prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Ansvaret överensstämmer i allt väsentligt med vad som uttalas i förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om rökförbud och innebär därför i praktiken inte någon utvidgning eller inskränkning av det ansvar som finns vad gäller de rökfria miljöerna. För de nya miljöer som föreslås göras rökfria innebär dock regleringen ett utvidgat ansvar för de myndigheter, organisationer och företag som ansvarar för att upprätthålla rökförbudet där. Kravet på skyltning är allmänt formulerat och ger den ansvarige stora möjligheter att individuellt anpassa skyltningen utifrån de särskilda förhållanden som råder i de olika rökfria miljöerna. Kravet bör i de allra flesta fall kunna tillgodoses med förhållandevis enkla medel. innebär det utvidgade rökförbudet att ett stort antal miljöer behöver förses med skyltning. För de flesta miljöer torde skyltningen vara oproblematisk och inte medföra några nämnvärda kostnader, t.ex. på uteserveringar eller i anslutning till butiksentréer. Vissa av miljöerna, t.ex. allmänna lekplatser och busshållplatser, avser förvisso platser som den ansvarige inte har anledning att frekvent inspektera eller besöka för andra ändamål. Inte desto mindre sker även på sådana platser besök eller inspektioner med någon grad av regel- bundenhet. När det gäller t.ex. allmänna lekplatser måste kommunen uppfylla föreskrivna krav på utformning och underhåll. På busshåll- platser anslås med viss regelbundenhet nya tidtabeller och annan information riktad till resenärerna. Förutsatt att skyltningen av rök- förbudet görs i samband med att den ansvarige besöker miljön för andra ändamål torde merarbetet för skyltningen bli ytterst begränsat. 2017/18:156 Regeringen föreslår inga förändringar av tillsynen av de rökfria miljöerna. Detta innebär bl.a. att kommunerna ska bedriva tillsyn av att den ansvarige gör vad som ankommer på honom eller henne. Tillsynen ska liksom tidigare utövas genom bl.a. inspektioner av miljöerna, men lagen uppställer inga närmare krav på hur tillsynen ska utövas. Kommunerna har under inga förhållanden ansvar för att upprätthålla rökförbudet i en rökfri miljö utan endast att kontrollera att den ansvarige uppfyller sina skyldigheter i detta avseende. torde det vara tillräckligt att miljöerna inspekteras när kommunen uppmärksammas på t.ex. brister i fråga om skyltningen. Förslagen i denna del kommer inte att påverka kommunernas tillsynsarbete nämnvärt eller medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser på tobaksområdet i någon beakt- ansvärd utsträckning. Mot samma bakgrund anser regeringen vidare att det utökade rök- förbudet får anses innebära en mycket begränsad inskränkning av själv- styrelsen. Denna är vidare nödvändig mot bakgrund av intresset av att minska rökningen och risken för tobaksrelaterade sjukdomar. Det saknas anledning att anta att förslaget kommer att medföra några negativa ekonomiska konsekvenser för restaurangnäringen. En konsekvens av förslaget att utvidga rökförbudet till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror är att rökning av t.ex. vattenpipa förbjuds i bl.a. serveringsmiljöer inomhus och utomhus även om rökmassan inte innehåller tobak. Det kommer sannolikt innebära att de vattenpipscaféer som finns kommer att tvingas lägga ner sina verksamheter eller ändra verksamheternas inriktning. Det saknas underlag för att fastställa hur många verksamhetsutövare som berörs av förslaget. Det står emellertid klart att även om det finns undersökningar som tyder på att vattenpipsrökningen i ökar, är sådan rökning än så länge en begränsad företeelse och antalet vattenpipscaféer få. Snus och tuggtobak ska fortsätta att jämställas med livsmedel i livs- medelslagen (2006:804). Regeringen frångår i denna fråga utredningens förslag. En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Innehåller sådana styckförpackningar färre portioner ska de inte få tillhandahållas konsumenter. Märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan ska även fortsättningsvis få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. När det gäller frågan om portionsförpackat snus föreslås en reglering av minsta antal portionspåsar per styckförpackning. Regleringen bedöms inte komma att få några produktionsmässiga konsekvenser för merparten av det portionsförpackade snus som säljs . För de snusprodukter som innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning torde förslaget inte leda till något behov av mer genomgripande omställningar av produktionen. Med hänsyn till de ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser som föreslås ges också tillverkarna en rimlig tid att vidta nöd- vändiga förändringar av produktionen samt en möjlighet att även efter det att regleringen trätt i kraft sälja sådana produkter som tillverkats Kommunernas tillsyn i detta avseende bör kunna hanteras Prop. 2017/18:156 inom ramen för den tillsyn som i övrigt bedrivs på försäljningsställen och regeringen bedömer inte att förslaget leder till ett behov av ökade resurser. Förslaget bedöms inte heller få några konsekvenser av betydelse för övriga tillsynsmyndigheter. Anpassningar av svensk rätt behöver göras för att genomföra tobaks- produktdirektivets regler om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Eftersom de föreslagna bestämmelserna baseras på ett EU-direktiv, som förutsätter att vissa nationella anpassningar görs, begränsas i viss mån utrymmet för alternativa lösningar. I sammanhanget bör också framhållas att tobaksproduktdirektivet har föregåtts av ett omfattande arbete på EU- nivå inklusive konsekvensanalys där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig. Den myndighet som regeringen bestämmer kommer att ansvara för till- synsvägledning när det gäller kommunernas tillsyn över bestämmelserna om identitets- och säkerhetsmärkning på försäljningsställen. I de fall kommunen inte ansvarar för tillsyn kommer den myndighet som rege- ringen bestämmer att ansvara för tillsyn över bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Reglerna om spårbarhet- och märkningssystemet ska träda i kraft för cigaretter och rulltobak och för övriga tobaksprodukter. För att uppfylla kraven i kommissionens genom- förandebeslut om tekniska standarder för säkerhetsmärkning av tobaksvaror (ännu inte publicerat) ska dock bestämmelserna om att tobaksvaror ska vara försedda med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning träda i kraft men tillämpas för tid . Den nya regleringen om spårbarhet och säkerhetsmärkning kan komma att leda till beslut av kommunerna och den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana beslut kan överklagas i enlighet med den föreslagna regleringen. Omfattningen av antalet överklaganden är svår att förutse men eftersom det rör sig om beslut som i stor utsträckning riktar sig mot tillverkare och importörer, snarare än detaljistledet, är det rimligt att anta att det rör sig om endast ett fåtal mål som kan komma under förvaltningsdomstolarnas prövning. Regleringen kan därför inte beräknas få vare sig ekonomiska eller andra konsekvenser för domstolarnas verksamhet. 2017/18:156 23.5.3 Företagen Reglerna kommer, med undantag för detaljhandlare, i någon mån påverka samtliga näringsidkare som på ett eller annat sätt är delaktiga i handeln med eller transporten av tobaksvaror. Regleringen innefattar krav på såväl särskild märkning på förpackningarna som skyldigheter i fråga om registrering av styckförpackningar och registerföring avseende relevanta transaktioner. Det står klart att de nya krav som ställs på näringsidkarna i dessa avseenden kommer att medföra kostnader. Hur spårningssystemet närmare kommer att utformas är emellertid beroende av delegerade akter från kommissionen och det går därför inte att med säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning och på vilket sätt regleringen kommer att påverka berörda företag. Därmed är det också mycket vanskligt att uttala sig om de förväntade kostnaderna. I samman- hanget kan dock framhållas att den ovan nämnda konsekvensanalysen, som gjorts på EU-nivå, bl.a. har tagit i beaktande hur det föreslagna regelverket påverkar större och mindre företag. Vidare bör ändamålet med regleringen beaktas – att motverka illegal handel med tobaksvaror. Olagliga produkter undergräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Ett skarpare och tydligare regelverk i nu berört avseende kan följaktligen antas gynna sunda konkurrensförhållanden för företagen. 23.6Sammantagna konsekvenser för kommunerna och den kommunala självstyrelsen När det gäller lagstiftning som inskränker kommunernas själv- bestämmande ska en avvägning göras mellan de kommunala själv- styrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstift- ningen ska tillgodose. Regeringens förslag innebär nya obligatoriska uppgifter för tillstånds- prövning, utökat tillsynsansvar framför allt med anledning av utökat rökförbud, informationsskyldighet och underrättelseskyldighet gentemot . Regeringen har ovan bedömt att dessa förslag var för sig utgör nödvändiga inskränkningar av den kommunala självstyrel- sen. Även om varje tobakspreventiv åtgärd, med påverkan på självstyrel- sen, sedd isolerad i och för sig kan anses verksam för att nå de tobakspolitiska målen, är en särskild fråga om det är proportionerligt att införa ett flertal åtgärder . Regeringen bedömer att även för- slagens samlade effekt på den kommunala självstyrelsen är pro- portionerlig för att uppnå de nationella målen med förslagen. Att de olika förslagen i första hand tar sikte på olika delar av det tobakspreventiva arbetet innebär också att man kan förvänta sig att den sammantagna effekten av att genomföra samtliga de förslag som regeringen föreslår blir större än om varje förslag genomförs var för sig. När staten inför nya obligatoriska uppgifter till kommuner ska den kommunala finansieringsprincipen tillämpas. Principens innebörd är att kommuner och landsting inte ska behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera nya uppgifter som staten ålägger Staten ska kompensera kommuner och landsting för de merkost- Prop. 2017/18:156 nader som ett utökat åtagande innebär. Regeringen bedömer, utöver vad som angetts om de enskilda förslagen ovan, att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen, även samman- taget, är så marginella att kompensation i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen inte aktualiseras. Förslaget innebär att det i lagtexten anges att beslut enligt lagen eller anslutande föreskrifter får överklagas. Något uttryckligt överklagande- förbud har inte funnits tidigare. Så vitt är känt har frågan om vilka beslut enligt nuvarande tobakslag som får överklagas aldrig prövats i domstol. Majoriteten av de beslut som fattas med stöd av nuvarande tobakslag torde vara beslut som fattas av kommunerna, och i viss utsträckning , inom ramen för tillsynsverksamheten. Att sådana beslut får överklagas framgår tydligt av nuvarande reglering. Det förefaller vara mycket ovanligt att eller länsstyrelserna fattar beslut om förelägganden eller förbud i sin tillsynsverksamhet. Konsekvenserna för kommuner, tillsynsansvariga myndigheter och domstolarna bedöms därför vara ytterst små. Förslaget bedöms dock stärka rättssäkerheten för de näringsidkare och enskilda personer som träffas av det aktuella beslutet. Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft 2019, förutom bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning som ska träda i kraft . styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning samt tillhörande bemyndigande ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . När det gäller cigaretter och rulltobak ska bestämmelserna om krav på unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning tillämpas första gången för tid . När det gäller andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak ska bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning tillämpas första gången för tid . Tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare ska upphöra att gälla den dag den nya lagen träder i En detaljhandlare som före lagens ikraftträdande har anmält försälj- ning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen ska få fortsätta att bedriva sådan försäljning, om detaljhandlaren ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning ska efter en sådan ansökan få fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndig- hetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillståndsfrågan ska bestämmelserna i tobaks- lagen tillämpas. Partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas utan tillstånd fram till . Har en ansökan om tillstånd till partihandel kommit in till tillståndsmyndigheten före detta datum, får verksamheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats. Styckförpackningar med portionsförpackat snus som har tillverkats före och som inte innehåller minst 20 portioner ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraft- trädandet, dock längst till och med . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I betänkandet föreslås ett tidigare ikraftträdandedatum. Remissinstanserna: förordar ett stegvist inför- ande med fler steg än de som utredningen föreslår. Visita anser att bestämmelserna om tillståndsplikt endast bör omfatta nya försäljningsställen som tillkommer efter att lagen trätt i kraft. Skälen för regeringens förslag Förslaget till ny lag om tobak och liknande produkter innehåller ett flertal större förändringar i förhållande till gällande rätt, bl.a. ett tillståndsför- farande för försäljning av tobaksvaror, begränsning av marknadsförings- möjligheterna på försäljningsställen, ett utvidgat rökförbud, införandet av ett system för spårbarhet och säkerhetsmärkning, reglering av storleken på styckförpackningar med snus och en något förändrad tillsynsordning. Förslagen innebär tillsammans en genomgripande reform av tobakslagstiftningen. En sådan reform förutsätter att det vidtas ett flertal anpassningsåtgärder och utbildningsinsatser hos berörda myndigheter och näringsidkare. Förslagen läggs fram som en enhet, där vissa förslag bygger på att även andra delar genomförs. Exempelvis förutsätter de föreslagna bestäm- melserna om marknadsföring av tobaksvaror att näringsidkare inom ramen för egenkontrollen anpassar verksamheten utifrån de nya kraven, som ett ändamålsenligt utformat egenkontrollprogram kommer att utgöra en ovillkorlig förutsättning för att kunna beviljas tillstånd för tobaksförsäljning. För att tillgodose såväl näringsidkares som myndigheters berättigade behov av tid för nödvändiga omställnings- och anpassningsåtgärder är en viss omställningsperiod motiverad. Detta bör beaktas vid bestämmandet av tidpunkten för lagens ikraftträdande. Vid bestämmandet av denna tidpunkt måste det också beaktas att det ska finnas tid för att göra nödvändiga kompletteringar i förordningar och myndighetsföreskrifter. Såvitt nu går att bedöma är det knappast realistiskt att den reform som föreslås kan träda i kraft tidigare än . Även om en längre omställnings- och administrationsperiod är moti- verad för flera av förslagen, torde vissa andra förslag i och för sig kunna genomföras med kortare framförhållning. slagna reglerna om ett utvidgat rökförbud kunna träda i kraft tidigare, under förutsättning att bestämmelserna tas in i tobakslagen (1993:581). Om tillståndsplikten skulle träda i kraft före bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, vilket i och för sig skulle vara möjligt, skulle egenkontrollprogrammen för de verksamheter som redan beviljats tillstånd behöva omarbetas. Detta skulle leda till en ökad administrativ hantering, och ökade kostnader, hos såväl tillståndshavarna som till- Mot bakgrund av att de föreslagna ändringarna kommer att kräva utbildnings- och informationsinsatser görs bedömningen att klara effek- tivitetsvinster kan uppnås för såväl myndigheter som näringsidkare genom att reformen genomförs i ett sammanhang. En sådan lösning kan också antas bidra till att reformen får en större uppmärksamhet och där- med också ett större genomslag bland allmänheten. Det är därför rege- ringens uppfattning att bestämmelserna i den nya lagen så långt som möjligt bör träda i kraft . Vad gäller bestämmelserna om spårbarhet och märkning i 3 kap. 7– tobaksproduktdirektivet genomförs, krävs särskild reglering kring ikraftträdande och när bestämmelserna ska börja tillämpas. Bestämmelserna innebär att det ställs krav på tillverkare och importörer att styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Därutöver ställs det bl.a. krav på att näringsidkare ska registrera de åtgärder som vidtas med styckförpackningarna, att näringsidkare ska upprätthålla register samt att tillverkare och importörer ska sluta avtal med en tredje part som ska vara värd för en datalagringsanläggning (se avsnitt 12). Enligt direktivet ska bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning i fråga om cigaretter och rulltobak tillämpas från och med och när det gäller andra tobaksvaror från och med För att uppfylla direktivets krav behöver alltså bestämmelserna inte tillämpas vid någon tidigare tidpunkt. förutsätter också att ett EU-gemensamt spårningssystem har tagits fram av kommissionen och tillämpas av samtliga medlemsstater. detta system kommer att anpassas till ikraftträdandetidpunkterna i direktivet, vilket innebär att det också är praktiskt svårt att genomföra Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning av tobaksvaror ska träda i kraft (se undantag nedan) men att bestämmelserna inte ska tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak förrän den Direktivets krav på att styckförpackningar till tobaksvaror ska förses kommissionens genomförandebeslut om tekniska standarder för säkerhetsmärkning av tobaksvaror (ännu inte publicerat). i detta beslut får medlemsstaterna viss valfrihet att själva besluta hur säkerhetsmärkningen ska vara utformad. ska varje medlemsstat lämna besked till tillverkare och importörer som vill släppa ut tobaksvaror på medlemsstatens marknad hur 2017/18:156 närmare utformningen av säkerhetsmärkningen bör regleras på föreskriftsnivå. Ett bemyndigande måste därför finnas på plats före . Regeringen anser, mot bakgrund av det pågående arbetet inom EU att ta fram ett gemensamt system för spårbarhet och säkerhetsmärkning, att det även är lämpligt att ett bemyndigande om utformningen av den unika identitetsmärkningen finns på plats . Det föreslås därför att bestämmelserna i den nya lagen om att styckförpackningar till tobaksvaror ska vara försedda med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning samt tillhörande bemyndigande om märkningarnas utformning ska träda i kraft . Bemyndigandet ska tillämpas från och med ikraftträdandet men bestämmelserna om att tobaksvaror ska vara försedda med sådana märkningar ska tillämpas första gången för tid vad gäller cigaretter och rulltobak och första gången för andra tobaksvaror. Regeringen föreslår en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se avsnitt 18. Därutöver föreslås följdändringar i ett antal andra lagar. Dessa lagändringar bör i, likhet med majoriteten av bestämmelserna i den nya lagen om tobak och liknande produkter, träda i kraft . Genom den nya lagen upphävs tobakslagen och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Utredningen föreslår en övergångsbestämmelse där det anges att föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar och som gäller när den nya lagen träder i kraft ska anses meddelade enligt den nya lagen. Regeringen anser dock att en sådan övergångsbestämmelse är överflödig. Om den föreslagna tillståndsplikten inte skulle omfatta sådan tobaksförsäljning som är anmäld enligt 12 c § tobakslagen, vilket Visita föreslår, skulle hela syftet med att tillståndsplikt införs undermineras. Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. därför att de detaljhandlare som anmält försäljning av tobaksvaror till konsumen- ter – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fort- sätta bedriva sådan försäljning. Det är lämpligt att de detaljhandlare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksamheten till dess att kommunen har haft möjlighet att hantera tillståndsansökan. Därför föreslås att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att detaljhandlaren från det att lagen träder i kraft ger in en tillståndsansökan. Försäljningen ska även därefter kunna fortsätta till dess att kommunen har beslutat i tillståndsfrågan. bör de bestämmelser som gäller för anmälningspliktig försäljning enligt tobakslagen tillämpas. En övergångsbestämmelse med detta innehåll bör tas in i den nya lagen. Det innebär bl.a. att en kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av en sådan näringsidkare och att försälj- ningsförbud kan meddelas vid överträdelser. Den som bedriver partihandel med tobaksvaror behöver inte Även partihandlare omfattas av den föreslagna Utan en övergångsbestämmelse som reglerar försälj- ningen inom partihandeln skulle sådan handel omöjliggöras under en inledande övergångsperiod. Detta framstår inte som rimligt. Liksom i fråga om den tidigare anmälningspliktiga detaljhandeln görs bedöm- ningen att partihandlare bör ha möjlighet att bedriva försäljning till dess att beslut i tillståndsfrågan har meddelats. En förutsättning bör dock vara att partihandlaren ansöker om tillstånd inom . Den ovan före- slagna tidsfristen för detaljhandlare från lagens ikraft- trädande framstår som lämplig även i detta avseende. Partihandel med tobaksvaror omfattas inte av tobakslagens bestämmelser om anmäl- ningsplikt. Något behov av att ange att tobakslagens bestämmelser om försäljning gäller finns därför inte när det gäller sådan handel. Förslaget om att portionsförpackat snus inte ska få säljas i förpack- ningar som innehåller färre än 20 portioner kräver ett visst förberedelse- arbete för tobaksindustrin. Det finns därför behov av övergångsbestäm- melser som ger snustillverkare möjlighet att tillhandahålla produkter som tillverkats i enlighet med äldre krav . Regeringen anser att en övergångsperiod från ikraftträdandet av den nya lagen är rimlig. Regeringens bedömning är att förslaget inte torde leda till något behov av mer genomgripande omställ- ningar av produktionen. Med hänsyn till de ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser som föreslås ges också tillverkarna en rimlig tid att vidta nödvändiga förändringar av produktionen samt en möjlighet att även efter det att regleringen trätt i kraft sälja sådana produkter som tillverkats . Som anges ovan ska bestämmelserna om att styckförpackningar till cigaretter och rulltobak ska vara försedda med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning börja tillämpas . För andra tobaksvaror tillämpas bestämmelserna för tid . Det bör dock uppmärksammas att övergångsbestämmelser finns i artikel 37 i kommissionens genomförandeförordning om tekniska standarder för inrättandet och drift av ett system för spårning av tobaks- varor och i artikel 9 i kommissionens genomförandebeslut om tekniska standarder för säkerhetsmärkning av tobaksvaror. I huvudsak får cigaretter och rulltobak som tillverkats i unionen eller importerats till unionen före och som inte har föreskrivna identitets- och säkerhets- märkningar, fortsätta vara i fri omsättning till . Andra tobaksvaror som tillverkats i unionen eller importerats till unionen före och som inte har föreskrivna identitets- och säkerhets- märkningar, får fortsätta vara i fri omsättning till . 2017/18:156 25 I följande avsnitt kommenteras förslaget till ny lag om tobak och liknande produkter och förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).