prop · H503104 · 2018-04-24 00:00:00 — Riskmässigt är den kortare löptiden i valutaskulden motiverad av att den är exponerad mot flera valutor. Tillgången till en bred och djup derivatmarknad gör det också praktiskt möjligt att hålla en kort löptid i valutaskulden. I tabell 4.2 redovisas en sammanställning av regeringens styrning av löptiden . Styrning av statsskuldens löptid (duration), uttryckt upp till till förfall 2,7–3,2 2,7–3,2 2,6–3,19 2,6–3,6 2,9–3,9 Valutaskuldens räntebindningstid styrdes mot riktvärdet och mot intervallet 0‒1 år . Införandet av löptidsintervallet 2016 innebär att styrningen tar sikte på en något längre löptid än tidigare (fyra och en halv månad längre). I riktlinjebeslutet angavs att löptidsförlängningen kan uppnås genom minskad användning av derivat. Löptiden i den reala kronskulden Under 2013‒2014 styrdes löptiden i den reala kronskulden av intervallet 7‒10 år. I riktlinjerna sänktes intervallet till 6‒9 år som en konsekvens av att löptidsmåttet ändrades. Den faktiska löptiden var dock oförändrad. Intervallet har varit oförändrat . Löptiden i den nominella kronskulden var intervallet 2,7‒3,för den nominella kronskulden med upp till till förfall och riktvärdet för instrument i nominell kronskuld med var . I riktlinjebeslutet förtydligades att volymriktmärket ska betraktas som långsiktigt, vilket tidigare endast framgått av motivtexten. Motivtexten i riktlinjebesluten anger att ökningstakten i förhållande till riktvärdet ska vägas mot kostnad och risk för upplåning i andra löptider. ska även beakta den statsfinansiella utvecklingen på så sätt att ett ökat lånebehov kan leda till att det långsiktiga riktmärket uppnås tidigare än annars. I riktlinjerna medförde bytet av löptidsmått att intervallet för instrument med upp till till förfall sänktes med till 2,3‒2,. höjdes dock intervallet med för att återställa styrningen till samma risknivå som i riktlinje- 8 I riktlinjebeslutet ersatte duration det tidigare löptidsmåttet genomsnittlig räntebindningstid. Som konsekvens av löptidsmåttsbytet sänktes intervallet för den reala kronskulden med och för den nominella kronskulden med instrument upp till med . Löptidsriktvärdet för valutaskulden ändrades inte, eftersom skillnaden mellan de båda måtten var försumbar för detta skuldslag. 9 I riktlinjebeslutet fastställdes löptidsintervallet till 2,3‒2,. höjdes löptidsintervallet med för att återställa styrningen till samma risknivå som i riktlinjebeslutet (dnr. Fi2015/929). Bakgrunden till ändringen var att durationen blev markant längre när marknadsräntorna föll kraftigt och under inledningen av 2015. lämnade förslag till nämnda beslut. 10 Långsiktigt riktvärde för utestående volym. 2017/18:104 beslutet . Bakgrunden var att marknadsräntorna föll kraftigt och under inledningen av 2015, vilket fick durationen att bli markant längre än när lämnade förslag till nämnda beslut. I riktlinjebesluten beslutade regeringen, efter förslag från , att förlänga och bredda löptidsintervallet för den nominella kronskulden med upp till till förfall. Mittpunkten i det nya intervallet (2,6‒3,) förlängdes som intervallet breddades . Löptidsförlängningen motiverades av att kostnadsfördelen med kortfristig upplåning blivit mindre än tidigare samt att löptidspremierna förväntas vara låga . Motiveringen till att bredda löptidsintervallet var att stärka förutsättningarna för en ändamålsenlig låneplanering. Genom att öka flexibiliteten kan onödiga transaktionskostnader undvikas som t.ex. när lånebehovet avviker från prognosen eller om förutsättningarna på swappmarknaden förändras. Införandet av duration som löptidsmått motiverade också ett bredare intervall. Durationsmåttet påverkas av ränterörelser, vilket gör att löptiden förflyttas vid kraftiga rörelser i marknadsräntan. I riktlinjebeslutet förlängdes löptiden i den nominella kronskulden med upp till till förfall med ytterligare . Motiveringen var densamma som föregående år. Det sätt på vilket förlängningen skulle uppnås var också detsamma som föregående år, dvs. genom minskad användning av swappar. Av riktlinjerna framgår att temporära avvikelser från löptidsintervallen får förekomma. Syftet med denna regel (och intervallen) är att inte framtvinga kostsamma transaktioner på grund av exogena händelser som gjort att durationen blivit längre eller kortare än avsett. Skälen för regeringens bedömning Löptiden i valutaskulden (i termer av duration) var . Som högst var den och som lägst 0,09 år.11 var valutaskuldens genomsnittliga duration , dvs i undre delen av intervallet 0‒1 år. För den reala kronskulden har löptiden minskat från till och var den genomsnittliga durationen i detta skuldslag . Detta var i undre delen av intervallet 6‒9 år. För den nominella kronskulden varierar durationen mer än för de båda andra skuldslagen. Anledningen är att upplåningen i nominell kronskuld täcker ojämnheterna i statens betalningar . Upplåningen planeras för att vara i mitten av styrintervallet. har durationen för den nominella kronskulden ökat från till . var den genomsnittliga durationen vilket var i den övre delen av intervallet 2,9‒3,. 11 Utvärderingen av valutaskuldens löptid har gjorts i termer av duration för hela utvärderingsperioden. Skillnaden mellan måtten duration och räntebindningstid är försumbar för valutaskulden, eftersom löptiden är så kort. Duration för nominell kronskuld och realskuld Den utestående volymen instrument i nominella kronor med till förfall uppgick till 58 respektive vid utgången av 2016 respektive 2017. Detta är något lägre än riktvärdet på , men då riktvärdet är långsiktigt anses riktlinjen ändå vara uppfylld. I sammanhanget noteras också att den utestående volymen successivt har ökat . Regeringens bedömning: principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har högt förtroendet för . Redovisning av regeringens riktlinjebeslut ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. ska besluta om principer för marknads- och skuldvård. har målformuleringen varit oförändrad. har inte heller lämnat förslag till ändringar. Målet har funnits i riktlinjebesluten och i regleringsbrevet till . Skälen för regeringens bedömning fastställer en finans- och riskpolicy innehållande principer som ska vara vägledande för hanteringen av statsskulden. Principerna visar på vilket sätt ska bidra till att utveckla och upprätthålla välfungerande statspappersmarknader, vilket är en förutsättning för att uppnå det övergripande målet om kostnadsminimering med beaktande av risk: I de senaste årens Finans- och riskpolicy framgår att följande principer ska vara vägledande: ska i alla sammanhang agera ansvarsfullt. I detta ingår att alltid behandla motparterna på ett sakligt och objektivt sätt och att undvika transaktioner som kan ge upphov till skadat anseende för eller svenska staten. På den inhemska kronmarknaden förstärks kravet på ansvarsfullhet av position som dominerande aktör. ska i information till och kommunikation med marknaden agera så konsekvent, förutsägbart och öppet som möjligt, särskilt på marknaderna för obligationer och statsskuldväxlar i kronor. upplåning ska kännetecknas av transparens och förutsägbarhet. Statsskulden ska spridas över flera lån och löptider så att refinansieringsrisken begränsas. ska verka för att bredda investerarbasen i svenska statspapper. ska ha försäljningskanaler som är effektiva och verkar positivt för den svenska statspappersmarknadens funktionssätt. ska stödja likviditeten i statspappersmarknaden genom att tillhandahålla repo- och bytesfaciliteter. ska verka för att infrastrukturen är sådan att den svenska statspappersmarknaden fungerar effektivt. För att uppnå målen om transparens, förutsägbarhet och tydlighet arbetar med att upprätthålla goda investerarrelationer, regelbundet publicera prognoser på upplåningsbehovet , hantera upplåningen på ett konsekvent sätt med tydliga principer, ha tydlig kommunikation såväl i skrift som i kontakter med investerare och motparter, samt tillhandahålla detaljerad information om upplåning och statsskuld på webbplatsen . Vid försäljningen av statspapper använder återförsäljare (svenska och utländska banker), vilka har ensamrätt att lägga bud i de regelbundna auktionerna av statspapper. De knappt tio återförsäljarna lägger både bud för egen räkning och på uppdrag av investerare. Återförsäljarna har även tillgång till marknadsvårdande repor i reala och nominella obligationer samt i statsskuldväxlar som erbjuder. Vetskapen om att reporna finns gör det enklare för återförsäljarna att ställa priser, vilket gynnar likviditeten på marknaden. har likviditeten på statsobligationsmarknaden successivt försämrats, vilket har inneburit att efterfrågan på marknadsvårdande repor ökat kraftigt. Detta beskrivs i avsnitt 5.4. Den löpande kontakten med investerarna sker till stor del med hjälp av Skr. 2017/18:104 återförsäljarna, men för att underlätta tydlig kommunikation och skapa ömsesidigt förtroende för även för en direkt dialog med investerare. Kommunikationen med återförsäljare och investerare sker både via webbplats och genom ett stort antal bilaterala möten. deltar regelbundet som talare på investerarmöten, både utomlands och i . En viktig del i kommunikation till marknadsaktörerna utgörs av rapporten ”Statsupplåning ‒ prognos och analys”, vilken publiceras . I rapporten beskrivs detaljerat hur avser att finansiera statsskulden . Rapporten syftar till att underlätta för marknadsaktörerna att bilda sig en uppfattning om statsskuldspolitiken. prognoser över nettolånebehovet, som publiceras i rapporten och ligger till grund för låneplaneringen, har i stort visat samma precision som övriga myndigheters prognoser (se avsnitt 5.2). Webbplatsen är den viktigaste kanalen för information om statens lånebehov och finansiering, auktionsvillkor och auktionsresultat. Av återförsäljarna uppgav att de använder webbplatsen. Bland investerarna var motsvarande siffra för de svenska och för de internationella . Andelen återförsäljare som uppgav att informationen var lätt att hitta/överskådlig uppgick till . Samma siffra för svenska investerare var och av de internationella investerarna ansåg att informationen var lätt att hitta/överskådlig. På uppdrag har TNS Prospera genomfört en undersökning om hur återförsäljare och investerare uppfattar . Betyg ges på en femgradig skala där betyg 4 betecknas som ”utmärkt” och 3,5 som ”ganska bra”. I figur 4.4 redovisas hur förtroendet för upplåningsverksamhet utvecklats. Figur 4.4 Förtroende för upplåningsverksamhet Källa: /Prosperas undersökningar 2017/18:104 I undersökningen var det sammanfattande betyget från återförsäljarna 4,3.12 Motsvarande betyg från de svenska och internationella investerarna var 4,0 respektive 3,9. Betyget från återförsäljarna och internationella investerare var något lägre än , medan betyget från svenska investerare var högre. Marknadsaktörerna får även rangordna betydelsen av strategier. I tabell 4.3 framkommer vilka strategier som aktörer bedömt som viktigast och vilket betyg respektive strategi har fått. har betygen successivt höjts och ligger över 4 på samtliga områden. Ett betyg har dock sjunkit, inom strategin marknadsvård genom byten i realobligationer. Anledningen till det sänkta betyget kan enligt vara att marknaden för realobligationer har fungerat sämre till följd av regleringar, återköpsprogram och lägre emissionsvolymer. Tabell 4.3 Marknadsaktörernas viktigaste områden och dess betyg Ett tydligt och konsekvent Information om volymer och 1) Frågan ställs enbart till återförsäljare Regeringens bedömning: visar positionsverksamheten ett sammanlagt underskott på . Därmed har det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden inte uppnåtts. beslutade att delegera till riksgäldsdirektören att påbörja en ordnad avveckling av den externa förvaltningen. De interna positionerna visade ett underskott på sett över hela utvärderingsperioden. 12 Undersökningen genomfördes mellan och . Total tillfrågades 13 återförsäljare och 58 investerare. heten motiveras utöver att sänka kostnaden och risken för statsskulden av att den bidrar till ökad marknadskunskap och bättre beredskap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. Redovisning av regeringens riktlinjebeslut får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Positionsverksamheten bedöms även bidra till positiva effekter i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos . Nämnda effekter bedöms ha en positiv betydelse för att uppnå målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Med positioner avses transaktioner som motiveras av en bedömning att kostnaden kan sänkas genom att avvika från skuldens löptid eller sammansättning. Positioner får endast tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för skuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. utrymme att ta positioner har i stort varit oförändrat . I förslaget till riktlinjer föreslog att mandatet i utländsk valuta skulle vara kvar på (mätt som daglig Value-at-Risk vid 95 procents sannolikhet).13 Regeringen beslutade dock att sänka mandatet till . Som skäl angavs att det minskade mandatet begränsar risken för förluster som positionsverksamheten fortfarande kan bidra till kostnadsbesparingar, även om potentialen för kostnadsbesparingar blir mindre. I beslutet resonerades även om de positiva effekter som positionsverksamheten anses bidra till, i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos medarbetare. har mandatet varit oförändrat. Daglig VaR vid sannolikhet Den svenska kronans valutakurs, mdkr Mandatet i kronans valutakurs Mandatet i kronans valutakurs har varit under hela utvärderingsperioden. års riktlinjebeslut föreslog dock att mandatet skulle höjas till för att kunna möjliggöra ett tillfälligt valutaamorteringsstopp . 13 Enkelt uttryckt innebär VaR-måttet att man förväntar sig att förlora det fastställda beloppet eller mer , i genomsnitt. Mandatet på möjliggör ett tillfälligt amorteringsstopp . Regeringen avvisade förslaget om höjt mandat med hänvisning till att det skulle kunna riskera att komma i konflikt med den förda penningpolitiken (se även avsnitt 6). Däremot infördes i riktlinjerna 2017 förtydligande om att positionstagningen även kan göras i riskreducerande syfte i enlighet med förslag. Mandatet i kronans valutakurs gör det möjligt att ta till vara svängningar i kronans värde gentemot andra valutor för att därigenom sänka kostnaden för statsskulden. Mandatet härstammar från det avvikelseintervall runt amorteringsriktvärdet på valutaskulden som tillämpades . Det dåvarande andelsmålet på för valutaskulden uppnåddes . Mandatet för positioner i kronans valutakurs fastställs i miljarder kronor. föreslog att mandatet skulle vara , medan regeringen beslutade . Mandatet har därefter varit oförändrat . Det halverade mandatet 2013 innebar att risken för förluster inom positionsverksamheten begränsas. Skälen för regeringens bedömning har i positionsverksamheten tagit betydligt mindre risk än vad som rymts inom de tilldelade mandaten. I den löpande positionstagningen var riskutnyttjandet i medeltal av det Value-at-Risk mandat som regeringen tilldelat . konstateras att positionsverksamheten visar ett sammanlagt underskott på , varav de externa förvaltarnas del av underskottet stod för (inklusive provisioner). Den interna positionstagningen visade ett underskott på . Det innebär att det kvantitativa målet om att verksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden inte har uppnåtts. Som konstaterats i tidigare utvärderingar är det svårt att kvantifiera i vilken utsträckning positionsverksamheten bidrar till positiva effekter som i sin tur kan bidra till att sänka kostnaden för statsskulden. Mot bakgrund av positionsverksamhetens svaga resultat under utvärderingsperioden 2011‒2015, gav regeringen i uppdrag att analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet (Fi2016/01559/FPM). Av analys, som lämnades i anslutning till riktlinjeförslaget , framgick att myndigheten har bättre förutsättningar än många andra marknadsaktörer att agera långsiktigt och uthålligt. bör därför kunna ta positioner i situationer som andra marknadsaktörer också identifierar, men som de inte har möjlighet att utnyttja. Rapportens slutsats var att förutsättningarna är goda för att positionsverksamheten ska kunna bidra till att sänka kostnader och risker för statsskulden även . I rapporten konstaterades att den interna positionstagningen sedan starten genererat ett ackumulerat överskott på . I riktlinjebeslutet framgick att regeringen delar uppfattning i frågan. Det ökade marknadsfokus som positionsverksamheten medför bedöms stärka analysförmåga och omvärldsbevakning, liksom den operationella förmågan att exempel- vis hantera komplicerade derivattransaktioner. Den ökade operationella Skr. 2017/18:104 kompetens som positionsverksamheten medför ger också bättre bered- skap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. I riktlinjebeslutet konstaterades också att en högre marknadsnärvaro leder till att kan få bättre priser för transaktioner i den övriga upplåningsverksamheten, samt att vikten av det senare kommer att öka när tar över de statliga myndigheternas valutaväxlingar . Det konstaterades även att ramverket för positionsverksamheten omarbetats för att förbättra riskspridningen och möjligheten att förbättra resultaten. Vid en analys av utfallet för utvärderingsperioden kan det konstateras att resultatet för den interna positionsverksamheten gradvis förbättrats . I förhållande till resultatförsämringen för de externa förvaltarna 2017 väger dock den interna förvaltningens resultatförbättringar lätt, vilket försvagar det sammantagna resultatet för utvärderingsperioden. Svängningar i årsresultat är dock inte unika varför positionsverksamheten ska utvärderas över rullande femårsperioder. Det svaga resultatet för externa förvaltare förklaras av att marknadsförutsättningarna varit besvärliga, bl.a. på grund av centralbankernas extraordinära åtgärder och allmänt låga räntenivåer som inte fullt ut kunnat fångas i traditionella värderingsmodeller. Vidare menar att dagens mandat för de externa förvaltarna sattes upp under andra förutsättningar på ränte- och valutamarknaderna, vilket begränsar möjligheterna att få en önskvärd portföljsammansättning. Det ger upphov till mer valutaän räntepositioner och har lett till ett mer begränsat riskutnyttjande hos de externa förvaltarna. Resultatet av de externa positionerna har i tidigare utvärderingsskrivelser redovisats brutto, dvs. exklusive provisionskostnader till de externa förvaltarna. Kostnaden för de externa förvaltarna togs med i redovisningen av positionstagningen först i årsredovisning , men redovisades även i utvärderingsrapporten . har avgifterna endast redovisats tillsammans med övriga förvaltningsprovisioner i årsredovisningens finansiella avsnitt, Kostnader och anslag. Anledningen till att positionsresultatet redovisats före avgifter har varit att det skulle vara jämförbart med resultatet från den interna positionstagningen. Det faktiska resultatet för den externa positionsverksamheten har således varit sämre än vad som tidigare redovisats. delegera till riksgäldsdirektören att påbörja en ordnad avveckling av den 2017/18:104 externa förvaltningen. var avvecklingen slutligt genomförd. Inom den interna positionstagningen initierade en särskild position som låste in en negativ ränta på för skulden i schweiziska franc. Som mest motsvarade positionen mätt med dagens valutakurs. Efter det att positionen tagits föll schweiziska räntor ytterligare, vilket förstärktes av att den schweiziska beslutade att överge kopplingen till euron. Beslutet ledde till att schweizerfrancen stärktes kraftigt, vilket motverkade genom att sänka styrräntan till -0,. löpte den sista räntepositionen i schweiziska franc ut. Jämfört med om positionen inte hade tagits skulle resultatet ha blivit bättre. Regeringen vill betona vikten av att positionsverksamhetens resultat redovisas transparent. Regeringens bedömning: Privatmarknadsupplåningen har under utvärderingsperioden 2013‒2017 bidragit till att minska kostnaden för statsskulden med i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. De senaste årens låga räntor har dock gjort att målet för de enskilda åren inte har uppnåtts och i riktlinjerna , som regeringen beslutade , förlängdes målperspektivet för privatmarknadsupplåningen. beslutade att tillsvidare inte emittera nya premieobligationer. Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att påbörja premieobligationsupplåningen igen gör att det är mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att överväga om det är lämpligt att ha avvecklat sparformen när de sista utestående premieobligationerna löper till förfall 2021. En förutsättning för avvecklandet är att kostnaderna förknippande med att återuppta sparformen inte längre bedöms motiverade. Redovisning av regeringens riktlinjebeslut ska genom privatmarknadsupplåning bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. I riktlinjerna för 2013‒2016 var målet oförändrat enligt ovan, men i riktlinjerna beslutade regeringen att förlänga målperspektivet för privatmarknadsupplåningen. De senaste årens låga räntenivåer har gjort att privatmarknadsupplåningen inte bidragit till målet och för att begränsa räntekostnadsförlusten fram till dess att premieobligationsupplåningen bedöms vara lönsam igen uppmanade regeringen, i riktlinjerna , Riksgälds- kontoret att överväga att inte ge ut premieobligationer. behålla upplåningsformen då den bedöms kunna bli lönsam igen när Skr. 2017/18:104 räntorna stiger beslutade regeringen att göra målperspektivet för privatmarknadsupplåningen mer långsiktigt. Underlag till beslutet om att förlänga målperspektivet fanns i av regeringsuppdraget att analysera om upplåning i premieobligationer bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet (dnr Fi2016/01559/FPM). Skälen för regeringens bedömning Privatmarknadsupplåningen (Premieobligationer och Riksgäldsspar) uppgick vid slutet av 2017 till , vilket motsvarade av statsskulden. Jämfört med utvärderingsperiodens början (dvs. vid slutet av 2012) motsvarar detta en minskning med eller . Av minskningen förklarar avvecklingen av Riksgäldsspar halva beloppet och minskade utestående volymer premieobligationer den andra halvan. beslut om att avveckla Riksgäldsspar med rörlig ränta /2016 fattades mot bakgrund av att konkurrensen på sparmarknaden ökat. Den ökade konkurrensen bedömdes göra det omöjligt att behålla tillräcklig lönsamhet för att motivera sparformen. Samma anledning torde även vara en viktig förklaring till att volymen minskat kraftigt , förutom beslutet om att tillsvidare inte emittera nya premieobligationer. I förhållande till den totala räntesparmarknaden i (bankinlåning, räntefonder och privatobligationer) utgjorde privatmarknadsupplåning 0,5 2017/vid utgången av 2017. Det är en minskning . Tabell 4.6 Kostnadsbesparing för privatmarknadsupplåning Från att ha bidragit till kostnadsbesparing i början av utvärderings-