prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Utformningen av valfrihetssystemen har inom flera områden medfört att eventuella effektivitetsvinster som de privata aktörerna kan tillgodogöra sig inte leder till minskade kostnader för kommuner och landsting, och därmed inte heller för skattebetalarna. Det gäller t.ex. systemet för enskilda huvudmän för fristående skolor där ett godkännande från innebär en skyldighet för kommunen att ge bidrag som motsvarar de egna kostnaderna till den enskilde huvudmannen. Kom- munen kan inte ställa egna kvalitetskrav på den enskilde huvudmannen och kan därmed inte anpassa bidraget efter de kostnader eller den kvalitet som huvudmannen har i sin verksamhet. Kommunen kan vara skyldig att betala ett bidrag som i den kommunala skolan syftar till att åstadkomma en högre kvalitet än den som följer av lagar och andra regler, men kan trots det inte kräva att den fristående skolan håller en motsvarande kvalitet. Eventuella effektivitetsvinster eller kvalitetssatsningar riskerar därför att inte återinvesteras i kvalitet, utan i stället leda till att mer pengar lämnar välfärdsverksamheten. för en bättre styrning av välfärden Ett alternativ till en vinstreglering som lyfts fram av bl.a. Vårdanalys och är att utveckla kvalitetskrav samt mätning och upp- följning av kvalitet. De risker som vinstintresset skapar skulle i viss utsträckning kunna motverkas genom en ökad detaljreglering av verksamheten eller av att ersättningssystemen utvecklas. Regeringen instämmer vidare i att det är viktigt att tydliga kvalitetskrav ställs. Regeringen bedömer dock att de problem och risker som kunnat konstateras i nuvarande system inte kan lösas endast genom att ställa bättre kvalitetskrav eller utveckla upp- följningen av dessa. Detta beror bl.a. på svårigheterna att mäta och följa upp kvalitet i välfärdsverksamhet. Det är ofta svårt att mäta det objektiva utfallet av verksamheterna inom välfärden om man med det menar t.ex. hur verksamheterna påverkar elevers kunskapsnivåer eller omsorgstagares trygghet. Det räcker vidare inte att följa upp en enskild skolas eller huvud- mans prestationer för att kunna dra slutsatser om hur välfärdssystemet i sin helhet fungerar och hur den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas. Välfärdstjänsternas komplexa uppbyggnad gör det också svårt att utforma regelverk, kontrakt och ersättningssystem så att kvalitet och effektivitet stärks, opportunistiskt beteende motverkas och medborgarnas tillgång till välfärden blir likvärdig. Detta leder till att kostnaderna för att skapa och upprätthålla välfungerande kvasimarknader inom välfärden blir relativt höga. När verksamhet överlämnas till privata aktörer med ett vinstintresse riskerar det att leda till behov av ökad kontroll samt ett ökat fokus på mätning och krav som går att följa upp. Den strikta regleringen av hur huvudmän får överlämna verksamhet, och det faktum att hela styrningen måste komma till uttryck i avtal, medför risker för en utveckling där kvalitet formuleras alltför juridiskt och byråkratiskt. Erfarenheten från visar att utvecklingen på många välfärdsområden gått mot en styrning med allt mer detaljerade krav på verksamheten, vilket medfört högre administrationskostnader. De mått som använts har i många fall även blivit styrande i verksamheterna. Mätning, uppföljning och kontroll kan i vissa fall utgöra en belastning på välfärdens verksamhet och professioner. En vinstbegränsning skulle innebära förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning, eftersom det redan skulle finnas ett system för att säkerställa att pengarna används i verksamheten. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en reglering som mot- verkar incitamenten till vinstuttag ur verksamheten kan leda till ett minskat behov av detaljreglering av välfärdssektorn. En sådan reglering skulle därmed ge förutsättningar för en bättre, mer tillitsbaserad och ändamåls- enlig styrning av välfärden. Risk att offentliga monopol ersätts av privata Ett motiv till att tillåta vinstsyftande företag i välfärden har, historiskt sett, varit att öka mångfalden och medborgarnas valfrihet. Genom att tillåta flera alternativ skulle medborgarna få valfrihet genom tillgång till en mångfald av aktörer. Regeringen anser att det är av stor betydelse att det finns valfrihet för medborgarna. Det är däremot osäkert hur den stora ökningen av vinst- syftande aktörer har påverkat förekomsten av olika alternativ och därmed mångfalden. När beslut om att tillåta privata företag i välfärden fattades var tanken att valfriheten skulle öka genom att såväl företag som föreningar, kooperativ och andra former av aktörer erbjöd en mång- fald av exempelvis pedagogiska metoder och inriktningar inom välfärden (se t.ex. prop. 1991/92:95 s. 9). Den idéburna sektorn spelar emellertid fortfarande en väldigt blygsam roll i välfärden. Av och Landstings (SKL) rapport av verksamhet 2015 Kommuner, landsting och regioner 2006–2015 framgår att kommunernas köp från res- pektive bidrag till privata företag inom vård, skola och omsorg mer än för- dubblats 2006–2015. har köpen från föreningar och stiftelser legat kvar på i stort sett samma nivå. Mätt i andel sysselsatta inom välfärden har de kommersiella aktörerna ökat från , som de ideella aktörernas andel minskat från till . Även om det på många områden finns exempel på nya utförare har reformen enligt regeringens mening inte lett till den stora mångfald i utbudet som var avsikten. De nya aktörerna erbjuder ofta samma tjänster som de offentliga aktörerna. Valfriheten riskerar då att främst bestå av ett val mellan olika varumärken och mindre ett val av innehållet i tjänsten. En verklig mångfald innebär enligt regeringen inte bara förekomsten av ett antal olika aktörer, utan framför allt att brukarna kan välja mellan tjänster med olika innehåll. 2017/18:159 Den övergripande bilden inom sektorn är att utvecklingen går mot att stora koncerner står för en allt större andel av marknaden. Exempelvis stod de 10 största företagen för av kommunernas totala köp av omsorgstjänster 2013, enligt SKL:s rapport av verksamhet 2014 Kommuner, landsting och regioner 2006–2014. Småföretag, föräldrakoop- erativ och andra mindre aktörer på området köps i ökande omfattning upp och tas över av koncerner som kan vara större än stora kommuner. Det riskerar att leda till en likriktning där företag med ett visst omsorgs- eller skolkoncept tar över allt större andelar av marknaden. Den förra regeringen framhöll i direktiven till att en utveckling mot ett fåtal större bolag som dominerar marknaden är problematisk om den innebär att mångfalden och därigenom valfriheten begränsas (dir. 2012:131). Regeringen anser att en fortsatt utveckling mot allt större vinstsyftande aktörer riskerar att leda till en allt större lik- riktning, vilket riskerar att minska mångfalden för brukarna. Om målet är att värna en verklig mångfald för medborgarna är det enligt regeringens mening viktigt att försöka vända denna utveckling och stimu- lera en ordning där idéburna och mindre aktörer, som inte primärt driver sin verksamhet i syfte att göra vinst, får en större roll. Incitamenten för att använda överskott som kommer från offentliga medel för uppköp av verksamhet behöver också minska. En reglering av hur de offentliga medlen får användas kan enligt regeringen, till skillnad från vad SVCA anför, ge bättre förutsättningar för framväxten av en verklig mångfald av alternativ, snarare än utbyggnaden av stora välfärdskoncerner. En vinstreglering motverkar inte valfrihet Det är viktigt att framhålla att en vinstreglering inte står i motsats- förhållande till en valfrihet för medborgarna. Förekomsten av företag som syftar till att skapa vinst för sina ägare är inte en förutsättning för att skapa mångfald och valfrihet. I exempelvis är vinstutdelning helt för- bjudet för fristående skolor. Enligt utredningen går trots detta av alla grundskolelever i i fristående skolor med olika former av pedagogisk inriktning. Det kan vidare konstateras att även om det är vanligt med fristående skolor i , så tillåter inget annat europeiskt land att offentliga medel går till skolverksamhet som syftar till att skapa vinst för sina ägare. När det gäller verksamhet inom vård och omsorg förekommer vinst- drivande verksamhet i andra länder. Andelen icke-vinstsyftande verksam- het är dock generellt större i övriga europeiska länder än i . I exempelvis är andelen icke-vinstsyftande verksamhet inom sjukvården (Ramböll, konsultrapport till Utredningen om ett stärkt civilsamhälle, U 2014:04). Det går alltså att skapa en välfärd med en mångfald av aktörer och med valfrihet för medborgarna utan att det offentliga finansierar företag vars vinstuttag är helt oreglerade. Att ställa krav på att verksamhet ska bedrivas utan vinstsyfte som förut- sättning för att få tillgång till statsbidrag är heller inte ovanligt inom välfärdsområdet i . Exempelvis får statsbidrag till folkhögskolor bara lämnas till verksamheter utan kommersiellt syfte, och statsbidrag till kvinno- och tjejjourer endast till ideella organisationer. Inom vissa områ- den har man därmed gjort bedömningen att de offentliga medlen ska gå till den aktuella verksamheten och inte får tas ut av ägarna i form av vinst. Även inom andra områden som har ansetts samhällsviktiga har man i lag fastslagit begränsningar kopplade till avkastningen på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. En reglering är nödvändig och proportionerlig Regeringen anser, till skillnad från och , att en reglering av vinster i välfärden är nödvändig för att skydda angelägna allmänna intressen och proportionerlig i förhållande till syftet. Välfärdssektorn regleras av lagar som syftar till att säkerställa att som land kan tillgodose befolkningens behov av utbildning, folkhälsa och social trygghet. Det är fråga om rättigheter för enskilda som finansieras av offentliga medel. Prioriteringen av områdena hälsa, social trygghet och utbildning som särskilt skyddsvärda, inom vilka tjänster ska fördelas efter behov, och inte utifrån andra bevekelsegrunder, har en lång historia i . Syftet med den svenska modellen är att säkerställa dessa skyddsvärda intressen. Den svenska modellen, med offentlig finansiering och fördelning efter behov, har också en bred förankring i befolkningen. Som regeringen beskrivit ovan har förekomsten av vinstintresse inom väl- färden gett upphov till ett antal problem och riskerar att under- minera modellen. För att uppnå syftet att tillgodose befolkningens behov av utbildning, folkhälsa och social trygghet har regeringen som centralt mål att upprätthålla förtroendet för välfärdssektorn och därmed skydda den svenska modellen med dess solidariska finansiering och fördelning efter behov. Lagrådet anför att den kritik som en del remissinstanser framfört gällande förslagets proportionalitet inte är ogrundad. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att allmänhetens intresse av att skattemedel som avsätts för välfärden också används i den avsedda verksamheten måste anses väga betydligt tyngre än företagens intresse av att ha möjlighet till att göra obegränsade vinster. I denna avvägning har regeringen vägt in medborgarnas tilltro till skattesystemet och de offentliga institutionerna. Regeringen anser vidare att en reglering av vinster i välfärden tillgodoser de angivna syftena. För vidare analys av förslagets inverkan på närings- friheten och det kommunala självstyret, se avsnitt 4.3 respektive av- snitt 6.6. Att uppnå målet om att upprätthålla förtroendet för sektorn samt minska de incitament som riskerar att motverka de i lagstiftningen uppställda målen kan göras på olika sätt. En möjlighet är att endast tillåta icke- vinstsyftande aktörer att ta emot offentlig finansiering. En sådan reglering finns bl.a. för svenska folkhögskolor och för fristående skolor i , och . Ett annat alternativ skulle kunna vara att uppställa olika former av kvalitetskrav, t.ex. mer långtgående detaljbestämmelser som bemanningskrav, eller resultatindikatorer som krav på andel elever med fullständigt avgångsbetyg. Som regeringen konstaterat ovan är det dock svårt att formulera sådana krav så att de löser de problem som finns. Alltför långtgående krav riskerar att minska möjligheten till innovation och inskränka professionens handlingsutrymme. Fler och mer detaljerade 2017/18:159 kvalitetskrav riskerar också att leda till felaktiga incitament hos aktörerna, där de uppställda kraven ges större vikt på bekostnad av andra mer svårdefinierade värden. Risken är också att kraven skulle komma att bli så omfattande att företagens administrativa börda för att visa att kraven uppfylldes skulle bli betungande. Ett införande av sådana krav skulle vidare utgöra en betydande inskränkning i den kommunala självstyrelsen (se vidare avsnitt 6.6). Dessa alternativ kan därför enligt regeringen varken anses vara mer ändamålsenliga eller mindre inskränkande för aktörerna. Regeringen delar i övrigt utredningens slutsatser avseende alternativa sätt att uppnå målet, exempelvis att ställa krav på viss associationsform. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att inget av dessa alternativ på ett mindre ingripande sätt kan tillgodose behoven av att upprätthålla förtroendet för sektorn samt minska de incitament som riskerar att motverka de i lagstiftningen uppställda målen inom välfärden. Regeringen anser sammanfattningsvis att införandet av en reglering, som innebär att olika typer av aktörer endast får ta emot offentlig finansiering om de följer vissa villkor, är den mest ändamålsenliga lösningen på de problem som beskrivits ovan. Detta möjliggör exempelvis även för utländska associationsformer att bedriva välfärdsverksamhet i med offentlig finansiering på samma villkor som svenska aktörer. 4.2Krav på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering Regeringens förslag: Ersättning som följer av en kommuns avtal om överlämnande av verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänstlagen eller skollagen till privata utförare som avses i 10 kap. 7 § kommunallagen ska, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att ta emot offent- lig finansiering. Detsamma gäller sådan utbetalning av assistans- ersättning som sker enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken och ekono- miskt stöd för personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. För att en enskild huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem eller pedagogisk omsorg ska ha rätt till bidrag enligt skollagen ska det, i fråga om juridiska personer, krävas att huvudmannen har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag omfattar även verksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL. Utredningens förslag till lagtext avseende utbetalning av assistansersättning och ekonomiskt stöd för personlig assistans är vidare inte anpassat till att brukare av personlig assistans kan vara mottagare av offentliga medel. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utred- ningens förslag på remiss, och som tagit ställning till förslaget, avstyrker detta, i huvudsak eftersom de inte delar bedömningen att det finns ett behov av en reglering av vinster i välfärden (se avsnitt 4.1). dessa remissinstanser har emellertid särskilt kommenterat vilka välfärds- områden och vilka aktörer som bör omfattas av det föreslagna kravet på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering. anför bl.a. att det inom vuxenutbildningen inte finns den problematik med t.ex. segregation som utredningen lyfter fram som skäl för en reglering. utbildning kvarstår huvudmannaskapet hos kommunen och avtalen gäller Att under sådana förhållanden införa ett gemensamt regelverk leder enligt företaget fel. Skyddsvärnet anser att det saknas motiv att undanta asylboenden från de krav som ska gälla övriga välfärdstjänster. Inspektionen för vård och omsorg () bedömer att det är rimligt att prövningarna av tillstånd att bedriva viss verksamhet respektive tillstånd att ta emot offentlig finansiering inte hanteras parallellt eller samlat, samt att prövningen av tillstånd att ta emot offentlig finansiering görs först. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och SKL anför att förslaget inte är anpassat för personlig assistans när brukaren är mottagaren av offentliga medel, och att det därför bör kompletteras med regler om hur enskilda får använda ersättningen som de får för detta. SKL anser även att tillstånds- plikten ska gälla för samtliga lagområden och att en målsättning ska vara att privata asylboenden, där mer än själva bostaden ingår, ska omfattas av kravet på tillstånd. kommun anser att asylboenden bör omfattas av Arbetsförmedlingen anför bl.a. att om yrkesutbildning för vuxna inte omfattas av tillståndsplikten kommer fler aktörer att söka sig till denna marknad och risken för oseriösa aktörer öka. som anlitas av Arbetsförmedlingen ska omfattas av tillståndsplikten kommer de aktörer som levererar tjänster inom flera områden behöva stycka upp sin nuvarande verksamhet och de som inte har möjlighet att möta upp kraven kan välja att lämna marknaden. Skolinspektionen anser att det bör klargöras om Skolinspektionen behöver ge olika tillstånd till utbildningsanordnare, beroende på hur betygsrätten ska användas, eftersom privata företag som bedriver vuxen- utbildning kan ha både privat och offentlig finansiering. anser att vinstdrivna aktiebolag inte bör tillåtas som associationsform för offentligt finansierade fristående verksamheter inom skolväsendet. vill att aktiebolag ska fasas ut från skol- LO stödjer förslaget att asylboenden bör undantas från regleringen, men anser att de övriga av utredningen angivna verksamhetsområdena ska omfattas av förslaget. bedömning att asylboenden bör undantas från regleringen, eftersom det främst rör sig om tillhandahållande av lokaler och enklare servicetjänster. Utöver de instanser som utredningens förslag skickats till har ett stort antal personer, företag, organisationer och kommuner inkommit med Av dessa tillstyrker de flesta enskilda individer utredningens förslag, medan merparten av företagen, organisationerna och kommunerna Skälen för regeringens förslag Ett tillstånd för att få ta emot offentliga medel införs Regeringen föreslår att ett krav på tillstånd införs för den som vill ha Befintliga aktörer som inte vill följa de nya reglerna kan avstå från att söka detta nya tillstånd, men fortsätta att bedriva sin verksamhet eller någon annan typ av verksamhet. De kommer emellertid inte längre att kunna ta emot offentlig finansiering för att bedriva vissa typer av välfärdsverksamhet. Företag och organisationer som är aktiva inom de aktuella områdena, men som finansieras på annat sätt än genom offentliga medel, berörs inte av regeringens förslag och kommer inte att behöva ansöka om tillstånd. Regeringen anser, till skillnad från Föräldraalliansen och , att det varken är lämpligt eller tillräckligt att utesluta aktie- bolag från att bedriva offentligfinansierad välfärdsverksamhet. Såväl aktiebolag som ekonomiska föreningar kan bedriva verksamhet både med eller utan vinstsyfte. I bolagsordningen kan föreskrivas att verksamheten helt eller delvis ska ha ett annat syfte än generera vinst. Även utländska associationsformer kan bedriva verksamhet i . En uppräkning av vilka associationsformer som inte ska vara tillåtna riskerar därför att inte bli heltäckande. Alla juridiska personer som uppfyller villkoren för till- ståndet bör därför kunna beviljas tillstånd. Att ställa krav på ett särskilt tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering påverkar inte det grundläggande systemet för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansiering inom välfärden. Privata utförare inom socialtjänst och viss skollagsreglerad verksamhet kommer även fortsättningsvis att kunna anlitas genom upphandling eller genom ett valfrihetssystem. Kommunerna kan därmed även fortsatt ställa de kvalitetskrav som de anser är relevanta för tjänsten. Kommunerna kan också själva besluta om vilka ersättningssystem de vill tillämpa. Enskilda huvudmän inom skollagsreglerad verksamhet kommer även fortsättningsvis att godkännas enligt de regler som gäller . För att aktörerna ska få ingå i ett valfrihetssystem, upphandlas eller ta emot bidrag från en kommun för förskole- eller skolverksamhet, föreslås emellertid att aktörerna först ska ha ett tillstånd som visar att de avser att använda merparten av de offentliga medlen i verksamheten. lyfter frågan om hur tillstånd att bedriva verksamhet och tillstånd att ta emot offentlig finansiering bör förhålla sig till varandra. Regeringen konstaterar att det ytterst ankommer på myndigheterna själva att avgöra hur de i praktiken vill organisera sin ärendehantering för att den ska bli ändamålsenlig och effektiv. Regeringen vill dock förtydliga att det är fråga om två självständiga prövningar som i sig inte förutsätter någon särskild samordning vare sig i fråga om tid eller innehåll, även om det i praktiken kan komma att inträffa att omständigheter som framkommit i ett ärende om en slags tillstånd även kan ha relevans i prövningen av om förutsättningarna för om en annan sorts tillstånd är uppfyllda. Regeringen anser att kravet på tillstånd för att få ta emot offentlig finan- siering bör omfatta verksamhet enligt LSS, SoL och skollagen. Kravet på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering kommer att omfatta alla situationer där kommuner ingår avtal med privata utförare om ersättning för att utföra sådan verksamhet som avses i LSS, SoL eller skol- lagen (t.ex. vuxenutbildning). Med privat utförare avses enligt kommunallagen (2017:725), förkortad KL, en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet, enligt 10 kap. 7 §. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en sådan stiftelse eller förening som avses i 10 kap. 6 § KL. Dessa omfattas därmed inte av förslaget om ett till- ståndskrav. Vid sidan av kommunerna har ett särskilt ansvar när det gäller ersättning för personlig assistans. Regeringen anser att all ersättning för personlig assistans, oavsett om den utbetalas av en kommun eller av , bör omfattas av kravet. ISF och SKL anser att regleringen behöver anpassas till att brukaren kan vara mottagare av offentliga medel. Regeringen föreslår därför att assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken som används för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast ska få lämnas under förutsättning att den juridiska personen hade ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering vid utförandet av assistansen. Vidare föreslås att ekonomiskt stöd enligt 9 § 2 LSS för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast ska få lämnas om den juridiska personen hade ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering vid utförandet av assistansen. Att kravet på tillstånd att ta emot offentlig finansiering endast omfattar enskilda juridiska personer innebär att det inte omfattar kommuner. Begreppet bör inte heller omfatta stiftelser eller föreningar som en kommun har bildat eller hel- och delägda kommunala företag. Enligt regeringens mening finns anledning att ställa samma krav på till- stånd för att få ta emot offentlig finansiering för enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Det bedöms inte finnas skäl att låta regleringen omfatta mer speciella verksamheter, t.ex. internat- ionella skolor som inte ingår i skolväsendet. Fysiska personer som är huvudmän för pedagogisk omsorg påverkas inte heller av regeringens förslag. Som bl.a. konstaterar skiljer sig förutsättningarna för vuxen- utbildning på flera sätt åt från utbildningsområdet i övrigt.