prop · H503121 · 2018-03-06 00:00:00 — Utredningens arbete och därmed också förslagen i denna proposition tar framför allt sikte på de grundläggande materiella förutsättningarna för adoption i . Regeringen är medveten om att regelverket om adop- tion även omfattar flera andra aspekter och anknyter till andra frågor. I flera av dessa delar har det vidtagits eller övervägs åtgärder. Exempelvis höjdes adoptionsbidraget 2017 från till per barn (prop. 2016/17:1 utg. omr. 12 s. 9). När det gäller utformningen av den internationella adoptionsverksamheten har regeringen tidigare konstaterat att det finns anledning att se över nuvarande ordning gällande förmed- ling, utredning och stöd till föräldrar och barn och att regeringen avser att återkomma i frågan (prop. 2016/17:1 utg. omr. 9 s. 164). Vad gäller den sociala barn- och ungdomsvården har adoptionens roll i samband med bl.a. familjehemsplacering övervägts av tvångsvårdsutredning (SOU 2015:71). Övervägandena i det betänkandet omfattas inte av detta lagstiftningsärende. När det gäller stöd till internationellt adopterade att söka sitt ursprung har Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd gett in en skrivelse till med förslag på hur stödet skulle kunna stärkas. Skrivelsen bereds i . Arbetet med att modernisera och förbättra regelverket och förutsättningarna i övrigt för adoption och adopterade och deras familjer är alltså inte avslutat genom de förslag som presenteras i denna proposition. Sambor ges rätt att adoptera Regeringens förslag: Sambor ska kunna adoptera på samma sätt som Det innebär att två sambor ska kunna adoptera gemensamt och att en sambo ska kunna adoptera den andra sambons barn genom En person som är gift eller sambo ska kunna adoptera ensam om den andra maken eller sambon befinner sig på okänd ort eller är varaktigt förhindrad att adoptera till följd av psykisk sjukdom eller något annat Styvbarnsadoption ska i undantagsfall kunna ske utan samtycke från den andra föräldern. Andra än makar och sambor ska inte kunna adoptera gemensamt. Det ska uttryckligen anges att två personer som gemensamt adop- terar ett barn också har gemensam vårdnad om barnet. gälla om någon adopterar sin makes eller sambos barn. Om en person i annat fall ensam adopterar ett barn, ska barnet stå under vårdnad av Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår inte några undantag från kravet på makes eller sambos samtycke vid styvbarnsadoption. Vidare föreslår utredningen inte någon möjlighet för en sambo att adoptera ensam om den andra sambon befinner sig på okänd ort. Utredningen föreslår inte heller någon möjlig- het för en sambo att adoptera ensam om den andra sambon lider av en psykisk sjukdom utan föreslår i stället att den möjligheten tas bort även Utredningens förslag om vårdnad omfattar ingen reglering i det fall en person ensam adopterar ett barn och har även i övrigt en något Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. tingsrätt, , , Kom- muner och Landsting, och , tillstyrker eller invänder inte mot för- slaget att sambor ska kunna adoptera. Några remissinstanser är negativa Förbundet , Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn och Forum för Familjevård avstyrker för- avstyrker förslaget när det gäller anser att samboendets rätts- verkningar bör utredas innan en eventuell lagändring genomförs i denna Flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för internationella adop- tionsfrågor (numera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd), för resonemang om vikten av stabiliteten i sökandenas relation. kommun och resonerar kring behovet av att uppställa en tidsgräns för hur länge ett par ska ha bott tillsammans för att få adoptera gemensamt. att en sambo ska få genomföra en styvbarnsadoption endast om han eller hon har bott tillsammans med barnet . tveksam till förslaget ur ett barnperspektiv och hänvisar till att separation är vanligare bland sambor som har barn än bland gifta som har barn. Några remissinstanser, bl.a. , påpekar att förslaget allt får betydelse för nationella adoptioner eftersom 1993 års 2017/18:121 kräver att sökandena är gifta och många ursprungsstater även utanför konventionens tillämpningsområde accepterar endast gifta sökande. – Barnens Rätt i Samhället bedömer att sambor kan vara bra adoptivföräldrar men noterar att sambors möjligheter att genomföra en internationell adoption är starkt begränsade till följd av . De flesta remissinstanser, bl.a. , Diskriminerings- ombudsmannen och , tillstyrker eller invänder inte mot förslaget om en reglering av vårdnadsfrågan. Kommuner och Landsting och anser att det finns anledning att se över reglerna om faderskap och moderskap och reglerna om vårdnad för att få till stånd ett enhetligt regelverk. Flera remissinstanser, bl.a. , och , är positiva till förslaget att ta bort möjligheten att adoptera ensam när partnern har en allvarlig psykisk störning medan motsätter sig det förslaget. Skälen för regeringens förslag Sambor ska kunna adoptera på samma sätt som gifta par Enligt 4 kap. 4 § får andra än makar inte adoptera gemen- samt. Sambor får alltså inte adoptera barn tillsammans. En sambo får inte heller adoptera den andra sambons barn genom s.k. styvbarnsadoption. I det följande används begreppet styvbarnsadoption liksom begreppen styvbarn och styvförälder för att skilja adoption av en makes eller sam- bos barn från andra närståendeadoptioner. Frågan om att låta sambor prövas som adoptivföräldrar har diskuterats tidigare. När övervägde frågan konstaterades att Europarådskonvention inte tillät adoption av två personer som inte är gifta (SOU 1989:100 s. 159 f.). från- trädde Europarådskonvention i samband med att registrerade partner gavs möjlighet att adoptera (se prop. 2001/02:123 s. 32 f.). Europarådskonvention ger uttryckligen konventionsstaterna möjlighet att låta konventionens bestämmelser gälla även två personer som lever tillsammans i en stabil relation (artikel 7). om- fattar endast ”makar”, med vilket avses två personer av olika kön som är gifta med varandra. Konventionen är därför inte tillämplig på adoptioner som genomförs av samkönade par eller av olikkönade par som inte är gifta. Konventionen hindrar inte att konventionsstaterna ger andra per- soner möjlighet att gemensamt adoptera barn, men sådana adoptioner omfattas inte av konventionen och dess system med samarbete (jfr prop. 2001/02:123 s. 33 angående registrerade partner). Det finns alltså inte längre något internationellt åtagande som hindrar att även sambor ges möjlighet att adoptera. I och kan sambor adoptera gemensamt och genomföra styvbarnsadoption. Regeringens uppfattning är att frågor om adoption i största möjliga utsträckning bör bygga på individuella bedömningar utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Generella begränsningar bör uppställas endast om det finns sakliga skäl för det. Att endast makar får adoptera gemensamt är en sådan begränsning av möjligheten att adoptera. Det är angeläget att den föräldraskapsrättsliga lagstiftningen utvecklas i takt med samhället i övrigt. Lagstiftningen behöver vara utformad så att den kan hantera olika sätt att bilda familj. Oavsett vilken samlevnads- form ett par väljer är det väsentliga för barnet att paret kan erbjuda en stabil och trygg uppväxtmiljö. Det är vanligt att människor väljer att leva tillsammans som sambor i stället för att gifta sig. har en majoritet av de barn som föds i ogifta föräldrar och många barn växer alltså upp med föräldrar som är sambor. Detta är alltså en fullt ut accepterad form av familjebildning. Behandling med assisterad be- fruktning erbjuds även sambor. Om sambor tillåts att adoptera på samma sätt som gifta par, finns det fler föräldrar som kan erbjuda barn trygghet (jfr prop. 2001/02:123 s. 29 f. angående registrerade partner). Dessa omständigheter talar med styrka för att sambor bör kunna få adoptera på samma sätt som gifta par. När det gäller styvbarnsadoption och adoption av ett barn som är eller har varit familjehemsplacerat hos den som ansöker om adoption är det naturligt att inte göra någon skillnad mellan makar och sambor. I dessa fall har sökandena redan en relation till barnet och det framstår som obefogat att valet av samlevnadsform i en sådan situation ska avgöra om barnet kan få den trygghet som en adoption innebär. Detsamma gäller vid vuxenadoption. De invändningar som riktas mot utredningens förslag tar nästan ute- slutande sikte på internationell adoption där det inte finns någon relation till barnet . Framför allt anförs att separationsfrekvensen skulle vara högre bland sambor än bland gifta par. kommun på- pekar vidare att kravet på att betänketid ska löpa innan äktenskapsskill- nad kan beslutas kan innebära större trygghet för barn till gifta par. Separationsfrekvensen i samhället har generellt ökat sedan adoptions- institutet infördes , även bland gifta par. Detta har många orsaker, inte minst den ökade jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är dock vanskligt att dra slutsatser om stabiliteten i för- hållandena hos dem som ansöker om adoption utifrån allmän statistik om separationsfrekvensen bland sambor och makar (se även rättsfallet Emonet m.fl. mot , no. 39051/03, , p. 81, där anför att stabilitet i förhållandet som argument för att endast tillåta gemensam adoption för gifta par inte nödvändigtvis är relevant längre). Att dra gränsen mellan gifta par och sambor med hän- visning till risken för separation är vidare ett trubbigt verktyg för att till- godose barnets behov av en stabil och trygg uppväxtmiljö. Som redovisas ovan föds de flesta barn i av ogifta föräldrar och det kan inte hävdas att dessa generellt skulle löpa risk för mer instabila upp- växtförhållanden än barn vars föräldrar är gifta. En adoption – särskilt när det gäller internationell adoption – är en relativt omständlig process. I inledningen av förfarandet görs en ingående prövning av sökandens lämplighet som syftar till att endast personer som kan ge barnet en stabil och kärleksfull uppväxt ska få möjlighet att prövas som adoptivföräldrar (se avsnitt 13.2). Stabiliteten i relationen är en viktig omständighet att beakta vid denna bedömning. Detta bör gälla oavsett samlevnadsform. Barnets bästa värnas enligt regeringens uppfattning bättre genom att det i samtliga fall görs noggranna prövningar av stabiliteten i parets relation än genom en generell begränsning som innebär att en stor grupp blir 2017/18:121 formellt uteslutna från möjligheten att adoptera. Det finns många sambor som lever i stabila förhållanden och som även i övrigt har lika goda förutsättningar som gifta par att bedömas som lämpliga. lagstiftning behövs inte ett krav på äktenskap för att tillgodose barnets behov av en stabil och trygg uppväxtmiljö. Förbundet anför att barn till sambor inte har samma juridiska trygghet som barn till föräldrar som är gifta. Det är riktigt att reglerna om bodelning och arv skiljer sig åt för gifta och sambor. bör dessa skillnader inte överdrivas. Adoptivbarn är som redo- visas ovan i svensk rätt fullt ut att anse som barn till sina adoptiv- föräldrar, vilket bl.a. innefattar en rätt till arv och underhåll. regler om bodelning efter att ett samboförhållande upphört och särskilda bestämmelser om en sambos möjlighet att överta en bostad som särskilt tar sikte på den situationen att samborna har barn tillsammans (se 8 och 22 §§ sambolagen [2003:376]). För sambor och i förlängningen deras adoptivbarn kan framtiden ytterligare tryggas genom att paret t.ex. upp- rättar ett inbördes testamente (se prop. 2002/03:80 s. 36). Vissa ursprungsländer tillåter inte sambor som adoptivföräldrar. Möjligheten för sambor att genomföra internationell adoption kan därför i praktiken vara begränsad. Mot den bakgrunden menar kommun och kommun att en möjlighet enligt svensk lag att pröva sambor som adoptivföräldrar kan ge sambor som önskar adoptera internationellt Regeringen delar inte den uppfattningen. inte anledning att anpassa den svenska lagen till lagstiftningen i andra länder för att undvika att vissa sökande blir besvikna. De som inleder ett förfarande om internationell adoption är i regel väl pålästa. vidare god kunskap hos de auktoriserade adoptionssammanslutningarna om vilka krav som olika ursprungsländer ställer på sökandena. – Barnens Rätt i Samhället påpekar att utgår ifrån att de som adopterar ska vara gifta och gör utifrån detta be- dömningen att förslaget strider mot principen om barnets bästa. ringen delar inte denna bedömning. på barnets bästa inom adoptionsområdet som rådde i de flesta länder när har det gått och synen på vad som är barnets bästa inom det familjerättsliga området har Som anförs ovan öppnar Europarådskonvention, till skillnad från sin föregångare, för att staterna tillåter sambor att adoptera (se även rättsfallet Emonet m.fl. mot , no. 39051/03, 13 decem- ber 2007, p. 84, där denna utveckling bejakas av ). inte kommer att vara tillämplig på adoptioner som rör sambor är visserligen en nackdel eftersom strävan bör vara att konventionen tillämpas på en så stor andel som möjligt av de internatio- Ett stort antal adoptioner genomförs dock från stater som inte är anslutna till . ventionen inte kan tillämpas är mot den bakgrunden inte ett tillräckligt argument för att utesluta sambor från möjligheten att adoptera. rande gäller för övrigt för samkönade par som vill adoptera. hade låtit sig hindras av konventionen skulle samkönade par inte ha fått möjlighet att adoptera (prop. 2001/02:123 s. 33 och bet. s. 26). Svensk lagstiftning bör anpassas i takt med samhällsutvecklingen. bör vara en förebild och införa lagstiftning som ger uttryck för en icke-diskriminerande och modern syn på familjeliv. Mot den bakgrun- den anser regeringen att det inte, som Förbundet för- ordar, finns anledning att avvakta en översyn av konventionen innan den svenska lagstiftningen ändras. Sammanfattningsvis anser regeringen att sambor ska ges samma möj- ligheter att adoptera som gifta par. Det innebär att sambor ska kunna adoptera gemensamt och att en sambo ska kunna bli förälder genom att adoptera den andra sambons barn genom en styvbarnsadoption. Möjligheten att i vissa fall adoptera ensam Som framgår ovan bör en sambo, på samma sätt som en gift person, kunna genomföra en styvbarnsadoption. Utöver styvbarnsadoption finns det två fall då en make får adoptera ensam. Det finns en möjlighet att med sin makes eller sambos samtycke adoptera sitt eget barn. Det undan- taget behandlas i avsnitt 12.2 där regeringen föreslår att begreppet adop- tion av eget barn utmönstras och att detta undantag tas bort. En make kan vidare genomföra en adoption på egen hand om den andra maken vistas på okänd ort eller lider av en allvarlig psykisk störning. Genom en adop- tion som genomförs i en sådan situation uppstår inte något rättsförhållan- de mellan adoptivbarnet och den make som inte deltar i adoptionen. Utredningen föreslår inte att möjligheten att adoptera ensam om part- nern befinner sig på okänd ort ska utvidgas till att gälla även sambor. Utredningen hänvisar till att det ligger i sakens natur att en sådan situa- tion inte kan uppkomma i ett samboförhållande. Regeringen delar inte denna bedömning. Även om det inte lär vara vanligt förekommande kan det inträffa att ett samboförhållande anses bestå trots att paret inte bor ihop (jfr prop. 2002/03:80 s. 46 och rättsfallet NJA 1994 s. 61). Det finns inte anledning att i denna situation behandla sambor annorlunda än makar. Möjligheten för en make att adoptera ensam om den andra maken befinner sig på okänd ort bör därför gälla även för en sambo. En förut- sättning för att en sådan adoption ska beslutas är naturligtvis att de all- männa förutsättningarna för adoption är uppfyllda, vilket vid adoption av ett barn innebär att barnets bästa ska ges störst vikt (se avsnitt 7.1). Utredningen föreslår att undantaget för det fall en make lider av en all- varlig psykisk störning helt tas bort. Utredningen anför att det ur ett barn- perspektiv inte är lämpligt med adoption om sökandens make eller sam- bo lider av en allvarlig psykisk störning. Regeringen konstaterar till att börja med att bestämmelsen inte endast gäller vid adoption av barn utan även vid vuxenadoption. Vuxenadoptioner sker i situationer då sökanden och den som sökanden vill adoptera har en relation som motsvarar den mellan ett barn och en förälder. Det kan mycket väl tänkas att undantaget kan fylla en funktion i en sådan situation. När det rör sig om en adoption av ett barn är det möjligt att tänka sig situationer då det skulle anses vara till barnets bästa att låta en make eller sambo ensam genomföra en adoption när den andra maken eller sambon lider av en psykisk sjukdom. Som framför bör i en sådan situation makens eller sambons psykiska sjukdom vägas in i bedömningen av om adoptionen är lämplig. Prövningen måste alltid göras med beaktande av samtliga om- ständigheter. Det kan t.ex. vara så att den make eller sambo som är sjuk inte bor i det gemensamma hemmet utan vistas på en vårdinrättning, vilket kan påverka bedömningen. Enligt regeringens uppfattning bör lagstiftningen inte vara utformad på ett sätt som i praktiken kan innebära att en make i den nu aktuella situationen känner sig tvingad att skilja sig för att kunna genomföra en adoption. Regeringen anser mot denna bak- grund att undantaget bör finnas kvar och att det bör gälla även för en sambo. För att tydliggöra att undantaget gäller endast om makens eller sam- bons tillstånd innebär att han eller hon inte kan adoptera bör bestäm- melsen formuleras om. Vidare finns det anledning att ersätta begreppet allvarlig psykisk störning med psykisk sjukdom och lägga till något annat liknande förhållande. På så sätt uppnås enhetlighet i förhållande till bestämmelserna om samtycke (se avsnitt 7.3 och 8.3). Att allvarlig psykisk störning ersätts med psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande innebär att undantaget utökas något. Genom att kravet på orsakssamband skärps begränsas undantaget till de fall då en gemensam adoption inte är möjlig (jfr prop. 1990/91:194 s. 41 f.). Det kan antas att undantaget kommer att tillämpas ytterst sällan. Som på- pekas ovan krävs det att övriga förutsättningar för adoption är uppfyllda. Kravet på samtycke vid styvbarnsadoption En styvbarnsadoption kräver den andra makens eller, med regeringens förslag ovan, sambons samtycke. Detta bör vara utgångspunkten även fortsättningsvis. Det finns inte några undantag från kravet på sam- tycke vid styvbarnsadoption (jfr rättsfallet NJA 2006 s. 505 och SOU 2016:11 s. 546 f.). Det kan dock vid denna typ av adoption liksom vid annan adoption inträffa att en make eller sambo är förhindrad att sam- tycka. Det kan t.ex. tänkas att maken eller sambon har varit med om en olycka och fått en allvarlig hjärnskada. Lagstiftaren tycks inte ha sett denna situation framför sig när reglerna om makes möjlighet att adoptera utan den andre makens medverkan och rättsföljderna av adoption kom till (jfr NJA II 1917 s. 481 f., prop. 1970:186 s. 48 och prop. 1971:143 s. 77). Det är en brist att det inte finns någon möjlighet för styvföräldern att genomföra en styvbarnsadoption i en sådan situation. Mot bakgrund av att det rättsliga förhållandet mellan barnet och maken eller sambon kvarstår vid en styvbarnsadoption finns det enligt regeringens mening inte anledning att uppställa strängare krav på samtycket i en sådan situation än på ett samtycke som ska lämnas av en förälder vid en vanlig adoption (se avsnitt 8). De undantag som gäller från kravet på samtycke när ett barn adopteras bör därför gälla även i förhållande till kravet på samtycke från en make eller sambo vid styvbarnsadoption. Här ska det noteras att kravet på samtycke vid styvbarnsadoption – till skillnad från kravet på samtycke från en förälder vid annan adoption – gäller även om den som adopteras är vuxen och vid adoption av ett barn oavsett om maken eller sambon är vårdnadshavare eller inte. Vårdnaden efter en adoption av ett barn Vad som gäller i fråga om vårdnaden av ett barn efter en adoption är inte särskilt reglerat. Ett barn står från födseln under vårdnad av båda föräld- rarna om de är gifta med varandra (6 kap. 3 § ). Mot den bakgrunden anses det följa av 4 kap. 8 § – enligt vilken adoptivbarnet ska anses som adoptivförälderns eget barn efter adoptionen Prop. – att ett gift par får gemensam vårdnad om barnet genom adoptionen. Eftersom det inte finns någon regel om gemensam vårdnad efter ett barns födelse om föräldrarna inte är gifta med varandra, kan 4 kap. 8 § inte på samma sätt anses innebära att två sambor genom en adoption får gemensam vårdnad om barnet. Om vårdnadsfrågan lämnas oreglerad när sambor ges rätt att adoptera, skulle barnet efter adoptionen sannolikt anses stå under moderns vårdnad om det rör sig om ett olikkönat par (jfr 6 kap. 3 § ). Om paret i stället är samkönat skulle det inte finnas någon uttrycklig bestämmelse till ledning för bedömningen av vem som har vårdnaden om barnet. Detta är inte tillfredsställande. Enligt regeringen är det viktigt att det vid en adoption står klart vad som gäller beträffande vårdnaden. Frågan om vårdnaden om ett barn efter en adoption bör därför regleras i 4 kap. . Regleringen bör vara heltäckande och alltså gälla vid alla adoptioner av barn. Vårdna- den bör vara gemensam både när sambor eller makar adopterar gemen- samt och när en sambo eller make adopterar sin partners barn genom styvbarnsadoption. Om en person adopterar på egen hand, bör barnet stå under den personens vårdnad. Förslaget är föranlett av att sambor föreslås kunna adoptera på samma sätt som gifta par. Som framgår ovan skulle frågan i vissa situationer vara oreglerad för sambor utan den föreslagna bestämmelsen. Situationen skiljer sig alltså från andra situationer då sambor blir föräldrar och rege- ringen ser inga hinder mot att förslaget genomförs utan att – som bl.a. Kommuner och Landsting är inne på – andra frågor om föräldra- skap övervägs. Utredningen föreslår att bestämmelsen ska gälla barn som enligt 6 kap. ska stå under någons vårdnad. Sedan möjligheten att gifta sig helt togs bort 2015 ska alla barn stå under någons vårdnad och det finns därför inte någon anledning att begränsa bestäm- melsens tillämplighet så som utredningen föreslår (jfr 6 kap. 2 § föräldra- balken och prop. 2013/14:208 s. 133). Den nu föreslagna vårdnadsregeln bör alltså gälla alla . 7 Ett stärkt barnrättsperspektiv 7.1En lämplighetsbedömning där barnets bästa är viktigast Regeringens förslag: Barnets bästa ska ges störst vikt vid alla frågor som rör adoption av ett barn. Ett barn ska få adopteras endast om det med beaktande av samtliga omständigheter är lämpligt. Vid bedömningen ska särskilt beaktas barnets behov av adoption och sökandens lämplighet att adoptera. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om 2017/18:121 adoption av barn. Utredningen föreslår vidare att vid bedömningen av vad som är bäst för barnet särskilt ska beaktas 1) viljan och förmågan hos barnets föräldrar att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran, 2)den personliga relationen i övrigt mellan barnet och föräldrarna och 3)förutsättningarna för sökanden att ge barnet ett varaktigt och stabilt föräldra-barnförhållande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , , Förbundet och flera kommuner, tillstyrker förslagen eller invänder inte mot dem. Kammarrätten i anser att det tydligt bör framgå att barnets bästa inte ensamt är avgörande för bedömningen. framhåller vikten av att samtliga intressen beaktas i det enskilda adoptionsärendet och an- ser att inställningen hos en förälder – även om han eller hon inte är vård- nadshavare – bör tillmätas stor betydelse vid sidan av det barnrätts- perspektiv som utredningen föreslår. Ett antal remissinstanser har syn- punkter på förslaget om en uppräkning av vissa omständigheter som sär- skilt ska beaktas vid bedömningen av barnets bästa.