prop · H503199 · 2018-03-27 00:00:00 — 5.1.1Vad utgör en nationell minoritet och ett nationellt minoritetsspråk? Även om tillämpningsområdena för ramkonventionen och språkstadgan i betydande omfattning sammanfaller syftar de i del eller helhet till att skydda olika saker – de nationella minoriteterna respektive de nationella minoritetsspråken. har anslutit sig till båda konventionerna vid samma tillfälle och erkänt lika många nationella minoriteter som minoritetsspråk. Detta kan leda tanken till att det finns ett entydigt samband mellan den minoritetsgrupp och det minoritetsspråk som gruppen är förknippad med. Saken är dock mer komplicerad och det är viktigt att se på begreppen nationell minoritet och nationellt minoritetsspråk parallellt. Begreppet ”nationell minoritet” definieras inte i ramkonventionen. fastslog 1999, efter regeringens förslag, följande kriterier för att erkännas som sådan i samband med antagandet av propositionen Nationella minoriteter i (prop. 1998/99:143, bet. 1999/2000:KU6, rskr 1999/2000:69): –Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i samhället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och sammanhållning. –Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen måste föreligga men de särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten. Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet. –Historiska eller långvariga band med . Det är inte möjligt att dra någon absolut gräns mätt, men bedömningen är att endast minoritetsgrupper vars kultur funnits i /1900 uppfyller kravet på historiska eller långvariga band. Ovannämnda kriterier tillämpas av i fråga om begreppet När det gäller nationella minoritetsspråk finns däremot en definition i språkstadgan. I stadgan anges att ett sådant språk ska användas av hävd i en stat och att språket ska vara annorlunda än det officiella språket. Av detta följer exempelvis att dialekter av det svenska majoritetsspråket eller därvid jämförbara varieteter inte omfattas. När behandlade regeringens proposition om anslutning till ramkonventionen och språkstadgan ansågs judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar uppfylla kriterierna för att erkännas som nationella minoriteter. Finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska ansågs vara de nationella minoritetsspråk som talats av hävd i . 2017/18:199 Tillhörighet baseras på självidentifikation Det finns inga exakta uppgifter om hur många personer som tillhör de grupper som erkänts som nationella minoriteter. Detta beror i huvudsak på att inte för sådan statistik, ett förhållningssätt som bl.a. har historiska skäl. Men uppskattningsvis kan av befolkningen utgöras av personer som tillhör en eller flera nationella minoriteter. Det är varje enskild individ som själv avgör om denne anser sig tillhöra en nationell minoritet. Tillhörigheten baseras således på individuell självidentifikation och förankring i gruppen. Att det är valfritt för den enskilde att göra anspråk på de rättigheter som följer av att ingå i en minoritet är viktigt att notera. Eftersom tillhörigheten baseras på självidentifikation kan samhället inte ställa krav på någon att styrka sin tillhörighet till en eller flera nationella minoriteter. Det är viktigt att se de personer som identifierar sig som tillhörande en nationell minoritet och som använder de nationella minoritetsspråken som individer som skiljer sig åt sinsemellan på samma sätt som människor i övrigt. Alla individer som anser sig tillhöra en eller flera nationella minoriteter har inte en automatisk koppling till ett visst minoritetsspråk. Vissa kan ha anknytning till flera nationella minoriteter eller minoritetsspråk. Språk- och minoritetsidentitet kan skilja sig åt för olika individer som anser sig tillhöra samma nationella minoritet. Det kan ha att göra med den kulturella miljö och de traditioner personen har med sig hemifrån, men det kan också bero på andra faktorer. För vissa kan det handla om att hitta tillbaka till något som gått förlorat i tidigare generationer. Bakom begreppen nationell minoritet och nationellt minoritetsspråk döljer sig således ett stort antal människor med sinsemellan olika syn på sin identitet och sitt språk. Oavsett identitet ska efterlevnaden av deras rättigheter säkras. I tillägg till de bestämmelser i svensk rätt som ansågs tillgodose delar av åtaganden enligt ramkonventionen och språkstadgan infördes år 2000 två särskilda språklagar – lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar respektive lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltnings- myndigheter och domstolar (minoritetsspråkslagarna). för att tillgodose kravet på förstärkt geografiskt skydd enligt åtagandena i del III i språkstadgan (se avsnitt 4.2). Lagarna gav enskilda rätt att under vissa förutsättningar använda språken i kontakt med förvaltningsmyndig- heter och domstolar om målet eller ärendet hade anknytning till förvaltningsområdet för språket. Förvaltningsområdena för finska och meänkieli respektive samiska omfattade då fem respektive fyra i lagarna angivna kommuner i (sammanlagt sju kommuner) samt Minoritetsspråkslagarna föreskrev även en rätt erbjudas förskola och äldreomsorg på språket ingick i ett förvaltningsområde. hade ansvar för att redovisa hur statsbidraget till Prop. 2017/18:199 kommuner och landsting inom förvaltningsområde använts och vilka resultat det gett. 5.1.32010 års minoritetspolitiska reform beslut om propositionen Från erkännande till egenmakt. Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158, bet. 2008/09: KU23, rskr. 2008/09:272) innebar ytterligare steg för att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Strategin innehåller åtgärder för att: –motverka diskriminering och utsatthet av de nationella minoriteterna, –säkerställa en bättre efterlevnad av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk och uppföljning av vidtagna åtgärder, –stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande, samt –främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken. De båda minoritetsspråkslagarna ersattes av den nya lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) som trädde i kraft . Genom denna anslöts ytterligare 18 kommuner till förvaltningsområdet för finska och 13 kommuner till förvaltningsområdet för samiska. Det infördes även en möjlighet för kommuner att frivilligt ansluta sig till förvaltningsområde. Ett betydande antal kommuner har utnyttjat denna möjlighet. Fram har förvaltningsområdena utvidgats med ytterligare 43 kommuner för att nu uppgå till sammanlagt 81 kommuner. Därtill ingår nu 16 landsting i förvaltningsområdena. Reformen innebar även ett flertal andra förändringar. i och fick ett gemensamt uppföljnings- och samordningsansvar. I minoritetslagen infördes bestämmelser som gäller i hela landet, bl.a. skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter, att främja deras möjligheter att behålla och utveckla sin kultur samt att ge dem möjlighet till inflytande och att samråda med dem (det s.k. grundskyddet). Rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakter med myndigheter förändrades och utökades på olika sätt så att den i vissa fall kom att gälla även utanför förvaltningsområdena. Genom språklagen (2009:600), som trädde i kraft , gavs det allmänna även ett särskilt ansvar att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Ett mål för minoritetspolitiken beslutades av i samband med att ett samlat politikområde inrättades 2000. Detta är att ge skydd för de nationella minoriteterna och att stärka deras möjlighet till inflytande, samt att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Det övergripande målet bröts genom reformen 2010 ner i tre delområden: diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet (prop. 2008/09:158 s. 45–46). 2017/18:199 5.2 Minoritetspolitiken följs upp på nationell nivå av i och . Uppföljningsmyndigheterna ger ut en rapport om minoritetspolitikens utveckling under föregående år. Denna uppföljningsrapport utgör, tillsammans med annat material, underlag för regeringens omvärldsanalys och kontinuerliga bedömning av utvecklingen på området. Rapporten är även del av grunden för regeringens rapportering till i budgetpropositionen. På internationell nivå genomför kontinuerlig granskning av efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan. 5.2.1 Uppföljning på nationell nivå En samlad nationell bild redovisades av uppföljningsmyndigheterna senast Det kunde då konstateras att arbetet för att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter utvecklats positivt års minoritetspolitiska reform, men även att utvecklingen över tid avstannat alternativt uteblivit helt på vissa områden. Enskilda som bor inom förvaltningsområdena för finska, meänkieli respektive samiska har fler möjligheter att få sina rättigheter Störst möjlighet har de som bor i en kommun som får statsbidrag för individens minoritetsspråk. bedömer att resultaten inom förvaltningsområdena har en tydlig koppling till vissa framgångsfaktorer; rättigheter i lag, statsbidraget för kommuner i förvaltningsområden, att kommuner och landsting har tydligt utpekade och förankrade funktioner med ansvar för minoritetsarbetet, de lokala minoritetsföreträdarnas aktivitet och den statliga samordningen. pekar myndigheterna på att det fortfarande finns betydande utmaningar. Det finns även stora skillnader i graden av efterlevnad av de nationella minoriteternas rättigheter mellan kommuner och landsting inom respektive utanför förvaltningsområden. Det är tydligt att minoritets- politiken inte har fått tillräckligt genomslag utanför förvaltningsområdena. Trots informations- och utbildningsinsatser är kunskapsbristen utbredd, vilket bl.a. leder till att de nationella minoriteternas rättigheter sällan uppmärksammas och än mer sällan efterlevs. I stort sett samtliga kommuner utanför förvaltningsområdena saknar strategiskt arbete med de nationella minoriteternas rättigheter. finns det kommuner och landsting som saknar ett målinriktat arbete, som inte har genomfört fullständiga analyser eller där utbudet av service på nationella minoritetsspråk inte motsvaras av efterfrågan. Vad gäller statliga myndigheter har en positiv utveckling kunnat skönjas, särskilt för arbetet att utveckla former för inflytande och delaktig- het och i viss utsträckning när det gäller kunskapsnivån. statliga myndigheters insatser vara tydligt kopplade till specifika uppdrag I fråga om de allmänna skyldigheter som följer av minoritetslagen är aktiviteten avsevärt lägre. bedömer att den positiva utvecklingen inom de statliga myndigheterna i stor utsträckning är kopplad till påverkansarbete från organisationer som företräder de nationella minoriteterna. Sammantaget visar uppföljningen på ett antal brister i efterlevnaden av Prop. 2017/18:199 de nationella minoriteternas rättigheter och den aktuella lagstiftningen, såväl på som på statlig nivå, och att dessa brister leder till att minoritetspolitikens genomförande hämmas. Denna bild bekräftas även av den nulägesbeskrivning och utvärdering som utredningen genomfört. Granskningen inom inleds med att staterna lämnar rapporter till där de redovisar nuläget. Även enskilda organisationer kan lämna synpunkter. Rapporten granskas av en expertkommitté (språkstadgan) respektive en rådgivande kommitté (ramkonventionen), vilka även genomför landbesök. Kommittéerna upprättar därefter rapporter med bedömningar och rekommendationer. Rapporterna redovisas till som på grundval av dessa utfärdar rekommendationer till den berörda staten. Granskning vad gäller ramkonventionen publicerades den rådgivande kommitténs yttrande inom ramen för den fjärde granskningen avseende efterlevnad av ramkonventionen (ACFC/OP/IV[2017]004). De rekommendationer som främst är av intresse i detta ärende är att bör: –förbättra implementeringen av minoritetslagen på lokal nivå och förtydliga lagstiftningen där så behövs samt introducera effektiva åtgärder för att säkerställa att lagen följs, –utveckla ett program för förskola på minoritetsspråk samt utbildning av förskollärare i nära samarbete med minoritetsföreträdare, –genomföra åtgärder för att säkerställa att äldre som tillhör de nationella minoriteterna har möjlighet att erhålla äldreomsorg på deras minoritetsspråk. Granskning vad gäller språkstadgan lämnade ett antal rekommendationer inom ramen för den sjätte granskningen av efterlevnad av språkstadgan (CM/RecChL[2017]1). De rekommendationer som främst är av intresse i detta ärende är att bör: –stärka utbildningen i och på samtliga nationella minoritetsspråk genom att anta en övergripande och strukturerad strategi som utgår från såväl de minoritetsspråktalandes behov som situationen för respektive språk, –se till att modersmålsundervisningen uppfyller de krav som anges i konventionen och erbjuda en genuin och adekvat språkundervisning som gör att eleverna kan uppnå fullt utvecklad kompetens i de berörda språken, –överväga att utvidga användningen av språkcentrum till övriga nationella minoritetsspråk, i linje med de samiska språkcentrumens metodik. Minoritetspolitiken fyller ett flertal syften som skiftar beroende på vilken utgångspunkt som antas. Efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter enligt internationella åtaganden och nationell rätt har stor betydelse för enskilda individer. Efterlevnaden av individens rättigheter är också avgörande för den nationella minoritetens och minoritetsspråkets långsiktiga fortlevnad. Eftersom de nationella minoriteternas språk och kultur är en värdefull del av den kulturella mångfalden och det gemensamma kulturarvet är det av stor betydelse att skydda och främja de nationella minoriteternas och minoritetsspråkens existens. Den sammanvägda bilden är således att det är ett samhällsansvar att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter, såväl på individsom systemnivå. Gemensamt för de nationella minoriteterna judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar respektive de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska är att de har en lång historia och närvaro i . Människor med anknytning till dessa grupper har präglat det samhälle vi lever i och minoriteternas historia och språk är därför även en självklar del av historien om i går, och . internationella åtaganden om de nationella minoriteternas rättigheter bedöms inte i tillräcklig grad ha omvandlats till praktiska resultat i vardagen och i vissa fall inte heller på ett korrekt sätt införlivats i svensk rätt. Regeringen avser därför fortsätta arbetet med att säkerställa att de nationella minoriteternas rättigheter, som är en del av det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättigheterna, efterlevs i praktiken. I detta arbete krävs systematik, långsiktighet och uthållighet. Därtill är de nationella minoriteternas egenmakt (verktyg och förutsättningar att forma sin egen framtid) ett avgörande fundament som hela politikområdet ska vila på. De nationella minoriteternas rättigheter är Regeringens bedömning: De nationella minoriteternas rättigheter utgör en integrerad del av det internationella ramverket till skydd för de Det nationella arbetet med de nationella minoriteternas rättigheter bör utgå från detta förhållande. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Dock har utredningen formulerat detta som att minoritetspolitiken i större utsträckning bör samordnas med arbetet med andra frågor som rör mänskliga rättigheter och demokrati. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan Prop. 2017/18:199 tillstyrker utredningens bedömning eller har inte några synpunkter på den. anser att det är bra att minoritetspolitiken knyts närmre till frågor om mänskliga rättigheter eftersom de då kan behandlas inom det ordinarie beslutsfattandet. Skälen för regeringens bedömning: De mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och ömsesidigt samverkande. De slår fast att alla människor, oavsett land, kultur och sammanhang, är födda fria och lika i värde och rättigheter. Av bl.a. artikel 1 i ramkonventionen följer att skyddet av nationella minoriteter och av de rättigheter och friheter som tillkommer personer som tillhör dessa minoriteter utgör en integrerad del av det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättigheterna. Målet för politiken för mänskliga rättigheter är att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (prop. 2015/16:1 utg.omr. 1, bet. 2015/16:KU1, rskr. 2015/16:62). I regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (skr. 2016/17:29) bedömer regeringen att det är nödvändigt med en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna på en övergripande nivå om målet ska kunna uppnås. En sådan struktur bör bestå av ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna, ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet, och ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och näringslivet. Samtliga delar av strukturen har betydelse för arbetet med de nationella minoriteternas åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. Utredningen konstaterar att arbetet med de nationella minoriteternas rättigheter ofta hanteras parallellt med arbetet med t.ex. barns eller kvinnors rättigheter och parallellt med det generella arbetet med mänskliga rättigheter på det nationella planet. Men det är inte ändamålsenligt eller effektivt att dessa ömsesidigt beroende rättighetsområden hanteras med bristande samordning. Det riskerar att leda till att synergieffekter går förlorade och att närliggande frågor inte ses ur ett helhetsperspektiv. Utredningen anser även att de nationella minoriteternas rättigheter har fått bristande genomslag till följd av att de ofta inte är lika prioriterade som andra rättighetsområden i den operativa verksamheten. Detta är i linje med uppföljningsmyndigheternas bedömningar av varför minoritetspolitiken har fått bristande genomslag. Regeringen delar dessa bedömningar. I likhet med anser regeringen att ett tydligare fokus på de nationella minoriteternas rättigheter som mänskliga rättigheter medför att minoritetspolitiken på ett tydligare sätt finner en hemvist inom de ordinarie beslutsprocesserna inom kommun, landsting och stat. Arbetet med minoritetspolitiken bör därför i större utsträckning samordnas med arbetet med andra frågor som rör mänskliga rättigheter och i större utsträckning behandlas som en integrerad del av de mänskliga rättigheterna, något som möjliggör synergier och områdesanpassade tillvägagångssätt. Sådan samordning kan även bidra till att de nationella minoriteternas rättigheter blir synligare för majoritetssamhället och därmed får höjd status. 2017/18:199 6.3 Nästa steg för minoritetspolitiken Regeringens bedömning: Efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter bör säkerställas. Förslagen i denna proposition utgör en del i detta arbete. Det är nödvändigt med ett helhetsgrepp om de utmaningar och möjligheter som finns inom området. Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning i den här delen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens avsikt är att ska säkra efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att ta ett helhetsgrepp på de utmaningar och möjligheter som finns inom området, såväl för att säkerställa efterlevnaden av rättigheterna som för att förverkliga det minoritetspolitiska målet. Arbetet ska fortsatt bygga på regeringens samlade minoritetspolitiska strategi och de styrkor som denna har visat, men omhänderta dess svagheter. Utgångspunkten är att den samlade strategin har tjänat politikområdets utveckling, men att strategins inriktning nu behöver revideras. Förslagen i denna proposition är en del av den reviderade inriktningen. Därtill avser regeringen att återkomma med ytterligare delar av den reviderade inriktningen. Regeringen bedömer att systematik, långsiktighet och de nationella minoriteternas egenmakt är nyckelfaktorer i det fortsatta arbetet. En fungerande överföring av språk och kultur mellan generationerna är en avgörande faktor. Genom att utgå från dessa faktorer och kombinera dem med att adressera behovet av förtydligad lagstiftning, ytterligare åtgärder, utvecklad strategisk styrning och ett tvärsektoriellt förhållningssätt läggs basen för nästa steg i arbetet med att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter, och därmed även arbetet med att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. En samlad strategi med överföringen av språk och kultur som central uppgift Regeringens bedömning: Det är avgörande för utvecklingen av politikområdet att den minoritetspolitiska strategin är samlad och Målet för minoritetspolitiken och dess indelning i tre inbördes beroende delområden bör kvarstå. Språk och kultur är kärnan i de nationella minoriteternas identitet. fungerande överföring av språk och kultur mellan generationer är därför en central uppgift för minoritetspolitiken. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- Utredningen anser dock att bedömningen medför att delområdet språk och kultur ska ges en särskild tyngd och prioriteras. utredningen att överföringen av språk och kultur mellan generationer ska pekas ut som en huvuduppgift för politikområdet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens övergripande bedömning att minoritetspolitiken i större utsträckning behöver inriktas på överföringen av språk och kultur till nästa generation för att de nationella minoritetsspråken inte ska upphöra att existera. Ett antal instanser, däribland , , och kommun, ställer sig positiva till att utredningen prioriterar överföringen av språk och kultur mellan generationer. anför att de instämmer i att språk och kultur är ett viktigt delområde, men att det även har stor betydelse att de två andra delområdena inte nedprioriteras. i anser att det ur ett rättighetsperspektiv är problematiskt att prioritera rätten till språk och kultur framför rätten att skyddas mot diskriminering och rätten till inflytande. En övervägande del av minoritetsorganisationerna, däribland och , anför att det är viktigt att minoritetspolitiken inriktas på överföringen av språk och kultur till kommande generationer och att ungdomars språkrevitalisering prioriteras. Skälen för regeringens bedömning Vikten av en sammanhållen strategi Det krävs åtgärder på olika områden för att det mål som fastställt för minoritetspolitiken ska kunna uppfyllas. De nationella minoriteternas rättigheter bildar en helhet och de tre delområdena – språk och kulturell identitet, inflytande och delaktighet respektive diskriminering och utsatthet – är delar av denna helhet. Även de internationella åtagandena på området behandlar de olika rättigheterna som en helhet. Ett antal remissinstanser, däribland i , anför att det i stort inte är möjligt att prioritera mellan minoritetspolitikens delområden eftersom de är inbördes beroende. Exempelvis måste individen känna sig trygg och fri från risken att utsättas för diskriminering eller trakasserier för att våga använda sitt språk eller utöva sin kultur. Därtill bygger politiken på att den genomförs tillsammans med de nationella minoriteterna. Delområdena går alltså inte att skilja åt, eftersom de är sammanvävda med varandra.