prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Inom enheterna kvarstår de tidigare sektionerna på samma orter. Vid samtal med representanter för den gamla och den nya ledningen för folkbokföringen framhålls att styrningen är tydligare och enklare inom den nya organisationen. Avdelningschefen äger hela processen rörande folkbokföringen och kan på så sätt styra både planering och operativ verksamhet. Avdelningen ansvarar också för organisations- och verksamhetsutveckling.21 19Intervju vid , . 20Intervju nr 1 vid , . 21Intervju vid , . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inom folkbokföringen hanteras en mängd olika typer av ärenden och arbetet utförs på sektioner som är utspridda över landet. Detta ställer krav på en välfungerande styrning. Som framkommit ovan har dock den tidigare organisatoriska lösningen med relativt självständiga regioner medfört svårigheter för styrningen av folkbokföringen, bland annat när det gäller resursfördelning. delar den bedömning som framkommit i samtal med representanter för folkbokföringens ledning, nämligen att den nya organisationen ger förutsättningar för en enklare och tydligare styrning av folkbokföringen. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E 3Fel i folkbokföringen och deras konsekvenser För att kunna arbeta effektivt med kvaliteten i folkbokföringen behöver ha en god bild av vilka typer av fel som förekommer i registret. Det är också väsentligt att det finns information om vilka konsekvenser olika typer av fel medför för samhället. Sådan kunskap ger förutsättning för att kunna välja och prioritera de insatser som vidtas för att höja kvaliteten i registret. Följande kapitel avhandlar arbete med att mäta kvaliteten i registret, hur kunskapsläget ser ut avseende de fel som förekommer och hur arbetet med riskanalys bedrivs inom myndigheten. Kapitlet ger underlag för att besvara revisionsfråga 1 om kunskapen om fel i folkbokföringen och deras konsekvenser samt revisionsfråga 5 om återkopplingen till regeringen. 3.1 Arbetet med att mäta kvaliteten i registret I följande delkapitel beskrivs det arbete som genomfört för att mäta kvaliteten i folkbokföringen. Närliggande områden som också avhandlas är de återrapporteringskrav som ställs samt vilken syn andra aktörer har på kvaliteten i registret. Avsnitt 3.1.1 till 3.1.4 utgörs av empiri baserad på utredningar och intervjumaterial. Delkapitlet avslutas med avsnitt 3.1.5 där presenterar sin bedömning av arbetet med att mäta kvaliteten i registret. har tidigare haft ett återrapporteringskrav till regeringen avseende kvaliteten i folkbokföringsregistret i regleringsbrevet. Återrapporteringskravet var uttryckt på följande sätt: ”Myndigheten ska även göra en bedömning av i vilken utsträckning uppgifterna i folkbokföringsregistret utgör ett korrekt underlag för olika samhällsfunktioners beslut och åtgärder.”22 I årsredovisningen framgick att inte hade möjlighet att göra den typ av bedömning som efterfrågades i regleringsbrevet. Myndigheten hänvisade i stället till ett pågående utvecklingsarbete (se avsnitt 3.1.3).23 22Regleringsbrev för avseende . 23Skatteverket, 2017. Årsredovisning 2016, s. 51. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomfördes en större översyn av regleringsbrevet och instruktionen till , vilket bl.a. medförde att uppgiften att ansvara för folkbokföringen förtydligades i instruktionen och ovanstående formulering togs bort i regleringsbrevet. I 2 § förordning (2017:154) med instruktion för anges att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden. Företrädare för menar att det genom återrapporteringskrav i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag kvarstårett krav på att göra en bedömning av resultatutvecklingen för denna verksamhet och att kvaliteten i folkbokföringsregistret ingår i detta. Att det förhåller sig så har också kommunicerats i myndighetsdialogen.24 För att kunna beskriva kvaliteten i folkbokföringsregistret på ett samlat sätt har genomfört två utredningar. Den första genomfördes och den andra 2013. I den första rapporten diskuteras de metodmässiga problem som finns när kvaliteten i registret ska mätas. Där framgår att det är tämligen lätt att hitta exempel på olika typer av fel som uppstår i folkbokföringen, men att det ofta är svårt att skapa sig en bild av hur vanligt förekommande de är. Det är också svårt att avgöra om det finns andra fel som inte upptäckts. Utredningsgruppen 2006 hade svårt att hitta och skapa underlag som gjorde det möjligt att omsätta den kunskap som fanns om olika typer av fel till approximativa bedömningar av felfrekvensen i större populationer. Resultatet bygger på en mängd olika underlag som beskriver olika typer av fel, t.ex. skenseparationer och studenter som är skrivna i föräldrahemmet trots att de flyttat till en studieort. De olika underlagen används sedan för att göra intervalluppskattningar för ett mindre antal kategorier av fel. Exempel på kategorier som används är övertäckning, undertäckning och folkbokförd på fel adress. Kategoriernas innebörd förklaras senare i delkapitel 3.2. Den utredning som genomfördes använde ett liknande tillvägagångsätt. De två ovanstående kartläggningarna fokuserade på att beskriva förekomsten av olika typer av fel, men kunde inte ge något svar på hur hög kvalitetsnivån i folkbokföringen var totalt sett. För att få mer kunskap rörande detta genomförde 2015–2016 ett utvecklingsarbete för att hitta ett sätt att beskriva hur kvaliteten i registret utvecklas. Idén var att utveckla en modell i två delar där den första skulle mäta kvaliteten i de uppgifter som rapporterades in i registret och 24Intervju vid , . 25Skatteverket, 2006. Kartläggning av folkbokföringsfelet. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E den andra delen skulle bestå av enkätfrågor till allmänheten. Efter ett inledande utvecklingsarbete valde att inte gå vidare med projektet. Modellen ansågs inte ha potential att svara på regeringens återrapporteringskrav. Något nytt utvecklingsarbete har ännu inte planerats. har inte använt stickprovsundersökningar för att utreda förekomsten av olika typer av fel. Det har framförts flera argument mot denna typ av undersökningar. I kartläggningen av folkbokföringsfelet 2006 framfördes att det är svårt att hitta en delpopulation som är representativ för hela riket. Vidare framhölls att vissa typer av fel sannolikt förekommer i så liten utsträckning att en sådan undersökning inte skulle få ett statistiskt säkerställt resultat. Ytterligare ett skäl som framfördes var att det skulle vara alltför resurskrävande att genomföra den här typen av undersökning.27 I intervjuer med företrädare för har det framkommit att det funnits en syn inom myndigheten om att stickprovsundersökningar ska undvikas. Skälet har varit att myndigheten i så stor utsträckning som möjligt vill undvika att kontrollera personer som inte gjort något fel. 28 Denna syn omprövas delvis nu med motivet att det ibland kan vara nödvändigt att genomföra undersökningar för att kartlägga hur vanligt förekommande fel och fusk är i olika sammanhang.29 3.1.4 Andra aktörers syn på kvaliteten i registret I granskningen har intervjuer genomförts med företrädare för flera myndigheter som har erfarenhet av arbete med registerinformation från folkbokföringen. En intervju har också genomförts med ett företag som använder befolkningsstatistik på nivå. En fråga som ställdes i intervjuerna var hur de ser på kvaliteten i registret. Den genomgående synen har varit att fel och fusk existerar, men att förekomsten sannolikt är låg totalt sett.30 SCB har ansvar för att producera befolkningsstatistik och den baseras på uppgifter från folkbokföringsregistret. Inom ansvaret ligger också att bedöma statistikens kvalitet. Enligt SCB är felen i befolkningsstatistiken i stort sett försumbara när det gäller skattningar på riksnivå, men för mindre redovisningsgrupper och geografiska områden kan felen bli besvärande (se avsnitt 3.2.5).31 26Skatteverket, 2016. Intervju vid , . 27Skatteverket, 2006. Kartläggning av folkbokföringsfelet, s. 17–19. 28Intervju nr 1 vid , . 29Intervju vid , . Intervju vid , . 30Intervju vid CSN, . Intervju vid , . Intervju vid Statisticon, . 31Intervju vid SCB, . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med tanke på den betydelse som uppgifterna i folkbokföringsregistret har för samhället så finns det goda skäl för att regeringen fortsatt ställer krav på att göra en bedömning av kvaliteten i registret. har dock inte kunnat göra någon sådan bedömning, eftersom det har funnits problem med att hitta metoder för att mäta registerkvaliteten på övergripande nivå. har förståelse för att uppgiften är svår, men betraktar det ändå som viktigt att det bedrivs ett utvecklingsarbete för att öka kunskapen om kvaliteten i registret. 3.2 Kunskapsläget om olika typer av fel I nedanstående delkapitel sammanställs den kunskap som finns om ett antal kategorier av fel inom folkbokföringen. Den uppdelning som presenteras sammanfaller med den som används i kartläggning av bosättningsrelaterade fel , vilket utgör den mest aktuella kartläggningen av fel i folkbokföringen. I avsnitt 3.2.4 redovisas även en typ av fel som upptäcktes och som handlar om felaktiga uppgifter om identiteter. Avsnitt 3.2.1 till 3.2.5 utgörs av empiri baserad på intervjumaterial och utredningar som genomförts av SCB, och . Delkapitlet avslutas med avsnitt 3.2.6 där presenterar sin bedömning av kunskapsläget för olika typer av fel i registret. 3.2.1 Övertäckning – folkbokförd men ska inte vara det Övertäckning är ett begrepp som används för personer som är folkbokförda men som av olika anledningar inte ska vara det. Det handlar ofta om att personer flyttar från utan att meddela folkbokföringen. Orsakerna kan vara flera, ibland handlar det om ren okunskap, i andra fall rör det sig om fusk för att t.ex. få tillgång till någon förmån. Med en alltmer globaliserad värld med ökad rörlighet över gränserna ökar risken för övertäckning i registret. Antalet personer som in- och utvandrar har ökat med , se figur 1.32 32 Intervju vid SCB, . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Figur 1 Antalet in- och utvandringar till samt mått på övertäckningen i registret 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källa: SCB. Eftersom SCB betraktar övertäckning som det största problemet i befolkningsstatistiken så har myndigheten lagt särskild kraft på att försöka mäta felet.33 Den metod som används bygger på tanken att personer som bor i landet gör avtryck i ett antal administrativa register som SCB har tillgång till.34 Det kan t.ex. handla om att personen deklarerar inkomst, studerar eller byter bostad. Folkbokförda som inte gör avtryck utgör således en grupp där övertäckning kan förekomma, men det förekommer att personer faktiskt ska vara folkförda trots att de inte gjort några avtryck i registren. Genom att använda registerinformation har SCB utarbetat en metod som gör det möjligt att skatta den verkliga övertäckningen. Eftersom beräkningen kräver data finns en viss eftersläpning för det senast skattade värdet.35 Den mest aktuella beräkningen sträcker sig och då skattades övertäckningen till 64 000 personer, se figur 1.36 ökade övertäckningen med . Det finns anledning att tro att ökningstakten kommer att avta när beräkningar görs för 33Intervju vid SCB, . 34De databaser som används förutom Registret över totalbefolkningen är: Inkomst- och taxeringsregistret samt databasen . Den senare innehåller uppgifter från olika register hos SCB, och Arbetsförmedlingen. 35SCB, 2015. Övertäckning i Registret över totalbefolkningen. 36Intervju vid SCB, . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillkommande år, trots att invandringen har ökat . Det beror på att genomförde en riktad kontrollinsats mot övertäckning – 2015 (se avsnitt 5.3.2). Insatsen resulterade i att omkring 12 000 personer avregistrerades ur folkbokföringen som utflyttade ur landet.37 Antalet personer som avregistrerades i insatsen var tillräckligt många för att minska antalet personer som inte gör avtryck i de register som SCB använder för att beräkna övertäckning, se figur 1. I några kommuner, t.ex. och , går det att se hur insatsen påverkade utvecklingen i befolkningsstastiken.38 3.2.2 Folkbokförd på fel adress finns det liten kännedom om hur vanligt det är att personer är folkbokförda på fel adress. Klart är att det finns delpopulationer och geografiska områden där felet sannolikt existerar i större utsträckning än i andra. En delpopulation och geografiskt område i vilken denna typ av fel sannolikt förekommer i större uträckning än annars är studenter och studieorter. Det förekommer att studenter är folkbokförda hos sina föräldrar trots att de flyttat till en studieort. Företrädare för menar att de fel som denna företeelse medför i registret möjligen håller på att minska i omfattning. Det går att se i befolkningsstatistiken att många utbildningsorter fått en ökad andel yngre invånare.39 Även i kartläggning bedöms att de fel som finns inom delpopulationen studenter har minskat jämfört med tidigare. Där framhålls även att detta sannolikt beror på de förebyggande insatser som CSN och högskolekommunerna genomfört inom området. Större städer med ansträngd bostadsmarknad är exempel på andra geografiska områden där felet antagligen förekommer i större utsträckning än annars. Adressuppgifterna i folkbokföringen bygger i hög grad på egenrapportering, och om många personer bor i andra hand, hyr sitt boende på en svart marknad eller tvingas flytta ofta ökar risken för fel i folkbokföringen.41 Uppdragsgivaren för kontrollen påpekar dessutom att den minskande användningen av fysisk post minskar behovet av att vara folkbokförd på korrekt adress.42 I avsnitt 6.1.2 beskrivs de problem som kan uppstå i folkbokföringen då personer inte vill eller kan uppge var de bor. 37Enligt folkbokföringslagen finns tre skäl att avregistreras: att en person har avlidit, att en person har flyttat utomlands, eller att en person är försvunnen. Se bilaga 1 för en mer utförlig beskrivning. 38Intervju vid SCB, . 40Skatteverket, 2013. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser, s. 29–30. 41Intervju nr 2 vid , . 42Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Det har varit svårt för att överblicka hur vanligt det är att personer är folkbokförda på fel adress. I de båda kartläggningar som gjorts har myndigheten försökt att ringa in problemet med hjälp av olika typer av underlag som kan ge indikation om felets storlek. Erfarenheter från arbetet med att utreda underrättelser om fel som rapporteras in till från andra aktörer har använts vid båda tillfällena. Folkbokföring på fel adress förekommer bland underrättelserna, men är erfarenheten att denna typ av fel tenderar att rätta sig själv . Även nyare undersökningar ger stöd för denna slutsats (se avsnitt 5.2.3).43 I kartläggningen användes underlag från medborgarundersökning . I den fick enkätdeltagarna svara på följande påstående: ”Jag känner någon som är folkbokförd/skriven på fel adress.” Av de svarande var det som svarade ja på detta påstående. Andra exempel på underlag som används är antalet returer på röstkort och slutskattebesked. konstaterade i sin kartläggning att det är svårt att dra några tillförlitliga slutsatser på de underlag som finns tillgängliga. Myndigheten gjorde därför ingen uppskattning av hur vanligt förekommande det är att personer är folkbokförda på fel adress.44 medborgarundersökning ställde också frågor om folkbokföringen. Samma påstående som undersökning användes, och även svarade av de svarande ja på frågan om de kände någon som var folkbokförd/skriven på fel adress.45 3.2.3 Undertäckning – ska vara folkbokförda men är det inte Begreppet undertäckning används för personer som bor i , men som inte är folkbokförda här. Definitionen har sett olika ut i de två kartläggningarna som gjort. I den första kartläggningen ingick även s.k. gömda flyktingar. I den senaste kartläggningen ingår bara personer som ska vara folkbokförda här. Personer som av olika anledningar vistats i landet utan att ha rätt till det ingår inte.46 bedömning är att detta fel inte är lika omfattande som övertäckning eller att personer är folkbokförda på fel adress. Anledningen är att det ofta är mer fördelaktigt att vara folkbokförd än att inte vara det. Även företrädare för som arbetar med befolkningsstatistiken gör denna bedömning.47 Förutom att 43Skatteverket, 2016. 44Skatteverket, 2006. Kartläggning av folkbokföringsfelet. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser. 45Skatteverket, 2017. Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skattefusket och kontroll. Rapport , s. 104. 46Skatteverket, 2006. Kartläggning av folkbokföringsfelet. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser. 47Intervju vid SCB, . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N oavsiktliga fel kan uppstå tar upp skenutvandring i båda sina kartläggningar. Där refereras till erfarenheter från kontrollinsatser som genomförts mot denna typ av fel. Det handlar ofta om att personer uppgett att de flyttat utomlands för att undkomma beskattning, men sedan fortsatt att leva i landet. I kartläggningen 2013 görs ingen bedömning av hur omfattande undertäckningen är.48 3.2.4 Felaktiga uppgifter om identitet En typ av fel som upptäckts av är försök att genom registrering av falska uppgifter skapa identiteter som kan användas för brottslig verksamhet. Den här typen av fel uppmärksammades först inom kontrollen av bosättningsuppgifter och 2013 genomförde en utredning49 för att fördjupa kunskapen om dessa fel. När inte kan komma i kontakt med en person måste myndigheten genomföra en kungörelse innan beslut kan fattas rörande personens folkbokföring. Kungörelsen går till så att personens namn och födelsedata anslås i Post- och , vilket är en webbplats som drivs av . Ärendetypen beskrivs vidare i avsnitt 6.1.1. upptäckte att flera personer som myndigheten kungjort om senare hade inkommit med flyttanmälan till en och samma adress. Någon försökte med andra ord överta personernas identitet.50 Efter denna upptäckt har arbetat för att skaffa sig mer kunskap, vilket lett till att myndigheten upptäckt att det finns flera sätt att utnyttja identitetsuppgifterna i folkbokföringsregistret. Inom folkbokföringen har man formulerat följande begrepp: •En kapad identitet innebär att en bedragare använder sig av stulna personuppgifter för att kunna använda en identitet för olika typer av brott. Kapningen kan t.ex. gå till som i det ovan beskrivna fallet. •En ”look-a-like” innebär att en bedragare använder sig av en överlåten, lånad eller stulen identitetshandling för olika typer av brott. Ett sätt att skapa en sådan identitet är att tvinga eller betala någon från ett EES-land51 att invandra och folkbokföra sig i . Sedan får personen återvända till sitt hemland medan bedragaren använder identiteten för att begå brott. 48Skatteverket, 2006. Kartläggning av folkbokföringsfelet. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser. 49Skatteverket, 2013. Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen. 51I EES ingår förutom EU-länderna: , och . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E •En ”oriktig identitet” innebär att de personuppgifter som registrerats i folkbokföringen inte är korrekta. Detta kan uppstå om en person använder förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar vid invandring. Här kan det handla om att någon uppgift i handlingarna är ändrad, t.ex. födelseland eller namn, men också att hela identiteten är påhittad.52 Företrädare för aktiviteten Oklara identiteter, som utreder den här typen av ärenden inom folkbokföringen, bedömer att just kapade identiteter är något som ökar. Det är antagligen både enklare och billigare att använda en utsatt person i ett annat EES-land för att skapa en kapad identitet än att försöka förfalska ett pass för att skapa en oriktig identitet. Att identiteter för svenska medborgare kapas förekommer också. har exempelvis noterat att idrottsmän som är bosatta utomlands drabbas.53 3.2.5 Konsekvenser av fel i folkbokföringen Konsekvenserna av övertäckning, undertäckning och att personer är folkbokförda på fel adress är i många fall liknande. Det handlar i första hand om att befolkningsstatistiken för vissa geografiska områden blir missvisande samt att bidragsutbetalningar och beskattning sker på felaktiga grunder. Felaktiga uppgifter om identiteter används i första hand för brottslig verksamhet. Företrädare för menar att kvalitetsarbete mot både bosättnings- och identitetsrelaterade fel fyller en viktig funktion eftersom folkbokföringen är första steget för att få tillgång till välfärdsystemet. I arbetet med rapporten om intyget som dörröppnare intervjuade BRÅ företrädare på de utbetalande myndigheterna och granskade ärenden. Det framgick då att handläggarna hämtar uppgifter från folkbokföringen, och när det gäller de bidrag som är bosättningsrelaterade så förlitade sig handläggarna helt och hållet på uppgifterna i folkbokföringen.54 Ytterligare en konsekvens som båda felkategorierna ger upphov till är felaktiga röstlängder till kommunal- och riksdagsval samt folkomröstningar. Konsekvenser av bosättningsrelaterade fel Bosättningsrelaterade fel kan påverka de offentliga finanserna, t.ex. genom att beskattning och bidragsutbetalningar sker på felaktiga grunder. I de kartläggningar och andra analyser som gjort finns principiella resonemang om vilka bidragssystem som skulle kunna vara drabbade av felaktiga bidragsutbetalningar till följd av felaktiga uppgifter i folkbokföringen. 52Skatteverket, 2016. Beivra avsiktliga fel (BAF) – Årsrapport . 53Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 54Intervju vid BRÅ, . Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, Rapport 2015:8. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheten har också gjort ett antal överslagsberäkningar för att belysa hur stora kostnader det skulle kunna röra sig om.55 Men hur det faktiskt ser ut finns det liten kunskap om.56 Denna fråga kommer att behandlas vidare i avsnitt 5.3.5. Resultatet av den insats mot övertäckning som beskrevs tidigare i avsnitt 3.2.1 var så omfattande att resultatet av insatsen tydligt påverkade befolkningsstatistiken i vissa kommuner och stadsdelar. En medarbetare på företaget som arbetar med befolkningsstatistik på nivå menar att fel av denna typ och omfattning kan påverka möjligheterna att planera service i vissa stadsdelar, t.ex. förskoleplatser.57 Företrädare för framhöll att problemen med övertäckning inom vissa delgrupper av befolkningen och för vissa geografiska områden kan få följdverkningar när annan statistik ska tolkas. Befolkningsstatistiken utgör ofta grund för statistiska urval som tas fram i andra sammanhang. När t.ex. sysselsättning ska studeras inom olika grupper eller geografiska områden används ofta måttet sysselsättningsgrad. Det definieras som antalet sysselsatta i den aktuella delpopulationen i relation till antalet personer i hela delpopulationen, och den senare hämtas från befolkningsstatistiken.