prop · H503187 · 2018-03-20 00:00:00 — Frågan om e-cigaretter har även diskuterats inom ramen för WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. Enligt artikel 5.2(b) i konventionen ska parterna arbeta mot att förebygga och minska inte bara tobakskonsumtion utan även nikotinberoende, oavsett källa. I det sammanhanget skiljer man på medicinsk användning och nöjesanvändning, se punkt 33 i WHO:s rapport om ”Electronic nicotine delivery systems” från (FCTC/COP/6/10 Rev.1). I WHO:s rapport om ”Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems (ENDS/ENNDS)” (FCTC/COP/7/11) anges att det är mycket sannolikt att e-cigaretter är mindre giftiga än cigarettrök, men att det är osannolikt att e-cigaretter är ofarliga och att långsiktigt användande förväntas öka risken för kronisk obstruktiv lungsjukdom, lungcancer och möjligen även kardiovaskulär sjukdom (punkt 11). Tobaksproduktsdirektivets regler om hantering av e-cigaretter har genomförts inom EU, men flera medlemsstater har även infört skatter på e-cigaretter. , , , , , , , , och har infört eller beslutat om att införa beskattning av e-cigaretter. Svenskt näringsliv, , Brands PLC, Vape och NNA har ifrågasatt det vetenskapliga underlaget för att beskatta e-cigaretter medan Tobaksfakta har påpekat att det finns flera studier som visar att barn som använder e-cigaretter har högre risk än andra 2017/18:187 jämnåriga att gå vidare till att röka vanliga cigaretter. Som angetts ovan konstateras i WHO:s rapport /COP/7/11 med hänvisning till forskningsresultat att det är osannolikt att e-cigaretter är ofarliga och att långsiktigt användande förväntas öka risken för flera allvarliga sjukdomar. Folkhälsoaspekten anges även i skälen till tobaksproduktsdirektivet. Regeringen anser därför att det finns starka folkhälsoskäl att beskatta elektroniska cigaretter. Genom lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare har det införts regler kring hanteringen av e-cigaretter, bl.a. om produktkrav, åldersgräns, anmälningsskyldighet vid försäljning, tillsyn och straffansvar. Beskattning av e-cigaretter skulle komplettera dessa regler och ytterligare stärka kontrollen på området. En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget om att beskatta elektroniska cigaretter. På grund av ovan angivna skäl anser regeringen att elektroniska cigaretter bör beskattas. och har angett att regeringen bör invänta eventuell reglering om beskattning på EU-nivå. Det är oklart när och även om en sådan reglering kan bli aktuell. Europeiska kommissionen har i sin rapport till rådet om översynen av direktiv /64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror (dokument COM(2018) 17 final) angett att den inte avser lägga något förslag till ändringar av direktivet , utan i stället avser återkomma till frågan i en rapport . Regeringen anser därför inte att det är lämpligt att avvakta med nationell reglering. Beskattning av vätskor för e-cigaretter Regeringens förslag: Skatten ska omfatta nikotinhaltiga vätskor som används i elektroniska cigaretter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen är positiv till åtgärder som leder till att användning och exponering av nikotin minskar i samhället och anför att nikotin har många negativa hälsoeffekter. anser att det är positivt att nikotinfri vätska till e-cigaretter inte omfattas av den föreslagna skatten. JTI tillstyrker förslaget i de delar som rör Brands PLC anser att en eventuell skatt bör omfatta även nikotinfria vätskor och anför att det annars finns risk att användarna blandar ut högkoncentrerad vätska med nikotinfri för att undgå skatt. Tobaksfakta anser att skatten av folkhälsoskäl, främst för att skydda barn, bör omfatta även nikotinfria produkter. Vape anser inte att det är befogat att införa en speciell punktskatt på nikotin. beskattningen av tobak ligger de 5 000 ämnen som tobaksrök innehåller, varav över 70 är skadliga för kroppen. Nikotin är endast ett av de 5 000 ämnena och medför inte den betydande hälsofaran med tobaksrökning. Nikotins påverkan på kroppen är väldigt lik koffeins. Skälen för regeringens förslag: En e-cigarett är en elektronisk apparat som förångar en vätska så att den kan andas in av användaren. därför tas ut antingen på själva apparaten eller på vätskan eller på båda. beskattning av apparaten möter dock vissa praktiska problem, då apparaterna varierar i utförande, storlek och pris. är engångscigaretter som är förhållandevis billiga. Det finns sedan olika varianter av apparater med påfyllningsbehållare som är dyrare, men kan Den folkhälsoaspekt som motiverar beskattningen talar även för att själva konsumtionen ska beskattas. Förutom för engångscigaretterna har inköpet av e-cigaretten ingen koppling till hur mycket den används. Detta talar för att vätskan bör En sådan beskattning skulle även överensstämma med beskattning av tobaksprodukter, där själva produkten beskattas, men inte Regeringen föreslår därför att vätskorna ska beskattas, men inte Vape har ifrågasatt att nikotin ska beskattas eftersom det enbart är ett av ämnena i tobaksrök. Regeringen anser att det är klarlagt att nikotin Kemikalieinspektionen har anfört. Nikotinhaltiga vätskor bör därför En fråga är dock om beskattningen bör innefatta enbart nikotinhaltiga vätskor eller även vätskor utan nikotin. tobaksproduktdirektivet omfattar enbart nikotinhaltiga vätskor och e- cigaretter som kan användas till sådana vätskor. Då lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare bygger på tobaksproduktdirektivet innehåller reglerna i den lagen en motsvarande avgränsning. propositionen till lagen diskuterades frågan om även e-cigaretter utan nikotin borde omfattas av regleringen, men regeringen gjorde då bedömningen att det inte fanns lika starka folkhälsoskäl att reglera e- cigaretter som inte kan användas för konsumtion av nikotin (prop. 2016/17:132 s. 25). Någon särskild reglering av e-cigaretter som inte kan användas för konsumtion av nikotin föreslogs därför inte. När det gäller beskattning finns det argument både för och emot att inkludera även vätskor utan nikotin. Ett argument för att inkludera vätskor utan nikotin är att det blir enklare administrativt, både för beskattningsmyndigheten och för de skattskyldiga. inkluderas behöver det inte avgöras om en vätska innehåller nikotin eller I lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns emellertid krav på produktanmälan av e-cigaretter och påfyllnings- behållare som ska tillhandahållas på den svenska marknaden. uppgifterna ska offentliggöras på en hemsida. Det finns även krav på att Uppgifter om en vätska innehåller nikotin eller inte finns således tillgängliga. Ett annat argument för att inkludera även nikotinfria vätskor är att användning av sådana i lika stor utsträckning som nikotinhaltiga normaliserar rökning. De kan även fungera som inkörsport till användning av nikotinhaltiga vätskor och traditionell tobaksrökning. Ett tänkbart argument för att skatten bör omfatta även nikotinfria vätskor är att det annars kan finnas risk att användare köper nikotinfria vätskor och sedan själva blandar ut dessa med rent nikotin för att undvika skatten. Nikotin är vid klassificering enligt förordning (EG) nr 1272/2008 klassificerat som akut toxiskt kategori 2 (Europa-parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven /548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006). Ämnet anses därför vara en ”särskilt farlig kemisk produkt” enligt 4 kap. 2 § Kemikalieinspektionens 2017/18:187 föreskrifter (KIFS 2017:7) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Det krävs enligt förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer tillstånd för att hantera eller yrkesmässigt överlåta sådana produkter. Det är även reglerat vem sådana produkter får överlåtas till. Det är således inte tillåtet att sälja rent nikotin till konsumenter. På marknaden finns dock företag som säljer s.k. nikotinbaser som består av nikotin som är utblandat med andra vätskor i en sådan omfattning att det inte längre anses vara akut toxiskt. Det finns inget hinder mot att beskatta även sådana vätskor. Ett argument för att beskattningen ska omfatta endast nikotinhaltiga vätskor är att regleringarna i tobaksproduktdirektivet och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enbart omfattar sådana vätskor. Det innebär att kontrollen av sådana vätskor underlättas, då handeln med dem är reglerad på flera sätt. Att beskattningsreglerna har en liknande avgränsning gör dessutom systemet mer lättöverskådligt. Om även icke nikotinhaltiga vätskor skulle beskattas skulle det kunna leda till gränsdragningsproblem avseende vilka vätskor som omfattas av skatten i fall då icke nikotinhaltiga vätskor kan användas i e-cigaretter, men inte marknadsförs för det användningsområdet. Om alla vätskor som över huvud taget kan användas i en e-cigarett skulle inkluderas riskerar det att även vätskor med andra avsedda användningsområden omfattas, medan en definition baserad på vätskans avsedda användning skulle innebära ett subjektivt bedömningsmoment som riskerar att göra systemet svårförutsägbart. Sammantaget anser regeringen att argumenten för att beskatta nikotinhaltiga vätskor men inte vätskor utan nikotin väger över, både ur ett folkhälsoperspektiv och ett administrativt perspektiv. Regeringen föreslår därför att skatten ska omfatta nikotinhaltiga vätskor, men inte andra vätskor. 5.4Beskattning av andra nikotinhaltiga produkter utan tobak Regeringens förslag: Skatten ska även omfatta andra nikotinhaltiga produkter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svensk Dagligvaruhandel anser att även vissa andra nikotinhaltiga produkter i alla avseenden ska likställas med cigaretter vad gäller beskattning. anser att det är positivt att den föreslagna skatten inte enbart träffar e-cigaretter, utan även andra nikotinprodukter som inte utgör läkemedel. JTI tillstyrker förslaget i de delar som rör skattebas. BAT välkomnar att förslaget tar i beaktande andra typer av nikotinhaltiga produkter vid sidan av e-cigaretter. Tobaksfakta instämmer i att det bör införas en skatt även på andra nikotinhaltiga produkter. Skälen för regeringens förslag: Historiskt sett har nikotinhaltiga produkter för konsumtion antingen varit tobaksprodukter eller produkter som klassificerats som läkemedel enligt läkemedelslagen (2015:315). fastslog att e-cigaretter som innehåller Prop. 2017/18:187 nikotin inte utifrån sin funktion ska bedömas som läkemedel (se avsnitt 3 ovan) innebar det att vätskan till e-cigaretter sågs som en nikotinhaltig produkt som varken var en tobaksprodukt eller klassificerades som läkemedel. har det i lanserats en snusliknande produkt som inte innehåller tobak, men som innehåller nikotin. Den liknar således e-cigaretter på så sätt att det är en nikotinhaltig produkt för konsumtion som varken är en tobaksprodukt eller klassificeras som läkemedel. Det kan inte uteslutas att det kan släppas andra nikotinhaltiga produkter utan tobak på den svenska marknaden. Flera av de hälsoskäl som anförts ovan för beskattning av e-cigaretter gör sig gällande även för dessa produkter, eftersom de kan leda till nikotinberoende och kan fungera som inkörsport till tobakskonsumtion. Det är dock inte fråga om läkemedel, med den kontroll som det innebär (se vidare i avsnitt 5.5 nedan). Utifrån likabehandlingsprincipen är det svårt att motivera varför andra tobaksfria nikotinhaltiga produkter för konsumtion skulle beskattas på ett annat sätt än e-cigaretter. Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del är positiva till att skatten även ska omfatta andra nikotinhaltiga produkter. Regeringen föreslår därför att även dessa produkter ska beskattas. Regeringens förslag: Skattepliktiga vätskor ska betecknas ”e-vätskor” och definieras som vätskor som innehåller nikotin. Andra skattepliktiga produkter benämns ”andra nikotinhaltiga produkter” och definieras som nikotinhaltiga produkter för användning i mun eller näsa, med ett undantag för tobaksvaror. Skatten ska inte omfatta läkemedel, medicintekniska produkter, narkotika, hälsofarliga varor eller sådana varor som beskattas enligt lagen om tobaksskatt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Definition av ”andra nikotinhaltiga produkter” har förtydligats jämfört med promemorians förslag. Remissinstanserna: påpekar att den föreslagna definitionen av ”andra nikotinhaltiga produkter” medför att tobaksersättnings- produkter, exempelvis tobaksfritt snus, inte omfattas av lagen. förklarande anmärkningarna till KN-nummer 2403 99 90 p 5 omfattas nämligen tobaksersättningsprodukter av kapitel 24. inspektionen tillstyrker att produkter som vid klassificering och märkning tillhör faroklassen akut toxicitet i farokategorierna 1, 2 eller 3 undantas JTI tillstyrker förslaget i de delar som rör skattebas. Convenience Stores rekommenderar att det införs en liknande tobaksprodukter förbränns eller röks inte utan påminner mer om e- Trenden bland EU:s medlemsstater är att både instifta en kategori för e-cigaretter och en för andra produkter som inte röks. näringsliv anser att det är anmärkningsvärt att det utan närmare motivering och analys fastslås att upphettade tobaksprodukter ska kategoriseras som 2017/18:187 cigaretter eller röktobak, trots att klassificering och beskattning skiljer sig mellan EU:s medlemsländer. En majoritet av de medlemsländer som beskattar produkterna har infört en ny kategori för dem. Ingen synes beskatta dem som cigaretter, vilket innebär att den svenska kategoriseringen skulle avvika från övriga EU-länder. anser att klassificeringen av upphettade tobaksprodukter inte bör införas och anför att det saknas närmare analys och motivering. Skälen för regeringens förslag I lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare avses med elektronisk cigarett en ”produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank”. Definitionen kommer från tobaksproduktdirektivet. Som framgår ovan ska själva e-cigaretterna inte beskattas. Ur beskattningshänseende behövs därför inte någon definition för e-cigaretter. I tobaksproduktdirektivet finns även en definition för påfyllningsbehållare, nämligen ”behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett”. Den definitionen är dock inte helt ändamålsenlig för beskattning. Beskattning sker i många fall innan varan tillhandahålls till konsumenter (se nedan avsnitt 5.8). Det är därmed inte säkert att vätskan är förpackad i påfyllningsbehållare vid beskattningstidpunkten. Eftersom det är själva vätskan som ska beskattas kan beskattningen inte heller knytas till behållaren. Det behövs därför en skatterättslig definition av vätskan. Definitionen behöver täcka in dels vätskor som är möjliga att konsumeras direkt i e-cigaretter, men även vätskor som kan användas för att tillverka vätskor som är möjliga att konsumeras i e-cigaretter. Regeringen föreslår därför att skattepliktiga vätskor ska betecknas ”e-vätskor” och definieras som ”vätskor som innehåller nikotin”. För andra nikotinhaltiga produkter utan tobak finns ingen definition i tobaksproduktdirektivet eller svensk lag. Eftersom definitionen ska omfatta tänkbara framtida produkter som syftet inte är att beskatta alla varor som innehåller nikotin behöver definitionen kopplas till användningen. Då tobaksprodukter normalt innehåller nikotin behöver sådana produkter uteslutas. I promemorian föreslogs att en sådan avgränsning skulle göras genom en hänvisning till Kombinerade nomenklaturen. har påpekat att det KN-kapitel som hänvisas till i promemorian även kan innefatta vissa produkter som inte innehåller tobak. Sådana produkter bör inte undantas skatt. Definitionen behöver därför förtydligas. Regeringen föreslår att de skattepliktiga nikotinhaltiga produkterna benämns ”andra nikotinhaltiga produkter” och definieras som ”nikotinhaltiga produkter för användning i mun eller näsa, med undantag för e-vätskor eller produkter som innehåller tobak och är hänförliga till kapitel 24 i den lydelse av Kombinerade nomenklaturen (KN) enligt rådets förordning (EEG) 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan som gällde ”. Att definitionen hänvisar till en viss lydelse av Kombinerade nomenklaturen innebär att eventuella framtida ändringar av denna inte kommer att påverka beskattningen. I läkemedelslagen finns bestämmelser om bl.a. krav på läkemedel samt godkännande, registrering och tillstånd till försäljning av läkemedel och marknadsföring av läkemedel. Med läkemedel avses enligt 2 kap. 1 § varje substans eller kombination av substanser som –tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att förebygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur, eller –kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att Substanser som avses i den första strecksatsen brukar betecknas som läkemedel genom presentation och de som avses i den andra strecksatsen läkemedel genom funktion. Som redovisats ovan i avsnitt 3 har konstaterat att e-cigaretter som innehåller nikotin inte utifrån sin funktion ska bedömas som läkemedel. E-cigaretter som tillhandahålls eller marknadsförs med medicinska påståenden kan dock fortfarande utgöra läkemedel genom presentation. Det kan inte heller uteslutas att det utvecklas e-cigaretter som anses utgöra läkemedel genom funktion. Som angetts ovan omfattar tobaksproduktdirektivets regler inte e- cigaretter som omfattas av krav på ett godkännande enligt humanläkemedelsdirektivet eller kraven i direktivet om medicintekniska produkter. Den svenska lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare innehåller ett motsvarande undantag och tillämpas inte på läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av läkemedelslagen eller lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. Eftersom det huvudsakliga skälet för beskattning av e-cigaretter och andra nikotinprodukter är folkhälsan är det inte lämpligt att beskatta produkter som är godkända som läkemedel. Det är dock inte lämpligt att beskattningsmyndigheten ska behöva göra medicinska bedömningar för att avgöra om en produkt ska beskattas. Om undantaget enbart omfattar läkemedel som uppfyller kraven för att få säljas kommer det normalt finnas godkännanden eller registreringar för beskattningsmyndigheten att grunda sin bedömning på. Regeringen föreslår därför att reglerna om beskattning ska innehålla ett undantag för läkemedel som uppfyller kraven för att få säljas samt medicintekniska produkter som får släppas ut på marknaden eller tas i bruk i . För andra nikotinhaltiga produkter innebär undantaget att exempelvis nikotintuggummin och liknande produkter inte beskattas under förutsättning att de anses vara läkemedel. Förutom sådana e-cigaretter som beskrivs ovan, som förångar en vätska så att den kan andas in, finns även elektroniska apparater som hettar upp tobak utan att förbränna den. Sådana produkter har lanserats i , men finns ännu inte i . De kallas ibland “upphettade 2017/18:187 tobaksprodukter”, ”heated tobacco products” eller ”heat-not-burn”. Dessa produkter omfattas inte av reglerna om e-cigaretter i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Vid diskussioner i Europeiska kommissionens expertgrupp för indirekt beskattning (ITEG) har kommissionen och flera medlemsstater angett att tobaksampullerna som hettas upp i dessa produkter omfattas av rådets direktiv /64/EU av om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror (tobaksskattedirektivet) och ska ses som antingen röktobak eller cigaretter. Om de är utformade som tobaksrullar som kan rökas som de är, utan den elektroniska apparaten, ska de ses som cigaretter, annars som röktobak. Regeringen höll i budgetpropositionen med om den bedömningen. I promemorian hänvisas till regeringens bedömning. Svenskt näringsliv och har ifrågasatt bedömningen. Svenskt näringsliv har bl.a. angett att ingen annan medlemsstat beskattar produkterna som cigaretter. Inledningsvis kan konstateras att det är beskattningsmyndigheten som gör bedömningar i enskilda fall. Om och när sådana produkter lanseras i är det alltså beskattningsmyndigheten som i första hand ska göra en bedömning av deras skatterättsliga klassificering. När det gäller bedömningen att tobaksrullar som kan rökas utan den elektroniska apparaten ska klassificeras som cigaretter kan konstateras att tillverkaren av den aktuella produkten efter Europeiska kommissionens tolkning modifierade tobaksampullerna så att de inte längre var möjligt att röka dem utan apparaten. har ytterligare utveckling av produkterna skett. På grund av den tolkning som har gjorts av kommissionen får det även anses vara osannolikt att framtida upphettade tobaksprodukter kommer att utformas så att de går att röka utan den elektroniska apparaten. Om det dock skulle lanseras tobaksrullar som går att röka som de är utan den elektroniska apparaten omfattas de dock av definitionen av cigaretter i 1 a § lagen om tobaksskatt såvida de inte är cigarrer eller cigariller enligt samma lag. Att det även är möjligt att använda dem i en elektronisk apparat innebär inte att de blir befriade från beskattning som cigaretter. Regeringen står fast vid bedömningen som gjordes i budgetpropositionen, att tobaksampullerna till upphettade tobaksprodukter redan omfattas av lagen om tobaksskatt och beskattas som antingen röktobak eller cigaretter, beroende på hur de är utformade. I sammanhanget kan nämnas att Europeiska kommissionen i sin rapport till rådet om översynen av direktiv /64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror har angett att många medlemsstater inte har beslutat hur produkterna ska hanteras skattemässigt eftersom de inte finns i deras länder, att nio medlemsstater beskattar produkterna på samma nivå som röktobak och att tre medlemsstater beskattar dem på någon annan nivå. Convenience Stores har rekommenderat att det införs en egen punktskattekategori för rökfria tobaksprodukter. Detta är dock inget som omfattas av denna lagstiftningsprodukt. Utifrån de definitioner som har angetts ovan är det sannolikt mycket ovanligt att en produkt som definieras som e-vätska eller annan nikotinhaltig produkt också skulle uppfylla kriterierna för att beskattas enligt lagen om tobaksskatt. Det är dock inte omöjligt. tydliggöra gränsdragningen mot tobaksvaror och undvika dubbel- Prop. 2017/18:187 beskattning föreslår regeringen att varor som beskattas enligt lagen om tobaksskatt undantas från skatten. Avgränsning mot narkotika och hälsofarliga varor Normala påfyllningsbehållare till e-cigaretter är inte narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För det fall narkotika eller hälsofarliga varor skulle utformas så att de uppfyller definitionen för e-vätskor eller andra nikotinhaltiga produkter är avsikten dock inte att de ska beskattas enligt den nu föreslagna lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att det i lagen klargörs att beskattningen av e-cigaretter inte omfattar produkter som är narkotika enligt narkotikastrafflagen eller hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Avgränsning mot akut toxiska produkter Som angetts ovan under avsnitt 5.3 är hanteringen av rent eller koncentrerat nikotin reglerad. Rent nikotin eller liknande produkter är inte heller möjligt att använda i e-cigaretter, utan är avsett för industriell användning.