prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — Utformningen med hänvisningar i lag är dessutom mindre bra ur ett unionsrättsligt perspektiv eftersom det kan ta tid att anpassa den svenska lagstiftningen till . En risk är också att listorna kan bli långa och därmed svåra att överblicka. I finns straffbestämmelser som innehåller hänvisningar till specifika artiklar i EU-förordningar. Lagrådet har framfört viss kritik ur tydlighetshänseende beträffande utformningen av dessa bestämmelser (se utdrag ur protokoll från Lagrådets sammanträde och ). Slutligen kan en gärningsbeskrivning användas i kombination med en uppräkning av straffbara överträdelser. Flera av straffbestämmelser består t.ex. av en inledande gärningsbeskrivning som åtföljs av en uppräkning av artiklar i EU-förordningar mot vilka överträdelser är straffbara. Brottet miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § är t.ex. konstruerat på det sättet. Med en sådan utformning uppnås fördelarna med en heltäckande gärningsbeskrivning som det också tydliggörs vilka överträdelser som i alla hänseenden är straffbara. Emellertid gör sig de nackdelar med en lista som beskrivits ovan gällande även då en lista kombineras med en gärningsbeskrivning. Det kan också ifrågasättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en gärningsbeskrivning som är klart och tydligt utformad. Straffbestämmelserna ska innehålla en fullständig gärningsbeskrivning I promemorian föreslås att de straffbara gärningar som ska kunna leda till fängelsestraff enligt livsmedelslagen eller lagen om foder och animaliska biprodukter ska anges i en gärningsbeskrivning som täcker in hela det straffbara området. Generalläkaren, och anser att de aktuella straffbestämmelserna i stället bör innehålla en gärningsbeskrivning i kombination med en uppräkning av straffbara överträdelser. Myndigheterna menar att en sådan utformning, vilken tydliggör både gärning och författningsstöd, skulle vara positiv för såväl kontrollmyndigheter och rättsväsende som för livsmedelsföretagare. Som konstateras i promemorian innefattar de allvarliga överträdelser som kan bli aktuella på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter inte en större mängd ageranden än att det utifrån dessa i och för sig skulle vara möjligt att konstruera en inte alltför omfattande lista med bestämmelser om vilka brott som ska bestraffas med böter eller fängelse. Det finns dock, vilket också framhålls i promemorian, flera nackdelar med en sådan konstruktion. För att kunna komma åt straffvärda beteen- den krävs att straffbestämmelserna kan tillämpas med viss flexibilitet Prop. 2017/18:165 utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. Vid en uppräkning av straff- bara överträdelser finns risk för att vissa typer av förfaranden faller utanför det straffbara området. Det är t.ex. inte rimligt att bara ett enstaka handlande som ger upphov till en allvarlig effekt kan straffas med fängelse, utan att även ett handlande som innebär att det finns många små brister i t.ex. hygienen som tillsammans inneburit en risk för människors eller djurs liv eller hälsa kan straffas på ett adekvat sätt. I det sistnämnda fallet kan det vara så att varje enskild brist inte är så allvarlig att det bör kunna bli aktuellt med fängelse, men att förfarandet som helhet däremot kan ha inneburit så allvarliga konsekvenser att fängelse bör kunna aktualiseras. Vid en uppräkning riskerar man att den typen av förfaranden faller utanför det straffbara området. Vidare kan överträdelsernas karaktär komma att ändras . Vid en tydligt utformad gärningsbeskrivning som täcker in en stor variation av ageranden minskar risken att allvarliga överträdelser som man inte förutsett faller utanför bestämmelsen. Till detta kommer att en klar och tydlig gärningsbeskrivning kan betraktas som mer lättbegriplig för den enskilde än alternativet att ha en lista med uppräknade överträdelser. Regelverket på de här aktuella områdena är omfattande och även om det finns en hänvisning i lagen till en handlingsregel är det inte självklart att detta framstår som tydligt för den enskilde. Med beaktande av de generellt avfattade unionsrättsliga reglerna på de här aktuella områdena är det inte heller självklart att en hänvisning är tydliggörande. Om det i stället är beskrivet i lagen vilka handlanden som omfattas ger i stället själva lagbestämmelsen den enskilde möjlighet att få insikt i vad som är straffbelagt. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i den bedömning som görs i promemorian att övervägande skäl talar för att de nya straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan ska innehålla fullständiga gärningsbeskrivningar. Som det har konstaterats ovan är det viktigt att det finns effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser i varje led i livsmedels- och foderkedjan. Det straffbara området bör därför, som också framhålls i promemorian, inte vara för snävt utan omfatta ageranden i samtliga stadier. Detta bör enligt promemorian säkerställas genom att det uttryckligen framgår av straffbestämmelserna att de omfattar kedjans alla stadier. Hovrätten för Nedre anser att det i stället t.ex. bör anges i straffbestämmelserna att de gäller vid sådan hantering som avses i lagen. Regeringen anser för sin del att det inte finns något behov av att precisera det straffbara området på det sätt som föreslagits i promemorian eller förordats av hovrätten. Som framgår nedan under rubriken som äventyrar människors eller djurs liv eller hälsa föreslås att de olika ageranden som ska kunna leda till straffansvar täcker all verksamhet i livsmedelskedjan och återspeglar hur respektive lags tillämpningsområde är uttryckt. För straffansvar ska det vara tillräckligt att det har uppkommit en fara för en negativ effekt I promemorian anges att det för en säker livsmedels- och foderkedja är av stor vikt att allvarliga brister som upptäcks även innan en överträdelse har hunnit medföra någon negativ påverkan kan straffas på ett adekvat sätt. Regeringen instämmer i det och anser att det är det felaktiga hanterandet, både i form av aktivt handlande och i form av underlåtenhet att vidta åtgärder, som bör betraktas som straffvärt om detta kunnat leda till allvarliga konsekvenser. Det bör därför endast ställas krav på att det ska finnas en fara för en negativ effekt. I promemorian har det vidare bedömts att det för straffansvar ska vara tillräckligt att faran är abstrakt. För att det ska anses finnas en abstrakt fara behöver det inte visas att det funnits någon konkret fara för ett angivet intresse i det enskilda fallet. Det är tillräckligt om omständigheterna varit sådana att det typiskt sett förelegat en sådan fara. Överträdelser som äventyrar människors eller djurs liv eller hälsa Som redovisats ovan anser regeringen att överträdelser som äventyrar människors liv eller hälsa bör betraktas som allvarliga. Vidare konstateras att det straffbara området bör omfatta överträdelser i samtliga led i livsmedelskedjan. Mot den bakgrunden anser regeringen att straffbestämmelsen på livsmedelsområdet bör omfatta handlingar som består i att producera, bearbeta, distribuera eller i övrigt handha livsmedel på ett sådant sätt som orsakar eller kan orsaka fara för människors liv eller hälsa. Av förarbetena till livsmedelslagen framgår att uttrycket handhavande, som används i flera paragrafer i livsmedelslagen, innefattar olika åtgärder såsom framställning, beredning, bearbetning, behandling, lagring, förvaring, förpackning, omförpackning, transport eller uppläggning (se prop. 2005/06:128 s. 202). Även i foderlagen bör straffbestämmelsen formuleras så att den omfattar handlingar som består i att producera, bearbeta, distribuera eller i övrig handha foder eller fodertillsatser på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors eller djurs liv eller hälsa. Därutöver bör straffbestämmelsen omfatta handlingar som består i att utfodra djur med foder eller fodertillsatser på ett sätt som orsakar eller kan orsaka fara för människors eller djurs liv eller hälsa. Foder som inte är säkert och som ges till livsmedelsproducerande djur kan nämligen som nämnts ovan, förutom att ha en påverkan på djurs liv eller hälsa, även innebära en fara för människors liv eller hälsa om det förs vidare in i livsmedelskedjan. När det gäller animaliska biprodukter bör det på motsvarande sätt vara straffbart att samla in, bearbeta eller i övrigt handha animaliska biprodukter eller därav framställda produkter på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors eller djurs liv eller hälsa. och anser att det tydligt bör framgå av straffbestämmelsen i livsmedelslagen att den även omfattar sådan märkning, marknadsföring eller presentation av livsmedel som inte sker i större omfattning men som orsakar eller kan orsaka fara för människors liv eller hälsa. Regeringen instämmer i den bedömningen. Även promemorians förslag innebär att sådana handlingar omfattas av den nya straffbestämmelsen. Enligt promemorian omfattas nämligen märkning och presentation av uttrycket ”i övrigt handhar” i punkt 1 i respektive straffbestämmelse. Som nämnts ovan framgår det av uttalanden i förarbetena till livsmedelslagen att uttrycket handhavanden innefattar olika åtgärder såsom framställning, beredning, bearbetning, behandling, lagring, förvaring, förpackning, omförpackning, transport eller uppläggning (se prop. 2005/06:128 s. 202). Uttrycket innefattar alltså olika sätt att ta befattning med själva livsmedlet eller fodret. Att märkning, marknadsföring och presentation inte kan anses vara ett sådant handhavande som avses i lagarna tydliggörs t.ex. genom det faktum att bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om handhavande av livsmedel respektive märkning och presentation av livsmedel återfinns i olika punkter i 6 § i livsmedelslagen. Mot den bakgrunden anser regeringen att det bör anges i punkt 1 i respektive straffbestämmelse att bestämmelsen även omfattar märkning, marknadsföring och presentation av livsmedel, foder eller fodertillsatser. Vidare kan brister i märkning, marknadsföring eller presentation, som t.ex. består i att underlåta att märka livsmedel, foder eller fodertillsatser eller i att utelämna en uppgift om en allergen, utgöra eller komma att utgöra en fara för människors eller djurs liv eller hälsa. Regeringen anser i likhet med den bedömning som görs i promemorian att även sådana överträdelser ska omfattas av de nya straffbestämmelserna. Detta bör av tydlighetsskäl framgå av en egen punkt i respektive bestämmelse. Även vissa underlåtenheter kopplade till olika handhavanden med livsmedel, foder, animaliska biprodukter eller därav framställda produkter som omfattas av de respektive lagarna som utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors eller djurs liv eller hälsa bör kunna leda till fängelsestraff. Som exempel på överträdelser på livsmedelsområdet som kan äventyra människors liv eller hälsa kan nämnas överträdelser av förbudet mot utsläppande på marknaden av livsmedel som inte är säkra enligt artikel 14 i förordning (EG) 178/2002 eller underlåtelse att återkalla livsmedel enligt artikel 19.1 och 19.3 i samma förordning. Att en korrekt hantering av livsmedel har en direkt koppling till säkerheten för konsumenter är uppenbart. När det gäller foder bör användning eller utsläppande på marknaden av foder som inte uppfyller kraven på fodersäkerhet i artikel 15 i förordning (EG) nr 178/2002 normalt betraktas som en allvarlig överträdelse. Det samma gäller överträdelser av bestämmelserna i förordning (EG) nr 178/2002 och i förordning (EG) nr 767/2009 om krav på att foder inte får släppas ut på marknaden eller användas om det har negativa effekter på människors eller djurs hälsa eller på miljön. Kravet gäller både för foder till livsmedelsproducerande och icke livsmedelsproducerande djur. Yt- terligare exempel på överträdelser som ofta bör betraktas som allvarliga är underlåtenhet att återkalla foder enligt artikel 20.1 och 20.3 i förordning (EG) nr 178/2002 och utsläppande på marknaden, bearbetning eller användning av fodertillsatser som inte har godkänts enligt artikel 3 i förordning (EG) nr 1831/2003. Som allvarliga överträdelser bör också kunna betraktas sådana handhavanden med animaliska biprodukter som sker utan iakttagande av de krav på bl.a. bearbetning och lagring som uppställs i artikel 24.2 i kommiss- 2017/18:165 ionens förordning (EG) nr 142/2011 av om genomförande av och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv /78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen. Hovrätten för Nedre anser att den föreslagna konstruktionen, enligt vilken det för straffansvar är tillräckligt att ett agerande eller ickeagerande orsakar eller kan orsaka fara för människors liv eller hälsa, fyller en liten funktion när det som i detta fall föreslås att det för straffansvar ska vara tillräckligt att faran är abstrakt. Regeringen anser dock att den föreslagna utformningen anger det straffbara området på ett lämpligt sätt. Dessutom förekommer begreppet ”fara för människors eller djurs liv eller hälsa” i såväl livsmedelslagen som i EU-förordningar på området. Överträdelser som består i vilseledande märkning, marknadsföring eller presentation Ett annat viktigt syfte med lagstiftningen på områdena livsmedel och foder, utöver att upprätthålla säkerheten i livsmedels- och foderkedjan till skydd för människors och djurs liv och hälsa, är att slå vakt om konsumenternas intressen. Regeringen har ovan gjort bedömningen att handlingar som i olika avseenden medför eller kan medföra att konsumenter blir vilseledda om ett livsmedels eller foders innehåll eller egenskaper också kan betraktas som allvarliga. Den grundläggande bestämmelsen om vilseledande märkning m.m. finns i artikel 16 i förordning 178/2002. Av den framgår att en konsument inte får vilseledas genom det sätt på vilket ett livsmedel eller foder märks, marknadsförs eller presenteras. Uttrycket märkning definieras, när det gäller livsmedel, i artikel 2 j i och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv /250/EEG, rådets direktiv /496/EEG, kommissionens direktiv /10/EG, och rådets direktiv /13/EG, kommissionens direktiv /67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 som ord, uppgift, varumärke, märkesnamn, illustration eller symbol som gäller ett livsmedel och anbringas på förpackning, dokument, meddelande, etikett, ring eller krage som medföljer eller avser sådant livsmedel. När det gäller märkning finns närmare bestämmelser för olika grupper av livsmedel. Som exempel kan nämnas och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1337/2013 av om tillämpningsföreskrifter för och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 vad gäller angivande av ursprungsland eller härkomstplats för färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä. Bestämmelser om märkning av foder finns bl.a. i förordning (EG) nr 767/2009 och när det gäller märkning av fodertillsatser i och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av om fodertillsatser. Nationella bestämmelser om märkning, marknadsföring och presentation av livsmedel finns bl.a. i föreskrifter (LIVFS 2014:4) om livsmedelsinformation och om foder i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:81) om allmänna råd om foder. När det gäller marknadsföring av livsmedel och foder kan det konstateras att det finns en viss överlappning mellan tillämpningsområdet för livsmedels- och foderlagstiftningen och reglerna om marknadsföring. omfattar nämligen även generella marknadsföringskrav som rör livsmedel och foder. Uppgifter om foder eller livsmedel som lämnas i nära anslutning till själva försäljningssituationen, såsom på hyllkanten eller på annat sätt nära kopplat till livsmedlet eller fodret är att hänföra till livsmedels- eller foderlagstiftningen. Uppgifter som lämnas i t.ex. tv-reklam faller däremot under marknadsföringslagens tillämpningsområde. I slutändan blir det en fråga för rättstillämpningen att i det enskilda fallet se till att sanktioner inte påförs enligt båda regelverken för samma gärning. Gemensamt för överträdelser av bestämmelser om märkning, marknadsföring och presentation är att de äventyrar redlighetsaspekten i lagstiftningen. Både de konsumenter som köper livsmedel för eget bruk och de som köper foder till sina djur bör skyddas mot oredligt förfarande. För att ett agerande i det här avseendet ska ses som så allvarligt att det bör kunna bli aktuellt med en fängelsepåföljd bör det dock röra sig om ett handlande som sker i större omfattning. kommuner och landsting och Svensk egenvård efterfrågar förtydliganden och exempel på hur rekvisitet ”i större omfattning” ska tolkas. Normalt bör rekvisitet innefatta systematiska överträdelser och överträdelser som innebär att ett livsmedel eller foder har fått eller kan antas få stor spridning. Det ankommer dock på de rättstillämpande myndigheterna att avgöra den närmare gränsdragningen för bestämmelsernas tillämpningsområden. Överträdelser som innebär att spårningen försvåras Även brister i större omfattning när det gäller spårbarhet bör som regeringen konstaterat ovan kunna betraktas som allvarliga. I artikel 3.15 i förordning (EG) nr 178/2002 definieras spårbarhet som en möjlighet att spåra och följa livsmedel, foder, livsmedelsproducerande djur eller ämnen som är avsedda att eller kan förväntas ingå i ett livsmedel eller ett foder genom alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. Den övergripande bestämmelsen om spårbarhet finns i artikel 18 i samma förordning. Enligt artikel 18.1 ska en livsmedels- och foderföretagare kunna ange från vilka personer de har erhållit ett livsmedel, ett foder, ett livsmedelsproducerande djur eller ett ämne som är avsett för eller som kan antas ingå i ett livsmedel eller ett foder. I detta syfte ska livsmedels- och foderföretagarna ha system och förfaranden för att på begäran kunna lämna sådan information till behöriga myndigheter (artikel 18.2). Livsmedels- och foderföretagarna är också skyldiga att ha system och förfaranden för att kunna identifiera de andra företag som har 2017/18:165 erhållit deras produkter (artikel 18.3). När det gäller animaliska biprodukter finns bestämmer om spårbarhet i förordning (EG) nr 1069/2009. På vissa områden finns mer detaljerade EU-bestämmelser med krav på spårbarhet. Så är fallet t.ex. när det gäller livsmedel av animaliskt ursprung, ursprungsmärkning av nötkött och livsmedel som innehåller GMO. Brister när det gäller spårbarhet, dvs. när det gäller kraven på att kunna identifiera vem man har mottagit ett livsmedel, foder eller animalisk biprodukt från och levererat en sådan produkt till måste därför kunna betraktas som allvarliga. En enskild brist i t.ex. ett spårbarhetssystem bör dock inte kunna betraktas som så allvarligt att fängelse ska kunna komma i fråga. För att en fängelsepåföljd ska kunna bli aktuell bör krävas att bristerna är omfattande eller annars av allvarligt slag. I sammanhanget kan noteras att det finns marknadsreglerande bestämmelser även på fiskets område, t.ex. och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000. Bestämmelserna i den förordningen faller inom tillämpningsområdet för livsmedelslagen i den utsträckning de innehåller krav som ska uppfyllas av livsmedelsföretagare, se punkt 23 i tillkännagivande (2014:1526) om de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen. Sådana krav gäller bl.a. olika villkor för utsläppande av livsmedel på marknaden, t.ex. krav på viss konsumentinformation och handelsbeteckning. Överträdelser av sådana bestämmelser ska sanktioneras med stöd av bestämmelserna i livsmedelslagen och alltså inte enligt fiskelagstiftningen. Vem bär det straffrättsliga ansvaret? och Unionen påtalar att det av promemorian inte framgår vem som är straffrättsligt ansvarig för brott mot regelverken på de aktuella områdena. Regeringen konstaterar att det primärt är rättsväsendets uppgift att avgöra vem som ska bära det straffrättsliga ansvaret för en gärning. Det finns inget krav på att en fysisk person ska pekas ut i en åtalsanmälan. När det gäller överträdelser av bestämmelserna om livsmedel kan det dock konstateras att det i normalfallet är livsmedelsföretagaren som är ansvarig. Livsmedelsföretagare definieras i artikel 3.3 i förordning (EG) nr 178/2002 som de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver. Om ansvaret inte har delegerats är normalt sett den högsta beslutande personen i företaget straffrättsligt ansvarig. För att definieras som livsmedelsföretagare enligt EU-lagstiftningen krävs att verksamheten har en viss grad av organisation och viss kontinuitet. Livsmedel som inte är säkra ska enligt artikel 14 i förordning (EG) nr 178/2002 inte släppas ut på marknaden. Även personer som släpper ut livsmedel på marknaden utan att vara livsmedelsföretagare är ansvariga för att de livsmedel som de släpper ut är säkra. Sådana personer kan också straffas om de begår överträdelser. Regeringens förslag: Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar ska kunna straffas med fängelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det. Hovrätten för Nedre påpekar att kriminalisering av oaktsamt beteende bör ske restriktivt och anser att det kan finnas skäl att överväga om fängelse ska komma ifråga enbart för brott som begås uppsåtligen och möjligtvis också för brott som begås av grov oaktsamhet. Visita svensk besöksnäring anser att fängelse endast bör komma ifråga för allvarliga livsmedelsbrott där gärningarna har varit avsiktliga och möjliga att förutse. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att allvarliga överträdelser av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter som begås av såväl uppsåt som oaktsamhet ska kunna leda till fängelsestraff. Utgångspunkten för förslaget är att det inte bör göras någon större skillnad mellan uppsåtsbrott och oaktsamhetsbrott i straffvärdebedömningen när det gäller allvarliga brott mot dessa lagar bl.a. mot bakgrund av att de intressen som regelverken avser att skydda är mycket viktiga. Hovrätten för Nedre och Visita svensk besöksnäring ifrågasätter om gärningar som begås av oaktsamhet ska kunna leda till fängelsestraff. I flera fall kan det, som dessa instanser framhåller, finnas anledning att iaktta en restriktiv hållning när det gäller att kriminalisera oaktsamma beteenden eftersom sådana ofta är mindre klandervärda än uppsåtliga. Ju mer skyddsvärt det intresse som ska skyddas genom kriminalisering är, desto större utrymme finns det emellertid för att straffbelägga även oaktsamma former av gärningen. Det måste finnas utrymme att se allvarligt på oaktsamma beteenden som ligger nära vad som kan betraktas som uppsåtliga brott, t.ex. när det finns ett medvetet risktagande. Samma sak bör gälla oaktsamt handlande som utförs av någon som har särskilt ansvar för det överträdelsen avser och där det alltså är rimligt att ställa höga krav på aktsamt beteende.