prop · H503258 · 2018-06-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:258 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av säkerhets skull – utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen (RIR 2018:3). har granskat om och Säkerhetspolisen har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation för att förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism. Den samlade slutsatsen av granskningen är att och Säkerhetspolisen i stort har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation men att vissa förutsättningar för att utbyta information på regional och lokal nivå behöver förbättras. Med anledning av detta rekommenderar myndigheterna att fastställa formerna för informationsutbyte på regional nivå och förbättra de tekniska förutsättningarna för utbytet. Regeringen kan konstatera att myndigheterna har inlett ett gemensamt arbete för att utveckla förutsättningarna för informationsutbytet i enlighet med rekommendationer, och kommer att hålla sig fortsatt informerad om detta. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 1Ärendet och dess beredning har granskat utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen. Granskningen har redovisats i rapporten säkerhets skull – utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen (RIR 2018:3). överlämnades av till regeringen . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Säkerhetspolisen och . Regeringen har inhämtat underlag från myndigheterna för hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer samt om vilka åtgärder som eventuellt planeras på området. har granskat om och Säkerhetspolisen har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation för att förebygga och förhindra terrorism och våldsbejakande extremism. samlade slutsats är att och Säkerhetspolisen i stort har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation men att vissa förutsättningar för att utbyta information på regional och lokal nivå behöver förbättras. bedömer att samverkan mellan har utvecklats i en positiv riktning sedan myndigheterna blev två separata myndigheter 2015. Då ingicks ett antal överenskommelser mellan myndigheterna i syfte att staka ut ett ramverk för deras samverkan. Överenskommelserna inbegriper dock endast indirekt hur utbytet av information ska gå till på regional och lokal nivå. Det är istället överlämnat till den regionala nivån att utarbeta formerna för samverkan utifrån respektive regions behov och förutsättningar. Detta har medfört att samverkansformerna varierar mellan regionerna. anser att det finns behov av en starkare styrning av den regionala samverkan för att säkerställa att utbytet av underrättelseinformation på regional och lokal nivå ger bästa utfall. För att få till stånd ett mer systematiskt och säkert informationsutbyte på regional nivå rekommenderar myndigheterna att gemensamt fastställa en tillräcklig lägsta nivå för utbytet av underrättelseinformation, såväl i fråga om omfattning som innehåll. pekar också på att de tekniska förutsättningarna för att utbyta underrättelseinformation behöver förbättras på regional nivå för att möjliggöra en än mer säker, effektiv och spårbar delning. Exempelvis delar Säkerhetspolisens regionala sektioner mestadels information muntligt, vilket innebär att behöver hantera den mottagna informationen manuellt. Detta kan innebära en risk för att information missuppfattas av , eller förloras. 2017/18:258 rekommenderar därför myndigheterna att tillsammans utveckla de tekniska förutsättningarna för att kunna dela information digitalt. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Den sammantagna terrorhotnivån i landet ligger på en fortsatt förhöjd nivå och Säkerhetspolisen gör bedömningen att antalet individer i de våldsbejakande extremistiska miljöerna har ökat från hundratals till tusentals. Nyckeln till ett framgångsrikt arbete för att förebygga att olika typer av attentat begås är bl.a. en fungerande samverkan mellan relevanta myndigheter och organisationer, såväl nationellt som internationellt. Säkerhetspolisen och arbetar båda, utifrån sina respektive ansvarsområden, med att värna säkerheten i samhället och förebygga och förhindra terrorism och våldsbejakande extremism. För att myndigheterna ska kunna utföra sina uppdrag effektivt och få en så god lägesbild som möjligt av potentiella hot och risker finns ett betydande behov av samverkan mellan dem. En viktig del i denna samverkan är att myndigheterna utbyter underrättelseinformation med varandra. Mot bakgrund av hotet från terrorism och våldsbejakande extremism är det mycket angeläget att underrättelseutbytet mellan och Säkerhetspolisen fungerar väl. Regeringen välkomnar därför granskning och anser att det är tillfredsställande att den visar att utbytet av underrättelseinformation i huvudsak fungerar bra. pekar dock på att det finns behov av ett förbättrat informationsutbyte på regional nivå. Regeringen delar bedömning och kan konstatera att även och Säkerhetspolisen i allt väsentligt instämmer i slutsatser. Myndigheterna har tillsatt en gemensam arbetsgrupp som ska lämna förslag på hur slutsatser och rekommendationer i rapporten ska omhändertas. Regeringen kommer att hålla sig informerad om myndigheternas fortsatta arbete på området. granskning innehåller inte några rekommendationer till regeringen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-470-4 rir 2018:3 omslagets originalfoto: royyimzy – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 2 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 0 0 4 R I R 2 0 1 8 : 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen har granskat utbytet av underrättelseinformation mellan Säkerhetspolisen och . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Säkerhetspolisen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism Underrättelseverksamheten inom och Säkerhetspolisen 3 Informationsutbytet mellan och Säkerhetspolisen Andra förutsättningar som påverkar informationsutbytet 4 slutsatser och rekommendationer Rekommendationer till de granskade myndigheterna R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om och Säkerhetspolisen har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation för att förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism. Motivet för att genomföra denna granskning är att verksamheten är viktig för att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Granskningens bakgrund och syfte Det finns två myndigheter med tydliga roller och ansvar för att förebygga och förhindra terrorism och våldsbejakande extremism: och Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen har huvudansvaret för den svenska terrorismbekämpningen och bekämpningen av annan brottslighet som hotar rikets säkerhet. har ansvar för sådan brottslighet som kan angränsa till, men faller utanför, Säkerhetspolisens ansvarsområde. För att de båda myndigheterna ska kunna utföra sina respektive uppdrag effektivt och få en så god lägesbild som möjligt inom sina respektive verksamhetsområden finns ett betydande behov av samverkan mellan dem. En central del i denna samverkan är utbytet av underrättelseinformation. samlade slutsats är att och Säkerhetspolisen i stort har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation, men att vissa förutsättningar för att utbyta information på regional och lokal nivå behöver förbättras. Informationsutbytet har utvecklats väl konstaterar att samverkan har utvecklats i en positiv riktning . Handläggare på regional nivå menar att man genom samverkansmöten och genom att arbeta tillsammans har byggt upp ett förtroende för varandra. Den underrättelseinformation som behöver delas mellan myndigheterna omfattas till stor del av sekretess. Både och Säkerhetspolisen uppger att de gör en sekretessprövning inför delning av information, samt att de ofta finner att informationen kan delas. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L Överenskommelserna beaktar endast indirekt regional och lokal nivå Vid ingången av 2015 slöt och Säkerhetspolisen överenskommelser i syfte att staka ut ett ramverk för hur myndigheterna ska samverka. kan dock konstatera att överenskommelserna endast indirekt inbegriper hur utbytet av information ska ske på regional och lokal nivå. Då myndigheterna överlämnat till regional nivå att utarbeta formerna för samverkan har detta medfört att samverkansformerna mellan regionerna varierar. instämmer i värdet av anpassning till regionala förutsättningar, men bedömer likväl att nuvarande styrning inte är tillräcklig för att säkerställa att utbytet av underrättelseinformation regionalt och lokalt ger bästa utfall. Vissa brister i de tekniska förutsättningarna regionala underrättelseenheter delar löpande underrättelseuppslag med Säkerhetspolisen genom en särskild digital förbindelse som upprättats mellan myndigheterna. För att Säkerhetspolisen ska få digital åtkomst till all information som kan dela behöver de dock åtkomst till gemensamma nationella databas, vilket endast ett fåtal personer vid har. Säkerhetspolisens regionala sektioner delar å sin sida mestadels information muntligt, vilket innebär att behöver hantera den mottagna informationen manuellt. ser dock en risk för att muntlig delning kan medföra att information missuppfattas av , eller förloras. Handläggare från i sex av sju regioner efterfrågar även bättre digitala möjligheter för att dela skyddsvärd information. Sammantaget anser därför att de tekniska förutsättningarna för att utbyta information behöver förbättras på regional nivå för att möjliggöra en än mer säker, effektiv och spårbar delning. Olika organisationssätt på regional nivå försvårar samverkan Säkerhetspolisens regionala sektioner arbetar utifrån centrala instruktioner, och all analys och bedömning av underrättelseinformation sker centralt. regionala underrättelseenheter arbetar dock både med analys och bedömningar. Myndigheternas olika sätt att vara organiserade på regional nivå får till följd att regionala underrättelseenheter i den löpande samverkan inte alltid hinner få respons , eftersom Säkerhetspolisens regionala sektion behöver invänta instruktioner från centralt håll. Säkerhetspolisen centralt ska även hantera akuta ärenden, vilket uppges leda till att man regionalt blir osynkroniserad. Sammantaget ser att denna obalans i handlingsutrymme på regional nivå riskerar att medföra att den regionala samverkan får fördröjningar. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Säkerhetspolisen kan inte lägga in information i har en uppgiftssamling om våldbejakande extremism. Säkerhetspolisen har åtkomst till denna, men kan inte lägga in egen information i den. I stället för själv in information från Säkerhetspolisens regionala underrättelsebilder i olika interna system. anser att om Säkerhetspolisen själva hade kunnat lägga in information i denna uppgiftssamling, hade det varit en mer effektiv hantering. Givet att Säkerhetspolisen inte funnit rättsliga förutsättningar för att kunna arbeta på detta sätt, finner det dock som positivt att myndigheterna likväl arbetat fram ett sätt att dela Säkerhetspolisens information med . Återkoppling från Säkerhetspolisen viktigt för att inrikta mot det som är relevant Granskningen visar också att underrättelseenheterna inom efterfrågar mer återkoppling på den underrättelseinformation som lämnats till Säkerhetspolisen, så att förutsättningar för att inrikta sig mot det som är relevant förbättras. ser att mer återkoppling från Säkerhetspolisens sida, om än på en aggregerad nivå, skulle kunna bidra till att stärka kunskapen hos , och också bidra till att säkerställa att Säkerhetspolisen får ett relevant inflöde av information. Detta är särskilt viktigt då inflödet av information till Säkerhetspolisen ökar alltmer. lämnar följande rekommendationer till och Säkerhetspolisen. Granskningen visar att myndigheterna har överlämnat till regional nivå att utarbeta formerna för samverkan och att det inte är föreskrivet någon lägsta nivå för regional samverkan. Detta har medfört att samverkansformerna varierar mellan regionerna. För att få ett mer systematiskt och säkrare informationsutbyte på regional nivå bör därför myndigheterna gemensamt fastställa en tillräcklig lägsta nivå för samverkan om utbyte av underrättelseinformation, såväl i fråga om omfattning som innehåll. Granskningen visar att de tekniska förutsättningarna för att utbyta underrättelseinformation behöver förbättras på regional nivå. De båda myndigheterna behöver säkerställa att informationen inte missuppfattas eller går förlorad. Myndigheterna bör därför tillsammans utveckla de tekniska förutsättningarna för att kunna dela underrättelseinformationen på ett effektivt, säkert och spårbart sätt. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L 1.1 Motiv till granskning Terrorism och våldsbejakande extremism utgör allvarliga hot mot samhället och det demokratiska styrelseskicket. Att effektivt kunna förebygga och förhindra dessa hot är därför en grundläggande och samhällsviktig verksamhet.1 I finns två myndigheter med tydliga roller och ansvar inom detta område: och Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen har huvudansvaret för den svenska terrorismbekämpningen och bekämpningen av annan brottslighet som hotar rikets säkerhet. har ansvar för sådan brottslighet som kan angränsa till, men faller utanför, Säkerhetspolisens ansvarsområde.2 För att de båda myndigheterna ska kunna utföra sina respektive uppdrag effektivt och få en så god lägesbild som möjligt inom sina respektive verksamhetsområden, finns ett betydande behov av samverkan mellan dem. En central del i denna samverkan är utbytet av underrättelseinformation. För att kunna arbeta proaktivt för att förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism behöver båda myndigheterna tidigt få information om miljöer, individer och företeelser som kan utgöra ett hot. På så sätt kan den samlade förmågan att förebygga och förhindra terrorism och våldsbejakande extremism bli så effektiv som möjligt. Motivet för att genomföra denna granskning är att verksamheten är viktig för att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Då Säkerhetspolisen och är två skilda myndigheter, finns även nya organisatoriska förutsättningarna för samverkan mellan myndigheterna som gör det intressant att granska området.3 ser även att området är relevant att granska då det i dess nuvarande form inte har granskats av någon annan.4 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med denna granskning har varit att undersöka om och Säkerhetspolisen har ett ändamålsenligt utbyte av underrättelseinformation för att förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism. 1Regeringens skrivelse 2014/15:146 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism. Med förebygga avses att motverka och minska avsikten att begå brott, och med förhindra avses att motverka och minska förmågan och möjligheten att begå brott. 2Ansvarsfördelningen framgår närmare av kapitel 2. 3Säkerhetspolisen blev en fristående myndighet i samband med omorganisationen av Polisen som trädde i kraft . 4Däremot har den berörda brottslighetens utveckling och drivkrafter etc. studerats. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen omfattar tiden 2017 och har avgränsats till och Säkerhetspolisens utbyte av underrättelseinformation inom det område som benämner brottsaktiv inhemsk extremism (INEX) samt Säkerhetspolisens verksamhetsområden författningsskydd och kontraterror. Det innebär att Säkerhetspolisens verksamhetsgrenar personskydd, kontraspionage och säkerhetsskydd samt det brottsutredande arbetet inte omfattas av granskningen. Inte heller omfattar granskningen brottsutredande arbete eller dess arbete mot grov organiserad brottslighet, även om detta i vissa fall har kopplingar till våldsbejakande extremism och terrorism. Granskningens inriktning mot myndigheternas utbyte av underrättelseinformation i syfte att förebygga och förhindra våldsbejakande extremism och terrorism innebär således att hanteringen av pågående eller genomförda brott inte ingår.5 När ordet samverkan nämns i denna granskningsrapport avses, om inte annat anges, ett handlande som sker mellan och Säkerhetspolisen i syfte att dela underrättelseinformation. Detta kan inbegripa såväl samarbete i betydelse av ett gemensamt arbete i en avgränsad uppgift som samordning av resurser mellan myndigheterna. Granskningen utgår från de bestämmelser som reglerar det granskade området och hur och Säkerhetspolisen ska samverka för att utbyta underrättelseinformation. Grunden för samverkan framgår av 6 § polislagen (1984:387) som föreskriver att och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra. och Säkerhetspolisen ska enligt sina respektive instruktioner samarbeta med varandra i den utsträckning som behövs för att polisverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Myndigheterna ska även i samråd bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning mellan sig. Myndighetscheferna vid respektive ansvarar tillsammans för att det finns fungerande rutiner för att lösa samverkans- och samordningsfrågor mellan myndigheterna.6 Vidare ska fortlöpande upplysa Säkerhetspolisen om förhållanden som kan ha betydelse för 5Detta innebär att attentatet i inte har varit föremål för denna granskning. 626–29 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för samt 11–14 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L dess verksamhet.7 Även Säkerhetspolisen bör, i den utsträckning sekretess inte hindrar det, upplysa om förhållanden som kan ha betydelse för dess verksamhet.8 Myndighetscheferna ska delge varandra information som är av synnerlig vikt.9 En stor del av de uppgifter som förekommer framför allt i Säkerhetspolisens, men även i , underrättelseverksamhet omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.10 Ifall sekretess gäller för uppgifterna får dessa inte röjas för andra myndigheter om inte annat framgår av en annan författning.11 Detta innebär att såväl Säkerhetspolisen som måste göra en sekretessprövning innan uppgifter kan lämnas ut till den andra myndigheten. Ifall myndigheten kommer fram till att sekretess gäller för uppgifterna (dvs. att uppgifterna är sekretessbelagda) kan sekretessbrytande bestämmelser tillämpas. Sekretess hindrar exempelvis inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna bedriva sin verksamhet.12 Det är även möjligt att lämna ut en sekretessbelagd uppgift till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.13 Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.14 Andra utgångspunkter för granskningen har varit regeringens strategi mot terrorism samt de åtgärder mot våldsbejakande extremism som regeringen beslutade om 2015.15 Av regeringens strategi mot terrorism framgår att tillgång till och utbyte av information är en grundläggande förutsättning för att 727 § första stycket förordningen (2014:1102) med instruktion för . 812 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. 929 § förordningen (2014:1102) med instruktion för samt 14 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. 10Uppgifter i och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet kan omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL (sekretess i verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet), men det kan även förekomma uppgifter i underrättelseverksamheten som omfattas av utrikessekretess (15 kap. 1 § OSL) eller försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL). Uppgifterna kan även omfattas av sekretess till skydd för enskild enligt 35 kap. 1 § 4 OSL. 11Detta framgår av 8 kap. 1 § OSL. 1210 kap. 2 § OSL. 1310 kap. 27 § OSL. 1410 kap. 28 § OSL. 15Regeringens skrivelser 2014/15:146, Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism, samt 2014/15:144, Åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därför ska myndigheterna samarbeta med varandra i den utsträckning som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Båda myndigheternas verksamhet behöver även präglas av tydliga ansvarsförhållanden.16 Regeringen menar vidare att myndigheterna även ska ha möjlighet att agera med hjälp av den tillgängliga informationen. Med anledning av strategin mot terrorism har båda myndigheterna fått i uppdrag av regeringen att redovisa eventuella hinder för samverkan och annat som hindrar att arbetet bedrivs effektivt.17 I både den nationella strategin mot våldsbejakande extremism18 och strategin mot terrorism framhålls att tillgång till information på såväl nationell, regional som lokal nivå är avgörande för att kunna bedriva ett effektivt arbete. och Säkerhetspolisen har båda en unik kunskap om brottsligheten och dess utveckling i specifika geografiska områden. Regeringen understryker därför att och Säkerhetspolisen ska fortsätta att utveckla sitt samarbete, så att kunskapsspridning och informationsutbyte kan ske effektivt och att information kan nå ut till lokal nivå. För att Säkerhetspolisens arbete ska bli effektivt är det viktigt att den underrättelseinformation som genererar genom sitt lokala arbete kommer Säkerhetspolisen till del.19 Med hjälp av detta kan Säkerhetspolisen i sin tur bidra med relevant information till lokalt uppbyggda problembilder som ska styra det lokala brottsförebyggande arbetet och det lokala arbetet för att motverka våldsbejakande extremism.20 Formerna för samverkan skapas av myndigheterna själva. utgår därför även från forskningsrön inom området samverkan, för att definiera vad som från effektivitetssynpunkt kan antas vara rimligt att kräva för ett väl fungerande utbyte av underrättelseinformation. Forskning har bl.a. visat att en effektiv samverkan kräver en tydlig ansvarsfördelning mellan parterna och att det finns ett tydligt syfte och mål med att samverka, som är förankrat i de samverkande organisationerna på alla nivåer. De gemensamma formerna för samverkan bör anpassas till syftet och målet.