prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — Dessa förordningsändringar trädde i kraft (1 § förordningen [2015:1047] med instruktion för och 1 § förordningen [2011:556] med instruktion för ). drar slutsatsen att många skolhuvudmän behöver stöd till bl.a. uppföljning och utveckling av skolverksamheten. Detta går även i linje med bedömning att statens stöd till skolutveckling behöver förstärkas (Improving Schools in : An Perspective, 2015). bedömer vidare att det behövs en högre grad av samling kring skolans uppdrag, inte bara på nationell utan även på regional och lokal nivå. De utmaningar som den svenska skolan står inför, bl.a. när det gäller elevernas kunskapsresultat, ökad segregation och brist på lärare, kräver insatser i form av stöd till skolutveckling som på ett effektivt sätt bör komma huvudmännen, verksamma inom skolväsendet och ytterst barn och elever till del. ska enligt sin instruktion arbeta med stöd till skolutveckling. De medel som har avsatts till för skolutvecklingsinsatser har ökat . arbetar med åtgärder och uppdrag som Samverkan för bästa skola och Nationella skolutvecklingsprogram. Dessa innebär att nu arbetar närmare skolhuvudmännen . Vidare beslutades en ändring av myndighetens instruktion som innebär att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän ska stödja dem i deras utbildningsverksamhet. ska även bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (7 § förordningen med instruktion för ). Regeringen har också, i enlighet med rekommendationer, tillsatt en utredning för att göra en översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet (dir. 2017:37). Syftet med översynen är att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än kan bidra till en bättre skola, och utredningen ska bl.a. se över behovet av en regional organisering av skolmyndigheter. En statlig närvaro på regional nivå kan bidra till att skolmyndigheternas verksamhet bättre kan anpassas till huvudmäns och andra verksamheters behov och motverka regionala skillnader mellan huvudmän och skolor, dvs. likvärdigheten över landet kan öka. Regeringen ser vidare att det finns fortsatta och betydande utmaningar i skolan vad gäller jämställdhet. Pojkar och unga män har generellt lägre skolresultat än flickor i skolan medan fler flickor och unga kvinnor upplever psykisk ohälsa. förslag till nationell strategi ska gynna samtliga elever och målet är att alla elever ska ges förutsättningar att utvecklas så långt som möjligt. Detta ska förbättra skolresultaten, men kan även exempelvis utgöra ett bidrag till arbetet för att stärka jämställdheten mellan flickor och pojkar. Sammantaget har arbetet med att förbättra utvecklingen inom den svenska skolan påbörjats och flera insatser som ligger i linje med samlade strategi har initierats. I denna proposition går regeringen vidare med flera av de lagförslag som lämnat. Regeringen föreslår ett antal ändringar i skollagen (2010:800) som 2017/18:182 syftar till att bryta skolsegregationen och stärka huvudmannaskapet. Lagförslagen är en viktig del i den samlade strategin för att förbättra den svenska skolan. 4.3Problemet med den ökande skolsegregationen Alla elevers rätt till en likvärdig utbildning och icke-diskriminering En av de grundläggande principerna för det svenska skolväsendet är att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. Det anges i skollagens inledande kapitel att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Alla ska ha lika tillgång till utbildningen i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 och 9 §§). Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artikel 2, 6, 28 och 29). Som anges i förarbetena till skollagen bärs ansvaret för en likvärdig utbildning gemensamt av stat och skolhuvudman. Kravet på en likvärdig utbildning innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås, oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan dock variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Likvärdighet innebär inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser (prop. 2009/10:165 s. 228 och 638). I stället ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a § skollagen). Utbildningen inom skolväsendet syftar till att eleverna ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och en strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § skollagen). Som anges i förarbetena ligger i detta att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de som har sämre förutsättningar. Dessutom finns bestämmelser i skollagen som klart anger att barn och elever som är i behov av stöd också har rätt till detta (prop. 2009/10:165 s. 221 f.). Utgångspunkten i all verksamhet enligt skollagen ska vara barnets bästa och med barn avses varje människa under (1 kap. 10 § skollagen och artikel 3). I läroplanen för bl.a. anges vidare t.ex. att skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen och att skolan aktivt och medvetet ska främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. Vidare råder förbud mot diskriminering i hela skolväsendet. Skollagen hänvisar till diskrimineringslagen (2008:567) som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 8 § skollagen). Såväl direkt som indirekt diskriminering är förbjuden. Den grundläggande principen om ickediskriminering framgår även av regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska också motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Principen om icke-diskriminering – på grund av bl.a. ras, hudfärg, kön, språk, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt – är också central i såväl FN:s konventioner om mänskliga rättigheter som i och . Skolsegregationen försvårar elevernas rätt till en likvärdig utbildning En allvarlig systemsvaghet som pekar ut när det gäller den svenska skolan är den ökande skolsegregationen. Resultatskillnaderna mellan skolor och mellan kommuner har successivt ökat och elever med samma bakgrund går oftare på samma skolor. Den socioekonomiska och etniska bostadssegregationen befästs i skolorna (delbetänkandet SOU 2016:38). Denna uppdelning av skolor riskerar att leda till ökade kvalitetsskillnader och till att alla elever i inte får den likvärdiga utbildning de har rätt till. Bilden av bristande likvärdighet framträder bl.a. i den senaste PISA- undersökningen . I definieras likvärdighet som möjligheten för alla elever, oavsett skilda förutsättningar, att få tillgång till och tillgodogöra sig en högkvalitativ utbildning. Jämfört med 2006 har likvärdigheten i den svenska skolan försämrats vad gäller fem av sju indikatorer på likvärdighet i 2015 (450, 2016). Inte någon indikator visade på en förbättring. Enligt en av indikatorerna har familjebakgrunden nu en större betydelse i än i ett genomsnittligt OECD-land. Skolans socioekonomiska sammansättning har dessutom fått större betydelse för en elevs resultat. Vidare har den totala variationen i elevers resultat i naturvetenskap, som var undersökningens huvudämne, ökat jämfört med 2006. Den ökade totala variationen beror inte bara på att det har tillkommit fler utlandsfödda elever, utan framträder även när enbart elever med inhemsk bakgrund tas med i beräkningen. Det har också skett en kraftig ökning av resultatskillnaderna mellan skolor, och skolans socioekonomiska sammansättning har fått större betydelse för en elevs resultat. Även utvärdering (IFAU) ser att skillnaderna i resultat ökar mellan skolor. Enligt IFAU beror den ökade resultatskillnaden på att elevsammansättningen på skolorna har blivit mer homogen sett till elevernas socioekonomiska bakgrund. Det kan i sin tur framför allt kopplas till den ökade bostadssegregationen, och i begränsad utsträckning också till det fria skolvalet (IFAU:s rapport 2015:5). Den internationella bilden är att små resultatskillnader i ett land samvarierar med höga genomsnittliga resultat. konstaterar att det finns en risk för att nivån på undervisningen och förväntningarna 2017/18:182 på elevernas prestationer anpassas till deras bakgrundsförutsättningar. I flera internationella studier dras t.ex. slutsatsen att elever missgynnas av att gå i skolor med en hög andel svagpresterande elever. Skolor med en mer utmanande elevsammansättning har också ofta svårt att attrahera skickliga lärare med lång erfarenhet, vilket i sin tur riskerar att få konsekvenser för elevernas prestationer. Studier visar t.ex. att sannolikheten är hälften så stor att en lärare med lång yrkeserfarenhet arbetar på en skola med en hög andel elever från socioekonomiskt utsatta hem (408, 2014). konstaterar vidare att andelen legitimerade lärare vid dessa skolor är betydligt lägre. I ett samhälle där elever med olika bakgrund möts i mindre utsträckning finns det också en risk för att förståelsen och toleransen mellan olika samhällsgrupper minskar. Det innebär att skolans mål att förmedla en gemensam värdegrund försvåras. Att elever med olika social och kulturell bakgrund går på samma skolor och arbetar i samma klassrum kan alltså ha ett samhälleligt värde utöver hur kunskapsresultaten eventuellt kan påverkas. Inom OECD-området pågår en diskussion om skolsegregation och det har i många länder genomförts åtgärder för att motverka denna. I vissa länder används t.ex. databaserade matchningsmodeller, genomtänkt indelning i skolområden och en viktad resursfördelning. Utvecklingen mot allt större skillnader i skolorna i utifrån elevernas familjebakgrund är oroande. Regeringen anser att det är en avgörande framtidsfråga för den svenska skolan att skolsegregationen minskar. Insatser behöver därför göras omgående för att minska denna segregation och öka jämlikheten. Det ligger givetvis i såväl de enskilda elevernas som landets intresse att den svenska skolan ger alla elever en bra utbildning. 4.4Sviktande kapacitet hos många skolhuvudmän Nationella krav ses ibland som visioner Den ansvarsfördelning som gäller för skolväsendet innebär att huvudmännen har ansvaret för att verksamheten genomförs på ett sådant sätt att de nationella mål som riksdag och regering fastställt för verksamheten kan nås. Inom de ramar som staten satt upp ska huvudmännen utforma verksamheterna utifrån lokala behov och förutsättningar. För att en förstärkning av skolsystemet ska komma till stånd krävs att alla skolhuvudmän har nödvändiga förutsättningar för uppdraget. En systemsvaghet som pekar ut är sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän. och Skolinspektionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän brister i arbetet med att analysera och åtgärda brister i sin skolverksamhet. Enligt en rapport från Skolinspektionen, som bygger tillsyn och granskning och ett omfattande underlag, har exempelvis nio av tio kommunala huvudmän brister när det gäller arbetet med att planera, följa upp och utveckla sina verksamheter systematiskt och kontinuerligt. Skolinspektionen ser att många huvudmän skapar egna visioner och mål som ligger utanför det nationella uppdraget för skolan och som sänker nationellt satta målnivåer. I praktisk handling innebär det att de statliga kraven underordnas den kommunala prioriteringen, vilket får till följd att vissa statliga mål sorteras bort och nationellt satta målnivåer sänks. Vid en jämförelse med fristående skolor är ett genomgående drag i inspektionens granskningar att samma områden innebär svårigheter oavsett huvudmannaform. Skolinspektionen ser också en uppenbar risk för att detta synsätt smittar av sig på förvaltningsnivå och på rektorerna. Även har rapporterat liknande resultat. Det finns enligt bl.a. en problematik som innebär att de kommunala politikerna ser de nationella målen för skolan mer som ambitiösa visioner än som underlag för styrning av sin skolverksamhet (se bl.a. Skolinspektionens rapport 2014:6739 och 362, 2012). drar slutsatsen att många huvudmän behöver stöd i bl.a. uppföljning och har därför föreslagit att en nationell skolmyndighet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen i skoluppdraget. Regeringen har, som nämnts ovan, gett en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än kan bidra till en bättre skola. Utredaren ska analysera fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och tillhörande organ på skolområdet (dir. 2017:37). Enligt utredningsdirektiven ska utredaren särskilt beakta de förslag som lämnar. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Ett viktigt verktyg för att kunna åstadkomma ett stärkt huvudmannaskap är en tydlig ansvarsfördelning inom huvudmannens organisation. Som angetts ovan har det påvisats risker för att kommuner i vissa fall tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skolverksamhet. Enligt riskerar det att leda till att de statliga kraven underordnas den kommunala prioriteringen. har vidare konstaterat att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelningen i den svenska skolan och att rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare kan behöva tydliggöras. I betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22) görs liknande konstateranden. Utredningen anser att det finns svagheter i skolans s.k. styrkedja. Med skolans styrkedja avses i detta sammanhang den kedja som består av staten, huvudmannen, huvudmannens förvaltning, rektorerna och lärarna. I skolor med enskild huvudman utgörs motsvarande kedja ofta av staten, huvudmannen, rektorns chef, rektor och lärare. Utredningen konstaterar att ett problem är att samtalet som förs mellan nivåerna i styrkedjan i många fall är otydligt. Därför leder inte dialogen fram till en gemensam strategi för hur de nationella målen ska uppnås på den enskilda skolenheten. Det finns alltså anledning att vidta åtgärder som syftar till att komma till rätta med svagheterna i skolans styrkedja och lyfta fram de nationella målen. Statliga åtgärder för rättelse gentemot kommunala skolor har aldrig genomförts konstaterar vidare att det förekommer att kommunala huvudmän allvarligt och brister i sitt ansvar enligt skollagen utan att förmås rätta till bristerna. För enskilda huvudmän kan ett godkännande om att bedriva skola återkallas om ett föreläggande 2017/18:182 från Skolinspektionen inte har följts och missförhållandet är allvarligt. För kommunala huvudmän är det inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt eftersom kommunerna har det övergripande ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Utöver de sanktionsmöjligheter som Skolinspektionen kan använda gentemot både kommunala och enskilda huvudmän, t.ex. föreläggande förenat med vite och tillfälligt verksamhetsförbud, finns därför för kommunala huvudmän även en bestämmelse i skollagen om statliga åtgärder för rättelse. Bestämmelsen innebär att Skolinspektionen under vissa förhållanden får besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 §). Trots att konstaterat att det förekommer att kommuner allvarligt och brister i sitt ansvar enligt skollagen har den bestämmelsen aldrig tillämpats. Det är naturligtvis mycket oroande om huvudmän kan brista så pass i sitt ansvar och det kan för enskilda elever få allvarliga konsekvenser. Nedan lämnar regeringen förslag med anledning av problemet med den ökande skolsegregationen i avsnitt 5 samt förslag med anledning av problemet med sviktande kapacitet hos många skolhuvudmän i avsnitt 6 och 7. 5 En allsidig social sammansättning av elever behövs 5.1 Nuvarande bestämmelser som styr i vilken skola eleverna ska gå i Ett barns vårdnadshavare kan välja mellan att ansöka om en eller fristående skola till sitt barn. Hemkommunen har dock ett över- gripande ansvar för att barnen i kommunen får utbildning i förskoleklass, grundskola och grundsärskola (9 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 § Kommunen ska se till att alla skolpliktiga barn får sin grund- lagsskyddade rätt till utbildning (2 kap. 18 § regeringsformen och 7 kap. 21 § skollagen). Under vissa förutsättningar ska ett barn i stället tas emot i de statliga skolformerna specialskolan eller sameskolan (7 kap. 6 och 7 §§ skollagen), som finns på vissa platser i landet. Vid utformningen av skolan ska kommunen beakta vad som är ända- målsenligt ur kommunikationssynpunkt för eleverna (10 kap. 29 § och 11 kap. 28 §). Det innebär att elevernas intresse av att behöva lägga ned så lite tid som möjligt på att ta sig till skolan alltid måste vara en betydelsefull faktor vid planeringen och utformningen av skolverksamheten i kommunen (prop. 1990/91:115 s. 73 och prop. 2009/10:165 s. 738). det gäller placering vid kommunala skolenheter ska en elev i första hand placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå (9 kap. 15 §, 10 kap. 30 § och 11 kap. 29 §). den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet ”nära hemmet” åsidosätts, ska dock Prop. 2017/18:182 kommunen placera eleven vid en annan skolenhet. Vid fler sökande än platser gäller således en närhetsprincip. Kommunen får också annars frångå vårdnadshavares önskemål om placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller, för grund- och grundsärskolan, om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Hur en kommun ska göra ett urval av de elever som måste placeras i en annan skolenhet än den önskade är inte närmare reglerat i skollagen. Kommunen har en viss frihet att bestämma vilka kriterier som ska läggas till grund för prioriteringen. Ett grundläggande krav är dock att urvalet sker på ett objektivt, sakligt och ickediskriminerande sätt och med hänsyn till vad som sammantaget är bäst för samtliga elever (se HFD 2015 ref. 50). När det gäller fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor är huvudprincipen att de ska vara öppna för alla elever, oavsett i vilken kommun eleven är bosatt. Om det inte finns plats för alla sökande, ska ett urval göras på grunder som är förenliga med öppenhetskravet och som godkänts av (9 kap. 18 §, 10 kap. 36 § och 11 kap. 35 §). I förarbetena till skollagen anges kötid, syskonförtur och geografisk närhet som exempel på urvalsgrunder som är förenliga med öppenhetskravet (prop. 1995/96:200 s. 42 och prop. 2009/10:165 s. 744). infördes även en möjlighet för fristående skolor att inrätta en särskild kvot för elever som varit bosatta i än (förordningen [2016:910] om särskild kvot i fristående skolor). Syftet med kvoten är att skolor med kö lättare ska kunna ta emot nyanlända elever (prop. 2015/16:184). För gymnasieskolans nationella program gäller behörighetskrav i form av godkända grundskolebetyg och kraven ser olika ut beroende på vilket program det är fråga om. En fristående gymnasieskola ska i regel vara öppen för alla ungdomar som har rätt till den sökta utbildningen (15 kap. 33 § skollagen). Det framgår också av skollagen att regeringen meddelar föreskrifter om urval (15 kap. 13 §). Urval ska enligt gymnasieförordningen (2010:2039) göras sakligt och opartiskt. Platser på nationella program fördelas med betygen som grund. Ett begränsat antal platser (fri kvot) ska dock avsättas för dem som på grund av särskilda omständigheter bör ges företräde framför övriga sökande (7 kap. 3 § gymnasieförordningen). 5.2Skolorna ska aktivt verka för en mer allsidig social sammansättning Regeringens förslag: Det ska anges i skollagen att huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Regeringens bedömning: Rektorn för en förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola bör, inom givna ramar, ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeri- ngens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock att bestäm- melserna om allsidig social sammansättning ska omfatta alla skolformer i skolväsendet förutom förskolan. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Det gäller bl.a. Barnombuds- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), , , , , , , och kommuner, Skol- ledarförbund, , Tjänstemännens centralorganisa- tion (TCO) och . Flera av de remissinstanser som stödjer förslaget framhåller att ändamålet är positivt och viktigt. ombudsmannen tillstyrker förslaget med utgångspunkt i barnkonven- tionens artikel 2, som beskriver varje barns rätt att inte diskrimineras. Enligt ska alla barn få en likvärdig utbildning oavsett föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet eller bostadsområde. är ett medvetet arbete med den sociala sammansättningen på skol- och gruppnivå ett sätt att möta utvecklingen mot en skola där möjligheterna för elever att möta elever med en annan kommun anser att förslaget är värdefullt i syfte att betona och synliggöra ansvaret för framför allt huvudmän, men också för skolchefer och rektorer. kommun anser att en tydlig nationell lagstiftning kan ge ett stöd för att på det lokala planet initiera och intensifiera ett arbete med att verka för en allsidig social sammansättning. Enligt Funktionsrätt är det positivt att det anges i skollagen att huvudmannen ska verka för en allsidig social sammansättning, liksom att rektorns ansvar för detta skrivs in i läroplanerna. dock, i likhet med bl.a. , att det saknas ett funktionsrättsperspektiv och inte framgår hur elever med funktionsned- sättning är tänkta att ingå i begreppet allsidig social sammansättning. Enligt TCO bör regleringen om allsidig social sammansättning gälla anser att förslaget inte bör omfatta grundsärskolor, gymnasiesärskolor, sameskolan eller specialskolan, eftersom eleverna där redan kan antas ha olika socioekonomisk bakgrund. sätter även om förslaget är relevant för vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. kommun anser att förslaget utgår från ett grundskoleperspektiv och inte problematiserar om det går att applicera på gymnasieskolans programstruktur. Kommuner och Landsting (SKL), kommun och Säters kommun framhåller vissa svårigheter med förslaget kopplat till mindre eller glest befolkade kommuner. förslaget för en glest befolkad kommun med stora avstånd få orimliga konsekvenser och innebära kraftigt ökade kostnader för skolskjuts. är det enligt kommunen viktigt att ta hänsyn till kommuners olika demo- Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget om rektors ansvar för att verka för en allsidig social sam-