prop · H503288 · 2018-08-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:288 Förbud mot erkännande av utländska Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen skärpta regler för erkännande av utländska barnäktenskap. Regeringen föreslår en ny huvudregel om att inga utländska barnäktenskap ska erkännas i . Förbudet ska gälla oavsett parternas anknytning hit när äktenskapet ingicks eller deras ålder för erkännandeprövningen. Undantag ska aldrig kunna göras om någon av parterna alltjämt är . Barnäktenskap är en skadlig sedvänja som måste motverkas. Den som är får inte under några omständigheter ingå äktenskap i . I många andra länder är det däremot tillåtet med barnäktenskap. Lagförslaget syftar till att säkerställa att alla som befinner sig i skyddas mot barnäktenskap. Det syftar också till att motverka förekomsten av barnäktenskap här i landet genom att tydligt ange att sådana äktenskap inte accepteras. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och Ärendet och dess beredning .............................................................. Stärkt skydd mot barnäktenskap ....................................................... Ett förbud mot erkännande av utländska barnäktenskap ................. För barn ska erkännandeförbudet gälla utan undantag.................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Utvidgat hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap (SOU 2017:96) ....... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. 2017/18:288 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och Härigenom föreskrivs att 1 kap. 8 a § lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap1 ska ha följande lydelse. Ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag erkänns inte i 1. om någon av parterna var 1. om det för 2. om det för äktenskapets ingående skulle ha funnits hinder mot det enligt svensk funnits något annat hinder mot lag och minst en av parterna då var äktenskapet enligt svensk lag och minst en av parterna då var svensk medborgare eller hade hemvist i 2. om det är sannolikt att det har 3. om det är sannolikt att äkten- ingåtts under tvång, eller skapet har ingåtts under tvång, eller 3. om parterna 4. om parterna ingående och minst en av dem då ingående och minst en av dem då var svensk medborgare eller hade var svensk medborgare eller hade Första stycket gäller inte om det Första stycket gäller inte om finns synnerliga skäl att erkänna båda parterna är och det finns synnerliga skäl att erkänna 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för äktenskap som har ingåtts före ikraftträdandet. Detta gäller dock inte om frågan om erkännande prövas innan båda parterna har fyllt . Senaste lydelse av lagens rubrik 1971:797. Senaste lydelse 2014:379. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv (dir. 2017:25). I uppdraget ingick att, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag till författningsändringar som innebär att utländska barnäktenskap inte ska erkännas om minst en av parterna var när någon av dem kom till . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebär att den särskilda utredaren även ska analysera och ta ställning till den internationella dimensionen av tvångsäktenskap och könsstympning, bl.a. möjligheterna att införa mer effektiva verktyg för att förebygga och förhindra att personer tvingas ingå äktenskap utomlands (dir. 2017:78). Utredningen om starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv överlämnade delbetänkandet Utvidgat hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap (SOU 2017:96) som avser den del av uppdraget som rör erkännande av utländska barnäktenskap. Övriga delar av utredningens uppdrag, där det bl.a. ingår att utvärdera tillämpningen av straffbestämmelserna om äktenskapstvång och ta ställning till om det bör införas en särskild straffskärpningsgrund för brott med hedersmotiv, ska redovisas . En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2017/09578/L2). Frågan om erkännande av utländska barnäktenskap har varit föremål för behandling i . uttalade i ett tillkännagivande att regeringen möjligt bör återkomma till med lagförslag som innebär att möjligheten att i undantagsfall erkänna barnäktenskap och tvångsäktenskap begränsas ytterligare (bet. 2016/17:CU10 punkt 1, rskr. 2016/17:189). uttalade i ett tillkännagivande att regeringen bör återkomma till med ett lagförslag som innebär att ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag aldrig ska erkännas i , om minst en av parterna var när någon av dem kom till (bet. 2017/18:CU8 punkt 1, rskr. 2017/18:192). Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att de delar av riksdagsskrivelserna som avser de aktuella tillkännagivandena är slutbehandlade. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med förslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Av yttrandet framgår att Lagrådet inte kan tillstyrka förslaget. Lagrådets synpunkter avser främst frågor om huruvida förslaget kan förväntas tillgodose angivna syften och förslagets förenlighet med och unionsrätten. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 4–7. 2017/18:288 4 Stärkt skydd mot barnäktenskap Regeringens bedömning: Skyddet mot barnäktenskap bör stärkas ytterligare genom att utrymmet att erkänna sådana utländska äktenskap begränsas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser, bl.a. , , , i , och , delar utredningens bedömning eller invänder inte mot den. Flera remissinstanser framhåller särskilt vikten av att alla barn, oavsett härkomst, som befinner sig i ska åtnjuta samma skydd mot barnäktenskap. Den enda remissinstans som ifrågasätter behovet av att ytterligare begränsa utrymmet att erkänna utländska barnäktenskap är . Några remissinstanser, däribland, i , , vid och , understryker svenska myndigheters ansvar för barns välmående och skydd samt för att identifiera barn och unga vuxna som far illa eller riskerar att fara illa. Dessa remissinstanser framhåller också behovet av kompetenshöjande insatser och en välfungerande samverkan mellan berörda myndigheter. anser att berörda myndigheter bör utarbeta konkreta och gemensamma rutiner för att tillgodose att barn får det stöd och skydd som de har rätt till. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, för kvinnojourer och tjejjourer i och Varken hora eller kuvad, påtalar vikten av att sprida information till enskilda i och utomlands om vad som gäller enligt svensk lag angående barnäktenskap och om enskildas rätt till stöd och skydd. Bland andra Tjejers Rätt I Samhället, Kvinnolobby och Kvinnors rätt anser att också problemen kring s.k. informella äktenskap bör ses över. Skälen för regeringens bedömning Regler om erkännande av utländska äktenskap och tidigare reformer I denna proposition behandlas frågan om hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap. Med ett sådant äktenskap avses ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag när minst en av parterna var . Äktenskapet upphör inte att vara ett barnäktenskap när båda parterna har blivit vuxna. I får den som är inte ingå äktenskap (2 kap. 1 § ). Åldersgränsen utgör ett s.k. äktenskapshinder och sedan möjligheten att få dispens från ålderskravet togs bort 2014 gäller detta hinder utan undantag. Det är upp till varje enskild stat att avgöra vilka regler som ska gälla för att ingå äktenskap i den egna staten. I en internationell kontext hanterar andra stater dessa äktenskap genom regler om erkännande av utländska äktenskap. För svensk del finns sådana regler i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (lag). Enligt den lagen är utgångspunkten att ett äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag erkänns i , om det är giltigt i den stat där det ingicks (1 kap. 7 §). Att ett utländskt äktenskap erkänns innebär att det tillerkänns giltighet som ett äktenskap med alla de rättsverkningar som följer av ett sådant. Om äktenskapet inte erkänns i , saknar det rättsverkningar här. Parterna betraktas då som ogifta i men gifta i en annan stat (s.k. haltande äktenskap). Att som utgångspunkt erkänner utländska äktenskap bygger på en grundläggande princip i den internationella privaträtten om att respektera andra staters rättsordningar och gällde tidigare i stort sett utan undantag. har dock flera begränsningar i utrymmet att erkänna utländska äktenskap (erkännandeförbud) införts i 1 kap. 8 a § lag. gäller att utländska tvångsäktenskap och äktenskap som har ingåtts i strid mot svenska äktenskapshinder inte erkänns i . Sistnämnda förbud, som alltså omfattar barnäktenskap, gäller dock endast om minst en av parterna hade anknytning till när äktenskapet ingicks. Syftet med att införa ett förbud att erkänna äktenskap som har ingåtts i strid mot svenska äktenskapshinder var i första hand att motverka ett kringgående av de svenska reglerna (prop. 2003/04:48 s. 25 f.). Eftersom ett nekat erkännande kan få betydande konsekvenser för parterna, infördes också en möjlighet att göra undantag från förbudet vid särskilda skäl. De åtgärder som vidtogs 2004 ansågs dock inte tillräckliga för att effektivt motverka barnäktenskap och tvångsäktenskap. För att ytterligare stärka det civilrättsliga och straffrättsliga skyddet mot sådana äktenskap genomfördes därför 2014 flera lagändringar. Det infördes bl.a. två nya brott, äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa (4 kap. 4 c och 4 d §§ ). Vidare skärptes reglerna om erkännande av utländska barnäktenskap och tvångsäktenskap. Skärpningen innebär att det för att kunna göra undantag från förbudet att erkänna vissa sådana äktenskap krävs synnerliga skäl. Dessutom utvidgades erkännandeförbudet i 1 kap. 8 a § lag till att omfatta utländska s.k. fullmaktsäktenskap. Däremot erkänns i alltjämt utländska barnäktenskap där parterna vid äktenskapets ingående saknar anknytning hit. Det ansågs 2004 att föra för långt att låta ett erkännandeförbud omfatta äktenskap som ingåtts i enlighet med andra normer än de svenska, om det då äktenskapet ingicks inte fanns skäl för parterna att ta de svenska normerna i beaktande (prop. 2003/04:48 s. 29 f.). I samband med lagändringarna 2014 ansåg den dåvarande regeringen att det inte fanns anledning att förändra denna ordning (prop. 2013/14:208 s. 28). För tvångsäktenskap gäller däremot ett erkännandeförbud oavsett parternas anknytning till vid äktenskapets ingående. För de barnäktenskap som inte omfattas av förbudet finns ändå en viss möjlighet att neka erkännande om det är uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen (svensk ordre public, 7 kap. 4 § lag). I kravet på uppenbarhet ligger att ordre public-förbehållet ska användas restriktivt och inte komma i fråga annat än i mycket speciella fall (se bl.a. rättsfallet NJA 1986 s. 690). Exempel på fall då förbehållet kan tillämpas är då ett äktenskap har ingåtts av någon som är mycket ung (prop. 2003/04:48 s. 25). Av praxis framgår att detta har ansetts vara fallet när den ena parten varit under vid äktenskapets ingående. Regeringens och myndigheternas arbete mot barnäktenskap vid påpekar måste det vid sidan av lagstiftning även finnas andra mekanismer som utgör ett skydd för framför allt barn och unga vuxna som har ingått barnäktenskap. Regeringen vill i detta sammanhang, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, understryka svenska myndigheters ansvar för barns välmående och för att identifiera samt ge stöd och skydd åt barn och unga vuxna som far illa eller riskerar att fara illa. Det är viktigt att de myndigheter som möter personer som har ingått barnäktenskap har tillräckliga kunskaper om målgruppen och den kontext som dessa personer kan leva i. Vidare måste det, som bl.a. framhåller, finnas en välfungerande samverkan mellan dessa myndigheter i frågor som rör barnäktenskap. Regeringen prioriterar dessa frågor högt och ser allvarligt på problemen med barnäktenskap, tvångsäktenskap och kringliggande frågor om hedersrelaterat våld och förtryck. Regeringen bedriver därför ett aktivt arbete på området och har tagit flera initiativ för att öka kunskapen om och motverka dessa problem. Bland annat gav regeringen i uppdrag att göra en fördjupad analys av handläggning av ärenden som rör barn som kommer till och uppges vara gifta och att ta fram och sprida en förstärkt vägledning till (S2017/01011/FST). Som bl.a. kommun och för kvinnojourer och tjejjourer i framhåller är det viktigt att enskilda i och utomlands får information om vad som gäller angående barnäktenskap i svensk lag, barns rättigheter och rätten till stöd och skydd. I det uppdrag som har fått av regeringen ingår därför även att ta fram och sprida sådan information. Regeringen har också beslutat om en tioårig nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor där bl.a. problem kopplade till hedersrelaterat våld och förtryck ingår (skr. 2016/17:10). Några konkreta åtgärder som omfattas av strategin är att stärka det förebyggande arbetet mot hedersnormer, att göra en nationell kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive barn- och tvångsäktenskap, och att ta fram en standardiserad bedömningsmetod för arbete med våldsutsatta kvinnor och flickor i en hederskontext. i har vidare fått i uppdrag av regeringen att nationellt motverka hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive barnäktenskap (S2017/07421/JÄM). Som ett led i att stärka barns rättigheter har på förslag av regeringen beslutat att ge FN:s konvention om barnets rättigheter () ställning som svensk lag (prop. 2017/18:186 och bet. 2017/18:SoU25). Se vidare om nedan. I detta sammanhang kan det dessutom framhållas att , utifrån sin rapport ”Är du gift?” Utredning av handläggning av barn som är gifta när de söker skydd i (2016) har tagit fram en rutinbeskrivning, en s.k. standard, för handläggning av asylärenden för barn som är gifta eller lever under äktenskapsliknande förhållanden. Syftet med standarden är att säkerställa barnets rättigheter i asylprocessen och att skapa förutsättningar för att tidigt identifiera barn i behov av hjälp och stöd. I utredningens återstående uppdrag ingår bl.a. att utvärdera tillämpningen av straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa samt att undersöka hur samverkan mellan berörda myndigheter fungerar och vid behov lämna förslag på åtgärder för att utveckla myndighetssamverkan och tydliggöra ansvar och befogenheter. Utredningen ska vidare undersöka möjligheterna att införa mer effektiva verktyg för att förebygga och förhindra att personer tvingas ingå äktenskap utomlands, liksom åtgärder för att framtvinga eller underlätta ett återförande till av den utsatta personen. Utredningens slutsatser i dessa delar ska redovisas . I slutbetänkandet kommer även problemen kring och betydelsen av s.k. informella äktenskap att behandlas, vilket efterfrågas av bl.a. Kvinnolobby. Regeringen avser därför att återkomma till dessa frågor. Synen på barnäktenskap i en internationell kontext Barnäktenskap är inte bara ett nationellt problem, utan ett globalt sådant som angår alla världens länder. Med de humanitära katastrofer som pågår i världen har miljontals människor, däribland barn som ingått äktenskap, tvingats fly sina hemländer och hamnat i länder i som har en kultur vitt skild från den i deras hemländer. Problemen med barnäktenskap har uppmärksammats på internationell nivå inom många olika forum. Barnäktenskap har i flera sammanhang definierats som en skadlig sedvänja som utgör en form av våld mot kvinnor och flickor och ett brott mot deras mänskliga rättigheter (se bl.a. resolution av om avskaffande av barnäktenskap, FN:s generalsekreterares rapport depth study on all forms of violence against women 2006 och UNFPA:s rapport too young 2012). I FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor slås det också fast att barns trolovning och giftermål inte ska ha någon rättslig verkan samt att alla nödvändiga åtgärder, lagstiftning inkluderat, ska vidtas för att fastställa en minimiålder för äktenskap (artikel 16.2). Som utredningen konstaterar anser bl.a. för avskaffande av diskriminering av kvinnor, och att åldersgränsen för äktenskap bör vara . uppmanar också sina medlemsstater att avstå från att erkänna utländska barnäktenskap, utom när ett erkännande är till den minderårigas bästa (punkt 14.2.4 i Resolution [2005]). Vidare anges om ingående och erkännande av äktenskap att en medlemsstat får vägra att erkänna ett utländskt äktenskap om någon av parterna för äktenskapets ingående inte hade uppnått den ålder som krävs enligt lagen i den staten för att ingå äktenskap (artikel 11). har uttalat sig kraftfullt mot förekomsten av barnäktenskap och uppmanat både EU och medlemsstaterna att agera i frågan (se senast resolution av om de nästa stegen mot en extern EU-strategi för bekämpning av tidiga äktenskap och tvångsäktenskap [2017/2275()]). Problemet med barnäktenskap är även identifierat i FN:s globala mål för hållbar utveckling, Agenda 2030, som antogs av . I mål 5.3 anges att alla skadliga sedvänjor, däribland barnäktenskap, ska avskaffas. Som påtalas av bl.a. , , , och 2017/18:288 Ecpat , är det alltså något som alla FN:s medlemsstater ska verka för. innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om barnäktenskap. Det slås dock fast att konventionsstaterna ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa (artikel 24.3). Konventionsstaterna är också skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda alla barn inom deras jurisdiktion mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, medan barnet är i föräldrarnas eller någon annans vård (artikel 19). Utgångspunkten enligt konventionen är att man är ett barn till dess man fyller (artikel 1). Behov av ett starkare skydd mot barnäktenskap Det är staters skyldighet och en grundläggande uppgift för samhället att värna enskildas mänskliga rättigheter. Vid alla åtgärder enligt som rör barn ska det i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). Barnäktenskap inskränker framför allt barns och kvinnors möjligheter att åtnjuta sina rättigheter och är därför oacceptabla. Som flertalet remissinstanser framhåller är barnäktenskap ett problem som måste mötas med effektiv och ändamålsenlig lagstiftning. För att ingå äktenskap enligt svensk rätt gäller därför ett absolut krav på att båda parter måste vara . Enligt regeringens uppfattning måste lagstiftningen dock även i förhållande till utländska äktenskap vara utformad så att det klart framgår att vi inte accepterar äktenskap som utifrån grundläggande värderingar i vårt samhälle inte är önskvärda. har också en skyldighet att se till att alla barn i , oavsett härkomst, åtnjuter det skydd som garanterar (artikel 2). En sådan lagreglering ger en tydlig signal om de normer som gäller i . Genom de lagändringar som genomfördes har utrymmet att erkänna utländska barnäktenskap där minst en av parterna har anknytning till i stort sett försvunnit. Trots dessa lagändringar talar mycket för att förekomsten av barnäktenskap i inte har minskat, utan snarare ökat som en följd av bl.a. det stora antalet asylsökande till . I ”Är du gift?” Utredning av handläggning av barn som är gifta när de söker skydd i (2016) anges att 132 ensamkommande gifta barn har identifierats i verkets register och att bedömer att det troligen finns fler gifta barn i . Antalet identifierade gifta barn i kan jämföras med en undersökning då 13 asylsökande barn var registrerade som gifta (se prop. 2013/14:208 s. 20). Mot bakgrund av den utveckling som vi ser i , med ett ökat antal asylsökande från länder där barnäktenskap är vanligt förekommande, och utifrån de siffror som presenterat i sin rapport, är det angeläget att återigen se över reglerna om erkännande av utländska äktenskap. Regeringen anser att det är tydligt att lagstiftningen fortfarande innehåller alltför stora luckor för att effektivt motverka barnäktenskap. Detta påtalas också av flertalet remissinstanser, bl.a. Det gäller framför allt möjligheterna att vägra erkännande i de fall parterna saknade anknytning till för äktenskapets ingående. I ett sådant fall kan Prop. 2017/18:288 erkännande i princip bara vägras om ett erkännande av äktenskapet skulle strida mot svensk ordre public. Syftet med den svenska åldersgränsen för att ingå äktenskap är att skydda enskilda mot för tidiga äktenskap. gällande erkännandeförbud avseende utländska barnäktenskap har i grunden samma syfte. Konsekvenserna av det anknytningskrav som ställs upp i 1 kap. 8 a § första stycket 1 lag blir dock att alla personer inom svensk jurisdiktion inte åtnjuter samma skydd mot barnäktenskap. Att skyddet är så olika beroende på om parterna har anknytning till är inte acceptabelt. Regeringen anser därför att det nu är hög tid att skapa en ordning som säkerställer att den svenska åldersgränsen får större genomslag i vårt samhälle. Det är av stor vikt att alla barn i har samma rätt till skydd och stöd. De negativa konsekvenser som följer av barnäktenskap upphör dock inte bara för att parterna blir vuxna. Genom den ovillkorliga 18-årsgräns som enligt svensk lag gäller för att ingå äktenskap har gått längre än flertalet andra länder. Det är naturligtvis så, som Lagrådet påpekar, att ett svenskt erkännandeförbud inte kan skydda enskilda barn innan de har kommit till och inte heller i sig kan förhindra barnäktenskap på ett internationellt plan. kan inte genom lagstiftning förhindra andra länder från att tillåta att barn ingår äktenskap. Vad vi däremot kan göra är att säkerställa att barnäktenskap inte får effekt här. Ett förbud att erkänna utländska barnäktenskap motverkar förekomsten av barnäktenskap i och ser till att den svenska åldersgränsen för att ingå äktenskap, som syftar till att skydda enskilda mot för tidiga äktenskap, får betydelse för alla i vårt samhälle. bör vara en förebild och införa lagstiftning som ger uttryck för en icke-diskriminerande och modern syn på äktenskap och familjeliv och som ligger i linje med FN:s delmål i Agenda om att avskaffa barnäktenskap som företeelse. Sammanfattningsvis anser regeringen att det, för att ytterligare stärka skyddet mot barnäktenskap, är nödvändigt att utvidga utrymmet att vägra erkänna utländska barnäktenskap. 5Ett förbud mot erkännande av utländska barnäktenskap Regeringens förslag: Utländska barnäktenskap ska som huvudregel inte erkännas i . Förbudet mot erkännande ska gälla oavsett parternas anknytning hit när äktenskapet ingicks eller deras ålder för erkännandeprövningen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att reglerna om hinder mot erkännande av utländska äktenskap utvidgas till fall då någon av parterna var när någon av dem kom till . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , Kammarrätten i , ,