prop · H503199 · 2018-03-27 00:00:00 — för kommuner och landsting att på begäran lämna uppgift till uppföljningsmyndigheten om vilka mål och riktlinjer de har antagit för sitt minoritetspolitiska arbete. Därigenom får uppföljningsmyndigheten bättre möjligheter att följa upp det minoritetspolitiska arbetet i hela landet. Detta ger i sin tur bättre underlag för den fortsatta utvecklingen av minoritetspolitiken till gagn för efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Hur förhåller sig förslaget till den kommunala självstyrelsen? I 1 kap. 1 § andra stycket andra meningen regeringsformen stadgas att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. 2017/18:199 2 § regeringsformen preciseras det område på vilket principen gäller. Av den paragrafen framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestämmelser om detta finns i lag. Den lag som avses är kommunallagen (2017:725). Av paragrafen framgår även att kommunerna på samma grund även sköter andra angelägenheter som bestäms i lag, dvs. den kommunala självstyrelsen gäller såväl på det område som enbart regleras i kommunallagen som på det specialreglerade området. Principen om självstyrelse finns även formulerad i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). Där anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i annan författning. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Ett fåtal remissinstanser, däribland Kommuner och Landsting, har framfört att utredningens förslag innebär en alltför detaljerad styrning av kommuner och landsting från statens sida. Som redovisats ovan föreslog utredningen också att det ska framgå av de dokumenterade målen och riktlinjerna hur verksamheten ska följas upp samt att kommuner och landsting ska göra de kartläggningar som behövs för det minoritetspolitiska arbetet. Regeringen instämmer i att en sådan reglering skulle innebära en alltför detaljerad styrning från statens sida. Som Datainspektionen lyft fram skulle dessutom en kartläggning av specifika grupper på det sätt som föreslås i utredningen riskera att utgöra intrång i den personliga integriteten. Det finns även historiska orsaker till att det inom vissa minoritetsgrupper kan vara mycket känsligt att göra undersökningar som kan uppfattas som kartläggningar. Regeringen anser därför att det inte bör regleras att det av dokumentationen ska framgå hur verksamheten ska följas upp och att kartläggningar ska genomföras. Skyldigheten att anta mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet och att på begäran lämna uppgift om dessa till uppföljningsmyndigheten ställer krav på en konkret aktivitet hos samtliga kommuner och landsting, även om bestämmelsen också ger ett stort handlingsutrymme. Den kan därmed innebära en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Frågan behöver därför ställas, om ändamålen med regleringen kan uppnås på ett för kommunerna mindre ingripande sätt. Kommuner och Landsting har föreslagit att i stället ska fortsätta stödja utvecklingsarbete och utbildningsinsatser i kommuner, landsting och regioner, vilket bl.a. i också har framfört. Sedan minoritetspolitiken infördes har flera insatser på nationell och lokal nivå genomförts för att öka allmänhetens kunskap om de nationella minoriteterna. Bland annat har det ingått i uppföljningsmyndigheternas uppdrag att sprida kunskap om de nationella minoriteterna. Flera andra myndigheter har också haft uppdrag som syftat till att öka kunskapen om nationella minoriteter. Det finns ett fortsatt behov av sådana stödinsatser, men det är också tydligt att de inte ensamt har lett till tillräcklig med- Prop. 2017/18:199 vetenhet och kunskap om de nationella minoriteternas rättigheter. därför snarare fungera som ett komplement till en lagreglering. Enligt regeringen motiverar skälen för att införa en skyldighet att anta mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Regleringen är också utformad på ett sätt som inte begränsar den kommunala självstyrelsen mer än nödvändigt. Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar enligt minoritetslagen och de föreskrifter som lagen hänvisar till. Detsamma ska gälla statliga förvaltningsmyndigheter vars verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter på det. Flera remissinstanser, bl.a. Region , anser att förslaget är positivt eftersom bestämmelsen är otydlig. Vad gäller statliga myndigheters informationsskyldighet pekar ett antal statliga myndigheter, däribland i och , på att den föreslagna formuleringen inte klargör statliga myndigheters ansvar. De anser att det finns ett alltför stort tolkningsutrymme i formuleringen och förordar att skyldigheten ska framgå av instruktionen till berörda myndigheter. Kommuner och Landsting och avstyrker förslaget på grund av att den nuvarande bestämmelsen ger nödvändigt utrymme för lokala anpassningar. Skälen för regeringens förslag Enligt 3 § minoritetslagen ska förvaltningsmyndigheter när det behövs på lämpligt sätt informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt lagen. Bestämmelsen har sitt ursprung i bland annat artikel 6 i språkstadgan enligt vilken konventionsstaterna förbinder sig att se till att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om sina rättigheter och skyldigheter enligt språkstadgan. En grundförutsättning för att enskilda ska kunna hävda sina rättigheter är att de på ett korrekt sätt får information om dem. Skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter får anses vara av central betydelse för att minoritetspolitiken ska få genomslag. Bestämmelsens lydelse ger ett stort tolkningsutrymme. Som enda exempel på när information inte behöver lämnas nämns i förarbetena den situationen att det inte kan förväntas att de nationella minoriteternas rättigheter aktualiseras, exempelvis för att myndighetens kontakt med allmänheten är begränsad (prop. 2008/09:158 s. 126). Det är också så att skyldigheten att informera varierar beroende på förvaltningsmyndighet. Det finns därför behov av att tydliggöra informationsskyldigheten för kommuner och landsting respektive statliga myndigheter. Kommuner och landsting har, som tidigare konstaterats, väsentlig betydelse för minoritetspolitikens genomslag eftersom deras verksamheter bedrivs nära medborgarna. Det finns därför i princip alltid skäl för dem att i någon form informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Detsamma kan inte anses gälla för samtliga statliga förvaltningsmyndigheter. Som redogjorts för i avsnitt 7.1 finns i många kommuner och landsting en okunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i . En vanlig missuppfattning är att avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter kan tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstiftningen. Den nuvarande lydelsen av 3 § möjliggör för kommuner och landsting att göra en skönsmässig bedömning av skyldigheten att lämna information, vilket inte är i linje med regleringens ändamål. Regeringen anser därför att regleringen bör förtydligas genom att kommuners och landstings möjlighet att bedöma behovet av information tas bort. Därigenom framgår att kommuner och landsting alltid är skyldiga att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Även föreskriften att information ska lämnas på lämpligt sätt bör tas bort, eftersom den inte fyller någon självständig funktion. Det är även i fortsättningen upp till respektive kommun eller landsting att bedöma på vilket sätt informationen ska lämnas med utgångspunkt i att syftet med informationen är att individer som tillhör de nationella minoriteterna ska kunna ta tillvara sina rättigheter. Det finns omkring 240 statliga förvaltningsmyndigheter. Det rör sig om alltifrån små specialiserade nämnder med uppgift att pröva en avgränsad typ av ärenden till förvaltningsmyndigheter med tusentals anställda som hanterar stora ärendevolymer och har omfattande kontakter med allmänheten. Det är enligt regeringen inte ändamålsenligt att informationsskyldigheten ska omfatta samtliga statliga myndigheter. Det är främst två typer av myndigheter som har anledning att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Den första kategorin utgörs av myndigheter som personer som tillhör de nationella minoriteterna regelbundet kan förväntas komma i kontakt med. Den andra kategorin utgörs av myndigheter med sektorsansvar inom områden som har betydelse för minoritetspolitiken, eller vars verksamhet annars är av betydelse för skyddet av de nationella minoriteternas rättigheter. Som nämnts ger nuvarande reglering ett stort tolkningsutrymme och det är otydligt vad som egentligen avses. Regeringen anser därför att informationsskyldigheten bör förtydligas även i detta avseende. Bestämmelsen bör ändras på så sätt att informationsskyldigheten ska gälla för statliga förvaltningsmyndigheter om myndighetens verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. detta avses att myndigheten tillhör någon av de två ovan beskrivna kate- Prop. 2017/18:199 gorierna av myndigheter. Regeringen bedömer inte att det är lämpligt att, så som i och har förordat, på ett mer detaljerat sätt reglera de statliga myndigheternas informationsskyldighet. Det allmännas ansvar och hänvisning till föreskrifter Informationsskyldigheten gäller enligt 3 § minoritetslagen de nationella minoriteternas rättigheter enligt lagen. Detta kan uppfattas som att bestämmelsen enbart tar sikte på de mer konkret angivna rättigheterna i lagen, och kanske främst på rättigheterna inom förvaltningsområdena. En grundläggande princip i minoritetspolitiken är dock att dessa rättigheter motsvaras av ett ansvar hos offentliga aktörer. Det bör därför förtydligas att informationsskyldigheten även gäller det allmännas ansvar enligt lagen. Regeringen föreslår i avsnitt 10 att regleringen i minoritetslagen avseende förskola ska flyttas till skollagen och att minoritetslagen i stället ska innehålla en hänvisning till skollagen. Därtill kommer en befintlig hänvisning till språklagen. Informationsskyldigheten i minoritetslagen bör därför gälla även föreskrifter som lagen hänvisar till. Rätten att använda finska, meänkieli och Regeringens förslag: Rätten att använda sig av sitt minoritetsspråk vid skriftliga kontakter med vissa myndigheter ska även omfatta meänkieli. ska tas upp bland de myndigheter som enskilda alltid har rätt att kontakta skriftligen på finska, meänkieli Arbetsförmedlingen ska ingå bland de myndigheter som enskilda har rätt att kontakta skriftligen på finska, meänkieli eller samiska i ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslog inte att (DO) skulle omfattas av rätten för enskilda att alltid använda sig av finska, meänkieli eller samiska vid skriftliga kontakter. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. tillstyrker förslaget, men anför att bestämmelsen är otydlig och att det är svårt att veta vad den innebär i praktiken. att ändringen för deras del kan innebära en ökad kostnad och arbetsbelastning, framför allt om myndigheten alltid förväntas svara den enskilde på minoritetsspråket. att bestämmelsen bör utformas så att enskilda alltid har rätt att skriftligen kontakta DO på minoritetsspråket, så som gäller i fråga om ombudsmän (). Skälen för regeringens förslag: Rätten i 10 § minoritetslagen att använda sig av sitt minoritetsspråk vid skriftliga kontakter med vissa myndigheter omfattar endast finska och samiska. Detta har av företrädare 2017/18:199 för meänkieli lyfts fram som en särbehandling av finska och samiska i förhållande till meänkieli. Det görs inte någon åtskillnad mellan dessa språk i lagen i övrigt och regeringen anser att det saknas sakliga skäl för att bestämmelsen inte ska omfatta meänkieli. Meänkieli bör därför läggas till i bestämmelsen. De myndigheter som omfattas av bestämmelsen är ombudsmän samt, i ärenden där enskild är part eller ställföreträdare för part, Justitiekanslern, , och . Den ovillkorliga rätten till skriftliga kontakter med ombudsmän motiverades när bestämmelsen infördes med att enskilda sällan är att beteckna som parter i myndighetens ärenden. () har uppmärksammat regeringen på att detta förhållande även gäller för DO, och att det för enskilda därför innebär en påtaglig begränsning i rätten att skriftligen kontakta DO på dessa språk. Regeringen instämmer i denna bedömning och DO bör därför, i enlighet med eget förordande, läggas till bland de myndigheter som enskilda alltid har rätt att skriftligen kontakta på minoritetsspråket. Arbetsförmedlingen är en stor och central myndighet vars uppdrag och betydelse för enskilda är jämförbart med och . Enligt ett yttrande från Arbetsförmedlingen till utredningen hanteras också ärenden på finska, meänkieli och samiska, såväl centralt som lokalt. Det framstår därför som rimligt att även Arbetsförmedlingen ska ingå bland de myndigheter som omfattas av bestämmelsen. Detta skulle stärka de tre språkens ställning hos myndigheten ytterligare. Arbetsförmedlingen har i sitt remissyttrande efterfrågat ett förtydligande av bestämmelsens innebörd, bl.a. av gränsdragningen mellan ärendehandläggning och andra kontakter med myndigheten. Eftersom rättigheten i förhållande till Arbetsförmedlingen endast skulle omfatta skriftliga kontakter i ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part torde det inte innebära svårigheter att bedöma vilka fall som omfattas. Arbetsförmedlingen har också uttryckt vissa farhågor kring ökade kostnader och arbetsbelastning. Enligt motiveringen till bestämmelsen innebär rätten till skriftliga kontakter med myndigheterna på minoritetsspråket inte en rätt att få skriftligt svar på samma språk, till skillnad från vad som gäller enligt 8 § för myndigheter inom ett förvaltningsområde (se prop. 2008/09:158). Kostnader för översättning av dokument, om det skulle saknas språkkunnig personal, kan dock öka något. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns övervägande skäl för att Arbetsförmedlingen bör läggas till kretsen av myndigheter i 10 § minoritetslagen. Ett sådant tillägg bör därför göras. 8Bättre förutsättningar för inflytande och delaktighet Minoritetspolitiken ska genomföras tillsammans med de nationella minoriteterna, inte av andra för de nationella minoriteterna. För att detta ska vara möjligt är inflytande och delaktighet ett fundament för hela politikområdet, och det är bland annat därför som ett av minoritetspolitikens tre delområden är definierat som ”inflytande och delaktighet”. De nationella minoriteterna är både rättighetsbärare och experter på sin situation. De bör därför höras både som brukare av kommunala och statliga insatser och tjänster samt som en kunskapskälla för hur dessa insatser och tjänster kan utformas för att förbättra situationen för såväl minoriteten som minoritetsspråket. Detta kan göras på många olika sätt, och det allmänna bör vinnlägga sig om att anpassa inflytandeformerna efter vad som är bäst i varje given situation och verksamhet. Det kan handla om problemformulering, särskild remissbehandling, samarbete i viss verksamhet, fördjupad dialog om en specifik sakfråga, om särskilda så kallade barnhearingar och om de samråd som följer av bestämmelser i minoritetslagen. Det centrala är att inflytandeformen syftar till att åstadkomma delaktighet i beslutsprocessen, både för att de nationella minoriteternas förutsättningar och behov ska kunna beaktas och tillgodoses och för att det allmännas insatser ska kunna utformas på ett ändamålsenligt, effektivt och kvalitativt sätt. Det är viktigt att i sammanhanget erinra om att de nationella minoriteterna ska ges möjlighet till delaktighet för att kunna utöva inflytande över sin egen situation. De måste därför ha reella och konkreta möjligheter att påverka sin och andras situation. I samband med den minoritetspolitiska reformen 2010 konstaterade regeringen att de nationella minoriteternas rätt till inflytande bör regleras i lag. Detta mot bakgrund av att de åtgärder som dittills vidtagits på området inte varit tillräckliga för att säkerställa inflytande (prop. 2008/09:158 s. 55 f.). I 5 § minoritetslagen anges därför att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor. Samrådsskyldigheten är central för förverkligandet av politiken, eftersom de nationella minoriteternas möjlighet till egenmakt är ett fundament för utformningen och genomförandet av minoritetspolitiken. Det är det allmänna som ansvarar för att säkerställa att inflytande och samråd äger rum. Regeringen anser att minoritetspolitiken ska genomföras i nära dialog och samråd med de nationella minoriteterna. I vissa fall innebär det att statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter behöver anpassa sina arbetsrutiner för att dessa ska kunna bidra till de nationella minoriteternas 2017/18:199 möjlighet till egenmakt. På detta kan sedan insatserna, ofta i medborgarnära sammanhang, byggas och bidra till att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter, såväl på systemnivå som i vardagen. 8.2Innebörden av samråd tydliggörs Regeringens förslag: En bestämmelse som förtydligar innebörden av samråd med nationella minoriteter i frågor som berör dem ska införas. Samråd enligt lagen ska ske genom att förvaltningsmyndigheterna för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndigheternas beslutfattande. Det ska inte längre anges i lagen att samråd ska ske med representanter för minoriteterna, utan endast med minoriteterna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att samråd enligt 5 § ska definieras så att det innebär att förvaltningsmyndigheterna för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndigheternas beslutsfattande. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. är positivt till att syftet med samråd formuleras men anser inte att samråd bör särskilt definieras i lagen som en strukturerad dialog eftersom begreppet samråd förekommer i många olika lagar. Några kommuner, bland annat kommun, instämmer i att det bör förtydligas vad det innebär att samråda, och efterfrågar även en samrådsguide från regeringen samt att närvarande vid samråden bör arvoderas. m.fl. remissinstanser påtalar att myndigheterna kan behöva stöd av uppföljningsmyndigheten i hur samråden ska leda till att minoriteterna får ett verkligt inflytande i frågor som berör dem. Flera remissinstanser, däribland , betonar vikten av att kunna anpassa formerna för samråd till lokala och regionala förutsättningar. () tillstyrker förslaget bortsett från att ”representanter för” ska utgå ur 5 §. SFRF föreslår i stället ett tillägg till bestämmelsen så att det framgår att även andra intresserade parter kan och bör delta i samråden. En omfattande del av det minoritetspolitiska arbetet sker enligt SFRF genom de sverigefinska föreningarna och det är genom dem som kommunerna når en betydande del av sverigefinnarna och får del av deras önskemål om minoritetspolitikens utveckling. SFRF anser att förslaget sänder en signal om att SFRF:s och de sverigefinska föreningarnas arbete inte uppskattas av beslutsfattarna. kommun avstyrker förslaget och anför att en definition av samråd inte bör införas i lag, utan att det är tillräckligt om en sådan finns i en rekommendation eller allmänt råd. Kommunen delar heller inte bedömningen avseende representanter och anser att en representant inte nödvändigtvis kräver en bakomvarande förening. Skälen för regeringens förslag Behovet av ett tydligare samrådsförfarande Uppföljningsmyndigheterna har följt utvecklingen på området och har konstaterat att samråd och andra former av inflytande är centrala för att minoritetspolitiken ska fungera på lokal nivå. På flera håll finns exempel på väl fungerande samrådsrutiner, referensgrupper samt andra möten mellan företrädare för minoriteterna och politiker och tjänstemän. Uppföljningsmyndigheterna har också genomfört kunskapshöjande åtgärder för att stärka inflytandet och delaktigheten. Trots det förekommer brister i samrådsrutiner på många håll. Det gäller såväl för samråd med minoriteter som bor i kommuner som ingår i förvaltningsområdet för deras språk, som för samråd med minoriteter som bor utanför förvaltningsområdet för språket. Utanför förvaltningsområdena är bristerna störst, och där förekommer det att det överhuvudtaget inte ges möjlighet till inflytande och delaktighet genom samråd. Många kommunala företrädare och representanter för minoriteter upplever också att samråden inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Företrädare för nationella minoriteter upplever att samråden inte medför något verkligt inflytande. har samråden blivit en form av informationsmöten, och från kommunalt håll efterfrågas tydligare riktlinjer för hur de ska gå till, både vad gäller metod och förutsättningar. Det finns också vitt skilda uppfattningar om hur samråd ska bedrivas och vad samrådsförfarandet bör innehålla och innebära. Det förekommer att mer tid ägnas åt att diskutera formen för samrådet än det materiella innehåll som ska avhandlas. Därigenom riskerar minoritetspolitiken att bli mindre träffsäker i genomförandet. En bestämmelse som ger ledning om hur samråd i minoritetslagens mening ska genomföras kan därför bidra till att samråden får den funktion som de är avsedda att ha. Förutsättningarna att anordna samråd varierar Förutsättningarna för kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter att anordna samråd och andra former för inflytande och delaktighet är olika i olika delar av landet. Att de kommunala förvaltningarnas storlek varierar avsevärt torde inverka på hur samråd kan organiseras och bedrivas. Många av de större kommunerna har också särskilda stadsdelsnämnder, kommundelsnämnder och dylikt, vilket kan försvåra möjligheterna till samråd eftersom de nationella minoriteterna då behöver samråda med flera kommundelsförvaltningar i stället för en central sektorsförvaltning. Ofta saknar sådana nämnder tjänstemän med särskilda uppdrag att ansvara för dessa kontakter. Befolkningsmängden i kommunen kan också ha betydelse för hur samråden kan organiseras. Möjligheten att upprätthålla kontakter med politiker och andra beslutsfattare är lättare i en befolkningsmässigt mindre kommun. Vad gäller de statliga myndigheterna kan deras organisation ha betydelse för samrådets genomförande t.ex. på så sätt att det kan röra sig om ett antal beslutsfattare med olika placering. Dessutom varierar möjligheterna för såväl myndigheter som de nationella minoriteterna att hitta lämpliga parter att samråda med.