prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — har medvetet byggt upp sitt myndighetskapital och i intervjuer med representanter för universitet har det framkommit att uppbyggnaden till viss del varit önskad eftersom inte haft full finansiering för läkarutbildningen och att det under uppbyggnadsskedet av utbildningen var viktigt att säkra finansieringen.98 Det går att diskutera om i vilken omfattning detta förfarande är lämpligt, i och med att det går att argumentera för att en medveten uppbyggnad innebär att resurser överförs från andra verksamheter. I vissa av de genomförda intervjuerna har det dock framhållits att det i inom lärosätena kan finnas en samsyn om behovet av den medvetna uppbyggnaden, för att kunna finansiera utbildningar och miljöer, t.ex. läkarutbildningen vid eller textilforskningsmiljön vid En svårighet med att använda myndighetskapitalet för långsiktiga satsningar är risken att dra på sig framtida löpande kostnader, genom t.ex. anställningar som inte täcks av ordinarie intäkter när myndighetskapitalet är förbrukat. De satsningar som har genomförts eller som planeras är därför företrädesvis av temporär karaktär.100 En medveten uppbyggnad av myndighetskapital i syfte att finansiera verksamhet med långsiktig karaktär innebär en risk, eftersom buffertar i form av myndighetskapital inte är obegränsade. 3.2.2 Bristande överblick av myndighetskapitalet Ytterligare en förklaring till uppbyggnaden av myndighetskapital är enligt iakttagelser den decentraliserade styrningen på många lärosäten där ansvar och planering för resurser ligger långt ute i organisationen, i ”kapillärerna”. Dels innebär det svårigheter för lärosätes ledning att styra och förbruka kapitalet, dels svårigheter att följa upp, till exempel hur mycket kapital som är intecknat respektive fritt. Två tredjedelar av kapitalet finns ”ute i kapillärerna” Beroende på lärosätets ekonomiska styrning och organisation kan myndighetskapitalet finnas enbart på central nivå eller vara utspritt på olika 96Gunnarsson (2013); (2013). 97Intervju med , ; av lärosätenas interna beslut och övriga dokument om myndighetskapital. 98Intervju 5 vid , ; intervju 1 vid , . 99Intervju 4 vid , ; intervju 1 vid , . 100Intervju vid , ; intervju vid , . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisatoriska nivåer och verksamhetsnivåer – på fakultets-, institutions- eller forskargruppsnivå. Ett tiotal lärosäten har myndighetskapital även i form av resultatandelar i hel- och delägda företag. Vid många lärosäten, framför allt breda etablerade och fackinriktade universitet, finns kapitalet på forskarsidan ute i forskargrupperna. Varje forskargrupp kan förfoga över relativt lite medel, men sammantaget blir det stora belopp. Vid finns exempelvis cirka 200 redovisningsenheter (organisationsenheter) där det finns balanserat kapital av varierande omfattning och vid är myndighetskapitalet fördelat på cirka 17 000 kostnadsposter.101 Detta faktum försvårar en direkt styrning från lärosätes ledning över storleken och förbrukningen av myndighetskapitalet. visar lärosätenas enkätsvar att lärosäten där kapitalet är samlat på central nivå inte har varit mer framgångsrika i att förbruka kapitalet än lärosäten där kapitalet finns långt ute i organisationen. Enligt svaren i enkät har 14 lärosäten (samtliga konstnärligt inriktade högskolor och de flesta nya universitet och högskolor) myndighetskapital enbart på central nivå. Även på de högskolor och nya universitet där kapitalet är utspritt återfinns det mesta av myndighetskapitalet på universitetsgemensam eller central nivå (för högskolor och för de nya universiteten). På de fackinriktade och breda etablerade universiteten finns kapitalet i betydligt större utsträckning ute i organisationen (se diagram 12). De fackinriktade universiteten har en knapp tredjedel av sitt myndighetskapital på central eller universitetsgemensam nivå, en relativt liten andel () finns på fakultetsnivå eller motsvarande, och på institutions- eller forskargruppsnivå. De breda etablerade universiteten har ännu mindre (enbart ) på central eller universitetsgemensam nivå, men de har däremot en betydligt större andel på fakultetsnivå än vad de fackinriktade universiteten har. 101 Lunds universitets magasin, 4–2017: Kan bli dyrt att spara i ladorna. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Diagram 12 Myndighetskapitalets fördelning mellan olika organisatoriska nivåer för de lärosäten där kapitalet finns på olika nivåer102 På fakultetsnivå eller motsvarande På institutionsnivå eller motsvarande På forskargruppsnivå eller motsvarande Källa: enkätundersökning. I intervjuerna har det framkommit att det kan vara förknippat med svårigheter att ha en överblick över kapitalet på central nivå på lärosätet, inte minst när det gäller uppgifter om fria respektive intecknade medel.103 Tio lärosäten har angett att de inte har samlat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på fritt respektive intecknat, eftersom den uppdelningen inte är relevant för lärosätet. har i en tidigare granskning av basanslaget för forskning och utbildning på forskarnivå konstaterat att det är problematiskt att det inte går att utläsa ur lärosätenas redovisningssystem hur mycket av myndighetskapitalet som är intecknat för framtida samfinansieringar. Då skattade att det framtida samfinansieringsbehovet motsvarade cirka en tredjedel av dåvarande myndighetskapitals storlek.104 Även om inte kunnat se något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida lärosätena i datainsamlingen har kunnat redovisa uppgifter uppdelade på fritt och intecknat kapital bedömer 102Uppgifterna bygger på lärosätenas enkätsvar och kan betraktas som ungefärliga eftersom några lärosäten har lämnat uppgifter avseende 2015 och några avseende 2016. 103Till exempel intervju med företrädare för , samt intervju med företrädare för Kungl. Tekniska högskolan, . 104Riksrevisionen (2011b). 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att det borde vara relevant information för ledningen för att kunna fatta välunderbyggda beslut om bl.a. strategiska satsningar eller investeringar som avses finansieras med myndighetskapital. har också i tidigare granskningar skrivit om att tydliga och klara dispositionsförhållanden av myndighetskapitalet skulle bidra till en bättre bedömning av lärosätenas ekonomiska ställning.105 •Det är inte enbart de ökade medlen i sig som är orsaken till ökningen och uppbyggnaden av myndighetskapital; även interna och externa faktorer har påverkat förbrukningen av medlen. •Flera av de faktorerna är inte unika för universitets- och högskolesektor utan gäller även för övriga statliga myndigheter. •Lärosätena upplever svårigheter med att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter stora förändringar i tilldelade anslagsmedel och även när det gäller vissa riktade satsningar. •Inom den avgiftsfinansierade verksamheten finns svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning. •Lärosätenas samråd med avseende avgiftssättningen sker i allt mindre utsträckning, i och med att fler undantag från samrådsskyldigheten beviljas. •Det har förekommit medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för oförutsedda händelser och för att kunna genomföra strategiska satsningar, men det är inte vanligt förekommande. Den medvetna buffertuppbyggnaden sker i mindre omfattning , vilket kan tyda på att buffertarna nått en önskad nivå. •Lärosätena har en tendens att överbudgetera personalkostnader, och tids- och budgetplaner beaktar inte alltid att rekrytering tar tid. •Ett decentraliserat ekonomiskt ansvar på lärosätena kan innebära svårigheter att på central nivå följa upp hur mycket av myndighetskapitalet som är intecknat respektive fritt. 105 (2011b). R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? 4Lärosätenas hantering av myndighetskapitalet Uppbyggnaden av myndighetskapital vid universitet och högskolor har noterats av såväl lärosätena som regeringen. I detta kapitel redogörs för hur universitet och högskolor har hanterat denna utveckling. Kapitlet bygger huvudsakligen på den enkät har ställt till samtliga lärosäten och på intervjuer som har genomfört på lärosätena. 4.1 Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt De flesta lärosäten, dock inte alla, har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att förbättra den interna styrningen och uppföljningen av myndighetskapitalet, men också för att minska eller i alla fall bromsa ökningen av myndighetskapitalet. Det är styrelserna vid universitet och högskolor som har det yttersta ansvaret för att internt fördela de tilldelade anslagen inom såväl utbildning som forskning och därmed ansvara för att resursanvändningen vid lärosätet är effektiv. Därför bedömer att myndighetskapitalets utveckling till en viss del kan påverkas av styrelsens arbete och dess beslut. I intervjuerna med styrelseordföranden framträder en enig bild av att pengarna ska ”arbeta”, dvs. användas, och att det är viktigt att ekonomin är i balans.106 Det framkommer också att styrelserna fortlöpande tagit del av myndighetskapitalets utveckling och i många fall varit involverad i satsningar med myndighetskapital. Enligt verkar det dock variera hur aktiva styrelserna varit i frågan. Styrelsens engagemang verkar påverkas av styrelsens sammansättning, och utvecklingen av och storleken på myndighetskapitalet på respektive lärosäte. Vid 15 lärosäten finns också en internrevision vars verksamhet beslutas av styrelsen.107 Vid kontakter med internrevisionerna har det framkommit att myndighetskapital har identifierats i internrevisioners riskanalyser vid de flesta lärosäten åtminstone 2010–2016. 106Intervju 5 vid , ; intervju 4 vid , , intervju 5 vid , . 107Internrevisionen har i uppdrag att självständigt granska och bedöma om den interna styrningen och kontrollen är utformad så att verksamheten bedrivs effektivt, men det är lärosätets styrelse som beslutar om instruktion för internrevisionen, årlig revisionsplan samt åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enstaka lärosäten har detta identifierats årligen.108 Det har också i enkätsvaren lyfts fram att huruvida myndighetskapitalet lyfts fram av internrevisionen eller inte har berott på hur intresserad styrelsen har varit av frågan. Däremot har myndighetskapitalet i sig inte varit föremål för någon av interrevisionernas granskningar 2010–2016. Några internrevisioner har dock kommenterat att det har gjorts granskningar av andra faktorer som påverkar myndighetskapitalet, t.ex. granskningar av oförbrukade bidrag.109 4.1.2Måltal för myndighetskapital finns, men det är oklart hur nivån har bestämts Även om det från regeringens sida inte finns någon övre eller nedre gräns för hur mycket myndighetskapital lärosätena får eller bör ha, har i stort sett alla lärosäten satt upp sina egna måltal för myndighetskapitalet. I de flesta fall fungerar måltalen som riktmärken eller önskemål, men i vissa fall är de också formellt beslutade av styrelsen eller rektorn. Enligt enkät har 26 lärosäten egna måltal eller riktlinjer för antingen den högsta eller lägsta önskade nivån på myndighetskapital (se även tabell 4 i bilaga 3). Det är fler som har satt upp måltal för den lägsta önskade nivån (23 lärosäten) än för den högsta (19 lärosäten). Totalt 16 av de 26 har satt upp mål för såväl den högsta som den lägsta önskade nivån. Av enkätsvaren framgår att de flesta lärosäten har ett gemensamt måltal för hela verksamheten, dvs. inte uppdelat på utbildning respektive forskning. har intervjuade lärosäten framhållit att behovet av en buffert är olika inom de olika verksamhetsgrenarna.110 De flesta bedömer att myndighetskapitalet inom forskning ska vara större än det inom utbildning men i vissa fall har det också framkommit att det är inom utbildning som lärosätet behöver en större buffert på grund av att anslagstilldelningen varit och är mycket ryckigare.111 Bland de breda etablerade och fackinriktade universiteten har samtliga arbetat fram riktmärken men bland de nya universiteten har enbart ett av fyra lärosäten ett måltal eller riktmärke. I stort sett vid alla lärosäten är målen satta till 10–av antingen intäkter eller kostnader (se tabell 4 i bilaga 3). 108Riksrevisionens e-postenkät till lärosäten med internrevision. 109Till exempel internrevisioner vid Kungl. Tekniska högskolan och . 110Intervju 1 vid , ; intervju 1 vid , ; intervju 1 vid , . 111Till exempel intervju 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Diagram 13 Förekomst av måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital vid olika lärosätesgrupper (siffror inom staplarna avser antal lärosäten) Källa: enkätundersökning. För att få en ökad förståelse för vad och i vilken omfattning myndighetskapitalet behövs har undersökt vilka eventuella underlag lärosätena använt sig av när de beslutat om nivån för myndighetskapitalet. Enligt enkätsvaren har drygt hälften (12) av de lärosäten som har måltal för högsta nivån (19) tagit hänsyn till lärosätets riskanalys om framtida intäkter, vid 11 lärosäten har hänsyn tagits till beslutade satsningar och 10 lärosäten anger att lärosätets investeringsplaner vägts in i bedömningarna. I intervjuerna framträder bilden av att måltalen sätts efter en sammanvägd bedömning av vad som bedöms rimligt eller efter det tidigare gällande återrapporteringskravet på , snarare än av specifika beräkningar.112 Även tidigare kartläggningar har visat att det inte förefaller föreligga några teoretiska modeller eller specifika beräkningar bakom övervägandena om en lämplig nivå.113 Enligt enkätsvaren har sex lärosäten bedömt att de 2016 uppnått målen för högsta nivån, och enligt är fler på väg dit. Samtliga lärosäten som har måltal för högsta nivån men som ännu inte nått målet har enligt enkätsvaren planer på att minska myndighetskapitalet 2017, framför allt genom satsningar relaterade till infrastruktur. genomgång av dessa lärosätens 112Intervju 1 vid , ; intervju 1 vid , . 113Karlsson (2013). 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N budgetunderlag –2020 bekräftar i de flesta, dock inte i alla, fall lärosätenas planer för att förbruka kapitalet. har inte sett något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida ett lärosäte har ett måltal eller inte. Anledningen till detta kan vara att de flesta lärosätena har satt upp målen relativt . Spridningen av myndighetskapitalets relativa storlek, mätt som andel av kostnaderna, är dock större bland de lärosäten som inte satt upp mål än bland dem som gjort det. räkneexempel utifrån lärosätenas måltal kan konstatera att de flesta lärosäten som angett att de arbetat med mål för myndighetskapitalets storlek inte nått målen, även om några är på god väg. För de lärosäten som har satt upp måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital skulle den önskvärda nivån på kapitalet enligt beräkningar uppgå till i stället för till dagens , dvs. till av det faktiska myndighetskapitalet 2016 för dessa lärosäten (tabell 4 i bilaga 3). Om myndighetskapitalet vid samtliga statliga universitet och högskolor skulle ligga på maximalt av omsättningen skulle myndighetskapitalet uppgå till , alltså drygt hälften av dagens nivå. Om samtliga lärosäten skulle ha ett myndighetskapital i nivå med den högsta nivån bland lärosäten, dvs. , skulle myndighetskapitalet i sektorn motsvara . 4.1.3 Indragningar har oftast använts som engångsåtgärd Ett annat och relativt vanligt sätt att styra utvecklingen av myndighetskapitalet, eller snarare motverka ökningen, är indragningar av allt eller delar av det kapital som finns ute i organisationen. Enligt enkätsvaren har 13 av 17 lärosäten (dvs. de som har myndighetskapital på andra nivåer än bara centralt) minst en gång –2016 gjort indragningar av myndighetskapital från underliggande organisationsnivåer till nivåer högre upp. Vanligast är att man gör det som en engångsåtgärd. Vid ett par lärosäten (, ) har indragningen gjorts i samband med omorganisation. Till exempel vid har myndighetskapital inom utbildning dragits in två gånger avseende den del som överstiger av kostnaderna per respektive fakultet.114 intervjuer har visat att det finns stora skillnader i hur olika organisationer ser på indragningar utifrån organisering och traditioner. I vissa fall kan det skapa motstånd och risk, dvs. att enheterna gör av med medel för att inte riskera indragningar. I andra fall är det ett mer etablerat och accepterat förfarande där det finns en förståelse för åtgärder i verksamheten.115 115Intervju 3 vid , ; intervju 3 vid . R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Vid några enstaka lärosäten sker indragningar mer regelbundet. Vid t.ex. , där akademierna (motsvarande fakulteter) har fått givna intervall för sitt ackumulerade kapital inom utbildning respektive forskning, har kapital inom utbildning regelmässigt dragits in när bokslutet visat nivåer över högsta nivå för intervallet. Inom forskning har däremot ingen indragning skett, utan där har akademierna i stället fått ta fram särskilda planer för hur kapitalet ska nyttjas så det återigen hamnar inom givet intervall.116 Även vid görs en genomgång av nivåerna och belopp överstigande bokas om till central nivå.117 Fem lärosäten, varav fyra med ett myndighetskapital överstigande av omsättningen, har i enkätsvaren angett att de planerar för indragning av myndighetskapitalet från underliggande organisationsnivåer till nivåer högre upp 2017. kan notera att de lärosäten som dragit in myndighetskapital från underliggande nivåer också i många fall har haft en minskning av myndighetskapitalet . Även om minskningen i vissa fall har varit relativt liten och kan bero på andra faktorer, kan indragningen möjligen ha bidragit till att det inte blev en ökning av myndighetskapitalet. 4.1.4Möjligheter till andra omfördelningar har nyttjats i liten omfattning I samband med indragningar av kapitalet från underliggande nivåer till nivåer högre upp har lärosätena också möjlighet att omfördela myndighetskapital inom verksamhetsgrenen. Det kan t.ex. handla om att flytta kapital från fakultet eller forskargrupper med mycket myndighetskapital till fakultet eller från forskargrupper med lite myndighetskapital. Enligt enkätsvaren har sex lärosäten gjort omfördelningar av myndighetskapital mellan olika verksamheter inom en och samma verksamhetsgren. Vid har t.ex. omfördelningar gjorts för att täcka verksamheter med stora ackumulerade underskott, vid har kapital ”bytts” mellan fakulteten och vid har kapital omfördelats mellan forskargrupperna av prefekt/institutionsstyrelse. Eftersom lärosätena själva bestämmer om den interna resurstilldelningen har de också möjlighet att ta hänsyn till myndighetskapitalets storlek på respektive nivå eller enhet, t.ex. fakultet, institution eller motsvarande när de fördelar resurser. Få lärosäten (7 enligt enkätsvaren) har dock nyttjat denna möjlighet. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2 Uppföljningen har utvecklats Lärosätena ska enligt regleringsbrevet för universitet och högskolor i sin årsredovisning redovisa myndighetskapitalets utveckling samt årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring uppdelad per verksamhetsgren och område enligt fördefinierade tabeller i regleringsbrevet. Även eventuella överskott och underskott inom den avgiftsfinansierade verksamheten ska särredovisas enligt den fördefinierade tabellen i regleringsbrevets bilaga.118 De flesta lärosäten beskriver också utvecklingen av myndighetskapitalet i resultatredovisningen i sina årsredovisningar; dock är beskrivningen ofta övergripande med allmänt beskrivna planer för förbrukning av kapitalet. De flesta lärosäten, 25 av 31, följer upp myndighetskapitalet på ytterligare något sätt än enbart via den årliga redovisningen i lärosätenas årsredovisningar. Många lärosäten har angett att de följer upp myndighetskapitalet , t.ex. i samband med kvartals-, tertials- eller delårsbokslut och ofta på mindre enheter, dvs. på fakultets- eller institutionsnivå. Enligt enkätsvaren från lärosätena har drygt hälften (16 lärosäten) åtminstone en gång 2012–2016 följt upp hur stor del av myndighetskapitalet på deras lärosäte som är fritt respektive intecknat, varav 10 har gjort det . Bland de lärosäten som gjort det åtminstone en gång 2012–2016 finns såväl lärosäten med kapital ute i ”kapillärerna” som de som har allt myndighetskapital på central nivå. De är också samma lärosäten som lämnat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på fritt och intecknat. En del av de som inte följt upp myndighetskapitalet uppdelat på fritt och intecknat har i enkätsvaren angett att det inte är relevant för dem. Enligt borde det ligga i varje lednings intresse att ha kännedom om vad de sparade resurserna består av. Uppgiften om intecknat respektive fritt kapital är enligt bedömning också en förutsättning för att kunna göra satsningar med kapitalet. 4.3Knappt hälften av lärosätena har använt uppbyggnaden för olika satsningar Trots att myndighetskapitalet totalt sett har ökat dvs. 2007– 2016, har det vid hälften av lärosätena (15) minskat (2012–2016). För att minska myndighetskapitalet i absoluta tal måste lärosätena gå med underskott. Detta kan uppnås antingen genom att löpande verksamhet går med underskott, eller genom att lärosätet gör medvetna satsningar med det sparade kapitalet. Det sistnämnda förutsätter att den löpande verksamheten inte går med 118 Bilaga 2 och 4 till Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? överskott som är större än förbrukning av kapitalet. Med andra ord måste lärosätet visa ”röda siffror”, vilket inte alltid är så enkelt att motivera, eller som en intervjuperson kommenterar: ”Den främsta avsikten är inte att förbruka kapitalet utan satsa på viktiga saker, och effekten av dessa satsningar blir en minskning av myndighetskapitalet.”119 Tio lärosäten har i enkäten svarat att myndighetskapitalet minskat 2012–2016 som ett resultat av att det förbrukats till olika satsningar. Vid ytterligare fyra lärosäten har myndighetskapitalet minskat som ett resultat av såväl förbrukning av kapitalet som ett underskott i den löpande verksamheten. Ett lärosäte har angett att myndighetskapitalet minskat enbart som följd av underskott i den löpande verksamheten. Det vanligaste är att myndighetskapitalet använts till strategiska satsningar, oftast på central nivå men ibland även på fakultets- eller institutionsnivå. Även satsningar inom ramen för den löpande verksamheten är relativt vanliga bland dem som förbrukat kapitalet; 6 av 14 lärosäten har angett detta. I mer sällsynta fall har kapitalet använts för att finansiera investeringar, t.ex. flytt till Telefonplan i , där myndighetskapitalet användes för att finansiera avskrivningar i samband med flytten. Enligt enkätsvaren är de vanligaste strategiska satsningarna relaterade till utveckling av befintliga utbildningar och program följt av satsningar relaterade till utveckling av nya utbildningar och program, fastighetsinvesteringar eller rekryteringar av tillsvidareanställd personal. Det sistnämnda har också lyfts fram vid flera av intervjuerna. Enligt finns det dock en viss risk att långsiktiga satsningar finansierade med myndighetskapital medför ökade kostnader i den löpande verksamheten (se diskussion i kapitel 3).