prop · H503163 · 2018-03-13 00:00:00 — 2017/18:163 (N 2017:02) påpekar att det är något oklart vilken bebyggelse som riskbedömningen är tänkt att omfatta. Utredningens förslag är att analysen ska avse bebyggelse och byggnadsverk, men även parker och andra anläggningar som ligger i nära anslutning till och sammanhänger med byggnader. Utredningen menar också att anläggningar som vindkraftverk och energianläggningar samt vägar och järnvägar ska ingå. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Det bör framgå av lagtexten att analysen ska omfatta den byggda miljön i kommunen, ett uttryck som förekommer i när det gäller kraven på översiktsplanen (se 3 kap. 5 § 2). Många remissinstanser invänder att utredningens avgränsning är för snäv. Havs- och vattenmyndigheten föreslår till exempel att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen bör redovisas i översiktsplanen. Med den gjorda avgränsningen i utredningen saknas underlag för att i detta lagstiftningsärende föreslå en sådan ändring. Flera remissinstanser har också synpunkter på vilka riskfaktorer som hänsyn ska tas till. Bland annat föreslås att värme bör inkluderas. Riskfaktorerna bör, såsom utredningen föreslagit, avgränsas till risk för översvämning, ras, skred och erosion, eftersom dessa klimateffekter kan orsaka stora skador på den byggda miljön. Även om till exempel ökade temperaturer och ökad luftfuktighet ger underhållsproblem på grund av risk för fukt och mögel, är värme inte i första hand en risk för bebyggelsen utan en risk för hälsan. Som redogjorts för i avsnittet ovan bör förslaget avse skador på den byggda miljön, och regeringen bedömer därför att värme inte bör ingå i uppräkningen av de effekter som kommunen ska ta hänsyn till i riskbedömningen. Riktlinjer för riskbedömningens utformning Ett flertal remissinstanser, däribland Kommuner och Landsting, efterfrågar riktlinjer, underlag och stöd för arbetet med att utforma riskbedömningen. Regeringen har bland annat gett uppdrag till om tillsynsvägledning av översvämningsrisker i regleringsbrevet och om tillsynsvägledning avseende ras, skred och erosion i regleringsbrevet . Lagrådet har anfört att det av den föreslagna lagtexten och författningskommentaren inte tydligt följer att de framtida skador som avses inte tar sikte på sådant som kan hänföras till redan inträffade klimatrelaterade översvämningar m.m. utan till – som det uttrycks i den allmänna motiveringen – ”klimateffekter som kan förväntas uppstå i närtid … (och) klimateffekter som kan förväntas i ett längre perspektiv.” Lagrådet föreslår att orden ”till följd av” ersätts med ”som kan följa av” för att markera att bestämmelsen är på detta sätt framåtsyftande. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 4.3Marklovsplikt för reglering av markens genomsläpplighet Regeringens förslag: Kommunen får i en detaljplan bestämma att det krävs marklov för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet och som inte vidtas för att anlägga en gata, väg eller järnväg som är förenlig med detaljplanen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men utredningen föreslår inte någon begränsning av möjligheten att ställa krav på marklov. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, däribland (Mark- och ), (N 2017:02), , geologiska undersökning, , Havs- och vattenmyndigheten, , Kommuner och Landsting och Svenskt Vatten tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Flera remissinstanser, däribland (mark- och miljödomstolen), (N 2017:02), Havs- och vattenmyndigheten, , , länsstyrelserna i och , kommun och har synpunkter på författningsförslaget. Några länsstyrelser och kommuner, Havs- och vattenmyndigheten och har synpunkter på avgränsningar i förslaget. Några kommuner, och geologiska undersökning har önskemål om vägledning. Skälen för regeringens förslag Markegenskapernas betydelse för uppkomst av dagvatten Klimatförändringarna förväntas leda till ökade nederbördsmängder i , särskilt . Ökad nederbörd innebär en ökad risk för till exempel översvämningar som kan orsaka skador på den byggda miljön. Det är därför viktigt att skapa goda förutsättningar för att ta hand om dagvatten. I tättbebyggda områden finns det två parametrar att arbeta med när det gäller hantering av nederbörd: ledningssystem och annan avrinning samt markens förmåga att ta hand om, absorbera eller tillfälligt magasinera nederbörden. Markegenskaperna har avgörande betydelse för uppkomsten av dagvatten. Ju sämre förutsättningar för att vattnet ska kunna infiltrera marken, desto större blir mängden dagvatten. På mark som asfalterats eller bebyggts med bostadshus uppstår det dagvatten redan vid liten mängd nederbörd medan en skogsdunge i en park klarar mer nederbörd innan dagvatten uppstår. Andelen hårdgjord yta, det vill säga markyta som inte släpper igenom vatten, har alltså en stor inverkan på avrinningsförhållandena i ett område. Områden som är fullt ut urbaniserade (består av uteslutande hårdgjorda ytor och bebyggelse) saknar därför ofta förmåga att hantera nederbörd genom infiltration. Där måste vattnet i stället ledas bort. området är, desto större blir belastningen på omkringliggande områden som vattnet rinner av till. Markens förmåga att ta emot vatten och kapaciteten att leda bort vattnet samverkar med varandra när det gäller ett områdes förmåga att hantera skyfall. Översvämning uppstår om marken inte klarar av att absorbera vattenmängderna och vattnet inte leds bort. Vid byggnation anläggs därför system för att så effektivt som möjligt transportera bort vatten. I de flesta samhällen i finns det system som bygger på att vattnet leds ned i ledningar och vidare från området till närmaste eller lämpligaste vattendrag, hav eller sjö. Oberoende av klimatförändringarna pågår också en annan utveckling som försvårar hanteringen av dagvatten. Bland annat förtätas städerna, vilket medför att grönområden ersätts av hårdgjorda ytor. Det finns också en allmän trend att till exempel gräsmattor i villatomter hårdläggs för att bli underhållsfria. Ett annat problem som kan uppstå när dagvattenfrågorna inte tas med vid planläggning av områden är när ett område exploateras bredvid ett redan befintligt. Om det befintliga området har en dagvattenanläggning som är dimensionerad för detta område kan systemet bli underdimensionerat i förhållande till den tillkommande hanteringen när det tillkommande området kopplas på. I detaljplaneringen av ett område har kommunen möjligheter att reglera frågor som underlättar dagvattenhanteringen. Enligt 4 kap. 5 § ska kommunen i detaljplanen ange gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Vid nyexploatering är det ett viktigt instrument och en grundläggande förutsättning för att klara av dagvattenhanteringen, eftersom mark därigenom kan reserveras för dagvattenhantering till skydd för översvämningar vid kraftiga skyfall. Detta kan exempelvis ske genom att se till att området har tillräckligt med allmän platsmark som även kan hantera vatten från skyfall. Dessutom kan kommunen enligt 4 kap. 10 § reglera markens höjdläge i detaljplanen, vilket skapar ytterligare förutsättningar för att kontrollera och styra vattnets vägar och exempelvis leda det till utvalda översvämningsytor. Kommunen kan i planen även enligt 4 kap. 16 § 1 bestämma i vilken utsträckning som markytan ska vara genomsläpplig för vatten, det vill säga inte hårdgjord (prop. 1985/86:1 s. 582). Marklovsplikt förstärker kommunens möjlighet att säkerställa god dagvattenhantering Kommunen har alltså en möjlighet att i planbestämmelser reglera markytans genomsläpplighet, till exempel genom att ange hur stor andel av en fastighet som får hårdgöras. Med hänsyn till den betydelse som markens utförande har för avrinningsförhållandena är det viktigt att kommunen har tillräckliga verktyg för att säkerställa en god dagvattenhantering och att planbestämmelser om genomsläpplighet följs. Möjligheten att stoppa planstridiga åtgärder med stöd av bestämmelsen om rättelseförelägganden i 11 kap. 20 § är inte tillräcklig för att uppnå det syftet, eftersom denna bestämmelse endast ger en möjlighet att agera mot planstridiga åtgärder och först i efterhand. I stället bör kommunen ges en möjlighet att i detaljplan införa marklovsplikt för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet. Genom ett sådant ansökningsförfarande får kommunen information om vilka åtgärder som planeras och möjlighet att stoppa en planstridig eller olämplig åtgärd innan den vidtas. I de fall mark har avsatts för gata, väg eller järnväg i detaljplanen har kommunen redan vid planläggningen tagit ställning till hur sådana anläggningar påverkar markens genomsläpplighet. Det saknas därför skäl att införa marklovsplikt i de fallen. Kommunernas möjlighet att föreskriva marklovsplikt ska därför inte omfatta markåtgärder för att anlägga gata, väg eller järnväg på mark som i detaljplan får användas för sådant ändamål. , och länsstyrelserna i och anser att bestämmelsen bör införas i 9 kap. 11 § . Marklovspliktens omfattning regleras i 9 kap. 11–13 §§. Bestämmelserna i 11 och 12 §§ avser åtgärder inom områden med detaljplan och 13 § avser åtgärder i områden utanför detaljplan. I 11 § finns ett generellt krav på marklov för schaktning och fyllning om inte kommunen bestämmer annat i detaljplanen. I 12 § finns en möjlighet för kommunen att genom en planbestämmelse införa skyldighet att söka marklov för trädfällning och skogsplantering. Distinktionen mellan det generella kravet på marklov i 11 § och den fakultativa möjligheten i 12 § utvecklas i förarbetena till den äldre (prop. 1985/86:1 s. 296–302). Där framgår att mer betydande schaktningar och fyllningar generellt har stor betydelse för tomtens lämplighet för bebyggelse, stads- och landskapsbilden samt relationen grannar emellan, men att naturförhållandena däremot inte generellt har samma betydelse vid planeringen. Det påpekas vidare att skogspartier kan inverka på avrinnings- och grundvattenförhållanden, klimat m.m. och att kommunerna därför bör kunna införa skyldighet att söka marklov för sådana åtgärder genom en planbestämmelse. Markens genomsläpplighet kan på samma sätt som skogspartier vara av betydelse för avrinningsförhållandena. Det är emellertid främst i mer urbaniserade områden som markens genomsläpplighet kan få sådan betydelse. Det saknas därför skäl att införa ett generellt krav på marklov för sådana åtgärder. Det är i stället tillräckligt att kommunen ges en möjlighet att reglera detta i detaljplanen. Som några remissinstanser pekar på kommer en sådan marklovsplikt bara att gälla om det bestäms i en ny eller ändrad detaljplan. Eftersom bestämmelsen ska vara fakultativ bör den, som utredningen föreslagit, föras in i 9 kap. 12 § . (mark- och miljödomstolen), (N 2017:02) och Havs- och vattenmyndigheten påpekar att betänkandets föreslagna lydelse ”förändring av markytans utformning” har en stor räckvidd och skulle kunna leda till att marklovsplikt kan införas för andra åtgärder än de som utredningen avser. Regeringen instämmer i dessa synpunkter. Möjligheten att införa marklovsplikt bör enbart avse sådana markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet. Ett antal remissinstanser (bland annat kommun, Havs- och vattenmyndigheten, och ) har synpunkter på vilka åtgärder som ska omfattas av kravet på marklov och under vilka förutsättningar som kommunen ska få införa marklovsplikt. 2017/18:163 Prövningsgrunderna för marklov finns i 9 kap. 35 § . Där framgår att ansökningar om marklov ska prövas mot bestämmelser om genomsläpplighet i detaljplanen om det finns en sådan. Kommunen har möjlighet att meddela bestämmelser om genomsläpplighet med stöd av 4 kap. 16 § 1. Om kommunen bedömer att det finns skäl för att meddela sådana planbestämmelser finns det nog också skäl att införa en bestämmelse om marklovsplikt. Om detaljplanen inte innehåller någon bestämmelse av förbudskaraktär som kan ligga till grund för marklovsprövningen enligt 9 kap. 35 § 1, får prövningen i stället enbart göras mot övriga punkter i 9 kap. 35 §. Möjligheten för kommunen att i en detaljplan bestämma omfattningen av kraven på marklov regleras i 4 kap. 15 § . Med stöd av bestämmelsen kan kommunen i planen ange de bestämmelser som behövs för att i ett sammanhang reglera de fysiska förhållanden som från allmän eller grannerättslig synpunkt behöver bestämmas (se prop. 1985/86:1 s. 573). Bestämmelsernas omfattning ska avgöras med hänsyn både till de åtgärder som planen avser att reglera inom planområdet och till förhållandena i planområdets omgivning. Meningen är med andra ord att ge kommunen de instrument som behövs för att skapa en god helhetslösning utifrån de förhållanden som är kända vid planläggningstillfället. I planbeskrivningen bör kommunen motivera omfånget och detaljeringsgraden av planens bestämmelser. I sammanhanget ska också nämnas tydlighetskravet i 4 kap. 32 § andra stycket. Det är viktigt att det framgår tydligt av detaljplanen vilka åtgärder som omfattas av en bestämmelse om befrielse från eller om ökning av kravet på lov. Lagrådet har föreslagit en annan formulering av lagtexten som närmare följer den nuvarande lydelsen av paragrafen liksom av övriga bestämmelser om marklov (9 kap. 11 och 13 §§ ). Regeringen har följt Lagrådets förslag. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i ärenden om antagande eller ändring av översiktsplan som har påbörjats före ikraftträdandet. Utredningens förslag är att lagändringarna ska träda i kraft . Utredningen har inte föreslagit några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i och län påpekar att vissa kommuner kommer att göra aktualitetsprövningen i slutet av nästa mandatperiod och genomföra arbetet med ny översiktsplan i princip helt i den mandatperiod som börjar och att det därför är mer realistiskt med som mål för förslaget. (N 2017:02) instämmer 2022 är en optimistisk bedömning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de föreslagna för- Prop. 2017/18:163 ändringarna träder i kraft så snart som det är möjligt. därför träda i kraft . Att utarbeta en ny översiktsplan eller ändra en befintlig är tidskrävande processer. Det är därför rimligt att ärenden om antagande eller ändring av översiktsplanöversiktsplan som har påbörjats enligt nu gällande lagstiftning kan slutföras utan att behöva anpassas till det krav på riskbedömning av påverkan av klimatförändringar som föreslås. För ärenden om antagande eller ändring av översiktsplan som har påbörjats före bör därför äldre föreskrifter fortfarande gälla. Bestämmelsen om marklovsplikt är fakultativ. Det är därför inte nödvändigt med en övergångsbestämmelse. Det innebär att kommunen har möjlighet att införa sådan marklovsplikt även i pågående planarbete. Plan- och bygglagens förfaranderegler för antagande av detaljplaner måste naturligtvis följas. 5Ansvar för att vidta förebyggande anpassningsåtgärder Regeringens bedömning: Ansvaret för skydd av egendom ligger i första hand på egendomens ägare. Det ger en drivkraft att undvika byggande på riskfyllda områden och att vidta lämpliga skyddsåtgärder. Det gäller alla fastighetsägare och såväl enskilda personer och företag som lokala och statliga myndigheter. Kommunerna ansvarar enligt (2010:900) för att ny bebyggelse i detaljplan lokaliseras till lämplig mark med hänsyn till risken för olyckor som ras och skred eller översvämning och erosion. Kommunerna har även på vissa andra områden ett ansvar enligt lag. Kommunerna har i övrigt möjlighet att vidta förebyggande anpassningsåtgärder förutsatt att åtgärderna är förenliga med allmänintresset i kommunallagen (2017:725). bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har i sin analys av ansvar för att vidta anpassningsåtgärder studerat bebyggelse och byggande inom detaljplanerat område. Analysen har utgått från ett juridiskt ansvar enligt bestämmelser i främst samt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Med juridiskt ansvar avses ett ansvar som är möjligt att utkräva genom skadestånd eller andra sanktioner. Analysen utgår vidare från det ansvar stat eller kommun kan ha utan att vara fastighetsägare. Remissinstanserna: Ansvar och finansiering för klimatanpassning av byggnader och bebyggelse är frågor som samtliga instanser påpekar är centrala för anpassning till ett förändrat klimat. En majoritet av dem menar att den avgränsning till byggnader och bebyggelse som genomförts i utredningen varit för snäv och att klimatanpassning måste analy- seras ur ett helhetsperspektiv inklusive på avrinningsnivå för att nå lång- 2017/18:163 siktigt givande resultat. Länsstyrelserna anser inte heller att författningsförslagen gör ansvarsfördelningen för klimatanpassning av befintlig bebyggelse tydligare. Flertalet av remissinstanserna påpekar att avgränsningen påverkar ansvarsfrågan som varit en central del av utredningen. När endast en del byggnader och bebyggelse berörs kvarstår många frågetecken om vem som bär ansvaret för klimatanpassningen i övriga delar av samhället. Remissinstanserna menar också att utredningens avgränsning till byggnader och bebyggelse lett till att klimateffekter som exempelvis torka, värmebölja eller klimatets påverkan på infrastruktur så som järnväg inte behandlas trots att detta är aktuella frågor för flertalet av remissinstanserna. anser att det finns uppenbara begränsningar i vad man med hjälp av kan åstadkomma för att skydda befintlig bebyggelse. menar att utredningen skjuter stora delar av uppdraget på framtida utredningar och att behovet av att reda ut ansvarsfrågan därmed kvarstår. påpekar att eftersom utredningen fastslår att det inte är möjligt att förändra den gällande ansvarsfördelningen på ett övergripande sätt behövs ett fortsatt arbete och en tidplan för en sådan förändring. HSB och anser att bestämmelsen om skyddsåtgärder behöver utredas vidare eftersom det är oklart om olika befintliga bestämmelser i t.ex. expropriationslagen (1972:719), anläggningslagen (1973:1149), servitutslagstiftningen och inlösensregleringen i är tillräckliga för att ge kommunen mark att bygga nödvändiga skyddshinder på. Det är också oklart om det finns tillräckliga möjligheter för fastighetsägare att samarbeta om skyddsåtgärder med eller utan stöd från kommunen. kommun anser att utredningen indirekt förutsätter att kommunerna har ansvar för att skydda befintlig bebyggelse, men att det saknas en analys av kommunernas rättsliga möjlighet att uppföra skyddsåtgärder genom planläggning och uppförande i egen regi. menar att ansvaret vilar på fastighetsägaren att klimatanpassa sin egendom, även om fastighetsägaren inte har någon skyldighet att göra det. Kommunen anser att fler alternativ till lagändringar borde utredas för att möjliggöra för kommunerna att klimatanpassa på fastighetsägares mark och för att underlätta och stimulera fastighetsägare att genomföra klimatanpassning. Ystads och kommuner menar att ansvaret för den enskilde fastighetsägaren är alldeles för stort och att ägare till utsatta fastigheter belastas själva med ansvaret och kostnaderna, som kanske inte täcks av försäkringskollektiv längre. menar att slutsatserna om fastighetsägarens ansvar för ny bebyggelse och i viss mån befintlig, är missriktad och menar att det är rimligt att den som väljer att exploatera eller köpa en fastighet i ett identifierat riskområde också får stå för merparten av de kostnader som detta kan medföra. Det bör därmed vara en grundläggande princip att fastighetsägaren har ett ansvar att medverka till nödvändiga anpassningsåtgärder och stå för kostnader för skador. och anser att det på ett principiellt plan är lämpligt att ansvaret ska ligga på den part som kan vidta relevanta åtgärder, men att denna princip inte genomsyrar betänkandet. Skälen för regeringens bedömning har analyserat hur ansvaret för att vidta förebyggande anpassningsåtgärder fördelas mellan staten, kommunerna och enskilda för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Utredningen har främst analyserat , lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (i det följande vattentjänstlagen). Regeringen drar nedan slutsatser om ansvaret för att vidta förebyggande anpassningsåtgärder inom den byggda miljön. Enskilda fastighetsägares ansvar att vidta förebyggande åtgärder I den s.k. jordsskredspropositionen, Förebyggande åtgärder m.m. mot jordskred och andra naturolyckor, konstaterades att ansvaret för skydd av egendom i första hand åligger egendomens ägare och dennes försäkringsbolag (prop. 1985/86:150, bilaga 3). Fastighetsägarens ansvar följer av äganderätten. Ansvaret innebär att ta konsekvenserna, dvs. att stå risken för skador. Detta gäller alla fastighetsägare, såväl enskilda personer som företag och lokala och nationella myndigheter. Byggnader för att kunna upprätthålla allmännyttig verksamhet såsom förskolor och skolor, byggnader för omsorg- och sjukvård och byggnader för olika tekniska funktioner ägs i många fall av kommuner eller landsting. Kommunen ansvarar också för allmänna platser liksom för kommunala vägar och annan infrastruktur. Som fastighetsägare ansvarar kommunen dessutom för mark som den äger. Fastighetsägaren har som huvudregel ingen skyldighet att klimatanpassa sin egendom, men är däremot skyldig att se till att användningen av den egna fastigheten inte orsakar olägenheter i omgivningen (3 kap. 1 § jordabalken). Ansvaret omfattar inte bara när en åtgärd utförs, t.ex. vid byggnation, utan också om försiktighetsåtgärder inte vidtas. Kommunens ansvar att vidta förebyggande åtgärder till skydd för ny och befintlig bebyggelse enligt Av 1 kap. 2 § följer den grundläggande principen att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten – det s.k. kommunala planmonopolet. Principen innebär det är kommunen som genom planläggning kan besluta hur mark och vatten inom kommunen kan användas och exploateras. Kommunerna har enligt ansvaret för att ny bebyggelse i detaljplan lokaliseras till lämplig mark utifrån risken för olyckor som ras och skred eller översvämning och erosion. Vid framtagande av detaljplan ska kommunen därför pröva om marken är lämplig för den avsedda bebyggelsen. Vidare ska uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning (12 kap. 2 § 2 ). Befintlig bebyggelse ska omfattas av den riskbedömning som regeringen föreslår att kommunen ska göra och som behandlas i avsnitt 4. Enligt förslaget ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. En annan åtgärd som föreslagit i syfte klimatanpassa boende och bebyggelse är att införa ett undantag i för detaljplaner där genomförandetiden har gått ut. Enligt det föreslagna undantaget får en ansökan om bygglov avslås om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller byggnadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. Regeringen väljer att inte gå vidare med förslaget men det är alltjämt ett förslag att överväga om det visar sig nödvändigt. Kommunens ansvar enligt lagen om skydd mot olyckor Enligt lagen om skydd mot olyckor är det i första hand kommunerna som har ansvar för räddningstjänst. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor gäller att kommunen ska ansvara för räddningstjänst. Ansvaret innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta förstörd egendom. Dessa kostnader drabbar i stället fastighetsägaren och försäkringskollektivet. Kommunens ansvar enligt vattentjänstlagen