prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — ningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner på ett hänför sig till förarbetena till ÄPBL där det som skäl för att möjligheten till planföreläggande bör införas framförs att det bör finnas möjlighet för staten att förelägga en kommun att upprätta eller ändra en plan för att tillgodose riksintressen och mellankommunala intressen. Som exempel på när ett planföreläggande kan bli nödvändigt anges där en kommuns vägran att ändra sin plan när en riksväg ska dras fram i en ny sträckning. Om staten ändå skulle an- lägga vägen i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, skulle det innebära att någon avvägning mellan kommunikationsintresset och lokala planintressen inte sker. Staten bör i stället få möjlighet att före- lägga kommunen att ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser för att tillgodose viktiga mellankommunala intressen där dessa i väsentlig grad åsidosatts (prop. 1985/86:1 s. 350). Kommittén anser att den regionala Prop. 2017/18:266 fysiska planeringen bör tillgodose behovet av mellankommunal samord- ning varför regeringens möjlighet att meddela ett planföreläggande på denna grund bör upphävas. Regeringen anser att möjligheten för regeringen att meddela planföreläggande för att samordna regleringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner bör kvarstå främst av skälet att regionplaner enligt både kommitténs och regeringens förslag är vägledande och inte bindande. kommun menar att förslaget att ta bort funktion som överprövande myndighet i regionala och mellankommunala frågor kan innebära risker. Med en vägledande och inte bindande regionplan finns det risk den enskilda kommunen planerar på ett för regionen icke önskvärt sätt. En liknande synpunkt framför , och kommuner. Regeringen delar remissinstansernas synpunkter och anser att resonemanget i förarbeten till ÄPBL som återges ovan (prop. 1985/86:1 s. 350) är giltigt. Möjligheten för regeringen att meddela planföreläggande fyller, enligt regeringens mening, fortfarande en viktig funktion. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Lagen om regionplanering för kommunerna i ska upphöra att gälla vid utgången av 2018. En regionplan ska antas . En regionplan som har antagits enligt äldre bestämmelser ska gälla som regionplan enligt de nya bestämmelserna. Äldre bestämmelser i ska fortfarande gälla för ärenden om regionplaner och översiktsplaner som har påbörjats före . Detsamma ska fortfarande gälla vid överklagande och överprövning av beslut om sådana regionplaner och vid överklagande av beslut om sådana översiktsplaner, till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att övergångsbestämmelserna även ska omfatta ärenden och beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Remissinstanserna: i , liksom , , , och samt kommuner och landsting tillstyrker föreslagen tidpunkt för ikraftträdande. Ingen av övriga remissinstanser kommenterar kommitténs förslag och bedömning i denna del särskilt. Remissinstanserna framför inga synpunkter i fråga om förslaget om tidsfrist för antagandet av en regionplan. 2017/18:266 Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Lagen om regionplanering för kommunerna i (1987:147) ska upphöra att gälla vid utgången av 2018. Innan en regionplan kan antas ska ett förslag bl.a. tas fram och bli föremål för samråd, utställning och granskning, vilket tar tid. En lämplig tidsfrist, som ligger i linje med Bostadsplaneringens förslag, bör vara att en regionplan antas från de nya reglernas ikraftträdande. Om det inte finns en regionplan antagen före det behöver en regionplan antas . Tidsfristen sammanfaller med tidpunkten för de allmänna valen i landet, men eftersom valen hålls bör en regionplan kunna antas innan den nya mandatperioden för inleds. En regionplan som har antagits enligt äldre bestämmelser bör gälla som regionplan enligt de nya bestämmelserna i . Den enda gällande regionplanen är Regional utvecklingsplan för , RUFS 2010. Planen antogs och gäller . förbereder att anta en ny regionplan före de allmänna valen 2018. Som Lagrådet förordar bör det i anslutning till upphävande av lagen om regionplanering för kommunerna i göras klart att en regionplan som finns vid ikraftträdandet ska anses som en regionplan enligt 7 kap. . En sådan övergångsbestämmelse bör därför införas. Äldre bestämmelser bör fortfarande gälla för ärenden om regionplaner och översiktsplaner som har påbörjats före . Detsamma ska fortfarande gälla vid överklagande och överprövning av beslut om sådana regionplaner och vid överklagande av beslut om sådana översiktsplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Regeringen anser, i linje med Lagrådets synpunkter, att det saknas behov av motsvarande övergångsbestämmelser i fråga om detaljplaner och områdesbestämmelser. Regeringen föreslår införandet av ny lagstiftning om regional fysisk planering i . Införandet innebär att regional fysisk planering ska ske i och län. ska vara ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen. ska upprätta och anta en regionplan som ska vara vägledande för den kommunala fysiska planeringen. En samordning med andra planeringsslag sker genom att det av regionplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra regionala, nationella och kommunala planer och program, bl.a. den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transportinfrastruktur och riktlinjerna för bostadsförsörjning. förslag i fråga om uppgifter under planförfarandet och myndighetens uppdrag i bostadsförsörjningsfrågor genomförs inte. Nedan följer en genomgång av de konsekvenser regeringens förslag för länsstyrelserna i deras arbete med den regionala fysiska planeringen. Översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser och regionplaner Flera länsstyrelser framhåller att den regionala fysiska planeringen innebär en ökad arbetsbörda för myndigheten. Länsstyrelserna i , , , och menar att arbete med den regionala fysiska planeringen innebär en ny arbetsuppgift. I utför uppgifter som motsvarar de som regeringen föreslår. I län kommer arbetsbördan för att öka något. Å andra sidan förväntas den regionala fysiska planeringen få en positiv inverkan på den kommunala översiktsplaneringen. arbetsbörda i mellankommunala frågor kan därmed minska bl.a. genom förbättrat underlag för att kunna göra bedömningar. I fråga om bevakningen av de statliga intressena har i uppgift att lämna det underlag och den information som behövs för att genomföra den regionala fysiska planeringen. Detta innebär en ökad arbetsbörda för i län där regionplanering inte har skett. ger kommunerna en sammanställning av underlag kring statliga intressen och sannolikt kan i viss utsträckning detta material användas även till landstingen. kan diskussioner uppstå om hur de statliga intressena kan bedömas och hanteras på den regionala nivån. Detta bedömer regeringen kan kräva både möten och i vissa fall preciseringar i underlag. Dialogen mellan staten och landstingen bör kunna resultera i att bl.a. riksintressen och miljökvalitetsnormer så långt som möjligt behandlas i en regionplan. De frågor som bedöms lämpligast att hantera inom ramen för översiktsplanering bör givetvis hanteras på den nivån. Likt den bedömning som regeringen gjorde när ÄPBL infördes , anser regeringen att borde kunna avlastas vissa utrednings- och planeringsuppgifter igenom den regionala fysiska planeringen (jfr prop. 1985/86:1 s. 196). Förhoppningen är också att genom att tidigt inleda diskussionen kring de statliga intressena och fysisk planering bidra till att den fortsatta planeringen enligt PBL ska fungera mer effektivt. Främst då vissa bedömningar och ställningstaganden gjorts på den regionala nivån samt att medvetenheten om de statliga intressena ökat bland alla inblandade aktörer. i lämnar underlag kring de statliga intressena till kopplat till arbetet med regionplanering för länet. i bör kunna få vägledning av i för framtagande av underlag för den regionala nivån. Mot bakgrund av ökade arbetsbörda menar regeringen att i de län där regional fysisk planering blir aktuellt handlar det om att arbeta fram en sådan plan, som när den är antagen och beslutet vunnit laga kraft, kommer att gälla ; om inte behov uppstår under 2017/18:266 av att aktualisera planen eller delar av den. Detta betyder att deltagande i dessa processer kommer att vara mer intensiv i vissa perioder för att sedan avta. menar i sina samtal med företrädare från framför allt i att också har nytta av regionplanen i sina bedömningar. Inte minst kopplat till 11 kap. 10 § PBL som handlar om tillsyn av kommunala beslut kring frågor av mellankommunal karaktär. Som statens förlängda arm i länet har en omfattande roll att spela i fysisk planering. Myndigheten har också en betydelsefull roll i länet bl.a. genom att enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt att underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Staten bör ha en ledande roll att bedriva sådana insatser tillsammans med kommunala företrädare samt företrädare för den regionala nivån. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget medför en något ökad arbetsbörda för i de län där regional fysisk planering kommer att bedrivas. Genom förslaget om ny regional planering läggs ansvaret för den regionala fysiska planeringen på (se avsnitt 6.3). I de län där regional fysisk planering blir obligatorisk, och län, har pågående arbeten med regional planering. I har regionplanering skett med stöd av lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . I län har självt tagit på sig uppdraget att skapa en strukturell, fysisk strategi genom arbetet med Strukturbild för . menar att det i saknas den kultur och det sektorsövergripande arbetssätt mellan planeringsslagen som andra regioner har arbetat med , vilket innebär att vägen för att nå dit kan bli lång. Även uttrycker en liknande synpunkt och anför att de saknar kompetens inom området regional planering och att sådana resurser behöver staten medverka till. Regeringen delar och läns landstings bild att det för flera län kan saknas viss erfarenhet, kompetens och resurser kopplade till regional fysisk planering. Som regeringen utvecklar i avsnitt 6.2 bör regional fysisk planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, införas i ytterligare län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns. De uppgifter som följer med den regionala fysiska planeringen kommer att innebära direkta planeringskostnader för de landsting där regional fysisk planering kommer att bedrivas. har analyserat de ökade kostnaderna med utgångspunkt i att planering bedrivs i samtliga län. För bedömningen har kommittén uppskattat antalet årsarbetskrafter som arbetar med de frågor som faller inom uppgiften för respektive län. I finns upparbetade strukturer för att arbeta med regional fysisk planering. Detta innebär att i bör några kostnadsökningar relaterade till förslaget inte uppstå. I är det som ansvarar för frågor som regional tillväxt, länsplaner för infrastruktur och planering för kollektivtrafik. läns landsting har också arbetat med frågor som tangerar fysisk planering, t.ex. genom framtagandet av Strukturbild för . För läns landsting kan det uppskattas en viss resursbehovsökning då, i jämförelse med Strukturbild för , framtagandet av en regionplan kommer att bli mer omfattande. På samma gång har i en upparbetad struktur för att hantera strategiska frågor som rör fysisk planering. bedömningar är gjorda utifrån muntliga uppgifter från de aktörer som bedriver regional planering samt från landstingens och samordningsorganens hemsidor. Kommittén gör bedömningen att planeringen kommer att bli relativt resurskrävande med tät dialog och möten med olika aktörer. Utöver de direkta personalkostnaderna för de personer som arbetar med uppgiften, bedöms ytterligare planeringskostnader tillkomma för lokaler, konsulter, material etc. Ett antagande är här att övriga planeringskostnader motsvarar ungefär hälften av personalkostnaderna. Den direkta och indirekta nyttan för landstingen av den föreslagna regionala fysiska planeringen bedöms huvudsakligen vara samordningsvinster. Den nyttan är svår att förutse eller beräkna mer i detalj, men är potentiellt mycket stor i termer av bättre investeringar och felinvesteringar som undviks. Den bör få landstingen att agera mer informerat i regionalt viktiga beslut, exempelvis genom att koppla samman bostadsförsörjningsfrågan med att stärka en regions attraktionskraft. Regional fysisk planering förväntas sammantaget medföra positiva konsekvenser för den regionala planeringen för kollektivtrafik, infrastruktur och regional tillväxt. Den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet inom kommuner och landsting. Lagförslagen påverkar, som nämnts ovan, de berörda landstingen på så sätt att de får nya åligganden vilket innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Landstingen ska bl.a. utreda regionala frågor av betydelse för länets fysiska miljö och lämna underlag i sådana frågor till bl.a. kommuner och . Det ska vidare upprätta ett förslag till regionplan som ska vara föremål för samråd, utställning och granskning och verka för insatser relaterade till bostadsförsörjning och klimataspekter. Syftet med att föra över ansvaret för den regionala fysiska planeringen enligt till är att åstadkomma en ökad samordning av regionala frågor. Därigenom förbättras förutsättningarna för bostadsförsörjningen och en hållbar utveckling i länet, vilket inte bedöms kunna uppnås på ett för mindre ingripande sätt. Sammantaget bedömer regeringen att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som förslaget innebär för landstingen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de fördelar som nämnd förbättrad samhällsplanering innebär (jfr 14 kap. 3 § RF). Då förslaget om regional fysisk planering utgör en nyordning för fysisk planering i landet anser regeringen att arbetet med planeringen behöver följas noga efter att de nya reglerna har trätt i kraft. En uppföljning av det faktiska utfallet av förslaget bör därför göras i och i län som omfattas av förslaget. Uppföljningen bör även avse den regionala fysiska planeringens konsekvenser för verksamheten bl.a. avse- 2017/18:266 ende ansvarsfördelning mellan berörda landsting, länsstyrelser och kommuner. Att en nyordning införs innebär också att det initialt kan behövas kunskapsinsatser. Staten bör kunna samordna sådana insatser och eventuella uppdrag tillsammans med kommunala företrädare. Lagförslagen bedöms medföra förändringar för planeringen som regionplaneorganet bedriver. uppgift som regionplaneorgan upphör i och med upphävandet av nuvarande bestämmelser i 7 kap. PBL. Inga andra regionplaneorgan har utsetts med stöd av dessa bestämmelser. Det innebär inte att olika former av samarbeten med bäring på mellankommunala och regionala frågor inte förekommer. Regeringen har i det avseendet inte gjort någon fördjupning kring pågående sådana samarbeten. Möjligheten till sådana samarbeten blir dock oförändrad, t.ex. att bilda ett kommunalförbund enligt 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725). Det är troligt att regional fysisk planering, i de län där sådan planering ska ske, kommer att påverka kommunerna i deras arbete med fysisk planering. En bättre förståelse och ett bättre helhetsperspektiv på kommunens roll i sitt regionala sammanhang kommer att kunna underlätta planeringsöverväganden och förbättra planeringen på nivå. Det gäller särskilt översiktsplaneringen. Den regionala planeringen bör i olika utsträckning kunna bidra till kostnadsbesparingar för de berörda kommunerna. Det kan exempelvis röra sig om kostnadsbesparingar kring översiktsplaneringen, genom att kommuner kan använda sig av det regionala kunskapsunderlaget och lärdomarna från planeringssamverkan i utveckling och uppdateringar av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Detta kan få en särskilt kostnadsbesparande effekt på mindre resursstarka kommuner, som avvaktar med att uppdatera översiktsplanerna på grund av bristande kapacitet eller resurser. Det kan också handla om olika typer av direkta kostnadsbesparingar, som kan göras genom att den regionala planeringen bidrar till att kommuner går samman kring större saminvesteringar i exempelvis vatten, avlopp och energi. En annan viktig konsekvens är den regionala fysiska planeringens förväntade bidrag för att höja kvaliteten i det kommunala planerings- och utvecklingsarbetet. En mer strategisk planering kan medföra kommunala nyttor genom att kommuner fattar mer framsynta och strategiska beslut kring inriktningar och investeringar. Detta är en bild som kommun delar. Om den regionala fysiska planeringen eller kraven på ökad samordning kan bidra till att kommuner undviker att fatta ett, ur ett regionalt perspektiv, mindre bra strategiskt beslut, exempelvis kring en investering i en station eller en arena för evenemang, bidrar den regionala planeringen till att skapa samhällsekonomiska värden och långsiktiga kostnadsbesparingar för kommuner. Det kan inte uteslutas att ett kunskapshöjande underlag som tar långsiktig regional hänsyn till bebyggelseutveckling, infrastruktur, kollektivtrafik och resandemönster skapar förutsättningar för att förbättra hur kommunen värderar sin mark. Det kan leda till förändrade intäkter från markförsäljning, markanvisning eller värdeåterföring för större projekt, som samordnats med regionala infrastruktursatsningar. Den huvudsakliga direkta kostnaden för kommunerna består i ökade personal- och planeringskostnader förknippade med deltagande i regional fysisk planering och i samordning av uppgifter med och andra kommuner, vilket flera kommuner, bl.a. och kommuner påpekar. bedömer att arbetsbördan kommer att öka för kommunen om regional planering införs men anser att eventuellt merarbete troligen kan lösas inom befintligt mellankommunalt samarbete. gör i sitt betänkande en uppskattning om att kommunala planerare kan behöva delta i den regionala fysiska planeringen motsvarande ungefär tre fjärdedelar av den tid som landstingen förväntas lägga på den regionala fysiska planeringen. En faktor som har lyfts under kommitténs utredningsarbete avser frågan om kompetensförsörjning i fråga om fysisk planering. Bristen på kvalificerade fysiska planerare i allmänhet och strategiska fysiska planerare i synnerhet, uppfattas vara ett stort problem för många kommuner. Den omfattande brist på planerare som kommittén pekar på i sin analys bör, mot bakgrund av regeringens förslag, i allt väsentligt inte bli så omfattande som kommittén kommer fram till. I finns upparbetade strukturer för arbetet med planeringen och i län har en planeringsenhet som arbetar med regionala, strategiska frågor, exempelvis genom arbetet med Strukturbild för , men även andra regionala planeringar, t.ex. arbetsprocesser kring trafikförsörjningsprogram och länsplanering för transportinfrastruktur. Avseende arbetsbördan kommer denna att öka för alla inblandade parter under delar av den period när en regionplan arbetas fram och därefter avta. Behovet av insatser från kommunernas sida bör minska påtagligt när en regionplan är antagen. Den regionala fysiska planeringen kan även förväntas synliggöra mellankommunala mål- och intressekonflikter. Den förväntas också kunna bidra till att tidiga diskussioner sker kring olika intressen, t.ex. som riksintressen. Möjligheten till tidiga diskussioner bör innebära en lättnad för den kommunala planeringen. Men det faktum att den regionala planeringen bidrar till att föra upp eventuella konflikter till diskussion kan medföra ökade kostnader i termer av behov av dialog och underlag. Som framgår av i avsnitt 6.2 är regeringens mening, som ett led i att åstadkomma mer enhetliga bestämmelser i landet, att landsting som ser behov av regional fysisk planering ska beredas sådan möjlighet när förutsättningar finns. Förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen Förslaget om en regional fysisk planering innebär en obligatorisk uppgift i och län. blir ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen. Bland de uppgifter som åläggs i förslaget ingår upprättande och antagandet av en regionplan för länet. Kommunerna påverkas av lagförslaget genom att de kan omfattas av den regionala fysiska planeringen. Om så är fallet kommer detta att bl.a. ta sig uttryck i att kravet på redovisning i översiktsplaner ökar genom att skälen till eventuella avsteg från den antagna regionplanen ska beskrivas. 2017/18:266 Det innebär att kommunernas behov av att delta och hålla sig informerade om det regionala arbetet kommer att öka. Därutöver införs nya skyldigheter för kommunerna att lämna underlag och information samt synpunkter vid upprättande och aktualitetsprövning av regionplaner. Förslaget innebär också att kommunerna inte längre kommer att ha möjlighet att fatta beslut om en regionplan enligt PBL. Som beskrivs i avsnitt 6.1 har kommunerna, med undantag för planeringen som regionplaneorganet bedrivit, inte nyttjat möjligheten att bilda regionplaneorgan. Dessa nya skyldigheter för kommunerna och det förhållandet att ansvaret för den regionala fysiska planeringen läggs på innebär en inskränkning av kommunernas självstyrelse. Syftet med bestämmelserna att förbättra förutsättningarna för bostadsförsörjningen och en hållbar utveckling i länet, vilket inte bedöms kunna uppnås på ett för kommunerna mindre ingripande sätt (jfr avsnitt 10.2). Trots att bestämmelserna om regionplanering funnits har bestämmelserna endast tillämpats i viss utsträckning i . Regeringen anser, inte minst mot bakgrund av den begränsade tillämpningen, att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som förslaget innebär för kommunerna inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de fördelar som en förbättrad samhällsplanering innebär (jfr 14 kap. 3 § RF). Regeringen bedömer att lagförslagen inte får några direkta konsekvenser för företag. I enlighet med tidigare framförda resonemang kan dock företag verksamma inom samhällsbyggnadssektorn i allmänhet och byggsektorn i synnerhet påverkas indirekt genom den inverkan regional fysisk planering förväntas få på samhällsplaneringen i stort. De företag som förväntas påverkas indirekt är främst fastighetsbolag och fastighetsförvaltare (SNI 68), byggentreprenörer (SNI 41), samt anläggningsentreprenörer (SNI 42). har i samtal med verksamma företag i dessa branscher resonerat om olika indirekta konsekvenser som lagförslaget kan föra med sig. Regionplanen förväntas främst kunna utgöra ett kunskapsmässigt och strategiskt underlag som gör planeringsförutsättningarna och därmed förutsättningarna för exploatering tydligare, mer långsiktiga och mer förutsägbara för marknadens aktörer. Förutsägbarheten bör sänka riskbilden och ökar investeringsviljan, särskilt när det gäller kommuner och områden som är beroende av goda transportmöjligheter för exempelvis arbetspendling. Den avgörande faktorn bör vara i vilken utsträckning som marknadens aktörer kan lita på och utgå från regionplanen och den kommunala översiktsplaneringen, vilket i sin tur beror på hur väl länens kommuner lyckas komma överens. Det är osäkert om en regional planering i sig skulle öka graden av interaktion mellan kommuner och marknadens aktörer för en bättre bostadsförsörjning. Regional fysisk planering kan dock förväntas gå hand i hand med en mer strategisk och strukturbildande översiktsplanering. En sådan planering bör innehålla en välfungerande dialog med aktörerna för att säkerställa att det finns en marknadsmässig efterfrågan på att bygga i Prop. 2017/18:266 linje med den kommunala och regionala planeringen. När det gäller den föreslagna regleringens effekter för företagens tidsåtgång eller administrativa kostnader bedömer regeringen att den inte får någon påverkan.