prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår en reglering av minsta antal portioner i styckförpackningar med portionsförpackat snus, se avsnitt 11. Tobaksproduktdirektivet reglerar endast innehållet i styckförpackningar med cigaretter och rulltobak. Direktivet ställer inte upp hinder mot att införa regler om innehåll av snus i detta avseende (jfr artikel 24). Att införa nationella bestämmelser som ställer krav på minsta innehåll i förpackningar torde normalt sett kunna anses hindra den fria rörligheten för varor. Snus är emellertid en speciell vara såtillvida att den inom EU endast får säljas i , se artikel 17 i tobaksproduktdirektivet. Snus får inte heller föras ut från till ett annat land inom EU, se förord- ningen (1994:1266) om förbud mot export av snus. Det finns emellertid inget generellt EU-rättsligt hinder mot att tillverka snus i en annan medlemsstat under förutsättning att produkten inte tillhandahålls kon- sumenter i tillverkningslandet. Det är alltså tillåtet att till föra in snus som tillverkats i andra EU-länder. Förslaget till reglering av minsta antal portioner i styckförpackningar med portionsförpackat snus innebär att snustillverkare i andra medlems- stater måste uppfylla nya krav för att få tillhandahålla portionsförpackat snus till konsumenter i . Enligt regeringens bedömning kan regle- ringen inte anses ha en diskriminerande verkan gentemot importerade varor eftersom snus inte får tillhandahållas konsumenter i andra med- lemsstater än . Under alla förhållanden bedömer regeringen att åtgärden omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF-fördraget eftersom den syftar till att skydda folkhälsan och är proportionerlig. Inte heller i övrigt bedömer regeringen att det med hänsyn till finns några hinder mot att införa den föreslagna regleringen. Förslagen innefattar krav som är tvingande vid saluföring av snus. Dessa krav kan betraktas som tekniska föreskrifter enligt anmälnings- direktivet. Regeringen bedömer därför att förslagen ska anmälas enligt det direktivet. 22Tillkännagivande om tillståndsplikt för försäljning har beslutat om ett tillkännagivande om att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skyndsamt återkomma till med ett förslag på hur 2017/18:156 en sådan ska utformas (bet. 2013/14:SoU13 s. 8 f.). Genom denna proposition tillmötesgås tillkännagivandet i och med att regeringen före- slår tillståndsplikt för tobaksförsäljning. tillkännagivande bör därför kunna slutbehandlas i samband med att en proposition lämnas till . Regeringens förslag i denna proposition berör statliga och kommunala myndigheter samt näringsidkare på olika sätt. De statliga myndigheter som primärt berörs av förslagen är , länsstyrel- serna, och domstolarna. Huvuddragen av förslagen är: –införandet av en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror, –införandet av en begränsad marknadsföring av tobak, –införandet av ett utvidgat rökförbud, och –införandet av regler om spårbarhet och säkerhetsmärkning av tobaksvaror. På ett övergripande plan innebär regeringens förslag att Folkhälsomyn- digheten, i egenskap av central tillsynsmyndighet på tobaksområdet, får en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om de nya bestämmelserna till länsstyrelserna och kommunerna. Vidare kommer länsstyrelserna att få en betydelsefull roll när det gäller att lämna information och råd till kommunerna om de nya reglerna. Dessa upp- gifter ligger till stor del inom ramen för länsstyrelsernas och Folkhälso- myndighetens nuvarande uppgifter på tobaksområdet även om ökade kostnader för myndigheternas verksamhet inte kan uteslutas. Flera av de åtgärder som föreslås syftar till att minska tobaksbruket för att därigenom förbättra folkhälsan. Detta motiverar att förslag läggs fram även om de i vissa avseenden innebär en ökad reglering och ökad börda för en del aktörer. Syftet har varit att åstadkomma en så enkel och effektiv reglering som möjligt för att underlätta tillämpning och för- ståelse hos både myndigheter och näringsidkare. Ett minskat tobaksbruk leder till en minskad försäljning av tobaksvaror. Med hänsyn till tobakens hälsofarlighet och de folkhälsopolitiska målen bör denna effekt betraktas som enbart positiv. I det följande redovisas de konsekvenser som de olika förslagen kan förväntas få för berörda myndigheter och i förekommande fall närings- idkare. Enligt regeringens bedömning får förslagen inga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. Regeringen bedömer inte heller i övrigt att för- slagen får några sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen (1998:1474). Den nuvarande anmälningsplikten för försäljning av tobaksvaror ska er- sättas av en tillståndsplikt. Även partihandel med tobaksvaror ska under- kastas en sådan tillståndsplikt. Den främsta förtjänsten med en tillstånds- reglering är enligt regeringen att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel. Ett tillståndsförfarande är i grunden mer administrativt betungande än ett anmälningsförfarande. Utgångspunkten har varit att tillståndsför- farandet för tobaksförsäljning ska utformas på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, men det kommer att innebära en administrativ mer- kostnad jämfört med . Kommunerna får därför möjlighet att täcka dessa kostnader genom avgifter. Vid bedömningen av kostnaden av ett enskilt tillståndsärende bör väg- ledning kunna hämtas från kommunernas hantering av ärenden om serveringstillstånd. Kostnaden för ansökningsförfarandet i sådana ären- den finansieras genom avgifter, vilka får bestämmas av kommunfull- mäktige och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor. Avgifterna ska sålunda spegla kom- munernas faktiska kostnad för hanteringen av tillståndsansökningar. I det avseendet kan nämnas att i en rapport , Serveringstillstånd – handläggningstider, servicegarantier, avgifter och tillsyn, har undersökt bl.a. vilka avgifter kommunerna tar ut för serveringstillstånd. Uppgifterna, som baseras på svaren på enkätfrågor riktade till kommunerna, visar på kraftiga skillnader mellan kommunernas tillståndsavgifter. Den kommun som redovisade lägst avgift tog ut för efterfrågat serveringstillstånd medan den dyraste kommunen som medverkade i undersökningen tog ut en avgift på . Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsälj- ning har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillstånds- givning enligt alkohollagen (2010:1622) bör angivna siffror kunna tjäna som riktmärke. Den nu föreslagna tillståndsordningen innehåller emeller- tid färre bedömningskriterier och är inte fullt lika komplex. Regeringen bedömer därför att kommunernas kostnad för att hantera ansökningar om tillstånd för tobaksförsäljning generellt sett kan komma att vara något lägre än motsvarande kommunala kostnader för serveringstillstånd. Regeringen gör bedömningen att kommunernas kostnader i anslutning till tillståndshanteringen till fullo bör kunna finansieras genom ansök- ningsavgifter. Kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över detaljhandelsför- säljningen av tobak. Regeringen bedömer att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över lagens försäljningsregler. Tillståndspröv- ningen innebär en helt ny uppgift på området för kommunerna och är därmed en inskränkning av självstyret. Kommunerna har redan andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livsmedelshantering och över detaljhandeln med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serveringstillstånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillståndsprövningar. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommunerna har goda förut- sättningar att hantera denna nya uppgift. Med hänsyn till detta och vikten av att säkerställa ålderskontrollen och motverka illegal handel med tobaksvaror anser regeringen att förslaget i denna del är proportionerligt till ingreppet i det kommunala självstyret. Förslaget om informationsskyldighet innebär en ny uppgift som kan fullgöras genom information på kommunens webbplats och genom kontakter mellan enskilda som överväger att ansöka om ett tillstånd och Förslaget får därmed anses innebära ett begränsat ingrepp i självstyrelsen som med hänsyn till intresset för att det föreslagna systemet med tillståndsprövning ska fungera får anses vara motiverat. Informationsskyldigheten syftar till att för verksamhetsutövarna tydlig- göra regelverket, vilket bör leda till effektivitetsvinster. svarande skyldighet föreligger enligt alkohollagen. Skyldigheten ligger i linje med kommunernas nuvarande uppgifter och bör inte medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser för kom- Kommunernas skyldighet att lämna uppgifter till Folkhälsomyndig- heten är begränsad till uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efterforskas särskilt. De kostnader som uppstår med anledning av detta är således endast för bedömningen att uppgiften kan ha betydelse och för kontakter med vid ett eventuellt över- Regeringen bedömer, särskilt mot bakgrund av att Folkhälso- myndigheten kommer att kunna lämna vägledning om vilka uppgifter myndigheten vill få del av, att även detta förslag inte kommer leda till några märkbart ökade kostnader. Den föreslagna tillståndsordningen innebär att en kommun får inhämta ett yttrande från innan beslut i kommunen fattar beslut i ärende om ansökan om detaljhandelstillstånd, om kommunen finner skäl för det. Detta kommer att leda till ett begränsat merarbete för Polis- Regeringen bedömer att uppgiften bör kunna hanteras av inom ramen för den nuvarande verksamheten och utan Regeringens förslag innebär också att och ska yttra sig över sökandens lämplighet om ansökan avser partihandel. Med hänsyn till det mycket begränsade antalet partihandlare bör förslaget dock inte få några egentliga konsekvenser för myndigheternas verksam- het i stort. Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande är bedömningen att det kommer att medföra effektivitetsvinster för tillsynen. tobaksförsäljaren och möjligheten att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogrammen bör leda till ett minskat behov av tillsynsinsatser. Detta bör få till följd att den operativa tillsynen kan effektiviseras. Tillståndsplikten ska förenas med en möjlighet att under vissa förut- sättningar varna tillståndshavaren eller återkalla försäljningstillståndet. Eftersom de föreslagna sanktionerna utformats efter mönster av mot- svarande sanktioner i alkohollagen torde inom kommunerna redan finnas Prop. 2017/18:156 kunskap och rutiner som kan förenkla tillämpningen av de nya reglerna. Inte heller det nya sanktionssystemet bör därför medföra några konse- kvenser av betydelse för det kommunala tillsynsarbetet. har det centrala tillsynsansvaret för bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen (1993:581). Införandet av en tillståndsplikt förväntas, utöver de aspekter som berörs inledningsvis, påverka myndighetens verksamhet i mindre omfattning. får ansvar för registrering av gränsöverskrid- ande distansförsäljning av tobaksvaror, i likhet med vad gäller för gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter. Enligt utredningen har det inte gjorts några anmälningar om gränsöverskridande distans- försäljning av tobak till kommunerna. Regeringen bedömer därför att denna uppgift endast får mindre konsekvenser för myndighetens verk- samhet. Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt lagen om tobak och liknande produkter eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Förslaget om förverkande bör inte innebära någon nämnvärd ökning av arbetsbelast- ningen för rättsväsendet. Förverkande kommer att ske i förhållandevis få fall. När det gäller hantering innebär förslaget en obetydlig ökning av arbetsbelastningen. Förslaget utgör närmast ett komplement till de befogenheter myndigheten har enligt . och de allmänna domstolarna handlägger i normalfallet förverkandefrågan tillsammans med ansvars- frågan. Handläggningen av förverkandefrågan ingår alltså vanligtvis i hanteringen av ärendet i övrigt. Förslaget innebär därför inte heller för dessa myndigheter någon ökad arbetsbelastning. Om ansökan avser partihandel ska den inte bifallas utan att yttrande har inhämtats. Uppgifterna bedöms kunna hanteras inom myndig- hetens anslagsram. Den föreslagna tillståndsplikten innebär dels att en ansökan om försälj- ningstillstånd kan avslås, dels att ett beviljat tillstånd under vissa förutsättningar kan återkallas. Sådana beslut, som fattas av kommunen, kan överklagas till förvaltningsrätten. Ansökningsförfarandet innefatt- ande bl.a. en prövning av sökandens lämplighet är nytt och kan förväntas generera överklaganden som inte förekommer inom ramen för det nuvarande anmälningsförfarandet. Det är dels initialt fråga om ett stort antal verksamheter som redan bedriver tobaksförsäljning som behöver ansöka om tillstånd för att få fortsätta bedriva sin försäljning, dels fråga om löpande ansökningar från verksamheter som vill börja bedriva tobaksförsäljning. Det går på för- hand inte att förutse antalet överklaganden. Det saknas relevant jämförelsematerial, t.ex. central statistik beträffande antalet överklaganden av avslagna ansökningar om serveringstillstånd. Även om det initialt, när befintliga verksamheter ska tillståndsprövas, kan bli fråga om en något större mängd överklaganden saknas anledning att anta annat än att antalet 2017/18:156 överklaganden på kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Tillståndsprövningen bör därför inte leda till annat än en liten ökning av arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Den nuvarande möjligheten för kommunerna att förbjuda tobaksförsälj- ning ska ersättas med en möjlighet att återkalla ett meddelat försäljnings- tillstånd. Möjligheten att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden eftersom återkallelse kan ske på fler grunder än meddelande av försäljningsförbud. Även detta kan därför leda till en liten ökning av arbetsbelast- ningen i förvaltningsdomstolarna. Liksom tidigare ska det också vara möjligt att meddela en tobaksför- säljare en varning. Även varningar kan enligt förslaget meddelas på fler grunder än , vilket sannolikt kommer att innebära att fler varningar meddelas jämfört med . Med hänsyn till att ett beslut om varning inte får några direkta rättsverkningar för den som beslutet riktar sig mot, bedömes dock att antalet överklagade beslut om varning inte kommer att öka i någon nämnvärd utsträckning. Tillståndsplikten ska omfatta även partihandeln. Det har tidigare inte uppställts några krav för att bedriva partihandel med tobaksvaror. Det innebär att tillståndsförfarandet såvitt avser partihandeln kommer att generera en helt ny typ av beslut, vilka i någon utsträckning kan förväntas leda till överklaganden. Mot bakgrund av att det endast finns ett fåtal aktörer som bedriver partihandel med tobak, saknas anledning att anta att en sådan ökning blir annat än marginell. Sammanfattningsvis bedöms handläggningen av ärenden om försälj- ningstillstånd inte att medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den ökning som kan förutses bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande verksamheten utan särskilda resurstillskott. Den föreslagna regleringen av partihandeln innebär också en utvidg- ning av det kriminaliserade området såtillvida att försäljning som inom partihandeln sker utan tillstånd föreslås vara brottslig. Detta för- hållande, liksom den föreslagna höjningen av straffmaximum för olovlig tobaksförsäljning, får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Liksom för övriga brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Regeringen bedömer därför att förslaget inte bör leda till några kostnadsökningar för de allmänna domstolarna och rätts- väsendets övriga aktörer. Den föreslagna tillståndsplikten kan, i förening med de straffrättsliga förändringar som föreslås och förändringarna i tillsynen, sammantaget antas bidra till ett mera effektivt brottsföre- byggande arbete. Förslagen kan därför på antas leda till en minskad tobaksrelaterad brottslighet och sålunda en lägre belastning för rättsväsendet. Kostnaden för tillståndsförfarandet för kommunerna som bör finansieras genom avgifter, kommer att belasta de näringsidkare som avser bedriva tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror, vilket även kommer att Prop. 2017/18:156 omfatta partihandlare. De ytterligare krav som följer av tillståndsplikten överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för den anmälningspliktiga tobaks- försäljningen. finns ett krav på att näringsidkaren ska ansvara för att det finns ett egenkontrollprogram för verksamheten. Det före- slagna kravet på att detta program ska fogas till tillståndsansökningen utgör därför inte någon tillkommande börda för näringsidkaren utöver den vandelsprövning som tillkommer. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Parti- handlare har emellertid inte haft någon anmälningsplikt enligt tobaks- lagen och kravet på tillstånd blir för dessa aktörer därför nytt. En annan konsekvens av tillståndsplikten kan bli att vissa av de näringsidkare som bedriver försäljning av tobaksvaror inte bedöms uppfylla de krav som tillkommer när sådan verksamhet görs tillstånds- pliktig. Detta är det huvudsakliga syftet med införande av tillstånds- plikten. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Förslaget kan därmed bidra till en sundare konkurrens inom detaljhandeln och möjlig- göra en effektivare tillsyn, något som i sin tur kan få positiva ekonomiska konsekvenser för företagen. Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. För att ge företagen möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder vid övergången till det nya tillståndsförfarandet har lagens övergångs- bestämmelser utformats med detta i beaktande. I sammanhanget kan nämnas den överenskommelse som slutits mellan regeringen och Kommuner och Landsting om ett enklare företagande med digital förvaltning för perioden –2019 (dnr N2017/04297/FF). Syftet med överenskommelsen är att göra det enklare att starta och driva företag genom att erbjuda digital information, guid- ning och tjänster som utgår från företagens förutsättningar och behov. Det är lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksamheten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlighet att hantera tillståndsansökan. Därför föreslås att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren ger in en tillståndsansökan. Försälj- ningen ska även därefter kunna fortsätta till dess tillståndsmyndigheten beslutat i tillståndsfrågan. För att underlätta för företagen att börja tillämpa det nya regelverket bör företagen informeras om de ändrade förutsättningarna. 2017/18:156 23.2 En begränsad marknadsföring av tobaksvaror Möjligheten att marknadsföra tobaksvaror genom kommersiella meddel- anden på försäljningsställen ska, med två mindre undantag, tas bort. Tobaksvaror ska inte få tillhandahållas genom självbetjäning. Särskilda regler föreslås gälla för specialbutiker. Införandet av en begränsad marknadsföring av tobaksvaror föranleder inte några övergripande ändringar av tillsynsorganisationen. Även med de för- ändringar som föreslås i fråga om tillsynsansvaret kommer kommunen även fortsättningsvis att i praktiken utöva tillsyn av lagens marknads- föringsbestämmelser på försäljningsställen. Med hänsyn till att bestäm- melserna om egenkontroll ska omfatta även en begränsad marknads- föring av tobaksvaror kan behovet av särskilda operativa tillsynsåtgärder i detta avseende antas bli begränsat. När det gäller specialbutiker för tobaksvaror ska bedömningen visserligen ske utifrån i princip de regler som gäller . Antalet specialbutiker bedöms emellertid bli lågt. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser av nämnvärd betydelse för de övriga tillsynsmyndigheterna, dvs. , Länsstyrel- serna och . Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror på försäljningsställen har i flera fall varit föremål för rättslig prövning. Sådana prövningar har behandlat frågan om kommersiella meddelanden på försäljningsställen varit att anse som påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Mot bakgrund av den begränsade möjligheten att marknadsföra tobaksvaror kommer behovet av sådana prövningar att vara nödvändiga i mindre utsträckning än , eftersom de endast är relevanta i för- hållande till specialbutiker för tobaksvaror. Därmed kan också antas att antalet mål avseende marknadsföring enligt den nya lagen kommer att minska, låt vara från en redan låg nivå. Det innebär att belastningen på patent- och marknadsdomstolarna och i någon utsträckning även de allmänna domstolarna kommer att minska i motsvarande grad. Några egentliga kostnadsbesparingar kan dock inte förutses. Till skillnad mot utredningen föreslår regeringen inte att det ska införas ett exponeringsförbud för tobaksprodukter. tobaksvaror på försäljningsställen begränsas dock ytterligare. att det exempelvis inte får finnas reklamskyltar eller logotyper på kyldiskar för snusförpackningar. Även självbetjäning av tobaksprodukter Undantag kommer att gälla för specialbutiker för tobakspro- Även om förslagen innebär vissa begränsningar för hur tobaks- produkter kan säljas är de inte så ingripande att det bör få nämnvärda konsekvenser för näringsidkarna. En tänkbar konsekvens av minskade möjligheter att marknadsföra tobaksvaror kan emellertid vara minskad försäljning av tobaksprodukter, något som får anses positivt ur ett folk- Prop. 2017/18:156 hälsoperspektiv. Möjligheten att även i fortsättningen använda varuautomater för tobaksförsäljning borde också bidra till att hålla nere omställnings- kostnaderna för butiker. Förslagen är avsedda att vara konkurrensneutrala. Några konkurrens- fördelar för exempelvis en viss kategori av företag bör alltså inte upp- komma. Regeringens förslag innebär dels att ett antal utomhusmiljöer görs rök- fria, dels att begreppet rökning i detta sammanhang utvidgas till att avse användningen av vissa andra produkter än tobaksvaror. Regeringen före- slår att det liksom som huvudregel ska vara den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en rökfri miljö som i första hand ska ansvara för att rökförbudet där upprätthålls. Det undantag rege- ringen föreslagit från denna huvudregel gäller rökfria utomhusområden i anslutning till entréer till vilka allmänheten har tillträde. Detta undantag syftar primärt till att motverka gränsdragningsproblem i fråga om ansvaret och på så sätt förenkla tillämpningen. För att tydliggöra inne- börden av ansvaret ska det framgå att den som ansvarar för att rökför- budet upprätthålls genom skyltning tydligt ska informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser.