prop · H503231 · 2018-04-19 00:00:00 — Detsamma bör gälla för ansökningar om undantag från kravet på upplysning och andra frågor enligt kameraövervakningslagen som vid ikraftträdandet av den nya lagen är anhängiggjorda i ärenden hos länsstyrelserna eller som överklagats till allmän förvaltningsdomstol, t.ex. mål som rör förelägganden från tillsynsmyndigheten. Eftersom det följer av allmänna principer att nya bestämmelser gäller från och med att de träder i kraft behövs inga särskilda övergångsbestämmelser om detta. Vidare är det rimligt att ansökningsärenden hos länsstyrelserna överlämnas till den myndighet som ska pröva ansökningar enligt den nya lagen, dvs. Detta bör som utredningen föreslår framgå av en övergångsbestämmelse. Däremot anser regeringen, till skillnad från utredningen, inte att det finns skäl att låta pågående mål i domstol överlämnas till Förvaltningsrätten i respektive Kammarrätten i . Att mål enligt den nya lagen kommer att koncentreras till dessa domstolar är som framhålls i avsnitt 11.4 en följd av att beslut framöver endast kommer att meddelas av Datainspektionen och bör därför inte föranleda en överflyttning av pågående mål. Som framgår av avsnitt 11.4 föreslås en särskild bestämmelse i kamerabevakningslagen om att tillsynsmyndigheten, dvs. Datainspektionen, blir motpart när myndighetens beslut överklagas till domstol. Eftersom prövningen av pågående mål bör ske i enlighet med den nya lagen efter ikraftträdandet bör tillsynsmyndigheten enligt den nya lagen ges ställning som motpart i samtliga dessa mål. Som Kammarrätten i förespråkar bör detta framgå av en övergångsbestämmelse. I vissa pågående ärenden och mål kommer ändamålet med ansökan eller överklagandet att förfalla med anledning av att den nya lagen träder i kraft. Det handlar exempelvis om ansökningar och överklaganden beträffande tillstånd till sådan kameraövervakning som inte omfattas av den nya lagens tillståndskrav. I sådana fall torde ärendet eller målet oftast kunna avskrivas. Det kan inte uteslutas att vissa andra praktiska frågor kan komma att uppstå hos tillsynsmyndigheten eller domstolarna under en begränsad övergångsperiod. Eftersom sådana frågor bör bli förhållandevis ovanliga och är svåra att förutse bör hanteringen överlämnas åt rättstillämpningen. Utredningen föreslår en övergångsbestämmelse som anger att äldre föreskrifter om skadestånd fortfarande ska gälla för skada som har orsakats före ikraftträdandet. Det följer emellertid redan av allmänna grundsatser att ny lagstiftning ska gälla i fråga om skadestånd med anledning av skadefall som inträffar efter ikraftträdandet, medan äldre lag ska tillämpas på skadefall som har inträffat (se prop. 1972:5 s. 593). Regeringen gör därför bedömningen att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse om detta. Straffbestämmelsens avskaffande och de nya sanktionsavgifterna Precis som förslagen till dataskyddslag och brottsdatalag innebär förslaget till kamerabevakningslag att den straffrättsliga regleringen ersätts av ett system med administrativa sanktionsavgifter vid överträdelser. Därmed uppkommer frågan om vad som ska gälla för straffbelagda gärningar som har begåtts vid kameraövervakning före den nya lagen har trätt i kraft. Vid bedömningen av behovet att meddela övergångsbestämmelser för den nu nämnda situationen behöver bestämmelserna i såväl 2 kap. 10 § RF som 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. I 2 kap. 10 § RF finns ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder. Att ta ut sanktionsavgifter för överträdelser som begåtts före kamerabevakningslagens ikraftträdande skulle således kunna strida mot retroaktivitetsförbudet. Av 5 § andra stycket lagen om införande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, under förutsättning att den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäller även utanför tillämpningsområde (se prop. 1964:10 s. 99). Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Bestämmelserna i den nya dataskyddsregleringen innebär att överträdelser överförs från det straffrättsliga området till ett system med enbart administrativa sanktionsavgifter. Formellt sett får sanktionsavgiften anses lindrigare och borde därmed få genomslag bakåt i tiden. Huvudsyftet med den nya dataskyddsregleringens system med kraftfulla sanktionsavgifter är emellertid framför allt att effektivisera sanktionssystemet. Att överträdelser av den nya dataskyddsregleringen, inbegripet kamerabevakningslagen, avkriminaliseras ska inte ses som ett uttryck för att överträdelserna ska bedömas lindrigare . Regeringen anser därför att lindrigaste lagens princip inte gör sig särskilt starkt gällande i detta fall. Det finns därför inte skäl att låta systemet med sanktionsavgifter få retroaktiv effekt. Motsvarande bedömning har gjorts i förslagen till dataskyddslag och brottsdatalag. För ett liknande resonemang rörande sanktionsväxling, se propositionen Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, prop. 2007/08:107 och propositionen Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna, prop. 2012/13:143 s. 82. Äldre föreskrifter om straff bör alltså tillämpas på överträdelser som skett före kamerabevakningslagens ikraftträdande. När det slutligen gäller ändringen i offentlighets- och sekretesslagen bör den nya lagen innehålla en övergångsbestämmelse om att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för uppgifter som har inhämtats före ikraftträdandet. 13 Konsekvenser av förslagen 13.1Ekonomiska konsekvenser för det allmänna Regeringens bedömning: Förslaget innebär ökade kostnader för den myndighet som ska utöva tillsyn enligt kamerabevakningslagen (Datainspektionen) och minskade kostnader för länsstyrelserna. Finansieringen av Datainspektionens behov av ökade anslag bör delvis ske genom en minskning av anslagen till länsstyrelserna. Förslagen förväntas inte leda till några kostnadsökningar för andra statliga myndigheter eller för landstingen. Förslagen väntas leda till något minskade kostnader för kommunerna. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen bedömer att de ökade kostnaderna för den myndighet som ska utöva tillsyn enligt kamerabevakningslagen är lägre än motsvarande tolv årsarbetskrafter och att dessa delvis kan finansieras genom avgifter. Utredningen bedömer även att förslagen medför ökade kostnader för Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i och att dessa bör finansieras genom att anslagen till övriga förvaltningsrätter och kammarrätter minskar i motsvarande mån. att förslagen väntas medför mindre kostnader av engångskaraktär för kommuner och landsting som ryms inom befintliga ramar. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att utredningen har gjort en felaktig uppskattning av myndighetens personella behov som ensam tillsyns- och tillståndsmyndighet för all kamerabevakning i . Datainspektionens bedömning behöver myndigheten uppskattningsvis 50 årsarbetskrafter, eller ca för sina föreslagna uppgifter på området för kamerabevakning. resekostnader, kostnader för information m.m. i och anför att det saknas utredning om vilka konsekvenser en minskning av anslagen kan tänkas få för länsstyrelserna. Enligt Förvaltningsrätten i har de flesta medelstora förvaltningsrätter så få mål av den aktuella måltypen att det inte är möjligt att särskilja kostnaderna för dessa mål. Regeringens förslag och bedömning Den myndighet som regeringen bestämmer ska vara ensam tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen. bedömning bör denna myndighet vara Datainspektionen (se avsnitt 11.1). Det innebär att Datainspektionen, utöver det 2017/18:231 inspektionen har på kameraområdet, får nya uppgifter i form av tillståndsprövning och operativ tillsyn över kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Datainspektionen ska också pröva ansökningar som rör undantag i enskilda fall från upplysningskravet och enskildas rätt till information om den personuppgiftsbehandling som som Datainspektionen får nya uppgifter kommer länsstyrelserna att upphöra med de uppgifter som de har haft enligt Förslaget innebär därför ökade kostnader för Datainspektionen och minskade kostnader för länsstyrelserna. utredningens kartläggning uppgick den totala resursåtgången avseende kameraövervakning för landets 21 länsstyrelser till omkring Utredningen uppskattar att 10–av den totala arbetsinsatsen vid länsstyrelserna avser faktisk tillsyn, vilket innebär att resurserna huvudsakligen används för handläggning av tillståndsärenden och hanteringen av anmälningar. länsstyrelserna avgjordes drygt 900 ärenden om tillstånd som antalet anmälningar uppskattas uppgå till drygt 1000 Länsstyrelsernas verksamhet på det aktuella området är delvis finansierad genom avgifter. Utredningen uppskattar att avgifterna för år 2015 motsvarade en inkomst på och att, om avgiftsfinansieringen skulle finnas kvar i den nya lagen, denna inkomst skulle minska till omkring 1,5–2,. utredningen föreslår regeringen emellertid ingen föreskriftsrätt angående avgifter för ansökningar enligt den nya lagen (se avsnitt 11.5). Kamerabevakningslagen kommer att ha ett snävare tillämpningsområde och ett mer begränsat tillståndskrav än kameraövervakningslagen. nya lagen kommer inte heller innehålla något anmälningsförfarande för För tillsynsmyndighetens del kommer förslagen alltså att leda till betydligt färre tillståndsprocesser och att hanteringen av anmälningar helt försvinner. En större andel av tillsynsmyndighetens resurser bör därmed kunna koncentreras till bl.a. information, vägledning och egentlig tillsynsverksamhet. Datainspektionen utövar tillsyn över kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. I enlighet med vad utredningen anför kan Datainspektionens tillkommande tillsynsansvar också samordnas med myndighetens tillsyn av personuppgiftsbehandling i stort, vilket kan väntas medföra vissa effektivitetsvinster. kommer inte heller ha kvar någon samordnande roll i förhållande till länsstyrelserna eller behov av att hämta in och analysera beslut från Utredningen bedömer att resurstillskottet till Datainspektionen, med hänsyn bl.a. till nämnda effektivitetsvinster, bör vara lägre än de motsvarande tolv årsarbetskrafter som finns vid länsstyrelserna. Datainspektionen anför kommer tillsynen enligt den nya kamerabevakningslagen emellertid att vara av en annan karaktär än den som bedrivs enligt kameraövervakningslagen. Detta beror framför allt på att en betydande del av tillsynen kommer bestå av prövningar av kamerabevakningens laglighet i förhållande till regleringen dataskyddsförordningen och brottsdatalagen. tekniken blir mer tillgänglig och tillståndskravet inte längre kommer omfatta den privata sektorn kan kamerabevakningen i samhället dessutom förväntas öka. EU:s nya dataskyddsreglering innebär vidare att tillsynsmyndigheten får fler uppgifter än tidigare och utökade befogenheter. Både dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet innehåller krav på att varje medlemsstat ska säkerställa att tillsynsmyndigheten förfogar över bl.a. de personella, tekniska och finansiella resurser samt de lokaler och den infrastruktur som behövs för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter och utöva sina befogenheter. Finansiering av Datainspektionens behov bör i enlighet med utredningens bedömning delvis ske genom en minskning av anslagen till länsstyrelserna. Det är angeläget att tillsynen på området förstärks. Regeringen bedömer att kostnaderna för Datainspektionens tillkommande uppgifter och tillsyn enligt kamerabevakningslagen uppgår till ca . Enligt utredningens kartläggning överklagades knappt 130 beslut om tillstånd till kameraövervakning. I och med att tillståndskravet enligt den nya lagen blir mer begränsat kan antalet överklagade tillståndsbeslut till allmän förvaltningsdomstol förväntas minska. Datainspektionen kommer enligt den nya lagen att pröva sådana ansökningar som första instans vilket innebär att det huvudsakligen är den som vill bedriva kamerabevakning som kommer att ha anledning att överklaga besluten. Eftersom möjligheterna att få tillstånd också förbättras kan antalet ärenden som överklagas till domstol väntas bli förhållandevis få. Även beslut och överklaganden som rör undantag från upplysningskravet i enskilda fall väntas bli relativt sällsynta. Detsamma gäller beslut från tillsynsmyndigheten om administrativa sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser i kamerabevakningslagen, liksom domstolsprövningar av sådana beslut. Sådana processer ersätter dessutom dagens ordning med straffansvar och talan om brott. Sammanfattningsvis väntas förslagen därför inte leda till några ökade kostnader för Domstolar. Att Datainspektionen blir ensam tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen innebär att de beslut som överklagas kommer att koncentreras till Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i . som antalet överklaganden väntas minska generellt kan det alltså komma att ske en viss ökning av antalet mål i dessa båda domstolar. Det ingår i uppgifter att åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning mellan domstolarna. Andra statliga myndigheter, kommuner och landsting Förslagen väntas inte leda till några kostnadsökningar för andra statliga myndigheter än vad som redovisas ovan. De myndigheter som bedriver kamerabevakning kan i och för sig behöva göra vissa nya typer av överväganden men det måste främst betraktas som en konsekvens av kraven i den EU-rättsliga dataskyddsregleringen. 2017/18:231 Att myndigheter ska kunna påföras sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelser i kamerabevakningslagen skulle kunna orsaka ökade kostnader i enskilda fall. Beslut om sanktionsavgifter mot myndigheter förväntas dock bli sällsynta. Det beror framför allt på att myndigheter förväntas anpassa verksamheten efter tillsynsmyndighetens synpunkter utan att det krävs sådana repressiva åtgärder. Med anledning av att regeringen utformar förslagen om upplysningskrav vid kamerabevakning och förhandlingsskyldighet vid kamerabevakning på arbetsplatser delvis annorlunda än utredningen väntas förslagen inte heller innebära några kostnadsökningar av engångskaraktär för kommunerna eller landstingen. Kamerabevakningslagens snävare tillämpningsområde, det begränsade tillståndskravet och det faktum att kommunerna bara ska ges tillfälle att yttra sig i ärenden om det av särskild anledning behövs ett yttrande kan snarare väntas leda till något minskade kostnader för kommunerna. Ekonomiska konsekvenser för enskilda Regeringens bedömning: Förslagen förväntas leda till minskade kostnader och en minskad administrativ börda för den stora merparten av de enskilda som bedriver kamerabevakning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Visita anser att utredningen inte fullt ut har beaktat vissa faktorer som kan få konsekvenser för enskilda som använder enligt Visita t.ex. inte någon bedömning av i vilken utsträckning företagen kommer att behöva göra konsekvensbedömningar och samråda med tillsynsmyndigheten i enlighet med regleringen i dataskyddsförordningen och uppskattar inte heller vad detta kan komma att innebära för företagen , administration eller Enligt Visita saknas också en bedömning av riskerna för att företagen drabbas av omfattande sanktionsavgifter samt processkostnader i de fall där tillsynsmyndigheten gör andra bedömningar än företagen. Regeringens bedömning: Förslagen innebär att det i stor utsträckning inte längre kommer att krävas tillstånd eller anmälan för att enskilda ska få bedriva kamerabevakning. I dessa fall kommer förslagen att medföra en kostnadsminskning för de enskilda eftersom de inte behöver betala avgifter för att få bedriva bevakningen eller lägga tid på ett ansöknings- Som utredningen anför kan förslagen också innebära förbättrade konkurrensförutsättningar för svenska företag eftersom regleringen blir mer lik vad som gäller i andra EU-länder. Enskilda som inte längre omfattas av krav på tillstånd eller anmälan för att använda kamerabevakning måste alltjämt förhålla sig till de krav och skyldigheter som framgår av dataskyddsförordningen. att de måste göra en avvägning mellan det egna intresset av kamerabevakning på platsen och de registrerades intresse av skydd för den Detta innebär också, som Visita framhåller, att enskilda i vissa fall kan behöva göra en konsekvensbedömning och även i enlighet med regleringen i Vid överträdelser kommer också förordningens administrativa sanktionsavgifter att gälla. Detta är emellertid en direkt Prop. 2017/18:231 konsekvens av att dataskyddsförordningen är tillämplig på sådan personuppgiftsbehandling som sker vid kamerabevakning och inte en konsekvens av förslagen i detta lagstiftningsärende. Det kan i detta sammanhang nämnas att Datainspektionen har fått i uppdrag av regeringen att ta fram stöd för näringslivets anpassning till dataskyddsförordningen (, N2016/07306/FÖF). Vidare finns möjlighet för branschorganisationer att utarbeta uppförandekoder med inriktning på den aktuella branschen som stöd för de enskilda medlemsföretagens verksamhet med kamerabevakning (artikel 40 i dataskyddsförordningen). 13.3Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och brottsligheten Regeringens bedömning: Förslagen väntas ge positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet och för motverkandet av brottslighet i övrigt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens bedömning: Kamerabevakning är ett verktyg bland flera som kan hjälpa till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet och bidra till att begångna brott kan utredas och lagföras. Undersökningar, både svenska och utländska, visar att kamerabevakning har vissa brottsförebyggande effekter. Vidare kan realtidstillgång till material från kamerabevakning vara av stort värde för operativa brottsförebyggande insatser. Bild- och ljudmaterial från kamera- bevakning, både från egen bevakning och från andra aktörers bevakning, används dessutom ofta i brottsutredningar på ett sätt som kan föra utredningarna framåt och bidra till att lagföring sker. Förslagen innebär som helhet att möjligheterna att bedriva kamerabevakning ökar, inte minst när bevakningen ska ske för brottsbekämpande ändamål. Kamerabevakning kommer i större utsträckning att få ske utan tillstånd och i de fall tillstånd krävs kommer det att bli lättare att få tillstånd. Dessa ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning väntas ge positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. De bedöms också ge positiva effekter för motverkandet av brottslighet i övrigt, eftersom material från kamerabevakning i större utsträckning kommer att användas för utredning och lagföring av brott. Att begångna brott utreds och lagförs kan vidare bidra till att straffsystemet får avsedd generell brottsavhållande verkan. Konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten och övriga konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen innebär ett förstärkt skydd för enskildas personliga integritet och kan förbättra möjligheterna att nå de integrations- och jämställdhetspolitiska målen. 2017/18:231 Förslagen förväntas inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen bedömer dock att förslagen inte väntas få några konsekvenser för jämställdheten eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Remissinstanserna: i delar bedömningen att minskad brottslighet kan innebära en förbättring av integritetsskyddet. anser också att utredningens förslag till förstärkningar av skyddet för den personliga integriteten är ändamålsenliga och väl avvägda. Däremot anser att riskerna för den personliga integriteten kan komma att öka om tillsynen över kamerabevakning kommer att minska i omfattning. i anser att det är oklart om utredningens förslag innebär att Datainspektionen tilldelas tillräckliga resurser för att kunna bedriva en effektiv tillsyn i hela landet. I sådana fall skulle förslagen enligt inte innebära ett förstärkt skydd för den personliga integriteten. Skälen för regeringens bedömning: Kamerabevakning innebär typiskt sett ett intrång i rätten till skydd för den personliga integriteten. Ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning kan därför medföra högre risker för den personliga integriteten. Att bli utsatt för brott kan emellertid också utgöra en kränkning av den personliga integriteten. I den mån de ökade möjligheterna att bedriva kamerabevakning leder till minskad brottslighet kan därför en förbättring av integritetsskyddet uppnås. Dessutom föreslås flera förstärkningar av integritetsskyddet vid kamera- bevakning. En av dessa är att det görs tydligt att bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i lagen om medbestämmande i arbetslivet kan vara tillämpliga inför beslut om kamerabevakning på arbetsplatser. Detta förväntas öka efterlevnaden av både regleringen i kamerabevakningslagen och lagen om medbestämmande i arbetslivet. Ett annat förslag som bedöms innebära ett förbättrat integritetsskydd är att tillsynen på området samlas hos en myndighet, Datainspektionen, som dessutom får fler uppgifter och utökade befogenheter med anledning av EU:s nya dataskyddsreglering. Genom regeringens budgetproposition (prop. 2017/18:1) har Datainspektionens anslag ökats med för myndighetens tillkommande arbetsuppgifter med anledning av dataskyddsförordningen. Regeringen anser dessutom, som framgår av avsnitt 13.1, att tillsynen på kamerabevakningsområdet bör förstärkas genom att Datainspektionen tillförs mer resurser. Skyddet för enskildas personliga integritet kommer också förstärkas genom att EU- regleringens detaljerade bestämmelser om bl.a. rättigheter för registrerade och skyldigheter för personuppgiftsansvariga samt system med administrativa sanktionsavgifter kommer att gälla även vid kamerabevakning. Förslagen innebär förbättrade möjligheter att använda kamerabevakning i utsatta områden vilket kan bidra till ökad trygghet i sådana områden och förbättra möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De förbättrade möjligheterna att använda kamerabevakning för brottsbekämpande och trygghetsskapande syften kan också bidra till mer jämställda villkor i samhället och att uppnå det Prop. 2017/18:231 jämställdhetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Förslagen förväntas inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. 1 § I denna lag finns bestämmelser om kamerabevakning som – kompletterar och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), rådets direktiv (EU) 2016/680 myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, här benämnt EU:s dataskyddsdirektiv. I lagen finns också bestämmelser om sådan kamerabevakning som inte omfattas av EU:s dataskyddsförordning eller EU:s dataskyddsdirektiv. Paragrafen anger lagens innehåll. Övervägandena finns i avsnitt 5.1. I paragrafen anges att lagen innehåller bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar EU:s dataskyddsförordning, bestämmelser om kamerabevakning som genomför EU:s dataskyddsdirektiv och bestämmelser som avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av dataskyddsförordningen eller dataskyddsdirektivet. Hänvisningen till dataskyddsförordningen avser förordningen i den gällande lydelsen.