prop · H503300 · 2018-09-13 00:00:00 — betonade i sin behandling av budgetpropositionen vikten av att finansieringsprincipen följs och efterfrågade att regeringen redovisar sina överväganden av gymnasiereformen.98 utbildningsutskott lämnade liknande synpunkter som finansutskottet, men poängterade också att regeringen borde återuppta överläggningarna med SKL.99 Överläggningarna med SKL avslutades utan att man kunde komma överens. Följden blev att regeringen sköt upp den aviserade minskningen av det generella bidraget med och avsåg att tillsammans med SKL noggrant följa kostnadsutvecklingen för kommunerna. Enligt intervju med tjänstemän vid SKL skedde ingen överläggning med i fråga om reformerna om barnomsorgspeng och allmän förskola för treåringar. Inte heller reformen om en utökad matematikundervisning omfattades av en överläggning. Enligt tjänstemännen ska överläggningar ske, men de ekonomiska beräkningarna uppfattades som relativt rimliga för dessa reformfall.100 har ingen skriftlig information från om överläggningar med SKL i de två reformfallen. I förarbetena till finansieringsprincipens tillämpning finns en formulering som avser att underlätta för kommunernas planeringsförutsättningar.101 En utgångspunkt för en god beredning är enligt bedömning att 97Sveriges Kommuner och Landsting. Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan – kostnadseffekter av reformer. Skrivelse till finansutskottet . Dnr RD060–519–2010/11. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, s. 108, rskr. 2010/11:64. 2010/11:1, utg.omr. 16, bet. 2010/11:UbU1, s. 21, rskr. 2010/11:118. 100Intervju med SKL, . 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. anförde att gränsen mellan det statliga och det kommunala ansvaret blir tydligare som den kommunala planeringen underlättas med ett generellt bidragssystem däribland finansieringsprincipen. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? kommunerna ges rimliga planeringsförutsättningar. Detta uttrycks också i budgetcirkulär – kommuner bör ges stabila planeringsförutsättningar, vilket ska återspeglas i den tidsmässiga hanteringen av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser inom RK. Det innebär konkret att sådana reformer bör redovisas i eller i anslutning till en budgetproposition. Tanken är att reformerna införs tidigast året efter budgetåret. Den tidsmässiga hanteringen av de tre reformerna Gymnasiereformens beredning inleddes med en statlig utredning, . Uppdraget var omfattande och avsåg i stort sett alla frågor inom gymnasieskolan – från behörighetsregler till hur examen och utgången från gymnasieskolan ska utformas. Tiden för genomförandet bedömdes därför av utredningssekretariatet som osedvanligt kort för en utredning av den omfattningen, vilket i hög grad har påverkat utredningens arbetssätt och metodval.102 Tidsramarna i den senare delen av beredningen var snäva för två av de tre granskade reformerna: barnomsorgspengen och matematikreformen. Från det att respektive proposition med reformförslag överlämnades till till att förslagen skulle träda i kraft var det endast . Den substantiella delen i barnomsorgspengen hade dock beretts på grund av dess komplexitet. De ekonomiska beräkningarna bereddes inom ramen för en begränsad tid; som beredningens promemoria till förslagen om barnomsorgspeng var ute på remiss behandlade den ekonomiska regleringen till samma förslag inom ramen för beredningen av budgetpropositionen . Matematikreformen bereddes på samma sätt , även om en första avisering om reformens ekonomiska reglering gjordes i budgetpropositionen . SKL hade inga större synpunkter på de ekonomiska beräkningarna för reformerna om barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar samt om utökad matematikundervisning. Beloppen bedömdes som rimliga vid beredningstillfället men SKL deltog inte i överläggningarna. Enligt de intervjuade tjänstemännen borde ordningen ändå ha varit att SKL deltog i överläggningarna. Enligt de intervjuade tjänstemännen vid SKL är det vanligt att reformer bereds sent och att organisationen kommer in för sent i beredningsprocessen103, vilket inte överensstämmer med delsyftet med principens tillämpning om stabila planeringsförutsättningar. SKL:s politiska ledning och statsråd vid 102Intervju med huvudsekreterare, . 103Intervju med SKL, . Även enligt SKL:s remissvar till promemorian Utökad undervisningstid i matematik (remissammanställning s. 11). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N träffas , och planeringsfrågor tas upp regelbundet. SKL tar också upp planeringsfrågor i sina nätverksmöten med kommunerna. 3.5 Uppföljning och efterreglering av reformerna har betonat vikten av att finansieringsprincipen följs.104 I fallet med gymnasiereformen konstaterade finansutskottet att de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av reformen var omdiskuterade. Utskottet anförde att regeringen skulle återkomma till och redovisa sina överväganden rörande principens tillämpning.105 Enligt bedömning är det rimligt att regeringen följer upp den ekonomiska regleringen åtminstone för beloppsmässigt stora reformer och särskilt om det har funnits brister i beredningen av de ekonomiska beräkningarna och antagandena. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att undersöka de organisatoriska konsekvenserna av den nya gymnasieskolan.106 Statskontorets uppföljning genomfördes tidigt i reformen vilket har gjort det svårt att urskilja och belägga reformens konsekvenser. Rapporten gav dock inte något stöd för effektiviseringsvinster redan från start.107 har haft i uppdrag att följa upp och analysera den reformerade gymnasieskolan.108 Fokus har varit reformens resultat och inte specifikt kommunernas ekonomiska utfall. utbildningsutskott tog initiativet till att följa upp gymnasiereformen genom att arrangera en öppen utfrågning den 19 februari 2013.109 Vid utfrågningen redovisade , Skolinspektionen och Statskontoret statistik och annan uppföljning av reformen, däremot ingen uppföljning av det ekonomiska utfallet. Enligt SKL påverkas gymnasieskolan av elevers sökbeteende, vilket skiljer sig åt i olika delar av landet och därmed ger kommunerna olika planeringsförutsättningar. Elevkullarna minskade som elevers sökmönster förändrades, vilket sammantaget försämrade planeringsförutsättningarna för kommunerna när gymnasiereformen infördes.110 2009/10:102, bet. 2009/10:FiU19, s. 19, rskr. 2009/10:355 och prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, s. 108, rskr. 2010/11:64. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, s. 108, rskr. 2010/11:64. 106Regeringsbeslut U2012/3133/GV. Uppdrag att följa upp organisatoriska konsekvenser av gymnasiereformen för kommunala huvudmän. 107Statskontorets rapport 2012:23. 108Regleringsbrev för avseende , s. 12. offentliga utfrågning om gymnasiereformen . 2012/13:RFR8. 110Ibid., s. 11. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Därför är det svårt att schablonmässigt betrakta finansieringen av gymnasiereformen, även om det till viss del är nödvändigt i fråga om relationen mellan stat och kommun.111 Regeringen angav i propositionen att skolhuvudmännens kostnader för reformen skulle följas noggrant.112 En sådan uppföljning gjordes , men endast internt vid några enstaka mötestillfällen med SKL. Det innebär att inga specifika kostnader redovisades i efterföljande budgetpropositioner, skrivelser eller regeringsuppdrag.113 Den interna uppföljningen avslutades sedan som en följd av att en ny reform, rätt till komvux, skulle beredas.114 Uppföljningen av gymnasiereformen ses som ett undantag eftersom uppföljning av reformer inte ingår i tillämpningen av finansieringsprincipen.115 har som ett återkommande regeringsuppdrag att bl.a. övergripande redovisa kommunernas kostnader för skolan och annan pedagogisk verksamhet.116 Myndigheten redovisar också officiell statistik för annan pedagogisk verksamhet,117 däremot redovisas inte reformernas ekonomiska utfall. har ett regeringsuppdrag att löpande följa upp genomförandet av reformen om utökad undervisningstid i matematik i och motsvarande skolformer som trädde i kraft den 1 juli 2013.118 Uppföljningen redovisas i myndighetens årsredovisning och berör främst hur den utökade undervisningstiden i matematik fördelas över årskurser. offentliga utfrågning om gymnasiereformen . 2012/13:RFR8, s. 14. 2010/11:1, utg.omr. 25, s. 18, bet. 2010/11:FiU3, rskr. 2010/11:141. 113En generell bedömning av gymnasiereformens totala kostnader och senarelagda effektiviseringsvinster redovisades i prop. 2012/13:1, utg.omr. 16, avsnitt 4.4.1 och prop. 2013/14:1, utg.omr. 16, avsnitt 4.5.1. återkommande uppföljningar av bl.a. gymnasiereformen omfattar inte kostnader specifikt. 114Intervju med , och intervju med SKL, . 115Intervju med , . 116Från och med regleringsbrevet för har verksamheter enligt begreppet annan pedagogisk verksamhet inkluderats i uppföljningen. 117Skolverket publicerade den första promemorian 2012, hämtad , k+verksamhet. 118Regleringsbrev för avseende , s. 17. 119Skolverkets årsredovisning 2015, s. 25. Återrapporteringen avser dock inte uppföljning av reformens ekonomiska utfall i kommunerna. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ekonomisk efterreglering av kommunalekonomiska reformer Enligt stöddokument (budgetcirkuläret) kan ett reformförslag regleras i efterhand genom det generella statsbidraget om det visar sig vara felaktigt reglerat initialt. Enligt förarbetena till finansieringsprincipen kan frågor om uppenbara felregleringar tas upp i samband med bedömningar av det samhällsekonomiska utrymmet.120 Tanken var också att överläggningar skulle hållas mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting gällande förslag som rör den kommunala verksamheten och hur de ska anpassas till det samhällsekonomiska utrymmet.121 Det har inte varit aktuellt med någon efterreglering av de tre granskade reformernas ekonomiska kompensation till kommunerna. Gymnasiereformens effektiviseringsvinster har dock fått revideras i efterhand, så i den meningen har reformens ekonomiska reglering enligt bedömning reglerats i efterhand sett både och till belopp. Troligen har det inte skett någon efterreglering av reformer som har reglerats enligt finansieringsprincipen, med det angivna skälet att det är svårt att i efterhand bedöma de exakta kostnaderna för en reform.122 SKL lämnar dock synpunkter på förslag och reformer som de anser är underfinansierade, vilket tas upp vid möten med SKL:s ledning och ansvariga statsråd . Enligt RK görs generellt ingen uppföljning av utfallet av enskilda reformer som reglerats genom finansieringsprincipen.123 Kommunernas ekonomiska situation och förutsättningar att klara sitt uppdrag beaktas vid den bedömning som görs vid fastställandet av statsbidragsramen, vilket görs i budgetpropositionen.124 Enligt uppgifter från sker inga systematiska överläggningar mellan RK och SKL när det gäller den övergripande finansieringen av nya reformer t.ex. inför fastställandet av statsbidragsramen, utöver överläggningar när enskilda reformer ska regleras enligt finansieringsprincipen.125 3.6Sammanfattning av de tre granskade reformernas beredning och redovisning Tabell 2 visar ett samlat granskningsresultat för de tre granskade reformerna utifrån de olika delmomenten i beredningsprocessen som gäller för reformer som 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1, s. 32, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442. 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.1, s. 23, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. 122Intervju med , . 123Gemensamt svar från på skriftliga frågor (e-post) till enhetschefer vid , kommunenhet samt till enhetschefer vid och , . 124Skriftligt svar (e-post) från , . 125Skriftligt svar (e-post) från , . R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? regleras enligt finansieringsprincipen. De redovisade iakttagelserna utgör en grund för att besvara delfrågorna om huruvida beredningen och redovisningen av de granskade reformerna har varit tillräcklig utifrån ett antal centrala utgångspunkter enligt operationaliserade bedömningsgrunder. Iakttagelserna redovisas närmare sist i kapitlet (avsnitt 3.7). Tabell 2 Huvudsakliga iakttagelser för olika delmoment i beredningsprocessen för de granskade reformerna direktiv (16 sidor), boken, följer ej Utredning (SOU) (SOU, Ds, pm) (Ds). (pm). beredning (pm). inte uppfyllda (se inte uppfyllda (se stor del antogs av Oklart i de fall då användes (löner) gjordes i vissa fall (förskola). Data från SCB och Data från SCB och Data från SCB och (bilaga). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns, saknas för underlag hos RK? som otillräcklig el. Avbröts i ett tidigt bo-peng (5 mån. ), dock tidig 2008/09:199: 2008/09:115: 2012/13:64: Anm. Iakttagelserna för respektive delmoment/granskad reform har gjorts med utgångspunkt i operationaliserade bedömningsgrunder. *) genomgång av remissinstansernas synpunkter redovisas i bilaga 4. Källa: och . R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? •Gymnasieutredningens kommunalekonomiska antaganden och beräkningar utgick från officiell statistik men är svårbedömda eftersom de i stor utsträckning var kvalitativa och till stor del avsåg omfattande besparingar. saknas en känslighetsanalys för att bedöma hur olika antaganden skulle slå. utgick till stor del från utredningens bedömningar i den fortsatta beredningen av reformen. I de två andra reformfallen bereddes förslagen utifrån officiell statistik, men i vissa delar är det oklart vilken statistik som användes och vilka antaganden som gjordes, t.ex. i de fall då statistiken visar på en motsatt utveckling eller antaganden om att förslagen skulle leda till en ökad efterfrågan. •RK saknar dokumentation av de kommunalekonomiska beräkningarna för de tre reformerna utöver vad som redovisas i publikt beredningsunderlag. Beräkningarna utgör ett direkt beslutsunderlag för ekonomisk reglering. •Enligt budgetcirkulär ska en bedömning göras av om en reglering medför stora effektskillnader för enskilda kommuner. En sådan bedömning har inte gjorts i de tre reformfallen och görs i regel inte heller för andra reformer som regleras enligt finansieringsprincipen. •Enligt intentionen med finansieringsprincipen bör kommuner ges stabila planeringsförutsättningar, vilket ska återspeglas i den tidsmässiga hanteringen av reformers beredning. Gymnasiereformens beredning inleddes med en statlig utredning. Uppdraget var omfattande och tiden för genomförandet begränsat, vilket bedömdes påverka utredningens arbetssätt och metodval. Barnomsorgspengen och matematikreformen kännetecknades av en snäv tidplan i slutskedet av beredningen. •Beredningen av gymnasiereformen skedde till stor del utan överläggning med SKL, vilket också kom till kännedom. I fallet med de övriga två reformerna uteblev överläggningarna helt, eftersom de ekonomiska beräkningarna uppfattades som rimliga av SKL. Generellt sett bedöms välplanerade överläggningar vara sällsynta. •Gymnasieutredningens kommunalekonomiska beräkningar togs i princip direkt in i den fortsatta beredningen inom . saknas en koppling mellan det stöd som erbjuds kommittéer och RK:s interna riktlinjer för beredningen av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser. •Reformer som regleras enligt finansieringsprincipen följs inte upp. Som huvudsakligt skäl anges att reformernas kommunalekonomiska utfall är metodologiskt svåra att följa upp och att uppföljning inte ingår i tillämpningen av principen. I fallet med gymnasiereformen gjordes en intern kostnadsuppföljning som inte redovisades publikt. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Reformer kan regleras i efterhand genom det generella statsbidraget om de visar sig vara felaktigt reglerade initialt. En sådan efterreglering har inte varit aktuell för någon av de tre granskade reformerna och sannolikt inte heller för andra reformer. Gymnasiereformens ekonomiska reglering har dock fått revideras och senareläggas, vilket enligt kan ses som en typ av efterreglering. Regeringen har i samband med revideringarna inte redovisat närmare vilka nya antaganden och bedömningar som har gjorts för de olika förslagens kostnader och effektiviseringsvinster. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? 4Beräkningar av de granskade reformernas kommunalekonomiska konsekvenser I detta kapitel redovisas resultatet av granskning av tre valda reformers kostnadsberäkningar, som är en central del av beredningen av reformer som regleras enligt finansieringsprincipen. har utgått ifrån de beräkningar som redovisas i regeringens beslutsunderlag till inför beslut om ekonomisk reglering. Samma tre reformer som i föregående kapitel har granskats, dvs. •Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199), även kallad gymnasiereformen 2011 •Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) •Ökad undervisningstid i matematik i (prop. 2012/13:64) Kapitlet inleds med de generella iakttagelser som gjorts i analysen av kostnadsberäkningarna till de tre reformerna. Därefter redovisas resultatet av egna kostnadsberäkningar. Syftet är att bedöma hur väl underbyggda kostnadsberäkningarna har varit för de tre reformerna, och i de fall brister noteras, om ändamålsenligheten i den ekonomiska regleringen skulle kunnat förbättras med alternativa underlag och beräkningssätt. Granskningen fokuserar på förutsättningarna för en adekvat reglering, utan att för den skull i efterhand beräkna vad detta skulle varit. Gymnasiereformens kommunalekonomiska konsekvenser granskas endast översiktligt i kapitlet. Det har sin grund i att reformens ekonomiska bedömningar är mer kvalitativa än kvantitativa såtillvida att de bygger på övergripande antaganden om förändrade kostnader och volymer, men också att beredningen av reformen inklusive kostnadsberäkningarna redan har behandlats utförligt i det föregående kapitlet (avsnitt 3.2.1). 4.1Var kostnadsberäkningarna för de tre granskade reformerna väl underbyggda? Ett uttryck för den brist på tydlighet och transparens i regeringens redogörelse av de ekonomiska konsekvenserna som granskningen visat på (se avsnitt 3.2) är att det inte framgår vilka uppgifter som använts och varifrån de hämtats. För att fastställa detta har det varit nödvändigt att ställa de redovisade siffrorna mot statistik som inom ramen för granskningen tagit fram eller låtit SCB ta fram. Denna jämförelse visar att regeringens kostnadsberäkningar som 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ligger till grund för reglering mellan stat och kommun enligt finansieringsprincipen baseras på kostnadsuppgifter och volymer på riksnivå. Ett alternativt beräkningssätt är att utgå från uppgifter på kommunnivå, som sedan aggregeras till riksnivå. I den mån det råder skillnader mellan kommuner i både strukturella faktorer (som demografi) och i lokala kostnader (som lönenivå) ger dessa två metoder olika resultat. Exempelvis resulterar metoden i beslutsunderlagen i en högre beräknad totalkostnad för en reform som har relativt stor påverkan på verksamheten i kommuner med låga kostnader. Utgångspunkter och metod för kostnadsberäkningar kostnadsberäkningar har utgått från uppgifter som bedöms ha funnits att tillgå för beredningen av respektive reform. Det betyder bl.a. att inga senare uppgifter har använts än från innan aktuella propositioner överlämnades till . Uppgifterna ska också ha funnits relativt lättillgängliga. Specifikt har informationen begränsats till statistik på som lägst kommunnivå som antingen är öppet tillgänglig hos () eller andra statistikproducenter, eller som SCB för ändamålet kan sammanställa. En utgångspunkt har varit att om kunnat tillgå data, så bör även ha kunnat det. Beräkningarna har gjorts då respektive reform reglerades fullt ut (se även bilaga 1 för en samlad redovisning av reformernas ekonomiska reglering). Syftet med kostnadsberäkningarna har varit att bedöma ändamålsenligheten i de uppgifter och beräkningssätt som använts. Ett första steg för att kunna göra en sådan bedömning har varit att replikera kostnadsberäkningarna i regeringens beslutsunderlag inför ekonomisk reglering. Detta har i vissa fall krävt vissa antaganden från sida, antaganden som då i förekommande fall gjorts konsekvent mellan olika jämförelser. I bilaga 2 ges en mer utförlig beskrivning av metoden för kostnadsberäkningar. Reformers faktiska totala påverkan på den kommunala sektorn fångas sannolikt bäst om hänsyn tas till att en reform slår olika över kommuner, dvs. genom att vikta lokala kostnader eller besparingar med lokala förutsättningar och behov. Denna metod är således i linje med syftet med finansieringsprincipen; statliga reformer som innebär förändrade uppgifter för kommunerna ska följas av adekvat reglering och som i fallet med t.ex. utökade uppgifter inte tvinga kommunerna till skattehöjningar. noterar också att uppgifter om kostnader och volymer finns lätt tillgängliga från statistikproducerande myndigheter på rikssåväl som på kommunnivå. En central iakttagelse är att en analys av hur kostnaderna för respektive reform kan tänkas variera över kommuner inte görs eller åtminstone inte redovisas. Kostnadsvariationer som följer av skillnader i enhetskostnader kan återspegla olika ambitionsnivåer, och är inget som tas hänsyn till vid den ekonomiska regleringen av en reform. Däremot är det inte rimligt att kommuner med en R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? ”ogynnsam struktur” (exempelvis att en målgrupp aktuell för en kostnadshöjande reform är relativt stor) ska behöva betala för statligt beslutade reformer. Bristen på en sådan analys gör att det saknas kunskap om huruvida vissa kommuner blir över- eller underkompenserade, och således huruvida syftet med finansieringsprincipen uppfylls för enskilda kommuner. Att inte studera kostnadsvariationer över kommuner strider också mot riktlinjerna för finansieringsprincipen så som de är formulerade i stöddokument för ekonomisk reglering, det s.k. budgetcirkuläret. Där framgår att en bedömning ska göras av om en reglering via anslag 1:1, Kommunalekonomisk utjämning, ger stora skillnader för enskilda kommuner. konstaterar att detta inte är möjligt enbart med de uppgifter om enhetskostnader och volymer på riksnivå som används i beslutsunderlagen inför ekonomisk reglering. Enligt budgetcirkulär ska reglering enligt finansieringsprincipen ske i de pris- och volymnivåer som gäller när reformen träder i kraft, dvs. med oförändrade belopp . Enligt bedömning är denna riktlinje inte ändamålsenlig om det föreligger tydliga trender i berörda volymer och kostnader, eftersom reformen kommer att rubba kostnadsförhållandet mellan stat och kommun – dvs. precis det förhållande som principen är tänkt att reglera. noterar att utvecklingen av aktuella volymer, priser och löner inte analyseras i de underliggande och publika promemoriorna till reformerna. I granskning av de tre reformerna nämns den bakomliggande trenden i endast ett fall, varpå kostnadsberäkningarna sedan görs under antagandet om en vändande trend. 4.2Hur skulle den ekonomiska regleringen ha påverkats av alternativa kostnadsberäkningar?