prop · H503256 · 2018-05-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:256 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten föräldrapenning för egenföretagare (2018:1). Regeringen välkomnar granskningen av fastställande av egenföretagares sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i ärenden med föräldrapenning. Tydlighet och förutsägbarhet är viktiga aspekter när föräldrar planerar föräldraledigheten. Regeringen instämmer därmed i rekommendation till att ett utvecklat arbete med information till egenföretagare kan förbättra planeringsförutsättningarna för föräldrarna. Förutsägbarheten för företagare i ett uppstartskede ökar även med de förslag som regeringen lämnat i propositionen Stärkt försäkringsskydd för studerande och företagare (prop. 2017/18:168). Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Bakgrund till granskningen ................................................ iakttagelser och slutsatser......................... Regeringens bedömning och åtgärder ............................................... RiR 2018:1: Fastställande av föräldrapenning för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Ärendet och dess beredning har granskat handläggning av föräldrapenningsärenden för egenföretagare. Fokus i granskningen har varit handläggningen av sjukpenninggrundande inkomst i samband med uttag av föräldrapenning. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten föräldrapenning för företagare (2018:1), se bilagan. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Bakgrunden till granskningen är att regelverket för fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för egenföretagare är komplicerat och att det därmed är svårt för den enskilde att förutse ersättningens storlek. framför att eftersom reglerna ger utrymme för bedömningar kan det innebära att det finns en risk för olikformighet i tillämpningen. framför också att svårigheter med att förutse föräldrapenningens nivå kan utgöra ett hinder för ambitionen att få ett jämställt nyttjande av föräldraförsäkringen om egenföretagare väljer att inte använda föräldrapenning, eftersom en stor andel av företagarna är män. Osäkerhet kring ersättningen kan även hindra kvinnor som annars skulle vilja att starta företag. 2.2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Goda förutsättningar för likvärdig handläggning bedömer att handläggare har förhållandevis goda förutsättningar för en likvärdig handläggning av egenföretagares sjukpenninggrundande inkomst. Handläggare har goda möjligheter att få stöd i bedömningarna och myndigheten har genomfört en rad förbättrande åtgärder för ökad likabehandling. framför dock att det är svårt att se om handläggningen verkligen är likvärdig utan kontinuerlig kvalitetsuppföljning, med fokus på att använda underlag och kontakter med de försäkrade. Brister i förutsägbarheten för dem med enskild firma konstaterar att , genom bl.a. inrättandet av en kundtjänst som fokuserar på företagare och deltagande i Starta företag-dagar har tagit flera steg i rätt riktning, men att informationen till egenföretagare behöver utvecklas ytterligare. penninggrundande inkomst (SGI) är komplicerad att fastställa och före- 2017/18:256 tagaren kan behöva mer vägledning. anser sammantaget att det finns brister i möjligheten att förutsäga ersättningens storlek för dem med enskild firma. Det är framför allt personer med låga historiska inkomster, men också personer med de högsta historiska inkomsterna, som har svårare att förutsäga vilken SGI de kommer att få. Resultaten visar även att kvinnor med enskild firma har svårare att förutsäga sin SGI än vad män har. Oförutsägbarheten innebär sämre möjligheter att planera föräldraledigheten eftersom de verktyg som står till buds på webbplats i stor utsträckning bygger på att den försäkrade har kännedom om vilken sjukpenninggrundande inkomst som denne får, vilket för anställda är lättare t.ex. genom underlag från arbetsgivaren. finner att tydligare information till de försäkrade om vilka bestämmelser som gäller vid avsteg från taxerad inkomst och användning av preliminära underlag skulle förbättra förutsägbarheten. De framför att det kräver ett regelverk, eller en utarbetad praxis, med tydligare gränsdragningar för när preliminära underlag kan användas. framför också att ett tydligare regelverk skulle kräva ett visst avkall på möjligheterna till individuell anpassning i bedömningarna. Egenföretagare nyttjar föräldrapenning i lägre utsträckning än anställda visar att användningen av föräldrapenning är lägre bland egenföretagare än anställda och att skillnaderna är störst bland män. Det är framför allt män med eget företag, särskilt enskild firma, som inte använder någon föräldrapenning alls under barnets tre första år. Även bland kvinnor med enskild firma är det en högre andel som inte tar ut föräldrapenning alls jämfört med anställda. Skillnaderna mellan män och kvinnor med enskild firma är dock stora, bland männen är det som inte använder någon dag, bland kvinnorna enbart . Motsvarande uppgifter för anställda män och kvinnor är 14 respektive en procent. Överlag har par där kvinnan är egenföretagare ett något mer jämställt uttag av föräldrapenning än andra par. De par som delar minst jämställt på föräldrapenningen är par där mannen har ett eget aktiebolag och kvinnan har en anställning. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen med anledning av sina iakttagelser. lämnar dock ett antal rekommendationer till : –bör utveckla arbetet med informationen till egenföretagare för att skapa förutsättningar för gruppen att ekonomiskt planera sin föräldraledighet. Det bör bl.a. ske genom att säkerställa en första personlig kontakt med de försäkrade. –bör även tydligt informera om möjligheten att få en SGI fastställd utan ett pågående ersättningsärende. –bör införa en systematiserad återkoppling från omprövningsenheten till enheten för särskilt utredningskrävande ärenden. –bör göra en kvalitetsuppföljning av hand- Skr. 2017/18:256 läggningen av egenföretagares SGI, med fokus på de underlag som används i bedömningen kopplat till kontakten med de försäkrade. Uppföljningen bör ha ett genusperspektiv. 3 Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskningen av fastställande av egenföretagares sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i ärenden med föräldrapenning. Kartläggningen av hur föräldrapenning används beroende på företags- form och kön bidrar med viktig kunskap om skillnader i användning mellan olika företagare och anställda samt mellan kvinnor och män. Komplexiteten i att fastställa den sjukpenninggrundande inkomsten för vissa företagare och svårigheter att förutse de ekonomiska konsekvens- erna vid föräldraledighet kan vara en del av förklaringen till lägre användning av föräldrapenning för en del företagare. förutsägbarhet är viktiga aspekter när föräldrar planerar föräldraledighet och fördelning av föräldrapenning. Det kan konstateras att företagare har många val att göra i drivandet av företaget och i val av företagsform där hänsyn till socialförsäkringsskyddet är en av flera faktorer. tagaren saknar kunskap om hur socialförsäkringsskyddet är konstruerat beroende på exempelvis företagsform, kan det innebära att en ägare av ett aktiebolag inte tar ut tillräckligt med lön och att det därmed inte är möjligt att fastställa någon SGI för honom eller henne. exempelvis föräldrapenning kan det få konsekvenser för pensionen, dvs. Regeringen instämmer därmed i sak i Riks- revisionens rekommendation till att ett utvecklat arbete med information till egenföretagare kan förbättra planerings- förutsättningarna för föräldrarna. ansvar för att ge fullgod information om regel- verket för föräldrapenning betonas särskilt genom det mål som regeringen uppställt i regleringsbrev : ”information ska bidra till att föräldrar får bättre kunskap om föräldraförsäkringens regelverk” (S2017/07220/RS (delvis). Informationsmålet gäller självklart även egenföretagare. Förutsägbarheten för företagare i ett uppstartsskede ökar även med de förslag som regeringen lämnat i propositionen Stärkt försäkringsskydd för studerande och företagare (prop. 2017/18:168). byggnadsskede ska SGI för de personer som startar aktiebolag beräknas utifrån samma principer som för enskilda näringsidkare. längs uppbyggnadsskedet från 24 oavsett företagsform. Detta stärker tryggheten och förutsägbarheten för män och kvinnor som funderar på att starta företag. Förslagen ger ökad trygghet för personer med nystartade företag som där det kan vara svårt att ta ut lön eller upparbeta tillräckliga inkomster kan riskera att få en mycket låg ersättning under exempelvis föräldraledighet. att förutse den sjukpenninggrundande inkomsten medför större möjlighet att planera och fördela föräldraledigheten. Det förbättrar på så sätt möj- 2017/18:256 ligheterna för både kvinnor och män att förena familjeliv och företagande och ger därmed även förutsättningar för ett jämställt föräldraskap. lämnar rekommendationer till avseende arbete med kvalitetsuppföljning och återföring av kunskap från omprövningsförfarandet. rekommenderar även att utöka informationen om möjligheten att få en SGI fastställd utan ersättningsärende. Regeringen avser att fortsatt följa arbete med information till företagare och kvalitet i handläggningen. Regeringen delar uppfattning att det är viktigt att beakta kön i kvalitetsuppföljningen. Regeringen avser inte att vidta några övriga åtgärder med anledning av iakttagelser. Regeringen anser att rapporten genom skrivelsen är slutbehandlad. Fastställande av föräldrapenning för egenföretagare är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-468-1 rir 2018:1 omslagets originalfoto: lisa wikstrad tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 0 9 R I R 2 0 1 8 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Fastställande av föräldrapenning för egenföretagare har granskat handläggning av föräldrapenningsärenden för egenföretagare. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport inklusive bilagor 1–3. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , ämnessakkunnig samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Olika regler för anställda och egenföretagare Egenföretagares nyttjande av föräldrapenningen Egenföretagares uttag av föräldrapenning – kompletterande Bilaga 3 Analys av samband mellan SGI och historisk inkomst R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat handläggning av föräldrapenningsärenden för egenföretagare. Fokus i granskningen har varit handläggningen av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i samband med uttag av föräldrapenning. De allmänna trygghetssystemen rymmer både generella och behovsprövade bidrag samt inkomstrelaterade ersättningar. En grundläggande princip för de inkomstrelaterade ersättningarna är att individen ska få gott skydd för inkomstbortfall, exempelvis vid föräldraledighet. Båda föräldrarna ska genom föräldraförsäkringen kunna kombinera föräldraskap med förvärvsarbete och barnet ska få tillgång till båda sina föräldrar. Hur stor ersättning individen får i den inkomstrelaterade delen baseras på hens SGI, som är den inkomst individen kan förväntas få för eget arbete framöver. Regelverket kring fastställande av SGI för egenföretagare är mer komplext och administrativt krävande än för de flesta anställda. Det beror framför allt på svårigheten att bedöma framtida inkomster för egenföretagare. Regelverket ger ett stort bedömningsutrymme för den enskilda handläggaren hos . Syftet är att skapa flexibilitet för att uppskatta det faktiska inkomstbortfallet genom att ta hänsyn till individuella omständigheter. Med ett stort bedömningsutrymme följer dock risker för brister i likvärdig regeltillämpning om inte handläggarna på ges rätt förutsättningar. En likvärdig, tydlig och förutsägbar regeltillämpning är av stor vikt för förtroendet för och är ett viktigt kriterium på ett socialt hållbart socialförsäkringssystem. Det är viktigt att är tydlig i sin information till de försäkrade. Informationen måste finnas lättillgänglig och det måste vara transparent och förutsägbart för individen på vilka grunder besluten är fattade. Om de försäkrade upplever det som osäkert vilken ekonomisk ersättning de kommer att få vid föräldraledighet kan det påverka nyttjande av föräldraförmåner och undergräva förtroendet för de allmänna försäkringarna. anser därför att det är angeläget att granska föräldrapenningen för egenföretagare, speciellt med fokus på fastställande av den sjukpenninggrundande inkomsten. Syftet med granskning är att undersöka om handläggningen av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) i samband med uttag av föräldrapenning är förutsägbar och tydlig. R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E handläggningen för egenföretagare (oavsett företagsform) vid uttag av föräldrapenning med anledning av barns födelse. Inom ramen för granskningen undersöks om handläggare har rätt förutsättningar för en likvärdig handläggning och om information till egenföretagare är tydlig. Vidare undersöks om det finns brister i förutsägbarheten när det gäller ersättningen som egenföretagare får vid uttag av föräldrapenning. Utrymme att förbättra handläggares förutsättningar handläggare har, trots ett regelverk med stort bedömningsutrymme, förhållandevis goda förutsättningar för en likvärdig handläggning. Det finns dock utrymme för förbättring. Handläggare har goda möjligheter att få hjälp och stöd i bedömningarna och enheten för särskilt utredningskrävande ärenden har även fokuserat på likabedömning. Utan en kvalitetsuppföljning av ärenden som rör egenföretagare är det dock svårt att säga om handläggningen i praktiken är likvärdig. bör därför göra en kvalitetsuppföljning av handläggningen av SGI för egenföretagare. Med anledning av att skillnader i förutsägbarhet i ersättningen mellan män och kvinnor har observerats, bör kvalitetsuppföljningen göras med ett genusperspektiv. Uppföljning bör ha fokus på vilken typ av underlag som har använts för att fatta beslut och följa upp hur kontakten med de försäkrade ser ut i handläggningen. Verksamheten skulle även vinna på en systematiserad återkoppling från omprövningsenheten. Det skulle tydliggöra eventuella brister i handläggningen men även stärka handläggare i deras bedömningar när beslut inte ändras. Det kan även ge en indikation på när omprövningar skulle kunna undvikas genom en tydligare kommunikation med de försäkrade. Behov av tydligare information till egenföretagare kommunikation med och information till de försäkrade är av central betydelse. har tagit flera steg i rätt riktning med bl.a. inrättandet av en kundtjänst som fokuserar på företagare och deltagande i Starta företag-dagar. Det finns dock fortfarande brister i informationen som hänger samman med ett otydligt och komplext regelverk. Det finns även områden där regelverket är tydligt men informationen behöver förtydligas för att undvika missförstånd (exempelvis reglerna omkring fonderade medel). Det finns en obalans när det gäller tillgängligheten till verktygen på hemsida och informationen som ges till anställda respektive till egenföretagare. Regelverkets utformning gör att egenföretagare med enskild firma via informationen på hemsidan inte kan förutsäga vilken SGI hen kommer R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Överlag vilar mer ansvar på den enskilda egenföretagaren att själv ta reda på information och skaffa fram underlag, i jämförelse med de flesta anställda som har många verktyg till hands via hemsida och kan förlita sig på underlag från arbetsgivare. Det finns därmed en risk att de individer som inte är aktiva i kontakten med , utan endast förlitar sig på uppgifter om taxerad inkomst i ansökan, riskerar att missgynnas i förhållande till de som tar mer aktiv del i ärendehandläggningen och resonerar med om den förväntade framtida inkomsten. I och med att ersättningen upplevs vara oförutsägbar och handläggningen otydlig är det viktigt att fortsätter att utveckla informationen till egenföretagare. bör bl.a. säkerställa att handläggare arbetar enligt den fastställda processen och tar en första kontakt per telefon med den försäkrade. Vidare bör tydligare informera om möjligheten, som finns, att få en SGI fastställd utan ett pågående ärende. Det skulle innebära ökade möjligheter för egenföretagare att i förväg ekonomiskt planera sin föräldraledighet, exempelvis via de planeringsverktyg som finns tillgängliga på hemsidan. Ett SGI-beslut måste dock alltid grunda sig på hur situationen ser ut när den försäkrade väl ansöker om föräldrapenning och nyttan av att i förväg få en fastställd SGI kan därmed variera. Möjligheten att få SGI fastställd utan ett pågående ersättningsärende torde emellertid ge egenföretagare en bättre insikt om vad som påverkar SGI och ge en indikation på vad ersättningen kan komma att bli, om situationen inte förändras framöver. Brister i förutsägbarhet av ersättningen för vissa egenföretagare Det finns högre grad av osäkerhet avseende vilken SGI en egenföretagare med enskild firma kan räkna med jämfört med anställda och egenföretagare med eget aktiebolag. Följden är att det är svårare för individen att, utifrån den historiska inkomsten, förutsäga vad hen kan räkna med för ersättning i föräldrapenningen. Det är framför allt personer med låga historiska inkomster, men också de med de högsta historiska inkomsterna, som har svårare att förutsäga vilken SGI de kommer att få enbart utifrån den historiska inkomsten. Resultaten visar även att kvinnor med enskild firma kan förväntas göra ett större relativt genomsnittligt prognosfel (i förhållande till den SGI som fastställs), dvs. de har svårare att förutsäga sin SGI. Den samlade bedömningen är att det finns brister i förutsägbarhet för egenföretagare med enskild firma avseende ersättningens storlek. R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E En central fråga i bedömningen av SGI för egenföretagare med enskild firma är vilka underlag som ska användas i bedömningen. Författningar och vägledning, som är handläggarnas praktiska verktyg, gör inga tydliga gränsdragningar när preliminära underlag kan användas. anser att en tydligare information till de försäkrade om vilka bestämmelser som gäller vid avsteg från taxerad inkomst och användning av preliminära underlag skulle minska upplevelsen av oförutsägbarhet. Det kräver dock ett regelverk, eller en utarbetad praxis, med tydligare gränsdragningar för när preliminära underlag kan användas. Ett tydligare regelverk skulle kräva ett visst avkall på möjligheterna till individuell anpassning i bedömningarna. Att ersättningen i föräldraförsäkringen för egenföretagare med enskild firma är mer oförutsägbar gör att egenföretagare har sämre möjligheter att planera sin ledighet ur ett ekonomiskt perspektiv. De verktyg som står till buds på hemsida bygger i stor utsträckning på att den försäkrade har kännedom om vilken ersättning hen får. En oförutsägbar ersättning i föräldrapenningen kan även verka negativt mot förtroendet för om bedömningen upplevs som godtycklig. •Försäkringskassan bör införa en systematiserad återkoppling från omprövningsenheten till enheten för särskilt utredningskrävande ärenden. •Försäkringskassan bör göra en kvalitetsuppföljning av handläggningen av egenföretagares SGI, med fokus på de underlag som används i bedömningen kopplat till kontakten med de försäkrade. Uppföljningen bör ha ett genusperspektiv. •Försäkringskassan bör utveckla arbetet med informationen till egenföretagare för att skapa förutsättningar för gruppen att ekonomiskt planera sin föräldraledighet. Det bör bl.a. ske genom att säkerställa en första personlig kontakt med de försäkrade. bör även tydligt informera om möjligheten att få en SGI fastställd utan ett pågående ersättningsärende. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Föräldraförsäkringen är en allmän försäkring som syftar till att ge båda föräldrarna möjlighet att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete samt att ge barn tillgång till båda sina föräldrar.1 Det är en av få socialförsäkringar där ett högt nyttjande ses som positivt, och strävan är att få ett jämställt uttag av föräldrapenningen.2 De allmänna trygghetssystemen rymmer både generella och behovsprövade bidrag och försäkringar som är kopplade till individens förväntade framtida inkomst. En grundläggande princip för de inkomstrelaterade ersättningarna är att samtliga försäkrade ska ha ett gott skydd mot inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom eller föräldraledighet.3 Föräldraförsäkringen innehåller dels inkomstrelaterad ersättning, dels en generell ersättning som är oberoende av inkomsten. Den inkomstrelaterade ersättningen baserar sig på den s.k. sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) som räknas fram av . SGI avser den inkomst individen kan antas komma att få för eget arbete framöver. De inkomstrelaterade ersättningarna har främst fungerat som inkomstbortfallsförsäkring utifrån anställdas förutsättningar.4 SGI är enkel att beräkna för någon med fast anställning och regelbunden inkomst. Det är svårare att uppskatta egenföretagares inkomster, vilket har konstaterats i flertalet utredningar.5 Kritik har riktats mot bristande förutsägbarhet och bristande koppling till egenföretagares faktiska inkomster.6 Det har lett till vissa förändringar i regelverket, bl.a. borttagandet av en regel som begränsade SGI för egenföretagare till jämförelseinkomsten för en anställd.7 Vid tillkomsten av lagen om allmän försäkring (1962:281), AFL, förutsågs att beräkningen skulle skapa vissa problem vid den praktiska tillämpningen.8 Uppgifterna som ligger till grund för SGI skulle bygga på uppgifter som egenföretagaren själv lämnade, men förarbetena ger ingen ledning i frågan om vilka underlag som krävs för en prognos av egenföretagares framtida inkomst. 1973:47, SfU 1973:19, rskr. 2SOU 2005:73 samt regleringsbrev för avseende S2017/01298/SF. 2009/10:120, bet. 2009/10Sfu15, rskr. 2009/10:276. 4Se exempelvis ISF 2012b och SOU 2015:21. 5SOU 2001:24, SOU 2003:21, SOU 2011:40, SOU 2015:21, ISF 2012b samt prop. 1962:90;2LU 1962:27, rskr. 2009/10:120, bet. 2009/10 Sfu15, rskr. 2009/10:276. 8SOU 1961:29 (s. 254), prop. 1962:90;2LU 1962:27, rskr. R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E Regelverket ger den enskilda handläggaren ett stort bedömningsutrymme vid fastställandet av SGI för egenföretagare.