prop · H503261 · 2018-05-29 00:00:00 — Systemet har bidragit till en hög grad av oberoende för public service-verksamheten, bl.a. genom att avgiften indirekt tas in av programföretagen själva. De senaste årens medieutveckling har dock på flera sätt i grunden påverkat hur systemet fungerar. Allt färre avgiftspliktiga hushåll betalades cirka 3 485 000 radio- och tv-avgifter. Antalet avgifter har följt tillväxten i antalet hushåll. Denna trend vände dock 2014. Därefter har antalet hushåll som betalar radio- och tv-avgift minskat , trots att det totala antalet hushåll i ökat. Minskningen är än så länge relativt liten i absoluta tal (20 000–30 000 ) men trendbrottet är tydligt. Det finns olika mätningar av hushållens tv-innehav. Mätningarna visar dock samfällt att andelen hushåll som har en tv minskar. Enligt Mediebarometern, som är en årlig mätning av medieanvändningen i , hade av hushållen tillgång till en tv-apparat . Det är en minskning . Enligt RIKAB är andelen hushåll som har en tv-apparat ännu lägre (). RIKAB:s siffror bygger på uppgifter från analysföretaget i () och Boxer . Enligt RIKAB är en tydlig trend att unga i eget hushåll inte i samma utsträckning som tidigare investerar i en tv-apparat. I åldersgruppen 20–är andelen hushåll som har en tv . Utvecklingen bekräftas av statistik från branschorganisationen som visar att antalet sålda tv-apparater har sjunkit . Försäljningen av tv-apparater varierar visserligen , men den minskade försäljningen är ändå en indikation på att antalet hushåll som har en tv-apparat blir färre. En annan tydlig trend är att allt fler hushåll flyttar sin konsumtion av programföretagens utbud från traditionella radio- och tv-apparater till olika internettjänster som t.ex. SR Play och SVT Play. Utvecklingen är mest påtaglig för tv. Att andelen hushåll som har en tv-apparat minskar innebär alltså inte automatiskt en minskning av antalet hushåll som tar del av programföretagens utbud. Hushåll som enbart tar del av utbudet via andra plattformar än tv-mottagare är dock inte avgiftsskyldiga och bidrar därmed inte till finansieringen. har beslutat att de medel som tilldelas programföretagen ska räknas upp under innevarande tillståndsperiod, under förutsättning att inte antalet radio- och tv-avgifter minskar i någon större omfattning. Eftersom antalet avgiftsskyldiga hushåll minskat har det dock skapats en allt större obalans mellan intäkterna från radio- och tvavgiften och den tilldelning av medel som har beslutat om. Utvecklingen har lett till ett underskott på rundradiokontot. Minskningen av avgiftsintäkterna har ansetts bero på den tekniska utvecklingen och inte 2017/18:261 på bristande insatser från RIKAB och programföretagen för att upprätthålla betalningsviljan hos befolkningen. Regering och riksdag har av det skälet ansett att uppräkningen om ska upprätthållas. För att skapa balans på kontot har därför beslutat om höjningar av avgiften, senast efter förslag från regeringen i budgetpropositionen . Avgiften höjdes då med till per hushåll och år. Eftersom antalet avgiftsskyldiga hushåll bedöms fortsätta minska kommer det sannolikt att behövas fler avgiftshöjningar om avgiftssystemet inte ändras. Även om dagens finansieringssystem i hög grad värnar public serviceverksamhetens oberoende finns det en viss sårbarhet. Det gäller särskilt den årliga prövningen av tilldelning av medel till programföretagen som dels ger regering och riksdag en möjlighet att minska tilldelningen under pågående tillståndsperiod, dels lämnar utrymme för programföretagen att efterfråga medel för särskilda satsningar. Det kan visserligen konstateras att enbart minskat tilldelningen under en pågående tillståndsperiod. Däremot har tilldelningen ökats vid ett antal tillfällen. Sammantaget kan konstateras att den årliga beredningen av medelstilldelningen skapar en koppling mellan public service och statens årliga budgetberedning som riskerar att påverka oberoendet. Därtill utgör en minskande bas för finansieringen och ett tilltagande underskott på rundradiokontot i sig en risk för finansieringssystemet, som i förlängningen kan hota oberoendet för public service. 5 Ett nytt finansieringssystem 5.1Utgångspunkter för ett nytt finansieringssystem Regeringens bedömning: Nuvarande avgiftssystem med en radio- och tv-avgift kopplad till innehavet av en tv-mottagare bör ersättas med ett nytt system för finansiering av public service som är långsiktigt stabilt, legitimt och som värnar oberoendet för public service. Den parlamentariska public service-kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalar sig i denna del delar kommitténs bedömning att nuvarande avgiftssystem bör ersättas, bl.a. , Myndigheten för press, radio och tv, , , och . Remissinstanserna delar också bedömningen att ett nytt system bör vara långsiktigt stabilt, legitimt och värna oberoendet för public service. Några förordar dock andra lösningar för att uppnå detta, bl.a. , och Radiotjänst i (). RIKAB och till viss del även anser vidare att kommitténs Prop. 2017/18:261 analys och slutsatser kan ifrågasättas när det gäller konsekvenserna av det minskade antalet avgiftsskyldiga hushåll och den vikande försäljningen av tv-apparater. Skälen för regeringens bedömning: Ett stabilt finansieringssystem för public service som uppfattas som legitimt är en förutsättning för att upprätthålla verksamhetens oberoende och självständighet. Det är också avgörande för att programföretagen ska kunna erbjuda ett utbud som är tillgängligt för alla, speglar mångfalden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans. Radio- och tv-avgiften har varit ett välfungerande finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst. Sammantaget kan dock konstateras att systemet nu har ett antal brister, inte minst till följd av den pågående medieutvecklingen. Framför allt är systemet inte längre långsiktigt stabilt. Det finns inget som tyder på att trenden med en minskande andel avgiftsskyldiga hushåll är tillfällig. Att upprätthålla en tilldelning av medel på den nivå som beslutat kommer därför sannolikt att kräva återkommande höjningar av avgiften. Det kommer i sin tur innebära att allt färre tvingas betala allt mer, som allt fler enbart tar del av programföretagens utbud på andra plattformar än tvmottagare. Denna snedfördelning av avgiften riskerar att påverka systemets legitimitet. Att systemet för finansiering av public service uppfattas som legitimt är en central förutsättning för att upprätthålla allmänhetens förtroende för public service-verksamheten. Att behålla nuvarande finansieringssystem skulle därmed kunna få allvarliga konsekvenser för denna verksamhet. Ett nytt finansieringssystem bör därför införas. Detta system bör uppfylla följande grundläggande kriterier: •Det ska vara långsiktigt stabilt. Systemet ska garantera verksamheten en förutsebar och ändamålsenlig finansiering. Det ska i så liten utsträckning som möjligt påverkas av den tekniska utvecklingen, förändringar i individers betalningsvilja eller fluktuationer i samhällsekonomin. •Det ska vara legitimt. Allmänheten ska så långt möjligt känna förtroende för finansieringssystemet. Det kräver att systemet uppfattas som solidariskt och rättvist, dvs. att alla bidrar till finansieringen oavsett via vilka plattformar innehållet konsumeras. Systemet bör också vara resurseffektivt i den meningen att inte alltför stora delar av intäkterna går till administration och kontroll. Dessutom bör kontrollerna inte uppfattas som alltför integritetskränkande. •Det ska värna oberoendet. Det viktigaste fundamentet för public service är att verksamheten präglas av oberoende och stark integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande såväl till staten som till ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Det är oberoendet som är grunden för allmänhetens förtroende för verksamheten. Ett centralt kriterium för ett nytt finansieringssystem är därför att det bidrar till att värna verksamhetens självständighet och oberoende. 2017/18:261 Betydelsen av att värna oberoendet för public service lyfts fram av ett antal remissinstanser, bl.a. , och Bland de remissinstanser som är kritiska till kommitténs förslag till nytt finansieringssystem går åsikterna isär om hur oberoendet bäst kan värnas. Enligt bl.a. värnas oberoendet även i fortsättningen bäst genom ett finansieringssystem som är kopplat till innehav av viss teknisk utrustning och där RIKAB tar in avgiften. , som förordar en anslagsfinansiering över statsbudgeten, anför att oberoendet skulle kunna värnas även med ett sådant system. Regeringen återkommer till och bemöter dessa synpunkter i avsnitt 5.2. RIKAB och delvis även anser att vissa av de brister som kommittén lyft fram avseende bl.a. antalet avgiftsskyldiga hushåll och utvecklingen på rundradiokontot inte är så allvarliga som kommittén anför. delar de kommitténs uppfattning att utvecklingen riskerar att bli problematisk. De delar också bedömningen att systemet behöver förändras, även om de inte instämmer med kommitténs uppfattning hur detta bör ske. 5.2En individuell avgift ersätter radio- och tvavgiften Regeringens bedömning: Public service är en kollektiv nyttighet som har ett demokratiskt värde för hela samhället. Alla som har möjlighet bör därför vara med och bidra till finansieringen av verksamheten. Regeringens förslag: En individuell public service-avgift införs som ersätter nuvarande radio- och tv-avgift. Avgiften regleras i en ny lag om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst som ersätter nuvarande lag med samma namn. Den parlamentariska public service-kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Kommittén föreslår att begreppet public service ska användas i stället för radio och tv i allmänhetens tjänst i lagens rubrik och i lagtexten. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot bedömningen att public service är en kollektiv nyttighet som alla därför bör vara med och bidra till finansieringen av. Tvärtom delas bedömningen av bl.a. vid , Näringslivets Skattedelegation, , och . Frågan problematiseras dock av bl.a. , medier och kommunikation vid och som båda för ett resonemang om vilka konsekvenser bedömningen får för public service-uppdraget. En stor majoritet av de remissinstanser som tar ställning till förslaget om ett nytt finansieringssystem tillstyrker det eller har inget att invända, bl.a. , , , vid , , medier och kommunikation vid , kommuner och landsting, , och TU – Medier i . Några remissinstanser avstyrker förslaget, bl.a. , Prop. , , Näringslivets Skattedelegation, och – Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd. , och anser att förslaget innebär risker för programföretagens oberoende och förordar i stället en utvidgad apparatavgift. Näringslivets Skattedelegation och anser att de konkurrensfördelar en skattefinansiering kommer att innebära för public service-företagen är för bristfälligt analyserade och att förslaget ökar skattetrycket. anser i likhet med att public service bör finansieras via ett anslag i statens budget. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig om begreppet public service, däribland , , och Boxer instämmer i kommitténs övergripande bedömning att public service bör användas för att beteckna den verksamhet som bedrivs av programföretagen och som finansieras med allmänna medel. och folkminnen har inget att invända mot utredningens resonemang och användningen av begreppet. TU – Medier i delar dock inte kommitténs uppfattning att begreppet public service bör reserveras för den verksamhet som bedrivs av de tre programföretagen. Enligt TU är det helt riktigt att public service är en kollektiv nyttighet till gagn för hela samhället men till detta bidrar även privata medier, särskilt dagspressen, i stor omfattning. Skälen för regeringens bedömning och förslag På vilket sätt är public service en kollektiv nyttighet? Tillgång till kvalitativ journalistik som på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter speglar hela landet är en förutsättning för en välfunger- Genom uppdragen i allmänhetens tjänst har programföretagen en unik roll och ett särskilt ansvar. uppdrag – som rymmer såväl nyhetsverksamhet som ett omfattande kultur- uppdrag – fyller de centrala behov i samhället. Betydelsen av ett oberoende public service är särskilt tydlig när samhället befinner sig under påfrestning eller kris, inte minst vid höjd beredskap. krissituation är det helt avgörande att medborgarna nås av information. och tv i allmänhetens tjänst är en viktig del av samhällets totalförsvar, vilket även understryker dess betydelse för samhället som helhet. Regeringen delar, liksom den stora majoriteten av remissinstanserna, kommitténs bedömning att public service är en kollektiv nyttighet som har ett demokratiskt värde för hela samhället. Alla som har möjlighet bör därmed vara med och bidra till finansieringen, oavsett om utbudet konsu- meras av en enskild person eller inte. Även den som väljer att inte ta del av utbudet från programföretagen har nytta av att public service finns och Även om ingen remissinstans har en avvikande uppfattning problematiseras frågan på olika sätt av bl.a. , medier och kommunikation vid och Enligt borde bedömningen i högre grad ställas i relation till behovet att tydliggöra uppdraget för public service. universitet för ett liknande resonemang, men konstaterar att en 2017/18:261 obligatorisk avgift ökar kraven på programföretagen att rikta sig till hela befolkningen med ett brett utbud och att detta svårligen låter sig kombineras med ett mer begränsat public service-uppdrag. Hur en ändamålsenlig reglering för public service ska utformas utreds av den parlamentariska public service-kommittén (dir. 2017:73). Frågan kommer att beredas inför nästa tillståndsperiod som inleds 2020. Förslagen i denna proposition berör inte public serviceuppdragets utformning, utan utgår från det uppdrag som gäller för public service enligt nuvarande sändningstillstånd. En ny individuell avgift baserad på förvärvsinkomst I råder en bred politisk enighet om att det vid sidan om de kommersiella medierna finns behov av en stark och oberoende public service. Utformningen av finansieringssystemet för public service är avgörande för verksamheten, dess oberoende, legitimitet och relevans för allmänheten. Att ändra i ett finansieringssystem som varit välfungerande och tjänat sitt syfte bör föregås av mycket noggranna överväganden. Bristerna i det nuvarande systemet är dock uppenbara och det råder enighet om att systemet behöver förändras. Olika alternativ till det nuvarande avgiftssystemet har diskuterats , såväl politiskt som i den allmänna debatten. I detta och följande avsnitt i propositionen föreslår regeringen ett nytt finansieringssystem för public service som innebär att radio- och tvavgiften ersätts med en public service-avgift. Till skillnad från nuvarande avgift, som är kopplad till innehavet av en tv-mottagare och där en fast avgift betalas per hushåll, föreslås public service-avgiften vara individuell och betalas av vuxna med beskattningsbar förvärvsinkomst. Nivån på avgiften föreslås vara relaterad till inkomsten men ha ett tak. föreslås få ansvar för att ta in avgiften. Förslaget får stöd av en majoritet av remissinstanserna. Regeringen delar, i likhet med majoriteten av remissinstanserna som yttrar sig i denna del, kommitténs uppfattning att det finansieringssystem som föreslås bäst uppfyller kraven på långsiktig stabilitet och legitimitet som det värnar oberoendet för public service. Genom att avgiften inte kopplas till innehavet av en viss teknisk utrustning skapas ett stabilt och hållbart system som inte påverkas av den tekniska utvecklingen. Att koppla avgiften till individer i stället för till hushåll stämmer också bättre överens med hur mediekonsumtionen ser ut och bedöms därmed bidra till att stärka förståelsen och legitimiteten för systemet. Eftersom så gott som samtliga personer med en beskattningsbar förvärvsinkomst föreslås vara med och betala kommer också avgiftsintäkterna att i hög grad bli förutsägbara och stabila. Förslaget om ny finansiering handlar i första hand om hur medel till public service ska tas in. Principerna för hanteringen av avgiftsmedlen efter att de har tagits in förändras inte med förslaget. På samma sätt som med nuvarande avgift föreslås avgiftsmedlen således specialdestineras till public service-verksamheten och hanteras i ett slutet system. Det föreslås vidare att avgiftsmedlen precis som hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. De kommer därför inte att ingå i de årliga budgetförhandlingarna om olika politiska prioriteringar (se vidare avsnitt 6.4). Ett fåtal remissinstanser, bl.a. , , , Näringslivets Skattedelegation och , gör en annan bedömning än regeringen och avstyrker av olika skäl förslaget. Deras synpunkter bemöts nedan. Varför inte en utvidgad apparatavgift? Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget förordar bl.a. och en s.k. utvidgad apparatavgift som förutom tv-apparater även ska omfatta annan teknisk utrustning där det går att ta del av public service (t.ex. datorer, mobiler och surfplattor). De anser att en utvidgad apparatavgift skulle kunna införas relativt lätt och vara mer stabil än nuvarande avgift kopplad till tv-mottagare. anser regeringen dock att det finns fler nackdelar än fördelar med en avgift kopplad till innehav av en viss teknisk utrustning. Utrustningen som skulle omfattas, t.ex. mobiler och datorer, är inte i första hand avsedd för att ta del av tv-program och används ofta inte heller i detta syfte. kan kopplingen mellan avgiftsskyldighet och en tvmottagare vara svår att förstå för någon som enbart använder sin tv för att t.ex. spela spel eller se på film via kommersiella strömningstjänster. Denna koppling blir än mer otydlig om avgiftsskyldigheten även skulle gälla t.ex. mobiler och datorer. Enligt skulle en utvidgad apparatavgift vara teknikneutral. Regeringen konstaterar dock att en avgift som är kopplad till innehavet av viss teknisk utrustning per automatik är teknikbunden. Vilken utrustning som ska vara avgiftspliktig behöver därför också definieras med ett sådant förslag. Att dra någon tydlig gräns för vilka apparater som omfattas och inte skulle bli svårt. I och med utvecklingen av det som brukar kallas ”internet of things” bedöms detta problem växa med tiden, vilket skulle riskera systemets legitimitet. Som bl.a. MTG konstaterar skulle ett sådant system också i praktiken innebära en obligatorisk avgift men med en komplicerad uppbördsmodell. Ett sådant system skulle också kräva betydligt mer administration än det system som föreslås. Regeringen bedömer vidare att de kontrollsystem som skulle behövas vid en utvidgad apparatavgift riskerar att bli omfattande och av många uppfattas som integritetskränkande. och anser att så inte behöver bli fallet eftersom viljan att vara laglydig tillsammans med den solidariska inställningen till avgiftsskyldigheten inte skulle påverkas av en utvidgad avgift. Regeringen delar inte den bedömningen. För att hushåll ska kunna faktureras måste någon form av kontroll eller anmälan göras av innehav av avgiftspliktig utrustning, t.ex. av dator eller mobil. Regeringen bedömer att det finns en uppenbar risk att en sådan kontroll kommer att möta omfattande kritik, vilket riskerar att allvarligt skada förtroendet för systemet och i förlängningen också för public service. I detta sammanhang finns även anledning att lyfta fram det faktum att obetalda radio- och tv-avgifter är den vanligaste förekommande allmänna skulden hos . hade drygt 90 000 personer skulder hos myndigheten för obetalda avgifter. 2017/18:261 tillhör enligt myndigheten en ekonomiskt svag grupp med begränsade resurser. Om även t.ex. mobiler och datorer skulle omfattas av avgiftsskyldighet finns skäl att tro att ännu fler personer skulle bli skuldsatta på grund av obetalda avgifter för public service. Påverkar förslaget oberoendet för public service? Frågan om oberoendet för public service är central. En förutsättning i direktiven till kommittén var att de förslag som lämnades i alla delar skulle syfta till att upprätthålla integriteten och oberoendet för public service. I likhet med flera remissinstanser, däribland , vid och , medier och kommunikation vid , delar regeringen kommitténs uppfattning att det föreslagna systemet inte innebär större risker för oberoendet än dagens system. Några remissinstanser, däribland , och , delar inte denna bedömning. De anser att riskerna för oberoendet är så stora att det nya finansieringssystemet inte bör införas. Enligt dessa remissinstanser medför förslaget att programföretagen får en närmare koppling till staten än , vilket kan påverka medborgarnas förtroende för verksamheten och riskera oberoendet. De anser också att RIKAB:s ansvar för att samla in avgifterna är av avgörande betydelse för oberoendet. Det är svårt att i alla delar bedöma de exakta konsekvenserna av ett nytt finansieringssystem och regeringen har respekt för den oro som remissinstanserna ger uttryck för. konstaterar regeringen att finansieringen av public service har en tydlig koppling till staten, radio- och tv-avgiften är reglerad i lag och tilldelningen av medel beslutas av . Förändringen av formerna för hur medlen tas in bedöms inte innebära någon principiell förändring av relationen mellan staten och programföretagen och därmed inte heller för verksamhetens oberoende och självständighet. Det bör också understrykas att även om finansieringssystemets legitimitet har betydelse för förtroendet för public service så finns det många andra faktorer som har än större betydelse. Det handlar om hur programföretagen bedriver och kommunicerar sin verksamhet i allmänhetens tjänst och deras förutsättningar att leverera ett högkvalitativt public service-innehåll. Dessa faktorer har sannolikt avsevärt större betydelse för hur allmänheten uppfattar verksamheten än hur avgifterna tas in. Regeringen delar dock uppfattning att det har betydelse vem som sköter insamlingen av avgiften och att konstruktionen med RIKAB har varit betydelsefull bl.a. för programföretagens insyn och ansvar för systemet. har bl.a. de höga kostnaderna för att ta in och administrera radio- och tv-avgiften kritiserats. Att nuvarande finansieringssystem behöver förändras beror dock framför allt på att medieutvecklingen underminerat den grund som systemet vilar på, inte på brister i RIKAB:s verksamhet. anser att oberoendet från kortsiktiga politiska intressen är det främsta syftet med nuvarande avgiftsmodell. framhåller ovan och som utvecklas bl.a. i avsnitt 6.4, innebär regeringens förslag att oberoendet skyddas på samma sätt som med nuvarande system, dvs. genom att insamlade medel även i fortsättningen hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. Medlen till public service kommer därför inte bli en del av de årliga budgetförhandlingarna om olika politiska prioriteringar. Några remissinstanser, bl.a. , motsätter sig förslaget på helt andra grunder än bl.a. . anser att budgetlagens grundläggande principer ska upprätthållas och förordar därför en anslagsfinansiering, vilket också bl.a. förespråkar. Enligt kan krav på oberoende förenas med anslagsfinansiering. Även bl.a. har svårt att förstå argumentet att anslagsfinansiering skulle undergräva oberoendet för public service. Regeringen delar, som framgår ovan, inte remissinstansernas uppfattning i denna del. Public service-verksamhetens funktion i ett demokratiskt samhälle förutsätter allmänhetens förtroende, ett förtroende som i stora delar bygger på att verksamheten uppfattas som oberoende. Liksom i många andra länder har vi i skapat ett särskilt regelverk som består av flera samverkande faktorer med syfte att värna integriteten för public service. Det handlar om en särskild ägandeform, om långsiktiga ramvillkor med fleråriga tillståndsperioder och ett särskilt finansieringssystem.