prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör ske med en viss grad av schablonisering, för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i varje enskilt fall. Differentieringen bör därför bygga på förhållandevis enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndigheterna redan har tillgång till alternativt enkelt kan komma åt. Regeringen avser att reglera grunderna för differentieringen i en förordning. De remissynpunkter som har kommit in som rör den närmare regleringen av differentieringen kommer att hanteras inom ramen för det ärendet. 8.6.3Förhöjd avgift i vissa fall Regeringens bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: i län tillstyrker bedömningen. Havs- och vattenmyndigheten anför att det måste tydliggöras att det inte kan bli fråga om att ta ut en ny, förhöjd avgift för samma gärning eftersom det skulle strida mot dubbelbestraffningsförbudet. Vid fall av fortlöpande överträdelser bör lämpligen avgräns- ningen av vad som är att anse som en överträdelse eller gärning göras på 2017/18:165 ett sådant sätt att det är möjligt att fatta beslut om sanktionsavgift för en avgränsad period. Myndigheten tillstyrker förslaget att en ny överträdelse ska leda till en förhöjd sanktionsavgift. anser att det, med hänsyn till förbudet mot dubbelbestraffning, klart bör framgå av bestämmelserna att en ny sanktionsavgift endast kan tas ut vid kommun påpekar att många av de livsmedelsverksamheter som kontrolleras får en kontroll vart annat eller , och det befaras att dessa torde kunna upprepa samma förseelse gång på gång utan att få en förhöjd avgift. kommunen på att mobila livsmedelsanläggningar i praktiken kan få sanktionsavgifter för samma avvikelse i flera kommuner och frågar sig när avgiften i så fall ska höjas och av vilken kommun. Skälen för regeringens bedömning: På miljöområdet och plan- och byggområdet finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sank- Detsamma gäller för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. införa sanktionsavgifter är att förbättra regelefterlevnaden på nu aktuella Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontrollobjekt trots beslutad avgift inte upphör med eller upprepar en överträdelse. Havs- och vattenmyndigheten anser att det strider mot dubbelbestraff- ningsförbudet att ta ut en ny, förhöjd sanktionsavgift i de fall en överträ- delse inte upphör. Hovrätten för Nedre bedömer att en sanktionsavgift endast kan tas ut vid fortsatta överträdelser. ingens bedömning kan det inte anses strida mot dubbelbestraffnings- förbudet att ta ut en ny, förhöjd sanktionsavgift i de fall någon inte upphör med en överträdelse. Ett nytt beslut om sanktionsavgift för en överträdelse som inte upphör avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. I dessa fall är det fråga om ett pågående händelseförlopp, och sanktionsavgiftssystemet skulle riskera att bli ett kraftlöst verktyg om den som redan ålagts en sanktionsavgift skulle kunna fortsätta samma överträdelse utan att riskera någon ytterligare Med hänsyn till vikten av att sanktionsavgiftssystemet når upp till kraven på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att en förhöjd avgift bör kunna beslutas om kontrollobjektet inte upphör med en överträdelse eller på nytt gör sig skyldig till en sådan överträdelse som omfattas av det första beslutet. Den avgiftsskyldige bör ges skälig tid att vidta rättelse innan en ny, förhöjd avgift beslutas för en överträdelse som inte upphör efter att en För sådana överträdelser som upprepas bör en förhöjd sanktionsavgift endast kunna beslutas om överträdelsen upprepas inom efter det första beslutet om sanktionsavgift. bör vara förhållandevis kort. kommun befarar att livsmedelsverksamheter som kontrolleras med mellanrum kommer att kunna upprepa samma förseelse utan att riskera en förhöjd avgift. Om kontrollmyndigheten har utfört kontroll och beslutat om sanktionsavgift för t.ex. bristande registrering, får det dock förutsättas att det sker en uppföljande kontroll inom en inte alltför efter det att överträdelsen konstaterades. också lyft frågan om kontrollen av mobila livsmedelsanläggningar. anläggning med mobil verksamhet ska anmälas till kontrollmyndigheten, Prop. 2017/18:165 oftast en nämnd, i den kommun där verksamheten huvudsak- ligen kommer att bedrivas. Det är den nämnden som har huvudansvaret för kontrollen. En förutsättning för att kontrollen ska vara välfungerande och effektiv är att de kommuner inom vilka verksamheten bedrivs samarbetar. Det kan finnas anledning för att ta fram tydliga riktlinjer för sådant samarbete. 8.6.4Befrielse från skyldigheten att betala en avgift Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas: –om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, –om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller –vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har lämnat synpunkter på förslaget. i län tillstyrker förslaget. anför att det är svårt att förutse alla situationer där befrielse från avgift kan komma i fråga, och anser därför att det bör övervägas om det särskilt bör anges att det kan vara oskäligt att ta ut avgift om en viss enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende, jämför 50 b § fiskelagen. Hovrätten för Nedre anser att det även bör finnas en möjlighet till jämkning av sanktionsavgiften. Med hänsyn till att den enskilde ska bevisa att en avgift är oskälig, bör det enligt hovrättens mening även övervägas om det ska införas en bevislättnad för den enskilde i den delen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 8.5 föreslagit att en sanktionsavgift ska tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Med hänsyn till att en sanktionsavgift är av sådan straffrättslig karaktär att artikel 6 i är tillämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Det måste därför finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle framstå som orättfärdig. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det måste därför finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, eller genom en allmänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situationer som bör kunna föranleda befrielse. Klart preciserade regler är lätta att tillämpa, 2017/18:165 men svåra att utforma, eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma i fråga. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att en regel om befrielse från avgift, där det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, riskerar att leda till ett orättvist resultat eftersom en uppräkning av situationer aldrig kan bli uttömmande. Regeringen föreslår därför att regeln ska vara allmänt hållen. För att underlätta för de myndigheter som enligt förslaget ska göra bedömningen av om befrielse från avgift ska medges är det dock lämpligt att direkt i lagtexten ge exempel på vissa situationer som avses. Det bidrar till att säkerställa en enhetlig tillämpning av regeln. Eftersom det rör sig om en exemplifiering av situationer kan befrielse även medges om det i andra fall kan anses vara oskäligt att påföra avgift. Hovrätten för Nedre förordar att det införs en möjlighet att sätta ned avgiften helt eller delvis. Regeringen anser emellertid att det, med hänsyn till vikten av en enhetlig rättstillämpning och ett effektivt system, så långt möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet. Då sanktionsavgifter dessutom kommer att kunna påföras med relativt låga belopp, bedömer regeringen att en möjlighet till jämkning inte framstår som påkallat. Vidare har hovrätten anfört att det bör övervägas om det i bestämmelsen om eftergift bör införas en bevislättnad för den enskilde. Domstolen anger dock inte närmare hur en sådan bevislättnad bör utformas. Enligt regeringen får det överlämnas till rättspraxis att bedöma frågan om beviskrav vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgift ska enligt regeringen särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som har medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Det ska vidare särskilt beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka. Ytterligare en omständighet som bör exemplifieras i bestämmelsen är vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa. har pekat på att det i fiskelagen uttryckligen anges att det vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut avgift även ska beaktas om en viss enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende. Denna omständighet ingick inte bland exemplen i lagtexten när sanktionsavgifter infördes i fiskelagen (prop. 2007/08:107). Därefter konstaterades att tillämpningen av sanktionsavgiftssystemet på fiskets område upplevdes som orättvist och stelt. Detta ledde till att regeringen fann skäl att mjuka upp befrielsebestämmelsen (prop. 2013/14:184 s. 85). I den bedömningen beaktades även att sanktionsavgiftssystemet på fiskeområdet innefattar en mycket omfattande anmälnings- och rapporteringsskyldighet som syftar till att möjliggöra den offentliga kontrollen. Regeringen anser dock att det inte finns samma behov av att införa en sådan befrielsegrund när det gäller beslut om sanktionsavgift enligt livsmedelslagen eller lagen om foder och animaliska biprodukter. Överväganden såsom att en viss enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende ryms dock inom ramen för prövningen av om det är oskäligt att påföra en sanktionsavgift. Bestämmelsen om befrielse från avgift avser undantagssituationer och Prop. 2017/18:165 utrymmet för att inte påföra avgift ska vara begränsat. der ska normalt styrkas med sjukintyg. För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet ska det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt slag. Utrymmet att beakta sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. Med en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till ”laga förfall”. Vid beaktande av om den avgiftsskyldige gjort vad han eller hon har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget ursäktligt misstag. De exempel som nämnts ovan är således omständigheter som särskilt ska beaktas, men hindrar inte att även andra omständigheter kan tas med i skälighetsbedömningen. Det kan dock inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen exempelvis har berott på att den enskilde inte känt till de regler som gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner kan inte heller medföra befrielse från avgift. Den slutliga bedömningen av i vilka närmare situationer som det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift får överlämnas till rättstillämpningen. 8.7Förfarandet och utdömandet av sanktionsavgifter Regeringens förslag: ska pröva frågor om Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inte haft några synpunkter på förslaget. gande rådet anser att gruppen av kontrollmyndigheter som får fatta be- slut om sanktionsavgifter bör begränsas, bl.a. för att minska risken för att myndigheterna gör olika bedömningar i likvärdiga fall. digheten anser att det måste tydliggöras vilka myndigheter som har befo- genhet att besluta om sanktionsavgifter. visserligen fördelar med att lokala kontrollmyndigheter får utfärda sanktionsavgifter, men pekar på risken att bedömningarna kommer att skilja sig mycket åt mellan kommunerna. Skälen för regeringens förslag: För att sanktionsavgiftssystemet ska vara effektivt krävs att det beslutas om en sanktionsavgift i nära anslutning till att överträdelsen upptäcks. stället måste ansöka hos domstol om att en avgift ska dömas ut kan det 2017/18:165 bli mycket svårt att uppnå en effektivisering. Som utgångspunkt bör domstolar pröva ärenden i vilka avgiftsskyldigheten är beroende av om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Den utformning av sanktionsavgiftssystemet som regeringen föreslår innebär att utrymmet för bedömningar i det enskilda fallet är högst begränsat, att ansvaret ska vara strikt och att avgiftsbeloppet ska bestämmas enligt en fastställd taxa. Regeringen anser därför att det är lämpligt att det är kontrollmyndigheten som ska pröva frågor om sanktionsavgifter. Vilka myndigheter som är kontrollmyndigheter framgår av 23 och 25–26 §§ livsmedelsförordningen (2006:813) och 11–15 §§ förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter. På livsmedelsområdet är det framförallt och de kommunala nämnderna som är behöriga myndigheter att utöva offentlig kontroll. På områdena foder och animaliska biprodukter har huvudansvaret för kontrollen. får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna, försvarsinspektören för hälsa och miljö och . Kommunerna har också viss behörighet att utöva offentlig kontroll. Länsstyrelserna är behöriga myndigheter att utöva kontroll över företag i primärproduktion av såväl livsmedel som foder. anser att det bör tydliggöras vilka myndigheter som får besluta om sanktionsavgifter. Ingen annan remissinstans har dock haft några synpunkter på förslaget i denna del. Enligt regeringens mening är det lämpligt att i lagtexten ange att ”kontrollmyndigheten” får besluta om sanktionsavgifter, särskilt då ansvaret för kontrollen inom ett och samma sakområde är fördelat på olika behöriga myndigheter. anser att antalet kontrollmyndigheter som ska få besluta om sanktionsavgifter bör begränsas för att på så sätt öka möjligheten att lika fall bedöms lika. Även Svensk dagligvaruhandel har uttryckt oro över att samtliga kontrollmyndigheter på området ska kunna besluta om sanktionsavgifter. Enligt regeringens mening är det dock ur effektivitetssynpunkt inte lämpligt att låta någon annan myndighet än den som är ansvarig för kontrollen bedöma om det finns förutsättningar att besluta om en sanktionsavgift. Detta skulle innebära att kontrollmyndigheten måste vidareförmedla information om en misstänkt överträdelse till en annan myndighet, som i sin tur ska bedöma om det finns förutsättningar att påföra en sanktionsavgift. En sådan ordning stämmer inte heller överens med vad som gäller på andra områden där sanktionsavgifter införts, såsom t.ex. miljöområdet, där det är de kommunala nämnderna prövar frågor om sanktionsavgifter. Dessutom ska sanktionsavgiftssystemet omfatta regler som är klara och tydliga och där överträdelser är lätta att konstatera, vilket minskar risken för skillnader i bedömningarna mellan olika myndigheter. Tillfälle att yttra sig innan ett beslut om Regeringens förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift är en åtgärd som kan upplevas som ingripande för den avgiftsskyldige. Regeringen anser därför att den som riskerar att påföras en sanktionsavgift ska ges tillfälle att yttra sig över myndighetens utredning. Bestämmelsen om en myndighets kommunikationsskyldighet i 25 § förvaltningslagen (2017:900) ger inte den avgiftsskyldige en sådan ovillkorlig rätt då det i vissa uppräknade undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part fått tillfälle att yttra sig. En bestämmelse om att den som beslutet riktar sig mot ska ha fått tillfälle att yttra sig bör därför, utan undantag, föras in i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Aktören ska få tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Detta är en grundläggande förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. bör skicka den utredningsrapport eller liknande som myndigheten har sammanställt till den som anspråket riktas mot. Av materialet bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen anges att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift. 8.7.3Behövs en regel om delgivning? Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att det ska föras in en uttrycklig bestämmelse i respektive lag om att beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: En sökande, klagande eller annan part i ett ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa underrättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på delgivning. Frågan om delgivning av beslut om sanktionsavgift hänger samman med frågan om verkställighet av sådana beslut. 2017/18:165 ska ett beslut kunna verkställas när det har fått laga kraft (se avsnitt 8.7.4). Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Enligt regeringens mening finns det därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att den avgiftsskyldige ska delges beslutet. Delgivning torde ändå ofta krävas för att den avgiftsskyldige ska få veta när beslutet får laga kraft och därmed kan verkställas. 8.7.4Tidpunkt för verkställbarhet av beslut och betalning av sanktionsavgift Regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska inte kunna gälla . Regeringens bedömning: En sanktionsavgift bör förfalla till betalning när beslutet har fått laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: i län tillstyrker förslaget. tillstyrker förslaget och påpekar att en fördel med förslaget är att avgiften inte behöver återbetalas om högre instans ändrar beslutet om sanktionsavgift. kommun påtalar vikten av att det framgår tydligt hur betalningen ska gå till och anser att det är lämpligt att reglerna utformas på samma sätt som för andra typer av sanktionsavgifter. Övriga remissinstanser har inte uttalat sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter finns bestämmelser om att en myndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. Eftersom sanktionsavgifterna har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet dock starkt för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Regeringen instämmer därför i promemorians förslag att ett beslut om sanktionsavgift inte ska kunna göras gällande förrän det fått laga kraft. Beslut om sanktionsavgift ska således undantas från de möjligheter som finns i respektive lag om att bestämma att ett beslut ska gälla . Vidare finns det inte något behov av att införa bestämmelser om betalningsfrist. Syftet med att införa ett sanktionsavgiftssystem på de aktuella områdena är, såsom tidigare nämnts, att öka effektiviteten i sanktionssystemet. En del i detta är att en sanktion ska kunna påföras efter det att en överträdelse har konstaterats föreligga. En ytterligare betalningsfrist efter det att beslutet har fått laga kraft motverkar detta syfte. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas i respektive lag. Detta förhindrar dock inte ansvarig myndighet från att i sitt beslut meddela en frist inom vilken betalning ska ske. 8.7.5Verkställighet får ske enligt utsökningsbalken när ett beslut om sanktionsavgift har fått laga kraft Regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att det i lagen ska anges att kontrollmyndigheten ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vidare föreslås att det i lagen ska upplysas om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Remissinstanserna: , kommun, och kommun avstyrker förslaget att det i bestämmelsen om verkställighet anges att kontrollmyndigheten ska lämna obetalda avgifter för indrivning. Enligt kommunerna ska indrivning ske av staten på samma sätt som gäller för miljösanktionsavgifter och Kammarkollegiet bör vara den myndighet som ombesörjer indrivning av obetalda avgifter. pekar även på att detta förslag rimmar dåligt med förslaget att och ska kunna meddela föreskrifter om betalning av sanktionsavgifter. Kammarkollegiet välkomnar att myndigheten ges möjlighet att bevaka och driva in sanktionsavgifter, vilket medför effektivitets- och kostnadsfördelar för det föreslagna avgiftssystemet. Myndigheten har överenskommelser om fordringsbevakning med alla landets länsstyrelser och med . anser att det måste tydliggöras vilka myndigheter som ska begära indrivning om avgiften inte betalas. Myndigheten anser även att det finns anledning att överväga om det bör införas en bestämmelse om möjlighet för en kontrollmyndighet att utverka kvarstad eller någon annan form av säkerhetsåtgärd i syfte att säkerställa att egendom finns tillgänglig för utmätning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel endast om det framgår av en särskild föreskrift att beslutet får verkställas.