prop · H503109 · 2018-03-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:109 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat betydelsen av sökandesammansättningen hos arbetssökande för matchningen på den svenska arbetsmarknaden. Enligt analys har jobbchansen, mätt som övergången till osubventionerat arbete för arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen, En del av denna minskning förklaras av förändringar i sökandesammansättningen men stora delar av jobb- chansförsämringen går inte att förklara med en ändrad sökande- I stället handlar försämringen i stor utsträckning om en oförklarad generell jobbchansförsämring. rekommenderar Arbetsförmedlingen att överväga att genomföra djupare analyser av jobbchansförsämringen jämfört med de analyser som görs i årsredovisningen och arbetsmarknadsrapporten. Vidare rekommenderas Arbetsförmedlingen att försöka ta reda på varför förhållandevis väletablerade grupper på arbetsmarknaden fått en granskning är ett viktigt bidrag till diskussionen om Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. viktigt att kunna mäta utfallet av matchningen samt på ett kvalitativt sätt kunna följa hur den utvecklas . I det här arbetet är det viktigt att både beakta hur läget på arbetsmarknaden förändras samt vilka de kompetenser de arbetssökande besitter i förhållande till de krav arbetsgivarna ställer vid rekrytering. 2017/18:109 Regeringen förutsätter att Arbetsförmedlingen följer rekommendationer och överväger att genomföra djupare analyser av jobbchansförsämringen samt undersöka vad den oförklarade delen av den försämrade jobbchansen beror på. Ärendet och dess beredning ............................................................. Metod och genomförande .................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av betydelse RiR 2017:26 ................................. …………………9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Ärendet och dess beredning har granskat betydelsen av sökandesammansättningen bland arbetssökande för matchningen på den svenska arbetsmarknaden. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten på den svenska arbetsmarknaden – sökandesammansättningens betydelse (RiR 2017:26), se bilaga. överlämnade till regeringen . Arbetsförmedlingen har publicerat en rapport med anledning av granskningen (granskning av Arbetsförmedlingens analys av matchningseffektiviteten – några kommentarer, Working paper 2018:1). Matchning är ett centralt begrepp inom arbetsmarknadsekonomi. Matchning handlar om den process i vilken arbetsgivare uttrycker ett rekryteringsbehov och en arbetstagare får information om det lediga jobbet och skickar in en ansökan. I bästa fall anställs den mest lämpade, i näst bästa fall sker i vilket fall en anställning och i en del fall fylls inte vakansen alls. Att förbättra matchningen på arbetsmarknaden är ett viktigt uppdrag för Arbetsförmedlingen. Det råder enighet om att matchningen har försämrats men det saknas kunskap om orsakerna till denna utveckling. Tidigare studier, däribland Arbetsförmedlingens analyser, gör gällande att matchningsförsämringen till stor del beror på en ändrad sökandesammansättning bland de arbetslösa. Enligt kan en mer rättvisande bild av sökandesammansättningens påverkan på matchningsförsämringen uppnås genom användning av mikrodata samt en mer ändamålsenlig metod än vad tidigare studier använt sig av. I granskningen har sökandesammansättningens betydelse undersökts då bedömer att tidigare analyser kan ha lett till felaktiga slutsatser. I granskningens huvudanalys av sökandesammansättningens betydelse för jobbchansförsämringen undersöks . har förändringar i arbetsmarknadspolitiken skett. Även reformer i andra politikområden har skett som kan tänkas påverka, inte minst reformer i socialförsäkringspolitiken. Den metod som används i granskningen tar hänsyn till förändringar som leder till en ändrad sökandesammansättning hos inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen eller till en förändrad jobbchans för olika grupper av arbetslösa. Resultaten i granskningen kan emellertid vara känsliga för till exempel försämringar i kvaliteten i Arbetsförmedlingens vakansdata eller förändringar i statistikföringen som mäter övergångar till arbete. I syfte att försöka beakta detta genomför granskningen så kallade känslighetsanalyser med avseende på vakansmått, mått för övergång till arbete, individegenskaper Skr. 2017/18:109 som inte observeras direkt i data samt undersökt period. I analys används en metod för dekomponering av genomsnittsskillnader mellan olika grupper. Metoden som används kallas Oaxaca-Blinder-dekomponering (OB-dekomponering). Analysen görs med hjälp av registerdata från Arbetsförmedlingen och . För att kunna genomföra en nedbrytning av genomsnittsskillnader mellan olika individutfall används mikrodata. Utfallsvariabeln i granskningen är jobbchansen. Metoden som används innebär att genomsnittsskillnaden mellan jobbchansen vid två olika tidpunkter delas in i skillnad i individegenskaper, förändring över hur individegenskaper värderas på arbetsmarknaden samt en oförklarad komponent. konstaterar i sin rapport att sökandesammansättningens betydelse för jobbchansförsämringen är betydande men långt ifrån avgörande och förklarar ungefär en tredjedel av den försämrade jobbchansen efter finanskrisen. Eftersom studien utgör den första direkta skattningen är det svårt att jämföra med tidigare resultat. Enligt analys har jobbchansen, mätt som övergången till osubventionerat arbete för arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen, minskat på månadsbasis . Av denna minskning förklarar förändringar i sökandesammansättningen (det vill säga ). Till stora delar går således jobbchansförsämringen inte att förklara med ändrad sökandesammansättning eller förändringar i antalet vakanser i förhållande till antalet arbetslösa. I stället handlar försämringen i stor utsträckning om en oförklarad generell jobbchansförsämring för en förhållandevis väletablerad grupp på arbetsmarknaden. I gruppen (nedan kallad genomsnittsgrupp) som består av inrikes födda män i åldern 35–med gymnasieutbildning, utan funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, med genomsnittlig tidigare sjukpenning och som söker jobb i ett län med genomsnittlig stramhet (antalet vakanser i förhållande till antalet arbetslösa), har jobbchansen minskat . Hela tre fjärdedelar av den minskade jobbchansen är oförklarad. I granskningen genomförs även en känslighetsanalys där subventionerad anställning ingår i jobbchansmåttet, och resultaten står sig även med detta mått. konstaterar att fokus i såväl forskning som i Arbetsförmedlingens uppföljning av hur matchningen har utvecklats har legat på sökandesammansättningens betydelse och att jobbchansförsämringen för denna genomsnittsgrupp har fått alldeles för lite 2017/18:109 uppmärksamhet. En viktig slutsats är därför att försämringen för denna grupp behöver undersökas närmare. I en analys av hur jobbchansen för olika grupper förändrats visar granskningen att jobbchansen för de arbetslösa som Arbetsförmedlingen definierar som utsatta på arbetsmarknaden i genomsnitt är lägre jämfört med genomsnittsgruppen. Resultaten visar emellertid, till skillnad från de slutsatser som Arbetsförmedlingen drar, att jobbchansen för dessa utsatta grupper har förstärkts relativt genomsnittsgruppen sedan finanskrisen, och i en del fall har förstärkningen varit betydande. Med utgångspunkt från resultaten i granskningen lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen: 1Arbetsförmedlingen bör överväga att genomföra djupare analyser av jobbchansförsämringen jämfört med de analyser som görs i Arbetsförmedlingens årsredovisning och arbetsmarknadsrapporter. Metoden som används i granskningen visar på vikten av att använda mikrodata på det sätt som forskningslitteraturen om dekomponering föreskriver. analyser på makronivå kan i många fall ge missvisande resultat. 2Granskningen visar att ungefär tre fjärdedelar av matchningsförsämringen inte kan förklaras av förändringar i sökandesammansättningen. Det är i stället förhållandevis väletablerade grupper på arbetsmarknaden som har fått en försämrad jobbchans. rekommenderar Arbetsförmedlingen att försöka ta reda på vad denna försämring beror på så att myndighetens resurser fördelas rätt. En möjlig väg att gå är att genomföra en nedbrytning av jobbchansförsämringen med variabler som har direkt koppling till Arbetsförmedlingens arbete med att matcha arbetslösa till lediga jobb, exempelvis antalet möten på individnivå med handläggare. Ytterligare en angelägen fråga handlar om vilka typer av jobb som är lediga jämfört med tidigare och hur dessa relaterar till de arbetslösas kompetens. I granskningen används dels en kombination av de arbetslösas sökta yrke och bostadslän, dels lediga jobb fördelade på yrke och län. Det är angeläget att utreda alla möjligheter, när det gäller såväl data som metod, för att komma vidare i denna fråga. Trots en god konjunktur, stark efterfrågan på arbetskraft samt en ökande sysselsättning har matchningen på arbetsmarknaden försämrats sedan finanskrisen. Arbetsförmedlingens uppdrag är att effektivt sammanföra dem som söker arbete med de arbetsgivare som söker arbetskraft. Vid tidigare analyser av hur matchningen på arbetsmarknaden utvecklats har en vedertagen metod att använda en makromodell nyttjats. Den mikrobaserade modellen som tillämpar leder till andra resultat jämfört med tidigare studier och implicerar att ytterligare kunskap är nödvändig för att kunna förstå vilka faktorer som bidragit till den jobbchansförsämring som skett . Regeringen instämmer i rekommendationer att Arbetsförmedlingen bör överväga att genomföra analyser av jobbchansförsämringen och vad den kan bero på samt även försöka ta reda på varför förhållandevis väletablerade grupper på arbetsmarknaden har fått en försämrad jobbchans . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning är ett viktigt bidrag till diskussionen om matchningseffektivitetens utveckling. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Det är viktigt att kunna mäta utfallet av matchningen samt på ett kvalitativt sätt kunna följa hur den utvecklas . I det här arbetet är det viktigt att både beakta hur läget på arbetsmarknaden förändras samt vilka kompetenser de arbetssökande besitter i förhållande till de krav arbetsgivarna ställer vid rekrytering. Regeringen förutsätter att Arbetsförmedlingen följer rekommendationer och överväger att genomföra djupare analyser av jobbchansförsämringen samt undersöka vad den oförklarade delen av den försämrade jobbchansen beror på. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-456-8 rir 2017:26 omslagets originalfoto: gow / tt tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 4 6 9 R I R 2 0 1 7 : 2 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat betydelsen av individsammansättningen hos arbetssökande för matchningen på den svenska arbetsmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen. Företrädare för Arbetsförmedlingen och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen professor , vid , för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör (projektledare) och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N MATCHNINGEN PÅ ARBETSMARKNADEN – SÖKANDESAMMANSÄTTNINGENS BETYDELSE R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, metod och avgränsningar Matchning: en introduktion till begreppet och tidigare studier Dekomponering av den minskade jobbchansen Löneregressioner med individ- och arbetsställespecifik komponent Data för löneregressioner med individ- och arbetsställekomponent Matchningsfunktionen skattad med makrodata Arbetslösa inskrivna vid Arbetsförmedlingen 1991–2015 Dekomponering av försämringen i jobbchans Alternativa mått på vakanser och övergångar till arbete samt andra perioder Till rapporten finns tre bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N MATCHNINGEN PÅ ARBETSMARKNADEN – SÖKANDESAMMANSÄTTNINGENS BETYDELSE R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med matchning på arbetsmarknaden avses hur nya anställningar skapas för ett givet antal lediga jobb i förhållande till antalet arbetssökande. Att förbättra matchningen av arbetssökande till lediga jobb tillhör Arbetsförmedlingens (Af:s) viktigaste uppdrag, men enligt flera studier har matchningen på den svenska arbetsmarknaden försämrats . Trots att det råder enighet om att matchningen har försämrats saknas kunskap om orsakerna till denna utveckling. Tidigare studier, däribland Af:s analyser, gör gällande att matchningsförsämringen till stora delar beror på en ändrad individsammansättning bland de arbetslösa. Med individsammansättning menas t.ex. andelen med låg utbildning, utrikes bakgrund, hög ålder eller funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Enligt bedömning kan en mer rättvisande bild av individsammansättningens betydelse uppnås genom användning av mikrodata och en mer ändamålsenlig metod. I granskningen har frågan om individsammansättningens betydelse studerats eftersom det bedöms som sannolikt att tidigare analyser kan ha dragit felaktiga slutsatser. Eftersom Af:s arbete med matchningen är beroende av så bra analyser som möjligt finns en risk att matchningsarbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. Granskningens syfte är att undersöka om Af har ett tillräckligt och väl genomlyst faktaunderlag för att utveckla sin matchningsverksamhet på ett effektivt sätt. Fokus ligger på att studera om Af har dragit välgrundade slutsatser i sin årsredovisning och i sin arbetsmarknadsrapport om individsammansättningens betydelse för den observerade matchningsförsämringen. Frågan besvaras genom en nedbrytning av matchningsförsämringen i två delar: en del som beror på ändrad sammansättning hos de arbetslösa, och en annan del som inte kan förklaras med dessa förändringar. Resultaten av dekomponeringen jämförs med Af:s slutsatser om sammansättningens betydelse för matchningsförsämringen. I analysen studeras också hur jobbchansen har utvecklats för olika grupper av arbetssökande. I granskningens huvudanalyser av individsammansättningens betydelse för jobbchansminskningen studeras försämringen mellan . Under både den undersökta perioden och andra perioder har omfattande förändringar i arbetsmarknadspolitiken skett som kan påverka arbetsmarknadsutfall. Reformer i övriga politikområden, i synnerhet i socialförsäkringspolitiken, har också lett till förändringar. I den mån dessa förändringar leder till en ändrad individsammansättning hos inskrivna arbetslösa R I K S R E V I S I O N E N MA TCHNINGEN PÅ ARBETSMA RKNA DEN – SÖKANDESA MMANSÄ TTNINGENS BETYDELSE på Af, eller till ändrad jobbchans för olika grupper av arbetslösa, tar den använda dekomponeringsmetoden hänsyn till dem. Här finns en styrka i den valda metoden jämfört med tidigare studier som samtliga har utgått från att jobbchansen för t.ex. utsatta grupper är . Likt tidigare studier kan dock resultaten i granskningen vara känsliga för t.ex. försämringar i kvaliteten i Af:s vakansstatistik eller ändringar i statistikföringen som mäter övergångar till arbete. I dessa avseenden har vi valt att följa tidigare studier för att så långt som möjligt nå jämförbarhet. I granskningen genomförs emellertid känslighetsanalyser med avseende på vakansmått, mått för övergång till arbete, individegenskaper som inte observeras direkt i data och undersökt period. Granskningens huvudresultat är att individsammansättningens roll är betydande men långt ifrån avgörande och förklarar ungefär en tredjedel av den försämrade jobbchansen efter finanskrisen. Eftersom studien utgör den första direkta skattningen är det svårt att jämföra med tidigare resultat. Rapporten visar att jobbchansen, mätt som övergången till osubventionerat arbete för arbetslösa inskrivna på Af, har minskat på månadsbasis . Av denna minskning står förändringar i individsammansättningen för –1,(dvs. ), där den viktigaste förklaringen är födelseland och står för –1,. Till stora delar går således jobbchansminskningen inte att förklara med ändrad individsammansättning eller förändringar i antalet vakanser i förhållande till antalet arbetslösa (dvs. I stället handlar försämringen i stor utsträckning om en oförklarad generell jobbchansminskning för en förhållandevis väletablerad grupp på arbetsmarknaden. I gruppen bestående av inrikes födda män i ålderskategorin 35–med gymnasieutbildning, utan funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, med genomsnittlig tidigare sjukpenning och som söker jobb i ett län med genomsnittlig stramhet, har jobbchansen minskat . Hela tre fjärdedelar av den minskade jobbchansen är med andra ord oförklarad, vilket yttrar sig i minskad jobbchans för denna grupp. I granskningen genomförs en känslighetsanalys där även subventionerad anställning ingår i jobbchansmåttet, och resultaten står sig även med detta mått. Då fokus, i såväl forskningen som i Af:s uppföljning av hur matchningen utvecklas, har legat på sammansättningens betydelse har jobbchansminskningen för denna genomsnittsgrupp fått alldeles för lite uppmärksamhet. En viktig slutsats från rapporten är därför att försämringen för denna grupp behöver undersökas närmare. I en analys av hur jobbchansen för olika grupper har förändrats visar rapporten, som förväntat, att jobbchansen för de arbetslösa som enligt Af tillhör en grupp med utsatt ställning på arbetsmarknaden i snitt är lägre jämfört med R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I den s.k. utsatta gruppen ingår arbetssökande som har en funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga, har högst grundskoleutbildning, är eller är utomeuropeiskt födda. Resultaten visar dock, till skillnad från de slutsatser som Af drar, att jobbchansen för dessa grupper har förstärkts relativt genomsnittsgruppen sedan finanskrisen, och att förstärkningarna i en del fall har varit betydande. har funnit brister såväl i Af:s tidigare analyser som i andra befintliga studier och rekommenderar därför följande: •Arbetsförmedlingen bör överväga att genomföra djupare analyser av jobbchansförsämringen jämfört med de analyser som görs i Af:s årsredovisning och arbetsmarknadsrapporter. Metoden som används i den här granskningen åskådliggör vikten av att använda mikrodata på det sätt som forskningslitteraturen om dekomponering föreskriver. analyser på makronivå kan i många fall ge missvisande resultat. •Granskningen visar att ungefär tre fjärdedelar av matchningsförsämringen inte kan förklaras av förändringar i individsammansättningen. Det är i stället förhållandevis väletablerade grupper på arbetsmarknaden som har fått försämrad jobbchans. rekommenderar Arbetsförmedlingen att försöka ta reda på vad denna försämring beror på så att myndighetens resurser fördelas rätt. En möjlig väg att gå är att genomföra en nedbrytning av jobbchansförsämringen med variabler som har direkt koppling till Af:s arbete med att matcha arbetslösa till lediga jobb, exempelvis antalet möten på individnivå med handläggare. Ytterligare en angelägen fråga handlar om vilka typer av jobb som är lediga jämfört med tidigare och hur dessa relaterar till de arbetslösas kompetens. I granskningen används dels en kombination av de arbetslösas sökta yrke och bostadslän och dels lediga jobb fördelade på yrke och län. Det är angeläget att utreda alla möjligheter, när det gäller såväl data som metod, för att komma vidare i denna fråga. R I K S R E V I S I O N E N M A T C H N I N G E N P Å A R B E T S M A R K N A D E N – S Ö K A N D E S A M M A N S Ä T T N I N G E N S B E T Y D E L S E 1.1 Motiv till granskning Enligt flera studier har matchningen på den svenska arbetsmarknaden försämrats . Försämringen har även uppmärksammats av regeringen och en förbättrad matchning är det mål som omnämns allra först i Arbetsförmedlingens (Af:s) regleringsbrev. I regeringens budget redovisas inte kostnaderna för matchning separat, men kostnaden för de arbetsmarknadspolitiska program och insatser som förväntas lösa matchningsproblemen uppgår till drygt 11 miljarder för , och Af:s förvaltningsanslag som finansierar förmedlingsinsatser uppgick till drygt Det råder samstämmighet om att matchningen har försämrats avsevärt, men bedömer att det saknas kunskap om vad det är som har lett till denna utveckling och att mer information kan fås genom mer djuplodade analyser än de befintliga. Af:s förklaring till matchningsförsämringen är att de arbetssökandes individsammansättning har ändrats, vilket också har uppmärksammats i tidigare studier1. Det finns dock indikationer på att tidigare analyser, däribland från Af, inte har undersökt frågan tillräckligt djupt. De metoder som har använts är inte ändamålsenliga, och har valt att studera frågan om sammansättningens betydelse då det bedöms som sannolikt att tidigare analyser har dragit felaktiga slutsatser. Eftersom Af:s arbete med matchningen är beroende av så bra analyser som möjligt finns en uppenbar risk att matchningsarbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. 1Se (2014) för svenska data och Barnichon och Figura (2015) för data från . I sin årsredovisning , vilket är det år då data i föreliggande granskning slutar, skriver Af: ”Orsaken till den försämrade matchningen är framför allt att sökandesammansättningen alltmer utgörs av personer som står långt från arbetsmarknaden.” (Arbetsförmedlingens årsredovisning 2015, s. I årsredovisningen , s. 50 står det: ”Minskningen [av jobbchansen] kan delvis bero på att antalet personer som står långt från arbetsmarknaden har ökat.” Sammansättningsförändringar hos de sökande lyfts även upp som en viktig förklaring till den försämrade matchningen i de två senaste arbetsmarknadsrapporterna från Af . Syftet med dessa rapporter är bland annat ”…att Arbetsförmedlingen ska använda dess slutsatser för att utveckla verksamheten till att effektivt säkerställa genomförandet av myndighetens arbetsmarknadspolitiska uppdrag.” (Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsrapport , s. 13). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Syfte, metod och avgränsningar Granskningens syfte är att undersöka om Af har ett tillräckligt och väl genomlyst faktaunderlag för att utveckla sin matchningsverksamhet på ett effektivt sätt. Fokus ligger på att studera om Af i sin årsredovisning och arbetsmarknadsrapport har dragit välgrundade slutsatser om de viktigaste orsakerna till den observerade matchningsförsämringen. Vi besvarar frågan genom att bryta ner matchningsförsämringen i två delar.