prop · H60310 · 2018-11-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:10 om deltagarantal i nya Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar (RiR 2018:10). rekommenderar regeringen att förbättra både analys och dokumentation vid volymbedömningar, redovisa vilka volymbedömningar som görs samt säkerställa att dessa går att följa upp i efterhand. rekommenderar vidare regeringen att följa upp och utvärdera träffsäkerheten i volymbedömningarna samt analysera orsakerna till eventuella avvikelser mellan bedömningar och utfall. Regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla beräkningsmetoder och prognosmodeller, dokumentation av analys och antaganden, redovisningar, uppföljningar och utvärderingar. granskning är ett viktigt bidrag till detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av arbetsmarknadspolitiska insatser - önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser i syfte att undersöka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar och att bedöma om de utförs på ett sådant sätt att insatsernas framtida volymer kan förutsägas på ett tillförlitligt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten (RiR 2018:10), se bilaga. överlämnade till den förra regeringen . har inom ramen för sin granskning av regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser dels jämfört volymbedömningar och utfall för 23 insatser som regeringen introducerade , dels granskat hur volymbedömningarna av fem av dessa insatser har förberetts och dokumenterats. Fallstudierna består av Praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning, Arbetsträning med handledare, Yrkesintroduktionsanställning, Utbildningskontrakt och Traineejobb. övergripande slutsats är att det finns ett betydande förbättringsutrymme i den förra regeringens volymbedömningar av nya Enligt visar granskningen att den förra regeringen gör systematiska överskattningar av insatsernas omfattning, att regeringen brister i analys och dokumentation vid volymbedömningar, att regeringens överoptimism är en orsak till överskattningarna och att det finns flera risker med överskattade volymbedömningar. lämnar följande rekommendationer till regeringen: 1.Regeringen bör i sina volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser systematiskt ta hänsyn till faktorer som visat sig påverka deltagarantalet. Antaganden och analys bör dokumenteras för att möjliggöra uppföljning. 2.Regeringen bör redovisa vilka volymer man förväntar sig i insatserna och säkerställa att det i efterhand går att följa hur många personer som deltagit i insatserna. 3.Regeringen bör följa upp och utvärdera träffsäkerheten i sina volymbedömningar och analysera orsakerna till eventuella avvikelser. Utgångspunkten är att volymbedömningar inför nya arbetsmarknads- politiska insatser ska vara välgrundade och hålla hög kvalitet. granskning visar att deltagarantalet har överskattats i flertalet av de arbetsmarknadspolitiska insatser som av olika regeringar Regeringen instämmer i bedömning att hänsyn bör tas till faktorer som påverkar deltagarantalet och att antaganden och analys Regeringen instämmer även i uppfattning att det i efterhand bör gå att följa hur många personer som har deltagit i en insats. Det är dock viktigt att uppföljningen kan göras på ett Regeringen instämmer slutligen i rekommendation att träffsäkerheten i volymbedömningar bör följas upp De arbetsmarknadspolitiska insatserna följs upp, exempelvis genom uppdrag och i dialog med Arbetsförmedlingen. utvärdering (IFAU) i uppdrag att genomföra utvärderingar av den 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla beräkningsmetoder och prognosmodeller, dokumentation av analys och antaganden, redovisningar, uppföljningar och utvärderingar. granskning är ett viktigt bidrag till detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser –önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-478-0 rir 2018:10 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 4 - 2 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 4 3 3 R I R 2 0 1 8 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar har granskat regeringens bedömningar av deltagarantal för nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kriterier för en väl underbyggd volymbedömning Systematisk överskattning av deltagarantalet Flera risker med att överskatta deltagantalet Volymbedömningar av fem arbetsmarknadspolitiska insatser Villkor för att ingå i granskningen Arbetsmarknadspolitiska insatser 2006–2015 Deltagare i insatserna 2006–2016 R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbetsmarknadspolitiken ska bidra till en förbättrad matchning på arbetsmarknaden. Som en del i detta arbete anvisar Arbetsförmedlingen personer till olika arbetsmarknadspolitiska program och insatser som ska stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. –2015 introducerade regeringen fler än 20 nya arbetsmarknadspolitiska insatser. En viktig del av regeringens förberedelser inför nya arbetsmarknadspolitiska insatser är att bedöma antalet deltagare. Sådana volymbedömningar görs bland annat för att beräkna kostnader och prioritera mellan olika utgifter i statsbudgeten. De fungerar dessutom som underlag för långtidsprognoser över sysselsättning och arbetslöshet. Volymbedömningar fyller således flera viktiga funktioner. har det funnits indikationer på att de arbetsmarknadspolitiska insatser som lanserats av regeringen i flera fall inte nått upp till det förväntade antalet deltagare. Mot denna bakgrund beslutade att granska regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Syftet med granskningen har varit att undersöka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser samt att bedöma om de utförs på ett sådant sätt att insatsernas framtida volymer kan förutsägas på ett tillförlitligt sätt. I granskningen besvaras följande revisionsfråga: •Har regeringens bedömningar av framtida volymer för nya arbetsmarknadspolitiska insatser varit träffsäkra och väl underbyggda? I granskningen har dels jämfört volymbedömningar och utfall för 23 insatser som regeringen introducerade 2006–2015, dels genom fallstudier granskat hur volymbedömningarna av fem av dessa insatser har förberetts och dokumenterats. Fallstudierna består av Praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning, Arbetsträning med handledare, Yrkesintroduktionsanställning, Utbildningskontrakt samt Traineejobb. Dessa fall har bland annat valts för att få variation mellan insatserna när det gäller faktorer som kan förväntas påverka svårighetsgraden i att göra en träffsäker bedömning. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R övergripande slutsats är att det finns ett betydande förbättringsutrymme i regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Granskningen visar att regeringens volymbedömningar systematiskt har överskattat det förväntade deltagarantalet och kostnaderna för hela den undersökta perioden. Systematiska överskattningar av insatsernas omfattning har jämfört regeringens volymbedömningar innan insatsen startade med det faktiska deltagarantalet för 23 insatser. Granskningen visar att regeringen systematiskt har överskattat det framtida deltagarantalet respektive kostnaderna under hela den studerade perioden. För sex av tio volymbedömningar blev det faktiska deltagarantalet högst av det förväntade. I vissa fall har implementeringstiden underskattats och då har insatsen nått önskade volymer på lite sikt. Minst lika vanligt är emellertid att insatsen ligger kvar på en låg nivå tills den avvecklas. Nästan hälften av de insatser som startade –2015 lades ned . För insatsen Utbildningskontrakt har det inte varit möjligt att jämföra det beräknade deltagarantalet med faktiskt utfall eftersom det inte har gått att följa upp deltagarantalet i efterhand på ett tillförlitligt sätt. Bristande analys och dokumentation vid volymbedömningar har granskat om regeringen har tagit hänsyn till faktorer som enligt tidigare studier visat sig påverka utvecklingen av deltagarantalet vid sina bedömningar av deltagarantalet för fem arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa faktorer är: målgruppens storlek, konkurrens mellan insatser, efterfrågan och motivation hos arbetssökande och arbetsgivare, kapacitet hos utbildningsanordnare, arbetsmarknadens utveckling samt tid för implementering. För fyra av fem granskade insatser saknas en tydlig dokumentation över hur volymbedömningarna har tagits fram. Av intervjuer och arbetsmaterial framgår att det för samtliga insatser saknas analyser av flera faktorer som är av betydelse för hur deltagarantalet utvecklas i arbetsmarknadspolitiska insatser. Alla volymbedömningar bygger dock på en mer eller mindre utvecklad analys av målgruppens storlek. Utifrån fallstudierna är det svårt att dra säkra slutsatser om i vilken utsträckning ett bättre förberedelsearbete skulle leda till mer träffsäkra volymbedömningar. Enligt mening är det dock ett rimligt antagande att systematiskt 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomförda förberedelser med utgångspunkt i kända förklaringsfaktorer skulle öka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar. Överoptimism en orsak till överskattningarna Att regeringen genomgående bedömer att det ska bli fler deltagare i insatserna än vad som senare visar sig bli fallet, tyder på att det finns en tendens till överoptimism i bedömningarna snarare än svårigheter att göra en träffsäker prognos. Om felbedömningarna enbart hade berott på svårigheter att prognostisera rätt hade avvikelserna sannolikt haft en jämnare fördelning mellan över- och underskattningar, och inte som nästan enbart bestått av överskattningar. En möjlig orsak till denna överdrivna optimism är ett så kallat inifrånperspektiv där bedömningen av utfallet inte tar hänsyn till tidigare erfarenheter från liknande projekt. I vissa fall torde skillnaden mellan prognos och utfall även bero på att volymbedömningarna varit målsättningar för hur många som ska delta i insatserna snarare än realistiska prognoser. Flera risker med överskattade volymbedömningar Granskningen visar att det finns flera risker med att överskatta deltagarantalet för nya insatser, framför allt att resurser binds upp till arbetsmarknadspolitiska insatser utan att komma till användning. –2016 har i genomsnitt () av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser inte använts. Granskningen visar att överskattade volymbedömningar sannolikt var den huvudsakliga orsaken till de oförbrukade medlen på nära . En systematisk överskattning av deltagarantalet för nya insatser riskerar också att leda till en lägre kostnadseffektivitet för arbetsmarknadspolitiken. Regeringen har i genomsnitt lanserat två nya insatser . I vissa fall har implementeringskostnaderna för dessa insatser varit betydande som deltagarantalet inte kommit i närheten av det förväntade. Höga, fasta implementeringskostnader i kombination med ett lågt deltagande innebär höga styckkostnader. Detta minskar i sin tur sannolikheten för att insatsen ska vara kostnadseffektiv. En annan risk med överskattade volymbedömningar är att Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till insatser i syfte att öka volymerna snarare än att utgå från vad som är bäst ur den arbetssökandes perspektiv. Vid volymbedömningar finns också en risk för att implementeringstiden kan underskattas så att insatsen kommer ur fas med andra insatser eller i relation till konjunkturutvecklingen. Det finns också en viss risk att systematiska överskattningar av deltagarantalet i arbetsmarknadspolitiska insatser kan försämra prognoserna över framtida sysselsättning och arbetslöshet. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R bedömer att systematiskt genomförda förberedelser med utgångspunkt i kända förklaringsfaktorer skulle öka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar. Volymbedömningarna och deras förberedelser bör därvid dokumenteras väl för att möjliggöra uppföljning och lärande inför framtida bedömningar. Vidare är det enligt mening viktigt att följa upp såväl volymbedömningar som utfall av arbetsmarknadspolitiska insatser för att möjliggöra utvärderingar av insatsernas genomslag och effekter. Mot ovanstående bakgrund lämnar följande rekommendationer: •Regeringen bör i sina volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser systematiskt ta hänsyn till faktorer som visat sig påverka deltagarantalet. Antaganden och analys bör därvid dokumenteras för att möjliggöra uppföljning. •Regeringen bör redovisa vilka volymer man förväntar sig i insatserna samt säkerställa att det i efterhand går att följa hur många personer som deltagit i insatserna. •Regeringen bör följa upp och utvärdera träffsäkerheten i sina volymbedömningar samt analysera orsakerna till eventuella avvikelser. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv Arbetsmarknadspolitiken ska bidra till en förbättrad matchning mellan dem som söker arbete och dem som söker arbetskraft.1 Som en del i detta anvisar Arbetsförmedlingen arbetssökande till arbetsmarknadspolitiska insatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete.2 –2015 beslutade regeringen att införa fler än 20 nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Innan regeringen fattar beslut om en ny insats bereds frågan inom . En central del i beredningen är att bedöma hur många deltagare som kommer att ta del av insatsen, även kallat volymbedömning. Det huvudsakliga syftet med volymbedömningen är att beräkna kostnaden för insatsen så att resurser kan avsättas i Arbetsförmedlingens budget. En volymbedömning görs alltid när en insats kräver ett tillskott av resurser i samband med att insatsen introduceras, men denna uppgift redovisas inte alltid i budgetpropositionen.3 Arbetsmarknadspolitiska insatser belastar framför allt utgiftsområde 14 i statsbudgeten och det anslag som tilldelas Arbetsförmedlingen för arbetsmarknadspolitiska program och insatser (anslag 1.3, utgiftsområde 14) men kan även belasta andra utgiftsområden. Volymbedömningar kan inte jämföras med regelrätta prognoser över ett framtida utfall för en befintlig verksamhet. Det beror på att osäkerheten om hur många som kommer att delta är mycket stor innan insatsen kommit igång. Det går därför inte att enbart förlita sig på modeller för att förutspå utfallet utan man behöver också göra ett flertal antaganden om hur insatsen kommer att utvecklas. När framtida utfall för nya projekt ska bedömas finns en inneboende risk för överdrivet optimistiska prognoser.4 En orsak till överdriven optimism i nya projekt är att den som ska göra bedömningen av projektets framtid oftast själv ingår i projektet och antar ett inifrånperspektiv. Det innebär att man studerar förhållandena inom det egna projektet för att bedöma dess framtida utfall, i stället för att ta hänsyn till tidigare erfarenheter från liknande projekt. Befintliga projekt uppvisar ofta sämre resultat än vad den som ska införa ett nytt projekt är villig att ta hänsyn till. Det kan medföra att man i stället fokuserar på faktorer inom det nya projektet för att prognostisera utfallet. Det kan även vara så att projekt med realistiska, och därmed lägre förväntningar på resultatet, inte genomförs eftersom 2015/16:1, Utgiftsområde 14, s. 16. 2Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 3Intervju vid , . 4Detta fenomen diskuteras i t.ex. Kahneman och Tversky (1979), Kahneman och Lovallo (1993 och 2003). R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R de inte bedöms tillföra lika mycket nytta som andra projekt med överoptimistiska förväntningar. Ytterligare en faktor som kan driva fram överdrivet optimistiska prognoser är att prognoserna i förlängningen också fungerar som målsättning. Genom att sätta överdrivet optimistiska prognoser hoppas den som planerar projektet på att nå bättre resultat än om den hade gjort mer pessimistiska prognoser. Det finns anledning att undersöka om den typ av överoptimistiska bedömningar som beskrivs ovan även förekommer vid införandet av arbetsmarknadspolitiska insatser. Flera av de arbetsmarknadspolitiska insatser som lanserats av regeringen har haft betydligt högre förväntade volymer än vad som senare blev fallet. Insatser som har varit tänkta att få tusentals deltagare har i flera fall bara haft ett hundratal deltagare efter uppstart. Att överskatta deltagarantalet kan bland annat leda till att avsatta resurser för arbetsmarknadspolitiken inte används och att kostnaderna för implementering blir höga i förhållande till övriga kostnader för insatserna. har tidigare granskat underlaget till olika arbetsmarknadspolitiska insatser –2006. Av granskningen framgick att inte kunde redovisa någon dokumentation över hur det förväntade deltagarantalet hade beräknats.5 Mot bakgrund av de brister som redovisats i tidigare granskning och de risker som följer av bristande träffsäkerhet i volymbedömningar inledde en granskning av regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser och de underlag som legat till grund för dem. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen har varit att undersöka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser samt att bedöma om de utförs på ett sådant sätt att insatsernas framtida volymer kan förutsägas på ett tillförlitligt sätt. I granskningen besvaras följande revisionsfråga: •Har regeringens bedömningar av framtida volymer för nya arbetsmarknadspolitiska insatser varit träffsäkra och väl underbyggda? Granskningen omfattar träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar av de arbetsmarknadspolitiska insatser som lanserats på regeringens initiativ –2015. Perioden har valts för att undersöka hur volymbedömningarnas träffbild har förändrats . Av bilaga 1 framgår villkoren för att en arbetsmarknadspolitisk insats ska ingå i denna del av granskningen. I granskningen ingår vidare förberedelsearbete inför 5Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringens volymbedömning av fem insatser som lanserades – 2015. En mer aktuell period har valts för denna del av granskningen eftersom tillgången till arbetsmaterial och möjligheten att intervjua tjänstemän som deltagit i arbetet bedömdes vara begränsad för insatser som startade tidigare än 2012. Granskningen fokuserar således på träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar av nya insatser –2015 samt hur man för fem av dessa har förberett respektive volymbedömning. I granskningen ingår däremot inte att närmare analysera orsakerna till varför en viss insats får ett visst utfall i termer av deltagare eller kostnader. har fokuserat på hur själva volymbedömningen har förberetts. Andra aspekter av förberedelsearbetet, såsom insatsens förväntade sysselsättningseffekter, ingår inte i granskningen. Utgångspunkten för granskning är budgetlagens grundläggande krav om att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.6 Träffsäkra volymbedömningar bidar till en effektiv resursanvändning genom att resurser för arbetsmarknadspolitiken används i enlighet med vad som beslutats i budgetprocessen. Därmed kan stora över- och underskott undvikas på anslagen. Volymbedömningarna för nya arbetsmarknadspolitiska insatser bör således bygga på ett sådant underlag att deltagarantalet inte systematiskt över- eller underskattas. Enligt det finanspolitiska ramverket, som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent, ska regeringens utgiftsprognoser göras med bästa tillgängliga metoder och baseras på data av högsta möjliga kvalitet.7 Utgiftsprognoserna för arbetsmarknadspolitiken bygger bland annat på antaganden om hur många arbetslösa som kommer att delta i olika arbetsmarknadspolitiska insatser. Volymbedömningar av nya insatser påverkar utgiftsprognoserna och därmed bör regeringen, enligt mening, eftersträva väl underbyggda volymbedömningar som gör att omfattningen av insatserna kan förutspås på bästa sätt. 1.4Riksrevisionens kriterier för en väl underbyggd volymbedömning har studerat analyser och utvärderingar från bland annat Arbetsförmedlingen, , forskning (IFAU) och Statskontoret för att identifiera faktorer 61 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 7Regeringens skrivelse 2010/11:79. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R som påverkar deltagarantalet för en ny insats.8 Särskild vikt har lagts vid att studera de orsaker som angetts som en förklaring till ett lågt deltagarantal i insatserna. Utifrån detta har bedömt att följande faktorer bör ingå i en väl underbyggd bedömning av deltagarantalet för en ny arbetsmarknadspolitisk insats: målgruppens storlek, konkurrens mellan insatser, efterfrågan och motivation hos arbetssökande och arbetsgivare, kapacitet hos utbildningsanordnare, arbetsmarknadens utveckling samt tid för implementering. Analyserna bör även dokumenteras. Det kan även finnas andra faktorer som är viktiga för utvecklingen av deltagarantalet för en enskild insats, till exempel juridiska hinder eller faktorer inom Arbetsförmedlingens verksamhet. har dock valt att göra en avgränsning till ovan nämnda faktorer eftersom de påverkar deltagarantalet i många olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser och därmed kan utgöra en generell grund i analysen av deltagarantalet för nya insatser.