prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — I vissa ärenden får dock beslutanderätten inte delegeras. Det gäller bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet samt ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och är av större vikt. På skolans område innebär dessa regler att en skolchef kan ges en omfattande delegation att besluta i olika ärenden. Detta innebär enligt kommissionen att den som har en skolchefsfunktion i praktiken har ett kommunalt uppdrag att värna de nationella målen och ett ansvar för att skollagen och andra författningar följs. När det gäller fristående skolor så drivs dessa i ett flertal olika associationsformer som kan påverka hur huvudmännens organisationer utformas. En majoritet av alla fristående grund- och gymnasieskolor drivs dock som aktiebolag. Enligt aktiebolagslagen (2005:551) ska ett aktiebolag ha en styrelse med en eller flera ledamöter. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Även inom aktiebolag kan uppgifter delegeras, till styrelsens ledamöter eller till andra (8 kap. 1 och 4 §§). Styrelsen får, och i vissa fall ska, även utse en verkställande direktör och får även utse en eller flera vice verkställande direktörer. Den verkställande direktören ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar (8 kap. 27–29 och 50 §§). Inom ramen för dessa strukturer finns det personer inom huvudmannens organisation med ett övergripande ansvar för bolagets verksamhet inom skolväsendet. Skolchefens roll bör lyftas fram i skollagen Regeringen delar bedömning att det finns ett behov av att tydliggöra skolchefernas roll inom skolväsendet och markera vikten av uppgiften. Förslaget innebär ett tydligt lagstöd för skolchefens ansvar och kan därmed anses stärka skolchefens ställning i organisationen. Med förslaget markeras skolans ställning och betydelse. ser t.ex. stora fördelar med förslaget eftersom det bör leda till ett stärkt fokus på de statliga kraven och stimulera enhetsövergripande samarbete inom en kommun eller friskoleorganisation. Det i sin tur främjar kvalitet och likvärdighet för elever. Barn- och elevombudet () instämmer i att det finns ett behov av en tydlig kontaktyta mellan huvudmän och skolmyndigheter. Liksom , Skolinspektionen och Statskontoret m.fl. anser dock regeringen att det är problematiskt att ge en specifik funktion inom huvudmannen i uppdrag att ”aktivt verka för” att skolförfattningarna följs. Huvudmannen måste följa skolförfattningarna och regelefterlevnaden är, som flera remissinstanser påpekat, givetvis huvudmannens ansvar. Kommuner och Landsting (SKL) ser t.ex. stora problem med att en enskild tjänsteman kan uppfattas ta över huvudmannaansvaret. Enligt regerings mening är syftet dock inte att på något sätt förringa huvudmannens absoluta och yttersta ansvar, som redan är lagfäst, eller att antyda motsättningar inom huvudmannens organisation. Syftet är att synliggöra den chefsfunktion som i praktiken oftast redan finns i skolvärlden. Som t.ex. kommun påpekar speglar tydliggörandet praktiken. Det kan i sammanhanget nämnas att det inte är en nyhet att en tjänsteman i författning har i uppgift att bevaka regelefterlevnaden i en organisation som är politiskt styrd. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för har t.ex. expeditionschefen och rättschefen i uppgift att bl.a. vaka över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av ärenden (24 och 25 §§). Bestämmelserna om skolchef bör mot denna bakgrund utformas något annorlunda än vad föreslagit. För att förtydliga att skolchefen inte ska ta över huvudmannens ansvar bör det anges i skollagen att huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Det bör vidare framgå av lagtexten att huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten. Detta förslag tydliggör att det övergripande och yttersta ansvaret för regelefterlevnaden även fortsättningsvis ska ligga hos huvudmannen som sådan, men att det ska finnas minst en tjänsteman hos varje huvudman som har i uppgift att vaka över regelefterlevnaden i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet och att denna även har i uppgift att vidta åtgärder för att se till att författningarna följs. Författningar som gäller för skolväsendet finns utöver i skollagen t.ex. i diskrimineringslagen (2008:567) och arbetsmiljölagen (1977:1169). Med anledning av synpunkt om att skolchefen aktivt ska verka för att regelverket för hälso- och sjukvård följs kan det framhållas att det i skollagen finns bestämmelser om en samlad elevhälsa och att det enligt förarbetena är angeläget att arbetet med elevhälsan sker i samverkan med bl.a. övrig hälso- och sjukvård (2 kap. 25 §, prop. 2009/10:165 s. 276). Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska denne försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras, ansvarar han eller hon för att informera den del av huvudmannen som är ytterst ansvarig. Regeringen bedömer att det med den föreslagna lydelsen av bestämmelserna blir tydligare att det inte införs någon ny ansvarsnivå inom skolväsendet, utan att det i stället regleras en funktion inom huvudmannen. Uppdraget att tillse att alla föreskrifter för utbildningen följs ska även ses i ljuset av skolchefens naturliga roll inom det systematiska kvalitetsarbetet. Huvudmannen ska enligt skollagen systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen utifrån de nationella mål som finns för utbildningen. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska 2017/18:182 huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 5 och 7 §§). Som chef inom huvudmannens organisation med ett ansvar för hela eller delar av skolväsendet får det förutsättas att skolchefen aktivt kommer att delta i detta arbete. Mot bakgrund av Skolinspektionens synpunkter om ansvarsfördelningen vid brister bör det dock framhållas att det är huvudmannens ansvar att se till att nödvändiga åtgärder faktiskt vidtas. Liknande krav på systematiskt kvalitetsarbete finns även för enhetsnivån som, liksom huvudmannens kvalitetsarbete, ska dokumenteras. Dokumentationen från enheternas kvalitetsarbete utgör ett viktigt underlag för huvudmannens kvalitetsarbete, tillsammans med t.ex. officiell statistik och uppföljningssamtal med rektorer. Skolchefen kan således förutsättas få en god inblick i verksamheterna och bör kunna upptäcka om utbildningen inte lever upp till författningskraven i vissa avseenden. I likhet med bl.a. , och Säters kommun anser regeringen därmed att skolchefen bör kunna spela en viktig roll i det systematiska kvalitetsarbetet och i att skapa goda förutsättningar för rektorerna i deras uppdrag. Avsikten med förslaget är däremot inte att det ska införas en ny form av omfattande internkontroll, vilket går i linje med uppfattning att resurserna till skolan bör komma barnen och eleverna till del och inte användas till en utökad administration på nivån över skolenheten. Befattningen skolchef ska användas av alla huvudmän för utbildning inom skolväsendet Hela skolväsendet och samtliga huvudmän inom skolväsendet omfattas av förslag. Enligt kommissionen är förslaget utformat främst mot bakgrund av hur kommuner styr och organiserar sin verksamhet. Principen om lika villkor talar dock, enligt kommissionen, för att regleringen även bör gälla för enskilda huvudmän. I likhet med bedömer regeringen att samtliga huvudmän inom skolväsendet bör omfattas av bestämmelsen om skolchefens ansvar. Det rör således både kommuner och enskilda, men även landsting och staten i de fall som dessa är huvudmän. Förslaget avser skolväsendet och omfattar alltså alla skolformer, från förskola till särskild utbildning för vuxna, och fritidshemmet (1 kap. 1 § skollagen). Behovet av en befattning med ett utpekat ansvar att vaka över regelefterlevnad finns oavsett huvudman och skolform. Detta framgår inte minst av de brister som Skolinspektionen regelbundet konstaterar för såväl olika skolformer som huvudmän. Såväl inom en kommun som inom en juridisk person som är enskild huvudman kan det också behöva lyftas fram vem som har ett övergripande chefsansvar. ifrågasätter om förslaget är förenligt med friskolornas karaktär och t.ex. aktiebolagslagens regler. En fristående skola ska dock själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Regeringen kan därför inte se att det finns något hinder mot att befattningen skolchef används inom den struktur som framgår av t.ex. aktiebolagslagen. anser att benämningen skolchef blir otydlig då en förskole- chef är chef för en förskola, medan skolchefen blir chef över Här kan nämnas att Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner i sitt delbetänkande Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola (SOU 2017:51) föreslår att benämningen förskolechef ska ersättas med benämningen rektor. Regeringen lämnar ett sådant förslag i lagrådsremissen Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas, som beslutades . Förslaget om skolchef innebär vidare att den benämningen kommer att användas för personer inom huvudmannens organisation med ansvar för verksamheter som vanligtvis inte betecknas som ”skolor”, dvs. fritidshemmet och skolformerna förskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Dessa verksamheter utgör dock enligt skollagen en del av skolväsendet, vilket enligt regeringen är ett tillräckligt skäl för att benämningen skolchef ska användas i skollagen. Regeringen anser dock att det inte ska införas en motsvarighet till den reglering som finns för rektorer och för förskolechefer i 2 kap. 9 § andra stycket skollagen. Där anges att rektorn och förskolechefen ska benämnas på detta sätt samt att dessa benämningar ska förbehållas den som har en anställning som rektor eller förskolechef. Skälet är att regeringen anser att t.ex. en kommundirektör ska kunna fullgöra funktionen som skolchef, men ändå ha titeln kommundirektör. Skolhuvudmännen ska ha fortsatt stor frihet att besluta om sin organisation Regeringen anser, i likhet med exempelvis SKL och Statskontoret, att såväl offentliga som enskilda huvudmän inom skolväsendet ska ha en fortsatt stor frihet att besluta om sin organisation. Med utgångpunkt i att syftet med regleringen ändå kan uppnås bör därför en statlig reglering inom området lämna så mycket utrymme som möjligt för huvudmannen att besluta om. Genom att ge huvudmännen en stor frihet att besluta om hur funktionen skolchef ska införas och användas bedömer regeringen även, i motsats till i skolan m.fl., att förslaget inte bör leda till någon större press på huvudmännen, oavsett deras storlek. Regeringen vill i sammanhanget dock lyfta fram att det är viktigt att alla huvudmän har kapacitet att leva upp till de krav som finns på utbildningen. Flera remissinstanser har efterfrågat en ökad tydlighet eller högre grad av detaljering i förslaget. Enligt BEO kan det innebära tillämpningssvårigheter att skolchefens uppgifter inte definieras närmare. Förslaget verkar enligt BEO också öppna för att en huvudman inte utser någon ansvarig alls eller utser fler skolchefer. Enligt BEO bör det klargöras att skolchefsbefattningen ska begränsas till en person hos varje huvudman. anser att det behövs ytterligare analys av var gränssnittet mellan olika funktioner går, till exempel mellan huvudman och skolchef. Sameskolstyrelsen stödjer förslaget men önskar att skolchefens roll och ansvar tydliggörs på samma sätt som rektors ansvar . Risken är annars, enligt Sameskolstyrelsen, att uppdragen går in i varandra och gör att rektorns roll blir otydlig. Vidare framför att det leder till en ökad oklarhet om ansvarsnivåerna att införa en statligt reglerad befattning som inte har några i övrigt tydliga uppgifter och befogenheter enligt författningarna. 2017/18:182 Med den justering av förslag som regeringen föreslår bedömer regeringen att förslaget inte bör leda till någon oklarhet om ansvarsförhållandena inom huvudmannen. Att inte detaljreglera skolchefens ansvar lämnar vidare utrymme för varje huvudman att utforma funktionen på ett sätt som passar deras struktur. Regleringen innebär att huvudmannen kan välja mellan att utse en skolchef för hela sin verksamhet inom skolväsendet, eller flera skolchefer som var och en är ansvarig för valda delar av denna verksamhet. Hur uppdraget ska fullgöras är emellertid upp till varje huvudman att själv avgöra utifrån regelverkets ramar och lokala förutsättningar och behov. Som flera remissinstanser framhåller är det viktigt med flexibilitet utifrån de lokala förutsättningar som råder. Regeringen bedömer inte heller att en sådan flexibilitet bör leda till en otydlig relation mellan skolchef och rektor. Detta eftersom rektorns roll redan är reglerad och inte ändras av förslaget om skolchef. I likhet med vad anfört skulle en mer detaljerad reglering av befattningen däremot kunna innebära ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för huvudmännen, beroende på hur de har valt att organisera ledningen . Kommissionen har inte heller utrett ett mer detaljreglerat skolchefsansvar. Flera remissinstanser har även framfört att det bör införas kompetenskrav kopplat till befattningen skolchef. Till exempel framhåller flera förbund inom funktionshindersrörelsen vikten av kunskaper om funktionshinder i syfte att skapa tillgängliga lärmiljöer. Regeringen delar bedömningen att det är viktigt att skolchefen har kompetens inom relevanta områden. Det ankommer på huvudmannen som ytterst ansvarig att se till att skolchefen har den kompetens som bedöms nödvändig för uppdraget. Mot bakgrund av ovanstående resonemang anser regeringen dock att det, i vart fall , är lämpligt att varje huvudman själv bedömer vilken kompetens som bäst behövs för uppgiften som skolchef. 7Regleringen om statliga åtgärder för rättelse mot kommunala skolor ska förtydligas Regeringens förslag: Skollagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse när det gäller verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting ska förtydligas. ska få besluta att staten på kommunens eller bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller inte har följt ett föreläggande från Skolinspektionen och missförhållandet är allvarligt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. föreslår dock att det i bestämmelsen även ska anges att statliga åtgärder för rättelse endast får vidtas om åtgärderna är proportionella i förhållande till sitt syfte och övriga omständigheter. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon invändning mot förslaget. Till de remissinstanser som har tillstyrkt förslaget hör bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), , , och kommuner, , , Funktionsrätt och . Flera remissinstanser, bl.a. utvärdering (IFAU) samt , och kommuner, anser att det är positivt att förutsättningarna för att ingripa mot såväl kommunala som fristående skolor görs så likvärdiga som möjligt. Kunskapsskolan i välkomnar förslaget då det inte är rimligt att vissa skolor ska kunna fortsätta bedriva undervisning med undermålig kvalitet. i (LO) är positiv till förslaget och delar kommissionens uppfattning att det inte är möjligt eller ändamålsenligt att frånta en kommun rätten att bedriva skola. tillstyrker förslaget att kriterierna för statlig rättelse ska vara desamma som för beslut om återkallelse av godkännande. Det behöver dock tydliggöras vad som kan anses vara ett allvarligt missförhållande för att det ska bli tillräckligt transparent vid tillsyn. är vidare i grunden positiv till att införa en proportionalitetsbestämmelse men anser att det framstår som något omotiverat att ange det just i denna bestämmelse och inte i andra tillsynsbestämmelser då tillsyn alltid ska vara proportionerlig. Enligt kommun är det önskvärt att ytterligare förtydliga vilka åtgärder som kan komma i fråga. anser att verktyget statliga åtgärder för rättelse behöver problematiseras i förhållande till bedömning om behovet av regionala myndighetskontor som utför stödjande skolgranskningar. Enligt Skolinspektionen är det viktigt att statens olika insatser blir tydliga i förhållande till skolhuvudmännens ansvar och det är skillnad på frivilligt stöd och tvingande åtgärder. Myndigheten framhåller även att innebörden och konsekvenserna av den föreslagna proportionalitetsregeln behöver analyseras närmare. , som tillstyrker förslaget, anser att det råder otydlighet om hur rättelseåtgärder förhåller sig till insatser inom ramen för samverkan. Enligt kommun har statliga myndigheter stora möjligheter att tillgripa olika sanktioner om så skulle behövas och en utökning av de möjligheterna är inte nödvändig. Föreningen uppger att en kommuns ansvar för hela skolväsendet i kommunen är betydligt mer omfattande än det som fristående huvudmän har. Det går därför inte att ha exakt likadana formuleringar i skollagen för offentliga och enskilda huvudmän varför den ändring som föreslås inte kommer att ha någon nämnvärd påverkan på verksamheten. tillstyrker förslaget men anser att det också måste vara möjligt för staten att stänga en skola om bristerna är så allvarliga att elevernas rätt till utbildning verkligen åsidosätts. Förbundet vill även understryka att en proportionalitetsregel självklart måste gälla för såväl som fristående verksamhet. anser att förslaget i sig är bra, men inte tillräckligt långtgående. Enligt bör det även införas en slags lämplighetsprövning av 2017/18:182 kommunerna. Skolinspektionen ska kunna dra in tillståndet för en kommun som inte håller tillräckligt hög kvalitet och skolor kunna tvångsförvaltas . Skälen för regeringens förslag En likvärdig skola kräver en effektiv tillsyn över hela skolväsendet Samhället har ansvar för att alla barn och ungdomar får en likvärdig utbildning. Eleverna har rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet i alla skolor. I ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän och som bygger på principen om mål- och resultatstyrning krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn. Som anges i förarbetena till skollagen kräver en likvärdig skola att rättssäkerheten och kvaliteten i verksamheten kan säkerställas (prop. 2009/10:165 s. 538). För elevernas skull är det av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola. De krav som ställs i skollagen och andra föreskrifter måste hävdas aktivt och staten måste kräva att åtgärder vidtas när kraven inte är uppfyllda. Det övergripande syftet med statens tillsyn över skolväsendet är att höja kvaliteten i de verksamheter som granskas. För att kunna säkra likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen måste staten kunna ingripa mot såväl kommuner och landsting som enskilda huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. Med skollag infördes en lagreglering av Statens skolinspektions tillsyn även över verksamheter med offentlig huvudman. Skollagen bygger på principen att alla skolor, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild, ska ha lika villkor och samma regler i så stor utsträckning som möjligt. Det gäller även sanktioner inom ramen för statens tillsyn. Bassanktionen vid en konstaterad brist vid tillsynen kan sägas vara ett föreläggande. Både kommunala och enskilda huvudmän kan ges vitesförelägganden, som beroende på bl.a. bristernas allvar kan uppgå till miljonbelopp. Skolinspektionen ska förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 kap. 10 och 27 §§). Skolinspektionen har numera också möjlighet att både för kommunala och fristående skolor besluta om en mycket ingripande sanktion som består i ett tillfälligt verksamhetsförbud. En första förutsättning för ett verksamhetsförbud är att det är sannolikt att myndighetens utredning kommer att leda till ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller om statliga åtgärder mot en huvudman. Ett verksamhetsförbud får gälla vid mycket allvarliga och akuta brister, där det finns risk för elevernas hälsa eller säkerhet (26 kap. 18 §). I praktiken innebär det att Skolinspektionen kan besluta om omedelbar stängning av såväl en som en fristående skola. Skolinspektionen har beslutat om tillfälligt verksamhetsförbud i några ärenden som avsett fristående skolor. Sanktionen statliga åtgärder för rättelse har aldrig använts Skolinspektionens möjligheter till sanktioner inom ramen för tillsynen består av en trappliknande konstruktion. Utgångspunkten är att mildare åtgärder prövas i första hand, men att mer ingripande sanktioner kan tillgripas vid grövre överträdelser. De fyra första stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. Vid det femte steget skiljer sig sanktionerna åt beroende på skillnader i regelverken. Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot kommunala huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvudman för en fristående skola. Statliga åtgärder för rättelse kan användas mot såväl kommuner som landsting, men nedan används begreppet kommuner för båda. Den mest ingripande sanktionen mot en enskild huvudman är att återkalla huvudmannens godkännande att bedriva utbildning vid den aktuella skolenheten. Det förutsätter att ett föreläggande från Skolinspektionen inte har följts och att missförhållandet är allvarligt. Mot en huvudman kan det i stället beslutas om statliga åtgärder för rättelse. Skolinspektionen får besluta att på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen inte har följt ett föreläggande från Skolinspektionen samt grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna. Eftersom kommunen inte ska kunna vältra över kostnaderna för sina författningsreglerade skyldigheter på staten ska åtgärderna vidtas på kommunens bekostnad. Om staten ändå haft kostnader finns därför också en möjlighet till kvittning (26 kap. 17 § skollagen, se även prop. 2009/10:165 s. 902). I förarbetena till skollagen sägs att det i extrema fall kan finnas behov av att kunna ingripa genom konkreta korrektionsåtgärder mot en kommun (prop. 2009/10:165 s. 551). Bestämmelsen utformades så att den gav utrymme för Skolinspektionen att anpassa åtgärderna efter omständigheterna, eftersom de situationer där den kan bli aktuell att tillämpas kan antas vara av mycket skiftande karaktär. Vilka åtgärder som kan bli aktuella anges inte generellt utan ska avgöras i det enskilda fallet. Som exempel på tänkbara åtgärder nämns i förarbetena fortbildning av lärare, att staten tillfälligtvis tillhandahåller skolmåltider eller skolskjuts, eller förser en kommuns skolenheter med ändamålsenliga läromedel (a. prop. Bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse har funnits länge, men har aldrig använts. Det kan bero på att det aldrig har funnits behov av sådana åtgärder riktade mot kommunala huvudmän. Det kan också bero på att bestämmelsen är formulerad på ett sådant sätt att tröskeln för att använda den är för hög. Medan bestämmelsen om återkallelse av godkännande för enskilda talar om allvarliga missförhållanden talar den aktuella bestämmelsen bl.a. om grova åsidosättanden. Enligt uppfattning råder det inga tvivel om att även verksamhet med huvudman kan uppvisa mycket allvarliga brister på ett sätt som skulle aktualisera ett återkallande av godkännandet för en enskild huvudman. Skolinspektionens rätt att genom konkreta åtgärder se till att kommuner fullgör sina skyldigheter bör förtydligas