prop · H503288 · 2018-08-28 00:00:00 — 2017/18:288 , , , – Nationellt centrum för kvinnofrid, vid , , och , tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Ett antal remissinstanser, bl.a. Hovrätten för , , Barnafrid – nationellt vid (Barnafrid), Ecpat , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktningar och Kvinnors nätverk, invänder mot förslaget och anser att det i stället bör införas ett generellt förbud mot erkännande av barnäktenskap. Även bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget finns det flera, bl.a. och för kvinnojourer och tjejjourer i , som ger uttryck för att lagstiftaren borde gå . () uppger t.ex. att dess grundinställning är att barnäktenskap inte bör erkännas under några omständigheter. , som ifrågasätter behovet av en ny reglering, pekar på de negativa verkningar som ett nekat erkännande kan innebära för enskilda. anser att ett barnäktenskap som inte erkänts ändå bör få rättsverkan som ett äktenskapshinder fram till dess båda parter är , förutsatt att parterna är sambor. Detta för att undvika att den vuxne gifter om sig och den underårige därigenom bl.a. går miste om det skydd som sambolagen (2003:376) erbjuder. Vidare anser att utredningens förslag bör kompletteras med en regel om vitesföreläggande gentemot en part som inte medverkar till att få till stånd en religiös skilsmässa. Skälen för regeringens förslag Som framgår av avsnitt 4 anser regeringen att skyddet mot barnäktenskap behöver stärkas. finns i princip inte något utrymme att erkänna utländska barnäktenskap, om någon av parterna hade anknytning till när äktenskapet ingicks. Möjligheterna att vägra erkännande av barnäktenskap där ingen av parterna hade anknytning till för äktenskapets ingående är däremot betydligt mer begränsade. Erkännande kan då i princip bara vägras om någon av parterna var för äktenskapets ingående (ordre public). De förändringar som behöver göras i svensk lag för att stärka skyddet mot barnäktenskap avser därför framför allt barnäktenskap som ingåtts av parter utan anknytning till . Som redovisas i avsnitt 6 bör vidare utrymmet att kunna göra undantag från förbudet att erkänna utländska barnäktenskap begränsas. Tröskeln för vad som anses vara tvångsäktenskap bör inte sänkas Utredningen överväger om ett tänkbart alternativ för att stärka skyddet mot barnäktenskap skulle vara att sänka kraven för vad som konstituerar ett tvångsäktenskap, vilket förespråkas av Ecpat och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktningar. Som utredningen och flera remissinstanser konstaterar förekommer ofta olika former av påtryckningar i samband med att ett barnäktenskap ingås. I många fall når dock dessa påtryckningar inte upp till en sådan nivå att äktenskapet är att anse som ett tvångsäktenskap enligt lag. För att erkännande ska kunna nekas krävs att det har varit fråga om ett straffbart tvång eller att det tvång som utövats tveklöst är stötande (prop. 2003/04:48 s. 55 f.). Genom att sänka tröskeln för vad som ska anses vara ett tvångsäktenskap skulle fler barnäktenskap omfattas av erkännandeförbudet avseende tvångsäktenskap. En sänkt tröskel riskerar emellertid att ge otydliga gränser för vad som är ett tvångsäktenskap. Framför allt skulle en sådan reglering inte innebära ett tillräckligt effektivt skydd mot barnäktenskap, eftersom det fortfarande skulle krävas att en av parterna gör gällande att det har varit fråga om tvång. Detta är också något som framhåller. I likhet med utredningen anser regeringen därför att det stärkta skyddet mot barnäktenskap i stället bör skapas genom en särskild reglering som tar sikte på just barnäktenskap. Barn i ska inte vara gifta Utgångspunkten i svensk äktenskapsrätt är att den som är inte har nått den mognad som krävs för att självständigt ta ställning i sådana personliga och ekonomiska frågor som uppkommer i ett äktenskap. En åldersgräns för att vara gift utgör alltså ett skydd för barn mot de ingripande personliga och rättsliga verkningar som ett äktenskap innebär. Barn ska få vara barn och få leva i frihet från vuxenlivets ansvar. Barnäktenskap inskränker också det enskilda barnets möjligheter att åtnjuta sina rättigheter enligt . Detta gäller bl.a. rätten till liv och utveckling, rätten till utbildning samt skydd mot våld, exploatering, övergrepp och människohandel. Enligt den princip om icke-diskriminering som gäller enligt har en skyldighet att tillse att alla barn som befinner sig inom svensk jurisdiktion åtnjuter det skydd som konventionen garanterar (artikel 2). Konventionen ställer också krav på att konventionsstaterna ska motverka skadliga sedvänjor (artikel 24.3). Som anges i avsnitt 4 har barnäktenskap definierats som en sådan sedvänja. Det anknytningskrav som ställs upp i 1 kap. 8 a § första stycket 1 lag medför att inte alla barn i åtnjuter samma skydd mot barnäktenskap. I likhet med flera remissinstanser, bl.a. , anser regeringen att det inte är godtagbart att vissa barn i har ett sämre skydd mot barnäktenskap än andra. Alla barn i , oavsett härkomst, måste ha samma rätt till skydd och stöd. Den utvidgning av erkännandeförbudet för barnäktenskap som utredningen föreslår uppfyller i stor utsträckning syftet att alla barn i ska åtnjuta samma skydd mot barnäktenskap och att inga barn ska registreras som gifta här. Mot bakgrund av den utveckling vi sett i , med ett ökat antal asylsökande barn som redan är gifta när de kommer hit och en ökning av antalet barn som registreras som gifta, står det enligt regeringens mening klart att erkännandeförbudet behöver utvidgas på så sätt att det skyddar även barn utan tidigare anknytning hit. Regeringen anser också att det är nödvändigt för att ska leva upp till kravet på icke-diskriminering i . Denna bedömning delas av i stort sett alla remissinstanser. En sådan utvidgning av erkännandeförbudet motsvarar i huvudsak också tillkännagivande (bet. 2016/17:CU10 punkt 1, rskr. 2016/17:189). 2017/18:288 När det gäller konsekvenserna för ett barn, vars äktenskap inte erkänns i , är barnets ställning i de flesta avseenden tryggad genom andra lagregler än de som rör rättsverkningarna av ett äktenskap (se vidare nedan om sådana rättsverkningar). Som konstaterades vid införandet av nu gällande hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap, ska barn i första hand skyddas av de regler som tar sikte på att värna barnets rätt och barnets intressen, och inte av de äktenskapsrättsliga reglerna (prop. 2003/04:48 s. 28 f., se även prop. 2013/14:208 s. 24). Enligt regeringens uppfattning måste intresset av att skydda barn mot att ingå och leva i äktenskap väga tyngre än t.ex. kulturella eller religiösa hänsyn. Omgivningens krav på äktenskap ska inte vara ett skäl för någon, oavsett bakgrund, att vara gift. Sammanfattningsvis anser regeringen att det är till barnens bästa att utvidga förbudet mot att erkänna utländska barnäktenskap så att det omfattar alla barn i , oavsett härkomst. Utredningens avgränsning av erkännandeförbudet är problematisk Enligt regeringens mening är utredningens förslag att begränsa utvidgningen av erkännandeförbudet till att endast avse vissa av de äktenskap som ingåtts av parter utan anknytning hit inte utan invändningar. Bland annat är det av flera anledningar problematiskt att införa en bestämmelse som innebär att den avgörande tidpunkten för frågan om erkännande är parternas ankomst till . Det erkännandeförbud som regleras i 1 kap. 8 a § lag omfattar alla barnäktenskap som ingåtts enligt utländsk lag (av parter med anknytning till ). Sådana äktenskap kan ingås även i inför en utländsk vigselförrättare (enligt 1 kap. 6 §). Ett utvidgat erkännandeförbud bör rimligen även omfatta sådana barnäktenskap. Med en regel vars utgångspunkt är att äktenskapet har ingåtts utomlands och att parterna först därefter kommer till , är det i vart fall tveksamt att så är fallet. Det kan också vara svårt att fastställa när parterna, eller en av dem, kom till . Utgångspunkten för prövningen skulle, som utredningen konstaterar, vara parternas egna uppgifter om när de kom hit. Som påpekar riskerar dock en sådan ordning att skapa incitament att fingera inresedatum eller att inte ge sig till känna för svenska myndigheter innan båda parter har fyllt . Att formuleringen mer eller mindre förutsätter att parterna inte bott eller varit i tidigare, kan också medföra svårigheter vad gäller tolkningen av när en part kom till . Det gäller t.ex. om en person arbetar i utan att ha hemvist här och sedan bestämmer sig för att också bosätta sig här, eller om en person som inte är svensk medborgare har vuxit upp i men flyttat härifrån och sedan återvänder för att bosätta sig här. Om den avgörande tidpunkten för erkännandeprövningen är parternas ålder vid ankomsten till , skapas vidare en tröskeleffekt som riskerar att leda till resultat som kan framstå som inkonsekventa. Detta påpekas också av bl.a. , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och . För två kvinnor som båda kommit till i nära anslutning till sin 18-årsdag och som har ingått barnäktenskap innan de kom hit, kan resultatet i fråga om erkännande bli helt olika trots att båda kvinnorna är när frågan prövas. Avgörande är inte hur gamla de var när de gifte sig, utan hur gamla de var när de kom Om en av kvinnorna hade hunnit fylla innan hon kom till , finns det med utredningens förslag i princip inget utrymme att neka erkännande av hennes äktenskap trots att hon kan ha varit endast när hon gifte sig. Redan mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att inte avgränsa ett utvidgat erkännandeförbud på det sätt utredningen föreslår. Ett generellt förbud mot att erkänna utländska barnäktenskap i bör övervägas Det främsta skälet för att överväga en annan ordning än den som utredningen föreslår är enligt regeringen att utredningens förslag är för begränsat och inte fullt ut ger uttryck för den syn på barnäktenskap som bör gälla i , dvs. att det är en företeelse som vi inte accepterar. Som redovisas ovan upphör ett barnäktenskap inte att vara det när parterna har fyllt . Med utredningens förslag skulle utgångspunkten i svensk rätt fortfarande vara att utländska barnäktenskap som ingåtts av parter utan anknytning till ska erkännas här. Utrymmet att vägra erkännande av sådana barnäktenskap skulle alltså även i fortsättningen vara betydligt mer begränsat än vad som gäller för barnäktenskap som ingåtts av personer med anknytning hit. Det kan ifrågasättas om en sådan skillnad är motiverad. Flera remissinstanser, däribland , Barnafrid och Ecpat , anser att utredningens förslag inte utgör ett tillräckligt effektivt skydd mot barnäktenskap. ifrågasätter om det är förenligt med de jämställdhetspolitiska målsättningarna att godkänna ett barnäktenskap som ingåtts av en kvinna som har fyllt när hon kommer till . Ett alternativ som utredningen överväger och som förespråkas av flera remissinstanser är införandet av ett generellt förbud mot erkännande av utländska barnäktenskap. Ett sådant förbud skulle omfatta alla äktenskap som ingåtts när minst en av parterna var och gälla oavsett parternas anknytning till och ålder när de kom hit. Regeringen anser att det av flera skäl finns anledning att överväga ett sådant alternativ. gällande hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap infördes för att motverka att personer med anknytning till skulle kringgå den åldersgräns som gäller i för att ingå äktenskap. Det primära syftet med bestämmelsen var dock att skydda enskilda mot för tidiga äktenskap. Det ansågs att det skydd som den svenska åldersgränsen innebär bör få betydelse för alla som har en nära anknytning till vårt samhälle (prop. 2003/04:48 s. 26). Erkännandeförbudets tillämpningsområde är inte heller begränsat till de fall där någon av parterna är när frågan om erkännande prövas. Även de personer som har blivit vuxna när frågan prövas, omfattas alltså av det skydd som erkännandeförbudet utgör. Regeringen anser att erkännandeförbudet ska gälla alla barn i , oavsett om de hade anknytning hit när de gifte sig eller inte. Behovet av skydd och stöd kan dock vara minst lika stort för vuxna – inte minst unga vuxna – som har ingått barnäktenskap, vilket påpekas av många remissinstanser. Barnäktenskap är i sig en oacceptabel företeelse som bör motverkas genom bl.a. en tydlig lagstiftning. Sådana äktenskap förknippas ofta med våld mot kvinnor och flickor och riskerar att få förödande inverk- 2017/18:288 an på deras möjligheter att förverkliga och åtnjuta sina rättigheter generellt. Barn som ingår äktenskap fråntas inte bara en del av sin barndom, utan kan i många fall även förnekas rätten till utbildning och till en självständig utveckling. Det har också i flera sammanhang framhållits att barnäktenskap utgör ett hinder för jämställdhet mellan kvinnor och män och för kvinnors egenmakt. Regeringen vill därför framhålla att barnäktenskap inte är något som ska accepteras bara för att parterna har hunnit fylla . Svårigheter för personer, även vuxna, att på egen hand ta sig ur ett barnäktenskap ska inte underskattas. Krav eller förväntningar från familjen eller omgivningen att upprätthålla sociala eller kulturella traditioner kan för många vara svåra att frigöra sig från. Detta gäller särskilt när staten genom ett erkännande signalerar att äktenskapet anses acceptabelt även i . Om ett barnäktenskap skulle erkännas och således accepteras bara på den grunden att båda parter hunnit bli , får den som ingick äktenskap som barn inte i mogen ålder ta ställning i frågan om att ingå äktenskap. Den ursprungliga bristen kvarstår oberoende av personens stigande ålder (jfr prop. 2003/04:48 s. 32). Genom att neka erkännande av utländska barnäktenskap ges enskilda däremot möjlighet att i vuxen ålder aktivt och under ordnade former ta ställning till om de vill ingå äktenskap eller inte. Starka skäl talar därför för att det inte är tillräckligt att införa en regel om hinder mot erkännande bara avseende dem som är när de kommer hit, utan att samma huvudregel som gäller för parter med anknytning till även bör gälla för dem utan sådan anknytning. Avgörande för erkännandeförbudet skulle då vara parternas ålder för äktenskapets ingående och inte hur gamla de var när de kom hit. En sådan reglering skulle ytterligare förstärka skyddet mot barnäktenskap i och även skapa en heltäckande reglering som, på motsvarande sätt som regleringen om tvångsäktenskap, utgör en tydlig markering mot barnäktenskap som företeelse. Ett generellt erkännandeförbud avseende barnäktenskap ligger i linje med bl.a. FN:s globala mål för hållbar utveckling i Agenda , FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor samt resolution där betonar att barnäktenskap bör fördömas eftersom de är en kränkning av barnets rättigheter och en form av våld mot kvinnor och flickor (se vidare avsnitt 4). Att en sådan ordning är internationellt accepterad framgår också av om ingående och erkännande av äktenskap. Det finns bland världens länder en tydlig utveckling som går i riktning mot att stärka skyddet mot barnäktenskap. Inte minst FN:s utvecklingsmål i Agenda har fått flera stater att införa en 18-årsgräns för att ingå äktenskap. Ett antal stater i har också skärpt sina regler om erkännande av utländska barnäktenskap. Som redovisas i avsnitt 6 har t.ex. infört en huvudregel som utgör ett generellt förbud mot att erkänna ett utländskt äktenskap som ingåtts när någon av parterna var . Även i är huvudregeln att ett barnäktenskap som ingåtts enligt utländsk rätt inte accepteras oavsett att parterna hunnit bli vuxna. För , som redan har en absolut 18-årsgräns för att ingå äktenskap, framstår det som ett naturligt steg att nu säkerställa att synen på barnäktenskap får fullt genomslag för alla som lever här. Konsekvenserna av ett nekat erkännande bör inte hindra införandet av ett generellt förbud Med ett erkänt äktenskap följer ett antal rättsverkningar enligt svensk lag. Utredningen redogör för flera av dessa. Här kan kort nämnas att makar har en underhållsskyldighet gentemot varandra (6 kap. ), att det mellan makar som huvudregel föreligger giftorättsgemenskap (7 kap. 1 § samma balk) och att makar har arvsrätt efter varandra (3 kap. 1 § ). Vidare anses en man vara far till det barn som hustrun föder (s.k. faderskapspresumtion enligt 1 kap. 1 § ). Är föräldrarna gifta med varandra står barnet också automatiskt under båda föräldrarnas vårdnad (6 kap. 3 § samma balk). Ett nekat erkännande innebär dock inte per automatik att alla de rättsverkningar som följer av ett äktenskap enligt svensk lag uteblir. Utredningen redogör närmare även för detta. När det t.ex. gäller faderskap till barn i utomnordiska förhållanden kommer normalt ett nekat erkännande inte att medföra några konsekvenser. Detta är fallet eftersom faderskapspresumtionen i regel tillämpas om äktenskapet är giltigt i det land där barnet föddes, trots att äktenskapet inte erkänns i (se 2 § lagen [1985:367] om internationella faderskapsfrågor och uppgifter till utredningen). Ett äktenskap behöver inte heller erkännas i för att två föräldrar ska kunna ha gemensam vårdnad om sina barn. Om parterna är överens, kan de i regel få gemensam vårdnad genom ett enkelt anmälningsförfarande (6 kap. 4 § andra stycket ). I utlänningslagen (2005:716) finns bl.a. bestämmelser om när en person kan beviljas uppehållstillstånd i på grund av anknytning till en anhörig som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Migrationslagstiftningens utformning är avgörande för möjligheten att få uppehållstillstånd på grund av anknytning till en anhörig i , vilket Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar konstaterar. Enligt den lagstiftningen gäller samma regler för makar som för sambor (se t.ex. 5 kap. 3 § utlänningslagen och 6 § första stycket lagen [2016:752] om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i ). Uppehållstillstånd får vägras om någon av makarna eller samborna är (se 5 kap. 17 a § utlänningslagen). I lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , som gäller till och med , finns regler som innebär att uppehållstillstånd får vägras om någon av makarna eller samborna är . Om äktenskapet inte erkänns och parterna inte heller är att betrakta som sambor, finns det också vissa möjligheter att bevilja uppehållstillstånd om parterna avser att ingå äktenskap (och är vuxna) eller att inleda samboskap (se 5 kap. 3 a § utlänningslagen). Krav på äktenskap i olika sammanhang har i svensk rätt successivt tagits bort eller kompletterats med andra samlevnadsformer. I flera avseenden görs det därför från det allmännas sida numera ingen åtskillnad på om ett par är gifta eller sambor, t.ex. vad gäller ekonomiska förmåner. Det innebär att flera konsekvenser som tidigare hade kunnat följa av ett nekat erkännande inte längre aktualiseras. Ett nekat erkännande kan dock, som påpekas av bl.a. , i enskilda fall få negativa konsekvenser för enskilda som inrättat sig efter att vara gifta. Detta är också en omständighet 2017/18:288 som har framhållits som ett motiv för att i stor utsträckning erkänna utländska äktenskap (prop. 2003/04:48 s. 27). Sådana konsekvenser kan vara kopplade till att olika rättsverkningar av äktenskapet uteblir, men också till sociala, kulturella och religiösa förhållanden. Även den omständigheten att ett utländskt äktenskap inte erkänns här, medan det erkänns i andra länder, s.k. haltande äktenskap, skulle kunna medföra problem för parterna. Att ett nekat erkännande kan innebära att vissa rättsverkningar av ett äktenskap inte inträder eller medföra andra konsekvenser för enskilda är dock inte något nytt. finns flera exempel på när intresset av att kunna vägra erkännande av vissa äktenskap anses väga tyngre än parternas behov av att t.ex. omfattas av samtliga rättsverkningar som följer av ett äktenskap. Det gäller t.ex. för tvångsäktenskap och barnäktenskap som ingåtts av parter med anknytning till , och gäller då såväl när parterna är barn som när de är vuxna. Vidare vill regeringen framhålla att redan enligt gällande ordning nekas erkännande av ett äktenskap som ingåtts mellan parter utan anknytning till , om någon av dem var vid äktenskapets ingående (med stöd av ordre public-förbehållet). Det gäller oberoende av hur gamla parterna är när frågan om erkännande prövas eller vilka konsekvenser det får för parterna. Ett införande av ett generellt erkännandeförbud avseende utländska barnäktenskap skulle för denna kategori äktenskap i praktiken innebära att åldersgränsen höjs från 15 till . Med ett generellt erkännandeförbud för utländska barnäktenskap skulle fler äktenskap omfattas av erkännandeförbudet. Det skulle dessutom i fler fall träffa äktenskap där parterna inte haft anledning att ta de svenska äktenskapshindren i beaktande. Regeringen anser dock att den omständigheten inte längre utgör tillräckliga skäl för att behålla utgångspunkten att utländska barnäktenskap erkänns här om de har ingåtts av parter som saknade anknytning till . Intresset av att motverka förekomsten av barnäktenskap i och de negativa verkningar som sådana äktenskap för med sig väger tyngre. Om parterna är och vill fortsätta att leva tillsammans, kommer de också normalt ha möjlighet att gifta sig i och på så sätt omfattas av de rättsverkningar som följer av ett äktenskap enligt svensk lag. I många fall kan negativa konsekvenser av ett nekat erkännande även undvikas genom att parter som vill fortsätta att leva tillsammans t.ex. skriver samboavtal och testamente. Effekterna av ett nekat erkännande är enligt regeringens bedömning inte heller sådana att de, som Lagrådet befarar, skulle avhålla vare sig asylsökande eller andra som har ingått barnäktenskap från att komma till . Sammanfattningsvis bedömer regeringen att konsekvenserna av ett nekat erkännande inte bör hindra införandet av ett generellt förbud. Rätten till fri rörlighet inom EU och respekt för privat- och familjeliv enligt hindrar inte ett generellt förbud Som utredningen konstaterar skulle ett nekat erkännande kunna riskera att komma i konflikt med mänskliga fri- och rättigheter enligt och de grundläggande friheter som följer av , och då särskilt utövandet av rätten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas Lagrådet menar för sin del bl.a. att den begränsning av den fria rörligheten som lagrådsremissens förslag skulle innebära kan vara oförenlig med unionsrätten. Regeringen behandlar nedan frågan om huruvida det kan anses förenligt med unionsrätten och att införa ett generellt förbud mot att erkänna utländska barnäktenskap. I avsnitt 6 övervägs därefter frågan om möjligheten att kunna göra undantag från förbudet när det i ett enskilt fall bedöms oproportionerligt. Där bemöts även de synpunkter som Lagrådet har om krav på proportionalitet. Det bör inledningsvis framhållas att det inte är en grundläggande fri- och rättighet för en enskild att få sitt äktenskap erkänt i en annan stat. Att ett utländskt barnäktenskap nekas erkännande innebär inte heller i sig ett förbud för personerna i fråga att gifta sig, om de båda har hunnit bli vuxna. Den konflikt som skulle kunna uppkomma är om ett generellt erkännandeförbud leder till konsekvenser för enskilda som inte kan anses acceptabla eller rimliga. I svensk rätt ställs numera endast i begränsad omfattning upp krav på äktenskap för att enskilda ska kunna åtnjuta rättigheter och förmåner eller för den delen kunna ha ett familjeliv. Som redovisas ovan ställs något sådant krav inte upp i fråga om t.ex. uppehållsrätt och sociala och ekonomiska förmåner. Det förhållandet att ett äktenskap saknar rättsverkningar i kan dock få vissa konsekvenser för enskilda. Bedömningen av om ett generellt erkännandeförbud är förenligt med unionsrätten och bör enligt regeringens uppfattning göras i ljuset av den syn på barnäktenskap och erkännande av sådana som kommit till uttryck inom EU och i olika internationella forum (se avsnitt 4). Exempelvis har uppmanat dess medlemsstater att inte erkänna utländska barnäktenskap, se Resolution [2005].