prop · H503237 · 2018-04-12 00:00:00 — Den praktiska erfarenhet som finns av tillämpningen av regelverket talar dock för att förslags- skyldigheten inte underlättar inspektionens arbete på ett sådant sätt att det motiverar regelbördan för nätföretagen. måste i praktiken göra en självständig bedömning utifrån det underlag som nätföretagen tillhandahåller utan att förslaget till intäktsram tjänar som ledning. Kravet bör därför tas bort. I likhet med anser regeringen att det be- hövs närmare föreskrifter om vilka uppgifter som krävs för att pröva för- slaget till intäktsram och när uppgifterna ska lämnas till Energimarknads- inspektionen. Regeringen bedömer dock att sådana föreskrifter kan med- delas med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Det är alltså inte nödvän- digt att, som inspektionen föreslår, införa ett särskilt normgivningsbe- myndigande i lagen. 7.4Intäktsram när underlag saknas eller är bristfälligt Regeringens förslag: Om en nätkoncessionshavare inte lämnar de uppgifter som nätmyndigheten behöver för att bestämma intäktsra- men, ska myndigheten bestämma en intäktsram som är skälig med hänsyn till uppgifterna i ärendet. förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: ska be- stämma en intäktsram för ett nätföretag senast till- synsperioden börjar (5 kap. 3 § första stycket ellagen). I normalfallet har Prop. 2017/18:237 nätföretaget gett inspektionen de uppgifter som krävs för att bestämma ramen (se avsnitt 7.3). Det kan dock inträffa att ett nätföretag inte fullgör sin skyldighet att lämna in uppgifter till grund för bedömningen. Av för- arbetena till bestämmelserna om intäktsram framgår att Energimarknads- inspektionen i den situationen får fatta beslutet på annat tillgängligt underlag (prop. 2008/09:141 s. 101). Om det underlaget senare visar sig vara bristfälligt kan detta efter omprövning medföra en ändring av beslu- tet . Som Energimarknadsinspektionen påpekar finns det skäl att förtydliga i lagen att en intäktsram kommer att bestämmas även om nätföretaget inte lämnar in några uppgifter eller lämnar bristfälliga uppgifter. Det bör alltså framgå av lagen att i en sådan situa- tion ska bestämma en intäktsram som är skälig med hänsyn till uppgifter- na i ärendet. Regeringens förslag: När intäktsramen bestäms ska vid bedömningen av kvaliteten i nätverksamheten hänsyn få tas till avbrott i överför- ingen av el även om avbrottet medför skadeståndsskyldighet för nät- koncessionshavaren eller ger rätt till avbrottsersättning. Kostnad för avbrottsersättning ska kunna beaktas vid bestämmandet förslag överensstämmer delvis med Inspektionen föreslår inte att kostnad för avbrottsersättning ska kunna beaktas när intäktsramen bestäms. Remissinstanserna: Tekniska verken avstyrker förslag med hänvisning till att regleringen bör undvika styrsignaler på områden som är reglerade i annan lagstift- Energiföretagen anser att avbrott längre än ska vara utanför intäktsregleringen eller att kostnaderna för avbrotten alterna- tivt ska ingå i regleringen. anser att kvalitetsregleringen för avbrott kortare än bör revide- ras i stället. Om avbrott inkluderas, bör kostnaden för av- brottsersättning enligt utgöra en del av det opå- verkbara kostnaderna i intäktsregleringen. att om avbrott ska ingå i kvalitetsregleringen måste vär- deringen av avbrottskostnaderna för kundkategorierna vara rimliga och kostnaden för utbetald avbrottsersättning dras av innan kvalitetsavdraget Alternativt kan kostnaderna för avbrottsersättning tas med i intäkts- regleringen som påverkbara löpande kostnader. tillstyrker förslag eller har inte några sär- skilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag När intäktsramen bestäms tas hänsyn till kvaliteten i nätföretagets sätt att bedriva nätverksamheten (5 kap. 7 § första stycket ellagen). överföringen av el ska i det sammanhanget beaktas i den utsträckning av- 2017/18:237 brottet inte medför skadeståndsskyldighet eller ger rätt till avbrottsersätt- ning. Ett avbrott ger rätt till avbrottsersättning om det pågår om minst (10 kap. 10 § första stycket ellagen). Nätföretagets kostnad för avbrottsersättning ska inte an- ses vara en skälig kostnad för att bedriva nätverksamheten (5 kap. 8 § andra stycket ellagen). har i anslutning till ellagens bestämmel- ser meddelat föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkonces- sionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten vid fastställande av in- täktsram (EIFS 2015:5). Regleringen innebär i huvudsak att nätföretaget kan få ett tillägg till eller avdrag från intäktsramen beroende på om utfallet av indikatorer för leveranssäkerhet är lägre eller högre än beräk- nade normnivåer. Under den första tillsynsperioden (2012–2015) utgick kvalitetsregler- ingen från en enda kundgrupp. Det gjorde alltså inte någon skillnad om ett avbrott drabbade exempelvis en industrikund eller en hushållskund. Undantaget för avbrott hade inom ramen för den regleringen liten praktisk betydelse. vidare- utvecklade dock kvalitetsregleringen inför tillsynsperioden –2019 för att på ett mer noggrant sätt fånga samhällets avbrottskostnader. Detta motiverade en uppdelning av kunder i olika kundkategorier. Kostnaderna för avbrott varierarar signifikant mellan kundkategorier- na. Kunder inom kategorierna ”handel och tjänster” och ”industri” får dels en högre värdering per effekt (kW) och energi (kWh), dels högre medeleffekter, eftersom årsförbrukningen i de kategorierna i genomsnitt är mycket högre än för t.ex. hushållskunder. Avbrottsvärderingen har sti- git markant för kategorierna handel och tjänster och industri jämfört med det tidigare kundgenomsnittet. har värderingen blivit betydligt lägre för hushållskunder. Ett längre avbrott kan bli billigare för nätföretaget En konsekvens av den nya kvalitetsregleringen är att det i fråga om vissa kundkategorier kan vara förmånligare för nätföretaget att ett avbrott varar än än att det varar . Det beror på att av- brottsersättningen som företaget betalar kunden blir mindre än kvalitets- avdraget från intäktsramen. En möjlig effekt av detta är att ett nätföretag prioriterar sina resurser så att fler avbrott varar minst . För den som drabbas av ett avbrott kan en sådan ordning framstå som svårbe- griplig. Ett sätt att komma till rätta med problemet är att avskaffa indelningen i kundkategorier. Regeringen delar dock uppfattning att kvalitetsregleringen bör återspegla samhällets kostnader för avbrott i överföringen av el. Frågan är alltså om det trots det som har sagts finns skäl att behålla undantaget för skadestånd och avbrotts- ersättning. Utrymmet för dubbla sanktioner När förhandsregleringen av nättariffer infördes bedömde regeringen att det inte var motiverat att införa en ordning där ett nätföretag drabbades av dubbla sanktioner för samma avbrott i överföringen av el (prop. 2008/09:141 s. 63). Den bedömningen gjordes dock innan det blev aktu- ellt att på ett mer noggrant sätt fånga samhällets avbrottskostnader. är det viktigare att se till att kvalitetsregleringen inte ger nätföretaget in- citament att tillåta långa avbrott. Några remissinstanser har ifrågasatt om det är tillåtet att ha två olika sanktioner för samma händelse. Regeringen konstaterar att varken kvali- tetsavdraget å ena sidan eller avbrottsersättningen eller skadeståndet å den andra är sanktioner av straffrättslig karaktär. Skyldigheten att betala ersättning till enskilda grundar sig på civilrättsliga bestämmelser i 10 och 11 kap. ellagen. Något hinder för att samma underlåtenhet från nätföre- tagets sida är förenad med både offentligrättsliga och civilrättsliga sank- tioner finns inte. har bedömt att den föreslagna förändringen inte i genomsnitt kommer att leda till vare sig högre eller lägre intäkts- ramar. Kostnaden för nätföretagen är alltså inte av avgörande betydelse. I stället handlar det om att skapa tydligare drivkrafter för företagen att för- bättra leveranssäkerheten. Undantaget för avbrott som medför skadeståndsskyldighet eller ger rätt till avbrottsersättning bör alltså upphävas. Frågan är då om det finns skäl att även upphäva den särskilda bestämmelsen om att kostnad för av- brottsersättning inte ska anses vara en skälig kostnad för att bedriva nät- verksamhet när intäktsramen bestäms. I samband med att förhandsregleringen infördes uppfattade regeringen att det var rimligt att låta avbrottsersättningen falla utanför intäktsramen med hänvisning till att det skulle försvaga drivkraften att förbättra leve- ranssäkerheten om avbrottsersättningen togs upp som en skälig kostnad (prop. 2008/09:141 s. 66 f.). Regeringen föreslår nu emellertid att de aktuella avbrotten ska beaktas vid kvalitetsbedömningen och därigenom medföra en minskning av intäktsramen. Det kommer alltså finnas incita- ment för nätföretagen att förebygga sådana avbrott vid sidan av avbrotts- ersättningen. anser att utan bestämmelsen hade kund- kollektivet betalat enskilda kunder för elnätsföretagets brister. minskar emellertid intäktsramen med anledning av avbrotten, något som kommer hela kundkollektivet till del. Regeringen bedömer att det bör finnas utrymme för en mer nyanserad bedömning när det gäller avbrottsersättning, i likhet med det som redan gäller i fråga om skadestånd till den som drabbas av elavbrott (jfr a. prop. s. 67). Även utan en särskild bestämmelse är en förutsättning för att av- brottsersättningen ska beaktas att den är en kostnad för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsätt- ningar. Det blir alltså inte utan vidare aktuellt att beakta kostnaden vid 2017/18:237 bestämmandet av intäktsramen. Regeringen bedömer att någon särskild reglering i ellagen är nödvändig. Bestämmelsen bör alltså upphävas. 7.6.1Tidpunkten för bestämmande av intäktsram och tillsynsperiodens längd Förslag: Regeringen ska inte längre ha möjlighet att meddela före- skrifter om avvikelse från bestämmelserna om tidpunkten för beslut av fastställande av intäktsram och om tillsynsperiodens längd när det gäller intäkter från stamledning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga särskilda invänd- ningar mot det. Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. 5 § ellagen finns ett bemyn- digade till regeringen att meddela föreskrifter om avvikelse från bestäm- melserna om tidpunkten för beslut om fastställande av intäktsram och om tillsynsperiodens längd när det gäller intäkter från stamledning. Bemyn- digandet infördes med hänvisning till att stamnätet drivs inom ramen för ett statligt affärsverk (prop. 2008/09:141 s. 37 f.). I den numera upphävda förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen, fanns bestämmelser om så- dana avvikelser i fråga intäkter från stamledning. Det föreskrevs bl.a. att tillsynsperioden skulle vara ett kalenderår när det gällde intäkter från stamledningar som innehas av . Vid remissbehandlingen av och tydligare reglering av elnätsföretagens intäktsramar (Ei R2014:09) förordande att verket i regleringshänseende skulle lik- ställas med övriga nätföretag. anförde att den ekono- miska styrningen av verket numera var flerårig i så motto att det skulle uppnå avkastningskravet över en konjunkturcykel. be- dömde inte att en fyraårig tillsynsperiod skulle vara begränsande för verkets förutsättningar att följa instruktioner och bemyndiganden från regeringen och . En fyraårig tillsynsperiod skulle ge möjligheter att överföra över- eller under- skott mellan år inom tillsynsperioden, vilket skulle underlätta en stabil och långsiktig tariffutveckling och minska de administrativa kostnaderna för såväl som . Kapitalbasförordningen ersattes av intäktsrams- förordningen. Den nya förordningen innehåller inga bestämmelser om avvikelser. När det gäller tidpunkten för beslut om fastställande av in- täktsram och om tillsynsperiodens längd görs således ingen skillnad mellan och andra nätföretag. Regeringen har alltså gjort bedömningen att det inte finns skäl att ha en särskild ordning för i dessa frågor. Med hänsyn till det som har redovisats kan bemyndigandet i 5 kap. Prop. 2017/18:237 5 § ellagen inte längre anses svara mot något praktiskt behov. melsen bör därför tas bort. Regeringens förslag: En intäktsram för intäkter från ett transmis- sionsnät ska bestämmas för nätet i dess helhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: anges i 5 kap. 24 § första stycket ellagen att intäktsramen för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Av andra stycket framgår dock att intäkterna från utlandsförbindelserna ska omfattas av intäktsramen om regeringen har meddelat en sådan föreskrift som avses i 4 kap. 2 § andra stycket ellagen, dvs. en föreskrift om att be- tald anslutningsavgift ger rätt att använda utlandsförbindelserna till ett eller flera länder. Regeringen har meddelat en föreskrift som innebär att betald anslut- ningsavgift för elnätet i ger rätt att använda även utlandsför- bindelser med en spänning om eller mer (se avsnitt 5). Detta medför att intäktsramen för Svenska kraftnäts intäkter från stamledningar omfattar det svenska transmissionsnätet i dess helhet. I avsnitt 5 redovisas ett förslag som innebär att betald anslutningsavgift för elnätet i alltid ska ge rätt att använda de utlandsförbindelser som hör till transmissionsnätet. Som en konsekvens av detta bör intäkts- ramen för intäkter från transmission fastställas för transmissionsnätet i dess helhet. Det bedöms inte finnas något behov av undantag från den regeln. Omprövning av intäktsramen under Regeringens förslag: Det ska inte krävas att inverkan på intäktsramen är mer än ringa för att nätmyndigheten ska ändra ramen med hänvisning till att nätkoncessionshavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter eller att ramen av någon annan an- ledning har bestämts på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt Om en omprövning sker med hänvisning till att nätkonces- sionshavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter, ska in- täktsramen få ökas endast om det finns särskilda skäl. förslag överensstämmer delvis med Enligt inspektionens förslag krävs inte att uppgifterna eller underlaget har inverkat på intäktsramens storlek. inte någon särskild begränsning när det gäller möjligheten att öka intäkts- 2017/18:237 ramen när en omprövning sker med hänvisning till att nätföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: ska ändra en fastställd intäktsram om nätföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter eller att ramen av någon annan anledning har bestämts på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag (5 kap. 11 § 1 och 2 ellagen). I båda fallen gäller dock att felak- tigheten ska ha inverkat på intäktsramens storlek i ”mer än ringa omfatt- ning”. Sådana felaktigheter som kan föranleda en ändring under tillsynsperio- den motiverar också en omprövning efter perioden (se även avsnitt 7.8). Vid en omprövning efter tillsynsperioden bör det inte ha någon betydelse om inverkan på intäktsramen är stor eller liten. Reglerna om omprövning bör få en mer enhetlig utformning. En omprövning under tillsynsperio- den bör alltså kunna ske om intäktsramen annars kommer att behöva ändras efter perioden. En konsekvens av detta är att en omprövning inte bör förutsätta att felaktighetens inverkan på intäktsramen är mer än ringa. Med hänvisning till att nätföretagen måste ha ett incitament att rap- portera korrekta uppgifter från början anser att det inte ska vara möjligt att öka intäktsramen på grund av felaktiga uppgifter. Regeringen har i stort sett samma uppfattning. Det kan dock finnas undantagsfall när det är rimligt att öka ramen trots att den blivit för liten på grund av att nätföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter. Det kan inträffa att ett nätföretag lämnar felaktiga uppgifter utan att företaget kan lastas för felaktigheten. Så kan exempel- vis vara fallet om uppgiften har blivit felaktig därför att nätföretaget litat på bristfällig information som det fått från en myndighet. Intäktsramen bör därför kunna ökas om det finns särskilda skäl. 7.8Omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden 7.8.1I vilka situationer ska omprövning ske? Förslag: ska alltid ompröva intäktsramen efter till- synsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen ska vara större eller mindre med hänsyn till förhållanden som blivit kända efter det att den bestämdes. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas om avsikten är att tillföra ett ytterligare rekvisit vid ökning av intäktsramen. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Beslutet om fastställande av intäktsram meddelas innan tillsynsperioden har börjat och bygger därför i stora delar på historiska siffror och på prognoser för framtiden. tar efter tillsyns- periodens slut, när de faktiska förhållandena är kända, ställning till om intäktsramen ska ändras. gör då en avstäm- ning mellan de antaganden och förutsättningar som legat till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. Det är t.ex. fråga om investeringar, kostnader i nätverksamheten och kvaliteten i nät- företagets sätt att bedriva verksamheten. I myndighetens tillsyn ingår också att göra en jämförelse mellan nätföretagens samlade faktiska intäk- ter och den fastställda intäktsramen. Det är inte obligatoriskt att ompröva en intäktsram efter tillsynsperio- dens slut enligt ellagens bestämmelser. En nätkoncessionshavare får efter tillsynsperiodens slut ansöka hos Energimark- nadsinspektionen om att intäktsramen för perioden ska ökas (5 kap. 12 § ellagen). ska ompröva den fastställda in- täktsramen efter tillsynsperiodens slut på eget initiativ, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända för- hållanden och avvikelsen inte är ringa (5 kap. 13 § ellagen). behöver alltså inte ompröva varje intäkts- ram som kan antas vara större eller mindre än vad som är motiverat. I motiven anförs följande när det gäller omprövning på initiativ av Energi- marknadsinspektionen (prop. 2008/09:141 s. 41): Med hänsyn till kundernas och samhällets intresse av låga tariffer och en kostnadseffektiv nätverksamhet bör nätmyndighetens utvärdering främst syfta till att klarlägga om den beslutade intäktsramen är för hög när det verkliga utfallet beaktas. Därför bör den beslutande myndig- heten kunna ompröva intäktsramen på eget initiativ bara i de fall då det kan antas att intäktsramen bör minskas. Detta gör det också möjligt att i högre grad koncentrera nätmyndighetens resurser till de fall där det är angeläget att omprövning sker. För att uppnå en effektiv resursanvänd- ning bör dock omprövning inte ske om avvikelsen från intäktsramen kan antas vara ringa. När det gäller omprövning på ansökan av nätkoncessionshavaren anförs följande: Den andra situationen som kan föranleda omprövning är att nätkon- cessionshavaren ansöker om att intäktsramen ska höjas. Det får antas att nätkoncessionshavaren har ett intresse av att själv kontrollera sin in- täktsram och begära omprövning om intäktsramen är för låg. En sådan ansökan behöver föregås av nätkoncessionshavaren har en rimlig tid att utvärdera om intäktsramen bör omprövas. Regeringen tog ställning till frågan även inför tillsynsperioden – 2019 och bedömde att det inte fanns skäl att ändra bestämmelserna (prop. 2013/14:85 s. 20 f.). Regeringen hänvisade till att det vid den aktuella 2017/18:237 tidpunkten inte hade framkommit starka skäl för att frångå den tidigare bedömningen. Förhållandena efter införandet av förhandsprövningen Den första tillsynsperioden har löpt ut. De antaganden som ligger till grund för utformningen av omprövningsbestämmelserna har inte fullt ut visat sig svara mot de praktiska behoven. De begränsningar som finns när det gäller förutsättningarna för omprövning har införts för att möjlig- göra en effektiv resursanvändning. Det har dock visat sig vara svårt att koncentrera resurserna. granskar samtliga intäktsramar och stäm- mer av dem mot det verkliga utfallet. Med hänsyn till bl.a. förändringar i prisläget är detta en förutsättning för att inspektio- nen ska kunna ta ställning till om intäktsramen ska omprövas. Det är osannolikt att det finns intäktsramar som inte är större eller mindre än vad som är motiverat av de förhållanden som blivit kända efter beslutet om fastställande. De begränsningar som finns när det gäller skyldigheten att genomföra en omprövning medför inga besparingar. Mot denna bak- grund framstår vidare kravet på en ansökan om ökning av intäktramen som onödigt betungande för nätföretagen. Den praktiska erfarenhet som finns talar för att det underlättar för samtliga aktörer om alltid omprövar den fastställda intäktsramen efter tillsynsperiodens slut i de fall då det finns skäl att anta att ramen är större eller mindre än vad som är motiverat av senare kända förhållanden, alltså utan ansökan och oavsett hur stor av- vikelsen är. Till skillnad från kommer ett nätföretag inte att kunna få till stånd en omprövning om inte har skäl att anta att ramen är för stor eller för liten. Mot bakgrund av det som anförts ovan bedömer regeringen att ändringen kommer att få liten eller ingen praktisk betydelse för nätföretagets möjligheter att få intäktsramen omprövad. Som framgått är det bara i rena undantagsfall som det inte finns skäl att ompröva en intäktsram efter tillsynsperioden. 7.8.2När ska intäktsramen ändras? Regeringens förslag: Vid en omprövning efter tillsynsperioden ska intäktsramen ändras i den utsträckning det är motiverat av att det fak- tiska utfallet för tillsynsperioden avviker från de antaganden som legat till grund för att bestämma ramen. Intäktsramen ska därutöver ändras, om –nätkoncessionshavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga upp- gifter och detta har inverkat på ramens storlek, eller –ramen av någon annan anledning har bestämts på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta har inverkat på ramens storlek. Om nätkoncessionshavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter, ska intäktsramen få ökas med hänvisning till felaktigheten endast om det finns särskilda skäl. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Inspektionen föreslår att nätmyndigheten vid en omprövning ska kontrollera om de prognoser som legat till grund för beslutet om fast- ställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet för pe- rioden och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har an- vänt vid fastställandet av intäktsramen och som följer av det beslut som ska omprövas. ska även ompröva intäktsramen om det framkommit att intäktsramen är för hög till följd av felaktiga uppgifter. föreslår vidare att möjligheten till s.k. följd- ändring enligt 5 kap. 15 § ellagen ska tas bort. Remissinstanserna: Energiföretagen tycker att det är själv- klart att det är den metod som slutligen fastställs av domstol som ska ligga till grund för en omprövning. , Energiföretagen , och Elinorr anser att korrigering med hänsyn till felaktiga uppgifter bör kunna ske i såväl sänkande som höjande riktning. Lokalkraft an- ser att i det fall det i efterhand upptäcks att det i något företags inrappor- terade värden skulle ha missats någon del av kapitalbasen så ska det vara möjligt att rätta till i efterhand.