prop · H60321 · 2018-12-07 00:00:00 — Dessa visionsdokument kallas vanligen för campusplaner och utarbetas i samverkan med hyresvärdar och andra intressenter, såsom kommuner, regioner, samt lärosätets anställda och studenter. Lärosätena är inte ålagda att arbeta med campusplaner, men hade 17 av lärosätena valt att ta fram en plan för hela eller delar av de fastigheter som de hyr och 5 lärosäten arbetar för att ta fram sådana planer. kan konstatera att vartannat dokument ger exempel på att lärosätena redan arbetar eller planerar att verka för resurseffektivisering, genom exempelvis energieffektivisering, flexibla lokaler och beslut om att minska lokalarean som ett resultat av minskade studentkullar.110 Kvantitativa mål om andel lokalkostnad av den typ som lärosätena presenterat i andra sammanhang förekommer dock inte i campusplanerna. Uppföljning och målsättning om lokalanvändningen kan bli mer systematisk Kännedom om hur lokalerna nyttjas och kunskaper om verksamhetens behov är grundläggande för att uppnå effektivisering och kunna arbeta affärsmässigt på hyresmarknaden. Det har allt fler lärosäten börjat mäta beläggningsgrad, det vill säga hur stor del av tiden som en viss lokal utnyttjas eller hur stor del av lokalen som nyttjas. I enkät angav 28 lärosäten, motsvarande , att de genomför mätningar av beläggningsgraden i lokalerna. Sammanlagt 17 lärosäten följer upp beläggningsgraden en eller . Sammanlagt 11 lärosäten följer upp beläggningsgrad mer sällan än en gång , då oftast i samband med beslutade utredningar av lokaleffektivitet. Sammanlagt 5 lärosäten anger att de inte följer upp beläggningsgrad och 8 (2017). Tekniska högskolan (2013). (2015b). (2013). (2017). (2014). 108Linköpings universitet (). 109Göteborgs universitet (). 110Högskolan och Akademiska Hus (odaterat). Tekniska högskolan (2014). (2016). (2015). (2013). R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G lärosäten har angett i enkäten att de också har ett kvantitativt mål för beläggningsgraden.111 I praktiken används ofta bokningsgraden i schemaläggningssystemet för att bedöma beläggningsgrad. Det innebär att främst bokningsbara lokaler, såsom hörsalar, lärosalar, grupprum och datorsalar, är föremål för uppföljning. Det förekommer dock att beläggningen av speciallokaler, kontor och laborationslokaler följs upp. Sammantaget visar enkätsvaren att användningen av kontorsytor endast följs upp av lokalförsörjningsenheten på ett fåtal lärosäten med samma systematik och i samma omfattning som undervisningslokalerna. Det kan också finnas en betydande felkälla i att använda bokningsgrad för att bedöma i vilken mån en lokal faktiskt används effektivt, eftersom en bokning inte alltid innebär att lokalen används. Några lärosäten har angett att de även arbetar med, eller arbetar för att införa, andra verktyg för att åstadkomma mer korrekt information om hur mycket lokalerna används.112 Mätning av beläggningsgrad används ofta i lokaleffektivitetsutredningar, visar enkätsvar, dokument och intervjuer som genomfört med lärosätesföreträdare. Genom dessa intervjuer har kunnat konstatera att drygt hälften av lärosätena också följer upp vakansgraden, det vill säga hur stor del av lokalerna som inte används alls, och att ett fåtal113 har någon form av mål eller riktlinje för vakansgraden. Arbetet med uppföljning av lokalanvändningen har utvecklats hos lärosätena, enligt granskning. Det finns en variation i hur lärosätena arbetar med uppföljning, som delvis kan förklaras med att det finns skillnader i hur stor yta varje lärosäte hyr och att det finns betydande variation i vilka typer av lokaler som hyrs. Uppföljning av ytor är grundläggande för att undersöka om verksamheten har rätt sorts lokaler som används maximalt. Det framgår till exempel från flera lärosäten att verksamheten kan uppleva att de flesta lokaler är fulla medan efterföljande mätningar påvisar att beläggningsgraden i praktiken är lägre än den uppfattades. Mätningar av användandet som enbart omfattar bokningsbara lokaler innebär att det saknas information om hur mycket icke-bokningsbara lokaler används, vilket visas av att uppföljning av exempelvis kontor inte är lika vanligt som av undervisningslokaler. menar att det medför att det saknas information om hur lokalresurserna används. Slutligen har få lärosäten mål för 111Målet varierar mellan beläggning i bokningsbara lokaler mätt under en viss angiven tid och tidsperiod, vanligen kl. 8–17 under terminen. 112Intervju , 2017-11-7, , och konstnärliga högskola, . 113Intervju , och , . Tekniska högskolan (2017b). (2014). 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beläggningen, det vill säga i vilken mån lokalresurserna bör användas, och för lokalkostnaderna som helhet. Samverkan och ansvarsfördelning internt är en nyckel till effektivitet Det är vanligt att lokalförsörjningsenheten har en roll som samordnare eller hyresvärd internt medan utbildnings- och forskningsverksamheten fungerar som beställare eller hyresgäst i relationen till lokalförsörjningsenheten. Erfarenheter från andra organisationer där det också finns en form av intern marknad visar att det i den relationen finns flera punkter som är av vikt.114 Adekvat beställarkompetens och kunskaper om lokaleffektivitet behöver finnas även hos den interna beställaren, vilken i flera fall är institutionerna eller motsvarande. Två lärosäten anger också att de har stärkt stödet till de lokalansvariga i utbildnings- och forskningsverksamheten.115 I de fall då ansvar för effektiviteten i kontorsytornas användning är delegerat till lokalbrukarna finns det risk för att det saknas en samlad bild av lokalnyttjandet på lärosätet som helhet. God intern samverkan och mer systematisk uppföljning av lokalnyttjandet kan därför vara en del i att identifiera möjligheter till ökat samnyttjande av ytorna, underlätta fortsatt effektivisering och utveckla lärosätena i rollen som beställare av lokaler. 4.3.2 Effektivisering och omprövning sker på flera sätt Lärosätena anger ett antal olika metoder som de bedömer har varit framgångsrika för att hålla nere lokalkostnaderna. De mest använda metoderna är att minska de förhyrda ytorna, arbeta aktivt med förhandling av hyran och att energieffektivisera. Flera exempel på samarbeten för energieffektiviseringar som leder till sänkta kostnader framgår både av lärosätenas dokumentation i lokalförsörjningsfrågor och vid intervjuer. Många av dessa projekt sker i samarbete med Akademiska Hus.116 Nybyggnation kan medföra högre kostnader. Lärosätena har angett två metoder för att hålla nere dessa kostnader: att använda nybyggnation restriktivt117 eller för att uppnå en mer effektiv lokalanvändning.118 Ökade krav på yteffektivisering vid nybyggnation förekommer, exempelvis genom krav på kostnadsneutralitet vid 114Lind och (2010) sid 78–79. 116Intervju , , , , , , , och , . Se även exempelvis Kungl. Tekniska högskolan (2017b), (2013) och (2016). 117Intervju , och , . (2017). (2017). Intervju Linnéuniversitetet, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G ombyggnation119, mindre kontorsrum120 eller öppna flexibla kontorslösningar som praxis.121 Att bygga generella och flexibla lokaler är en metod som används för att sänka kostnader,122 som bland annat förespråkas av Akademiska Hus och är ett återkommande inslag i lärosätenas campusplaner.123 Det finns också exempel på omfattande effektiviseringsprojekt, både pågående och avslutade.124 och högskolor uppger i intervjuer att de har yteffektiviserat i befintliga lokaler genom interna omflyttningar och lokalförändringar, vilket kan möjliggöra att säga upp hyreskontrakt för lokaler som inte används125 eller att hyra ut i andra hand.126 Lärosäten som har samlokaliserat hela eller delar av verksamheter har angett att det innebar fördelar ur effektivitetsperspektiv.127 Med undantag för en mindre högskola, har samtliga lärosäten angett i enkät att de har en avdelning eller enhet inom lärosätet med ansvar för lokalförsörjningsfrågor. Enligt lärosätenas egen bedömning av antalet årsarbetskrafter i lokalförsörjningsarbetet har antalet i huvudsak varit stabilt –2017. Ett fåtal lärosäten har ökat antalet årsarbetskrafter i lokalförsörjningsarbetet , visar enkätsvaren. I intervjuer och enkätsvar har lärosätena angett att de köper in kompetens eller kunskap , exempelvis vid omförhandling av hyreskontrakt eller byggprojekt. Knappt en tredjedel av lärosätena – 9 av 33 – anger i intervjuerna att de har utrett styrning och organisering av lokalförsörjning . Bland de 24 lärosäten som anger att de inte genomfört någon utredning, anges flera exempel på förändringar i organisation och uppdrag. konstaterar att lärosätena överlag arbetar på olika sätt med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet i syfte att minska ytor och kostnader. Följande avsnitt behandlar flera delar i lärosätenas arbete som kan ge förutsättningar för effektiv lokalförsörjning. 121Chalmers tekniska högskola (). 122Lunds universitet (2002). (2017). 123Akademiska Hus (2016b). 124Linköpings universitet (2015). (2008). 125Intervju , , , , , , konstnärliga högskola, , , , , och , . 126Intervju , och , . 127Intervju , , , , , och Försvarshögskolan, . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.3 Internhyra har blivit vanligare Av intervjuerna framgår att en av de största utmaningarna för att hålla nere lokalkostnaderna är att samordna, prioritera och möta efterfrågan på lokaler i utbildnings- och forskningsverksamheten. Intervjupersonerna, som i de flesta fall är lokalförsörjningschefer, anger att lokalförsörjningsenheten ser behov av att arbeta för att skapa förståelse i verksamheten för vikten av samutnyttjande av lokaler, en ökad användning av lokalerna och nya lokallösningar i första hand inom befintligt campus. Om nybyggnation därefter är nödvändigt arbetar lokalförsörjningsenheten för att se till att kostnadsansvaret är tydligt för verksamheten och diskuterar prioriteringar som måste göras. Sammanfattningsvis handlar intervjusvaren om ett fortsatt behov av att arbeta för ökad kostnadsmedvetenhet och att samordna alla verksamheters lokalbehov för ytterligare möjligheter till effektivisering och besparingar.128 Internhyressystem är ett exempel på styrning som kan konstrueras för att ge drivkrafter för effektivitet och god hushållning i lokalförsörjningen,129 som också har blivit vanligare vid de svenska lärosätena. Internhyror eller internpriser konstrueras vanligen för att täcka flera av lärosätets olika lokalkostnader, utöver själva hyran till hyresvärden. hade 13 lärosäten, vilket då utgjorde , någon form av interndebitering av lokalkostnaderna.130 hade andelen ökat till 28 av 33 lärosäten – – som hade någon form av interndebiteringssystem, på central nivå eller inom fakulteter eller motsvarande. Drygt en tredjedel av de lärosäten som använder internhyra anger att de informerar medarbetarna om vilka kostnader som ingår i hyran. anger flera att det inte förekommer någon diskussion om internhyran, eller att modellen är accepterad internt. menar att effekterna av systemet är beroende av att medarbetarna känner till hyressättningen och dess utgångspunkter, vilket gör att god kommunikation kring hyressättningen internt också kan påverka effektiviteten i lokalförsörjningen. Drygt var tredje lärosäte som använder interndebitering anger att de har, eller håller på att, utvärdera systemet och sju lärosäten anger att de utvärderat systemet med differentierade hyror.131 Tre lärosäten har utrett möjligheten att införa ett 128Intervju , , , , , , , , , , , , , , Kungl. i , , , , , och , . 129Lind (1998). och (2016). och (2010). Den Heijer (2011). 130Riksdagen (1996). 131Frågan i enkäten till lärosätena löd: ”Har systemet för interndebitering utvärderats efter att det infördes?” 26 av 27 lärosäten som angett att de använder internhyressystem har svarat på frågan. har genom intervjuer konstaterat att det i praktiken är 28 lärosäten som använder interndebitering. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G internhyressystem men bedömt att det inte vore gynnsamt för lärosätet.132 konstaterar att internhyressystemen har konstruerats utifrån aspekter såsom kostnadsmedvetenhet i verksamheten, rättvisa i kostnadsfördelning mellan olika delar av verksamheten och yteffektivisering exempelvis genom ökad gemensam användning av befintliga lokalresurser.133 En majoritet av lärosätena använder också någon form av differentierad hyra för undervisningslokaler, vilket kan innebära att debiteringen varierar med exempelvis lokalens storlek och utrustning eller att timpriset är högre eller lägre vid olika tider för att uppnå ett mer effektivt lokalnyttjande. Flera lärosäten använder också fördelningsnycklar för olika typer av lokaler eller lokaler av olika kvalitet, visar enkätsvaren. har inte bedömt effektiviteten i lärosätenas respektive internhyressystem. Den ökade användningen av interndebitering visar dock på en utveckling i sektorn som har potential att leda till fortsatt effektivisering. Huruvida så sker är dock beroende av att de system för interndebitering som används är anpassade efter de förhållanden som varje lärosäte arbetar under och att systemet är utformat för att ge medarbetarna incitament för ett effektivt lokalnyttjande. Därför är det viktigt att utvärdera om systemet har de tänkta effekterna. 4.3.4 Hanteringen av hyresavtal är strukturerad Enligt den nationella upphandlingsstrategi som beslutades av regeringen , är ett strukturerat arbete med avtal positivt för att göra goda affärer. Ett exempel på sådant arbete är att hålla en avtalsdatabas.134 Alla de granskade lärosäten har sina avtal samlade i en databas och/eller ett diarium. Det är mycket vanligt att lärosätena använder automatiska aviseringar innan avtal senast ska sägas upp, i syfte att kunna se över om avtalet ska sägas upp eller inte. Antalet hyresavtal varierar mycket mellan lärosätena, från tre till ett hundratal olika avtal.135 Av intervjuerna framgår att behovet av en utvecklad databas och sammanfattande analyser av avtalstiderna därför varierar mellan lärosätena. Lärosätena följer därmed upp avtalen och systematiserar processen för uppsägning i syfte att ha framförhållning i arbetet utifrån behoven på det enskilda lärosätet. 132Högskolan i (2017). Intervju konstnärliga högskola, . 133Se exempelvis (2017), (2016) och (2017). 134Regeringen (2016a). 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.5 Styrelsernas insyn och kontroll brister i flera fall skulle statliga myndigheter, enligt förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, upprätta och fortlöpande hålla en plan över myndighetens behov av lokaler. Lokalförsörjningsplaner redovisades till , som avvecklades 1998.136 har regeringen beslutat om direktiv om att lärosätenas budgetunderlag ska innehålla redovisning av deras lokalförsörjning för de kommande tre åren utifrån sin lokalförsörjningsplan. Med lokalförsörjningsplan avser regeringen en lokalplanering som har fastställts av styrelsen för respektive lärosäte där såväl slutna som förväntade hyresavtal inkluderas.137 Lokalförsörjningsplaner på lärosätena är i praktiken ett planeringsdokument som vanligen omfattar 3–planeringshorisont, men där resultaten är att betrakta som mer långsiktiga. Vanligen är planerna mer omfattande än vad regeringen kräver och innehåller exempelvis prognoser för lokalkostnader, förändringar i lokalbehoven eller lokalbeståndet, beräkningar av lokalnyttjande och liknande uppgifter av praktisk karaktär. Det är med andra ord ett mycket centralt dokument för lärosätenas lokalförsörjning. Knappt vartannat lärosäte – 15 av 33 – uppvisade en aktuell lokalförsörjningsplan eller motsvarande planeringsdokument . Dessa var fastställda av styrelse eller motsvarande i samtliga fall utom ett, där förvaltningschefen beslutat. I 9 fall angavs att man arbetade för att ta fram en lokalförsörjningsplan och ytterligare 9 lärosäten angav att de inte har någon lokalförsörjningsplan. Detta kan jämföras med utredning , som visade att 26 lärosäten hade en lokalförsörjningsplan, medan några avsåg att ta fram en och ytterligare någon menade att man sammantaget hade motsvarande kunskap i andra dokument. menar att en lokalförsörjningsplan beslutad av styrelsen är både en del i att upprätthålla intern styrning och kontroll och en förutsättning för att styrelsen ska kunna styra mot högre effektivitet. Att flera lärosäten saknar lokalförsörjningsplaner kan därmed ses som en risk för styrelsens möjligheter att styra mot ett effektivare lokalutnyttjande och långsiktig lokalförsörjning. har inte granskat om lokalförsörjningsplaner i praktiken leder till högre effektivitet. 136Ekonomistyrningsverket (2016). 1997/98:1. 137Beslutet ersätter 9 kap. i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, där annars inga krav ställs på att redovisningen ska göras utifrån en lokalförsörjningsplan. Regeringen (). Se även (). R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G 4.4 Samverkan sker på flera sätt Granskningen har visat att de flesta lärosätena har få hyresvärdar och att tillgången till speciallokaler upplevs som begränsad. Marknader med få säljare och ett begränsat utbud framhålls vanligen som problematiska. Eftersom utgår från att riktlinjer för statlig lokalförsörjning fortsättningsvis ska gälla, utgår vi också från att det är aktörernas ansvar att arbeta för effektivitet och god hushållning inom dessa ramar och de förutsättningar som riktlinjerna ger. Forskning om rollen som beställare eller kund, liksom forskning om beställarrollen på marknader med ovanstående begränsningar, indikerar att en marknad med få säljare innebär lägre kostnader för att upprätthålla en god relation, jämfört med att behöva upprätthålla en god kontakt med många. När alternativen är få – vilket de i många fall är i lärosätenas lokalförsörjning – är det också strategiskt att arbeta för en god relation. För lärosätena innebär god samverkan med hyresvärden att de kan få bättre möjligheter att påverka och utveckla lokalerna, vilket ger mer kontroll över dem, som det också kan innebära möjligheter att påverka hyresvärden att bli mer effektiv. God och aktiv samverkan mellan lärosätena och deras hyresvärdar kan också innebära gemensamt lärande och erfarenhetsutbyte.138 menar att fortsatt samverkan kan vara en verkningsfull strategi för långsiktighet och fortsatt effektivisering av lärosätenas lokalförsörjning. 4.4.1 Samverkan med hyresvärdar enkät visar att lärosätena samverkar med ett flertal olika aktörer när de tar fram sina långsiktiga planeringsunderlag i form av campusplaner. Hyresvärdar, lärosätets studenter och anställda samt kommuner eller regioner utgör de mest frekventa samarbetspartnerna.139 Akademiska Hus metod för campusplaner är ett tydligt exempel på samverkan mellan lärosätena och bolaget. I granskningen framkommer att Akademiska Hus också har deltagit i några möten med för fastighetsfrågor. Det förekommer också samarbeten inom forskning och innovation där både lärosäten, Akademiska Hus och andra aktörer samverkar. Det är vanligt att dessa projekt handlar om hållbarhet och energieffektivisering.140 Lärosätena samverkar därmed med hyresvärdar både i det egna campusplanerabetet och på andra sätt. 138Jämför med och (1984). , och (2005). 139Flera svar har kunnat anges på frågan ”Är planen för lokal- och fastighetsutveckling på lång sikt framtagen i samarbete med någon av följande aktörer?”. 140Se till exempel Akademiska Hus () och (). 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4.2 Samverkan för ökad professionalisering Ett betydande antal av lärosätena anger att bra hyresförhandlingar är en av de viktigaste faktorerna för att hålla nere lokalkostnaderna.141 Det kan handla om en bra förhandlingsgång, kompetens om marknaden och avtalshantering. Vissa lärosäten samarbetar inför förhandling142 eller tar in kompetens utifrån från externa värderare och konsulter.143 kan konstatera att lärosätena samverkar för att öka professionaliseringen av lokalförsörjningen. Styrelsen för SUHF beslutade att inrätta en expertgrupp för fastighetsfrågor, i syfte att öka professionaliseringen av lokalförsörjningsansvaret och kunna agera gemensamt.144 Professionaliseringsarbetet handlar om att öka kunskapen om hur lärosätena möter en professionell motpart på en marknad och att bli en bättre beställare.145 Lärosätenas gemensamma fastighetsnätverk arbetar också med att höja kompetensen gällande att skriva hyresavtal och förhandla med hyresvärden i önskad riktning avseende avtalsskrivning.146 konstaterar att lärosätena samverkar både i enskilda fall och gemensamt för att bli en mer professionell motpart till hyresvärdarna. 4.5 bedömningar och iakttagelser –2016 har det skett en effektivisering av lokalnyttjandet på lärosätena, vilket framgår av att ytan per prestation och anställd har minskat, sett till gruppen av lärosäten som helhet. bedömer att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet. Ökningen och utvecklingen av lärosäten som använder internhyressystem utgör ett exempel på detta, liksom att flera lärosäten arbetar med att följa upp och ompröva internhyressystemet. Ett välfungerande system för intern prissättning kan utgöra en central del i arbetet med att effektivisera lokalförsörjningen och dess funktion och effekter bör därför följas upp. Lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används har utvecklats men kan förbättras ytterligare. Över tid har lärosätena utvecklat sitt arbete med uppföljning 141Intervju , , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , Linnéuniversitetet, , , , , och , . Tekniska högskolan, och , . 143Intervju , och Kungl. Tekniska högskolan, . 144SUHF (). 145Intervju ordförande för fastighetsfrågor, . 146Intervju fastighetsnätverket, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G av lokalanvändningen och genomför en stor majoritet av lärosätena mätningar av i vilken mån bokningsbara lokaler såsom föreläsningssalar och mötesrum används. Kontorsytor följs upp i betydligt mindre omfattning än andra ytor. På vissa lärosäten saknar lokalförsörjningsenheten en samlad bild av verksamhetens uppföljning av lokalerna. Sammantaget finns det därmed en betydande andel lokalytor vars användning inte är kartlagd, vilket utgör en risk för ineffektivitet. Överlag har lärosätena arbetat med omprövning och utveckling av lokalförsörjningen, genom att utvärdera styrning och organisation och en professionalisering genom samverkan. Över tid har lärosätena utökat sin samverkan i lokalförsörjningsfrågor med såväl andra lärosäten som hyresvärdarna och andra intressenter, vilket kan ge förbättrade möjligheter att agera affärsmässigt. bedömer att det föreligger risk för att vissa lärosätesstyrelser saknar tillräcklig insyn i lokalförsörjningen. Vartannat lärosäte saknade en aktuell lokalförsörjningsplan vid tiden för granskningen, vilket enligt regeringsbeslut ska ligga till grund för budgetunderlag. I de fall då en aktuell lokalförsörjningsplan saknas kan budgetunderlaget inte beslutas helt i enlighet med regeringens direktiv. Utan lokalförsörjningsplan kan styrelsen också sakna den insyn i verksamheten som högskoleförordning och högskolelag kräver. bedömer att frånvaron av mål för kostnader och resursanvändning samt de utpekade bristerna i uppföljning sammantaget utgör en risk för bristande hushållning och bristande effektivitet.