prop · H60310 · 2018-11-07 00:00:00 — En annan orsak kan vara att det är lättare för Arbetsförmedlingen att anvisa personer till ett statligt bolag än till arbetsgivare i privat sektor. Ett fall där regeringen relativt väl lyckats förutsäga deltagarantalet är Plusjobb, där man trots högt ställda förväntningar om att insatsen skulle kosta närmare tre miljarder nådde av de tänkta utgifterna. Även för Nystartsjobben fanns högt ställda förväntningar om 22 000 deltagare år 3, vilket motsvarades av drygt 17 000 deltagare (av bedömningen). Personlig jobbcoach var en annan insats där volymbedömningen var högt ställd och de förväntade utgifterna var år 2. För Personlig jobbcoach nådde utgifterna av det förväntade värdet år 2. Det finns sannolikt olika orsaker till att regeringen relativt väl lyckades förutsäga deltagarantalet för dessa insatser. Plusjobben riktade sig till offentliga arbetsgivare där regeringen troligtvis hade en större möjlighet att påverka arbetsgivarna att anställa arbetssökande på subventionerade anställningar än vad som är möjligt i privat sektor. Nystartsjobb är en rättighet till skillnad från andra subventionerade anställningar och kräver ingen behovsprövning vilket kan ha bidragit till att fler fick tillgång till insatsen.19 Personlig jobbcoach var en upphandlad tjänst där det var möjligt att snabbt upphandla leverantörer för att tillgodose tillräckligt stort antal platser som det gick att anvisa deltagare till.20 2.1.3 Volymbedömningarnas variation har ökat I diagram 2 nedan redovisas träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar utifrån det år då respektive insats infördes. För exempelvis 2012 redovisas 6 observationer, varav 3 avser Kulturarvslyftets tre första år och övriga 3 avser motsvarande för Utvecklingsanställning inom för personer som deltagit i yrkesintroduktion. Som framgår lanserade regeringen nya insatser samtliga år utom och 2011. Diagrammet visar att regeringens volymbedömningar –2010 i samtliga fall utom ett, var högre än utfallet. kan konstateras att de flesta volymbedömningar med någorlunda god precision gjordes . Under senare delen av den granskade perioden, dvs. 2012–2015, har variationen i regeringens volymbedömningar av nya insatser ökat. Å ena sidan var samtliga 19Se t.ex. Statskontoret (). 20Se t.ex. Arbetsförmedlingens årsredovisning . R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R volymbedömningar av de två Samhallinsatser som infördes och 2014 högre än utfallet, varav precisionen var förhållandevis hög i 3–4 fall. Å andra sidan var precisionen för övriga volymbedömningar betydligt lägre än . Volymbedömningarna för dessa 7 insatser svarade sammanlagt för en överskattning på i genomsnitt närmare 15 000 deltagare per år.21 Diagram 2 Utfallet som procent av volymbedömningen för 22 insatser fördelat de infördes Källa: Regeringens budgetpropositioner, Arbetsförmedlingens regleringsbrev, statistik från Arbetsförmedlingen m.m. fr. bilaga 2. 2.1.4 Många insatser hade en kort livslängd Av de 23 insatser som ingår i granskningen hade 12 lagts ned 2016, av dessa hade 10 en livslängd på maximalt tre år.22 lades fyra insatser ned som hade startats , Plusjobb, Utbildningsvikariat, Akademikerjobb och Lärlingsplats för ungdomar. Nedläggningen gjordes i samband med regeringsskiftet samma år.23 Fyra insatser hade ett lågt deltagarantal under hela sin livslängd. Akademikerjobb, Kulturarvslyftet, Arbetsträning inom praktiskt basår samt 21De aktuella insatserna är: Kulturarvslyftet, Praktikantprogram inom statsförvaltningen, Arbetsträning med handledare, Arbetsträning inom praktiskt basår, Yrkesintroduktionsanställning, Traineejobb (brist och välfärd) samt Extratjänst. 22I bilaga 3 redovisas deltagarantalet i insatserna för åren 2006–2016. Deltagarantalet i bilaga 3 är mätt som unika deltagare och kan inte jämföras med deltagarantalet i tabellen i bilaga 2 där deltagarantalet i insatserna är redovisat på ett sätt som motsvarar hur deltagarantalet avsågs i regeringens volymbedömning. 2006/07:1. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Däremot fick tre insatser med ett lägre deltagarantal än förväntat på ett högre deltagarantal. Dessa var Trygghetsanställning, Utvecklingsanställning och Instegsjobb. Implementering och uppbyggnad av dessa insatser tog uppenbarligen än vad regeringen initialt räknade med. Förändringar i insatsens konstruktion kan även ha bidragit till att deltagarantalet ökat . 2.2 Flera risker med att överskatta deltagantalet I detta avsnitt analyseras risker som kan uppstå till följd av överskattade volymer för nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Det kan också finnas vissa risker med att underskatta det framtida deltagarantalet för nya insatser. I sådana fall är den största risken att resurserna för insatsen inte räcker till. Arbetsförmedlingen kan dock i de flesta fall själv avsätta mer medel, och därigenom uppnå fler platser, till en viss insats om det förväntade deltagarantalet skulle överskridas. Det beror på att anslagen sällan är låsta till en specifik insats utan kan fördelas relativt fritt inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Dessutom visar granskningen att det är mycket ovanligt att deltagarantalet blir högre än förväntat. Därför berör i avsnittet nedan endast de risker som är förknippade med att överskatta volymerna i nya insatser. 2.2.1 Risk att avsatta resurser inte används Om deltagarantalet i arbetsmarknadspolitiska insatser överskattas finns en betydande risk att regeringen avsätter mer resurser till Arbetsförmedlingen än vad som förbrukas. Det innebär att resurser som kunde använts för andra ändamål låses upp till arbetsmarknadspolitik utan att komma till nytta. Volymbedömningar görs huvudsakligen för att bedöma hur mycket resurser som ska avsättas för de arbetsmarknadspolitiska insatserna eller åren. Utifrån det förväntade deltagarantalet för Arbetsförmedlingens samtliga insatser kan den sammanlagda resursåtgången beräknas. Resurserna är emellertid sällan öronmärkta för en specifik insats utan kan omfördelas mellan olika av insatser av Arbetsförmedlingen. Om det blir färre deltagare i en insats än vad regeringen bedömt på förhand kan Arbetsförmedlingen omfördela resurser till andra insatser med större efterfrågan. Om resurserna trots detta inte förbrukas uppstår ett överskott på anslaget. Volymbedömningarna utgör underlag för beräkningar av hur stora resurser som kommer att förbrukas under det kommande budgetåret. Även om volymbedömningar görs för flera efterföljande år så justeras volymer och styckkostnader löpande i samband med utgiftsprognoser. Risken för oförbrukade resurser är störst för insatser med ett högt förväntat deltagarantal och höga styckkostnader per deltagare. Om denna typ av insats får R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R ett lågt deltagarantal och Arbetsförmedlingen inte lyckas omfördela resurserna till andra insatser är det hög risk för att avsatta resurser inte kommer till användning. Omvänt utgör insatser med låga kostnader eller insatser med ett lågt förväntat deltagarantal en mindre risk för oförbrukade medel. Det kan exempelvis handla om praktikplatser där arbetsgivaren inte får någon extra ersättning, till exempel Praktikantprogrammet för statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens totala anslag uppgick till . Därav var anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser , vilket motsvarar 14 procent.24 Ytterligare tre anslag innefattar medel som är avsedda för ersättning till arbetsgivare och anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser: anslaget Lönebidrag och , anslaget Ersättning för insatser till vissa nyanlända samt anslaget Nystartsjobb och Yrkesintroduktionsanställning.25 Anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser har succesivt ökat det , och har det fördubblats. har en relativt stor andel av medlen förblivit oförbrukade vissa år. Anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser kan fritt fördelas mellan olika insatser och det saknas ofta offentliggjorda bedömningar av de framtida kostnaderna för insatserna. Därför är det svårt att avgöra hur stor del av de oförbrukade medlen på anslaget som beror på överskattade volymbedömningar av nya insatser . 24Anslag 1:3, utgiftsområde 14.Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen (). 25Utgiftsområde 14 1:4 respektive utgiftsområde 13 1:4. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 3 Medelsförbrukning på Arbetsförmedlingens anslag för arbetsmarknadspolitiska program och insatser (UO 14, Anslag 1:3), miljarder kronor i löpande priser Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar för åren 2008–2016. har uteslutits i diagrammet eftersom anslagsfördelningen var annorlunda 2005–2007. Diagram 3 visar att Arbetsförmedlingen har ökat förbrukningen av programmedel , från 2008 till 2016. har i genomsnitt av anslaget, eller , inte använts. I absoluta tal uppkom de största överskotten 2008 och 2009 samt 2016. uppgick de oförbrukade medlen till mer än en tredjedel av anslaget. var av anslaget oförbrukat, vilket motsvarade av anslaget. Regeringen angav att de oförbrukade anslagen berodde på lägre utgifter än beräknat för garantierna samt på att upphandlingen av kompletterande aktörer tog än förväntat.26 Arbetsförmedlingen har inte kommenterat de stora överskotten 2008 och 2009 i sina årsredovisningar. angav myndigheten att man inte lyckats öka antalet personer med anställningsstöd i enlighet med regeringens intentioner och att anledningen till överskottet främst berodde på att deltagarantalet i insatserna Extratjänster och Traineejobb blev lägre än de volymer som tidigare antagits. I budgetpropositionen angav regeringen att satsningar på bland annat Traineejobb, Utbildningskontrakt och Extratjänster motiverade en anslagsökning med . 2008/09:1 samt prop. 2009/10:1. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R Regeringens volymbedömningar visade sig dock vara kraftigt överskattade. Exempelvis bedömde regeringen att det skulle vara närmare 8 000 deltagare i Traineejobb men utfallet blev lägre än 200 deltagare. För Extratjänster bedömde regeringen att det skulle finnas närmare 5 000 deltagare men utfallet blev mindre än 900 samtidiga deltagare (se bilaga 2). De överskattade volymbedömningarna var sannolikt den huvudsakliga orsaken till de oförbrukade medlen om nära . I det finanspolitiska ramverket som ger riktlinjer för den statliga budgetprocessen anges inte specifikt att oförbrukade medel på anslagen bör undvikas.27 Inom det budgetpolitiska ramverket är syftet att genom en stram och välordnad budgetprocess undvika underskott på anslagen i statens budget. Det finns därmed ingen reglering som direkt syftar till att undvika oförbrukade anslag. 2.2.2 Risk för ineffektiv resursanvändning Ett högt förväntat deltagarantal kan leda till att stora resurser satsas på implementering och uppföljning av insatsen. Men om det faktiska deltagandet blir avsevärt lägre än regeringens volymbedömning så blir styckkostnaderna högre än förväntat på grund av höga kostnader för implementering. I efterhand kan det då visa sig att andra insatser skulle ha varit mer kostnadseffektiva. En arbetsmarknadspolitisk insats medför inte bara kostnader för varje deltagare utan även kostnader för uppstart av insatsen, så kallad implementeringskostnad. Implementeringskostnaden belastar ofta Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag och kan exempelvis bestå av utformning av regelverk och metoder, utbyggnad av it-system, information till potentiella deltagare och arbetsgivare samt utbildning av arbetsförmedlare. Implementeringskostnaden varierar mellan olika insatser men någon form av kostnad tillkommer alltid, till exempel utbildning av arbetsförmedlare som ska anvisa arbetssökande till insatsen. Den rörliga kostnaden för en arbetsmarknadspolitisk insats varierar beroende på vilken typ av insats det handlar om. Några olika varianter av rörliga kostnader är ersättning till leverantör, handledarbidrag, lönesubvention, studiemedel eller minskade skatteintäkter. För en insats som bedöms få flera tusen deltagare kan det vara rimligt att satsa relativt stora resurser på implementering. Kostnaden per deltagare blir ändå marginell. För en insats med endast ett hundratal deltagare kan det däremot vara tveksamt om det är kostnadseffektivt att satsa lika stora summor på implementering. Höga styckkostnader förutsätter högre effektivitet (t.ex. högre andel som får arbete) för att insatsen ska vara lika kostnadseffektiv som jämförbara insatser med lägre kostnad per deltagare. 27Regeringens skrivelse 2010/11:79. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Insatsen Yrkesintroduktionsanställning kan exemplifiera hur de faktiska styckkostnaderna för en insats blir höga när deltagarantalet är lågt. I budgetpropositionen avsatte regeringen ökade resurser med till Arbetsförmedlingen, eftersom Yrkesintroduktionsanställning innebar en ny uppgift för myndigheten. I budgetpropositionen angavs också att ett antal myndigheter skulle få i uppdrag att följa upp och utvärdera insatsen, och för detta ändamål avsattes totalt . Regeringen avsatte även medel som kunde sökas av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som skulle fördelas av och syftade till att bygga upp strukturen för lärande inom ramen för Yrkesintroduktionsanställning. beviljade 2016.28 Sammanlagt avsattes för implementering och uppföljning, utöver ersättning till deltagare och arbetsgivare. Enligt regeringens volymbedömning skulle på 30 000 personer delta i Yrkesintroduktionsanställning.29 Med denna utgångspunkt framstår implementeringskostnaderna som försumbara, särskilt om insatsen förväntades pågå (om insatsen skulle ha 90 000 deltagare blir implementeringskostnaden per deltagare). Deltagarantalet blev i själva verket betydligt lägre och som mest deltog 1 900 individer (se bilaga 3). med 2 000 deltagare ger en implementeringskostnad på per deltagare vilket är tio gånger mer än motsvarande kostnad vid en deltagarvolym på 30 000 . De rörliga kostnaderna för Yrkesintroduktionsanställning var 170 miljoner –2016.30 En sammanslagning av de rörliga kostnaderna och implementeringskostnaderna (170 + ) ger en totalkostnad på 220 miljoner för insatsen där implementeringskostnaden utgör en dryg femtedel av utgifterna. En överskattning av deltagarantalet kan således medföra att regeringen avsätter betydande resurser till implementering av insatsen som senare visar sig vara i överkant givet det faktiska deltagarantalet. Väl underbyggda volymbedömningar är därmed viktiga för att kunna avgöra hur stora resurser som är rimligt att satsa på implementering av insatsen. En väl underbyggd volymbedömning kan även ge regeringen beslutsunderlag för att avgöra om det är kostnadseffektivt att genomföra insatsen givet det förväntade deltagarantalet. Om volymbedömningen tyder på att deltagarantalet kommer bli mycket lågt bör det övervägas att inte starta upp insatsen eftersom styckkostnaderna riskerar att bli höga. Ett alternativ är att 28Skolverkets webbplats: ”Statsbidrag för insatser inom yrkesintroduktionsavtal”, . 29Arbetsmarknadsdepartementet (2013), Support for vocational introduction employments, Memorandum. 30Bland annat ersättning till arbetsgivare. Uttag från Arbetsförmedlingens ekonomienhet, . R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R göra förändringar i insatsens konstruktion för att möjliggöra ett högre deltagarantal. 2.2.3Risk för mindre träffsäkra prognoser över arbetslöshet och sysselsättning Regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser kan påverka regeringens egna och andra aktörers prognoser över framtida sysselsättning och arbetslöshet. Systematiska fel i volymbedömningarna riskerar att medföra fel i prognoserna. Arbetsmarknadspolitiska insatser påverkar arbetslösheten på i huvudsak två sätt. För det första kan deltagande i insatsen innebära att den arbetssökande förbättrar sin position på arbetsmarknaden, vilket är själva huvudsyftet med arbetsmarknadspolitiska insatser. För det andra kan deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats innebära att deltagaren definitionsmässigt räknas som sysselsatt när han eller hon deltar i insatsen.31 En arbetsmarknadspolitisk insats kan minska arbetslösheten om insatsen uppvisar positiva effekter, till exempel om fler får arbete efter deltagande i insatsen än vad som annars hade varit fallet. Idealt sett minskar därför arbetslösheten om många deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser. Vissa arbetsmarknadspolitiska insatser har emellertid även en undanträngningseffekt. Det innebär att insatsen ersätter arbeten som annars skulle ha utförts av andra eller arbeten som kommit till stånd även utan insatsen. Risken för detta uppstår främst vid subventionerade anställningar.32 Bedömningar av det framtida deltagandet i arbetsmarknadspolitiska insatser är således intressant även för prognoser över hur sysselsättning och arbetslöshet kommer att utvecklas. Insatsernas påverkan på arbetslösheten blir större ju fler som deltar. En insats som har ett hundratal deltagare påverkar arbetslösheten marginellt medan insatser med tiotusentals deltagare får en större påverkan. Enligt har antaganden om deltagarantal i nya insatser inte någon direkt påverkan på prognoserna för sysselsättning och arbetslöshet på kort sikt. Däremot kan antaganden om deltagarantal i nya insatser påverka prognoser 31Den officiella statistiken över arbetslösa och sysselsatta bygger på Arbetskraftsundersökningen () som genomförs av (). Statistiken inom tas fram genom intervjuer med ett urval av befolkningen (SCB, Statistiska meddelanden ). Vanligtvis definieras deltagare i subventionerande anställningar (t.ex. Nystartsjobb eller Extratjänster) som sysselsatta enligt . Deltagare i utbildningsprogram (t.ex. Jobb- och utvecklingsgarantin) registreras däremot som arbetslösa, eftersom de söker arbete och kan börja arbeta. 32I en rapport från IFAU (2012) diskuteras undanträngningseffekten hos Nystartsjobb. I rapporten framkommer att av nystartsjobben är undanträngning av arbeten som skulle kommit till stånd även utan subventioner. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N över sysselsättning och arbetslöshet på via bedömningar av jämviktsarbetslöshet och potentiell sysselsättning.33 De uppgifter om deltagarantal som publiceras i budgetpropositionen är underlag för såväl regeringens egna prognoser som för andra prognosmakares bedömningar. Andra aktörer som gör prognoser över antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshet och sysselsättning är , och (). anger att de använder regeringens bedömningar av antalet deltagare i nya arbetsmarknadspolitiska insatser som en utgångspunkt för sina prognoser över arbetslösheten och antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Men de justerar nivåerna utifrån en egen bedömning av möjligheterna att uppnå volymer som baseras på tidigare erfarenheter.34 I rapporten , som publicerades av gjordes bedömningen att de beräknade volymerna i subventionerade anställningar i budgetpropositionen skulle bli svåra att nå.35 I sina beräkningar över sysselsättningens utveckling uppskattade att endast ungefär hälften så många deltagare i programmen kommer att kunna uppnås jämfört med regeringens bedömningar. ESV bedömde i Prognos för statens budget och de offentliga finanserna att sysselsättningen skulle stiga, delvis beroende på att subventionerade anställningsstöd såsom Extratjänster, Traineejobb och Moderna beredskapsjobb skulle öka. ESV bedömde ändå att utgifterna för arbetsmarknadspolitik skulle bli betydligt lägre än vad regeringen bedömt för åren 2016–2020, bland annat beroende på att färre personer skulle komma att delta i Extratjänster, Traineejobb och Moderna beredskapsjobb än vad regeringen bedömt. ESV tar också fram underlag till Årsredovisning för staten som innehåller en uppföljning av utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag jämfört med budget, föregående år och utgiftstaket för staten. Det finns således flera myndigheter som följer upp regeringens volymbedömningar av arbetsmarknadspolitiska insatser i de fall volymbedömningarna offentliggörs i budgetpropositionen. Det kan emellertid vara svårt för dessa myndigheter att göra goda prognoser över utvecklingen av deltagarantalet i nya insatser om regeringens volymbedömningar inte är välgrundade. Det beror på att och inte har tillgång till 33E-post från , . 34E-post från , . 35Konjunkturinstitutet (2016) Utvecklingen på arbetsmarknaden på lång sikt, fördjupning i Konjunkturläget . R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R lika utförlig information om insatsernas konstruktion och genomförande som regeringen och Arbetsförmedlingen. För att dessa myndigheter ska ha ett tillfredsställande underlag för sina prognoser över bland annat de offentliga finanserna, arbetslösheten och sysselsättningen behöver de ursprungliga volymbedömningarna hålla hög kvalitet. 2.2.4 Risk för att insatserna inte träffar rätt i tiden De flesta insatser kräver en startsträcka innan de når sin fulla potential. Detta måste på ett realistiskt sätt vägas in i volymprognosen, annars kan insatsen hamna i otakt med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller hamna fel i konjunkturcykeln. En volymbedömning innehåller både en nivå- och en tidsaspekt. Bedömningen av hur många deltagare som kommer att ta del av en insats måste beakta vilken startsträcka en insats har för att nå sin fulla potential. Startsträckan varierar för olika insatser beroende på bland annat hur mycket den skiljer sig åt från tidigare insatser, hur komplex den är till sin utformning och om genomförandet kräver samverkan mellan olika aktörer såsom arbetsgivare och kommuner. Bedömningen av implementeringstid kan vara särskilt viktigt vid större omställningar av arbetsmarknadspolitiken, exempelvis när en eller flera insatser ska fasas ut och ersättas av den insats som volymbedömningen avser. För att omställningen ska fungera krävs då att den nya insatsen har kapacitet att ta emot deltagare från den eller de insatser som avvecklas. Om uppbyggnaden av den nya insatsens kapacitet inte är samordnad med avvecklingen av den gamla, så finns risk att arbetssökande hamnar mellan stolarna och inte får del av det stöd de behöver. påbörjades avvecklingen av ökade emellertid inte de insatser – främst Extratjänster – som skulle ersätta Sysselsättningsplatserna i den takt man hade beräknat. Av de som avslutade en Sysselsättningsplats hade inte någon registrerad aktivitet en månad senare.37 Konsekvensen av en missbedömd implementeringstid blev i detta fall att en femtedel av individerna i den avvecklade insatsen stod utan aktivitet. 36Från och med upphörde den tidigare uppdelningen av jobb- och utvecklingsgarantin i tre faser och avvecklingen av sysselsättningsplatserna påbörjades (pressmeddelande från , : Individanpassning i jobb- och utvecklingsgarantin samt avveckling av fas 3). 37Arbetsförmedlingens återrapportering – Förändringar av arbetsmarknadspolitiken. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N