prop · H503183 · 2018-03-20 00:00:00 — 2017/18:183 former som syftar till att förbereda barnen och deras vårdnadshavare in- för övergångar från förskolan till förskoleklassen, skolan och fritidshem- met. Regeringen bedömer dock att det inte finns ett tillräckligt bered- ningsunderlag för att även behandla den frågan i denna proposition. (SiS) anser att även särskilda ungdomshem bör omfattas av regleringen om överlämning av uppgifter. Utbildning vid särskilda ungdomshem är en särskild utbildningsform som regleras i 24 kap. skollagen. Ungdomshemmen drivs av SiS. Här bor barn och ungdomar som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Grunden för en placering på ett ungdomshem kan vara att barnet eller ungdomen lever ett destruktivt liv med missbruk och kriminalitet. Det kan också vara så att föräldrarna inte kan ge det stöd som barnet eller den unge behöver. Barn och ungdomar som är placerade på hemmet och som inte kan full- göra sin skolplikt på annat sätt ska fullgöra den genom att delta i utbild- ning vid ungdomshemmet. Ungdomar som är skolpliktiga och som tillhör gymnasieskolans eller gymnasiesärskolans målgrupp får också delta i utbildning vid hemmen. Det framgår av skollagen att utbild- ningen vid särskilda ungdomshem ska motsvara utbildningen i respektive skolform och att relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att eleven vistas i ett elevhem (24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Detta innebär t.ex. att bestämmelserna om barns och elevers utveckling mot målen i 3 kap. skollagen är tillämpliga i utbildning i särskilda ungdomshem även om den utbild- ningsformen inte nämns i 3 kap. skollagen. Regeringen bedömer därmed att bestämmelserna om överlämning av information om eleverna vid övergångar mellan olika skolformer och mellan skolenheter inom en skolform, som föreslås placeras i 3 kap. skollagen, kommer att gälla även vid övergångar till och från de särskilda ungdomshemmen. Mot bak- grund av elevernas utsatta situation är det regeringens uppfattning att det är mycket viktigt att dessa elever får en god överlämning. Det bör ske en avgränsning i fråga om vilka uppgifter skyldigheten att överlämna information ska omfatta I lagförslagen från utredningarna görs ingen uttrycklig avgränsning av i vilka fall överlämning ska ske eller vilka uppgifter som ska överlämnas, även om det i motivtexten anges att överlämningen ska avse relevanta uppgifter som kan behövas för att underlätta elevers övergångar mellan skolor. och kom- munalförbund önskar ett förtydligande av om överlämning av infor- mation ska ske för samtliga elever eller endast för de elever där det tidi- gare har funnits behov av stöd. Regeringen anser att det är elevernas behov av en överlämning som bör styra om en överlämning ska göras. Elevernas behov bör också styra vilka uppgifter som ska överlämnas till den nya skolenheten. Det innebär att det för många elever som t.ex. över- går från till gymnasieskolans nationella program inte behövs någon särskild överlämning. När det gäller elever som är i behov av stöd är det i princip alltid angeläget att det görs en överlämning av infor- mation så att elevens nya skolenhet kan sätta in stödåtgärder redan i början av elevens fortsatta utbildning. Nedan behandlas först frågan vilka uppgifter som typiskt sett bör överlämnas vid en övergång till en ny skolenhet i samma skolform eller en ny skolform och hur en avgränsning i fråga om vilka uppgifter skyldigheten ska omfatta bör komma till uttryck i lagtexten. Därefter behandlas frågan om denna skyldighet ska tillåtas genombryta de bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och skollagen. Överlämningen bör avse uppgifter om stödinsatser… För att elever som har haft stöd under sin tidigare skolgång ska få en bra start på den nya skolenheten inom samma skolform eller i en ny skolform är det särskilt viktigt att uppgifter om vilka stödinsatser som erbjudits ingår i den information som överlämnas. Detta gäller både extra anpass- ningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd. Om det finns ett åtgärdsprogram bör även det överlämnas. kan det bedömas vara relevant att överlämna den utredning som ligger till grund för åtgärdsprogrammet till den mottagande skolenheten. Det kan dock finnas uppgifter som en elev eller elevens vårdnadshavare inte vill ska överlämnas till en ny skola och som normalt omfattas av sekretess eller tystnadsplikt. Som nämnts ovan återkommer regeringen nedan till frågan om skyldigheten att överlämna information ska tillåtas genombryta regle- ringen om sekretess och tystnadsplikt. … och ibland uppgifter om elevens kunskapsutveckling och studieresultat… I vissa fall kan uppgifter om stödinsatser som har getts till en elev behöva kompletteras med uppgifter om en elevs kunskapsutveckling, studieresul- tat eller studiesituation i övrigt vid överlämning till den mottagande skolan. Sådana uppgifter kan vara relevanta att lämna över även när en elev inte har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Det kan t.ex. vara fråga om att en elev byter skola under pågående läsår, utan att t.ex. betyg har satts. I ett sådant fall kan även information om tidigare under- visningsinnehåll behöva överlämnas. Elever som av olika skäl behöver särskild utmaning och stimulans i undervisningen, t.ex. särskilt begåvade elever, behöver också ofta en överlämning av kunskapsutveckling och hur huvudmannen har arbetat med olika insatser för att så långt som möjligt stärka elevens progression. Vilka uppgifter som är relevanta att överlämna är alltså i hög grad beroende av elevens studiesituation och av när övergången sker. När det gäller nyanlända elever ska en bedömning av elevernas kunskaper göras (3 kap. 12 c § skollagen, se även regeringens förslag till ny bestämmelse i 17 kap. 14 a § i denna proposition). Regeringen konstaterar att många nyanlända flyttar och byter huvudman, vilket ställer krav på att information överförs från en skolenhet till en annan. Resultat av kartläggning av nyanlända elevers kunskaper är därför något som kan behöva överlämnas. fram- håller också i sitt remissyttrande att en fungerande överlämning är viktigt just för nyanlända elever. … men det krävs en bedömning från den avlämnande skolans sida Det är angeläget att den avlämnande skolan gör en noggrann bedömning av vilka uppgifter som är lämpliga att lämna över till den nya skolan. Ut- över uppgifter om studieresultat, kunskapsutveckling och stödinsatser 2017/18:183 kan det även finnas andra uppgifter som rör elevens studiesituation och som är relevanta att lämna över, t.ex. åtgärder som vidtagits för att mot- verka frånvaro för en elev med problematisk frånvaro. Enligt utredningen vända frånvaro till närvaro är en bakgrund med frånvaro i grund- skolan snarare regel än undantag bland elever som gör studieavbrott i gymnasieskolan. Regeringen anser att en avlämnande skola endast ska lämna över uppgifter som är relevanta för att underlätta elevens fortsatta skolgång. Uppgifter om frånvaro som inte varit problematisk för en elev som antagits till ett nationellt program i gymnasieskolan behöver t.ex. inte överlämnas, inte heller uppgifter om extra anpassningar som en elev haft tidigare men är i behov av. Uppgifter av personlig karak- tär som på något sätt kan vara negativ för eleven bör inte heller lämnas över. Många elever kan vid bytet från grundskola till gymnasieskola rentav gagnas av att få en nystart och de är inte nödvändigtvis betjänta av att uppgifter om dem följer med till den nya skolan. Inför en överlämning bör därför avlämnande skola göra en bedömning av om en överlämning överhuvudtaget behövs. Om skolan bedömer att en överlämning behövs bör skolan göra en bedömning av vilka uppgifter som är relevanta att överlämna till den nya skolan med hänsyn till elevens fortsatta skolgång. behöver detta göras i samråd med eleven och vid behov även med vårdnadshavare. Regeringen delar Kommuners och Landstings (SKL) uppfattning att de uppgifter som överlämnas ska ta sin utgångs- punkt i målen för utbildningen men däremot inte beskriva egenskaper hos individen. I fråga om elever som har klarat av sin skolgång i grund- skolan eller motsvarande utan särskilda svårigheter, och som blir antagna till ett nationellt program i gymnasieskolan, bör det i praktiken sällan be- hövas någon särskild överlämning. När det gäller utformningen av lagtexten har båda utredningarna före- slagit att det i 3 kap. skollagen ska anges att , grundsärsko- lan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete för att stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv samt att en systematisk överlämning ska ske vid övergångar mellan de nämnda skolformerna. Utredningen vända frånvaro till närvaro har dessutom förslagit att detta även ska gälla vid övergångar inom skolformer. Med anledning av de förtydliganden som har efterfrågats av vissa remissinstanser och för att underlätta tillämpningen anser regeringen att lagtexten behöver preciseras. Det bör framgå direkt av lagtexten att de uppgifter som ska överlämnas är sådana uppgifter om eleven som kan behövas för att underlätta övergången för eleven. Regeringen återkommer till lagtextens utformning i övrigt nedan. Vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden skyddas ibland av sekretess och tystnadsplikt De båda utredningarna begränsar inte skyldigheten att överlämna infor- mation om en elev till en skolenhet i ny skolform eller till en ny skol- enhet inom samma skolform om det gäller sekretess eller tystnadsplikt för uppgifterna, men bedömer i sina motivtexter att det ibland kan be- hövas samtycke från vårdnadshavare och elev för att uppgifter ska kunna lämnas till en annan skola. Flera remissinstanser har frågor om och synpunkter på hur sekretess, tystnadsplikt och samtycke ska fungera vid överlämning mellan skolenheter. Barn- och elevombudet, verk och Skolinspektionen anser att det bör tydliggöras hur förslaget om överlämning förhåller sig till de sekretessbestämmelser som kan bli aktuella. och () anser att även sekretessbelagda uppgifter bör kunna omfattas av skyldigheten. vill att överlämningen enbart ska få ske i den ut- sträckning sekretessbestämmelser inte hindrar utlämnande av uppgifter och HSO vill att elev och föräldrar ska lämna sitt samtycke. Nedan be- handlas först huvudreglerna i fråga om offentlighet, sekretess och tystnadsplikt i de aktuella skolformerna. Därefter behandlas frågan om skyldigheten att göra en överlämning vid övergångar ska tillåtas genom- bryta de bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som finns. Närmare om sekretess och tystnadsplikt För skolor med offentlig huvudman gäller den i tryckfrihetsförordningen grundlagsfästa offentlighetsprincipen som bl.a. innebär att allmänheten har rätt att ta del av offentliga uppgifter i allmänna handlingar. Uppgifter i allmänna handlingar är offentliga om det inte finns en uttrycklig bestämmelse om sekretess i OSL. Bestämmelser om sekretess i skol- verksamhet som bedrivs av en offentlig huvudman finns i 23 kap. OSL. Bestämmelserna innebär bl.a. att uppgifter om enskildas personliga för- hållanden i elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller special- pedagogisk insats bara får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt omfattas av sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Detsamma gäller för uppgift som hänför sig till ärenden om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Det görs ett undantag från det sekretessreglerade området för beslut i ärenden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt, om tillrättaförande av en elev och om skiljande av en elev från vidare studier. Sådana beslut är alltså offentliga (23 kap. 2 § OSL). Eftersom en utredning om särskilt stöd ligger utanför de insatser som bedrivs inom elevhälsan omfattas en sådan utredning av bestämmelsen om sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Åtgärdsprogram däremot utgör ett beslut och det faller därmed utanför det sekretesskyddade området. Regleringen innebär alltså att uppgifter om en elevs personliga förhållanden i en utredning om särskilt stöd kan omfattas av sekretess, men att ett beslutat åtgärds- program är en offentlig allmän handling. Det framgår av förarbeten till bestämmelsen om åtgärdsprogram att uppgifter från utredningen inte i onödan bör tas in i åtgärdsprogrammet utan att det i stället kan göras hänvisningar till utredningen (prop. 2013/14:160 s. 29). Utanför det sekretesskyddade området faller uppgifter som hänför sig till elevens studiesituation i mera begränsad bemärkelse. Uppgifter om framför allt en elevs betyg, studieresultat eller frånvaro kan inte anses hänförliga till elevstödjande verksamhet i den betydelse detta begrepp har i OSL. Sådana uppgifter är alltså i regel offentliga. Det bör dock uppmärk- 2017/18:183 sammas att uppgifter om en elevs frånvaro kan vara sekretesskyddade i ärenden om tillrättaförande av en elev. Elevhälsa som avser medicinsk insats omfattas av bestämmelserna om hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 1–14 §§ OSL). Huvudregeln är att det gäller sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För enskilt bedriven skolverksamhet gäller inte offentlighetsprincipen. Däremot finns det bestämmelser om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skol- lagen. Där anges att den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen inte obehörigen får röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Frågan om ett utlämnande utgör ett obehörigt röjande måste tolkas mot bakgrund av vad som gäller enligt OSL. Om en uppgift som omfattas av tystnadsplikt lämnas ut i en situation där ett utlämnande hade varit tillåtet enligt OSL bör utlämnandet inte anses vara ett obehörigt röjande. Mer om vad som utgör ett tillåtet utlämnande av uppgift som omfattas av sekretess anges nedan. Regeringen har i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fri- stående skolor (U2018/00617/GV) föreslagit att tryckfrihetsförordning- ens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska gälla hos enskilda som godkänts som huvudmän för fristående skolor för handlingar i den verksamhet som godkännandet omfattar. Vid tillämp- ningen av OSL ska då huvudmän för fristående skolor jämställas med myndigheter. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Detta innebär att de regler om offentlighet och sekretess som redogörs för i förevarande proposition då även kommer att gälla i fristående skolor. Med fristående skola avses skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- särskola (1 kap. 3 § skollagen). Sekretessen och tystnadsplikten gäller inte mellan skolenheter med en och samma huvudman En uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Detta innebär att skolor med en offentlig huvudman (en kommun, ett landsting eller staten) inte utan prövning kan lämna över sekretesskyddade uppgifter till fristående skolor eller skolor i en annan kommun eller med annan offentlig huvud- man. Vidare gäller enligt 8 kap. 2 § OSL sekretess, inte bara gentemot allmänheten och andra myndigheter, utan även mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga till varandra. När det gäller kommuner innebär regleringen i 8 kap. 2 § OSL att sekretessgränsen inom en kommun anses gå mellan olika nämn- der, inte mellan olika skolenheter som sorterar under samma nämnd. finns inte heller några sekretessgränser mellan olika skolformer under samma nämnd. Mellan en grundskola och en gymnasieskola som är inordnade under samma nämnd gäller således inte sekretessen. Som nämnts ovan faller den medicinska delen av elevhälsan under hälso- och sjukvårdssekretessen i 25 kap. OSL. Denna del av elevhälsan och skolan i övrigt anses vara olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. En sekre- tessgräns uppstår dock bara om de också är självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL), vilket de är om de sorterar under olika nämnder. Till viss del möjliggörs dock ett informationsutbyte genom sekretessbrytande bestämmelser även om den medicinska delen av elevhälsan och skolverksamheten i övrigt sorterar under olika nämnder, vilket regeringen återkommer till nedan. När det gäller förhållandet mellan anställda inom en myndighet framgår av förarbetsuttalanden och JO-uttalanden att det anses följa av grunderna för sekretessregleringen att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater. Däremot finns det inget hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare inom en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handläggning och verksamhetens bedrivande i övrigt. Det finns inte heller något hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befatt- ningshavare om ett ärende, åtminstone om det framstår som objektivt för- svarbart (prop. 1990/91:11 s. 24 och JO 1983/84 s. 262). De ovan beskrivna sekretessgränserna gör att olika regler gäller i fråga om överlämnande av sekretesskyddade uppgifter beroende på dels om den avlämnande och den mottagande skolan har en och samma huvud- man, dels om den avlämnande och den mottagande skolan är inordnade under samma kommunala nämnd. När en skola med huvud- man överlämnar uppgifter inom kommunen krävs det alltså normalt sett en bedömning av om uppgifterna omfattas av sekretess om den mot- tagande skolan är inordnad under en annan nämnd, men inte om den mot- tagande skolan är inordnad under samma nämnd. Också hos en enskild huvudman kan olika gränser för tystnadsplikt gälla. Mot bakgrund av de sekretessgränser som gäller konstaterar regeringen att det utan en uttrycklig reglering i skollagen måste göras en bedömning från fall till fall om en överlämning av sekretesskyddade uppgifter från en skolenhet till en annan kan göras utan att begära ett samtycke från den som berörs av uppgifterna. Starka skäl talar därför för att den uttryckliga regleringen som föreslås, dvs. att skolenheter vid övergångar ska över- lämna sådana uppgifter som kan behövas för att underlätta övergången för eleven, ska tillåtas bryta igenom bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Skyldigheten att lämna över uppgifter vid övergångar bör bryta sekretessen och tystnadsplikten Det finns vissa bestämmelser i som är sekretessbrytande. Att sekre- tess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det följer av 12 kap. och gäller med de begränsningar som anges där (10 kap. 1 § OSL). Ett samtycke från den enskilde till att uppgifterna lämnas ut bryter alltså sekretess till skydd för den enskilde. 2017/18:183 heller att en uppgift lämnas från en myndighet till en enskild eller till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). 28 § OSL följer vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Den tystnadsplikt som gäller i fristående skolor gäller bara obehörigt utlämnande av uppgifter. Om det framgår av en bestämmelse i lag att uppgifter ska överlämnas är det inte fråga om ett obehörigt utlämnande. Regeringen konstaterar att såväl som utred- ningen Att vända frånvaro till närvaro bedömer att det ibland bör krävas samtycke från eleven och vårdnadshavaren för överlämnande av vissa Det är också den ordningen som gäller när det inte finns en uttrycklig reglering om att en överlämning av uppgifter ska göras. en sådan uttrycklig reglering införs kan en överlämning från en skola till en annan skola med offentlig huvudman göras utan samtycke med stöd av den sekretessbrytande regeln i 10 kap 28 § OSL, eftersom den utlämnande skolan då har en uppgiftsskyldighet och upp- gifterna lämnas till en annan myndighet. Vidare bör en överlämning från en skola med offentlig huvudman till en fristående skola kunna göras utan samtycke med stöd av den sekretessbrytande regeln i 10 kap. 2 § OSL, eftersom den utlämnande skolan behöver lämna uppgiften för att kunna fullgöra sin verksamhet. På motsvarande sätt kan det inte anses vara ett obehörigt lämnande av uppgifter om en fristående skola lämnar uppgifter till en annan skola i enlighet med en sådan uttrycklig skyl- Som nämnts ovan har flera remissinstanser frågor om och synpunkter på hur sekretess, tystnadsplikt och samtycke ska fungera vid överlämning och SRF anser att även sekretess- belagda uppgifter bör kunna omfattas av skyldigheten. sitet vill att överlämningen enbart ska få ske i den utsträckning sekre- tessbestämmelser inte hindrar utlämnande av uppgifter och HSO vill att elev och föräldrar ska lämna sitt samtycke. styrker utredningarnas förslag om att en överlämning ska göras och påtalar problem med hur överlämningen ska fungera i praktiken om sam- Det framgår av regeringsformen att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen). Av skollagen följer att alla ungdomar som är bosatta i landet, och vars skolplikt har upphört, har rätt till utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan (15 kap. 5 § och 18 kap. 4 § skollagen). Alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska eleven ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningssituationen eller, efter en utredning, särskilt stöd (3 kap. 5 a och 8 §§). Som anförts ovan föreslås att bara sådana uppgifter om eleven ska lämnas över som kan behövas för att underlätta övergången för eleven. Mot bakgrund av detta anser regeringen att starka skäl talar för att bestämmelsen om överlämnande av sådan information som behövs för att underlätta en övergång till en annan skolenhet bör utformas så att den blir en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 2 och 28 § OSL gör det möjligt för en skola med offentlig huvudman att lämna uppgifter till en annan skola utan att inhämta samtycke. På mot- svarande sätt gör en sådan uttrycklig uppgiftsskyldighet att det inte blir ett obehörigt röjande av uppgifter när en fristående skola lämnar över uppgifter om eleven. Bestämmelsen om överlämning bör alltså enligt regeringen, till skillnad mot vad och anser men i linje med vad och SRF anför, utformas så att den bryter igenom sekretess och tystnadsplikt i OSL:s och skollagens mening. Detta innebär att ett uttryckligt samtycke från elev eller vårdnadshavare inte behöver inhämtas vid överlämnande av sekretesskyddade uppgifter. Det är dock angeläget att det finns ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och eleven och elevens vårdnadshavare