prop · H503283 · 2018-09-04 00:00:00 — Projektet, som beräknas avslutas , är inte en konsekvens av ett regeringsuppdrag utan ett initiativ som tagit inom ramen för sitt samordningsuppdrag. Rapporten kommer att vara av stort intresse för regeringen och de utredningar som pågår på området. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har, som redan nämnts, vidtagit ett antal åtgärder som syftar till att förbättra vissa av de brister som har uppmärksammat både vad avser krisberedskap och civilt försvar på ett generellt plan och inom livsmedels- och läkemedelsområdet specifikt. Regeringen har tillsatt tre utredningar som har bäring på de områden som granskats: utredningen om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar , utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel . Regeringen beslutade om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i syfte att förtydliga myndighetens uppgift gällande civilt försvar. Regeringen gav också i uppdrag att stödja landstingen i deras arbete med katastrofmedicinsk beredskap och planering för civilt försvar inom hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår bl.a. att göra en förstudie av landstingens behov av kunskapsunderlag på området samt att ta fram förslag till en nationell utbildnings- och övningsverksamhet. Uppdraget har en övergripande inriktning på hälso- och sjukvårdsberedskap, som läkemedelsförsörjningen är en del av, och ska slutredovisas . I budgetpropositionen stärkte regeringen det civila försvaret med , totalt fram till 2017/18:283 2020. Medlen, som tillförs ansvariga myndigheter inom de aktuella områdena, ska bl.a. användas för arbete med frågor som rör läkemedelsförsörjning och livsmedelsförsörjning. I regleringsbreven har regeringen gett MSB och Försvarsmakten i uppdrag att, som stöd till bevakningsansvariga myndigheter, precisera gällande dimensionerande utgångspunkter för den planering för det civila försvaret som myndigheterna genomför enligt gällande författningsreglering. Detta är ett steg i riktning mot att skapa planeringsförutsättningar för de myndigheter som har ett särskilt ansvar inom det civila försvaret, och inkluderar således bl.a. , , och . Vidare har de bevakningsansvariga myndigheterna fått en preciserad inriktning för arbetet med civilt försvar i regleringsbreven . Myndigheterna ska bl.a. prioritera planering för stöd till Försvarsmakten under höjd beredskap avseende försörjning av kritiska förnödenheter, egendom och tjänster samt översyn av tillämpbarhet och eventuella behov av ändringar i författningar för totalförsvaret samt ansvarsförhållanden inom myndighetens ansvarsområde. Försvarsberedningens delrapport omfattar även förslag gällande åtgärder för utveckling av livsmedels- och läkemedelsförsörjning som har bäring på de frågor tar upp i sin granskning. Rapporten bereds nu i och regeringen inväntar Försvarsberedningens slutrapport som kommer att utgöra grund för förslag till inriktning i den planerade försvarspolitiska inriktningspropositionen för . Regeringen anser att är slutbehandlad i och med denna skrivelse. –samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-474-2 rir 2018:6 tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 3 - 0 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 2 4 6 R I R 2 0 1 8 : 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner har granskat samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner med inriktning mot livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och Inspektionen för vård och omsorg R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Samhällsviktiga funktioner och system för säkerhet Regeringens ambitioner och inriktning Reglering och formell styrning Sammanfattande iakttagelser och analys Regeringens styrning samt mål och krav från statsmakterna Sammanfattande iakttagelser och analys Sammanfattande iakttagelser och analys Regeringens styrning och mål samt krav från statsmakterna Sammanfattande iakttagelser och analys Sammanfattande iakttagelser och analys R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att värna samhällets funktionalitet är ett av tre mål för samhällets säkerhet. Det ingår både i målet för det civila försvaret och i ett av två mål för krisberedskapen. För att uppnå dessa mål krävs insatser från aktörer i hela samhället, inte minst regeringen och de myndigheter som har en viktig roll för att skapa ett system för helheten. Arbetet med att stärka samhällets säkerhet har pågått länge i olika former och med olika inriktning. har dock kritik riktats mot inriktningen och tillvägagångssättet för arbetet med samhällets krisberedskap. Det handlar bland annat om brister i krisberedskapen till följd av svagheter i styrningen och problem med kopplingen mellan å ena sidan lagstiftning och systemprinciper, och å andra sidan centrala aktörers förmåga och beredskap att utföra sina uppdrag. Vidare är säkerhetsarbetet mer aktuellt på grund av en förändrad säkerhetspolitisk situation och det förnyade fokus på civilt försvar som följt med förändringen. Mot bakgrund av detta har valt att genomföra en granskning med syfte att undersöka om det finns tydliga förutsättningar för, och vidtas åtgärder för, att bidra till robusta samhällsfunktioner. Granskningen har inriktats mot livsmedels- och läkemedelsförsörjning som är två centrala, medborgarnära samhällsfunktioner med hög relevans för liv och hälsa och för att samhället ska fungera. Fokus i granskningen är försörjningen i händelse av en kris, men frågan om höjd beredskap har även beaktats. Granskningen handlar alltså inte om försörjning eller andra omständigheter i ett normalläge. Regeringen, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) omfattas av granskningen. Granskningen utgår från två revisionsfrågor: 1.Har regeringen i sin styrning varit tillräckligt tydlig när det gäller mål, krav och ansvarsförhållanden inom livsmedels- och läkemedelsförsörjning? 2.Har ansvariga myndigheter genomfört åtgärder som rör styrning och vägledning, samordning och samverkan samt uppföljning och analys för att bidra till förutsättningarna att hantera risker med livsmedels- och läkemedelsförsörjningen? R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G Styrning och ansvarsfördelning är inte tydlig Granskningens första revisionsfråga handlar om huruvida regeringen har varit tillräckligt tydlig i sin styrning avseende mål, krav och ansvarsförhållanden inom livsmedels- och läkemedelsförsörjningen. utgår i granskningen från att regeringens styrning bör innefatta uttalade mål, eller formuleringar, som aktörerna kan arbeta emot. Dessa mål/formuleringar bör vara så pass tydliga så att de ger goda förutsättningar för handling. Styrningen bör även ha en rimlig klarhet och konsistens, särskilt när det gäller förhållandet mellan olika styrdokument. Styrande mål eller krav bör vara formulerade på ett sätt som gör det möjligt att följa upp dessa. Bedömningen avseende ansvarsförhållanden utgår från att det bör vara en rimlig tydlighet i hur ansvarsförhållanden ser ut och vad de innebär. Ansvarsfördelningen bör vara så pass tydlig att det inte finns någon risk för att uppgifter faller mellan stolarna. Ansvarsfördelningen bör även göra det möjligt att utkräva ansvar. Granskningen visar att regeringen har uttryckt ambitioner och avsikter om att stärka krisberedskapen och förutsättningarna för samhällsviktiga funktioner. Regeringen har även i olika sammanhang hänvisat till bland annat livsmedelsförsörjning och hälso- och sjukvård som viktiga funktioner för samhällets säkerhet och för utvecklingen av ett civilt försvar. Regeringen har även vidtagit vissa åtgärder. Ett exempel är samordningsuppdrag för livsmedelsförsörjning, och ett annat är regeringens uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att ta fram förslag på resultatmål. anser dock att även om regeringen uttryckt ambitioner och vidtagit åtgärder så har inte det på ett tydligt sätt gett utslag i styrningen. Regeringen har inte heller vidtagit någon tydlig åtgärd med anledning av MSB:s förslag till målsättningar eller på annat sätt närmare konkretiserat sin styrning. Livsmedelsförsörjning och läkemedelsförsörjning ur ett krisberedskapsperspektiv ingår på ett övergripande plan i olika dokument från regeringen. Det handlar exempelvis om budgetpropositioner, regeringens nationella säkerhetsstrategi, regeringens inriktningsproposition och regeringens livsmedelsstrategi. Men i förhållande till exempelvis frågan om säkra livsmedel och läkemedel, är skillnaden stor. Både inom livsmedelsområdet och läkemedelsområdet finns lagar, tillsyn och samverkansformer för att förebygga och begränsa allvarliga kriser avseende säkerheten i själva produkterna och hanteringen av dessa varor. Systemet inkluderar i den bemärkelsen en tydlig säkerhetsdimension, men frågan om att säkerställa tillgång till livsmedel eller läkemedel i händelse av en krissituation har behandlats väldigt lite. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I syfte att stärka krisberedskapen har regeringen gett och samordningsuppdrag. ser det som positivt att det inom områdena finns aktörer med en samordnande roll, och att döma av granskningen har det även lett till vissa åtgärder av betydelse. Men visar granskningen att det på systemnivå finns oklarheter som enligt bedömning påverkar förutsättningarna för det säkerhetsskapande arbetet. Det finns exempelvis inte någon fastställd definition av samhällsviktiga funktioner eller av sektorer. Vidare delas inom livsmedels- och läkemedelsområdet olika former av ansvar mellan olika myndigheter. Inte minst inom läkemedelsområdet är ansvarsfördelningen komplex. Inom livsmedelsområdet är det tilldelade samordningsansvaret för en krissituation begränsat till leden efter primärproduktion. Det gör, enligt bedömning, att det är oklart hur samordningsuppdrag förhåller sig till längre kriser och höjd beredskap i enlighet med regeringens uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter. Både och har också pekat på att regeringen behöver förtydliga vad som ingår i deras samordningsuppdrag. fanns statliga beredskapslager med bland annat livsmedel och läkemedel som primärt var avsedda för en situation med höjd beredskap eller krig, men även innebar en möjlighet att nyttja dem vid en kris. Dessa lager är i stort sett avvecklade (med ett signifikant undantag avseende anti-virala läkemedel att använda vid en pandemi) och försörjningen av livsmedel och läkemedel är beroende av att alla delar i en komplex kedja fungerar. Särskilt läkemedelsförsörjningen är internationaliserad vilket kan medföra en ökad sårbarhet. Genom omregleringen av apoteksmarknaden avvecklades AB:s ansvar för läkemedelsförsörjning vid höjd beredskap och vid kriser. hade även som navet i svensk läkemedelsförsörjning en större inblick än någon av dagens aktörer i vilken tillgång till läkemedel som fanns vid varje enskilt tillfälle. Några kompenserande åtgärder för dessa förändringar avseende läkemedelsförsörjningen har inte vidtagits. Det är enligt bedömning oklart om regeringen genom förändringen avsåg att landstingen därmed förväntades ta ett större ansvar. Regeringen har framhållit privata aktörers betydelse för samhällets säkerhet, till exempel i den nationella säkerhetsstrategin . På samma sätt har MSB och Försvarsmakten framhävt privata aktörers betydelse för att skapa ett civilt försvar. Det är dock oklart på vilket sätt privata aktörer förväntas ta ansvar när det gäller samhällsviktiga funktioner. menar också att det saknas målbilder som ger förutsättningar för arbetet med till exempel avtal. Mycket av det som myndigheterna lyfter fram som viktiga åtgärder finansieras med så kallade 2:4-anslag, och alltså inte inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. har även pekat på att myndigheten har avstått från att genomföra behövliga åtgärder med hänvisning till otillräckliga resurser. R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G Både och saknar uttryckliga återrapporteringskrav och en riktad finansiering för det arbete som de förväntas bedriva inom ramen för sina tilldelade samordningsuppdrag. bedömning är att dessa faktorer kan försvåra för myndigheterna att prioritera åtgärder kopplade till försörjningsaspekter i krisberedskapsarbetet i förhållande till annan verksamhet när man måste göra en avvägning av hur begränsade resurser ska användas. Regeringen har uttryckt ambitioner om att stärka viktiga samhällsfunktioner och för att nå dessa ambitioner måste berörda aktörer ta ansvar och vidta åtgärder. Det handlar om ett delat ansvar mellan många olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå. förutsätter detta en styrning som innebär en rimlig tydlighet avseende ansvar och ambitionsnivåer. Det saknas tydliga mål eller styrande målformuleringar för livsmedels- och läkemedelsförsörjning och det lämnar ett stort utrymme för tolkning hos och när det gäller att samordna kris- och beredskapsplaneringen, liksom hos övriga berörda aktörer när det gäller ansvarsförhållanden, krav och ambitionsnivåer. bedömer att det påverkar förutsättningarna för aktörer inom området att vidta åtgärder. Det blir också svårare att följa upp området. Även när det gäller ansvarsförhållandena råder oklarheter. Ansvaret för en fungerande livsmedels- och läkemedelsförsörjning är delat på flera aktörer i olika utsträckning utan några övergripande styrande mål eller krav för krisberedskap, som systemet bygger på att alla enskilda delar i systemet fungerar och tillsammans. Både och , såväl som landstingen, har efterlyst förtydliganden av vad myndigheternas ansvar innebär och vad man förväntas åstadkomma. bedömning är därför att det finns en risk att åtgärder försenas, eller inte vidtas, eftersom det inte är klarlagt vem som ska göra vad och när åtgärderna ska vara genomförda. Ansvariga myndigheters åtgärder behöver utvecklas och förutsättningarna för arbetet förtydligas Granskningens andra revisionsfråga är huruvida ansvariga myndigheter har genomfört åtgärder som rör styrning och vägledning, samordning och samverkan samt uppföljning och analys för att bidra till förutsättningarna att hantera risker med livsmedels- och läkemedelsförsörjningen. Berörda myndigheter är i första hand och . MSB har inom ramen för sin övergripande roll ett ansvar för att verka på en mer generell nivå. utgår i bedömningen från myndigheternas ansvar enligt krisberedskapsförordningen, och från och respektive samordningsuppdrag avseende försörjning. Båda myndigheterna har på dessa grunder ett särskilt ansvar för att göra analyser, 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomföra planering och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Både och har vidtagit åtgärder som rör försörjningsfrågor och krisberedskap. De har rapporterat om risker och bildat samverkansnätverk, i fall även med aktörer från näringslivet. har de bland annat gjort olika insatser och publicerat rapporter samt även genomfört vissa större projekt, vilket är positivt. Det sätt på vilket livsmedels- och läkemedelsförsörjning sker i ett normalläge, i kombination med avsaknaden av statliga beredskapslager, förutsätter dock omfattande kunskap om vilka varor som finns vid ett givet tillfälle, hur dessa varor ska omfördelas och hur inflödet av nya varor fortsättningsvis ska säkerställas vid en pågående kris. Även om det har bedrivits kunskapshöjande insatser har staten (genom sina samordnande myndigheter i form av och ) inte den samlade information som behövs för att utveckla verkningsfulla planer och förberedelser rörande livsmedels- och läkemedelsförsörjning i kris och under höjd beredskap. Problembilden och behovet av åtgärder identifierades , och bedömning är att även om det har genomförts insatser så har ansvariga myndigheter inte vidtagit tillräckliga åtgärder. Myndigheterna behöver därför fortsätta att utveckla samverkan och inhämtning av information för att stärka förutsättningarna för planering och förberedelser. är det svårt att värdera myndigheternas insatser eftersom det inte finns några tydliga mål eller förväntningar från regeringens sida. Ingen av de övriga myndigheterna på livsmedels- och läkemedelsområdet har något uttalat ansvar eller krav på återrapportering som direkt rör försörjning ur ett krisberedskapsperspektiv. Detta gäller även och . bedömer dock att flera av dessa myndigheter utifrån sin roll och sitt ansvar besitter kunskaper och insikter som kan utnyttjas på ett mer systematiskt sätt ur ett krisberedskapsperspektiv. sammantagna bedömning är att det inte finns tillräckligt tydliga förutsättningar, och inte vidtas tillräckliga åtgärder, för att skapa förutsättningar för livsmedels- och läkemedelsförsörjning vid kris eller under höjd beredskap. ser åtminstone tre övergripande områden där det kan ske en utveckling. Det handlar för det första om att förtydliga de styrande ingångsvärden som aktörerna ska beakta i sitt säkerhetsarbete, både när det gäller ansvarsförhållanden och ambitionsnivåer. För det andra kan det ske en utveckling avseende regeringens uppföljning av de båda områdena. På samma sätt bör ansvariga myndigheter öka kunskapsinhämtningen och uppföljningen för att ytterligare stärka kunskapen och främja insatser inom sina områden. För det tredje handlar samhällsfunktioner om många olika aktörer, inte minst privata, R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G med starka beroendeförhållanden. Därför är det viktigt med samverkan av olika slag, för att kunna stärka säkerhetsarbetet inom området, och både regeringen och myndigheterna bör prioritera denna samverkan. rekommenderar därför regeringen att: •Klargöra mål, krav och ansvar. Det kan till exempel handla om att vidareutveckla och besluta om målsättningar. •Särskilt förtydliga vad man förväntar sig av de myndigheter som har samordningsansvar. Det kan ske genom att förtydliga utformningen av samordningsuppdragen eller genom att rikta särskilda återrapporteringskrav som rör det regeringen vill att samordningsfunktionen ska leva upp till. •Säkerställa att samverkan fortsätter att utvecklas och att de kunskaper som finns inom områdena tillvaratas och används systematiskt och samlat. Det kan till exempel ske genom riktade uppdrag till aktuella myndigheter inom området. ger också följande rekommendation till , •Säkerställ en ökad samverkan, uppföljning och kunskapsinhämtning för att tillvarata de kunskaper som finns inom området på ett mer samlat och systematiskt sätt. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning mål för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.1 har även beslutat att målet för det civila försvaret ska vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.2 Vidare är regeringens mål för samhällets krisberedskap att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet samt att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden såsom demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.3 För att dessa mål ska kunna nås krävs insatser från aktörer i hela samhället, inte minst från regeringen och berörda myndigheter. Arbetet med att stärka samhällets säkerhet är inte någon ny företeelse utan har förekommit i olika former och med olika inriktning. har dock inriktningen och tillvägagångssättet för arbetet med samhällets krisberedskap ifrågasatts från flera olika håll.4 konstaterade i en granskning 2008 att krisberedskapen i har betydande brister på flera områden och bedömde att flera svagheter i regeringens styrning medverkade till detta.5 En utvärdering av krishanteringen under den stora skogsbranden i identifierade också en rad allvarliga brister, bland annat i kopplingen mellan å ena sidan lagstiftning och systemprinciper, och å andra sidan centrala aktörers förmåga och beredskap att utföra sina uppdrag.6 Säkerhetsarbetet har dessutom aktualiserats ytterligare , som en följd av en förändrad säkerhetspolitisk situation och det förnyade fokus på civilt försvar som följt med 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2014/15:109, avsnitt 5.6 bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2015/16:1, UO 6, sid. 77 4Försvarshögskolan, hämtad , svensk-krisberedskap-visar-skogbrandsrapport/. , hämtad , . , hämtad , . 5Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser, , (RiR 2008:9). 6Asp, , , , , , Deschamps , , , och , , Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogsbranden i , Försvarshögskolan, Crismart. R I K S R E V I S I O N E N L I V S M E D E L S - O C H L Ä K E M E D E L S F Ö R S Ö R J N I N G Frågan har aktualiserats ytterligare i och med försvarsberedningens avlämnade rapport, som behandlar inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret. Bland annat tar rapporten upp frågor om samhällsviktiga funktioner och försörjningsberedskap.7 Försörjningen av livsmedel och läkemedel utgör två medborgarnära funktioner i samhället. Läkemedel har en avgörande betydelse för ett fungerande hälso- och sjukvårdssystem och tillgången till livsmedel är en förutsättning för människors liv och hälsa. Dessa samhällsfunktioner bygger på ett fungerade samspel mellan olika funktioner i samhället vilket innebär en koppling mellan övergripande system och områdesspecifik styrning. 1.2 Frågeställningar och avgränsningar 1.2.1 Syfte och frågeställningar Granskningens syfte är att undersöka om det finns tydliga förutsättningar för och vidtas åtgärder för att bidra till robusta samhällsfunktioner. Granskningen är inriktad mot livsmedelsförsörjning och läkemedelsförsörjning i en situation av kris eller höjd beredskap. Granskningen är fokuserad mot statens insatser på den centrala nivån i krishanteringssystemet.