prop · H503252 · 2018-04-19 00:00:00 — uppehållstillstånd beviljas även om utlänningen studerar på deltid (jfr Även den som vid första prövningstillfället beviljades ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för studier på introduktionsprogram i gymnasieskolan liksom den som därefter har haft ett uppehållstillstånd för att fortsatta sådana studier bör kunna beviljas ett sådant uppehållstillstånd (16 d § den tillfälliga lagen). Den som inte har hunnit avsluta sina studier har möjlighet till uppehållstillstånd för fortsatta studier (nuvarande 16 f § den tillfälliga lagen). har fullföljt sin gymnasieutbildning bör vidare kunna beviljas uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehålls- tillstånd vid försörjning (nuvarande 16 h § och 17 § den tillfälliga lagen). Med anledning av vad Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anför vill regeringen uppmärksamma att för den som har fyllt finns Prop. 2017/18:252 inte något krav på fullföljd utbildning för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Det bör även för den aktuella gruppen finnas möjlighet till uppehållstillstånd efter det att den tillfälliga lagen upphör att gälla. Ändringar bör därför också göras i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Gällande sökandens identitet i dessa fall bedömer regeringen i avsnitt 5.1 att ett uppehållstillstånd bör få beviljas för en utlänning som inte kan styrka eller göra sin uppgivna identitet sannolik. Något högre beviskrav bör därför inte tillämpas för en sådan utlänning vid en ansökan om nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintligt regelverk om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, uppehållstillstånd för fortsatta studier, uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehållstillstånd vid försörjning. I avsnitt 7 föreslås att den som studerar på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux ska ges samma möjligheter till uppehållstillstånd som en utlänning som studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning. 6Ändring av en befintlig bestämmelse om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå Regeringens förslag: Uppehållstillstånd enligt 16 e § den tillfälliga lagen ska kunna beviljas om utlänningen studerar på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd enligt 16 e § den tillfälliga lagen ska eller, om ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd har överklagats, en domstol få besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen. Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås inte att en domstol ska få besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , och , ser positivt på eller har inga synpunkter på förslaget. och Förvaltningsrätten i efterfrågar ett klargörande av möjligheten för domstolarna att besluta om inhibition av utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut. 2017/18:252 Skälen för regeringens förslag Uppehållstillstånd enligt 16 e § för en sammanhållen yrkesutbildning En utlänning som har fått, eller annars skulle få ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet på grund av att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet kan under vissa förutsättningar beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt 16 e § den tillfälliga lagen. Enligt 16 e § första stycket 3 är en förutsättning för uppehållstillstånd att utlänningen studerar i gymnasieskolan, i gymnasiesärskolan eller på heltid på en annan motsvarande utbildning. I enlighet med förslaget i avsnitt 7 bör det av bestämmelsen även framgå att studier på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux kan ligga till grund för uppehållstillstånd, trots att hela utbildningen inte alltid bedrivs på gymnasial nivå (jfr även avsnitt 5.1). En yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan omfattas av begreppet ”studera i gymnasieskolan”. Enligt 16 e § fjärde stycket får ett beslut om av- eller utvisning inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft. Utformningen av fjärde stycket har gjort att ansett att bestämmelsen inte är begränsad till att avse endast avlägsnandebeslut med uppskjuten verkställighet (cirkulärmeddelande CM 17/17). Detta har i sin tur medfört stora svårigheter i verkställighetsarbetet även avseende de utlänningar som inte omfattas av möjligheten till uppehållstillstånd enligt 16 e §. Bestämmelsen bör därför ändras så att i stället får en möjlighet att besluta om inhibition av ett beslut om av- eller utvisning i de fall det är befogat (jfr avsnitt 5.1 ovan). Som bl.a. påpekar bör även en domstol kunna besluta om inhibition av en utlännings avvisnings- eller utvisningsbeslut om beslutet om uppehållstillstånd har överklagats. För att det inte ska råda några oklarheter i detta avseende bör detta framgå direkt av lagtexten. Regeringen föreslår även, till skillnad från utkastet till lagrådsremiss, att frågan om inhibition i dessa situationer ska regleras i en separat paragraf i den tillfälliga lagen (jfr avsnitt 5.1). Regeringens förslag: En utlänning som studerar på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux ska kunna beviljas längre uppehållstillstånd för studier, uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, uppehållstillstånd för fortsatta studier och därefter uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Den som har fullföljt en sådan yrkesinriktad utbildning eller sammanhållen yrkesutbildning, eller ett nationellt program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller annan motsvarande utbildning, ska inte kunna beviljas längre uppehållstillstånd för studier, uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå eller uppehållstillstånd för fortsatta studier. Uppehållstillstånd för fortsatta studier ska kunna beviljas för endast en yrkesinriktad utbildning eller sammanhållen yrkesutbildning. En utlänning som har påbörjat studier på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan ska inte kunna beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå eller uppehållstillstånd för fortsatta studier enligt de bestämmelser som gäller introduktionsprogram. I fråga om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå gäller detta dock inte en utlänning som har haft, eller annars skulle beviljas, ett uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, bl.a. Förvaltningsrätten i , , (), kommun och , är positiva till att de befintliga bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier utökas till att inkludera fler utbildningar. Många remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , () och Justitiekanslern, anser dock att det innebär att ett redan komplicerat regelverk blir ännu svårare att överblicka. Många remissinstanser menar att det kan leda till tillämpningssvårigheter och bl.a. anför att det kan komma att påverka rättssäkerheten. och Folkhögskolespåret anser att förslaget även bör omfatta motsvarande yrkesutbildningar som ges på folkhögskola. Några remissinstanser, däribland kommun och , anser att de lokala förhållandena när det gäller gymnasieskolans introduktionsprogram eller komvux varierar och att det kan leda till bristande likvärdighet för eleverna beroende på var i landet de bor. Kommuner och Landsting (SKL) menar att förslaget kommer att leda till att efterfrågan på sammanhållna yrkesutbildningar på komvux kommer att öka betydligt och anser att det måste utredas om kommunerna har kapacitet att möta en sådan efterfrågan. Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter att uppehållstillstånd ska kunna beviljas för endast en yrkesinriktad utbildning eller sammanhållen yrkesutbildning. och Folkhögskolespåret påpekar att de nu gällande bestämmelserna innebär att det inte går att kombinera studier på gymnasial nivå med studier på grundskolenivå på folkhögskola, komvux och särvux och lyfter frågan om det bör ändras. SKL efterlyser ett förtydligande av om längden på studierna kommer att framgå av den individuella studieplanen. Flera remissinstanser, däribland , kommun, kommun, och , anser att förslaget innebär påfrestningar för Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i , avstyrker förslaget i sin helhet. Skälen för regeringens förslag Uppehållstillstånd för studier på sammanhållna yrkesutbildningar Avsikten med regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå är bl.a. att de som är ska ges en möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning och på så sätt kunna beviljas permanent uppehållstillstånd om de kan försörja sig. Det finns därför en tydlig koppling till arbete och försörjning i regelverket. I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna anges bl.a. att det är av stort värde för nyanländas etablering på arbetsmarknaden att de efter introduktions- programmen går över till ett nationellt program och sedan fullföljer sin gymnasieutbildning, dvs. får ett examensbevis eller studiebevis från ett nationellt program (prop. 2016/17:133 s. 47). För att stärka incitamenten att påbörja ett nationellt program eller motsvarande gäller uppehållstillstånd för studier på introduktionsprogram med möjlighet till förlängning . Att uppnå behörighet till nationellt program och att klara av att fullfölja en sådan utbildning har dock visat sig vara en stor utmaning för många De allra flesta av dem som kan komma i fråga för uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå påbörjar sin utbildning i på något av gymnasieskolans introduktionsprogram, vanligtvis Elever som inte blir behöriga till ett nationellt program kan efter språkintroduktion fortsätta sina studier inom ett av de andra Inom t.ex. introduktionsprogrammet yrkes- introduktion finns också möjlighet till en yrkesinriktad utbildning som syftar till att elever ska få en utbildning som underlättar för dem att etablera sig på arbetsmarknaden eller som leder till studier på ett yrkesprogram. Även inom introduktionsprogrammet individuellt alternativ kan eleverna få en yrkesinriktad utbildning som syftar till etablering på arbets- De sammanhållna yrkesutbildningar som ges inom komvux eller särvux och de yrkesinriktade utbildningar som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan innebär att även den som saknar behörighet till ett nationellt program eller motsvarande utbildning får möjlighet att studera på en yrkesutbildning som kan leda till ett arbete. studier på en sammanhållen yrkesutbildning eller liknande utbildning inom gymnasieskolans introduktionsprogram bör ge samma möjlighet till uppehållstillstånd enligt regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå som studier på ett nationellt program. Det öppnar fler vägar till studier och arbete i för unga som har svårt att bli behöriga till ett nationellt program eller motsvarande utbildning. sådan möjlighet innebär inte att incitamenten att gå vidare till ett nationellt program och ta en gymnasieexamen försvagas för dem som har de En förutsättning för att få permanent uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen är att utlänningen efter avslutad utbildning har fått ett arbete som han eller hon kan försörja sig på. Möjligheten att få ett arbete är större för den som har en gymnasieexamen. De sammanhållna yrkesutbildningarna stänger inte heller dörren till en fullständig gymnasieutbildning utan kan erbjuda nyanlända andra vägar dit, t.ex. via i yrkeslivet inom yrken där arbetsgivare har svårt att rekrytera. Den som får ett uppehållstillstånd för en sammanhållen yrkesutbildning och sedan ett permanent uppehållstillstånd efter att ha fått ett arbete har alltså möjlighet att senare i livet bygga på sin utbildning och ta en gymnasieexamen. SKL efterlyser en analys av kommunernas kapacitet att möta en ökad efterfrågan på sammanhållna yrkesutbildningar på komvux. Lagrådet anför att av allt att döma torde studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan vara den möjlighet som i realiteten står till buds för den stora majoriteten av de ensamkommande unga för att de ska få uppehållstillstånd. Ett betydande antal av dessa torde enligt Lagrådet ha behov av sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen. Lagrådet konstaterar att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att anordna sådana utbildningar och att huruvida förslaget om ny möjlighet till uppehållstillstånd ska kunna realiseras till en inte oväsentlig del kommer att bero på enskilda kommuners vilja och möjlighet att erbjuda sådana utbildningar. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att en stor del av de ensamkommande unga kan antas vara i behov av yrkesinriktade utbildningar i gymnasieskolan eller sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen. En del av det behovet kommer dock att mötas av introduktionsprogrammen i gymnasieskolan. Enligt 17 kap. 16 § skollagen har kommunerna en skyldighet att erbjuda bl.a. yrkesintroduktion och individuellt alternativ. När det gäller utbildningsplatser inom vuxenutbildningen bedömer regeringen att förslagen kan realiseras även utan en skyldighet för kommunerna att erbjuda sådana utbildningar. Regeringen har gjort stora satsningar för att åstadkomma en kraftig utbyggnad av yrkesutbildning för vuxna, bl.a. har regeringen tillfört medel för fler utbildningsplatser. Regeringens bedömning är att satsningen på regionalt yrkesvux ger förutsättningar för fler att erbjudas en sammanhållen yrkesutbildning på komvux. Genom redovisade uppdrag med exempel på olika s.k. yrkespaket kan vidare de sammanhållna yrkesutbildningar som redan erbjuds inom komvux bli mer enhetliga och nationellt gångbara. Även om utbudet av de olika utbildningarna kan se olika ut i olika delar av landet anser regeringen att de stora satsningar som har gjorts ger kommunerna förutsättningar att erbjuda utbildningsplatser i tillräckligt hög grad. Regeringen instämmer därför inte i den oro som bl.a. och kommun för fram om bristande likvärdighet beroende på var i landet den enskilde bor. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att utöka förslaget till att också omfatta olika yrkesutbildningar på folkhögskola som och Folkhögskolespåret föreslår. Många remissinstanser anser att de föreslagna förändringarna innebär att ett redan komplicerat regelverk blir ännu svårare att överblicka, vilket kan leda till tillämpningssvårigheter. Några remissinstanser uttrycker även oro för att det kan inverka menligt på rättssäkerheten. Även Lagrådet har synpunkter på reglernas komplexitet. Regeringen delar bedömningen att regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå inte är okomplicerat men anser trots det att förslaget bör genomföras. 2017/18:252 bakgrund av att många unga nyanlända har svårt att uppnå behörighet till de nationella programmen i gymnasieskolan är det motiverat att ge möjlighet till uppehållstillstånd även för andra former av utbildning. För att studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska ge samma möjlighet till uppehållstillstånd som studier på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan krävs förändringar i ett flertal av bestämmelserna i regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå. Regeringen anser inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt. Längre uppehållstillstånd för studier, uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå och uppehållstillstånd för fortsatta studier Att de sammanhållna yrkesutbildningarna inom vuxenutbildningen och liknande utbildningar inom introduktionsprogrammen föreslås omfattas av samma regelverk som studier vid nationella program innebär att det bör finnas möjlighet att beviljas ett uppehållstillstånd som gäller utöver utbildningens längd (16 a och 16 d §§ den tillfälliga lagen). I det nu gällande regelverket finns det en bestämmelse som innebär att utlänningen, för att beviljas ett längre uppehållstillstånd för studier, inte tidigare får ha fullföljt en utbildning på ett nationellt program eller motsvarande utbildning eller en utländsk motsvarande utbildning (16 a § första stycket 3). Inte heller den som har fullföljt en yrkesinriktad utbildning eller en sammanhållen yrkesutbildning bör kunna beviljas uppehållstillstånd för ytterligare en sådan utbildning eller en utbildning på ett nationellt program eller motsvarande. Denna inskränkning av möjligheten att beviljas ett längre uppehållstillstånd bör dock inte gälla om utlänningen har genomfört en sådan yrkesutbildning i utlandet eftersom sådana utbildningar inte är internationellt jämförbara på samma sätt som de nationella programmen. Hänvisningen till en utländsk motsvarande utbildning i 16 a § första stycket 3 bör alltså inte avse de yrkesinriktade utbildningar eller sammanhållna yrkesutbildningar som föreslås kunna ge upphov till längre uppehållstillstånd. Detta bör klargöras i lagtexten. Möjlighet till ett längre uppehållstillstånd för studier på en yrkesinriktad utbildning bör även omfatta de ensamkommande barn som har beviljats ett uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. Det förutsätter att det leder till ett längre uppehållstillstånd än vad som annars hade beviljats. Eftersom den aktuella bestämmelsen (nuvarande 16 a § andra stycket den tillfälliga lagen) rör barn bör endast yrkesinriktade utbildningar som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan vara aktuella i den delen. Den som har påbörjat studier på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux bör inte kunna beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå eller fortsatta studier enligt de bestämmelser i den tillfälliga lagen som gäller introduktionsprogram (16 c § och nuvarande § den tillfälliga lagen). Den som har påbörjat sådana studier bör i stället kunna få ett uppehållstillstånd som gäller utöver den tid som återstår av utbildningen i enlighet med vad som gäller för studier på nationellt program (jfr ovan). I fråga om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå bör detta dock inte gälla en utlänning som har haft, eller annars skulle beviljas, ett uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet eftersom ett uppehållstillstånd enligt bestämmelsen som gäller introduktionsprogram är en förutsättning för att utlänningen sedan ska kunna få ett uppehållstillstånd som motsvarar utbildningens längd (16 c § den tillfälliga lagen). Den som aktivt har deltagit i utbildningen bör kunna beviljas uppehållstillstånd för fortsatta studier med som längst i taget (nuvarande 16 f § den tillfälliga lagen). De sammanhållna yrkesutbildningarna inom komvux eller särvux och motsvarande utbildningar inom gymnasieskolans introduktionsprogram är individuellt utformade och möjliga att anpassa och bygga på efter individens behov. Den individuella studieplanen blir därför ett viktigt underlag för att avgöra om utbildningen är en sådan utbildning som avses i bestämmelserna. Det är möjligt att revidera individuella studieplaner. Om en sådan revidering är omfattande kan det innebära att det handlar om en ny yrkesinriktning och därmed en ny yrkesutbildning. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss innebär att uppehållstillstånd endast kan beviljas för en sammanhållen yrkesutbildning eller yrkesinriktad utbildning. anser att detta riskerar att motverka flexibilitet i fråga om revidering av den individuella studieplanen och möjlighet att anpassa utbildningen efter individens behov. CSN menar att en sådan lösning sannolikt kommer att innebära svåra gränsdragningar för tillämpande myndighet i fråga om vilka förändringar i studierna som gör att ett fortsatt uppehållstillstånd för studier kan lämnas. Enligt regeringens bedömning är det nödvändigt att ställa upp vissa begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd för studier. Avsikten med regelverket är att utlänningen efter avslutade studier ska ha möjlighet att söka arbete och försörja sig själv. Med tanke på att de nu aktuella utbildningarna är flexibla och individanpassade är det rimligt att begränsa möjligheten till uppehållstillstånd till att omfatta endast en sammanhållen yrkesutbildning eller yrkesinriktad utbildning. Även med den begränsningen finns det möjlighet att göra vissa mindre justeringar av den individuella studieplanen, t.ex. genom att lägga till någon kurs som det bedöms att eleven behöver för att uppnå målen med utbildningen eller att kombinera yrkesstudierna med studier på grundläggande nivå, t.ex. i svenska som andraspråk eller svenska för invandrare. Det bör däremot inte vara möjligt att beviljas uppehållstillstånd för studier som t.ex. innebär en påbyggnad av den utbildning man har fullföljt eller nya yrkesinriktningar. Regeringen anser inte att den valda lösningen innebär så svåra gränsdragningsproblem som CSN befarar. SKL efterlyser ett förtydligande av om längden på studierna kommer att framgå av den individuella studieplanen. Eftersom omfattningen av studierna inom den kommunala vuxenutbildningen ska anges i verksamhetspoäng kommer utbildningens längd att framgå (jfr 2 kap. 2 § vuxenutbildningsförordningen [2011:1108]). Även när det gäller studier på gymnasieskolan framgår i regel längden på utbildningen av den individuella studieplanen där skolorna brukar ange kursens start- och 2017/18:252 slutdatum. har i betänkandet En gymnasieutredning för alla (SOU 2016:77) lämnat förslag om en precisering av innehållet i den individuella studieplanen för elever på introduktionsprogram i syfte bl.a. att eleverna ska få en bättre struktur på sin utbildning. Regeringen har för avsikt att i förordning närmare reglera vad som ska ingå i den individuella studieplanen och bedömer därför att nödvändiga uppgifter kommer att framgå. Flera remissinstanser anser att förslaget innebär påfrestningar för skolans personal. SKL menar t.ex. att förslaget riskerar att medföra ett ökat ansvar för bl.a. studie- och yrkesvägledarna i frågan om uppehållstillstånd. Regeringen har viss förståelse för dessa farhågor men vill i detta sammanhang framhålla att det är som avgör alla frågor som rör uppehållstillstånd. har också en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och information om nya lagförslag finns i regel på webbplats. Precis som de nationella programmen ska introduktionsprogrammen bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier.