prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska medlemsstaterna se till att försäkringsdistributörer, när de bedriver försäkringsdistribution, alltid agerar hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse (artikel 17.1). Det kravet motsvarar nämnda krav i MiFID I, som har ersatts av motsvarande krav i MiFID II (artikel 24.1). Dessa regler i försäkringsdistributionsdirektivet bör genomföras i svensk rätt i en motsvarande bestämmelse i lagen om försäkrings- distribution som ålägger försäkringsdistributörer att handla hederligt, rättvist och professionellt. Genom att införa ett uttryckligt krav i den nya lagen på att försäkringsdistributörer ska agera hederligt, rättvist och professionellt tydliggörs att samma krav ska gälla för försäkrings- distributörer som för värdepappersinstitut när de agerar som mellanmän och rådgivare på de finansiella marknaderna. Regeringen anser att det i allmänhet bör ställas likvärdiga krav i fråga om uppträdandet gentemot kunder på den som bedriver försäkringsdistribution respektive driver värdepappersrörelse. Bemyndigande att meddela föreskrifter Den grundläggande kvalitetsnivå på verksamheten som kravet på god försäkringsdistributionssed i den nya lagen om försäkringsdistribution ska avse bör preciseras ytterligare i föreskrifter på lägre nivå än lag. Därför bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om vilka åtgärder en försäkringsdistributör ska vidta för att uppfylla kravet på god försäkringsdistributionssed. På så vis kan det av regelverket direkt framgå att vissa förfaranden inte är förenliga med en kvalitativt tillfredsställande sed för verksamheten. Liknande bemyndiganden finns på försäkringsområdet (se 4 kap. 18 § 3 försäkringsrörelselagen), bankområdet (se 16 kap. 1 § 4 lagen om bank- och finansieringsrörelse) och värdepappersmarknadsområdet (se 9 kap. 50 § 1 lagen om värdepappersmarknaden). Bemyndigandet bör även avse vilka åtgärder som försäkrings- distributörer ska vidta för att uppfylla kraven på omsorgsplikt, anpass- ning av rådgivning, skyldighet att avråda samt att handla hederligt, rättvist och professionellt. Därigenom kan det säkerställas att regelverket löpande kan anpassas efter de skiftande förhållanden som förekommer på försäkringsmarknaden över tiden. Den branschpraxis som bildats kring begreppet god försäkringsförmedlingssed bör kunna ge ledning när föreskrifter tas fram. 9.2Villkor för rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys Regeringens förslag: En försäkringsförmedlare som har informerat en kund om att rådgivning lämnas grundad på en opartisk och personlig analys, ska vara skyldig att lämna rådgivningen efter en analys av ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal på marknaden. En sådan analys ska inte få omfatta försäkringsprodukter som helt eller delvis utvecklats av försäkringsförmedlaren själv eller av företag som kan anses närstående till förmedlaren. En försäkringsförmedlare som har informerat kunden om att råd- givningen lämnas grundad på en opartisk och personlig analys, ska inte få ta emot och behålla ersättning i samband med försäkrings- distributionen från någon annan än kunden. Förbudet mot att ta emot och behålla ersättning ska inte gälla mindre icke-monetära förmåner som försäkringsdistributören har informerat kunden om och som kan höja kvaliteten på tjänsten till kunden och som är av en sådan omfattning och art att de inte kan anses hindra distributören från att uppfylla sina skyldigheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om villkor för rådgivning som lämnas grundad på en opartisk och personlig analys. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys inte få föregås eller efterföljas av icke oberoende investeringsrådgivning hänförlig till samma försäkringsavtal. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och anser att bestämmelserna om rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys även bör omfatta försäkringsföretag. anser vidare att det ur ett konsumentperspektiv bör övervägas om inte begreppet ”rådgivning på oberoende grund”, som redan används när det gäller investeringsrådgivning avseende finansiella instrument, bör användas även i detta sammanhang. påpekar att kravet på att en försäkringsförmedlare inte får ”ta emot och behålla” ersättning i samband med försäkringsdistributionen från någon annan än kunden, inte får öppna för kringgående genom att ersättning slussas mellan olika mottagare. anser därtill att föreskriftsrätten kan användas för att bl.a. klargöra innebörden av kravet på att ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal läggs till grund för analysen. vid anser att begreppet ”icke oberoende investeringsrådgivning” bör ersättas av ”icke oberoende rådgivning”, omfattande även annat än investerings- rådgivning. och undrar om begreppet ”oberoende grund” i lagen om värde- pappersmarknaden har samma innebörd som ”opartisk och personlig analys” i den föreslagna nya lagen, och anser att om så är fallet så vore det lämpligast att samma begrepp används i dessa lagar. 2017/18:216 efterlyser de båda föreningarna, för det fall att någon skillnad i sak mellan begreppen inte avses, att detta bör framgå på ett tydligare sätt. och efterfrågar en fylligare redogörelse för de omständigheter som motiverar ett förbud mot ersättning från annan än kunden. Svenska försäkringsförmedlares förening (SFM) anser att kravet på att en opartisk och personlig analys inte ska få omfatta försäkringsprodukter som helt eller delvis utvecklats av försäkringsförmedlaren själv eller av företag som kan anses närstående till förmedlaren, ska strykas då det inte följer av direktivet och saknar en konsekvensanalys. För det fall kravet kvarstår anser SFM att bestämmelsen behöver kompletteras med ett förtydligande om att den inte gäller om den förmedlade försäkringen är en företagsförsäkring eller en individuell skadeförsäkring som avser näringsverksamhet eller offentlig verksamhet. SFM anser vidare att om bestämmelsen om att ersättning från någon annan än kunden inte får tas emot av en försäkringsförmedlare som lämnar rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys ska kvarstå, så behöver den kompletteras med ett förtydligande om att den endast gäller vid förmedling av konsument- försäkring. SFM anser även att förslaget saknar redovisning av olika ersättningsmodeller, varför konsekvensanalysen blir bristfällig. Enligt SFM är det olämpligt att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för rådgivning som lämnas grundad på en opartisk och personlig analys. ’s anser att det framstår som oklart om förbudet mot ersättning från tredjepart vid rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys även gäller gentemot s.k. Coverholders. Enligt ’s uppfattning utför inte Cover- holders försäkringstransaktioner grundade på en opartisk och personlig analys, och de bör därför inte träffas av bestämmelsen. I allmänhet anser ’s att bestämmelsen om tredjepartsersättning inte bör gå utöver direktivets krav och endast gälla för försäkringsbaserade investerings- produkter. uppfattar att det är lagstiftarens intention att harmonisera genomförandet av direktivet med genom- förandet av MiFID II. I frågan om tredjepartsersättningar anser man dock att det blir stor skillnad på vilka betalningsmodeller som kan erbjudas beroende på om de finansiella instrumenten är direkt ägda eller ägs via en pensionsförsäkring, och påpekar svårigheter med att i det senare fallet att ta betalt från kunden vid oberoende rådgivning. Skälen för regeringens förslag Skärpta villkor för rådgivning grundad på en opartisk och personlig Om en försäkringsförmedlare har informerat kunden om att den ger råd grundat på en opartisk och personlig analys, ska förmedlaren ge detta råd grundat på en analys av ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal tillgängliga på marknaden (artikel 20.3 i försäkringsdistributions- direktivet, informationskravet i artikel 19.1 c behandlas närmare i avsnitt Underlaget för analysen ska till sin omfattning vara sådant att det gör det möjligt för förmedlaren att ge en personlig rekommendation i enlighet med yrkesmässiga kriterier om vilket försäkringsavtal som i tillräcklig utsträckning skulle motsvara kundens behov (ett liknande krav gäller för försäkringsförmedlare enligt 5 kap. 4 § andra stycket lagen om försäkringsförmedling, jfr begreppet opartisk analys i artikel 12.2 i försäkringsförmedlingsdirektivet). Enligt försäkringsdistributionsdirektivet får medlemsstaterna, i fråga om distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter, föreskriva att försäkringsförmedlare som informerar kunder om att rådgivning tillhandahålls på oberoende grund ska bedöma ett tillräckligt stort antal av de försäkringsprodukter som är tillgängliga på marknaden och att råd- givningen inte endast får innefatta försäkringsförmedlarens egna produkter eller produkter som tillhandahålls av företag som är närstående till förmedlaren (artikel 29.3 fjärde stycket). Medlemsstaterna får ålägga försäkringsdistributörer strängare krav än dem i försäkringsdistributionsdirektivet och då särskilt ytterligare för- bjuda eller begränsa erbjudande eller mottagande av ersättningar från tredjepart (artikel 29.3 första stycket). Som påpekar innebär det anförda att det är möjligt att i nationell rätt införa föreskrifter för att bl.a. klargöra innebörden av kravet på att ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal läggs till grund för analysen, samt för att hindra kringgåenden av detta krav. I lagen om värdepappersmarknaden finns uttryckliga bestämmelser om värdepappersinstitutens hantering av intressekonflikter (9 kap. 9 §). Genom de bestämmelserna genomförs motsvarande regler i MiFID II (artikel 23). I lagen om värdepappersmarknaden finns det dock inte någon direkt motsvarighet till det nuvarande kravet i lagen om försäkringsförmedling (5 kap. 4 § andra stycket) på att en förmedlare är skyldig att lämna rådgivningen efter en analys av ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal på marknaden, om förmedlare har informerat kunden om att han eller hon lämnar rådgivning grundad på en opartisk analys. I MiFID II finns det emellertid ett liknande krav för värde- pappersföretag (artikel 24.7 a) som innebär att när ett värdepappers- företag har informerat kunden om att investeringsrådgivningen lämnas på oberoende grund, ska företaget bedöma ett tillräckligt stort urval av finansiella instrument som inte ska vara begränsat till instrument som utfärdats av företaget självt eller företag som det har nära förbindelser med. Även om MiFID II, till skillnad från försäkringsdistributions- direktivet, är ett fullharmoniseringsdirektiv får medlemsstaterna trots det i undantagsfall införa ytterligare krav för värdepappersföretag när det gäller investerarskydd. Sådana krav måste dock vara objektivt motiverade och proportionella för att hantera specifika risker för investerarskyddet eller marknadsintegriteten som är särskilt viktiga för den aktuella medlemsstatens marknadsstruktur (artikel 24.12). I lagen om värdepappersmarknaden har det med anledning av genom- förandet i svensk rätt av MiFID II införts nya bestämmelser (prop. 2016/17:162 och SFS 2017:679). Dessa bestämmelser innebär bl.a. att ett värdepappersinstitut som har informerat kunden om att investerings- rådgivningen lämnas på oberoende grund ska bedöma ett tillräckligt stort och diversifierat urval av finansiella instrument som är tillgängliga på marknaden för att säkerställa att kundens investeringsmål på lämpligt sätt kan tillgodoses (9 kap. 20 §) får i den verksam- heten inte lämna råd om produkter producerade av institutet eller av företag som institutet har nära förbindelser med. Som skäl för att införa 2017/18:216 de bestämmelserna anförs i förarbetena bl.a. att i ett antal rapporter poängterat att företagens egna produkter ofta ger en högre marginal som ger bättre intjäning till det rådgivande företaget och att detta i princip skapar samma incitament som vid provisionsdriven råd- givning, dvs. att rådgivarna har incitament att rekommendera de egna produkterna framför andra (samma prop. 432–436). Som framgår ovan används i försäkringsdistributionsdirektivet ut- trycket opartisk och personlig analys beträffande rådgivning om försäkringsprodukter i allmänhet och uttrycket oberoende grund, efter förebild av MiFID II, när rådgivningen avser försäkringsbaserade Den sakliga innebörden torde dock i allt väsentligt anser att det skulle bli tydligare för en konsument vad denne kan förvänta sig när ett företag erbjuder oberoende respektive icke oberoende rådgivning om terminologin harmoniserades i de olika regelverken. Regeringen anser dock att i den nya lagen om försäkringsdistribution bör uttrycket opartisk och personlig analys användas oavsett vilken typ av försäkringsprodukter rådgivningen Därigenom behålls en terminologi som nära liknar terminologin i lagen om försäkringsförmedling (opartisk analys, se 5 kap. 4 § andra bedöms detta uttryck på ett tydligare sätt markera skiljelinjen mellan rådgivning avseende försäkring respektive investe- ringsrådgivning enligt lagen om värdepappersmarknaden (jfr uttrycket på oberoende grund). Det beskriver också på ett bättre sätt den typ av tjänst Någon skillnad i sak mellan dessa två uttryck när det gäller krav på oavhängighet och marknadsanalys är emellertid, i enlighet med vad som framgår nedan, inte avsedd (jfr samma prop. s. 231 f.). Reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 20.3) om hur om- fattande förmedlarens marknadsanalys ska vara vid opartisk och person- lig rådgivning bör genomföras i motsvarande bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution. Regeringen anser emellertid att det finns skäl att härutöver, på motsvarande sätt som vid investerings- rådgivning på oberoende grund, ytterligare stärka kundskyddet vid rådgivning avseende försäkringsavtal som lämnas grundad på en opartisk och personlig analys. I den nya lagen bör det därför i enlighet med det anförda införas ett förbud mot att lämna rådgivning grundad en och opartisk och personlig analys när det gäller försäkringsprodukter som helt eller delvis utvecklats av försäkringsförmedlaren, av företag som försäkringsförmedlaren har nära förbindelser med eller av andra företag till vilka förmedlaren har ett sådant rättsligt eller ekonomiskt förhållande att det kan riskera förutsättningarna för rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys (beträffande begreppet nära förbindelser, se avsnitt 7.2.6). Ett sådant förbud går visserligen längre än vad som anges i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 29.3 fjärde stycket). anges bl.a. att rådgivningen inte endast får innefatta försäkrings- förmedlarens egna produkter eller produkter som tillhandahålls av företag som är närstående till förmedlaren. Som framgår ovan ger dock direktivet medlemsstaterna rätt att ålägga försäkringsdistributörer sådana strängare krav (artikel 29.3 första stycket). Förbudet kan därför inte av det skälet anses stå i strid med direktivet. försäkringsdistributionsdirektivet även på så sätt att det omfattar försäkringsprodukter, inte endast försäkringsbaserade investerings- produkter. Regeringen anser emellertid att det inte finns skäl att låta mindre stränga kundskyddsregler gälla för rådgivning som uppges vara opartisk om den avser andra försäkringsprodukter än försäkringsbaserade investeringsprodukter. Även i denna del är den strängare regleringen i förhållande till försäkringsdistributionsdirektivet tillåten eftersom direk- tivet endast syftar till att uppnå en minimigrad av harmonisering (se skäl 3). De skäl som talar för en inskränkning av möjligheten för värdepappers- institut att lämna investeringsrådgivning på oberoende grund till att avse endast finansiella instrument som har utfärdats av någon annan än institutet självt eller någon som det har nära förbindelser med gör sig självfallet gällande även i fråga om rådgivning avseende försäkringsavtal (se ovan). En motsvarande inskränkning av möjligheten till rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys, genom ett förbud mot att tillhandahålla s.k. egna produkter, minskar på samma sätt risken för intressekonflikter på försäkringsområdet. SFM anser att detta förbud, liksom förbudet mot ersättning från tredjepart vid rådgivning grundad en opartisk och analys, behöver kompletteras med ett förtydligande i den nya lagen om att de inte gäller om den förmedlade försäkringen är en företagsförsäkring eller en individuell skadeförsäkring som avser näringsverksamhet eller offentlig verksamhet. Regeringen anser emeller- tid inte att det finns skäl för att det ska vara möjligt att påstå att rådgivning sker grundad en opartisk och personlig analys om den omfattar egna produkter, oavsett vilken typ av försäkring rådgivningen avser. På samma sätt anser regeringen att det inte ska vara möjligt att kunna påstå att rådgivning sker grundad på en opartisk och personlig analys, om ersättning för förmedlingen utgår från någon annan än kunden. Regeringen vill i sammanhanget poängtera, bl.a. mot bakgrund av vad ’s anför om att man anser att det framstår som osäkert huruvida ett sådant förbud gäller mot Coverholders, att detta inte innebär ett generellt förbud mot sådan ersättning, utan alltså enbart i det fallet att kunden informerats om att rådgivning sker grundad på en opartisk och personlig analys. Investeringsrådgivning i samband med rådgivning avseende försäkringsavtal grundad på en opartisk och personlig analys I promemorian föreslås ett förbud mot att rådgivning som lämnas grundad på en opartisk och personlig analys föregås eller efterföljs av icke-oberoende investeringsrådgivning avseende samma försäkrings- avtal. Mot bakgrund av att regeringen bedömer att investerings- rådgivning som sker inom ramen för ett försäkringsavtal ska bedömas som försäkringsdistribution enligt den nya lagen om försäkrings- distribution, och inte investeringsrådgivning enligt lagen om värdepap- persmarknaden, blir ett förbud av det slag som föreslås i promemorian inte relevant (se avsnitt 6). För investeringsrådgivning hänförlig till ett försäkringsavtal ska därför samma regler gälla vad avser kravet på opartisk och personlig analys som för försäkringsrådgivning i övrigt. Kraven på diversifiering, lämplighet och oavhängighet innebär emellertid när det gäller rådgivning som rör finansiella instrument hänförliga till försäkringsavtalet i fråga i sak i princip desamma som kraven för rådgivning på oberoende grund när det gäller investeringsrådgivning enligt lagen om värdepappersmarknaden (9 kap. 20 §). Med anledning av de synpunkter som framför, bör det även i detta sammanhang påpekas att det förbud mot tredjepartsersättning som föreslås gäller endast när kunden informerats om att rådgivningen lämnas grundad på en opartisk och personlig analys. Förutsättningar för en ny typ rådgivningsmarknad att växa fram finns det i stort sett inte några försäkringsförmedlare på den svenska marknaden som erbjuder en rådgivning som kan betecknas som helt opartisk. Förslagen ovan bedöms dock förbättra förutsättningarna för att en sådan typ av rådgivning ska etableras på marknaden. En rådgivning som enbart utgår från kundens intresse skulle innebära att konkurrensen på rådgivningsmarknaden främjas genom en möjlighet för helt fristående försäkringsförmedlare att få en mer framträdande roll. Att det inte finns några sådana försäkringsförmedlare kan inte anses vara ett argument för att det inte skulle finnas tillräckliga skäl för att t.ex. införa ett förbud mot att lämna råd om egna produkter vid försäkrings- rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys. Avsaknaden av helt ”fristående” förmedlare kan mycket väl delvis vara en följd av att det inte finns någon konkurrensfördel med att tillhandahålla helt opartisk rådgivning om försäkring, eftersom förmedlare inte är förhindrade att använda termen ”opartisk analys” om sin rådgivnings- verksamhet trots att det förekommer intressekonflikter i den verksam- heten. Som anförs ovan bedöms de inskränkningar som föreslås när det gäller rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys, kunna bidra till att en helt opartisk rådgivning växer fram (jfr även prop. 2016/17:162 s. 432–436). , vilka per definition tillhandahåller egna försäkringsprodukter, torde det inte finnas incitament att erbjuda opartisk och personlig rådgivning på samma sätt som hos försäkringsförmedlare. I motsats till vad och anför om att i detta avseende inte göra åtskillnad mellan försäkringsförmedlare och andra försäkringsdistributörer, anser regeringen därför inte att det finns skäl att i den nya lagen om försäkringsdistribution ställa upp samma förbud för försäkringsföretag som det som föreslås för försäkringsförmedlare. Däremot bör ett försäkringsföretag som betecknar sin rådgivning om egna produkter som opartisk anses agera i strid med det krav på god försäkringsdistributions- sed som föreslås (se avsnitt 9.1). Enligt är det tänkbart att försäkringsföretag organiserar sin verksamhet på sådant sätt att det inrättas en verksamhetsgren som erbjuder rådgivning grundad på grundval av en opartisk och personlig analys och där försäkrings- företagets egna försäkringar inte ingår i analysen. Regeringen anser emellertid inte att det innebär tillräckliga skäl för att överväga att i den nya lagen gå utöver direktivets tillämpningsområde i denna del. I sammanhanget ska vidare understrykas att det som föreslås inte endast kommer att vara tillämpligt när rådgivningen uttryckligen beteck- nas som rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys. självfallet gälla även för det fall försäkringsförmedlaren i andra ordalag beskriver rådgivningen som ”fristående” eller liknande i förhållande till tredjepart. Det bör också gälla om försäkringsförmedlaren i anslutning till rådgivningen beskriver sig själv eller sin verksamhet som fristående, oberoende eller opartisk eller om förmedlaren uttrycker sig på något annat sätt som kan ge kunden uppfattningen att även rådgivningen kommer att lämnas eller har lämnats grundad på en opartisk och personlig analys. Det bör emellertid framhållas att förslaget är avsett att reglera tjänsten rådgivning när den tillhandahålls grundad på en opartisk och personlig analys och inte att införa en definition en ny typ av aktör på försäkrings- marknaden, en opartisk försäkringsrådgivare. Försäkringsdistributions- direktivet medger, i likhet med nuvarande reglering, att ett och samma försäkringsförmedlingsföretag tillhandahåller såväl opartisk som icke opartisk rådgivning. Motsvarande förhållanden gäller även för värdepappersföretag enligt MiFID II i fråga om möjligheten att utföra investeringsrådgivning både på oberoende grund och icke-oberoende grund (se samma prop. s. 433). MiFID II kompletteras bl.a. av kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/565 av om komplettering av Europa- parlamentets och rådets direktiv /65/EU vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet. I den delegerade förordningen ställs särskilda krav upp för de värdepappersföretag som tillhandahåller investeringsrådgivning både på oberoende grund och icke-oberoende grund. Enligt förordningen ska ett värdepappersföretag som tillhanda- håller investeringsrådgivning på både oberoende och icke-oberoende grund bl.a., innan det tillhandahåller sina tjänster, på ett var- aktigt medium ha informerat sina kunder om rådgivningen kommer att vara oberoende eller icke-oberoende (jfr artikel 19.1 c i försäkrings- distributionsdirektivet).