prop · H60330 · 2018-12-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:30 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat sparformen investeringssparkonto. drar fyra övergripande slutsatser av granskningen. Den första är att tillgångsvärdena i investeringssparkonto är stora. Den andra är att investeringssparkonto har förenklat deklarationen för aktiesparare men ökat komplexiteten i skattesystemet. Den tredje är att investeringssparkonto inte är skattemässigt tydligt förmånligt. Därtill drar slutsatsen att reformen har haft betydande effekter på statens skatteintäkter. rekommenderar regeringen att återkommande informera om de skattemässiga effekterna av investeringssparkonto. Regeringen rekommenderas även att se över möjligheten till ytterligare förenkling av reglerna. framhåller slutligen vissa aspekter som bör beaktas vid en större översyn inom ramen för en skattereform. bedömning är att de skattemässiga effekterna av investeringssparkonto bör redovisas. Det finns skäl att undersöka möjligheterna att bestämma storleken på den skatteutgift som investeringssparkonto utgör och i så fall redogöra för denna i kommande skatteutgiftsredovisningar. Det kan också finnas skäl att se över möjligheten till ytterligare förenkling av reglerna om aktiesparande i investeringssparkonto. En sådan översyn bör dock vara begränsad till sparares möjligheter att delta i nyemission och börsintroduktion. Vilka regler som bör bli föremål för en översyn vid en eventuell skattereform och vilka aspekter som då bör beaktas är enligt regeringen en framtida fråga. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av Investeringssparkonto – en enkel sparform i ett komplext skattesystem RiR 2018:19 .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnande – en enkel sparform i ett komplext skattesystem (RiR 2018:19) till regeringen. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. konstaterar att tillgångsvärdena i investeringssparkonto är stora. Införandet av investeringssparkonto har enligt förenklat aktiesparande då det har blivit enklare att deklarera och då spararen inte behöver ta skattemässiga hänsyn vid omplaceringar inom investeringssparkonto. anser att vissa aspekter av aktiesparande har blivit krångligare då investeringssparkonto inte alltid är möjligt att använda vid deltagande i vissa nyemissioner och börsintroduktioner och då onoterade dotterbolagsaktier som delats ut endast får förvaras på ett investeringssparkonto . Sammanfattningsvis finner att komplexiteten i skattesystemet har ökat. Enligt har höjningarna av schablonräntan gjort investeringssparkonto till en sparform som inte är skattemässigt förmånlig för räntefondssparande, oavsett innehavstid. Höjningarna har vidare inneburit att den skattemässiga neutraliteten i förhållande till konventionell beskattning har minskat för räntefondssparande. När det gäller sparande i aktier och aktiefonder så anser att det inte är uppenbart vid vilken schablonränta som investeringssparkonto kan betraktas som en skattemässigt förmånlig sparform, eftersom schablonbeskattningen innebär att spararen bär hela den risk som är förknippad med ett aktiesparande. Vid konventionell beskattning delas i stället den risken med staten. Enligt är det därför inte uppenbart om höjningarna av schablonräntan har lett till ökad eller minskad skattemässig neutralitet i förhållande till konventionell beskattning när det gäller sparande i aktier och aktiefonder. framhåller vidare att investeringssparkontot har haft betydande effekter på statens skatteintäkter. uppskattning av det skattebortfall som införandet av investeringssparkonto har inneburit skiljer sig väsentligt från regeringens bedömning av den offentligfinansiella effekten inför införandet. Enligt ger detta en indikation på att det är mycket svårt att på förhand förutse de skattemässiga effekterna av en reform av det här slaget. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att återkommande informera om de skattemässiga effekterna av investeringssparkonto, lämpligen i regeringens redovisning av skatteutgifter. rekommenderar även att regeringen ser över om det är möjligt att förenkla aktiesparande i inve- 2018/19:30 steringssparkonto vad gäller dels deltagande i nyemission och börsintroduktion, dels innehav av aktier i dotterbolag som delats ut. rekommenderar slutligen att följande aspekter bör beaktas inom ramen för en skattereform: –I syfte att förenkla deklarationen bör reglerna för redovisning av kapitalvinster och kapitalförluster ändras. Sådan förenkling är önskvärd oavsett om aktierna förs över till ett investeringssparkonto eller inte. –Konsekvenserna av olika beskattningsprinciper bör allsidigt belysas. –Avvikelser från skattemässig neutralitet mellan olika sparformer bör tydligt motiveras. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Investeringssparkonto redovisas som en skatteutgift i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter (skr. 2017/18:98) under D11 Schablonmässigt underlag för kapitalinkomstskatt (på investeringssparkonto). Skatteutgiften är skatteteknisk, dvs. den motiveras av den praktiska hanteringen i skattesystemet och saknar direkt koppling till budgetens utgiftsområden. Beskattningen av investeringssparkonto utgår från en schablonmässigt framräknad avkastning på kapitalunderlaget. Om den faktiska avkastningen över- eller understiger den schablonmässiga avkastningen uppstår en skatteutgift respektive skattesanktion avseende skatt på inkomst av kapital. Investeringssparkonto redovisas som en skatteutgift sedan skrivelsen , men skatteutgiften har inte kvantifierats. Huvudprincipen i redovisningen är att den ska vara heltäckande, dvs. samtliga identifierade skatteutgifter ska redovisas och när så bedöms möjligt också kvantifieras. Det finns därför skäl att se över möjligheterna att kvantifiera skatteutgiften för investeringssparkonto och redovisa den i regeringens skrivelse för skatteutgifter. Det finns – som påpekar – begränsade möjligheter för sparare att föra in aktier som tecknats i samband med en börsintroduktion eller en nyemission direkt på ett investeringssparkonto. Vid börsintroduktioner så kan nyemitterade aktier som är noterade endast föras in direkt på ett investeringssparkonto om de förvärvas från investeringsföretaget, dvs. företaget som tillhandahåller investeringssparkontot. Det innebär i praktiken att det bara är sparare med investeringssparkonto hos det emissionsinstitut som hanterar börsintroduktionen som kan få sina aktier direkt in på investeringssparkonto. Motsvarande förhållande gäller i vissa fall vid nyemission av aktier i redan noterade bolag. Även sparare som inte har ett investeringssparkonto hos emissionsinstitutet kan dock normalt delta i börsintroduktioner och nyemissioner. Aktierna får i dessa fall först föras över till en aktiedepå eller värdepapperskonto för att därefter föras in på spararens investeringssparkonto. Vid en sådan överföring anses dock aktierna skattemässigt avyttrade, varför eventuell kapitalvinst ska tas upp och kapitalförlust dras av. Eftersom dagens regler således innebär att sparare kan behandlas olika vid börsintroduktioner och nyemissioner beroende på vilket emissionsinstitut som hanterar börsintro- Skr. 2018/19:30 duktionen eller nyemissionen och vilket investeringsföretag som tillhanda- håller investeringssparkonto bör reglerna om aktiesparande i investeringssparkonto ses över i detta avseende. Onoterade aktier i dotterbolag som delats ut utgör kontofrämmande tillgångar och får förvaras på ett investeringssparkonto till och med den sextionde dagen efter utgången av det kvartal då tillgångarna blev förtecknade på kontot. Om inte aktierna övergår till att bli investeringstillgångar ska de därefter tas ut från kontot. Ett skäl till att kontofrämmande tillgångar, t.ex. aktier som inte är föremål för handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform, som utgångspunkt inte ska få förvaras på ett investeringssparkonto längre än nödvändigt är att det inte är lämpligt att sådana tillgångar är föremål för schablonbeskattning. Kontofrämmande tillgångar kan förväntas vara svåra att värdera och därmed kan det även förväntas vara svårt att säkerställa att en rättvisande schablonintäkt beräknas på tillgångarna. Mot denna bakgrund och då det – utöver de uppgifter som framgår av – inte har framkommit att innehav av onoterade aktier i dotterbolag som delats ut skulle vara något vanligt förekommande problem, saknas skäl att se över reglerna om aktiesparande i investeringssparkonto i detta avseende. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser bedömning är att de skattemässiga effekterna av investeringssparkontot bör redovisas. Investeringssparkonto redovisas som en skatteutgift i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter (skr. 2017/18:98), men storleken på skatteutgiften uppges inte. Det finns skäl att undersöka möjligheterna att bestämma storleken på den skatteutgift som investeringssparkonto utgör och i så fall redogöra för denna i kommande skatteutgiftsredovisningar. Dagens regler innebär att sparare kan behandlas olika vid börsintroduktioner och nyemissioner beroende på vilket emissionsinstitut som hanterar börsintroduktionen eller nyemissionen och vilket investeringsföretag som tillhandahåller investeringssparkonto. Det finns därför skäl att se över reglerna om aktiesparande i investeringssparkonto i detta avseende. Vilka regler som bör bli föremål för en översyn vid en eventuell skattereform och vilka aspekter som då bör beaktas är enligt regeringen en framtida fråga. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. –en enkel sparform i ett komplext skattesystem är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-488-9 rir 2018:19 omslagets originalfoto: igarashi r/image source tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 6 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 8 6 4 R I R 2 0 1 8 : 1 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – en enkel sparform i ett komplext skattesystem har granskat sparformen investeringssparkonto. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hushållens tillgångar och investeringssparkonto Tillgångar på investeringssparkonto och kort om skattereglerna Portföljer med samma risknivå Effekt på statens skatteintäkter Skatteintäkter från sparande i investeringssparkonto Om investeringssparkonto inte hade införts Beräkning av effektiva skattesatser R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Investeringssparkonto är en sparform för finansiella instrument, till exempel aktier och fondandelar, som infördes och som beskattas enligt särskilda regler. Sparformen har snabbt blivit populär bland svenska hushåll och inflödet i kontona har vida överträffat regeringens förväntningar. Reformens samlade effekt på statens skatteintäkter har efter införandet inte redovisats. Syftet med den nya sparformen var att förenkla för fysiska personer att spara i aktier och andra finansiella instrument. Förenklingen består i att den enskilde inte beskattas för faktiska inkomster och utgifter för de finansiella instrumenten. I stället beskattas en schablonintäkt, som är en schablonmässigt beräknad avkastning. Det innebär att den enskilde inte behöver redovisa vinst eller förlust vid försäljning, vilket ansågs vara en stor förenkling. Schablonintäkten beräknas genom att en schablonränta multipliceras med ett kapitalunderlag, som har sin grund i marknadsvärdet på kontots tillgångar. Schablonräntan sattes vid införandet till statslåneräntan. Regeringen motiverade valet av schablonränta med att det fanns goda skäl för att göra kontot till en attraktiv sparform, även för tillgångar med lite lägre risk och därmed lägre förväntad avkastning, och att hushållens långsiktiga sparande bör uppmuntras. Schablonräntan har sedan införandet höjts . Båda höjningarna bedömdes av regeringen öka den skattemässiga neutraliteten mellan olika sparformer. Också efter höjningen skulle investeringssparkonto vara en skattemässigt gynnad sparform, enligt regeringen. Mot denna bakgrund anser att det är motiverat att granska effekterna av investeringssparkonto som sparform. har granskat om de effekter som regeringen och förutsåg vid införandet av investeringssparkonto och vid höjningarna av schablonräntan har förverkligats. Frågeställningarna är följande: 1.Har investeringssparkonto förenklat för fysiska personer att spara i aktier och andra finansiella instrument? 2.Har beskattningsnivån gjort investeringssparkonto till en attraktiv sparform och uppmuntrat hushållens långsiktiga sparande i direktägda finansiella tillgångar? 3.Har 2016 och höjningar av schablonräntan lett till ökad skattemässig neutralitet mellan olika sparformer? 4.Vilken effekt har reformen haft på statens skatteintäkter? R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Tillgångsvärdena i investeringssparkonto är stora Sedan införandet har nästan 2,2 miljoner privatpersoner öppnat ett investeringssparkonto. Det finns ingen särredovisad officiell statistik över tillgångarna i investeringssparkonto. Utifrån de kontrolluppgifter som rapporteras till kan dock kapitalunderlaget beräknas, som är en grov uppskattning av de samlade tillgångsvärdena på investeringssparkonton. Kapitalunderlaget uppgick till . Det motsvarar en tredjedel av tillgångsvärdena i sådana finansiella instrument som får förvaras i investeringssparkonto. Det finns statistik över fondsparande i investeringssparkonto, som publiceras av . Enligt denna statistik, som inte är heltäckande, uppgick fondförmögenheten i investeringssparkonto till . Det motsvarar av värdena i hushållens direktägda fondandelar och av kapitalunderlaget. Av fondförmögenheten i investeringssparkonto var placerade i aktiefonder, i blandfonder och i räntefonder. Investeringssparkonto har förenklat deklarationen för aktiesparare men ökat komplexiteten i skattesystemet Enligt bedömning har införandet av investeringssparkonto lett till att aktiesparande har förenklats. Det har blivit enklare att deklarera, eftersom det lämnas kontrolluppgift på schablonintäkten och den enskilde spararen inte behöver lämna någon redovisning. Deklaration av vinst och förlust har varit en stor källa till fel i deklarationen. Enligt slumpmässiga kontroller gjorde mer än hälften av personerna som sålde aktier 2005–2007 fel i redovisningen. Det är inte känt hur stort detta problem har varit . Investeringssparkonto har vidare förenklat aktiesparande genom att spararen inte behöver ta skattemässiga hänsyn vid omplaceringar inom investeringssparkonto. De transaktionskostnader som är förknippade med omplaceringar har därmed minskat. Vissa aspekter av aktiesparande har emellertid blivit krångligare. Det gäller deltagande i vissa nyemissioner och börsintroduktioner, där investeringssparkonto inte alltid är möjligt att använda. Det gäller även när ett företag delar ut aktier i ett dotterbolag och dotterbolaget inte blir noterat i rätt tid. Innan dotterbolaget noteras är aktierna nämligen så kallade kontofrämmande tillgångar och får förvaras på ett investeringssparkonto enbart . bedömer att införandet av investeringssparkonto inte har lett till lika tydliga förenklingar för fondsparande som för aktiesparande. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N innan investeringssparkonto infördes enkelt att deklarera försäljning av fondandelar, eftersom kontrolluppgift lämnas på vinster och förluster. Vidare innebär förekomsten av parallella skatteregler för direktägda finansiella instrument att sparare som inte vill betala mer skatt än nödvändigt måste utvärdera om investeringssparkonto är en skattemässigt förmånlig sparform eller inte. Detta medför kostnader i form av analysarbete. Att göra en sådan analys är inte helt enkel, eftersom beskattningsprinciperna skiljer sig åt mellan investeringssparkonto och konventionell beskattning. Investeringssparkonto är inte skattemässigt tydligt förmånligt har granskat beskattningen av investeringssparkonto och jämfört den med konventionell beskattning för tre vanliga finansiella tillgångar: svenska aktier, aktiefonder och räntefonder. Enligt var beskattningen av räntefonder inom ramen för investeringssparkonto förmånlig när sparformen infördes, förutom vid långa innehavstider. Höjningarna av schablonräntan har dock gjort investeringssparkonto till en sparform som inte är skattemässigt förmånlig för räntefondssparande, oavsett innehavstid. Vidare har höjningarna av schablonräntan varit av en sådan storlek att den skattemässiga neutraliteten i förhållande till konventionell beskattning har minskat för räntefondssparande. Dessa slutsatser baseras på beräkningar av effektiva skattesatser för den avkastning som i ett normalt ränteläge kan förväntas på sparande i räntefonder som placerar i svenska statsobligationer. De effektiva skattesatserna på den avkastning som i ett normalt ränteläge kan förväntas på aktier och aktiefonder är enligt beräkningar betydligt lägre i investeringssparkonto än vid konventionell beskattning, förutom vid mycket långa innehavstider. I investeringssparkonto bär dock spararen hela den risk som är förknippad med aktiesparande, eftersom skatten schablonberäknas och ska betalas oavsett om tillgångarna ökar eller minskar i värde. Vid konventionell beskattning beskattas faktiska inkomster (utdelning och kapitalvinster) och kapitalförluster får dras av. Spararen bär därför inte hela risken, utan den delas med staten. När denna skillnad i fördelningen av risk beaktas är det inte uppenbart vid vilken schablonränta som investeringssparkonto kan betraktas som en skattemässigt förmånlig sparform. Det är av det skälet inte heller tydligt huruvida investeringssparkonto är en skattemässigt förmånlig sparform för aktier och aktiefonder. Detta gäller såväl före som efter höjningarna av schablonräntan. Det är därför inte uppenbart om höjningarna av schablonräntan har lett till ökad eller minskad skattemässig neutralitet i förhållande till konventionell beskattning vad gäller sparande i aktier och aktiefonder. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M I ett långsiktigt sparande finns det utrymme för långa innehavstider av enskilda finansiella instrument. Detta är till skattemässig fördel för spararen enbart vid konventionell beskattning. drar därför slutsatsen att beskattningsnivån i investeringssparkonto inte har uppmuntrat hushållens långsiktiga sparande i direktägda finansiella tillgångar. Reformen har haft betydande effekter på statens skatteintäkter Enligt kan införandet av investeringssparkontot ha inneburit ett skattebortfall på summerat över perioden –2017. Därutöver kommer kapitalvinster som genererats men inte realiserats före utgången av 2017 att leda till ett framtida skattebortfall på ytterligare summerat över alla efterföljande år. Det uppskattade skattebortfallet bygger på en modellberäkning och ska betraktas som ett räkneexempel. Trots osäkerheten i beräkningarna är det bedömning att investeringssparkontots effekter på skatteintäkterna har varit betydande. Inför införandet av investeringssparkonto bedömde regeringen att reformen på lång sikt skulle leda till minskade skatteintäkter. Åren 2012–2015 förväntades reformen däremot leda till ökade skatteintäkter. Regeringens bedömning av den offentligfinansiella effekten skiljer sig väsentligt från uppskattning. Det förklaras bland annat av att nettoinflödet i investeringssparkonto varit större än förväntat. I kombination med den oförväntat höga avkastningen på aktier och aktiefonder har detta gett upphov till stora kapitalvinster som hade beskattats om investeringssparkonto inte hade införts. –2017 har avkastningen på aktier och aktiefonder varit ovanligt hög. Det finns inget som säger att avkastningen kommer bli lika hög kommande år. uppskattning av reformens effekter på skatteintäkterna ger därför ingen information om effektens storlek kommande år. Däremot ger beräkningen en indikation på att det är mycket svårt att på förhand förutse de skattemässiga effekterna av en reform av det här slaget med dess genomgripande förändringar av skattereglerna. Investeringssparkonto har blivit en populär sparform. Det talar för att investeringssparkontots långsiktiga effekt på skatteintäkterna i enlighet med regeringens bedömning kommer att bli negativ. Storleken på den långsiktiga effekten är svår att förutse då den i hög grad bestäms av hur populär sparformen kommer att vara . Den frågan har inte behandlats i granskningen. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skattemässiga effekter bör redovisas Resultaten i denna granskning visar att investeringssparkontots effekter på 2012– skatteintäkter har varit betydande och väsentligt skiljer sig från vad regeringen bedömde när förslaget om att införa investeringssparkonto lades fram för . Av dessa skäl anser att regeringen återkommande bör informera om de skattemässiga effekterna av investeringssparkonto. Detta kan lämpligen göras i regeringens redovisning av skatteutgifter. Möjligheten till ytterligare förenkling bör ses över Införandet av investeringssparkontot har lett till att vissa aspekter av aktiesparande har blivit krångligare. anser att regeringen bör se över om det är möjligt att förenkla aktiesparande i investeringssparkonto vad gäller dels deltagande i nyemission och börsintroduktion, dels innehav av aktier i dotterbolag som delats ut. Vissa aspekter bör beaktas vid en större översyn bedömer att införandet av investeringssparkontot har förenklat sparandet i framför allt aktier. Det kan dock fortfarande vara svårt att deklarera kapitalvinster och kapitalförluster på aktier som förs över till investeringssparkonto. Införandet av investeringssparkonto har vidare lett till en genomgripande förändring av hur sparande i direktägda finansiella tillgångar beskattas. Denna förändring och höjningarna av investeringssparkontots schablonränta har gjort det svårare för enskilda sparare att överblicka konsekvenserna av val av sparform och val av finansiella tillgångar. De svårigheter som redogjorts för ovan kan enligt bedömning inte avhjälpas med förändrade regler enbart för investeringssparkonto.