prop · H503300 · 2018-09-13 00:00:00 — framhålls i de interna riktlinjerna att det är viktigt att reformers finansiering och kommunalekonomiska konsekvenser analyseras tidigt i beredningsprocessen, t.ex. i ett utredningsbetänkande. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer till regeringen: •Kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt. I detta ingår att tydligt och öppet redovisa vilka statistiska källor som har använts i beredningsunderlaget och vilka antaganden och bedömningar som har gjorts i de kommunalekonomiska beräkningarna. En analys av hur de beräknade kostnaderna påverkas av alternativa antaganden bör också göras och redovisas för de reformer som är behäftade med stora osäkerheter. •Företrädare för kommuner och landsting bör bjudas in i beredningsarbetet för kommunalekonomiska reformer. Överläggningar mellan och utgör en central del av finansieringsprincipens tillämpning. I enlighet med principens intention bör företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att bedöma de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslag som ska fatta beslut om. menar att detta bör ske . •Beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig mellan kommuner. Granskningen visar att en kommunspecifik analys är väsentlig för att kunna bedöma om fördelningen av regleringsbeloppet bör baseras på något annat än befolkningsstorlek, eller om förändringar i andra system, företrädesvis kostnadsutjämningen, är nödvändiga. För att möjliggöra en sådan analys behöver kostnadsberäkningarna baseras på kommunspecifika uppgifter snarare än på riksgenomsnitt. •Kostnadsmässiga uppföljningar bör göras. För att kunna identifiera eventuella felregleringar krävs kostnadsmässiga uppföljningar. Detta är framför allt angeläget för beloppsmässigt stora reformer. Sådana uppföljningar bör redovisas på ett tydligt och transparent sätt. I de fall tydliga trender föreligger bör regleringsbeloppet också kunna anpassas, för att på så sätt undvika att felregleringar uppstår . lämnar följande rekommendation till : •Kommittéer bör ges tillräckligt stöd för att kunna göra kostnadsberäkningar i enlighet med riktlinjerna. En statlig utredning syftar till att ge ett välunderbyggt beredningsunderlag. För att de kommunalekonomiska konsekvensanalyser som görs i utredningar ska kunna användas i den fortsatta beredningen inom , behöver ansvarigt fackdepartement se till att kommittéerna får del av de riktlinjer som gäller för finansieringsprincipen. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat den kommunala finansieringsprincipens tillämpning och om den har skett på ett ändamålsenligt sätt i fråga om regeringens beredning och redovisning. I kapitlet beskrivs bakgrunden till granskningen och hur den har utförts. 1.1 Bakgrund och motiv En fungerande statlig styrning är grundläggande för att relationen mellan staten och kommunerna ska kunna upprätthållas.1 För denna relation är en övergripande utgångspunkt att det kommunala självstyret måste balanseras mot den statliga styrningens syften, som ofta är knutna till nationella mål och krav. Detta innebär att staten ska kunna ålägga kommunerna nya uppgifter och skyldigheter, men utan att kommunerna tvingas till ofrivillig omfördelning av resurser från befintliga verksamheter. Ekonomiska regleringar utgör en av de viktigaste typerna av statliga styrmedel. Statens ambitioner med dessa har varierat , och det bidragssystem som infördes utgjorde en tydlig vändpunkt. En stor mängd riktade statsbidrag2 ersattes då med generella bidrag som kommunerna fritt får disponera, med ökat kommunalt självstyre till följd. Den övergripande intentionen med denna förändring i den ekonomiska regleringen var att skapa mer likvärdiga förutsättningar för kommunerna, tydliggöra gränsen mellan det statliga och kommunala ansvaret och underlätta den kommunala planeringen. Den kommunala finansieringsprincipen tillkom som en del av detta statsbidragssystem.3 Enligt principen ska staten inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering, vilket innebär att statliga reformer varken ska vara under- eller överfinansierade. Principen gäller således i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att verksamhet kan utföras billigare (eller dyrare) ska de statliga bidragen enligt principen minskas (eller ökas) i motsvarande mån. har huvudansvaret för finansieringsprincipens tillämpning, medan fackdepartementen med sakansvar har ansvar för att ta fram underlag för bedömning av kommunalekonomiska konsekvenser, och att hålla överläggningar med Kommuner och Landsting (SKL). SOU 1991:98, SOU 2007:10 och SOU 2007:11. Se även Statskontorets rapport 2016:24. 2I rapporten används termen riktade bidrag i stället för specialdestinerade statsbidrag. 3Följaktligen ingår regleringar enligt finansieringsprincipen i anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Finansieringsprincipen är inte författningsreglerad men har tillämpats sedan 1993.4 Inledningsvis bedömde framför allt kommunföreträdare att det var svårt att bedöma vad som skulle regleras och till vilket belopp.5 Även finansutskottet menade att tolkningen och tillämpningen av principen borde klargöras. Av denna anledning föreslog regeringen ett antal riktlinjer för principens tillämpning som ställt sig bakom.6 En utvärdering på uppdrag av finansutskottet7 visade att det fortsatt fanns flera brister i tillämpningen av finansieringsprincipen, dels att principen inte var transparent och dels att dess roll i statsbidragssystemet var oklar. Samma utvärdering pekade också på att flera av de utvärderade reformerna lett till underfinansiering, flera . anser att brister i den grundläggande analysen samt regeringens beredning och redovisning av statliga reformer med kommunalekonomiska konsekvenser kan leda till att finansieringsprincipens syfte urholkas och att reformerna blir över- eller underfinansierade. En konsekvens av en underfinansiering blir att kommunerna inte klarar att genomföra de beslutade reformerna utan att prioritera om i andra verksamheter eller att höja skatten. Enligt en tidigare granskning från riskerar kommunala skattehöjningar att leda till minskat arbetsutbud och därmed lägre skattebaser såväl för kommunerna som för staten.8 kan detta sammantaget medföra att legitimiteten för statliga beslut som rör kommunerna försvagas och att relationen mellan staten och kommunerna försämras. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om regeringens tillämpning av finansieringsprincipen har varit tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering, i enlighet med intentionen om ekonomiska regleringar för kommuner. Med adekvat ekonomisk reglering avses att syftet med finansieringsprincipen uppfylls, dvs. att kommuner varken blir under- eller överkompenserade vid statligt beslutade reformer. Granskningens utgångspunkter för vad som avses med ”tillräcklig” när det gäller regeringens tillämpning (beredning och redovisning) samt dess kostnadsberäkningar redovisas inledningsvis i kapitel 3 och 4 (se även bilaga 3). 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. 1993/94:FiU19 hade dåvarande invändningar mot regeringens tillämpning av finansieringsprincipen, framför allt i anslutning till riksdagsbesluten om förstatligandet av bostadsbidragen och om den utvidgade lagregleringen på barnomsorgsområdet. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442. Riktlinjerna för finansieringsprincipens tillämpning återges i budgetcirkulär, vilket redovisas i avsnitt 2.2. 2008/09:RFR11. Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har utifrån syftet avsett att besvara följande revisionsfrågor: 1.Har regeringens beredning av reformer enligt finansieringsprincipen varit tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering, och har regeringens redovisning varit tydlig och transparent? 2.Har regeringens kostnadsberäkningar för reformerna varit tillräckliga för att resultera i adekvat reglering? Om inte, hur (ex ante) påverkade bristerna den ekonomiska regleringen enligt finansieringsprincipen jämfört med en mer ändamålsenlig beräkning? 1.3 Metod och avgränsningar9 Fokus för granskningen har varit att närmare följa regeringens tillämpning av finansieringsprincipen och på så sätt bedöma förutsättningarna för en adekvat reglering. Granskningen tar således sikte på beredningsfasen snarare än på reformernas resultat. För att dra slutsatser om den första delfrågan gällande regeringens beredning och redovisning har analyserat ett antal dokument såsom budgetpropositioner, propositioner, beredningsunderlag från (), regeringsbeslut, remissammanställningar och vissa enskilda remissyttranden till tre utvalda skol- och barnomsorgsreformer (se avsnitt 1.3.1). har också på plats hos centralarkiv tagit del av det arkiverade underlaget till de tre utvalda reformerna. Styrande dokument och interna riktlinjer för beredning av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser har även studerats inom ramen för granskningen. När det gäller den andra delfrågan, som specifikt berör kostnadsberäkningarna i beredningen, har användningen av tillgängliga uppgifter analyserats för samma urval av reformer som berörs i fråga 1. Vidare har gjort egna kostnadsberäkningar för dessa reformer baserade på uppgifter som bedöms ha haft tillgång till i sin beredning. En jämförelse mellan regeringens och kostnadsberäkningar belyser hur alternativa uppgifter (främst på enhetskostnader och volymer) samt beräkningssätt påverkar de delbelopp som ligger till grund för den ekonomiska regleringen. Därutöver analyseras kommunspecifika kostnader för reformerna, och framför allt den kostnadsvariation som strukturella skillnader – exempelvis olika målgruppsstorlek – ger upphov till.10 Ett antal skriftliga frågor om reformer med kommunalekonomiska konsekvenser har skickats till enhetschefer vid och 9För en närmare beskrivning av urval, metod och tillvägagångssätt för granskningen, se bilaga 2. 10Samtliga bilagor i rapporten är elektroniska och kan laddas ned från : . R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? kommunenhet samt till ett urval enhetschefer vid och , i syfte att få en mer fullödig bild av beredningsprocessen. För att underbygga revisionsfrågorna har intervjuer genomförts med tjänstemän vid , och . Intervjuer har också gjorts med de handläggare vid som ansvarade för beredningen av reformerna, samt med huvudsekreteraren till den statliga utredning som låg till grund för en av de granskade reformerna. Referenspersonerna , professor i offentlig förvaltning vid vid , och , docent i nationalekonomi vid , har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och rapportutkast. Tjänstemän vid , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. 1.3.1 Tre granskade reformer har valt att granska följande tre reformer, som är de beloppsmässigt största reformerna som har varit aktuella för finansieringsprincipen –2015: 1.Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199) 2.Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) 3.Ökad undervisningstid i matematik i (prop. 2012/13:64)11 Propositionen enligt punkt 2 består av två reformer med olika datum för ikraftträdande, men de har beretts i en gemensam proposition. Därför har valt att betrakta dessa reformer som en helhet, vilken då totalt sett utgör den beloppsmässigt näst största reformen under den valda perioden.12 I bilaga 1 redovisas de tio beloppsmässigt största reformerna som har reglerats enligt finansieringsprincipen 2007–2015, och i bilaga 2 framgår hur urvalet av de granskade reformerna har gjorts. Utifrån granskningen av de tre utvalda reformerna kan generella slutsatser endast dras med viss försiktighet. Eftersom reformerna är så pass stora menar dock dels att de är intressanta fall i sig, dels att de möjliggör för viss generalisering; i den mån tillämpningen av finansieringsprincipen uppvisar brister i de beloppsmässigt största reformerna kan motsvarande brister (minst) antas föreligga även för reformer med lägre regleringsbelopp. För att få en bredare bild av finansieringsprincipens tillämpning har därtill granskat 11Då alla reformer omfattar skol- och barnomsorgsområdet har och varit föremål för granskning. 12Sett som enskild reform är allmän förskola även för treåringar den tredje största reformen . 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N relevanta allmänt gällande styrande dokument och ställt frågor till av mer generell karaktär. Finansieringsprincipen innebär att kommunerna får ökat eller minskat generellt bidrag enligt anslag 1:1, Kommunalekonomisk utjämning, inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner. Anslaget omfattar även det kommunala utjämningssystemet som dock inte är föremål för granskning. Däremot berör granskningen i viss mån kostnadsutjämningen, då denna del av systemet kan påverkas av förändringar i det kommunalekonomiska åtagandet som föranleder reglering enligt finansieringsprincipen.13 Som nämnts har granskningen inte omfattat de utvalda reformernas resultat i de kommunala verksamheterna eller uppföljning av de kommunalekonomiska effekterna. Tillämpningen av finansieringsprincipen sker tidigt i verkställighetskedjan – redan när en utredning får i uppdrag att se över en reforms ekonomiska konsekvenser – varför granskningens fokus är själva beredningsfasen. Detta är ett underlag inför den reglering som bereds av och fackdepartementen fram till dess att reformförslagen redovisas i en budgetproposition och/eller egen proposition inför riksdagsbeslut. Ansvarigt fackdepartement bedömer tidigt i beredningsfasen huruvida en reform ska regleras enligt finansieringsprincipen, eller om t.ex. riktade statsbidrag ska tillföras kommunsektorn. Denna bedömning är inte helt oproblematisk, eftersom det inte alltid är tydligt vilka reformer som innebär ett utökat kommunalt åtagande.14 Exempelvis kan brister hos kommunerna motivera förtydliganden av befintlig lagstiftning, vilket i regel inte innebär ett utökat åtagande och därmed inte att finansieringsprincipen ska tillämpas. De reformer som granskats har valts utifrån de reformer som faktiskt har reglerats enligt finansieringsprincipen.15 har alltså inte gjort någon annan bedömning eller granskat om ytterligare reformer borde ha reglerats enligt principen. 13En särskild utredare ser över den kommunala kostnadsutjämningen (dir. 2016:91), och ska överväga huruvida samhällsförändringar (bl.a. till följd av statliga beslut) i tillräcklig grad fångas upp av nuvarande system. Uppdraget ska redovisas . 14Svårigheter med en sådan gränsdragning har bl.a. lyfts inom ramen för , se SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (sekretariatsrapport), s. 188 f. 15Detta innebär att det kan ha funnits beloppsmässigt större reformer – inom utgiftsområde 25 såväl som inom olika utgiftsområden – än de tre som valts ut för granskning, men som alltså inte reglerats enligt finansieringsprincipen. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Finansieringsprincipen tillkom som en del av det kommunala bidragssystem som växte fram , där intentionen med övergången till generella bidrag bl.a. var att förenkla för kommunerna och att skapa mer likvärdiga förutsättningar.16 Målet med dessa ekonomiska regleringar har med tiden kommit att omfatta både en effektivitets- och en kvalitetsdimension; det nuvarande målet för generella statsbidrag inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet.17 I valet mellan enkelhet och träffsäkerhet valdes för finansieringsprincipens del en modell som var enkel att tillämpa, genom att regleringsbeloppet fördelas över kommunerna med ett enhetligt per capita-belopp. Andra delar av bidragssystemet –specifikt kostnadsutjämningen18 och, senare, LSS-utjämningen19 – karaktäriseras tvärtom av relativt komplexa beräkningsmodeller med fokus på likvärdighet. Mot bakgrund av intentionen med de ekonomiska regleringarna mellan stat och kommun är granskningens utgångspunkt att vad som är adekvat ekonomisk reglering bör ses utifrån ett perspektiv om likvärdiga förutsättningar för kommuner. Även om denna granskning avser just finansieringsprincipen behöver detta beaktas utifrån sitt sammanhang, i den mening att principen ingår i ett system där kostnadsutjämningen syftar till att skapa just likvärdiga förutsättningar via hög träffsäkerhet. För respektive revisionsfråga utgår granskningen dessutom från följande bedömningsgrunder: •formulerade beredningskrav för reformer med kommunalekonomiska konsekvenser (revisionsfråga 1) •riksdagens uttalanden om redovisningen av reformers ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen (revisionsfråga 1) •uppgifter om kommunernas kostnader som fanns att tillgå vid beredningstillfället (revisionsfråga 2). En närmare beskrivning av dessa bedömningsgrunder, och en operationalisering av dessa anges inledningsvis till redovisningen av respektive revisionsfråga i kapitel 3 och 4.20 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. 2008/09:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150. 18Lag (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. 19Lag (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. 20Operationaliseringen av bedömningsgrunderna för revisionsfråga 1 har gjorts utifrån en genomgång av styrande dokument, vilket beskrivs närmare i bilaga 3. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I kapitel 2 ges en bakgrundsbeskrivning av finansieringsprincipens utformning och tillämpning, men också omfattning av ekonomiska regleringar och resultat från en utvärdering på uppdrag av finansutskottet. Kapitel 3 avser beredning och redovisning av tre utvalda reformer som omfattas av finansieringsprincipen och svarar således på revisionsfråga 1. Kapitel 4 innehåller alternativa kommunalekonomiska beräkningar i syfte att besvara revisionsfråga 2. Granskningens slutsatser och rekommendationer följer i kapitel 5. Rapporten omfattar även fyra elektroniska bilagor som kan laddas ned från . R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? 2Finansieringsprincipens utformning och tillämpning I detta bakgrundskapitel beskrivs finansieringsprincipens syfte, utformning och hur det är tänkt att den ska tillämpas i form av formulerade riktlinjer för principen. I kapitlet redovisas också omfattningen av ekonomiska regleringar enligt principen samt resultat från en tidigare utvärdering. Även uppföljningar av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser redovisas i korthet. 2.1 Finansieringsprincipens syfte och utformning Den kommunala finansieringsprincipen syftar till att ge kommuner och landsting adekvat finansiering när staten ålägger dem nya uppgifter och åtaganden. Med adekvat finansiering avses att statligt beslutade reformer varken ska vara under- eller överfinansierade. Principen gäller således i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att verksamhet kan utföras billigare (eller dyrare) än tidigare ska de statliga bidragen enligt principen minskas (eller ökas) i motsvarande mån. Ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen genomförs som huvudregel genom justering av anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner.21 Själva regleringen ligger i utjämningssystemets s.k. regleringspost,22 vilket utgör den restpost (positiv eller negativ) som återstår av de statligt anslagna medlen efter finansieringen av utjämningen. Liksom övriga delar av regleringsposten fördelas regleringar enligt finansieringsprincipen per capita i respektive kommun året innan budgetåret.23 har huvudansvaret för finansieringsprincipens tillämpning, medan fackdepartementen med sakansvar bereder kommunalekonomiska förslag genom kontakter med Kommuner och Landsting (SKL). Beredningsförfarandet sker genom överläggning på tjänstemannanivå mellan () och SKL. I det löpande budgetarbetet på RK bereds reformer med kommunalekonomiska konsekvenser med hjälp av ett s.k. 21I vissa fall kan kommuner (och landsting) i stället finansiera nya åtaganden genom avgifter. Enligt uppgift från (e-post, ) kan det då röra sig om t.ex. avgifter i samband med tillsyn. 2215–16 §§ lag (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet . Rapport 2014:2, s. 21. används även för att reglera ekonomiska effekter av andra åtgärder som påverkar t.ex. det kommunala skatteunderlaget. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N budgetcirkulär (specifikt i en särskild bilaga till cirkuläret). Som ett sätt att publikt beskriva beredningsprocessen finns också ett informationsmaterial24 utformat av tjänstemän på och . Informationsmaterialet omnämns ekonomiska vårproposition25 och är till stor del identiskt med innehållet i budgetcirkuläret. SKL sammanställer i anslutning till budgetpropositionerna information om budgetförslag som bl.a. gäller ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen. Sammanställningarna innehåller också bedömningar av och kommentarer till de olika budgetförslagen. Enligt det budgetcirkulär som utgör RK:s stöddokument för beredning av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser ska finansieringsprincipen tillämpas när: •nya obligatoriska uppgifter införs, t.ex. när staten för över uppgifter till kommuner och landsting •frivilliga uppgifter blir obligatoriska •det kommunala ansvaret för uppgifter tas bort eller avregleras •staten ändrar ambitionsnivåerna för befintlig verksamhet •regeländringar påverkar kommunsektorns möjligheter att ta ut avgifter. Principen ska inte tillämpas på statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar den kommunala verksamheten, men som ändå får ekonomiska effekter för kommunsektorn, t.ex. när: •förändringar i skattesystemet påverkar skatteunderlaget, t.ex. ändringar av grundavdraget •kostnader påverkas av indirekta skatter, t.ex. arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt •transfereringssystemen ändras som påverkar skatteunderlag och kostnader •kostnader ändras på samma sätt som för andra arbetsgivare, t.ex. av karensregler i sjukförsäkringen •kostnader påverkas av att statlig verksamhet förändras, t.ex. utbildningsvolym i arbetsmarknadsutbildning eller högskola •kostnader påverkas av den demografiska, tekniska eller allmänna pris- och löneutvecklingen.26 24I bilaga 3 redovisas skillnader i innehållet. 2006/07:100, s. 221 f., bet. 2006/07:FiU21, rskr. 2006/07:220. 26Dessa förändringar ska däremot beaktas vid regeringens bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ?