prop · H50384 · 2018-01-23 00:00:00 — Den består i att reformerna enskilt och tillsammans på ett alltför tydligt sätt skiljer ut olika lärare i förste-, ”andre”- och ”tredjelärare” eller ”sistelärare” där de sistnämnda är de som inte fått del av något statsbidrag. Detta trots att många av dem enligt rektorer och huvudmän i stor utsträckning uppfyller kriterierna för Lärarlönelyftet, som lönepåslagen statsbidraget ger är stora i förhållande till lärarnas tidigare lönenivå. De stora löneskillnader och den uppdelning av lärarna som uppstått är enligt denna uppfattning inte heller motiverade av skillnader i lärarnas kompetens. Uppdelningen av lärare uppstod i Karriärstegsreformen men har förstärkts av Lärarlönelyftet och även av att huvudmännen och rektorerna haft förväntningar på att många fler lärare skulle få en löneförhöjning i Lärarlönelyftet. Huvudmän och rektorer upplever att reformerna påverkat sammanhållningen mellan lärarna mycket negativt och att Lärarlönelyftet också har påverkat arbetet i arbetslag negativt. Förutom denna mer generella kritik mot reformerna är det framför allt två delar av regeringens styrning som har försvårat implementeringen av reformerna för huvudmännen. Statsbidragen ger stora löneökningar till lärare som urvalskriterierna för respektive statsbidrag i stor utsträckning omfattar samma lärare vilket ställt huvudmännen inför ett dilemma. Om de ger Lärarlönelyftet till karriärstegslärare riskerar de att skapa löneskillnader mellan lärare som upplevs vara för stora och som inte är motiverade av skillnader i lärarnas kompetens. Om de inte ger Lärarlönelyftet till karriärstegslärare riskerar de att urholka Karriärstegsreformen. Vidare anger statsbidragsförordningen för Lärarlönelyftet att den löneökning som statsbidraget ger för de lärare som tar del av statsbidraget ”ska överstiga den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie lönerevisionen.”75 Detta villkor ska reglera att de lärare som tar del av statsbidraget inte missgynnas i den ordinarie lönerevisionen och att huvudmännen inte drar ner på sina egna löneökningar för dessa lärare till följd av statsbidraget. Vissa huvudmän har uppfattat denna skrivning som att de måste avvika från intentionerna i statsbidragsförordningen om de ska kunna korrigera en eventuellt felaktig lönestruktur som Lärarlönelyftet gett upphov till. De anser därmed att de lärare som inte fått del av Lärarlönelyftet inte kan ges en högre löneökning i den 759 §, förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. Hela meningen lyder: ”Den sammanlagda löneökningen hos varje huvudman ska överstiga den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie lönerevisionen med i genomsnitt och högst och lärare, förskollärare eller fritidspedagog.” Skrivningen avser därmed en genomsnittlig löneförhöjning för varje huvudman. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ordinarie lönerevisionen än de lärare som tagit del av statsbidraget. Regeringen har efter Lärarlönelyftet infördes också uppmuntrat huvudmännen att göra egna lönesatsningar för kvalificerade lärare om statsbidraget inte räcker till alla lärare som huvudmännen anser är kvalificerade. Även det har av vissa huvudmän uppfattats stå i motsättning till intentionen med reformen. I och med detta upplevs regeringen ha gett motstridiga signaler om hur Lärarlönelyftet ska genomföras. Resultaten i granskningen avspeglar regeringens överväganden när de genomfört Lärarlönelyftet. Syftet med reformerna har varit att vissa lärare ska premieras för att de är skickliga vilket gör att ett urval av lärare måste göras. Det gör att det uppstår en löneskillnad och uppdelning mellan lärare som inte fanns och som kan skapa missnöje och det är svårt att avgöra om det är regeringens styrning som skapat de negativa reaktioner som uppstått eller om huvudmännen kunnat minska det negativa utfallet genom ett annat sätt att implementera reformen. Det går till exempel att framföra argument för att det inte är utformningen av Lärarlönelyftet som är grund till den starka uppdelningen mellan lärare och därmed missnöjet. Många huvudmän har valt fördela Lärarlönelyftet till så många lärare som möjligt och differentierat lönepåslagen i begränsad omfattning. Mer än två tredjedelar av alla lärare som fått ett lärarlönelyft har tilldelats i löneökning per månad.76 En större lönedifferentiering mellan lärarna, där några fått i löneförhöjning än och några fått större löneökningar, hade eventuellt inte skapat en lika stark gräns mellan de som fått och inte fått. En del huvudmän och rektorer uppger i intervjuerna att förväntningarna i lärarkåren på att alla skulle få del av statsbidraget samt den korta tidsramen för att genomföra Lärarlönelyftet gjorde att de valde bort ett sådant upplägg. Det är dock för tidigt att dra definitiva slutsatser om utfallet av Lärarlönelyftet. En större acceptans för reformen kan uppträda . Dessutom saknas ännu lärarnas uppfattning om reformen. Förändringarna bör dock enligt bedömning uppfattas som legitima och rättvisa, även på kort sikt, för att reformerna ska ge de avsedda effekterna på läraryrkets attraktionskraft på . Sammantaget bedömer att reformen saknar tillräcklig legitimitet hos huvudmän och rektorer. Redovisning av statsbidraget för karriärtjänster 2016. Den sammanlagda löneökningen hos varje huvudman ska överstiga den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie lönerevisionen med i genomsnitt och högst och person. Om alla får kan fler lärare tilldelas statsbidraget. Genomsnittet för alla som tilldelats lärarlönelyft var . R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T 3.5Har skolhuvudmännen genomfört reformerna på ett ändamålsenligt vis? I föregående avsnitt redovisades resultat för hur regeringens styrning påverkat huvudmännens möjligheter att genomföra reformerna. I detta avsnitt redovisas resultat för hur huvudmännen genomfört reformerna, givet de ramar som regeringens styrning skapat. I föregående avsnitt bedömdes hur regeringens styrning skapat förutsättningar för att huvudmännen ska kunna sätta löner som speglar lärarnas prestationer, hur reformerna förankrats hos huvudmännen, om tidsramarna för reformerna varit tillräckliga samt om regeringens målsättningar med reformerna och kriterierna för urval av lärare som ska kunna ta del av statsbidragen varit tydliga. Dessa förutsättningar påverkar hur reformerna uppfattas. Uppfattningen av reformerna påverkas även av huvudmännens arbete med att förtydliga reformerna samt förankra och skapa legitimitet för dem hos lärarna. I detta avsnitt undersöks om huvudmännen förtydligat urvalsgrunderna för fördelningen av statsbidragen samt hur de informerat lärarna om dessa grunder. Graden av tydlighet i huvudmännens arbete kan ses på olika nivåer. bedömer att tydlighet på huvudmannanivå är nödvändig för att öka förutsättningarna för att reformerna genomförs ändamålsenligt. Tydligheten borde allt annat lika öka om en huvudman utvecklat gemensamma bedömningsgrunder för alla skolenheter. Huvudmännen påverkar även hur tydliga reformerna uppfattas vara genom hur de informerar lärarna om sina överväganden och val. Därför undersöks hur huvudmännen genomfört informationsinsatser till lärarna. En bedömning görs av om huvudmännens insatser bör föranleda regeringen att förändra styrningen av reformerna. Vidareutveckling av urvalskriterierna för statsbidragen gör dem tydligare Som redovisats i avsnitt 3.2 anser en majoritet av rektorerna att urvalskriterierna i statsbidragsförordningarna för reformerna på ett bra sätt fångar de kvalifikationer en lärare bör ha för att bli förstelärare eller kunna ta del av ett lärarlönelyft. De är dock inte tillräckliga för att göra urvalen av lärare. Kriterierna måste tolkas och vidareutvecklas. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 11 Rektorer. Om urvalskriterierna vidareutvecklats inför tillsättningen av förstelärare/ fördelningen av Lärarlönelyftet. Andel (procent). Vet inte/ Saknas Som framgår av tabell 11 uppger en majoritet av rektorerna, , att kriterierna i statsbidragsförordningen för Karriärstegsreformen vidareutvecklats inför urvalet av lärare. Andelen som uppger samma sak för Lärarlönelyftet var lägre, . Skillnaden mellan reformerna i andelen som vidareutvecklat urvalskriterierna kan delvis förklaras att Karriärstegsreformen funnits . En annan anledning som enligt intervjuerna kan förklara skillnaden är att tiden för att genomföra Lärarlönelyftet uppfattats som kort. Det har gjort att en del huvudmän inte hunnit vidareutveckla kriterierna. När kriterierna i statsbidragsförordningarna för urvalet av lärare har vidareutvecklats är det en större andel av rektorerna som uppfattar urvalskriterierna vid fördelningen av statsbidragen som tydliga. Tabell 12 Rektorer. Uppfattning om hur tydliga de kriterier som användes på skolan var vid den senaste tillsättningen av förstelärare/ vid fördelningen av lärarlönelyft? Fördelat på om kriterierna i statsbidragsförordningen vidareutvecklats eller inte. Andel (procent). Vet inte/Saknas Tabell 12 visar att av rektorerna anser att kriterierna för urval av förstelärare var ganska tydliga eller mycket tydliga då kriterierna vidareutvecklats, ansåg detsamma då kriterierna inte vidareutvecklats. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T var motsvarande andelar jämfört . Det är dock en majoritet av rektorerna som anser att kriterierna är tydliga även då de inte vidareutvecklats. En vidareutveckling av urvalskriterierna i reformerna gör inte automatiskt att förutsättningarna för att de ska framstå som tydliga ökar. Men givet att kriteriernas tydlighet enligt rektorerna ökar när de vidareutvecklats, och en mindre andel av rektorerna uppger att de vidareutvecklat kriterierna, finns det sammantaget ett visst utrymme för huvudmännen att göra mer för att öka tydligheten i reformernas urvalskriterier. Det gäller framför allt i Lärarlönelyftet. Vissa brister i huvudmännens informationsinsatser För att huvudmännens informationsinsatser ska bidra till att reformerna blir tydligare bör innehållet i informationen vara av god kvalitet. En förutsättning för ökad tydlighet är dock att informationsinsatser genomförs. I enkätundersökningen till rektorer ställdes frågor om huvudmännen genomfört olika typer av informationsinsatser riktade till lärare före respektive efter fördelningen av statsbidragen. Frågor har även ställts om dessa varit individuellt riktade eller inte. Enligt enkäten till rektorer är det små skillnader mellan Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet i hur huvudmännen valt att informera lärarna innan tillsättningen av lärare och fördelningen av statsbidragen. Tabell 13 Rektorer. Hur lärarna informerades innan tillsättning av förstelärare/fördelningen av Lärarlönelyftet. Andel (procent). Hur processen för tillsättning/ Som visas av tabell 13 uppger en stor majoritet av rektorerna att lärarna informerats om vilka kvalifikationer de skulle uppfylla för att få en förstelärartjänst eller kunna ta del av Lärarlönelyftet. En majoritet har även informerat lärarna om hur urvalsprocessen skulle genomföras. av rektorerna har dock, för respektive reform, uppgett att de inte gjort sådana informationsinsatser innan fördelningen av statsbidragen. Efter tillsättningen har huvudmännen på olika sätt och i olika grad valt att informera berörda lärare. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 14 Rektorer. Hur lärarna informerades efter tillsättning av förstelärare/fördelningen av Lärarlönelyftet. Andel (procent). Individuell skriftlig information till lärare som inte fått ta del av statsbidraget om grunder för Individuella samtal med alla lärare som inte fått ta del av Erbjudande om individuellt samtal till lärare som inte fått ta del av Diskussioner med lärarna i grupp Anm. * Omfattar de som uppgett att de inte genomfört individuella samtal med alla lärare. Två kritiska grupper för acceptansen av reformerna, som det är extra viktigt att informera, torde vara de lärare som sökt förstelärartjänst men inte fått en tjänst och de lärare som inte fått ta del av Lärarlönelyftet. Vidare torde individuell information vara bättre än information som riktas till en grupp. I tabell 14 visas att av rektorerna uppgett att de gett skriftlig individuell information om sin bedömning till lärare som inte fått en förstelärartjänst. har gett skriftlig individuell information till lärare som inte fått ta del av Lärarlönelyftet. av rektorerna uppger att de haft individuella samtal med de lärare som inte fått ta del av statsbidragen. I Lärarlönelyftet har dock angett att de gett erbjudande om individuella samtal, en mindre andel har gjort det i Karriärstegsreformen. En minoritet har angett att de inte genomfört diskussioner i grupp med lärarna för att hantera reaktioner. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T Tabell 15 Rektorer. Antal individuella informationsinsatser som genomförts efter tillsättningen av förstelärare/fördelningen av Lärarlönelyftet.77 Andel (procent). I tabell 15 redovisas en samlad analys av de individuella informationsinsatserna. av rektorerna har uppgett att de inte genomfört några individuella informationsinsatser eller erbjudit individuella samtal vid tillsättningen av förstelärare och att uppgett samma svar vid fördelningen av Lärarlönelyftet. Huvudmännen kan mot denna bakgrund ha gjort större informationsinsatser för att förankra reformerna. När kriterierna för att välja ut lärare som ska ta del av statsbidragen för karriärsteg och lärarlönelyft i statsbidragsförordningarna vidareutvecklats är det en större andel av rektorerna som uppger att de är tydliga. I Karriärstegsreformen har en majoritet av huvudmännen arbetat med att utveckla kriterierna. En minoritet har gjort det i Lärarlönelyftet. Tidsbrist kan vara en orsak, men sammantaget kunde huvudmännens arbete med att vidareutveckla kriterierna ha varit mer omfattande i Lärarlönelyftet. Huvudmännen vittnar, som framgått av tidigare avsnitt, om att reformerna skapat missnöje bland lärarna och att de tidigt då villkoren för Lärarlönelyftet presenterades förutsåg att denna reaktion skulle komma. Mot denna bakgrund borde de ha genomfört fler och mer individuella informationsinsatser till lärarna för att förklara urvalen av lärare i de båda reformerna. För att ge en fullständig bild av huvudmännens arbete bör dock lärarna tillfrågas. bedömer dock inte att regeringens styrning av reformerna bör ändras med anledning av de identifierade bristerna. Dessa insatser bör ligga inom ramen för huvudmännens eget ansvar. 77Frågorna om de individuella insatserna gällde: individuell skriftlig information till lärare som inte tagit del av statsbidraget, individuella samtal med alla lärare som inte fått ta del av statsbidraget, erbjudande om individuellt samtal till lärare som inte fått ta del av statsbidraget. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.6Har reformerna skapat en tydlig karriärväg och utvecklingsmöjligheter för lärare? I detta avsnitt redovisas resultat för hur lärares karriär- och utvecklingsmöjligheter påverkats av de båda reformerna. Ett syfte med Karriärstegsreformen är att den ska skapa en karriärväg för lärare.78 Regeringen har inte angett en liknande målsättning med Lärarlönelyftet, men reformen ska premiera utveckling i yrket.79 Regeringen har uttryckt att satsningarna ska fungera parallellt. Det finns därmed inget mål att reformerna ska skapa en enhetlig väg för lärare som vill utvecklas i sitt yrke, men de kan ändå påverka varandra. I detta avsnitt redovisas resultat för hur rektorer och huvudmän uppfattat att reformerna påverkar lärarnas möjligheter att utvecklas inom läraryrket och göra karriär samt deras vilja att utvecklas i yrket. Dessa faktorer ses i granskningen som förutsättningar för att reformerna ska bidra till att öka läraryrkets attraktionskraft. Lärarnas uppfattningar har dock inte inhämtats i granskningen och en fullständig bild av dessa förutsättningar kan därför inte ges. Huvudmän och rektorer upplever att det till viss del finns en karriärväg för lärare? En majoritet av huvudmännen och omkring hälften av rektorerna anser att det till viss del finns en tydlig karriärväg för lärare som vill fortsätta att undervisa. Tabell 16 visar att av de svarande huvudmännen och av rektorerna anser att det i stor utsträckning eller till viss del finns en tydlig karriärväg för lärare som vill fortsätta att undervisa. av huvudmännen och av rektorerna anser dock att det inte finns det. Tabell 16 Huvudmän och rektorer. Uppfattning om det hos huvudmannen finns en tydlig karriärväg för lärare som vill fortsätta att undervisa. Andel (procent). Ja, i stor utsträckning Ja, till viss del 78Promemoria U2012/4904/S, Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet 79Promemoria U2015/05040/UH, Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T En vanlig uppfattning i intervjuerna är att reformerna visserligen inneburit en karriärväg för de lärare som fått förstelärartjänster, men att karriärvägen för andra lärare är begränsad eftersom alla karriärtjänster nu är fyllda. Andra lärare kan bara få en tjänst om karriärstegsläraren går i pension eller slutar. Det gäller särskilt hos de huvudmän där förstelärartjänsterna är permanenta. Detta torde dock gälla de flesta positioner av liknande karaktär som karriärtjänsterna i andra yrken. En tjänst blir möjlig att söka när den person som har tjänsten avslutar den. Liknande synpunkter har framförts om lärarlönelyften som för karriärtjänsterna. Lärarlönelyften anses vara ”slut” och inte stimulera kvarvarande lärare till att utvecklas. Inte heller detta torde avvika från övriga yrken på arbetsmarknaden. Utrymmet för löneförhöjningar är begränsat hos de flesta arbetsgivare Det har i intervjuerna med huvudmännen och rektorerna inte framkommit någon uppfattning att reformerna skulle ha motverkat varandra då det gäller att skapa en karriärväg för lärare. Huvudmän och rektorer är positiva till hur Karriärstegsreformen påverkat lärarnas möjligheter och ansträngningar att utvecklas i sitt yrke Båda reformerna ska leda till att lärarna vill utvecklas inom sitt yrke. Som framgår av tabell 17 uppger av huvudmännen och av rektorerna att Karriärstegsreformen påverkat möjligheten till utveckling positivt. En mindre andel, av huvudmännen och av rektorerna, uppger att Lärarlönelyftet påverkar denna möjlighet positivt. Omkring hälften av huvudmännen och rektorerna, , uppger dock att Lärarlönelyftet inte påverkat möjligheten att utvecklas i yrket vilket är en avsevärt större andel än i Karriärstegsreformen. Tabell 17 Huvudmän och rektorer. Hur reformen har påverkat lärarnas möjligheter att utvecklas i sitt yrke. Andel (procent). Skillnaden mellan reformerna bör inte övertolkas. Lärarlönelyftet hade bara funnits när enkäten skickades ut och huvudmännen och rektorerna hade inte sett effekterna av reformen . 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En närliggande fråga är om reformerna stimulerat lärarna till att utvecklas i sitt yrke. Tabell 18 Huvudmän och rektorer. Hur reformen påverkat lärares ansträngningar för att utvecklas som lärare. Andel (procent). Tabell 18 visar att andelen huvudmän som anser att Karriärstegsreformen påverkat lärarnas ansträngningar att utvecklas i yrket på ett positivt sätt uppgår till . Motsvarande andel rektorer är . Andelen huvudmän som är positiva till Lärarlönelyftets påverkan på lärarnas ansträngningar att utvecklas i yrket är , och andelen rektorer som är positiva är . Det får ses som en stor andel givet att reformen inte hunnit påverka lärarna . Andra faktorer som kan påverka lärares karriär- och utvecklingsmöjligheter Den statliga presenterade sitt slutbetänkande . Kommissionen föreslår ett professionsprogram som ska innehålla olika spår för hur lärare ska kunna utvecklas inom yrket under yrkeslivet. Det ska inom varje spår finnas olika tydligt definierade och beskrivna kvalifikationsnivåer som lärarna kan uppnå. Programmet ska vara standardiserat på nationell nivå och leda till att ett ”tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling under en lärares yrkesliv” skapas. Kommissionen menar att programmet medför ett behov av att se över lönesatsningarna i Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet så att de följer programmets utformning. Konkret pekar kommissionen på att liknande program i andra länder kopplas till förbestämda lönepåslag som i Karriärstegsreformen. Man ger dock inga förslag till hur programmet ska samordnas med Lärarlönelyftet. Vidare förutsätter kommissionen att ”de behov som finns av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen.”80 bedömer inte förslag i sig men vill betona risken med att eventuellt införa ett tredje externt system för att bedöma lärares 80 SOU 2017:35. Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. R I K S R E V I S I O N E N K A R R I Ä R S T E G S R E F O R M E N O C H L Ä R A R L Ö N E L Y F T E T Granskningen visar att de olika men överlappande system för att bedöma lärares kvalifikationer som införts i och med Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet medfört problem för huvudmännens lönebildning och medverkat till en uppdelning av lärarkåren. Om kommissionens förslag inte samordnas med dessa reformer riskerar professionsprogrammet att förstärka den otydlighet som reformerna medfört. Regeringen har vid sidan av uppdrag även gett en särskild utredare i uppdrag att bland annat se över Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet och beakta förslag till nationellt professionsprogram. Mot bakgrund av de brister som Statskontoret redovisat i sina uppföljningar av Karriärstegsreformen är uppdraget till utredaren att: ”undersöka om det är möjligt att, med beaktande av förslag, åtgärda uppmärksammade brister genom ändringar av gällande regelverk för karriärvägsreformen, analysera om eventuella justeringar av karriärvägssystemet behöver göras för att det på bästa sätt ska samverka med lärarlönesatsningen, och lämna nödvändiga författningsförslag.” Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 december 2017.81 ser det som positivt att olika reformer som definierar lärares kvalifikationer ses över men ser en risk för att uppdraget för ensidigt är inriktat på att se över Karriärstegsreformen. Granskningen visar att en majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att det i viss mån finns en karriärväg för lärare. Nära tre fjärdedelar uppger att Karriärstegsreformen inverkat positivt på lärarnas möjlighet att utvecklas inom sitt yrke. En majoritet av de svarande anser att Lärarlönelyftet inte påverkat lärarnas möjligheter att utvecklas i yrket. av huvudmännen och av rektorerna uppger dock att även Lärarlönelyftet inverkat positivt på dessa möjligheter, vilket givet den korta tid som reformen funnits bedöms vara en stor andel. Över hälften av huvudmännen och rektorerna anser att Karriärstegsreformen även påverkat lärares ansträngningar att utvecklas i sitt yrke positivt och anser att Lärarlönelyftet gjort det. Den statliga skolkommissionens förslag om att införa ett professionsprogram för lärare med tydliga kriterier för lärarnas kvalifikationer kan, om det genomförs, inverka negativt på tydligheten i hur lärare kan utvecklas inom yrket och även påverka huvudmännens lönebildning. Kvalifikationskraven i förslaget bör samordnas med kvalifikationskraven i Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet.