prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för att utlänningen Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår i avsnitt 4.1 kan identitetsförvar inte användas om utlän- ningens rätt att resa in i eller vistas i går att bedöma trots att det råder oklarhet om identiteten. Utredningen påpekar att det, till följd av de bestämmelser i utlänningslagen som innebär att flyktingar och skyddsbe- hövande har en rätt att stanna i under prövningen av deras an- sökningar, kan göras gällande att en asylsökandes rätt att vistas i kan bedömas även om utlänningens identitet är oklar. I doktrinen har det också ifrågasatts om identitetsförvar är möjligt att använda när en utlän- ning ansöker om asyl (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med 2017/18:284 kommentarer, 11 uppl., s. 563). Utredningen uppmärksammar även att praxis varierar när det gäller frågan om huruvida en asylsökande kan tas i identitetsförvar. När möjligheten till identitetsförvar infördes var avsikten att även asyl- sökande skulle kunna tas i identitetsförvar, utom i de fall det kunde be- dömas att utlänningen, trots den oklara identiteten, rimligen måste beviljas asyl i (prop. 1988/89:86 s. 174). Enligt regeringens mening finns det inte skäl att nu göra en annan bedömning. Det bör alltså även fortsätt- ningsvis vara möjligt att ta en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd som asylsökande eller skyddsbehövande i identitetsförvar om förutsätt- ningarna för förvar i övrigt finns. Detta bör framgå av förvarsbestämmel- serna, vilket också utredningen föreslår. anser att tillägget i bestämmelsen om identitets- förvar skulle kunna innebära att asylsökande som inte kan styrka sin identitet kommer att tas i förvar på schablonmässiga grunder. Regeringen vill dock framhålla att möjligheten att besluta om identitetsförvar infördes för att göra det möjligt att i vissa fall hålla en utlänning i förvar när det inte går att bedöma om det är sannolikt att utlänningen ska avvisas eller utvisas till följd av att hans eller hennes identitet är okänd (prop. 1988/89:86 s. 174). Normalt kommer det inte i fråga att ta en asylsökande i förvar om han eller hon kan förväntas medverka till att klarlägga sin identitet under utredning. Det framgår också av 1 kap. 8 § UtlL att en utlännings frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Mot den bakgrunden ser regeringen inte någon risk för att förslaget kommer att leda till att identitetsförvar används schablonmässigt. I grunden är förslaget endast ett förtydligande av vad som redan gäller. Utredningsförvar får pågå i högst . Enligt förarbetena bör förvar av utredningsskäl inte komma i fråga annat än för en och förvarstagandet ska i normalfallet inte behöva bli längre än (prop. 1988/89:86 s. 177). Utredningen lyfter fram att de korta förvars- tiderna innebär att en domstol inte hinner pröva ett eventuellt överklagande av förvarsbeslutet innan utlänningen försätts på fri fot. Ett beslut om utredningsförvar berättigar i sig inte heller utlänningen till ett offentligt biträde. Någon egentlig domstolskontroll av förutsättningarna för utred- ningsförvar kommer därför normalt inte till stånd. Utredningen anser att det under sådana omständigheter är särskilt angeläget att det klart framgår av lagtexten under vilka förutsättningar som åtgärden får användas. Utredningen föreslår därför ett förtydligande av förutsättningarna genom att en utlänning ska få tas i förvar endast om det är absolut nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att få stanna i ska kunna genomföras. Som Svenska Röda Korset tar upp ska utredningsförvar utgöra en undantagsåtgärd, vilket även framgår av förarbetena. Att det ska vara en undantagsåtgärd markeras genom att det i lagtexten anges att åtgärden får användas när det är nödvändigt. Det har inte framkommit något underlag i ärendet som tyder på att utlänningar tas i utredningsförvar i större omfattning eller än vad som lagstiftaren har utgått från. En ändring av förutsättningarna för utredningsförvar på så sätt att åtgärden ska kräva att den är absolut nödvändig skulle innebära en inskränkning av Prop. 2017/18:284 möjligheten att använda åtgärden. Med beaktande av hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas och hur den faktiskt har tillämpats kan det inte anses påkallat att göra en sådan inskränkning. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , motsätter sig också en sådan ändring. Sammantaget anser regeringen därför att förutsättningarna för utred- ningsförvar inte bör ändras. Förvaltningsrätten i anser att det i anslutning till bestämmelserna om sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar borde införas en hänvisning till 1 kap. 15 § UtlL, där det anges vilka omständigheter som får beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för att utlänningen avviker. Enligt regeringens mening är en sådan hänvisning inte nödvändig, eftersom det klart framgår av praxis att denna bestämmelse ska beaktas vid bedömningen av om det finns förutsättningar för förvar. En upplysnings- bestämmelse om detta skulle enligt regeringen inte bidra till ökad klarhet, utan snarare till att lagtexten blir onödigt detaljerad. antogs och rådets direktiv /33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om inter- nationellt skydd (omarbetning), härefter benämnt det omarbetade mot- tagandedirektivet. Direktivet är tillämpligt på utlänningar som ansöker om internationellt skydd hos en medlemsstat och innehåller bl.a. vissa bestäm- melser om förutsättningarna för förvar av utlänningar (artiklarna 8 och 11). Det har tidigare anmälts att har genomfört det omarbetade mot- tagandedirektivet (dnr SB2015/04351/EU-kansliet). Mot bakgrund av att regeringens förslag ovan inte innebär att grunderna för förvar ändras i sak utan endast att grunden för identitetsförvar förtydligas, bedömer rege- ringen att ändringarna är i överensstämmelse med direktivet. Regeringens bedömning: Reglerna om förvar av barn bör inte ändras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. Hovrätten för anser att det kan finnas behov av förändringar när det gäller reg- lerna om förvar av barn, eftersom polisens möjligheter att verkställa beslut om avvisning eller utvisning på frivillig väg ibland måste bedömas som mycket små. Dåvarande anser att kravet på ett tidigare misslyckat verkställighetsförsök bör tas bort för att verkställighetsarbetet ska bli effektivare och samhällets kostnader minska. Skälen för regeringens bedömning: Reglerna om förvar av barn är mycket restriktivt utformade. Enligt regeringens mening stämmer de väl överens med de konventionsåtaganden och andra inter- 2017/18:284 nationella rättsakter som är bundet av. Enligt såväl FN:s konven- tion om barnets rättigheter som det omarbetade mottagandedirektivet och återvändandedirektivet, får barn frihetsberövas endast som en sista utväg. Enligt regeringens mening kan det därför komma i fråga att utöka förutsättningarna för att ta barn i förvar endast om det finns mycket starka skäl för det. Det måste också stå klart att en sådan förändring inte strider mot barnets bästa. Utredningen, som har gjort en probleminventering, bedömer att det inte finns tillräckliga skäl för att nu föreslå en förändring av regelverket. Trots de tillämpningsproblem som några av remissinstanserna lyfter fram instämmer regeringen i utredningens bedömning. Någon förändring av de materiella reglerna om förvar av barn föreslås därför inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Regeringens förslag: Möjligheten att ställa ett barn under uppsikt ska begränsas. När ett beslut om avvisning som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning med stöd av vissa bestämmelser i utlän- ningslagen har meddelats, ska ett barn få ställas under uppsikt endast om det finns en uppenbar risk för att barnet avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska uppsikt få användas om det finns en risk för att ett barn avviker eller annars håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Remissinstanserna: , , Flykting- gruppernas Riksråd och Svenska Röda Korset ser positivt på att bestäm- melserna om uppsikt harmoniseras så att i grunden samma förutsättningar gäller för barn och vuxna. anser att uppsikt över barn bara bör få komma i fråga om det finns en uppenbar risk för att barnet avviker eller annars håller sig undan eller på annat sätt uppenbart förhindrar för- beredelserna inför en verkställighet. anser vidare att lagen bör innehålla en tidsgräns för uppsikt över barn samt att barn utan vårdnadshavare i bör få ställas under uppsikt endast om det finns synnerliga skäl. Skälen för regeringens förslag Förutsättningarna för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt är de- samma som för att ta honom eller henne i förvar (10 kap. 6 § UtlL). För beslut om uppsikt i stället för sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar gäller att det ska finnas en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (jfr 10 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Uppsiktsbestämmelsen avseende barn hänvisar till vissa av bestäm- melserna om förvar av barn (10 kap. 7 § UtlL). Av hänvisningen framgår att samma förutsättningar gäller för uppsikt som för förvar när det är sannolikt att barnet kommer att avvisas av eller avvisas med omedelbar verkställighet av , eller när det är fråga om att förbereda eller verkställa ett sådant beslut. Som en ytterligare förutsättning krävs att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas. Förutsättningarna för att besluta om uppsikt över barn är alltså i dessa fall delvis annorlunda utformade och strängare än vad som gäller för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt i samma situationer. Det finns emellertid också förutsättningar att ställa ett barn under upp- sikt när det har meddelats ett beslut om avvisning som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 8 a kap. 1 eller 5 § (10 kap. 7 § andra stycket UtlL). För dessa fall anger lagtexten inte några ytterligare begränsningar. De förutsättningar som enligt 10 kap. 1 § tredje stycket och 6 § UtlL gäller för att få ställa en vuxen utlänning under uppsikt – dvs. att det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars bedriver brottslig verksamhet i , av- viker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten – gäller alltså inte när det är fråga om att ställa barn under uppsikt. Att döma av lagtexten framstår därför förutsättningarna för att i dessa situationer ställa barn under uppsikt som mindre stränga än för vuxna. Förutsättningarna för att ställa ett barn under uppsikt bör förtydligas Enligt regeringen är det inte rimligt att regelverket medför att det i vissa fall finns en större möjlighet att ställa ett barn under uppsikt jämfört med en vuxen. Utredningen föreslår beträffande de situationer som avses i 10 kap. 7 § andra stycket UtlL, dvs. när det meddelats ett avvisnings- beslut som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 8 a kap. 1 eller 5 §, att uppsikt ska få beslutas endast om det finns en risk för att barnet avviker, på annat sätt håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Regeringen ansluter sig i princip till utredningens förslag, men finner för sin del att regeln om uppsikt i dessa situationer närmare bör knyta an till regeln om när barn får tas i förvar i fall då det finns ett beslut om avvisning som är verkställbart. Av den anledningen bör det, som tar upp, inte vara tillräckligt att det finns en risk för att barnet förhindrar verkställigheten, utan det bör krävas att denna risk ska vara uppenbar. Vidare anser regeringen att bestämmelsen rent språkligt bör utformas mer i enlighet med vad som gäller för att i motsvarande fall ställa vuxna under uppsikt. Sammantaget anser regeringen därmed att en förutsättning för att ställa ett barn under uppsikt när det meddelats ett avvisningsbeslut som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 8 a kap. 1 eller 5 § bör vara att det finns en uppenbar risk för att barnet avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verk- ställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning. Regeringens förslag innebär att möjligheterna att ställa ett barn under uppsikt i dessa fall begränsas jämfört med vad som gäller . 2017/18:284 framför att det bör införas en tidsgräns för uppsikt över barn samt att barn utan vårdnadshavare i bör få ställas under uppsikt endast om det finns synnerliga skäl. På samma sätt som reglerna om förvar av barn är bestämmelserna om att ställa ett barn under uppsikt mycket restriktivt utformade. Att inskränka ett barns rörelsefrihet får endast ske som en sista utväg. Det ska även löpande prövas om åtgärden är nödvändig. Om det visar sig att det inte längre finns skäl för att barnet ska stå under uppsikt, ska beslutet upphävas. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns ett behov av att införa de ytterligare restrik- tioner som förordar. 5.5Innebörden av begreppet uppsikt Regeringens förslag: Det ska förtydligas vad uppsikt innebär. Uppsikt ska innebära att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller eller att utlänningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller en annan identitetshandling. De två skyldigheterna ska få förenas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Uppsikt innebär att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller hos (10 kap. 8 § UtlL). I ett beslut om uppsikt får en utlän- ning enligt samma bestämmelse också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimationshandling. Det är alltså möjligt att i samma beslut bestämma såväl anmälningsskyldighet som en skyldighet för utlän- ningen att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimationshandling. Enligt de nuvarande bestämmelserna framgår det dock inte klart att ett uppsiktsbeslut endast kan innebära att en utlänning är skyldig att lämna ifrån sig t.ex. sitt pass. Regeringen anser därför att det är lämpligt att tydliggöra att uppsikt kan innebära antingen att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller , eller att utlänningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller en annan identitets- handling, samt att de två skyldigheterna ska kunna kombineras. Rege- ringen föreslår därför att detta uttryckligen ska framgå av lagtexten. Innehållet i ett beslut om uppsikt Regeringens förslag: I ett beslut om uppsikt ska det bestämmas vilken myndighet som utlänningen ska anmäla sig hos eller lämna sin identitetshandling till och, om anmälningsskyldighet föreskrivs, när och på vilken ort utlänningen ska anmäla sig hos myndigheten. migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen efter överklagande beslutar om uppsikt, ska domstolen få uppdra åt den behöriga myndig- heten att bestämma sådana villkor för uppsikten. Regeringens bedömning: En myndighet som inte är behörig bör inte ges rätt att besluta om tillfällig lättnad i uppsikten. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår också att den myndighet som utlän- ningen ska anmäla sig hos ska få besluta om att anmälningsskyldigheten får fullgöras på en annan ort än den som anges i uppsiktsbeslutet och om tillfällig lättnad i uppsikten. Även den myndighet som utlänningen ska lämna sitt pass eller en annan legitimationshandling till föreslås få besluta om en tillfällig lättnad i uppsikten. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. anser dock att endast den myndighet som beslutat om uppsikten ska få besluta om förändringar av uppsikten. Skälen för regeringens förslag och bedömning I avsnitt 7 föreslår regeringen att domstolarna inte längre ska vara behöriga att som första instans besluta att ställa en utlänning under uppsikt. kommer domstolarna efter överklagande av ett förvarsbeslut ha möjlighet att ersätta förvarsbeslutet med ett beslut om uppsikt. Ett beslut om uppsikt enligt utlänningslagen kommer därför normalt att fattas av Migrations- verket, eller Säkerhetspolisen. Ett beslut om uppsikt är olika betungande beroende på hur villkoren bestäms, t.ex. hur ofta utlänningen måste anmäla sig hos en myndighet och var anmälningsskyldigheten ska fullgöras. som intresset av att den enskilde ska veta vad som förväntas av honom eller henne talar för att uppsiktsbeslutet ska innehålla de villkor som utlänningen måste följa. Säkerhetspolisen beslutar om uppsikt bör därför villkoren alltid framgå av Situationen kan dock vara en annan om en domstol i sam- band med ett överklagat förvarsbeslut beslutar att det är tillräckligt att utlänningen ska ställas under uppsikt. Beroende på omständigheterna kan domstolen genom utredningen i målet ha ett tillräckligt underlag för att bestämma villkoren för uppsikten. I andra fall kan det dock vara svårare för domstolen att bestämma villkoren och det kan då vara lämpligt att dom- stolen överlåter detta till den myndighet som är behörig att som första instans besluta i uppsiktsfrågan. Regeringen föreslår därför att lagen bör ställa krav på att den behöriga myndigheten i ett beslut om uppsikt ska ange vilken myndighet som utlänningen ska anmäla sig hos eller lämna sin identitetshandling till och, 2017/18:284 om anmälningsskyldighet föreskrivs, när och på vilken ort utlänningen ska anmäla sig hos myndigheten. Det bör vidare framgå av lagen att en migra- tionsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får uppdra åt den behöriga myndigheten att bestämma sådana villkor för uppsikten. Utredningen föreslår att den myndighet hos vilken en anmälningsskyldig- het ska fullgöras eller där utlänningens pass eller annan legitimations- handling ska lämnas, ska få besluta att anmälningsskyldigheten ska full- göras på en annan ort än den som har angetts i uppsiktsbeslutet eller om tillfällig lättnad i uppsikten, även om myndigheten är behörig att besluta i uppsiktsfrågan. Exempel på situationer där det enligt utred- ningen framstår som lämpligt att medge lättnad i anmälningsplikten är när utlänningen ska flytta eller behöver göra ett längre besök på en annan ort. När det gäller skyldigheten att lämna ifrån sig passet eller en annan legitimationshandling kan det enligt utredningen vara lämpligt att medge lättnad om utlänningen behöver sitt pass för att resehandlingar ska kunna utfärdas, eller om passet eller någon annan legitimationshandling behövs för att ett nytt pass ska kunna utfärdas. Enligt regeringens mening är det rimligt att den myndighet som är behörig att besluta i uppsiktsfrågan också kan medge de lättnader som är lämpliga med hänsyn till det enskilda fallet. Regeringen föreslår i avsnitt 7 att domstolarna inte längre ska vara behöriga att som första instans besluta om förvar och uppsikt. Sannolikt kommer det därför i fortsättningen att vara ovanligt att den behöriga myndigheten inte är den myndighet där uppsiktsskyldigheten ska fullgöras. En sådan situation kan dock inträffa, och frågan är då om även en myndighet som inte är behörig ska ha befogenhet att bevilja lättnader i uppsikten. Dåvarande anser att det skulle kunna försvåra den verkställande myndighetens arbete om en annan myndighet hade möjlighet att besluta om lättnad i uppsikts- beslutet. Regeringen instämmer i bedömning. Om anmälningsskyldigheten ska fullgöras hos medan Polis- myndigheten är den verkställande myndigheten, skulle ett beslut om förändring av innehållet i uppsikten av kunna försvåra verkställighetsarbete. Enligt regeringen framstår det därför som mest ändamålsenligt att den myndighet som är behörig att besluta om uppsikt också ansvarar för att fatta beslut om tillfälliga lättna- der. är det angeläget att ett beslut om lättnad eller förändring i uppsikten kan komma till stånd på ett snabbt och enkelt sätt när det inte hindrar verkställighetsarbetet. Det bidrar till att säkerställa att utlänningens frihet inte begränsas mer än nödvändigt. En utlänning bör alltid kunna framställa en sådan begäran hos den myndighet han eller hon har kontakt med utan att behöva hänvisas till en annan myndighet, om den myndighet han eller hon har kontakt med är behörig att besluta i frågan om uppsikt. En myndighet som får en begäran om lättnad bör därför bistå utlänningen med att framföra begäran till den behöriga myndigheten. Någon särskild reglering om att den behöriga myndigheten får besluta om lättnader i uppsikten bedöms inte vara nödvändig. Tiden i förvar ska bestämmas med Regeringens förslag: Det ska framgå av bestämmelserna om förvar att tiden i förvar ska vara så kort som möjligt. Kravet på synnerliga skäl för att hålla en utlänning i förvar ska tas bort. Prövningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar ska i stället göras med beaktande av proportionalitetsprincipen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att en proportionalitetsbestämmelse ska införas som gäller för alla tvångs- och kontrollåtgärder. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att för- slaget att införa en proportionalitetsregel innebär en materiell förändring i förhållande till den nuvarande regleringen och efterfrågar ett förtydligande i fråga om syftet med den föreslagna förändringen. Dåvarande Rikspolis- styrelsen är positiv till att synnerliga skäl ersätts av en proportionalitets- bedömning, men påtalar att proportionalitetsprincipen redan gäller inom den statliga förvaltningen. anser vidare att regelverket bör betona den enskilde utlänningens ansvar och förmåga att själv bidra till att förkorta förvarstiden genom att samarbeta med myndigheterna under verkställighetsskedet. Svenska Röda Korset anser att ansatsen i förslaget att ersätta regeln om synnerliga skäl med en proportionalitets- regel är bra, men ställer frågan om en proportionalitetsregel är tillräcklig för att förvarstiderna ska bli förutsebara. anser att proportionalitetsregeln bör ges en konkret och tydlig innebörd i syfte att undvika schabloniserande bedömningar. Förvaltningsrätten i konstaterar att utredningen inte föreslår några absoluta tidsgränser för t.ex. utlänningar vilkas ansökningar om att få stanna i landet ännu inte har prövats slutligt. Enligt domstolen kan det ifrågasättas om det är sakligt motiverat att dessa fall behandlas annorlunda. Skälen för regeringens förslag Tiden i förvar ska vara så kort som möjligt Som utgångspunkt ska den tid som en utlänning är frihetsberövad genom att hållas i förvar vara så kort som möjligt. Detta återspeglas även i de EU- rättsakter som finns på migrationsrättens område. Till exempel följer av artikel 9.1 i det omarbetade mottagandedirektivet att en asylsökande ska hållas i förvar så som möjligt och bara så länge grunderna för förvar är tillämpliga. Att förvar ska pågå föreskrivs även i artikel 15.1 i återvändandedirektivet. Enligt regeringens mening finns det skäl att i utlänningslagen (2005:716) tydligare betona denna grundläggande utgångspunkt. Regeringen föreslår därför att den ska framgå av förvarsbestämmelserna. Regeln om synnerliga skäl för att hålla en utlänning i förvar bör tas bort Som framgår i avsnitt 4.1 kräver en förlängning av förvarstiden för vuxna utöver den inledande tidsfristen eller att det finns synnerliga skäl för förlängning.