prop · H6035 · 2018-10-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:5 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till och med . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att vara verksamt i norra och fortsatt främst bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna och stabsofficerare till de staber som leder RSM. Syftet med bidraget är att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och resonerar kring det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt sina överväganden inför ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. och det internationella samfundets engagemang i Folkrättsligt mandat för insatsen ....................................................... Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission ................................................................. Det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad .................. Det föreslagna svenska bidraget ..................................................... Regeringens överväganden och förslag .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i (avsnitt 9). 2Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (ISAF), i enlighet med det så kallade om tillfälliga arrangemang i , för att i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution (2014) och senast genom resolution (2016). Vikten av ett nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution (2018). Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), i prop. 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), i prop. 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107), prop. 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108) och i prop. 2017/18:32 (bet. 2017/18:UFöU1, rskr. 2017/18:133). I proposition 2017/18:32 föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att, om situationen så krävde, högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst ytterligare 150 personer till och med , för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) inkom Försvarsmakten med förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM –2020. har sedan sitt tillträde 2014 hämmats av interna motsättningar, vilket har påverkat regeringens förmåga att leva upp till sina reformutfästelser. Den afghanska inrikespolitiken präglas av motsättningar och etniska spänningar, som har ökat inför parlamentsvalet Valförberedelserna inför parlamentsvalet utsattes för en rad attacker. Den afghanska regeringens fredsansträngningar har intensifierats under President har presenterat en färdplan för fred samt erbjudit talibanerna villkorslösa förhandlingar. Presidenten utannonserade även en unilateral vapenvila som talibanerna besvarade med en egen vapenvila Vapenvilorna välkomnades av stora delar av Trots fredsansträngningarna har den väpnade konflikten förvärrats i omfattning och intensitet och utgör det största hindret för Säkerhetssituationen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Civila boende i provinserna , , , och påverkades enligt FN mest av konflikten. FN rapporterar om 5 122 civila offer , varav 1 692 döda (157 kvinnor, 1 172 män och 363 barn). internationella organisationer och biståndsarbetare är fortsatt högt. sektor som särskilt drabbats är hälso- och sjukvården. De afghanska säkerhetsstyrkorna ansvarar fullt ut för säkerheten i landet Regeringen beräknas kontrollera knappt hälften av landets territorium. Det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, har genomfört offensiva väpnade operationer i flera delar av Daesh har visst fotfäste i landet, främst i Nangahar- och Faryab-provinserna, och fortsätter att utföra självmordsattacker, särskilt mot shiamuslimska mål. Respekten för mänskliga rättigheter är mycket bristfällig. flickor har en marginaliserad roll och utsätts för hot och våld. deltagande i sociala, ekonomiska och politiska samhällsliv är begränsad även om framsteg gjorts. Rättssäkerheten är svag och tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala i hela landet. Den humanitära situationen i har försämrats under det Konflikten förblir den främsta anledningen men har också drabbats av en omfattande torka i 20 av landets 34 provinser. FN:s humanitära kontor (OCHA) och (UNHCR) uppgav att omkring 4,2 miljoner människor är i behov av akut humanitär hjälp. Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas av säkerhetsläget, bristande infrastruktur och hot mot de humanitära aktörerna. att det finns över 1,8 miljoner internflyktingar i till följd av konflikten. fortsätter att öka på grund av konflikten, torkan och det stora antalet återvändande från framför allt och . Det finns ca 1,5 miljoner registrerade afghanska flyktingar i och omkring 1 miljon i . Därtill finns uppskattningsvis omkring 1 miljon oregistrerade afghaner i Antalet asylsökande från till och har minskat , men utgör ändå den näst största gruppen asylsökande i EU efter syriska medborgare. är ett av världens fattigaste länder och av befolkningen uppges leva under fattigdomsgränsen. tillväxten har varit låg . tillväxten uppgå till . BNP per capita sjönk dock på grund av Arbetslösheten förblir hög. osäkerheten och säkerhetsläget har bidragit till låga investeringsnivåer, 2018/19:5 utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Biståndsberoendet är stort, budgeten finansieras till av internationellt bistånd. Korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Arbete pågår för att stävja korruptionen. uppnådde opiumproduktionen rekordhöga nivåer (). Detta innebar en 90-procentig produktionsökning och en 60- procentig ökning av odlingsarealen . mot brott och narkotika (UNODC) uppskattar att värdet på opiumekonomin uppgår till 4,1–6,6 miljarder USD (20–av BNP). 4Sveriges och det internationella samfundets engagemang i Relationerna mellan och är goda. har diplomatisk närvaro i och 2008 upprättades en ambassad. har en ambassad i . Genom ett samförståndsavtal har och etablerat en plattform för dialog genom regelbundna politiska konsultationer. har ett samförståndsavtal med om återtagande av afghanska medborgare. har aviserat att utvecklingssamarbetet ska uppgå till ca 8–8,för perioden –2024. För perioden –2019 är fokus i strategin för utvecklingssamarbetet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. gav regeringen ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i –2019 med särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. Därtill bidrar med humanitärt bistånd som uppgick till . bidrar också med kärnstöd till ett antal humanitära organisationer som är närvarande i , såsom OCHA, UNHCR, WFP och ICRC, samt genom stöd till en gemensam humanitär fond som finansierar akuta humanitära insatser i . är den sjätte största bilaterala givaren av bistånd till . , , , och EU är de största biståndsgivarna till . EU:s utvecklingssamarbete med för perioden –2020 har ett indikativt belopp på . EU har en Afghanistanstrategi –2020. Strategins fokus är 1) att främja fred, stabilitet och regional säkerhet, 2) att stärka demokratin, rättsstatsprincipen och skyddet för mänskliga rättigheter samt främja god förvaltningssed och kvinnors ställning, 3) att stödja ekonomisk och mänsklig utveckling samt 4) att möta migrationsrelaterade utmaningar. EU och ingick 2016 en politisk överenskommelse, Joint , på migrationsområdet. Ett långsiktigt partnerskapsavtal mellan och , Cooperation Agreement on Partnership and Development, undertecknades . Vid en internationell givarkonferens i bekräftade det Prop. 2018/19:5 internationella samfundet sitt fortsatta stöd till utveckling till FN:s politiska insats United Nations Assistance Mission in (UNAMA) har spelat både en politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället. genomförde UNAMA en strategisk verksamhetsöversyn som föreslår utökat stöd till den afghanska regeringens fredsansträngningar och reformprocess samt att givarsamordningen bör förbättras. UNAMA:s mandat inkluderar även arbete med humanitärt tillträde, mänskliga rättigheter och genderfrågor samt regionalt samarbete. UNAMA:s nuvarande mandat löper till och med . Det ses över och förnyas av . Ett mycket stort antal FN-organ är fortsatt närvarande i . diskuteras regelbundet i säkerhetsrådet i anslutning till att generalsekreterarens kvartalsrapporter om offentliggörs. 5Folkrättsligt mandat för insatsen Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. 6Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission Som regeringen redogjort för etablerades RSM i samband med att ISAF upphörde /15 (prop. 2014/15:13 avsnitt 5.2). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera deras förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska 2018/19:5 institutioner som till exempel försvarsministeriet. Insatsen har inga stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. RSM har ett brett internationellt stöd och omfattar 39 bidragande länder, varav 13 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 16 000 personer. Enligt den militära operationsplanen är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Parallellt med RSM lyfter Nato fram organisationens fond för kapacitetsuppbyggnad av den afghanska armén () och det långsiktiga civila partnerskapet med , Enduring Partnership (EP). Syftet med EP är att utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskap med på lång sikt. Operationsplanen lyfter också fram det fortsatta behovet av civilt-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet, till exempel FN/UNAMA, EU och icke-statliga organisationer. Natos militära strukturer har begärt utökade truppbidrag till RSM för att fylla upp de vakanser som funnits inom RSM. Begäran har i stor utsträckning hörsammats och insatsen har utökats med knappt 3000 personer jämfört med . har ökat sin militära närvaro i i linje med landets Sydostasienstrategi. Det handlar då både om bidrag till RSM och till bilaterala insats Operation Freedom’s Sentinel (OFS). Bidragsgivare till fattade beslut om att fortsätta bidra till fonden till och med . 7Det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad Genom att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats i utgör en solidarisk samarbetspartner i arbetet för att öka säkerheten, förebygga konflikter, och skapa förutsättningar för hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning i landet. bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och dess roll i den totala utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därför begränsad. Detta, tillsammans med det svenska bidragets uppgifter och mandat, måste tas i beaktande vid en utvärdering av den svenska insatsens resultat. Natos regelbundna översyner av insatsen, tillsammans med rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget, vägs in i de analyser som regeringen löpande gör i utvärderingen och utformandet av det svenska bidraget. Ambassaden i Kabuls rapportering och bedömningar av de politiska, säkerhetsmässiga och humanitära förhållandena i landet vägs också in i regeringens sammanvägda överväganden om det svenska bidraget. Det övergripande målet med styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. genom långsiktiga och strategiska åtaganden med för insatsen relevanta och efterfrågade förmågor. Det militära bidraget utgör en del i breda och långsiktiga engagemang för , vars övergripande syfte är att åstadkomma långsiktig stabilitet i landet. de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget. Enligt Natos regelbundna översyner av insatsen har de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga sakta förbättras, även om deras övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. fyraåriga vägkarta för försvars- och säkerhetsstyrkorna som introducerats av presidenten och som understöds av RSM har bidragit till den positiva Bland annat har försvars- och säkerhetsstyrkorna uppnått de ställda målen för i vägkartan i fråga om ledarskapsutveckling, stridsförmåga och korruptionsreducering inom I de regelbundna översynerna framhålls behovet av fortsatt internationellt militärt utbildnings- och rådgivningsstöd. bedömning menar regeringen att även om framstegen vad gäller att stärka försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga är ojämna och begränsade kan en positiv utveckling av förmågan hos styrkorna konstateras. därmed regeringens samlade bedömning av det svenska bidraget till RSM bidrar till förstärkt förmåga som på kommer att möjliggöra för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna att självständigt hantera säkerheten i landet. Regeringen vill verka för att stödja de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna där det är mest efterfrågat och avser därför att anpassa bidraget efter av Nato identifierade behov hos de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna samt i relation till andra har också som målsättning att aktivt verka för att FN:s säkerhetsrådsresolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i . militära krishanteringsinsatser och fredsbevarande insatser ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred är kunskapen om och genomförandet av resolution av central betydelse. frågan om genomförande av resolutionen i planeringsarbetet för RSM och följer noga dess tillämpning. Resolution är inskriven i insatsens operationsplan som en grundläggande förutsättning för insatsens arbete. har även bidragit till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution , som fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato-insatser, inklusive RSM. följer utvecklingen för att säkerställa att fokus på dessa frågor bibehålls vid uppdateringar av styrande dokument. har också som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad och har kunskap i praktisk tillämpning av Utbildning i resolution är en inarbetad del i den utbildning som all svensk personal får innan de åker till . Försvarsmakten ser kontinuerligt över utformningen av utbildningen för att den på bästa sätt ska möta personalens behov när de är på plats i Utbildning i resolution och dess genomförande ingår 2018/19:5 även i den rådgivning och utbildning som ges till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber. deltagande i RSM har gett svensk militär personal erfarenheter av att tjänstgöra i en internationell kontext vilket har bidragit till att höja Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra. Genom arbetet i en multinationell Nato-insats främjas interoperabilitet, och förståelse för nya metoder, procedurer och arbetssätt. Detta är tillsammans med erfarenheten av att delta i skarp operativ verksamhet svårt att uppnå endast genom övnings- och träningsverksamhet i en nationell kontext. Därtill bidrar deltagandet i RSM till att stärka partnerskap med Nato. kan deltagande i internationella operationer även ha vissa negativa effekter på krigsdugligheten, exempelvis på grund av utebliven övningsverksamhet i ordinarie förbandssammansättning. När ett förband deltar i internationella insatser kan även förbandets genomförande av nationella huvuduppgifter på kort sikt påverkas negativt. Förmågan hos våra nationella krigsförband och staber måste därför mätas på . Den nationella förmågan bör även, av de skäl som redovisats ovan, utvärderas på både strategisk och operativ nivå, det vill säga från utvecklingen av bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten till utvecklingen av den enskilda individens förmåga att utvecklas i sin militära profession. Sammantaget har det svenska militära bidraget verkat i linje med och bidragit till de uppställda målen. Regeringen konstaterar att bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. engagemang på andra områden, politiskt, utvecklingspolitiskt och humanitärt, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter . 8Det föreslagna svenska bidraget har ett fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i . Den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna, vars övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Det finns ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen. Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat, med det övergripande syftet att åstadkomma en långsiktig stabilitet i landet. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i och avses i huvudsak vara verksamt i norra . Styrkan ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för att möjliggöra räddnings-, evakuerings-, förstärknings- och fritagningsinsatser om behov Prop. 2018/19:5 uppstår. Det svenska bidraget ska då kunna uppgå till högst 200 personer Det svenska bidraget kommer främst att bestå av rådgivare till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna inom ramen för verksamheten som Command-North (TAAC-N) i Mazar-e-Sharif bedriver i norra . avser även att fortsätta stödet med rådgivare till Command-Air (TAAC-Air) i . Styrkebidraget kommer därutöver att inkludera stabsofficerare vid de staber som leder RSM i (högkvarteret för RSM) och i Mazar-e- (högkvarteret för TAAC-N). För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela det svenska bidraget inom ramen för RSM. RSM kommer att fortsätta verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. Nato analyserar säkerhetssituationen löpande och gör hot- och riskanalyser kopplade till RSM. Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på plats avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus på rådgivning och utbildning i . Den begränsade regionala närvaron kommer sannolikt att fortsätta efter 2019 med hänsyn till det oroande säkerhetsläget. Regeringens överväganden och förslag Regeringens förslag: medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Regeringens bedömning: Det svenska styrkebidraget kommer under normala omständigheter att uppgå till högst 50 personer på plats i Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen redogjort för (avsnitt 5) har bjudit in Nato och partnerländer att delta i att fortsatt stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas kapacitet att ansvara för säkerheten inom landet genom den av Nato ledda RSM-insatsen. Det finns ett behov och en efterfrågan av fortsatt militärt bidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen, inte minst mot bakgrund av det försämrade Det är av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive , fortsatt långsiktigt stöder och bistår den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle. Det fortsatta svenska bidraget till RSM utgör en del av breda Det ska även ses som en del av den gradvisa avvecklingen av det svenska militära engagemanget i . 2018/19:5 Regeringens och tidigare inriktning är att ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar för att stödja utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att hantera säkerheten i . Denna inriktning vilar på en flerpartiöverenskommelse . kommer följaktligen även i fortsättningen att bidra till RSM i syfte att stödja, utbilda och genomföra rådgivning till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. engagemang för är brett och långsiktigt.