prop · H503255 · 2018-05-15 00:00:00 — Dessa mellanliggande mål bör fungera som operativa specifikationer för makrotillsynens slutmål, nämligen att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bl.a. stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten. Detta innebär bl.a. att aktivera instrument som har använts för att skärpa den makrotillsynspolitiska hållningen. 2.Dessa mellanliggande policymål bör omfatta följande: a)Minska och förhindra alltför stor kredittillväxt och skuldsättningsgrad. b)Minska och förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet. c)Begränsa direkta och indirekta koncentrationer av exponeringar. d)Begränsa systemeffekterna av dåligt anpassade incitament i syfte att minska den moraliska risken. e)Stärka de finansiella infrastrukturernas motståndskraft. 3.Bedöma behovet av ytterligare mellanliggande mål på grundval av underliggande marknadsmisslyckanden och specifika strukturegenskaper för landets och/eller unionens finansiella system som skulle kunna ge upphov till systemrisk. Rekommendation B – Val av makrotillsynsinstrument 1.i samarbete med makrotillsynsorganen bedöma om de makrotillsynsinstrument som omfattas av dessa organs direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter är tillräckliga för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt uppfylla makrotillsynspolitikens slutmål, som fastställdes genom rekommendation ESRB/2011/3, samt deras mellanliggande mål som definierades i enlighet med rekommendation A. Vid denna bedömning bör det beaktas att minst ett makrotillsynsinstrument för vart och ett av makrotillsynspolitikens mellanliggande mål bör omfattas av makrotillsynsorganens direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter. Men det kan också behövas mer än ett instrument. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.i samarbete med de nationella makrotillsynsorganen överväga ytterligare makrotillsynsinstrument som bör omfattas av dessa organs direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter, om det vid en sådan bedömning skulle visa sig att de tillgängliga instrumenten inte är tillräckliga. I detta syfte föreslås en vägledande förteckning över instrument som kan övervägas. Vägledande förteckning över makrotillsynsinstrument a)Minska och förhindra alltför stor kredittillväxt och skuldsättningsgrad •Sektorsvisa kapitalkrav (inkl. inom det finansiella systemet) •Krav på hur stort ett lån får vara i förhållande till säkerheten (LTV) •Krav på hur stort ett lån får vara i förhållande till inkomsten/ hur omfattande amortering som görs i förhållande till inkomsten (LTI) b)Minska och förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet •Makroprudentiell anpassning till likviditetsgrad (t.ex. likviditetstäckningskvot) •Makroprudentiella begränsningar i fråga om finansieringskällor (t.ex. stabil nettofinansieringskvot) •Makroprudentiell oviktad begränsning för mindre stabil finansiering (t.ex. utlånings-/inlåningskvot) •Krav på säkerhetsmarginaler och värderingsavdrag c)Begränsa direkta och indirekta koncentrationer av exponeringar •Begränsningar i fråga om stora exponeringar •Krav på clearing via centrala motparter d)Begränsa systemeffekterna av dåligt anpassade incitament i syfte att minska den moraliska risken •Extra kapitalkrav på systemviktiga finansinstitut e)Stärka de finansiella infrastrukturernas motståndskraft •Krav i fråga om säkerhetsmarginaler och värderingsavdrag när det gäller clearing via centrala motparter R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? 3.i enlighet med punkterna 1 och 2 välja eventuella ytterligare makrotillsynsinstrument med hänsyn till a)deras ändamålsenlighet och effektivitet för att uppnå vart och ett av de mellanliggande målen inom deras respektive jurisdiktioner i enlighet med rekommendation A, b)deras förmåga att hantera systemriskernas strukturella och cykliska dimension inom deras respektive jurisdiktioner, 4.vad gäller valet av makrotillsynsinstrument, säkerställa att makrotillsynsorgan involveras i arbetet med att utforma och bidra till det nationella genomförandet av a)system för återhämtning och rekonstruktion för finansinstitut i och utanför banksektorn, b)insättningsgarantisystem, 5.upprätta en rättslig ram som ger makrotillsynsorganen möjlighet att ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som har valts ut enligt denna rekommendation. Rekommendation C – Policystrategi 1.fastställa en policystrategi som a)kopplar samman makrotillsynens slutmål med de mellanliggande mål och makrotillsynsinstrument som omfattas av deras direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter, b)upprättar ett sunt ramverk för att tillämpa de instrument som omfattas av deras direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter för att uppfylla makrotillsynspolitikens slutmål och mellanliggande mål. Detta bör inbegripa lämpliga indikatorer för att övervaka utvecklingen av systemrisker samt vägleda besluten om tillämpning, avaktivering eller fininställning av tidsvarierande makrotillsynsinstrument samt en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå. c)göra makrotillsynspolitikens transparent och förklarlig, 2.utföra fortsatta analyser på basis av den praktiska tillämpningen av makrotillsynsinstrument i syfte att stärka den makrotillsynspolitiska strategin, bl.a. när det gäller a)instrument som inte är etablerade inom EU-lagstiftningen, t.ex. krav på inlåning i förhållande till värde (LTV) och inlåning i förhållande till inkomst, samt instrument för att minska eller förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet, 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N b)transmissionsmekanismen för dessa instrument samt fastställande av de indikatorer som kan vara vägledande för besluten om hur de ska tillämpas, avaktiveras eller fininställas, 3.utan att detta påverkar de tillämpliga bestämmelserna i unionslagstiftningen, underrätta ESRB innan makrotillsynsinstrument tillämpas på nationell nivå om det förutspås bli betydande gränsöverskridande effekter på andra medlemsstater eller den inre marknaden. Rekommendation D – Återkommande översyn av mellanliggande mål och instrument 1.regelbundet bedöma om de mellanliggande mål som har fastställts i enlighet med rekommendation A är lämpliga, sett till de erfarenheter som har gjorts av att driva ramverket för makrotillsyn, strukturutvecklingen i det finansiella systemet och framväxten av nya typer av systemrisker, 2.regelbundet bedöma om de makrotillsynsinstrument som har valts i enlighet med rekommendation B är ändamålsenliga och effektiva för att uppnå makrotillsynspolitikens slutmål och mellanliggande mål, 3.om det finns stöd för detta enligt den analys som anges i punkt 1: anpassa uppsättningen med mellanliggande mål när så krävs och framför allt om det kan uppstå nya risker för den finansiella stabiliteten som inte kan hanteras fullt ut med det befintliga ramverket, 4.underrätta den berörda myndigheten i deras medlemsstat, så att lämplig rättslig ram upprättas, om det skulle anses nödvändigt med nya makrotillsynsinstrument, 5.underrätta ESRB om alla eventuella förändringar i uppsättningen med mellanliggande mål och makrotillsynsinstrument som omfattas av deras direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter samt vilken analys som ligger till grund för denna förändring. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? Makrotillsyn och andra begrepp Begreppen beskrivs i en ”top-down”-liknande ordning, och det är därför lämpligt att läsa igenom hela beskrivningen med start från definitionen av det finansiella systemet. Det finansiella systemet består av: (1) finansiella aktörer som banker och försäkringsbolag, (2) finansiella marknader som kapital- och valutamarknaden, (3) finansiell infrastruktur i form av tekniska system och de regler och rutiner som krävs för att göra betalningar och utbyta värdepapper, och (4) finansiella regelverk i form av lagstiftning, regler och andra normer. En aktör, marknad eller del av den finansiella infrastrukturen är systemviktig om problem som uppstår där kan leda till störningar i det finansiella systemet med potentiellt stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Det finansiella systemet har tre grundläggande funktioner: (1) förmedla betalningar, (2) omvandla/slussa sparande till finansiering och (3) hantera risker. Finansiell stabilitet innebär att det finansiella systemet upprätthåller sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot störningar. Finansiell stabilitet är ett tillstånd där uppbyggnaden av systemrisker förhindras.39 Systemrisk handlar om att det finansiella systemets förmåga att tillhandahålla nödvändiga finansiella produkter och tjänster riskerar att skadas i en utsträckning med potentiellt stora samhällsekonomiska konsekvenser som följd. 39Europeiska , Finansiell stabilitet och makrotillsyn, hämtad , . 40ESRB:s definition av systemrisk är en risk för ett avbrott i EU:s finansiella system som har potential till allvarliga negativa konsekvenser för den inre marknaden och reala ekonomin. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En kris i det finansiella systemet innebär att en eller flera av dess grundläggande funktioner har upphört att fungera, eller inte fungerar som de brukar göra. Sårbarheter kan beskrivas som en avsaknad av tillräcklig motståndskraft mot störningar och finansiell stress. För att det finansiella systemet ska fungera väl i alla lägen måste det ha motståndskraft mot störningar. Sårbarheter existerar i varierande grad alltid i det finansiella systemet. Ett exempel på sårbarhet är bankernas kortfristiga finansiering i kombination med långfristiga utlåning, där systemet kan få motståndskraft genom att bankerna har tillräckligt mycket likvida tillgångar. Ett närbesläktat exempel på sårbarhet är högt skuldsatta hushåll, där systemet kan tillförsäkras motståndskraft genom att hushållen har tillräckligt stora marginaler. Finansiella obalanser och kreditcykler Den principiella skillnaden mellan en obalans och en sårbarhet är att en obalans har en nära koppling till en förändring, t.ex. ökningstakten i skuldsättningen. En sårbarhet är alltså mer generell då den kan hänvisa till såväl förändringen som nivån. Begreppen kompletterar varandra i så motto att makrotillsyn syftar till att adressera såväl cykliska drag som strukturella faktorer. Finansiella obalanser beskrivs ofta i termer av återkommande förlopp, t.ex. inom ramen för en kreditcykel. Det kan handla om att det under en inledande fas byggs upp finansiella obalanser när banker, hushåll och företag tar på sig alltmer skuld och risk samt risken blir alltmer korrelerad. Finansiella obalanser kan uppstå i många delar av verksamheten, inte bara i de delar som är relaterade till kreditgivningen. Efter en (allvarlig) störning följer en fas när banker förhållandevis snabbt avvecklar stora delar av de obalanser som byggts upp under den inledande fasen. Slutligen följer en fas när företag och hushåll avvecklar obalanser som de byggt upp, dvs. de konsoliderar sina balansräkningar (Ds 2013:45). Snabbt förändrade villkor och förutsättningar som påverkar det finansiella systemets funktion kallas för störningar, chocker eller impulser. Störningarna kan komma såväl inifrån det finansiella systemet som utifrån. Exempel på störningar är snabba förändringar i räntenivåer, valutakurser och tillgångspriser, samt förlust av förtroende mellan finansiella aktörer. R I K S R E V I S I O N E N F I N A N S I E L L S T A B I L I T E T – M A K R O T I L L S Y N P Å R Ä T T S Ä T T ? exempel på störningar är sammanbrott i betalningssystemet och radikala förändringar i regelverket. Händelseförlopp – sårbarhet, störning och risk De händelseförlopp som skapar finansiella kriser är oftast komplexa och svåra att identifiera på förhand. För att beskriva sådana förlopp används begreppen sårbarhet, störning och risk.41 Uppbyggnaden av sårbarheter leder inte i sig själv till en kris. Det behövs också något som utlöser krisen. Sådana utlösande faktorer kallas för störningar. En viktig skillnad mellan störningar och sårbarheter är att störningar uppstår plötsligt medan sårbarheter byggs upp . Störningar är svåra att förutse eller förhindra men de är möjliga att bevaka. För att en finansiell kris ska uppstå behöver den uppbyggda sårbarheten dessutom vara exponerad mot den störning som inträffar. Den traditionella tillsynen över den finansiella sektorn är det som med tiden, för att undvika sammanblandning, har kommit att kallas för mikrotillsyn. Mikrotillsyn handlar om att minska risken för obestånd i enskilda finansiella företag. Därigenom skyddas konsumenterna av finansiella tjänster, dvs. hushåll och företag. Genom att risken för obestånd minskas i bl.a. systemviktiga finansiella företag bidrar mikrotillsyn till det finansiella systemets stabilitet. Inom ramen för mikrotillsyn ingår moment som att utfärda regler som rör de finansiella företagens verksamhet och de finansiella marknaderna, att ge tillstånd till företag som vill bedriva finansiell verksamhet samt att löpande kontrollera att dessa företag och deras ägare följer uppsatta regler. Vid behov ingår det också att ingripa mot överträdelser av regelverket. Med makrotillsyn avses åtgärder som är generellt verkande till sin natur och som tar sin utgångspunkt i analyser av det finansiella systemet gällande bl.a. incitamenten hos enskilda aktörer och externa effekter, beroenden mellan aktörer och spridningseffekter, samt de ofta starka cykliska dragen i den finansiella riskuppbyggnaden. Det handlar både om att påverka kreditcykler och att beakta 41Enligt ESRB:s terminologi motsvaras dessa begrepp av: ”trigger” (störning) och ”vulnerability” (sårbarhet). För att utvärdera skadan på det finansiella systemet, något ESRB benämner risk, väger den ihop sannolikheten för en störning och effekten av en sårbarhet. ECB använder en identisk indelning, bl.a. i sina riskrapporter. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N strukturella faktorer som riskabla beroenden och sammankopplingar mellan aktörer och marknader (SOU 2013:6, prop. 2013/14:1, utgiftsområde 2). ESRB har beskrivit makrotillsyn som att den syftar till att förebygga en alltför kraftig riskuppbyggnad, till följd av externa faktorer och marknadsmisslyckanden, att utjämna den finansiella cykeln (tidsdimension), göra den finansiella sektorn mer motståndskraftig och begränsa spridningseffekter (tvärsnittsdimension), och att uppmuntra till ett systemomfattande synsätt inom finansiell reglering för att skapa de rätta incitamenten för marknadsdeltagarna (strukturdimension). Med instrument avses en avgränsad del i regelverket eller tillsynen som har en likartad inverkan på de finansiella företagen, de finansiella marknaderna eller de som efterfrågar finansiella tjänster. Ett exempel på instrument är krav på storleken på det egna riskviktade kapitalet. I detta fall kan det vara rimligt att se både riskvikterna och det specifika kapitalkravet som delar av samma instrument. Ett annat exempel på instrument är bruttosoliditet, dvs. det oviktade kapitalkravet. Ytterligare exempel på instrument är krav på bankernas likviditet och stabila finansieringskvot samt begränsningar av hushållens belåningsgrad. Med åtgärder avses specifika förändringar i regelverket, vilket också kan uttryckas som att instrumenten tillämpas. Ett exempel på makrotillsynsåtgärd är föreskrifterna om krav på amortering av bolån. Ett annat exempel är föreskrifterna om att riskvikter på bolån ska uppgå till som lägst . 42Europeiska , Finansiell stabilitet och makrotillsyn, hämtad , . R I K S R E V I S I O N E N finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt? Vid sidan av den traditionella tillsynen över enskilda finansiella företag har makrotillsyn införts som avser hela finansiella systemet. Makrotillsynen förväntas bidra till det finansiella systemets stabilitet, och därigenom till den ekonomiska tillväxten, men kan också påverka hushållens och företagens möjligheter att låna och investera och i förlängningen hålla tillbaka den ekonomiska tillväxten. Mot bakgrund av att makrotillsynen funnits finns det anledning att granska hur tillsynen fungerat så här långt när det gäller mål, metoder för riskbedömningen, val av åtgärder och samverkan mellan berörda myndigheter. övergripande slutsats är att den svenska makrotillsynen i många delar följer Europeiska systemrisknämndens rekommendationer, men att den har avvikande inslag som regeringen och () bör beakta för att säkerställa att tillsynen genomförs så effektivt som möjligt. Regeringen bör förtydliga målet för FI:s makrotillsynsuppdrag och klargöra hur FI ska väga olika mål mot varandra. FI bör utarbeta och säkerställa tillämpningen av ett mer detaljerat ramverksdokument för att säkerställa att makrotillsynen är effektiv och att tillsynen är transparent och förutsägbar. De myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten bör fortsätta att utveckla samarbetet kring valet av makrotillsynsinstrument så att fler typer av åtgärder analyseras och jämförs i syfte uppnå finansiell stabilitet på ett effektivt sätt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden Y , M , , , Bucht, Hellmark , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om finansiell stabilitet