prop · H503228 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:228 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) , , de gröna, och slöt en ramöverenskommelse om energipolitiken, den s.k. energiöverenskommelsen. Energiöverenskommelsen utgör en gemensam politisk färdplan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem med nya energipolitiska mål. Med överenskommelsen som grund lämnas i denna proposition förslag om nya energipolitiska mål och regeringens bedömning av inriktningen av energipolitiken. Regeringen föreslår att energipolitikens tre grundpelare – försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet – fastställs som övergripande mål för energipolitiken. Vidare föreslår regeringen att målet ska vara förnybar elproduktion. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Regeringen föreslår också att ska ha effektivare energianvändning jämfört med , uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). I propositionen presenteras även regeringens bedömning av inriktningen av energipolitiken mot bakgrund av energiöverenskommelsen. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Andra förslag för att genomföra energiöverenskommelsen.............. Det svenska energisystemet ..................................................... Trender i utvecklingen av energisystemet.......................... 4.2Betydelsen av elförsörjningen och dess särskilda Energi, effekt och andra begrepp........................................ Gällande energipolitiska riktlinjer och mål...................... EU:s energipolitiska mål ................................. Svenska energipolitiska riktlinjer och mål ...... 5 Energiöverenskommelsen ger nya energipolitiska mål................... 5.2År 2040 ska av elproduktionen vara 5.3År 2030 ska energianvändningen vara Upphävande av riktlinjer för energipolitiken ................... Genomförande av de nya energipolitiska målen .............. 6Energiöverenskommelsens inverkan på inriktningen av Ramvillkor för elproduktion............................................. Ökad effekt från förnybar kraft ........................................ Effektiv användning av energi ......................................... Behov av ny överföringskapacitet.................................... Reglering av elnät............................................................. Möjligheter för elnätsägarna ............................................ Möjlighet att prova nya tariffer ........................................ Grunden för elmarknadsmodellen.................................... Samarbete på den gemensamma elmarknaden................. Behov av systemtjänster................................................... 6.11Betydelsen av aktiva elkunder och Funktionskrav för nästa generations elmätare.................. 6.13Regeringen har redan genomfört delar av Energieffektiviseringsprogram för företag...... Förenkla för mindre aktörer............................. 6.13.3Forskning och innovation för att uppnå klimat- och energipolitiska mål....................... Betydelsen av områden för energisystemet vid sidan Betydelsen av lokala och regionala insatser för energiomställningen..................... Uppföljning av Energiöverenskommelsen..................................... Genomförandegrupp för partierna................................... Mål för andel förnybar elproduktion ............................... Mål för effektivare energianvändning............................. Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag till 1.övergripande mål för energipolitiken (avsnitt 5.1), 2.mål för andelen förnybar elproduktion (avsnitt 5.2), 3.mål för effektivare energianvändning (avsnitt 5.3), 4.upphävande av riksdagsbindningar avseende riktlinjer för energipolitiken (avsnitt 5.4). 2Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillsätta en kommitté i form av en parlamentarisk kommission för översyn av energipolitiken (dir. 2015:25). Den s.k. uppdrag var enligt direktivet att ta fram underlag för en bred överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen –2030. slöts en ramöverenskommelse om den svenska energipolitiken mellan fem av partier: , , de gröna, och , se bilaga 1. Ramöverenskommelsen (även kallad energiöverenskommelsen) ligger till grund för de förslag och bedömningar som finns i betänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) som överlämnades , se bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/00026/Ee). Med energiöverenskommelsen som grund föreslås i denna proposition nya energipolitiska mål och regeringen redovisar sin bedömning av inriktningen av energipolitiken. Regeringen avser att i ett annat ärende återkomma till om byggnaders energiprestanda. 3Andra förslag för att genomföra energiöverenskommelsen För att genomföra energiöverenskommelsen finns eller kommer det att finnas förslag från regeringen i följande propositioner: Propositionen Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet (prop. 2016/17:66) lämnades till . Propositionen Skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen (prop. 2016/17:142) lämnades till . Propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för (prop. 2016/17:146), som lämnades till , behandlar nya klimatpolitiska mål som har relevans för energipolitiken. Propositionen Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017 (prop. 2016/17:179) lämnades till . Propositionen Avtal om ändring av avtalet mellan och om en gemensam elcertifikatsmarknad (prop. 2016/17:187) lämnades till . Propositionen Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen 2016/17:199) lämnades till . 2017/18:228 En proposition om vattenmiljö och vattenkraft är planerad att lämnas till . En proposition om elmarknadsfrågor är planerad att lämnas till . En proposition om ökat skadeståndsansvar och skärpta försäkringskrav för reaktorinnehavare är planerad att lämnas till . En proposition om havsbaserad vindkraft är planerad att lämnas till senare . Det moderna samhället är direkt beroende av en väl fungerande energiförsörjning. Störningar och avbrott i försörjningen av bränslen, el, och värme kan leda till allvarliga konsekvenser, såväl för människors liv och hälsa som för samhällets funktionalitet. 4.1Trender i utvecklingen av energisystemet Både globalt och i sker en betydande förändring av energisystemet. Den tekniska utvecklingen är snabb i alla delar av energiområdet och kostnaderna för ny teknik har minskat kraftigt. Att energisystemet förändras och ny teknik utvecklas är inget nytt utan har varit en del av den kontinuerliga utvecklingen av energisystemet. Den globala efterfrågan på energi har ökat med och bedöms fortsätta göra så även . Nivån på energianvändningen skiljer sig dock betydligt mellan olika delar av världen. I World Energy Outlook konstaterar () att det globala energisystemet är i förändring och att traditionella sätt att möta energibehovet utmanas. Detta bedöms bero på kraftiga nedgångar i kostnaden för förnybara energikällor, ökande elektrifiering i energisektorn, mer omfattande olje- och gasproduktion i samt en mer diversifierad och förnybar energimix i . bedöms världens växande energibehov att tillgodoses framförallt av förnybar energi, energieffektivisering och naturgas. Kostnaderna för förnybar energi har enligt IEA globalt sett minskat – solceller , vindkraft och batterilagring . Den totala globala energiförsörjningen baseras fortfarande i huvudsak fossila bränslen (olja, kol och gas), , medan förnybar energi står för av den totala globala energitillförseln. – tillförsel, omvandling och distribution av energi Det svenska energisystemet baseras på en stor del inhemska förnybara energikällor som vatten, bioenergi och vind. en stor del av energitillförseln genom import av kärnbränsle till kärnkraf- Prop. 2017/18:228 ten och fossila bränslen, främst till transportsektorn. förseln (inhemsk produktion och importerad energi) i har ökat från till medan själva energianvändningen i princip har varit . Ökningen av energitillförseln beror till största delen av introduktionen av kärnkraft där mycket av energiproduktionen försvinner då den tillförda energin inte kan tillvaratas under omvandlingen till elektricitet utan i stället behöver ledas bort genom kylvattnet (s.k. omvandlingsförluster). kom av energitillförseln från kärnbränsle. Av dessa omvandlades drygt en tredjedel () till el och knappt två tredjedelar (nästan ) är rena omvandlingsförluster. har de fossila bränslenas andel av den totala energitillförseln i minskat från , kärnkraftens andel har ökat från och biobränslenas andel har vuxit från (siffrorna avser tillförsel utan omvandlingsförluster). Biobränslen är sett till den slutliga totala energianvändningen det största energislaget i , . Andelen förnybar energi (dvs. vatten, vind, sol och bioenergi) av den slutliga energianvändningen har ökat kraftigt och uppgick i , vilket är den högsta andelen inom EU. Vad gäller elektricitetens andel i energisystemet har elproduktionen ökat från drygt i början till . stod vattenkraften för av produktionen och oljeeldade kraftverk för . Efter att kärnkraftverken togs i drift , dominerade kärnkraften och vattenkraften elproduktionen, med upp till och . har denna siffra sjunkit till , varav vattenkraften stod för och kärnkraften för . Vindkraftens andel av elproduktionen uppgick till , medan solel stod för . Resterande elproduktion sker främst i kraftvärmeverk (dvs. verk som producerar både el och värme) och industrin, där största delen av bränslet () bestod av biobränslen. Den bränslebaserade elproduktionen uppgick till eller . Efter omregleringen av elmarknaden minskade den installerade elproduktionskapaciteten markant då olönsam s.k. kondenskraft lades ner. Den installerade elproduktionskapaciteten har ökat och är nu större än före omregleringen (jämfört med 1996). Vindkraft har stått för den största ökningen följt av kraftvärmeverk. är nettoexportör av el. Den största elexporten om ägde rum . Handelsströmmarna mellan och grannländerna varierar både mellan åren och och beror på prisskillnader mellan olika elområden. Prisskillnader kan bero på t.ex. vattentillgång, tillgänglighet i kärnkraftverk, överföringskapacitet och elanvändning. 2017/18:228 – användning användning av energi har i och med industrialiseringen tiofaldigats . har dock energianvändningen planat ut på en stabil nivå om – en nivå som har legat kvar trots att både BNP per capita och befolkningsmängden har ökat . Effektiviseringar, strukturförändringar inom ekonomin, beteendeförändringar i samhället och bättre utnyttjande av spillvärme från industrier, datacenter och vissa byggnader har i sin tur fungerat som motkrafter till en ökad energianvändning. Energianvändningen per capita har därmed minskat men ligger ändå högre än genomsnittet för EU, vilket bl.a. förklaras med en relativt hög andel exportinriktad och energiintensiv basindustri, ett kallt klimat och ett glest befolkat land med långa avstånd och därmed stora transportbehov. När det gäller elens del av användningen har den ökat från till . Energianvändningen brukar indelas i tre sektorer – industrin, bostäder och service samt transport – där användningen delvis ser olika ut. Inom industrisektorn används energi främst i form av biobränslen, el och fossila bränslen för att i första hand driva industriella processer. Sektorn bostäder och service, där av energianvändningen utgörs av bebyggelsens energibehov, använder energi främst i form av fjärrvärme, el och biobränslen. Elvärme svarar för av uppvärmningsenergin i bostadssektorn, framförallt i småhusen. Inom transportsektorn används främst energi i form av oljebaserade drivmedel men också genom en ökande andel hållbara biodrivmedel. 4.2Betydelsen av elförsörjningen och dess särskilda utmaningar Elektrisk energi (el) har en central roll i energiförsörjning och förväntas få en allt större betydelse . Allt fler verksamheter använder el och produktionen av el i har låga utsläpp av växthusgaser. Elanvändarna har större möjligheter att bli mer aktiva kunder genom ny digital teknik och olika energitjänster. Förändringar på produktionssidan innebär en förändring från stora centraliserade produktionskällor såsom kärnkraft till att det nu blir allt större inslag av småskalig väderberoende produktion, t.ex. solceller. Inte minst sker en betydande förändring när det gäller kärnkraften som är en av de stora elproduktionskällorna. Av de tio existerande reaktorerna har reaktorerna 1 och 2 stängts och planeras stängas . Under ett normalår står dessa fyra reaktorer för ungefär el vilket motsvarar av den el som produceras i . När de resterande sex reaktorerna stänger är oklart. Ägarbolagen har för de sex återstående reaktorerna beslutat om investering i oberoende härdkylning för fortsatt drift . Nedläggningarna kommer att innebära stora utmaningar för elsystemet, inte minst i ljuset av att det sker en ökad elektrifiering inom transportsektorn och processindustrin. Det finns även intresse och behov 8av att attrahera ny elintensiv näringsverksamhet till för att skapa sysselsättning och tillväxt t.ex. stora datacentraler. Samhällets allt ökande Prop. 2017/18:228 elberoende medför allt högre krav på leveranssäkerhet med få elavbrott och hög elkvalitet. Elsystemet måste klara av det moderna samhällets behov på en säker elförsörjning och tillräcklig effekt varje givet ögonblick i elsystemet som en ökad elektrifiering möjliggörs. Uppdraget till var därför att en särskild tonvikt skulle läggas på den framtida försörjningen med el. 4.3Energi, effekt och andra begrepp Energisystemet består inte enbart av alla energikällor, omvandling, överföring, värmeförluster och användning. Energi kan inte skapas eller förstöras, utan bara omvandlas från en form till en annan. Den årliga energitillförseln är alltid lika stor som den årligt använda energin, inklusive lagring, omvandlings- och överföringsförluster och export eller import av energi. Figuren illustrerar hur energin omvandlas mellan de olika stegen tillförsel, omvandling, distribution och användning i energisystemet Centrala begrepp inom energisektorn Med primärenergi avses den energi som finns i olika naturresurser och bränslen som ännu inte omvandlats av människan. Total energitillförsel omfattar all energi som tillförs till energisystemet i form av biobränslen, fossila bränslen, kärnbränsle, vattenkraft och andra förnybara energislag. Den totala energitillförseln är summan av den slutliga energianvändningen i och de förluster som uppkommer vid omvandling och distribution av energi. Energi för utrikes transporter räknas inte till den totala energitillförseln. Tillförd energi motsvarar den totala energitillförseln minus de bränslen som tillförs systemet för icke-energiändamål (t.ex. koks för reducering av järnmalm, råvaror till kemiindustrin). Uttrycket tillförd energi motsvarar ”primary energy use” som används i EU-sammanhang. Slutlig energianvändning avser den samlade energianvändningen för olika slutanvändningsområden, vilka brukar delas upp i tre områden: –bostäder och service, Efterfrågeflexibilitet (ibland kallad förbrukarflexibilitet) innebär att kunderna anpassar sin användning utifrån olika signaler. Det kan t.ex. handla om att kunderna minskar sin elanvändning när elnätet är hårt belastat, eller att kunderna ökar sin elanvändning när elpriset är lågt. Grossistmarknaden är platsen där el handlas mellan producenter, elhandlare och andra stora elanvändare. elmarknad är direkt sammankopplad med , , , , och och indirekt med i princip hela . Variabel kraft (även kallad intermittent, väderberoende eller icke-planer- bar produktion) består av förnybar elproduktion från sol och vind som snabbt kan skifta beroende på väderbetingelser. Baskraft (även kallad planerbar kraft) omfattar elproduktion i sådana anläggningar som har hög tillgänglighet och där produktion kan planeras med hög grad av säkerhet över . Generellt omfattar detta kärnkraften, vattenkraften och kraftvärmeproduktion. Reglerkraft består i huvudsakligen av vattenkraft. I vattenmagasinen kan vattnet lagras under vår och sommar när elbehovet är som minst, för att sedan användas när behovet är som störst, exempelvis en kall vinter. Även import av el kan användas som reglerkraft. Frekvensen är ett mått på hur väl produktion och förbrukning av el i elsystemet är i balans. Högre produktion än förbrukning ökar frekvensen medan frekvensen sjunker vid lägre produktion än förbrukning. Variation i produktion och förbrukning gör att frekvensen varierar och om frekvensen avviker för mycket från normal frekvens () ökar risken för driftstörningar i systemet. Svängmassa är det inbyggda motstånd mot frekvensvariationer i elsystemet som bl.a. påverkas av vilka produktionsanläggningar som är anslutna. Ju större motstånd som finns i elsystemet desto mer robust är systemet. Motståndet kommer huvudsakligen från den roterande tyngden i turbiner och generatorer i kraftverk i systemet, inte minst kärnkraftverken. Spänningshållning ger en bild av relationen mellan produktion och förbrukning. Variationer i elnäten är vanliga. Hög spänning förekommer ofta då belastningen är låg, t.ex. sommarnätter. Låg spänning är i stället vanlig vid hög elförbrukning, t.ex. kalla vinterdagar. Spänningsreglering sker genom att tillföra eller konsumera s.k. reaktiv effekt. Detta kan b.la. göras genom att ändra en generators reaktiva effektproduktion, eller genom att koppla in eller koppla bort nätkomponenter, såsom kondensatorer och reaktorer. Spänningen får varken vara för hög (risk för att utrustning går sönder) eller för låg (risk för störningar och innebär också högre nätförluster). Användningen av energi anges ofta som wattimmar (Wh). Inom elsektorn är det ofta kilowattimmar (kWh) som anges, t.ex. anges elpriset i öre/kWh. En genomsnittlig lägenhet förbrukar cirka 2 000 kWh/år, medan en genomsnittlig villa med direktverkande el förbrukar cirka 20 000 kWh/år. Effekt – effektutmaning, effektbalans och effektbrist nämns den s.k. effektutmaningen i elsystemet som beror på att det alltid måste produceras lika mycket el som det används – inte bara på årsbasis utan i varje givet ögonblick – för att hålla balans i elsystemet. Effekt är den mängd energi som omvandlas per tidsenhet. Hur mycket energi som produceras per tidsenhet anges ofta i megawatt (MW). 2017/18:228 Effektbrist kan uppstå i situationer där det inte finns tillräcklig produktions- och importkapacitet för att möta efterfrågan. Möjligheten att upprätthålla effektbalansen påverkas av tillgänglig överföringskapacitet inom det svenska elnätet, i utlandsförbindelserna och hur effektbalansen i angränsande länder ser ut. sker den betydande delen av elproduktionen i norra för att sedan framförallt användas i vilket innebär att överföringskapaciteten inom landet är en central faktor för effektfrågan. Även efterfrågeflexibilitet, energieffektivisering och lagringsmöjligheter bidrar till att hantera effektfrågan. Effektbrist kan i extrema situationer leda till att den ansvariga myndigheten, , tvingas koppla bort elanvändare från nätet för att undvika kollaps av hela elsystemet. Det är således nödvändigt att det inte enbart finns tillräcklig energiproduktion utan också att det finns tillräcklig effekt tillgänglig i elsystemet. Effektbehovet i kan variera mellan 8 000 och . Behovet är generellt lägre än vintern, vilket framförallt beror på lägre uppvärmningsbehov. Figur 4.2 Total produktion per kraftslag och total energianvändning –2017 Figuren illustrerar variationen av elanvändningen över året och de olika kraftslagens andel av produktion Förutom årstidsberoende variationer förändras effektbehovet över dygnet vilket också kräver resurser för att säkerställa balansen i elsystemet. Förbrukningstopparna förekommer vanligtvis under morgontimmarna och under tidig kväll. I används upp till 2,5 gånger mer el än . Under ett normalt dygn ligger elanvändningen runt medan det används runt . högsta notering är och inträffade . I används huvudsakligen vattenkraft som reglerkraft. 2017/18:228 framtida elsystem med högre andel variabel vind- och solproduktion krä- ver stor flexibilitet i planerbar produktion, efterfrågeflexibilitet i användarsektorerna, energilagring och systemtjänster för att stötta och stabilisera elsystemet. 4.4Gällande energipolitiska riktlinjer och mål De regelverk som beslutas på EU-nivå är centrala utgångspunkter för den svenska energipolitiken. Vid Europeiska rådets vårtoppmöte slogs det fast att EU:s energipolitik vilar på tre pelare – konkurrenskraft, miljömässig hållbarhet och försörjningstrygghet. Vid vårtoppmötet beslutades även om att minska unionens utsläpp av växthusgaser till 2020 jämfört med . Vidare beslutades att av den energi som används inom EU ska komma från förnybara energikällor, liksom ett mål om att nå 20 procents primärenergibesparing till 2020 (målet om 20 procents primärenergibesparing till 2020 avser en besparing jämfört med en s.k. business-as-usual-prognos enligt den energiekonomiska modellen PRIMES). antog mål om att den inre marknaden för energi skulle vara fullbordad 2014. slog även fast att inget medlemsland ska vara isolerat från EU:s gas- och elnätverk efter 2015. fattade beslut om en ram för klimat- och energipolitiken till 2030. Ramen omfattade ett klimatmål om , ett bindande mål på EU-nivå om förnybar energi, ett indikativt mål på EU-nivå för energieffektivisering om (med möjlighet att se över och höja målet till ) samt ett mål om att alla medlemsstater till 2020 ska uppnå sammanlänkningsgrad för el i förhållande till installerad produktionskapacitet. presenterade kommissionen ett åtgärdspaket för att genomföra en s.k. energiunion i . Kommissionen föreslog i sitt meddelande en energiunion som består av fem ömsesidigt förstärkande dimensioner – försörjningstrygghet, inre marknad, energieffektivitet, minskade klimatutsläpp samt forskning, innovation och konkurrenskraft. Kommissionen lyfte fram 15 konkreta åtgärder för att få till stånd energiunionen och i en bilaga listas 43 förslag på nya initiativ och lagförslag. presenterade lagstiftningspaketet energi för alla i (även kallat vinterpaketet) som ska genomföra de energipolitiska målen både i 2030-beslutet och energiunionen. 4.4.2Svenska energipolitiska riktlinjer och mål Av de riktlinjer för den svenska energipolitiken som godkänt framgår bl.a. att målet är att trygga tillgången till el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga med omvärlden 2017/18:228 (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning, en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela . Riktlinjerna för energipolitiken bygger i stor utsträckning på de riktlinjer för energipolitiken som antogs 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) och riktlinjer bygger i sin tur på energipolitikens riktlinjer (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). I enlighet med propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi beslutade 2009 om följande nya energipolitiska mål (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301): Andelen förnybar energi ska utgöra av den totala energianvändningen . Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara . Energianvändningen ska vara effektivare .