prop · H503102 · 2018-02-21 00:00:00 — Det kan dock enligt hovrätten ifrågasättas om de rubriceringar som blir aktuella återspeglar den skärpta syn på intrång på skyddsobjekt som förslaget syftar till. Med hänsyn till de skäl som anförs i utredningen för en skärpt syn på intrång på skyddsobjekt anser hovrätten att det skulle kunna övervägas om även försök och förberedelse till brott enligt skyddslagen bör vara straffbart. Enligt är straffskärpningsregeln, enligt vad som kan utläsas av promemorian, ett uttryck för ett straffpolitiskt ställningstagande, som inte har nå- gon invändning mot, bland annat med beaktande av de allvarliga konse- Prop. 2017/18:102 kvenser som intrång på ett skyddsobjekt kan få. konstaterar att förslaget ligger i linje med det myndigheten framfört i rapporten av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot (SSM2010-2632), däribland i fråga om vikten av straffansvar oavsett avsikten vid det olovliga intrånget. rättsprocess som följde av intrång på i I likhet med rättspraxis i övrigt vid intrång på skyddsobjekt bedömdes detta intrång som olaga intrång enligt och straffet Liknande aktioner medför också ofta stora kostnader för samhället och anläggningsinnehavaren. kärntekniska anläggningarna i Forsmark poängterar särskilt drönar- attacken i Forsmark och dykarintrånget men även Greenpeaceintrånget i kärnkraftverk tillstyrker förslaget om straffskärpning av uppsåtligt brott, men vill betona att förslaget och bedömningen av obehörigt tillträde som är oavsiktligt och saknar uppsåt även framgent måste ses som ett lindrigt eller negligerbart brott. anser att ansvar bör kunna utkrävas inte bara av aktivister som utför brottet, utan också av en juridisk person som organiserar eller finansierar brottet. Det bör vidare tydliggöras att det inte är en förmildrande omständighet om politiska syften ligger bakom ett brott, samt att yttrandefrihet inte legitimerar eller minskar straffvärdet av understryker att obehöriga intrång på kärnkraftverk leder till höga kostnader för tillståndshavarna. Mot den bakgrunden me- nar bolaget att det vore lämpligt att i lagstiftningen förtydliga att en orga- nisation som planerar och genomför ett sådant intrång har ett principal- ansvar för deltagarna och därmed kan åläggas att utge skadestånd till lyfter fram att dag- ens system med böter ofta förlorar sin tänkbara verkan genom s.k. crowd funding, som innebär att fler går samman och ekonomiskt hjälper den som fått böter. Med ett fängelsestraff är det inte längre möjligt att ”portionera ut” straffet på fler aktivister. I stället är det de som utför an- greppet som också får stå till svars för sina handlingar. Skälen för regeringens förslag Fängelse i lägst för normalfall av obehörigt tillträde till Som framgår ovan anser regeringen att straffet för intrång på skydds- objekt bör skärpas. Denna bedömning delas av många remissinstanser. En skärpt straffskala i skyddslagen för obehörigt tillträde till skydds- objekt kan åstadkommas på olika sätt. Ett sätt är att behålla böter som straffminimum och höja straffmaximum. En sådan straffskala torde dock inte ge den eftersträvade generella straffhöjningen. Skälet för att höja straffnivån är att brottstypen som sådan är så allvarlig att brotten normalt bör medföra strängare straff än böter. Att behålla böter som straffmini- mum skulle medföra att det i många fall fortsatt skulle dömas ut bötes- straff för brotten. 2017/18:102 Ett annat och lämpligare sätt att åstadkomma generellt skärpta straff är att låta det allmänna fängelseminimum (26 kap. 1 § andra stycket ) utgöra straffskalans nedre gräns och, som föreslås nedan, kombinera detta med en möjlighet att i ringa fall döma ut böter. Ett sådant fängelseminimum återspeglar på en lägsta nivå bättre allvaret i brottstypen än dagens bötesminimum. Regeringen håller inte med vid om att oaktsamma gärningar borde bedömas som lindriga brott. Skyddsobjektets ägare eller nyttjare ska enligt 22 § skyddslagen upplysa om beslutet genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Det ska därmed i ansvarsfrågan inte behöva bli någon diskussion rörande om den som begått intrånget kände till tillträdesförbudet eller inte. Det ska inte heller vara möjligt att komma lindrigare undan enbart genom ett påstående om okunnighet. Regeringen föreslår således att straffminimum för normalfallen av obehörigt tillträde till skyddsobjekt skärps från böter till fängelse i lägst . Brottet, som föreslås regleras i 30 § första stycket, bör liksom enligt den nu gällande straffbestämmelsen innefatta både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Fängelse i högst två år Frågan är då vilket högsta straff som bör kunna dömas ut för obehörigt tillträde till skyddsobjekt, dvs. om dagens straffmaximum fängelse ska behållas eller höjas. Som redogjorts för ovan är en skärpt syn på brottstypen motiverad sett utifrån samhällsutvecklingen över . Detta talar för att inte bara skärpa straffminimum utan också höja straffmaximum. Ett maximalt straff kan i vissa fall vara alltför lågt för att det ska vara möjligt att döma ut ett straff som står i proportion till intrångets allvar. Det gäller när omständigheterna i det enskilda fallet är särskilt allvarliga. Ett högre straffmaximum ger bättre utrymme att beakta allvaret i de mest klandervärda fallen. Det kan också vara så att någon har återfallit i ett allvarligt intrångsbrott eller ska lagföras vid ett och samma tillfälle för flera förhållandevis allvarliga fall av intrång. Också i dessa situationer med återfall och flerfaldig brottslighet ger ett högre straffmaximum i straffskalan bättre utrymme att på ett nyanserat sätt straffmäta fängelsestraffet, även om det enligt allmänna bestämmelser finns en möjlighet att sätta ett fängelsestraff högre än vad som följer av brottets straffskala (26 kap. 2 § ). För en höjning av straffmaximum talar dessutom med styrka det förhållandet att det högsta straffet för intrång på skyddsobjekt redan kan sägas vara . I bestämmelse om olaga intrång som är grovt, som kan tillämpas framför skyddslagens straffbestämmelse, föreskrivs nämligen ett högsta straff fängelse. Ett straffmaximum i skyddslagen för obehörigt tillträde till skyddsobjekt skulle därmed också överensstämma med vad som gäller för de allvarligaste fallen av olaga intrång på andra objekt än skyddsobjekt. I sammanhanget kan noteras att det i finsk strafflagstiftning finns ett maximistraff fängelse, när det gäller intrång i vissa byggnader, till exempel finska byggnader, vars motsvarigheter i utgör skyddsobjekt. Även i kan fängelse i upp till och med – och i vissa fall – dömas ut för intrång, till exempel när flera personer tillsammans har begått brottet. I kan fängelse i upp till och med dömas ut när det finns särskilt försvårande omständigheter, såsom att intrånget har orsakat eller inneburit en särskild risk för en betydande skada. Följaktligen måste en straffskala som sträcker sig upp till och med fängelse anses stå i proportion till brottet. Ett straffmaximum fängelse är dessutom ekvivalent i förhållande till vad som gäller för de allvarligaste fallen av olaga intrång. Det finns däremot inte tillräckliga skäl att höja straffmaximum ytterligare som ett par remissinstanser föreslår. Regeringen föreslår därmed att straffmaximum höjs från fängelse till fängelse . En ny reglering om ringa brott Den ovan föreslagna straffskalan, som sträcker sig från fängelse i lägst till fängelse i högst , är proportionerlig i förhållande till de absolut flesta fallen av intrång på eller olovligt kvarstannande inom skyddsobjekt. Det kan dock inte uteslutas att det undantagsvis kan förekomma fall som är så bagatellartade med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet att en påföljd enligt den straffskalan framstår som alltför ingripande. Det bör därför finnas en möjlighet att i ett sådant undantagsfall döma till ett bötesstraff. Brottet bör därför delas in i två svårhetsgrader så att böter kan följa för ringa fall enligt en mildare straffskala, jfr till exempel bestämmelserna om stöld och ringa stöld (8 kap. 1 och 2 §§ ). Straffskalan för de ringa brotten bör dessutom innehålla fängelse . Även i mindre allvarliga fall av obehörigt tillträde kan det finnas behov av att döma ut ett strängare straff än böter. Så kan till exempel vara fallet när en person har återfallit i sådant brott eller ska dömas för flera sådana brott. För att fängelse bör ingå i straffskalan talar även att de flesta brottstyper som är indelade i svårhetsgrader har straffskalor som delvis överlappar varandra. Som exempel kan nämnas stöld och ringa stöld. Straffskalan för stöld sträcker sig från fängelse till fängelse i högst och överlappas upp till sex månaders fängelse av straffskalan för ringa stöld. En straffskala med sex månaders fängelse som maximum kan visserligen sägas vara mildare än dagens straffskala som har fängelse som högsta straff. Den är dock strängare än straffskalan för olaga intrång av normalgraden, som används vid intrång på skyddsobjekt och endast innehåller böter. Dessutom är den avsedd att tillämpas endast i undantagsfall. Någon generell mildare syn återspeglar straffskalan därför inte. Regeringen föreslår därför att det för ringa brott döms till böter eller fängelse . Av den föreslagna ordalydelsen i 30 § första stycket följer att inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma gärningar kan bedömas som brott av 2017/18:102 normalgraden. Oaktsamhet medför således inte i sig att gärningen ska bedömas som ett ringa brott. Inte heller medför exempelvis politiska syften med ett intrång att brottet ska bedömas som ringa. Straffmätning och påföljdsval vid obehörigt tillträde till skyddsobjekt Straffet för ett brott ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (29 kap. 1 § ). Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Som försvårande omständigheter ska beaktas bland annat om den tilltalade visat stor hänsynslöshet eller om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering (29 kap. 2 § 2 och 6 ). Även förmildrande omständigheter ska beaktas (29 kap. 3 §). Vid straffmätningen ska rätten vidare, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 §). Dessutom ska vissa omständigheter beaktas i mildrande riktning, s.k. billighetshänsyn (29 kap. 5 §). Vid val av påföljd ska rätten sedan fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse (30 kap. 4 §), dvs. villkorlig dom eller skyddstillsyn. Rätten ska då beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 §. För att fängelse ska få väljas förutsätts att de i 30 kap. 4 § andra stycket angivna omständigheterna (straffvärdet, brottslighetens art eller förefintligheten av tidigare brottslighet) med tillräcklig styrka talar för att presumtionen ska brytas. Även om den föreslagna straffskalan, såsom för normalgraden av obehörigt tillträde till skyddsobjekt, endast innehåller fängelse råder det alltså en presumtion mot fängelse. Att gärningen har ett högt straffvärde är emellertid ofta ett avgörande skäl för att döma till fängelse. Ett riktvärde är att om ett brott vid straffvärdebedömningen anses böra medföra fängelse eller mer innebär det en presumtion för att fängelse ska väljas som påföljd (prop. 1987/88:120 s. 100). Regeringen föreslår att straffet för obehörigt tillträde till skyddsobjekt bör skärpas genom att böter tas bort från straffskalan och genom att straffmaximum höjs från ett till . Regeringen anser att hela den nya straffskalan bör nyttjas. Hur allvarligt ett obehörigt tillträde är kan variera stort. I vissa fall kan skadan eller risken för skada vara liten. I andra fall kan brottet innebära ett allvarligt hot mot säkerhet. Den sistnämnda situationen medför ett klart högre straffvärde än den förstnämnda situationen. Detta bör avspeglas i straffmätningen. En sammanhängande fråga är också, som påtalar, om intrångsbrottets art bör tala för att ett fängelsestraff som huvudregel ska följa på brottet, dvs. om brottet bör bedömas som ett s.k. artbrott. Med artbrott avses brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt bör medföra ett kort fängelsestraff, till exempel rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen, olovlig vistelse i riket i vissa fall, misshan- del, våld mot tjänsteman samt vissa typer av skattebrott. I fråga om de s.k. artbrotten är presumtionen för fängelse, och det bör föreligga sär- Prop. 2017/18:102 skilda skäl för att en icke frihetsberövande påföljd ska väljas. har i en dom (NJA 2014 s. 559) behandlat frågan om de skäl som kan tala för en särbehandling med hänsyn till brottslighetens art och angivit att det som i förarbetena sägs om allmänpreventiva skäl inte kan uppfattas så att en bedömning ska göras av om påföljdsvalet i det enskilda fallet får allmänpreventiv betydelse. Enligt torde det snarare vara fråga om ett särskilt behov av normbildning som den aktuella brottstypen kan föranleda. Behovet av normbildning kan ha sin grund i att det typiskt sett rör sig om svårupptäckta brott eller att brottstypen innefattar en samhällsfara som inte reflekteras på annat sätt vid påföljdsbestämningen. Frågan om det föreligger en presumtion för fängelse med hänvisning till brottets art kan inte göras med hänvisning endast till den aktuella brottstypen. kan sägas att brottstypen bildar utgångspunkt för bedömningen. Omständigheterna i det enskilda fallet är också av betydelse och har beträffande olika brottstyper nyanserat styrkan i presumtionen för fängelse mellan olika brottstyper och beroende på brottets karaktär. Den omständigheten att brottet riktar sig mot särskilt skyddsvärd verksamhet, och att gärningen kan få allvarliga konsekvenser för säkerhet, medför enligt regeringens mening att brottstypen obehörigt tillträde till skyddsobjekt talar för en presumtion för fängelse. Hur brottet obehörigt tillträde till skyddsobjekt bedöms i det enskilda fallet får avgöras utifrån brottslighetens karaktär och omständigheterna kring brottet. Försök, förberedelse, stämpling och medverkan till brott Med hänsyn till de skäl som anförs i utredningen för en skärpt syn på intrång på skyddsobjekt anser Hovrätten för att det skulle kunna övervägas om även försök och förberedelse till brott enligt skyddslagen bör vara straffbart. Vidare anser att ansvar bör kunna utkrävas inte bara av aktivister som utför brottet utan också av en juridisk person som organiserar eller finansierar brottet. För att den som inte har fullbordat ett brott ska kunna dömas för försök, förberedelse eller stämpling (att någon i samråd med annan beslutar gärningen eller att någon söker anstifta någon annan eller åtar eller erbjuder sig att utföra den) till brottet krävs att detta är särskilt föreskrivet för brottet i fråga (23 kap. 1–2 §§ ). Försök, förberedelse och stämpling är emellertid inte straffbelagt enligt skyddslagen, vilket det inte heller är i fråga om olaga intrång enligt . Det finns enligt regeringens bedömning goda skäl att överväga att göra försök, förberedelse och stämpling straffbart enligt skyddslagen. Frågan har dock inte behandlats i promemorian. I avsaknad av beredningsunderlag saknas det förutsättningar att nu överväga ett sådant förslag. Ansvar för anstiftan av eller medhjälp till brott enligt 30 och 31 §§ skyddslagen kan däremot följa enligt bestämmelserna i 23 kap. 4 § (se prop. 2009/10:87 s. 80 och 94 och prop. 1989/90:54 s. 57). Ansvar förutsätter inte att medverkansansvar är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Anstiftan och medhjälp bestraffas nämligen för samtliga brottsbalksbrott samt för alla de brott i specialstraffrätten för 2017/18:102 vilka fängelse är föreskrivet. Huvudregeln om straff vid samverkan till brott innebär att alla medverkande ska straffas. Varje medverkande är självständigt ansvarig, dvs. oberoende av om annan medverkande kan straffas. Den som inte är att anse som gärningsman kan dömas för anstiftan av eller medhjälp till brottet, om han eller hon har främjat brottet med råd eller dåd. Medhjälp kan vara av fysisk art, till exempel bilskjuts till brottsplatsen, eller av psykisk art, till exempel råd eller uppmuntran. understryker att obehöriga intrång på kärnkraftverk leder till höga kostnader för tillståndshavarna. Mot den bakgrunden menar bolaget att det vore lämpligt att i lagstiftningen förtydliga att en organisation som planerar och genomför ett sådant intrång har ett principalansvar för deltagarna och därmed kan åläggas att utge skadestånd till tillståndshavaren. Skadeståndsrättsliga frågor regleras inte i skyddslagen och omfattas inte heller av detta lagstiftningsarbete. Regeringen uttalar sig därför inte här om vilka som kan åläggas ett skadeståndsansvar i samband med brott mot skyddslagen. 5.5Olovlig avbildning av skyddsobjekt och olovlig vattenaktivitet inom skyddsobjekt Regeringens förslag: Brottet när någon överträder ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet ska ges beteckningen olovlig avbildning av skyddsobjekt. Brottet när någon överträder förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska ska ges beteckningen olovlig vattenaktivitet inom skyddsobjekt. Regeringens bedömning: Straffskalan för överträdelser av ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom ett skyddsobjekt samt mot att bada, dyka, ankra eller fiska – som sträcker sig från böter till fängelse i högst – bör behållas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Promemorian innehåller däremot inte något förslag på brottsrubriceringar. Remissinstanserna: Hovrätten för ifrågasätter om de rubriceringar som blir aktuella återspeglar den skärpta syn på intrång på skyddsobjekt som förslaget syftar till. Vidare pekar hovrätten på att ansvarsbestämmelserna i skyddslagen, 30–31 §§, kommer att innehålla tre olika straffskalor, och för fram att enhetliga straffskalor för liknande brott bör övervägas närmare. Enligt hovrätten har det dock förts fram goda skäl för förslagen. efterfrågar ytterligare utredning kring tillämpning av avbildningsförbudet till följd av avgörandet från (mål nr Ö 338-15), vilket har betydande begränsningar på det nuvarande, och även det föreslagna, tillämpningsområdet för bestämmelserna i 30 och 32 §§ skyddslagen till följd av anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Skälen för regeringens bedömning och förslag Straffskalan behålls för överträdelser av förbud mot att bland annat avbilda, dyka och ankra Ett tillträdesförbud enligt skyddslagen kan genom ett särskilt beslut förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Ett tillträdesförbud kan också ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska, om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet. Skyddslagens bestämmelse om straff för intrång på skyddsobjekt omfattar också överträdelser av dessa förbud. Straffet är böter eller fängelse i högst , om inte gärningen är belagd med straff i . Regeringen föreslår i avsnitt 5.1 att straffbestämmelsen inte längre ska vara subsidiär i förhållande till bestämmelser vid överträdelser av sådana förbud. Frågan är då om straffskalan för överträdelserna bör behållas eller skärpas, till exempel på det sättet att den gradindelning med de straffskalor som föreslagits för intrång ska gälla även i dessa situationer. Det finns visserligen ett nära samband mellan dessa överträdelser och intrångsbrotten. omfattas, som nämnts, alla dessa fall av samma bestämmelse med samma straffskala. Det kan vidare förekomma att en person ska dömas både för ett intrång på ett skyddsobjekt och för att ha gjort avbildningar där vid intrånget. kan också ett brott mot avbildningsförbudet vara förhållandevis allvarligt, till exempel när skyddsobjektet dokumenterats på ett omfattande sätt. Detsamma kan gälla till exempel ett brott mot ankringsförbudet när verksamheten vid skyddsobjektet avsiktligen störts av att ett fartyg ankrats där. Emellertid har det inte framkommit något behov av en generellt höjd straffnivå för dessa överträdelser av förbud mot att avbilda, dyka, ankra och liknande. Vid en avvägning mellan dessa skäl som talar för och mot en ändrad straffskala finner regeringen att det sistnämnda väger tyngst. Dagens straffskala bör alltså behållas. Den omständigheten att det därmed blir tre olika straffskalor motiverar inte att en strängare – eller lindrigare – straffskala införs för dessa brott. För att tydligare särskilja de olika gärningarna med tillhörande straffnivåer från varandra bör de däremot ges egna rubriceringar. Brottsrubriceringen olovlig avbildning av skyddsobjekt införs Regeringen föreslår i avsnitt 5.2 en ny brottsrubricering för intrång på och olovligt kvarstannande inom skyddsobjekt. Även överträdelser av förbud enligt 7 § andra och tredje styckena skyddslagen mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet borde ges en egen brottsrubricering. Därmed blir det enklare att skilja de olika gärningarna enligt skyddslagen från varandra, vilket även, som Hovrätten för lyfter fram, motiveras av att brotten har olika straffskalor. Brottsrubriceringen bör avspegla de olika ingående delarna – avbildningar, beskrivningar eller mätningar – men att räkna upp dessa skulle dock bli otympligt. Det aktuella förbudet brukar sammanfattande benämnas avbildningsförbud (bland annat i 7 § tredje stycket skyddslagen). 2017/18:102 det avbildning bör därför användas. Regeringen anser därmed att rubriceringen bör lyda olovlig avbildning av skyddsobjekt. Det är i fråga om straffansvar inte avgörande om gärningen utförs utanför skyddsobjektet eller inom det, utan det som är avgörande är om dokumentering av skyddsobjektet sker i strid mot ett förbud enligt skyddslagen (jfr prop. 2009/10:87 s. 57 och 62). Brottsrubriceringen olovlig vattenaktivitet inom skyddsobjekt införs Som en konsekvens av ovanstående bör även överträdelser av förbud enligt 7 § tredje stycket skyddslagen mot att bada, dyka, ankra eller fiska ges en egen beteckning. Gemensamt för dessa aktiviteter är att de genomförs i vatten. Beteckningen bör därför innehålla ordet vattenaktivitet. Det lämpar sig däremot inte att använda ordet vattenverksamhet, eftersom det för tankarna till miljöområdet där vattenverksamhet har en särskild legaldefinition. Vidare bör beteckningen innehålla ordet skyddsobjekt. Regeringen föreslår därmed att brottsrubriceringen olovlig vattenaktivitet inom skyddsobjekt införs. Frågan om skyddslagen och den grundlagsskyddade anskaffarfriheten behöver utredas har i beslut (mål nr Ö 338-15) bedömt att den grundlagsskyddade anskaffarfriheten går före skyddslagens bestämmelser i ett visst avseende (NJA 2015 s. 298). motiverar beslutet med att anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hindrar att ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen tillämpas när fotografering eller annan avbildning av ett skyddsobjekt har skett i syfte att bilderna ska publiceras. uttalar i beslutet att domstolens slutsats inte påverkas av att ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt i och för sig kan vara motiverat av angelägna säkerhetsskäl. Det finns också exempel på underrättspraxis som rör tillämpning av skyddslagen i förhållande till tryckfrihetsförordningen (se tingsrätts dom i mål B 5132- 15). Som för fram finns det behov av att utreda vissa grundlagsfrågor kopplade till skyddsobjekt närmare.