prop · H503211 · 2018-03-27 00:00:00 — Djurparker kommer stegvis att få lov att fasa ut de invasiva främmande arter av unionsbetydelse som man innehar. Det betyder att ett djur kan hållas tills det dör av naturliga orsaker under förutsättning att det inte kan reproducera sig eller rymma. (Europeiska kommissionens dokument Adoption of the first list of invasive alien species of Union concern , , , environment/pdf/13_07_2016_QA_en.pdf). I EU-förordningens artikel 32 anges övergångsbestämmelser även för sådana kommersiella lager som innehåller invasiva främmande arter. Bestämmelserna reglerar hur dessa lager ska hanteras och möjligheterna att sälja, överföra eller på annat sätt avyttra dem. Den myndighet som regeringen bestämmer ska i det enskilda fallet besluta om lämpliga nationella hanteringsåtgärder för invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Den myndighet som regeringen bestämmer kan också själv vidta sådana åtgärder. Av förordningens artikel 19 framgår att åtgärderna ska vara proportionella i förhållande till miljöpåverkan och lämpliga i förhållande till medlemsstaternas särskilda omständigheter. Åtgärderna ska även vara kostnadseffektiva. För arter som har stor spridning kan åtgärder som syftar till utrotning bli orimligt kostsamma eller också kan de negativa effekterna på biologisk mångfald och miljön i övrigt av åtgärderna riskera att bli så omfattande att andra åtgärder behöver övervägas. I stället för utrotningsåtgärder kan åtgärder som syftar till att förhindra nya introduktioner eller ytterligare spridning bli aktuella. Åt- gärder för att reglera förekomsten av invasiva främmande arter som har stor spridning kan t.ex. omfatta fiske av vattenlevande arter i kombination med föreskrifter för hur fångsten får hanteras för att hindra vidare spridning. De kriterier som läggs till grund för de behöriga myndigheternas bedömning av en arts potentiella hot eller negativa inverkan på den biologiska mångfalden vid prövning av tillstånd till import till av främmande arter från tredje land eller från andra medlemsstater måste vara tydliga och förutsägbara. Vid en sådan bedömning bör hänsyn även tas till andra externa faktorer, såsom om arterna ska odlas i anläggningar som inte har kontakt med naturliga vattendrag. Regeringen föreslår möjligheter för myndigheterna att besluta om och genomföra utrotningsåtgärder, hanteringsåtgärder och återställandeåtgärder på privat egendom. Vid en sådan situation bedömer regeringen att det är viktigt att den som utför en åtgärd ägnar särskild uppmärksamhet åt att undvika negativa effekter på den privata egendomen och att åtgärderna är proportionella i förhållande till syfte och påverkansgrad. Flera svenska myndigheter berörs och kommer att fortsätta att beröras i arbetet med att förebygga och hindra spridning av invasiva främmande arter. I enlighet med den ansvarsfördelning som regeringen bestämmer kommer myndigheterna bland annat att ansvara för informationsinsatser, framtagande av handlingsplaner, anmälan om tidig upptäckt, framtagande 2017/18:211 av riskbedömningar och tillståndsgivning. Därutöver kommer utpekade myndigheter ansvara för kontroll, tillsyn och genomförandet av hanteringsåtgärder och andra operativa åtgärder. Regeringens möjlighet att med stöd av 26 kap. 3 § meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet innebär att regeringen kommer att ha möjlighet att föreskriva om att det på en kommuns begäran får överlåtas till kommunen att besluta om och vidta de åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i förordningen. En följd av att det införs en ny straffbestämmelse blir att domstolarna har att pröva eventuella åtal enligt den nya bestämmelsen. –2016 väcktes det mellan 61 och 142 åtal om miljöbrott vid de allmänna domstolarna enligt statistik om registrerade mål i denna målkategori. Trenden är att de inkomna målen blir färre vid domstolarna. Det genomsnittliga antalet mål och domstol har gått från 3,0 mål 2009 till 1,3 mål 2016 (SOU 2017:63, sid. 162). Att det införs en ny straffbestämmelse torde endast ha en marginell inverkan på antalet åtal som väcks vid domstolarna. Genom de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 3 § andra stycket och 4 § första stycket 3 och andra stycket samt den svenska förordning om invasiva främmande arter som ska kunna beslutas med stöd av de nya bestämmelserna kommer myndigheter med ansvar för att besluta och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen och tillsynsmyndigheter att pekas ut. Tillsynsmyndigheterna har möjlighet att vidta en rad åtgärder i sitt arbete, bl.a. utfärda föreläggande och förbud med eller utan vite. Det saknas ett gemensamt register över tillsynsmyndigheternas tillsynsverksamhet där det går att utläsa antal föreläggande eller förbud och i vilken mån de har förenats med vite. Uppfattningen bland tillsynsmyndigheterna är emellertid att användningen av förelägganden och förbud varierar mellan myndigheterna och tillsynsområde, men att besluten i stor utsträckning följs och att det är ett effektivt verktyg för att åstadkomma rättelse i det enskilda fallet (SOU 2017:63, sid. 162). Enligt uppgift från har antalet inkomna överklagade tillsynsärenden som rör 26 kap. , undantaget tillsyn över miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, varierat mellan 171 och 213 ärenden för samtliga mark- och miljödomstolar –2017. Att tillsynsmyndigheterna nu även kommer att utöva tillsyn över detta område bedöms inte påverka ärendetillströmningen till domstolarna i någon större utsträckning. Enskilda kommer även att kunna överklaga myndigheters beslut om tillträde till fastigheter, byggnader, annan anläggning eller transportmedel med stöd av 28 kap. 1 §. Myndigheterna ska dock eftersträva att få fastighetsägarens samtycke och antalet ärenden som överklagas till domstol bedöms bli lågt. Ansökningar om tillstånd enligt artiklarna 8 och 9 i EU-förordningen ska enligt EU-förordningen prövas av de behöriga myndigheterna. Be- sluten kommer att kunna överklagas till domstol. utsett någon särskild myndighet att ansvara för prövningen av dessa an- Prop. 2017/18:211 sökningar. och Havs- och vattenmyndigheten, som i res- pektive myndighetsinstruktion har utsetts som ansvariga för tillämpningen av EU-förordningen i fråga om landrespektive vattenlevande arter, har dock ännu inte tagit emot någon tillståndsansökan och endast fått någon förfrågan från verksamhetsutövare om möjligheten att ansöka om tillstånd. Intresset att söka om tillstånd kan komma att öka beroende på vilka arter som förs upp på unionsförteckningen och en kommande nationell förteckning, men baserat på de arter som finns upptagna på unionsförteckningen bedöms antalet mål hos domstolarna bli mycket lågt. Sammanfattningsvis bedöms måltillströmningen kunna hanteras inom befintlig budgetram. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regleringen Det finns stora ekonomiska fördelar med att arbeta förebyggande när det gäller invasiva främmande arter. Kostnadseffektiviteten bedöms även vara större när åtgärder mot en invasiv främmande art sätts in tidigt efter att dess förekomst har registrerats än om arten ges möjligheter att sprida sig och åtgärderna görs i ett sent skede. Kostnaderna för direkta åtgärder för att utrota eller på annat sätt begränsa fortsatt spridning av arter som redan finns i ska ställas mot de kostnader som kan uppkomma om inga åtgärder vidtas. Kommissionen redovisar beräkningar av det ekonomiska värdet av skador som uppkommer av invasiva främmande arter i unionen. Det årliga värdet beräknas till för skador som uppkommer på människor och djurs hälsa, skördeförluster i jordbruket, fiskbestånd, infrastruktur, sjöfart på floder samt på skyddade arter. (Europeiska kommissionens dokument Adoption of the first list of invasive alien species of Union concern , , , ). och Havs- och vattenmyndigheten har regeringens uppdrag att ta fram förslag till hanteringsprogram för invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Med det bemyndigande som regeringen efterfrågar kan även underlag för insatser mot arter av betydelse för komma att tas fram. Förslagen i denna proposition har inga direkta budgetära konsekvenser. Bestämmelserna har sin grund i framför allt EU-förordningen. Förslagen medför att uppfyller krav i förordningen. Ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Lagändringarna föreslås träda ikraft . I samband med ikraftträdande kommer det att behöva göras vissa informationsinsatser. Insatserna bör riktas mot de myndigheter, kommuner, företag och andra enskilda som berörs av förslaget. Paragrafen innehåller en upplysning om att bestämmelser om invasiva främmande arter finns i EU-förordningen och en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om invasiva främmande arter ska besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna 17– 20 i EU-förordningen. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1 och 5.2. Paragrafens första stycke innehåller en upplysning om att bestämmelser om invasiva främmande arter finns i EU-förordningen. Enligt paragrafens andra stycke ska den myndighet som regeringen bestämmer besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen. Vilken eller vilka myndigheter som ska besluta om och vidta åtgärderna kommer att framgå av verkställighetsföreskrifter som regeringen meddelar. Det rör sig om sådana åtgärder som avses i EU- förordningen och som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. Såväl utrotningsåtgärder som hanteringsåtgärder inklusive inneslutnings- och återställandeåtgärder omfattas av artiklarna 17–20 i EU-förordningen. Be- stämmelsen träffar samtliga invasiva främmande arter och innebär bl.a. att åtgärder ska vidtas i fråga om invasiva främmande arter som, i enlighet med EU-förordningen, tas upp på en nationell förteckning över invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse. Bestämmelsen tydliggör dessutom att EU-förordningen är en förordning som omfattas av tillämpningsområde. Oavsett om åtgärderna måste vidtas på grund av EU- förordningen eller till följd av nationella bestämmelser om invasiva främmande arter, innebär bestämmelsen att sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 ska vidtas av den myndighet som regeringen bestämmer. Be- stämmelsen tydliggör att den utpekade myndighetens vidtagande av sådana åtgärder handlar om att fullgöra myndighetens uppgifter enligt eller en EU-förordning inom balkens tillämpningsområde. För att vidta åtgärderna och därmed fullgöra uppgifter enligt eller enligt en EU-förordning inom balkens tillämpningsområde har myndigheten och den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att där utföra åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förord- ningen, dvs. bl.a. utrotningsåtgärder och återställandeåtgärder. Denna rätt följer av 28 kap. 1 § . Den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 4 § innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om åtgärder som enskilda ska vidta. Det som regleras i artikel 17 är snabb utrotning i ett tidigt skede av en invasion. Artikeln riktar sig till medlemsstaterna som efter tidig upptäckt och från det att den anmälan om tidig upptäckt som avses i artikel 16 har överlämnats till kommissionen, ska vidta utrotningsåtgärder och anmäla dessa åtgärder till kommissionen samt informera övriga medlemsstater. Tidig upptäckt definieras i EU-förordningens artikel 3.12 som en bekräftelse av att ett eller flera exemplar av en invasiv främmande art förekommer i miljön innan den har fått stor spridning. De utrotningsåtgärder som avses är åtgärder för att fullständigt och permanent avlägsna en population av invasiva främmande arter med dödliga eller icke-dödliga metoder. Termen utrotning definieras i artikel 3.13 i EU-förordningen. Av artikel 17.2 framgår att de metoder som används när utrotningsåtgärder vidtas ska vara effektiva för att avlägsna populationen av den berörda invasiva främmande arten fullständigt och permanent, med vederbörlig hänsyn till människors hälsa och miljön, särskilt icke-målarter och deras livsmiljöer, och se till att djuren skonas från smärta, oro eller lidande som kan undvikas. Av artikel 17.3 framgår det att utrotningen ska vara effektiv. Det finns undantag från skyldigheten att snabbt vidta utrotningsåtgärder. Undantagen regleras i artikel 18. Om beslut om att avstå från att vidta utrotningsåtgärder har fattats och utrotningsåtgärder inte vidtas ska i stället inneslutningsåtgärder vidtas för att undvika ytterligare spridning av den invasiva främmande arten till andra medlemsstater (artikel 18.4). Inneslutning definieras i artikel 3.15. Begreppet innefattar varje åtgärd för att skapa barriärer som minimerar risken för att en population av en invasiv främmande art ska sprida sig utanför det invaderade området. Det som regleras i artikel 19 är de hanteringsåtgärder som en medlemsstat – i fråga om sådana invasiva främmande arter som en medlemsstat har konstaterat redan har stor spridning inom landets territorium – är skyldig att vidta från det att arten har förts upp på unionsförteckningen. I artikel 3.16 definieras begreppet stor spridning. En invasiv främmande art har stor spridning om population har passerat etableringsskedet, vilket innebär att en population är livskraftig och har spridit sig och koloniserat en stor andel av det potentiella utbredningsområde där arten kan överleva och reproducera sig. Hanteringsåtgärderna ska enligt artikel 19.2 bestå av dödliga eller icke-dödliga fysiska, kemiska eller biologiska åtgärder för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning av en population av en invasiv främmande art. Om så är lämpligt ska hanteringsåtgärderna omfatta insatser som avser det mottagande ekosystemet i syfte att öka dess motståndskraft mot pågående och kommande invasioner. Kommersiell användning av redan etablerade invasiva främmande arter kan tillfälligt tillåtas inom ramen för hanteringsåtgärder för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning, om detta är synnerligen motiverat och förutsatt att alla lämpliga kontroller har gjorts i syfte att undvika ytterligare spridning. Hanteringsåtgärderna ska enligt artikel 19.1 vara proportionella i förhållande till miljöpåverkan och lämpliga i förhållande till medlemsstaternas särskilda omständigheter, baseras på en kostnads-nytto- analys och i möjligaste mån även omfatta de återställandeåtgärder som avses i artikel 20. De ska prioriteras på grundval av riskbedömningen och deras kostnadseffektivitet. När hanteringsåtgärder vidtas och val av metoder att använda görs ska hänsyn tas till människors hälsa och miljön, särskilt till icke-målarter och deras livsmiljöer, och att de djur som utgör målarten skonas från smärta, oro eller lidande som kan undvikas, utan att hanteringsåtgärdernas effektivitet äventyras. Termen hantering definieras i artikel 3.17 som varje dödlig eller ickedödlig åtgärd för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning av en population av en invasiv främmande art, som även minimerar påverkan på icke-målarter och deras livsmiljöer. Populationsbegränsning definieras i artikel 3.14 som varje dödlig eller icke-dödlig åtgärd mot en population av en invasiv främmande art, som även minimerar påverkan på ickemålarter och deras livsmiljöer, i syfte att hålla antalet exemplar så lågt som möjligt så att invasiva förmåga och negativa effekter på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster samt på människors hälsa eller ekonomi minimeras, även om det inte går att utrota arten. Hanteringsåtgärderna ska vara effektiva för att minimera effekterna på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster samt, i förekommande fall, människors hälsa och ekonomin. Av artikel 20 framgår att medlemsstaterna ska vidta lämpliga återställandeåtgärder för att öka förmågan hos ett ekosystem som är exponerat för störningar som orsakats av förekomsten av invasiva främmande arter av unionsbetydelse att stå emot, absorbera, anpassa sig till och återhämta sig från effekterna av störningen och stödåtgärder för att förhindra en ny invasion efter en utrotningsinsats. Paragrafen, som till sin lydelse i stora delar är ny, behandlas i avsnitt 5.1. I paragrafen samlas kapitlets bemyndiganden om att meddela föreskrifter för hantering av djur- och växtarter till skydd för vilt levande djur- och växtarter eller naturmiljön samt biologisk mångfald i stort. Samtliga föreskrifter om åtgärder som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden kan meddelas med stöd av paragrafen. Paragrafen omfattar inte genetiskt modifierade organismer. Första stycket 1 är ny och motsvarar det nu gällande första stycket i 8 kap. 3 §. Första stycket 2 motsvarar den del av det nu gällande första stycket som avser föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem och motsvarande befattning med ägg, rom eller bon eller med andra produkter som har utvunnits av djur eller växter för att skydda vilt levande djur- eller växtarter. Bestämmelsen koncentreras till en mening. Innebörden av den tidigare andra meningen om att föreskrifterna också får reglera motsvarande befattning med ägg, rom eller bon eller med andra produkter som har utvunnits av djur eller växter, inkluderas i bestämmelsens enda mening. Första stycket 3 är ny och innehåller ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av samtliga invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden. Be- stämmelsen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela sådana förskrifter som behövs dels för att fullgöra de skyldigheter som följer av EU-förordningen (vilka främst tar sikte på invasiva främmande arter av unionsbetydelse), dels för att förebygga eller hantera introduktion och spridning av andra invasiva främmande arter, framför allt sådana som är av medlemsstatsbetydelse. Med att förebygga eller förhindra att en art sprids avses enligt EU-förordningen inte enbart spridning inom det egna landet utan all spridning till eller inom unionen som innebär att arten utvidgar sitt utbredningsområde (jämför t.ex. artikel 14). Utgångspunkten för att avgöra vad som är att anse som en invasiv främmande art är EU-förordningens definition av begreppet. Det som krävs är att introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster (artikel 3.2). Det bör vidare vara behöriga myndigheter som på grundval av vetenskapliga belägg, i vart fall preliminära sådana, som har konstaterat att introduktion eller spridning hotar eller negativt inverkar på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Med stöd av bemyndigandet ska regeringen kunna besluta nationella bestämmelser om invasiva främmande arter som kräver åtgärder på nationell nivå, såsom en nationell förteckning över sådana arter. Bemyndigandet gör det möjlighet att införa strängare regler för såväl invasiva främmande arter av unionsbetydelse som invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse och andra invasiva främmande arter så länge bestämmelserna är förenliga med EUF-fördraget och anmäls till kommissionen i enlighet med unionsrätten (artikel 23). Bemyndigandet ger även regeringen möjlighet att införa bestämmelser om tillämpningen av artikel 10 om nödåtgärder och att meddela föreskrifter om sådana nödåtgärder i fråga om invasiva främmande arter som inte är invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Andra stycket motsvarar det nu gällande andra stycket och den del av det nu gällande första stycket som avser föreskrifter som behövs för att uppfylla internationella åtaganden på området, men ändras på så sätt att det tydliggörs att föreskrifterna endast får avse förbud, villkor och åtgärder för att uppfylla internationella åtaganden samt undantag enligt EU-förordningen. Innebörden av bestämmelsen är bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får möjlighet att meddela föreskrifter som behövs för att fullgöra samtliga skyldigheter enligt EU-förordningen och t.ex. meddela föreskrifter om att viss verksamhet som innefattar hantering av invasiva främmande arter ska vara tillåten. Med stöd av bestämmelsen kan t.ex. de föreskrifter meddelas som behövs för att genomföra förordningens artikel 8 och upprätta det tillståndssystem som krävs enligt artikeln och som ska göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att genom undantag från restriktionerna i artikel 7.1 i EU-förordningen utfärda tillstånd för vissa aktiviteter. Paragrafen innehåller vidare en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag enligt EU-förordningen. EU-förordningen tillåter t.ex. att medlemsstaterna i tillståndssystemet (artikel 8), utöver tillstånd till forskning med eller ex situ-bevarande av invasiva främmande arter av unionsbetydelse, inbegriper vetenskaplig verksamhet och efterföljande medicinsk användning av produkter som härrör från invasiva främmande arter av unionsbetydelse om flera villkor är uppfyllda. Det ska t.ex. inte vara möjligt att undvika användningen av sådana produkter och syftet med användningen ska vara att förbättra människors hälsa (artikel 8.1). Ex situ-bevarande definieras i EU- 2017/18:211 förordningens artikel 3.10. Tillståndssystemet och förutsättningarna enligt EU-förordningen att meddela tillstånd beskrivs närmare i avsnitt 4.3.7. Medlemsstaterna tillåts vidare i undantagsfall utfärda tillstånd som möjliggör att verksamheter utövar annan verksamhet än den som avses i artikel 8.1 (artikel 9). Sådana tillstånd får dock endast utfärdas av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet sociala och ekonomiska hänsyn, med förbehåll för godkännande av kommissionen samt endast i enlighet med förfarandet som avses i artikel 9 och på de villkor som fastställs i artikel 8.2 och 8.3. Kommissionen ska besluta om ansökningar om godkännande av sådana ansökningar från mottagande av en ansökan (artikel 9.2). Först efter kommissionens godkännande får medlemsstatens behöriga myndighet utfärda tillstånd för verksamheten (artikel 9.6). Regeringen får också möjlighet att meddela undantag från skyldigheten att snabbt vidta utrotningsåtgärder i enlighet med artikel 18. Villkoren för att få besluta om att avstå från att vidta snabba utrotningsåtgärder och kommissionens hantering av en medlemsstats anmälan om ett sådant beslut beskrivs i avsnitt 4.6.1. Regeringen kan inte meddela andra undantag än sådana som är förenliga med EU-förordningen. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. Eftersom samtliga bemyndiganden om föreskrifter för hantering av djur- och växtarter till skydd för vilt levande djur- och växtarter eller naturmiljön samlas i en och samma paragraf, 8 kap. 4 §, ändras hänvisningen i 29 kap. 2 b § första stycket 3 så att hänvisning görs till 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket. Eftersom 8 kap. 4 får en ny lydelse ändras hänvisningen i 29 kap. 2 b § första stycket 4 b) så att hänvisning görs till motsvarande bestämmelse i paragrafensnyalydelse,dvs.till8 kap.4 §förstastycket2ochandrastycket. Paragrafen, som är ny, innebär att en ny brottsrubricering, otillåten hantering av en invasiv främmande art, införs. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3.