prop · H503174 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringens bedömning: Svensk rätt motsvarar direktivets krav i fråga om åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig upp- maning till terroristbrott. Regeringens förslag: Lagen om ansvar för elektroniska anslags- tavlor utvidgas i förtydligande syfte så att den även omfattar offentlig uppmaning enligt 3 § rekryteringslagen. Lagens straffbestämmelse ska inte tillämpas om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt rekryteringslagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anför att alla begränsningar av användande av internet måste inrättas med transpa- renta förfaranden och adekvata skyddsmekanismer samt begränsas till vad som är nödvändigt och proportionellt. Stiftelsen har inget att invända mot förslaget. Förslaget avstyrks däremot av Svenska Journalistförbun- det och TU – Medier i som ifrågasätter förslagets lämplighet mot bakgrund av det inte bedöms innebära någon förändring i praktiken. Skälen för regeringens förslag och bedömning Skyldigheten att ta bort vissa meddelanden enligt BBS-lagen Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) reglerar ansvar för tillhandahållare av s.k. elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses enligt 1 § en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. Med meddelanden avses text, bild, ljud eller information i övrigt. I lagens förarbeten (prop. 1997/98:15 s. 9) förklaras att definitionen av elektronisk anslagstavla innefattar alla tjänster där nå- gon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden. Av 2 § framgår vissa undantag från lagens tillämp- 2017/18:174 ningsområde; den gäller t.ex. inte tjänster som skyddas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsförordningen eller e-postmeddelanden. I 5 § föreskrivs en skyldighet för den som tillhandahåller tjänsten att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av vissa meddelanden som sänds in till tjänsten av en användare. De meddelanden som till- handahållaren är skyldig att ta bort är meddelanden vars innehåll uppen- bart är sådant som avses i någon av de bestämmelser som anges i para- grafen: uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, olaga vålds- skildring samt även olaga hot och olaga integri- tetsintrång. Tillhandahållaren är även skyldig att ta bort eller förhindra vidare spridning av ett meddelande om det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt eller i rättighet som skyddas genom före- skrift i 5 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till konstnärliga eller lit- terära verk (upphovsrättslagen) genom att sända in meddelandet. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla ska enligt 4 §, för att kun- na fullgöra sin skyldighet att ta bort eller förhindra vidare spridning av vissa meddelanden, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta bort eller förhindra vidare spridning av ett meddelande döms enligt 7 § första stycket till böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . I ringa fall döms dock inte till ansvar. Enligt 7 § andra stycket ska första stycket inte tillämpas om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt eller upphovs- rättslagen. Enligt 8 § får datorer och annan egendom som har använts som hjälp- medel vid brott enligt 7 § förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådant brott, om brottet har fullbordats. Förverkande får helt eller delvis underlåtas om förverkandet är oskäligt. Direktivets krav på åtgärder mot innehåll på internet Artikel 21 i direktivet behandlar åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott (”public provocation content on- line”). Enligt artikeln ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att internetinnehåll som finns på servrar på deras territo- rium och som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott enligt artik- el 5 utan dröjsmål avlägsnas. De ska också sträva efter att sådant innehåll på servrar utanför deras territorium avlägsnas. När det inte är genomför- bart att avlägsna innehållet vid källan kan medlemsstaterna vidta åtgärder för att blockera åtkomsten till sådant innehåll för internetanvändarna inom sitt territorium. Som framgår av artikeltexten medför det som sägs om blockering inga förpliktelser för medlemsstaterna. Den bestämmelse som gäller avlägs- nande av innehåll från servrar på det egna territoriet är däremot obliga- torisk för medlemsstaterna att genomföra och det finns vidare en skyldig- het för medlemsstaterna att ”sträva efter” att innehåll på servrar någon annanstans ska avlägsnas. Av skäl 22 framgår att de åtgärder som med- lemsstaterna vidtar i enlighet med direktivet för att avlägsna internetinne- håll eller blockera åtkomsten till sådant innehåll kan grunda sig på of- Prop. 2017/18:174 fentliga åtgärder, till exempel lagstiftningsåtgärder, andra åtgärder än lagstiftningsåtgärder eller rättsliga åtgärder. I artikeln anges att åtgärder för avlägsnande och blockering måste in- rättas i enlighet med transparenta förfaranden och tillhandahålla adekvata skyddsmekanismer, särskilt för att säkerställa att åtgärderna begränsas till vad som är nödvändigt och proportionellt och att användarna informeras om orsaken till åtgärderna. Skyddsmekanismer i samband med avlägs- nande eller blockering ska också inbegripa möjlighet till rättslig pröv- ning. Svensk rätt uppfyller direktivets krav Regeringen bedömer att de tvingande skrivningarna om avlägsnande av internetinnehåll i direktivet i svensk rätt motsvaras framför allt av regler- ingen i BBS-lagen och av bestämmelser om förverkande och beslag. De aktuella bestämmelserna, som beskrivs närmare i avsnitt 7.8 i betänkan- det, har ansetts genomföra en liknande bestämmelse i det s.k. barndirek- tivet (2011/93/EU) om åtgärder mot webbsidor som innehåller eller sprider barnpornografi. Kommissionen har lämnat genomföran- de utan anmärkning i den del som gäller avlägsnande. Som framgår ovan innebär BBS-lagen en skyldighet under straffansvar för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden vars innehåll upp- enbart utgör uppvigling, dvs. ett av de brott som i avsnitt 6.3.2 bedöms motsvara terrorismdirektivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terroristbrott. BBS-lagen ger därutöver möjlighet att förverka datorer och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen. Mer allmänna regler om förverkande finns i 36 kap. . Av intresse här är främst 2 §, som gör det möjligt att förverka bl.a. egendom som använts som hjälpmedel vid brott eller, under vissa förutsättningar, varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott, och 3 § 1 som möj- liggör förverkande av föremål som på grund av sin särskilda beskaffen- het och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig an- vändning. Båda bestämmelserna är tillämpliga i förhållande till offentlig uppmaning enligt 3 § rekryteringslagen. Med stöd av 2 § bör det gå att förverka en hårddisk eller server där det ligger en webbsida med offentlig uppmaning till terroristbrott, om egendomen tillhör gärningsmannen eller någon annan som ingår i den krets av personer hos vilka förverkande kan ske enligt 5 §. Genom ett nytt avgörande i står det vid- are klart att rätten till domännamn utgör egendom som kan förverkas med stöd av en bestämmelse i 53 a § upphovsrättslagen som motsvarar 36 kap. 2 § (dom i mål nr B 2787- 16). Ett alternativ till förverkande kan vara att föreskriva åtgärder till fö- rebyggande av missbruk enligt 36 kap. 6 § . Det kan t.ex. handla om föreskrifter om åtgärder med information på en hårddisk som gör det möjligt att återlämna själva hårddisken när informationen har ta- gits bort. Enligt 27 kap. 1 § får bl.a. föremål som skäligen kan antas komma att förverkas på grund av brott tas i beslag. avses i 36 kap. 3 § får tas i beslag enligt 27 kap. 14 a § rätte- 2017/18:174 gångsbalken. Svensk rätt ger därmed en möjlighet att, i enlighet med di- rektivets krav, avlägsna en offentlig uppmaning till terroristbrott utan dröjsmål. Beträffande direktivets krav på att medlemsstaten ska sträva efter att innehåll på servrar utanför dess territorium avlägsnas, kan det nämnas att svenska beslut om förverkande som avser bl.a. egendom som använts el- ler varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott kan sändas över för att erkännas och verkställas i en annan medlemsstat i EU enligt be- stämmelserna i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. Det kan också nämnas att lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut ger en möjlighet för åklagare att besluta om beslag av föremål som kan antas vara förverkat på grund av brott och som kan antas komma att påträffas i en annan medlemsstat inom EU, utan hinder av att föremålet inte är tillgängligt vid beslutet. Ett sådant be- slut kan sedan sändas till den andra staten för erkännande och verkställig- het. Det bör noteras att förhandlingar pågår om ett förslag till förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande. För- slaget till förordning berör i huvudsak samma frågor som ovan nämnda lagar och kommer att ersätta dem i förhållande till de medlemsstater som kommer att vara bundna av förordningen. De ovan redovisade åtgärderna är omgärdade av lämpliga rättssäker- hetsgarantier, inbegripet möjlighet till rättslig prövning, varför även di- rektivets bestämmelse om skyddsmekanismer får anses uppfylld. Sam- manfattningsvis anser regeringen att befintliga bestämmelser motsvarar de delar av artikel 21 som medlemsstaterna är förpliktade att genomföra. BBS-lagen bör kompletteras i förtydligande syfte Genom att BBS-lagen omfattar brottet uppvigling kan den som framgått tillämpas på gärningar som motsvarar offentlig uppmaning till terroristbrott i direktivets mening. Regeringen anser dock att lagen av tydlighetsskäl bör göras tillämplig även på offentlig uppmaning till sär- skilt allvarlig brottslighet enligt 3 § rekryteringslagen. Eftersom den be- stämmelsen i princip har samma tillämpningsområde som uppviglingsbe- stämmelsen, när det gäller att uppmana eller annars söka förleda till just särskilt allvarlig brottslighet, innebär utvidgningen, som och TU – Medier i påpekar, inte någon ändring i sak. Enligt regeringens uppfattning är detta inte något problem, utan re- geringen ser snarare ett värde i att göra det tydligt att terrorismpropa- ganda som är brottslig enligt rekryteringslagen ska tas bort från elektron- iska anslagstavlor. I och med att det endast rör sig om ett förtydligande kon- staterar regeringen att den avvägning mot intresset av yttrandefrihet och in- formationsfrihet som måste göras vid varje utvidgning av BBS-lagen har gjorts redan i samband med att uppvigling lades till i lagens brottskata- log. Straffbestämmelsen i BBS-lagen är subsidiärt tillämplig i förhållande bl.a. till . Subsidiaritetsbestämmelsen bör ändras så att straff- bestämmelsen inte heller ska tillämpas om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt rekryteringslagen. Möjligheten att använda tvångsmedel Regeringens bedömning: Den ökade möjlighet att använda bl.a. hemliga tvångsmedel som följer av den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för terrorismrelaterade gärningar är viktig. Svensk rätt uppfyller genom befintlig reglering direktivets krav på effektiva utredningsverktyg och möjlighet till förverkande. Dagens lagstiftning innebär att det är möjligt att omhänderta passet när någon misstänks för terrorismrelaterad brottslighet. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- Utredningen behandlar inte frågan om omhändertagande av pass. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar mot utredningens förslag och bedömning. stryker vikten av att vid terroristbrottslighet ha långtgående möjligheter till hemliga tvångsmedel och anför att möjligheterna att hindra och ut- reda dessa samhällsfarliga brott är mycket begränsade utan sådana förut- noterar att det i utredningens uppdrag inte har in- gått att se över straffet för terroristbrott och att hemlig rumsavlyssning inte kan användas vid förundersökning om terroristbrott som är mindre Enligt verket kan det vara en nackdel i en förundersökning. Datainspektionen konstaterar att den föreslagna utvidgningen av straff- ansvaret innebär att olika hemliga tvångsmedel får användas och således kommer att tillåta en omfattande insamling och bearbetning av mycket Enligt inspektionen har det inte presenterats en sådan utredning och analys som krävs för att förslagen ska uppfylla de krav som följer av regeringsformen och och rådets direktiv (EU) 2016/680 (dataskyddsdirektivet). ker därför förslagen. Även anser att de straff- rättsliga förslagen och den därmed sammanhängande ökade möjligheten att använda hemliga tvångsmedel inte är tillräckligt analyserade utifrån frågan om nödvändighet, effektivitet och proportionalitet. det bör detta ske under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. noterar att det t.ex. kommer att bli tillåtet att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation när någon misstänks själv hämta in upplysningar enligt 5 a § rekryteringslagen och ifrågasätter starkt om det är proportionerligt att använda hemliga tvångs- medel mot medborgare enbart i syfte att kartlägga vilken typ av upplysn- ingar de tillgodogör sig. Enligt förbundet innebär den föreslagna regler- ingen en alltför stor inskränkning av informationsfriheten enligt reger- ingsformen och förbundet menar också att det skulle kunna innebära en kränkning av anskaffarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen. holms tingsrätt anför att det som alltid vid införande av nya möjligheter att använda tvångsmedel är viktigt att tillämpningen och tillsynen över tillämpningen noggrant följs upp. () noterar att Säkerhetspolisens möjlighet att få underrättelseinformation via FRA:s signalspaning begränsas ytter- ligare genom den föreslagna kriminaliseringen. FRA välkomnar att en ut- redare har getts i uppdrag att föreslå författningsändringar som möjliggör 2017/18:174 att Säkerhetspolisen delges underrättelser från signalspaning parallellt med pågående förundersökning. tionen) pekar på risken för att det brottsförebyggande arbetet försvåras. Skälen för regeringens bedömning De straffrättsliga förslagen påverkar möjligheten att bl.a. använda Den utvidgade kriminalisering som regeringen föreslår innebär en utvidg- ning av möjligheten att använda vissa tvångsmedel, bl.a. de som avses i 27 kap. om beslag och hemliga tvångsmedel. pel på beslag kan nämnas en möjlighet att i vissa fall ta ett skriftligt med- delande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan närstå- ende inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående (2 § andra Samlingsbegreppet hemliga tvångsmedel innefattar hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §), hemlig kameraövervakning (20 a §) och hemlig rumsavlyssning (20 d §). För att dessa tvångsmedel ska kun- na användas krävs som huvudregel att minimistraffet eller det antagna straffvärdet inte underskrider en viss nivå. Tvångsmedlen kan dock an- vändas vid förundersökning om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller dessa krav. När det gäller beslag enligt 2 § andra stycket, hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning finns en så- dan särreglering bl.a. för terroristbrott samt för brott enligt finansierings- lagen och rekryteringslagen (2 § andra stycket 7 som 18, 19 och 20 a §§ hänvisar till). Dessutom har terroristbrott, med undantag för brott som är mindre grovt, ett sådant minimistraff att bestämmelsen om hemlig rumsav- lyssning är tillämplig. De nu nämnda tvångsmedlen kan också tillämpas i fråga om försök, förberedelse eller stämpling till de brott som omfattas Enligt 31 § första stycket ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. I 33 § finns ett undantag från underrättelseskyldigheten. om förundersökningen avser terroristbrott eller brott enligt finansierings- lagen eller rekryteringslagen eller försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott. Under vissa begränsade förutsättningar är hemliga tvångsmedel möjli- ga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts. las då om preventiva tvångsmedel. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) finns bestämmel- ser om möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Bland de brott som räknas upp finns terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Tillstånd får även meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommuni- kation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) reglerar förutsättningarna för , Sä- kerhetspolisen och att i underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation från teleoperatörerna. Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet ett straffminimum på fängelse . Inhämtning är, enligt 3 § i lagen, också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott, bl.a. grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryte- ringslagen. Bestämmelsen i 3 § inhämtningslagen är tidsbegränsad och gäl- ler till utgången av . I betänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) föreslås en tidsbegränsad lag med bestämmelser om hemlig dataavläsning. Enligt förslaget ska hemlig data- avläsning under vissa förutsättningar få användas vid en förundersökning om brott som omfattas av bestämmelsen om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation. Utanför en förundersökning ska det få användas bl.a. vid fall som omfattas av preventivlagen och inhämtningslagen. Be- tänkandet har remitterats. En konsekvens av att gärningar straffbeläggs på ett tidigt stadium blir att ageranden som hanteras inom ramen för den brottsförebyggande verksamhet som bedrivs inom ramen för underrättelseverksamheten i stället kan komma att bli föremål för förundersökning. Eftersom Försvar- ets radioanstalt inte kan rapportera underrättelser från signalspaning gäl- lande företeelser som berörs av förundersökning, innebär inledandet av en förundersökning att rapporteringen till Säkerhetspolisen måste avbrytas såvitt gäller de förhållanden som är föremål för förundersökningen. Eftersom mycket av det agerande som motverkas inom ramen för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet kan förväntas bli föremål för förundersökning när kriminaliseringen utvidgas, kan möjligheten att få information via signalspaning komma att begränsas. Som uppmärksammar har dock en utredare i uppdrag att föreslå författningsändringar som möjliggör att Säkerhetspolisen och Polismyn- digheten delges underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet i deras verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet trots att det pågår en förundersökning vid myndig- heten beträffande en företeelse som signalspaningen rör. Förslaget ska innehålla den begränsningen att underrättelserna inte får användas i för- undersökningar. Uppdraget ska redovisas (Ju2017/07406/LP). Den utvidgade möjligheten att använda tvångsmedel är viktig för att bekämpa terrorism Datainspektionen påminner om regeringsformens skydd för den personli- ga integriteten och den proportionalitetsbedömning som ska göras inför 2017/18:174 förslag om att begränsa detta skydd. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad bl.a. mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Dessutom är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personli- ga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Av 20 § första stycket 2 framgår att skyddet enligt 6 § får begränsas genom lag. framgår av 21 § får begränsningar enligt 20 § göras endast för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än- damål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den ut- gör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, re- ligiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det utvidgade tillämpningsområdet för bl.a. bestämmelser om hemliga tvångsmedel som beskrivits ovan är en följd av regeringens förslag till ändring i terroristbrottslagen, finansieringslagen och rekryteringslagen. Regeringen har i avsnitt 6.2 utförligt redogjort för behovet av att krimi- nalisera de gärningar som omfattas av förslagen. Som framgår där är lag- ändringarna till stor del nödvändiga för att genomföra bindande EU-rätts- Slutligen syftar samtliga förslag till att förhindra terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet – med andra ord, som Åkla- garmyndigheten uttrycker det, ytterst samhällsfarliga brott. enligt regeringens mening om ett ändamål som är godtagbart i ett demo- Regeringen vill också framhålla vikten av att verksam- het med anknytning till terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet kan förebyggas och förhindras i ett så tidigt skede som möjligt. är därför angeläget att ingripa mot dem som deltar i terrorismrelaterad verksamhet som t.ex. utbildning, resor eller finansiering, något som för- utsätter att det både finns ett straffansvar för gärningarna och möjligheter att utreda brotten. Av betydelse i sammanhanget är att det på ett tidigt stadium av en brottsutredning kan vara svårt att avgöra om det rör sig om t.ex. förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller andra förberedan- de gärningar såsom finansiering. Mot denna bakgrund bedömer regering- en att förslagen inte begränsar regeringsformens skydd för den personliga integriteten på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och att förslagen även i övrigt är förenliga med regeringsformens krav. Det kan tilläggas att regeringen in- te föreslår någon ändring i regelverket kring hemliga tvångsmedel m.m., som hänvisar till de straffrättsliga bestämmelser som enligt regeringens förslag ska avse ytterligare gärningar som till sin karaktär