prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — Genom den föreslagna lagen om skatt på spel avser regeringen att ersätta den nuvarande lotteriskattelagen i den meningen att lagen om skatt på spel ska utgöra den allmänna punktskattelagstiftningen på spelområdet. Som redogörs för i avsnitt 17.1, är huvudregeln i lotteriskattelagen att skatt ska betalas till staten för svenskt lotteri och visst utländskt lotteri som avser vadhållning i samband med hästtävlingar. Sådana lotterier är tillståndspliktiga enligt lotterilagen, men någon bestämmelse som klargör att endast lotterier med tillstånd får beskattas finns inte. Inte heller framgår av lagens förarbeten att så är fallet. Enligt regeringens bedömning har det dock inte varit lagstiftarens intention att lotteriskattelagen ska tillämpas på spel utan tillstånd och så bör som utgångspunkt inte heller vara fallet vid tillämpningen av lagen om skatt på spel. Om lagen om skatt på spel skulle omfatta även spel som inte kräver licens eller spel som anordnas av andra än licenshavare riskerar nämligen svåra gränsdragningsfrågor att uppkomma vid bedömningen av vilka spel som är skattepliktiga och om vem som är skattskyldig m.m. Däremot bör beskattning ske i de fall licenshavaren vid sitt tillhanda- hållande av ett licenspliktigt spel går utöver vad som är tillåtet enligt licensen. Det kan exempelvis vara fallet om licenshavaren tillhandahåller spel på fler bord än vad licensen tillåter eller på annat sätt brister i förhållande till villkor i licensen. Detta då det inte bedöms lämpligt att mindre avvikelser eller misstag, t.ex. i samband med förändringar av villkor eller spelutbud, ska kunna resultera i skattefrihet. Regeringen anser därför att lagen om skatt på spel ska vara tillämplig endast på licenspliktiga spel som tillhandahålls av licenshavare. För tydlighets skull ska detta framgå direkt av lagtexten. Inskränkningen av beskattningen till licenspliktigt spel innebär att spel som är undantaget från licenskravet i spellagen, såsom t.ex. vinstdragning på svenska statens premieobligationslån, eller tillhandahålls av andra än licenshavare i strid med lagen, inte kommer bli föremål för punktskatt. Spel med licens förbehållen allmännyttiga ändamål Regeringen anser att det är viktigt att värna finansieringen av allmän- nyttiga ändamål och de ideella organisationernas möjligheter att fortsatt finansiera sina verksamheter via överskott från spelverksamhet. En skatt på de ideella organisationernas behållning från spel innebär en direkt inskränkning i organisationernas möjligheter att finansiera sin verk- samhet. Förmågan till fortsatt finansiering står i direkt proportion till skattens storlek. En skatt på t.ex. skulle baserat på omsätt- ningen för rikslotterier 2016 innebära att de ideella organisationerna skulle få betala drygt 640 miljoner i skatt . Dessa medel skulle därmed finansiera statens verksamhet, i stället för att bidra till finan- sieringen av de ideella organisationernas allmännyttiga ändamål. Det finns vidare tydliga indikationer på skalfördelar i produktionen av spel, vilket medför att de ideella organisationernas kostnader för att driva sina spelverksamheter skiljer sig åt. De mindre lotterierna har således högre relativa kostnader och därmed även lägre rörelsemarginaler. För de minsta lotterierna är rörelsemarginalen som andel av behållningen från spel. En skatt på behållningen som överstiger denna procent skulle leda till att organisationerna inte kommer kunna driva verksamheten med förtjänst. I stället finns risk för att de mindre lotterierna går med förlust. De mellanstora ideella organisationerna kan även fortsättningsvis förväntas bära en skatt med bibehållen lönsamhet, men de medel som blir kvar minskar betydligt. En skatt på de ideella organisationernas spelverksamhet slår således ojämnt och drabbar mindre organisationers ideella verksamheter oproportionerligt hårt. Säker- ställandet av små och medelstora organisationernas finansiering talar där- för för att skattebefrielsen bör bestå även i licenssystemet. anser att skattebefrielse för spel för allmännyttiga ändamål bl.a. förutsätter att staten kontrollerar att vinsterna verkligen tillfaller det allmännyttiga ändamålet och inte döljs genom oproportionellt höga kostnader, samt att en mycket tydlig gräns mellan det skattebefriade marknadssegmentet och det skattepliktiga, så att inget bolag kan verka i båda segmenten. Regeringen instämmer i att en välfungerande tillsyn är mycket viktig för att garantera effektiviteten och legitimiteten hos licenssystemet. Förutsättningarna för licens för allmännyttigt spel och tillsyn behandlas närmare i avsnitt 7.2 och 14. När det gäller möjligheten att kombinera licens för spel som sker för allmännyttiga ändamål med andra licenser, innehåller utredningens förslag inte något förbud mot detta. Med hänsyn till de betydande skillnader som råder mellan de olika licensformerna i fråga om bl.a. krav på juridisk person och användningen av överskottet, anser regeringen att en sådan inskränkning inte heller är nödvändig av konkurrensskäl. Ett sådant förbud föreslås därför inte. Grunderna för regeringens bedömning att förslaget inte omfattas av genomförandeförbudet i utvecklas i avsnitt 17.5. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen att spel som tillhandahålls för ett allmännyttigt ändamål, enligt licens meddelad med stöd av det särskilda kapitel i spellagen som föreslås reglera spel för allmännyttiga ändamål, inte ska beläggas med punktskatt och vara undantaget från lagens tillämpningsområde. som kan få licens enligt det kapitlet, väljer att tillhandahålla spel enligt Prop. 2017/18:220 andra licensformer i spellagen, ska dock det spelet punktbeskattas enligt samma regler som gäller för dessa spel. Spelskatt för restaurangkasino och spel på fartyg i internationell trafik Enligt regeringens bedömning bör spel som tillhandahålls av kommer- siella aktörer beskattas med punktskatt på ett enhetligt sätt oavsett om spelet tillhandahålls digitalt eller på fysiska spelbord. Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och till allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finan- siering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. I likhet med vad som gäller på spelområdet, bör utgångspunkten även i fortsättningen vara att spel beskattas med punktskatt som tillfaller staten. När det gäller s.k. restaurangkasino tillhandahålls sådana emellertid av kommersiella aktörer, dvs. i likhet med andra spel som utredningen föreslår ska konkurrensutsättas. Utredningen föreslår emellertid att nuvarande schablonbeskattning av spel i s.k. restaurangkasinon, inklusive spel på fartyg i internationell trafik, ska behållas om än i en något omarbetad form. Utredningen menar dock att förslaget är problematiskt ur stats- stödssynpunkt och att regeringen bör kontakta Europeiska kommissionen för att diskutera en eventuell statsstödsanmälan. Av utredningens kontakter med kommissionen framgår att kommissionen ansåg att de totala skatteintäkterna från dessa spel inte var försumbara och att kommissionen behövde mer underlag rörande spelets förströelsekaraktär, risk för problemspelande m.m. Utredningens förslag innebär ett undantag från i den föreslagna skatten på spel, vilket kan utgöra statligt stöd. En skattemässig sär- behandling av kommersiella spelbordsanordnare innebär att olika kommersiella spelföretag behandlas på olika sätt. Ett eventuellt undantag måste därför godkännas av kommissionen. Kommissionen kan bara godkänna statligt stöd som bidrar till mål av gemensamt intresse inom EU. Statligt stöd får inte heller vara större än nödvändigt för att nå de mål stödet ska bidra till. Utredningen har inte tagit fram något underlag som kan läggas till grund för en statsstödsanmälan. Undantaget kan inte motiveras av något allmänintresse och bedöms inte heller vara nödvändigt för att genomföra den marknadsöppning som utredningen har föreslagit. Regeringen gör därför bedömningen att det inte finns förutsättningar att erhålla ett statsstödsgodkännande för utredningens förslag. För att övriga delar av utredningens förslag ska kunna genom- föras bör beskattningen av spelbordsanordnare utformas utan inslag av statligt stöd. När det gäller hanteringen av beskattningen av restaurangkasinon och spel på fartyg i internationell trafik finns två teoretiska huvudalternativ. Dessa alternativ består i att antingen låta spel på spelbord omfattas av den generella beskattningsordningen eller att låta dem omfattas av en schablonbeskattning. En schablonbeskattning skulle i sin tur kunna bestå av såväl den nuvarande ordningen med en progressiv beskattning som en ordning med ett fast belopp per bord och månad. 2017/18:220 om det är möjligt att utforma en schablonbeskattning utan inslag av Regeringen anser, i likhet med utredningen att det inte lämpligt att tillämpa den nuvarande progressiva modellen eller någon annan prog- ressiv modell i en ny punktskattereglering för spelborden. anledning av att det är olämpligt att beskattningen blir olika beroende på om tillstånd till spelet har meddelats i form av en eller flera licenser och även olämpligt att likadana spelbord beskattas med olika schablonbelopp. De olika skattebeloppen kan sinsemellan anses utgöra skatteförmåner Även vid en schablonbeskattning i enlighet med utredningens förslag, med en schablonbeskattning med endast ett belopp per bord och månad, blir följden att beskattningen avviker vad som följt av den Vid en schablonbeskattning i enlighet med utredningens förslag skulle beskattningen av spelborden bli lägre än vad som följt om spelet omfattats av en behållningsbeskattning vid en skattenivå om (se SOU 2017:30, avsnitt 26.6.5). I en jämförelse med behållningsbeskattningen är schablonbeskatt- ningen vidare gynnsam för spelanordnare vars spelbord har ett högt utnyttjande och ogynnsam för spelanordnare vars spelbord har ett lågt En schablonbeskattning förstärker därmed de ekonomiska motiven för ett ökat tillhandahållande av spel. Regeringen anser att detta inte är önskvärt. Det kan, som utredningen gjort i betänkandet, konstateras att det inte är möjligt att detaljreglera allt på spelområdet. ningens förslag bygger i stället på skapandet av en balans mellan ramlag Den föreslagna spellagen möjliggör för regeringen att utfärda förordningar och för spelmyndigheten att utfärda föreskrifter. Genom en ramlag ökar samhällets möjligheter till kontroll och gör att snabba åtgärder kan vidtas för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som enligt utredningens mening kommer att vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden. Vad som kan skapa en flexibilitet för tillståndssidan och för tillsynen kan emellertid utgöra problem när det kommer till beskattningen eftersom beskattningens omfattning inte får delegeras. beskattning som bygger på tillstånd och spelbord bör reglerna som styr beskattningen i allt väsentligt regleras i lag. förutsätta en icke önskad detaljreglering på lagnivå vilket därmed skulle begränsa möjligheterna till snabba uppdateringar av det regelverk som Den nuvarande ordningen med en schablonbeskattning har i huvudsak motiverats av att den medför betydande administrativa förenklingar vilket i sig kan anses vara ett vällovligt motiv. Det kan dock konstateras att oaktat punktskattens utformning har skillnaden mellan mottagna insatser och utbetalade vinster betydelse för den direkta Ett slopande av den skattemässiga särbehandlingen av spelborden, dvs. en övergång till en behållningsbeskattning, bör därmed i normalfallet inte medföra någon större ökning av den administrativa Ett annat argument som framförts som skäl för bibehållande av den nuvarande schablonbeskattningsmodellen är att den är svår att kringgå. Utgångspunkten enligt spellagen är att spel om vinster som har ett Prop. 2017/18:220 penningvärde endast är tillåtna om det finns tillstånd (licens). utredningen föreslagna skatten på spel betalas för sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare. De aktörer som ska erlägga skatten är således fysiska eller juridiska personer som beviljats licens efter att de bedömts vara särskilt lämpliga. Den som inte säkerställer en korrekt skatteredovisning utan i stället försöker kringgå skattelagstiftningen riskerar dels att inte uppfylla de krav på lämplighet som ställs på licenshavare enligt spellagen, dels att drabbas av de sank- tioner som följer av samma lag. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att det inte föreligger någon större risk för skatte- undandragande enligt den föreslagna beskattningsmodellen än vid en schablonbeskattning. Paf, Visita och spelglädje har avstyrkt förändringar av beskatt- ningen av restaurangkasino för det fall att kompensatoriska åtgärder inte vidtas. De åtgärder som efterfrågats är höjning av gränserna för tillåtna insatser för spelet samt för roulett- och tärningsspel. Regeringen avser att genom föreskrifter i förordning höja gränserna för tillåtna insatser till de önskade nivåerna. Regeringen anser att de av Paf påtalade effekterna vid gränspassage inte medför oöverstigliga hinder för en beskattning enligt den ordning som föreslås gälla för alla kommersiella spel. Som Paf antyder i sitt remissvar kan en del i säkerställandet av korrekt skattehantering vara kassaavstämning under färdens gång. Det kan förväntas att de aktörer som har licens för att tillhandahålla spel även kommer vidta de ytterligare åtgärder som de anser är nödvändiga för en korrekt skatteredovisning. Mot bakgrund av det ovanstående föreslås att spel på restaurangkasino och spel på fartyg i internationell trafik ska omfattas av den nya lagen om skatt på spel, att lagen om skatt på spel upphävs samt att den av utredningen föreslagna lagen om skatt på vissa spelbord inte införs. Genom ett slopande av den skattemässiga särbehandlingen av vissa kommersiella spelanordnare behöver omregleringen av spelmarknaden inte anstå i väntan på ett eventuellt statsstödsgodkännande för sär- behandling i form av schablonbeskattning. Enligt nuvarande reglering undantas varulotterier och varuspelsautomater från punktskatt. Skälet angavs i prop. 1985/86:46 s. 4 vara att ett sådant undantag skulle innebära förenklingar för de idrottsföreningar och folkrörelser som tillhandahåller lotterier. Regeringen anser att ett motsvarande generellt undantag från skatteplikt för spel där vinster betalas ut i form av varor inte bör föras över till lagen. Som redogjorts för ovan, innehåller förslaget om punktskatt redan ett undantag för spel som sker för allmännyttiga ändamål. Idrottsföreningar och folkrörelser kommer även i fortsättningen, med stöd av licens, kunna tillhandahålla lotterier utan att betala punktskatt. Något skäl till att härutöver ha särskilda bestämmelser som generellt undantar spel från skatteplikt med anledning av att vinsterna ges i form av varor finns enligt regeringens Tvärtom bör licenspliktiga spelformer som tillhandahålls för kommersiella ändamål behandlas lika. På en avreglerad spelmarknad kan det vidare förväntas förekomma en rad olika spel där vinsterna består av en kombination av olika tillgångar såsom pengar, värdebevis, varor eller annat. För att undvika svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen, bör beskattningen ske på samma villkor oavsett i vilken form vinsterna ges. Sammantaget finns således goda skäl för att inte införa ett särskilt undantag för varulotterier och varuspelsautomater i den nya lagen om skatt på spel. I och med övergången till ett licenssystem där även statliga spelföretag måste inneha licens, är det inte heller motiverat med skattebefrielse för spel som tillhandahålls av statligt ägda spelbolag. Ett undantag för spel som tillhandahålls med stöd av licens enligt det särskilda kapitlet för statliga spel i spellagen, liknande det som finns i 1 a § 5 lotteriskatte- lagen, föreslås därför inte i den nya lagen om skatt på spel. I likhet med utredningen gör regeringen bedömningen att de begrepp som föreslås ska användas i lagen om skatt på spel så långt som möjligt ska ha samma betydelse som i spellagen. Någon skatterättslig legal- definition av t.ex. begreppet spel bör därför inte tas in i skattelag- stiftningen. När det däremot gäller begreppen insats och utbetalning i skattelagstiftningen skiljer sig dessa något från motsvarande begrepp i spellagen. Regeringen föreslår därför att begreppen ska ges särskilda legaldefinitioner i lagen om skatt på spel för att säkerställa att de ges rätt innebörd vid lagens tillämpning. Med begreppet insats enligt lagen om skatt på spel avses det totala värde spelaren eller annan betalar för spelarens deltagande i ett licens- pliktigt spel enligt spellagen. De tillskjutna medlen ska ses som insats oavsett hur de betecknas. Det innebär exempelvis att oavsett om en betalning betecknas som ersättning för annat än spelet är ett kombinationserbjudande eller en dispositionsrätt att anse som insats om den erbjuds i anslutning till spelet. Som insats räknas även kupongavgift och andra sidoordnade avgifter som krävs för deltagande. Likaså utgör provisioner, avgifter och andra ersättningar som utgår till förmedlare av spel eller ombud en del av insatsen. Det saknar betydelse för definitionen huruvida spelföretaget tar på sig en ekonomisk risk eller vilken spelform det är fråga om. Det har inte heller någon betydelse om det är spelaren själv som står för insatsen eller om medlen skjuts till från någon annan, t.ex. i form av en rabatt från ett spelföretag. Även värdet av sådana rabatter, sponsring, förmåner och liknande som läggs till spelpotten av någon annan än spelaren omfattas. Inte heller har det någon betydelse vem som de facto gör själva inbetalningen, avgörande är i stället att betalningen sker för spelarens räkning. Kammarrätten i har bl.a. ställt frågan om även rabatter som erbjuds andelsägare i ett spelbolag ska ses som en insats i den nya lagen om skatt på spel. Som framgår ovan omfattas rabatter av definitionen. Det har inte i sig någon betydelse om rabatten riktar sig till enskilda spelare var för sig eller till spelare i ett spelbolag. Avgörande för bedömningen av om ett pris är rabatterat är om det för samma spel finns ett annat ursprungligt pris på Prop. 2017/18:220 marknaden som är högre. Om så är fallet, är mellanskillnaden en rabatt vars värde ska läggas till insatsen. Kammarrätten har även ställt frågan om kapitaltillskott från enskilda medlemmar till en ekonomisk förening med verksamhet att bedriva spel, omfattas av begreppet insats. Regeringen vill med anledning av denna fråga framhålla att det är själva transaktionen mellan spelaren eller annan, i detta fall den ekonomiska föreningen, och spelföretaget eller spelombudet som bildar utgångspunkt för vad som utgör en insats. Kapitaltillskott till en ekonomisk förening omfattas således inte av begreppet. Det är först när föreningen betalar för spelet som insatsen sker. Med begreppet utbetalning avses det värde som den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra tillgångar. Det saknar betydelse för bedömningen hur utbetalningen betecknas eller hur ett erbjudande utformas. Som utbetalning anses t.ex. återbetalning av insats vid inställt spel, rakeback vid poker och bonusutbetalning till spelkontot. Däremot omfattas inte utbetalningar som sker till någon annan än spelaren, såsom till exempel provisioner till rättighetsinnehavare och samarbetspartners och inte heller utbetalningar för annat spel än sådant som omfattas av lagen om skatt på spel. Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning av hur begreppen insats och utbetalning ska definieras. Som framgår vid en jämförelse mellan utredningens lagförslag och regeringens, har dock definitionen av vad som är en insats förtydligats. Ändringarna syftar endast till att tydligare uttrycka det som utredningen, och även regeringen, avser att reglera. Någon ändring i sak i förhållande till utredningens förslag är således inte avsedd. Mot bakgrund av dessa ändringar och den motivering som lämnas ovan och i författnings- kommentaren till bestämmelsen, anser regeringen att begreppet insats är tillräckligt väl definierat. I fråga om begreppet utbetalning har regeringen inte funnit skäl för ytterligare förtydliganden i lagtexten. För de flesta svenska punktskatter placeras skattskyldigheten i ledet av aktörer som tillhandahåller de varor eller tjänster som ska beskattas. En sådan begränsning underlättar administration och kontroll av skatten. Regeringen anser därför, till skillnad från , att skattskyldigheten ska placeras hos den som innehar licens för ett licenspliktigt spel. Hur kostnaderna för verksamheten ska fördelas mellan licenshavaren, spelombud och andra samarbetspartner, är något som får regleras civilrättsligt mellan parterna. Regeringen föreslår därför att innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen för sådant spel som omfattas av lagen om skatt på spel ska vara skattskyldiga. Den som enbart har licens för spel som är undantaget från spelskatt är därmed inte skattskyldig. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde och kriterierna för skatt- skyldighet varierar mellan olika punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur. Skattskyldighetens inträde har dock alltid – direkt eller indirekt – betydelse för när skatten ska redovisas. Som framgår av avsnitt 17.6 anser regeringen att skatteförfarandelagens bestämmelser även ska vara tillämpliga vid punktskatt på spel. Eftersom bestämmelserna om redovisningsskyldighetens inträde i SFL knyter an till skattskyldighetens inträde i de olika punktskattelagarna, behövs en särskild bestämmelse i lagen om skatt på spel som reglerar skattskyldighetens inträde. Med hänsyn till att beskattningsunderlaget föreslås utgöras av den skattskyldiges behållning under en viss beskattningsperiod, se nedan, bör tidpunkten för skattskyldighetens inträde sammanfalla med att en ny beskattningsperiod inleds. Regeringen föreslår därför att skattskyldigheten inträder när den skattskyldige tar emot insatser för skattepliktigt spel. Vad ska beskattas – spelarnas insatser eller spelföretagens behållning? Flera av EU:s medlemsstater och även andra länder har omreglerat sina spelmarknader och öppnat för internationell konkurrens. I dessa system tillämpas huvudsakligen två modeller för beskattning av licensierat spel. I den första modellen utgör spelarnas insatser underlag för spelskatt. I den andra modellen utgörs beskattningsunderlaget av behållningen eller speloperatörernas intäkter för spelskatt. Punktskatten på alkohol och punktskatten på tobak torde i allt väsent- ligt övervältras till konsumenterna och medför därför att (konsu- ment)priset för dessa produkter blir högre. Staten får därigenom ett styrmedel för att kontrollera relativpriset på de beskattade produkterna. Ett högre relativpris medför i regel att efterfrågan på den aktuella produkten minskar, därigenom kan en punktskatt på hälsoskadliga produkter vara ändamålsenlig ur ett folkhälsoperspektiv. Skadeverk- ningarna från spelande uppkommer dock inte enbart till följd av mängden spel som konsumeras, utan även av storleken på de ekonomiska förluster som spelarna gör. En skatt som höjer priset på spel riskerar därför att öka spelarnas förluster och därmed även skadorna. Eftersom problemspelare är mindre känsliga för prishöjningar än normal- konsumenter, riskerar ett höjt pris på spel att drabba dessa spelare särskilt hårt. Vidare är utgångspunkten i lagförslaget att endast licenspliktigt spel ska beskattas. Statens möjligheter att styra priset på spel begränsas därmed till produkter på den licensierade spelmarknaden.