prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Om det emellertid gjorts nya anteckningar i regist- ret, ska ingen av uppgifterna gallras så länge någon av dem ska finnas kvar i registret. En uppgift ska gallras senast efter den dom eller det beslut som föranledde att uppgiften fördes in i registret. Regler om belastningsregistret finns i lagen om belastningsregister. Vid införandet av lagen om försäkringsförmedling gjordes bedömning- en att det vid lämplighetsprövningen av en försäkringsförmedlare bör göras en kontroll av innehållet i belastningsregistret. Med hänsyn till att lämplighetsprövningen inte bör ge något utrymme för skönsmässiga bedömningar och till att intrånget i den enskildes personliga integritet bör begränsas så långt som möjligt, bör någon kontroll av innehållet i miss- tankeregistret inte göras (se prop. 2004/05:133 s. 68). Det finns anled- ning att nu instämma i den gjorda bedömningen, särskilt mot bakgrund av försäkringsdistributionsdirektivets lydelse i det nu aktuella avseendet. Vilka brott bör registerkontrollen avse? Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska det vara fråga om allvarliga brott med anknytning till egendomsbrott eller andra brott i samband med ekonomisk verksamhet (artikel 10.3 första stycket). Den enda rimliga tolkningen är att det måste vara fråga om allvarliga brott som har anknyt- ning till egendomsbrott och andra allvarliga brott som har samband med ekonomisk verksamhet. Brott som har anknytning till egendomsbrott eller har samband med ekonomisk verksamhet men som inte kan anses allvarliga bör alltså inte omfattas. Detsamma gäller allvarliga brott som inte har anknytning till egendomsbrott eller samband med ekonomisk verksamhet. Det finns ett flertal olika slags brott som kan anses ha anknytning till egendomsbrott eller samband med ekonomisk verksamhet. För svenskt vidkommande bör detta tolkas så att de brott som avses är allvarliga förmögenhetsbrott och allvarlig ekonomisk brottslighet. Dessa brotts- typer anges huvudsakligen i 8, 9, 10, 11, 12, 14 eller 15 kap. samt i skattebrottslagen och lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Frågor om vilka enskilda brott som registerkontrollen ska avse, vad som för en enskild brottstyp ska anses utgöra ett allvarligt brott och vilken tidsperiod som ska kontrolleras bör bestämmas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det är som påtalade inför införandet av lagen om försäkringsförmedling av yttersta vikt att här lägga fast klara och tydliga regler. Ansvaret för normgivning av denna art bör därför endast anförtros regeringen (prop. 2004/05:133 s. 69). Regeringen bör därför få meddela föreskrifter om vilka allvarliga förmögenhetsbrott och vilken allvarlig ekonomisk brottslighet som avses. Hur bör registerkontrollen gå till? Den registerkontroll som ska göras inom ramen för prövningen av en ansökan om tillstånd utgör ett intrång i den personliga integriteten. Försäkringsdistributionsdirektivet innebär emellertid att en register- kontroll måste göras innan tillstånd för försäkringsdistribution får ges. När det gäller den registerkontroll som ska göras av Finansinspek- tionen har myndigheten rätt att vid handläggning av ärenden om ägar- och ledningsprövning samt om tillstånd få uppgifter ur belast- ningsregistret. Denna rätt bör därför ha även i fort- sättningen enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. När det sedan gäller den registerkontroll som ska utföras av försäkringsföretag eller försäkringsförmedlare finns det tre tänkbara 2017/18:216 system för kontroll. Det ena är att hämtar in register- utdrag och vidarebefordrar relevant information till försäkringsföretaget eller försäkringsförmedlaren. Det andra är att den enskilde själv hämtar in registerutdrag och det tredje att försäkringsföretaget eller försäkrings- förmedlaren gör det. Den första lösningen, att hämtar in registerutdrag och vidarebefordrar relevant information till försäkringsföretaget eller försäkringsförmedlaren, kan vara lämplig från integritetssynpunkt men har flera nackdelar. Den skapar en oklar skiljelinje mellan Finansinspek- tionens och företagens ansvar genom att företagen inte får det fulla ansvaret för kontrollen av försäkringsförmedlares kvalifikationer. Vidare har den enskilde inte själv någon kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till företaget. Lösningen innebär också att den eftersträvade effektivitetsvinsten och resursbesparingen inte får fullt genomslag. När det gäller valet mellan att den enskilde själv hämtar in register- utdrag och att företaget gör det anser regeringen, i likhet med FTF, att den förstnämnda ordningen innebär den bästa lösningen. Integritets- kränkningen blir minst när den enskilde har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till företaget. Vidare skulle ett system där ett stort antal privata företag ges möjlighet att hämta in registerutdrag innebära en större risk för spridning av uppgifter till andra än dem som ska ta emot dessa. Den nuvarande ordningen bör därför bestå även i den nya lagen om försäkringsdistribution, nämligen att regeringen får meddela före- skrifter om en ordning som innebär att den enskilde själv ska inhämta ett registerutdrag. Detta är också det system som har valts i bl.a. skollagen (2010:800) och lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Enligt lagen om belastningsregister har en enskild rätt att på begäran skriftligen få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv (9 §). Ett utdrag som begärs av en enskild kan emellertid innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för den kontroll av förmedlares vandel som företagen eller den ansvariga försäkringsförmedlaren ska göra. Det bör alltså skapas förutsättningar för en enskild att begära ett utdrag som är begränsat till de brott som kontrollen ska avse. Utdraget bör inte inne- hålla mer information än vad som krävs för kontrollen. Regeringen anser, i likhet med FTF, att det är viktigt att det är den enskilde själv som inhämtar registerutdraget samt att uppgifterna inte sparas av det företag som får del av uppgifterna. Försäkringsföretaget respektive förmedlingsföretaget ska således bara kontrollera innehållet i registerutdraget. Företaget ska alltså inte ha rätt att kräva att få behålla utdraget eller att få en kopia av det. Däremot bör företaget göra en anteckning om att registerutdraget har kontrollerats. En sådan anteckning bör dock inte innehålla några uppgifter om innehållet i registret (jfr 21 § personuppgiftslagen [1998:204] och artikel 10 i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), kallad EU:s dataskydds- förordning. Vad bör kontrolleras i fråga om skötsamhet i ekonomiska angelägenheter och hur bör kontrollen gå till? Som framgår ovan är det lämpligt att det ställs ett krav på skötsamhet i ekonomiska angelägenheter för försäkringsförmedlare. Ett sådant krav är motiverat med hänsyn till dels den centrala roll en förmedlare har vid distributionen av försäkringsprodukter, dels de allvarliga konsekvenser som kan uppstå för kunden om förmedlaren missköter sina åligganden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om vad som ska avses med skötsamhet i eko- nomiska angelägenheter och vad den juridiska personen i övrigt ska iaktta i samband med kontroll av anställda. När kravet preciseras i sådana föreskrifter bör det inte innehålla några inslag av skönsmässig bedöm- ning eftersom denna kontroll ska utföras även av försäkringsföretag och Det måste dessutom vara enkelt för den enskilde att kunna visa att kravet är uppfyllt. Det anförda får emellertid inte drivas så långt att det yttersta syftet med kravet inte uppnås, dvs. direkt olämpliga personer från att verka som försäkringsförmedlare. Sammanfattningsvis bör de nu aktuella föreskrifterna innehålla en tydlig anvisning om sådana omständigheter som i sig får anses vara så graverande för den enskilde att han eller hon inte bör ges tillstånd eller Exempel på sådana omständigheter bör vara väsentliga överträdelser av skyldigheter rörande skatter, avgifter, bokföring eller liknande förpliktelser mot det allmänna. När det gäller vilka krav på skötsamhet i visst hänseende som bör ställas kan ledning också hämtas från vad som gäller för utfärdande av F-skattsedel enligt skatteför- farandelagen (2011:1244). Det är bara misskötsamhet före kontrolltillfället som ska beaktas. Vid den närmare preciseringen av kravet bör samråd ske med berörda myndigheter och branschorganisa- På liknande sätt som när det gäller kontrollen av innehållet i belast- ningsregistret bör utgångspunkten vara att den sökande själv ska kunna inhämta nödvändiga uppgifter och presentera dessa för företaget. svarande bör gälla för kontrollen av innehållet i belastningsregistret – företaget bör endast göra en anteckning om att uppgifterna har En sådan anteckning bör inte innehålla mer uppgifter än vad som behövs. 7.2.4 En utökad lämplighetsprövning Regeringens förslag: En fysisk person ska för att få tillstånd till eller bli registrerad för att bedriva försäkringsdistribution även i övrigt vara lämplig att bedriva verksamheten. Detsamma ska gälla den som ska ingå i en juridisk persons ledning eller vara ersättare för denne. Kravet ska även gälla anknutna försäkringsförmedlare som distri- buerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensions- försäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som avses med kravet på att en försäkringsförmedlare även i övrigt är lämplig för respektive uppdrag. 2017/18:216 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i påpekar att det är värdefullt att förarbetena som långt som möjligt ger vägledning om hur nya begrepp, t.ex. ”i övrigt lämplig” bör tolkas. Kammarrätten anser att det för att upprätthålla nödvändiga krav på rättssäkerhet och trans- parens fordras en hög grad av precisering av de belastande omstän- digheterna för den enskilde. Det är angeläget att reglerna på området skapar förutsägbarhet och inte är godtyckliga varför särskild vikt bör läggas vid att reglerna om lämplighetsprövningen blir klara, tydliga och lättillgängliga. Det är dessutom viktigt att det klarläggs vem som har bevisbördan för att lämplighetskravet är uppfyllt. Kammarrätten noterar att det i lagförslaget saknas krav på att den som har meddelats tillstånd fortlöpande uppfyller lämplighetskravet men att utgångspunkten torde bara att det är som ska kontrollera detta, vilket bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. anser att lämplighetskravet bör tolkas på det sätt som framgår av Högsta förvalt- ningsdomstolens avgörande 2013 ref. 74, dvs. att det ska vara klarlagt att sökanden är lämplig, inte att sökanden anses vara lämplig om inte mot- satsen är klarlagd. ifrågasätter detaljgraden i förslaget när det gäller redogörelsen för diverse omständigheter som kan vara av relevans vid en lämplighetsprövning och anser att det i prome- inte ges någon konkret ledning i sakfrågan. anser därför att förslaget bör stanna vid ett bemyndigande och över- gripande allmän vägledning i sakfrågan. Föreskrifterna bör därefter ut- formas i enlighet med rådande praxis på andra finansiella områden, i syfte att skapa förutsägbarhet och enhetlighet avseende lämplighets- prövningen. Skälen för regeringens förslag Vissa problem vid återkallelse av tillstånd Som framgår i avsnitt 7.2.3 är det möjligt att avslå en ansökan om tillstånd för försäkringsförmedling på den grunden att ett tidigare tillstånd har återkallats endast om återkallelsen har skett på grund av att försäkringsförmedlaren har åsidosatt sina skyldigheter som försäkrings- förmedlare. Det får dock anses vara en brist i gällande rätt att Finans- inspektionen inte kan beakta om en sökande har åsidosatt sina skyldigheter som försäkringsförmedlare, eller ingått i ledningen för t.ex. ett aktiebolag som har gjort det, utan att något beslut om ingripande har hunnit fattats. En försäkringsförmedlare kan således undgå fortsatta konsekvenser av bristande regelefterlevnad genom att själv begära att tillståndet återkallas. Om en sådan försäkringsförmedlare därefter beviljas ett nytt tillstånd för försäkringsförmedling finns det en risk för att denne även fortsättningsvis underlåter att följa de bestämmelser som gäller för verksamheten, vilket kan orsaka problem för kunderna i verksamheten. Särskilt från ett kundskyddsperspektiv framstår inte denna ordning som tillfredsställande. I avsnitt 12.2.5 föreslås en ny ordning vid handläggning av ärenden om återkallelse av tillstånd eller registrering. Iakttagelser vid tillsyn och prövning av ärenden om tillstånd I anfördes kritik mot utformningen av de bestämmelser i lagen om försäkringsförmedling som gäller kraven för tillstånd att utöva försäkringsförmedling (Tillsyns- rapport , , dnr 12-5723, s. 17 f.). Enligt Finans- inspektionens mening krävs en översyn av dessa bestämmelser. Inspek- tionen berörde särskilt de problem som kan uppstå vid en återkallelse av tillstånd som har skett på försäkringsförmedlarens initiativ. Finans- inspektionen anförde bl.a. att den vid tillsynen uppmärksammat att försäkringsförmedlare under pågående undersökning har valt att begära att få sitt tillstånd för försäkringsförmedling återkallat för att undvika en sanktion och negativ publicitet. Då återkallelsen inte skett på grund av regelbrott har inspektionen ofta saknat grund att neka nytt tillstånd om samma personer startar ett nytt bolag med liknande verksamhet. I den nämnda rapporten redogörs även för ett konkret exempel på det beskrivna förfarandet. I avsnitt 12.2.5 i denna proposition behandlas det som anförde i detta avseende. har också anfört att kraven för tillstånd för försäkringsförmedlare är lägre än vad som gäller för andra finansiella företag eftersom det i lagen om försäkringsförmedling t.ex. inte finns något allmänt krav på lämplighet. ansåg sammanfattningsvis att problemen med en alltför enkel tillståndsprocess är allvarliga och att nuvarande regler har gjort det för enkelt att ge sig in på marknaden för försäkringsförmedling. Mot bakgrund av iakttagelser finns det anledning att konstatera att den nuvarande ordningen för prövning av ärenden om tillstånd för försäkringsförmedling inte är tillfredsställande. Utöver iakttagelser som redovisas i ovan nämnda tillsynsrapport har inspektionen även i andra sammanhang påtalat brister i vissa försäkringsförmedlares regelefter- levnad. Det har varit fråga om brister i dokumentationen kring råd- givningen samt i kontrollen av försäkringsförmedlarnas kunskap och erfarenhet (Tillsynsrapport , Erfarenheter av tillsyn och regel- utveckling, , dnr 11-5534, s. 20, se även Tillsynsrapport , , dnr 13-8362, s. 12 f.). har vidare i sin s.k. riskrapport beskrivit en utveck- ling där depåförsäkringar har möjliggjort försäljning av komplicerade produkter inom ramen för ett tillstånd för försäkringsförmedling och där- med en ökad risk för olämplig rådgivning till kunderna. En sådan försäk- ring kan bli en onödigt dyr ”förvaringsplats” för konsumentens finan- siella instrument jämfört med en vanlig värdepappersdepå, särskilt om systemet 2012, den dnr 12-12020, s. 34). Av rapporten framgår även att inspektionen anser att de relativt låga inträdesbarriärerna till försäkringsförmedlar- marknaden har gjort det svårt att hålla oseriösa aktörer borta. Till följd av de iakttagelser som har gjort vid sin tillsyn över försäkringsförmedlare står det klart att skyddet för kunderna, i synnerhet konsumenterna, inte är tillräckligt i praktiken. De brister som inspektionen har observerat är av olika slag och berör olika delar av Genomgående rör det sig emellertid om rådgivning och försäljning som har genomförts på ett olämpligt sätt. Den försäkrings- förmedlare som har överträtt gällande regelverk på ett sådant sätt att ett ingripande från sida kan komma i fråga, bör inte utan vidare kunna få ett nytt tillstånd för försäkringsförmedling om den tidigare verksamheten avslutas. I stället bör det finnas ett utrymme för att pröva om sökanden är lämplig som försäkringsförmedlare. Det gäller även om något ingripande inte beslutades avseende den tidigare verksam- heten. Frågan om ett nytt tillstånd ska beviljas eller inte bör bedömas mot bakgrund av hur allvarlig den tidigare överträdelsen var. I vissa fall kan det stå klart att behovet av att skydda kunderna mot felaktig försäkrings- förmedling väger tyngre än en näringsidkares intresse av att få bedriva försäkringsförmedling. Lämplighetsprövning i annan lagstiftning I den näringsrättsliga lagstiftningen på finansmarknadsområdet finns det för de flesta slag av finansiella företag krav på att personer som ingår i företagets ledning ska vara lämpliga för uppgiften. I den nya lagen om försäkringsdistribution bör uttrycket lämplighetsprövning vara reserverat för prövningen av om en viss fysisk person är lämplig att bedriva försäkringsdistribution eller att ingå i ledningen för en juridisk person som bedriver sådan verksamhet. Uttrycket ledningsprövning bör endast avse prövningen av ledningen för juridiska personer. Som framgår av avsnitt 7.1 får fysiska personer ges tillstånd att bedriva försäkrings- förmedling. Det avviker från vad som gäller för t.ex. bankrörelse och värdepappersrörelse. För tillstånd för försäkringsrörelse, bankrörelse, värdepappersrörelse och fondverksamhet krävs bl.a. att den som avser att ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, har de insikter och den erfarenheten för att delta i ledningen av företaget och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. Kraven på personer som ingår i ledningen för ett företag som ska driva försäkrings- rörelse, bankrörelse, värdepappersrörelse och fondverksamhet är således likalydande när det gäller lämplighet i allmänhet. Kraven har införts sam- tidigt för dessa rörelser, utom när det gäller fondverksamhet (prop. 1995/96:173 s. 84–86 och 91 f.). I fråga om fondverksamhet avses dock ingen skillnad jämfört med vad som gäller på finansmarknadsområdet i övrigt (prop. 2002/03:150 s. 157). Med kravet avses enligt förarbetena till de lagar som avser försäkringsrörelse, bankrörelse och värdepappers- rörelse bl.a. att den som ingår i ledningen bör ha de personliga egen- skaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver (prop. 1995/96:173 s. 85). Den prövning av sådana personer som Finansinspek- tionen gör beträffande nämnda finansiella företag brukar kallas lednings- prövning. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller, som nämns i avsnitt 7.2.3, ett krav på god vandel (artikel 10.3). Medlemsstaterna får fastställa strängare krav än de som anges i direktivet eller lägga till ytterligare krav för de försäkringsförmedlare eller återförsäkringsförmedlare som är registrerade inom deras jurisdiktion (jfr skäl 3). Det är således möjligt med hänsyn till direktivet att införa en utökad lämplighetsprövning för svenska försäkringsförmedlare. Krav på lämplighet bör införas Mot bakgrund av det som anförs ovan bör kraven för tillstånd att bedriva försäkringsdistribution skärpas. Det framstår som angeläget för att stärka kundskyddet att motsvarande krav på lämplighet som ställs upp på andra närliggande områden även införs för försäkringsförmedlare. Den samlade bilden som framgår främst av tillsynsrapporter ger vid handen att det inte ställs tillräckliga krav på de förmedlare som vill verka på försäkringsförmedlingsmarknaden. En ordning som gör det möjligt för oseriösa aktörer att enkelt träda in på och ut från marknaden försvagar kundskyddet samt riskerar att ytterst påverka utbudet av ansvarsförsäkringar. Det bör därför införas ett krav i den nya lagen om försäkringsdistribution på att den fysiska person som ska bedriva försäkringsdistribution, utöver de krav som gäller enligt lagen om försäkringsförmedling, även i övrigt ska vara lämplig att utöva verksam- heten. Samma krav bör ställas på den som ska ingå i ledningen för en juridisk person som ska bedriva sådan verksamhet eller vara ersättare för denne (se avsnitt 7.2.5 när det gäller övriga krav för juridiska personer). Något motsvarande krav bör dock inte ställas på anställda hos en juridisk person som ska bedriva försäkringsdistribution, eftersom det är den juridiska personen som ska kontrollera om kraven på anställda som ska distribuera försäkringar är uppfyllda (se avsnitt 7.1.2). Vilka bör omfattas av lämplighetsprövningen och vem bör utföra den? I promemorian Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22) föreslås att lämplighetsprövningen för försäkringsförmed- lare ska utvidgas genom ett krav på att den som ska ingå i ledningen för en juridisk person även i övrigt ska vara lämplig att göra det, men att det inte ska gälla även i fråga om anknutna försäkringsförmedlare (s. 33 f.). Det konstateras i promemorian att förslaget om utökad lämplighets- prövning innebär att strängare krav kommer att gälla för de försäkrings- förmedlare som har tillstånd jämfört med anknutna försäkrings- förmedlare men att det är en konsekvens av att kraven för registrering av en anknuten försäkringsförmedlare prövas av ett försäkringsföretag och att försäkringsföretagen inte bör göra en allmän lämplighetsprövning utan att sådana prövningar bör vara förbehållna myndigheter. Regeringen anser, i likhet med det som anförs i den nämnda promemorian, att även om det är önskvärt med liknande krav för samtliga försäkringsförmedlare finns inte skäl att avstå från en lagändring enbart på grund av att de anknutna försäkringsförmedlarna behöver undantas. Dessutom kommer i praktiken knappast sådana personer som inte allmänt sett är lämpliga för att bedriva försäkringsförmedling att registreras som anknutna försäkringsförmedlare. Skälet till det är att det ligger i försäkrings- företagets eget intresse att säkerställa att förmedlaren bedriver en seriös verksamhet, inte minst då försäkringsföretaget påtar sig ett skadestånds- ansvar för förmedlaren. Som anförs ovan går det krav på lämplighet som föreslås i den nämnda promemorian längre än vad som krävs enligt försäkringsdistributions- I direktivet anges emellertid att det bör säkerställas att en och samma konsumentskyddsnivå tillämpas och att alla konsumenter omfattas av jämförbara normer (se skäl 16). Direktivet bör främja lika villkor och likvärdiga konkurrensvillkor för alla förmedlare oavsett om dessa är knutna till ett försäkringsföretag eller inte. Det anges vidare att det är till fördel för konsumenterna om försäkringsprodukter distribueras via flera olika kanaler och via förmedlare med olika former av samarbete med försäkringsföretag, förutsatt att de är skyldiga att tillämpa jämför- bara bestämmelser om konsumentskydd. Även om det som anges i direktivet om detta torde ha begränsad betydelse i fråga om ett krav som inte ställs upp i direktivet finns det nu anledning att anse, i likhet med den bedömning som gjordes i den nämnda promemorian, att det hade varit önskvärt med liknande krav för Det torde ofta förekomma att en konsument är omedveten om vilken kategori en viss försäkrings- förmedlare tillhör och därmed under vilka förutsättningar denne agerar, som behovet av konsumentskydd är detsamma oavsett En ordning som skulle innebära att alla anknutna försäkringsförmedlare skulle omfattas av den utvidgade lämplighets- prövning som föreslås i denna proposition skulle, av skäl som anges nedan, även medföra att denna kategori skulle behöva tillstånd av Ett sådant förslag skulle få en mycket stor påverkan på försäkringsförmedlingsmarknaden och vara ytterst resurskrävande för till följd av att flera aktörer skulle omfattas av Av det skälet får det inte anses lämpligt att gå fullt så långt som , och förordade i