prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — Rådet är på så sätt avsett att utgöra ett komplement till övriga delar i författningsarbetet och avses inte att ersätta andra former av inhämtande av information och synpunkter, t.ex. genom remittering och kontakter med relevanta in- tressenter. Naturligtvis kommer det även vara viktigt med en dialog med berörda, t.ex. andra myndigheter, bransch- och intresseorga- nisationer. En aktiv dialog med berörda intressenter bidrar till en allsidig belysning av den aktuella frågan, en ökad acceptans för reglerna och en bättre efterlevnad av dem. Utredningen föreslår också att det i lagen ska anges att djur inte ska hål- las i sådana grupper som innebär att individer orsakas onödigt lidande och anför som skäl för förslaget att detta krav är så viktigt att det bör anges i lagen. Regeringen delar i och för sig utredningens bedömning att det från djurskyddssynpunkt är av stor vikt hur djur hålls i förhållande till andra djur. Det finns dock, som ett flertal remissinstanser påpekar, fler aspekter på detta än det som framgår av utredningens förslag och djurens behov varierar starkt mellan olika arter. För vissa arter kan det t.ex. vara av stor vikt att de inte hålls ensamma utan alltid tillsammans med andra djur av samma art. För andra arter kan det tvärtom vara bäst om djuret hålls ensamt. Det är därför enligt regeringens bedömning inte lämpligt att i lag ha en allmän bestämmelse om hur djur bör hållas i förhållande till varandra. Detta bör i stället regleras i de mer djurslagsspecifika myndig- hetsföreskrifterna. Regeringens förslag: Djurhållaren eller den som på annat sätt tar hand om ett djur ska ha tillräcklig kompetens för att tillgodose djurets behov. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskild kompetens eller utbildning vid viss djurhållning eller viss annan verksamhet med djur. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något krav på utbild- ning i djurskyddslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår i likhet med regeringen att det ska införas ett krav på kompetens. Utredningens förslag i den delen är formulerat så att djurägaren eller den som på annat sätt tar hand om ett djur ska ha till- räcklig kompetens. Därutöver föreslår utredningen till skillnad från rege- ringen att den som yrkesmässigt eller i större omfattning håller eller 2017/18:147 hanterar djur ska ha lämplig utbildning. Slutligen föreslår utredningen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter om undantag från kravet på utbildning för den som håller eller hanterar djur. Remissinstanserna: Den absoluta majoriteten av remissinstanserna ser grundläggande positivt eller mycket positivt på att det införs ett krav på kompetens. Några remissinstanser poängterar att kompetens är den en- skilt viktigaste åtgärden för en ökad djurvälfärd. Många remissinstanser påpekar dock att kravet på kompetens behöver tydliggöras. Frågor som lyfts är t.ex. vem som ska bedöma om kompetenskravet är uppfyllt, när en sådan bedömning ska ske och hur efterlevnaden av kravet ska kon- trolleras. undrar hur stor del i skötseln av ett djur en person ska ha för att omfattas av kompetenskravet och efterlyser att kompetenskravet även ska omfatta smittskydd för dem som håller djur yrkesmässigt. Några remissinstanser, bl.a. ett antal länsstyrelser, efterlyser ett tydliggörande av uttrycken ”yrkesmässigt” och ”i större omfattning” eftersom de föran- leder tolkningsproblem. Ridskolornas är negativ till förslaget med hänvisning till att lagstiftning om utbildning och kompetens påverkar konkurrens- villkoren och möjligheterna till fri etablering för företagen. Organisation- en bedömer att kraven på kompetens och utbildning är oproportionerliga och påpekar att särskilda utbildningskrav brukar förbehållas vissa speci- ella yrkesgrupper där behovet av specialistkompetens är uppenbart. Många remissinstanser ser positivt på krav på utbildning, däribland flera länsstyrelser och , men ett stort antal remissinstanser poängterar att det inte alltid bör krävas en formell utbildning utan att redan förvärvad kunskap och erfa- renhet bör vara tillräckligt i vissa fall. pekar på att utbildningskravet inte kommer att kunna gälla alla och nämner att det kan vara nödvändigt att undanta t.ex. cir- kusverksamhet från kravet, eftersom kravet annars kan anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten inom EU. och an- ser att utbildningen, när det gäller sällskaps- och hobbydjur, bör knytas till försäljning och inte till hållande av ett djur. Detta eftersom det fram- för allt är nybörjarna som behöver utbildning vid denna typ av djurhåll- ning. (), ytterligare åtta organisationer inom lantbruksnäringen och är tveksamma till ett ut- bildningskrav och efterlyser ytterligare problem-, behovs- och konse- kvensanalyser av utredningens förslag. Remissinstanserna anser att verksamma djurhållare ska undantas från kravet på utbildning och anser också att krav på längre eller kostsamma utbildningar kan vara oproportionerligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utredningens nulägesanalys visar på ett behov av kunskapsuppbyggnad inom vissa sektorer. Inom lantbrukssektorn gäller behovet av kunskap framför allt nya djur- hållare som saknar tidigare erfarenheter av traditionell livsmedelspro- duktion och djurhållare som saknar kontakt med de rådgivnings- och producentnätverk som finns. Antalet hästar har ökat kraftigt och hästen har gått från att vara ett utpräglat arbetsdjur till att huvudsakligen användas för sport-, rekreations-, hobby- och sällskapsändamål. Den snabba ut- vecklingen och förändringen har gjort att utbildning och spridande av kompetens är en stor utmaning inom denna sektor. Av uppgifter i djurskyddskontrollregistret framgår att många av de all- varliga djurskyddsproblemen finns inom sällskapsdjurssektorn. Hundar och katter stod t.ex. för i genomsnitt respektive av de beslut om omhändertaganden av djur som gjordes med stöd av 31 och 32 §§ djurskyddslagen . finns det inte något uttryckligt generellt krav på kompetens eller utbildning i djurskyddslagen. Genom 4 § andra stycket djurskyddslagen bemyndigas dock regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter bl.a. om villkor för viss djurhållning. I 20 § djurskyddsförordningen anges att den som yrkesmässigt eller i större omfattning driver handel med sällskapsdjur ska ha den utbildning eller kunskap i övrigt som föreskriver. bemyndigas också i 17 och 21 a §§ djurskyddsförordningen att meddela ytterligare föreskrifter, bl.a. om villkor för viss djurhållning eller för försäljning eller annan överlåtelse av djur. Med stöd av bemyndigandena har föreskrifter med mer specifika kun- skaps- eller utbildningskrav meddelats för vissa typer av djurhållning, t.ex. beträffande lantbrukets djur, strutsfåglar och odling av fisk. Det finns också krav på erfarenhet eller utbildning för den som ansvarar för djurhållningen och för den övergripande skötseln av djuren vid en djur- park. För personer som yrkesmässigt eller i större omfattning bedriver handel med andra djur för sällskaps- eller hobbyändamål än hund och katt, krävs att man har genomgått en av godkänd utbild- ning. Krav på kunnig personal samt krav på utbildning gäller för den som driver ett hunddagis eller . För den som driver katthem eller kattpensionat gäller vissa krav på kunskap om katter. Bestämmelserna i myndighetsföreskrifterna genomför delvis krav i EU-direktiv, se bl.a. rådets direktiv /58/EG av om skydd av animalieproduktionens djur, punkten 1 i bilagan, och rådets direktiv /43/EG av om fastställande av minimi- regler för skydd av slaktkycklingar, artikel 4. I rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 uppställs vidare krav på utbildning och kompetens för 2017/18:147 personer som arbetar med djurtransporter som har samband med ekono- misk verksamhet. För den som hanterar djur på slakteri finns det, enligt rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur vid tid- punkten för avlivning, krav på kompetensbevis, vilket man kan erhålla efter att ha avlagt ett prov. Detta innefattar även, för vissa moment inom verksamheten, krav på vissa färdigheter, t.ex. i hantering och fixering av djur, i bedövningsmetoder och i att övervaka att bedövningen varit effek- tiv. För försöksdjurspersonal gäller också kompetens- och utbildningskrav enligt 20 § djurskyddslagen, 50 a, 50 b och 51 §§ djurskyddsförordning- en och enligt föreskrifter som har meddelats av . Be- stämmelserna genomför krav i artikel 23 i och rådets direktiv /63/EU av om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål. När det gäller hållande av sällskaps- och hobbydjur i övrigt samt hål- lande av hästar och cirkusdjur saknas det däremot allmänna krav på kompetens och utbildning. Utredningen och några remissinstanser anser att en höjning av kompeten- sen hos djurägarna är den åtgärd som har störst potential av alla att för- bättra djurens välfärd. Regeringen instämmer i bedömningen att kompe- tens är av grundläggande betydelse för en god djurvälfärd. En god kun- skap om det djur som man håller eller hanterar bidrar till att förebygga att djurskyddsproblem över huvud taget uppkommer. Om problem ändå skulle uppstå har djurhållaren större möjligheter att hitta adekvata lös- ningar på problemen. Regeringen delar utredningens uppfattning att rätten att få hålla och ta hand om djur är förenad med ett ansvar och att tillräcklig kompetens ska vara en förutsättning för att få hålla och hantera djur. Regeringen anser, mot den nämnda bakgrunden, att det i den nya djurskyddslagen bör införas ett uttryckligt och generellt krav på att djur- hållaren eller den som på annat sätt tar hand om ett djur ska ha tillräcklig kompetens för att tillgodose djurets behov. En sådan bestämmelse tyd- liggör betydelsen av kompetens, vilket enligt regeringens bedömning kan bidra till att öka djurvälfärden, inte minst för de grupper av djur där det saknas tydliga krav på kompetens eller utbildning på lägre lagstift- ningsnivå. Kravet på kompetens bör innebära att den som håller eller på annat sätt tar hand om djur ska ha den kunskap som krävs för att tillgodose det aktuella djurets fysiologiska och beteendemässiga behov. I det föreslagna kompetenskravet ligger också ett krav på att ha (eller från annat håll inhämta) sådan erfarenhet av den aktuella djurhanteringen att man också kan omsätta sina kunskaper praktiskt. Den som själv saknar praktisk erfarenhet eller endast har en begränsad erfarenhet, kan kompensera detta genom att ta råd och stöd från andra personer som har tillräcklig erfaren- het. Forskning om djur bidrar till att kunskapen om djur och djurs behov För att kompetenskravet till fullo ska komma djuren tillgodo bör kravet på kompetens också anses innebära ett krav på att fortlöpande ta till sig ny information om hur djur bör skötas och hanteras. anser att kompetenskravet även ska omfatta smittskydd för dem som yrkesmässigt håller djur. Regering- en anser, som har nämnts i avsnitt 6.1, att djurhälsa – i den mån hälsotill- ståndet påverkar djurets välmående – innefattas i uttrycken djurskydd och djurvälfärd. I avsnitt 7.1 har också föreslagits att kravet på att skydda djur mot sjukdom ska föras över till den nya lagen. Kravet på kompetens bör därför omfatta även grundläggande kunskaper om djurs hälsa och hur man ska förebygga sjukdom hos djuret. Det allmänna kompetenskravet bör gälla alla som håller eller på annat sätt hanterar djur. Regeringen anser, såsom har utvecklats i avsnitt 6.8, att det är olämpligt att koppla ansvaret för att uppfylla lagens bestämmel- ser till ägande eftersom det inte är ovanligt att djur hålls av någon annan än den som i civilrättslig mening äger djuren. Regeringen anser vidare att behovet av kompetens är så väsentligt att även personer som endast kort- varigt hanterar ett djur bör ha den kunskap och erfarenhet som behövs för genomförandet av uppgiften. Som exempel kan nämnas situationer när en person tar hand om någon annans djur. Även en sådan person bör alltså ha basala kunskaper om hur man sköter djuret i fråga samt se till att få sådan information från den ordinarie djurhållaren att han eller hon kan genomföra sitt uppdrag på ett djurskyddsmässigt acceptabelt sätt. Att i lagen slå fast en skyldighet att ha eller skaffa tillräcklig kompe- tens för att få hantera djur skickar en viktig signal och utgör en tydlig handlingsregel för alla som hanterar djur. Kravet bör dock inte förenas med några särskilda bestämmelser om kontroll eller sanktioner. Ett så- dant system skulle i princip innebära att alla som hanterar djur skulle genomgå någon form av utbildning, avlägga någon form av kompetens- prov eller på annat sätt kunna visa att man har den kompetens som krävs. En sådan tillämpning skulle vara administrativt betungande och kostnadskrävande samt riskera att bli oproportionerligt betungande för såväl djurhållare som för myndigheterna som arbetar med djurskydds- frågor. Det är i stället effekterna av en bristande kompetens som bör beivras. Sådana problem kan uppmärksammas av kontrollmyndigheterna i samband med den ordinarie djurskyddskontrollen. Regeringen är tveksam till att i lagen införa ett uttryckligt krav på ut- bildning på det sätt som utredningen föreslår. Behovet av kompetens och utbildning varierar beroende på vilken typ av djur och djurhantering som det är fråga om. Regeringen delar vidare remissinstansernas synpunkt att det inte alltid är nödvändigt med en formell utbildning. Redan förvärvad kunskap och erfarenhet bör vara tillräckligt i vissa fall. Det krav på kom- petens som regeringen nu föreslår innebär att det ställs tydliga krav på att människor som hanterar djur ska ha tillräcklig kunskap. Det viktiga är alltså inte det sätt på vilken kunskapen inhämtas utan att den som håller eller hanterar djur faktiskt har kunskapen. Ett generellt utbildningskrav för alla som ägnar sig åt yrkesmässig djurhållning eller som håller eller hanterar djur i större omfattning riskerar att bli orimligt betungande för vissa och bedöms inte vara ett lämpligt sätt att tillförsäkra nödvändiga kunskaper och tillräcklig erfarenhet hos alla grupper. 2017/18:147 Det kan dock finnas ett särskilt behov av kompetenshöjning inom vissa sektorer. Behovet förändras emellertid och mellan olika områden och sektorer. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, lämpligare att koppla eventuella uttryckliga krav på utbildning till de områden och de sektorer där det bedöms vara nödvändigt med formella krav på utbild- ning för att säkerställa en tillräcklig kompetens. Det kan även finnas ett behov av att ställa krav på specifik kunskap eller kompetens för vissa verksamheter. finns sådana uttryckliga kunskaps- och ut- bildningskrav för vissa typer av djurhållning och djurverksamheter. Re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför även fortsättningsvis bemyndigas att meddela sådana föreskrifter om krav på särskild kompetens eller utbildning som, utifrån aktuell kunskap om djuren och deras skötsel och hantering, bedöms vara nödvändiga för en viss typ av djurhållning eller en viss verksamhet med djur. Vid bered- ningen av nya bestämmelser om utbildning i förordning eller myndig- hetsföreskrifter bör också bedömas hur bestämmelserna förhåller sig till och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. Tillräcklig tillsyn och krav på foder och vatten Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på att djur ska ges till- räcklig tillsyn förs över till den nya lagen. Det nuvarande kravet på att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten av god kvalitet förs över till den nya lagen. Foder, vatten och utfodringsrutiner ska anpassas efter djurets behov. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om krav på tillsyn, utfodring och vatt- ning av djur. Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett allmänt krav på att djur ska ges tillräckligt skydd mot väder och vind. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen föreslår dock att tillsynen ska vara daglig och anger uttryckligen att djur ska ges tillräckligt med skötsel och vård. en föreslår också ett allmänt krav på att djur ska ges tillräckligt skydd mot väder och vind. Utredningen föreslår också ett bemyndigande om att meddela föreskrifter om undantag från kravet på daglig tillsyn. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är huvudsak- ligen positiva till kravet på att djur ska ges daglig tillsyn, till dessa hör bl.a. ett antal länsstyrelser, , Sve- riges (), nio hästorganisationer, Djurens Rätt, Djurskyddet , Katthjälp och Veterinärför- Ett stort antal av dessa remissinstanser påpekar dock att kravet på daglig tillsyn inte bör gälla utan undantag. ifrågasätter för vilka djurslag, annat än ren, som det kan bli aktuellt för att föreskriva om undantag. Flera remissinstanser resonerar kring frågan om kravet på tillsyn är och bör avse varje enskild djurindivid eller en grupp av djur. i och anser att det bör förtydli- gas att kravet kan avse en grupp av djur. i anser att det bör förtydligas när undantag från tillsyn på individnivå kan ges. i län anser att uttrycket måste definieras så att det ska framgå att tillsyn ska ske på individnivå där det är möjligt. i framhåller att grupptillsyn av betesdjur bör kunna ske och att undantag som kan ges av för t.ex. ren inte ska kunna utnyttjas för otillräcklig tillsyn i industriell stordrift. Även SLU och anser att det i vissa fall är tillräckligt med tillsyn på gruppnivå. och Katthjälp anser vidare att det i föreskrifter eller i motiven till lagen bör förtydligas hur tillsyn av stora djurgrupper som t.ex. slakt- kyckling, värphöns, fisk, ladugårdskatter och ren kan tillgodoses. När det gäller fjäderfä kan det enligt t.ex. vara till- räckligt att flocken observeras och att djur som avviker i utseende eller beteende uppmärksammas. Flera remissinstanser pekar på att tillsyn kan behöva ske såväl mer ofta som mer sällan än och att det måste finnas möjlighet till flexibi- litet och praktisk anpassning. Till dessa hör några av de remissinstanser- na som nämnts tidigare och som i grunden är positiva till utredningens förslag och en tredjedel av remissinstanserna, som mot den nämnda bakgrunden, anser att dagens krav på tillräcklig tillsyn är bättre än det av utredningen föreslagna. Till denna senare kategori hör bl.a. , Djurens jurister, , (), åtta andra organisation- er inom lantbruksnäringen, och Zoobran- schens . SLU föreslår att skrivningen ändras till ”ge lämpligt vatten och foder i, för individen, anpassad mängd”. djurförsöksetiska nämnd anser att ”god skötsel och vård” är en lämpligare formulering än ”till- räckligt med skötsel och vård”. anser att förslaget om tillgång till vatten inte tar hänsyn till rennäringens särdrag, eftersom renen tillgodoser sitt vätskebehov genom att äta snö. ”Vätska” vore därför en lämpligare skrivning. Djurens Rätt menar vidare att kravet på skydd mot väder och vind bör innebära att betande djur generellt bör ges tillgång till ligghall eller dy- likt, vilket endast gäller . LRF och ytterligare sex organisationer inom lantbruksnäringen påtalar att det saknas en konsekvensanalys samt anser att den föreslagna straff- skalan får orimliga konsekvenser för djurhållare med svårtillgängliga betesmarker, vars naturbeten riskeras om tillsynen måste ske . i anser att bemyndigandet för Jordbruks- verket även bör omfatta att föreskriva när djur ska ses till mer än en gång per dag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I den nu gällande djurskyddslagen slås det i 3 § första stycket fast att djur ska ges tillräck- ligt med foder och vatten och tillräcklig tillsyn. Fodret och vattnet ska vara av god kvalitet och anpassat efter det djurslag som utfodras. Mer detaljerade regler om tillsyn och utfodring av olika djurslag finns i olika myndighetsföreskrifter. Utredningen föreslår att kravet på tillräcklig tillsyn ersätts med ett krav på daglig tillsyn. Utredningen motiverar sitt förslag med att det finns en risk att djur blir sjuka eller skadar sig och behöver vård inom . Kravet på att djur ska ges tillräcklig tillsyn infördes i samband med tillkomsten av djurskyddslag. I förarbetena till lagändringen nämndes att kravet på tillsyn är ett viktigt krav som särskilt bör fram- hållas i lagtexten. Bland annat nämns att den som har djur i sin vård kontinuerligt måste ägna djuret tillsyn och att det i allmänhet krävs dag- lig tillsyn men att tillsynen kan behöva ske ännu oftare i fråga om vissa djurslag eller för djur i vissa åldrar. Tillsynen över burhöns nämndes särskilt och i det sammanhanget framhölls vikten av att tillsynen an- passas till djurhållningen. Tillsynen och den tid som denna får ta i an- språk måste vara sådan att förhållanden som behöver åtgärdas också blir föremål för uppmärksamhet (prop. 1987/88:93, s. 51–52.) Regeringen anser att behovet av tillsyn är det som bör vara styrande för om tillsynen är tillräcklig eller inte och delar den uppfattning som förar- betena till djurskyddslag ger uttryck för, dvs. att djur ska ges kontinuerlig tillsyn, att tillsynen i allmänhet ska ske minst en gång per dag men att den ibland behöver ske mer ofta än så samt att tillsynen måste anpassas till djurhållningen så att den sker på ett sådant sätt att förhållanden som behöver åtgärdas kan upptäckas. Situationer när det är motiverat med en tätare tillsyn än en gång per dag är t.ex. när ett djur är skadat eller sjukt, är högdräktigt eller har Regeringen anser, såsom några av remissinstanserna också påpekar, att det i vissa situationer även kan vara motiverat med en lägre Så kan t.ex. vara fallet för djur som gräver ner sig eller för djur som har gått i vintersömn. Även för vissa av våra vanliga tamdjursarter, t.ex. nötkreatur och får, kan det ibland vara till- räckligt att tillsyn sker mer sällan än en gång per dag. Så kan t.ex. vara fallet när grupper av friska djur, som varken innehåller nyfödda eller högdräktiga djur, går på vidsträckta beten med fri tillgång till föda och Med hänsyn till att behovet av tillsyn varierar anser regeringen – i lik- het med flera av remissinstanserna – att det är mer lämpligt att formulera kravet på samma sätt som , dvs. att djur ska ges tillräcklig tillsyn, än att införa ett krav på daglig tillsyn. Många remissinstanser berör frågan om kravet på tillsyn är riktat till varje djurindivid eller mot en grupp av djur. genomföra tillsynen av djur varierar utifrån bl.a. djurart och det sätt på vilket djuren hålls. Kravet på tillsyn bör, enligt regeringens mening, i största möjliga utsträckning uppfyllas genom tillsyn av varje enskild Vid viss typ av djurhållning, t.ex. när många djur hålls till- sammans i en grupp eller när djur tillåts ströva fritt över stora arealer, kan det dock i praktiken vara mycket svårt att närmare inspektera varje Tillsynen måste dock ske på ett sådant sätt att för- hållanden som behöver åtgärdas kan upptäckas. Det kan enligt regeringens bedömning finnas behov av ytterligare re- glering om hur ofta och på vilket sätt som tillsyn ska bedrivas be- träffande olika djurslag. Regeringen anser därför, i likhet med utredning- en, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om tillsynen av djur. Utredningen föreslår att det i bestämmelsen även ska finnas ett uttryck- ligt krav på att djur ska ges tillräckligt med skötsel och vård. Enligt rege- ringens uppfattning täcks dock ”tillräckligt med skötsel och vård” redan av kravet på att djur ska ges tillräcklig tillsyn. I vanligt språkbruk är ordet tillsyn synonymt såväl med aktiviteter som t.ex. uppsikt, kontroll, övervakning och överinseende som mer handgriplig passning som t.ex. skötsel och vård.