prop · H503276 · 2018-06-27 00:00:00 — Det saknas officiell statistik om hur vanligt det är att barn har fler än två vuxna som utövar ett föräldraskap, exempelvis när en ensamstående kvinna eller ett 2017/18:276 kvinnligt samkönat par väljer att dela ett föräldraskap tillsammans med en man eller ett manligt par. Förekomsten av växelvist boende, dvs. att barnet bor ungefär lika mycket tid med respektive förälder, har ökat vilket har inneburit att fler män än tidigare nu har en kontinuerlig kontakt med och ansvar för barnets dagliga vård. Detta kan påverka behovet av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet för både män och kvinnor. Efter en separation är det dock en stor andel av barnen som bor huvuddelen av tiden med mamman, särskilt när barnen är 1–. I familjer där föräldrarna separerat eller aldrig levt tillsammans kan också ombildningar ske, dvs. att föräldrarna får en ny partner och eventuellt även fler barn, något som kan påverka barns boende, föräldrars behov av föräldraledighet etc. som behovet av föräldrapenningsförmåner kan variera medför regelverkets konstruktion att vissa familjer kan ha begränsade möjligheter att använda förmånerna. Rätten till föräldrapenning och föräldrabegreppet Ända sedan föräldraförsäkringen infördes har rätten till föräldrapenning tillkommit en förälder som vårdar barnet, detta regleras i 12 kap. 2 § SFB. I äldre förarbeten anges att med förälder avses biologisk förälder, fosterförälder eller adoptivförälder (prop. 1978/79:168 s. 47). I det nuvarande regelverket finns en uttrycklig hänvisning till regler om föräldraskap till barn och rättsverkan av adoption (2 kap. 14 § SFB). Vårdnadshavarna till barnet har en särställning på så sätt att de har en självständig rätt till föräldrapenning med hälften var vid gemensam vårdnad. med föräldrapenning på sjukpenningnivå är dessutom reserverade för vardera vårdnadshavaren, övriga dagar kan en förälder avstå till en annan förälder (12 kap. 17 § SFB), t.ex. till en förälder som inte är vårdnadshavare. Frågor om vårdnad regleras i . Inom föräldrapenningen finns det ett vidgat föräldrabegrepp som innebär att vissa kategorier av personer likställs med dem som är föräldrar enligt . Det vidgade föräldrabegreppet inom föräldrapenningen innebär att vissa kategorier av personer likställs med föräldrar vilket gör att de också kan få tillgång till föräldrapenning (11 kap. 4 § SFB). Dessa personer är förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder. Med make avses en gift person oavsett personens kön (prop. 2008/09:200 s. 381). Begreppet sambor anknyter till regleringen i sambolagen (2003:376) och avser två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande med gemensamt hushåll. Begreppet särskild förordnad vårdnadshavare regleras i och är en särskild form av ställföreträdarskap för barn. Begreppet blivande adoptivförälder definieras i SFB som den som efter socialnämndens medgivande tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera barnet (2 kap. 15 § SFB i lydelse enligt prop. 2017/18:121, bet. 2017/18:CU14, rskr. 2017/18:372). Det vidgade föräldrabegreppet infördes i SFB för att möjliggöra att föräldrapenningsförmåner kunde lämnas till fler personer än bara den som är förälder enligt regelverk. Familjekonstellationer där både tre och fyra personer utövar föräldraskap i förhållande till ett barn är inte ovanliga. Det kan exempelvis röra sig om ett kvinnligt samkönat par där den ena kvinnan blir gravid genom privat insemination som genomförs tillsammans med en manlig vän och där alla tre personer önskar utöva föräldraskap. Det kan också röra sig om tre personer i ett förhållande där två av dem blir biologiska föräldrar till ett barn och där man är överens om att även den tredje personen ska utöva föräldraskap, eller två samkönade par som får barn tillsammans och där alla fyra utövar föräldraskap. Med dagens regelverk är möjligheten att använda framför allt föräldrapenning begränsad för familjer där fler än två personer utövar föräldraskap. Det händer att två samkönade par som får barn tillsammans väljer gemensam vårdnad om barnet och att den biologiska föräldern i respektive par således är barnets vårdnadshavare. De personer som är vårdnadshavare kan då avstå föräldrapenningdagar till respektive partner om denne uppfyller kraven i SFB för att likställas med en förälder. På så sätt kan fyra personer (två vårdnadshavare och två personer som likställs med föräldrar) ta ut föräldrapenning. De situationer då det saknas en möjlighet att få föräldrapenning är när vårdnadshavaren och dennes partner inte önskar gifta sig och varaktigt sammanbo eller då de är sambor men inte har varit gifta med varandra eller inte har eller har haft gemensamma barn. I SOU 2017:101 redogörs för hur utredningen har haft kontakt med () och (). RFSL har uppgett att många föräldrar upplever problem i sina kontakter med myndigheterna och att det saknas en kunskap om vilka möjligheter det finns att använda föräldrapenningen. har i samarbete med RFSL arbetat för att få till stånd en bättre rådgivning till föräldrar som identifierar sig som hbtq-personer. I ombildade familjer med bonusbarn och bonusföräldrar kan regelverket också medföra begränsningar i möjligheten att använda föräldrapenning för en bonusmamma eller bonuspappa. Barnets vårdnadshavare kan visserligen avstå dagar med föräldrapenning till en bonusförälder som vårdnadshavaren är gift med och bor tillsammans med. Regelverket är dock begränsat så att ett avstående till vårdnadshavarens sambo endast kan göras om de har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans. Sambon kan dock få tillfällig föräldrapenning utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn. I likhet med vad som gäller inom föräldrapenningen anknyter föräldrabegreppet inom den tillfälliga föräldrapenningen till regler som vissa kategorier av personer likställs med en förälder. Det utvidgade föräldrabegreppet är dock mer vidsträckt inom den tillfälliga föräldrapenningen. I likhet med vad som gäller för föräldrapenning likställs med en förälder förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB). Vidare likställs förälders sambo. För tillfällig föräldrapenning krävs dock inte att sambon har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern (11 kap. 5 § 1 SFB). Denna ordning infördes . Av förarbetena framgår att det ansågs problematiskt att en sambo inte kunde använda försäkringen när det fanns behov av att ordna barntillsyn i akuta 2017/18:276 situationer (prop. 1984/85:78, s. 77). Något motsvarande behov ansågs vid tillfället inte finnas vad gällde rätten till föräldrapenning. Sammanfattning när det gäller olika familjekonstellationer och föräldrapenning Familjer ser olika ut och har olika behov. Föräldraförsäkringen gör det möjligt för de allra flesta familjer att dela vården av barnet, för att på så sätt ge barnet möjlighet att få starka relationer till och omsorg av båda föräldrarna eller fler vuxna som utövar föräldraskap. Behoven kan skifta , och ser olika ut i olika familjer. Nuvarande regelverk innebär dock att det för vissa familjekonstellationer kan finnas begränsningar i möjligheten att använda försäkringen. Detta gäller framför allt inom föräldrapenningen. En sådan begränsning är att en förälders sambo inte utan gemensamma barn eller tidigare äktenskap med föräldern kan få möjlighet att använda föräldrapenningen. 5 Ökad jämställdhet och möjlighet för fler familjekonstellationer att använda föräldrapenningen 5.1 Grundnivån i föräldrapenningen ska reserveras Regeringens förslag: Dagar med föräldrapenning på grundnivå ska ingå i den tid för vilken en förälder inte kan lämna över sin rätt till föräldrapenning (den s.k. reserverade tiden). Promemorians förslag (S2017/07382/FST): Överensstämmer med Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har svarat ställer sig positiva till förslaget, har inget att invända eller har inga syn- punkter, t.ex.: ombudsmän (), Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Jämställdhets- myndigheten, , i , Läns- styrelsen i län, , Arbets- förmedlingen, Kommuner och Landsting, , , stad, , kommun, stad, LO, TCO, och kvinnolobby. instanser ställer sig positiva till förslaget men framför vissa synpunkter: anser att när det i lagtexten anges att överlåtelse kan göras till förmån för ”den andra föräldern” kan det leda till miss- uppfattningar eftersom det föreslås att rätten till föräldra- penning ska kunna överlåtas på en sambo som inte är barnets förälder. De anser att begreppet ”en annan förälder” som föreslås i SOU 2017:101 bör kunna införas redan nu för att klargöra att överlåtelse kan ske till fler än en person. anför också att den föreslagna ändring- en av begränsningsregeln i andra stycket kan leda till missförstånd an- gående hur många dagar som kan överlåtas. Det kan förekomma att en förälder är berättigad till föräldrapenning på sjukpenningnivån men på grundnivån. anser därför att det bör anges att begränsningen avser sammanlagt och inte för var och en av de båda ersättningsnivåerna. är positiv till förslaget och anför att det skulle underlätta i ett redan komplicerat regelverk om varje förälder hade reserverade dagar i stället för att förälderns eventuella inkomst har betydelse för om dagarna kan avstås eller inte och att det även underlättar administrationen. kommun ställer sig bakom förslaget för att öka jämställdheten mellan män och kvinnor men vill poängtera att förslaget inte tagit tillräcklig hänsyn till risken att redan utsatta barn och föräldrar drabbas negativt. Den risken bör helt elimineras innan förslaget antas, förslagsvis med tydliga undantag för de situationer som riskerar att drabba främst målgrupper. avstyrker förslaget och menar att på såväl sjukpenning-, lägstasom grundnivå ska kunna överlåtas till den andra föräldern. För individer som inte genom eget arbete kvalificerat sig för sjukpenninggrundande inkomst kan det finnas särskilda behov att kunna överlåta föräldrapenningen till den andra föräldern. På sådant sätt kan förälderns möjligheter till förvärvsarbete eller företagande underlättas. Även () avstyrker förslaget och anför att en mindre flexibel föräldraförsäkring kommer att påverka familjer där den ena eller båda föräldrarna är företagare negativt. LRF anför att beräkningen av enskilda näringsidkares och handelsbolagsdelägares sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är problematisk och att dessa företagare kan bli hänvisade till föräldrapenning på grundnivå. Skälen för regeringens förslag: Av regleringen om fördelning av föräldrapenningdagarna föräldrarna emellan framgår att den grundläggande principen om likadelning vid gemensam vårdnad om ett barn avser samtliga ersättningsnivåer, dvs. även grundnivån (12 kap. 15 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). Den principen avspeglar sig emellertid inte fullt ut i regleringen om reserverad tid. Bestämmelsen om reserverad tid omfattar endast dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå. Ur perspektivet att föräldrapenning på grundnivån i det sammanhanget är ett alternativ till föräldrapenning på sjukpenningnivån, när förutsättningarna för den senare inte är uppfyllda, och att de två ersättningsnivåerna omfattar samma dagar är det principiellt rimligt att dagarna också behandlas lika i fråga om reservering för respektive förälder. Exempelvis instämmer i det principiella resonemanget och Statskontoret anför att samma regler för ersättning på sjukpenningnivå och grundnivå ökar likvärdigheten och är i linje med föräldraförsäkringens intentioner. Det finns även administrativa fördelar med en ökad likvärdighet avseende reserverade dagar. Med nuvarande reglering beskriver att en utredning om sjukpenninggrundande inkomst behöver göras för att föräldern och ska veta om föräldern vid just det tillfället har rätt att avstå dagar, och att exempelvis regelverket för skydd för den sjukpenninggrundande inkomsten ytterligare kan komplicera handläggningen. Förfarandet minskar även möjligheten till planering för föräldern. Mot samma bakgrund föreslår 2017/18:276 justeringar av övergångsbestämmelserna (se vidare avsnitt 6). framför att det bör framgå av bestämmelsen att överlåtelse kan ske såväl till den andra föräldern som till vissa andra personer som enligt 11 kap. 4 § SFB vid tillämpningen av socialförsäkringsbalken ska likställas med förälder. I SOU 2017:101 föreslås begreppet ”en annan förälder”, vilket anser bör kunna införas , för att klargöra att överlåtelse kan ske till fler än en person. Detta och övriga förslag i SOU 2017:101 som inte är föremål för denna proposition har varit på remiss till . Regeringen anser att dessa förslag bör övervägas i ett samlat sammanhang. framför också att det bör förtydligas att reserverade dagar omfattar sammanlagt för vardera föräldern och inte för var och en av de båda ersättningsnivåerna i de fall föräldrar omfattas av båda ersättningsnivåerna. Regeringen anser dock att risken för missförstånd är liten, särskilt givet att tillämpat regelverket på så sätt att grundnivån har ansetts som reserverad. En mer jämn fördelning av föräldrapenningen Det kan konstateras att det är i huvudsak kvinnor som använder ersättning på grundnivå och att det är män som avstår dagar med föräldrapenning. Det är vidare tydligt att det är män med låga inkomster, varav några är hänvisade till ersättning på grundnivå, som har ett lägre uttag av föräldrapenning än genomsnittet. I exempelvis en familj där föräldrarna saknar arbetsmarknadsanknytning och enbart har rätt till föräldrapenning på grundnivå kan en förälder, med nuvarande bestämmelser, avstå samtliga dagar med föräldrapenning till den andra föräldern som därmed kan vara hemma en mycket med en relativt låg ersättning. Det finns i dessa situationer lägre incitament för en jämn fördelning av föräldrapenning mellan föräldrarna än i familjer där båda har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå och därmed har reserverade dagar. Svenskt näringsliv är emot förslaget och anser att ska kunna överlåtas till den andra föräldern och att det kan finnas ett särskilt behov att kunna överlåta föräldrapenning för föräldrar som inte genom eget arbete kvalificerat sig för sjukpenninggrundande inkomst. Även är emot förslaget och anser att det begränsar flexibiliteten för mycket för föräldrar som är företagare och att beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är problematisk vilket kan leda till att dessa företagare kan omfattas av föräldrapenning på grundnivå. Regeringen anser att ett jämställt föräldraskap och en jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldrapenninguttag och föräldraledighet bör uppmuntras oavsett föräldrarnas inkomstnivå och tidigare arbetsmarknadsanknytning. Det är centralt att lagstiftningen är utformad så att det tydligt framgår att föräldraansvaret är gemensamt och delat mellan föräldrarna. Barn har enligt artikel 9 rätt att upprätthålla sin relation till och kontakt med båda sina föräldrar och till omsorg från föräldrarna. En tidig och nära kontakt med båda föräldrarna gynnar barnet och stärker relationen till föräldrarna både på kort och på lång sikt. Med hänsyn till de negativa effekter som dagens sneda fördelning av föräldrapenning medför när det gäller löne- och karriärutveckling för främst kvinnor samt de samband som finns mellan längre föräldraledigheter och fortsatt stort ansvar för obetalt hem- och omsorgsarbete finns det starka skäl till att en del av föräldrapenningen ska vara reserverad för vardera föräldern. Det gäller även på grundnivå och oavsett om föräldern är anställd eller företagare. Även för familjer med låga inkomster ska det finnas incitament till en mer jämställd fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet, för att exempelvis ge mer jämställda möjligheter för kvinnor och män avseende karriär- och inkomstutveckling samt för en mer likvärdig pension. För de föräldrar som står långt ifrån arbetsmarknaden finns särskilda fördelar med att förkorta tiden innan de kommer i arbete eller studier. Även ser det som angeläget att familjer där någon av föräldrarna får ersättning på grundnivå omfattas av samma regler som andra föräldrar och betonar att barns rätt till båda föräldrarna är universell och inte beroende av föräldrarnas inkomster. Föräldrapenningen är delad lika mellan vårdnadshavare för ett barn, vardera. Den faktiska fördelningen av dagar och ledighet är dock långt ifrån jämställd. Kvinnor är i genomsnitt föräldralediga fyra gånger så som män. Detta är något som regeringen anser mycket angeläget att förändra. Den insats som har haft bäst effekt för en mer jämn fördelning av föräldrapenning har varit att för vardera föräldern reservera en del av den tid för vilken det kan lämnas föräldrapenning. En reservering av dagar med föräldrapenning på grundnivå förväntas därmed bidra till en mer jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet totalt sett. Kommuner och Landsting, Arbetsförmedlingen, , LO, TCO, , och är instanser som instämmer i bedömningen att förslaget kan leda till en mer jämn fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning. När det gäller företagares sjukpenninggrundande inkomst (SGI) har bifallit förslagen i propositionen Stärkt försäkringsskydd för studerande och företagare (prop. 2017/18:168, bet. 2017/18:SfU25, rskr. 2017/18:330, SFS 2018:670). Det stärkta försäkringsskyddet innebär att SGI för de personer som startar aktiebolag ska beräknas med samma principiella utgångspunkter som gäller för de personer som bedriver enskild näringsverksamhet det nystartade företaget är under uppbyggnadsskede. Dessutom förlängs tiden för uppbyggnadsskedet från 24 . På så sätt ökar tryggheten vid sjukdom och föräldraskap för de personer som startar ett företag. Incitamenten för ett visst uttag av föräldrapenning och effekterna i övrigt för enskilda familjer som skulle beröras av en reservering av grundnivådagar kan variera stort, bl.a. beroende på hushållets ekonomiska situation, kopplingen till arbetsmarknaden och normer. Effekterna är därmed svåra att förutse. Statskontoret anför att det är osäkert om de grupper som tar ut lite eller ingen föräldrapenning kommer att öka sitt uttag om grundnivådagarna ingår i den reserverade tiden. Myndigheten ser då risker med att föräldraledigheten blir kortare och för- 2017/18:276 skolestarten tidigareläggs eller att kvinnors obetalda ledighet ökar. De anför därför att användningen av föräldrapenning behöver följas upp. En reservering av grundnivådagar och de incitament en sådan reservering för med sig träffar framför allt män och kan bidra till att de ökar sitt uttag av föräldrapenning och därmed även sin tid med barnen. ska sådana effekter inte överdrivas eftersom har tolkat bestämmelserna i socialförsäkringsbalken som att även grundnivådagar är reserverade och uttaget trots detta har varit lågt för män med låga inkomster. Principen om reserverade dagar bör dock vara densamma för föräldrar som använder föräldrapenning, oavsett inkomstnivåer och arbetsmarknadsanknytning. Snabbare etablering på arbetsmarknaden Utan en reservering av grundnivån kan en förälder i familjer där båda föräldrarna har ersättning på grundnivå vara föräldraledig . För den förälder som redan står långt från arbetsmarknaden kan det leda till inlåsningseffekter. Givet nuvarande uttagsmönster är det oftast en kvinna. Med en reservering av grundnivån minskar tiden innan den förälder som utan förslaget skulle ha använt föräldrapenning för hela förmånstiden kan återgå till etablerings- eller arbetsmarknadsåtgärder eller studier. För den förälder som behöver öka sitt uttag av föräldrapenning, oftast en man, blir dock effekten att etableringstiden eller frånvaron från arbetsmarknaden kan komma att förlängas något jämfört med . Mot detta får vägas att det sker en utjämning av föräldraledighetslängden mellan män och kvinnor. Detta ligger i linje med regeringens målsättningar som de uttrycks i bland annat delmålen för jämställdhetspolitiken och för utgiftsområdesmålet för familjepolitiken om ett jämställt föräldraskap (se t.ex. prop. 2015/16:1, utg.omr. En mer jämn fördelning av ledigheten, som möjliggör arbetsmarknadsetablering för båda föräldrarna, är även fördelaktigt för barnhushållets ekonomi på lång sikt och för ekonomisk självständighet. En reservering även av dagar med föräldrapenning på grundnivå innebär bland annat att samtliga eller huvuddelen av dagarna med föräldrapenning kommer att vara reserverade för de föräldrar som kommer till med barn och som berörs av begränsningsregeln inom föräldrapenningen (12 kap. 12 § andra stycket SFB). Flexibiliteten minskar således något för denna grupp. kommun anför att för barn och föräldrar i utsatta situationer så bör undantag från reserveringen övervägas. Instanser så som kvinnolobby tillstyrker förslaget mot bakgrund av att det kan få särskilt stor effekt för grupper av kvinnor som står långt från arbetsmarknaden, exempelvis nyanlända och utrikes födda kvinnor. Även anser att förslaget är mycket positivt ur ett arbetsmarknadsperspektiv för dem som står långt ifrån arbetsmarknaden, för att underlätta etableringsinsatser och för snabbare återgång i arbete. Föräldrapenningen är inte en behovsprövad försäkring utan bygger på vissa generella principer. Föräldrar som kommer till med barn är i och för sig en grupp som kan ha särskilda utmaningar. Etableringen på arbetsmarknaden tar tid för vissa grupper, särskilt för utrikes födda kvinnor, vilket resulterar i att barnhushåll kan leva med låg ekonomisk Behovet av föräldrarnas stöd för anpassning kan Prop. 2017/18:276 vara stort som det för äldre barn kan vara positivt för exempel- vis språkutvecklingen med deltagande i förskola (se vidare prop. 2016/17:154 s. 57). Mot detta ska vägas behovet av att uppnå en mer jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet, behovet av att förbättra etableringen på arbetsmarknaden för framför allt utrikes födda kvinnor och barnets rätt till båda föräldrarna. Det bör också betonas att för ett barn som föds i eller som är när det blir bosatt i omfattar reserveringen av totalt som kan betalas ut på grund- eller sjukpenningnivå för respektive förälder. Detta innebär att det även fortsatt finns stora möjligheter till flexibel användning när barnet är litet. Lägstanivån ingår inte i reserverade dagar. Det finns även goda möjligheter att använda reserverade dagar på grundnivå flexibelt, exempelvis genom att ta ut hel ersättning på grundnivå men enbart reducera arbetstiden med . Regeringen anser därför inte att det bör göras undantag från reserveringen för vissa grupper. Sammanfattningsvis anser regeringen att en reservering av även grundnivådagar i föräldrapenningen ökar likformigheten, förenklar regelverket och underlättar för administration. En reservering ökar incitamenten att dela föräldrapenningen mer lika mellan män och kvinnor, vilket är en för regeringen viktig målsättning som gäller oavsett föräldrarnas inkomstnivåer. En mer jämställd fördelning av föräldrapenningen ökar även barns tillgång och möjlighet till omsorg av båda föräldrarna och kan även bidra till en snabbare etablering på arbetsmarknaden för framför allt utrikes födda kvinnor. Om vården av barn delas mer lika och förutsättningarna för både män och kvinnor att delta på arbetsmarknaden förbättras, minskar även hushållens sårbarhet för ekonomisk utsatthet vilket är positivt för barns levnadsvillkor. 5.2En sambo ska likställas med en förälder utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn