prop · H503199 · 2018-03-27 00:00:00 — De nationella minoriteterna förekommer även i olika utsträckning i olika delar av landet och föreningar som representerar dem finns inte i alla kommuner. Det finns mot den bakgrunden ett stort behov av att kunna anpassa formerna för samråd och inflytande till lokala och andra förutsättningar. Det är därför enligt regeringens uppfattning inte lämpligt med en detaljreglering av vad samråd enligt lagen innebär. Detta skulle också utgöra en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. I stället bör en sådan bestämmelse formuleras mer allmänt utifrån syftet med samråden. Samråd genom en strukturerad dialog Vad det innebär att samråda kan variera beroende på i vilket sammanhang samrådet genomförs. Den vanligaste definitionen som används kommer från den europeiska koden för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (europeiska koden), som har tagits fram av konferens för internationella icke-statliga organisationer (, 2009). Koden är en guide för att involvera det civila samhället och innehåller konkreta råd och exempel i de beslut som fattas på nationell, regional och lokal nivå i medlemsländerna. I koden definieras samråd som ett ”initiativ från myndigheter som efterfrågar input i särskilda politiska frågor”. Samråd beskrivs vidare som något som sker genom att myndigheten informerar om den politiska utvecklingen och inbjuder organisationer att komma med kommentarer, synpunkter och återkoppling. Nästa nivå av medverkande enligt koden är dialog. Dialog bygger på ett gemensamt samverkande och består ofta av täta och ordinarie möten som kan utmynna i gemensamma strategier. Olika former av inflytande är viktigt i beslutsprocessen. I inledningen av en process, när agendan sätts och problemet formuleras, är en hög grad av inflytande ofta mer relevant än senare i processen. I det skedet kan samrådet vara i form av dialog enligt koden. När det handlar om bevakning eller utvärdering av en insats kan samråd enligt koden vara mer lämpligt. På samma sätt kan delaktighet och inflytande för de nationella minoriteterna uppnås genom olika former av medverkande i olika skeden av en beslutsprocess. Det avgörande är att de nationella minoriteterna ges möjlighet till reellt inflytande och delaktighet, vilket är syftet med samrådsförfarandet på detta område. För att ett samråd ska bli effektivt och meningsfullt krävs planering. Det behöver vara tydligt vad syftet med samrådet är och vad som förväntas av deltagarna. Att hitta rätt målgrupp för samrådet är också viktigt. behöver inbjudningarna gå ut till en bredare krets, ibland behövs mer riktade inbjudningar, beroende på samrådets syfte. Samrådsgruppen ska vara så representativ som möjligt med avseende på t.ex. ålder, kön och språkvarietet. Som har berörts ovan är det också viktigt att reflektera över när i beslutsprocessen samrådet bör äga rum. Detta kan kräva långsiktig planering. De nationella minoriteterna behöver delges underlag till samråden för att kunna delta på jämlika villkor. Vidare kan förutsättningarna för samrådet behöva anpassas till deltagarna, t.ex. när det gäller på vilka tider och platser samråden ska hållas. Det kan också finnas behov av att säkerställa att samrådsparten har förutsättningar att delta. Samråd bör ske med den som är ansvarig för ärendet och om inte den ansvarige beslutsfattaren deltar i samrådet behöver de frågor som tas upp där föras vidare till denne. Det bör därför i förväg vara klarlagt vilket beslutsorgan som ska hantera frågan. Det bör också finnas rutiner för hur deltagarna i samrådet får information om den process som följer på samrådet och hur fattade beslut följs upp. Hur samrådet närmare ska organiseras får bedömas från fall till fall utifrån de lokala och regionala förutsättningarna, samt utifrån det verksamhetsområde som samrådet gäller. Det är dock av stor vikt att samråden genomförs systematiskt av både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Det centrala för samrådsförfarandet bör vara att de nationella minoriteternas synpunkter verkligen ska kunna beaktas i myndigheternas beslutsfattande, vilket är en förutsättning för att det ska röra sig om en reell möjlighet till inflytande och delaktighet. För att det ska vara möjligt att uppnå bör samrådsförfarandet enligt minoritetslagen anses ligga på nivån för dialog enligt den europeiska koden än på det benämns som samråd som i koden. Med detta som utgångspunkt kan det tyckas logiskt att i stället definiera samråd som en form av dialog i minoritetslagen, som föreslagits av utredningen. Regeringen anser dock att detta riskerar att skapa en ny begreppsbild vars förhållande till andra typer av samråd kan bli oklar. I stället formuleras detta enligt regeringen bäst genom en beskrivning av metoden för samrådet, dvs. att samrådet ska ske genom en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndigheternas beslutsfattande. Därigenom tydliggörs syftet med samrådet, utan att själva begreppet samråd behöver definieras särskilt. I kravet på dialog ligger en skyldighet för myndigheter att vinnlägga sig om att skapa former för samråd som gynnar ett ömsesidigt, jämbördigt och förtroendefullt meningsutbyte. I kravet på struktur ligger att myndigheterna är skyldiga att ha en planering för samråden, bland annat på så sätt som har redogjorts för ovan. I regleringen finns inte något uttryckligt krav på att de synpunkter som framförs vid samråden måste beaktas i beslutsfattandet. Regeringen förutsätter dock att de statliga och kommunala myndigheterna beaktar de nationella minoriteternas synpunkter så långt det är möjligt tillsammans med annat beslutsunderlag. Det bör påpekas att det enligt 5 § också finns en skyldighet att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i andra former än genom samråd. Regeringen ser att det kan finnas behov av stöd till samrådsparterna vid tillämpningen av bestämmelsen, bl.a. för att ytterligare konkretisera metoder för hur inflytande och samråd kan utformas, genomföras och återkopplas samt ifråga om förhållandet till andra former av inflytande och delaktighet. Förutom vägledning skulle det kunna ge samrådsparterna förutsättningar att gemensamt hitta lämpliga former för att uppnå syftet med samrådsförfarandet. ”Representanter för” bör tas bort Enligt 5 § ska samråd ske med representanter för minoriteterna. Detta kan leda tanken till att det är föreningsrepresentanter som avses. inriktar sig också myndigheter på att hitta representanter som kan företräda de nationella minoriteterna hos föreningar, och en återkommande anledning till att samråd inte genomförs uppges vara att kommunerna saknar föreningar att samråda med. Det innebär också att det kan finnas en efterfrågan på samråd som inte syns. Utredningens enkätundersökningar och kontakter med tjänstemän och minoritetsföreträdare visar också att det 2017/18:199 uppstår legitimitetsproblem när personer som tillhör en minoritet inte känner sig representerade av de föreningar som deltar i samrådet. () har påtalat har föreningarnas verksamhet stor betydelse för minoritetspolitikens genomförande. Utan civilsamhällets insatser skulle politikområdets utveckling och framsteg vara mer begränsad, antalet kommuner som ingår i förvaltningsområden färre och den operativa verksamheten mindre träffsäker. Regeringen vill därför betona att de organisationer som företräder de nationella minoriteterna har en betydande roll, och att de kommer att ha det även . Avsikten med att ta bort representanter ur lagen är inte att myndigheterna ska samråda mindre med det civila samhällets organisationer, utan att de i stället ska sträva efter att ha en så bred kontaktyta som möjligt och därigenom även nå individer som inte är organiserade genom en förening. Det allmännas skyldighet att ge minoriteterna inflytande i frågor som berör dem omfattar alla, inte bara de som organiserat sig eller anser sig företrädda av en förening. Om myndigheter enbart inriktar sig på kontakter med föreningar finns en risk för att andra värdefulla kontakter går förlorade och det är tveksamt om det allmännas skyldigheter är uppfyllda i det fallet. Det är också, som tidigare påpekats, viktigt att det finns en planering för bland annat vilka myndigheten bör samråda med. I vissa fall kan målgruppen vara en annan än vad som kan uppfyllas av representanter för en minoritetsorganisation, t.ex. föräldrar vid samråd om förskolefrågor. genomför även vissa kommuner öppna samråd där alla är välkomna att delta, vilket är ett exempel på komplement till det mer traditionella förfarandet med inbjudna organisationsrepresentanter. Det är av betydelse att notera att ett lämpligt förhållningssätt är att kombinera olika former av samråd för att de tillsammans ska kunna ge en samlad bild. Detta skulle kunna ske genom att kombinera brukarråd i enskilda frågor eller med enskilda grupper inom minoriteterna med öppna samråd, och därtill löpande samråd med en långsiktig representation, t.ex. av föreningsrepresentanter, för att bygga kontinuitet. Sammanfattningsvis fyller uttrycket ”representanter för” inte någon självständig funktion utan kan snarare tolkas på ett sätt som inte uppfyller syftet med samråd. Uttrycket bör därför tas bort. 8.3Barn och unga ska ges större inflytande Regeringens förslag: Förvaltningsmyndigheter ska särskilt främja barns och ungas möjligheter till inflytande och samråd i frågor som berör dem och anpassa formerna för detta till deras förutsättningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av förslaget eller har inte några synpunkter på det. Flera kommuner, däribland och kommun, bekräftar utredningens bild av att det är svårt att nå unga som tillhör de nationella minoriteterna för () anför att de helhjärtat delar bedömningen om att barn och unga, i , behöver bli en del av samrådsprocesser. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § andra stycket minoritetslagen ska det allmänna, i sin skyldighet att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i , särskilt främja barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket. Bestämmelsen grundar sig på åtaganden i och även i allmänhet på de övergripande intentionerna i ramkonventionen och språkstadgan. I artikel 30 i anges att ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller en urbefolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till eller utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. Barn framhålls också i minoritetslagen av det skälet att de nationella minoritetsspråken har en oviss framtid och att antalet förstaspråktalare behöver ökas för att trygga språkens fortlevnad. I bestämmelsens förarbeten uttalas också att barn som tillhör nationella minoriteter behöver få utveckla sin egen minoritetskulturella identitet och det egna minoritetsspråket, och att en sådan utveckling ska beaktas särskilt när beslut fattas som kan komma att påverka barn (prop. 2008/09:158 s. 68 f. och s. 127). För att utvecklingen av barns kulturella identitet och minoritetsspråk ska kunna beaktas särskilt vid beslutsfattandet i minoritetspolitiska frågor som kan komma att påverka dem framstår det som avgörande att de har inflytande i sådana frågor. Detta blir särskilt tydligt också mot bakgrund av att överföringen av språk och kultur mellan generationerna är en huvuduppgift för minoritetspolitiken (se avsnitt 6.3.1). Barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna kommer emellertid inte till tals i tillräckligt stor utsträckning i frågor som berör dem. Bristen på inflytande från barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna behöver inte bero på att det saknas en vilja hos det allmänna att involvera dem i frågorna. I den enkätundersökning som har genomförts av utredningen har flertalet kommuner inom förvaltningsområden uppgett att de har svårt att nå unga som tillhör de nationella minoriteterna för att exempelvis genomföra samråd, och det upplevs som att det finns ett bristande engagemang bland unga. De flesta minoritetsorganisationer har en hög medelålder och en låg andel unga medlemmar, något som inte är unikt för just dessa organisationer utan avspeglar civilsamhället i stort. Framför allt har ungas sätt att organisera sig förändrats. Detta beror inte minst på de möjligheter till nätverksorganisering som sociala medier har medfört (se Låt fler forma framtiden, SOU 2016:5). Det ställer högre krav på de beslutsfattare som ska säkerställa ungas inflytande i frågor som berör dem. Traditionella möten med föreningsrepresentanter har som nämnts ovan visat sig vara mindre framgångsrika för att engagera barn och unga. Myndigheterna behöver därför utforska nya vägar för att ge barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, vilket kan vara en utmaning. Det är också ett arbete som aldrig kan stanna av, eftersom det ständigt tillkommer nya barn och unga som behöver nås. I utredningens enkätundersökning har några goda exempel framkommit där ungdomsinflytandet fungerar väl. Några kommuner har inlett samarbeten med skolan. Många tjänstemän har belyst vikten av att finnas där de unga finns – på fritidsgårdar, i idrottsföreningar och i . 2017/18:199 En del kommuner fångar upp unga genom modersmålsundervisningen. Många yngre kan börja intressera sig för frågor som språk, identitet och kultur i samband med att de blir föräldrar, och några ungdomsförbund har därför satt ihop ett bokpaket som delas ut till nyblivna föräldrar i många kommuner. Existerande forum för andra ungdomsfrågor kan också vara en ingång till att nå ungdomar som tillhör de nationella minoriteterna. Det kan även tilläggas att inom gruppen barn och unga kan formerna behöva anpassas efter ålder. För de yngre kan så kallade barnhearingar vara en form, för äldre kan ungdomsråd eller liknande vara en mer framgångsrik metod. Genom 4 § minoritetslagen finns redan, som redovisats ovan, en skyldighet för det allmänna i förhållande till barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna. I kombination med skyldigheten för förvaltningsmyndigheter enligt 5 § att ge nationella minoriteter möjlighet till inflytande i frågor som berör dem kan redan sägas finnas en allmän skyldighet för myndigheter att främja barns och ungas möjligheter till inflytande och beakta frågor som är av särskilt intresse för dem. För att tydliggöra detta och säkerställa att det görs på ett sätt som är anpassat till barn och unga bör en bestämmelse som anger detta införas. Det utökade skyddet inom Det utökade skyddet bör behållas och utvecklas Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen med ett utökat skydd inom förvaltningsområden bör behållas och utvecklas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har haft synpunkter på bedömningen instämmer i den. rättigheter som samer har inom förvaltningsområdet för samiska bör gälla över hela landet. i påtalar att regeringen bör utreda möjligheterna att utöka rättigheterna för minoritetsspråken jiddisch och chib i delar av , enligt samma kriterier som gäller för finska, meänkieli och samiska. Ett antal organisationer som företräder de romska och judiska minoriteterna, däribland Frantzwagner Sällskapet och , anser att även chib och jiddisch bör omfattas av samma typ av rättigheter som de territoriellt bundna språken finska, meänkieli respektive samiska. Skälen för regeringens bedömning Det förstärkta skyddet inom förvaltningsområden I samband med att minoritetslagarna tillkom konstaterade regeringen att behovet av att kunna använda finska, meänkieli och samiska hos domstolar och förvaltningsmyndigheter samt helt eller delvis i förskoleverksamhet och äldreomsorg fick anses vara störst i de geografiska områden där språken använts av hävd och fortfarande används i tillräcklig omfattning. En geografisk tillämpning av reglerna innebar också enligt regeringen en markering av språkens särskilda betydelse och historia i dessa områden och kan också leda till att den kultur och historia som hänger samman med språken i dessa områden lyfts fram (prop. 1998/99:143 s. 40). Det infördes därför bestämmelser om särskilda rättigheter i de kommuner som ingick i förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska. Dessa kommuner anges i lagen. Genom ordningen med förvaltningsområden transformeras också språkstadgans del III till svensk rätt. De territoriellt bundna språken finska, meänkieli och samiska omfattas av denna del av språkstadgan som föreskriver en övervägande del av de rättigheter som ingår i de skyldigheter som följer genom förvaltningsområdena. Denna geografiska anknytning har fortsatt bärighet på utformningen av lagen och det finns enligt regeringens uppfattning inte anledning att utsträcka förvaltningsområdena till att omfatta hela landet. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att ordningen med förvaltningsområden har visat sig vara ett framgångsrikt sätt att främja de finsk-, meänkieli- och samisktalandes rättigheter och därmed också de sverigefinska, tornedalska och samiska minoriteternas ställning. De som använder jiddisch och chib saknar däremot i flera avseenden motsvarande typ av rättigheter. Men en sådan förändring, som efterfrågas av bl.a. i , Frantzwagner Sällskapet och , skulle medföra en grundläggande ändring av hur har transformerat språkstadgans del III. Regeringen är därför av uppfattningen att frågan kräver vidare överväganden. Därför avser regeringen att noga följa utvecklingen på området för att vid behov återkomma till frågan om motsvarande typ av rättigheter även för dessa minoritetsspråk. I de kommuner som ingår i förvaltningsområden har det grundläggande skyddet tillgodosetts bättre än utanför förvaltningsområden, särskilt för de nationella minoriteter vars språk är knutna till området. De flesta kommuner som ingår i förvaltningsområden har samordnare, koordinatorer eller tjänstemän med liknande befattning med ett särskilt ansvar för minoritetsfrågorna, oftast för den minoritet vars förvaltningsområde kommunen ingår i. I dessa kommuner pågår alltså i större utsträckning ett aktivt arbete med frågor som rör minoritetspolitiken och det finns någon på kommunen som enskilda kan vända sig till i dessa frågor. Även om det på många håll finns problem med personaltillgång har förvaltningsområdena medfört en rätt till förskola, äldreomsorg och ärendehandläggning på minoritetsspråken. De faktiska möjligheterna att få sådan service verkar också ha ökat. Av en kartläggning som har gjort framgår att antalet finskspråkiga eller tvåspråkiga förskoleenheter i förvaltningsområdet för finska mer än fördubblats –2016 och att samtliga sådana enheter som bildades mellan och var kommunala. Enkätundersökningar som genomförts inom ramen för öppna jämförelser visar att antalet enheter på särskilda boenden inom förvaltningsområden som anser att de kan tillgodose behov av vård och omsorg utförd av personal på meänkieli och samiska har ökat . 2017/18:199 Det finns starka skäl för att behålla den nuvarande ordningen med ett förstärkt skydd inom förvaltningsområden. Därtill finns det behov av att fortsätta utvecklingen av verksamheten inom förvaltningsområdena, och med anledning av detta lämnas förslag om förskola och äldreomsorg inom förvaltningsområden i avsnitt 10 och 11. 9.2Frivillig anslutning till förvaltningsområden Regeringens bedömning: Möjligheten med frivillig anslutning till förvaltningsområden bör behållas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som lämnat synpunkter på bedömningen instämmer i den. Skälen för regeringens bedömning: Det fanns redan när bestämmelserna om förvaltningsområden infördes uppfattningar om att förvaltningsområdena borde omfatta ytterligare kommuner. delade dock den dåvarande regeringens uppfattning att inte ta med fler kommuner i det som då betecknades som det första steget i en samlad minoritetspolitik (bet. 1999/2000:KU6 s. 27). I propositionen Från erkännande till egenmakt – Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) konstaterades att det fanns behov, bl.a. mot bakgrund av rekommendationer, av en utvidgning av förvaltningsområdena för finska och samiska. Nya kommuner lades därför till de kommuner som tillhörde dessa förvaltningsområden. infördes en möjlighet för kommuner att frivilligt ansluta sig till förvaltningsområdet för finska, meänkieli respektive samiska. Som skäl angavs att kommunalt engagemang och ansvarstagande för minoritetsåtaganden har avgörande betydelse för att det minoritetspolitiska arbetet i förvaltningsområden ska vara framgångsrikt och att detta bör tas tillvara genom en möjlighet för kommuner att efter anmälan få ingå i förvaltningsområde. Den frivilliga anslutningen till förvaltningsområden har också visat sig vara en avgörande framgångsfaktor i utvecklingen av minoritetspolitiken, och därmed för efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Regeringen bedömer att de skäl som anfördes för att ha geografiska förvaltningsområden, i tillägg till det rikstäckande grundläggande skyddet, fortsatt är giltiga och att det lokala engagemanget för frågorna är en nyckelfaktor i utvecklingen på området. Därför bör möjligheten till frivillig anslutning till ett förvaltningsområde finnas kvar. Reglering av anslutning till och utträde ur Regeringens förslag: En kommun ska, i stället för att anmäla, ansöka hos regeringen om att anslutas till ett förvaltningsområde. En kommun som har anslutits till ett förvaltningsområde efter ansökan ska även kunna ansöka om utträde ur förvaltningsområdet. Regeringen får besluta om utträde ur ett förvaltningsområde endast om det finns synnerliga skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. anför att man får utgå från att en kommun som frivilligt ansluter sig till ett förvaltningsområde har en långsiktig agenda att genomföra sitt uppdrag, men att förutsättningarna kan ändras och ett utträde därför borde vara möjligt. Flera minoritetsorganisationer, bland annat Sverigefinländarnas delegation, har förståelse för att frågan om utträde behöver regleras men pekar på att möjligheten bara ska användas i undantagsfall och med hänsyn tagen till den berörda nationella minoritetens intressen. anför att de utgår från att de som myndighet och folkvalt organ ska höras när det gäller kommuner som ingår i förvaltningsområdet för samiska. i instämmer i förslaget men pekar på risken för att möjligheten till utträde kan komma att uppfattas som en ”svängdörr”. påpekar också att en sådan reglering kan motsäga åtaganden enligt språkstadgan, varför det är oerhört viktigt att det ska krävas synnerliga skäl för utträde. Flera remissinstanser, däribland , efterfrågar ett förtydligande av innebörden av synnerliga skäl. kommun tillstyrker förslaget om möjlighet till utträde men motsätter sig att det ska krävas synnerliga skäl. Kravet gör att kommuner som funderar på att ansluta sig till förvaltningsområdet inte kommer våga ta steget på grund av att det är för svårt att ta sig ur, varför kommunen i stället föreslår att det bara ska krävas särskilda skäl. kommun anser att frågan om utträde bör utredas vidare. Enligt kommunen finns det med en sådan möjlighet risk för att det skapas en osäkerhet kring förvaltningsområdens omfattning, vilken kan leda till att kommuner inte arbetar tillräckligt långsiktigt med dessa frågor. Kommunen efterfrågar därför ett förtydligande av hur en kommun i sin interna beslutsprocess ska kunna initiera ett utträde, exempelvis om det ska krävas beslut med kvalificerad majoritet. Skälen för regeringens förslag Utträde ska regleras i lagen