prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — Genom är regionen också väl förbunden med , såväl med Region som med Region . län och regionerna på den danska sidan av ingår också i det relativt nybildade samarbetet Greater för ökad regional samverkan och tillväxt. Mot denna bakgrund finns det skäl för att införa regional fysisk planering i län. Vidare finns det ett uttalat stöd för att införa sådan planering från flera av kommunerna i länet, dvs. , , och kommuner, dels läns landsting och . Regeringen föreslår därför att regional fysisk planering ska ske i och i län. Även i andra län kan det uppstå situationer som kräver regional samordning och utredningsarbete och som behöver hanteras i ett gemensamt sammanhang. Här är regeringens mening att, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, regional fysisk planering bör införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns. Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande 7 kap. PBL innebär de Prop. 2017/18:266 nya reglerna om regional fysisk planering sådana åligganden för landsting och kommuner som bör meddelas genom lag (jfr 8 kap. 2 § 3 RF). Ska regional fysisk planering ske i andra län än de nu utpekade behöver det därför anges i lag. 6.3Landstinget bör ansvara för den regionala fysiska planeringen Regeringens förslag: I ett län där regional fysisk planering ska ske ska ansvara för planeringen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret även ska ha ansvar för regional fysisk planering i länet. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna stöder förslaget om att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret även ska ha ansvaret för regional fysisk planering. anser att kommunen är bäst lämpad att fatta beslut om markanvändningen. och dess politiska styrning bedöms inte vara rätt forum för beslut om markanvändningen i . Fastighetsägarna ifrågasätter om föreslaget om ansvarig aktör är den mest lämpade. Fastighetsägarna ser en risk att regionala fysiska program i allt för stor utsträckning kommer att basera sig på kortsiktiga politiska prioriteringar, varför mycket talar för att låta oberoende organ bereda planeringsunderlag för t.ex. infrastruktursatsningar. Skälen för regeringen förslag En av grunderna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39) utgörs av den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen, förkortad RF, förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Vid införandet av regeringsformen beskrevs den kommunala självstyrelsen som en styrelseform där viktiga samhällsuppgifter decentraliseras till kommunala organ så att hänsyn ska kunna tas lokala förhållanden och att medborgarna ska engagera sig, ta ansvar och få inflytande i samhällsfrågor i den kommunala verksamheten (prop. 1973:90 s. 188). Den kommunala självstyrelsen gäller för kommuner och landsting. Kommuner och landsting är enligt regeringsformen kommuner på lokal och regional nivå. De är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra (1 kap. 7 § RF och prop. 2009/10:80 s. 209). ratificerade om självstyrelse. I konventionen slås det fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn och ekonomiska 2017/18:266 resurser. I konventionen uttrycks den s.k. subsidiaritetsprincipen, som bl.a. innebär att besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt (prop. 1988/89:119 s. 3 f. och prop. 1990/91:117 s. 139–141). I 14 kap. 2 § RF preciseras att den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Där anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om den kommunala självstyrelsen finns även i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL. Där anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. Kommunernas och landstingens skyldigheter och befogenheter ska som huvudregel meddelas genom lag. Det gäller även grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt (8 kap. 2 § 3 RF). Någon reglering av vilka uppgifter som ska ligga på kommuner och landsting finns inte i regeringsformen utan där anges att närmare bestämmelser om uppgifterna finns i lag (14 kap. 2 § RF). Sådana obligatoriska uppgifter finns exempelvis i lagen om kollektivtrafik, lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, och PBL. Den kommunala självstyrelsen kan således begränsas och utökas genom lag. Utgångspunkten är att staten och kommunerna ska samverka på skilda områden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring den kommunala självstyrelsen. Ett skäl är att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 190). Det s.k. kommunala planmonopolet utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Det kommunala planmonopolet uttrycks i 1 kap. 2 § PBL där det föreskrivs att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen. I 1 kap. 4 § PBL definieras planläggning som arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I förarbetena till PBL anges att vad som omfattas av den kommunala ensamrätten är befogenheten att anta planer (prop. 1985/86:1 s. 461). Kommuners och landstings ansvarsfördelning I KL anges de grundläggande reglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. I lagen finns även den grundläggande bestämmelsen om den kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar (2 kap. 1 § KL). Kommuners och landstings allmänna befogenheter enligt 1 § begränsas genom att kommuner och landsting inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om (2 kap. 2 § KL). Bestämmelsen tar sikte på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogenhet, t.ex. statliga angelägenheter som försvars- eller utrikespolitik. På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och landstingens befogenheter. fall utgör bestämmelsen inte något hinder mot att såväl kommuner som landsting tar sig an angelägenheter av samma slag. Ett sådant exempel är kulturområdet. Det förekommer också i speciallagstiftning att både kommuner och landsting åläggs uppgifter inom samma område, exempelvis inom äldreomsorgen (prop. 2016/17:171 s. 300). Det finns särskilda bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden (2 kap. 9 § KL). Sådana bestämmelser finns i lag eller annan författning på ett stort antal verksamhetsområden. De kan även innehålla reglering av hur verksamheten ska bedrivas eller undantag från de allmänna principerna för verksamhet. Exempel på reglering av sådana verksamhetsområden är socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), se prop. 2016/17:171 s. 305. Enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i ska regionplaneringen i länet bedrivas av . För övriga kommuner i kan enligt 7 kap. PBL den ansvariga aktören vara antingen ett befintligt kommunalförbund eller ett särskilt bildat regionplaneförbund, för vilket kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund i huvudsak ska gälla. Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ansvarar landstingen i vissa län och för insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling samt för upprättandet och fastställandet av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Som anges i avsnitt 5.4 och 5.6 föreslår regeringen att sådant ansvar ska innehas av landsting i alla län med undantag för där kommunen har de skyldigheter som följer av lagen. Utöver de uppgifter som regleras i lag och förordningar får de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret ibland uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken i särskilda regeringsbeslut. Kollektivtrafiken i har länet som indelningsgrund och inom ett län ansvarar och kommunerna gemensamt för den regionala kollektivtrafiken (2 kap. 1 § lagen om kollektivtrafik). och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. I samband med att blev ansvarig aktör för regionplaneringen i utreddes frågan om huruvida landstingen skulle få ansvaret även i övriga delar av . Det var och som inkom till regeringen med en begäran om att skulle få överta ansvaret för regionplaneringen i länet. Till grund för begäran låg en utredning som hade färdigställt . Kommittén fann att det inte skulle inkräkta på möjligheterna för olika länsdelar att bevaka sina speciella intressen om blev ansvarig aktör. Kommittén förutsatte att kommunerna skulle få yttra sig innan planen antogs. På detta sätt skulle sambandet mellan den regionala och de kommunala planeringarna garanteras. Kommittén ansåg vidare att skulle få ansvaret i hela . I en promemoria som hade upprättats av , gjordes bedömningen att det var ändamålsenligt att fick ansvaret (Stencil K 1968:4). Det fanns enligt promemorian skäl att föra över ansvaret till även i andra län när det var motiverat av samverkansbehov och andra organisatoriska förhållanden som motsvarade förhållandena i Stockholms- 2017/18:266 regionen. Nästan alla instanser ansåg att ansvaret skulle kunna ligga på i . I fråga om att överlåta ansvaret till landsting i andra län var remissopinionen delad. Regeringen fann att som ansvarig aktör för regionplaneringen skulle innebära en ändamålsenlig lösning av flera av de särskilda kommunala samverkansproblemen i . I fråga om att föra över ansvaret till även i övriga delar av konstaterade regeringen att det enligt remissvaren stod klart att det praktiska behovet av detta var starkt begränsat. Regeringen ansåg att något principiellt ställningstagande i frågan inte skulle göras (prop. 1968:139 s. 12). Inför införandet av hade föreslagit att landsting skulle kunna ansvara för regionplaneringen i hela landet (SOU 1979:66 s. 400). Förslaget möttes av kritik av många remissinstanser. Regeringen anförde att utredarens förslag sannolikt hade sin grund i erfarenheter från , där hela länet utgjorde ett regionplaneområde och med stöd av en särskild lag fungerade som huvudman för regional planering. Regeringen fann det dock mindre lämpligt att skulle vara huvudman för regionplanering. Förhållandena i , vilka låg till grund för den särskilda lagstiftningen, ansågs inte ha någon direkt motsvarighet i något annat län. bör ansvara för planeringen När ÄPBL infördes uttalade regeringen att den fysiska planeringen borde bedrivas under ledning av demokratiskt valda organ, för att målen med den fysiska planeringen ska kunna nås. Regeringen anförde att den fysiska miljön utgör ramen för mänskligt liv och mänsklig verksamhet och att både samhällets organ och de enskilda människorna har ett ansvar för den fysiska miljöns utformning (prop. 1985/86:1 s. 57). Regeringen delar detta synsätt. Det har också i sammanhanget grundläggande betydelse att medborgarna i val ska kunna utkräva politiskt ansvar av den aktör som får uppdraget. En utgångspunkt är därmed att aktören ska kunna utses av medborgarna genom val. En annan utgångspunkt är att medborgarna och andra samhällsaktörer ska kunna ha god insyn i arbetet. Insyn tillförsäkras om den ansvariga aktören är en myndighet och därmed omfattas av offentlighetsprincipen. Det förslag om regional fysisk planering som regeringen lämnar innebär ökade uppgifter för den aktör som får ansvaret. Hänsyn måste därför tas till möjligheterna att utföra uppdraget. Ett bakomliggande skäl till förslaget om regional fysisk planering är att planeringen bör kunna bidra till att stärka samordningen med andra planeringsslag. Det är därför väsentligt att den ansvariga aktören har förutsättningar att bidra till en ökad sådan samordning. övervägde fem olika alternativ (kommunalförbund, landsting, länsstyrelse, aktör med det regionala utvecklingsansvaret och ett anpassningsbart alternativ) och föreslog att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret även ska ha ansvar för regional fysisk planering i länet. Flertalet remissinstanser instämmer i kommitténs bedömning att det krävs att den aktör som har ansvar för regionalt tillväxtarbete, länsplaner för transportinfrastruktur samt kollektivtrafik också har ansvar för den regionala fysiska planeringen för att en samordning av dessa planeringsslag ska komma till stånd. visar också att erfarenheterna från regionplaneringen i i huvudsak är positiva. Planeringen som bedrivs av är generellt sett väl förankrad bland kommunerna. Även regeringens uppfattning är att är den mest lämpade aktören att inneha ansvaret för regional fysisk planering. Skälen för det är att har en direktvald politisk församling och har länet som administrativ och geografisk gräns. har vidare, till skillnad från förhållandena som nämnts ovan, tilldelats ansvaret för planeringen för regional transportinfrastruktur och regionalt tillväxtarbete i flera län. I linje med denna utveckling har regeringen, som nämnts ovan, i propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) lagt fram förslag som innebär att ansvaret för dessa frågor ska innehas av i alla län. För att nå en god samordning med andra planeringsområden bör även få ansvaret för den regionala fysiska planeringen. Med anledning av vad för fram att kommunen är bäst lämpad att fatta beslut om markanvändningen kan regeringen konstatera att den plan som ska anta är vägledande, men inte bindande, för kommunernas beslut i markanvändningsfrågor (se vidare avsnitt 6.5). Enligt förslaget i lagrådsremissen ska ett landsting som är ansvarigt för regional fysisk planering benämnas regionplaneorgan. Lagrådet anser att tydlighetsskäl talar för att inte använda det ordet. Regeringen ställer sig bakom denna synpunkt. I förhållande till förslaget i lagrådsremissen bör därför ordet regionplaneorgan genomgående ersättas med landsting. En konsekvens av Lagrådets synpunkter i denna del är också att ytterligare lagändringar föreslås, bl.a. ändringar som ansluter till förslagen i propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (se prop. 2017/18:206 avsnitt 5.4 och 5.6). 2017/18:266 6.4 Regeringens förslag: ska 1.utreda regionala frågor av betydelse för länets fysiska miljö, 2.upprätta ett förslag till regionplan eller förslag till ändring av en sådan plan, 3.anta, pröva aktualiteten hos och vid behov ändra planen, 4.lämna underlag om regionala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till , andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs, 5.yttra sig över förslag till översiktsplaner inom länet i fråga om hur de förhåller sig till regionplanen, 6.verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och 7.verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimatpåverkan och dess effekter. ska lämna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begär. beslutar i frågor om antagande, aktualitetsprövning och ändring av en regionplan. När antar, prövar aktualiteten hos eller ändrar en regionplan ska det senast dagen efter att beslutet tillkännagetts, sända ett meddelande om tillkännagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till och kommunerna i länet. När beslutet har fått laga kraft ska sända planen eller beslutet om aktualitetsprövning till Bo- verket, och kommunerna i länet. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att det bland den ansvariga aktörens uppgifter anges att den ska föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. Kommittén föreslår inte några särskilda bestämmelser om behörigt organ att fatta beslut om regionplaner och om tillkännagivande av sådana beslut. Remissinstanserna: Merparten av de inkomna remissynpunkterna är positiva till de föreslagna uppgifterna för de regionala aktörerna. Majoriteten av länsstyrelserna, bl.a. länsstyrelserna i , , och , tillstyrker förslaget om den ansvariga aktörens uppgifter. i anser att rennäring, mineralutvinning samt hälsa och säkerhet är frågor som bör ingå i planeringen. lyfter fram att den regionala planeringen bör inkludera frågor om lämplig markanvändning med hänsyn till geotekniska säkerhetsfrågor kopplade till klimatförändringen. påtalar att uppgiften för den ansvariga aktören kan bli omfattande. kommun anser att det är det upp till respektive part att avgöra med vem man vill föra dialog i medfinansieringsfrågor. Kommunen skulle föredra en författningstext om att samverkansorganet ska erbjuda möjligheten till dialog. kommun pekar på att det förekommer många planeringssamarbeten med annan geografisk avgränsning, även över läns- och riksgränser. Det bör vara en uppgift för regionerna att stödja även sådana samarbeten anser kom- anser att lagförslaget bör förtydligas så att det fram- Prop. 2017/18:266 går att även övriga aspekter på hållbar utveckling ska ingå i den ansvariga har svårt att förstå vilka insatser regionplaneorganet skulle medverka till ur perspektivet att det råder ett kommunalt ansvar för bostadsförsörjningen. Skälen för regeringens förslag Enligt 7 kap. PBL ska ett regionplaneorgan utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt. Regeringen kan enligt 7 kap. 1 § PBL besluta att utrednings- och samordningsverksamheten ska avse vissa angivna frågor. Om det behövs, ska regionplaneorganet samordna översiktlig planering för två eller fler kommuner. Regionplaneorganet ska även inom sin region bevaka regionala frågor och i sådana frågor fortlöpande lämna underlag till kommunerna och de statliga myndigheterna för deras planering. Regionplaneorganets uppgift är i första hand att biträda kommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på bl.a. markanvändning. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda bl.a. med berörda regionplaneorgan (3 kap. 8 § PBL). Ett regionplaneorgan får anta en regionplan för hela eller en del av regionen. Enligt PBL ska planläggningen främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Utreda regionala frågor av betydelse för länet När reglerna om regionplanering infördes bedömde den dåvarande regeringen att tillkomsten av ett regionplaneorgan skulle innebära en viss planeringskompetens vid sidan av kommunerna. Regeringen anförde att det därför var naturligt att söka förebygga kompetenskonflikter genom att från början ange inom vilka gränser regionplaneorganet skulle verka. Som exempel på frågor som kunde anses lämpliga för en regional bedömning framhölls tätorternas läge och storlek, bostads- och arbetsplatsområden, trafikförsörjning, anläggningar för rörligt friluftsliv av regionalt intresse samt terminaler och andra strukturpåverkande anläggningar. Det var enligt regeringen också angeläget att regionplaneorganets uppgifter begränsades till klart regionala frågor och inriktades på att i sådana frågor ta fram underlag för medlemskommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Det skulle vara fråga om spörsmål som bör behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens eller där olika kommuners önskemål kan behöva sammanjämkas (prop. 1985/86:1 s. 196 och 665). Regeringen instämmer i att det är angeläget att tydliggöra och därmed avgränsa ansvars- och uppgiftsområden. Den regionala fysiska planeringen bör liksom vid regionplanering enligt gällande bestämmelser avse frågor som bör behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Regeringen menar i detta sammanhang att ska utreda frågor av mellankommunal och regional betydelse för länets fysiska miljö. Uppgiften syftar till att det ska finnas ett framåtsyftande och målstyrt arbete på regional nivå där regionala och mellankommunala frågor kan identifieras och i största 2017/18:266 möjliga mån behandlas. Uppgiften kan också handla om att ta fram prognoser, omvärldsanalyser och olika utvecklingsscenarier för att skapa beredskap för olika samhällsutvecklingar. Syftet är att den regionala fysiska planeringen ska underlätta för den kommunala planeringen och övriga regionala planeringar, inte att den ska ta över några av kommunens uppgifter. Uppgiften innebär inte heller att den ansvariga aktören ska ta över några uppgifter som någon annan ansvarar för, exempelvis planering av transportinfrastruktur, vatten- och avloppsför- sörjning, bostadsförsörjning och avfallshantering. Regeringen ser också att kan ha en funktion att spela i frågor där olika kommuners önske- mål kan behöva sammanjämkas, t.ex. vindkrafts- och andra energianlägg- ningar, större verksamhetsområden, områden som rör rekreation och fritid samt infrastrukturanläggningar och regionala cykelstråk. Den planering regeringen föreslår ska vara funktionell och flexibel så att den kan göras med hänsyn till de variationer som finns såväl mellan som Arbetet ska ta utgångspunkt i skilda regionala förutsättningar Utifrån regionala analyser och kunskapsunderlag ska synliggöra de olika förutsättningar som finns och som ligger till grund för avvägningar och prioriteringar. Den regionala variationen innebär att den regionala fysiska planeringen innehållsmässigt kommer att skilja sig åt mellan olika län. föreslår att den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering ska ha i uppgift att föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastruktur- Som exempel på sådana förhandlingar nämner kommittén bl.a. Stockholmsförhandling (dir. 2013:22) och Sverigeförhandlingen (dir. 2014:106 och 2014:113). De skäl kommittén anger för sitt förslag är att dessa typer av förhandlingar och den regionala fysiska planeringen behöver förhålla sig till varandra, att en dialog kan stärka planeringens genomförande- perspektiv och att det ger berörd aktör en god kännedom om samtliga pro- Regeringen instämmer i att kan ha skäl att hålla sig informerat om eventuella pågående förhandlingar om infrastrukturobjekt. kan också fylla en funktion vid förhandlingar genom att lämna underlag om regionala frågor. I den fysiska planeringsprocessen för vägar och järn- vägar finns det också en skyldighet att samråda med berörda kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter samt, i de fall vägen eller järnvägen medför betydande miljöpåverkan, de organisationer som berörs. Den lagstadgade fysiska planeringsprocessen är skild från den ekono- miska planering som sker i form av infrastrukturpropositioner och efter- följande beslut om nationell plan respektive regionala planer för trans- krävs båda formerna av planering för att ett visst utbyggnadsobjekt ska komma fram till ett genomförande. ställt sig bakom att kriterier för prioritering av olika åtgärder i den eko- nomiska planeringen ska gälla lika oavsett hur åtgärderna finansieras. Generellt sett har inte förhandlingar om hur en utbyggnad ska finansieras ekonomiskt någon större inverkan på den fysiska planeringen för utbygg- De flesta förhandlingar om medfinansiering av infrastruktur förs med , vare sig de handlar om att kommuner eller landsting medfi- nansierar utbyggnad av statens infrastruktur eller vice versa.