prop · H503174 · 2018-03-20 00:00:00 — avstyrker förslaget med hänvisning till att dess konsekvenser för enskilda och socialt utsatta människor inte har analyse- rats tillräckligt och att riskerna med utvidgningen av gällande rätt inte be- möts i tillräcklig grad. Vidare anser organisationen att utredningens be- dömning att direktivet kräver en kriminalisering av självstudier inte är given. Man efterlyser en mer ingående diskussion om detta och om be- hovet av en sådan kriminalisering. Enligt , som också avstyrker förslaget, kommer den föreslagna förändringen att leda till gränsdragningsproblem och en alltför stor inskränkning av infor- mationsfriheten. Enligt förbundet finns det en överhängande risk för att den som vill skaffa sig information i andra syften inte kommer att göra det av rädsla för att det ska anses som brottsligt. För det fall att regering- en avser att gå vidare med förslaget anser förbundet att det bör framgå di- rekt av lagtexten att legitima ändamål som journalistisk verksamhet och forskning inte omfattas av bestämmelsen. TU – Medier i anför att förslaget om att kriminalisera inhämtande av information, om det alls ska genomföras, måste förses med ett tydligt undantag för journalistisk verk- samhet. Även TU hänvisar till informationsfriheten. motsätter sig att kravet på att meddelandet av instruktionerna varit sär- skilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet tas bort. Enligt univer- sitetet framstår det som tveksamt att den som genomgår t.ex. en universi- tetskurs i kemi för att begå särskilt allvarlig brottslighet ska göra sig skyldig till brott som i praktiken snarare tar sikte på otillbörlig utbild- ning. Attunda tingsrätt konstaterar att användningen av begreppet särskilt allvarlig brottslighet innebär att kommer att kriminalisera fler gärningar än vad som krävs enligt direktivet och ifrågasätter om den långtgående kriminalisering som föreslås är lämplig. Justitiekanslern an- ser att förslaget om kriminalisering av självutbildning kan leda till bevis- svårigheter som kan få effekter för lagstiftningens effektivitet. Mot bak- grund av att straffansvar enligt utredningen ska förutsätta ett aktivt hand- lande anför att det i viss mån är oklart var gränsen går mel- lan att aktivt respektive passivt självutbilda sig. Innebörden av ”hämtar in” bör enligt hovrätten klargöras ytterligare i den fortsatta beredningen. Skälen för regeringens förslag Straffansvar för att utbilda sig enligt gällande rätt Bestämmelsen i 5 a § rekryteringslagen infördes . Den har sin bakgrund i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) som kräver att medlemsstaterna kriminaliserar bl.a. vissa utlandsresor i syfte att få terrorismträning. Vid genomförandet av resolutionen konstaterades att det borde införas ett särskilt straffansvar för den gärningen och att det in- 2017/18:174 te skulle framstå som konsekvent att kriminalisera en resa i sådant syfte men inte träningen i sig (prop. 2015/16:78 s. 27). Kriminaliseringen av att utbilda sig utformades för att så långt som möjligt spegla 5 § rekryter- ingslagen om att utbilda någon annan (samma prop. s. 29). Straffansvaret enligt 5 a § rekryteringslagen avser den som tar emot så- dana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet, om meddelandet av instruktionerna varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet. Se avsnitt 6.1 om straff m.m. Mottagande av utbildning i direktivet och tilläggsprotokollet Terrorismdirektivets och tilläggsprotokollets bestämmelser om mottagan- de av utbildning för terrorismsyften är nya. Enligt artikel 8 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att mottag- ande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som an- ges i artikel 3.1 a–i (dvs. terroristbrott med undantag för terroristbrott som består i hot om att begå någon av de andra gärningar som omfattas av bestämmelsen om terroristbrott) eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. Enligt artikel 3 i tilläggsprotokollet ska varje part se till att mottagande av utbildning för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lagstift- ning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med mottagande av utbildning för terrorismsyften avses att motta instruktioner, däribland att inhämta kunskaper och praktiska färdigheter, från en annan person i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till terroristbrott. Definitionen av den kriminaliserade gärningen är alltså i huvudsak densamma i direktivet och protokollet, bortsett från att det i protokollet förutsätts att utbildningen mottas från en annan person och att definition- en av terroristbrott skiljer sig åt mellan instrumenten. Bestämmelsen om den som utbildar sig bör förtydligas på samma sätt som bestämmelsen om den som utbildar någon annan Den nuvarande svenska bestämmelsen i 5 a § rekryteringslagen ligger nära direktivets och tilläggsprotokollets motsvarande bestämmelser. De ändringar som föranleds av direktivet och tilläggsprotokollet bör därför, i linje med bedömningen i avsnitt 6.1, göras i den befintliga bestämmel- sen. Det finns till att börja med skäl att förtydliga bestämmelsen på motsvar- ande sätt som 5 § om den som utbildar någon annan (se avsnitt 6.2.3). Även här bör lagtexten mer uttryckligen återspegla direktivets och proto- kollets skrivning om att bidra till brott. Bestämmelsen bör därför utformas så att straffansvaret träffar den som har för avsikt att använda instruktion- erna ”för att begå eller annars medverka till” särskilt allvarlig brottslighet (jfr dagens formulering om att använda dem ”för” sådan brottslighet). Självstudier och deltagande i legitima utbildningar bör vara straffbart när det finns ett terrorismsyfte Direktivets bestämmelse om mottagande av utbildning omfattar inte bara organiserad utbildning utan även självstudier. Detta var den tydliga in- tentionen under förhandlingarna om direktivet och den kom till uttryck genom en strykning i kommissionens förslag. Enligt förslaget skulle be- stämmelsen, i likhet med tilläggsprotokollets bestämmelse, gälla mottag- ande av instruktioner ”från en annan person”. Genom att den begräns- ningen ströks kom allt mottagande av instruktioner av det slag som avses i bestämmelsen att omfattas, förutsatt att gärningen är uppsåtlig och mot- tagaren har det terrorismsyfte som krävs. Att även självstudier under vis- sa förutsättningar bör anses utgöra mottagande av utbildning för terror- ismsyften framgår också av direktivets skäl 11. Mot bakgrund av artikel- textens klara ordalydelse anser regeringen till skillnad från inte att användningen av ordet ”bör” i det sammanhanget innebär att skälskrivningen enbart ska ses som vägledande. Enligt reger- ingens uppfattning kan direktivet alltså inte uppfattas på annat sätt än att det innebär en förpliktelse för medlemsstaterna att kriminalisera även självstudier. Såväl protokollets som direktivets reglering omfattar den som deltar i legitima utbildningar, t.ex. kurser i vapenanvändning. Detta är en följd av att bestämmelserna inte förutsätter något terrorismsyfte eller liknande hos den som meddelar instruktionerna; för straffansvar är det tillräckligt att ett sådant syfte finns hos den som mottar utbildningen. I förklarande- rapporten till protokollet anges också uttryckligen att deltagande i annars lagliga verksamheter kan vara straffbart om det kan visas att den som mottar utbildningen har det brottsliga uppsåt som krävs. Ett exempel som ges är att läsa en kemikurs vid . Det står således klart att in- strumenten inte kan genomföras genom en bestämmelse som endast om- fattar sådan otillbörlig utbildning som nämner. Varken självstudier eller deltagande i legitim utbildningsverksamhet kan bestraffas enligt 5 a § rekryteringslagen. Bestämmelsen gäller den som ”tar emot” instruktioner. Kravet på mottagande innebär att det ska finnas en utbildare och att mottagaren har haft någon form av kontakt med utbildaren. Självutbildning, t.ex. genom att någon laddar ner allmänt tillgängliga instruktioner från internet, omfattas således inte (prop. 2015/16:78 s. 29). Vidare krävs vad gäller den som meddelar instruktion- erna att meddelandet av dem varit särskilt ägnat att främja särskilt allvar- lig brottslighet. Straffansvaret omfattar enligt förarbetena därmed inte si- tuationer som att instruktionerna lämnats inom ramen för militärtjänst, vid utbildning inom en skytteklubb eller i samband med undervisning in- för jägarexamen eller flygcertifikat (samma prop. s. 71). Även om bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brotts- balken kan vara tillämplig i vissa fall – exempelvis kan befattning med vapen under vissa förutsättningar utgöra förberedelse till terroristbrott – saknas en heltäckande kriminalisering som motsvarar direktivets och tilläggsprotokollets reglering. Det behövs därför lagstiftning för att fullt ut genomföra instrumenten. Regeringen anser dessutom att det även i övrigt finns goda skäl att ut- vidga straffansvaret för den som utbildar sig i avsikt att begå terrorist- 2017/18:174 brott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Enligt har antalet terrorattentat och våldshandlingar som genomförts av ensam- agerande gärningspersoner med ideologiska motiv ökat i västvärlden Säkerhetspolisen bedömer att en gärningsperson vid ett attentat mot troligen skulle vara en ensamagerande. ligger i sakens natur att någon som agerar ensam lämnar färre spår att Vissa ensamagerande kan också ha en långsiktig agenda och förbereda sina dåd i tysthet men med stor beslutsamhet. personer, men även personer med koppling till grupperingar, kan komma att utgöra ett allvarligt hot mot redan när de ökar sina kunskaper genom självstudier eller genom att delta i organiserad utbildning, oavsett om den kan betraktas som särskilt ägnad att främja särskilt allvarlig brottslighet eller inte. En sådan informationsinhämtning resulterar i en kunskapsökning som i sin tur innebär en ökad risk för att t.ex. terrorist- brott ska begås. Det finns också en väsentlig risk för att den som utbildar sig stärks i sin övertygelse att begå brott. För att även självstudier ska omfattas av straffansvaret bör 5 a § rekry- teringslagen ändras så att det omfattar den som tar del av, i stället för tar emot, instruktioner. Kravet att meddelandet av instruktionerna ska ha varit särskilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet bör utgå av Den senare ändringen innebär dessutom att straffansvaret för mottagande av instruktioner utvidgas så att det även omfattar deltag- ande i legitima utbildningar eller verksamheter. Straffansvaret begränsas liksom tidigare genom kravet på en avsikt hos den som utbildar sig. Med det förtydligande som behandlats ovan kom- mer det att krävas att den som tar del av instruktionerna gör det i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig Kravet på en sådan avsikt utesluter all utbildning i legitima syften från tillämpningsområdet och innebär att det straffbara området avgränsas till gärningar som är straffvärda. Mot bakgrund av avsiktsrek- visitet saknas det anledning att i lagtexten föra in undantag för exempel- vis journalistisk verksamhet i enlighet med vad Svenska Journalistför- bundet och TU – Medier i föreslår. ning finns det dessutom en risk att sådana skrivningar felaktigt tolkas som uttömmande, vilket kan leda till att straffansvaret uppfattas som mer långtgående än vad som är fallet. En annan begränsning består i att gärningspersonen förutsätts ha agerat aktivt på något sätt. Detta har, beträffande de gärningar som är straffbara, ansetts följa av att instruktionerna ska tas emot (prop. 2015/16:78 s. 29). Ett motsvarande krav på aktivitet ligger i uttrycket att ta del av instruktioner. , som förhåller sig till utredningens förslag om att använda begreppet inhämtande av instruktioner, undrar vad som gäller om någon besöker en webbplats och tar del av instruk- tioner utan att ladda ned eller spara dem. Regeringen konstaterar att det med regeringens lagtekniska lösning, som alltså innebär att straffansvaret ska träffa den som tar del av instruktioner, blir tydligare att bestämmel- sen handlar om att tillägna sig information och inte om att införskaffa in- För straffansvaret är det inte avgörande om den som tar del av instruktionerna väljer att spara dem, t.ex. genom att ladda ned en fil från internet eller kopiera en boksida, men däremot kan det natur- ligtvis ha betydelse för möjligheten att bevisa att någon har begått ett brott enligt bestämmelsen. Rekvisitet att ta del av instruktioner utvecklas Prop. 2017/18:174 närmare i författningskommentaren. Som Attunda tingsrätt påpekar innebär användningen av begreppet sär- skilt allvarlig brottslighet att kommer att kriminalisera fler gär- ningar än vad som är nödvändigt för att genomföra instrumenten. Detta är en följd av att det endast är direktivet som kräver kriminalisering av självstudier och att det för genomförande av direktivet är tillräckligt att studierna syftar till att begå eller bidra till terroristbrott. Regeringen anser i linje med den bedömning som görs i avsnitt 6.1 att detta är motiverat. Sammanfattningsvis gör regeringen, på samma sätt som vid införandet av 5 a § rekryteringslagen, bedömningen att intresset av att hindra per- soner från att utbilda sig för terrorism och annan särskilt allvarlig brotts- lighet motiverar den begränsning av informationsfriheten som förslaget innebär. Den föreslagna utvidgningen av straffansvaret omgärdas av de begränsningar som diskuterats ovan och bedöms vara förenlig med reger- ingsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonven- tionen (en redogörelse för relevanta bestämmelser finns i avsnitt 8.1.3 i betänkandet). 6.2.5Straffansvaret för terrorismresor utvidgas Regeringens förslag: Bestämmelsen om terrorismresor i 5 b § rekry- teringslagen utvidgas till att även gälla den som reser eller påbörjar en resa till sitt medborgarskapsland, med undantag för den som är svensk medborgare och reser eller påbörjar en resa till . Vidare utvidgas den till att omfatta ytterligare avsikter med resan. Den punkt som gäller avsikten att begå eller förbereda särskilt allvar- lig brottslighet kompletteras med hänvisningar till stämpling och medverkan till sådan brottslighet. Den punkt som gäller avsikten att meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § justeras med anledning av ändringen i 5 a §. Regeringens bedömning: Direktivets krav i fråga om terrorism- resor till uppfylls helt genom straffansvar för förberedelse och stämpling till terroristbrott och till stor del även genom 5 b § rekryteringslagen. Med hänsyn till hur terrorismresebrottet är utformat får direktivets krav på kriminalisering av försök till brott anses vara uppfyllt. Något behov av en särskild försöksreglering finns därför inte. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Civil Rights Defenders understryker att resor till europeiska territorium för terrorismsyften utgör ett allt större säker- hetshot och att det således är viktigt att fokus inte endast är på att krimi- nalisera resor för terrorismsyfte utanför EU. Ett sådant fokus skulle enligt organisationen bl.a. leda till att människor med härkomst i och återkom- mande resor till vissa områden utanför unionen skulle riskera att i alltför hög grad misstänkliggöras. 2017/18:174 avstyrker förslaget med hänvisning till att dess konsekvenser för enskilda och socialt utsatta människor inte har analyse- rats tillräckligt och att riskerna med utvidgningen av gällande rätt inte be- möts i tillräcklig grad. Även avstyrker för- slaget. Enligt förbundet bör det i vart fall framgå av lagtexten att resor för vissa legitima syften, som forskning och journalistik, inte omfattas av bestämmelsen. TU – Medier i önskar också ett tydligt undantag för journalistisk verksamhet. Justitiekanslern framhåller vikten av att frå- gan om vissa resor till ska vara kriminaliserade, och i så fall för vem, noggrant övervägs. Attunda tingsrätt lämnar motsvarande synpunk- ter som på förslagen om rekrytering och att utbilda sig (se avsnitt 6.2.2 och 6.2.4) samt påpekar att regeringen har konstaterat att rätten att resa in i den stat där en person är medborgare skyddas av Europakon- ventionens fjärde tilläggsprotokoll och att straffansvaret av bl.a. den an- ledningen inte ska omfatta sådana resor. och uni- versitet lämnar motsvarande synpunkter som på förslaget om rekrytering (se avsnitt 6.2.2). När det gäller avskaffandet av undantaget för resor till resenärens medborgarskapsland anser att de skäl som anförs visserligen är fullt rimliga men att det bör beaktas att detta i närtid har bedömts i vart fall vara problematiskt i relation till . Skälen för regeringens förslag och bedömning Straffansvar för terrorismresor enligt gällande rätt Bestämmelsen om resa i 5 b § rekryteringslagen infördes för att genomföra den del av FN:s säkerhetsråds resolution (2014) som kräver att medlemsstaterna kriminaliserar vissa utlandsresor i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller ge eller få terroristträning. Straffansvaret enligt terrorismresebestämmelsen avser den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § (dvs. bestäm- melserna om att utbilda eller utbilda sig för särskilt allvarlig brottslighet). Se avsnitt 6.1 om straff m.m. Terrorismresor i direktivet och tilläggsprotokollet Terrorismdirektivets och tilläggsprotokollets bestämmelser om resor för terrorismsyften är nya. Regleringen skiljer sig något åt mellan instru- menten. Enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet ska varje part se till att utlandsresor för terrorismsyften som utgår från partens territorium eller görs av part- ens medborgare är straffbelagda i dess nationella lagstiftning, när gär- ningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. I samband med detta får varje part fastställa de villkor som krävs med hänsyn till dess konstitutionella principer. Med utlandsresor för terrorismsyften avses att resa till en an- nan stat än den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, bidra till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta ut- bildning för terrorismsyften. således dels resor från konventionsstaten, dels resor som görs av statens Eftersom resor till medborgarskapslandet är undantagna in- Prop. 2017/18:174 nebär avgränsningarna för del att resor till inte om- Direktivet ställer olika krav på kriminaliseringen beroende på om det gäller resor till ett annat land än den lagstiftande medlemsstaten eller till medlemsstaten i fråga. När det gäller resor till ett annat land ställs krav på kriminalisering liknande den i tilläggsprotokollet. Enligt artikel 9.1 ska varje medlemsstat säkerställa att resor till ett annat land än till den medlemsstaten, i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksam- het med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. När det gäller resor till den egna medlemsstaten ges ett val mellan att kriminalisera terrorismresandet som sådant och att kriminalisera förbe- redande gärningar i avsikt att begå eller bidra till terroristbrott. Enligt ar- tikel 9.2 ska varje medlemsstat säkerställa att någon av följande hand- lingar utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen: a)resor till den medlemsstaten i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en ter- roristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt ar- tiklarna 7 och 8, eller b)förberedande gärningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. Svensk rätt motsvarar till stor del protokollets och direktivets krav Direktivets och protokollets resebestämmelser bygger på resolution (2014) som har genomfört. Det svenska terrorismresebrot- tet i 5 b § rekryteringslagen motsvarar till stor del direktivets och proto- kollets krav. Instrumenten kräver dock att resor i fler syften ska omfattas av kriminaliseringen än vad som är fallet. Vidare tillåter direktivet inte det undantag för resor till resenärens medborgarskapsland som gäller. Straffansvaret för terrorismresor bör utvidgas till att även omfatta resor till resenärens medborgarskapsland, med undantag för svenska med- borgares resor till Som framgått omfattar direktivet resor till resenärens hemvist- eller med- borgarskapsland. Det gäller båda de bestämmelser som avser kriminali- sering av terrorismresor som sådana, dvs. dels artikel 9.1 om resor till ett annat land än medlemsstaten som alla medlemsstater måste genomföra, dels artikel 9.2 a som gäller resor till medlemsstaten i fråga och är ett av de alternativ medlemsstaterna har att välja på i den delen. Genom att inte ute- sluta resor till hemvist- eller medborgarskapslandet går direktivet längre än motsvarande bestämmelser i tilläggsprotokollet och resolution 2017/18:174 (2014). Det går också längre än i 5 b § rekryteringslagen, som alltså en- dast avser resa till ett annat land än det land där resenären är medborgare. När det svenska terrorismresebrottet infördes framhöll regeringen att en resa i något av de syften som anges i resolutionen kan vara klander- värd även om den går till det land där personen har sin hemvist eller är medborgare och att risken för att allvarlig brottslighet begås i många fall kan vara som störst i just detta land. Såvitt avsåg resor till hemvistland utmynnade bedömningen i att sådana resor skulle omfattas av den svenska När det gäller resor till medborgarskapslandet angavs som en avgörande utgångspunkt att rätten att resa in i detta land utgör en grundläggande fri- och rättighet enligt artikel 3 i det fjärde tilläggsproto- kollet till som anger att ingen får förvägras rätten att resa in i den stat som han är medborgare i. Det konstaterades att protokoll- et för del medför en skyldighet i förhållande till svenska med- borgare men däremot inte till andra länders medborgare. Även om det såle- des för svenskt vidkommande inte finns ett absolut förbud mot att införa straffbestämmelser som begränsar andra medborgares rätt att resa in i sina respektive medborgarskapsländer bedömde regeringen att denna grundläg- gande fri- och rättighet i det längsta borde respekteras. också att resolutionen genom den begränsning som uppställs även kunde anses ge uttryck för det internationella samfundets uppfattning att rätten att resa in i det land där man är medborgare har företräde framför intresset av att bestraffa gärningarna. Vidare konstaterade regeringen att motsvarande rättighet för svenska medborgare även är grundlagsskyddad enligt 2 kap. 7 § regeringsformen och att det inte kan göras någon begränsning av denna Även om en straffbestämmelse som omfattar resor till medbor- garskapslandet inte uttryckligen förbjuder någon att resa in i sitt medbor-