prop · H503231 · 2018-04-19 00:00:00 — Kamerabevakning som i andra fall sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande I 7 § andra stycket PUL finns ett undantag från merparten av lagens bestämmelser för sådan personuppgiftsbehandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Bestämmelsen rör sådana förfaranden som faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpnings- område. Någon motsvarande bestämmelse finns däremot inte i kameraövervakningslagen. Som konstateras ovan ska medlemsstaterna enligt artikel 85.2 i dataskyddsförordningen göra vissa undantag från förordningen i sin nationella reglering för behandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Undantag får dock bara göras om de är nödvändiga för att förena rätten till integritet med yttrande- och informationsfriheten. Samma krav på nödvändighet finns i det nuvarande dataskyddsdirektivet. Även i denna del innehåller förslaget till dataskyddslag en bestämmelse som motsvarar den som finns i personuppgiftslagen. Enligt 1 kap. 7 § andra stycket förslaget till dataskyddslag ska bestämmelserna i kapitel II och III, artiklarna 24–30 och 35–43 och kapitel V i dataskyddsförordningen inte tillämpas på behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Dessutom föreslås att delar av dataskyddslagen (kap. 2– 5) inte heller ska vara tillämplig i sådana fall. Vissa av förordningens bestämmelser kommer dock att vara tillämpliga, exempelvis vissa bestämmelser i kapitel IV om säkerhet vid behandling av personuppgifter, bestämmelserna i kapitel VI om tillsyn och kapitel VIII som innehåller regler om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Enligt kan det ifrågasättas om kamerabevakningslagen bör innehålla ett så omfattande undantag för journalistisk verksamhet som utredningen föreslår. I detta sammanhang bör framhållas att kamerabevakningslagen endast kommer innehålla ett mindre antal materiella bestämmelser och att det i stället är dataskyddsförordningen som i stor utsträckning kommer att styra vilken kamerabevakning som är tillåten inom förordningens tillämpningsområde. Som framgår ovan innebär förslaget till dataskyddslag vidare att en betydande del av den materiella regleringen i dataskyddsförordningen inte ska tillämpas på sådan personuppgiftsbehandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Det är angeläget att regleringen håller väl samman och det saknas anledning att låta den begränsade regleringen i kamerabevakningslagen vara tillämplig i situationer då den grundläggande regleringen i dataskyddsförordningen inte är det. Kamerabevakningslagen bör alltså innehålla en bestämmelse om att lagen inte gäller vid kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Innebörden av begreppen journalistiska ändamål respektive akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande måste i första hand avgöras genom en tolkning av dataskyddsförordningen. Några särskilda definitioner av dessa begrepp, som bl.a. kommun efterfrågar, bör därför inte införas i 2017/18:231 kamerabevakningslagen. Viss ledning bör kunna hämtas från tidigare tillämpning av 7 § andra stycket PUL. Begreppet akademiskt skapande är dock nytt även i EU-regleringen och definieras inte närmare där. Som regeringen anför i propositionen Ny dataskyddslag torde det i vart fall ha en annan betydelse än begreppen utbildning och forskning, bl.a. eftersom forskning är särreglerat på annat sätt i dataskyddsförordningen (se prop. 2017/18:105 s.44–45). Sannolikt har undantaget för akademiskt skapande en förhållandevis liten praktisk betydelse på området för kamerabevakning. 6 Ett begränsat tillståndskrav 6.1Inget generellt tillståndskrav i den nya lagen Regeringens bedömning: Kamerabevakningslagen kan inte innehålla ett generellt tillståndskrav eftersom kamerabevakning inom tillämpningsområdet för EU:s dataskyddsförordning endast delvis kan omfattas av ett sådant krav. Inte heller kan ett krav på anmälan av det slag som finns i kameraövervakningslagen behållas generellt. Kamerabevakningslagen kan innehålla ett tillståndskrav för sådan kamerabevakning som omfattas av EU:s dataskyddsdirektiv eller faller utanför EU-regleringens tillämpningsområde. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna instämmer i eller har inga invändningar mot Skälen för regeringens bedömning Bakgrunden till dagens tillståndskrav Det nuvarande kravet på förhandstillstånd för kameraövervakning av platser som allmänheten har tillträde till har funnits länge i svensk rätt. Skälen till att ett sådant krav ursprungligen ställdes upp var att den tekniska utvecklingen inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning blivit allt vanligare och att det knappast fanns något skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte enskildas personliga integritet (se proposition om TV- övervakning, prop. 1975/76:194 s. 14–20). Det som då pekades ut var bl.a. kameraövervakning inom sjukvården och kriminalvården samt polisbevakning på och tunnelbanan i . Vidare uttalades att sådan övervakning gjorde det möjligt att samla in en stor mängd information om enskilda och kunde medföra en särskild risk från integritetssynpunkt om medborgarna mer allmänt blev föremål för denna. har förhållandena ändrats. Kameraövervakning har blivit betydligt vanligare i samhället som regelverken till skydd för enskildas personliga integritet har förstärkts. Genom den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen förstärks integritetsskyddet ytterligare, bl.a. vad gäller enskildas rättigheter och genom en kraftfullare tillsyn. regleringen innehåller i sig inget krav på förhandstillstånd men möjliggör Prop. 2017/18:231 för medlemsstaterna att i den nationella rätten införa sådana krav för viss personuppgiftsbehandling. Kamerabevakning inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde Enligt dataskyddsförordningen måste all behandling av personuppgifter vila på en rättslig grund. För att personuppgiftsbehandling ska vara tillåten krävs enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen att åtminstone ett av följande villkor är uppfyllt. a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personuppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål. b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade. c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person. e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn. Kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen innebär en behandling av personuppgifter. Den som vill kamerabevaka inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde måste därför kunna stödja sig på åtminstone en av de nu angivna rättsliga grunderna. För enskilda som inte utför uppgifter av allmänt intresse bör framför allt intresseavvägningsgrunden i artikel 6.1 f aktualiseras vid kamera- bevakning. Av dataskyddsförordningen följer dock att intresse- avvägningen i punkten f inte gäller för behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter. Dessa torde i stället kunna tillämpa den rättsliga grunden i artikel 6.1 e om behandling som är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Av artikel 6.3 i dataskyddsförordningen följer vidare ett krav på att uppgiften av allmänt intresse eller den myndighetsutövning som grundar en rätt att behandla personuppgifter ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. I förslaget till dataskyddslag finns en bestämmelse som förtydligar att detta krav för svensk del innebär att uppgiften av allmänt intresse ska följa av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning (2 kap. 2 §). Av förslaget framgår vidare att myndighetsutövning som grundar rätt att behandla personuppgifter ska ske enligt lag eller annan författning. Enligt artikel 35.1 i dataskyddsförordningen ska en konsekvens- bedömning avseende dataskydd göras om en typ av 2017/18:231 personuppgiftsbehandling, särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål, sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Enligt artikel 35.3 c ska en sådan konsekvensbedömning särskilt krävas vid systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning. Om en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk om inte åtgärder vidtas för att minska risken ska den personuppgiftsansvarige enligt artikel 36.1 dessutom samråda med tillsynsmyndigheten före behandlingen. I enlighet med artikel 36.5 i dataskyddsförordningen har medlemsstaterna i sin nationella rätt också möjlighet att kräva att personuppgiftsansvariga ska samråda med och erhålla förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten när det gäller en personuppgiftsansvarigs behandling för utförandet av en uppgift som den personuppgiftsansvarige utför av allmänt intresse, inbegripet behandling avseende social trygghet och folkhälsa. Den kamerabevakning som bedrivs av fysiska personer och de flesta företag har sällan en sådan koppling till en uppgift av allmänt intresse som avses i dataskyddsförordningen. Sådan kamerabevakning kommer i stället i normalfallet att bedömas utifrån intresseavvägningsgrunden i artikel 6.1 f. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att kamerabevakning inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde endast delvis kan omfattas av ett tillståndskrav. Inte heller kan ett krav på anmälan av det slag som finns i kameraövervakningslagen behållas generellt. Kamerabevakning inom det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde Det nya dataskyddsdirektivet innehåller inget krav på förhandstillstånd men däremot bestämmelser om skyldigheter att göra konsekvensbedömningar och samråda med tillsynsmyndigheten. Av artikel 27 i direktivet följer exempelvis att om en typ av behandling, särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål, sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska medlemsstaterna säkerställa att den personuppgiftsansvarige, eller personuppgiftsbiträdet, före behandlingen utför en bedömning av dess konsekvenser för skyddet av personuppgifter. Enligt artikel 28 i direktivet ska medlemsstaterna vidare föreskriva att den personuppgiftsansvarige i vissa fall ska samråda med tillsynsmyndigheten före en behandling av personuppgifter som kommer ingå i ett nytt register som ska inrättas. Det gäller när en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk – om inte den registeransvarige vidtar åtgärder för att minska risken – eller när typen av behandling, särskilt vid användning av ny teknik eller nya rutiner eller förfaranden medför en hög risk för de registrerades rättigheter och friheter. I förslaget till brottsdatalag finns bestämmelser som genomför dessa artiklar (3 kap. 7 §). Enligt förslaget ska den personuppgiftsansvarige, om en ny typ av behandling, eller betydande förändringar av redan pågående behandling, kan antas medföra särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet, innan behandlingen påbörjas eller förändringen Prop. 2017/18:231 genomförs bedöma konsekvenserna för skyddet av personuppgifter. Om konsekvensbedömningen visar att det finns särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång, ska den personuppgiftsansvarige vidare samråda med tillsynsmyndigheten innan behandlingen påbörjas eller betydande förändringar genomförs. Eftersom det nya dataskyddsdirektivet inte hindrar medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter (artikel 1.3) är det möjligt att behålla ett krav på förhandstillstånd för sådan kamerabevakning som omfattas av direktivets tillämpningsområde. För svensk del skulle ett sådant krav bl.a. omfatta den kamerabevakning som , och bedriver i brottsbekämpande syften. Dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet omfattar inte personuppgiftsbehandling som utförs som ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, såsom verksamhet rörande nationell säkerhet eller som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det gäller t.ex. sådan kamerabevakning som bedrivs av Säkerhetspolisen i verksamhet som avser nationell säkerhet eller av myndigheter inom försvaret. Eftersom sådan kamerabevakning inte omfattas av EU- regleringen finns det inget EU-rättsligt hinder mot att ett tillståndskrav ska gälla även fortsättningsvis för sådan kamerabevakning. Regeringens förslag: Tillstånd ska krävas till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Detsamma ska gälla om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av någon annan än en myndighet vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter på det. Datainspektionen anser att det föreligger starka skäl för att kamerabevakning som faller in under det nya dataskyddsdirektivet ska omfattas av ett tillståndskrav. Datainspektionen anser vidare att det är motiverat att behålla tillståndskravet på dataskyddsförordningens område så långt det är möjligt men menar att den föreslagna omfattningen och avgränsningen för andra aktörer än myndigheter blir otydlig. Enligt Datainspektionen är det exempelvis oklart vad som är en uppgift av allmänt intresse. Enligt Datainspektionen uppfyller bestämmelsen inte de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas på en tillståndsbestämmelse som omfattas av Datainspektionen ifrågasätter också om angivande av kollektivavtal generellt som en rättslig grund kan anses följa av Det kan enligt Datainspektionen vidare inte uteslutas att myndigheter kan bedriva kamerabevakning med en annan rättslig grund än artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. framhåller att kamerabevakning innebär mycket integritetskänsliga personuppgiftsbehandlingar och menar att ett tillståndskrav inskärper betydelsen av att tillämpliga bestämmelser följs samt ökar efterlevnaden Kammarrätten i instämmer i utredningens förslag om att ett tillståndskrav ska fortsätta att gälla i den utsträckning som EU- regleringen lämnar utrymme för det. vikten av att såväl offentliga som enskilda huvudmän även fortsättningsvis omfattas av ett tillståndskrav vid kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde vid skolor. Även Försvarsmakten håller i stort med om det som utredningen föreslår och invänder inte särskilt mot ett fortsatt tillståndskrav som huvudregel. kritisk mot förslaget och anför att det saknas vägande skäl för att i nationell rätt ställa upp tillkommande krav på förhandstillstånd från fortsatt formellt förfarande med ansökan om tillstånd innebär enligt tidsödande administration på ett sätt som inte längre vägs upp av integritetshänsyn mot bakgrund av att den nya EU-regleringen ändå innebär ett stärkt integritetsskydd. tillståndskravet kan avskaffas för myndighetens kamerabevakning utan att det riskerar att leda till otillbörliga integritetsintrång. och Säkerhet för Näringsliv och Samhälle (SNOS) delar uppfattning och framför i allt väsentligt liknande Transportstyrelsen ser positivt på att tillståndskravet inte längre kommer att omfatta privata användares kamerabevakning eftersom det medför fortsatt goda möjligheter att utveckla branschen för Lantmäteriet anser inte att tillståndskravet bör gälla generellt för myndigheter när privata aktörers kamerabevakning i de flesta fall blir tillståndsfri och åberopar bl.a. vad myndigheten har gjort gällande om myndigheters behov av att använda drönare (se prop. 2016/17:182 s. 30). kommun menar att det kan anses motiverat att behålla en tillståndsplikt i de fall där myndigheternas uppgifter omfattas av en lagstadgad skyldighet och att tillståndskravet också bör gälla privaträttsliga subjekt som har i uppdrag att utföra sådana uppgifter. kommun är dock av uppfattningen att tillståndskravet inte bör gälla för myndigheter när de utför sina frivilliga uppgifter eftersom det i motsvarande situationer inte kommer krävas tillstånd av enskilda aktörer. Fastighetsägarna framhåller att den föreslagna formuleringen av tillståndskravet kan väntas orsaka vissa gränsdragningsproblem men menar att det lär vara svårt att formulera en mer klargörande Visita anser att ett slopat tillståndskrav har potential att förenkla för hotell, restaurang och liknande verksamheter. och Skogsindustrierna anser att begränsningen av tillståndskravets omfattning underlättar angelägen kamerabevakning inom exempelvis jordbruk och skogsbruk. positivt på att privatpersoner ska kunna använda viltbevakningskameror utan att omfattas av vare sig ett tillstånds- eller anmälningskrav. rovdjursförbundet motsätter sig dock att åtelkameror ska kunna placeras ut utan föregående tillstånd eller anmälan eftersom det försvårar en Prop. 2017/18:231 effektiv tillsyn och riskerar leda till ökad illegal jakt. advokatsamfund poängterar att det inte ingår i allemansrätten att utan markägares eller annan rättighetsinnehavares tillstånd bedriva kamerabevakning på annans mark. motsätter sig den föreslagna utformningen av tillståndskravet eftersom den blir mycket svårtillämplig för järnvägsbranschen. Enligt SJ:s tolkning skulle t.ex. sådan kommersiell tågtrafik som bedrivs av SJ och andra aktörer i stora delar av landet inte omfattas av tillståndskravet medan däremot sådan tågtrafik som har upphandlats enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik skulle omfattas av nämnda krav. Enligt Svensk kollektivtrafik kan den föreslagna utformningen av tillståndskravet och kopplingen till allmänt intresse få orättvisa följder beroende på drifts- och finansieringsform. Svensk kollektivtrafik invänder dessutom mot att begreppet plats dit allmänheten har tillträde ska anses omfatta platser inom kollektivtrafiken när det krävs en giltig biljett eller färdbevis för att tillträde ska beviljas. () anser att all kamerabevakning på arbetsplatser som huvudregel borde vara tillståndspliktig mot bakgrund av de allvarliga integritetskränkningar sådan övervakning kan innebära. Skälen för regeringens förslag Tillståndskrav som huvudregel för myndigheter med verksamhet inom Som konstateras i avsnitt 6.1 utgör regleringen i dataskyddsförordningen ett hinder mot att behålla ett generellt krav på förhandstillstånd för kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde. dataskyddsförordningens tillämpningsområde kan ett krav på tillstånd endast ställas upp för sådan kamerabevakning som sker vid utförandet av en uppgift av allmänt intresse. kräver dessutom att uppgiften av allmänt intresse är fastställd i enlighet med nationell rätt. Det nu sagda innebär att myndigheter med verksamhet inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde i och för sig kan omfattas av ett krav på tillstånd för kamerabevakning. består i myndighetsutövning eller andra uppgifter av allmänt intresse. Det finns flera skäl som talar för att ett tillståndskrav bör gälla generellt för myndigheter som bedriver sådan kamerabevakning som omfattas av Ett tillståndskrav har gällt för myndigheters kamerabevakning i syfte att garantera ett starkt integritetsskydd och det har inte framkommit att ett tillståndskrav i sig skulle utgöra ett hinder eller försvåra ändamålsenlig kamerabevakning i de aktuella myndigheternas verksamhet. Ett tillståndskrav underlättar också tillsynsarbetet och ger goda förutsättningar för tillsynsmyndigheten att i förväg göra bedömningar av kamerabevakningens tillåtlighet. tillstånd väl har meddelats får den som bedriver kamerabevakningen ett klart besked att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att kamerabevakningen har kommit igång. som tillståndskravet syftar till att garantera ett starkt integritetsskydd ger det också goda möjligheter att närmare reglera villkoren för när sådana tillstånd ska meddelas, vilket i sin tur kan bidra 2017/18:231 till att snabbt få till stånd en enhetlig och mer ändamålsenlig rättstillämpning. kommun förespråkar en ordning där tillståndskravet endast gäller för myndigheter vid utförandet av uppgifter som omfattas av en lagstadgad skyldighet. Som utredningen konstaterar skulle dock en sådan avgränsning innebära nya gränsdragningsproblem, eftersom det i vissa fall kan vara svårt att avgöra vad som är en obligatorisk respektive en frivillig uppgift för en kommun. Det som har betraktats som ett frivilligt åtagande kan dessutom ändra karaktär . Så har t.ex. flyktingmottagandet gått från att vara en frivillig till en tvingande uppgift för kommunerna. Tillståndskravet för myndigheter bör därför inte innehålla någon begränsning av detta slag. Många myndigheters användning av kamerautrustade drönare kommer vidare att underlättas av att kamerabevakningslagen får ett snävare tillämpningsområde än kameraövervakningslagen och enbart omfattar sådan användning av kameror som innebär en varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning. Därmed kommer användning av drönare vid exempelvis besiktningar, tillsyn och mätningar ofta kunna ske tillståndsfritt, vilket bl.a. underlättar för Lantmäteriet och andra myndigheter som använder drönare för andra syften än personbevakning. Sammanfattningsvis bör tillståndskravet för kamerabevakning alltså behållas för myndigheter vars verksamhet omfattas av dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Tillståndskravet bör också behållas för vissa privaträttsliga subjekt Frågan är då om tillståndskravet även bör omfatta viss kamerabevakning som bedrivs av privaträttsliga subjekt inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Enligt dataskyddsförordningen kan ett sådant tillståndskrav gälla förutsatt att kamerabevakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse som är fastställd i enlighet med nationell rätt. De skäl som anförs ovan för att tillståndskravet ska gälla myndigheters kamerabevakning talar även för att kravet bör gälla när uppgifter av allmänt intresse har anförtrotts privaträttsliga subjekt. Avmonopolisering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har inneburit att många uppgifter som tidigare utförts av statliga eller kommunala myndigheter sköts av andra. Inom den traditionellt statliga sektorn kan nämnas t.ex. järnvägstransporter. Som exempel på det kommunala området kan nämnas skola och hälso- och sjukvård. Det skulle framstå som inkonsekvent att kräva tillstånd till kamerabevakning för myndigheter men inte när ett privaträttsligt subjekt ska bedriva kamerabevakning vid utförandet av en sådan uppgift av allmänt intresse, särskilt som sådan kamerabevakning kan vara mycket integritetskänslig.