare Utredningen föreslår att den som anställts som tillfällig domare i tingsrätt, hovrätt och kammarrätt genom beslut av regeringen ska jämställas med ordinarie domare i fråga om behörigheten att vara ordförande. Enligt promemorians förslag ska den grundläggande behörigheten att vara ordförande i tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt omfatta, förutom ordinarie domare, även av regeringen anställda befordrade domare i domstolen eller i en domstol av samma slag. Båda förslagen innebär en utvidgning jämfört med nuvarande ordning, som med ordinarie domare jämställer enbart av regeringen anställda befordrade domare i tingsrätt, hovrätt och kammarrätt, med undantag för hovrätts- och kammarrättspresidenter. En befordrad domare som regeringen har anställt för har genomgått rekryteringsförfarande och genom beslut av regeringen ansetts lämplig att utföra de uppgifter som följer med en befordrad domaranställning. Om det ska finnas någon mening med att visstidsanställa befordrade domare bör den anställde kunna utöva inte bara chefskapet i förekommande fall, utan även rollen som den främste domaren när flera lagfarna domare ingår i rätten. Enligt regeringen är det därför lämpligt att lagmän och chefsrådmän i underrätt, hovrätts- och kammarrättslagmän och hovrätts- och kammarrättsråd tillika vice ordförande på avdelning som har anställts genom beslut av regeringen ska jämställas med ordinarie domare i den aktuella domstolen. I jämförelse med nuvarande bestämmelser i förordning bör kretsen av befordrade domare även omfatta visstidsanställda hovrätts- och kammarrättspresidenter. För de nu nämnda kategorierna av befordrade domare som har anställts av regeringen för bör behörigheten att vara ordförande, i likhet med vad som föreslås gälla för ordinarie domare, dessutom omfatta ordförandeskapet i en annan domstol av samma slag. Regeringen anser däremot att en behörighet för visstidsanställda befordrade domare i överrätt att tjänstgöra som ordförande i en underrätt inom samma domstolsslag skulle ha så liten praktisk betydelse att en sådan regel inte bör införas. Regeringen kan även fatta beslut om anställning för av andra domare än befordrade domare. Det har varit möjligt för regeringen att tillfälligt anställa rådmän i tingsrätt och förvaltningsrätt. kan regeringen också anställa hovrättsråd och kammarrättsråd. Utredningen föreslår, till skillnad från promemorian, att av regeringen anställda rådmän i tingsrätt ska vara behöriga att vara ordförande där. Det finns å ena sidan skäl som talar för att på ett sådant sätt utvidga behörigheten att vara ordförande. En tf. rådman i underrätt eller ett tf. råd i överrätt har i andra avseenden samma befogenheter som motsvarande ordinarie domare. Vidare skulle domstolen kunna använda tillgängliga domarresurser på ett mer effektivt sätt. Å andra sidan är det i mål och ärenden som ska avgöras av fler än en lagfaren domare påkallat att den person som är ordförande är tillräckligt kvalificerad. För överrätternas del är detta särskilt viktigt i och med att det rör sig om en överprövning, och i de allra flesta fall, om en slutlig prövning. Det kan i sammanhanget konstateras att de krav som ställs för att få en tidsbegränsad anställning som rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt och som råd i hovrätt och kammarrätt typiskt sett är lägre än kraven för en fullmaktsanställning som ordinarie domare. Det kan vidare ifrågasättas om det finns något reellt behov av att en visstidsanställd obefordrad domare är ordförande, eftersom det i rätten oftast torde ingå någon med högre befattning eller som har längre tjänstgöringstid (se vidare avsnitt 5.3). Regeringen anser därför att övervägande skäl talar emot att skapa en möjlighet för rådmän i underrätt eller råd i överrätt som regeringen har anställt för att vara ordförande vid kollegial handläggning. Det bedöms följaktligen inte heller vara aktuellt att ge domare som domstolarna själva anställer behörighet att vara ordförande. Behörigheten för tidigare ordinarie domare Kollegial handläggning involverar flera lagfarna domare i ett och samma mål eller ärende. För att tillgodose domstolarnas behov av domarresurser förekommer det i både tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt att tidigare ordinarie domare anlitas. I hovrätt och kammarrätt kan tidigare ordinarie domare dessutom, om det finns särskilda skäl, förordnas att vara rättens ordförande i ett särskilt mål eller ärende. Som påpekar är det viktigt att den framtida kompetensförsörjningen säkerställs och att tillräckligt många ordinarie domare anställs. Det kan dock även antas uppstå situationer då det i en domstol krävs förstärkning i form av utomstående domarresurser, men som inte motiverar en utökning av antalet ordinarie domare med det förstärkta anställningsskydd som följer med en fullmaktsanställning. Det kan exempelvis röra sig om situationer med tillfälliga måltillströmningar, vakanser inom domstolen eller stora mål som ska pågå . I de fall tidigare ordinarie domare anlitas bör dessa också kunna användas på ett rationellt och resurseffektivt sätt. Regeringen anser därför att det även fortsättningsvis bör finnas en möjlighet för den som varit ordinarie domare att vara ordförande i hovrätt och kammarrätt. Utredningen föreslår att även tingsrätterna ska få förordna den som har varit ordinarie domare till ordförande. Flera remissinstanser är positiva till detta förslag. framhåller att det medför större flexibilitet och underlättar för domstolarna att få pensionerade chefsdomare att ställa upp på att tjänstgöra. Inte heller i promemorian anses det finnas några avgörande skäl som talar för en mer restriktiv hållning när det gäller tidigare ordinarie domare som ordförande i underrätt än vad som gäller för överinstanserna. Även regeringen anser att en möjlighet för tidigare ordinarie domare att vara ordförande skulle underlätta den kollegiala handläggningen i underrätterna, i synnerhet vid mindre domstolar. Den möjligheten bör därför införas också för tingsrätt och förvaltningsrätt. 2017/18:88 Enligt utredningens förslag ska behörigheten att vara ordförande endast omfatta den som har varit ordinarie domare i den aktuella domstolen. För överrätterna skulle det innebära en begränsning i förhållande till den ordning som gäller , då det är tillräckligt att personen varit ordinarie domare i hovrätt respektive kammarrätt. Att begränsa möjligheten för tidigare ordinarie domare att vara ordförande till enbart den domstol där domaren har varit verksam ifrågasätts av flera remissinstanser, däribland JO. I promemorian anges att den som varit ordinarie domare i en annan domstol av samma slag typiskt sett får anses lika väl lämpad att vara ordförande som en tidigare ordinarie domare från den aktuella domstolen. Regeringen instämmer i att behörigheten även bör omfatta tidigare ordinarie domare i domstolar av samma slag. Av motsvarande skäl bör tidigare ordinarie domare i hovrätt och kammarrätt kunna vara ordförande i tingsrätt respektive förvaltningsrätt. I såväl utredningen som promemorian föreslås att vissa kategorier av lagfarna domare per automatik ska vara behöriga att vara ordförande.