prop · H503186 · 2018-03-20 00:00:00 — och olika tillsyns- myndigheter där barn och unga som lever i utsatthet har fått berätta om sina upplevelser och erfarenheter av möten med myndigheter. Barn i ut- satta situationer vittnar om hur de till myndigheter eller andra samhälls- institutioner signalerat att de behöver hjälp men upplevt att de inte blivit lyssnade till eller tagna på allvar. Det samlade intrycket utredningen har från kartläggningen och de berättelser från barn som de har tagit del av är att barn inte behandlas som bärare av rättigheter och att myndigheter i många fall saknar ett barnrättsbaserat synsätt som utgår från barnet som rättighetsbärare och där barnets behov och intressen är i fokus. 5 som svensk lag Regeringens bedömning: bör inkorporeras i svensk rätt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Utredningen hade i uppdrag att redovisa för- och nackdelar med en inkorporering av . I uppdraget ingick inte att ta ställning till en inkorporering av . Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna tillstyrker en inkorpo- rering. , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), , Stiftelsen , , kommun och finns det en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter och den rättsliga ställningen för barn i behöver därför stärkas. framhåller att det barnrättsbaserade synsätt som utgör kärnan i , som innebär att varje barn ska ses som bärare av rättigheter, inte anammats i tillräcklig utsträckning i beslutsprocesser som involverar barn. En viktig effekt av inkorporeringen, enligt , är att konventionens formella ställning stärks och att arbetet med att transformera annan lagstiftning som rör barnets rättigheter påskyndas. Civil Rights Defenders menar i likhet med flera av de remissinstanser som tillstyrker en inkorporering att trots att principen om fördragskonform tolkning ska användas i , konstaterar såväl Barnrättighetsutred- ningen, som tidigare genomförda utredningar, att svenska domstolar sällan tillämpar principen om fördragskonform tolkning i praktiken. menar att en inkorporering är nödvändig eftersom det finns ett missförstånd bland domstolar och rättstillämpare om att inte är bindande. i anser att inkorporeringen kan ge ytter- ligare en skjuts i utvecklingen av myndigheternas tillämpning av barn- konventionen. Bland andra och Barnens rätt i samhället () anser att en inkorporering dessutom tydliggör att kon- ventionen är hel och odelbar och att rättigheterna ska tolkas i relation till varandra. Myndigheten för delaktighet menar att en inkorporering sänder en tydlig signal om betydelsen att utgå från barnets rättigheter i all lagstiftning. Det är också en majoritet av de kommuner som lämnat remissyttranden som är positiva till en inkorporering. menar t.ex. att en inkorporering förtydligar det kommunala ansvaret för att främja och säkerställa barnets rättigheter enligt . kommun, kommun och kommun anser att en inkorporering lägger en god grund för ett rättighetsbaserat synsätt. och Lands- tinget i anser att en inkorporering bidrar till att barnets rättigheter kommer att tillämpas i större utsträckning. Kommuner och Landsting (SKL) och kommun tillstyrker en inkorporering och anser att det är viktigt att barnets rättigheter stärks och att innehållet i får ett större genomslag, men att inkorporeringen bör föregås av en mer genomgripande utredning om eventuella konflikt- situationer mellan och annan svensk lag. Justitiekanslern (), och avstyrker inte en inkorporering men anser att konsekvenserna av en inkorporering behöver analyseras ytterligare. har inget att invända mot en inkorporering och fortsatt transformering men menar att det under en övergångstid säkert kan uppstå tolkningsfrågor kring och lagstiftning som ännu inte anpassats. Inspektionen för vård och omsorg () har inga synpunkter på frågan om en inkorporering av är den bästa vägen att förverk- liga barnets rättigheter. menar dock att det behövs ledning kring tillsynens gränser och kring huruvida ett tillsynsuppdrag ska omfatta tillsynsobjektens efterlevnad av i sin helhet och att en sådan vägledning behövs innan konventionen inkorporeras. Detta är sär- skilt viktigt eftersom det i stor utsträckning rör avvägningar som inte kommer att bli föremål för domstolsprövning och därmed inte ge upphov till vägledande rättspraxis. Ett betydande antal remissinstanser, däribland en majoritet av dom- stolarna och andra rättsvårdande myndigheter, avstyrker förslaget om inkorporering som sådant. Bland andra ombudsmän (), Hovrätten över och , Kammarrätten i , För- valtningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , , , , , Humanistiska och teologiska fakulteterna vid , och avstyrker, bl.a. med hänvisning till att artiklar innehåller många vaga formuleringar som är svåra att tolka och att det saknas förarbeten till konventionen. Vidare anförs att en inkorporering skulle innebära att det läggs ett för stort tolkningsansvar på rättstilläm- paren och att skillnaderna vid tillämpningen kan bli alltför stora, vilket inte är förenligt med kravet på förutsebarhet i rättstillämpningen. Förvaltnings- rätten i och Hovrätten över och menar att tolk- ningen läggs på domstolarna vilket medför att domstolarna får träffa avgöranden som enligt svensk rättstradition normalt tillkommer den lag- stiftande makten. JK har i sitt remissyttrande utgått från att barnkonven- tionen kommer att inkorporeras men delar de farhågor som nämns ovan avseende riskerna med en inkorporering. Bland andra Hovrätten över och , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i framför att det är problematiskt att det saknas en överstatlig domstol som kan tolka konventionens närmare innebörd. Kammarrätten i framför också att svensk rätt i stort ger ett starkare skydd för barnet än vad konventionen gör och menar att det inte finns mycket att vinna genom en inkorporering. Vidare menar kammarrätten i likhet med Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och att en 2017/18:186 transformering av relevanta konventionsartiklar inom berörda lag- stiftningsområden troligtvis leder till att dessa får bättre genomslag i svensk rätt där tillämparen har möjlighet att få ledning av exempelvis förarbeten. Kriminalvården avstyrker en inkorporering och menar att utredningen ger ingen eller liten vägledning kring hur olika rättigheter i t.ex. fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611) ska viktas mot artiklar om konventionen blir lag. Kriminalvården ifrågasätter inte att det finns ett behov av att se över om befintlig lag- stiftning överensstämmer med artiklar. De befarar att en betydande orsak till att inte har fått önskad genom- slagskraft är att genom sin blandning av bestämmelse- typer och vaga formuleringar är svår att tillämpa. De menar därför att en inkorporering kommer att leda till svårbedömda normkonflikter som ytterst måste avgöras av domstol och att det vore bättre att lägga fokus på att hjälpa myndigheter att tillämpa redan befintliga bestämmelser i barn- konventionens anda. Om inkorporeras menar att det är nödvändigt att lagstiftaren på ett tydligt och begripligt sätt anger ramarna för tolkning av artiklar. , och avstyrker även de en inkorporering och anser att konsekvenserna av en inkorporering för den egna verksamheten inte har analyserats tillräckligt. menar att en konsekvensutredning behövs bl.a. om hur förslaget skulle förändra gällande praxis på skolans område. Även Kammarrätten i , , , , och Humanistiska och teologiska fakulteterna vid anser att konsekvenserna av en inkorporering borde ha analys- erats inom fler områden. Inspektionen för socialförsäkringen avstyrker förslaget om inkorpor- ering med hänvisning till att en inkorporering skulle leda till att det i princip skulle råda olika rättsordningar för de gällande mänskliga rättigheter som ratificerat och att en inkorporering kan ge missvisande signaler om att ett folkrättsligt åtagande att leva upp till en konvention inte är en tillräckligt tung förpliktelse i sig. Skälen för regeringens bedömning är som konventionsstat till skyldigt att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som erkänns i konventionen. Ett centralt led i genomförandet är att se till att konven- tionens bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen och i rättstillämpningen. Den folkrättsliga bundenhet som uppstått för som stat genom ratificeringen 1990, innebär dock i sig inget krav på att konventionen ska införlivas genom inkorporering. Varje stat avgör själv hur den ska genomföra konventionen. Inte heller konventionen som sådan, eller barnrättskommittén, förutsätter att genomförandet av konventionen ska säkerställas genom just inkorporering. lämnar i sin allmänna kommentar nummer 5 om allmänna åtgärder för genom- förandet av konventionen (CRC/GC/2003/5) frågan om valet mellan transformering och inkorporering öppen. Kommittén välkomnar visserligen inkorporering, men framhåller sam- tidigt att det viktigaste är uppfyllandet av bestäm- melser i praktiken. I sina rekommendationer till har barnrätts- kommittén dock uppmanat att inkorporera konventionen. Att internationella konventioner inte inkorporeras i svensk rätt betyder inte att de saknar betydelse för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. Det ankommer på konventionsstaten att, genom t.ex. lagstiftning, löpande se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Dessutom är både statliga och kommunala myndigheter, liksom domstolarna, skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna. Tillsammans med en rättsregels orda- lydelse, vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella vägledande domstolsuttalanden i rättspraxis utgör konventionsbestäm- melserna tolkningsmaterial när bestämmelsen ska tillämpas av myndig- heter och domtolar. konventionsåtaganden om enskildas mänsk- liga rättigheter måste alltså beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning även om konventionerna inte är inkorporerade. Att säkerställa att svensk lagstiftning inte strider mot de konventioner som ratificerat är grundläggande för det åtagande landet gör i och med en ratificering. Det har tydliggjorts i den senast antagna strategin för att stärka barnets rättigheter i (prop. 2009/10:232) att all lag- stiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonven- tionen. I strategin betonas att lagstiftningen är statens främsta instrument för att garantera att barnets rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet eller barn som kollektiv. Av regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (skr. 2016/17:29) framgår också att det är grundläggande att svensk lagstiftning är utformad i överensstämmelse med alla de konventions- åtaganden som gjorts. Genom de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med barn- konventionen som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107), av den parlamentariska kommittén () 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) kan regeringen konstatera att svensk lagstiftning inte strider mot och att den överlag ligger väl i linje med bestämmelser och i många fall går längre än konven- tionen. Både kartläggningar och rapporter från tillsynsmyndigheter och har dock visat att barnets rättigheter inte alltid respekteras, särskilt inte i fråga om barn i utsatta situationer. Utredningens kartläggningar visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter och för ett barnrättsbaserat synsätt. Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och principen om barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. arbetet med påbörjades inom FN varit ett av föregångs- länderna när det gäller barnets rättigheter. Regeringen vill att även fortsatt ska vara ett föregångsland och ett av de bästa länderna i världen för barn att växa upp i. Behov av en inkorporering Den av antagna strategin för att stärka barnets rättigheter (prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35) är tydlig. I strategin betonas att myndigheter, kommuner och landsting ska tolka och tillämpa lagar och förordningar så att åtagandena enligt och andra internationella överenskommelser som rör barnets rättigheter respekteras i praktiken, i beslut och åtgärder. Att innebär skyldigheter på statlig och nivå har dock inte fått tillräckligt genomslag i verksamheterna. Mot bakgrund av vad utredningen har anfört är det regeringens bedömning att inte heller fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Enligt utredningen kan beslut om att följa ha fattats på högsta ledningsnivå inom kommuner eller statliga myndigheter, men får inte genomslag i praktiken om konventionen inte knyts till den lagstiftning som gäller i kommunens eller myndighetens verksamhet. Konventionen tycks ofta uppfattas endast som ett policy- eller värdegrundsdokument för verk- samheterna och inte som ett åtagande. Utredningens kartläggningar och de berättelser från barn som de har tagit del av visar att barn inte alltid behandlas som bärare av rättigheter och att myndigheter i många fall saknar ett barnrättsbaserat synsätt som utgår från barnet som rättighets- bärare och där barnets behov och intressen är i fokus. Trots strategiska åtgärder och trots att barnets rättigheter fortlöpande transformerats in i gällande rätt och gett avtryck i ny lagstiftning har rättigheterna inte fått tillräckligt genomslag i beslutsprocesser som rör barn. Genom inkorporering ges ställning som svensk lag vilket innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. Vidare anser regeringen att en inkorporering av bidrar till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Konventionen blir ett pedagogiskt verktyg och ett sammanhållet regelverk att förhålla sig till. Konventionens ställning som lag kan också förväntas påverka utveck- lingen av såväl befintlig som ny lagstiftning. En inkorporering innebär också ett förtydligande av att lagstiftaren ska beakta och synliggöra barn- konventionen genom att i förarbeten göra en tydlig koppling till rättig- heterna i konventionen. Bättre genomslag för ett barnrättsbaserat synsätt Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Barnrättspolitiken syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Barnets rättigheter och intressen ska genomsyra all politik, liksom alla verksamheter som berör barn. antagna strategin för att stärka barnets rättigheter betonas att barnkonven- tionen uttrycker ett förhållningssätt till barn som sätter barnet i fokus vid beslut eller åtgärder som kan beröra ett enskilt barn eller en grupp barn. Detta förhållningssätt speglar synen på barn som fullvärdiga medborgare och kompetenta individer som ska bemötas med respekt i alla samman- hang. Ett barnrättsbaserat synsätt, som utgör kärnan i , inne- bär att varje flicka, pojke och barn som definierar sig på annat sätt ska ses som bärare av rättigheter. Ett sådant synsätt kräver att varje barn erkänns, respekteras och skyddas som rättighetsbärare med en individuell person- lighet, egna behov och intressen och en personlig integritet. Det innebär också att barnets rätt att bli hört och få sina åsikter beaktade måste till- godoses systematiskt i alla processer och att barnets egenmakt och del- tagande ska vara centralt i alla ärenden och beslut som berör barnet. Regeringen anser i likhet med utredningen att synen på barn och hur barn bemöts av myndigheterna inte alltid utgår från barn som bärare av rättigheter. Det blir särskilt tydligt i situationer där barn på olika sätt är utsatta och kan ha svårt att ta till vara sina rättigheter. Det intrycket förstärks också av vad barn och unga som befunnit sig i utsatta situationer själva framfört och i rapporter från bl.a. och olika tillsynsmyndigheter. Barn vittnar om hur de till myndigheter eller andra samhällsinstitutioner signalerat att de behöver hjälp men upplevt att de inte blivit lyssnade till eller tagna på allvar och att deras erfarenheter och åsikter inte omhändertagits och beaktats. Regeringen anser att detta sammantaget visar att barn inte alltid be- handlas som bärare av rättigheter och att ett barnrättsbaserat synsätt inte genomsyrar verksamheter på alla nivåer och inte anammats i tillräcklig utsträckning i beslutsprocesser som involverar barn. Regeringen anser att det behöver tydliggöras att konventions- åtaganden enligt ska säkerställas på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbaserat synsätt ska genomsyra all verksamhet som berör barn och unga. Att anamma ett barnrättsperspektiv eller ett barnrättsbaserat synsätt handlar främst om synsätt, kunskap, arbetssätt och tydlig styrning. För att uppnå en varaktig och genomgripande förändring krävs att en fråga eller ett synsätt rutinmässigt förs in i det dagliga arbetet. Tjänstemän och beslutsfattare som hanterar ärenden som rör barn styrs dock i sitt arbete av lagar, förordningar, föreskrifter, förarbeten och riktlinjer. En inkor- porering innebär ett förtydligande av att tjänstemän och beslutsfattare måste förhålla sig till i och med att konventionen blir lag. En inkorporering innebär att barnets roll som rättssubjekt med egna specifika rättigheter tydliggörs och kan därmed förväntas medverka till att barnet i högre grad hamnar i fokus i de situationer som gäller barnet. En inkorporering av bidrar enligt regeringen till att synlig- göra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett mer barn- rättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Ställning som svensk lag Regeringen anser att en inkorporering av tydliggör att konventionsåtaganden enligt ska säkerställas på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att domstolar och rätts- tillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av barn- konventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i besluts- processer i mål och ärenden som rör barn. Lagrådet framför att det kan betvivlas att en inkorporering av barn- konventionen, vid sidan av den aviserade skriftliga vägledningen, fortsatt transformering, kartläggning samt kunskapslyft skulle vara särskilt väl ägnad att avhjälpa eventuella brister i tillämpningen av konventionen som kan föreligga. Lagrådet betvivlar också att efterlevnaden kommer att bli bättre om det införs ytterligare ett lager av bestämmelser. Enligt Lagrådet framstår de andra åtgärderna som aviseras som mer effektiva för att öka kunskapen om konventionen. I likhet med Civil Rights Defenders anser regeringen att en fördrags- konform tolkning av svensk rätt i ljuset av inte har fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Kunskapshöjande åtgärder och transformering av konventionens bestämmelser är ensamt, enligt rege- ringen, inte tillräckliga för att tydliggöra att innebär en skyldighet för aktörer på alla nivåer och har inte lett till att rätts- tillämpningen i tillräcklig utsträckning tagit till vara barnets rättigheter. Genom en inkorporering ges ställning som svensk lag och därmed förtydligas att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedöm- ningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn samt att ett barnrättsbaserat synsätt ska ha genomslag i rättstillämpningen. De samlade åtgärder som regeringen presenterar i denna proposition i form av lag om FN:s konvention om barnets rättigheter, vägledning, kunskapslyft och ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete ska ses som ett samlat paket för att konventionen ska få genomslag. Inkorporeringen av innebär ett formellt beslut genom lag om att de av konventionens artiklar som inkorporeras ska gälla som svensk lag och att dessa införs i oförändrad utformning i den svenska rättsordningen. Inkorporeringen innebär i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen ska tolkas fördragskonformt. Som tidigare nämnts innebär inkorporeringen däremot ett förtydligande av att rättstillämparna ska beakta de rättigheter som följer av barnkon- ventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn och tolka svenska bestämmelser i förhållande till utifrån sedvanliga tolkningsprinciper, se vidare avsnitt 6.1. Kammarrätten i framför att svensk rätt i stort ger ett starkare skydd för barnet än och menar att det inte finns mycket att vinna genom en inkorporering av konventionen. Regeringen delar bilden av att svensk rätt i stort ger ett starkt skydd för barnets rättigheter. Inkorporering klargör dock att annan lagstiftning som rör barn, t.ex. bestämmelser i , utlänningslagen, skollagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen, ska tolkas utifrån konventionen i dess helhet och inte endast utifrån de bestämmelser som transformerats i respektive lag, dvs. att svenska författningar ska tolkas i fördragsvänlig anda (fördragskonformt). För att alla barn ska kunna få sina mänskliga rättigheter tillgodosedda anser regeringen att det finns ett behov av att förtydliga att barnets rättigheter ska beaktas i svensk rättstillämpning. Konventionens bestämmelser blir genom inkorporering gällande som lag och kan, med reservation för att alla bestämmelser inte är direkt tillämpliga i varje enskilt fall (se avsnitt 6.2 och 6.3), läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden även när bestämmelser inte uttryckligen framgår av annan lagstiftning. Inkorpo- reringen av innebär inte att den får företräde framför annan lagstiftning. Hur en eventuell motstridighet mellan den inkorpo- rerade konventionen och annan lagstiftning ska avgöras måste avgöras med hjälp av allmänna rättsliga tolkningsprinciper, vilket redogörs för närmare i avsnitt 6.2. Genom en inkorporering blir konventionen som helhet synligare och det blir tydligt att rättigheterna i konventionen hänger samman och ska tolkas i relation till varandra och finnas samlade i en lag. Konventionen blir på så sätt ett pedagogiskt verktyg och ett sammanhållet regelverk att förhålla sig till. Regeringen noterar den oro som Inspektionen för socialförsäkringen uttrycker för att en inkorporering skulle leda till att det i princip skulle råda olika rättsordningar för de gällande mänskliga rättig- heter som ratificerat och inspektionens farhågor för att en inkorpo- rering kan ge missvisande signaler om att ett folkrättsligt åtagande att leva upp till en konvention inte utgör en tillräckligt tung förpliktelse i sig. De konventioner som har ratificerat är ett folkrättsligt åtagande oavsett om de är inkorporerade eller inte. blir dock inte den första konventionen om mänskliga rättigheter som inkorporeras i svensk rätt eftersom om de mänskliga rättigheterna inkorporerades 1995. Lagrådet påpekar att skiljer sig från om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna då bestäm- melserna i är mer konkreta och det finns en domstol som uttolkar konventionens bestämmelser. Även om inkorporering inte är den metod som vanligtvis används i samband med konventioner om mänskliga rättigheter finns det, som redovisats ovan, enligt regeringen skäl för att inkorporera . Regeringen anser därutöver att barn har en särskild ställning.