prop · H503106 · 2018-03-19 00:00:00 — Det finns enligt regeringens mening inga skäl att närmare specificera de insatser som kan ingå utan det bör vara upp till varje kommun att i sina riktlinjer närmare precisera de hemtjänstinsatser som kan komma ifråga utan föregående behovsprövning. Samtalsstöd och rådgivning bör kunna vara en sådan insats som beviljas inom ramen för den föreslagna bestämmelsen och regeringen ser, till skillnad mot vad som föreslås i promemorian, ingen anledning att särskilt ange detta i den förslagna bestämmelsen. kommun, PRO och har framfört farhågor om förenklat beslutsfattande när det gäller personlig omvårdnad, med tanke på att det är en mer komplicerad insats som kräver mer ingående utredning för att behoven ska kunna tillgodoses och insatserna bli av rätt omfattning. Regeringens utgångspunkt är att den äldre måste känna sig trygg med alla de insatser som erbjuds inom ramen för begreppet hemtjänst. Det är inte minst viktigt när det handlar om insatser som grundar sig på fysiska, psykiska och sociala behov. Eftersom behoven av insatser, i vilken omfattning och på vilket sätt de bör genomföras kan ändras är det viktigt att utföraren är lyhörd för den äldres synpunkter och uppfattning. Som tidigare nämnts ökar graden av trygghet när man känner sig delaktig i beslut som rör en själv och den äldre bör därför ges utrymme att påverka både omfattningen och på vilket sätt den personliga omvårdnaden ska utföras. Ett flertal remissinstanser har framfört invändningar mot att insatsen korttidsboende ska kunna ges utan behovsprövning eftersom antalet korttidsplatser är begränsat och måste förbehållas personer med stora behov. Efter att ha analyserat frågan delar regeringen denna uppfattning och anser att beslut om korttidsboende kräver utredning och behovsprövning. Till skillnad mot vad som föreslås i promemorian föreslår regeringen därför inte att korttidsplats till äldre ska kunna erbjudas utan föregående behovsprövning. Information till den äldre personen Äldre personer kan uppleva handläggningen av ansökan om hjälp som svår att förstå. Detta gäller inte minst i sådana fall där förhållandena för den enskilde och därmed behoven av hjälp kan förändras ofta och med kort varsel. Många kommuner upplever dessutom att det är otydligt i vilken utsträckning besluten ger utrymme för flexibilitet utifrån den enskildes önskemål och utifrån att den enskildes behov kan variera mellan olika dagar. I en rapport utförd inom den nationella studien (Study on Ageing and Care) redovisas en undersökning om vad som händer från ansökan till utförande av insatser sett ur den äldre personens eget perspektiv. I rapporten visas att verkligheten är betydligt mer komplex och motsägelsefull än vad som kommer till utryck i ett beslut om bistånd. Den äldre själv hade ofta en ganska diffus uppfattning om huruvida hon eller han ansökt om insatser. Beslutet innebar inte heller en garanti för att överensstämmelsen mellan beslutet och utförda insatser blev god. Biståndshandläggarens information om vilken hjälp den äldre kunde få blev inte sällan styrande för vad den enskilde ansökte om. Den enskildes önskemål nådde därmed inte ens fram till ansökan. Varannan person uppfattade inte att de sökt om något över huvud taget utan menade att de blivit tilldelade hjälp. Andra fick inte hjälp med det de ansökte om och vissa fick mycket mer hjälp än de tyckte att de behövde. () har uttalat att det har stor betydelse att ett beslut är tydligt utformat så att den enskilde kan förstå vilken rätt till hjälp man har. Om beslutet inte är tydligt kan det även leda till problem vid verkställigheten av beslutet, problem för en domstol som ska pröva ett överklagande av beslutet och svårigheter vid tillsyn (dnr 252-2002). har i en handbok beskrivit rättsläget utifrån nuvarande rättspraxis (Handläggning och dokumentation inom , 2015). I handboken framhålls vikten av kravet på tydlighet. Detta är viktigt för att både den enskilde och utföraren ska ha klart för sig ramarna för insatsen. Ett tydligt utformat beslut har stor betydelse för att den enskilde ska kunna förstå vilken rätt till hjälp han eller hon har. Om beslutet inte är tydligt kan det leda till problem vid verkställigheten av beslutet. Det kan också leda till svårigheter vid tillsyn. Ett tydligt formulerat beslut måste emellertid inte vara ett beslut med hög detaljeringsgrad. Ett beslut om hemtjänst kan enligt handboken vara formulerat så att det ger ett visst utrymme för anpassning om den enskildes behov varierar mellan olika dagar. Det ovan sagda ligger i linje med förslaget i denna proposition om att hemtjänstinsatser ska få erbjudas på en mer generell nivå och att den enskilde därefter ska ges utrymme för att påverka den närmare utformningen av dessa insatser. Det är emellertid av avgörande betydelse att den som ansöker om hemtjänst utan föregående behovsprövning får den information som behövs för att förstå på vilka grunder insatserna har erbjudits och vilket utrymme för påverkan som finns. Lagrådet har påpekat att tillämpningen av den nya bestämmelsen ställer krav på biståndshandläggaren att vara lyhörd för den enskildes behov och kunna bedöma om denne har förmåga att tillgodogöra sig den Prop. 2017/18:106 information som ges. Regeringen anser att det är viktigt att informationen lämnas på ett sådant sätt att äldre personer med olika former av funktionsnedsättning ges reella möjligheter att tillgodogöra sig den. För personer med nedsatt kognitiv förmåga kan det t.ex. handla om att genomgående använda sig av ett enkelt och begripligt språk, s.k. klarspråk, eller att ta fram lättlästa versioner av den information som ges. I de fall biståndshandläggaren gör bedömningen att den äldre inte förmår tillgodogöra sig informationen, ska en utredning enligt 11 kap. § SoL avseende rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL göras. Kommunen måste även försäkra sig om att den som ansöker om hemtjänst utan föregående behovsprövning är införstådd med hur den löpande uppföljningen kommer att genomföras och att rätten att ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § är oförändrad. Då syftet med den nya bestämmelsen är att öka den äldres självbestämmande och delaktighet anser regeringen att informationsinsatser ska vara ett villkor för att en kommun ska få erbjuda hemtjänst till äldre personer utan föregående behovsprövning. Möjlighet att påverka utförandet av insatserna Delaktighet och inflytande innebär att den äldre ska kunna påverka hur insatserna ska utformas. Genom ett rambeslut i enlighet med kommunala riktlinjer kan insatserna tillhandahållas snabbare, enklare och med ett tydligt angivet utrymme för på vilket sätt som insatsernas innehåll och utförande kan påverkas av den enskilde. Det kan t.ex. handla om att i stället för en planerad städning få hjälp till frisören eller att få en tidning eller bok uppläst. Det viktiga vad gäller byte av insatser är att personalen och den äldre personen i sitt möte talar om vad som är möjligt att utföra inom ramen för de kommunala riktlinjerna. Detaljerade biståndsbeslut skapar tydlighet i fråga om vad beslutet avser. Denna tydlighet försvinner vid ett förenklat beslutsfattande då det i dessa fall uteslutande är kommunernas riktlinjer som ligger till grund för insatsen. riskerar alltför detaljerade beslut att minska utrymmet för flexibilitet i beslutets genomförande. Den statliga tillsynen, , tidigare länsstyrelserna och , har under en följd av år i sin tillsyn granskat hanteringen av utredning, beslut och dokumentation inom och riktat kritik och förelägganden mot kommuner som tillämpat s.k. förenklade modeller för handläggning. har hävdat att individuellt anpassade åtgärder som ges enskilda i form av stöd i boendet ska föregås av utredning, bedömning och beslut i enlighet med socialtjänstlagen. Besluten ska även dokumenteras och följas upp. Det är därför enligt fråga om ett missförhållande då en person får en individuellt anpassad insats utan att beslut om bistånd fattas i vilket det anges vilken insats som beviljats. har även påtalat vikten av att dokumentationsreglerna följs så att kommunen kan ta sitt ansvar för att följa upp och bedöma om de beviljade insatserna har tillgodosett den enskildes behov. ser dock risker med att biståndsbesluten blir allt för detaljerade och inte lämnar den utförande verksamheten utrymme för flexibilitet. För att den äldre faktiskt ska få sina behov av hjälp och stöd tillgodosedda krävs att besluten verkligen beskriver behoven på ett adekvat sätt. 2017/18:106 tidigt måste dessa beslut ha en sådan flexibilitet att de kan anpassas till ändrade förutsättningar och till de faktiska förhållandena vid varje enskild tidpunkt. Utformningen av beslut om hemtjänstinsatser får inte innebära att personer i slutänden inte får den hjälp och det stöd de behöver. Med den nya bestämmelsen görs ingen föregående behovsprövning. Det kommunen har att förhålla sig till är att den som ansöker om en sådan hemtjänstinsats uppfyller de kriterier som kommunen har fastställt i sina riktlinjer. Beslutet behöver endast innehålla information om de insatser enligt kommunens riktlinjer, t.ex. antal timmar hemtjänst, trygghetslarm eller matservice, som den enskilde önskar och som kommunen beviljar. Det blir sedan en fråga för den som beviljas hemtjänst att tillsammans med utföraren bestämma hur insatserna ska genomföras inom de angivna ramarna. Besluten ska dokumenteras enligt bestämmelserna om dokumentation i 11 kap. 5 och 6 §§ och 7 kap. 3 § SoL. 5.3Uppföljning av insatser som kan erbjudas äldre utan föregående behovsprövning Regeringens förslag: Kommunen ska följa upp de insatser som har erbjudits med utgångspunkt i kommunens riktlinjer, insatsernas kvalitet och värdegrunden för äldre. Regeringens bedömning: Kommunen bör i sina riktlinjer närmare precisera villkoren för de insatser som kommunen erbjuder. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Förslaget i promemorian är författningstekniskt utformat på ett annat sätt. Remissinstanserna: Myndigheten för delaktighet (MFD) tillstyrker förslaget men understryker behovet av en systematisk uppföljning för att säkerställa att kvalitetssäkrade insatser ges baserade på individens behov. påpekar vikten av en tydlig vägledning för hur uppföljning ska ske, då förslaget i remissen kan leda till att biståndshandläggaren måste följa upp de samlade insatserna utifrån två olika beslutsformer. framför att då förslaget innebär att det är frivilligt för kommunerna att införa förenklat beslutsfattande och om kommunerna väljer att göra det, är det viktigt att varje kommun skapar riktlinjer för kriterier och uppföljning. Vision anser att förslaget innebär ökade krav på uppföljning och kommunikation med den äldre och deras anhöriga. ser en risk med förenklad handläggning mot bakgrund av att det inte är ovanligt med kommunala riktlinjer som tar sikte på att hålla nere utgifter och påtalar behovet av såväl en nationell uppföljning som en kvalitetssäkrad uppföljning på individnivå. Det är viktigt att biståndshandläggaren får ett reellt professionellt utrymme att även ta fasta på behov hos den äldre som inte kan uppfyllas via de insatser som kan ges inom ramen för förenklad handläggning. Förbundet delar inte utredarens bedömning om att uppföljningen inte ska innefatta individuella behov utan anser att kommunen, via sina biståndshandläggare, alltid ska ha den enskildes behov för ögonen. tillstyrker förslaget men anser att uppföljningen även ska ske utifrån den enskildes behov. Inspektionen för vård och omsorg, () tillstyrker förslaget men anser att det kan innebära att viktig information om den enskildes hälsotillstånd och andra väsentliga uppgifter riskerar att inte komma till utförarens och vårdpersonalens kännedom. kommun har framfört liknande synpunkter. anser att det bör utredas vidare hur förutsättningar för verksamhetsutveckling och en kunskapsbaserad socialtjänst för äldre påverkas, vid införandet av en förenklad modell utan individuell behovsbedömning. kommun anser att det förenklade förfarandet är tidsbesparande och effektivt för kommunerna men att förslaget minskar möjligheten att jämföra resultat av olika arbetssätt med varandra, både på lokal och nationell nivå och att möjligheten till verksamhetsutveckling och evidensbaserad vård och omsorg därmed också minskar. Liknande synpunkter har framförts av . och FSS anser att frågan om hur dokumentationen ska utformas behöver förtydligas. kommun anser att det är viktigt att tydlig dokumentation finns tillgänglig när trygghetslarm beviljas, eftersom det vid hembesök kan uppdagas att personer även har andra behov. Skälen för regeringens förslag och bedömning Genomförandet av beslutade insatser kan utföras antingen i regi eller av privata utförare från vilka kommunen upphandlar tjänster. Det är alltid den beslutande nämnden som har ansvaret för att den enskilde verkligen får det bistånd som har beviljats, oavsett om det är den beslutande nämnden själv, en annan nämnd eller en privat utförare som verkställer det beslutade biståndet. Med detta ansvar följer självklart en skyldighet att dokumentera att beslutet har verkställts samt att följa upp det beviljade biståndet (prop. 2005/06:115 s. 118). Kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda får den hjälp och det stöd som de behöver samt att insatserna är av god kvalitet (2 kap. 1 § och 3 kap. 3 § SoL). Privata utförare som utför insatser enligt SoL har dock ett eget ansvar för att insatserna är av god kvalitet, att personalen har lämplig utbildning och erfarenhet och för att kvaliteten i verksamheten systematiskt utvecklas och säkras. Många kommuner bedriver ett arbete för att på olika sätt öka äldre kvinnors och mäns delaktighet och stärka deras självbestämmande. En del kommuner tillämpar alternativa modeller för hantering av utredning och beslut i sådana ärenden där avslag sällan eller aldrig förekommer. Det kan t.ex. handla om att fokusera mindre på utredande och istället ge äldre personer möjlighet att själva få bestämma vad de vill använda hjälpen till, som kommunen kan koncentrera sig mer på uppföljning och styrning. Det är mycket ovanligt att ansökningar om äldreomsorg avslås helt eller delvis. genomförde 2001 en mätning som visade att en procent av alla beslut om äldreomsorg innebar någon form av avslag. I ärenden där avslag vanligen inte förekommer eller ärenden där den enskilde själv kan få bestämma vad som ska göras, när det ska göras, hur det ska göras och av vem menar en del kommuner 2017/18:106 att utredningsbehovet är minimalt. Andra exempel handlar om ärenden där den person som ansöker om bistånd är över en viss ålder och där som regel avslag knappt förekommer. Sådana ärenden kan handla om en viss typ av tjänst eller en viss avsatt tid som får disponeras friare inom de ramar kommunen angett. har genom sin tillsyn påvisat att de äldre ofta har begränsade möjligheter att påverka hur insatserna inom område utförs. Det brister ofta när det gäller kommunernas och verksamheternas uppföljning av de äldres genomförandeplan. Det får till följd att enskildas möjligheter att påverka hur och när insatserna utförs begränsas väsentligt. Enligt är det viktigt med samverkan mellan myndighetsutövning och verkställighet för att få ett fungerande informationsutbyte med den enskilde i fokus, dvs. att utförandet av insatserna överensstämmer med vad som har beslutats och dokumenterats. menar att det är förvånande att vissa kommuner inte har någon eller bara knapphändig samverkan med verkställigheten. I den tidigare omnämnda rapporten från (Study on Ageing and Care) framkommer i intervjuer med vårdbiträden att de ansåg att de beslutade insatserna endast delvis stämde överens med de äldres behov. De utförde även en del insatser som inte var beställda men som de ansåg att de äldre behövde. Det förekom också att de såg behov hos enskilda äldre som de äldre inte ville ansöka om hjälp för. De äldre var mer nöjda i de fall då det var liten överensstämmelse mellan de beslutade insatserna och de som i realiteten utförts. I rapporten tolkas det som att ju mer lyhörd vårdbiträdet är för den enskildes önskemål desto nöjdare blir den som får hjälpen. Det omvända gäller också. Ju mer troget vårdbiträdet är mot de beslutade insatserna desto mindre nöjd blir den som får hjälpen. Det är enligt regeringens mening olyckligt att tillämpningen av 4 kap. 1 § SoL i vissa fall har lett till att ett större fokus läggs på utredning och beslut än på hur insatserna i praktiken genomförs och följs upp. Om det blir för stor diskrepans mellan beslut och insatser kan känslan av maktlöshet och att inte längre kunna påverka sin situation förstärkas hos de äldre personerna. Det ligger i sakens natur att det kan vara svårt för den enskilde att på förhand ha en klar bild av hjälpbehovet, särskilt om man tidigare inte haft några insatser alls. Det talar för att det kan vara fullt tillräckligt att inledningsvis utgå från kommunernas riktlinjer vid erbjudandet av hemtjänstinsatser och att uppföljningen därefter kan ge vägledning när det gäller den mer exakta utformningen av insatserna. Lagrådet har påpekat att det är angeläget att biståndshandläggaren i samband med uppföljningen tar upp frågan om det behövs ytterligare bistånd. Regeringen delar denna uppfattning. Det förutsätter i sin tur att utföraren är lyhörd inför den enskildes önskemål och synpunkter och regelbundet stämmer av med både den enskilde och med biståndshandläggaren. Regeringen ser positivt på det arbete som redan bedrivs på nivå för att stärka äldres delaktighet och självbestämmande genom ett ökat fokus på utförande och uppföljning av insatserna. Genom det nu aktuella förslaget ökar möjligheterna ytterligare att fokusera på uppföljning. Därmed tillgodoser regeringen också ett antal remissinstansers synpunkter på vikten av en systematisk nationell uppföljning och kvalitetssäkring av insatserna. Insatserna i denna proposition föreslås kunna erbjudas utan föregående Prop. 2017/18:106 behovsprövning. Det innebär att utgångspunkten för uppföljningen inte är den enskildes behov i det enskilda fallet. Utgångspunkten blir i stället brukarnas uppfattning om tjänsterna, hur tjänsterna motsvarar kommunens riktlinjer och hur de förhåller sig till kravet på god kvalitet enligt 3 kap. 3 § SoL och till värdegrunden såsom den kommer till uttryck i 5 kap. 4 § SoL. Kommunernas riktlinjer måste vara tydliga så att det är möjligt att göra en sådan bedömning. Den övergripande målsättningen för omsorgen om äldre, som kommer till uttryck i den ovan nämnda värdegrunden, är att äldre personer ska få leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Det innebär att den enskilde måste ges ett reellt inflytande över utförandet av tjänsterna. Genom att den enskildes egna önskemål utgör en av hörnstenarna för uppföljningen i det nu aktuella förslaget, torde den äldres delaktighet och självbestämmande kunna öka. 5.4Uppdrag till att följa utvecklingen Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att närmare analysera samt ge förslag på hur statistikuppgifter om de insatser som beviljas utifrån den nya bestämmelsen på lämpligt sätt ska redovisas. Därefter bör få i uppdrag att följa upp och utvärdera tillämpningen av den nya bestämmelsen om förenklat beslutsfattande med fokus på förslagets effekt på en jämlik och jämställd äldreomsorg och på hur den nya bestämmelsen påverkar äldre kvinnor och män med nedsatt kognitiv förmåga. Promemorians förslag: Behandlar inte denna fråga specifikt. Remissinstanserna: ser ett behov av en ytterligare analys av de orsaker som bidragit till en bristfällig träffsäkerhet mellan insatser som beviljats och den äldres behov samt äldres möjligheter att påverka vilka insatser som ges och när och hur de ska genomföras. och Seniorerna ser risker med att förslaget kan leda till omotiverade ökade regionala skillnader, mot bakgrund av att det blir upp till kommunerna att själva avgöra om någon förenklad modell ska införas i kommunen eller inte, och i så fall för vilka insatser och kommuninvånare. Även Statskontoret befarar att skillnader mellan kommuner kan leda till att den enskildes rätt till insatser kan variera beroende på var i landet han eller hon bor och anser att statlig uppföljning är nödvändig om förslaget genomförs. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , och kommun betonar betydelsen av att den enskilde verkligen förstår skillnaden mellan individuell behovsbedömning och ett förenklat beslutsfattande. Statskontoret, , kommun och Föreningen påtalar även att det i vissa fall kan vara svårt för den enskilde att själv kunna ge uttryck för sina behov. anser att förslaget riskerar att missgynna äldre som av olika skäl lider av nedsatt eller begränsad beslutsförmåga. Vision anser att de kommuner som väljer att arbeta med förenklat beslutsfattande behöver vara ålagda att föra register över de personer som erhåller insatser enligt förenklat beslutsfattande. anför att om vissa av kommunernas beslut om insatser enligt socialtjänstlagen inte handläggs utifrån brukarnas behov, genom ett systematiskt arbetssätt med gemensamma begrepp och termer får kommunerna inte samma möjlighet att ta fram underlag till lokal och nationell statistik som möjliggör jämförelse inom och mellan kommunerna. är samtliga kommuner skyldiga att rapportera in personnummer och insatser som används till Öppna jämförelser för målgruppen äldre. Syfte är att använda uppgifterna i lokalt och nationellt analys- och förbättringsarbete. Det saknas överväganden i utredningen om hur de kommuner som inför förenklat beslutsfattande fortsättningsvis ska rapportera denna statistik. Även efterlyser ett klargörande av hur insatserna som ges på förenklat sätt kan redovisas i antal brukare och timmar anser att frågan om Individens behov i centrum, IBIC bör belysas ytterligare och ställer sig frågan om IBIC är förenligt med föreslaget om förenklat beslutsfattande. kommun menar att IBIC inte kommer att användas vid den föreslagna förändringen och att personalen därmed får två sätt att planera brukarens insatser. kommun menar att den äldre riskerar att bli passiviserad om inte IBIC används, då IBIC utgår från individens behov, resurser och behov. Även kommun undrar hur den föreslagna förenklade biståndshandläggningen ställer sig i relation till IBIC? Och befarar att det kommer att bli två parallella spår, de som fått stöd via förenklad biståndshandläggning och de som fått stöd via ”traditionell utredning enligt IBIC-modellen”. Det är även en öppen fråga hur uppföljningen ska göras av stöd som beviljats via förenklad biståndshandläggning. Skälen för regeringens bedömning En viktig del i ett kvalitetsutvecklingsarbete är att det finns statistik som gör att man kan följa utvecklingen på området. Det är även viktigt att metoder och resultat kan jämföras. är socialnämnderna skyldiga att lämna statistiska uppgifter om insatser till äldre enligt föreskrifter (HSLF-FS 2016:86). Dessa uppgifter ligger bland annat till grund för arbete med öppna jämförelser. Som ett led i att följa utvecklingen på området och att kunna möjliggöra jämförelser mellan och inom kommuner, föreslås få i uppdrag att närmare analysera samt ge förslag på hur redovisning av statistikuppgifter om insatser som beviljas utifrån de nya bestämmelserna på lämpligt sätt kan redovisas. En lättare tillgänglig äldreomsorg bedöms bidra till en mer jämlik tillgång till äldreomsorg. Eftersom det är upp till varje enskild kommun att definiera de insatser som ska kunna ges utan föregående behovsprövning, fastställa de närmare kriterierna och även bestämma målgruppen som ska kunna komma i fråga för insatserna, kommer emellertid tillämpningen att variera på lokal nivå. Det ligger i sakens natur att en befogenhetsbestämmelse där kommunerna själva bestämmer såväl inriktning som omfattning leder till en varierad tillämpning och regeringen ser positivt på möjligheterna att kunna anpassa bestämmelsen till lokala förutsättningar.