prop · H503238 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:238 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) Regeringen presenterar de åtgärder som vidtagits för att nå klimatmålen och riktningen för det fortsatta arbetet. Klimat behöver integreras i alla politikområden, och på alla nivåer i samhället för att styra om mot en cirkulär och biobaserad ekonomi utan utsläpp av växthusgaser. Basen är tydliga styrmedel inklusive prissättning av utsläpp. Närings-, forsknings- och innovationspolitiken behöver stödja omställningen. En handlingsplan för fossilfria transporter och elektrifiering redovisas utifrån etappmålet om att ska utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter (utom flyget) vara lägre än . De omfattande åtgärder som vidtagits redovisas liksom behovet av ytterligare åtgärder. behöver bli ett transporteffektivt samhälle genom samhällsplanering, fossilfria och energieffektiva fordon, fartyg och flyg som går på hållbara drivmedel samt överflyttning av transporter till järnväg och sjöfart. Utsläppen från luftfart behöver minska och även sjöfarten behöver effektiviseras och förbättra sin klimatprestanda. Det behövs mer kunskap om möjligheterna att nå negativa utsläpp fram till och bortom . Regeringen avser att tillsätta en utredning som framför allt fokuserar på ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid (inklusive biogen koldioxid) och verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder. Även det internationella klimatarbetet redovisas. driver på för ett effektivt och ambitiöst genomförande av , och utvecklingspolitiken är här en viktig del. Inom EU verkar regeringen för skärpta mål och åtgärder. Slutligen redovisas bidrag för att höja ambitionsnivån i klimatarbetet på regional nivå. Ärendet och dess beredning.............................................................. Inramning av den svenska klimatpolitiken ....................................... Kunskapsläget om klimatförändringarna ........................... Klimatet har redan förändrats – och 2.2Utsläppen minskar i och EU och tecken finns på utsläppsstagnering globalt .................................... Utsläppsutvecklingen i världen och EU ............ Uppföljning av etappmålen till 2030................................ Det klimatpolitiska ramverket......................................................... och klimatavtalet från ........ EU:s klimatmål och lagstiftning....................................... Det nationella klimatpolitiska ramverket ......................... Nationella mål för den svenska Klimatlagen och uppföljning av Nationella åtgärder för att nå klimatmålen...................................... Nuvarande styrmedel för lägre utsläpp............................. Klimatintegrering i alla politikområden .......... Prissättning av utsläpp av växthusgaser .......... Näringspolitik, forskning och innovation ........ Cirkulär och biobaserad ekonomi .................... Lokalt och regionalt klimatarbete .................... El- och värmeproduktion ...............................samt avfall Bostäder, .......................................lokaler och byggande Utsläpp av ..........växthusgaser kopplade till konsumtion Handlingsplan för ..............fossilfria transporter och elektrifiering Möjliggöra för kommuner att införa Ökad satsning på stadsmiljöavtal Ökad tillgång till bilpooler i städerna Parkeringstal som effektivt verktyg vid Etappmål för ökad andel gång - , cykel - Nyttja befintligt transportsystem mer Uppdrag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet ...................... Hållbara bränslen och elektrifiering ................................ Klimatklivet bidrar till omställning av Laddinfrastruktur längs större vägar............... Elvägar för laddning under färd...................... Miljöinformation om drivmedel..................... får ett samlat ansvar för laddinfrastruktur och tankställen............... Fossilfria och energieffektiva fordon .............................. Bonus–malus-systemet premierar nya bilar med låga utsläpp av koldioxid medan bilar som har höga utsläpp får Förmånsregler för bilar som Främjande av cykling genom Elektrifiering av tung trafik – främjande av elektrifierade bussar................................... Testcenter för elektromobilitet ....................... Främjande av svensk biogasteknik................. Skärpta koldioxidkrav på EU-nivå ................. Utsläpp från arbetsmaskiner........................... Överflyttning av transporter till järnväg och sjöfart........ Miljökompensation för järnvägar och eko- bonus för sjöfarten.......................................... Krav på miljöanpassad upphandling av 5.5Utsläppen från internationell sjöfart och flyg ökar Utsläpp från internationell sjöfart Utsläpp från internationellt flyg Internationellt arbete för att minska utsläpp från sjöfart och flyg Energieffektiv ..........................och klimatsmart sjöfart verkar för en ökad miljöstyrning i farledsavgifterna fr.o.m. Energi - och klimateffektiv sjöfart Flygets ...............................klimatpåverkan ska minska Öka andelen biobränslen i flyget 6 Kompletterande åtgärder............................................................... Ökning av kolsänkan...................................................... Utsläppsminskningsåtgärder i andra länder.................... Vad kan internationella åtgärder bidra utsläppsminskande åtgärder internationellt ...111 innehav av utsläppsenheter från Avskiljning och lagring av biogena utsläpp ................... 7 Internationellt klimatarbete........................................................... Klimatförhandlingarna inom FN.................................... Förhandlingar under klimatkonventionen ..... EU:s gemensamma förhandlingsposition...... EU:s klimatpolitik och ambitionsnivå........... EU:s transport- och energipolitik är viktiga för klimatarbetet ................................ EU:s rättsakter och processer bör vara förenliga med klimatmålen............................ Det regionala klimatsamarbetet...................................... Samarbete under Arktiska Rådet................... Klimat inom utvecklingspolitiken.................................. Multilateralt och bilateralt samarbete............ Särskilda svenska initiativ............................. Mobilisering av privat kapital ....................... Sammanfattning av delbetänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47).................. Förteckning över remissinstanserna............................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk beredning med uppgift att föreslå hur miljökvalitetsmål och generationsmål skulle kunna nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom områden som regeringen prioriterat. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner och myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade (dir. 2014:110) skulle beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Enligt tilläggsdirektiv som beslutades (dir. 2014:165) skulle Miljömålsberedningen också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget skulle samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Enligt tilläggsdirektiv som beslutades (dir. 2015:101) förlängdes utredningstiden. Miljömålsberedningens delbetänkande med förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) redovisades . redovisade Miljömålsberedningen ett delbetänkande med förslag till etappmål och en samlad klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47). beslutade regeringen propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för . Propositionen inkluderade förslag till en klimatlag och nya etappmål för klimatpolitiken. antog regeringens förslag (bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Regeringen har meddelat att den ska återkomma till Miljömålsberedningens andra delbetänkande i de delar som inte behandlades i propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för . I denna skrivelse behandlas beredningens förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En sammanfattning av dessa delar av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2016/01735/Kl). 2Inramning av den svenska klimatpolitiken 2.1.1Klimatet har redan förändrats – och förändringstakten ökar Klimatförändringarna går snabbt, och har flera milstolpar passerats. översteg den sammanlagda halten av koldioxid i atmosfären 400 ppm (miljondelar). är koncentrationerna av koldioxid, metan och lustgas högre än vad de har varit under de senaste 800 000 åren. var också då den globala uppmätta medeltemperaturen var mer än en grad högre än . var sedan ännu varmare än 2015. bidrog sannolikt till en del av temperaturhöjningen under dessa år. är ett fenomen som inträffar regelbundet och innebär att vattnet är ovanligt varmt i östra , vilket påverkar vädret globalt och ofta ger högre medeltemperaturer fenomenet pågår. Men medeltemperaturen påverkades inte av , och låg trots det högre än förindustriell tid. Det innebär att 2017 var det varmaste året någonsin av de uppmätta år som inte har påverkats av . Global årsmedeltemperatur (°C) 1850–2017 jämfört med Avvikelser (°C) i förhållande till medelvärdet –1990 -0,2 -0,4 -0,6 Källa: vid UK och Unit vid . har klimatförändringarna visat sig även på andra sätt. Kalla extremer har minskat i antal och intensitet medan varma extremer har ökat. Istäcket på och delar av har minskat. Även utbred- Skr. 2017/18:238 ningen av havsisen i har minskat. Smältande glaciärer och landisar har i kombination med havens uppvärmning gjort att havsnivån stigit med nära . Takten i havsnivåstigningen har dessutom tilltagit, från en höjning mellan 2,5 och 2,9 millimeter –2004 till mellan 3,3 och 3,7 millimeter –2015. Haven har blivit surare genom att de har tagit upp stora delar av den koldioxid som människan har släppt ut. Haven har också blivit varmare, vilket i sin tur kan få följdkonsekvenser som mer intensiva orkaner. Observationer tyder även på att antalet skyfall sannolikt har ökat. Också i finns tydliga tecken på klimatförändringar. Observationer från visar att temperaturförändringen i har varit ungefär dubbelt så stor som det globala genomsnittet som redovisas i FN:s klimatpanels (IPCC) senaste utvärderingsrapport. Temperaturändringen i har varit störst . I synnerhet har vintern i norra blivit varmare. Nederbörden har ökat under alla säsonger utom hösten, och särskilt . Eftersom konsekvenserna av klimatförändringarna märks och kommer att bli allt mer påtagliga som kommer, behöver också arbetet med att klimatanpassa samhället utvecklas. Regeringen har tagit steg för att starka det nationella arbetet med klimatanpassning. beslutade regeringen att överlämna en proposition med förslag på en strategi för klimatanpassning till (prop. 2017/18:163). Regeringens mål för samhällets anpassning till ett förändrat klimat är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter. 2.1.2 Kunskapen om klimatförändringarna utvecklas Kunskapen om klimatförändringarna utvecklas kontinuerligt. klimatpanel bildades för att sammanställa information om de globala har IPCC:s rapporter spelat en särskilt viktig roll för att ge underlag om klimatet och människans påverkan på klimatsystemet, effekter av klimatförändringar samt människans möjlig- heter att minska sin påverkan och anpassa sig till de förändringar som inte publicerade IPCC sin femte utvär- deringsrapport (AR5). IPCC:s nästa stora utvärdering AR6 blir klar – planerar IPCC att presentera ett flertal specialrapporter. Vid klimatmötet i bjöd världens länder in IPCC att ta fram en specialrapport om kunskapsläget kring utvecklingsvägar för att begränsa den globala uppvärmningen till , och vilka effekter det IPCC tackade ja till inbjudan och planerar att publicera planerar IPCC även att ta fram specialrapporter om havs-, snö- och istäcken samt markrelaterade frågor. Aktuell vetenskap om klimatförändringarnas effekter och möjligheterna att begränsa dem ligger till grund för de internationella klimatförhand- lingarna och klimatanpassningsarbetet. IPCC har en central roll i att sam- manställa och förmedla kunskap, men är underfinansierad och har svårt att genomföra alla de insatser som planeras . Regeringen beslutade därför om ett kompletterande stöd till IPCC:s arbete 2017/18:238 . Regeringen verkar också för att öka det svenska bidraget av expertis och kunnande till IPCC:s arbete. Regeringen har höjt förvaltningsanslag för att myndigheten ska kunna stärka sitt arbete med att leverera kunskapsunderlag om klimatförändringarna och bidra aktivt till IPCC:s arbete. 2.2Utsläppen minskar i och EU och tecken finns på utsläppsstagnering globalt 2.2.1Utsläppsutvecklingen i världen och EU De globala utsläppen av växthusgaser uppskattas till ungefär koldioxidekvivalenter. Koldioxidekvivalenter är ett mått för den sammanlagda mängd koldioxid som utsläpp av olika växthusgaser motsvarar. har de globala utsläppen i stort sett legat still på samma nivå, vilket är ett trendbrott jämfört med tidigare då utsläppen generellt har ökat förutom under ekonomiska kriser. En viktig förklaring till att utsläppen inte ökat i samma takt är att allt fler länder, regioner och städer liksom företag och andra aktörer påbörjat ett klimatarbete, som förnybar energi blivit mer konkurrenskraftig gentemot fossila energikällor. Det är dock för tidigt att slå fast om de senaste årens utsläppsutveckling representerar en ny trend eller enbart en paus i utsläppsökningen, och uppskattningar från forskare inom pekar på en ökning av utsläppen av koldioxid . Dagens utsläppsnivåer är långtifrån hållbara, och världens länder har genom höjt ambitionen och vill begränsa den globala uppvärmningen till långt , och sträva efter att hålla den . De närmaste årens utveckling är avgörande för om man ska lyckas nå målen i och därmed minska skadeverkningarna av klimatförändringarna. Inom EU har utsläppen av växthusgas minskat . uppgick utsläppen inom EU:s nuvarande 28 medlemsstater till koldioxidekvivalenter. Det är lägre än , vilket är basåret enligt klimatkonventionen. Minskningen har till största delen skett det , men utvecklingen skiljer sig markant mellan olika medlemsstater. Utsläppen av växthusgaser i minskar. uppgick utsläppen till koldioxidekvivalenter, vilket kan jämföras med de som släpptes ut . Det motsvarar en minskning . Utsläppen omfattar inte nettoutsläpp och nettoupptag inom skogsbruk och annan markanvändning samt utrikes transporter som redovisas separat. Såväl utsläpp som upptag av växthusgaser motsvarar mänskliga aktiviteter inom gränser, vilket innebär att inte alla kolflöden täcks in. Växthusgasutsläpp i miljoner ton koldioxidekvivalenter i per sektor 1990–2016 Utsläppen av växthusgaser kan huvudsakligen delas upp i de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter enligt direktiv /87/EG, förkortat EU ETS, och de som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (COM(2016) 482 final), förkortad ESR (Effort Sharing Regulation). De svenska utsläppen inom EU ETS uppgick till koldioxidekvivalenter och inom ESR till koldioxidekvivalenter. I ingår av utsläppen av växthusgaser från industrin respektive el- och fjärrvärmeproduktion i EU ETS. Utsläpp från luftfart med start och landning inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ingår med vissa undantag också i EU ETS. Utsläpp från transportsektorn i övrigt samt jordbruk, arbetsmaskiner, avfallshantering (förutom avfallsförbränning med huvudsyfte att producera energi, vilket ingår i EU ETS), bostäder och lokaler samt produktanvändning ligger helt utanför EU ETS och omfattas av ESR. Utsläpp från andra utrikes transporter än flyg med start och landning inom EES redovisas separat från övriga sektorer och ingår inte i EU ETS eller ESR och omfattas inte av nationella klimatmål. Verksamheter som omfattas av ESR motsvarar den så kallade icke-handlande sektorn –2020. Sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) som ger såväl utsläpp som upptag redovisas separat. Växthusgasutsläpp i i miljoner ton koldioxid- ekvivalenter 2005–2016: totalt, inom EU ETS och ESR var utsläppen från inrikes transporter koldioxidekvivalenter. Vägtransporter är den helt dominerande källan av sektorns utsläpp, medan utsläppen från inrikes sjöfart, inrikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Utsläppen från inrikes luftfart, koldioxidekvivalenter , ingår i EU ETS medan transporter i övrigt inte gör det. Utsläppen från inrikes transporter ökade till mitten av 00-talet, då de kulminerade för att sedan minska under . har utsläppen långsamt minskat, och var utsläppen från inrikes transporter som helhet lägre än 1990. Minskningarna förklaras till stor del av ökad användning av biodrivmedel och dieselbilar med lägre utsläpp av koldioxid än motsvarande bensinbilar. En ökad generell energieffektivisering har också bidragit. Det beror dels på att nya lätta fordon blivit effektivare till följd av bland annat nya utsläppskrav inom EU, dels på att lätta och mer bränslesnåla dieselfordon vunnit mark gentemot bensinfordon. Ökningen av antalet dieselbilar har dock lett till högre utsläpp av luftföroreningen kväveoxid. har utsläppen av kväveoxider från dieseldrivna personbilar nästan fördubblats. och ökade personbilstrafiken. Därefter låg den på en relativt jämn nivå . har trafiken ökat igen, och ökade utsläppen av växthusgaser från trafiken . minskade återigen utsläppen till följd av energieffektivisering och ökad biobränsleanvändning trots ökad trafik. Jordbrukets utsläpp består av ungefär lika stora delar metan och lustgas. Utsläppen av metan kommer framför allt från idisslarnas fodersmältning och till en del från hantering av stallgödsel, medan utsläpp av lustgas kommer från kväve från foder och gödningsmedel. Utsläpp från exempelvis jordbrukets arbetsmaskiner och uppvärmning redovisas i andra sektorer. var utsläppen av växthusgaser från jordbruket koldioxidekvivalenter. Trenden har länge varit att jordbrukets utsläpp minskar långsamt, och 2016 var utsläppen lägre än 1990. Minskningen förklaras till stor del av minskat antal djur samt lägre användning av mineralgödsel, men också av effektivisering. Utsläppen från varierar mellan åren beroende på vilka grödor som odlas och på vädret. Utsläppen har även minskat till följd av effektivare kväveanvändning. har dock jordbrukssektorns trend mot minskade utsläpp avstannat, vilket främst förklaras av ökad användning av organisk gödsel på samt gödsel från betesdjur. Det sker även stora utsläpp från jordbrukets organogena jordar genom att kolinnehållet i utdikad mark bryts ner och avgår som koldioxid. Dessa utsläpp redovisas i sektorn LULUCF, se nedan. Arbetsmaskiner som används inom industri, jordbruk, skogsbruk och inom andra samhällssektorer släppte ut koldioxidekvivalenter 2016. Utsläppen från arbetsmaskiner är högre än vad de var 1990. Arbetsmaskiner inom industrin svarar för drygt en tredjedel av sektorns utsläpp, medan arbetsmaskiner inom jordbruk och skogsbruk tillsammans står för ungefär en tredjedel och andra samhällssektorer för resten. Avfallssektorns utsläpp uppgick till koldioxidekvivalenter 2016. Den huvudsakliga utsläppskällan inom sektorn är metanläckage från avfallsdeponier. har sektorns utsläpp minskat tack vare att utsläppen från deponier minskat kraftigt. Förklaringen till detta är deponiförbuden för brännbart avfall och organiskt avfall, som infördes respektive 2005, i kombination med andra styrmedel och åtgärder för att främja materialåtervinning och energiåtervinning ur avfall. har utsläppen från förbränning av avfall med fossilt ursprung, som redovisas inom el- och fjärrvärmeproduktionen, mer än tredubblats . Utsläppen från bostäder och lokaler för bland annat service, jordbruk och andra kommersiella ändamål har minskat , från koldioxidekvivalenter till . Minskningen beror främst på att oljebaserad individuell uppvärmning av bostäder, lokaler och varmvatten ersatts av fjärrvärme, värmepumpar och biobränslen. En bidragande faktor till de minskande utsläppen av växthusgaser är den globala uppvärmningen. Det har förutom och 2010 varit varmare under de senast två decennierna jämfört med genomsnittet för , vilket minskat behovet av uppvärmning. Produktanvändning och fluorerade växthusgaser Vid viss produktanvändning uppstår växthusgasutsläpp, till exempel när lösningsmedel och smörjmedel i produkter dunstar, när sprayburkar med vissa drivgaser används eller vid läckage från kyl- och luftkonditioneringsanläggningar. Växthusgasutsläppen från produktanvändning har ökat från 0,6 till koldioxidekvivalenter . Detta beror främst på en ökad användning av HFC, en så kallad fluorerad växthusgas eller f-gas. HFC har ersatt ozonlagerförstörande freoner, bland annat som köldmedium. har användningen av kyl- och luftkonditioneringsanläggningar samt värmepumpar ökat. Ut- släppen från produktanvändning har dock minskat , bland annat på grund av att ett flertal användningsområden för f-gaser förbjudits och ersättningsämnen börjat användas. trädde en ny EU-förordning om f- gaser i kraft. Förordningen förväntas bidra till att minska utsläppen av f-gaser avsevärt. Industrins utsläpp av växthusgaser uppgick till koldioxidekvivalenter. har industrins utsläpp minskat . av utsläppen från industrin ingår i EU ETS. Industrins växthusgasutsläpp omfattar förbränningsutsläpp (knappt två tredjedelar) och processutsläpp (en tredjedel) samt en liten del diffusa utsläpp, exempelvis från raffinaderier och läckage från ledningar. Industrins utsläpp har varierat, till stor del beroende på svängningar i produktionsvolymen som följer konjunkturen. Den lågkonjunktur som drabbade och omvärlden resulterade i väsentligt lägre utsläpp från industrin, framför allt på grund av minskad produktion av järn och stål. Lågkonjunkturens effekt på industrins produktion och utsläpp var som störst , men industrins samlade utsläpp har därefter legat kvar på en lägre nivå jämfört med före den ekonomiska krisen. Undantaget är när utsläppen ökade rejält till följd av återhämtningen efter krisen. Minskningen av industrins utsläpp beror framför allt på förändrad bränsleanvändning och minskade produktionsvolymer samt effektiviseringsåtgärder. Från industrin tillverkningsprocesser har utsläppen varit nästan konstanta fram till den ekonomiska krisen, varefter de minskat på grund av lägre produktionsvolymer och ny teknik inom kemiindustrin. har industrins utsläpp ökat något, främst från kemiindustrin samt järn- och stålindustrin. Växthusgasutsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion var koldioxidekvivalenter 2016 varav fjärrvärmeproduktion svarade för merparten. av sektorns utsläpp omfattas av EU ETS. En trend mot minskande utsläpp kan urskiljas på övergripande nivå 1990– 2016, men sektorns utsläpp har varierat kraftigt . framför allt på att det enskilda årets uppvärmningsbehov i hög grad påverkas av vintertemperaturen samt att vattenkraftsproduktionen påverkas av nederbördsmängden vilket kan medföra behov av produktion från andra kraftslag. Utsläppen varierar därmed ganska kraftigt mellan åren. var exempelvis något kallare än 2015 och utsläppen var också något högre. som utsläppstrenden visar på något minskande utsläpp har fjärrvärmeproduktionen närapå fördubblats .