prop · H503201 · 2018-04-09 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetar på flera sätt för att minska skattefelet och uppbördsförlusterna: Myndigheten identifierar problem och risker, och koncentrerar sina resurser inom beskattningen till områden med hög risk.31 utreder ekonomisk brottslighet i hela landet. Myndigheten får in anmälningar om och utreder skattebrott, bokföringsbrott, konkursrelaterade brott, finansmarknadsbrott och EU-bedrägerier. Utöver ansvaret för ekobrottsbekämpning svarar myndigheten för samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.32 Myndigheten ska även arbeta brottsförebyggande.33 bildades , som , och samarbetar kontinuerligt med . Revisionsfrågorna värderas huvudsakligen mot mål och intentioner med reformen. 1.4.1 Mål och intentioner med reformen bör ha uppnåtts En allmän bedömningsgrund för granskningen är att mål och intentioner med reformen ska ha uppnåtts. Målet var att öka valfriheten när det gäller revisions- och redovisningstjänster och minska aktiebolagens administrativa bördor och kostnader för revision. Företagarna skulle kunna välja att köpa de externa revisions- och redovisningstjänster som de själva ansåg sig behöva. Priserna på revisionstjänster skulle också minska.34 Regeringens intention med reformen var också att den, tillsammans med andra reformer i regeringens regelförenklingsarbete,35 skulle stärka bolagens konkurrenskraft och bidra till fler företag som växer och anställer fler. Det skulle kunna ske genom att den administrativa bördan och kostnaderna för revisorsarvodet minskade; resurser skulle då frigöras för att utveckla kärnverksamheten vilket kan bidra till tillväxt och ökad sysselsättning.36 Utöver själva revisorsarvodet ville regeringen därför bespara bolagen andra kostnader för revision såsom tidsåtgång och kostnader för att ta fram underlag till 31Skatteverket, Årsredovisning 2016, s. 7. 32Förordningen (2015:744) med instruktion för . 33Ekobrottsmyndigheten, 2016, lägesbild om ekonomisk brottslighet i , s. 9. 2009/10:204, s. 96–98. 2007/08:131, s. 4. 2009/10:100, utg.omr. 3, avsnitt 7.3.2, och prop. 2009/10:204, s. 67. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G revisor och möten.37 Det innebär att det var relevant för att bedöma om de bolag som valde bort revisor uppvisade en ökad tillväxt och ökad sysselsättning. Det fanns en risk för att reformen skulle leda till ett antal icke önskvärda konsekvenser. Därför kommer reformens utfall och måluppfyllelse också att vägas mot följande principer: Det bör finnas en kontroll av att gränsvärdet efterlevs Ett aktiebolag ska ha minst en revisor om bolaget överstiger mer än ett av de tre delvärdena för revisionsplikt i rad.38 Ett bolag som inte har revisor trots att det uppfyller mer än ett av tre delvärden bryter i så fall mot kraven i om revision. Regeringen ansåg att gränsvärdesmodellen är ändamålsenlig och att övervakning av bolagens regelefterlevnad är möjlig. Årsredovisningen ska innehålla de uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om bolaget överskrider gränsvärdet eller inte.39 Enligt innebär det att det bör finnas någon form av kontroll i de berörda myndigheterna av om bolag som överskrider gränsvärdet för revisionsplikt också har revision. Registrerade årsredovisningar bör ge en rättvisande bild Syftet med en extern redovisning är att informera företagets ägare och andra intressenter om företagets resultat, ställning och utveckling. Redovisningen är underlag för beslut, kontroll och uppföljning för företagaren själv eller externa intressenter och för beskattning. Redovisningen har också en central roll vid utredning av misstankar om olika slag av ekonomiska oegentligheter, t.ex. skattebrott, svindleri- och borgenärsbrott. Redovisningen ska omfatta årsbokslut, års- och koncernredovisning samt delårsrapporter.40 Efter varje räkenskapsår måste ett aktiebolag upprätta en årsredovisning och skicka in den till . I årsredovisningslagen (1995:1554), ÅRL, redovisas de krav som små aktiebolag måste uppfylla i sin årsredovisning. En årsredovisning ska vara på svenska och bestå av förvaltningsberättelse, resultaträkning, balansräkning och noter. Balansräkning, resultaträkning och noter ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat. Förvaltningsberättelse, posterna i balansräkning och resultaträkning ska upprättas enligt något av kraven på uppställningsformerna i ÅRL.41 Det är aktiebolagets styrelse och verkställande 2009/10:204, s. 98–99. 389 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551). 2009/10:204, s. 71 f. 40Artikel på , hämtad , Redovisningens syfte och uppgifter. 41Uppställningsformerna beskrivs mer utförligt i Allmänna råd om årsredovisning i mindre företag (BFNAR 2016:10). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N direktör som skriver under årsredovisningen, d.v.s. ansvarar för att den ekonomiska informationen är korrekt. uppdrag är att formellt granska, registrera och tillkännage en offentliggjord årsredovisning. Bolagens intressenter har behov av användbar information om företagets ekonomiska ställning samt deras redovisning. Redovisningen har därför en central roll i intressentsammanhang.42 Enligt mening ställer detta krav på att årsredovisningarna ska ge en rättvisande bild av bolagets verksamhet. rutiner bör förhindra felsummeringar i årsredovisningarna granskar, registrerar och informerar företag, för att företagandet ska vara enkelt och näringslivet rättssäkert.43 har registrerings- och kontrollfunktion samt en servicefunktion, med information för näringslivet.44 kontroll kan i detta sammanhang definieras som granskning av bolagens inlämnade årsredovisningar för att främja ett rättssäkert näringsliv. Kontrollen bör fokusera på att årsredovisningarna uppfyller kraven i årsredovisningslagen och att företagen föreläggs att korrigera upptäckta felsummeringar, så att årsredovisningen är användbar för motparten. Det är därför viktigt att rutiner vid kontroll och registrering av årsredovisningar är ändamålsenlig. Skattefelet bör inte öka och den nya kontrollmöjligheten bör ha gett effekt Skattefelet är störst på de områden där får förlita sig på uppgiftslämnande från skattebetalarna och minst där det finns utvecklat systemstöd och omfattande tredjemansinformation.45 Med tredjemansinformation menas att en person har insyn i bolaget utan att vara del av bolaget. Den funktionen har bolagets revisor haft. Utan revision saknas tredjemansinformation. För att säkerställa en grundläggande kvalitet i redovisningen och därmed motverka skattefel från aktiebolag utan revision fick i samband med reformen en ny kontrollmöjlighet. Den innebär att under löpande beskattningsår kan förelägga företag att lämna uppgift eller visa upp en handling för kontroll av att dokumentationsskyldigheten enligt lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter samt skattebetalningslagen fullgörs.46 Det handlar om att har möjlighet att kontrollera räkenskaper, anteckningar och annan dokumentation så att företagaren har möjlighet att fullgöra sin uppgiftsskyldighet i ett senare skede. fick ett ökat anslag med 42Grönlund m.fl., 2013, Principbaserad redovisning. 43Artikel på , hämtad , Om oss. 44Statskontoret, 2016, Myndighetsanalys , s. 16. 45Skatteverket, 2008, Skattefelskarta för , s. 56, och , 2012, Skattekontroll av företag, s. 28. 46Reglerna om föreläggande av dokumentationsskyldigheten för företag återfinns i 37 kap. 7 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Se även prop. 2009/10:204, s. 92, 93 och 103. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G med anledning av detta.47 Denna kontroll av dokumentationsskyldigheten benämns i rapporten som den nya kontrollmöjligheten. De extra resurser som har tilldelats bör användas så effektivt som möjligt, och den nya kontrollmöjligheten bör ge önskad effekt. Resurserna tilldelades för att motverka reformens negativa konsekvenser, och därför bör enligt prioritera åtgärder som riktar sig mot bolag som saknar revision. Reformen bör inte ha försvårat arbetet mot ekonomisk brottslighet ska förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.48 kontrollinsatser är viktiga för det fortsatta arbetet att upptäcka ekonomisk brottslighet. är en av aktörerna som anmäler brottsmisstankar till . ska följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder.49 Myndigheten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Som ansvarig registreringsmyndighet för aktiebolag ska i så stor utsträckning som möjligt minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet.50 En del i det arbetet är att ha ändamålsenliga rutiner för att uppmärksamma felaktigheter i kontrollen av årsredovisningar och registreringen av företagsinformation. Eftersom ekonomisk brottslighet spänner över dessa tre myndigheters verksamhetsområde behöver tjänstemännen på myndigheterna kunna lita på att uppgifter som förs från en myndighet till en annan är korrekta. Det bör också finnas en fungerande kontakt mellan myndigheternas tjänstemän som arbetar med gemensamma problemområden. Granskningen bygger både på kvalitativa och kvantitativa metoder. Den första och andra revisionsfrågan har besvarats genom dels beskrivande statistik, dels en utvärdering av reformens effekter på berörda aktiebolag. Metoderna har valts för att de ska komplettera varandra. Data som används i granskningen kommer från SCB (FEK, och ), , och 2009/10:100, utg.omr. 3, avsnitt 7.3.2, och prop. 2009/10:204, s. 103. 48Förordningen (2017:154) med instruktion för . 49Förordningen (2015:744) med instruktion för . 505 a § förordningen (2007:1011) med instruktion för . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (för mer beskrivning av data, se bilaga 2). För en mer utförlig metodbeskrivning, se elektronisk bilaga 6. För att bedöma om reformens mål och intentioner har uppnåtts operationaliseras de enligt följande: Kostnadsbesparingen för bolag som valde bort revision bedöms utifrån kostnadsuppgifter för revisorsarvodet som är fördelade på bolagsstorlek. Vidare undersöks rörelsemarginalen vilken borde öka när en kostnad uteblir.51 Tillväxten i bolagen mäts i nettoomsättning, balansomslutning och antal anställda. 1.5.1 Beskrivande statistik och bolagens utveckling har tagit fram beskrivande statistik över den ekonomiska utvecklingen för aktiva aktiebolag med och utan revision –2015. Syftet var att undersöka om bolagens ekonomiska utveckling är i linje med reformens intentioner. Urvalet bestod endast av bolag som fick välja bort revision, dvs. underskred minst två av tre delvärden för de två föregående åren. Ekonomiska nyckeltal som belyser utvecklingen för aktiva aktiebolag som startades innan reformen och som väljer bort revision jämförs med bolag som frivilligt behöll revision. För en mer utförlig metodbeskrivning, se elektronisk bilaga 6. har undersökt effekterna av reformen främst på rörelsemarginal, räntabilitet, nettoomsättning, antal anställda och skatteinbetalningar. Syftet har varit att undersöka om intentionerna med reformen har infriats och om reformen har haft oavsedda konsekvenser (se avsnitt 2.4). Undersökningen är avgränsad till aktiva aktiebolag som startade innan reformen, fortsättningsvis i rapporten kallade etablerade bolag. Nystartade bolag omfattas alltså inte av effektutvärderingen eftersom det inte finns några tidigare utfall att matcha på. Däremot redovisas en deskriptiv analys av de nystartade bolagen som startade med respektive utan revision i elektronisk bilaga 4. För att kunna utvärdera effekten av att välja bort revision krävs en jämförelsegrupp, vars ekonomiska utfall kan antas representera utfallet som hade blivit för bolagen som valt bort revision om de inte hade valt bort revision. Svårigheterna ligger i att skapa en jämförelsegrupp som är så lik bolagen som valt bort revision och att därmed eventuella skillnader i ekonomiska utfall mellan grupperna enbart kan förklaras av bortvalet av revision. Den metod som används för att skapa relevanta jämförelsegrupper är exakt egenskapsmatchning.52 Förenklat innebär det att ett eller flera ”tvillingbolag” som 51Se bilaga 2 för mer information om vilka utfall som kan mätas. 52Så kallad coarsened exact matchning (), se Iacus m.fl., 2012, och Blackwell m.fl., 2009. Mer om den tillämpade metoden går även att läsa i elektronisk bilaga 6. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G inte valde bort revision identifieras för varje bolag som valde bort revision. Endast bolag som har en ”tvilling” i jämförelsegruppen används i den fortsatta analysen. Grupperna är därmed lika med avseende på faktorer som finns dokumenterade i data.53 När jämförelsegrupperna har identifierats tillämpas metoden skillnad i skillnad.54 Syftet är att även ta hänsyn till faktorer som inte finns dokumenterade i data, och som är konstanta . Men det finns även faktorer som inte är dokumenterade i data och som varierar (exempelvis tillväxtförmåga och -ambition hos företagaren). För att den här typen av faktorer ska påverka resultaten krävs dessutom att de varierar på systematiskt olika sätt för bolag som valt bort respektive behållit revision, samt att denna variation sammanfaller med tidpunkten för bortvalet (men sker på grund av orsaker som inte har med själva bortvalet att göra). Om exempelvis en sänkt tillväxtambition oftast leder till att revision väljs bort kan resultaten påverkas av detta. Men eftersom tillväxten och lönsamheten fram till bortvalet mellan grupperna var mycket lika i granskningen bedöms det som osannolikt att tillväxtambitionen sänks för större delen av bolagen som valde bort revision jämfört med de som behöll den.55 Tillgången till generaliserbara resultat från kontroller i bolag med och utan revision är begränsade56, och det finns inget direkt sätt att mäta vilka bolag som otillbörligt undandrar sig skatt. Därför mäter skatteundandragande indirekt på registerdata genom att undersöka utvecklingen av bolagens nettoomsättning, som kan förväntas påverkas vid ökat skatteundandragande.57 Lägre redovisad ekonomisk aktivitet med oförändrade marginaler (s.k. krympning58), mätt som förändring i nettoomsättning, minskar alla typer av inbetald skatt som bolagen betalar in (moms, arbetsgivaravgifter, bolagsskatt etc.). I ett nästa steg undersöks om inbetald kumulativ bolagsskatt sedan reformen har utvecklats olika för bolag som valde bort respektive behöll revision. Undersökningens resultat ger indikation på om det observerade mönstret är uttryck för krympning. Det går dock inte att utesluta att bolaget 53Tolkningen av skattningarna är alltså urvalets behandlingseffekt på de behandlade (s.k. sample average treatment effect on the treated). 54När matchning kombineras med skillnad i skillnad kallas detta i den engelska utvärderingslitteraturen för conditional difference-in-difference, se exempelvis Heckman m.fl., 1998. 55För mer detaljer kring data och metod, se elektronisk bilaga 6. 56Det framgår av intervjuer med företrädare för . 57Skatteverket har använt denna metod i en intern utvärdering av reformens konsekvenser. Se , 2015, Frivillig revision. 58Krympning innebär att bolag redovisar lägre ekonomisk aktivitet än vad som egentligen är fallet, för att undkomma skatt. Lägre redovisad ekonomisk aktivitet syns som bl.a. lägre redovisad nettoomsättning. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N undandrar skatt på andra sätt , som exempelvis att bolagets konto används för privata utgifter. I granskningen undersöks även konsekvenser av reformen såsom kvaliteten i årsredovisningar, om gränsvärdena efterlevs, prisutvecklingen för revisionstjänster och antalet verksamma revisorer. 1.6Processanalys av myndigheternas arbetssätt i relation till reformen För att besvara den tredje revisionsfrågan har analyserat arbetsprocesserna vid , och . Syftet har varit att analysera om myndigheternas arbetssätt har påverkats och om myndigheterna har motverkat reformens icke önskvärda konsekvenser. Det har gjorts med semistrukturerade intervjuer och dokumentanalyser. Nedan beskrivs fokus för intervjuerna och med vilka de har genomförts. Totalt har 19 intervjuer genomförts och deltagarna har getts möjlighet att faktagranska minnesanteckningarna. Mer detaljerad information om intervjuerna framgår av tabell 4 i bilaga 1. Vid har intervjuer genomförts med ledande tjänstemän på årsredovisningsavdelningen och enhetschefen vid företagsregistreringssavdelningen. Fokus för intervjuerna har varit att undersöka om reformen har påverkat myndighetens arbetssätt i relation till registrering och kontroll av bolagens årsredovisningar och deras kvalitet, regelefterlevnad av gränsvärdet för revisionsplikt, genomförandet av informationsarbetet med anledning av reformen och hur samverkan med berörda aktörer inom ramen för detta har gått till. Vid har intervjuer genomförts med företrädare för flera olika kontrollinsatser av små företag och för den nya kontrollmöjligheten. Vidare har intervjuer gjorts med företrädare för myndighetens skattebrottsenhet och det brottsförebyggande arbetet samt analysenheten som centralt arbetar med myndighetens riskanalyser mot företag och samordningen. De intervjuade personerna har i de flesta fall en av ledande eller samordnande funktion inom myndighetens arbete med riskbedömningar, urval och kontroller, såsom uppdragsgivare och rikssamordnare. De har störst kunskap om myndighetens riskanalyser och kontrollverksamhet och hur detta genomförs. Fokus för intervjuerna har varit att undersöka om och hur myndigheten har förebyggt icke önskvärda konsekvenser av reformen. Ett annat fokus har varit på R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G myndighetens skattekontroller och insatsers resultat och den nya kontrollmöjligheten som tillkom i samband med reformen. Vidare har myndighetens arbete med att utreda ekonomisk brottslighet undersökts. Därutöver har myndighetens samverkan med berörda aktörer undersökts. Vid har intervjuer genomförts med företrädare för det nationella brottsförebyggande arbetet samt företrädare för det brottsförebyggande arbetet i regionerna , och . Vidare har intervjuer gjorts med företrädare för myndighetens underrättelseverksamhet och ekobrottsbekämpning i region samt företrädare för inkommande anmälningar och ärenden som berör små företag. Fokus för intervjuerna har varit att undersöka om myndighetens arbetssätt har påverkats med anledning av reformen och utvecklingen av ekonomisk brottslighet i aktiebolag. Det som skulle kunna påverkas är myndighetens kunskap om ekonomisk brottslighet i små aktiebolag, myndighetens brottsförebyggande arbete, och samverkan med och för ekobrottsbekämpning i berörda aktiebolag. Intervjuer har varit den främsta informationskällan. För att komplettera den information som framkommit har följande uppgifter och dokument också analyserats (se tabell 1). Tabell 1 Granskade dokument och nyckeltal för respektive myndighet Uppföljningsstatistik av den nya kontrollmöjligheten. Interna analyser av den nya kontrollmöjligheten och av reformens Uppföljningsstatistik över förseningsavgifter, likvidationer, formaliafel och föreläggande av årsredovisningar. Uppföljningsstatistik över revisorernas anmälningar. Interna nyckeltal över inkomna ärende såsom antalet mängdärenden. Strategidokument för det förebyggande arbetet. 1.6.4 Intervjuer med övriga aktörer Intervjuer har också genomförts med representanter för och . Avsikten har varit att undersöka om dessa myndigheter har påverkats av reformen och samverkat med berörda myndigheter. Vid och har intervjuat tjänstemän för att få kunskap om hur och har arbetat i samband med reformen. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndighetshandläggarna för berörda myndigheter har intervjuats skriftligt via e- post. Myndighetshandläggarna är regeringens kontaktperson för myndigheten. Avsikten har varit att få kunskap om , samordning och styrning av myndigheterna med anledning av reformen. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Under granskningsprocessen har anlitat två referenspersoner som läst och kommenterat rapportutkastet: •Kristina , universitetslektor vid och organisation, KTH, och forskare på Ratio. •Thomas Carrington, universitetslektor vid företagsekonomiska institutionen . har också anlitat en forskare som har lämnat synpunkter på granskningens kvantitativa metoder: •Håkan , docent och verksam på utvärdering, IFAU. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av , och . R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G 2 Reformen och bolagen I kapitlet besvaras den första revisionsfrågan om huruvida mål och intentioner med reformen har uppnåtts när det gäller hur reformen har påverkat bolagen. I sammanhanget diskuteras också den andra revisionsfrågan om reformens icke önskvärda konsekvenser inom bolagssektorn. Utgångspunkten är de intentioner och befarade bieffekter som fanns för reformen. 2.1 Aktiebolagsformen allt vanligare var det vanligast att starta företag som enskild näringsidkare, men började aktiebolagsformen öka. minskade aktiekapitalkravet från till med intentionen att fler skulle starta aktiebolag.59 avskaffades revisionsplikten. Jämfört med 2009 hade betydlig fler valt att starta aktiebolag i stället för enskild firma eller handelsbolag (se diagram 1). bildades knappt 35 000 aktiebolag60 jämfört med drygt 24 400 året innan. Motsvarande siffra var knappt 50 000 aktiebolag. Diagram 1 , fördelat på företagsform Anm. Övriga utgörs främst av ekonomiska föreningar, filialer, ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet och stiftelser, 2009/10:61, bet. 2009/10:CU12, rskr. 2009/10:188. 60För mer utförlig information om utvecklingen av företagsutvecklingen, se elektronisk bilaga 4. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som antalet aktiebolag har ökat har det totala antalet företag växt långsamt. ökade antalet aktiebolag med drygt 160 000 medan det totala antalet företag ökade endast med knappt 17 000. fanns det drygt 997 000 företag jämfört med drygt 980 2010 (se diagram 2). Diagram 2 Utvecklingen av antal företag, fördelat på bolagsform Anm. Övriga utgörs främst av ekonomiska föreningar, filialer, ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet och stiftelser, 2.2 Många aktiebolag har valt bort revision Regeringen bedömde att av de aktiva berörda bolagen skulle välja bort revision. Benägenheten att välja bort revision ansågs vara högre i nystartade bolag än äldre bolag.61 Granskningen visar att vid utgången av hade av de aktiva bolagen som berördes av reformen valt bort revision. Det motsvarar nästan 175 000 aktiebolag (se diagram 3).62 Av dessa valde nästan 2 000 bolag bort revision utan ett aktivt revisorsförbehåll, dvs. de hade inte gjort någon ändring i bolagsordningen om bortval av revision till innan räkenskapsårets utgång. Utöver de bolag som valt bort revision hade även drygt 11 000 bolag kvar revision trots att de hade ett aktivt revisorsförbehåll och kunde välja bort revision om de ville (diagram 3). 2009/10:204, s. 99. 62Dessa bolag saknade en revisionsberättelse till årsredovisningen för . R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G Diagram 3 Antal aktiebolag som valt bort och har kvar revision, fördelat på revisorsförbehåll