prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — Inte minst är den offentliga bruttoskuldens nivå en nyckelfaktor för att bedöma ett lands kredit- värdighet och utrymmet för en aktivt konjunk- turstabiliserande finanspolitik. Även om över- skottsmålet är mer lämpat som operativt mål i budgetprocessen spelar skuldens och den finansi- ella förmögenhetens storlek en central roll i beslutet om överskottsmålets nivå. Som EU- medlem är vidare bunden av EU:s skuld- kriterium, som anger att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastricht-skulden) inte får överstiga av BNP. Därför kompletterades det finanspolitiska ramverket med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Nivån på skuldanka- ret, som är en riktlinje för skuldnivån, bestämdes till av BNP. Enligt det nya ramverket ska regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling. Om denna skuld avviker med av BNP från skuldankaret, ska regeringen lämna en skrivelse till , som den ekonomiska vårpropositionen. Eventuella avvi- kelser definieras enligt utfallet i nationalräken- skaperna för det föregående året eller i prognosen avseende innevarande år eller budgetåret. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera denna. det år skuldankaret ska börja gälla, bedöms bruttoskuldens andel av BNP med god marginal ligga inom skuldankarets tolerans- intervall (se diagram 5.1). I nuvarande prognos sjunker bruttoskulden längre fram i prognos- horisonten och hamnar på av BNP 2021. Källa: Egna beräkningar. 5.3Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt för- brukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Därmed omfattas större delen av utgifterna i staten och ålderspensions- systemet. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår dock inte. De takbegränsade ut- gifterna utgör tillsammans med utgifterna för kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket är den övre gräns som de tak- begränsade utgifterna får uppgå till. Utgifts- takets nivå är dock inte ett mål för de tak- begränsade utgifterna. Exempelvis kan över- skottsmålet vara begränsande för nivån på de takbegränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgiftstaket. Vidare gör osäkerheten i den makroekonomiska utveck- lingen att det inte är lämpligt att ta hela utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Budgetprocessens medelfristiga perspektiv ger förutsättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå fattas i överensstämmelse med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga, tydliggör effek- terna av politiska beslut efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande lång- siktighet i budgetbesluten. Utgiftstaket är en grundläggande del av den medelfristiga bud- geteringen och av en ordning där besluten om budgeten fattas uppifrån och ner. Ordningen innebär att beslut om en övre gräns för de totala utgifterna fattas före besluten om delarna, dvs. utgiftsramarna och anslagen. Utgiftstaket gör att olika utgiftsökningar prövas mot varandra inom ett fastställt eko- nomiskt utrymme. Utgiftstaket tvingar fram prioriteringar mellan olika behov och politiska prioriteringar och minskar därmed bl.a. risken för att tillfälligt höga inkomster används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som har beslutat om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. Utgiftstakets nivå har justerats i samband med regeringsskifte. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. Eftersom de faktiska utgifterna varierar av olika anledningar som är svåra att förutse i prognoserna och utgifts- taket fastställs i nominella termer, bör det finnas ett utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade, tak- begränsade utgifterna kallas budgeteringsmargi- nalen. Budgeteringsmarginalen ska, i enlighet med vad som ovan anförts, i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns tillräckligt med utrymme för de konjunkturberoende utgifterna (s.k. automatiska stabilisatorer, i första hand arbetsmarknads- relaterade utgifter) att öka i en konjunktur- nedgång. Då minskar risken för att besparingar måste genomföras i ett skede när den offentliga sektorn behöver stötta den ekonomiska ut- vecklingen. Budgeteringsmarginalen kan även användas för nya reformer eller för att möta volymökningar i de rättighetsbaserade trans- P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 fereringssystemen efter avstämning mot över- skottsmålet och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgeterings- marginalen som minst behöver vara i budget- eringsfasen för att hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), för (t+1), för det andra följande året (t+2) och för det tredje följande året (t+3). Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . En närmare genomgång av riktlinjen för budget- eringsmarginalens minsta storlek finns ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100, bilaga 4). I tabell 5.2 redogörs för hur stor marginalen bedöms bli till de beslutade nivåerna på utgifts- taket 2018–2020, både i miljarder kronor och som andel av de takbegränsade utgifterna. Regeringen bedömer att budgeteringsmarginalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen –2020. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli större 2018–2020 än enligt den prognos som redo- visades i budgetpropositionen . Detta förklaras främst av att volymerna i olika trans- fereringssystem väntas bli lägre. För en närmare genomgång av hur prognosen för de tak- begränsade utgifterna förändrats sedan budget- propositionen, se avsnitt 7.3. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Tabell 5.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak Miljarder kronor om inget annat anges. För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall –2017 och prognos 2018–2020 Anm.: –2006, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstakets nivå jämfört med föregående år vid det tillfälle nivån för det aktuella året beslutades av . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade n ivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter f astställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till 989 miljarder kro nor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts efter att ny regering tillträtt. D essa medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av utgiftstakets nivå Regeringen gör i denna proposition en bedömning av utgiftstakets nivå . Regeringens bedömning: bör utgifts- taket uppgå till . Skälen för regeringens bedömning: Att be- stämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar med olika politisk inriktning kommer att ha olika syn på vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Nedan beskrivs den bedömda nivån på utgiftstaket med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen för finans- politiken (skr. 2017/18:207). Utgiftstakets förhållande till överskottsmålet De takbegränsade utgifterna prognostiseras bli 2021 och bedöms utgiftstaket till . Det innebär att de takbegränsade utgifterna kan öka med maximalt t.o.m. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör en buffert om motsvarande lämnas obudgeterad under utgiftstaket i budgetpropositionen för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till riktlinjen för budgeterings- marginalens minsta storlek medger utgiftstaket att de takbegränsade utgifterna blir ca högre än vad som prog- nostiseras . Detta utrymme för möjliga utgiftsökningar motsvarar av BNP 2021. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegrän- sade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot överskotts- målet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. Tabell 5.3 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inget annat anges. Årlig nominell förändring av Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, procent av potentiell Utgiftstak, fasta priser1 Takbegränsade utgifter, procent Takbegränsade utgifter, fasta Finansiellt sparande, procent av Strukturellt sparande, procent av Offentliga sektorns utgifter, 1 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtions - utgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris - och löneom- räknade anslag) är omräknade med implicitindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgifts - taket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgif- terna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre och budgeteringsmarginalen i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen, exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar, såsom högre inflation, oförutsedda volymökningar i trans- fereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för nya reformer, eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen, försämras normalt det strukturella sparandet. Om bud- geteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar påverkas i många fall inte möjlig- heten att uppnå överskottsmålet. Det beror på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 normalt tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst ökningar av de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna, för- svagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunkturutvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegränsade utgifterna öka på grund av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, vilket kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med över- skottsmålet, eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå innebär en mindre årlig ökning av utgifts- taket än den genomsnittliga årliga ökningen av nivån sedan utgiftstaket infördes. Den genom- snittliga årliga ökningen i löpande priser uppgår till , medan motsvarande ökning uppgår till . Eftersom ökningen av utgiftstakets nivå varit relativt stor har även budgeteringsmarginalens storlek ökat relativt snabbt. Trots att utgiftstakets nivå ökar relativt långsamt 2021 uppgår budgeteringsmarginalen till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhets- marginal som regeringen som minst vill upp- rätthålla till utgiftstaket. En budgeterings- marginal som endast motsvarar säkerhets- marginalen skulle kunna medföra att möjlig- heterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades. Om det bedöms förenligt med överskottsmålet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgiftssida. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på . Denna ökning kan jämföras med den genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till . Den genomsnittliga ökningstakten –uppgick till per P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna. har i ett tillkännagivande till regeringen anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt (bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349). I budget- propositionen presenterade regeringen som plan för utgiftstakets nivå att den ska vara oförändrad som andel av potentiell BNP. Om utgiftstaket fastställs på en nivå som innebär en oförändrad andel av ekonomins trendmässiga tillväxt medger det att de faktiska takbegränsade utgifterna kan utvecklas i ungefär samma takt. Utgiftstakets nivåer ger då förutsättningar för att de offentliga utgifterna ska växa i ungefär samma takt som BNP. Över tiden är det ungefär samma utveckling som kan förväntas av de offentliga skatteinkomsterna vid oförändrade regler. Regeringen har dessutom i de ekonomiska pro- positionerna framfört att genomförandet av insatser på utgiftssidan kan ske efter avstämning mot överskottsmålet och den höjning av skatte- uttaget som reformerna kan komma att kräva. Regeringen har sedan tillträdet fört en ansvarsfull finanspolitik. Den förra regeringens stora underskott har vänts till överskott och överskottsmålet nås. Regeringen anser det i sammanhanget värt att nämna att även om utgiftstakets nivåer under den förra mandat- perioden till att börja med framstod som styrande så hade de ingen begränsande effekt i och med de stora ofinansierade skattesänkningar som genom- fördes. Utgiftstaket var med andra ord inte styrande för det finansiella sparandet och ledde inte till att överskottsmålet uppnåddes. Den metod regeringen har använt för att beräkna nya nivåer på utgiftstaket har lett till att utgiftstaket som andel av potentiell BNP ökat som en följd av att prognosen för potentiell BNP reviderats. Detta var inte den ursprungliga inten- tionen och regeringen bedömer därför i före- liggande proposition att utgiftstaket bör minska som andel av potentiell BNP jämfört med . Regeringen anser därmed att tillkännagivandet är slutbehandlat. Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Utgiftstaket utgör av potentiell BNP givet prognosen för potentiell BNP i denna proposition. potentiell BNP växer , då det utgör av potentiell BNP, för att sedan minska till 2021. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt . Denna ökning kan jäm- föras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Av den nominella utgiftsökningen fram beror därmed ca en femtedel (27 miljarder) på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser. Det innebär en ökning på . 5.4Uppföljning av det kommunala balanskravet I målet för den offentliga sektorns sparande ingår det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunal- lagens (2017:725) krav på en balanserad budget. Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. rea- lisationsvinster och realisationsförluster, för orealiserade förluster i värdepapper och eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster samt reservering till och användning av resultatutjämningsreserver, erhålls det s.k. balans- kravsresultatet. Negativa balanskravsresultat ska enligt kommunallagen återställas . Kommunen eller får dock besluta om en budget som inte är i balans och att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet i regel vara högre. Starkt balanskravsresultat i kommunsektorn Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Uppgifter finns ännu inte tillgängliga. Regeringen återkommer i budget- propositionen med uppgifter . Balanskravsresultatet uppgick för kommunsektorn som helhet till , varav kommunernas balanskravsresultat uppgick till . Differensen mellan resultatmåtten, som innebär att balans- kravsresultatet för sektorn som helhet är lägre än årets resultat, består främst av justeringar för realisationsvinster och förändring av resultatutjämningsreserven. Resultatutjämningsreserverna uppgick till totalt för sektorn som hel- het, varav kommunerna stod för . Det var knappt hälften av kommunerna (141 kommuner) och av landstingen (6 landsting) som avsatt medel till en resultat- utjämningsreserv. Andelen kommuner som redovisat positiva balanskravsresultat har varierat mellan åren. –2016 har andelen varit som lägst och som högst . För landstingen har motsvarande andel varierat 2 landsting ett negativt balanskravsresultat. Av dessa åberopade 5 kommuner, men inget lands- ting, synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa resultatet. Vid utgången av 2016 var det 11 kommuner och 7 landsting som hade ett negativt resultat kvar att återställa, totalt respektive . Resultatet före extraordinära poster har varit positivt för kommunsektorn som hel- het. Resultatet före extraordinära poster uppgick preliminärt till nästan för sektorn som helhet och var högre än 2016. Kommunernas resultat uppgick till , medan landstingens resultat uppgick till nästan 3 miljar- P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 der kronor (se vidare avsnitt 8.2). redo- visade av kommunerna (273 kom- muner) och av landstingen (15 land- sting) ett positivt resultat. Balanskravet bedöms uppnås framöver I regeringens prognos över kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsternas tillväxt dämpas något 2018. Det beror delvis på en något avtagande tillväxttakt på arbetsmarknaden men även på att inkomstskatten för pensionärer sänks. Kommunsektorn kompenseras dock för den skattesänkningen genom statsbidrag. Även andra statsbidrag ökar 2018. minskar de migrationsrelaterade statsbidragen kraftigt då kommunsektorns utgifter för migrationsrela- terad verksamhet bedöms minska kraftigt. Även –2021 bedöms skatte- underlaget växa i en något avtagande takt och de migrationsrelaterade ersättningarna till sektorn minska. räknas de höjningar av andra riktade samt generella statsbidrag som regeringen aviserat göra att de totala statsbidragen hålls på en jämn nivå –2021. Dessa år bedöms den demografiska utvecklingen, med en växande befolkning samt större andel barn och äldre, driva upp de kommunala kostnaderna. I regeringens prognos ökar kommunsektorns utgifter, och där- med kostnader, ungefär i linje med de demo- grafiskt drivna behoven 2018–2021. Resultatet bedöms försvagas något . Sektorn som helhet bedöms klara balanskravet med god marginal . Resultatet beräknas uppgå till 2018. Därefter beräknas resultatet uppgå till 14–2019–2021, vilket motsvarar 1,5–1,av skatteinkomsterna och de generella statsbidragen. Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och landstingen själva. Avsnitt 8.2 innehåller mer information om prognosen av kommunsektorns finanser. 5.5Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten Utöver de nationella budgetpolitiska målen är , i egenskap av medlem i EU, bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Reglerna består av en korrigerande del och en förebyggande del. Den korrigerande delen, underskottsför- farandet, anger gränsvärden som innebär att underskottet i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den prognosperioden ha mycket god marginal till dessa gränsvärden (se tabell 5.4). Den förebyggande delen av pakten ska säker- ställa att medlemsstaterna bedriver en sund finanspolitik på medellång sikt och förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlems- staternas offentliga finanser. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunkturjusterade finansiella spa- rande, rensat för engångseffekter. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenlig med en miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. MTO är -av potentiell BNP. Det medelfristiga budgetmålet följs upp . Medlemsstaterna ska i sina stabilitets- och konvergensprogram, som publiceras , bl.a. redogöra för huruvida de uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål. I de fall målet inte upp- nåtts ska medlemsstaten redogöra för anpass- ningsbanan mot detta mål. I samband med att kommissionen utvärderar stabilitets- och konvergensprogrammen görs även en helhets- bedömning av måluppfyllelsen för det medel- fristiga budgetmålet. Denna görs på basis av kommissionens årliga vårprognos som publiceras . Uppföljningen är huvudsakligen bakåt- blickande och avser det föregående året, men en preliminär bedömning görs även för innevarande och kommande år. Medlemsstater som inte uppfyller sina medel- fristiga budgetmål förväntas följa kommissionens riktlinjer för anpassningsbanan av det strukturella sparandet och måste även ta hänsyn till det s.k. utgiftskriteriet. Utgiftskriteriet omfattar de primära utgifterna, dvs. de offentliga utgifterna exklusive ränte- utgifter, och innebär att den reala ökningen av utgifterna, efter justering för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett givet referensvärde. Referensvärdet bestäms av den reala tillväxten i potentiell BNP och anpassas därtill vid avvikelser från det medelfristiga budgetmålet så att referensvärdet höjs eller sänks om sparandet överstiger respektive understiger det medelfristiga budgetmålet.