prop · H503247 · 2018-04-26 00:00:00 — Uppdraget skulle redovisas i samråd med och efter inhämtande av synpunkter från , och berörda branschorganisationer. slutredovisade uppdraget i promemorian Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen (dnr Fi2016/04460/FPM). inkom med en begäran om lagändring som innebär att det ska krävas pensionssparares egenhändiga undertecknande vid val och byte av fonder inom premiepensionssystemet (dnr Fi2017/00945/FPM). I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att göra en översyn av kostnadssänkande åtgärder inom premiepensionssystemet. inkom med svar på uppdraget i skrivelsen Översyn av kostnadssänkande åtgärder (dnr Fi2017/03684/FPM). föreslår bl.a. att myndigheten ska få rätt att ta ut en årlig avgift från fondförvaltare för löpande granskning av fonder och fondförvaltare. Med utgångspunkt i dessa förslag har promemorian Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem upprättats inom . I promemorian lämnas förslag som syftar till att skapa ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr Fi2017/04798/FPM). I propositionen behandlas dels utredningens förslag om vissa administrativa förenklingar av premiepensionssystemet, dels promemorians förslag om ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, har ställt sig bakom propositionens förslag. Det är viktigt att kan förbereda övergången till den nya ordningen samt informera pensionssparare och fondförvaltare om förändringarna innan förslagen träder i kraft. För att motverka bedräglig marknadsföring och aggressiv försäljning via telefon och för att minska risken för att oseriösa företag byter fonder åt pensionsspararna, är det även av stor vikt att förslagen om egenhändigt Prop. 2017/18:247 undertecknande och förbudet mot marknadsföring och försäljning via telefon träder i kraft så fort som möjligt, vilket bedöms vara . Mot den bakgrunden är det angeläget att behandlar propositionen innan sommaruppehållet. Regeringen föreslår därför att beslutar om förkortad motionstid . Pensionsgruppen har även tagit ställning för en större reformering av premiepensionssystemet genom en övergång till ett upphandlat fondtorg. Övergripande principer för en sådan förändring har presenterats i en särskild överenskommelse – Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (dnr S2017/07369/SF). Förslag om en sådan förändring kommer att lämnas efter att frågan utretts. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter, som behandlas i avsnitt 8 och 13 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har en ändring gjorts i 64 kap. 22 § socialförsäkringsbalken. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats i den delen. Vidare har några språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och således i grunden en socialförsäkring vars syfte är att garantera ekonomisk trygghet under ålderdomen. Premiepensionen är inkomstgrundad och baseras på intjänade pensionsrätter i premiepensionssystemet. Alla svenska arbetstagare som är födda eller senare tjänar in till sin premiepension. Rätten till premiepension finns om man haft en pensionsgrundande inkomst i . För den enskilde innebär premiepensionssystemet att en summa motsvarande av pensionsunderlaget sätts in på ett premiepensionskonto hos som är knutet till den enskilda individen. Under den s.k. sparandeperioden kan premiepensionskontot jämföras med en statlig fondförsäkring, där staten genom är försäkringsgivare och där den enskilde (försäkringstagaren eller pensionsspararen) har möjlighet att själv – inom ramen för de placeringsalternativ (fonder) som erbjuds i den statliga försäkringen – välja hur de inbetalda pengarna ska placeras och förvaltas. Den enskilda pensionsspararen bär också den finansiella risken för placeringen. 2017/18:247 I en fondförsäkring är det försäkringsgivaren (staten) som bestämmer vilket utbud – dvs. vilka placeringsalternativ – som ska finnas tillgängligt inom ramen för försäkringen, och hur ickevals/förvalsalternativet ska vara närmare konstruerat. De årliga inbetalningarna till premiepensionskontot (sparandet i fondförsäkringen) sker enligt den s.k. livsinkomstprincipen, vilket innebär att det för de flesta pensionssparare kommer att handla om regelbundet återkommande inbetalningar under en mycket (hela arbetslivet). Pensionerna är livsvariga och premiepensionssystemet är därför ett livslångt obligatoriskt pensionssparande i försäkringsform. Att premiepensionssparandet är ett obligatoriskt livslångt sparande innebär bl.a. att premiepensionssystemet dels omfattar alla som arbetat i , dels omfattar mycket kapital. Den genomsnittliga sparandefasen uppgår till och den genomsnittliga utbetalningsfasen till . Alla som har ett premiepensionssparande kan själv välja i vilka av de fonder som är valbara på som premiepensionskapitalet ska placeras. Kapitalet kan placeras i upp till fem olika fonder. För de individer som inte aktivt gör ett val när sparandet inleds placeras kapitalet i förvalsalternativet, AP7 Såfa. Marknadsvärdet för fondtorget för premiepensionen uppgår till strax och kan uppskattas fortsätta att växa till . I samband med att en person ska börja ta ut sin pension, kan han eller hon välja att fortsätta spara i enskilda fonder på fondtorget, eller gå över till en traditionell försäkring. För att en fondförvaltare ska kunna registrera fonder på fondtorget krävs att fondförvaltaren driver fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder, förkortad LV, som genomför och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), kallat UCITS-direktivet. Dessutom krävs att fondförvaltaren ingår ett samarbetsavtal (standardavtal) med . för premiepensionen har funnits . Premiepensionen är således fortfarande ett nytt system för sparande. Det statliga förvalsalternativet inom premiepensionen förändrades 2010 då risknivån höjdes och förvaltningen i AP7 Såfa inriktades mot passiv aktieförvaltning. Systemet har i övrigt inte genomgått några större förändringar av grundläggande funktionssätt och förutsättningar sedan starten. Utvecklingen av fondtorget speglar de omvärldsförändringar som har skett torget har existerat. En grundläggande tanke då premiepensionssystemet utformades var att skapa förutsättningar för högre pensioner genom att ge pensionsspararna möjlighet att tillgodogöra sig aktiemarknadens förväntade meravkast- Det var en viktig pusselbit i övergången från ett förmånsbestämt system där möjligheten till meravkastning från premiepensionen skulle kunna kompensera för att individens risk ökade i det reformerade pensionssystemet. Detta har uppnåtts. Den årliga genomsnittliga värdeutvecklingen på premiepensionskapitalet sedan systemets start fram till sista har varit högre än den genomsnittliga inkomsttillväxten, som vanligen bestämmer inkomstpensionens värdeutveckling. En bärande idé med premiepensionen var och är alltjämt att pensionsspararna ska kunna välja fonder på fondtorget. Det innebär att pensionsspararna kan välja risknivå på pensionssparandet. gäller i princip att alla fondförvaltare med fonder som följer det unionsrättsliga fondregelverket (UCITS-direktivet) och som har ingått ett samarbetsavtal med ska beredas möjlighet att delta på fondtorget för premiepensionen. Avsikten med det nuvarande systemet är således att sådana fonder som erbjuds och marknadsförs utanför premiepensionen också skulle kunna anslutas till fondtorget i stället för att särskilda regler för fonder på premiepensionens fondtorg skulle införas. har emellertid omarbetats sedan införandet av premiepensionssystemet, vilket medfört ökad rörelsefrihet inom EU och större frihet för fondernas innehav av finansiella instrument. har det tillkommit ett betydande antal fondförvaltare och fonder som uteslutande eller i princip uteslutande förvaltar kapital inom ramen för premiepensionssystemet. Det har utvecklats vad som skulle kunna benämnas ”premiepensionsfonder”, dvs. fonder som är helt beroende av att förvalta premiepensionsspararnas fondkapital i det statliga pensionssystemet. Premiepensionen har därigenom i vissa avseenden utvecklats till en delmarknad som har en betydande och på förhand given aggregering av nytt kapital, men som inte fullt ut speglar fondmarknaden och dess aktörer i övrigt. Sammantaget är antalet fonder på fondtorget nu mycket stort, vilket lett till att valsituationen för de flesta blir svår och hämmar aktiva val. En annan central utgångspunkt när premiepensionssystemet skapades var nämnd princip att endast fonder med tillstånd att bedriva fondverksamhet och som står under tillsyn skulle få medverka i systemet. Härigenom ansåg lagstiftaren att det kunde antas att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet skulle komma att bedrivas under sunda former. har emellertid flera allvarliga händelser uppmärksammats på . Händelserna visar att såväl olämpliga som i vissa fall – enligt och initiala bedömningar – brottsliga beteenden har förekommit på fondtorget. Bakom händelserna finns bolag med affärsidéer som utnyttjar det faktum att många pensionssparare har ett begränsat intresse för och otillräcklig kunskap om finansiella frågor, i nu aktuellt fall rör det komponenterna i det långsiktiga sparande som premiepensionen utgör. Ändå är det pensionsspararna som riskerar att betala priset för oseriöst ageranden hos vissa aktörer på fondtorget genom en lägre premiepension. Närmare bestämt förekommer det olämpliga och skadliga aktiviteter i distributionsledet, dvs. inom ramen för den marknadsföring och förmed- 2017/18:247 ling som riktar sig till premiepensionsspararna. Det förekommer även olämpliga dispositioner i den kapitalförvaltande verksamheten som utförs av fondförvaltare som är verksamma på . Därtill förekommer direkt olämpliga fondförvaltare. Det agerande som fått kännedom om och som myndigheten bedömt strida mot samarbetsavtalet har i ett antal fall lett till att myndigheten, i egenskap av försäkringsgivare, har sagt upp avtalet med aktuell fondförvaltare och avregistrerat fondförvaltarens fonder från fondtorget. I vissa fall har observerat beteenden som enligt myndighetens uppfattning är straffbara. har i sistnämnda fall gjort anmälningar till som har inlett förundersökningar om misstänkta brott. Utvecklingen har aktualiserat frågan om de krav för att driva fondverksamhet enligt nationell lagstiftning som genomför fondregelverket är tillräckligt långtgående för ett obligatoriskt pensionssparande som ska bidra till att trygga framtida försörjning för pensionärer och därmed även minska den ekonomiska risken för staten, och om det behöver ställas högre krav på fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget för premiepensionen. Närmare om risker vid marknadsföring av fonder Fondförvaltares marknadsföring på premiepensionsområdet sker på många sätt. Den kan ske via anställda hos fondförvaltaren, investeringsrådgivare eller försäkringsförmedlare i närstående bolag. Den kan även ske via avtal med externa ombud, telemarketingsäljare, försäkringsförmedlare etc. Om fondverksamheten och försäljningen finns inom samma företagsgrupp föreligger en risk för intressekonflikter mellan fondförvaltarens uppdrag, som är att tillvarata spararnas intressen, och andra affärsintressen inom företagsgruppen. Osunda avtalsförhållanden, provision och andra ersättningsstrukturer innebär en uppenbar risk för att spararnas intresse inte sätts i första rummet. mottog cirka 3 500 kundsynpunkter, varav drygt 1 300 synpunkter berörde fondtorget. Av dessa var det 1 119 klagomål och synpunkter som rörde rådgivning, förvaltning och fondförvaltare specifikt. Enligt är det ett obestridligt faktum att pensionssparare utsätts för aggressiv och vilseledande marknadsföring. Några av de vanligast förekommande kundsynpunkterna på marknadsföringen av fonder och förvaltningstjänster inom premiepensionen är följande. Telefonförsäljare tar kontakt med pensionssparare och uppger att de arbetar på , att samtalet sker på uppdrag av myndigheten eller att den aktör de företräder på annat sätt samarbetar med myndigheten. För att öka trovärdigheten har vissa aktörer beställt fondbytesblanketter åt pensionsspararen. Vid kontakter med pensionssparare utlovar aktörer viss värdeutveckling i de fonder de företräder. Det förekommer också att aktörer felaktigt påstår att andra fonder har gått betydligt sämre än de egna fonderna eller att andra alternativ innebär högre avgift för premiepensionsspararen. I andra fall använder försäljare andra produkter som försäljnings- argument för val av en viss premiepensionsfond. erbjudas gratis eller gratis benämns felaktigt som efterlevandeskydd, livförsäkring eller återbetalningsskydd. Vissa aktörer skapar allmän oro, upplevs som hotfulla eller skapar en känsla av osäkerhet hos pensionsspararen genom att utnyttja sitt kunskapsövertag i finansiella frågor. Aktören framställer felaktigt sparares nuvarande fondval som dåligt. Vissa försäljare förmår innehavaren av e-legitimation att använda den på ett felaktigt sätt. Detta kan ske så att innehavaren vilseleds att aktivera sin e-legitimation, medan någon annan placerar sig mellan den som legitimerar sig och den som identifierar användaren. Fel person släpps därmed in i den e-tjänst pensionsspararen legitimerar sig för. Ett missbruk kan också ske så att innehavaren förmås att medvetet aktivera sin e-legitimation för att någon annan ska bli insläppt i en e-tjänst. Missbruk av pensionssparares e-legitimationer är svårt att upptäcka för myndigheten. Ett annat exempel innebär att en aktör genomför fondbyte via fullmakt eller en blankett för fondbyte som pensionsspararen inte har skrivit på. Närmare om risken för fondförvaltning som inte syftar till pensionsspararnas bästa Det finns risk att en fondförvaltare har innehav eller genomför transaktioner i fonder vars huvudsakliga syfte är att gynna andra än pensionsspararna. Som exempel kan nämnas innehav med betydande motpartsrisk, orimlig kreditrisk eller bristande avkastningspotential. Oseriös fondförvaltning kan visa sig i åtgärder för optimering av avgifter och i dolda avgifter eller kostnader. Ju högre kapital i en fond, desto större rabatt kräver från fondens avgift. Därtill finns absoluta avgiftstak i premiepensionen som är beroende av typen av fond det är fråga om. Det finns en risk att en fond kategoriserats på ett sätt som medger högre avgiftsuttag, men sedan anges som en annan kategori av fond. Att ta ut eller tillgodogöra sig värden ur fonderna på andra sätt och i annan omfattning än vad avtalet stipulerar är otillåtet. uppfattning är dock att sådana ageranden har förekommit på fondtorget. Intressekonflikter ska hanteras på ett professionellt sätt och i enlighet med gällande regelverk. har dock kunnat konstatera att intern handel förekommit på ett sätt som inte varit i fondandelsägarnas intresse. Detta har enligt myndighetens uppfattning inneburit att pensionssparare som haft sina medel i de aktuella fonderna gått miste om värden som annars skulle ha tillgodogjorts dem. Vidare är det av avgörande betydelse att information och framförallt värdering av innehav i fonderna är transparent och tillförlitlig. I några fall har kunnat konstatera att den information som fondförvaltare lämnat om innehavens värde vid en närmare granskning har visat sig vara felaktig. Andra typer av oseriösa ageranden kan hänföras till osunda affärsmodeller som inte verkar för pensionsspararnas bästa. En särskild typ av risk som är förknippad med förvaltningen är att fondförvaltare köper, säljer och fusionerar fonder eller styr pensionssparare till fonder via affärsupplägg inom en företagsgrupp eller med andra fondförvaltare (t.ex. via fond-i-fonder) på ett sätt som inte främjar pensionsspararnas intressen. Fond-i-fond-lösningar gör det svårare att överblicka innehaven och riskerar att leda till för hög avgiftsnivå för pensionssparare. Lösningen innebär att premiepensionskapital kan förvaltas i fonder vars fondförvaltare inte har samarbetsavtal med och som därmed inte behöver leva upp till de krav och villkor som gäller på fondtorget. Det kan även göra det svårt att fastställa hur stor den sammanlagda fondförmögenheten är. Placering i underliggande fonder utanför fondtorget skapar betydande risk för att myndighetens rabattmodell inte fungerar så som tänkt. Myndigheten är beroende av att fondförvaltare har gjort den, ibland komplexa, rabattberäkningen korrekt. Ytterligare komplexitet i rabattberäkningen uppkommer om det finns underliggande fonder i flera led. Enligt förekommer beskrivna förfaranden för kringgående av rabattmodellen. Närmare om risken för olämpliga fondförvaltare En allvarlig risk för premiepensionssystemet är givetvis att oseriösa fondförvaltare får tillträde till fondtorget. Det kan handla om ägarbilden eller hur verksamheten är eller har varit organiserad. Det kan även röra sig om olämpliga nyckelpersoner med betydande inflytande i bolaget. En risk som särskilt har påtalat är att existerande och seriösa fonder på fondtorget köps upp av olämpliga fondförvaltare som har för avsikt att ta betalt på annat sätt än enbart genom förvaltningsavgiften, exempelvis genom att tillskansa sig delar av fondkapitalet eller avkastningen på ett sätt som bryter mot god sed på premiepensionsområdet. Detta är faktorer som kan vara svåra att upptäcka inför avtalstecknande och den löpande granskningen. Det är därför centralt att vidta flera och kompletterande åtgärder som säkerställer att endast seriösa förvaltare har förutsättningar att klara av kraven för tillträde till fondtorget. Lagstiftaren utgick vid införandet av premiepensionssystemet från att förekomsten av en öppen och konkurrensutsatt fondmarknad skulle säkerställa att fonderna var konkurrenskraftiga. Vidare ansågs kraven på att ett fondbolag har tillstånd och står under tillsyn skulle borga för sundhet inom premiepensionen. Tanken var att på så sätt erbjuda en möjlighet för pensionsspararen att välja bland ett urval fonder och på så sätt kunna påverka sin pension utifrån personliga preferenser. Premiepensionen som sådan har fyllt sitt syfte väl och har i genomsnitt levererat en mycket god avkastning. Det finns dock en inte obetydlig spridning i utfallet, vilket gör att det inte gäller alla pensionssparare. Inom ramen för den pensionsöversyn som pågår har det emellertid kunnat konstateras uppenbara problem med premiepensionssystemet. Det har visat sig att den nuvarande konstruktionen med ett öppet fondtorg skapar effektivitetsförluster och inte ger den trygghet som bör prägla en Mot den bakgrunden finns det anledning att nu ta ett Prop. 2017/18:247 större ansvar för utfallet och för de fonder som finns på fondtorget. är även rimligt att konstruktionen tar sin utgångspunkt i hur pensionssparare agerar och inte utifrån hur de borde agera. Premiepensionen är en del av socialförsäkringssystemet och trygghet bör därför vara i fokus för konstruktionen. Pensionsgruppen har med den utgångspunkten slagit fast att förvalet ska vara utgångspunkten i premiepensionssystemet. Staten bör ta ett större ansvar och en analys av utformning och risknivå för förvalet ska därför genomföras i syfte att uppnå ett långsiktigt tryggt förval som ger en god och rimlig avkastning. Den som vill ta ett eget ansvar för hur sparade medel placeras ska även fortsatt kunna välja fonder. som staten erbjuder måste dock vara tryggt och det nuvarande öppna fondtorget ska därför ersättas med ett upphandlat fondtorg för vilket en särskild huvudman ska ha ansvar. En sådan reform kommer att leda till påtagliga förändringar av utbudet på fondtorget, men behöver utredas innan den kan genomföras. Det är dock av stor vikt att de problem med oseriösa aktörer som har uppdagats på premiepensionens fondtorg åtgärdas i väntan på nu beskriven reform med utgångspunkten i ett upphandlat fondtorg. I syfte att säkerställa trygghet och kvalitet på dagens fondtorg har Pensionsgruppen därför kommit överens om att införa huvuddelen av de åtgärder som har föreslagit i promemorian Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen. Regeringens förslag: Det ska klargöras att ska erbjuda pensionsspararna valbara fonder med olika placerings- inriktning och riskprofil på ett fondtorg för premiepension, förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå avtal om att erbjuda en fond på fondtorget (fondavtal) med företag som har rätt att driva fondverksamhet (fondförvaltare), ingå samarbetsavtal med Sjunde AP-fonden och placera medlen i fonder, samt – granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen och att fondförvaltare löpande uppfyller vissa krav för att ingå fondavtal. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. I fråga om klargörandet att ska förvalta premie- pensionsmedlen genom att ingå fondavtal, samarbetsavtal och placera medlen i fonder, avstyrker förslaget på den grunden att statliga myndigheter inte kan ingå avtal med varandra. I fråga om klargörandet att ska granska fondförvaltare och fonder, framhåller () och att fondförvaltare redan står under tillsyn (i 2017/18:247 eller hemlandet) och anser att förslaget innebär risk för dubbelarbete. anser att en sådan ordning dessutom kommer i konflikt med grunderna för tillsynen av fondförvaltare i UCITS-direktivet och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget. FI anser att tyngdpunkten i verksamhet i stället bör ligga på att begränsa tillträdet till fondtorget så att olämpliga fondförvaltare stängs ute. Skälen för regeringens förslag: I 64 kap. 3 § SFB anges att är försäkringsgivare för premiepension och att myndighetens verksamhet i fråga om premiepension ska bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. Premiepensionssystemet bygger på att ska erbjuda pensionsspararna valbara fonder med olika placeringsinriktning och riskprofil på ett fondtorg för premiepension (prop. s.25 f. och 39). Detta bör framgå av 64 kap. 3 § SFB. För att en fondförvaltare ska kunna erbjuda fonder på fondtorget krävs att fondförvaltaren ingår samarbetsavtal (standardavtal) med . Avtalet mellan fondförvaltarna och bör benämnas ”fondavtal” i stället för ”samarbetsavtal”. Detta för att skilja avtalen mellan och fondförvaltarna från avtal mellan och Sjunde AP-fonden (”samarbetsavtalet”). Det bör därför anges i 64 kap. 3 § SFB att ska ingå avtal med fondförvaltare om att erbjuda en fond på fondtorget (fondavtal). Med fondförvaltare avses fondbolag, fondföretag och förvaltningsbolag, dvs. företag som har rätt att driva fondverksamhet. Av 64 kap. 19 § SFB och 5 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förkortad LAP, framgår – till skillnad från vad har utgått från – att och Sjunde AP-fonden ska ingå samarbetsavtal. Detta bör även anges i 64 kap. 3 § SFB. Slutligen bör det i 64 kap. 3 § SFB anges att ska placera medlen i fonder. Till skillnad från vad FI och har utgått från, granskar att fondförvaltare och fonder iakttar samarbetsavtalet. Regeringen anser därför att det i 64 kap. 3 § SFB bör anges att ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtal och att fondförvaltare löpande uppfyller kraven i 17 c § andra stycket 2–6 SFB. utövar inte tillsyn över fondförvaltare.