prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — skäl tar ut ersättning för arbete i form av inkomst i inkomstslaget kapital i stället för inkomst i inkomstslaget tjänst. små företag innebär därmed inte nödvändigtvis att lönsamheten är större än i större företag. För företag med stora rörelsemarginaler och ägare som Prop. 2017/18:159 är aktiva i verksamheten kommer det vara möjligt att höja lönen för ägaren så länge som den är att betrakta som marknadsmässig. Det innebär att en reglering av rörelseresultatet kan leda till en förskjutning från vinst till löner, särskilt i små ägarledda företag. Att ägarna är aktiva i verksamheten är mer sällsynt i stora företag. Regeringen gör i avsnitt 4.6.1 bedömningen att ett visst positivt rörelseresultat bör vara tillåtet även för juridiska personer som saknar operativt kapital. Regeringen avser därför att åter- komma med en justering av den föreslagna regleringen i det avseendet. Den genomsnittliga rörelsemarginalen i sektorerna uppgick till 2015. Vissa sektorer och grupper av företag skulle med begränsningen i genomsnitt uppvisa negativa rörelsemarginaler och rörelseresultat (se tabell 6.7). Rörelseresultat och rörelsemarginal med och utan begränsning av rörelseresultat 2015, företag inom 0,1–1 1,1–2 2,1–5 5,1–20 20,1–50 50,1–100 100,1–500 Källa: Egna beräkningar baserade på data från . Regleringen i sig leder dock inte till att de totala förlusterna ökar eller att fler företag uppvisar förluster. Skälet till att vissa genomsnittliga rörelse- marginaler och rörelseresultat blir negativa är att regleringen ställer krav på återinvestering av de övervinster som överstiger tillåtet rörelseresultat, medan de företag som går med förlust inte påverkas och där- med sänker medelvärdena. Beräkningar av regleringens effekter på de genomsnittliga rörelsemarginalerna avgränsat till de aktörer som 2015 gick med vinst, och som därmed skulle ha påverkats direkt av begräns- ningen av rörelseresultatet detta år, redovisas i tabell 6.8. 2017/18:159 Tabell 6.8 Rörelseresultat och rörelsemarginaler med och utan begränsning, endast företag med positiva rörelseresultat före 0,1–1 1,1–2 2,1–5 5,1–20 20,1–50 50,1–100 100,1–500 Källa: Egna beräkningar baserade på data från . Hur påverkas rörelsemarginalerna om företagen ökar sitt operativa kapital? De företag som i genomsnitt har ett litet eller saknar operativt kapital förväntas genom införandet av kravet på tillstånd att ta emot offentlig finansiering få incitament att öka sitt operativa kapital. alternativa scenarier har tagits fram (se tabell 6.9). I det första scenariot antas varje företag som saknar operativt kapital öka sitt operativa kapital till att motsvara genomsnittet för de företag som hade positiva operativa kapital, vilket var av företagets omsättning. ökar rörelsemarginalerna mest bland större företag, som har ett litet operativt kapital. I det andra scenariot antas mer omfattande ökningar ske och alla företag, även de som redan hade positiva operativa kapital, antas öka sina operativa kapital till av omsättningen, förutsatt att det operativa kapitalet inte redan var större. I detta scenario sker betydande ökningar av rörelsemarginalerna, utom i gruppen med om- sättning upp t.o.m. , där många förlustföretag finns. Operativa kapital som överstiger av företagets omsättning var relativt ovanliga i de berörda sektorerna 2015, endast av företagen hade detta. I realiteten är det osannolikt att alla företag på kort sikt har möjlighet att göra omfattande investeringar för att öka det operativa kapitalet, men på är det enligt regeringen sannolikt att det operativa kapitalet kommer att öka. Regeringen bedömer att vissa företag, särskilt de med större omsättning, har goda förutsättningar att göra omfattande ökningar av det operativa kapitalet . däremot inga garantier för att så sker. Scenarierna antyder dock att med de förutsättningar som rådde 2015 skulle aktörer som även fortsättningsvis vill bedriva verksamhet inom de berörda välfärdsområdena ges incitament att genomföra investeringar som får inräknas i det operativa kapitalet. Rörelsemarginaler bland företag inom och skollagsreglerad verksamhet 2015, under antagande att företag ökar sina operativa kapital 0,1–1 1,1–2 2,1–5 5,1–20 20,1–50 50,1–100 100,1–500 Källa: Egna beräkningar baserade på data från . En del av de större företagen, och framför allt koncerner, har vuxit genom uppköp av mindre bolag. Vid förvärven kan det bl.a. ha uppstått goodwill- poster, vars värdering kan påverkas av den föreslagna regleringen. uppköp kan ett företag värderas över marknadsvärderingen av företagets tillgångar i koncernen. Detta gäller när det finns en förväntan om att före- taget ska göra övervinster. När ett sådant förvärv gjorts be- höver det uppköpande bolaget redovisa vad övervärdet består av i koncern- Marknadsvärdering ska göras av bokförda tillgångar. bokförda tillgångar ska vidare identifieras för att förklara skillnad mellan köpeskilling och bokförda värden. I många fall bokförs den del av köpe- skillingen som utgör dessa identifierade värden som goodwill i koncernen och den består därmed främst av förväntade framtida övervinster. bolaget uppstår normalt inte något goodwillvärde utan förvärv bokförs i stället som dotterbolagsaktier. Nedskrivning av goodwill kan inte återföras och goodwill kan inte heller uppstå annat än som resultat av ett förvärv. Däremot kan goodwill finnas i en juridisk person om det skett en fusion eller om en verksamhet förvärvats genom s.k. inkråmsöverlåtelse (dvs. själva verksamheten har förvärvats i stället för den juridiska personen). Det bör dock vara relativt ovanligt med sådan goodwill. Regeringens förslag kan innebära att den förväntade intjäningsförmågan för välfärdsföretag som förvärvat verksamheter eller företag minskar, vilket kan medföra att goodwillposterna helt eller delvis måste skrivas ned. Eftersom goodwill i normalfallet återfinns på koncernnivå, och inte i det enskilda bolaget, medför det dock inget hot om likvidering av bolaget. moderbolag som innehar dotterbolagsaktier vars värde är baserade på förväntan om övervinster kommer troligen att behöva skriva ned värdet på dessa aktier, vilket minskar moderbolagets eget kapital. skrivning av värdet på dotterbolagsaktier påverkar inte beräkningen av det 2017/18:159 tillåtna rörelseresultatet, oavsett om moderbolaget är ett verksamhetsbolag eller endast förvaltar aktierna i verksamhetsbolag, eftersom dotterbolags- aktierna inte ingår i det operativa kapitalet. Däremot kan ägarna behöva skjuta till kapital till moderbolagen för att säkerställa att de inte blir likvidationspliktiga. I annat fall kan dotterbolagens aktier komma att skiftas ut till ägarna. Sammantaget innebär det att vissa företag kan komma att välja att avveckla sin verksamhet för de fall att det krävs större tillskott än vad ägaren är beredd att tillföra. I de bolag där goodwill finns i verksamhetsbolaget bör posten inte påverkas då goodwill ingår i det operativa kapitalet och rörelseresultatet således medger en marknads- mässig ersättning för förvärvade goodwillvärden. Detta kan göra att bolag genom omstrukturering av bolagen försöker flytta över goodwill till verksamhetsbolaget. Tillsynsmyndigheterna bör därför följa upp utveck- lingen av goodwillposter inom verksamhetsbolagen. Regeringen bedömer att effekterna av den föreslagna regleringen i stort kommer att beaktas vid framtida försäljningar och uppköp och således till viss del avspeglas i köpeskillingen redan i förväg. Regeringens förslag att befintliga kontrakt i viss utsträckning kan fortsätta utan att tillstånd krävs (se avsnitt 5) kan också minska effekterna på värdering av dotterbolags- aktierna i koncerner som vuxit genom uppköp. Sammantaget menar reger- ingen att konsekvenserna för verksamhetsföretagen bör vara begränsad. En farhåga som redovisats av flera remissinstanser är att en vinst- begränsning kan medföra att de företag och organisationer som bedriver välfärdsverksamhet i enskild regi förlorar intresset av detta och därför upphör att bedriva sådan verksamhet. Den som väljer att starta en fristående verksamhet inom välfärdssektorn behöver dock inte göra det främst i syfte att göra stora vinster. Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.6.1. kan det finnas andra motiv bakom att exempelvis ett lärar- kollektiv eller omsorgspersonal bestämmer sig för att starta en fristående verksamhet. Det finns dock sannolikt också ägare vars främsta motiv för att bedriva eller äga välfärdsverksamhet är att göra vinst. kan ha attraherat ägare just till följd av förväntade framtida vinstmöjligheter, särskilt eftersom lönsamheten i sektorn varit hög och möjligheterna att göra övervinster ofta varit stora. En konsekvens av förslaget blir troligen att denna typ av ägare kommer att lägga ned verksamheten eller sälja den. En konsekvens av förslaget är också att incitamenten att köpa upp verk- samheter inom välfärdssektorn sannolikt minskar eftersom möjligheten att göra övervinster på dessa investeringar försvinner. Ägare som främst betraktar välfärdsverksamheterna som ett investeringsobjekt bland andra kan komma att söka sig till andra marknader, där möjligheterna till vinster som överstiger den ersättning som regeringens förslag medger är större. Det skulle i så fall kunna innebära att incitamenten för företag och kon- att växa genom uppköp kommer att minska. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att huvuddelen av de företag och organisationer som bedriver välfärdsverksamhet kommer att vara intresserade av att göra det även efter att den föreslagna regleringen införs, men att det finns en grupp av företagare och ägare som inte kommer att vara det. Regeringen bedömer dock att det inte är troligt att väl fungerande verksamheter med en stabil brukargrupp kommer att avvecklas till följd av utredningens förslag. Däremot är det mer troligt att ägarbyten kommer att Lagrådet anser att det finns anledning att ifrågasätta om det utifrån det presenterade materialet kan dras några slutsatser om avvecklingar till följd av förslaget. Lagrådet ställer sig även frågande till att regeringen valt att inte begränsa tillämpningen av regleringen till ett specifikt område. Lagrådet anför vidare att det inte är tydligt angivet i lagrådsremissen vad regeringen grundar sin bedömning på att huvuddelen av verksamheterna kommer att finnas kvar. Regeringen instämmer i att det är svårt att upp- skatta hur många aktörer som kan komma att avveckla sin verksamhet till följd av förslaget, eller hur många av dessa verksamheter som kan drivas vidare av en annan ägare. Att dra slutsatser utifrån rörelsemarginaler i his- toriska uppgifter är svårt då företagens beteenden sannolikt skulle ändras vid införandet av förslaget. Vidare varierar avkastningskraven mellan akt- örerna. Utfallet av närmare undersökningar och försöksverksamhet skulle kunna påverkas av partsintressen, särskilt om införandet av en reglering skulle vara beroende av ett sådant utfall. Regleringen är utformad så att den ska ge en marknadsmässig ersättning för kapitalkostnaderna för verk- samheten (se avsnitt 4.6.1). Det är mot denna bakgrund som regeringen bedömer att huvuddelen av verksamheterna kommer att finnas kvar. Som tidigare angivits avser regeringen att återkomma med en justering av den föreslagna regleringen i syfte att skapa förutsättningar för ett visst överskott oavsett operativt kapital. Denna justering riktar sig till de aktörer som har begränsade möjligheter att öka sitt operativa kapital. Regeringen avser att noggrant följa effekterna av regleringen för denna typ av aktörer och återkomma om regleringen får oavsedda effekter. Avgifter för tillståndsprövning och tillsyn Privata aktörers kostnader till följd av förslaget att införa avgifter för tillstånd bedöms till mellan ca 900 och per aktör och den genomsnittliga tillsynsavgiften till mellan (för t.ex. aktörer verksamma inom ) och (för t.ex. huvudmän för fristående skolor), se vidare avsnitt 6.4. För små företag kan kostnad- erna för framför allt myndigheternas tillsyn innebära en viss ekonomisk belastning. Avgifterna bör dock kunna differentieras för att möjliggöra lägre avgifter för aktörer som kräver en mindre omfattande prövning, t.ex. företag med en mindre komplex ekonomi. Regeringen bedömer samman- taget att konsekvenserna för små företag och organisationer till följd av avgifter för tillstånd och tillsyn kommer att vara begränsade. Utredningen har bedömt att det bör röra sig om en arbetsinsats om 1–för att söka tillstånd att ta emot offentlig finansiering. I de allra flesta fall bör en ekonomiassistent kunna ansvara för handläggningen. Enligt uppgifter från Regelräknaren (konsekvens- utredningsverktyg) har en ekonomiassistent i den privata sektorn ca i månadslön. Med antagandet att en ansökan i genomsnitt tar att färdigställa ger det en ungefärlig engångskostnad för företagen om inklusive socialavgifter och semesterersättning. Aktörerna måste därutöver sätta sig in i regelverket för att hantera de krav som ställs för att få och behålla tillståndet. 2017/18:159 finns hos en myndighet som aktörerna redan har kontakt med bedöms detta dock inte bli en krävande uppgift, utan snarare en delmängd i aktörernas arbete med att hålla sig uppdaterad om den lagstiftning som rör deras verksamhet i stort. Regeringen föreslår att juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska lämna en årsredovisning till tillsyns- För flertalet aktörer bedöms den löpande rapporteringen till tillståndsmyndigheterna medföra en mycket liten arbetsinsats, då det främst rör sig om att skicka in redovisningsinformation som företaget eller organisationen redan bör ha tillgänglig för att uppfylla sin bokföringsplikt, och för den egna ekonomiska uppföljningen. Troligen skulle arbetet i de flesta fall ta . Med samma antaganden om lönekostnader som vid beräkningen av administrativa kostnader till följd av tillstånds- prövning (se ovan) skulle kostnaden för företagen I den mån tillsynsmyndigheterna efterfrågar underlag för att göra en fördjupad tillsyn kan kostnaderna bli högre. Troligen kommer dessa kostnader bli högre inledningsvis innan processen med tillstånd och tillsyn etablerats. Det är även troligt att företag med mer komplex struktur, eller som har många transaktioner med närstående bolag, kommer att behöva ta fram mer underlag. I någon mån har företag och andra privata utförare möjlighet att påverka denna komplexitet och därmed de egna kostnaderna för administration. För vissa små företag och organisationer kan dock kraven innebära att de måste utveckla sin eko- Det är svårt att bedöma vad det kan komma att medföra för tillkommande kostnader, då det troligen finns en stor variation i förutsättningarna mellan aktörerna. Vad gäller kravet på revision innebär det ingen förändring jämfört med dagens krav för flertalet företag och organisationer verksamma på väl- färdsområdet, eftersom de redan har revisionsplikt. För dessa bör kraven på underlag och dokumentation från tillsynsmyndigheten i princip inte gå utöver de krav som revisorer redan ställer . Av de berörda privata aktörerna är den stora majoriteten aktiebolag. Aktiebolag har som huvud- Endast en mindre andel av de berörda aktörerna upp- fyller kraven för att kunna välja att inte ha revisor, eftersom aktörerna normalt sett är så stora att de kommer att omfattas av kravet i ABL på att ha en auktoriserad eller godkänd revisor. Ideella föreningar har dock endast revisionsplikt om de uppfyller definitionen för större företag, vilket troligen mycket få gör. Dessa kommer således att få tillkommande kostnader för revision och upprättande av redovisning. En del av de ideella föreningarna har emellertid en auktoriserad eller godkänd revisor på Det kan t.ex. vara en förutsättning för att föreningarna ska kunna få ta del av föreningsbidrag. Förslaget att det inom vissa områden ska krävas att verksamheten bedrivs i en juridisk person innebär att ett fåtal enskilda näringsidkare kommer bli tvungna att skapa en juridisk person för att bedriva offentligt finansierad verksamhet. kommer då få merkostnader för bl.a. revision. Stiftelser verksamma i väl- färden bör omfattas av revisionsplikt, då de troligen uppfyller villkoren för att behöva upprätta årsredovisning. kan få tillkommande kostnader för revisionsplikt, även om en del troligen redan har godkänd eller auktoriserad revisor på frivillig grund. revisionsplikt infördes beräknades det ge en besparing för företagen om för revision och för intern hantering. 2017/18:159 Det är rimligt att anta att kostnaderna inte ökat kraftigt , utan att detta alltjämt är en rimlig bedömning av merkostnaden för revision. Regeringens förslag innebär att de som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet i enskild regi inte får driva annan verksamhet inom samma juridiska person. Förslaget kan innebära att företag och organis- ationer som bedriver verksamhet av olika slag och med olika finans- ieringskällor kan komma att behöva omstrukturera sin verksamhet och organisera verksamheten i olika juridiska personer. En annan konsekvens kan bli att företag och organisationer som bedriver olika slags välfärds- verksamheter på ett tydligare sätt kommer att behöva åtskilja vilka medel som går till vilka verksamheter. Förslaget kan påverka sådana idéburna verksamheter som bedriver flera olika slags välfärdsverksamhet med olika finansieringslösningar inom ramen för en juridisk person. En stor andel av de ideella organisationerna inom välfärdssektorn utgörs t.ex. av föräldrakooperativ eller personal- kooperativ som inte torde ha andra intäkter än den ersättning de får för välfärdstjänsten, dvs. att de inte har intäkter från rena medlemsavgifter eller gåvor. De idéburna organisationer som bedriver helt olika verksamhet med olika finansiering i en juridisk person skulle dock troligen behöva strukturera om sin verksamhet till följd av regleringen. En sådan omstrukturering i t.ex. en moderförening och ett serviceföretag som bedri- ver välfärdsverksamhet med offentliga medel innebär ökade admini- strativa kostnader för föreningen för att t.ex. starta bolag och ytterligare ekonomisk redovisning. Som framgår av avsnitt 4.5 avser regeringen att återkomma med en justering av den föreslagna regleringen som innebär att idéburna aktörer kommer att undantas från vissa av de föreslagna kraven. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget om tillstånd och ekon- omisk rapportering och kravet på att inte driva annan verksamhet inom ramen för en juridisk person inte kommer medföra betydande kostnader för det stora flertalet företag och organisationer som förslagen omfattar. För vissa små företag och idéburna verksamheter, exempelvis föräldra- kooperativ och personalkooperativ, kommer förslagen om ekonomisk redovisning dock att ställa större krav jämfört med och därmed ge upphov till ökade krav på verksamheternas administration och därmed sannolikt ökade kostnader för vissa aktörer. Det gäller i synnerhet för de som har en begränsad ekonomifunktion. För de företag och organisa- tioner som bedriver en blandad verksamhet som finansieras från flera olika håll kommer det även att uppstå initiala administrativa kostnader genom att dessa kommer att behöva omstrukturera verksamheten i flera olika juridiska personer. Regeringen anser att de administrationskostnader som förslagen ger upphov till måste vägas mot behovet av ordning och reda i företag och organisationer i välfärden som tar emot offentliga medel. Förslagen bör kunna leda till att de aktörer som verkar i sektorn får bättre ordning i sin redovisning, något som även bör kunna vara en fördel för aktören, då det kan utgöra underlag för att förbättra styrningen av företaget eller organisationen. 6.2Konsekvenser för barn, elever och brukare Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att konsekvenserna för barn, elever och brukare är övervägande positiva. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter har lämnats på bedömningen, utöver vad som redovisats i avsnitt 4. Skälen för regeringens bedömning: /17 fanns det hos enskilda huvudmän enligt 5 574 barn i pedagogisk omsorg, 58 100 barn i fritidshem, 100 105 barn i förskolan, 12 752 barn i förskole- klass, 149 481 elever i , 557 elever i grundsärskolan, 87 637 elever i gymnasieskolan och 549 elever i gymnasiesärskolan. Hos enskilda utförare fanns ca 99 730 elever inom komvux och 55 632 elever inom SFI 2016. För särvux saknas motsvarande uppgift. fanns enligt 10 554 brukare av statligt beslutad personlig assistans med privat anordnare, 1 114 brukare med brukarkooperativ som anordnare och 591 brukare som själva var mottag- are (som typ av anordnare därmed inte kan anges för). fanns 4 590 brukare av kommunalt beslutad personlig assistans. Uppgift om andelen privata utförare saknas, men en uppskattning utifrån motsvarande andelar inom den statligt beslutade personliga assistansen ger mellan 3 000 och 3 500 brukare som inte har anordnare. tillhandahöll enligt privata utförare hemtjänst för äldre till 40 592 brukare, särskilt boende för äldre till 18 233 brukare, korttidsplats för äldre till 385 brukare, hemtjänst för funktions- nedsatta till 4 958 brukare, särskilt boende för funktionsnedsatta till 1 176 brukare och korttidsplats för funktionsnedsatta till 383 brukare. Totalt berörs således ca 600 000 barn, elever och brukare av den föreslagna regleringen. Viss dubbelräkning kan dock förekomma, t.ex. av dem som både är elever och brukare. Vilka konsekvenserna blir för barnen, eleverna och brukarna beror dels på hur förslaget påverkar valfriheten och mångfalden, dels på hur det påverkar kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna. Som framgår i avsnitt 6.3 bedömer regeringen att förslagets positiva effekter på kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna överväger de negativa. Genom att återinvestera huvuddelen av eventuellt överskott från offentliga medel i verksamheten skapas förutsättningar för att utveckla verksamhetens kvalitet. Vad gäller förslagets påverkan på antalet utförare och mångfalden beror detta på hur de företag och organisationer som är verksamma inom väl- färdssektorn väljer att agera vid införandet av ett tillstånd för att ta emot offentlig finansiering. Regeringen beskriver konsekvenserna för företag och ägare i avsnitt 6.1. I korthet bedömer regeringen att eftersom regle- ringen är utformad för att ge en rimlig ersättning för investerat kapital kommer huvuddelen av de aktörer som bedriver välfärdsverksamhet att vara intresserade av att göra det även om en reglering genomförs. Den sammantagna effekten för barn, elever och brukare väntas på lång sikt vara positiv, till följd av att de företag och organisationer som fortsätter bedriva verksamhet genom ökade återinvesteringar kan höja kvaliteten i de väl- färdstjänster som erbjuds. bedöms emellertid lämna sektorn och det är troligt att Prop. 2017/18:159 regleringen kommer att medföra ägarbyten. Även om enskilda ägare kan komma att sälja sin verksamhet behöver det inte innebära att den verksamhet som bedrivs upphör. Även efter ett ägarbyte bör det i många fall skapas förutsättningar för positiv kvalitetsutveckling på lång sikt i erbjudna välfärdstjänster genom ökade återinvesteringar. Det kan dock inte uteslutas att ett antal verksamheter helt avvecklas och att vissa enskilda huvudmän och privata utförare försvinner vilket på kort sikt kan drabba barn, elever och brukare. Vilka konsekvenser det kan få i olika kommuner utvecklas i avsnitt 6.4. Regleringen kan också medföra att incitamenten för företag och koncer‐ ner att växa genom uppköp kommer att minska. Ett syfte med förslaget är att motverka den utveckling mot allt större företag och koncerner som skett inom välfärden och som riskerar att leda till minskad mångfald. Vilken typ av ägare eller aktörer som kan komma att ersätta de ägare som väljer att lämna sektorn är svårt att förutse.