prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — Denna utveckling har lett till min- skade skillnader i medelinkomst mellan fattigare och rikare länder. har dock inkomst- spridningen inom länder ökat, både inom rikare och inom fattigare länder. Denna utveckling har överskuggat utjämningen mellan länder. Sedan fi- nanskrisen har dock toppinkomsternas tillväxt- takt stannat av, och de globala inkomstskillnad- erna har minskat något. Ökat intresse för inkluderande tillväxt och utbildningssatsningar De växande inkomstskillnaderna i många länder har följts av ett ökat internatio- nellt intresse för fördelningsfrågor.19 Det handlar både om de ekonomiska, sociala och politiska konsekvenserna av ökad ojämlikhet20 och om möjligheterna att motverka dem, bl.a. genom vad 18Den väldigt skeva fördelningen av den absoluta inkomsttillväxten beror på att inkomstnivåerna i toppen är betydligt större än nivåerna i mitten och den nedre delen av fördelningen. Även om den procentuella utvecklingen är likartad i toppen och botten blir den absoluta förändringen störst i top- pen av fördelningen (x procent av en hög inkomst är större än x procent av en låg inkomst). 19Se t.ex. In it Together: Why Less Inequality Benefits All (2015) och Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective (IMF 2015). 20 fördelningspolitiska redogörelse ges en kort översikt av kun- skapsläget baserat på forskningslitteraturen, se prop. 2012/13:100 bilaga 2. Den visar att det finns ett antal olika sätt på vilka fördelningen av ekono- miska resurser kan påverka inte bara de ekonomiska utan också de politiska val som individer gör – och därmed också tillväxten i ekonomin. Ökad inkomstspridning kan därför ha både positiva och negativa effekter på till- växten beroende på hur samhället är organiserat och vilken utvecklingsfas det befinner sig i. som i debatten betecknas som inkluderande till- växt. Diskussionen handlar bl.a. om vad som krävs av samhällets institutioner och av den eko- nomiska politiken för att jämlikhet och ökat väl- stånd ska kunna uppnås . Några politikområden brukar lyftas fram som särskilt centrala för att skapa förutsättningar för inkluderande tillväxt. I första hand handlar det om strukturella reformer som ökar individers produktiva förmåga som de lägger grunden för en jämnare inkomstfördelning, före skatt och transfereringar. Hit hör framför allt ut- bildnings- och hälsopolitiken samt åtgärder som underlättar omställning på arbetsmarknaden och en hög sysselsättningsgrad bland både kvinnor och män. Därutöver kan skatte- och transfere- ringssystemen bidra till en jämnare inkomstför- delning. Ur ett inkluderande tillväxtperspektiv är det viktigt att de så långt som möjligt utformas så att de även främjar hög sysselsättning och god produktivitetsutveckling. Utbildningssatsningar antas vara centrala för tillväxt och jämlikhet I både den internationella och den svenska debat- ten om strategier för inkluderande tillväxt be- tonas vikten av att främja både en hög nivå och en jämn fördelning av humankapitalet. Likvärdig grundläggande utbildning, som kompenserar för socio-ekonomiska skillnader i uppväxtmiljön, be- döms öka utbudet av kompetens och skapa möj- ligheter till en jämnare fördelning av individers humankapital, vilket stärker förutsättningarna för både ökad tillväxt och en jämn fördelning av in- komsterna. Utbildningsreformer som gör indivi- der mindre känsliga för efterfrågeförändringar på arbetsmarknaden kan också bidra till jämnare in- komstfördelning. Ett större inslag av generella ämnen i all grundläggande utbildning kan t.ex. förbättra förmågan att ta till sig ny teknologi. Goda möjligheter till omställning senare i livet och snabb anpassning av arbetskraftsutbudet till efterfrågad kompetens kan också bidra till flexi- bilitet på arbetsmarknaden som både främjar till- växten och en mer sammanpressad löne- och in- komstfördelning.21 2017/18:100 Bilaga 2 Av flera anledningar är det svårt att empiriskt belägga att utbildningssatsningar ger en jämnare inkomstfördelning. En orsak är att det kan ta innan sådana satsningar får genomslag på hu- mankapitalets fördelning och påverkar lönesprid- ningen. Steget från utbildning till inkomster är dessutom beroende av flera faktorer. Human- kapital byggs på flera sätt. Relevant utbildning är en central komponent men erfarenheter och lärande i arbetslivet är nog så betydelsefulla. Det ofta konstaterade sambandet mellan ut- bildning och arbetsmarknadsutfall kan dock ses som ett stöd för att utbildningssatsningar påver- kar inkomstfördelningen. Intuitivt framstår det också som rimligt att insatser som höjer utbild- ningsnivån för grupper med lägst utbildning skul- le verka för en mer sammanpressad inkomstför- delning. Slutsatserna från ekonomisk teori pekar också på att riktade satsningar mot personer med relativt lågt humankapital kan förväntas ge en jämnare inkomstfördelning om de får en utbild- ningsnivå som de flesta redan har uppnått. Det gäller t.ex. aktuella satsningar i på att ge alla gymnasiekompetens, en utbildningsnivå som de flesta i redan har uppnått. Effekten på inkomstspridningen av en fortsatt expansion av högskolan är mer osäker och beror på en rad olika faktorer. Det tydliggörs i fördjupningsavsnittet nedan, där en stiliserad teoretisk modell presen- teras för att tydliggöra hur utbildningssatsningar kan tänkas påverka inkomstspridningen. Fördjupning: Utbildningssatsningar påverkar inkomstfördelningen på olika sätt I den stiliserade teoretiska modellen finns bara två utbildningsgrupper, låg- och högutbildade.22 Högre utbildning antas leda till högre lön, men den genomsnittliga utbildningspremien (dvs. av- kastningen av ytterligare utbildning) för högut- bildade minskar successivt när utbudet av hög- utbildade ökar. 21Se t.ex. Opportunity for All: Overcoming Educational Inequalities over the Life Course (2017). 22Den teoretiska genomgången utgår från Knight och Sabot, Educational Expansion and the Kuznets Effect. Denna modell utgick i sin tur från en välkänd modell som beskrev hur inkomstskillnader i utvecklingsländer förändras då arbetskraften succes- sivt förflyttas från en sektor med låg produktivitet (jordbruk) till en sektor med hög produktivitet (industri), se Kuznets, Economic Growth and Income Inequality, , 1955. 2017/18:100 Bilaga 2 Vidare antas att det finns viss lönevariation mellan individer med samma utbildningsnivå.23 Variationen antas också vara större för högut- bildade än för lågutbildade. Detta är normalt fallet i faktiskt observerade lönefördelningar.24 Slutlig- en bortses från hushållssammansättning, skatter andra inkomster än lön, dvs. inkomstspridning och lönespridning antas vara samma sak. För enkelhets skull antas i detta avsnitt att inkomstspridningen mäts på ett sätt som gör att den totala spridningen kan uttryckas som sum- man av inom- och mellangruppsspridning.25 Mel- langruppsspridningen beror på skillnaden i me- dellön mellan grupperna och på gruppernas re- lativa storlek.26 Den totala inomgrupps- spridningen är ett vägt medelvärde av spridningen inom respektive grupp. När fler blir högutbildade blir gruppen med högre lönespridning större. Det verkar i riktning mot en ökad total inomgruppsspridning (se diagram 5.6). Effekten av fler högutbildade på mellangruppsspridningen är mer komplicerad. För det första uppstår även här en samman- sättningseffekt som bestäms av gruppernas rela- tiva storlek. Om endast en liten andel av befolk- ningen är högutbildade i utgångsläget har skill- naden i medellön mellan grupperna liten betydel- se för den totala spridningen. När fler blir högut- bildade uppstår skillnader i medellön mellan fler individer, vilket ökar mellangruppsspridningen. Ökningen fortgår till dess att precis hälften är högutbildade och den andra hälften lågutbildade. Vid en fortsatt expansion kommer det att finnas skillnader i medellön mellan färre och färre indi- vider, vilket minskar mellangruppsspridningen. För det andra påverkas mellangruppssprid- ningen också av hur mycket den genomsnittliga utbildningspremien sjunker när utbudet av hög- utbildade ökar. Denna effekt är alltid utjämnande, eftersom en lägre utbildningspremie innebär att löneskillnaden mellan hög- och lågutbildade min- skar. I diagram 5.6 visas detta genom att kurvan för mellangruppsspridningen förskjuts nedåt. Diagram 5.6 Lönespridning vid en utbildningsexpansion Inomgrupps- mellangrupps- och total lönespridning Källa: Egna beräkningar. Om andelen högutbildade initialt är liten bidrar en utbildningsexpansion fram till en viss bryt- punkt i sammansättningen av låg- och högutbild- ade till att öka den totala lönespridningen. Efter brytpunkten bidrar fler högutbildade till en mer sammanpressad lönefördelning. Hur stor andelen högutbildade är i denna brytpunkt beror på hur lönespridningen och medellönen skiljer sig åt mellan de låg- och högutbildade grupperna. I praktiken kan det vara svårt att identifiera var denna brytpunkt ligger. Det är dock uppenbart att sannolikheten för att en utbildningsexpansion ska leda till en mer sammanpressad lönefördel- ning är högre om den inriktas på att personer med mycket låg utbildning ska nå en utbildningsnivå som de flesta redan har nått. En expansion av gymnasieutbildningen riktad till personer med enbart grundskoleutbildning eller lägre är ett ex- empel på en sådan satsning. På motsvarande sätt är sannolikheten för att en utbildningsexpansion ska leda till ökad lönespridning högre om det rör sig om en expansion av utbildning på en nivå som relativt få personer har nått. De tidiga faserna av högskolans expansion är ett exempel på den typen 23De löneskillnader som i praktiken finns mellan individer med samma utbildningsnivå kan bero på individuella skillnader i fråga om hälsa, motiva- tion, social förmåga, teoretisk förmåga, praktisk förmåga etc. De kan också bero på att arbeten som kräver lika lång utbildning värderas olika på arbetsmarknaden. 24Större lönespridning bland högutbildade kan t.ex. uppkomma om utbildningspremien är högre för individer högre upp i lönefördelningen än för individer längre ner. Flera studier har också skattat ett sådant samband mellan utbildningspremier och individers rangordning i lönefördelningen, se t.ex. och , Does Education Reduce Wage Inequality? Quantile Regression Evidence From 16 countries, Labour Economics, 2004, Fournier och Koske, The Determinants of Earnings Inequality, : Economic Studies, 2012. 25Bland vanliga spridningsmått som uppfyller detta krav finns t.ex. mean log deviation som användes i avsnitt 2 ovan. 26Mellangruppsspridning kan förstås som spridningen när varje individ exakt har sin respektive utbildningsgrupps medellön. Om andelen högskoleutbildade i Sve- rige har nått den punkt där ytterligare satsningar bidrar till minskad lönespridning är dock svårt att fastställa. 6Fördelningseffekter av regeringens politik 2015–2018 Regeringens fördelningspolitiska strategi består av flera komponenter. Den ekonomiska politiken i sin helhet bedöms för det första bidra till högre sysselsättningsgrad. Det lägger grunden för ett jämlikt samhälle. Insatser för en jämlik kunskaps- skola och möjligheter att bygga på med ny kun- skap senare i livet är ytterligare en komponent. Tillsammans med åtgärder som stärker utsatta gruppers ställning på arbetsmarknaden och mot- verkar illojal konkurrens skapar det förutsätt- ningar för en jämn fördelning av faktorinkom- sterna. Analysen av fördelningseffekterna av re- geringens politik som redovisas i detta avsnitt avser dock enbart den del av regeringens fördel- ningspolitiska strategi som består av aktiv omför- delning genom skatter, transfereringar och ge- mensamt finansierade välfärdstjänster. Inledningsvis redovisas hur regeringens refor- mer i skatte- och transfereringssystemen bedöms ha påverkat hushållens ekonomiska standard. Beräkningarna har gjorts med mikrosimuleringsmodellen FASIT.27 Refor- merna har införts 2015–2018, och har tillkommit som resultat av överenskom- melser mellan regeringspartierna och Vänsterpar- tiet. I beräkningarna redovisas den förväntade helårseffekten 2018 av reformerna. Analysen om- fattar reformer som är beräkningsbara och som har en direkt påverkan på hushållens disponibla inkomst. De reformer som har beaktats finns redovisade i tabellbilagan (se tabell a.5). Regeringen har även genomfört betydande satsningar på offentligt finansierade välfärdstjänster. De har också betyd- else för hushållens välstånd men ingår inte i den disponibla inkomsten. För att ge en mer full- 2017/18:100 Bilaga 2 ständig bild av hur den samlade politiken har på- verkat det ekonomiska välståndet i hushållen görs därför också en utvidgad analys där effekten av satsningar på välfärdstjänster inkluderas i beräk- ningarna. Den totala omfattningen av de reformer som har beaktats finns redovisade i tabellbilagan uppdelat på olika områden (se tabell a.6). Beräkningarna i detta avsnitt bortser både från beteendeförändringar som kan uppkomma till följd av reformerna och från deras effekter på människors ställning på arbetsmarknaden. Vidare tas inte hänsyn till reformer som huvudsakligen förväntas påverka hushållens inkomster på ett indirekt sätt, t.ex. förändrade arbetsgivaravgifter. Att det är inkomster som analyseras innebär också att beräkningarna bortser från förändringar av inkomsternas köpkraft till följd av ändrad indirekt beskattning eller ändrade avgifter. Reformerna har bidragit till minskade inkomst- skillnader Den förda politiken bedöms ha haft en tydligt utjämnande fördelningspolitisk profil. Reformer- na har stärkt de ekonomiska marginalerna för hushåll med svag ekonomi och ökat skatteuttaget från hushåll med starkare ekonomi. Satsningarna inbegriper bl.a. höjt bostadstillägg och sänkt skatt för pensionärer, höjd ersättning i arbetslöshets- försäkringen, skattereduktion för fackförenings- avgiften, höjt tak i sjukpenningen, höjd sjuk- och aktivitetsersättning, höjd inkomstgräns inom bo- stadsbidraget, höjt barnbidrag, höjd barndel i försörjningsstödet och höjt underhållsstöd. Satsningarna har finansierats bl.a. genom olika skattehöjningar som främst har berört personer med relativt sett höga inkomster. Vidare har re- geringen begränsat de skattesänkningar som nor- malt följer av den automatiska uppräkningen av gränserna för den statliga inkomstskatten. Sam- mantaget bedöms hushållens disponibla inkom- ster ha ökat med till följd av regeringens politik . De individuella välfärdstjänsternas omfattning har ökat med ca . Hus- hållens ekonomiska välstånd bedöms därför ha 27 För en beskrivning av modellen, se bilaga till Fördelningspolitisk redogörelse på . 2017/18:100 Bilaga 2 ökat med ca som ett resultat av den samlade politiken. Satsningarna på hushåll med svag ekonomi be- döms ha bidragit till att minska spridningen av de disponibla inkomsterna (se tabell 6.1). Andelen personer med låg relativ ekonomisk standard (un- der av medianen) bedöms också ha minskat. Andelen har minskat mest för de äldsta pensionärerna, men andelen har minskat förhål- landevis mycket även för ensamstående kvinnor med barn. Andelen har också minskat mer för kvinnor än för män. Tabell 6.1 Effekter på Gini-koefficienten och på andelen med låg relativ ekonomisk standard av reformer 2015–2018 Andelar i procent och förändring av andelar i procentenheter -0,010 Andel med ek. -1,4 Barn 0–19 år -1,1 -5,7 -2,1 -0,9 -3,0 Källor: och egna beräkningar. Nedan rangordnas alla individer i befolkningen efter ekonomisk standard och delas in i tio lika stora inkomstgrupper. Därefter jämförs inkom- sten före och efter reformerna för personer som befann sig i en viss inkomstgrupp före reformer- na. I samtliga inkomstgrupper finns det personer som bedöms ha påverkats positivt och personer som har påverkats negativt (se diagram 6.1). En del har berörts direkt via den egna inkomsten, medan andra har berörts indirekt genom att nå- gon annan medlem i hushållet har påverkats. De som har påverkats positivt har i högre grad fun- nits i de lägre inkomstgrupperna, medan de som har påverkats negativt i högre grad har funnits i de översta inkomstgrupperna. I genomsnitt bedöms den ekonomiska standarden ha ökat mest för inkomstgrupp 1 och 2, . För inkomstgrupp 9 och 10, dvs. 28 Höjt grundavdrag för pensionärer har genom sin konstruktion en större relativ betydelse för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Eftersom äldre pensionärer i genomsnitt har lägre pensioner än yngre är ökningen av den ekonomiska standarden störst i de äldre åldersgrupperna. toppen av inkomstfördelningen, är förändring- en -0,respektive -0,. Ensamstående föräldrar och äldre ensamstå- ende kvinnor hör till de grupper som bedöms ha fått störst inkomstförstärkning till följd av re- formerna . För ensamstå- ende föräldrar beror det främst på det höjda barnbidraget, det höjda underhållsstödet, den höjda barndelen i försörjningsstödet, höjt bo- stadsbidrag samt höjningen av grundnivån i för- äldrapenningen. Höjt bostadstillägg till pensionä- rer är en åtgärd som har stärkt ekonomin mest för de äldsta ensamstående kvinnorna. Även de skat- telättnader som har riktats till pensionärer har främst gynnat de äldsta pensionärerna.28 Diagram 6.1 Andel som har fått en förändrad ekonomisk standard till följd av reformer 2015–2018 Inkomstgrupp (ekonomisk standard) Anm.: Ekonomisk standard är hushållets totala disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda. Individer som beräknas ha fått en ökning eller minskning av sin ekonomiska standard som är placeras i kategorin Oförändrad/marginell. Källor: och egna beräkningar. Välfärdssatsningarna ökar det ekonomiska välståndet över hela inkomstfördelningen Offentligt finansierade individuella välfärdstjän- ster som skola, vård, omsorg, kultur och fritid m.m. är en viktig del av omfördelningen i den svenska modellen. Dessa tjänster motsvarar av BNP. Detta kan ställas i relation till de kontanta inkomstöverföringarna från offentlig sektor som uppgår till av BNP. Analyser i tidigare fördelningspolitiska redogör- elser visar också att välfärdstjänsterna reducerar de samlade inkomstskillnaderna med ca 20 pro- cent.29 För att ge en mer fullständig bild av politikens inriktning kompletteras analysen i detta avsnitt med en redogörelse för fördelningseffekterna när satsningar på individuella offentliga välfärdstjän- ster beaktas i beräkningarna. Summan av ekono- misk standard och värdet av dessa välfärdstjänster per person benämns utökad inkomst.30 Regeringen har gjort stora satsningar på väl- färdstjänster . Utbildning har varit ett prioriterat område, i synnerhet , men satsningarna på bl.a. högskola, äldreomsorg och hälso- och sjukvård har också varit betydande. När välfärdssatsningarna beaktas påverkas en större andel inom varje inkomst- grupp positivt än när analysen begränsas till refor- mer som påverkar de disponibla inkomsterna (se diagram 6.2). Färre påverkas också negativt. To- talt beräknas av befolkningen ha fått en högre utökad inkomst, en lägre och beräknas ha fått en oförändrad utökad inkomst eller endast en marginell förändring. Diagram 6.2 Andel som har fått en förändrad utökad inkomst till följd av reformer 2015–2018 Inkomstgrupp (ekonomisk standard) Anm.: Indelningen i inkomstgrupper har gjorts utifrån ekonomisk standard. Individer som beräknas få en ökning eller minskning av sin utökade inkomst som är placeras i kategorin Oförändrad/ marginell. Källor: och egna beräkningar. Välfärdssatsningarna har ökat det ekonomiska välståndet i alla inkomstgrupper (se diagram 6.3). Effekten är så stor att summan av förändringar i 2017/18:100 Bilaga 2 disponibel inkomst och värdet av välfärdstjänster (dvs. den utökade inkomsten) i genomsnitt har ökat i alla inkomstgrupper utom i den högsta. Effekten, uttryckt som andel av den ekonomiska standarden, har varit störst i de lägre inkomst- grupperna. Barnfamiljer, och i synnerhet ensam- stående föräldrar, har gynnats mest av välfärds- satsningarna, då utbildning utgör en stor del av välfärdstjänsterna. Även äldre ensamstående kvinnor har gynnats förhållandevis mycket av välfärdssatsningarna. Diagram 6.3 Genomsnittlig förändring av utökad inkomst i olika inkomstgrupper till följd av reformer 2015–2018 Förändring uttryckt som andel av ekonomisk standard, procent Förändring av utökad inkomst Bidrag från disponibel inkomst Inkomstgrupp (ekonomisk standard) Källor: och egna beräkningar. Reformerna har stärkt den ekonomiska jämställd- heten mellan kvinnor och män Ur ett jämställdhetsperspektiv är det viktigt att studera hur stora ekonomiska resurser kvinnor respektive män förfogar över, dvs. den egna in- komsten. De senaste två decennierna har kvin- nors arbetsinkomster utvecklats starkare än mäns, medan transfereringsinkomsternas utveck- ling har påverkat den ekonomiska jämställdheten i motsatt riktning. Kvinnors disponibla inkomst som andel av mäns har därför legat stabilt på omkring 80 procent.31 Under innevarande man- datperiod bedöms dock regeringens politik ha bidragit till att stärka den ekonomiska jämställd- heten mellan kvinnor och män. 29Se t.ex. avsnitt 7 fördelningspolitiska redogörelse (prop. 2016/17:100 bilaga 2). 30Värdet av välfärdstjänsterna räknas samman på hushållsnivå och fördelas lika på varje medlem i hushållet. För en mer utförlig beskrivning av beräk- ningsmetoden, se bilaga till Fördel- ningspolitisk redogörelse på . 31 Se prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. bilaga 3. Kvinnors transfereringsinkomster har minskat i takt med att deras arbets- inkomster har ökat. Transfereringar utgör dock fortfarande en större andel av den individuella disponibla inkomsten för kvinnor än för män. Då transfereringarna har ökat i en långsammare takt än arbetsinkomsterna har detta också motverkat de minskade skillnaderna i arbetsinkomster mellan kvinnor och män. 2017/18:100 Bilaga 2 Effekter på individuell disponibel inkomst Den individuella disponibla inkomsten bedöms ha ökat för av kvinnorna, minskat för och påverkats lite eller inte alls för till följd av regeringens reformer un- der mandatperioden (se diagram 6.4). För män är det en mindre andel än för kvinnor som har fått en ökning av den individuella disponibla inkom- sten. Diagram 6.4 Andel kvinnor respektive män () som har fått en förändrad individuell disponibel inkomst Anm.: Vid beräkning av den individuella disponibla inkomsten fördelas hushålls- gemensamma inkomster, som t.ex. bostadsbidrag eller barnbidrag, lika mellan hushållets vuxna. Individer som beräknas ha fått en ökning eller minskning av sin individuella disponibla inkomst som är placeras i kategorin Oförändrad/marginell. Källor: och egna beräkningar. Det förhöjda grundavdraget för pensionärer har stärkt den individuella disponibla inkomsten mer för kvinnor än för män. En anledning är att fler kvinnor än män är pensionärer. En annan anled- ning är att kvinnor i genomsnitt har lägre inkom- ster än män och att skattesänkningen företrädes- vis gynnar låginkomsttagare. Det höjda bostads- tillägget för pensionärer har främst gynnat de äld- sta kvinnorna. Höjt underhållsstöd har förbättrat ekonomin mest för ensamstående kvinnor med barn. Det- samma gäller för höjningen av barndelen i försörj- ningsstödet, eftersom det är vanligare att kvinnor är ensamstående med barn. En höjd grundnivå i föräldrapenningen är också en reform som främst har gynnat kvinnor, eftersom kvinnor tar ut fler dagar på grundnivå. Kvinnor studerar i större omfattning än män, vilket innebär att de höjda studiemedlen har gynnat kvinnor mer än män. Höjningen av barnbidraget bedöms ha stärkt eko- nomin ungefär lika mycket för kvinnor och män. Det höjda taket i arbetslöshetsförsäkringen har däremot ökat mäns genomsnittliga disponibla in- komst något mer än kvinnors, eftersom fler män hade inkomster över det tidigare taket i arbetslös- hetsförsäkringen. Av de budgetförstärkande reformerna har det avtrappade jobbskatteavdraget och den begräns- ade uppräkningen av den nedre skiktgränsen vid uttag av statlig inkomstskatt haft en större nega- tiv effekt på inkomsterna för män än för kvinnor.