prop · H503172 · 2018-04-19 00:00:00 — Regeringen har därför arbetat fram modellen för att fastställa uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen instämmer i att uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen är viktigt för att fast- ställa om styrelsens avvägningar och bolagets utförande av samhällsupp- draget når ägarens förväntningar. Regeringen kan konstatera att i en enkät gjord av upp- gav 13 bolag att de anser samhällsuppdraget vara underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte anser sig kunna utföra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren var det även flera bolag som önskade att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. Regeringen instämmer inte i bedömning att det skulle reducera risken för mål- konflikter om finansieringsfrågor kunde hanteras mer långsiktigt i Skr. 2017/18:172 dialogen med bolagen. Regeringen anser att allt för utmanande ekonomiska mål respektive uppdragsmål i första hand bör lösas genom justering av målen. 3.2.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? Regeringen instämmer i bedömning att uppdragsmåls- processen möjliggör en fördjupad och förenklad uppföljning av bolagens Regeringen instämmer delvis i upp- fattning att diskussionerna kring uppföljning av samhällsuppdraget vid ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolagen kan vara mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att diskussionerna inte sker vid varje ägardialog. Att diskussion om uppdragsmål inte sker vid varje ägardialog beror på att ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolaget hålls av flera olika skäl och att ägardialoger ibland hålls för att diskutera en enskild fråga. mål är en stående punkt vid de ordinarie ägardialogerna mellan före- trädare för regeringen och bolaget som, beroende på bolagets storlek och verksamhetens komplexitet, hålls mellan en och . Ägardialoger utöver dessa ordinarie dialoger följer ingen fast agenda. Regeringen instämmer i bedömning att frågor som rör kostnader och konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen har be- handlats i begränsad omfattning vid ägardialogerna. överväga hur uppföljningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska Konkurrensfrågor avseende befintliga samhällsuppdrag är inte primärt en fråga för ägaren. Det är styrelserna i bolagen med sam- hällsuppdrag som, liksom övriga bolag med statligt ägande, ansvarar för att bolaget följer tillämpliga regler i konkurrenslagstiftningen. finns om statligt stöd som ska förhindra att bolag med statligt ägande eller andra bolag som får stöd från staten ges fördelar, till nackdel för företag i en annan medlemsstat. anser därför inte att en diskussion om konkurrensfrågor bör vara en prio- riterad fråga på ägardialogerna om inte ett enskilt fall föranleder en sådan Regeringen delar inte bedömning att risker för att målen inte uppnås behandlats i begränsad omfattning på de ägardialoger som inkluderar en uppföljning av bolagets samhällsuppdrag. ion om riskerna för att målen inte uppnås är i relevanta fall en naturlig del av ägardialogen. Regeringen instämmer i sak i notering om att materi- alet från ägardialogerna inte innehåller jämförelser med andra jämförbara verksamheter inom och utanför . riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag ( , 2015), vilka regeringen i huvudsak följer i sin bolagsstyrning. konstaterar dock att jämförelser med andra bolag endast är ett exempel på åtgärder enligt riktlinjer för att följa och mäta utvecklingen i 2017/18:172 statligt ägda bolag i förhållande till verksamhetens syfte. Regeringen har genom uppdragsmålen utvecklat en sådan metod för att följa och mäta utvecklingen av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen utnyttjar också i relevanta fall jämförelser med jämförbara verksamheter i och utanför när uppdragsmål arbetas fram. Mot bakgrund av samhällsuppdragens skilda karaktär och svårigheterna med att hitta jämförbara verksamheter och pålitliga jämförelsetal så anser dock regeringen att löpande jämförelser med liknande verksamheter är både svårtillämpade och svårtolkade. Mot bakgrund av detta så instämmer regeringen inte i bedömning att externa jämförelser bör vara ett stående inslag på ägardialogerna. Regeringen instämmer dock delvis i bedömning att den organisatoriska uppdelningen i mellan enheten för bolag med statligt ägande på och de övriga departement som förvaltar bolag med statligt ägande kan påverka regeringens arbete med samhällsuppdragen. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna inom för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. Redovisar regeringen samhällsuppdragen till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är Regeringen instämmer i bedömning att regeringens årliga skrivelse till med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande skulle kunna utvecklas med en mer sammanhållen redo- visning om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen. Verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande har utvecklats både till form och innehåll och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen. I fråga om påpekande att den årliga skrivelsen inte innehåller information om eventuella målkonflikter och samhälls- uppdragens konkurrenspåverkan kan dock regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitten 3.2.2 och 3.2.3, konstatera att dessa frågor ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområden. De mål som regeringen har satt för bolagens verksamhet, såväl ekonomiska mål som uppdrags- mål, framgår av verksamhetsberättelsen och det är sedan styrelsen som ska göra avvägningen mellan bolagets ekonomiska mål och dess upp- Styrelsen är även ansvarig för att se till att bolaget följer konkurrenslagstiftningen och därmed inte påverkar konkurrensen på ett Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål på ett transparent sätt eftersom styrelsens bedömningar görs självständigt från ägaren. Om bolaget uppnår respektive mål framgår av verksamhetsberättelsen och är den mest väsentliga aspekten i samman- hanget, oavsett om målen står i konflikt med varandra eller inte. bakgrund delar regeringen inte bedömning att skrivningar om målkonflikter och konkurrenspåverkan skulle öka trans- Skr. 2017/18:172 parensen i regeringens rapportering av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen instämmer delvis i bedömning att resultatredovisningen för bolag med samhällsuppdrag skulle kunna utvecklas i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Regeringen avser därför att i den fortsatta utvecklingen av verksamhetsberättelsen även överväga om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen för bolag med anslag. Regeringen anser dock att uppföljningen av de anslag som avser vissa bolag med samhällsuppdrag samt den analys och de slutsatser som ligger till grund för anslagens nivå även i fortsättningen bör lämnas i budgetpropositionerna och inte i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Budgetfrågor och de överväganden som ligger till grund för dessa bör skiljas från statens roll som ägare av bolagen med statligt ägande, på motsvarande sätt som regeringen upprätthåller en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare av bolagen med statligt ägande i enlighet med riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. Regeringen instämmer delvis i bedömning att bolagens externa redovisning kan förbättras. Som nämns i avsnitt 3.1.3 så ställer regeringens riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande omfattande krav på transparens och rapportering i bolagen. noterar dock att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av , kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Regeringen delar i huvudsak bedömning att dessa frågor är viktiga, och regeringen avser därför att utveckla uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering. När det gäller målkonflikter ur bolagens perspektiv så instämmer regeringen i att detta kan vara väsentligt men kan konstatera att det oftast ligger i bolagens intresse att öka sina anslag, på samma sätt som övriga intäkter. Regeringen delar iakttagelse att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag och instämmer i att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag fortsätter att utvecklas mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Regeringen instämmer delvis i bedömning att det finns vissa variationer mellan styrningen av olika bolag. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna och arbetsformerna för regeringens bolagsförvaltning. Som nämns i avsnitt 3.2.4 instämmer Regeringen även delvis i att regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen kan fördjupas. Regeringen delar dock inte uppfattning om vikten av att närmare redovisa vilka avvägningar som görs mellan olika mål. Regeringen förespråkar i stället att måluppfyllelsen bör ges ökad transparens genom en förtydligad och 2017/18:172 sammanhållen rapportering i regeringens årliga verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. 3.3Regeringens bedömning av rekommendationer Regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. Regeringen instämmer delvis i rekommendation men kan mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.1 konstatera att genomförandet av uppdragsmålsprocesserna inte enbart är en resursfråga. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringens uppfattning i resursfrågan är att även andra åtgärder och processer inom förvaltningen av bolagen med statligt ägande kräver vissa resurser. Mot bakgrund av regeringens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att både den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl så kan resurserna inom bolagsförvaltningen inte obehindrat fördelas om. Regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. Regeringen instämmer i huvudsak i rekommendation och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. I fråga om det detaljerade innehållet i rapporteringen anser regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.4, att skrivningar avseende målkonflikter och konkurrenspåverkan inte ökar den faktiska transparensen i redovisningen. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål och någon olaglig konkurrenspåverkan ska inte förekomma enligt gällande konkurrenslagstiftning. Däremot är uppfyllelsen av de olika målen en mycket viktig aspekt, och regeringen avser att i verksamhetsberättelsen förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. När det gäller den inneboende motsättningen mellan storleken på bola- gens anslag och samhällsuppdragen vill regeringen även framhålla att frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och Skr. 2017/18:172 skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen och inte i regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. Regeringen bedömer inte att ett krav på särredovisning motsvarande redovisningen enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen) är lämpligt i fråga om de bolag som inte av omfattas av lagen. Transparenslagen ställer krav på att bolaget i sin redovisning ska kunna särskilja verksamheten i tre olika delar (ickeekonomisk, konkurrensskyddad respektive konkurrensutsatt verksamhet) och att bolaget redovisar överföringar av medel mellan dessa tre delar. Redovisning enligt transparenslagen innebär därför att bolagets redovisningssystem måste vara helt uppdelat mellan dessa delar, vilket för ett bolag som inte tillämpar transparenslagen skulle innebära omfattande förändringar i bolagets organisation och verksamhet. Därtill ska redovisning enligt transparenslagen revideras separat av bolagets revisor. Regeringen bedömer mot bakgrund av de stora kostnaderna och konsekvenserna för bolagen att det inte är försvarbart att införa ett generellt krav på redovisning motsvarande redovisning enligt transparenslagen. Att införa ett krav på redovisning som bara delvis följer transaparenslagen bedömer regeringen inte heller som ett bra alternativ eftersom en sådan redovisning skulle vara svårtolkad och inte vara jämförbar med redovisning enligt transparenslagen. Regeringen avser mot denna bakgrund att inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rekommendation i denna del. Regeringen bör verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av samt ange –vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, –vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, –om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, –om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt –vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. Regeringen instämmer delvis i rekommendation och regeringen avser att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättill- gängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med sam- 2017/18:172 hällsuppdrag. Regeringen avser också att överväga hur redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Vad gäller redovisning av konkurrensaspekter och externa jämförelser så delar regeringen inte bedömning mot bakgrund av de skäl som anförs i avsnitten 3.2.3 och 3.2.4. I avsnitten 3.2.2 och 3.2.4 utvecklar regeringen också sin syn på frågan om målkonflikter. Mot bakgrund av att ansvaret för att balansera bolagets olika mål ligger på styrelsen så instämmer regeringen i att det ligger nära till hands att uppställa ett krav på redovisning av eventuella målkonflikter i bolagets redovisning. Regeringen vill dock framhålla att det finns svårigheter med ett generellt krav på sådan redovisning och att upplevda målkonflikter kan vara ett resultat av avvägningar som regeringen gjort inom ramen för budgetprocessen som innebär att olika samhällsnyttor ställs mot varandra. Då frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen avser regeringen att i stället verka för att måluppfyllelsen ges ökad transparens i bolagens årsredovisningar. 4Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen avser att fortsätta arbeta med uppdragsmålprocessen och regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringen avser också att fortsätta utveckla samarbetsformerna inom för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. Regeringen avser även att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen till med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. Regeringen avser att med början i verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2017 som lämnas till stegvis förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen kommer inom ramen för detta arbete även att överväga hur uppföljningen och redovisningen av kostna- derna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras samt om resultat- redovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen. I fråga om bolagens externa rapportering så avser regeringen att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras samt att uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering utvecklas. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen anser i och med detta att är slutbehandlad. Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-467-4 rir 2017:37 omslagets originalfoto: collection tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 1 5 2 R I R 2 0 1 7 : 3 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag har granskat ändamålsenligheten i regeringens styrning av bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag och om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som uttalat sig om. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Ämnessakkunnig och ställföreträdande enhetschef samt revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Styrningen av bolag med samhällsuppdrag 3 Regeringens och bolagens arbete med samhällsuppdragen Formulering och målsättning av samhällsuppdragen Regeringens hantering av målkonflikter i samhällsuppdragen Regeringens uppföljning av samhällsuppdragen Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Enkätfrågor till styrelseordförande och vd:ar i statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag Rättsutredning om transparens avseende bolags samhällsuppdrag och då särskilt vid bolagssyfte som avviker från aktiebolagslagens vinstkrav R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Knappt hälften av de statligt ägda bolagen har s.k. särskilt beslutade samhällsuppdrag (fortsättningsvis används benämningen samhällsuppdrag).1 Samhällsuppdragen beslutas av och syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till ägaren. Dessa uppdrag är, direkt eller indirekt, offentligt finansierade. Regeringen ska utforma styrningen av bolagen så att beslut efterlevs. Huvudregeln för både privat och offentligt ägda aktiebolag är att de ska ge vinst till ägaren. Samhällsuppdragen syftar däremot inte till ekonomisk avkastning utan till att nå andra mål som beslutat om. Därför kan det finnas en potentiell målkonflikt då samhällsuppdragen tar resurser i anspråk, vilket påverkar hur ambitiösa de ekonomiska målen kan vara. Styrningen av bolag med samhällsuppdrag kräver därför särskilda processer och kompetens i förvaltningen när det gäller att förtydliga uppdragen, hur samhällsuppdragen ska finansieras och hantera potentiella målkonflikter och komplexa uppgifter. noterar i sin behandling av redogörelse för bolag med statligt ägande att det är viktigt att fastställa kostnaden för samhällsuppdragen. Utskottet menar att information om kostnaden för att genomföra ett samhällsuppdrag ger ett bättre underlag för prioritering av hur skattebetalarnas medel ska användas. Regeringen har i sina årliga skrivelser till om de statligt ägda bolagens verksamhet konstaterat att det i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad samhällsuppdraget är men inte alltid dess samhällsnytta. Regeringen har inlett ett arbete med s.k. uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Uppdragsmålens syfte är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av uppdragen, möjliggöra uppföljning och redovisning av uppdragen till och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. 123 av totalt 47 statligt ägda aktiebolag har samhällsuppdrag: , , Infrastructure, kanalbolag, Kungliga Dramatiska teatern, , Miljömärkning , , , Saminvest, Statens bostadsomvandling, SEK, SOS Alarm, SSC, , , , , , , , VisitSweden och . Saminvest är i ett uppstartsskede. Inom ramen för granskningen har en enkät skickats till vd:ar och styrelseordföranden i bolag med samhällsuppdrag. Saminvest har inte ingått i enkäten. Saminvest har dock ingått i de genomgångar av ägardialoger och årsredovisningar som ingått i granskningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att de samhällsuppdrag som beslutat om ska kunna utföras väl.