prop · H503114 · 2018-03-20 00:00:00 — Multilaterala åtgärder för att förhindra spridning av massförstörelsevapen har framför allt tagit sig uttryck i ett antal internationella avtal samt samarbete inom ett antal exportkontrollregimer där många av de viktigare producentländerna samarbetar för att effektivisera icke-spridningsarbetet. Med termen produkter med dubbla användningsområden (PDA) avses föremål tillverkade för civilt bruk, vilka även kan användas för tillverkning av massförstörelsevapen eller krigsmateriel. Såsom PDA klassificeras också vissa andra produkter som har särskild strategisk betydelse, t.ex. kryptosystem. Det internationella samfundet har under utvecklat en rad samarbetsformer för att kontrollera spridningen av dessa produkter. För EU-länderna finns ett gemensamt regelverk i form av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (PDA- förordningen). Själva exportkontrollen utövas alltid nationellt men genom de internationella exportkontrollregimerna och inom EU sker ett omfattande samordnande arbete. mot spridning av massförstörelsevapen innehåller ett åtagande att stärka effektiviteten i exportkontrollen av PDA-produkter i . Ett grundläggande skäl är att det inom EU tillverkas åtskilliga känsliga produkter som skulle kunna missbrukas och användas inom program för massförstörelsevapen. De exportkontrollåtgärder som krävs inom EU måste vara proportionella med hänsyn till spridningsrisken och inte onödigt störa den inre marknaden eller de europeiska företagens konkurrenskraft. Inom de internationella exportkontrollregimerna har det utarbetats kontrollistor som fastställer vilka produkter som ska vara underställda Behovet grundar sig på att en del länder bedriver Skr. program för framtagning av massförstörelsevapen, trots att de har undertecknat internationella avtal som förbjuder eller reglerar sådan verksamhet, eller för att de står utanför de avtalen. Dessa länder har ofta stärkt sin kapacitet genom att importera civila produkter som sedan använts för militära syften. Historien har visat att de länder som på detta sätt skaffat sig en militär kapacitet importerat produkterna från företag som inte varit medvetna om att de bidragit till utvecklande av t.ex. massförstörelsevapen. Ofta sänds samma inköpsförfrågan till företag i olika länder. kunde ett land neka export som ett annat land tillät den. Behovet av ett utökat samarbete och informationsutbyte mellan exporterande länder var därför uppenbart. Detta var grunden för skapandet av exportkontrollregimerna. Behovet av kontroll har ytterligare understrukits med anledning av terroristhotet. Att en PDA-produkt hamnar på en kontrollista innebär inte automatiskt att export av denna produkt förbjuds. Listningen är närmast ett utpekande av att detta är en känslig produkt. Kontrollistorna i de olika regimerna lyfts för EU:s del in i bilaga I till PDA-förordningen och utgör grunden för beslut om godkännande (exporttillstånd) eller avslag av export. Av EU-förordningen följer att medlemsstaterna kan använda sig av en mekanism som möjliggör att även produkter utanför listorna kan beläggas med kontroll om exportören eller tillståndsmyndigheterna har information om att produkten är eller kan vara avsedd att användas i samband med produktion m.m. av massförstörelsevapen eller för andra militära syften. Denna mekanism benämns generalklausul i den svenska terminologin men är mer känd under sin engelska benämning catch-all, och utgör även praxis inom de internationella exportkontrollregimerna. En stor del av arbetet inom EU och inom regimerna utgörs av en omfattande informationsverksamhet (s.k. outreach), riktad till den egna industrin och till andra länder, om behovet av exportkontroll och utveckling av exportkontrollsystem. Nationellt regleras exportkontroll av PDA-produkter och av tekniskt bistånd i samband med dessa produkter i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till den EU-rättsliga PDA-förordningen. En samlad bild av industrin som arbetar med PDA i är svår att ge då en betydande del av de sålda produkterna går till EU-marknaden eller exporteras till marknader som omfattas av EU:s generella exporttillstånd. Huvudregeln är att det inte krävs tillstånd vid överföring till en annan EU-medlemsstat. Det generella tillståndet EU001 gäller med några undantag alla produkter i bilaga I till förordning (EG) nr 428/2009 beträffande export till , , , , , , och . Därutöver finns ytterligare fem generella tillstånd (EU002–006) för vissa produkter till vissa destinationer, export efter reparation/ersättning, tillfällig export till utställningar och mässor, vissa kemikalier och telekommunikation. Antalet länder som innefattas i tillstånd EU002–006 varierar från sex länder i EU002 och EU006, till nio i EU005 och 24 länder i EU003 och EU004. Syftet med de generella tillstånden är att underlätta för företagen som enbart behöver rapportera till tillståndsmyndigheten efter att den första exporten ägt rum. Till skillnad från företag som faller under krigsmateriellagstiftningen krävs inga grundläggande tillstånd enligt exportkontrollagstiftningen för företag som tillverkar eller på andra sätt handlar med PDA-produkter. Dessa företag är heller inte skyldiga att leveransdeklarera enligt avgiftsdeklarera om företaget tillverkat eller sålt kontrollerade produkter som omfattas av ISP:s tillsyn. Hit räknas försäljning både inom och utom Om ett företag skulle känna till att en PDA-produkt som företaget i fråga har för avsikt att exportera, och som inte finns förtecknad i bilaga I till EU-förordningen, är avsedd att användas i anslutning till massförstörelsevapen finns en skyldighet för företaget att informera ISP. Efter en sedvanlig tillståndsprövning kan myndigheten besluta om att inte ge tillstånd för exporten (catch-all). Av de PDA-produkter som exporteras med tillstånd från ISP är den dominerande delen telekommunikationsutrustning som innehåller exportkontrollregimen Wassenaar-arrangemanget (WA). liksom frekvensomvandlare till mejeri-/livsmedelsindustrin utgör en En annan produkt som är volymmässigt stor är Dessa är kontrollerade inom (). Andra produkter, som t.ex. isostatpressar, kemikalier eller obemannade luftfarkoster (eng. unmanned aerial vehicle, UAV) och utrustning relaterad till sådana farkoster är volymmässigt mindre omfattande men kan vara resurskrävande vid tillståndsprövningen. Embargo på handel med PDA-produkter finns enligt FN-beslut, som genomförts och utvidgats av EU, mot . genom EU-beslut fullständigt, dvs. omfattar alla produkter på EU:s Även vissa liknande produkter är belagda med embargo. Detsamma är fallet vad gäller de embargon som EU har infört med anledning av situationen för mänskliga rättigheter i , vilka dock är kopplade till olika typer av tillståndsförfaranden. Likaså har EU, mot bakgrund av agerande i , beslutat om vissa restriktiva åtgärder (sanktioner) mot . EU:s kontrollista för PDA, när de är avsedda för militär slutanvändning eller militär slutanvändare. Export av vissa PDA-produkter är enligt EU- beslut också förbjuden respektive belagd med tillståndskrav i förhållande Den överenskommelse som träffades mellan , , , , , , och EU om kärntekniska program (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA) förutser att EU:s samtliga kärnteknikrelaterade sanktioner mot kommer att lyftas när () kan bekräfta att levt upp till sina åtaganden enligt planen. Som en del av genomförandet av JCPoA, och efter verifiering från avseende åtaganden, ändrade EU de ekonomiska och finansiella sanktioner som införts med anledning av Tillståndsförfaranden gäller numera för de PDA- produkter som varit föremål för embargon. Detta gäller dock inte de produkter som omfattas av Missilteknologikontrollregimen (MTCR). Samarbete inom de internationella När det gäller de internationella avtalen bör särskilt nämnas fördrag om förhindrande av spridning av kärnvapen (icke- spridningsavtalet, NPT), konvention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring (BTWC) samt konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring (CWC). är part i alla tre konventionerna (jfr SÖ 1970:12, SÖ 1976:18 och SÖ 1993:28). Genom NPT förpliktar sig icke-kärnvapenstaterna att inte ta emot eller tillverka kärnvapen, som de fem kärnvapenmakterna , , , och åtar sig att nedrusta. Vidare åtar sig parterna att inte överföra kärnråbränsle eller särskilt klyvbart material eller utrustning eller materiel som särskilt konstruerats för tillverkning av särskilt klyvbart material till någon icke-kärnvapenstat, med mindre än att materialet eller utrustningen står under Internationella atomenergiorganets () kontroll. I BTWC åtar sig parterna bl.a. att varken direkt eller indirekt överföra utrustning som kan användas för produktion av biologiska stridsmedel. På samma sätt föreskriver CWC att dess parter varken direkt eller indirekt får överföra kemiska stridsmedel till någon annan stat. Även om de internationella avtalens primära syfte är att förhindra spridning av massförstörelsevapen och främja nedrustning så innehåller de också bestämmelser om att parterna ska främja handel för fredliga ändamål. Detta beror på att en betydande del av de aktuella produkterna och teknologierna har dubbla användningsområden. För att förstärka det internationella samarbetet för icke-spridning av massförstörelsevapen har ett fyrtiotal länder på eget initiativ slutit sig samman i fem internationella exportkontrollregimer: (), (), Australiengruppen (AG), Missil- teknologikontrollregimen (MTCR) och Wassenaar-arrangemanget (WA). Regimernas syfte är att identifiera varor och teknologier som kan användas i samband med massförstörelsevapen och att skapa större enhetlighet i deltagande länders exportkontroll av dessa. Till stöd för detta arbete har respektive regim en lista med produkter som står under kontroll. Listorna revideras regelbundet. Arbetet omfattar även utbyte av information om nekade exporter, spridningsrisker samt kontakter med tredjeland för att främja regimernas icke-spridningsmålsättningar. Grunden för samarbetet i exportkontrollregimerna är en gemensam politisk vilja att förhindra spridning av massförstörelsevapen. Detta uppnås genom en nationell lagstiftning som möjliggör exportkontroll av de varor och teknologier som har identifierats såsom strategiska. Deltagande i regimerna underlättar uppfyllandet av de folkrättsliga förpliktelserna i internationella avtal om att inte direkt eller indirekt bistå en annan stat att anskaffa massförstörelsevapen. , som bildades , behandlar frågor om exportkontroll relaterade till icke-spridningsavtalet (NPT). Kommittén fastställer vad som menas med utrustning och materiel som konstruerats för tillverkning av särskilt klyvbart material. Ansvaret är därmed delvis överlappande med (), som behandlas nedan. NPT föreskriver att export av sådan utrustning och materiel till en icke-kärnvapenstat, liksom klyvbart material, endast får ske om det klyvbara materialet underställs IAEA-kontroll. Utrustningen och materielen anges i kommitténs kontrollista, som uppdateras i ljuset av den tekniska utvecklingen. Listan finns återgiven i informationscirkulär nr 209 (INFCIRC/209/Rev.4). Svenska () ansvarar för att upprätthålla regimens webbplats. () har sitt ursprung i den s.k. som bildades . NSG:s arbete avser exportkontroll av produkter som finns listade i del 1 och del 2 i NSG:s riktlinjer, däribland produkter för nukleärt bruk samt andra PDA- produkter som kan användas i samband med utveckling eller produktion av kärnvapen. Produkterna finns återgivna i informationscirkulär nr 254, som innehåller de två kontrollistorna för respektive varugrupp (INFCIRC/254/Rev.13/Part 1 och INFCIRC/254/ Rev.10/Part 2). fortsatte NSG:s tekniska expertgrupp (TEG) under svenskt ordförandeskap sitt arbete med tekniska förslag och uppdatering av innehållet i kontrollistorna. Årets plenarmöte hölls i under schweiziskt ordförandeskap. Där fördes bl.a. diskussioner om de tekniska, rättsliga och politiska aspekterna av deltagande i NSG av stater som inte är parter till NPT. Australiengruppen (AG) bildades på initiativ av . Dess verksamhet syftar till att harmonisera medlemsländernas exportkontroll för att förhindra spridning av kemiska och biologiska vapen. Ursprungligen omfattade gruppens verksamhetsområde endast kemikalier och kemisk tillverkningsutrustning. beslutades dock att kontrollistorna skulle utökas till att även omfatta mikroorganismer, toxiner samt viss tillverkningsutrustning för biologiska stridsmedel. Vid plenarmöte i enades gruppens medlemmar om att stärka arbetet för icke-spridning av biologiska och kemiska vapen genom ett fortsatt fokus på omdanande teknologier och att förhindra terrorism där dessa vapen används, samt utökade kontakter med länder utanför Australiengruppen. Missilteknologikontrollregimen (MTCR) grundar sig på ett amerikanskt initiativ . Dess verksamhet gäller främst exportkontroll av fullständiga missilsystem (inklusive ballistiska missiler och bärraketer för rymduppskjutningar samt sondraketer) och andra obemannade luftfarkoster (inklusive kryssningsmissiler, mål- och spaningsplattformar) med en räckvidd eller mer. Därutöver kontrolleras komponenter till sådana system samt andra produkter som kan användas för produktion av missiler och även mindre obemannade luftfarkoster konstruerade för att kunna sprida aerosoler. fortsatte arbetet inom MTCR med att se över innehållet i listorna med kontrollerade produkter och utbyta information om känslig spridning av missilteknologi inklusive kunskapsöverföring. Det årliga plenarmötet hölls i under delat ordförandeskap mellan och . Medlemsfrågor fortsatte att diskuteras. Ett flertal EU-länder står alltjämt utanför regimen. Andra frågor som diskuterades under plenarmötet var Unmanned Aerial Vehicles (UAV), tillämpningen av ”catch all”-kontroller, regional spridning av känslig teknologi samt strategisk utåtriktad verksamhet. avslutade sitt ordförandeskap för MTCR:s tekniska arbetsgrupp vid detta plenarmöte. Wassenaar-arrangemanget (WA) bildades som efterföljare till det internationella exportkontrollsamarbete som tidigare hade bedrivits inom kommittén (CoCom). Arrangemangets arbetsfält omfattar kontrollen av konventionella vapen samt varor och teknologier med dubbla användningsområden som inte kontrolleras i andra regimer. Det utgör därmed ett viktigt komplement till arbetet i övriga regimer som uteslutande fokuserar på massförstörelsevapen samt vissa vapenbärare. Sedan välkomnades som ny medlem har WA 42 deltagande stater. Bland dessa återfinns flertalet stora producenter och teknologi-innehavare på de berörda områdena. Syftet med arrangemangets verksamhet är att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet genom att främja öppenhet och ett ansvarsfullt agerande när det gäller överföringar av konventionella vapen och produkter med dubbla användningsområden och därigenom undvika destabiliserande ansamlingar. Grundsynen i WA är att handel med de varor som finns på kontrollistorna ska vara tillåten, men att den måste ske under kontrollerade former. En viktig funktion som Wassenaar-arrangemanget upprätthåller är att samla den tekniska expertisen från de deltagande staterna för att uppdatera de gemensamma kontrollistor som garanterar att ”glapp” inte förekommer mellan olika länders kontroll av de berörda produkterna. Arrangemanget upprätthåller två kontrollistor som är fogade till dess grunddokument; Munitions List, omfattande konventionell krigsmateriel, samt List of Dual-Use Goods and Technologies, omfattande produkter och teknologi med både civila och militära användningsområden som inte finns på övriga regimers kontrollistor. Båda WA-listorna är i praktiken vägledande för innehållet i EU:s motsvarande kontrollistor. Wassenaar-arrangemanget håller årliga plenarmöten i . Under dessa möten behandlas frågor av principiell betydelse för samarbetets fortsatta utveckling. På grundval av det löpande tekniska arbetet beslutas också om uppdateringar av kontrollistorna som återspeglar den tekniska utvecklingen av olika vapentyper och bakomliggande teknologier. Ett element i arbetet med att begränsa riskerna för spridning av kärnvapen och andra massförstörelsevapen är s.k. konsulär vaksamhet. har både rättsligt bindande åtaganden beslutade av FN och EU och politiska åtaganden inom ramen för exportkontrollregimerna, som syftar till att begränsa spridningen av känslig information och teknik. Ett sätt att sprida känslig information är genom kunskapsöverföring. Frågan aktualiseras vid prövning av antagning samt uppehållstillstånd för studier som rör sådan känslig information och teknik. fortsatte samarbetet mellan berörda myndigheter, som bl.a. syftar till en ökad medvetenhet kring spridningsrisker i fråga om känsliga högskoleutbildningar eller forskningssamarbeten. På EU-nivå genomfördes en omfattande enkätstudie bland medlemsländerna för att samla information om nationella regelverk och erfarenheter, som ska ligga till grund för framtida diskussioner och samarbete. 3.3Samarbetet inom EU om produkter med dubbla användningsområden Arbetet inom EU på området exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden är nära förbundet med det internationella arbete som utförs inom exportkontrollregimerna. Inom EU sker samordningen närmast i rådsarbetsgrupperna Conop (eng. on Non-proliferation), som hanterar icke-spridningsfrågor generellt, och i WPDU (eng. Working Party on Dual-use Goods) som bl.a. arbetar med policyfrågor samt uppdatering av den kontrollista med PDA som faller under rådets förordning (EG) nr 428/2009 (PDA-förordningen). följande behandlas arbetet i WPDU. Enligt mot spridning av massförstörelsevapen ska medlemsstaterna arbeta för att EU ska vara en ledande samarbetspartner när det gäller exportkontrollregimerna, bl.a. genom samordning av EU:s ståndpunkter inom regimerna. EU:s uppfattning är att alla Huvudskälet är strävan att upprätthålla en för alla EU-länder harmoniserad och effektiv nationell exportkontroll baserad på regimernas kontrollistor, riktlinjer för exportkontroll och informationsutbyte om spridningsrisker. EU-området utgör en gemensam marknad för de allra flesta produkter med dubbla användningsområden. Handeln inom EU ses i dessa sammanhang inte som export. Därmed är Skr. EU:s medlemsländer beroende av varandras exportkontrollsystem. av detta skäl får medlemskapsfrågan i exportkontrollregimerna en viktig dimension. Genom beslut i () och Australiengruppen (AG) är samtliga EU-länder numera medlemmar i dessa regimer. I Missilteknologikontrollregimen (MTCR) har motsvarande beslut ännu inte fattats beträffande , , , , , , , och . För Wassenaar-arrangemanget (WA) gäller detsamma för . Årets arbete med kontrollistorna De förändringar som görs i regimernas kontrollistor lyfts in i bilaga I till den ovan nämnda rådsförordningen och blir därmed juridiskt bindande för EU:s medlemsstater. I enlighet med sina delegerade befogenheter (förordning (EU) nr 599/2014), har kommissionen uppdaterat bilaga I i enlighet med de ändringar som beslutats i exportkontrollregimerna, samt gjort följdändringar i bilaga IIa-IIg och bilaga IV. Ändringarna trädde i kraft . Verksamheten inom rådsarbetsgruppen för PDA-frågor (WPDU) dominerades av fortsatta förhandlingar om kommissionens förslag till omarbetning av PDA-förordningen, vilket offentliggjordes . Det rör sig om en omfattande revidering av nuvarande förordning. Syftet är enligt kommissionen att modernisera reglerna med hänsyn till den tekniska och politiska utvecklingen samt att effektivisera förfarandet. Kommissionen föreslår bl.a. att EU:s exportkontrollsystem ska utvidgas till att omfatta ett nytt koncept, mänsklig säkerhet, som föreslås innefatta både mänskliga rättigheter och säkerhet för EU och dess medlemsstater. Kommissionen riktar särskilt in sig på teknik som kan användas för it- övervakning och dataintrång. Det handlar bland annat om utrustning för avlyssning av mobil telekommunikation, intrångsprogram, övervakningscentraler och digital forensisk teknik. Produktlistan (bilaga I) till förordningen, som i sin helhet utgörs av regimernas kontrollistor, ska enligt förslaget kompletteras med en ny EU-autonom lista (bilaga IB i förslaget) med ovan nämnda produkter, som alltså framgent ska omfattas av tillståndskrav för export. Kommissionen ber också om mandat för att i nära samråd med medlemsstaterna och de berörda parterna utarbeta riktlinjer för att stödja den praktiska tillämpningen av exportkontrollen av sådan teknik för att ”skydda den allmänna säkerheten och moralen”. Kommissionen föreslår en utvidgning av generalklausulen (catch-all- bestämmelsen) som innebär att tillstånd ska krävas för export från EU för samtliga produkter med dubbla användningsområden – även sådana som inte har listats – om exportören har fått information om att de kan befaras komma att användas av personer som medverkar till att begå allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, internationell humanitär rätt eller bidrar till ett inre förtryck i det slutliga bestämmelselandet. bestämmelsens tillämpning krävs vidare bevis för att den avsedda slutanvändaren använder produkten eller liknande produkter för sådana kränkningar. Bland de föreslagna förenklingarna finns införande av nya generella EU-exporttillstånd avseende bl. a. kryptering, leveranser av lågt värde och företagsintern överföring av programvara och teknik. Med anledning av förslaget lämnade regeringen en faktapromemoria (2016/17:FPM22) till . I promemorian redovisades de huvudsakliga delarna i förslaget och regeringens preliminära ståndpunkt. Regeringen anförde att den delade kommissionens ambition att verka för ett strikt, effektivt och modernt exportkontrollsystem inom EU och bland medlemsstaterna. Regeringen var även ense med kommissionen om att minska riskerna för att it- övervakningsteknologi används på ett skadligt sätt som allvarligt kränker mänskliga rättigheter. När det gäller aspekten om mänskliga rättigheter i det nya förslaget konstaterades att mänskliga rättigheter är en prioriterad fråga för och EU och att det ligger i vårt intresse att bidra aktivt till att integrera mänskliga rättigheter i de externa aspekterna av EU:s politik. Det poängterades även som viktigt att mekanismer som införs för att stärka mänskliga rättigheter och påverka repressiva stater är ändamålsenliga, precisa och effektiva. Detta gäller särskilt om åtgärderna rör hinder i internationella handelsflöden vilka är grundläggande för såväl EU:s som tredjelands fortsatta välstånd. Regeringen framförde som sin utgångspunkt att de multilaterala exportkontrollregimerna (t.ex. NSG och WA) fortsatt borde utgöra grunden för EU:s produktlista då dessa kontrollregimer är väl etablerade, har bredare anslutning än EU-kretsen och inrymmer den höga tekniska kompetens som krävs. Regeringen ställde sig tveksam till att – som kommissionens förslag syftar till – bygga upp en dubblerande EU- kompetens i förhållande till kontrollregimerna då det kan leda till en divergerande EU-autonom exportkontroll. I detta sammanhang framhölls de kostnadsdrivande effekterna för kommissionen och medlemsstaterna, liksom att och EU i tider av ökat ömsesidigt beroende i första hand bör sträva efter så globala och enhetliga regler som möjligt. Avslutningsvis betonade regeringen vikten av en noggrann och bred analys av förslaget och dess följdverkningar. anordnade () ett uppföljande intressentmöte där gav en presentation av förslaget och företrädare för svenskt näringsliv och civilsamhället deltog. Parallellt med behandlingen i rådet skedde även beredning av förslaget i . Förslaget behöver godkännas av såväl rådet som parlamentet.