prop · H503224 · 2018-04-09 00:00:00 — Enligt utredningen avses med en försäkringsmedicinsk utredning en för- djupad medicinsk utredning som har koppling till socialförsäkringens regler för att t.ex. kunna ta ställning till en försäkrads nedsättning av arbetsförmågan i samband med bedömningen av rätten till ersättning eller vilket slag av ersättning som bör lämnas t.ex. sjukpenning, sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning. Utredningen anförde i sitt betänkande att utföraren av den försäkringsmedicinska utredningen inte vidtar några åtgärder gentemot den försäkrade och när ett landsting eller privat aktör utför den försäkringsmedicinska utredningen har de inte någon befogen- het i lag att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller liknande för I de försäkringsmedicinska utredningarna tar man inte ställning till om den försäkrade ska ha rätt till någon ersättning eller inte, utan det görs en beskrivning av den försäkrades aktivitetsförmåga. det försäkringsmedicinska utlåtandet skickas till efter den försäkringsmedicinska utredningen kan det jämställas med en form Det är sedan upp till att avgöra vilken betydelse det försäkringsmedicinska utlåtandet har i den försäkrades Det försäkringsmedicinska utlåtandet utgör endast en del av Regeringen delar utredningens beskrivning av försäkringsmedicinska utredningar men regeringen ifrågasätter utredningens slutsats att det inte är fråga om ärendehantering hos landsting eller privata aktörer (SOU 2015:17 s. 130 och 138). Av förarbetena till den nya förvaltningslagen framgår att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig (prop. 2016/17:180 s. 52). En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Vidare framgår av lagens förarbeten att uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form (prop. 2016/17:180 s. 286). Den försäkringsmedicinska utredningen utgör ärendehandläggning Enligt den föreslagna lagen är det , i egenskap av utredande myndighet i ett ärende som rör den försäkrades ersättning eller andra förmåner enligt socialförsäkringsbalken, som vid behov får initiera en försäkringsmedicinsk utredning. ska då vända sig till det landsting där den försäkrade är bosatt och begära en försäkringsmedicinsk utredning som passar det aktuella ärendet. är ansvarig för att en försäkringsmedicinsk utredning kan tillhandahållas antingen hos en vårdgivare inom eller ett annat landsting eller hos en enskild vårdgivare. Den försäkringsmedicinska utredningen utförs av läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal i enlighet med de föreskrifter som gäller för den aktuella typen av ärende, t.ex. en arbetsförmågebedömning till ett ärende om sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning. Den försäkringsmedicinska utredningen innehåller olika delmoment, bl.a. ska tillhandahålla ett underlag till den vårdgivare som ska utföra utredningen, den försäkrade ska kallas till utredning, läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal utför olika undersökningar och tester och läkaren ska sammanställa iakttagelser och bedömningar i ett skriftligt utlåtande. När har fått utlåtandet ska ersättning för utförd utredning betalas till . Den läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal som är involverade i en försäkringsmedicinsk utredning ska följa en fastställd undersökningsmetod som är anpassad för den specifika ärendetypen. Personalen ska göra medicinska bedömningar utifrån sin kompetens och sakkunskap avseende den försäkrades hälsotillstånd. Däremot ingår det inte i den försäkringsmedicinska utredningen att vidta åtgärder avseende vård och behandling. Den försäkringsmedicinska utredningen syftar endast till att få fram ett medicinskt underlag för fortsatta handläggning av ärendet. 2017/18:224 Regeringen anser, till skillnad från vad som framfördes i utredningen (SOU 2015:17), att förfarandet hos och den vårdgivare som utför den försäkringsmedicinska utredningen i flera avseenden kan ses som handläggning av ett ärende. Även om den läkare som skriver det försäkringsmedicinska utlåtandet inte har några formella befogenheter avseende ärende är det högst troligt att kommer att sätta stor tilltro till utlåtandet eftersom skälet till att initierade den försäkringsmedicinska utredningen är myndighetens behov av den medicinska kompetens som krävs för ett välgrundat beslut i ärendet och som myndigheten själv inte besitter. Den försäkringsmedicinska utredningen torde därför betraktas som en del av ärendehandläggning men också som ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården. Ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården Enligt den föreslagna lagen om försäkringsmedicinska utredningar ska sådana utredningar utföras inom en hälso- och sjukvårdsverksamhet av läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal. Den nya förvaltningslagen (2017:900) innehåller till skillnad från den nuvarande lagen inte några generella inskränkningar i fråga om lagens tillämplighet när det gäller ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården. Av förarbetena till nya förvaltningslagen framgår att en självklar utgångspunkt är att ärendehandläggningen på hälso- och sjukvårdens område – även i första instans – förtjänar samma grad av rättssäkerhet som handläggningen av ärenden inom andra områden av förvaltningen. Det bör här betonas att åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården – dvs. åtgärder som kan karaktäriseras som faktiskt handlande – faller utanför tillämpningsområdet för den ingående förfaranderegleringen. I den faktiska vården, dvs. den verksamhet som inte utgör formell handläggning av ärenden, gäller endast lagens bestämmelser om myndigheternas tillgänglighet och serviceskyldighet och om samverkan med andra myndigheter (prop. 2016/17:180 s. 34). Försäkringsmedicinska utredningar ska enligt den nu föreslagna lagen inte utgöra hälso- och sjukvård i hälso- och sjukvårdslagens mening. En försäkringsmedicinsk utredning har inget vårdsyfte utan syftar till att ska få ett underlag för sin bedömning av frågan om ersättning eller andra förmåner enligt socialförsäkringsbalken. Regeringen konstaterar att även om försäkringsmedicinska utredningar ska utföras inom en hälso- och sjukvårdsverksamhet kan sådana utredningar inte betraktas som åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården. Det torde inte heller vara fråga om någon annan typ av åtgärd som karaktäriseras som faktiskt handlande, och nya förvaltningslagen bör således vara tillämplig när försäkringsmedicinska utredningar utförs inom ett landsting. Enligt regeringens bedömning innebär detta att bestämmelserna i den nya förvaltningslagen om bl.a. tolkning och översättning samt jäv kommer att tillämpas när försäkringsmedicinska utredningar utförs hos en offentlig vårdgivare inom . I vilken utsträckning som den nya förvaltningslagens förfarandereglering kommer att bli tillämplig vid utförande av försäkringsmedicinska utredningar får dock avgöras av praxis. Förvaltningslagens tillämplighet inom enskild verksamhet Enligt den föreslagna lagen om försäkringsmedicinska utredningar ska ett landsting få sluta avtal med ett annat landsting eller någon annan i egenskap av vårdgivare om att utföra de uppgifter som ansvarar för enligt den föreslagna lagen. Detta innebär att även enskilda vårdgivare kan komma att utföra försäkringsmedicinska utredningar på begäran av . Enligt utredningen (SOU 2015:17) är det mycket viktigt från den försäkrades perspektiv och för den försäkrades tilltro till systemet att den försäkringsmedicinska utredningen genomförs på ett neutralt och förutsättningslöst sätt. Även för är det viktigt med objektivitet, t.ex. att personalen inte har haft en sådan kontakt med den försäkrade att det finns risk för att bedömningen inte blir objektiv (jfr SOU 2015:17 s. 138 f.). Lagrådet anser att det framstår som motiverat att bestämmelsen i 5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet även tillämpas av enskilda vårdgivare. Däremot är bestämmelserna i 6–8 §§ mindre aktuella i sammanhanget och bör kunna utgå. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt och anser att när försäkringsmedicinska utredningar utförs inom en enskild verksamhet ska den vårdgivare som bedriver verksamheten tillämpa den nya förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet, proportionalitet, tolkning och översättning samt jäv. Regeringen föreslår därför en särskild bestämmelse i lagen om försäkringsmedicinska utredningar som gör dessa bestämmelser tillämpliga när en försäkringsmedicinsk utredning genomförs hos en enskild vårdgivare. I 40–48 §§ den nya förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande. I 41 § föreskrivs att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Frågan är huruvida en läkares skriftliga utlåtande i samband med en försäkringsmedicinsk utredning är att jämställa med ett sådant beslut som får överklagas enligt 41 § nya förvaltningslagen. Som nämnts ovan angavs i förarbetena till nya förvaltningslagen att uttrycket ärende inte definieras i lagen. Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är dock att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form (prop. 2016/17:180 s. 286). Regeringens bedömning är att ett försäkringsmedicinskt utlåtande torde kunna likställas med ett beslut i förvaltningsrättslig mening. En ytterligare fråga är huruvida ett försäkringsmedicinskt utlåtande kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Enligt den föreslagna lagen om försäkringsmedicinska utredningar ska iakttagelser och 2017/18:224 bedömningar av den försäkrades funktions- och aktivitetsförmåga sammanställas i ett skriftligt utlåtande. Mottagaren av det försäkringsmedicinska utlåtandet är och inte den försäkrade. Utlåtandet är avsett att ligga till grund för bedömning av frågan om ersättning eller andra förmåner enligt socialförsäkringsbalken. Även om läkarens skriftliga utlåtande är en form av beslut som avslutar den försäkringsmedicinska utredningen inom är det först i samband med bedömning som det kommer att fattas ett beslut som kan antas påverka den försäkrades situation på ett inte obetydligt sätt. beslut är överklagbart och den försäkrade har då möjlighet att även klaga på det försäkringsmedicinska utlåtandet och dess innehåll. Regeringens bedömning är att ett försäkringsmedicinskt utlåtande inte är av sådan karaktär att det kan anses påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Lagrådet anför i sitt yttrande att när inhämtar ett utlåtande sker det som ett led i ett förfarande som avslutas med att fattar beslut i frågan om huruvida den försäkrade ska få en viss ersättning eller annan förmån. Allmänt sett torde det vara svårt att finna att utlåtandet till har sådana verkningar som krävs för att det ska kunna överklagas. Lagrådet anser att bestämmelsen om överklagandeförbud därför kan undvaras. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt. Regeringens bedömning: Vid utförande av försäkringsmedicinska utredningar inom ett landsting kommer uppgifter om en försäkrads hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden att omfattas av 25 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. ningar inom enskild verksamhet kommer bestämmelserna om tyst- nadsplikt enligt 6 kap. patientsäkerhetslagen att vara tillämpliga. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning vad gäller sekretesskyddet. vidare att sekretess därmed gäller inom verksamhet som gör försäk- ringsmedicinska utredningar för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. ningen gjorde även bedömningen att när en försäkringsmedicinsk utred- ning utförs av privat aktör gäller inte offentlighets- och sekretesslagen. Den personal som utför den försäkringsmedicinska utredningen omfattas däremot av 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen och får inte obehörigen röja vad de fått veta om den försäkrades hälsotillstånd eller andra personliga Förslaget enligt Ds 2016:41: Överensstämmer i sak vad gäller sekre- tesskyddet med regeringens bedömning. I Ds 2016:41 föreslogs att den som arbetar eller har arbetat inom en enskild verksamhet som bedriver försäkringsmedicinsk utredning inte obehörigen ska röja eller utnyttja vad han eller hon i den verksamheten har fått veta om en försäkrads hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande ska inte anses att någon fullgör en sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. För det allmännas verksamhet ska offentlighets- och sekretesslagen gälla. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar eller har inga synpunkter på utredningens bedömning att utförande av försäkringsmedicinska utredningar är att jämställa med annan medicinsk verksamhet i 25 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Några remissinstanser påpekar även vikten av reglering av tystnadsplikt för enskilda verksamheter som utför försäkringsmedicinska utredningar. Skälen för regeringens bedömning: I en försäkringsmedicinsk utredning förekommer uppgifter om den försäkrades hälsa och personliga förhållanden. och den som utför en försäkringsmedicinsk utredning måste kunna hantera uppgifterna på ett tillfredsställande sätt. Det finns därför ett behov av en tydlig rättslig reglering som skyddar den enskildes integritet. I 28 kap. OSL regleras sekretess till skydd för enskilda när det gäller socialförsäkringar, studiestöd, arbetsmarknad m.m. Detta innebär att uppgifter om den försäkrade omfattas av bestämmelserna i 28 kap. OSL. I 25 kap. 1 § OSL regleras sekretessen inom hälso- och sjukvården för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Regleringen gäller även i annan medicinsk verksamhet, exempelvis rättsmedicinska och rättspsykiatriska undersökningar m.fl. Enligt den föreslagna lagen om försäkringsmedicinska utredningar ska sådana utredningar utföras inom en hälso- och sjukvårdsverksamhet av legitimerad läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal. Regeringen gör bedömningen att när en försäkringsmedicinsk utredning utförs inom , dvs. av en offentlig vårdgivare, kommer uppgifter om den försäkrades hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden som framkommer i samband med utredningen att omfattas av sekretesskyddet i 25 kap. 1 § OSL. OSL gäller för offentlig verksamhet. I de fall en försäkringsmedicinsk utredning utförs inom enskild hälso- och sjukvård, dvs. hos en privat vårdgivare, finns bestämmelser om tystnadsplikt i 6 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659). Där stadgas det bl.a. att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Enligt regeringens bedömning kommer bestämmelserna om tystnadsplikt i patientsäkerhetslagen att kunna tillämpas när försäkringsmedicinska utredningar utförs inom den enskilda hälso- och sjukvården. 2017/18:224 10 Regeringens bedömning: Den personuppgiftsbehandling som följer av förslaget till ny lag om försäkringsmedicinska utredningar anses vara förenlig med EU:s dataskyddsförordning. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över be- dömningen instämmer i denna. Skälen för regeringens bedömning: antogs och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), i det följande kallad EU:s data- förordningen att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) och då utgöra den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. skyddsförordning kommer att bli direkt tillämplig och dess bestämmelser blir tvingande för medlemsstaterna. Nationell lagstiftning på området kommer därför endast att komplettera dataskyddsförordningen i den ut- sträckning det är möjligt att göra undantag eller förtydliganden i för- hållande till dataskyddsförordningen. För att behandling av person- uppgifter vid en försäkringsmedicinsk utredning ska vara laglig krävs därför att det finns stöd för behandlingen i dataskyddsförordningen. Lagen om försäkringsmedicinska utredningar föreslås träda i kraft den Vid försäkringsmedicinska utredningar kommer patient- datalagen (2008:355), att föreslås vara tillämplig. patientdatalagen och dess överensstämmelse med dataskyddsförord- ningen finns i lagrådsremissen Lag om försäkringsmedicinska utred- De bedömningar som redovisas nedan avser hälso- och sjuk- vårdens personuppgiftsbehandling vid försäkringsmedicinska utredningar med anledning av förslaget till ny lag. Laglig behandling av personuppgifter vid Villkoren för laglig behandling finns i artikel 6.1 i EU:s dataskyddsför- ordning, uppräkningen i bestämmelsen är uttömmande. Om ingen av de där uppräknande grunderna är tillämplig är behandlingen av personupp- gifter således inte tillåten. Flera av behandlingsgrunderna överlappar varandra och kan därför komma att anses vara tillämpliga . grunder som bör bli aktuella att tillämpa för personuppgiftsbehandling vid försäkringsmedicinska utredningar är främst artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen som anger att behandling av personuppgifter är laglig om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige, eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Den nya lagen om försäkringsmedicinska utredningar kommer att innebära att personuppgiftsbehandling blir nödvändig för att vårdgivaren ska kunna dokumentera utredningen och ta fram det skriftliga utlåtande som ska skickas till . Landstingen åläggs i förslaget till ny lag att ansvara för att försäkringsmedicinska utredningar kan tillhandahållas på begäran av . Landstingen kan dock sluta avtal med en annan vårdgivare om att utföra de uppgifter som de ansvarar för enligt lagförslaget. Försäkringsmedicinska utredningar kan alltså komma att utföras både av det landsting som enligt förslaget till ny lag ska ansvara för att tillhandahålla sådana utredningar och, av en annan vårdgivare som kan vara ett annat landsting eller en privat vårdgivare. 2017/18:105 Ny dataskyddslag görs bedömningen att alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är uppgifter av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ha fått i uppdrag att utföra dem. På motsvarande sätt är de obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting har fått i uppdrag att utföra av allmänt intresse. Detta måste gälla även i dataskyddsförordningens mening, eftersom det är upp till varje medlemsstat att fastställa de uppgifter som är av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56 f). I förarbetet konstateras vidare att även en privat aktör kan utföra fastställda uppgifter av allmänt intresse. Vid tillämpningen av artikel 6.1 e spelar det därmed ingen roll om den personuppgiftsansvarige är en offentlig eller en privat aktör. Om den uppgift som den personuppgiftsansvarige utför är av allmänt intresse och denna uppgift är fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten finns en rättslig grund för nödvändig behandling enligt artikel 6.1 e. Det saknar då betydelse om en privat aktör utför verksamheten på direkt uppdrag av en myndighet eller på eget initiativ (prop. Regeringen gör bedömningen att uppgiften att ta fram ett utlåtande som syftar till att ligga till grund för bedömning av rätten till en socialförsäkringsförmån får anses utgöra en uppgift av allmänt intresse, oavsett om uppgiften utförs av landstingen själva eller av en annan vårdgivare som enligt avtal med ett landsting ska utföra försäkringsmedicinska utredningar. Regeringen bedömer vidare att den nya lagen även kommer att innebära en rättslig förpliktelse för landstingen att tillhandahålla försäkringsmedicinska utredningar. Landstingen kan uppfylla denna rättsliga förpliktelse dels genom att tillhandahålla utredningar i egen regi, dels genom att avtala med ett annat landsting eller en annan vårdgivare om att utföra försäkringsmedicinska utredningar. Den rättsliga förpliktelsen enligt förslaget till lag om försäkringsmedicinska utredningar åläggs således . I förslaget till ny lag framgår att syftet med lagen är att reglera ansvar, befogenheter och krav i samband med sådana undersökningar som får begära att den försäkrade genomgår när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller 2017/18:224 andra förmåner enligt socialförsäkringsbalken, dvs. vid försäkringsmedicinska utredningar. I lagförslaget ställs vidare ett antal krav på den som faktiskt utför utredningarna oavsett om detta är eller en annan Rättsliga förpliktelser för de vårdgivare och den hälso- och sjukvårdspersonal som utför de försäkringsmedicinska utredningarna finns även i patientdatalagen (2008:355), t.ex. genom kraven som ställs på personuppgiftsbehandling, på dokumentation och inre sekretess, information till den enskilde, omhändertagande och återlämnande av Regeringen bedömer därför att grund för laglig behand- ling av personuppgifter vid försäkringsmedicinska utredningar för lands- tingen även finns i artikel 6.1 c om nödvändig behandling för att fullgöra en rättslig förpliktelse. Enligt artikel 6.2 i dataskyddsförordningen får medlemsstaterna be- hålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämp- ningen av bestämmelserna i förordningen med hänsyn till behandling för att följa artikel 6.1 c och e om rättslig förpliktelse och uppgift av allmänt Detta kan ske genom att närmare fastställa specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling, inbegripet för andra specifika situationer då uppgifter behandlas i enlighet med kapitel IX i dataskyddsförordningen. kapitel finns bestämmelser om särskilda behandlingssituationer, t.ex. yttrande- och informationsfrihet för bl.a. journalistiska ändamål, allmän- hetens tillgång till allmänna handlingar, behandling av nationella identi- fikationsnummer och behandling vid arkivändamål och tystnadsplikt. Sådana mer specifika krav som tillåts enligt artikel 6.2. finns bl.a. i patientdatalagen som föreslås bli tillämplig även vid försäkrings- Enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen ska den grund för behand- lingen som avses i artikel 6.1 c och e fastställas i enlighet med unions- rätten, eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsan- svarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara