prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Av den rättspraxis som har utveck- lats följer att det är förhållandevis vanligt att det anses finnas synnerliga skäl för förlängning så länge som skälet till att förvarsåtgärden fortfarande behövs inte beror på att myndigheterna har varit ineffektiva. Oklar identi- tet, bristande samarbete eller att det fortfarande utreds om verkställighet kan ske är exempel på omständigheter som har ansetts utgöra synnerliga skäl för förlängning (se t.ex. MIG 2008:44). Regeringen anser att sådana omständigheter även fortsättningsvis ska kunna ligga till grund för för- längning av förvarstiden. Uttrycket synnerliga skäl ger intryck av att det är fråga om att peka ut förhållanden som klart avviker från vad som är allmänt förekommande. Eftersom de ovan nämnda omständigheterna även fortsättningsvis bör medföra att förvarstiden förlängs, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att använda uttrycket synnerliga skäl som villkor för när en sådan förlängning ska få ske. Det bör i detta sammanhang även beaktas att tidsgränserna för verkställighetsförvar har omarbetats till följd av genomförandet av återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60). Änd- ringarna innebär att en utlänning inte får hållas i verkställighetsförvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL än eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nöd- vändiga handlingar, än . Regeln om synnerliga skäl för förlängning av förvarstiden utöver passar mindre väl in i det nya regelverket som för vissa fall innebär bestämda tidsgränser och lagfästa kriterier för att hålla en utlänning i förvar än . Mot denna bakgrund anser regeringen att regeln om synnerliga skäl för förlängning av förvarstiden bör tas bort och ersättas med en annan regle- ring. Vad som sagts tar endast sikte på förvar av vuxna. När det gäller den tid ett barn får hållas i förvar gäller att barnet inte får hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, . Regeringen bedömer – i likhet med utredningen – att det inte finns anled- ning att ta bort kravet på synnerliga skäl när det gäller barn. Vad ska gälla i stället för synnerliga skäl? Utredningen föreslår att rekvisitet synnerliga skäl för förlängning av för- varstiden för vuxna ersätts med en proportionalitetsbestämmelse med innebörden att förvar och andra tvångsåtgärder i utlänningslagen ska få användas endast om åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgär- den. Utredningen föreslår att proportionalitetsbestämmelsen ska placeras i lagens första kapitel och gälla även andra tvångs- och kontrollåtgärder än förvar och uppsikt. Proportionalitetsprincipen är en av grundsatserna för den rättsliga pröv- ningen i förvaltningsförfarandet. Den innebär bl.a. att en myndighet ska avstå från att meddela ett betungande beslut, för vilket det i och för sig finns författningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses genom åtgärden. Av intresse i detta sammanhang är även att det i den nya förvaltningslagen (2017:900) – som trädde i kraft – finns en bestämmelse om att myndigheterna ska beakta proportionalitetsprin- cipen i all sin verksamhet (se 5 § tredje stycket). Av domstolspraxis framgår att domstolarna vid sin bedömning av om rekvisitet synnerliga skäl har varit uppfyllt fört resonemang om propor- tionalitet. I flera avgöranden har anförts att en förlängning av förvarstiden inte har stått i rimlig proportion till intresset av att kunna underlätta en verkställighet (se t.ex. RÅ 2003 not. 87, RÅ 2005 ref. 60, RÅ 2006 ref. 5 och RÅ 2010 not. Av 1 kap. 8 § UtlL följer att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Stadgandet ger främst uttryck för den s.k. behovsprincipen. Behovs- principen innebär att en tvångsåtgärd inte bör företas, om den inte är nödvändig med hänsyn till syftet med åtgärden. Om det eftersträvade målet kan uppnås med flera olika medel ska det medel väljas som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet. Proportionalitetsprincipen ger jämfört med behovsprincipen tydligare uttryck för att en bedömning av en tvångsmedelsfråga ska göras utifrån två motstående intressen. Det allmännas skäl för t.ex. ett frihetsberövande ska ställas i proportion till vad ett frihetsberövande innebär för den enskilde. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut, kan en tillämpning av proportionalitetsprincipen leda till att en utlänning friges i förvar därför att ingreppet i hans eller hennes frihet inte bedöms stå i rimlig proportion till det allmännas intresse av att kunna verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Regeringen anser mot bakgrund av vad som har sagts att proportio- nalitetsprincipen på ett bra sätt sammanfattar de avvägningar mellan det allmännas och den enskildes intressen som måste göras vid bedömningen av hur länge en utlänning bör få hållas i förvar. Vid dessa avvägningar ska hänsyn tas till bl.a. om berörda myndigheter har handlagt ett ärende med tillräcklig målmedvetenhet och effektivitet och om utlänningen har sam- arbetat med myndigheterna. Regeringen anser därför att bestämmelsen om synnerliga skäl som krav för förlängning av förvarstiden för vuxna utlän- ningar kan tas bort och ersättas med en bestämmelse om att en sådan pröv- ning ska göras med stöd av proportionalitetsprincipen. För att det ska vara tydligt att proportionalitetsprincipen ska beaktas vid avgörande av hur länge en utlänning får hållas i förvar bör en bestämmelse om detta placeras i anslutning till de bestämmelser som reglerar hur länge en utlänning får hållas i förvar, i stället för i samband med de generella reglerna i utlän- ningslagens första kapitel. Självklart innebär detta inte att den allmänt gällande principen i 1 kap. 8 § UtlL förlorar sin betydelse vid tillämp- ningen av bestämmelserna om förvar i utlänningslagen. Även fortsätt- ningsvis måste alltså den behöriga myndigheten eller domstolen pröva om det finns ett behov av åtgärden och se till att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. När det gäller verkställighetsförvar anges vissa kriterier i lagtexten för omständigheter som motiverar en förlängning utöver . Det handlar om bristande samarbete från utlänningens sida eller att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar. Det är viktigt att en bedömning görs 2017/18:284 för varje enskilt fall med beaktande av samtliga relevanta omständigheter. Regeringen anser inte att det, som och Svenska Röda Korset är inne på, är nödvändigt att i lagen ange några ytterligare kriterier för vad som motiverar en förlängd förvarstid än vad som följer av de nämnda kriterierna och proportionalitetsprincipen. Det bör inte nu införas absoluta tidsgränser för övriga typer av förvar Enligt de nuvarande reglerna finns det absoluta tidsgränser för verkställig- hetsförvar. En särskild tidsgräns finns också för utredningsförvar. För övriga grunder för förvar saknas absoluta tidsgränser. Det kan, som Förvaltningsrätten i påtalar, visserligen diskuteras om det inte även för övriga förvarssituationer bör införas särskilda tidsgränser. Det saknas emellertid underlag för att behandla den frågan inom ramen för detta lagstiftningsärende. 7Behörig myndighet att besluta om förvar och uppsikt Regeringens förslag: Reglerna om myndigheternas behörighet att besluta om förvar eller uppsikt ska ha följande innebörd: –ska vara behörig myndighet när inte Polismyn- digheten eller Säkerhetspolisen har sådan behörighet. –ska vara behörig myndighet när myndigheten handlägger ett ärende om avvisning eller ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. –Säkerhetspolisen ska vara behörig myndighet när myndigheten ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. –eller Säkerhetspolisen ska inte vara behörig myndighet som ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Det gäller dock inte om hinder mot verkställighet har åberopats enligt 12 kap. 19 eller 19 b § UtlL och ännu inte har beslutat om en prövning ska ske eller, i fall som avses i 19 a § tredje stycket, en migrationsdomstol inte har prövat om inhi- bition ska beslutas. –Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska inte längre ansvara för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen bedömer att den nuvarande ordningen om vilken myndighet eller domstol som ska få besluta om förvar och uppsikt inte bör ändras, men föreslår att reglerna förtydligas. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. och Hovrätten för anser att reglerna och deras innebörd bör utvecklas Kammarrätten i och Förvaltningsrätterna i Stock- Prop. 2017/18:284 holm, och menar att domstolarna ska fråntas uppgiften att vara handläggande myndighet och i denna egenskap få besluta att ta en utlänning i förvar. Uppgiften är enligt domstolarna främmande för en dom- stol och gör att domstolarnas opartiskhet kan ifrågasättas. Även Förvalt- ningsrätten i ifrågasätter det lämpliga i att migrationsdomstolarna ska vara handläggande myndigheter. och dåvarande anmärker att det ofta är olämpligt att ansvaret vandrar från till som verkställig- het inte får ske till följd av att utlänningen åberopar hinder mot verkställig- heten med stöd av nuvarande 12 kap. 19 § och 19 b § UtlL. Migrations- verket anser i detta sammanhang att verket inte bör vara ansvarigt i frågan om förvar när det gäller brottsutvisade. Skälen för regeringens förslag Enligt gällande regler är ansvaret för att besluta om förvar och uppsikt inom ramen för den ordinarie migrationsprocessen delat mellan Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen, och domstolarna. prövade även regeringen frågor om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Ansvarig för att beslut om förvar och uppsikt fattades var i dessa fall det statsråd som skulle föredra ärendet. Genom lagstiftning som trädde i kraft flyttades dessa ärenden över till den ordinarie migrationsprocessen (se prop. 2012/13:151). I avsnitt 4.1 redogörs för reglerna i 10 kap. UtlL om vilken myndighet eller domstol som är behörig att i olika situationer besluta om förvar eller uppsikt. Grundtanken bakom reglerna är att den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om avvisning eller utvisning, och därefter den myndighet som har i uppgift att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning, ska besluta om förvar eller uppsikt. Som regeringen slår fast i avsnitt 4.3 finns det ett behov av att klargöra vilken myndighet som under olika skeden av migrationsprocessen är ans- varig för att besluta om förvar eller uppsikt. Ett bärande skäl för det ställ- ningstagandet är, som utredningen också lyfter fram, att de nuvarande reglerna om vilken myndighet som har ansvaret för att fatta beslut om för- var eller uppsikt är ofullständiga och otydliga. Som utredningen redogör för innebär reglerna att det i vissa situationer inte är uttryckligen reglerat vilken myndighet som har ansvaret. Prövningen av behörighets- frågan får då bestämmas med ledning av den generella bestämmelsen i 10 kap. 12 § UtlL. Av denna framgår att beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet och att, om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, den myndighet eller domstol som fattar beslutet ska pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar eller stå under uppsikt. Även om det i vissa fall har utvecklats en praxis om vilken myndighet som är behörig, finns det situationer då rättsläget får betraktas som oklart. I fråga om hur nya regler om myndigheters behörighet bör utformas instämmer regeringen i utredningens slutsats att det med hänsyn till hur 2017/18:284 migrationsprocessen är utformad inte är lämpligt att ge ansvaret för för- vars- eller uppsiktsfrågan i dess helhet till endast en myndighet. Den grundläggande systematik som finns , och som innebär att ansvaret för frågorna flyttar mellan , , Säker- hetspolisen och domstolarna beroende på vilken myndighet som hand- lägger huvudfrågan, bör därför i allt väsentligt behållas. Enligt regeringens mening finns det dock anledning att göra en annan bedömning när det gäller domstolarnas behörighet att besluta om förvar eller uppsikt. Domstolarnas ansvar för beslut om förvar och uppsikt ska förändras Utöver den överprövningsroll som domstolarna har när en lägre instans beslut om förvar eller uppsikt överklagas, har domstolarna enligt den nuvarande regleringen under vissa förutsättningar en självständig uppgift att som första instans ta ställning till om en utlänning ska tas i förvar eller ställas under uppsikt och ompröva sådana beslut. Detta gäller när dom- stolarna är handläggande myndigheter enligt 10 kap. 12 eller 16 § UtlL. Utredningen föreslår inte någon grundläggande förändring beträffande domstolarnas behörighet att besluta om förvar och uppsikt. Förvalt- ningsrätterna i , och samt Kammarrätten i invänder emellertid mot en sådan ordning och anser att en domstol inte bör ansvara för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Som skäl för sin ståndpunkt framför domstolarna att de ofta saknar ett tillräckligt underlag för att bedöma frågan om förvar eller uppsikt och därför är beroende av information från . Att domstolarna behöver samarbeta med Migrations- verket på detta sätt kan göra att domstolens opartiskhet ifrågasätts. Enligt regeringens mening bör som utgångspunkt den myndighet som handlägger en fråga om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning också normalt bäst kunna bedöma om utlänningen bör tas i förvar eller ställas under uppsikt. Frågan är om det finns skäl att avvika från detta synsätt när det gäller domstolarna. Ett viktigt skäl till att göra det är det problem som domstolarna själva lyfter fram. Processen i de allmänna förvaltnings- domstolarna är uppbyggd enligt ett tvåpartsförfarande, där domstolens roll är att vara opartisk. Ett annat skäl är intresset av att renodla domstolarnas verksamhet inom förvaltningsprocessen till att i första hand bestå av över- prövning. Det bör även beaktas att ett av syftena med att föreslå ändrade processuella regler är att förenkla regelverket. Om ansvaret för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt lyfts bort från domstolarna, skulle detta medföra att beslutsgången blir tydligare och mer lättöverskådlig. Regeringen anser samman- fattningsvis att övervägande skäl talar för att domstolarna inte längre bör ha något ansvar för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt. Inte heller bör domstolarna ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Regeringen återkommer i det följande till vilken myndighet som bör besluta om förvar eller uppsikt som ett mål i huvudfrågan handläggs i domstol. Regeringen återkommer också till frågan om dom- stolarna även fortsättningsvis ska ha en skyldighet att i vissa fall upphäva eller ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt som en annan myndighet har meddelat, när domstolen prövar en fråga om uppehållstillstånd, av- Prop. 2017/18:284 visning eller utvisning. Avgränsningen mellan , och Utredningen föreslår en reglering av i vilka fall som , , , domstolarna och regeringen genom ansvarigt statsråd är behöriga att pröva en fråga om förvar eller uppsikt. Eftersom det inte har ansetts möjligt att göra uppräkningarna för respektive kategori uttömmande, föreslår utredningen dessutom en övergripande regel som anger att alltid är behörig myndighet i de fall som inte täcks av de exempel som anges för varje myndighet. Till följd av att regeringen inte längre beslutar om förvar eller uppsikt inom ramen för den ordinarie migrationsprocessen och mot bakgrund av den ovanstående bedömningen att domstolarna inte längre bör vara behöriga att besluta om förvar eller uppsikt, återstår tre myndigheter som enligt regeringen bör vara behöriga i dessa slags frågor, nämligen , Säkerhets- polisen och . Under sådana omständigheter finns det ut- rymme att välja en enklare lagteknisk lösning än den som utredningen föreslår. Enligt regeringens mening är det mest ändamålsenligt och tydligt att reglera förhållandet mellan dessa myndigheters behörighet på så sätt att det av lagen uttömmande framgår i vilka situationer som Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen är behöriga myndigheter, medan Migrations- verket är behörig myndighet i övriga fall. En sådan lösning medför att det inte kommer att råda någon oklarhet om vilken myndighet som är behörig i ett enskilt fall och innebär en sådan ytterligare förenkling av regelverket som efterfrågar. När det gäller i vilka fall som ska vara behörig att be- sluta i förvars- eller uppsiktsfrågan föreslår regeringen – med utgångs- punkt i vad som gäller enligt den nuvarande ordningen och i överens- stämmelse med utredningens förslag – att myndigheten ska vara behörig när den handlägger ett ärende om avvisning eller ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. I vilka fall som får besluta om avvisning följer av 8 kap. 17 § UtlL. Ett avvisningsärende får inte avgöras av Polismyndig- heten om utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som söker asyl här. får heller inte besluta om avvisning i fall då utlänningen kan komma att avvisas enligt 8 kap. 2 § 7 eller 3 § andra stycket UtlL. I tveksamma fall ska överlämna ett avvis- ningsärende till . behörighet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning regleras i 12 kap. 14 § UtlL. Av bestämmelsen följer att Polis- myndigheten verkställer sina egna beslut om avvisning, en allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott, ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt enligt 23 § första stycket och sådana avvisnings- och utvisningsärenden som överlämnas till myndigheten för verkställighet av . Beträffande Säkerhetspolisens behörighet att besluta i en förvars- eller uppsiktsfråga föreslår regeringen att myndigheten ska vara behörig när den ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt 12 kap. 14 § andra stycket UtlL ska Säkerhetspolisen verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden, om inte eller den domstol som avgör ärendet bestämmer att en annan myndighet ska ansvara för verkställigheten. Beslut om avvisning eller utvisning som inte längre får verkställas En särskild fråga är vad som ska gälla beträffande och Säkerhetspolisens behörighet i förvars- eller uppsiktsfrågan om avvis- nings- eller utvisningsbeslutet inte längre får verkställas, exempelvis till följd av att beslutet efter ett överklagande inhiberas av en överinstans eller av att en ny prövning aktualiseras. Enligt de nuvarande bestämmelserna är och Säker- hetspolisen som huvudregel inte längre behöriga att besluta i förvars- eller uppsiktsfrågan om utvisnings- eller avvisningsbeslutet inte längre får verkställas. Behörigheten att fatta beslut går då tillbaka till Migrations- verket eller en domstol. Utredningen föreslår inte någon förändring i detta avseende. Regeringen instämmer i utredningens utgångspunkt att Polismyndig- heten respektive Säkerhetspolisen bara ska vara ansvarig för förvars- eller uppsiktsfrågan i ett verkställighetsärende så länge som beslutet är verk- ställbart. Om det sker förändringar i detta avseende, framstår det som mest rimligt att återtar eller får ansvaret för frågorna. Det kan dock, som och tar upp, finnas skäl att se annorlunda på frågan om en ny prövning aktualiseras när utlänningen har åberopat hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 19 eller 19 b § UtlL. När en utlänning åberopar nya omständigheter enligt dessa paragrafer får som huvudregel verkställighet inte ske innan har avgjort frågan om en prövning ska beviljas (se 12 kap. 19 a § första stycket och 19 b § första stycket). Om inte beviljar en sådan pröv- ning, blir avvisnings- eller utvisningsbeslutet åter verkställbart. Beslutet kan överklagas till en migrationsdomstol, men avvisnings- eller utvis- ningsbeslutet fortsätter att vara verkställbart till dess att domstolen bestämmer något annat. Om det har åberopats hinder enligt 12 kap. 19 § gäller dock – enligt 19 a § tredje stycket – att om utlänningen överklagar beslutet att inte bevilja prövning och frågan om en sådan prövning inte har avgjorts tidigare, ska migrationsdomstolen pröva om inhibition ska beslutas. Innan denna prövning har gjorts, får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas. torde frågan om det finns anledning att göra en ny pröv- ning gå att avgöra relativt snabbt. Det kan därför, som och framför, i dessa situationer vara olämpligt och innebära en onödig administration att ansvaret flyttas från Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen till som verk- ställighet inte får ske till följd av att utlänningen åberopar hinder mot verk- ställigheten och frågan om en ny prövning ännu inte avgjorts. Som Migra- tionsverket påpekar prioriteras frågan om en prövning ska ske och i flertalet fall bör det därför endast röra sig om som Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen är behörig myndighet trots att beslutet inte är verkställbart. Sammantaget bedömer regeringen det därmed som mest ändamålsenligt att eller Säkerhetspolisen fortsätter att vara behörig i förvars- eller uppsiktsfrågan till dess att har avgjort frågan om en prövning ska ske. För att undvika att regelverket blir för komplicerat bör detta gälla oavsett hur det tar för Migra- tionsverket att ta ställning till frågan om en prövning ska beviljas. Om en prövning inte beviljas, bör eller Säkerhetspolisen vara behörig även om beslutet överklagas så länge som inte inhibition beslutas. Detta bör gälla även i de fall som avses i 12 kap. 19 a § tredje stycket, dvs. när utlänningen överklagar ett beslut att inte bevilja en prövning och frågan inte har avgjorts tidigare. Trots att beslutet om avvisning eller utvis- ning då inte får verkställas förrän migrationsdomstolen har prövat om inhibition ska beslutas, bör eller Säkerhetspolisen förbli behöriga myndigheter. Om däremot inhibition beslutas eller en prövning beviljas, bör ansvaret övergå till . Sammanfattningsvis föreslår regeringen att och Säkerhetspolisen inte ska vara behöriga att besluta om förvar eller uppsikt i ett verkställighetsärende som ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Myndigheterna ska trots detta vara behöriga om hinder mot verkställighet har åberopats enligt 12 kap. 19 eller 19 b § UtlL och ännu inte har beslutat om en prövning ska ske eller, i fall som avses i 12 kap. 19 a § tredje stycket, en migrationsdomstol inte har prövat om inhibition ska beslutas. I enlighet med vad som anförs ovan föreslår regeringen att Migrations- verket ska vara behörigt att pröva en fråga om förvar eller uppsikt i de fall som eller Säkerhetspolisen inte är det. Det innebär bl.a. att , på samma sätt som enligt den nuvarande ordningen, ska vara behörigt att besluta i om förvar och uppsikt när verket handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning och när verket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. I några avseenden innebär regeringens förslag att får ett utökat ansvar. För det första kommer att få ansvar för förvar och uppsikt i de situationer där domstolarna har ansvaret. Det innebär alltså att ska behålla sitt ansvar för frågorna även när verkets beslut överklagas till och handläggs av migrationsdomstolarna och Migra- tionsöverdomstolen.