prop · H503189 · 2018-03-21 00:00:00 — Genomgående är dock både målen och principerna formulerade på en allmän och ganska övergripande nivå. Transportpolitikens övergripande mål, som beslutades av är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet37. Därutöver beslutade 2009 om dels ett funktionsmål om tillgänglighet, dels ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. Båda dessa mål ska vara sinsemellan jämbördiga.38 Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Vidare ska tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att nå såväl miljökvalitetsmålen som det övergripande generationsmålet för miljö samt bidra till ökad hälsa39. För att det övergripande transportpolitiska syftet ska kunna nås sägs att funktionsmålet i huvudsak måste utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Därmed ska transportsystemet bidra till en miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling i alla delar av landet. Infrastrukturpropositionen 2016 innebar inga nya mål, de mål som redovisas ovan fortsätter att gälla fram . Härutöver beslutade om fem transportpolitiska principer , som är styrande för arbetet:41 •Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. •Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. •Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. •Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas. •Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. godkände propositionen, men lämnade fem tillkännagivanden till regeringen: •Regeringen bör jobba för att få till fler globala lösningar där luftfarten och sjöfarten kan bära sina klimatkostnader. 37Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997:98/266). 38Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). 39Reviderat i budgetpropositionen 2012/13 (prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118). 40Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101). 41Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? •Regeringen bör ta fram en nationell strategi för gränsöverskridande järnvägstrafik för att minska sårbarheten i transportsystemet. •Regeringen bör verka för att det fortsatta införandet av det EU-gemensamma signalsystemet, ERTMS, sker i nära samråd med branschen och att det samordnas med våra nordiska grannländer, men även med länder i övriga såsom . Dessutom bör driftstörningar minimeras. •Regeringen ska i sin kommande flygstrategi ta särskild hänsyn till de regionala icke-statliga flygplatserna. •När ska ta beslut om investeringar och upphandlingar i väg och järnväg, bör verket göra en bred analys av vilken metod som ger störst effektivitet, nytta och produktivitet samt uppmuntrar till innovation. Regeringen borde se till att gör sådana breda analyser. Av dessa är det främst punkterna 2 och 5 som, åtminstone indirekt, berör de frågor som behandlas i denna granskning. 4.3 Regeringens styrning saknar i stort ett EU-perspektiv I detta avsnitt redovisas iakttagelser vad gäller regeringens sätt att vägleda i arbetet med att koordinera de nationella målen med EU- målen. 4.3.1 Inriktningsunderlaget innehöll en begränsad EU-analys Den nuvarande planeringsomgången inför ett kommande beslut om nationell transportplan 2018–2029 inleddes med att regeringen gav i uppdrag att ta fram ett inriktningsunderlag42. Syftet var att ge regeringen ett fullgott underlag inför den infrastrukturproposition som skulle lämnas till 2016. Ett avsnitt i texten ger en viss vägledning kring frågan om hur EU-målen bör beaktas. Under rubriken ”Inriktning för transportinfrastrukturen” finns ett stycke som behandlar EU och TEN-T-förordningen. Här står att ska redovisa ett internationellt perspektiv och bland annat beakta konsekvenser och möjligheter av , beskriva och inkludera behovet av gränsöverskridande transporter. Vidare ska verket beskriva hur genomförandet av , TEN-T, kan utnyttjas för att skapa mervärden i det inhemska transportnätet. Uppdrag om att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden –2029 Diarienummer: N2015/4305/TIF, . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inkom till regeringen med inriktningsunderlaget . Underlaget är omfattande, totalt 120 sidor, och innehåller bland annat utförliga beskrivningar av transportsystemets utmaningar samt genomgångar av transportpolitikens måluppfyllelse, både nuläge och förväntad utveckling. TEN-T-målen tas upp i ett avsnitt om gränsöverskridande stråk44. Till stor del är texten en ren beskrivning av TEN-T-förordningen och dess mål. Det finns dock även en del bedömningar som ger en bild av hur såg på TEN-T-förordningens syfte och mål. framhåller att målen för det transeuropeiska transportnätet ligger väl i linje med de svenska transportmålen, men att de ytterligare understryker den europeiska och gränsöverskridande dimensionen. Allmänt framhåller att förordningens krav på stomnätet har påverkat inriktningsunderlaget och att kraven generellt bidrar till en förbättrad funktion i transportsystemet. Områden som bör beaktas inom ramen för en nationell plan är bland annat åtgärder för att möjliggöra trafik med längre godståg och med högre hastighet, samt tillgång till säkra rastplatser på motorvägar. 4.3.2Infrastrukturpropositionen 2016 ger en kort beskrivning av EU- arbetet Regeringen överlämnade infrastrukturpropositionen till . I propositionen redovisas inledningsvis de nationella transportpolitiska målen, medan EU-målen inte nämns. Längre fram i propositionen finns ett avsnitt benämnt ”Pågående utredningar och arbeten för att lösa infrastrukturrelaterade utmaningar”. Här nämns det transeuropeiska nätverket för transporter (TEN-T) som en av åtta sådana pågående utredningar och arbeten, tillsammans med bl.a. Sverigeförhandlingen, Östersjöstrategin, stadsmiljöavtal och samverkan om innovationer och forskning. När det gäller TEN-T-förordningen framhålls att den utgör en viktig del i EU- samarbetet på transportområdet, samt att medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra lämpliga åtgärder för att utveckla stomnätet till 2030. Det lyfts även fram att betydande förseningar i genomförandet av stomnätet tydligt ska redovisas och förklaras för Europeiska kommissionen. Under rubriken ”Nordiskt och övrigt internationellt arbete och samarbete” sägs att det är viktigt med samverkan inom EU, bland annat det transeuropeiska Redovisning av uppdrag att fördjupa inriktningsunderlaget angående trimning och effektiviseringar och miljöinvesteringar samt forskning och innovation, dnr N2016/01186/TIF, . 44Avsnitt 8.3 Gränsöverskridande stråk. 45Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? transportnätet TEN-T, för att det ska gå att förutse vilka utvecklingsbehov som kan uppstå . EU-perspektivet har dock sammantaget en undanskymd roll i propositionen. Vid intervjuer med företrädare för har framkommit att TEN-T- förordningen är en EU-lagstiftning som utgör en direkt styrning och att är väl medveten om detta. Därför har det enligt departementet inte funnits skäl att lyfta fram detta särskilt. 4.3.3 I direktivet till ny nationell transportplan saknas en EU-analys fick regeringens direktiv att ta fram förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för perioden –202946. Dokumentet är ca 40 sidor långt och består av dels regeringsbeslutet, dels bilagor där viss vägledning ges om inriktningen av kommande förslag. I direktivet framhålls att investeringar i den nationella planen ska bidra till omställning till ett fossilfritt välfärdsland, bidra till ökat bostadsbyggande, allmänt förbättra förutsättningarna för näringslivet, förstärka sysselsättningen i hela landet, främja hållbara stadsmiljöer och bidra till ett inkluderande samhälle. När det gäller frågan om uppfyllandet av EU-målen i TEN-T-förordningen innefattar direktivet att bör verka för införandet av det EU- gemensamma signalsystemet ERTMS, i samråd med grannländer och beakta järnvägens totala funktionssätt. Uppfyllandet av de övriga EU-målen berörs inte i direktivet. Här valde alltså regeringen att inte tydliggöra att både de nationella målen och EU-målen ska beaktas. Regeringen har inte heller i någon form lyft fram att investeringsprojekt som behöver genomföras för att EU:s mål ska uppfyllas blir prövade på ett likvärdigt sätt som nationellt initierade investeringsalternativ. Däremot framgår att regeringens infrastrukturproposition i sin helhet ska utgöra utgångspunkt för analyser och förslag till åtgärder. Som framgår ovan i avsnitt 4.3.2 finns en kortfattad beskrivning av EU-målen i propositionen. 4.3.4 Brister i strategiska styrning Som framgår ovan har regeringen varit passiv i styrningen av . En möjlig förklaring är att det inte finns tillräckliga resurser i för att utveckla ett strategiskt ansvarstagande. Det var en bedömning som den särskilde utredaren ekonomie doktor gjorde, inom ramen Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringsbeslut N2017/02312fTIF m.fl., se bilaga 3. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för en översyn av järnvägens organisation som genomfördes på uppdrag av regeringen. I slutbetänkandet framhölls att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet i flera olika myndigheter och med många olika kommersiella aktörer har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad.47 En bakgrund som också lyfts fram är att det numera inte finns någon myndighet inom trafikområdet som har ett så kallat sektorsansvar. Därför menar utredaren att det är genom som den strategiska styrningen bör ske. Det strategiska arbetet ska vara en del av organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regelgivning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväganden för sektorn. bör också enligt utredaren utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån befintliga rutiner för EU-arbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan , EU-representationen och myndigheterna. Såvitt framkommit har någon översyn av det slag som utredaren föreslog inte initierats av regeringen, och inte heller någon typ av förändringar av det strategiska arbetet inom . har inte heller gått ut på remiss. 4.4 saknar EU-perspektiv i sin planering Inom ramen för granskningen har frågat om myndigheten genomfört analyser om hur standarden på det svenska stomnätet förhåller sig till EU-målen. Företrädare för svarade att översiktliga analyser har genomförts. Analyserna är dock inte formellt dokumenterade men finns enligt tillgängliga i exempelvis bildspel. har inte heller vid intervjuerna kunnat redovisa någon konkret plan för hur målen ska kunna beaktas till 2030. har tagit del av interna verksamhetsplaner för att se om EU-perspektivet beaktas. De satsningar som är prioriterade redovisas, men varken TEN-T-förordningen eller EU-målen nämns i detta dokument48. har inte heller från centralt håll gett sina respektive En annan tågordning – bortom järnvägsknuten. Slutbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation. verksamhetsplan 2016–2018. TRV 2015/82727. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? regioner några direktiv att även EU-målen ska beaktas vid planering av enskilda projekt. En förklaring kan vara att gjort en tolkning av artikel 1.4 i TEN-T- förordningen, som i praktiken innebär att myndigheten endast ska ta hänsyn till EU-målen i den grad de faller inom ramen för den nationella transportpolitiken och är samhällsekonomiskt motiverade. Enligt är EU-målen villkorade med nationella ekonomiska resurser och kan därmed inte betraktas som strikta på det sättet att de ska vara uppfyllda . Det är vidare enligt samhällsekonomisk effektivitet och resurstilldelning som avgör om det finns finansiellt utrymme att genomföra de investeringar som krävs för att uppfylla EU-målen. En annan förklaring kan vara att det är ovanligt att investeringsprojekt analyseras och planeras centralt inom . har en indelning i sex regioner, och det är ute på regionerna som åtgärdsvalsstudier och infrastrukturprojekt planeras. Resultatet syns bland annat i den nationella transportplanen, där den helt dominerande andelen av alla projekt både har initierats och planerats inom en region49. Gemensamt för de områden där det svenska stomnätet inte uppfyller EU-målen är att de inte kan uppfyllas genom sedvanliga projekt som är avgränsade geografiskt och som tagits fram inom en av regioner. Det krävs istället samlade analyser och en planering på nationell nivå. Ett av få projekt som drivs från centralt håll är , som syftar till att införa ett nytt EU-gemensamt signalsystem på järnvägen i hela landet. Vissa projekt som rör kraftförsörjning och tågledningssystem har också drivits från centralt håll. Trafikanalys har i två rapporter pekat på risken för att det internationella perspektivet inte får tillräckligt utrymme vid framtagandet av objekten i transportplanen, vilket kan vara till nackdel för främst de gränsöverskridande transporterna. Trafikanalys menar därför att det internationella perspektivet bör förbättras i den inledande omvärldsanalysen och i de samlade effektbedömningarna50. och har i antologin ”Att bli en modern myndighet” studerat hur den ökade internationaliseringen har påverkat interna organisation och arbetssätt51. Forskarna konstaterar att myndigheten har inlemmat det internationella arbetet i den ordinarie 49Nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet 2014–2025, fastställd av regeringen . Internationell infrastrukturplanering – några aktuella program. Tillräcklig internationell utblick i svensk infrastrukturplanering? 51von och 2017, och (Red.) Att bli en modern myndighet: som ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos, : , ss 147–172. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisationen, med ambitionen att vara en ”modern” myndighet. Forskarnas analys är dock att det har skett ett slags fragmentering i den interna styrningen inom myndigheten, där det finns en risk för att de långsiktiga strategiska frågorna som rör internationaliseringen inte prioriteras. Exempelvis konstateras att tjänstemän sällan deltar i det som forskarna kallar för det mer formella EU-arbetet, vilket är en konsekvens av rollfördelningen mellan och Transportstyrelsen. Däremot deltar i många andra delar av EU-arbetet. Forskarna noterar också att de europeiska eller internationella aspekterna inte var vägledande vid myndighetens bildande /2010, vilket enligt forskarna kan ha haft betydelse för de fortsatta prioriteringarna av EU-frågorna. finns inom en medvetenhet om bristerna i förhållande till EU-målen. Ett exempel är att har påpekat vikten av att kunna köra längre godståg i kapacitetsbristutredningen . I den framhålls att i stora delar av är standarden för långa godståg och att längderna i bör öka för att den internationella trafiken ska kunna öka och den svenska tågtrafiken harmonisera med övriga Europa52. Det finns även utredningar som på olika sätt lyfter fram brister i strategiska planering av infrastrukturen. Trafikanalys har exempelvis framfört behovet av att utvecklar sin systemanalys. Enligt Trafikanalys är det svårt att utifrån samlade effektbedömning av den nu gällande nationella planen bedöma om planförslaget uppfyller de transportpolitiska målen. En orsak till detta är enligt Trafikanalys att det saknas en systemanalys av planen, det vill säga en trafikprognos där samtliga åtgärder jämförs med ett alternativ utan åtgärder. Enligt Trafikanalys lägger stora resurser på att ta fram samlade effektbedömningar för enskilda åtgärder, men det är sedan oklart i hur stor utsträckning de underlagen har använts i den samlade effektbedömningen.53 I den nämnda översynen av järnvägens organisation framhöll den särskilde utredaren att det inte bara fanns brister i strategiska arbete utan även i styr- och ledningsmodell. Därför föreslog utredaren att en annan organisationsmodell inom myndigheten borde övervägas för att medge ökad tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter54. Någon sådan förändring av styrmodellen har dock inte genomförts. Kapacitetsbrister i järnvägssystemet 2015 och 2021, efter planerade åtgärder. Kvalitetsgranskning av förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025. En annan tågordning – bortom järnvägsknuten. Slutbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? Regeringen har en central roll i planeringen av den nationella transportinfrastrukturen, som också innefattar att säkerställa en koordinering av de nationella målen och EU:s mål. bedömning är att regeringen inte varit aktiv i styrningen, utan tvärtom gradvis minskat fokus på att säkerställa att både de nationella målen och EU:s mål uppfylls. Den avsaknad av strategiskt ansvarstagande som framhålls i SOU-betänkandet om järnvägens organisation kan vara en förklaring till den passiva styrningen. Även har varit passiv i frågan. Myndigheten har inte genomfört någon samlad planering kring hur EU-målen ska beaktas. Myndigheten har inte heller från centralt håll gett regionerna, där analys och planering av enskilda projekt genomförs, några direktiv att även EU-målen ska beaktas. Detta trots att det finns flera indikationer på att investeringar som uppfyller EU-målen kan vara samhällsekonomiskt lönsamma. Den sammantagna bedömningen är att både regeringen och varit passiva vad gäller att beakta EU-målen i planeringen av transportinfrastruktur fram . Utgångspunkten för i denna granskning är att projekt som behöver genomföras för att EU:s mål ska kunna uppnås bör prövas på ett likvärdigt sätt jämfört med nationellt initierade investeringsalternativ. Passiviteten har enligt medfört sämre förutsättningar för att en sådan likvärdig prövning kommer till stånd. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Har EU-målen beaktats i enskilda investeringsprojekt? Av kapitel 4 framgår att både regeringen och har varit passiva i den mer övergripande styrningen vad gäller att beakta EU-målen i planeringen av transportinfrastruktur. I detta kapitel redovisas iakttagelser om hur EU-målen har beaktats i enskilda projekt. har granskat innehållet i de åtgärdsvalsstudier för väg- och järnvägsprojekt som är belägna inom den del av det utpekade stomnätet där EU-målen ännu inte är uppfyllda och som färdigställts . En bakgrund ges i avsnitt 5.1, medan iakttagelser återfinns i avsnitt 5.2 och 5.3. 5.1Åtgärdsvalsstudierna innehåller samlade effektbedömningar Olika idéer om investeringsbehov fångas upp löpande av . Idéerna kan komma från olika håll, t.ex. länsstyrelser, kommuner eller privata företag. ska även EU:s mål inom infrastrukturområdet beaktas. När bedömer att det finns brister som behöver åtgärdas så utreds dessa inom ramen för en åtgärdsvalsstudie (ÅVS). Tillsammans med andra aktörer undersöker olika tänkbara lösningar som bidrar till att åtgärda bristerna. Analysen ska, när det är relevant, vara trafikslagsövergripande och innehålla analyser även av anslutande delar i transportkedjan. Analysen sker i fyra steg och benämns fyrstegsprincipen55. Att en ÅVS ska göras var nytt – planeringsprocess. har ansvaret för att ett namngivet investeringsförslag till den nationella planen föregåtts av en ÅVS, men enligt kan en ÅVS initieras och genomföras även av andra berörda aktörer. Arbetet bedrivs i allmänhet i projektform och leds av en styrgrupp med representanter från berörda aktörer. Styrgruppen godkänner ÅVS och fattar beslut om fortsatt hantering av projektet. Om berörda parter är överens om att projektet bör gå vidare i processen, upprättar en avsiktsförklaring med de berörda aktörerna om projektets fortsatta inriktning och finansiering. Projekt kan komma att föras över till nästa förslag till nationell transportplan, givet att de 55De fyra stegen är: 1. Tänk om – kan behovet som sådant påverkas? Optimera – kan befintlig anläggning optimeras? Bygg om – räcker det med begränsade ombyggnader? Bygg nytt – nyinvesteringar behöver göras. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? är tillräckligt samhällsekonomiskt lönsamma. Projekt hanteras inom ramen för årliga verksamhetsplanering. Inom ramen för en ÅVS genomförs kostnads-nyttoanalyser, som redovisas i s.k. samlade effektbedömningar. Ansvaret för detta är reglerat i instruktion56. Effektbedömningarna ska göras i enlighet med metodik. Inom transportsektorn har kostnads-nyttoanalyser använts som ett beslutsunderlag . Det är en metod för att väga nyttor mot kostnader av planerade projekt, exempelvis investeringar i infrastruktur. Den bygger på principen att ett projekt är samhällsekonomiskt lönsamt att genomföra om den totala nyttan överstiger den totala kostnaden för projektet. Kostnadsnyttoanalysen ska utgöra ett underlag till prioritering av infrastrukturinvesteringar i den nationella infrastrukturplaneringen. Flera länder har riktlinjer för kostnads-nyttoanalyser, framför allt inom transportsektorn. Inom EU finns ett krav på att en kostnads-nyttoanalys måste genomföras i samband med ansökningar om EU-medfinansiering av infrastrukturinvesteringar. Enligt handledning för åtgärdsvalsstudier ska måluppfyllelse redovisas i förhållande till nationella transportmål samt olika regionala och lokala mål. Däremot finns inget motsvarande krav på att redovisa på vilket sätt projektet bidrar till att uppfylla EU-målen.57 Rekommendationer för samhällsekonomiska analysmetoder (såsom kostnadsnyttoanalyser) i transportsektorn utarbetas i av arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkylvärden (ASEK). ASEK-arbetet är kopplat till en myndighetsövergripande samrådsgrupp som består av representanter för , , , , , /SL samt Trafikanalys. ASEK- arbetet stöds av ett vetenskapligt råd bestående av vetenskaplig expertis inom ämnesområdena nationalekonomi, miljöekonomi, regionalekonomi och transportanalys.