prop · H503144 · 2018-03-20 00:00:00 — Generella kontroller är samtliga samordnade kontroller som vidtar och som inte riktas enbart mot en specifik fysisk eller juridisk person. Att generella kontroller är samordnade ligger i sakens natur eftersom det är en statlig myndighet som utför kontrollen och då ska utföra sina uppgifter på ett rättssäkert sätt, bl.a. genom att alla ska behandlas lika (jfr 10 § förordningen [2017:154] med instruktion för ). Det är som avgör vilka generella kontroller som ska vidtas. Regeringen delar således inte Näringslivets Regelnämnds synpunkt att det är olämpligt att självt ska avgöra detta. Lagrådet anser att begreppet ”generell kontroll” bör definieras i lagen. Generella kontroller är samtliga samordnade kontroller som vidtar och som inte riktas enbart mot en specifik fysisk eller juridisk person. Uttrycket är i sig tydligt och beskrivande. Regeringen anser därför att det är tillräckligt att i detta avsnitt och i författningskommentaren utveckla vad som menas med generell kontroll. Åtgärder som att informera om vad som speciellt kommer att kontrolleras utgör en stark drivkraft hos den kontrollerade gruppen att vilja göra rätt från början. Det är informationsåtgärden som triggar den allmänpreventiva effekten och således inte själva kontrollen. Kontrollen måste dock genomföras för att stärka förtroendet för den kontrollerande myndigheten hos allmänheten. som informerar om att en särskild granskning ska göras går även ut med information om hur en sådan inkomst eller händelse ska deklareras. Syftet med information om kommande kontroller är således att få enskilda att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. Hur ska informationen om generella kontroller offentliggöras? Information om generella kontroller offentliggörs på olika sätt. har ett kontroll- och deklarationsseminarium där myndigheten informerar om kommande kontroller. offentliggör även löpande uppgifter om kommande kontroller på (i det följande används begreppet webbplats) samt via uttalanden i media. Offentliggörandet av de generella kontrollerna får oftast ett stort genomslag i både webb- och etermedia samt i tryckta tidningar. De årliga kontroll- och deklarationsseminarierna () finns att tillgå på webbplats, uppdelade i kontrollinsatser. På offentliggörs bl.a. ställningstaganden, som är styrande för verksamhet men vägledande för allmänheten, på ett tydligt sätt. På webbplatsen framgår tydligt vilka ställningstaganden som har tagits fram och vilken dag som ställningstagandet offentliggörs. Dessutom kan man på ett överskådligt sätt få fram vilka ställningstaganden som finns avseende ett visst område, t.ex. inkomstskatt rörande inkomstslaget kapital. På offentliggörs även vilka skatteupplägg som bedömer som felaktiga och kommer att ifrågasätta. En enskild kan hålla sig underrättad om pressmeddelanden inom olika områden via bl.a. mejl genom prenumeration på webbplats. kontroll- och deklarationsseminarier offentliggörs bl.a. genom pressmeddelanden där man kan läsa vilka större kontrollinsatser kommer att företa . En enskild kan vidare prenumerera på den rättsliga vägledningens nyhetsflöde på webbplats. webbplats används flitigt. Webbplatsen hade totalt 63 969 281 besök och Webbplatsen Rättslig vägledning hade 2 022 100 externa besök (årsredovisning s. 34 och 152). Flera remissinstanser anser att det bör tydliggöras hur informationen om generella kontroller ska offentliggöras och vilken information som bör lämnas vid offentliggörandet. framhåller att i andra rättsliga sammanhang och historiskt har ställts krav på att informationen kungörs för att frister ska börja gälla. Innan skatteförfarandelagen infördes ansågs en rättelse inte vara frivillig, och skattetillägg kunde tas ut, om den enskilde hade anledning att tro att den oriktiga uppgiften var upptäckt eller skulle komma att upptäckas. Skattetillägg kunde tas ut om bl.a. hade gått ut med information om en generell kontroll (se prop. 2010/11:165 s. 478). I propositionen föreslås att en rättelse inte anses vara på eget initiativ om en uppgiftsskyldig kommer in med en rättelse först efter utgången av den månad då informerade om att en generell kontroll ska genomföras (se nedan). Om rättelsen kommer in inom den föreskrivna tidpunkten, ska rättelsen anses vara på eget initiativ och skattetillägg får inte tas ut. Även om offentliggörandet av kontroller tidigare inte har reglerats bedömer regeringen att det finns fördelar med ett mer formaliserat förfarande vid offentliggörande av generella kontroller. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv är det lämpligt att offentliggörandet av informationen om generella kontroller sker på ett enhetligt sätt, så att de som berörs av förslaget vet var sådan information finns tillgänglig. Om information om generella kontroller finns på ett ställe, blir det lättare för både , domstolar och enskilda att bedöma om förutsättningar finns för att ta ut skattetillägg eller inte. För att nå ut till en så stor grupp av uppgiftsskyldiga som möjligt är det viktigt att så långt som möjligt använda de informationskanaler som används av flertalet uppgiftsskyldiga. Regeringen anser, liksom Förvaltningsrätten i , och , att webbplats är en sådan informationskanal och att webbplatsen framstår som ett bra sätt att nå ut till flest uppgiftsskyldiga. webbplats är en välbesökt webbplats där uppgiftsskyldiga får information om bl.a. generella kontroller, ställningstaganden och där man kan få rättslig vägledning i olika frågor. webbplats får därför ses som en logisk plats även för att 2017/18:144 offentliggöra de generella kontroller som omfattas av den föreslagna regleringen. Enligt regeringens bedömning bör därför information om myndighetens generella kontroller offentliggöras på webbplats. Detta kan lämpligen regleras i skatteförfarandeförordningen. Det är upp till att bestämma vilka generella kontroller som ska offentliggöras på webbplats. Om väljer att inte offentliggöra en viss generell kontroll på sin webbplats utan väljer att offentliggöra kontrollen bara t.ex. i samband med ett kontroll- och deklarationsseminarium, eller väljer att inte offentliggöra en viss generell kontroll överhuvudtaget kommer den generella kontrollen inte att omfattas av den föreslagna regleringen. En annan fråga att ta ställning till är vilken information som ska offentliggöras på webbplats för respektive generell kontroll. Regeringen anser att det på webbplats bör framgå innehållet i den generella kontrollen. I vissa fall kan det dock vara svårt för att i detalj beskriva vad kontrollen kommer att omfatta för fråga, t.ex. i fall då ska granska innehållet i en viss läcka. En hänvisning till att ska granska informationen från en viss läcka bör i dessa fall vara tillräckligt för att uppfylla informationen om innehållet i den generella kontrollen. I dessa fall är det dock lämpligt att så långt det är möjligt informerar om tillgängliga uppgifter om innehållet i läckan, så att ramarna för den generella kontrollen tydliggörs. FAR har anfört att det bör övervägas om det efter avslutad kontrollinsats åter borde bli möjligt att lämna en rättelse på eget initiativ. Med hänsyn till att det är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att det klart framgå när den föreslagna regleringen är tillämplig bör det vid offentliggörandet även anges vilket beskattningsår eller vilken redovisningsperiod som omfattas av den generella kontrollen. Detta medför att en rättelse som avser det angivna året eller perioden inte anses vara på eget initiativ om den kommer in efter . Detta gäller även om inte längre aktivt arbetar med den offentliggjorda generella kontrollen. En generell kontroll kan avse både kommande beskattningsår och tidigare beskattningsår. När det gäller tidigare beskattningsår måste dock den generella kontrollen ha offentliggjorts efter ikraftträdandet (se avsnitt 9). Om en rättelse görs av ett annat beskattningsår än de år som anges på webbplatsen, har den uppgiftsskyldige rättat den oriktiga uppgiften på eget initiativ och något skattetillägg får inte tas ut. Om har ställt en fråga till den enskilde som har samband med den felaktiga eller ofullständiga uppgiften, är det dock för sent att komma in med en rättelse och undvika skattetillägg. Detsamma gäller om t.ex. har beslutat om revision (prop. 2010/11:165 s. 478 f. och 943). Om under kontrollen uppmärksammar att omfattningen av kontrollen är större än vad myndigheten först förutsett, kan uppdatera informationen om kontrollen och t.ex. utöka kontrollen till att omfatta flera beskattningsår. Om lägger till flera beskattningsår medför detta att en ny tvåmånadersfrist börjar löpa avseende just de tillagda beskattningsåren. Om endast gör förtydliganden avseende t.ex. innehållet i kontrollen, och kontrollens innehåll i sig förblir oförändrat, påbörjas dock inte någon ny tvåmånadersfrist. För att en rättelse inte ska anses vara på eget initiativ föreslås också att rättelsen ska ha en koppling till den generella kontrollen (se nedan). På webbplatsen bör det därför också framgå från vilken dag som en rättelse som har en koppling till den generella kontrollen inte anses vara på eget initiativ. Vilken dag som den generella kontrollen offentliggörs bör även anges på webbplatsen. Vilka uppgifter som bör anges på webbplatsen kan lämpligen regleras i skatteförfarandeförordningen. Det är som avgör vilka andra uppgifter som kan anges i samband med offentliggörandet av en generell kontroll. Lagrådet anser att en nödvändig komplettering till förslaget är att det införs en reglering som klargör och föreskriver hur beslut om generella kontroller ska fattas, vad beslutet ska innehålla och hur beslutet ska offentliggöras för att informationen ska anses lämnad i den mening som avses i den föreslagna bestämmelsen. Som framgår ovan anser regeringen att det i skatteförfarandeförordningen bör anges att generella kontroller som omfattas av förslaget ska offentliggöras på webbplats och att informationen om den generella kontrollen i vart fall bör innehålla vissa uppgifter. ledning beslutar i en arbetsordning hur ska organisera sitt arbete och hur beslutsordningen ska se ut (4 § myndighetsförordningen [2007:515]). Regeringen anser att någon ytterligare reglering inte behövs. Med hänsyn till den nya föreslagna ordningen är det lämpligt att ser över gällande beslutsordning när det gäller generella kontroller. Om den enskilde de facto har tagit del av information, saknar betydelse för bedömningen om förutsättningarna är uppfyllda. Om det är oskäligt att ta ut skattetillägg med fullt belopp, kan däremot besluta om hel eller delvis befrielse från skattetillägget enligt gällande bestämmelser (se 51 kap. 1 § SFL). Rättelsen ska ha en koppling till den generella kontrollen För att en rättelse som kommer in efter tidsfristen inte ska anses vara på eget initiativ måste det finnas ett samband mellan generella kontroll och den inlämnade rättelsen. I promemorian föreslås att den generella kontrollen ska ha en direkt koppling till rättelsen. Några remissinstanser, FAR och Företagarna, anser att det är oklart med vad som menas med direkt koppling. anför, utifrån ett bevisningsperspektiv, att tillämpningen av de föreslagna reglerna skulle underlättas om myndigheten endast skulle behöva visa att det finns en koppling och inte en ”direkt” koppling mellan rättelsen och kontrollen. Begreppet direkt koppling finns i skatteförfarandelagen för att definiera vad som avses med avstämningsuppgifter (se 49 kap. 10 d § SFL). Ett av kriterierna för att en avstämningsuppgift ska anses föreligga är, enligt paragrafens andra punkt, att uppgifter som har lämnats i inkomstdeklarationen för det föregående beskattningsåret ska ha en direkt koppling till uppgifter som ska lämnas i inkomstdeklarationen för beskattningsåret. Uppgifterna i ett deklarationsformulär 2017/18:144 ska ha en omedelbar koppling till de uppgifter som ska lämnas i det följande årets inkomstdeklaration. Tanken är att en uppgift ska kunna avstämmas med enkla medel, som korresponderar med de tekniska lösningar som verket arbetar med i deklarationsarbetet, dvs. för faktiskt är tillgängliga avstämningsuppgifter (prop. 2014/15:131 s. 221 och 248). I förarbetena ges exempel på när uppgifter i ett deklarationsformulär har en direkt koppling till de uppgifter som ska lämnas i det följande årets inkomstdeklaration. Som exempel nämns ett års avdrag för avsättning till egenavgifter som ska återföras det kommande året och ett fastställt underskott av näringsverksamhet som ska rullas in året efter. Vidare nämns att det kan vara fråga om balans- poster som i en deklaration utgör en utgående balans och som i det följande årets deklaration ska redovisas som en ingående balans. uppgifter kan användas för att stämma av riktigheten i de uppgifter som lämnas i årets inkomstdeklaration och bör därför anses utgöra avstäm- De felaktigheter som kan upptäckas först genom en granskning av inkomstdeklarationen bör inte anses utgöra Uppgifter som t.ex. lämnas under ”Övriga upplysningar” i föregående års inkomstdeklaration utgör därför inte tillgängliga avstämningsuppgifter (prop. 2014/15:131 s. 222). Den direkta koppling som redogörs för i förarbetena till 49 kap. 10 d § SFL har en annan innebörd än den koppling som bör föreligga mellan uppgiften som rättas och innehållet i den information om generell kontroll som har gått ut med. Det är inte i detta lagstiftningsärende fråga om en omedelbar koppling av avstämnings- Det är därför inte lämpligt att använda samma formulering i Regeringen anser, liksom , att det bör finnas en koppling, men inte en direkt koppling, mellan rättelsen och den generella Det är inte fråga om ett tidsmässigt samband, utan rättelsen av en oriktig uppgift ska ha en koppling, ett samband, med information om en viss generell kontroll. En sådan reglering är också lämpligare utifrån ett bevisningsperspektiv. Det är som ska visa att en skattskyldig har lämnat en oriktig uppgift och att övriga förutsättningar för att ta ut skattetillägg föreligger. Lagrådet anser att rekvisitet ”koppling” har en obestämd innebörd och att uttrycket ”direkt koppling”, i kombination med klara uttalanden och exempel i författningskommentaren, skulle kunna vara ett sätt att Som framgår ovan anser regeringen att begreppet koppling och inte direkt koppling är lämpligare i förevarande Med hänsyn till Lagrådets synpunkter har vissa förtydliganden Som exempel på när det föreligger en koppling mellan den information om generell kontroll som har gått ut med och uppgiften som rättas kan nämnas följande. Om t.ex. har meddelat att myndigheten ska kontrollera avyttringar av vissa särskilt angivna aktier och en enskild gör en rättelse och begär att beskattningen ska höjas på grund av en oredovisad kapitalvinst avseende en avyttring av en aktie som omnämns i information, har rättelsen en koppling till den generella kontrollen. Detsamma gäller om meddelar att myndigheten ska kontrollera uppgifter som har kommit fram genom en specifik s.k. läcka och rättelsen avser t.ex. transaktioner eller bank- uppgifter som har samband med läckan. I dessa fall är det dock lämpligt att så långt det är möjligt informerar om tillgängliga uppgifter om innehållet i läckan, så att ramarna för den generella kontrollen tydliggörs. Rättelsen ska göras efter att informerade om den generella kontrollen Även om förhållandena har ändrats avseende kontrollmöjligheter sedan skatteförfarandelagen infördes, bör effekten av en möjlighet för den uppgiftsskyldige att få en andra chans att göra rätt för sig utan risk för sanktioner beaktas. Om det är möjligt för enskilda uppgiftsskyldiga att göra en rättelse utan att drabbas av skattetillägg under vissa förutsättningar, ökar försättningarna för att ett antal beslut kan rättas på ett enkelt sätt. Därför är en viss bestämd tidsfrist inom vilken den uppgiftsskyldige fortfarande kan komma in med en rättelse på eget initiativ en bra lösning, dvs. efter att informerade om den generella kontrollen. Att begränsa möjligheten till rättelse av en oriktig uppgift utan risk för att påföras skattetillägg till medför att den uppgiftsskyldige måste lämna in en rättelse på eget initiativ relativt omgående efter det att informerade om den generella kontrollen för att undvika sanktion. kontrollmöjligheter effektiviseras ytterligare som den uppgiftsskyldige fortfarande får en chans att göra rätt för sig. Tidsfristen inom vilken den uppgiftsskyldige fortfarande ska kunna komma in med en rättelse på eget initiativ utan risk för sanktion bör vara tillräckligt lång för att den enskilde ska ha möjlighet att hinna göra rättelsen och även i vissa fall anlita hjälp för att upprätta rättelsen. ska tidsfristen inte vara för lång då detta skulle medföra att syftet med den ändrade bestämmelsen skulle gå förlorad. I promemorian föreslås en tidsfrist . Flera remissinstanser anför att tidsfristen är för kort. FAR anför att vore en lämpligare tidsfrist. Företagarförbundet Fria Företagare föreslår att småföretagare med mindre än tio anställda, som inte har egen administrativ personal, ska ges en reaktionstid . Uppgiftsskyldigheten är en central beståndsdel i skattesystemet. Vårt beskattningssystem bygger till stor del på uppgifter som de enskilda ska lämna. Att uppgiftsskyldigheten fullgörs är således en nödvändig förutsättning för att skattesystemet ska kunna verka på avsett sätt. Utgångspunkten är att enskilda ska lämna de uppgifter som behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatterna och avgifterna och fatta riktiga beslut redan i deklarationen. kontrollverksamhet förbättras om enskilda fullgör sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt redan från början och inte i samband med rättelser av oriktiga uppgifter. Om oklarheter föreligger, finns alltid möjlighet att i deklarationen upplysa om detta. Regeringen anser därför att en tidsfrist få anses vara tillräcklig. Det är en tillräckligt för att den enskilde ska ha en möjlighet att hinna göra en rättelse eller i vart fall tillräckligt för att den enskilde ska hinna lämna in en rättelse till 2017/18:144 som innehåller tillräckligt med information för att ska kunna påbörja handläggningen av rättelsen. Enskilda kan reda prenumerera på bl.a. pressmeddelanden och nyheter på webbplats. Enligt uppgifter från kommer myndigheten möjliggöra för enskilda att prenumerera även på information om generella kontroller som omfattas av förslaget. Detta medför att de enskilda på ett enkelt sätt kan hålla sig underrättade om generella kontroller. Då offentliggörande av generella kontroller kan ske löpande bör bestämmelsen utformas på så sätt att tidsfristen knyts till utgången av den månad då informerade om att myndigheten ska genomföra en viss generell kontroll, dvs. när gick ut och offentliggjorde kontrollen. För att slippa sanktion ska en rättelse komma in till från utgången av den månad då informerade om den generella kontrollen. En rättelse anses då vara på eget initiativ och skattetillägg får inte tas ut. Det är viktigt att den enskilde vet inom vilken tidsram en rättelse på eget initiativ kan göras utan risk för att påföras skattetillägg. bör därför klart redogöra för detta när myndigheten offentliggör den aktuella kontrollen. Som framgår ovan gör regeringen den bedömningen att offentliggörandet av generella kontroller bör göras på webbplats. Det är den enskilde som står risken för att en rättelse kommer in i rätt tid till . Med hänsyn till att föreslagen bestämmelse i 49 kap. 10 § SFL handlar om när en rättelse inte ska anses vara på eget initiativ bör det på webbplats framgå från vilken dag som en rättelse som har en koppling till den generella kontrollen inte anses vara på eget initiativ. Detta kan lämpligen regleras i skatteförfarandeförordningen. Rättelsen bör således komma in före den tidpunkten för att skattetillägg inte ska tas ut. vid och lyfter fram att en ventilregel bör införas, dvs. att en rättelse ska anses vara på eget initiativ även om rättelsen kommer in efter tvåmånadersfristen om det föreligger särskilda skäl eller om dröjsmålet kan anses vara ursäktligt. FAR anser också att en lägre procentsats bör införs i vissa fall. Beredningsunderlag saknas för att föreslå sådana ändringar, varför regeringen anser att sådana ändringar inte kan hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Om det skulle anses oskäligt att ta ut skattetillägg med fullt belopp, kan besluta om hel eller delvis befrielse från skattetillägget enligt gällande bestämmelser (se 51 kap. 1 § SFL och avsnitt 5.1.4). Tre förutsättningar ska vara uppfyllda Tre förutsättningar ska alltså vara uppfyllda för att en rättelse inte ska anses vara på eget initiativ: ska ha informerat om att verket kommer att genomföra en generell kontroll, rättelsen ska ha en koppling till den generella kontrollen och rättelsen ska göras först efter utgången av den månad då informerade om den generella kontrollen. Om har ställt en fråga till den enskilde som har samband med den felaktiga eller ofullständiga uppgiften, är det dock för sent att komma in med en rättelse och undvika skattetillägg. Detsamma gäller om Prop. 2017/18:144 t.ex. har beslutat om revision (prop. 2010/11:165 s. 478 f. och 943). Om den enskilde de facto har tagit del av information, saknar betydelse för bedömningen om förutsättningarna är uppfyllda. Om det är oskäligt att ta ut skattetillägg med fullt belopp, kan däremot besluta om hel eller delvis befrielse från skattetillägget enligt gällande bestämmelser (se 51 kap. 1 § SFL och avsnitt 5.1.4). Förslaget föranleder ändringar i 49 kap. 10 § SFL. 8Ansvar enligt skattebrottslagen vid vissa rättelser Regeringens förslag: En åtgärd som leder till att skatten kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, anses inte vara på eget initiativ om har informerat om att verket ska genomföra en generell kontroll, åtgärden har en koppling till den generella kontrollen och åtgärden vidtas först efter utgången av den månad då informerade om den generella kontrollen. I ett sådant fall kan ansvar enligt skattebrottslagen dömas ut. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att åtgärden ska ha en direkt koppling till den generella kontrollen. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något direkt att invända mot förslaget, se synpunkterna i avsnitt 7. Skälen för regeringens förslag: Sambanden mellan de straffrättsliga och de administrativa sanktionssystemen gör att förutsättningarna för att riskera sanktion vid rättelse bör vara desamma i skattebrottslagen som i skatteförfarandelagen. En konsekvens av förslaget att i vissa fall ska kunna ta ut skattetillägg när en rättelse har gjorts efter det att har informerat om en generell kontroll (se avsnitt 7) blir att reglerna om ansvar enligt skattebrottslagen vid rättelse på eget initiativ bör utformas på samma sätt. Av 12 § första stycket skattebrottslagen framgår att den som på eget initiativ vidtar åtgärd som leder till att skatten kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, inte ska dömas till ansvar för vissa brott. Bestämmelserna i den paragrafen bör därför utformas på samma sätt som bestämmelserna i 49 kap. 10 § andra stycket SFL. Det föreslås därför att en vidtagen åtgärd inte anses vara på eget initiativ om har informerat om att verket ska genomföra en generell kontroll, åtgärden har en koppling till den generella kontrollen och åtgärden vidtas först efter utgången av den månad då informerade om den generella kontrollen. I ett sådant fall kan således ansvar enligt skattebrottslagen dömas ut. 2017/18:144 Lagrådet har anfört att de brister som pekats på beträffande förslaget till ändring i skatteförfarandelagen gör sig gällande på samma sätt beträffande förslaget i skattebrottslagen. Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 7. Förslaget föranleder ändringar i 12 § skattebrottslagen. Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft . Bestämmelserna ska tillämpas första gången på rättelser som görs respektive åtgärder som vidtas efter ikraftträdandet.