prop · H60324 · 2018-12-19 00:00:00 — Konsulttjänster inom till exempel management kan ha större påverkan på myndighetens utveckling av policyer och strategier. 34Intervju vid , . 35Intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-26d; intervju vid , ; intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-28b; intervju vid , 2018-03-22a. 36Intervju vid , , intervju vid , 2018-03-26d; intervju vid , 2018-03-28b. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Diagram 2 Hur uppskattar ni att myndighetens användande av konsulttjänster kommer att förändras ? I granskningen har bristen på it-kompetens betonats av flera myndigheter. Det är svårt att anställa personer med it-kompetens och det gör att myndigheterna får använda it-konsulter i högre utsträckning än vad de önskar. Vår bedömning är att myndigheters behov av it-kompetens förmodligen kommer att öka i takt med en komplexare värld där digitalisering, artificiell intelligens och annan utveckling som är relaterad till it pågår. 3.1.2 stöd kan få större spridning I enkät svarade av myndigheterna att de ”” använder sig av de stöd som tillhandahåller, och att de ”” eller ”Aldrig” använder stöden. I intervju vid framgår att det stöd som myndigheter använder mest är miljöstödet. har också en frågeportal, där den vanligaste frågan är hur myndigheterna bäst kan utvärdera upphandlingarna. I övrigt förekommer inga frågor som är specifika för upphandling av just konsulttjänster.37 37Intervju vid , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är en ny myndighet med ett omfattande uppdrag att stödja övriga myndigheter i deras upphandlingsarbete. I våra fallstudieintervjuer framgår att de stöd som myndigheten tillhandahåller används. Det handlar huvudsakligen om att få svar på frågor om upphandlingsregler snarare än de verktyg som tagits fram för att hjälpa myndigheter att bli mer strategiska inköpare. Här finns goda möjligheter för att ge en bättre spridning åt de exempel på välfungerande inköpsarbete som finns i staten. 3.2 Myndigheternas arbete med kompetensförsörjning I detta avsnitt redogör vi för resultat och iakttagelser som handlar om myndigheternas arbete med sin strategiska kompetensförsörjning. Med ”strategiskt” avses att myndigheten tagit ett samlat grepp om kompetensens betydelse för verksamheten och utvecklat en strategi för att sörja för behoven. Det strategiska perspektivet är viktigt för att myndigheten ska kunna använda rätt kompetens till rätt uppgifter. Om myndigheten förmår arbeta strategiskt med sin kompetensförsörjning leder det i förlängningen till effektivitetsvinster då myndigheten dels kan hushålla bättre med resurser, dels minskar risken för ej välgrundade beslut om att köpa in tjänster. Exempel från fallstudierna - Ett exempel på en myndighet som har en kompetensförsörjningsstrategi är , som aktivt beslutat om använda kompetenskonsulter för vissa delar av kärnverksamheten. Myndigheten använder s.k. curatorer för permanenta projekt och konstkonsulter för inköp av konstkollektioner. Det är sammanlagt 2 stycken curatorer och 7 stycken konstkonsulter som upphandlas . När avtalen går ut görs en ny upphandling. Tanken med upplägget att emellanåt byta ut curatorerna och konsulterna är dels att få in olika kompetenser i myndigheten, dels att inte låta ett fåtal personer, genom att inneha samma position , få för stor inflytande på branschen eller i myndigheten. Utifrån Riksrevionens enkät är det svarsalternativen ”Få nya ögon på verksamheten” alternativt ”Få in sådana experter som inte är anställbara i verksamheten” som driver användingen av dessa konsulttjänster. Upplägget uppfattas av som lyckat för myndighetens verksamhet, men det är inte utan risker. Curatorernas och konstkonsulternas bakgrund varierar, men de flesta kommer från ett konstnärligt yrke eller arbetar med presentation av konst. Det är inte ovanligt att konsulterna fortsätter att driva egna verksamheter inom sitt yrkesområde vid sidan av sitt uppdrag hos , vilket bl.a. riskerar att leda till att förtroendet för myndighetens objektivitet sjunker. 3.2.1Konsulttjänster är sällan del i planeringen av kompetensförsörjningen Att ha gjort analyser av myndighetens kompetensbehov är ett första steg mot välgrundade beslut att köpa in konsulter. I det ingår att analysera hur myndigheter ser på sin strategiska kompetensförsörjning, hur man omsätter det i behov av R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N ramavtal och hur myndigheter organiserar sina upphandlingar och inköp. Regeringen har tidigare lyft fram vikten av att myndigheterna bedriver ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning.38 ställde i enkäten frågan om myndigheterna gjort en analys av hur användningen av konsulttjänster påverkar deras kompetensförsörjning. Färre än hälften av myndigheterna har gjort en sådan analys. Enkätsvaren visade att 71 myndigheter delvis hade gjort en analys av hur konsulttjänsterna påverkar kompetensförsörjningen och 12 myndigheter uppgav att de gjort en analys som omfattade hela verksamheten.39 Diagram 3 Har myndigheten gjort någon analys av hur användandet av konsulttjänster påverkar myndighetens kompetensförsörjning? Ja, men endast för vissa Ett sätt att arbeta med myndighetens kompetensförsörjning är att ha en kompetensförsörjningsplan. Av de myndigheter som svarade på enkät hade 14 myndigheter en kompetensförsörjningsplan som inkluderade behovet av konsulttjänster.40 Det är svårt att uttyda några mönster utifrån svaren men av de 50 myndigheter som köpt konsulttjänster för störst belopp har 32 myndigheter () en kompetensförsörjningsplan. 2013/14:155. 39När begärde ut analysen svarade fem myndigheter att frågan antingen var felbesvarad eller att analysen inte fanns dokumenterad. I ett fall har myndigheten sammanfattat analysen i skrift och översänt till oss. 40Ursprungligen svarade 19 myndigheter att de hade en sådan plan. När begärde ut dokumentet uppgav 4 myndigheter att de antingen svarat fel på frågan eller att planen inte finns dokumenterad. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I syfte att följa upp enkätsvaren har de planer och analyser för kompetensförsörjning som omfattar hela verksamheten och som myndigheterna dokumenterat samlats in. Kvaliteten i dokumenten var till stora delar god. Vissa myndigheters planer och analyser anses som särskilt relevanta och strategiska och redogörs för som goda exempel nedan. Intervjuer med fallstudiemyndigheterna visar att flera myndigheter visserligen har reflekterat över vilken kompetens och kapacitet de vill ha genom anställningar respektive köp av konsulttjänster, men att det i praktiken har varit svårt för dem att agera därefter. Det finns olika skäl till att myndigheterna inte planerar långsiktigt för sin kompetensförsörjning. Medarbetare vid menar i en intervju att det kan vara svårt för myndigheterna att planera om de inte vet vilken personalbudget de har . Det gör att myndigheter blir rädda att de ska anställa för många och istället förstärker personalstyrkan med konsulter.41 Bristen på förutsägbarhet återkommer i intervjuer med flera andra myndigheter. Framförallt påverkar regeringens styrning myndigheternas möjligheter att planera långsiktigt och strategiskt. För flera av fallstudiemyndigheterna kan detta sägas vara ett stort hinder och en viktig orsak till att myndigheter köper konsulttjänster mer ad hoc-mässigt. Styrningen kan bland annat bestå av uppdrag utanför myndighetens regleringsbrev som ibland ska genomföras med kort planeringshorisont.42 Vid intervjuer återkommer uppgifter om att medarbetare vid fallstudiemyndigheterna upplever att de med kort varsel får svårförutsägbara uppdrag av regeringen. Även förändringar i myndighetsstrukturer och omlokaliseringar av myndigheter leder till bristande förutsägbarhet.43 Andra förklaringar som nämns är att det sker förändringar på EU-nivå som kräver anpassningar,44 eller att arbetsmarknaden påverkar tillgången på kompetens. Exempel från fallstudierna - är ett exempel på myndighet som har haft problem att planera för sin långsiktiga verksamhet. I intervjuer har representanter för framfört att regeringen styrning av myndigheten har varit otydlig. Otydligheten har handlat om vilka uppdrag ska ha och inom vilka områden myndigheten ska verka. har höga konsultkostnader i förhållande till till exempel personalkostnaderna, och inom menar man att en förklaring är att det har rått osäkerhet om den framtida inriktningen och vilka uppdrag som kommer ges till myndigheten. 41Intervju vid , . 42Intervju vid , . 43Intervjuer vid , ; intervjuer vid , och ; intervju vid , . 44Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Konsulter kan vara en del i en god strategisk kompetensförsörjning. Det kan till exempel vara klokt att använda konsulttjänster inom det snabbföränderliga itområdet. En förutsättning är att användningen är genomtänkt, vilket granskningen visar att den ofta inte är. Det finns dock goda exempel som förtjänar att lyftas fram. Gemensamt för de planer och analyser för kompetensförsörjning som vi i granskningen bedömt som goda exempel är att de innehåller någon eller några av följande punkter: •Rutiner för motivering av konsultanvändandet, till exempel dialog kring varje ny konsult eller ett chefsbeslut. •Tydlighet i vad konsulter ska användas till, inom vilka områden konsulter kan och inte kan användas och vilka kompetenser myndigheten ska ha internt . •En rutin eller strategi för hur myndigheten bedömer vilka kompetenser som behövs internt och externt och hur man kan identifiera glapp i myndigheten. •Tydligt ägandeskap och ansvar för kompetensförsörjningsstrategin och för de olika delarna i strategin. •Analys av om myndigheten är en attraktiv arbetsgivare, vilka styrkor och svagheter myndigheten har och vilka åtgärder som behövs för att bibehålla och/eller öka attraktiviteten. () har tagit fram flera dokument som en del i sin strategiska användning av konsulttjänster, bland annat en kompetenskartläggning om dels vilka kompetenser som man har internt och externt, dels vilka kompetenser man bör sikta på att ha internt framåt i tiden. För alla delar som tas upp i strategin framgår vilken del av myndigheten som är ansvarig för att arbetet fortgår och verkställs. FMV skriver också om rekryteringsproblematik, vilka styrkor och svagheter som FMV har som arbetsgivare och vilka åtgärder som behövs för att bibehålla och öka attraktiviteten.45 Även har en strategi som lyfter behovet av att analysera vilka kompetenser som behövs i myndigheten på både kort och lång sikt. I fall framhålls också vikten av att ha en strategi där man löpande kan bedöma vilka resurser och kompetenser som ska finnas internt eller köpas in externt.46 2015; 2018a; 2018b. 46Bolagsverket 2016; 2017. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Exempel från fallstudierna - När det kom ett beslut om att flytta delar av myndighetens verksamhet till innebar det stor personalomsättning i myndigheten. Många anställda sa upp sig och myndigheten använde sig av konsulter för att undvika effektivitetstapp. tog fram flera dokument i och med omlokaliseringen där man bland annat planerade för och analyserade potentiella konsekvenser och risker med användningen av konsulttjänster. En analys visade att risken var mycket stor att beroendet av konsulter skulle öka, vilket skulle kunna resultera i att myndighetens förmåga att leda och styra verksamheten försämrades. vägdes denna risk mot så kallade ”framgångsfaktorer” för omlokaliseringen, varav en var att ha kvar tillräckligt många konsulter med relevant erfarenhet och kompetens under en del av omlokaliseringsperioden för att säkerställa fortsatt tillgänglighet och tillförlitlighet till myndighetens samhällskritiska tjänster. I dokument redogör man också för hur uppstådda risker ska hanteras, vilka olika scenarier som kan uppstå under omlokaliseringen och vilka åtgärder, för till exempel kompetensförsörjningen, som ska vidtas i fall de inträffar. har också gjort uträkningar av konsultberoendet i omlokaliseringens olika faser. uppgick antalet it-konsulter i myndigheten till 54 stycken. , när omlokaliseringen till stor del var genomförd, hade myndigheten 38 konsulter i verksamheten, varav 22 var it-konsulter. Tanken är att ytterligare konsulter ska växlas mot anställd personal där myndigheten ser ett långsiktigt behov av kompetensen. har haft en genomarbetad och dokumenterad planering och strategi för sin konsultanvändning under omlokaliseringsprocessen och har under granskningens gång också fastställt en konsultpolicy för konsultanvändingen i mer normalt tillstånd. 3.2.2 Myndigheter arbetar med att attrahera kompetens En del av myndigheters planering av kompetensförsörjningen bör också inkludera hur myndigheten ska vara en attraktiv arbetsgivare på både kort och lång sikt. Flera myndigheter lyfter fram förmågan att attrahera kompetens som viktig,47 särskilt inom it-området där det är svårt att få önskad kompetens.48 Att använda konsulter av skälet att myndigheten inte lyckas attrahera kompetens kan både bli dyrt och öka risken för komptenstapp i verksamheten på lång och kort sikt. Flera myndigheter har uttryckt att man i högre grad vill ha anställd personal än konsulter, men att de inte förmår attrahera potentiella arbetstagare.49 Fallstudiemyndigheterna har olika strategier för att hantera kompetensbristen. 47Intervjuer vid , , 2018-03-28a och 2018-03-28b; intervju vid , ; intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-26a. 48Intervjuer vid , och 2018-03-28b; intervju vid , . 49Intervju vid , 2018-03-26d; intervju vid , ; intervju vid , ; intervju vid , 2018-03-28b; intervju vid , 2018-03-22a. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N Två exempel är , som arbetar strategiskt både internt och gentemot leverantörerna för att bygga relationer och behålla enskilda konsulter50, och , som har ett samarbete med offentliga och privata aktörer i för att stärka sitt varumärke som en it-myndighet som gör samhällsnytta.51 Flera leverantörer, framför allt inom it-området, framhåller att myndigheterna inte är nytänkande inom it och att digitaliseringen inom statliga myndigheter inte kommit långt. Myndigheterna bör ta till sig mer av ny teknik för att bli mer attraktiva arbetsplatser och kunder. It-personal vill arbeta med ny teknik och arbetssätt, nya programvaror och plattformar och utrustning i teknikens framkant, och väljer hellre kunder och arbetsgivare som gör det.52 3.2.3Myndigheterna undersöker inte möjligheterna att nyttja kompetens i andra myndigheter Ett alternativ till att använda konsulttjänster kan vara att använda någon annan statlig aktör om den har den kompetens som efterfrågas. Vi ställde frågan om i vilken utsträckning myndigheterna undersöker möjligheterna att använda kompetens från en annan statlig aktör innan de köper konsulttjänster, uppdelad per konsultkategori. Av de myndigheter som svarade att de använder en konsultkategori svarade att de aldrig undersöker möjligheten, och att de sällan gör det. Färre än vart femte svar, , angav att myndigheten alltid eller ofta undersöker möjligheten. Tillgången till kompetens inom revision och redovisning är vanligast bland myndigheter att fråga andra myndigheter om. 50Intervju vid , 2018-03-22a. 51Intervju vid , 2018-03-28b. 52Intervju med leverantör av konsulttjänster inom it, . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 4 Innan myndigheten beslutar att använda externa konsulttjänster, undersöks möjligheten att använda kompetens från någon annan statlig aktör? Några fallstudiemyndigheter lyfter fram samarbeten med andra aktörer i sin användning av konsulttjänster. Det handlar främst om att ta del av andra myndigheters erfarenheter av upphandling, något som man tycker borde göras i högre grad. Att dela kompetens och medarbetare upplevs dock vara svårare.53 Det uppges bland annat bero på att myndigheterna har olika förutsättningar, inriktning, strategi, behov och storlek och att samarbete upplevs som tidskrävande.54 Leverantörer som pratat med menar att det finns stor besparingspotential om myndigheter i större utsträckning för en dialog om konsultbehov med varandra för att hitta möjligheter till gemensamma upphandlingar, även utanför Kammarkollegiets ramavtal. Inom till exempel ledarutveckling har många uppdrag liknande innehåll vilket ger möjlighet för samverkan mellan två eller flera myndigheter i upphandlingar eller avrop. Bättre samordning skulle innebära att varje enskild myndighet slipper göra en egen 53Intervju vid , 2018-03-22b; intervju vid , , intervju vid , 2018-03-26b. 54Intervju vid , 2018-03-22a. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N upphandling eller avropsförfrågan och på så sätt skulle både arbetsbelastningen och kostnaderna kunna minska. En inspiration för myndigheterna som nämns är hur kommuner arbetar med olika typer av samverkan inom inköp.55 3.3 Myndigheterna som inköpare I detta avsnitt redogör vi för resultat och iakttagelser som handlar om myndigheternas förmågor som inköpare. Den empiri som underbygger avsnittet kommer från frågor om myndigheternas policyer och processer för köp av konsulter, ledningens engagemang och hur de organiserat sina inköp samt hur de använt gemensamma statliga ramavtal eller gjort egna upphandlingar och ramavtal för att på ett bra sätt täcka nuvarande och framtida behov av konsultkompetens. 3.3.1Flera myndigheter saknar styrande dokument och policyer för inköp och användning av konsulter Som en del i att undersöka myndigheternas arbete som inköpare har vi granskat användningen av styrande dokument och policyer för inköp och användning av konsulter. Väl utformade styrdokument är en viktig del i en myndighets inköpsarbete, även om det i det enskilda fallet inte per automatik innebär att inköpen är välgrundade. I enkäten svarade 93 myndigheter att de inte har några styrande dokument, vägledningar eller liknande som tillämpas på konsulttjänster. I de fall där vi samlat in styrande dokument som kan tillämpas på konsulttjänster från myndigheterna är majoriteten upphandlingsdokument av allmän karaktär, som gäller oavsett vad som upphandlas, och som inte nämner konsulter eller konsulttjänster. Styrdokumenten ser olika ut, men det vanligaste är att det finns policyer, riktlinjer och rutiner för hur man följer upphandlingsregelverken men ingen strategisk ansats för konsultanvändningen. Kvaliteten varierar även i de olika fallstudiemyndigheternas dokument. Några myndigheter är i färd med att ta fram mer strategiska dokument eller styrsätt för konsultanvändning. En del myndigheter har styrande dokument enbart för en specifik konsultkategori eller för inköp generellt. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Några myndigheter utgör undantag och har styrande dokument som rymmer ett helhetsgrepp på inköp av konsulter. De består ofta av rutiner och/eller regler som tydliggör: •att konsultanvändningen ska ha tydliga mål, vilka tjänster som ska köpas in och för vilka uppgifter samt att en handlingsplan för att nå målen ska upprättas, •att göra behovsanalys, samt stöd för hur den ska göras, •vilken dialog med potentiella leverantörer som upphandlingslagarna tillåter, •hur projekt med konsulter ska bemannas, vilka positioner konsulter får och inte får ha, samt riktlinjer om hur och när man ska överföra kompetens från konsult till myndighet, •hur och när konsultinsatserna ska följas upp och hur resultatet ska mätas samt tydlig information om hur uppföljningen ska rapporteras, •när konsultinsatser ska utvärderas efter leverans, där det till exempel ingår att pröva om konsultanvändningen gett önskad effekt, •behovet av en dokumenterad behovsanalys, uppföljning och utvärdering samt att dessa arkiveras tillsammans med övriga handlingar som är kopplade till konsultinköpet, •vem som ansvarar för ovanstående delar i processen. har en rutin som föreskriver att all konsultanvändning ska utvärderas efter slutleverans. I utvärderingen ska man pröva om användningen gett önskad effekt eller om det, i de fall där det bedöms vara relevant, hade varit mer fördelaktigt att anställa egen personal. I de fall konsulter använts som kompetensförstärkning bör en utvärdering göras för att säkerställa att kompetensförstärkningen verkligen tillfört det efterfrågade mervärdet. är i sina dokument noggrann med att analyser, uppföljningar och utvärderingar som görs ska dokumenteras.56 I flera myndigheters styrande dokument nämns att en behovsanalys ska föregå ett inköp av konsulttjänster, men få styrande dokument innehåller utförligt stöd för hur en sådan analys ska göras. Ett exempel på en myndighet som ger stöd är som gör det i form av olika frågor som kan ställas för att analysera ett behov. Utgångpunkten är alltid varför något ska köpas. Därefter följer frågorna; Vad är det för nytta för KB som ska uppstå genom köpet? Och Finns det ett mål vi vill uppnå med köpet? ger också exempel på vad ett relevant behov kan vara; att uppnå ett resultat av något slag, till exempel högre effektivitet, bättre kontroll och/eller enklare processer. Man framhåller också att resultatet ska vara mätbart och visa att resurserna ska användas på ett effektivare sätt, det vill säga , pengar och/eller personal. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S O M I N K Ö P A R E A V K O N S U L T T J Ä N S T E R – T Ä N K F Ö R S T O C H H A N D L A S E N stöd i hur andra analyser ska göras; bland annat marknads-, risk- och nulägesanalyser. Därutöver ger man också medarbetarna stöd i på vilka sätt dialog kan föras med leverantörer inom branschen i samband med upphandling.57 styrande dokument kan ses som ett gott exempel från fallstudiemyndigheterna. Myndigheten har tagit ställning till olika alternativ till kompetensförsörjning och analyserat vilka tjänster som kan, och inte kan, köpas in. Myndigheten har också riktlinjer om att överväga alternativa lösningar för ett inköp av konsulttjänster. Dokumenten innehåller därtill en plan för kompetensöverföring från konsulterna med riktlinjer om att den sker i dialog mellan medarbetare, chef och konsult. har också i efterhand utvärderat och jämfört sin användning av konsulttjänster till år.58 3.3.2 Inköp inte alltid en prioriterad fråga Det är inte självklart att inköp är en prioriterad fråga i en organisation och inköpsfunktionen har historiskt inte setts som en strategisk funktion, utan enbart som en kostnadspost.59 En indikation på i vilken utsträckning en organisation ser frågor om inköp som strategiska frågor är huruvida det finns funktioner eller chefer med ett utpekat ansvar för inköp, samt vilken position dessa har i organisationen. I enkäten frågade vi myndigheterna: Finns det en inköps-/upphandlingsenhet eller motsvarande i myndigheten? Totalt 93 myndigheter svarade att det finns en sådan funktion, 59 svarade att det inte finns en sådan funktion, men att en eller flera medarbetare i myndigheten arbetar med inköpsfrågor, och 39 myndigheter svarade att de inte hade en inköpsenhet. Vi frågade också myndigheterna: Ingår inköps-/upphandlingschefen eller motsvarande i ledningsgruppen? Totalt 34 myndigheter uppgav att de har en inköpschef och att denna sitter i ledningsgruppen, 86 myndigheter svarade att inköpschefen inte sitter i ledningsgruppen och 71 svarade att det inte finns en inköpschef i organisationen. Bland de större statliga inköparna finns exempel på olika lösningar.