prop · H60320 · 2018-12-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten – är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? (RiR 2018:23). Regeringen anser att kan utgöra ett värdefullt underlag i () arbete med att validera källdata för sina statistikprodukter. En ny lag (2018:597) om bokföring och redovisning träder i kraft . Regeringen bedömde i propositionen En ändamålsenlig bokföring och redovisning att lagen kommer leda till en mer välfungerande bokföring samt en mer rättvisande redovisning. Dessutom bedrivs ett arbete av SCB i samråd med viktiga användare av myndighetens statistik för att se över uppgiftslämnandet till statistiken. I detta arbete har flera av de frågor som uppmärksammat aktualiserats. Mot denna bakgrund avser regeringen inte vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelser. Det finns dock skäl att fortsätta följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och bedömningar................................. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och 3.1Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och Har staten gjort tillräckligt för att minska 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och bedömningar ........................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att undersöka om staten har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget är tillförlitlig. Granskningen har redovisats i rapporten – är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? (RiR 2018:23), se bilaga. överlämnades av till regeringen den I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar syfte med granskningen är att undersöka om staten har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget är tillförlitlig. Granskningen avser att besvara följande frågor: ∙Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? –Finns det avvikelser mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? –Vad har SCB gjort för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? ∙Har staten gjort tillräckligt för att begränsa resultatjustering? – Har resultatjustering påverkat kommunernas samlade resultat? –Har införandet av resultatutjämningsreserver begränsat effekten av kommunernas resultatjustering? Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? konstaterar att överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag som väntat är närmast perfekt för de förtryckta uppgifterna om skatteintäkter och generella statsbidrag. Överensstämmelsen är också god för materiella anläggningstillgångar och totala tillgångar. Däremot finns det enligt påtagliga avvikelser mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag enskilda år för de övriga granskade posterna. 2018/19:20 Resultat- och balansräkning med tillhörande notsystem håller enligt avsevärt lägre kvalitet för kommunernas sammanställda räkenskaper än för den redovisning som endast omfattar de kommunala förvaltningarna. konstaterar att många kommuners redovisning avviker från den uppställning som anges i lagen (1997:614) om redovisning. SCB ska enligt riktlinjer validera källdata regelbundet. Vad gäller resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget har någon sådan validering aldrig gjorts enligt . Kommunernas revisorer har möjlighet att granska inrapporteringen men i praktiken är sådan granskning sällsynt menar . konstaterar att eftersom SCB utgått från att överensstämmelsen är god så har heller inga särskilda åtgärder vidtagits för att stärka överensstämmelsen. Har staten gjort tillräckligt för att minska resultatjustering? Enligt bekräftar undersökningen resultat från tidigare studier om resultatjustering. Resultatjustering har förekommit –2016 enligt . Relativt många kommuner har, trots att konjunkturen varit stark, ökat sina resultat i redovisningen enligt . En något mindre andel kommuner har i stället minskat sina resultat. Enligt neutraliserar de två strategierna delvis varandra i den riksövergripande statistiken. Den resultatjustering som har identifierats tyder enligt på att resultatjustering har försvagat tillförlitligheten i räkenskapssammandragets resultat- och balansräkning. menar dock att det inte är troligt att den har förändrat den övergripande bilden av den ekonomiska situationen i kommunsektorn. Enligt är det svårt att följa upp hur resultatutjämningsreserver har tillämpats. Detta beror enligt dels på att uppgifter i räkenskapssammandragets resultaträkning inte överensstämmer med uppgifter i räkenskapssammandragets balansräkning, dels på att uppgifter i kommunernas årsredovisningar ibland avviker från båda dessa delar av räkenskapssammandraget. Enligt har resultatutjämningsreserver fått brett genomslag hos kommunerna, men de tycks inte ha minskat resultatjusteringens omfattning. Kommuner som infört resultatutjämningsreserver har förvisso justerat resultaten i mindre utsträckning, men detta tycks bero på andra faktorer än resultatutjämningsreserverna, enligt . Utifrån den aktuella granskningen bedömer att den värdering SCB gör av tillförlitligheten i resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget behöver nyanseras. resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget inte är ett direkt sammandrag av uppgifter från kommunernas årsredovisningar. Kommunernas årsredovisningar är dessutom en relativt osäker primärkälla Även om de flesta kommuner tycks sköta både Skr. 2018/19:20 redovisning och överföring på ett fullgott sätt, är det tillräckligt många eller stora kommuner som brister i något avseende för att det ska få en tydlig påverkan på det samlade resultatet enligt . lämnar med anledning av denna granskning ett antal rekommendationer till SCB. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och bedömningar 3.1Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? Som påpekar har inte SCB till uppgift att säkerställa överensstämmelsen mellan kommunernas årsredovisning och räkenskapssammandraget. Enligt riktlinjer ska SCB regelbundet validera källdata för sina statistikprodukter, t.ex. räkenskapssammandraget. Vad som framkommit i kan utgöra ett värdefullt underlag för detta arbete. anser att de identifierade avvikelserna mellan kommunernas årsredovisningar och räkenskapssammandraget är otillfredsställande och rekommenderar därför SCB att regelbundet validera överensstämmelsen mellan uppgifterna i räkenskapssammandraget med uppgifterna i kommunernas årsredovisningar. anser att en lämplig metod kan vara att införa krav på revisorsintyg. Regeringen noterar att ett krav på revisorsintyg för inrapportering till räkenskapssammandraget övervägdes i betänkandet Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25). Utredaren gjorde då bedömningen att insatser från revisorer inte i tillräcklig grad skulle kunna öka tillförlitligheten och förbättra aktualiteten i inlämnade uppgifter. 3.2 Har staten gjort tillräckligt för att minska resultatjustering? konstaterar att resultatjustering förekommer men att den har begränsad påverkan på det samlade resultatet. anser dock att det finns goda skäl för regeringen att följa utvecklingen av resultatjustering och därmed efterlevnaden av lag och normering för den kommunala redovisningen. har beslutat att lagen (2018:597) om bokföring och redovisning ska träda i kraft (prop. 2017/18:149, bet. 2017/18:FiU42, rskr. 2017/18:285). bär en utökad reglering av den kommunala redovisningen. anförde i propositionen En ändamålsenlig bokföring och redovisning bl.a. följande. Det samlade förslaget kommer bidra till ökad likvärdighet och därmed en mer välfungerande bokföring samt en mer rättvisande redovisning som möjliggör ökad insyn och Utredningen som låg till grund för propositionen har i sin analys funnit att det finns undersökningar som visar på brister i efterlevnaden av lagstiftningen och rekommendationer om redovisning, framförallt när det gäller rekommendationer från Rådet för redovisning (SOU 2016:24 En ändamålsenlig Undersökningarna tyder dock, enligt utredningen, på att det skett förbättringar vad gäller efterlevnaden. att förbättra efterlevnaden är det viktigt att skapa en tydligare ram för den Den nya lagen har fler bestämmelser, bl.a. i frågor där vägledning tidigare endast kunnat sökas i de rekommendationer som Rådet för redovisning gett ut. En bättre struktur och utökad vägledning på området bör leda till en förbättrad efterlevnad. vad gäller efterlevnaden av lag och kompletterande normgivning måste dock även fortsättningsvis följas (prop. 2017/18:149 s. 105). SCB svarar för insamlingen av uppgifter om kommunernas och landstingens ekonomi, bl.a. genom det årliga räkenskapssammandraget. lämnar i rapporten några rekommendationer till SCB om att utveckla räkenskapssammandraget. Enligt SCB:s regleringsbrev för ska myndigheten bl.a. minska kostnaderna för uppgifts- lämnandet till statistiken. Myndigheten ska också samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och om- fattning genomförs (Fi2017/04757/RS). SCB genomför därför användar- råd där användarnas behov fångas upp. finns representanter från , , Regerings- kansliet och Kommuner och Landsting. behov utvecklar SCB undersökningen löpande. önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. bedömer att det bör införas automatiska kontroller för att säkerställa att uppgifter om resultatutjämningsreserverna är samstämmiga mellan resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget. är föremål för diskussion i . gör också bedömningen att SCB bör återinföra kassaflödesanalysen i räkenskapssammandraget och att den bör omfatta dels verksamhet, dels de sammanställda räkenskaperna. Regeringen erfar att SCB tillsammans med användarna i användarrådet överväger att utreda frågan om att återinföra kassaflödesanalysen i SCB har på uppdrag av regeringen vidtagit flera åtgärder för att förbättra räkenskapssammandragets tillförlitlighet. bl.a. gällt uppgiftslämnarbördan och tidigareläggning av publicering. lämna uppgifter till räkenskapssammandraget är en stor uppgift för kommunerna och tendensen är att antalet efterfrågade uppgifter stadigt Det ställer höga krav på uppgiftslämnarna. svårt att leverera uppgifterna till SCB i utsatt tid. om förändringar måste därför vägas mot den ökade produktionskostnaden och även ställas i relation till den tid det tar för kommunerna att uppfylla de förändrade eller ökade kraven. Om SCB efter övervägande bedömer att Skr. 2018/19:20 det är lämpligt att gå vidare med åtgärder för förändringar av statistikens innehåll och omfattning, kan SCB göra det utan något ytterligare uppdrag från regeringen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och bedömningar har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till SCB. En ny lag om bokföring och redovisning träder i kraft . Lagen bedömdes i propositionen En ändamålsenlig bokföring och redovisning leda till en mer välfungerande bokföring samt en mer rättvisande redovisning. Dessutom bedrivs ett arbete av SCB i samråd med viktiga användare av myndighetens statistik för att se över uppgiftslämnandet till statistiken. Mot denna bakgrund avser regeringen inte vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelser. Det finns dock skäl att fortsätta följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. –är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-492-6 rir 2018:23 omslagets originalfoto: hans tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 8 - 2 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 6 8 R I R 2 0 1 8 : 2 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? har granskat tillförlitligheten i Räkenskapssammandraget för kommuner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Rapporten innehåller slutsatser som berör regeringen och (). Den innehåller rekommendationer som avser SCB. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N SK A P S S A M M A N D R A G ET – Ä R RESULTA T - OC H BA N IN G EN TILLFÖRLITLIG ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Metoder för datainsamling och analys Användningsområden för resultat- och balansräkning i RS Kommunernas inrapportering till RS Potentiella felkällor i kommunernas redovisning Statens kontrollsystem och förebyggande åtgärder granskningar, utredningar och utvecklingsarbeten 3 Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan ÅR och RS? verksamhet: överensstämmer redovisningen i ÅR med RS? Sammanställda räkenskaper: överensstämmer redovisningen i ÅR med RS? Förklaringar till bristande överensstämmelse Vad har SCB gjort för att validera överensstämmelsen mellan RS och ÅR? 4 Har staten gjort tillräckligt för att minska Har resultatjustering påverkat kommunernas samlade resultat? Har möjligheten att använda RUR minskat resultatjusteringen? Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ner från . Bilagan kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Överensstämmelse mellan ÅR och RS – kompletterande statistik På finns ett digitalt underlag att ladda ned. Underlaget ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Resultatjustering i kommunsektorn – En studie av perioden –2016 R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N SK A P S S A M M A N D R A G E T – Ä R RESU L TA T - OC H BA L AN SRÄ K N IN G EN TIL LFÖRL ITL IG ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Räkenskapssammandraget (RS) är statens viktigaste källa till information om kommunernas ekonomiska situation och utveckling. Resultat- och balansräkningen i RS ligger till grund för nationalräkenskaperna, som i sin tur utgör ett centralt underlag för regeringens finanspolitik. Uppgifterna används i regeringens budgetpropositioner men även för finansiella nyckeltal och inrapportering till . Det är därför viktigt att uppgifterna är tillförlitliga. Enligt () har uppgifterna i RS resultat- och balansräkning hög tillförlitlighet. Bedömningen bygger bl.a. på två antaganden: 1) att uppgifterna i RS är en summering av motsvarande uppgifter i kommunernas årsredovisningar (ÅR), och 2) att kommunernas ÅR är tillförlitliga. har bedömt att grunden för dessa antaganden varit otillräckligt belyst. Granskningens syfte har varit att undersöka om staten har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att resultat- och balansräkningen i RS är tillförlitlig. Granskningen har inriktats mot två huvudsakliga frågeställningar: 1.Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan ÅR och RS? 2.Har staten gjort tillräckligt för att begränsa resultatjustering? Överensstämmelsen mellan ÅR och RS är inte tillfredsställande Kommunernas inrapportering till RS resultat- och balansräkning handlar om att föra över uppgifter som redan tagits fram i bokslutsarbetet. Överföringen av uppgifter till RS ska därför vara en rent administrativ uppgift. Trots detta visar granskning att avvikelser mellan ÅR och RS är betydligt större än vad som kunde förväntas än om det bara rörde sig om avrundningsfel. Avvikelserna för vissa poster och år är så påtagliga att man inte kan utesluta negativa effekter för de aktörer som använder uppgifter från resultat- och balansräkningen i RS. Alla avvikelser betyder inte att uppgifter är inkorrekta i RS. Avvikelser uppkommer också när inkorrekta uppgifter i ÅR korrigeras i samband med inrapportering till RS. På samma sätt är perfekt överensstämmelse heller ingen garanti för att uppgifter i RS är korrekta. Vi har sett många exempel på att tveksamma, och ibland felaktiga, uppgifter i ÅR har rapporterats till RS. Det är särskilt tydligt i de sammanställda räkenskaperna att kommuner har förhållit sig fritt både till den gängse begreppsapparaten och till kraven på upplysningsplikt. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N SK A P S S A M M A N D R A G E T – Ä R RESU L TA T - OC H BA L AN SRÄ K N IN G EN TIL LFÖRL ITL IG ? SCB validerar inte överensstämmelsen mellan ÅR och RS SCB har inte till uppgift att säkerställa överensstämmelsen mellan ÅR och RS. SCB har dock åtagit sig att regelbundet validera källdata för sina statistikprodukter. Detta har aldrig gjorts för RS. Eftersom kommunernas revisorer heller inte granskar överföringen till RS, har SCB inte känt till avvikelsernas omfattning. Myndigheten har av naturliga skäl inte vidtagit åtgärder. Med tanke på resultat- och balansräkningens betydelse för olika användare är de identifierade avvikelserna mellan ÅR och RS otillfredsställande. rekommenderar därför SCB att regelbundet validera överensstämmelsen mellan ÅR och RS. En lämplig metod kan vara att införa krav på revisorsintyg. Revisorns granskning bör då fokusera på överensstämmelsen mellan ÅR och RS. SCB bör också överväga ett krav på intyg för särskilt riskfyllda delar i RS, som t.ex. redovisningen av kostnader som hänför till lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS). SCB kan reglera kravet genom en ändring i en befintlig föreskrift. resultatjustering förekommer men har begränsad påverkan på det samlade resultatet Kommunernas externa redovisning sker inom ett politiskt ramverk. Vår granskning bekräftar resultaten från tidigare studier som visat att vissa kommuner justerar de underliggande resultaten så att mer politiskt önskvärda resultat kan redovisas. Granskningen visar att sådan resultatjustering har en påtaglig inverkan på det redovisade resultatet i vissa kommuner. Att resultaten justeras försvårar för intressenter som kommuninvånare, politiker, journalister, forskare och kreditinstitut att följa dessa kommuners reella ekonomiska utveckling. Det påverkar också de finansiella nyckeltal som kommuner använder för kommunjämförelser. För intressenter som använder riksövergripande uppgifter är problemet troligtvis mer begränsat. Att kommuner justerar sina resultat har påverkat det samlade resultatet . Den resultatjustering vi har kunnat skatta i denna granskning har dock inte förändrat den övergripande bilden av kommunsektorns ekonomi i någon större utsträckning. Detta beror på att defensiva och offensiva strategier för resultatjustering till stor del neutraliserar varandra i det samlade resultatet. Vår granskningsmetod har huvudsakligen fångat den resultatjustering som skett genom periodiseringar av utgifter. kartläggningar har visat att även periodiseringar av inkomster, inte minst statsbidrag, kan omfatta betydande belopp. Vår granskning har heller inte omfattat felklassificering som metod för resultatjustering eller den resultatjustering som eventuellt sker i bolagssektorn. Det finns således goda skäl för regeringen att följa utvecklingen. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Resultatutjämningsreserver har inte påverkat graden av resultatjustering Riksdag och regering har infört möjligheten för kommuner att reservera medel i s.k. resultatutjämningsreserver (RUR). Syftet har bl.a. varit att ge bättre följsamhet till redovisningsregler, normer och principer. RUR har fått ett brett genomslag – av kommunerna har reserverat medel i RUR. Den utgående balansen i RUR uppgick till ca. RUR har dock inte påverkat graden av resultatjustering bland kommunerna. Kommuner som infört RUR har visserligen justerat resultaten i mindre utsträckning än andra kommuner, men denna skillnad fanns redan innan RUR infördes. Ingenting tyder heller på att kommuner har minskat resultatjusteringen efter att de infört RUR. Staten bör vidta åtgärder för att kunna följa upp RUR och regeringen har uttryckt att RUR behöver följas upp för att säkerställa att RUR tillämpas så som avsett. begränsas förutsättningarna för en sådan uppföljning, dels av att informationen om RUR är motstridig i RS, dels av att SCB har tagit bort kassaflödesanalysen från RS. Om regeringen vill kunna utvärdera effekten av RUR, behöver dessa två hinder undanröjas. anser att SCB bör införa kontroller i RS-blanketten för att förebygga motstridiga uppgifter i resultat- och balansräkningen. En andra åtgärd bör vara att kravet på revisorsintyg också omfattar rapporteringen av uppgifter om RUR. SCB bör även återinföra kassaflödesanalysen i RS och låta den omfatta både kommunala förvaltningar och sammanställda räkenskaper. lämnar med anledning av denna granskning följande rekommendationer till SCB: •SCB bör vidta åtgärder för att regelbundet validera överensstämmelsen mellan ÅR och RS. Revisorsintyg kan vara en lämplig åtgärd. •SCB bör införa automatiska kontroller för att säkerställa att uppgifter om RUR är samstämmiga mellan resultat- och balansräkning i RS. •SCB bör återinföra kassaflödesanalysen i RS. Kassaflödeanalysen bör omfatta både kommunala verksamheter och de sammanställda räkenskaperna. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N S K A P S S A M M A N D R A G E T – Ä R RE SU L TA T - O C H B A L AN SRÄ K N IN G EN T I L LF Ö RL I T L I G ? () samlar in finansiella uppgifter från kommuner, landsting och kommunalförbund. Denna inrapportering resulterar i det s.k. Räkenskapssammandraget (RS). Sammanställningen syftar till att ge tillförlitlig information om kommunernas och landstingens ekonomi, nuläge och utveckling1. I RS är det resultat- och balansräkningen som utgör det viktigaste underlaget för beräkning av nationalräkenskaperna. Nationalräkenskaperna utgör i sin tur ett centralt analysunderlag för regering och riksdag, statliga myndigheter, kommuner, Kommuner och Landsting (SKL) och Europeiska unionen (EU). RS ligger dessutom till grund för den kommunalekonomiska utjämningen, LSS-utjämningen2, och är ett viktigt underlag för bedömningen av nivån på de allmänna och riktade statsbidragen. Resultat- och balansräkningen har också en indirekt betydelse genom att den länkas till andra delar av RS för vidare nedbrytning över verksamheter och kostnadsslag. Dessa delar av RS används för nationalräkenskaperna men de används också för andra ändamål, som t.ex. nyckeltalsjämförelser och mellan kommuner.