prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — gäller effektiva organisatoriska och administrativa förfaranden, identifie- ring och hantering av intressekonflikter, tredjepartsersättningar, lämplig- hetsbedömning samt dokumentation och rapportering. 11.8Ytterligare bestämmelser i föreskrifter på lägre nivå än lag Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad en försäkrings- distributör ska iaktta vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter och vissa pensionsförsäkringar för att uppfylla kraven i lagen om försäkringsdistribution avseende information till kunder och vissa tredjepartsersättningar. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska bemyndigandet även omfatta före- skrifter när det gäller förebyggande och hantering av intressekonflikter, lämplighets- och passandebedömningar samt dokumentation och rapportering. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. (SFM) avstyrker att regler avseende ersättning till förmedlare ska få meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag. konstaterar att föreslås få meddela föreskrifter om bl.a. undantag från de skyldigheter som ska gälla för distributörer av pensions- försäkring, med hänsyn tagen till den relevanta marknadens funktion och med beaktande av skyddet för kunder. anser inte att det är lämpligt att införa sådana undantag i föreskrifter på lägre nivå än lag i de fall där det relativt enkelt kan göras i lag. Skälen för regeringens förslag Enligt försäkringsdistributionsdirektivet (artiklarna 38 och 39) får kom- missionen anta delegerade akter med avseende på intressekonflikter (artikel 28), information (artikel 29) och bedömning av lämplighet och ändamålsenlighet samt rapportering till kunder (artikel 30). De delegerade akterna ska för det första avse dels åtgärder som försäkringsförmedlare och försäkringsföretag rimligen kan förväntas genomföra för att identifiera, förebygga, hantera och informera om intressekonflikter när de bedriver försäkringsdistributionsverksamhet, dels lämpliga kriterier för bestämning av vilka typer av intressekonflikter som kan vara till skada för försäkringsförmedlares eller försäkrings- företags kunders eller presumtiva kunders intressen (artikel 28.4). De delegerade akterna ska även avse dels kriterierna för bedömning av huruvida incitament som betalats eller tagits emot av en försäkrings- förmedlare eller ett försäkringsföretag har en negativ inverkan på kvaliteten på den relevanta tjänsten till kunden, dels kriterierna för bedömning av huruvida försäkringsförmedlare och försäkringsföretag som betalar eller tar emot incitament fullgör sina skyldigheter att agera hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse (artikel 29). I de delegerade akterna ska beaktas arten av de tjänster som kunden eller den presumtiva kunden erbjuds eller tillhanda- hålls, med beaktande av transaktionernas typ, föremål, storlek och frekvens. Detta gäller även arten av de produkter som erbjuds eller tas under övervägande, inklusive olika typer av försäkringsbaserade investeringsprodukter. Vidare ska i delegerade akter anges hur försäkringsförmedlare och försäkringsföretag ska uppfylla kraven på bedömning av lämplighet, ändamålsenlighet och rapportering (artikel 30.6). Genomförande i svensk rätt när promemorian upprättades var det inte känt om kommissionen skulle anta de delegerade akterna i form av direktiv eller förordning. Om direktivformen valts hade reglerna i den delegerade akten behövt genomföras i svensk rätt genom lag eller annan författning. Av det skälet föreslås i promemorian att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter för att genomföra de nu aktuella delegerade akterna. Kommissionen har antagit den delegerade akten i form av en förordning, som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det inte behövs några bemyndiganden i den del det rör frågor som regleras i den delegerade förordningen. Det bör därför inte införas några bemyndiganden i den nya lagen om försäkringsdistribution när det gäller föreskrifter som rör förebyggande och hantering av intressekonflikter, lämplighets- och passandebedömningar samt dokumentation och rapportering. När det gäller de särskilda informationskraven i försäkringsdistribu- tionsdirektivet kan följande noteras (artikel 29). Den delegerade förord- ningen innehåller bestämmelser om information som ska lämnas till kunder. De bestämmelserna avser emellertid bara information om intressekonflikter och om de olika bedömningar som en försäkrings- distributör ska göra. I den delegerade förordningen finns det däremot inte några bestämmelser om information angående försäkringsdistributionen och de försäkringsbaserade investeringsprodukterna (artikel 29.1 i direk- tivet). Regeringen anser dock att det finns ett behov av relativt detalj- erade bestämmelser som kompletterar de bestämmelser om informations- krav som enligt förslaget i avsnitt 11.4 ska gälla enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vad en försäkrings- distributör ska iaktta vid distribution av försäkringsbaserade investerings- produkter för att uppfylla kraven avseende information till kunder. När det sedan gäller de bestämmelser i den nya lagen om försäkrings- distribution som enligt förslaget i avsnitt 11.7 ska vara tillämpliga även vid distribution av vissa pensionsförsäkringar, kan det konstateras att den delegerade förordningen inte är tillämplig. Regeringen anser att det är lämpligt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i tillämpliga fall, får meddela föreskrifter som motsvarar bestämmelserna i den delegerade förordningen, om vad en försäkringsdistributör ska iaktta för att uppfylla kraven även när det gäller sådana pensionsförsäkringar. De föreskrifterna bör alltså ta sin utgångspunkt i de bestämmelser som finns i den delegerade förordningen. I det sammanhanget bör det dock betonas att det i de föreskrifterna bör tas hänsyn till de distributions- former som förekommer på pensionsområdet. Mot den bakgrunden bör det i föreskrifterna även kunna ges vissa undantag från de krav som enligt förslagen i denna proposition ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet, i de fall det anses nödvändigt i förhållande till pensionsmarknadens funktion. anser inte att det är lämpligt att införa sådana undantag i före- skrifter på lägre nivå än lag i de fall där det relativt enkelt kan göras i lag. Enligt Lagrådet kan det ifrågasättas om det är lämpligt att utan förbehåll ge möjlighet att i föreskrifter på lägre nivå begränsa de lagregler som ställts upp som skydd för konsumenter av försäkringar. Lagrådet anser att sådana överväganden bör göras i den fortsatta beredningen och att även utformningen av delegationsbestämmelsen bör övervägas ytterligare. Enligt regeringens bedömning framstår det, i motsats till vad anför, inte som enkelt att förutse vilka undantag som kan tänkas behövas . Det beror bl.a. på att pensionsmarknaden är diversifierad och att det på vissa delar av den marknaden är fler parter inblandade än när det gäller distribution av andra typer av försäkringar. Även utvecklingen av pensionsmarknaden kan föranleda ett behov av i viss mån ändrade regler. Det är således tvärtom svårt att på förhand förutse samtliga effekter av förslaget och det är därför, trots det Lagrådet anför, motiverat att sådana undantag i stället kan anges i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen anser dock att det är viktigt att eventuella undantag avgränsas på ett lämpligt sätt främst med hänsyn tagen till kundskyddet. Det innebär att sådana undantag i första hand bör aktualiseras om det visar sig svårt eller omöjligt att uppfylla kraven. Vidare bör en bedöm- ning av proportionaliteten göras mellan kundskyddet och kostnaderna för att uppfylla kraven. Det anförda utgör enligt regeringens uppfattning en lämplig avgränsning när det gäller det nu aktuella bemyndigandet. I den delegerade förordningen finns bestämmelser när det gäller tredje- partsersättningar som avser kriterier för bedömning av incitament och incitamentprogram (artikel 8 i den delegerade förordningen och artikel 29.2 i direktivet). Det finns av naturliga skäl inte några bestämmelser i den delegerade förordningen när det gäller det förbud mot vissa tredjepartsersättningar som föreslås i avsnitt 11.5.2. De senare angivna förbuden utgör en strängare reglering på nationell nivå. Regleringen av ersättningsmodeller är av teknisk natur och det finns därför anledning att komplettera de bestämmelser som enligt förslaget ska gälla enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Det bör krävas bestämmelser med en förhållandevis hög detaljeringsgrad. Regeringen anser därför, till skillnad från SFM, att det därför bör vara lämpligt att införa sådana bestämmelser i myndighetsföreskrifter. Detta gäller både bestämmelser som träffar befintliga otillbörliga ersättningsmodeller, men även sådana 2017/18:216 som kan tänkas uppstå eller rent av som en konsekvens av det nya regelverk som föreslås. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vad en försäkringsdistributör ska iaktta vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter och vissa pensionsförsäkringar för att uppfylla kraven avseende de tredjepartsersättningar som är i fråga. Bemyn- digandet i denna del bör dock inte omfatta föreskrifter när det gäller de bestämmelser i lagen som genomför försäkringsdistributionsdirektivet, dvs. vilka tredjepartsersättningar som inte har en negativ inverkan på den relevanta tjänsten till kunden och inte försämrar försäkringsdistributörens förutsättningar att fullgöra sina skyldigheter att agera hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse (se artikel 29.2 i direktivet och avsnitt 11.5.1). Bestämmelser som kompletterar lagen finns i den delen i den delegerade förordningen. 12 Tillsyn och ingripanden 12.1.1Behörig myndighet och registreringsmyndighet Regeringens förslag: ska vara behörig myndighet med ansvar för tillsyn över försäkringsdistributörerna. Bestämmelserna om som registreringsmyndighet och dess verksamhet i lagen om försäkringsförmedling ska föras över oförändrade till lagen om försäkringsdistribution. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Det saknas skäl att ändra den gällande ordningen att är tillsynsmyndighet för försäkringsförmedlares och försäkringsföretags försäkringsdistribution och att är registreringsmyndighet (jfr avsnitt 7.1.3). I den nya lagen om försäkringsdistribution bör det därför på motsvarande sätt som i lagen om försäkringsförmedling (7 kap. 1 och 3 §§) anges att de båda myndigheterna ska ha dessa uppgifter. Även bestämmelsen om handläggningen vid registrering bör föras över oförändrad till den nya lagen (7 kap. 2 § lagen om försäkringsförmedling). Genom denna ord- ning tillgodoses kravet i försäkringsdistributionsdirektivet på att som medlemsstat ska utse en behörig myndighet (artikel 12.1) och kravet på registrering av försäkringsdistributörer (artikel 3.1 första stycket). Regeringens förslag: ska ha tillsyn över att den försäkringsdistribution följer lagen om andra författningar som reglerar försäk- För EES-försäkringsförmedlare och försäkringsdistributörer och försäkringsdistributörer från tredjeland ska tillsyn omfatta att verksamheten bedrivs enligt lagen om försäkringsdistribution och övriga författningar som reglerar verksamheten i . ska därutöver ha tillsyn över svenska försäkringsdistributörer som bedriver försäkrings- distribution i ett annat land inom EES. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och eller har inget att invända mot det. anför att bestämmel- sen om vem som har tillsyn över att försäkringsdistributörer följer lagen om försäkringsdistribution bör ange tillsynsmyndigheter i plural för att bestämmelsen på fullständigt sätt ska redogöra för tillsynsansvaret. Skälen för regeringens förslag Allmänna utgångspunkter för tillsynen Som framgår ovan omfattar försäkringsdistributionsdirektivet i stort sett all distribution av försäkringsprodukter (se t.ex. avsnitt 4.2). Därmed om- fattas också merparten av de aktörer som verkar på försäkringsmark- naden av skyldigheter som anges i direktivet. Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna utövar tillsyn över marknaden, inbegripet marknaden för sidoordnade försäkringsprodukter som marknadsförs, distribueras eller säljs i eller från deras medlemsstat (artikel 1.5). De behöriga myndigheterna ska enligt direktivet ha alla de befogenheter som är nödvändiga för att genomföra sina uppgifter enligt direktivet (artikel 12.3). Som framgår nedan innehåller försäkringsdistributionsdirektivet detalj- erade och delvis nya sanktionsregler som ska genomföras i svensk rätt (se avsnitt 12.2). Den sanktionsregim som följer av direktivet förutsätter att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan utöva en effektiv tillsyn över de olika typer av aktörer som omfattas av direktivet och att myndigheterna i tillsynen kan ingripa mot dessa aktörer med de sanktioner och andra åtgärder som anges i direktivet. bör därför ha tillsyn över att den som i bedriver försäkrings- distribution följer lagen om försäkringsdistribution och andra författ- ningar som reglerar försäkringsdistributörens verksamhet. Finansinspek- tionen ska vidare ges de befogenheter som inspektionen behöver ha för att utöva sin tillsyn. På så sätt tillgodoses också kravet i försäkrings- distributionsdirektivet att som medlemsstat ska ge den behöriga myndigheten alla de befogenheter som den behöver för att kunna utföra sina uppgifter (artikel 12.3). anser att i bestämmelsen om vem som innehar tillsynsansvaret bör ansvariga myndigheter anges i plural, i likhet med i bestämmelsen om kravet på information om den eller de myndigheter som utövar tillsyn över försäkringsdistributörer. Regeringen vill i detta sammanhang poängtera att enligt förslaget i denna proposition ska ansvar för tillsyn över försäkrings- distributörernas marknadsföring inte omfatta tillsyn över om marknads- föringen är förenlig med bestämmelserna i lagen om försäkringsdistribu- tion (se avsnitt 10.12). Att information ska lämnas till kunden om den eller de myndigheter som utövar tillsyn över försäkringsdistributören, däribland , ändrar alltså inte att det är Finansinspek- tionen ensam som utövar tillsyn över att försäkringsdistributörer följer den lagen och andra författningar som reglerar försäkringsdistributörers verksamhet (jfr 17 kap. 2 § försäkringsrörelselagen). Tillsyn vid verksamhet över gränserna När en försäkringsförmedlare som hör hemma inom EES bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES än hemlandet ska den behöriga myndigheten i det land där verksamheten bedrivs antingen ingripa eller underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet om försäkringsförmedlaren överträder de bestämmelser som följer av försäkringsdistributionsdirektivet (artiklarna 5, 7 och 8). Som framgår nedan i avsnitt 12.2.14 är den behöriga myndigheten i värdlandets möjligheter att agera beroende av dels om en sådan försäkrings- förmedlare bedriver verksamhet i värdlandet med stöd av etablerings- friheten (dvs. genom att inrätta en filial eller en permanent närvaro i värdlandet) eller friheten att tillhandahålla tjänster (dvs. utan att inrätta en filial eller en permanent närvaro i värdlandet), dels vilka regler i försäkringsdistributionsdirektivet överträdelsen avser. Den behöriga myndigheten i värdlandet har i alla fall en skyldighet enligt direktivet att åtminstone underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet om över- trädelser som en försäkringsförmedlare som hör hemma i ett annat land inom EES som bedriver verksamhet inom dess territorium gör sig skyldig till. I det följande används benämningen EES-försäkrings- förmedlare för försäkringsförmedlare som hör hemma i ett annat land inom EES än . För att uppfylla direktivets krav i detta avseende bör ansvara för att utöva tillsyn över EES- försäkringsförmedlare som bedriver försäkringsdistribution i med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Detta innebär emellertid inte att har möjlighet att ingripa direkt mot en EES-försäkringsförmedlare i alla situationer när den gör sig skyldig till en överträdelse (se avsnitt 12.2.14), vilket kan framstå som otillfredsställande. För att kunna fullgöra underrättelse- skyldigheten till den behöriga myndigheten i hemlandet krävs dock att ansvaret för den formella tillsynen läggs på . Svenska försäkringsförmedlare kan bedriva försäkringsdistribution i andra länder inom EES med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Om en svensk försäkringsförmedlare som bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES överträder bestäm- melser som gäller för den verksamheten ska den behöriga myndigheten i det landet under vissa förutsättningar och på motsvarande sätt som enligt ovan underrätta om överträdelsen. Som framgår nedan i avsnitt 12.2.4 ankommer det på att ingripa mot svenska försäkringsförmedlare på olika sätt. I den nya lagen om försäkringsdistribution bör det därför tas in en särskild bestämmelse om att tillsyn även omfattar svenska försäkringsförmed- lare som bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES. Utländska försäkringsförmedlare som inte hör hemma inom EES får endast bedriva försäkringsdistribution i från filial här i landet (3 kap. 2 § lagen om försäkringsförmedling, se även avsnitt 8). 2017/18:216 försäkringsförmedlare från tredjeland som bedriver försäkrings- distribution i bör tillsynsansvar omfatta att verksamheten bedrivs enligt bestämmelser som reglerar verksamheten här i landet. Detta innebär att tillsynsansvaret i stort sett motsvarar det som gäller för svenska försäkringsförmedlare och bör få ingripa mot försäkringsförmedlare från tredjeland i samma omfattning och under samma förutsättningar som i fråga om svenska försäkrings- förmedlare (se avsnitt 12.2.16). 12.1.3Överenskommelse om överföring av tillsynsansvar Regeringens förslag: Om enligt en överens- kommelse med en behörig myndighet i ett annat land inom EES har tagit över ansvaret för tillsynen över en EES-försäkringsförmedlare som har sitt huvudsakliga verksamhetsställe i , ska Finans- inspektionen ha tillsyn över den verksamhet som förmedlaren bedriver här i landet. Om ingår en sådan överenskommelse eller en överenskommelse om att en behörig myndighet i ett annat land inom EES ska ha tillsyn över en svensk försäkringsförmedlare som har sitt huvudsakliga verksamhetsställe i det landet, ska därefter fatta ett beslut i enlighet med överenskommelsen. ska underrätta den berörda försäkringsförmed- laren och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten om inspektionen ingår en sådan överenskommelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. ställer sig frågande till hur regeln som innebär att en behörig myndighet med avseende på en viss försäkringsförmedlare kan överföra sina befogenheter till en behörig myndighet i ett annat land ska fungera i praktiken. påpekar att frågor som blir aktuella är exempelvis hur överenskommelser av nu aktuellt slag ska administreras och vilken myndighet som ska väcka frågan i de fall en sådan överenskommelse bör aktualiseras. undrar även vad som avses med att inspektionen därefter ska fatta ett beslut i enlighet med överenskommelsen, dvs. om det är beslut om att har träffat en överenskommelse som avses eller om det som åsyftas är att inspektionen i fortsättningen ska besluta i enlighet med överenskommelsen. Skälen för regeringens förslag: I försäkringsdistributionsdirektivet finns regler som innebär att de behöriga myndigheterna i olika länder inom EES sinsemellan får ingå överenskommelser om att en behörig myndighet med avseende på en viss försäkringsförmedlare kan överföra tillsynsbefogenheter till en behörig myndighet i ett annat land (artikel 7.1). En förutsättning för sådana överenskommelser är att den försäkringsförmedlare som överenskommelsen rör har sitt huvudsakliga verksamhetsställe i ett annat land än det land där den har sin hemvist, och att överenskommelsen innebär att det är den behöriga myndigheten i det 2017/18:216 land där förmedlarens huvudsakliga verksamhetsstället finns (värdlandet) som tar över tillsyn från den behöriga myndigheten i det land där förmedlaren har sin hemvist (hemlandet). Dessa regler i försäkringsdistributionsdirektivet bör i svensk rätt genomföras på så sätt att det regleras vad som ska gälla i de fall Finans- inspektionen ingår internationella överenskommelser om överföring av Internationella överenskommelser av detta slag torde inte kräva eller medverkan (se 10 kap. 3 § regerings- Regeringen bör därför kunna bemyndiga att ingå sådana överenskommelser. anser att det finns oklarheter i fråga om den prak- tiska hanteringen av en överenskommelse om överflyttning av tillsyns- ansvaret mellan behöriga myndigheter. Regeringen anser att det är frågor som lämpligen bör hanteras inom ramen för det arbete som utförs av framför vidare att man anser att det är oklart vad som avses med att myndigheten, efter en överenskommelse om över- flyttning av tillsynsansvar, därefter ska fatta beslut i enlighet med Regeringen konstaterar att förslaget innebär att en överenskommelse kan innebära antingen att ska ta över ansvaret för tillsynen av en EES-försäkringsförmedlare som har sitt huvudsakliga verksamhetsställe i eller att en behörig myndighet i ett annat land inom EES ska ha tillsyn över en svensk försäkrings- förmedlare som har sitt huvudsakliga verksamhetsställe i det landet. sådan överenskommelse innebär således att ansvaret för att utöva till- Hur – eller den behörig myndigheten i det andra landet – ska utöva tillsynen i praktiken regleras inte i den aktuella överenskommelsen utan följer av det nationella regelverk som reglerar myndighetens verksamhet. I avsnitt 12.1.4 nedan föreslås att möjligheter att ingripa mot en försäkrings- förmedlare som omfattas av en internationell överenskommelse om över- föring av tillsynsansvar ska regleras i den nya lagen om försäkrings- Om , enligt en överenskommelse med en behörig myndighet i ett annat land inom EES, har tagit över ansvaret för tillsynen över en EES-försäkringsförmedlare som har sitt huvudsakliga verksam- hetsställe i , bör inspektionen ha möjlighet att utöva tillsyn i samma omfattning och utifrån samma förutsättningar som om EES- försäkringsförmedlaren vore en svensk försäkringsförmedlare. motiveras av att i en sådan situation bör kunna ingripa med stöd av merparten av bestämmelserna om ingripanden i lagen om försäkringsdistribution (se avsnitt 12.2.14). På samma sätt som kommer att gälla för en svensk försäkringsförmedlare som från bedriver gränsöverskridande verksamhet bör ansvar för tillsyn, efter en överenskommelse med en behörig myndighet i ett annat land inom EES om överföring av tillsynsansvar, omfatta den gränsöverskridande verksamhet som bedrivs av EES-försäkrings- förmedlare från till andra länder inom EES (se artikel 7.2 andra stycket i försäkringsdistributionsdirektivet). Detta utgör en förutsättning för att ska kunna ingripa om EES-försäkrings- förmedlaren i sin verksamhet i det andra landet inom EES överträder de Prop. 2017/18:216 bestämmelser om uppförande som gäller enligt lagen om försäkrings- distribution, dvs.