prop · H60325 · 2018-12-11 00:00:00 — En förutsättning för en effektiv prioritering är att tillräcklig kunskap om värdekärnor finns. I och skrivelse Värdefulla skogar framgår att efter 2006 har inga större eller heltäckande inventeringar av skogliga värdekärnor gjorts. Nyckelbiotoper har däremot registrerats löpande bl.a. i samband med inventeringar vid avverkningsanmälningar.73 Enligt och finns det endast på kort sikt tillräcklig kunskap om återstående värdekärnor. På behöver nya inventeringar göras för att säkerställa en effektiv prioritering.74 Tillräcklig kunskap om befintliga värdekärnor, tillsammans med kunskap om återstående skyddsbehov, är även en förutsättning för att och länsstyrelserna ska kunna arbeta med strategisk planering av formellt skydd.75 Vid sidan av myndigheternas strategiska arbete uppkommer s.k. akuta hot p.g.a. inkomna avverkningsanmälningar från markägare. Om det anmälda området visar sig ha höga naturvärden kan ett beslut om formellt skydd behöva snabbas på för att avvärja hotet. Detta innebär att processen med andra markägare, som har inledda ärenden om formella skydd, försenas. Enligt kan de områden som fördröjs vara mer skyddsvärda, vilket försämrar effektiviteten i skyddsarbetet.76 Akuta hot gör det svårare för myndigheterna att planera verksamheten. Av samtliga formella skyddsärenden har cirka 20– inletts genom hot om avverkning eller gallring.77 Akuta hot påverkar länsstyrelsernas arbete i varierande grad. Knappt hälften av länsstyrelserna uppger att de ofta gör avsteg från strategisk planering av formellt skydd, medan ungefär lika många anger att detta sker ganska sällan. 72Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad, s. 71. 73Naturvårdsverket och , Värdefulla skogar – redovisning av regeringsuppdrag. 74Intervju vid , , och vid , och . 75Exempel på strategisk planering är länsstyrelsernas arbete med att identifiera s.k. värdetrakter, vilka utgör landskap med stora ekologiska värden, i syfte att skapa planeringsunderlag för var insatser för biologisk mångfald (både skydd och skötsel) behöver göras. Länsstyrelserna har kommit olika långt i detta arbete och har ett regeringsuppdrag om att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur för att bl.a. utveckla detta arbete. 76Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G länsstyrelser anger att arbetet med formellt skydd i första hand är händelsestyrt och att ärenden oftast initieras vid exempelvis avverkningsanmälningar medan egeninitierade ärenden är relativt få. Eftersom akut hotbild mot ett utpekat värdefullt område också omnämns som grund för prioritering i strategin upplever länsstyrelserna inte att arbetssättet nödvändigtvis avviker från strategins prioriteringar.78 Enligt strategin ska dock myndigheterna arbeta förebyggande för att förhindra avverkningar och andra åtgärder som påtagligt försämrar naturvärdena i områden som har sådana bevarandevärden att de bör prioriteras för formellt skydd. För att kunna arbeta systematiskt med strategins prioriteringsgrunder är det viktigt att antalet ärenden som initieras av avverkningsanmälningar minimeras.79 Regeringen avsätter till för att uppdatera inventeringen av nyckelbiotoper i hela Sverige.80 har i ett tillkännagivande till regeringen framfört att regeringen bör säkerställa att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt tar hänsyn till lokala och regionala förutsättningar.81 har utarbetat en utvecklad metod för nyckelbiotopsinventering som tillämpas vid inventering i nordvästra och har även lyft fram behovet av att tillgängliggöra och samordna befintlig kunskap om värdefulla områden på ett bättre sätt , i syfte att förbättra underlaget för prioritering.83 3.1.5Kunskap om skyddsvärda områden ökar förutsättningarna för relevanta markägarinitiativ Den nya strategin lyfter även vikten av markägarinitiativ till formellt skydd, vilket tas om hand genom arbetssättet Nya Komet. har tidigare betonat att nya arbetssätt för att öka delaktigheten hos markägare bör prövas.84 redovisade och ett regeringsuppdrag om förslag till kompletterande arbetsmetoder vid skydd av värdefull natur, varav ett av förslagen gällde ett så kallat anbudsförfarande, som senare kom att kallas Kometprogrammet.85 78Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, 79Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad, s. 42. 2017/18:1, bet. 2017/18:MJU2, rskr. 2017/18:99. 81Tillkännagivandet kom i samband med att behandlade ett antal förslag i motioner om skogspolitik . 2017/18:MJU17, rskr. 2017/18:215. 82E-post från , . 83Naturvårdsverket och , Värdefulla skogar – redovisning av regeringsuppdrag. 2009/10:MJU25, s. 35. 85Naturvårdsverket och Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Målen för den nya arbetsmetoden var att: •bidra till måluppfyllelse av Levande skogar •förbättra kostnadseffektiviteten och samarbetsklimatet •lyfta markägarna som part i arbetet. Som förlaga nämndes det finska programmet METSO, som används i södra och som innebär att staten helt avstår från att peka ut särskilt värdefulla områden. I stället uppmuntras privata skogsägare att komma in med förslag på områden och ersättning (anbud). Tanken är att anbudsförfarandet ska leda till en konkurrenssituation där områden rankas utifrån en sammanvägning av både naturvärde och kostnad, så att de mest kostnadseffektiva förslagen kan prioriteras.86 Den valde att ge , och i län ett uppdrag att påbörja ett arbete med viss inspiration från METSO som pilotprojekt i fem olika områden i –2014, det s.k. Kometprogrammet.87 I de berörda områdena som omfattades ersattes det traditionella skyddsarbetet med endast frivilliga initiativ från skogsägare och det satsades på marknadsföring för att nå ut med information till skogsägare. En utvärdering av programmet visar att Komet-arbetet har varit dyrare än ordinarie skyddsarbete och att Komet-initierade områden i genomsnitt har lägre naturvärden än områden skyddade på traditionellt sätt. Vidare konstaterades att arbetssättet medför högre administrativa kostnader än ordinarie skyddsarbete, exempelvis i form av högre kostnader för information till markägare och fältkontroll av föreslagna områden. Det positiva som lyfts i utvärderingen av Kometprogrammet är ett bättre samarbete med markägare.88 Trots utvärderingens resultat infördes arbetssättet i hela landet , och myndigheterna fick regeringsuppdraget att rapportera arbetet med den kompletterande metoden.89 En viktig skillnad är att det nationella Nya Komet inte ersätter det strategiska skyddsarbetet, utan ska ske parallellt med det traditionella strategiska arbetet med formellt skydd. I den reviderade strategin för formellt skydd av skog framhålls vikten av att initiativ från markägare tas om hand. 86Miljöministeriet, Handlingsplan för den biologiska mångfalden i skogarna i södra 2008–2016. En viktig skillnad som framhölls av myndigheterna om förutsättningar i och var att det i , p.g.a. genomförda inventeringar, på förhand fanns en större kunskap om var viktiga värdekärnor fanns i jämförelse med kunskapsläget i . 87Regeringsuppdraget återges i sin helhet i 2010–2014, se bilaga 3. 88Naturvårdsverket, Kometprogrammet 2010–2014. 89Regeringsbeslut M2014/2010/Nm. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G betonar strategin att myndigheternas öppna ärenden respektive akuta hot i högt prioriterade områden bör prioriteras framför nya förslag från markägare.90 Myndigheternas slutredovisning av regeringsuppdraget visar inte på några betydande förändringar jämfört med utvärderingen av pilotfasen.91 I praktiken kan Nya Komet innebära avsteg från den strategiska planeringen då även områden utanför utpekade prioriterade områden och med lägre skyddsvärden kan inkomma som förslag till formellt skydd. ser ett stort behov av marknadsföring hos markägare för att få in relevanta förslag på områden lämpliga för formellt skydd. Det går åt mycket tid och resurser för myndigheterna att åka ut i fält och inventera områdena.92 Länsstyrelserna uppger generellt att de arbetar nära i det praktiska arbetet med bedömning av intresseanmälningar till Nya Komet. De arbetar också med information på sina webbplatser och med riktade utskick inom områden som bedöms vara intressanta för utvidgat formellt skydd.93 Trots att regeringens formulering av etappmålet inte fullt ut säkerställer en effektiv prioritering bedömer att myndigheternas gemensamma strategi för formellt skydd av skog har goda förutsättningar att ge tydlig praktisk vägledning för en prioritering av områden som ligger i linje med mål. För att nå det långsiktiga målet behöver det dock även finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark. En avgörande faktor för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt med formellt skydd är att det finns tillräcklig och uppdaterad kunskap om områden med höga skyddsvärden, samt om återstående skyddsbehov. Enligt bedömning behövs ett sådant kunskapsunderlag för att säkerställa en effektiv prioritering och ett mer strategiskt arbete så att den mängd ärenden som initieras genom akuta hot kan minimeras. På motsvarande sätt som områden kan prioriteras upp för att de är strategiskt viktiga måste länsstyrelserna och också kunna prioritera ned andra områden som berörs av avverkningsanmälningar. Ett proaktivt snarare än reaktivt arbete skulle även kunna öka förutsägbarheten i myndigheternas arbete med formellt skydd för skogsägarna. Om myndigheterna i första hand arbetar med ärenden initierade genom avverkningsanmälningar riskerar motståndet bli större hos markägarna än om myndigheterna arbetar förebyggande genom att kommunicera strategiskt viktiga områdens höga 90Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad, s. 43. 91Naturvårdsverket och , Slutredovisning av regeringsuppdrag att rapportera arbetet med att införa en kompletterande arbetsmetod för skydd av värdefull natur. 92Intervju vid , . 93Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N naturvärden innan markägaren planerar för avverkning. En ökad kunskap om skyddsvärda områden skulle därigenom även kunna öka förutsättningarna att få in relevanta markägarinitierade förslag på områden lämpliga för formellt skydd. 3.2 Val av skyddsform och ersättningens utformning Kostnadseffektiviteten i det formella skyddet, i betydelsen största möjliga måluppfyllelse för givna resurser, kan påverkas av val av skyddsform och hur ersättningsmodellerna är utformade. utgångspunkt för analysen om kostnadseffektivitet är att de ersättningsmodeller som används bör vara utformade så att förutsättningar finns att skydda områden på ett kostnadseffektivt sätt. Häri ligger även principen om att det formella skyddet inte bör göras mer omfattande (och därmed dyrare) än vad som krävs i varje enskilt fall för att uppfylla syftet med skyddet. 3.2.1Den höjda intrångsersättningen är relativt fördelaktig för markägare Vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde utbetalas ersättning till fastighetsägaren enligt bestämmelserna i , som hänvisar till expropriationslagen.94 Inför bildandet sker en förhandling med fastighetsägarna för att försöka nå en överenskommelse om ersättning. När det gäller naturreservat kan fastighetsägarna även välja att sälja sina fastigheter till marknadspris, om har bedömt att området är lämpligt. Om fastighetsägaren inte vill sälja kan marken behållas med användarrestriktioner. I de fall mark tas i anspråk eller pågående markanvändning avsevärt försvåras, har fastighetsägaren rätt till intrångsersättning motsvarande den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer p.g.a. användarrestriktionerna. Med marknadsvärde avses enligt förarbetena till expropriationslagen det pris som fastigheten sannolikt skulle betinga vid en försäljning på den allmänna marknaden.95 Marknadsvärdering innebär naturligtvis inslag av osäkerhet. Vilka värderingsmetoder som ska användas anges inte i lagstiftningen utan har överlämnats till rättstillämpningen.96 9431 kap. 2 § (1998:808) och expropriationslagen (1972:719). 1971:122, s. 171. Se även prop. 2009/10:162, s. 51 f. 96Vid värdering av skogsmark används normalt beståndsmetoden och ortprismetoden. uppmärksammade i en granskning 2005 skillnader i arbetssätt mellan myndigheterna när det gällde värdering av marknadsvärde. Bland annat konstaterades att endast använde beståndsmetoden medan konsulter använde båda metoderna. De tidigare skillnaderna bedöms dock inte längre vara lika stora då framför allt utvecklat sitt arbete med värdering och myndigheterna håller kontakt i specifika värderingsfrågor i en strävan efter enhetlig värdering. Se intervjuer vid , och , och vid , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G Genom en ändring i expropriationslagen höjdes intrångsersättningen till av marknadsvärdet (av användarrestriktionerna) från och med augusti 2010.97 Osäkerheten i marknadsvärderingen utgjorde ett av de bakomliggande motiven till att intrångsersättningen höjdes. Den höjda ersättningen var enligt regeringen också ett sätt att ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för, dvs. hänsynstagande till markägarens eventuella individuella värden.98 Beslutet innebär ett schablonmässigt påslag om utöver marknadsvärdet av den ersättning som betalas ut vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång. I och med det schablonmässiga påslaget av marknadsmässig ersättning vid expropriation och andra åtgärder får anses ha en generös intrångsersättning även i ett internationellt perspektiv. Det normala i exempelvis andra europeiska länder är att ersättningen vid expropriation eller motsvarande åtgärder motsvarar marknadsvärdet.99 Lagändringen har ökat markägarnas incitament att kvarstå som ägare och få intrångsersättning eftersom de fått en högre ersättning än om de skulle sålt marken till staten. Enligt märks en tydlig skillnad genom att fler affärer resulterat i intrångsersättning än köp efter år 2010.100 En direkt konsekvens för det formella skyddet är att måluppfyllelsen fördröjs eftersom anslagen för formellt skydd inte höjdes i motsvarande omfattning när reformen genomfördes.101 skulle en höjd intrångsersättning möjligen kunna snabba på processerna för bildande av formella skydd, givet att förhandlingsprocessen om att försöka komma överens med markägaren blir kortare.102 och uppger att en sådan effekt märktes av direkt efter 2010, men i takt med att samtliga markägare nu känner till att intrångsersättningen har höjts kvarstår inte längre någon positiv effekt i form av kortare förhandlingsprocess.103 2009/10:162, bet. 2009/10:CU21, rskr. 2009/10:362 och 2009/10:363. 2009/10:162, s. 66 f. Se SOU 2008:99, s. 168. 99Se SOU 2008:99, kap. 5 Expropriationsersättning i några andra länder. Inte i något av de studerade länderna skiljer sig ersättningen vid expropriation, förutom i något undantagsfall, från marknadsvärdet. 100Intervju vid , och . resulterade av alla ärenden i intrångsersättning. Motsvarande andel efter 2010 är ca 80–. 101Intervju vid , . 102Detta anfördes även i SOU 2008:99, s. 168: ”Generösare ersättningsregler skulle underlätta frivilliga överenskommelser och generellt leda till en mer konstruktiv dialog mellan myndigheter och fastighetsägare, dessutom ges markägaren en säkerhetsmarginal för osäkerheten i marknadsvärderingen”. 103Intervju vid , och , och vid , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När det gäller ytterligare förhandling utifrån den fastställda värderingen av marknadsvärdesminskningen vid intrång har skillnader i förhållningssätt konstaterats mellan och . framhåller att de är bundna av lagstiftningen och att de därmed inte kan gå högre än intrångsersättningen, även om vissa markägare (genom ombud) försöker förhandla upp ersättningen.104 I en rapport om marklösen av framgår att tidigare tillät förhandling utifrån den värderade intrångsersättningen, och att det kunde finnas skäl till detta.105 Enligt statistik om utbetalda markersättningar 2006–2014 från framgår att den värderade intrångsersättningen fortsatt har förhandlats upp i vissa fall.106 3.2.2 Risker för mer omfattande (och dyrare) skydd än nödvändigt Risker för omotiverat höga kostnader Markägarens rätt till intrångsersättning är grundlagsskyddad.107 Den relativt generösa intrångsersättningen vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområden ställer dock höga krav på områdenas kvalitet för att dessa skyddsformer ska vara kostnadseffektiva. Därför är det viktigt att strategisk planering och prioritering görs så att de områden för vilka intrångsersättning utgår har höga skyddsvärden. Om områdenas kvalitet inte är tillräckligt hög finns en risk för att ersättningen som betalas ut är högre än den nytta som erhålls genom skyddet. Ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv är det även viktigt att säkerställa att intrångsersättning inte utgår för områden som skulle ha skyddats i alla fall, exempelvis genom frivilliga avsättningar.108 Dessa risker får anses vara större vid bildande av naturreservat än vid bildande av biotopskyddsområden eftersom naturreservat ofta omfattar större områden än den registrerade värdekärnan. Det kan exempelvis vara områden som omfattar utvecklingsmark, impediment eller skyddszoner. Eftersom syftet med naturreservat är att skapa större sammanhängande områden som undantas från skogsbruk kan det i vissa fall vara relevant att inkludera en förhållandevis stor andel icke värdekärnor inom reservatsgränsen. Inrättande av naturreservat kan 104Intervju vid , . 105Riksrevisionen, Marklösen – finns förutsättningar för rätt ersättning?, s. 22. 106I genomsnitt har en högre intrångsersättning betalats ut till markägare än vad värderingen uppgått till. (2006–2009) var visserligen den genomsnittliga ersättningen högre än marknadsvärderingen, medan (2010–2014) var den endast högre.106 Detta kan tolkas som att utrymmet för förhandling av intrångsersättningen har minskat 2010. 1072 kap. 15 § andra stycket RF. 108Enligt miljöekonomisk forskningslitteratur om ersättningssystem för naturvårdsåtgärder utgör detta två vanliga källor till ineffektivitet, dvs. att kostnaderna är högre än den nytta som erhålls och/eller ersättning utgår för något som skulle ha genomförts även utan ersättning. Se exempelvis , S. m.fl., Designing payments for environmental services in theory and practice: an overview of the issues. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G också ha andra syften än bevarande av skogsbiologiska värdekärnor, exempelvis friluftslivsändamål, vilket inte nödvändigtvis återspeglas i värdekärnor. Det finns dock anledning att i varje enskilt fall göra en noggrann utvärdering av vilka områden som bör inkluderas inom ett naturreservats gränser. Enligt strategin för formellt skydd bör andelen värdekärna normalt uppgå till av den produktiva skogsmarken. Vidare betonas att principerna om att inkludera utvecklingsmarker ska tillämpas restriktivt och i de enskilda fallen avvägas mot behovet av att i stället skydda värdekärnor på annan plats.109 En del länsstyrelser framför att strävan efter större sammanhängande områden vid bildande av naturreservat innebär att det inte alltid anses vara lämpligt att lämna t.ex. mindre områden som är frivilligt avsatta, eller områden som egentligen lämpar sig bättre för naturvårdsavtal, insprängda inom reservatets gränser.110 Det framförs också att s.k. kantzoner i anslutning till naturreservat kan lämpa sig bättre att skydda genom naturvårdsavtal i stället för att inkluderas i naturreservatet. Men då markägarna enligt länsstyrelserna i princip uteslutande föredrar intrångsersättning inkluderas sådana områden ändå i naturreservatet i slutändan.111 Enligt strategin för formellt skydd av skog gör myndigheterna bedömningen att av den totala tillkommande arealen som behöver skyddas formellt enligt etappmålet till 2020, borde kunna skyddas genom naturvårdsavtal, givet den kunskap som finns tillgänglig om värdefulla områden och de riktlinjer som strategin ger vad gäller val av skyddsform.112 utgjordes endast av den tillkommande arealen formellt skydd av naturvårdsavtal.113 Samtliga Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad, s. 32. Enligt sammanställda uppgifter från om andel värdekärna i samtliga naturreservat bildade framgår att i endast fem av samtliga län uppgår den genomsnittliga andelen värdekärna till eller mer. I de flesta län ligger genomsnittet mellan , men för sju län är den genomsnittliga andelen lägre än . 110Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . Det faktum att länsstyrelserna i många fall uppger att de inte känner till privata markägares frivilliga avsättningar innebär även en risk för att områden som är frivilligt avsatta inkluderas i reservatsbildning utan att någon utvärdering görs. 112Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad, s. 53. 113Beräkning utifrån uppgifter om tillkommande arealer naturvårdsavtal (upprättade av ), biotopskydd, och naturreservat från den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Levande skogar 2017, samt uppgift om total areal naturvårdsavtal (upprättade av länsstyrelserna och ) enligt , Återrapportering åtgärder för biologisk mångfald 2014–2016. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskade myndigheter uppger att anledningen till det begränsade intresset för naturvårdsavtal framför allt är den relativt låga ersättningsnivån.114 Frågan om ersättningsnivån för naturvårdsavtal har länge varit föremål för diskussion. Utifrån en samhällsekonomisk bedömning föreslog Statskontoret 2007 i sin rapport om skyddet av levande skogar att långsiktiga naturvårdsavtal borde användas för formellt skydd i första hand, förutsatt att de biologiska värdena kan skyddas och att markägaren samtycker.115 Ersättningsnivån för naturvårdsavtal uppfattades dock som låg av många skogsägare, både i förhållande till värdet av att bruka skogen och i jämförelse med ersättningar för andra formella skydd.116 Även beskattningen av ersättningen för naturvårdsavtal uppfattades som ogynnsam, eftersom inte längre godkänner periodisering av inkomster från ett naturvårdsavtal när det inte är fråga om motprestation.117 I propositionen om hållbart skydd av naturområden skriver regeringen att naturvårdsavtal tar till vara markägarnas vilja och intresse att bidra i naturvården och att användningen av avtalen bör öka för att stärka den lokala förankringen och samverkan med markägare.118 Enligt regeringen bör uppfyllande av miljökvalitetsmålen vara utgångspunkten vid tecknande av naturvårdsavtal. Regeringen skriver också i propositionen att ersättningsnivåerna för naturvårdsavtal bör ses över och att ”ersättningen bör ligga på en nivå som innebär att naturvårdsavtal blir ett attraktivt alternativ till andra former av skydd”. Men eftersom naturvårdsavtalen är tidsbegränsade och ”bygger på ett gemensamt ansvarstagande för miljökvalitetsmålen mellan staten och markägaren” ska ersättningsnivån skilja sig från den som gäller för naturreservat eller biotopskyddsområden.119 Enligt regeringens bedömning skulle naturvårdsavtal därmed, trots höjda ersättningsnivåer, vara mer kostnadseffektiva för staten än de ovannämnda skyddsformerna p.g.a. skillnaderna i ersättningsnivå.120 Miljö- och jordbruksutskottet ställde sig bakom en ökad användning av naturvårdsavtal.121 , och i gjorde 2010 på regeringens uppdrag122 en översyn av formerna för och tillämpningen av