prop · H60323 · 2018-12-05 00:00:00 — Som stöd för den övergripande styrningen har upprättat ett FoI-råd med representanter för Transportstyrelsen, , och . Bidrag lämnas till många olika ändamål och antalet stödmottagare är stort, drygt 600 stycken. Stödmottagarna utgörs av universitet och högskolor, statliga myndigheter, kommuner, forskningsinstitut, företag och olika former av samverkansorgan. gick FoI-stödet i högre utsträckning till universitet och R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N högskolor och till forskning som utförts i egen regi av , men med tiden har bidragsgivningen till privata företag och olika former av samverkansorgan och innovationsplattformar ökat i omfattning.6 Diagram 2 Fördelning av egen och utlagd FoI efter mottagande enheter 2015 Källa: SCB (kategorisering av mottagande enheter) har portföljstrukturen gjorts om i syfte att åstadkomma en bättre koppling till myndighetens verksamhetsområden. I enlighet med innovationspolitiken i stort har det även blivit mer fokus på samverkan med andra myndigheter, näringsliv och akademi.7 Intervju med företrädare för , . Se till exempel Prop. 2016/17:21 Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Trafikverkets riskanalys för FoI- verksamheten 3.1 Bedömningsgrund för riskanalys har en internrevision och omfattas därmed av FISK. Förordningen ställer krav på att myndigheten på ett systematiskt sätt ska hantera risker och dokumentera den interna styrningen och kontrollen. I förordningen anges ett antal obligatoriska moment som ska ingå i processen, nämligen riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Processen syftar till att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av EU-medlemskap, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Med utgångspunkt i kraven som anges i FISK och erfarenheter från den årliga revisionens tidigare bedömningar av myndigheter med forskningsstödjande verksamhet, har utgått från följande kriterier vid bedömningen av riskanalyser för handläggning av lämnade bidrag: •En dokumenterad riskanalys har tagits fram för FOI-verksamheten i enlighet med kraven i FISK. •Delaspekterna i ledningens förvaltningsansvar finns med i riskanalysen, det vill säga bidragsgivningen bedrivs effektivt, lagenligt och med god hushållning. •Risk för oegentligheter har beaktats i riskanalysen. 3.2 process för intern styrning och kontroll riskhantering tar sin utgångspunkt i ett direktiv8 från myndighetens styrelse. Det innehåller principer, förhållningssätt och kriterier för värdering av risker och inträffade händelser. Det finns också en intern föreskrift9 som är beslutad av generaldirektören och tydliggör riskhanteringsprocessen och ansvaret för tillämpningen. Syftet med riskhantering är att skapa förutsättningar för god intern styrning och kontroll för samtliga ansvariga enligt arbetsordning. Den interna styrningen och kontrollen ska bidra till effektiv styrning av verksamheten, god hushållning med statens resurser, efterlevnad av krav och författningar inom riskhantering, skydd av kritisk verksamhet och god beredskap. 8Trafikverkets interna styrning och kontroll (TDOK 2010:163). 9Trafikverkets interna föreskrifter om riskhantering (TDOK 2010:18). R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N Ansvaret för riskhanteringsaktiviteter ligger i linjeorganisationen och hos ansvariga chefer. De ska fortlöpande bedöma hot, möjligheter och inträffande händelser; planera och implementera riskbehandlingar, lösningar och åtgärder; övervaka och utvärdera hot, möjligheter och inträffade händelser samt vidtagna åtgärders effektivitet. I ansvaret ingår vidare att tillhandahålla relevanta resurser, kompetenser och utbildningar för att säkerställa att det finns relevant förmåga och att en ändamålsenlig riskkultur etableras. Rapportering av hot, möjligheter och inträffade händelser samt tillämpning av riskramverket sker i enlighet med ordinarie verksamhetsplanering och verksamhetsuppföljning. Uppföljning av processen görs tertialvis. 3.3 Iakttagelser om riskanalys årliga revision har återkommande granskat övergripande process för intern styrning och kontroll utifrån kraven som ställs i FISK. Slutsatsen är att myndigheten uppfyller kraven och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. noterar i den här granskningen att inte har tagit fram en riskanalys specifikt för FoI-verksamheten eller löpande följt upp denna i enlighet med kraven i FISK och myndighetens interna riktlinjer. Detta förklaras sannolikt av att FoI-stödet utgör en begränsad del av totala verksamhet. I samband med granskning har framfört att risker i FoI-verksamheten har diskuterats muntligen, men att detta inte har gjorts på ett strukturerat sätt.10 Efter att granskningen påbörjades har myndigheten också upprättat en preliminär riskanalys för FoI-verksamheten, där fem risker har identifierats11. •bristande efterlevnad av gällande lagar och regler för FoI-verksamhet •bristande IT-säkerhet i samband med FoI-arbete •bristande etik och moral i FoI-verksamheten •bristande kvalitet i FoI-resultat och implementering •brist på personer som kan arbeta inom FoI-verksamheten. Med förbehållet att denna riskanalys inte har använts aktivt inför tilldelning av FoI-stöd, bedömer att de identifierade riskerna är relevanta för verksamheten. Vi konstaterar emellertid att risker som är kopplade till misshushållning och risken att bidrag används till ej avsedda ändamål inte uttryckligen omfattas av analysen. Vidare har inte brutit ner den framtagna riskanalysen utifrån specifika verksamheter, stödformer och 10Intervju med företrädare för , 11Riskhantering FoI-verksamhet, dokument presenterat vid intervju med företrädare för , . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utifrån erfarenhet från granskning av andra bidragsgivande myndigheter bedömer att riskerna kan skilja sig åt beroende på i vilken form ett bidrag lämnas eller vem som är stödmottagare. Riskerna kan exempelvis se annorlunda ut för tidsmässigt korta projekt jämfört med fleråriga projekt. Riskerna kan vara högre i beloppsmässigt stora projekt jämfört med beloppsmässigt små projekt och riskerna som är kopplade till stöd till olika samverkansformer såsom innovationsplattformar med många aktörer kan vara högre jämfört med stöd till en enskild stödmottagare. Riskerna bedöms även kunna skilja sig åt beroende på om stöd lämnas till universitet/högskola, statlig myndighet, kommun/landsting, forskningsinstitut eller företag. Riskerna kan även påverkas av om har tidigare erfarenhet av stödmottagaren jämfört med om det är en helt ny aktör. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N 4 Rutiner för handläggning 4.1 Bedömningsgrund för handläggningsrutiner har utgått från följande kriterium vid granskning av rutiner för handläggning av FoI-stöd. Kriteriet baseras på tolkning av FISK och erfarenheter från den årliga revisionens tidigare bedömningar av handläggningsrutiner vid forskningsstödjande myndigheter: •Styrdokument finns i form av riktlinjer, direktiv, föreskrifter och policyer för hantering av forskningsmedel. Dessa ska beakta delaspekterna i ledningens förvaltningsansvar och risken för oegentligheter samt ta sin utgångspunkt i en övergripande riskanalys. Kriteriet kan preciseras ytterligare. Nedan listar några områden och aspekter där riktlinjer och principer bör finnas för att ge förutsättningar för en likartad bedömning av ekonomiadministrativa rutiner vid handläggning av FoI- stöd: Vid beredning av FoI-ansökningar Vid beredning av FoI-ansökningar behövs riktlinjer för •hur risker ska bedömas •bedömning av budget och vad som är rimliga kostnadsnivåer, exempelvis timkostnad för egen personal och påslag för indirekta kostnader •bedömning av medfinansiering in-kind, det vill säga krav för egenfinansiering av projektet som ställer på stödmottagaren •hur identifierade risker och övriga aspekter som framkommer i beredningen av en ansökan bör påverka utformning av avtal och hur projektet löpande bör följas upp. Om specifika risker eller andra oklarheter noterats i ett enskilt projekt kan det finnas behov av att anpassa kraven på rapportering och uppföljning av projektet utifrån detta. Det kan exempelvis finnas skäl att ställa krav på att revisorsintyg lämnas i samband med slutrapportering.12 12Exempelvis ställer krav på revisorsintyg när en bidragsmottagare får eller mer i bidrag. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •vilka kontroller som ska göras innan medel utbetalas, exempelvis att avtalsvillkor är uppfyllda och att medel utbetalas i nära anslutning till förbrukningen13 •vilka kontroller som ska göras av inkommen löpande rapportering (finansiell och verksamhetsmässig) •hur ska agera när oklarheter och brister uppmärksammas. Efter att projekt har avslutats När projektet är slut behövs riktlinjer för •vilken kontroll och bedömning som ska göras av inkommen slutrapportering, exempelvis av att rekvirerade kostnader är stödberättigade och att avtalsvillkor uppfylls •hur ska agera när oklarheter och brister uppmärksammas, exempelvis genom att avropa en fördjupad revision. 4.2Trafikverkets styrande dokument för hantering av FoI- stöd Att forska och ta fram innovation är en av huvudprocesser. Processen sträcker sig från framtagandet av inriktningsdokument för verksamheten till hur resultat sprids och tas tillvara. Handläggningen görs i tre delprocesser för att i) ta fram, bedöma och prioritera FoI-förslag, ii) besluta om FoI-projekt/program, och iii) genomföra FoI-projekt/program. 1311 § anslagsförordningen anger att utbetalning av bidrag från anslag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N Figur 1 Huvudprocess – forska och ta fram innovation Ta fram, bedöma - Underlag för nya /LUF/LUFS Delprocesserna beskriver på ett övergripande sätt handläggningen av FoI-stöd. Det finns beslutspunkter i form av TG 0- och TG 2-beslut.14 Vid TG 0 beslutar vilka projekt som går vidare i processen. Dessa projekt ska då utarbeta en mer detaljerad ansökan i form av en projektbeskrivning inklusive en budget. En självskattning ska också göras med stöd av en modell för utvärdering och lärande av FoI, benämnd . Vid TG 2 fattas beslut om vilka projekt som beviljas bidrag. 4.3 Iakttagelser om rutiner för handläggning Handläggningen av forskningsbidrag på är i hög grad decentraliserad. Det finns alltså inte en central enhet som bereder och följer upp enskilda forskningsprojekt. Handläggningen involverar ett stort antal personer (hundratals), där varje person endast i begränsad omfattning arbetar med FoI- verksamheten. Det finns goda skäl för att organisera verksamheten på detta sätt, bland annat för att knyta projekten nära de verksamheter som ska använda sig av och ta vara på forskningsresultaten. De som arbetar med projekten har också stor verksamhetsmässig kunskap, vilket ger dem goda förutsättningar att avgöra projektens forskningsmässiga relevans. blir varje enskild handläggares erfarenhet av att bedöma risker och ekonomiadministrativa aspekter i FoI-projekt begränsad. Därför bedöms det vara väsentligt att det finns tydliga rutiner och riktlinjer på plats för att säkerställa en enhetlig handläggning av enskilda FoI- projekt och för att bedöma risker i dessa. 14TG står för toll gate, det vill säga beslutstillfällen i den upphandlade projektstyrningsmodellen XLPM. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning visar att det finns en övergripande process för hur FoI-stöd bereds och beslutas. En rutin för portföljhantering beskriver processen och rutinerna för hantering av FoI-stöd.15 Information om projekten som ska ligga till grund för beslut om stöd sammanställs i en projektspecifikation.16 Beslut fattas av respektive forskningsportföljs styrelse och dokumenteras i protokoll. Projekt som beviljas mer än i bidrag beslutas av generaldirektören. har beslutat att risker ska bedömas på projektnivå. granskning visar dock att styrdokumenten är svaga vad gäller bedömning av risker i enskilda projekt. I projektspecifikationen ges en kortfattad hjälptext för riskhanteringen. Hjälptexten bedöms dock inte på ett tillräckligt konkret sätt ge FoI-handläggarna vägledning för riskanalysarbetet. Det tydliggörs exempelvis inte inom vilka områden som risker ska identifieras eller hur identifierade risker bör påverka utformning av avtal och uppföljning av projekt. bedömer inte heller att rutiner på ett tillfredsställande sätt reglerar hur ekonomiadministrativa frågor ska hanteras och bedömas inom vissa centrala områden. Vid beredningen av ett projekt kan det exempelvis handla om bedömning av budget och vad som är rimliga kostnadsnivåer eller om inköps- och upphandlingsrutiner, statsstödsregler och bedömning av stödmottagarens redlighet. Vid projektavslut handlar det exempelvis om att bedöma att upparbetade kostnader är stödberättigade och följer de upprättade avtalen. Det kan även finnas anledning att löpande under ett projekt följa upp upparbetade kostnader. Slutligen noterar att det saknas riktlinjer för hur bör agera när oklarheter eller andra indikationer på missförhållanden uppmärksammas, exempelvis genom att avropa en fördjupad revision av en enskild insats. 15Trafikverket, Portföljhantering – FOI portföljer. En guide på vägen, 2017. 16Mall för projektspecifikation. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N 5Handläggning av FoI-stöd till enskilda projekt 5.1 Bedömningsgrund för handläggning av FoI-stöd har utgått från nedanstående kriterier vid bedömningen av hur handläggningen av FoI-stöd till enskilda projekt har fungerat utifrån ett ekonomiadministrativt perspektiv. Kriterierna baseras på tolkning av FISK och erfarenheter från den årliga revisionens tidigare bedömningar av handläggning vid forskningsstödjande myndigheter. Beredning inför beslut om tilldelning Inför tilldelningsbeslut gäller följande kriterium: •Trafikverket har bedömt risker, tagit ställning till kostnader och dokumenterat skäl för beslut. För tecknade avtal gäller följande kriterier: •Avtal med stödmottagaren anger vad utbetalat stöd ska användas till. •Avtal med stödmottagaren visar vilka villkor som ska vara uppfyllda innan utbetalningar görs. •Avtal med stödmottagaren innehåller tydliga krav på finansiell och verksamhetsmässig rapportering. •Avtal med stödmottagaren ställer krav på projektredovisning och vilka kostnader som är stödberättigande. •Avtal med stödmottagare innehåller klausul som reglerar återbetalningsskyldighet. För uppföljningar gäller följande kriterier: •Uppföljning sker och dokumenteras. •Dokumentationen visar att villkoren är uppfyllda innan utbetalningar gjorts. •Dokumentationen visar att utbetalningar gjorts i nära anslutning till att bidraget ska användas (11 § anslagsförordningen). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.2 Beredning inför beslut om tilldelning har granskat beslutsunderlag, avtal och uppföljningar för ett urval projekt som fått FoI-stöd av . Urvalet avser 15 projekt som startats och 15 projekt som avslutats . Granskningen av beslutsunderlag avser projekt som startade efter detta datum. Granskningen av uppföljningar är endast aktuell för avslutade projekt. Upprättade avtal har granskats för både startade och avslutade projekt. har beslutat att risker ska bedömas på insatsnivå. Den utförda granskningen visar att i åtta insatser inte har identifierat några risker. I sex av insatserna har verksamhetsmässiga risker identifierats, men inga risker som är kopplade till ekonomiadministrativa rutiner. I en insats bedöms risker ha hanterats på ett bra sätt, både ur ett verksamhetsmässigt och ur ett ekonomiadministrativt perspektiv. Vissa av de granskade insatserna är enkla och innehåller sannolikt inte några förhöjda risker, medan andra bedöms vara komplexa även ur ett ekonomiadministrativt perspektiv. För att möjliggöra en uppföljning av riskhanteringen på insatsnivå anser att ställningstagande kring identifierad risknivå bör dokumenteras, även när några förhöjda risker inte identifieras. I de fall där inga risker identifierats har detta inte motiverats på ett tydligt sätt, i något fall. Detta tillsammans med avsaknad av tydliga riktlinjer för riskanalysarbetet innebär oklarheter i hur och i vilken omfattning som risker faktiskt har hanteras på insatsnivå. Syftet med att identifiera och hantera risker är att öka sannolikheten för att målen med verksamheten uppnås. I de fall förhöjda risker identifieras ska dessa värderas och hanteras. Vid fastställande av kontrollåtgärder bör kostnaden för dessa ställas i relation till den identifierade risken. För verksamhetsmässiga risker är det sannolikt nödvändigt med bedömningar på insatsnivå eftersom sådana risker är specifika för respektive FoI-stöd. Risker ur ett ekonomiadministrativt perspektiv kan däremot vara mer generaliserbara och skulle därmed kunna hanteras på en mer övergripande nivå. Riskbedömningarna bör dock brytas ner utifrån olika verksamhetsområden, exempelvis olika stödformer och stödmottagare. Utifrån detta skulle sedan avtal och uppföljningsrutiner kunna anpassas till de risker som identifierats inom olika verksamheter. 5.2.2 Bedömning av kostnader För att möjliggöra bedömning av om kostnader är rimliga och berättigade till stöd anser att det bör finnas ett detaljerat budgetunderlag att ta ställning till. Kostnader bör brytas ner per kostnadsslag och kostnadsnivåer bör R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N tydliggöras, exempelvis timkostnader för stödmottagarens egen personal och påslag för indirekta kostnader. har granskat upprättade budgetar i de 15 insatser som startats efter . Granskningen visar att i 8 fall har budgeten inte alls brutits ned. Det enda kostnadsunderlag som finns är totalbeloppet som ska stödja. I 5 insatser har det tagits fram en budget där kostnader brutits ner på olika kostnadsslag och/eller delprojekt. I 2 av insatserna finns det både en nedbruten budget och uppgifter om kostnadsnivåer i insatsen såsom timkostnader för den egna personalen och påslag för indirekta kostnader. har också granskat vilken bedömning som gjort av kostnadsnivåerna i de 15 insatserna. Granskningen visar att i 14 av de 15 granskade insatserna inte har gjort något dokumenterat ställningstagande kring kostnader i projekten. I 1 insats har det däremot gjorts tydliga ställningstaganden om ersättningsnivåer och vilka maximala kostnadsnivåer som accepterar, exempelvis avseende timkostnader och nivå för påslag av indirekta kostnader. Enligt har FoI-handläggarna en nära dialog med projekten och därmed också insyn om kostnadsnivåer. Det saknas dock helt dokumentation om detta i de 15 insatser granskat. I 3 av de 15 granskade insatserna har det ställts krav på att industripartner medverkar med bidrag in-kind. I dessa insatser saknas det helt underlag för hur in-kindbidraget ska beräknas/värderas17. 5.3 Avtal med uppdragstagare granskning av upprättade avtal med stödmottagare i de 30 insatserna visar att flertalet grundläggande villkor regleras i avtalen eller i de allmänna bestämmelser som biläggs varje avtal. Samtliga avtal är undertecknade av behöriga personer på . Våra huvudsakliga iakttagelser avser oklarheter i avtalade ersättningsformer och de krav som ställs på slutredovisning av projekten. Nedan beskrivs våra bedömningar på dessa områden. Avsnittet avslutas med iakttagelser om övriga relevanta avtalsvillkor i förhållande till ovan angivna bedömningsgrunder. 5.3.1 Oklarheter i avtalade ersättningsformer uppfattning är att lämnade bidrag bör ersättas utifrån upparbetade kostnader och inte till avtalade fasta priser. Bidragsansökningar konkurrensutsätts inte genom offentlig upphandling, och rimligheten i kostnadsnivåer bedöms vara 17Innan började tillämpa Kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (GBER) enligt artikel 25 i Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 var det inte formellt bindande med medfinansiering, exempelvis genom bidrag in-kind. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enklare att följa upp om fakturering görs utifrån upparbetade kostnader än till fast pris. ansvarar också för att utbetalade forskningsbidrag används till avsedda ändamål i enligt med 10 § anslagsförordningen (2011:223). Uppföljningar av att utbetalade bidrag faktiskt har använts till avsedda ändamål innebär rimligtvis krav på att tar in uppgifter om upparbetade kostnader i forskningsprojekten. granskning av avtal för 30 insatser visar att ersättningsformen har utformats på tre olika sätt: •I 9 fall är ersättningsformen fast pris. Denna utformning finns främst i lite äldre avtal, tecknade 2017 och tidigare. •I 18 fall framgår att ersättningsformen är fast pris. finns det i avtalen en formulering om att ersättning ges utifrån upparbetade kostnader. •I 3 fall framgår att ersättningsformen är rörligt arvode med takbelopp. har till framfört18 att bidrag endast lämnas utifrån upparbetade kostnader även om det i vissa avtal uttrycks att ersättning lämnas till fast pris. menar att formuleringen inte ska tolkas som att det är ett rent fastprisuppdrag där bidragsmottagaren erhåller avtalat bidragsbelopp utan koppling till upparbetade kostnader. gör ingen juridisk tolkning av avtalen, men bedömer att formuleringen av ersättningsformen som fastpris kan leda till missförstånd och att stödmottagare uppfattar det som rena fastprisuppdrag. 5.3.2 preciserar inte krav på innehåll i slutredovisningar Av allmänna bestämmelser19 som bilägger tecknade avtal framgår följande: Uppdragstagaren ska under uppdragets utförande lämna lägesbeskrivningar till uppdragsgivaren. Redovisningen ska innehålla dels en beskrivning av projektets innehållsmässiga status och dels en beskrivning av projektets ekonomiska status. Precisering av detta anges i avtalet. Vidare framgår att slutbetalning sker efter det att uppdragsgivaren erhållit godkänd slutredovisning i enlighet med villkoren i detta avtal. granskning av avtal för 30 insatser visar att krav på slutredovisning, både verksamhetsmässig och ekonomisk, endast specificeras i 6 fall. I 17 insatser specificeras krav på den verksamhetsmässiga rapporteringen, men inte på den ekonomiska. I 7 fall saknas helt precisering av vad slutredovisningen ska innehålla. 18Intervju med företrädare för . 19Allmänna bestämmelser hänförliga till avtal om utvecklingsuppdrag, version . R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S S T Ö D T I L L F O R S K N I N G O C H I N N O V A T I O N 5.3.3 Övriga iakttagelser om tecknade avtal Till tecknade avtal bifogar allmänna bestämmelser. har gått igenom de tecknade avtalen och de allmänna bestämmelserna och bedömer utifrån detta att det i tecknade avtal saknas vissa relevanta villkor. •krav på projektredovisning och redovisningshandlingar som styrker kostnaden, såsom reseräkningar, fakturor och biljetter •definition av stödberättigande kostnader: −direkta kostnader (personal, köpta tjänster, lokaler och resor) och hur dessa ska beräknas −indirekta kostnader och vilka krav som ställs på dessa för att vara stödberättigande