prop · H50388 · 2018-02-13 00:00:00 — Regeringen anser därför att det bör införas en bestämmelse som anger att bestämmelser om ordförandeskapet när rätten består av flera lagfarna domare ska tillämpas även i mark- och miljödomstolarna. Bestämmelsen bör lämpligen utformas på samma sätt som den bestämmelse som föreslås för patent- och marknadsdomstolarna, som alltså även anger att rättens ordförande alltid ska vara en lagfaren domare. Ordförandeskapet i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen Enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) är Kammarrätten i Migrationsöverdomstol medan regeringen meddelar föreskrifter om vilka förvaltningsrätter som ska vara migrationsdomstolar. Av samma paragraf framgår att vad som allmänt är föreskrivet om förvaltningsrätt och kammarrätt gäller även migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen, om inte något annat följer av utlänningslagen. Någon reglering av ordförandeskapet finns inte i utlänningslagens bestämmelser. Det innebär att de föreslagna bestämmelserna om ordförandeskapet i förvaltningsrätt och kammarrätt i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (se avsnitt 5.2 och 5.3) kommer att omfatta migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Det finns därmed inte något behov av en särskild hänvisning i utlänningslagen till dessa bestämmelser. Utöver den ordinarie sammansättningen som följer av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar kan Migrationsöverdomstolen även i vissa fall avgöra mål, eller en viss fråga i ett mål, i förstärkt sammansättning bestående av sju lagfarna ledamöter (16 kap. 3 § utlänningslagen). Så är fallet om domstolen vid handläggningen finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse. Att kammarrättspresidenten eller en kammarrättslagman ska vara ordförande i den förstärkta sammansättningen framgår av 22 a § förordningen med ordförande bör införas i lag och att den bör tas in i utlänningslagens paragraf om den förstärkta sammansättningen. Bestämmelsen i utlänningslagen kommer därmed att ha företräde framför den föreslagna allmänna bestämmelsen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om behörigheten att vara ordförande i kammarrätt. Regeringens förslag: Omröstningsreglerna ändras så att det tydligt framgår i vilka situationer som ordföranden har utslagsröst, när det införs en möjlighet till avsteg från principen om att den domare som har högst befattning eller längst tjänstgöringstid ska vara ordförande. Det klargörs också att huvudregeln är att ordföranden ska säga sin mening sist av de domare som är lagfarna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten över och , och vid framför vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om omröstningsbestämmelsernas närmare utformning. Ingen remissinstans i övrigt uttalar sig i denna del. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser om omröstning Enligt bestämmelser i ska en överläggning hållas innan en dom beslutas (17 kap. 9 § och 30 kap. 7 §). Det finns inte några särskilda föreskrifter om hur överläggningen ska gå till. Om det framkommer olika uppfattningar vid överläggningen ska omröstning ske. Bestämmelserna om omröstning i tvistemål och brottmål finns i 16 respektive 29 kap. . De reglerar bl.a. i vilken ordning rättens ledamöter ska yttra sig och hur resultatet av omröstningen ska fastställas. omröstningsregler är även tillämpliga vid omröstning i domstolsärenden (3 § lagen [1996:242] om domstolsärenden). Vid omröstning i allmän förvaltningsdomstol gäller samma regler i tillämpliga delar (26 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För familjemålen i allmän domstol finns vissa särskilda bestämmelser med anledning av att nämndemän ska delta trots att det rör sig om tvistemål (14 kap. 17 och 18 §§ och 20 kap. 1 § ). Sådana särskilda bestämmelser finns också för patent- och marknadsdomstolarna och mark- och miljödomstolarna med anledning av att patentråd, tekniska experter, ekonomiska experter, tekniska råd, särskilda ledamöter och nämndemän kan ingå i rätten (3 kap. 8 § lagen om patent- och marknadsdomstolar och 3 kap. 6 § lagen om mark- och miljödomstolar). Det finns även en mängd olika författningar där det i fråga om omröstning hänvisas till bestämmelser. En reglering av ordförandeskapet på det sätt som föreslås i avsnitt 5.3, dvs. en möjlighet till undantag från huvudregeln om vem som ska utses till ordförande, väcker frågor som rör tillämpningen av omröstningsregler. Det gäller både omröstningsordningen och ordförandens utslagsröst. Enligt omröstningsregler ska den yngste i rätten yttra sig först. Om målet har beretts av viss ledamot ska dock han eller hon säga sin mening först. Därefter ska ledamöterna yttra sig allt eftersom de har säte i rätten (16 kap. 1 § andra stycket och 29 kap. 1 § andra stycket ). Med yngste och den ordning ledamöterna har säte i rätten avses ledamöternas befattning och tjänstgöringstid. Enligt nuvarande ordning är det alltså endast dessa kriterier som har betydelse för i vilken ordning de lagfarna ledamöterna ska säga sin mening. Eftersom domstolarna nu föreslås få möjlighet att under vissa förutsättningar utse någon annan till ordförande än den som har högst befattning eller längst tjänstgöringstid, kan det uppstå osäkerhet om vilken domare som ska yttra sig sist. Regeringen anser att bestämmelserna därför bör ändras på så sätt att det framgår att ordföranden ska säga sin mening sist, även om en annan ledamot i rätten har högre befattning än ordföranden eller har samma befattning som ordföranden men har längre tjänstgöringstid. Bestämmelserna bör utformas så att det blir tydligt att regeln om att den ledamot som har berett målet ska säga sin mening först dock alltid har företräde. På samma sätt som blir den regeln tillämplig också på ordföranden, som alltså ska yttra sig först, om han eller hon har berett målet. Hur resultatet av rättens omröstningar ska fastställas, dvs. röstsammanräkningen, regleras för tvistemålens del i 16 kap. 3 och 4 §§ . Av 3 § följer att varje ledamot av rätten har en röst och att absolut majoritet gäller. Ordföranden har utslagsröst om den mening han eller hon har röstat för samlar hälften av rösterna. Om det inte är möjligt att med stöd av bestämmelserna i 3 § fastställa omröstningens resultat gäller bestämmelserna i 4 §. Den paragrafen reglerar hur omröstningsresultatet ska bestämmas i de fall där det förekommer fler än två meningar, utan att någon av dem antingen samlar mer än hälften av rösterna eller samlar hälften av rösterna inklusive ordförandens. Paragrafen behandlar två olika situationer. Den första avser fall där omröstningen gäller en fråga om pengar eller annat som utgör en viss mängd. Om det vid en sådan omröstning framförs flera meningar än två, ska rösterna för den största mängden läggas samman med rösterna för den närmast mindre. Om det behövs ska sammanläggningen fortsätta till dess att någon mening ska gälla enligt 3 §. När omröstningen gäller en annan fråga ska den däremot avgöras med relativ majoritet, dvs. den mening som får flest röster gäller. Om ett avgörande inte kan åstadkommas med denna regel, därför att två eller flera meningar har fått lika många röster, gäller av dessa meningar den som omfattas av den Prop. 2017/18:88 främste ledamoten. Motsvarande ordning gäller vid omröstning i brottmål (29 kap. 3 § första och andra styckena ). Bestämmelserna i 16 kap. 3 § och 29 kap. 3 § första stycket kan alltså ge ordföranden utslagsröst vid lika röstetal. Bestämmelserna i 16 kap. 4 § och 29 kap. 3 § andra stycket ger i stället för vissa fall den främste av dem som har röstat för någon av meningarna med lika röstetal en sådan ställning. Skälet till denna skillnad är att det i de situationer som behandlas i 16 kap. 4 § och 29 kap. 3 § andra stycket kan inträffa att ordföranden röstar för en mening som är i minoritet i förhållande till andra meningar. Processlagberedningen tydliggjorde i författningskommentaren till 16 kap. 4 § att med den främste avsågs den äldste bland de ledamöter som röstat för någon av nämnda meningar (NJA II 1943 s. 200). I avsnitt 5.3 föreslås en möjlighet för domstolarna att under vissa angivna förutsättningar göra undantag från huvudregeln om vem som bland flera behöriga domare ska utses till ordförande. Det kan med en sådan reglering framstå som oklart vem som har utslagsröst när det i rätten finns en ledamot med högre befattning än ordföranden, eller en ledamot med samma befattning som ordföranden men som har längre tjänstgöringstid. Regeringen anser att ordföranden bör ha utslagsröst i dessa situationer och att detta uttryckligen bör framgå av lagtexten. 7Regleringen av domstolarnas uppgifter och benämningen av tingsrättens domkrets Regeringens förslag: För ska det införas en bestämmelse om att domstolen är första domstol i mål beträffande vilka detta föreskrivs i lag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som uttalar sig i denna del, bl.a. och , till- styrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Den centrala regleringen om de högsta domstolarnas uppgifter finns i 3 kap. respektive 2 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. återger dock inte fullständigt domstolarnas uppgifter eftersom sådana också följer av andra lagar. Exempel på detta är Högsta domstolens prövning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott och Högsta förvaltningsdomstolens prövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. För finns i 3 kap. 3 § andra stycket andra meningen en generell bestämmelse som anger att domstolen, 2017/18:88 utöver de i paragrafen uppräknade uppgifterna, i övrigt är första domstol i mål beträffande vilka detta föreskrivs i lag. Någon motsvarande bestämmelse för finns dock inte i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringen anser att det är lämpligt att en sådan införs. Därigenom blir det tydligt att det för finns uppgifter som inte direkt framgår av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringens förslag: Bestämmelsen om hovrättens tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten ska tas bort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i denna del tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 1 § regleras hovrättens ställning som andra instans bland de allmänna domstolarna. I denna paragraf finns även en bestämmelse om att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Bestämmelsen hade tidigare betydelse på så sätt att hovrätten hade ett antal administrativa funktioner i förhållande till tingsrätterna. Exempelvis fastställdes tingsrättens arbetsordning av hovrätten efter förslag från tingsrätten. De flesta av de uppgifter som hovrätterna tidigare haft i detta avseende har numera avskaffats eller utförs av , eller . Regeringen anser att bestämmelsen om hovrättens tillsyn över de domstolar som hör under den inte står i överensstämmelse med principen att varje domstol ska vara självständig. Bestämmelsen är dessutom i allt väsentligt obsolet. Även om hovrätterna också fortsättningsvis kommer att ha vissa administrativa funktioner i förhållande till tingsrätterna, såsom att anställa tingsfiskaler och förordna hovrättsassessorer att tjänstgöra i tingsrätt, kan det göras utan att det i lag uttrycks som att hovrätten har tillsyn över tingsrätterna. I relationen mellan kammarrätt och förvaltningsrätt gäller motsvarande ordning, utan att det finns någon bestämmelse om att kammarrätten har tillsyn över förvaltningsrätterna. Bestämmelsen om hovrättens tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten bör därför tas bort. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § bör ändras så att det framgår att hovrätten är överrätt inte bara i mål, utan också i ärenden. Motsvarande tillägg bör göras för i 3 kap. 1 § , så att det framgår att domstolen är överrätt för både mål och ärenden som överklagas från hovrätt. 7.3Domkrets i stället för domsaga Regeringens förslag: Domsaga ska tas bort som synonym beteckning för tingsrättens domkrets. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och ifrågasätter behovet av att ersätta domsaga med domkrets. Ingen annan remissinstans uttalar sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: För förvaltningsrätt, hovrätt och kammarrätt används ordet domkrets för att ange det område som domstolarna har jurisdiktion över (2 kap. 6 § samt 1 och 8 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För tingsrätterna används av historiska skäl ordet domsaga synonymt med ordet domkrets. Av 1 kap. 1 § framgår att domsaga är tingsrättens domkrets. Ordet domsaga förekommer också i , lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled, lagen (1933:269) om ägofred, sjölagen (1994:1009), lagen (2007:73) om tingsrätts behörighet i vissa fall och i en förordning. Regeringen anser att det område som domstolarna har jurisdiktion över bör benämnas på ett enhetligt sätt och att det därför finns skäl att genomgående ta bort det ålderdomliga ordet domsaga som synonym för tingsrättens domkrets. 8Enhetliga behörighetskrav för särskilda ledamöter i domstol Regeringens förslag: Den som ska tjänstgöra som särskild ledamot i en mark- och miljödomstol ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig, i konkurs eller ha förvaltare enligt . Konkursfrihet ska införas som ytterligare ett behörighetskrav för värderingstekniska ledamöter i fastighetstaxeringsmål i förvaltningsrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningens förslag har dock en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att ett krav på svenskt medborgarskap endast bör gälla för ordinarie domare. De övriga remissinstanser som uttalar sig i denna del tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Behörighetskrav för olika kategorier av domare finns reglerade i flera olika författningar. I 11 kap. 11 § regeringsformen finns ett krav på att ordinarie domare ska vara svenska medborgare. För andra än ordinarie domare finns i många fall ett i lag reglerat krav på svenskt medborgarskap. Detta ligger i linje med vad som uttalades i samband med de ändringar av regeringsformen som trädde i kraft , då samma krav i fråga om svenskt medborgarskap ansågs bör gälla alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol (prop. 2009/10:80 s. 240). Utöver ett krav på svenskt medborgarskap gäller också i de flesta fall som grundläggande behörighetskrav i lag att den som är domare inte får vara underårig, i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . 2017/18:88 gällande behörighetskraven är alltså till stor del enhetliga. Det finns dock vissa skillnader i regleringen som innebär att det för några kategorier av domare ställs lägre krav än vad som i allmänhet gäller. Det kan ifrågasättas om dessa skillnader är motiverade. I mark- och miljödomstolarna ingår ofta särskilda ledamöter i rättens sammansättning. Lagen om mark- och miljödomstolar innehåller bestämmelser om att de särskilda ledamöterna ska ha erfarenheter av vissa verksamhetsområden. Lagen innehåller dock inte några allmänna behörighetskrav för de särskilda ledamöterna. Som en jämförelse gäller för tekniska och ekonomiska experter i patent- och marknadsdomstolarna att de ska vara svenska medborgare och inte får vara underåriga, i konkurstillstånd eller ha förvaltare (2 kap. 3 § lagen om patent- och marknadsdomstolar). Sådana krav gäller också för nämndemän (4 kap. 6 § och 20 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För värderingstekniska ledamöter i förvaltningsrätten finns krav på att de ska vara svenska medborgare och inte får vara underåriga eller ha förvaltare (21 kap. 9 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). Bestämmelserna innehåller däremot inget krav på konkursfrihet. För de särskilda ledamöter i kammarrätt som deltar vid handläggning av mål om allmän eller förenklad fastighetstaxering finns dock även konkursfrihet intaget som ett behörighetskrav (22 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att skillnader i behörighetskrav för olika typer av domare endast bör finnas om de är sakligt motiverade. Det finns inte några skäl som motiverar att det saknas behörighetskrav för särskilda ledamöter i mark- och miljödomstol och att det inte ställs något krav på konkursfrihet för värderingstekniska ledamöter i förvaltningsrätt. För att kraven på dessa kategorier av domare ska motsvara de som gäller för övriga domare bör sådana behörighetskrav införas. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelserna träder i kraft . Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens förslag och bedömning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att lagändringarna träder i kraft den Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians Prop. 2017/18:88 förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslaget om att grundläggande bestämmelser ska införas i lag om fördelning av mål och ärenden mellan enskilda domare behöver inför ikraftträdandet kompletteras av mer detaljerade föreskrifter om fördelning i domstolarnas arbetsordning eller liknande dokument. De förslag som regeringen lämnar i övrigt kräver inga förberedande insatser i någon större omfattning. Regeringen anser att lagändringarna bör träda i kraft . De bör därför träda i kraft . Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att nya regler blir tillämpliga genast efter ikraftträdandet. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen leder till ökad transparens och kan bidra till stärkt rättssäkerhet, minskad sårbarhet för enskilda domstolar och en ökad effektivitet. Detta är till fördel för enskilda och minskar kostnaderna för det allmänna. för Domstolar och ryms inom befintliga Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med I promemorian görs bedömningen att förslagen kan leda till marginella kostnadsökningar för det allmänna, vilka bör rymmas inom Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians Skälen för regeringens bedömning: De förslag som regeringen nu lägger fram syftar till att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning. Genom att införa grundläggande bestämmelser om fördelningen av mål och ärenden mellan enskilda domare ökar transparensen och stärks rättssäkerheten i förfarandet. Regleringen av ordförandeskapet vid kollegial handläggning överens- stämmer i stora delar med det som redan gäller enligt bestämmelser i förordning och praxis. En skillnad från nuvarande ordning är dock förslaget om en möjlighet för tingsrätt och förvaltningsrätt att anlita den som varit ordinarie domare att tjänstgöra som ordförande, vilket i praktiken kommer att få störst effekt i tingsrätt där kollegial hand- läggning är mer vanligt förekommande. Med en uttrycklig lagreglering av ordförandeskapet ökar förutsebarheten i förfarandet. även till att göra enskilda domstolar mindre sårbara och att Domstolars samlade resurser ska kunna nyttjas på ett mer ändamålsenligt Förslaget om att det i vissa andra fall ska kunna göras undantag från 2017/18:88 huvudregeln om vem som ska vara ordförande bland flera behöriga domare har samma syfte. Ytterst bör förslagen i dessa delar leda till en snabbare och mer effektiv handläggning, vilket är till fördel för enskilda och minskar kostnaderna för det allmänna. Förslagen kan även få viss betydelse för domaryrkets attraktivitet genom att det skapas en större möjlighet att fördela arbetsbördan mellan domarna på ett mer rationellt sätt. Införandet av mer enhetliga behörighetskrav för olika slags särskilda ledamöter i domstol syftar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Förslaget kan medföra en viss ökning av det administrativa arbetet vid domstolarna och även , som förordnar dessa ledamöter. De eventuella merkostnader som kan uppstå bedöms dock vara av sådan begränsad omfattning att de ryms inom befintliga anslag. 11.1Förslaget till lag om ändring i Tingsrätten är allmän underrätt och, om något annat inte är föreskrivet, första domstol. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om tingsrätternas domkretsar. I paragrafen anges tingsrättens ställning som första instans bland de allmänna domstolarna. Paragrafen innehåller också en upplysning om att regeringen kan meddela föreskrifter om tingsrätternas domkretsar. Övervägandena finns i avsnitt 7.3. I andra stycket tas ordet domsaga bort som synonym beteckning för tingsrättens domkrets. Även i övrigt ändras paragrafen endast språkligt. Om tingsrätten består av fler än en lagfaren domare gäller följande i fråga om rättens ordförande. Behörig att vara ordförande är den som 1.är eller har varit ordinarie domare i tingsrätt eller hovrätt, eller 2.regeringen för har anställt som eller chefsrådman i tingsrätt. Den av de behöriga domarna som har högst befattning ska vara ordförande. Bland behöriga domare med samma befattning ska den som har längst tjänstgöringstid vara ordförande. Om det finns särskilda skäl får någon annan av de behöriga domarna än den som har högst befattning eller längst tjänstgöringstid vara ordförande. Paragrafen, som är ny, reglerar behörigheten att vara rättens ordförande när tingsrätten handlägger mål i en sammansättning med fler än en lagfaren domare och vem som ska vara ordförande bland flera behöriga domare. Övervägandena finns i avsnitt 5.2 och 5.3. I första stycket anges paragrafens tillämpningsområde, dvs. att den gäller när tingsrätten består av fler än en lagfaren domare. Den är tillämplig i både tvistemål och brottmål. Andra stycket behandlar behörigheten att vara rättens ordförande. Bestämmelsen motsvarar till viss del 22 § andra stycket förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Den som är behörig att vara ordförande är behörig att vara det i tingsrätt i allmänhet. Det innebär att en ordinarie domare i tingsrätt är behörig att utan någon särskild prövning vara ordförande i andra tingsrätter än den där han eller hon har sin fullmaktsanställning. Även ordinarie domare i hovrätt som tjänstgör i en tingsrätt jämställs med tingsrättens egna ordinarie domare när det gäller behörigheten att vara ordförande. Detsamma gäller sådana befordrade domare i tingsrätt, lagmän eller chefsrådmän, som regeringen har anställt för . Även den som har varit ordinarie domare i tingsrätt eller hovrätt är till följd av sin tidigare domaranställning behörig att vara ordförande. För en tidigare ordinarie domare krävs det därmed inte heller något särskilt beslut för att han eller hon ska vara behörig att vara ordförande. I tredje stycket anges vem som ska vara ordförande bland flera behöriga domare. Första och andra meningen anger huvudregeln. Den är en kodifiering av de principer som redan tillämpas i domstolarna och någon ändring i sak är inte avsedd. Huvudregeln innebär att ordföranden ska vara den domare som har högst befattning eller, bland domare med samma befattning, den domare som har längst tjänstgöringstid i befattningen. Eftersom huvudregeln endast omfattar domare som innehar en befattning innebär den att rättens ordförande som utgångspunkt ska vara en ordinarie domare, eller en därmed jämställd visstidsanställd befordrad domare i tingsrätt. Frågan om vem av de domare som ingår i rätten som enligt första meningen har högst befattning avgörs endast utifrån de vedertagna domarbefattningar som framgår av bl.a. och lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.