prop · H503242 · 2018-04-24 00:00:00 — Bestämmelsen om att endast får besluta om en sanktionsavgift om den som ska betala avgiften från överträdelsen har blivit upplyst om att myndigheten har tagit upp frågan om sanktionsavgift är, till sin ordalydelse, tillämplig både när en emittent inte har offentliggjort informationen och när emittenten visserligen har offentliggjort sådan information, men informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. 2017/18:242 användes olika benämningar på de avgifter som kunde beslutas för de olika typerna av överträdelser. Den avgift som kunde beslutas om finansiell information inte hade offentliggjorts kallades särskild avgift, medan den avgift som kunde beslutas på grund av att den finansiella informationen inte hade upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten kallades straffavgift. Sexmånadersfristen gällde enligt sin dåvarande ordalydelse endast för särskild avgift. I samband med en lagändring som trädde i kraft (SFS 2015:960) ändrades de båda benämningarna särskild avgift och straffavgift till sanktionsavgift. Syftet med ändringen var att tydliggöra att avgifterna är administrativa sanktioner (prop. 2015/16:26 s. 93). I promemorian föreslås att den bestämmelse som innehåller sexmånadersfristen ska ändras så att den, liksom före , enbart ska gälla sanktionsavgifter som tas ut av en emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell information. avstyrker promemorians förslag och anser att det inte bör göras någon skillnad på bristande offentliggörande och avvikelse från regelverket i detta hänseende. Regeringen anser dock att det finns skäl att göra skillnad på de två typerna av överträdelser. Eftersom offentliggörande ska ske inom vissa tidsfrister är det relativt enkelt att upptäcka en sådan överträdelse . En granskning av det materiella innehållet kan dock ta . Bestämmelsen bör därför ändras så att det framgår att sexmånadersfristen enbart gäller för sanktionsavgifter som tas ut med anledning av att en emittent inte offentliggjort regelbunden finansiell information. Erinran bör inte begränsas till allvarliga överträdelser Enligt nuvarande reglering ska inte besluta om en erinran om en överträdelse är ringa eller ursäktlig (25 kap. 22 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). I promemorian görs bedömningen att förutsättningarna för att besluta om en erinran inte bör ändras. , sed på värdepappersmarknaden, FAR, , , Svensk Försäkring och anser att erinran ska förbehållas fall av allvarliga överträdelser. De pekar på att detta föreslogs av utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2015:19 s. 105). Utredningen ansåg att en sådan ordning skulle innebära att en trappa vid beslut om ingripanden skapades, där föreläggande om rättelse skulle vara den vanligaste ingripandeåtgärden. finns utrymme för att inte besluta om en erinran om överträdelsen är ringa eller ursäktlig. En förutsättning för att besluta en sanktionsavgift är att ett beslut om erinran har fattats. Uttrycket allvarlig överträdelse används för att ange vilka överträdelser som kan föranleda en sanktionsavgift för någon som ingår i en emittents styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem (25 kap. 19 a § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt regeringens uppfattning skulle det innebära en alltför hög tröskel för erinran och sanktionsavgift mot en emittent om bestämmelsen endast omfattade Regeringen anser därför att möjligheten att Prop. 2017/18:242 meddela erinran inte bör ändras. Enligt nuvarande reglering ska inte meddela en emittent en erinran om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten (25 kap. 22 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). I avsnitt 5.1 föreslås att de svenska börserna inte längre ska ansvara för att bedriva övervakning av emittenters regelbundna finansiella information. Det finns emellertid inget som hindrar en svensk börs, eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES, från att vidta åtgärder mot en emittent som har överträtt de aktuella reglerna. En sådan åtgärd skulle t.ex. kunna vara ett vite beslutat med stöd av det civilrättsliga noteringsavtal som ingås mellan börsen och emittenten. Åtgärder kan beslutas av den disciplinnämnd som ska finnas vid en börs (13 kap. 14 § lagen om värdepappersmarknaden). bör därför även i fortsättningen ha möjlighet att låta bli att ingripa mot en emittent om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten. Regeringens förslag: Emittenter som omfattas av reglerna om regel- bunden finansiell information i lagen om värdepappersmarknaden ska med årliga avgifter bekosta verksamhet som Regeringen ska få meddela föreskrifter om Om övervakningen av regelbunden finansiell information har överlämnats till ett övervakningsorgan, får organet ta ut skäliga avgifter av emittenterna för att bekosta övervakningen. Regeringens bedömning: Övervakningsorganet bör fortsätta över- vakningen även om en emittent inte betalar avgiften till övervaknings- Om emittenten inte betalar avgiften kan övervakningsorganet vidta rättsliga åtgärder för att få betalt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. ning bör övervakningen av en emittent som inte betalar avgiften till övervakningsorganet överlämnas till . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag och bedömning eller har inget att invända mot dem. riksbank och påpekar vikten av att och övervakningsorganet har tillräckliga resurser för att fullgöra uppdraget. anser att det är en tveksam ordning att övervak- ningsorganet ska kunna överlämna övervakningen av emittenten till om emittenten inte betalar avgiften till övervak- ningsorganet och anser att en underlåtelse att betala i stället bör betraktas som en regelöverträdelse. det är rimligt att de avgifter som de granskade bolagen ska betala för tillsynsarbetet är differentierade med avseende på bolagens marknads- 2017/18:242 värde, eftersom komplexiteten vid granskningsarbetet ökar vid övervakning av större bolag. anser att det är en lämplig ordning att övervakningsorganet överlämnar övervakningen av en emittent till om emittenten inte betalar avgiften. Det bör dock av tydlighetsskäl regleras i lag under vilka förutsättningar övervakningsorganet har möjlighet eller skyldighet att överlämna övervakningen och hur rätten att ta in avgifter påverkas vid ett överlämnande. Skälen för regeringens förslag och bedömning verksamhet finansieras dels via anslag på statens budget, dels via avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser. Generellt gäller att de företag som står under tillsyn betalar avgifter till enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Dessa avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen har haft för tillsynen över respektive företagskategori. får inte behålla avgifterna utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statens budget. tar även ut avgifter för prövningen av olika slag av ärenden. Sådana avgifter regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . Dessa avgifter får disponera. övervakning av den finansiella information som offentliggörs av svenska emittenter vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i finansieras genom årliga avgifter som tas ut med stöd av en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden (23 kap. 13 §). Regeringen får meddela föreskrifter om storleken på dessa avgifter (23 kap. 15 § 5 lagen om värdepappersmarknaden). En börs som ansvarar för övervakning av regelbunden finansiell information tar ut avgifter av de emittenter som den övervakar med stöd av det civilrättsliga noteringsavtal som börsen ingår med respektive emittent inför börsnoteringen. Börsernas avgiftsuttag regleras inte i lag. Övervakningsorganets verksamhet bör bekostas av emittenterna Den grundläggande principen när det gäller finansiering av tillsyn på finansmarknaden är att tillsynsobjekten – i detta fall emittenterna – ska bekosta tillsynen. Detta gäller även när förvaltningsuppgifter har överlämnats till ett privaträttsligt organ. Så är t.ex. fallet när det gäller verksamhet, även om det där inte är fråga om löpande avgifter för övervakning, utan om ansökningsavgifter som tillsynsobjekten betalar för att få ett ärende prövat (7 kap. 13 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden). Regeringen anser att det även beträffande övervakningsorganet är en lämplig ordning att emittenterna bekostar övervakningen. Om övervakningen överlämnats till ett övervakningsorgan bör detta därför få ta ut skäliga avgifter av emittenterna för att bekosta övervakningen. När det gäller hur dessa avgifter ska fastställas är det viktigt att avgifterna inte blir alltför betungande för den enskilda emittenten. Avgifterna bör stå i proportion till övervakningsorganets kostnader för att bedriva övervakningen och dessutom vara icke-diskriminerande och möjliga att förutse. Regeringen anser, i likhet med , att avgifterna bör kunna variera i storlek. Det är dock viktigt att skillnaderna i avgifternas storlek kan motiveras utifrån objektiva kriterier, t.ex. börsvärde eller antal anställda. Övervakningsorganet bör därför vara tydligt med vilka principer som gäller för fastställandet av avgifter. Detta kan uttryckas som att avgifterna ska vara skäliga. Ett sådant skälighetskrav bör anges i lag. Som riksbank och påtalar är det viktigt att övervakningsorganet har de resurser som behövs för att genomföra redovisningstillsynen. Regeringen anser att övervakningsorganet med denna ordning kan säkerställa att det har tillräckliga resurser för att fullgöra uppdraget. I promemorian föreslås att övervakningen av en emittent som inte betalar avgiften till övervakningsorganet bör överlämnas till . påpekar skulle en sådan ordning innebära att en emittent genom att inte betala i praktiken kan välja att endast stå under direkt tillsyn av . gäller att om en emittent inte betalar den fastställda avgiften till kan detta föranleda civilrättsliga åtgärder såsom ansökan om betalningsföreläggande hos . Utebliven betalning av avgift för övervakningsorganets tillsyn bör kunna medföra ett motsvarande agerande från övervakningsorganet gentemot emittenten. Regeringen anser därför att övervakningsorganets övervakning bör kunna fortsätta även vid bristande betalning. Något skäl att, såsom efterfrågar, reglera förutsättningarna för ett överlämnade av övervakningen till vid bristande betalning finns därför inte. verksamhet bör bekostas av emittenterna är det endast emittenter vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i som betalar årliga avgifter till för redovisningstillsyn (23 kap. 13 § lagen om värdepappersmarknaden). I avsnitt 5.1 föreslås att ett övervakningsorgan ska kunna ansvara för den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information medan ska ansvara för ingripanden och delta i det europeiska erfarenhetsutbytet. ska även följa upp och kontrollera att övervakningsorganet bedriver övervakningen på det sätt som förutsätts i föreskrifter och avtal. Även om den löpande övervakningen bedrivs av ett annat organ, kommer den verksamhet som bedriver inom ramen för redovisningstillsynen det kollektiv som omfattas av redovisningstillsynen till del. Regeringen anser därför att det finns förutsättningar för att finansiera verksamhet genom avgifter. övervakning på detta område bör således finansieras genom årliga avgifter som betalas av de emittenter som omfattas av verksamheten. Till skillnad från bör samtliga emittenter som omfattas av redovisningstillsynen i bekosta verksamheten. Regeringen bör få meddela föreskrifter om avgifterna. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft Nuvarande bestämmelser ska fortfarande gälla för övervakning av sådan finansiell information som har offentliggjorts före ikraft- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Den nya ordning för redovisnings- tillsyn som föreslås i denna proposition bör genomföras så snart som måste övervakningsorganet ges rimlig tid att bygga upp sin organisation och rekrytera lämpliga medarbetare som ska utföra Övervakningen av regelbunden finansiell information avser material som normalt ges ut en eller två gånger och som avser förhållanden bakåt i tiden. Enligt nuvarande ordning ska börserna lämna en rapport om föregående års över- till (5 kap. 18 § föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser). Det är därför lämpligt att den nya ordningen börjar gälla . därför att lagändringarna bör träda i kraft . Frågan är om det finns behov av övergångsbestämmelser. ordningen börjar tillämpas ska, som framgår i avsnitt 5.1, ett övervak- ningsorgan, efter att regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer beslutat detta, kunna ansvara för övervakningen. redovisning ska offentliggöras efter avslutat räken- skapsår (16 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden), dvs. visning som avser ska offentliggöras senast den sista Även om en årsredovisning som offentliggörs avser bör en sådan årsredovisning omfattas av den nya ordningen för övervakning av regelbunden finansiell information. Det kan finnas ärenden som handläggs av en börs, eller av Finans- inspektionen, vid ikraftträdandet och som börsen respektive Finans- inspektionen inte avslutat när lagändringarna träder i kraft. lämpligt att ett nyetablerat övervakningsorgan tar över sådana ärenden utan dessa bör avslutas i enlighet med den ordning som gäller före Regeringen anser därför att nuvarande ordning bör gälla för övervakning som är hänförlig till finansiell information som offentliggjorts 2018 eller tidigare. I en övergångsbestämmelse bör det således anges att äldre bestämmelser ska gälla för övervakning av sådan finansiell information som har offentliggjorts före ikraftträdandet. sådan övergångsbestämmelse omfattar även bemyndigandet för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om övervakningen (16 kap. 16 § 2 lagen om värdepappersmark- Som framgår ovan har meddelat föreskrifter som innebär att börserna är skyldiga att lämna en rapport till om föregående års övervakning. Börserna är även skyldiga att arkivera viss dokumentation som rör över- vakningen (5 kap. 19 § föreskrifter om verk- Prop. 2017/18:242 samhet på marknadsplatser). Eftersom övergångsbestämmelsen även om- fattar bemyndigandet att meddela föreskrifter finns det förutsättningar att låta nämnda föreskrifter om börsernas övervakning gälla för sådan övervakning som avser 2018. 8.1.1Allmänt om förslaget och alternativa lösningar I denna proposition föreslås en ny ordning för redovisningstillsynen i . Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att överlämna uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information till ett övervakningsorgan med representativa företrädare på redovisningsområdet. Övervakningsorganet ska rapportera eventuella överträdelser till , som ansvarar för ingripanden. Som framgår i avsnitt 5.1 har den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn visat sig brista i enhetlighet. Börserna har begärt att bli befriade från sitt ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information och ordningen har även föranlett kritik från för att börserna, som är vinstdrivande företag, inte är tillräckligt oberoende i förhållande till de emittenter de övervakar. kan med nuvarande ordning inte heller anses leva upp till kravet på oberoende i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information (riktlinje 3). Att behålla dagens ordning är således inte ett aktuellt alternativ till den nya ordning som föreslås. En alternativ lösning är att samla tillsynen hos som ensam skulle ansvara för den svenska redovisningstillsynen. En samlad organisation skulle kunna innebära mer effektivitet och bättre förutsättningar för en konsekvent redovisningstillsyn. Som nämns i avsnitt 5.1 ger en ordning som kan inkludera såväl som ett övervakningsorgan emellertid flera fördelar; den kan skapa delaktighet, främja regelefterlevnad och ge verksamheten en god förankring i näringslivet. Den kunskap som finns inom branschen skulle kunna användas på ett mer direkt sätt. Regeringen anser även att ordningen skulle uppfylla kravet på oberoende. Sammanfattningsvis anser regeringen att den nya ordning för redovisningstillsyn som föreslås i denna proposition är det mest ändamålsenliga alternativet. Enligt öppenhetsdirektivet får en medlemsstat tillåta att den centrala behöriga myndighet som medlemsstaten utsett delegerar uppgifter (artikel 24.2 första stycket). Delegeringen måste vara noggrant reglerad, 2017/18:242 så att det framgår vilka uppgifter som ska utföras och vilka villkoren är för hur det ska ske. Villkoren ska innehålla en bestämmelse om att den enhet till vilken uppgifter delegeras ska vara organiserad på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks och att den information som erhållits vid utförandet av de delegerade uppgifterna inte utnyttjas på ett illojalt sätt eller för att förhindra konkurrens (artikel 24.2 andra stycket). Det slutliga ansvaret ska ligga kvar hos den centrala behöriga myndigheten. I avsnitt 5.1 föreslås att möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om att överlämna uppgiften att övervaka emittenters regelbundna finansiella information till ett övervakningsorgan ska framgå i lagen om värdepappersmarknaden. I den lagen ska det även anges att övervakningsorganet har att följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen när det handlägger ärenden, däribland bestämmelserna om jäv (16–18 §§), vilket syftar till att undvika intressekonflikter. Det föreslås även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om övervakningen. Regeringen gör därför bedömningen att förslaget stämmer överens med . 8.2Konsekvenser för enskilda och företag Förslagen i denna proposition påverkar främst börser och företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (emittenter), samt de som agerar som investerare på värdepappersmarknaden. finns två börser som har tillstånd att driva en reglerad marknad. hade 349 företag överlåtbara värdepapper upptagna till handel på någon av dessa två reglerade marknader. Företag som finansierar sig genom att emittera överlåtbara värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad varierar i storlek men är i regel stora eller medelstora företag. Förslagen bedöms därför inte medföra några konsekvenser för små företag. Några övriga företag bedöms inte beröras av förslagen. Redovisningstillsynen omfattar emittenter som har som hemmedlemsstat och som har gett ut överlåtbara värdepapper (t.ex. aktier eller skuldebrev) som är upptagna till handel på en reglerad marknad. omfattades 355 emittenter av redovisningstillsyn i . Av dessa emittenter omfattas 328 av Stockholm AB:s övervakning, 21 av Nordic Growth Market NGM AB:s övervakning och 6 övervakas av . I denna proposition föreslås att övervakningsorganet ska få ta ut avgifter av emittenterna för sin verksamhet (se avsnitt 6). omfattas emittenter som är föremål för redovisningstillsyn och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i av den övervakning som och Nordic Growth Market Övervakningen bekostas genom att börserna tar ut årliga avgifter av emittenterna. Den övervakning av finansiell information som bedriver finansieras genom att börsen tar ut en särskild avgift. är denna avgift . gör ingen uppdelning mellan kostnaderna för övervakningen av regelbunden finansiell information och den övriga handels- och bolagsövervakningen som börsen ska bedriva enligt lagen om värdepappersmarknaden. De emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på betalar därmed inte någon särskild avgift för börsens övervakning utan kostnaden för övervakningen ingår i den generella årliga noteringsavgift som emittenterna betalar. För de emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad utanför och som omfattas av övervakning är den avgift som tar ut . anser att det hade varit önskvärt med en uppskattning av de kostnader för företag som enligt promemorian inte har kunnat bedömas och en redovisning av sammanlagda förändringar av företagens kostnader. Vilka ekonomiska konsekvenser förslagen i denna proposition kommer att få för emittenterna beror på hur resurskrävande övervakningsorganets tillsyn blir, hur övervakningsorganets avgifter kommer att utformas och på hur de avgifter som börserna tar ut av emittenterna kommer att påverkas. Enligt preliminära uppgifter från sed på värdepappersmarknaden kommer kostnaderna för övervakningsorganets övervakning uppgå till . Denna kostnad ska bäras av samtliga emittenter, vilket innebär en genomsnittlig kostnad för varje emittent på mellan och . Som anges i avsnitt 6 bör övervakningsorganet ha möjlighet att ta ut olika avgifter från olika emittenter utifrån t.ex. börsvärde eller antal anställda. Förslaget i denna proposition innebär att även i fortsättningen kommer att ansvara för vissa frågor inom redovisningstillsynen. verksamhet föreslås bekostas genom årliga avgifter som emittenterna betalar (se avsnitt 6). anger i promemorian att det är rimligt att anta att årliga avgifter kommer att vara betydligt lägre än de som övervakningsorganet kommer att ta ut för sin övervakning. Som anges nedan (avsnitt 8.3) bedöms behöva tre årsarbetskrafter för att bedriva verksamheten. Det är den kostnaden som ska fördelas på emittenterna. Den särskilda avgift som tar ut för övervakningen kommer, enligt uppgifter från till , att falla bort när börsen befrias från övervakningsansvaret. För de berörda emittenterna skulle därmed kostnadsökningen vara mellan och , exklusive avgiften till , om övervakningsorganet skulle fördela sin kostnad jämnt över emittenterna. För de emittenter som omfattas av övervakning, vilket är sex stycken, skulle det enbart bli en oförändrad kostnad eller en mindre kostnadsminskning, räknat på motsvarande sätt. Det är inte möjligt att bedöma 2017/18:242 hur det slopade kravet kommer att påverka avgiften för de emittenter vars finansiella information övervakar eftersom inte tar ut en särskild avgift för övervakningen. Det är dock rimligt att anta att kostnaderna sammantaget kommer att öka även för dessa emittenter. sed på värdepappersmarknaden har uppgett att den kommer att lägga stor vikt vid proaktivt arbete såsom att informera emittenter om gällande regler. När det gäller administrativa bördor för emittenterna föreslås i denna proposition att den regelbundna finansiella informationen ska lämnas till övervakningsorganet i stället för till börserna. Det föreslås emellertid inte några nya skyldigheter för emittenterna. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kommer att innebära någon ökning av emittenternas administrativa kostnader. Genom att ett övervakningsorgan övertar ansvaret för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information blir den redovisningstillsyn som omfattar svenska emittenter mer enhetlig: eventuella olikheter mellan börsernas och övervakning kommer att försvinna. Att alla emittenter övervakas och bedöms på samma sätt när det gäller redovisningsfrågor borde enligt regeringen underlätta konkurrenssituationen mellan noterade företag. Syftet med redovisningstillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för respektive emittent och att motverka att emittenterna offentliggör felaktig eller missvisande finansiell information. Tillsynen ska även säkerställa en harmoniserad tillämpning av redovisningsreglerna på alla reglerade marknader inom EES.