prop · H503186 · 2018-03-20 00:00:00 — De utgör en särskilt utsatt och sårbar grupp i behov av ett extra starkt skydd, som de också befinner sig i en speciell beroendeställning. Det påverkar barns möjligheter att kunna tillvarata sina rättigheter. Hovrätten över och , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anför att avsaknaden av en överstatlig domstol som kan tolka konventionens närmare innebörd innebär en svårighet. Erfarenheter från , som har inkorporerat , visar dock att avsaknaden av en inter- nationell domstol särskilt för inte uppfattats som något stort problem i den praktiska tillämpningen av konventionen. Norsk praxis som på ett eller annat sätt berör har utvecklats efter inkorporeringen och därigenom har behovet av vägledning kunnat tillgodoses. Regeringen anser att avsaknaden av en överstatlig 2017/18:186 domstol inte utgör ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering, utan att att det går att få olika former av vägledning på annat sätt. Det kan i detta sammanhang framhållas att såväl som använder sig av i sin praxis. Som tidigare nämnts så har det faktum att i förhållande till barn innebär skyldigheter för verksamheter på statlig och nivå inte fått tillräckligt genomslag. åtgärder vidtas för att tydliggöra att konventionsåtaganden enligt ska säkerställas på alla nivåer inom offentlig verk- Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att i svensk rätt införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstift- Det är emellertid regeringens uppfattning att dessa svårig- heter inte är av sådan vikt att de hindrar från att, i likhet med de flesta nordiska länder, låta inkorporeras. också medveten om att det finns artiklar i konventionen som är allmänt hållna och som kan ge utrymme för tolkning, vilket bl.a. rätten i , Hovrätten över och , Förvaltnings- rätten i , och lyfter fram som en svårighet. Även Lagrådet framför att konventionens artiklar är allmänt hållna och utformade så att de inte passar för en direkt tillämpning i enskilda fall. Regeringen anser dock inte att detta är ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering. Rättstillämparna är framför allt genom EU- rättens och inflytande vana vid att hantera regelverk utformade på ett annat sätt än det traditionellt svenska sättet med en relativt hög grad av detaljreglering. svenska lagstiftningen är inte heller alltid sådana att de direkt och självständigt grundar rättigheter. klaringar får t.ex. betydelse först när de ses i sammanhang med andra Lagrådet anser att det blir särskilt problematiskt att inkorporera utan att på vanligt sätt ge rättstillämpningen sådant stöd för lagens tolkning som behövs. Regeringen anser att det är av vikt att tydliggöra att en lag om inkorporering av en konvention inte kan förväntas innehålla förarbetsuttalanden om hur den inkorporerade konventionen ska De rättskällor och tolkningsregler som används vid tolkning av en internationell överenskommelse skiljer sig från dem som används vid tolkning av en inhemsk lag (se vidare avsnitt 6.1). Hovrätten över och och Förvaltningsrätten i anser att avsaknaden av förarbeten är en så stor svårighet att det skulle medföra ökad risk för en oriktig rättstillämpning och för att de grund- läggande kraven i rättstillämpningen om rättssäkerhet och förutsebarhet inte kan tillgodoses. Regeringen bedömer inte att avsaknaden av förarbeten medför en ökad risk för oriktig rättstillämpning utan noterar att även om det inte finns förarbetsuttalanden innebär det inte att det helt saknas vägledning för tolkning av konventionen. text ska tolkas med tillämpning av sedvanliga tolkningsregler, se vidare avsnitt 6.1 och 6.2. Det finns även vägledning i förarbeten till nationell lagstiftning genom vilken delar av transformerats. Genom en fortsatt och mer systematisk transformering kommer rätts- tillämparen också att få vägledning genom att konventionsbestämmelserna ytterligare kan konkretiseras och på ett mer samstämmigt sätt . I syfte att ge stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barn- konventionens bestämmelser inom olika rättsområden har regeringen denna dag beslutat om att tillsätta en utredning med uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med (dir. 2018:20), se vidare avsnitt 7.1.2. Vidare kan barnrättskommitténs rekommendationer och allmänna kommentarer, trots att de inte är en rättskälla, samt domstolsavgöranden från andra länder tjäna som stöd och ge viss vägledning för tolkning och tillämpning. Mot bakgrund av en omfattande transformering av barn- konventionens bestämmelser sedan ratificeringen av konventionen, en fortsatt systematisk transformering och den vägledning som finns enligt ovan anser regeringen, till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten i , att det inte läggs ett för stort tolkningsansvar på rättstillämparen eller att inkorporeringen inte är förenlig med kravet på förutsebarhet. Regeringen är medveten om att det kan saknas erfarenhet och kunskap av att tolka och tillämpa internationella konventioner och har därför tagit initiativ till ett kunskapslyft för kommuner, landsting och statliga myndigheter –2019. Vidare anser regeringen att en vägledning som kan utgöra ett stöd för hur man metodmässigt kan gå tillväga vid tolkning och tillämpning av bör tas fram (se avsnitt 6.4 och 7.2). Regeringen anser att tillsynsmyndigheterna har en viktig roll även när det gäller tillämpningen av . Tillsynsmyndigheterna får genom inkorporeringen ytterligare en lag att förhålla sig till. Som Inspektionen för vård och omsorg framför är det viktigt att tydliggöra tillsynens gränser i förhållande till bestämmelser. Det är endast i de situationer där barn berörs som tillsynsmyndigheterna även ska lägga bestämmelser till grund för sin tillsyn och då endast i fråga om den verksamhet som tillsynen omfattar. Det ingår dock inte i tillsynsmyndigheternas uppdrag att inom ramen för sitt arbete säkerställa respekten för barnets rättigheter utifrån den inkorporerade lagen utan ansvaret för det ligger hos de verksamheter i kommuner och landsting som tillsynen avser. Vidare har som särskild uppgift att bevaka efterlevnaden av och om lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med konventionen. Till skillnad från bl.a. Kammarrätten i , , , , , Humanistiska och teologiska fakulteterna vid , SKL och Justitiekanslern anser regeringen att konsekvenserna av en inkorporering inom alla verksamheter och inom varje rättsområde inte är möjliga att identifiera. Regeringen kommer därför att noga följa upp effekterna av inkorporeringen. Det är fortfarande en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De väckta frågorna får därför övervägas i fortsatt lagstiftningsarbete på de aktuella områdena och då med beaktande av eventuell framtida rättsutveckling i konventions- organen. Erfarenheten från av att ha haft som lag under , vittnar om att inkorporeringens påverkan på regelgivningen i övrigt har varit stor, främst genom att transformeringen av bestämmelser har ökat och påskyndats markant av 2017/18:186 inkorporeringen. Detta har sannolikt sin förklaring bl.a. i att barnets rättigheter genom en inkorporering fått en mer framskjuten plats både i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. ökade betydelse i har bidragit till att brister i lagstiftningen har identifierats från ett barnrättsligt perspektiv, vilket primärt åtgärdats genom transformering. Trots att svensk lagstiftning ligger väl i linje med bestämmelser finns det behov av förtydliganden i syfte att säkerställa barnets rättigheter i rättstillämpningen. Genom att ges ställning som svensk lag, i kombination med stöd och kunskapshöjande insatser, bedöms ett barnrättsbaserat synsätt få genomslag i praktiken. En inkorporering innebär ett förtydligande av att domstolar och rätts- tillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av barn- konventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i besluts- processer i mål och ärenden som rör barn. Regeringens bedömning är därför att FN:s konvention om barnets rättigheter bör inkorporeras. Lag om inkorporering av Regeringens förslag: Artiklarna 1–42 i ska i originaltexternas lydelse genom inkorporering gälla som svensk lag. Konventionens engelska och franska originaltexter ska tillsammans med en svensk översättning av konventionen tas in som en bilaga till Utredningens förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens Utredningen föreslår att även artikel 43.1 och 44.6 i barnkonven- tionen ska gälla som svensk lag. Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna tillstyrker utrednin- Handikappförbunden (numera Funktionsrätt ), och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa (NSPH) anser dock att även artikel 44 bör inkluderas i den föreslagna lagen för att rättstillämpare ska få kännedom om anser att det finns tungt vägande skäl för att även artiklarna 43.2–43.12 gällande barnrättskom- mitténs sammansättning m.m. samt artiklarna 44.1–5 och 45 om rapport- eringen till samt barnrättskommitténs granskning ska inkorporeras, bl.a. för att förstärka barnrättskommitténs allmänna kommentarers status som tolkningsunderlag. menar att även artikel 54 om att originaltexterna har lika giltighet sinsemellan bör inkorporeras för att det inte ska råda någon tveksamhet om vilka texter som anses vara originaltexter, samt att artikel 44.1 bör inkorporeras för att ge legitimitet åt barnrättskommittén. föreslår att konventionen inkorporeras i sin helhet. Högskolan menar att det saknas underlag för att anta att en svensk rättstillämpare inte kan skilja mellan artiklar av olika karaktär i tillämpningen av konventionen. Högskolan och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) ifrågasätter varför endast två av sex originaltexter ska biläggas den föreslagna lagen. , och anser att det blir rättstillämpningsproblem om konventionen på samtliga originalspråk blir gällande rätt i som ingen av språkversionerna ska gälla framför en annan. Justitiekanslern menar att det vore bättre att låta en svensk översättning av konventionen gälla som lag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att bestämmelserna i konventionens del 1, artiklarna 1–41, som behandlar de rättigheter barnet har enligt konventionen och som består av s.k. sakartiklar, ska inkorpo- reras i sin helhet. Regeringen anser däremot att de delar av konventionen som, till skillnad från sakartiklarna, innehåller artiklar av administrativ karaktär inte ska inkorporeras eftersom de inte påverkar konventionens innehåll i sak. Lagstiftningen kommer därmed inte att tyngas av bestämmelser som inte är lämpade som lagtext och inkorporeringslagen kommer inte att behöva ändras om någon av de administrativa bestämmel- serna ändras. Del II av konventionen, artiklarna 42–45, tar upp bestämmelser om rapporteringsförfarandet samt kommitténs sammansättning. Dessa artiklar är främst av administrativ art och bör därför som utgångspunkt inte inkorporeras. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att artikel 42 ändå ska inkorporeras. Artikel 42 innebär en skyldighet för staten att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl barn som vuxna och är en del av genomförandet av och nära förknippad med artikel 4 i del I om skyldigheterna för staterna att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna. Utredningen har föreslagit att även artiklarna 43.1 och 44.6 ska inkorporeras. Artikel 43.1 anger att en kommitté för barnets rättigheter ska upprättas och artikel 44.6 förpliktar konventions- staterna att lämna rapporter till kommittén. Lagrådet ifrågasätter förslaget till inkorporering av artikel 43.1 och förslaget till inkorporering av artikel 44.6 bl.a. med hänvisning till att artikel 43.1 inte kan tillämpas i och att de rapporter som avses i artikel 44.6 hanteras av . Regeringen delar Lagrådets inställning och anser därför att de nämnda artiklarna inte bör inkorporeras. Bestämmelserna i konventionens del III, artiklarna 46–54, handlar bl.a. om konventionens undertecknande, ratificering, om att konventions- staterna kan föreslå ändringar till generalsekreterare och proceduren för det, om uppsägning och om att originaltexterna har lika giltighet. Dessa artiklar är därmed av administrativ art och bör enligt regeringen därför inte inkorporeras. Genom inkorporeringen blir de arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska språkversionerna gällande som svensk lag och originaltexterna har samma giltighet, vilket även framgår av artikel 54. Vid tolkning av konventionen enligt sedvanliga principer kan således väg- ledning hämtas från andra språkversioner av konventionen. Om en jämförelse av texterna uppenbarar en skillnad ska den, enligt artikel 33 i , tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av konventionens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av konventionens ändamål och syfte. Originaltexterna på engelska och franska, tillsammans med en reviderad svensk översättning biläggs den nya lagen. Övriga originaltexter finns tillgängliga i Utrikes- departementet och i traktatdatabas. 2017/18:186 Regeringen anser inte att några ytterligare originaltexter bör biläggas. Regeringen delar Justitiekanslerns och ombudsmäns (JO) synpunkt att det visserligen skulle vara en fördel för enskilda och för rättstillämpare att låta en svensk översättning gälla som lag vid en inkorporering. Vid inkorporering av en konvention införs konventionens bestämmelser i oförändrad utformning i den svenska rättsordningen. Det innebär att de nationella myndigheterna ska lägga konventionens originaltexter till grund för sin rättstillämpning och tolka dem med tillämpning av sedvanliga tolkningsregler. En konvention som saknar svensk originaltext gäller på det eller de utländska språk som den är avfattad på. Den svenska översättningen är endast avsedd som ett hjälpmedel vid tolkning av originaltexterna. Utredningen föreslog att en översyn av den svenska översättningen bör göras inför en inkorporering av . En översyn av den svenska översättningen av har därför gjorts och finns som bilaga till den föreslagna lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter (S2018/01777/FST). I arbetet med en reviderad svensk översättning har en språklig modernisering skett. Vidare har en jämförelse gjorts mot originaltexternas lydelse för att identifiera vissa brister i den svenska översättningen för att få en ökad samstämmighet med original- texterna. De brister som utredningen pekade på har särskilt setts över och justeringar har skett bl.a. i artikel 3.1, artikel 4 och artikel 21. Den revi- derade översättningen kommer även att publiceras i inter- nationella överenskommelser (SÖ). 6Tolkning och tillämpning av 6.1Principer för tolkning av internationella konventioner Regeringens bedömning: Sedvanliga principer för tolkning av inter- nationella konventioner bör användas vid tillämpningen av den nya lagen. Skälen för regeringens bedömning Inkorporeringen av innebär att svenska domstolar och andra myndigheter ska lägga konventionens originaltext till grund för sin rättstillämpning och tolka den med tillämpning av sedvanliga tolknings- regler. De rättskällor och tolkningsregler som används vid tolkning av en internationell överenskommelse skiljer sig från dem som används vid tolk- ning av en inhemsk lag. Den naturliga utgångspunkten för tolkning av en konvention är de folkrättsliga tolkningsmedel som kommit till uttryck i om traktaträtten (). ratifi- cerade 1974 och den trädde i kraft . Wienkon- ventionen skiljer mellan grundläggande tolkningsmedel (artikel 31) och supplementära tolkningsmedel (artikel 32). Enligt (artikel 31.1) ska en konvention tolkas ärligt (in good faith) i enlighet med den gängse meningen av konventionens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av konventionens ändamål och syfte. I sammanhanget ingår, förutom konventionens text med inledning (preambel) och bilagor, också överenskommelser som i samband med konventionens ingående träffats mellan alla parter rörande traktaten och dokument avseende denna som upprättats av en eller flera parter och godtagits som sådana av övriga parter (artikel 31.2). De hänvisningar som görs i inledningen till utgör därmed en del av det sammanhang som ingår vid tolkningen av den. I inledningen nämns bl.a. FN:s stadga, den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och för rättskipning rörande ungdomsbrottslighet (Pekingreglerna). Därutöver ska hänsyn tas bl.a. till senare överenskommelser mellan parterna om konventionens tolkning eller tillämpning och sådan praxis vid dess tillämpning som visar att parterna är ense om tolkningen, liksom också relevanta och tillämpliga regler i internationell rätt (Wienkonven- tionen artikel 31.3.c). är part till det fakultativa protokollet om barns indragning i väpnade konflikter (prop. 2001/02:178) och det fakulta- tiva protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barn- pornografi (prop. 2005/06:68) och det kan därför finnas anledning att beakta innehållet i dessa för svenskt vidkommande avseende tolkningen av . Enligt artikel 32 i kan förarbeten till en konvention användas som ett supplementärt tolkningsmedel när tolkning enligt artikel 31 inte undanröjer oklarheten eller leder till ett orimligt resultat. Barn- konventionens förarbeten, ”travaux préparatoires”, dvs. de förhandlingar och diskussioner som ägde rum i samband med utarbetandet av konven- tionen, finns dokumenterade och har sammanställts av FN:s högkommis- sarie för mänskliga rättigheter (OHCHR) tillsammans med (Legislative History of the Convention on the Rights of the Child). Även andra konventioner om mänskliga rättigheter som rör samma rättsområde, oavsett om dessa konventioner är tillämpliga mellan alla parter eller inte, kan användas som supplementära tolkningsmedel enligt artikel 32 i . Detsamma gäller konventioner som anta- gits efter antagande, såsom t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som antogs 2006. De rättskällor som kan beaktas vid tolkningen av konventionsbestäm- melser anges i artikel 38 i stadgan för den (). Även om artikeln formellt sett endast är en förteckning över de materiella rättskällor som ska användas av ICJ så anses förteckningen återspegla vilka rättskällor som är tillämpliga inom folkrätten, även utanför dom- stolen. De rättskällor som tas upp i artikel 38 i stadgan för den () är både de primära rättskällorna: internationella överens- 2017/18:186 kommelser, internationell sedvänja godtagen som gällande rätt och allmä- nna rättsgrundsatser, och de sekundära rättskällorna: rättspraxis och Rättspraxis och doktrin ska användas som hjälpmedel för fast- ställande av gällande rätt. Vid tolkningen av be- stämmelser kan därmed rättsliga avgöranden och doktrin fungera som Rekommendationer och allmänna kommentarer m.m. från FN:s kon- ventionskommittéer, inklusive barnrättskommittén omnämns varken i eller i artikel 38 i Internationella domstolens stadga. Kommittéernas rekommendationer och allmänna kommentarer har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för Uttalanden från konventionskommittéerna har dock med tiden fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bl.a. nationella och internationella domstolar. genom att tillträda erkänt barnrättskommitténs mandat att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldigheterna enligt konventionen. därför att rekommendationer och allmänna kommentarer från konven- tionskommittéerna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och till- ämpning av konventionsåtaganden i . Det är också viktigt att ta hänsyn till i vilket sammanhang uttalandet eller rekommendationen gjorts, hur tydliga de är, och om uttalandet riktar sig till , mot ett annat land eller om det är ett generellt uttalande. För att stödja genomförandet av barnets rättigheter i gav regeringen i uppdrag att översätta och tillgängliggöra samtliga allmänna kommentarer från barnrättskommittén (S2012/7439/FST, S2013/6487/FST), vilka finns tillgängliga på myndighetens webbplats, . samtliga sammanfattande slutsatser, allmänna kom- mentarer och rapporter från allmänna diskussioner finns på webbplatsen framhåller vikten av att beaktas som en integrerad helhet, inte bara artikel för artikel, så att de mänskliga rättigheternas ömsesidiga beroende och odelbarhet respekteras. gäller bestämmelser i konventioner om mänskliga rättigheter har en dy- namisk tolkning ofta kommit att tillämpas av konventionskommittéerna vilket innebär att tolkningen av rättigheterna kan utvecklas . har identifierat fyra grundläggande principer i barn- konventionen (artiklarna 2, 3, 6 och 12). Principerna ska enligt barnrätts- kommittén vara vägledande vid tolkningen och tillämpningen av övriga bestämmelser i konventionen, men har också en självständig betydelse. Lagstiftaren ska även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen och att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. transformering vid sidan av inkorporering kommer tillsammans med den transformering som redan är gjord att utgöra ytterligare ett stöd för rätts- tillämparen vid uttolkning och tillämpning av bestäm- Författningsbestämmelser kan utformas mer precist än bestämm- elserna i och lagstiftaren kan då, i likhet med vad som gäller för de områden som redan genomgått en transformering, genom förarbetsuttalanden redogöra för de politiska avvägningar som gjorts av t.ex. barnets bästa i förhållande till andra viktiga samhällsintressen och ge Prop. 2017/18:186 vägledning för tillämparen. 6.2Inget behov av att särskilt reglera ställning i förhållande till annan lag Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att särskilt reglera barn- konventionens ställning i förhållande till annan lagstiftning. Det torde sällan uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. De eventuella konflikter som kan uppstå bör kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med hjälp av olika tolknings- och tillämpningsmetoder och kan i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på utredningens bedömning. Bland de som yttrar sig är det fler som delar utredningens bedömning än som inte delar bedömningen. ombudsmän () delar utredningens bedömning att det inte bör finnas någon särskild bestämmelse om att vid en lagkonflikt ska ges företräde framför en annan lag. JO menar att den frågan bör be- dömas utifrån allmänna principer och att utgångspunkten rimligen bör vara att bestämmelserna i en lag som rör barn stämmer överens med artiklarna i . anser att Högsta domstolens tolkningsprincip, om att en konvention om mänskliga rättigheter på grund av sin speciella karaktär bör ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemsk lag, ska belysas. , Barnens rätt i samhället (), , ungdomsorganisationer (LSU), och anser att vid en normkonflikt ska ges företräde framför annan lag. Förvaltningsrätten i anser att det finns risk för att vissa artiklar i konventionen kan komma att anses stå i strid med annan lagstiftning och att det då är oklart vilken lag som har företräde. Skälen för regeringens bedömning: Att svensk lagstiftning inte strider mot de konventioner som ratificerat är grundläggande för det åtagande landet gör i och med en ratificering oavsett om det sker genom inkorporering eller inte.