prop · H503250 · 2018-04-26 00:00:00 — Beträffande bestämmelserna om hälso- och sjukvård motsvarar dessa i huvudsak vad som gäller enligt fängelselagen och fängelseförordningen, se ovan. 5 Reformbehov och utgångspunkter 5.1 Strafftidslagen behöver reformeras Lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen) bygger i stor utsträckning på den tidigare regleringen i lagen (1964:541) om behandling i fångvårdsanstalt. Någon allmän översyn av lagen har inte skett och de lagändringar som gjorts sedan ikraftträdandet har till övervägande del gällt detaljfrågor eller varit följdändringar till annan De förarbeten som utgör vägledning för lagens tillämpning är i många fall över . som lagstiftningen varit i kraft har såväl Kriminalvården som samhället i övrigt genomgått stora förändringar. Kriminalvården har ett flertal organisationsförändringar genomförts, bl.a. enmyndighetsreform och styrs verkställigheten av fängelse av en ny lag, fängelselagen (2010:610). Kriminalvården ska bedriva en effektiv verksamhet med en flexibel häktes- och anstaltsorganisation och ett effektivt återfallsförebyggande arbete har också förtydligats. Vidare har det internationella straffrättsliga samarbetet utvecklats väsentligt och fått en helt annan omfattning och betydelse än vid den tid då den nuvarande strafftidslagen Genom EU-samarbetet och utgångspunkten i ömsesidigt erkännande och verkställighet av varandras domar och beslut kan fler personer förväntas dömas i ett land och sedan avtjäna straffet i ett Förändringarna har påverkat förutsättningarna för lagens Behovet av en översyn av strafftidslagen har aktualiserats i flera olika Kriminalvården har framhållit att regelverket brister i olika avseenden, är svårtillämpat och ger upphov till omfattande tolknings- och tillämpningssvårigheter som ytterst riskerar att leda till felaktiga frihetsberövanden (se bl.a. Ju2012/8024/L5). 2017/18:250 ombudsmän () och Justitiekanslern () har påtalat behovet av en översyn och förtydliganden av bestämmelserna i lagen (se bl.a. JO-beslut dnr 3020–2012 och JK-beslut dnr 6671-13-22). Frågan om behovet av en översyn har även behandlats i samband med propositionen om en ny fängelse- och häkteslagstiftning (prop. 2009/10:135 s. 69) och propositionen om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter enligt strafftidslagen (prop. 2012/13:176 s. 8). Sammantaget anser regeringen att det står klart att lagen blivit föråldrad, svåröverskådlig och svår att tillämpa, vilket skapar problem för de tillämpande myndigheterna. Det finns därför behov av att reformera lagen. 5.2Grundläggande principer och allmänna utgångspunkter Det svenska straffsystemet kan i stor utsträckning sägas vila på principer om humanitet, proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling. Reglerna om inledande av verkställighet och beräkning av strafftid utgör en integrerad del av straffsystemet och ska vila på dessa principer. Det innebär att regelverket i grunden bör präglas av humanitet och respekt för individen. Dömda personer ska på samma sätt som andra medborgare respekteras för sin person och sitt människovärde och behandlas därefter. Regelverket får inte utformas så att det framstår som orättvist eller godtyckligt. Vidare måste vid utformningen av regelverket, med hänsyn till proportionalitetsprincipen, behovet av en åtgärd alltid vägas mot den skada eller men som åtgärden kan medföra för den som berörs av den och åtgärden får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till målet med den. Kan målet med åtgärden tillgodoses med en mindre ingripande åtgärd ska i stället den väljas. Därutöver bör regelverket mot bakgrund av likabehandlingsprincipen och kravet på förutsebarhet utformas så att lika fall om möjligt behandlas på samma sätt vid tillämpningen av det och att reglerna är tydliga och därmed tillämpas på ett enhetligt och förutsebart sätt. Frågor om inledande av verkställighet och hur tiden för sådan verkställighet ska beräknas rör ytterst frihetsberövandet av enskilda. Det ligger i sakens natur att regleringen därför har stor betydelse för enskildas rättssäkerhet. Kriminalvårdens verksamhet bedrivs vid 32 häkten, 45 anstalter och 34 frivårdskontor. hanterade Kriminalvården i genomsnitt drygt 15 000 klienter . Av dessa var 1 700 intagna i häkte, 3 700 intagna i anstalt och cirka 9 900 avtjänade kriminalvårdspåföljd i frivård. Det innebär att Kriminalvården hanterar ett stort antal ärenden och beslut som rör frihetsberövandet av enskilda och beräkning av strafftid. Kriminalvården fattar t.ex. drygt 12 000 strafftidsbeslut . För den enskilde rör det ett ingripande beslut. Ett felaktigt strafftidsbeslut kan ytterst få som konsekvens att en dömd hålls felaktigt frihetsberövad eller att han eller hon friges för . Det är därför med hänsyn till såväl den dömde som till det ansvar som åligger den enskilde beslutsfattaren angeläget att besluten blir sakligt riktiga och att förfarandet är rättssäkert. En grundläggande utgångspunkt för regeringen är att skapa en reglering Prop. 2017/18:250 som tillgodoser och förenar krav på både effektivitet och rättssäkerhet. innebär bl.a. att den nya lagen bör utformas så att den blir så tydlig och enkel som möjligt att förstå och tillämpa. För att lagen ska vara enkel att förstå är det viktigt att den ges en överskådlig och tydlig struktur. På så sätt skapas förutsättningar för en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering som en tydlig och enkel reglering minskar risken för misstag och felaktigheter vid tillämpningen. En sådan reglering ökar också förutsebarheten för den dömde i fråga om när han eller hon får eller ska påbörja verkställigheten av ett fängelsestraff och han eller hon ska avtjäna ett fängelsestraff. Vidare bör regelverket vara modernt och utformas så att det kan stå sig . Det innebär att regelverket bör anpassas till dagens förhållanden samt att hänsyn ska tas till såväl samhällsutvecklingen och utvecklingen inom som till den utveckling som skett på påföljds- och verkställighetsområdet. Det är vidare självklart att en anpassning bör ske till det internationella samarbete som sker på det straffrättsliga området. Även den tekniska utvecklingen och de möjligheter den kan erbjuda på området ska beaktas. I kravet på modernisering ligger också att regelverket så långt möjligt ska utformas köns-, teknik- och organisationsneutralt. Vidare måste utgångspunkten för en modern reglering vara att lagen inte onödigtvis ska tyngas med bestämmelser som kan meddelas i författningar på lägre nivå. En annan utgångspunkt för regleringen är att verkställighet av ett fängelsestraff ska påbörjas utan onödigt dröjsmål så att tiden mellan dom och verkställighet blir så kort som möjlig. För såväl det allmänna som för den enskilde måste det generellt sett anses vara en fördel att tiden mellan straff och verkställighet begränsas. I många fall är den dömde också särskilt motiverad att fullgöra åtgärder som åläggs honom eller henne med anledning av en dom i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen. Till det nu sagda ska även läggas att kravet på samhällsskydd fått en ökad betydelse . måste det av såväl humanitetsskäl som av praktiska skäl finnas ett visst utrymme för flexibilitet när det gäller frågan om inledande av verkställighet. Regeringens förslag: En ny strafftidslag ersätter den nuvarande lagen om beräkning av strafftid m.m. Strafftidslagen ska innehålla bestämmelser om när fängelsestraff får verkställas och hur strafftid ska Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att det ska införas en bestämmelse som upplysningsvis hänvisar till fängelselagen (2010:610) och lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens Skälen för regeringens förslag En ny strafftidslag bör införas Redan i samband med införandet av lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen) behandlades frågan om en samordning av lagens bestämmelser med reglerna om behandling av dem som är intagna i anstalt (se prop. 1974:20 s. 69). Frågan berördes också i samband med propositionen om en ny fängelse- och häkteslagstiftning (prop. 2009/10:135 s. 69). En samordning av bestämmelserna med den nya fängelselagens bestämmelser bedömdes då möjlig först efter en språklig och systematisk översyn av strafftidslagen. Det angavs därför att frågan om samordning borde övervägas i det sammanhanget. Regeringen anser i likhet med utredningen att såväl systematiska som praktiska skäl talar mot att låta ny lagstiftning om strafftid m.m. införas i den nu gällande fängelselagen. Bestämmelserna om när fängelsestraff får verkställas och hur tiden för sådan verkställighet ska beräknas är till övervägande del av teknisk natur och skiljer sig i det avseendet väsentligt från bestämmelserna i fängelselagen, vilka i huvudsak reglerar ramarna för verkställighetens innehåll och utformning. En samordning av regelverken skulle vidare som utredningen påpekar förutsätta en mer genomgripande genomgång av bl.a. fängelselagens bestämmelser i syfte att anpassa språk, struktur och begreppsbildning. Någon sådan genomgång har inte skett och kan inte heller anses ha ingått i utredningens uppdrag. Dessutom kan det som utredningen framhåller ifrågasättas om inte frågan om en eventuell samordning även borde inkludera lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Sammantaget anser regeringen därför att en uppdelning av bestämmelserna i separata lagar alltjämt bör bestå. Lagen om beräkning av strafftid m.m. bör därför ersättas med en ny lag. Den nya lagen bör, som utredningen föreslår, ges benämningen strafftidslag. Fördelen med benämningen strafftidslag är att den är modern och kortfattad. Enligt regeringen kan även argumenteras för att frågor om inledande av verkställighet ytterst har med strafftiden att göra. Till det kommer att den nu gällande lagen om beräkning av strafftid m.m. allmänt kallas strafftidslagen. Lagens innehåll och tillämpningsområde Den nya strafftidslagen ska reglera frågor om inledande av verkställighet av fängelsestraff, dvs. när och hur verkställighet av fängelsestraff får eller ska inledas och hur strafftiden ska beräknas. Det innebär att lagen bör vara tillämplig på alla fängelsestraff som enligt lag dömts ut eller bestämts som påföljd för brott. Det bör för tillämpningen sakna betydelse om straffet dömts ut eller bestämts genom en dom eller ett beslut. Det innebär t.ex. att fängelse som förvandlingsstraff för böter ska omfattas, liksom fängelsestraff som bestämts i beslut i samband med undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn (jfr 27 kap. 6 § och 28 kap. 9 § ). Vidare bör också fängelsestraff som efter förverkande av villkorligt medgiven frihet, genom dom eller beslut, ska avtjänas av den dömde omfattas. Lagen bör också vara tillämplig på frihetsberövande påföljder som har dömts ut eller bestämts i ett annat land och som ska verkställas som fängelsestraff här efter överförande hit enligt t.ex. lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen (1972:260) om Prop. 2017/18:250 internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Även fängelsestraff som dömts ut av internationella domstolar och tribunaler och som åtagit sig att verkställa ska omfattas av lagens tillämpningsområde (se t.ex. lagen [1994:569] om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt och lagen [2002:329] om samarbete med ). Till skillnad från utredningen anser regeringen att det saknas anledning att som utredningen föreslår införa en bestämmelse som upplysningsvis hänvisar till fängelselagen och lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. 7Inledande av verkställighet av fängelsestraff 7.1När får ett fängelsestraff verkställas? 7.1.1Grundläggande förutsättningar för verkställighet Regeringens förslag: Ett fängelsestraff ska som huvudregel få verkställas när en dom eller ett beslut i den del som avser fängelsestraff fått laga kraft mot den dömde, eller ett beslut om verkställighet i av ett motsvarande utländskt straff fått laga kraft. Innebär ett sådant beslut om verkställighet i att en ny påföljd ska bestämmas genom svensk dom får verkställighet ske först när den domen fått laga kraft. Ett fängelsestraff får, om det följer av särskilda bestämmelser, verkställas utan att en dom eller ett beslut som avses ovan fått laga kraft. Kriminalvårdens kontroll av om ett fängelsestraff är verkställbart lagregleras. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att det i lagen ska upplysas om att det finns särskilda bestämmelser om hinder mot verkställighet i vissa fall. Utredningen föreslår vidare att det ska införas en ordning enligt vilken Kriminalvården formellt ska pröva om ett fängelsestraff får verkställas. Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. hovrätt, Hovrätten för , , tingsrätt, , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , Inspektionen för vård och omsorg, () och Brottsofferjouren, tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens ombudsmän (), som i och för sig instämmer i 2017/18:250 utredningens bedömning att kravet på laga kraft är det centrala för verkställighetens inledande, anser dock att det i lagen även bör anges att verkställigheten ska påbörjas . Enligt JO ökar det bl.a. förståelsen för de skyndsamhetskrav som föreslås gällande den praktiska hanteringen. Kriminalvården lämnar synpunkter på utformningen av författningsförslaget när det gäller 3 § och ifrågasätter om andra ledet ”när en dom eller ett beslut om verkställighet av ett motsvarande utländskt straff fått laga kraft” är nödvändigt då det följer av särskilda regler när ett sådant straff får verkställas. och Kriminalvården anser när det gäller 4 och 5 §§ att det för tydlighetens skull i lagtexten bör specificeras vilken typ av särskilda bestämmelser som avses och i vilka lagar dessa bestämmelser finns. När det gäller förslaget om att en formell prövning ska ske av om ett fängelsestraff får verkställas anser JO att förslaget behöver förtydligas så att det även bör anges vad prövningen ska resultera i. Även delar den uppfattningen. Kriminalvården anser att förslaget framstår som främmande och principiellt tveksamt, bl.a. utifrån att ett fängelsestraff döms ut av domstol och det därmed normalt inte är fråga om ett fängelsestraff ska verkställas utan när och var. Vidare framhåller Kriminalvården att den prövning som utredningen föreslår är något annat än den faktiska verkställbarhetskontroll som äger rum . Om det bedöms nödvändigt att reglera verkställbarhetskontrollen i lag föreslår Kriminalvården en bestämmelse som innebär att Kriminalvården, liksom , ska kontrollera att domen är verkställbar. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om när verkställighet får inledas finns i 2 och 3 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen). Har den som dömts till fängelse inte inom föreskriven tid fullföljt talan i målet när det gäller den utdömda påföljden, får domen verkställas i den delen utan hinder av att åklagare eller målsägande fullföljt talan mot domen (2 § första stycket strafftidslagen). Domen behöver alltså inte ha fått laga kraft mot alla parter och i alla delar för att verkställighet ska få ske. Att en dom på fängelse i vissa fall får verkställas trots att den inte har fått laga kraft framgår av bestämmelsens andra stycke. Sådan omedelbar verkställighet kan ske antingen på grund av domstols förordnande (se t.ex. 28 kap. 3 § tredje stycket ) eller på grund av särskild föreskrift i lag. En dom på fängelse får även verkställas om den dömde lämnar en nöjdförklaring (3 § strafftidslagen). En nöjdförklaring innebär att den dömde avstår från att överklaga domen i påföljdsdelen och medger att påföljden får börja verkställas innan överklagandetiden löpt ut. Om den dömde har överklagat innebär en nöjdförklaring att överklagandet anses återkallat. Laga kraft som huvudregel för verkställighetens inledande Det är både ur ett samhällsperspektiv och för den dömde angeläget att verkställigheten av ett fängelsestraff kan påbörjas i så nära anslutning till domen eller beslutet som möjligt. är det viktigt att skapa en ordning som tillgodoser och förenar både effektivitetshänsyn och rättssäkerhetsintressen. En ordning som innebär att domar eller beslut i sin helhet ska ha fått laga kraft för att få verkställas riskerar att leda till att det går mellan domens eller beslutets meddelande och att verkställigheten kan inledas, trots att någon ändring i påföljdsdelen inte kan aktualiseras med anledning av överklagandet, t.ex. i ett fall där den dömde överklagar i någon annan del än i frågan om påföljd. En ordning som innebär att domar eller beslut i större utsträckning får verkställas trots att de inte har fått laga kraft i den del som avser straffet riskerar å andra sidan att leda till att den dömde tvingas avtjäna straff som efter överprövning saknar grund. Utredningen föreslår att som huvudregel ska gälla att ett fängelsestraff får verkställas när en dom eller ett beslut i den del som avser fängelsestraff fått laga kraft mot den dömde. Det är också den ordning som i grunden gäller enligt den nuvarande regleringen. För att öka tydligheten och underlätta tillämpningen föreslås att kravet på laga kraft ska komma till direkt uttryck i lagtexten. I likhet med flertalet remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), , , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , och , anser regeringen att utredningens förslag innebär en lämplig och tydlig avgränsning av när ett fängelsestraff får verkställas och ett befogat förtydligande. En sådan ordning svarar därför väl mot intresset av att skapa en tydlig, ändamålsenlig och rättssäker reglering. Till skillnad från JO gör regeringen dock bedömningen att det saknas anledning att i lagen utöver vad som föreslås särskilt ange att verkställigheten ska påbörjas . Det är i och för sig riktigt som JO anför att den utgångspunkten är gemensam både för de situationer som behandlas och för de situationer som avser omedelbar verkställighet (se nedan) och att ett sådant tillägg på ett sätt kan sägas öka förståelsen för de skyndsamhetskrav som föreslås gällande den praktiska hanteringen (se nedan under avsnitt 7.2.2). Både den nu föreslagna regleringen med laga kraft mot den dömde som grundförutsättning för verkställighetens inledande och förslaget nedan om möjlighet till omedelbar verkställighet i vissa fall ger dock redan i sig genom sin utformning uttryck för den utgångspunkten. Ett tillägg som det JO föreslår riskerar därför att leda till osäkerhet kring betydelsen av en sådan bestämmelse och hur den ska tolkas i förhållande till den reglering som diskuteras. Ett sådant tillägg bör därför inte införas. Sammanfattningsvis föreslås således att som huvudregel ska gälla att ett fängelsestraff får verkställas när en dom eller ett beslut i den del som avser fängelsestraff fått laga kraft mot den dömde. Att en dom eller ett beslut fått laga kraft innebär att domen eller beslutet kan angripas med ordinära rättsmedel, dvs. Laga kraft mot den dömde kan inträda antingen genom att överklagandetiden passerats utan att den dömde överklagat domen eller beslutet i den del som avser fängelsestraff eller genom att domen eller beslutet helt enkelt inte kan överklagas som är fallet när det gäller t.ex. domar eller beslut meddelade av . Som regeringen föreslår ska laga kraft mot den dömde också kunna inträda genom att den dömde lämnar en nöjdförklaring (se vidare avsnitt 8.2). Att kravet på laga kraft ska gälla endast i förhållande till den dömde och i den del som avser fängelsestraff innebär att fängelsestraffet får verkställas även om åklagaren eller målsäganden har överklagat domen eller beslutet eller den dömde har överklagat men endast avseende annat än sådant som avser fängelsestraffet, t.ex. utvisning, förverkande av egendom, företagsbot eller skadestånd. överklagat domen beträffande skuldfrågan (frågan om den dömde ska dömas för gärningen och hur den ska bedömas) innebär det som regel att även påföljdsfrågan omfattas av prövningen (se Fitger, , 51 kap. 24 §). författningskommentaren med en närmare redogörelse för bestämmelsens Som framgår av avsnitt 6 föreslår regeringen att lagen även ska omfatta frihetsberövande påföljder som har dömts ut eller bestämts i ett annat land och som ska verkställas som fängelsestraff här efter överförande hit enligt t.ex. lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Som utredningen konstaterar är förhållandena dock något annorlunda för dessa fall. dessa fall att verkställighet här i landet kan inledas först efter det att ett överförande av verkställigheten skett. Som utredningen föreslår bör därför i dessa fall som huvudregel i stället gälla, att ett fängelsestraff får verkställas först när ett beslut om verkställighet i av det motsvarande utländska straffet fått laga kraft. Ett sådant beslut kan dock även innebära att en ny påföljd ska bestämmas genom svensk dom (se t.ex. 3 kap. 9 § andra stycket 2 lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen). Även för dessa fall bör gälla att den utländska domen eller beslutet får verkställas här i landet först sedan den svenska domen om ny påföljd fått laga kraft. eller domen ska ha fått laga kraft innan verkställighet får ske här i landet motiveras bl.a. av den andra statens möjlighet att återkalla t.ex. domen innan verkställigheten har påbörjats i (se t.ex. 3 kap. 23 § första stycket 1 lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen). sagda att ett utländskt fängelsestraff får verkställas här först när överklagandetiden för beslutet om verkställighet av det motsvarande utländska straffet löpt ut utan att någon av parterna har överklagat beslutet eller genom att det helt enkelt inte kan överklagas (t.ex. beslut av regeringen enligt lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom). I de fall ett sådant beslut innebär att en ny påföljd ska bestämmas genom svensk dom får verkställighet ske först när överklagandetiden för den domen löpt ut utan att på motsvarande sätt någon av parterna har överklagat domen. Lagtexten bör förtydligas i enlighet med vad som sagts. Att det finns undantag från den huvudregel som föreslås framgår av bl.a. 26 § lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., enligt vilken Kriminalvårdens beslut enligt 6 § samma lag om att bifalla en framställning om överförande av en nordisk dom för verkställighet här i landet, gäller om inte något annat förordnas, se avsnitt 15.1 förslaget till 3 §. Genom en ordning med laga kraft mot den dömde som huvudregel för verkställighetens inledande samt förslaget om utökade möjligheter till nöjdförklaring, se avsnitt 8.2, skapas enligt regeringen en tydligare, mer ändamålsenlig och rättssäker struktur för vad som bör gälla ifråga om när verkställighet får inledas. Frågan om hur verkställigheten av ett fängelsestraff kan eller ska påbörjas behandlas i avsnitt 7.2.2 och 7.2.3. Omedelbar verkställighet i vissa fall gäller att ett fängelsestraff under vissa omständigheter får verkställas trots att en dom eller ett beslut inte fått laga kraft mot någon av parterna. Sådan omedelbar verkställighet kan som framgått ske antingen på grund av domstols förordnande eller på grund av särskild föreskrift i lag.