prop · H6038 · 2018-10-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:8 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten sjuk- och aktivitetsersättning –effekter på inkomst och hälsa (RiR 2018:9). har i granskningen analyserat vilka effekter ett nekande av sjukersättning eller aktivitetsersättning har för individens inkomster, hälsa och användning av sjukförsäkringen. Regeringen instämmer i iakttagelser. Det är viktigt att en prövning av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning i pågående sjukfall sker utan onödigt dröjsmål. konstaterar mot bakgrund av konsekvenserna för dem som nekas ersättningarna att lättnader i regelverket kan anses väl motiverade och rekommenderar en lagreglerad tidsgräns i sjukförsäkringen inom vilken rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning ska vara prövad. Att regelverket behöver ses över har regeringen konstaterat. Ny- beviljande av sjukersättning och aktivitetsersättning är på historiskt låga nivåer, och en översyn av regelverket för sjukersättningen påbörjades därför. I översynen ingår dessutom att analysera eventuella hinder för den som har sjukersättning till en meningsfull sysselsättning. Vad gäller en lagreglerad tidsgräns för prövning av sjukersättning och aktivitetsersättning bedömer regeringen dock på grundval av av sjukfrånvarons utveckling att numera i högre utsträckning genomför särskild utredning, bl.a. med syfte att utreda möjligheterna att byta ut sjukpenning mot ersättningarna, vid den av fastställda tidpunkten än vad som framgår av granskning. 2018/19:8 anser vidare att regeringen bör överväga att ge i uppdrag att utarbeta en ny process för beslut om rätten till sjuk- och aktivitetsersättning, fristående från handläggningen av sjukskrivningsprocessen. Vad gäller processer för beslut om rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning respektive sjukpenning bedömer dock regeringen att det främst är en fråga för myndighetens interna styrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa RiR 2018:9........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat vilka effekter ett nekande av sjukersättning eller aktivitetsersättning har för individens inkomster, hälsa och använd- ning av sjukförsäkringen. Resultatet från granskningen har redovisats i rapporten sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa (RIR 2018:9). överlämnade till regeringen den 24 En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från effektivitetsgranskning ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten, med granskning visar att ingenting tyder på att sjukersättning eller aktivitetsersättning utgår till personer med betydande arbetsförmåga. konstaterar att ett nekande av ersättningarna i genomsnitt får negativa konsekvenser för individens inkomster. Ett nekande av sjukersättning och aktivitetsersättning kan också få negativa konsekvenser för hälsan. Ju svagare position på arbetsmarknaden personen har, desto större är risken för negativa konsekvenser för inkomst och hälsa. Trots de negativa effekterna för personer som nekas sjukersättning och aktivitetsersättning ges inget stöd för att skulle vara för strikt i sina bedömningar i förhållande till regelverket. Det mesta pekar enligt på att det föreligger en betydande diskrepans mellan de villkor som reglerar rätten till ersättningarna och människors möjligheter att arbeta. Enligt tyder erfarenheterna före och efter borttagandet av den bortre tidsgränsen för sjukpenning på att prövningen av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning inte prövas i samma utsträckning i avsaknad av en bortre tidsgräns. rekommenderar ett införande av en lagreglerad tidsgräns för prövning av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning. rekommenderar också regeringen att överväga att ge i uppdrag att utarbeta en mer fristående process i övergången mellan sjukpenning och sjukersättning eller aktivitetsersättning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser. Det är viktigt att en prövning av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning i pågående sjukfall sker utan onödigt dröjsmål. Den historiskt låga graden av nybeviljande av ersättningarna som lyfter fram har också regeringen tidigare konstaterat, och regeringen initierade därför en översyn av regelverket för sjukersättning och möjligheter till en meningsfull sysselsättning för den som uppbär sjukersättning. Enligt tyder erfarenheterna före och efter borttagandet av den bortre tidsgränsen för sjukpenning på att prövningen av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning inte prövas i samma utsträckning i avsaknad av en bortre tidsgräns. Som noterar gör bedömningen att det minskade nybeviljandet 2016 och 2017 beror på en mer korrekt tillämpning av det regelverk som infördes . Det är dock enligt sannolikt att även borttagandet av den bortre tidsgränsen haft betydelse för prövningen av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning i långa sjukfall. Efter borttagandet av den bortre tidsgränsen för sjukpenningen införde en så kallad särskild utredning, som ska genomföras mellan dag 366 och 450 i ett sjukfall. Syftet är att förkorta sjukfallet och öka återgången i arbete, men också att utreda möjligheterna att byta ut sjukpenning mot sjukersättning eller aktivitetsersättning. konstaterade att de utredningar som har ersatt den bortre tidsgränsen inte alls föreföll bli genomförda i den utsträckning som kunde förväntas. Regeringen bedömer att numera genomför den särskilda utredningen på den av myndigheten utsatta tiden i ökad utsträckning (enligt av sjukfrånvarons utveckling ). rekommenderar således en lagreglerad tidsgräns för prövning av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning. Regeringen kan efter avslutad översyn av sjukersättningen arbeta vidare med frågan. Vad gäller processer för beslut om rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning respektive sjukpenning bedömer regeringen dock att det främst är en fråga för myndighetens interna styrning. Enligt 9 § förordningen (2009:1174) med instruktion för bestämmer myndigheten själv sin organisation. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser För att bryta den tidigare uppgången i sjukfrånvaron samt minska skill- nader i sjukfrånvaro mellan kvinnor och män beslutade regeringen i sep- 2018/19:8 tember 2015 att anta ett brett åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro. , arbetsgivare samt hälso- och sjukvården identifierades som de viktigaste aktörerna för att åstadkomma detta. I budgetpropositionen utvecklades programmet med fokus på hälso- och sjukvårdens och arbetsgivarens roll i sjukskrivningsprocessen. Arbetsmarknadens parters roll betonades. Åtgärder vidtogs också i syfte att ge unga med funktionsnedsättning eller sjukdom bättre möjligheter att komma i arbete, i stället för att få aktivitetsersättning. Åtgärdsprogrammet utvecklades vidare i Åtgärdsprogram 3.0 – Regeringens initiativ för en trygg sjukförsäkring med människan i centrum, som presenterades . En del av Åtgärdsprogram 3.0 är ett uppdrag till att, inom ramen för sitt lagstadgade samordningsansvar, förstärka arbetet med att ge stöd till individers återgång i arbete. I uppdraget ingår att uppmärksamma och se till att de försäkrade, som kan ha behov av åtgärder och kompetens från Arbetsförmedlingen, får tillgång till detta inom ramen för det nuvarande samarbetet med Arbetsförmedlingen. I åtgärdsprogrammet ingår också en översyn inom av sjukersättningen. I översynen ska regelverket för sjukersättningen analyseras för att säkerställa att gränsdragningen mellan vilka långtidssjukskrivna som fortsätter med sjukpenning och vilka som istället beviljas sjukersättning är ändamålsenlig. Man ska även analysera eventuella hinder för den som har sjukersättning att delta i aktiviteter eller att prova på att återgå i arbete, samt analysera behovet av ytterligare åtgärder i syfte att minska antalet långa sjukfall. Båda dessa delar härstammar från att regeringen, nu med stöd från , kunnat konstatera det historiskt låga nybeviljandet av sjukersättning och aktivitetsersättning som gällt . Stödet till individen behöver öka och regelverket behöver ses över för att skapa trygghet och se till att rätt person får rätt förmån. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Nekad sjuk- och aktivitetsersättning –eﬀekter på inkomst och hälsa rir 2018:9 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-477-3 rir 2018:9 omslagets originalfoto: ulf huett tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 4 - 0 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 2 8 R I R 2 0 1 8 : 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa har granskat vilka effekter ett nekande av sjuk- och aktivitetsersättning har för individens hälsa och inkomster. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunnig Per och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regler och tillämpning i sjukförsäkringen Villkor för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning bedömning av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning Omprövning av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning Försörjning efter nekande av SA Effekter för studiepopulationen i genomsnitt Analys av olika delpopulationer Betydelsen av en bortre tidsgräns för rätt till sjukpenning R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I likhet med antalet sjukskrivna har antalet som beviljas sjuk- och aktivitetsersättning (SA), det som tidigare hette förtidspension, varierat kraftigt . En orsak till variationerna är förändringar av villkoren som reglerar rätten till SA, som med tiden stramats åt vilket gjort det svårare att beviljas ersättning. En annan orsak är bedömningar och tillämpning av regelverket, inte minst inom det angränsande sjukpenningsystemet eftersom sjukskrivning ofta föregår en ansökan om SA. I en tidigare granskning från (RiR 2016:31) konstaterades att bedömningar av rätten till sjukpenning 2009–2012 i genomsnitt var för generösa, såtillvida att många som beviljades ersättning i stället hade arbetat om de nekats. Resultaten visade också att fler nekanden inte haft vare sig en positiv eller negativ inverkan på de försäkrades hälsa i genomsnitt. I denna granskning studeras i vad mån gör korrekta bedömningar i prövningar av rätten till SA, dvs. de mer permanenta ersättningsformerna i sjukförsäkringen. Sjukersättning ska betalas ut om arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Aktivitetsersättning ska betalas ut om nedsättningen av arbetsförmågan kan bestå under , och personen är mellan 19 och 29 år.1 I granskningen analyseras vilka effekter ett nekande av SA har för individens inkomster, hälsa och användning av sjukförsäkringen. För att säkerställa jämförbarhet mellan personer som beviljas respektive nekas SA, utnyttjas i granskningen variationer i besluten i likvärdiga ärenden som uppkommit som en konsekvens av att handläggaren har ett bedömningsutrymme i det enskilda fallet. Granskningen avser gränsfallsärenden, dvs. ärenden som kan betraktas som särskilt svårbedömda för handläggarna och där såväl ett positivt som negativt beslut har varit möjligt. 133 kap. 4–8 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A De frågor som besvaras inom ramen för granskningen är: Vilka effekter har ett nekande av rätten till SA på individens efterföljande inkomster, hälsa och användning av sjukförsäkringen? Finns tecken på att förmånerna antingen över- eller underutnyttjas? Är en inriktning som syftar till att möjliggöra för fler att motta sjukersättning motiverad med utgångspunkt i effekterna av att nekas ersättning? Tar i tillfredsställande utsträckning initiativ till att undersöka om villkoren för mottagande av SA är uppfyllda bland sjukskrivna? Kan regler och tillämpning i sjukförsäkringen förändras i syfte att förbättra individens möjligheter på arbetsmarknaden efter ett nekande? Effekter av att nekas SA Resultaten visar att ett nekande av SA i genomsnitt får negativa konsekvenser för individen. De som låg på gränsen till att beviljas ersättning förlorade i genomsnitt i inkomst under de efterföljande tre åren. Eftersom de som nekades SA hade en svag position på arbetsmarknaden kunde förlusten av ersättning inte kompenseras med vare sig arbetsinkomster eller inkomster från andra transfereringssystem. Resultaten antyder vidare att ett nekande av ersättning kan få negativa konsekvenser för hälsan. Jämfört med de som beviljades ersättning hade de som nekades som inlagd inom sluten vård () sett . De negativa effekterna kan härledas till en relativ ökning av inläggningar med allvarliga psykiska sjukdomar, närmare bestämt schizofreni, schizotypa störningar och vanföreställningssyndrom. Personer med dessa sjukdomar har en särskilt utsatt situation i händelse av ett nekande av ersättning. De negativa effekterna på inkomster och hälsa omfattar både män och kvinnor, hög- och lågutbildade samt inrikes och utrikes födda. Inga effekter konstateras beträffande mottagande av ekonomiskt bistånd. Det finns ingenting som talar för att orsaken till de negativa effekterna främst skulle vara att tillämpar regelverket för strikt. Visserligen visar egna kvalitetsuppföljningar att det finns betydande brister i både underlag och beslut gällande SA, men bristerna framträder främst i ärenden då ersättning beviljas och inte nekas. Det förefaller därmed finnas en betydande diskrepans i vad reglerna anger som krav för att beviljas SA, och i de försäkrades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Avskaffandet av den bortre tidsgränsen för sjukpenning Sedan den bortre tidsgränsen för rätt till sjukpenning togs bort har antalet personer som varit sjukskrivna mer än fördubblats, från 18 000 till 39 000. Även om sjukfrånvaron som helhet börjat vända neråt igen har mer än fyra av tio sjukskrivna varit sjukskrivna i minst ett år.2 Resultaten i denna granskning visar att avskaffandet av den bortre tidsgränsen sannolikt haft en negativ inverkan på benägenhet att utreda den sjukskrivnes rätt till SA. Enligt egen vägledning i sjukpenningärenden ska en särskild utredning genomföras mellan dag 366 och 450 i sjukfallet, bl.a. med syftet att utreda möjligheterna att byta ut sjukpenning mot SA.3 Granskningen visar att denna utredning endast genomförs i begränsad utsträckning. En jämförelse visar också att betydligt färre sjukskrivna övergår från sjukpenning till SA jämfört med tidigare. Skillnaden är särskilt påtaglig för den förra tidsgränsen vid . Att inte pröva en sjukskrivens rätt till SA kan få negativa konsekvenser för individen. Resultaten uppvisar ett tydligt mönster såtillvida att personer med en relativt nära anknytning till arbetsmarknaden inte påverkas negativt, vare sig inkomst- eller hälsomässigt, av ett nekande. Personer som vid nekandet hade varit sjukskrivna i mindre än , vilket motsvarar den avskaffade bortre tidsgränsen, uppvisade bättre arbetsinkomster än dem som varit sjukskrivna . På motsvarande sätt uppvisade personer som var sjukskrivna vid nekandet både högre inkomster och bättre hälsa än dem som inte var sjukskrivna. Med andra ord, ju svagare position på arbetsmarknaden, desto större risk för negativa effekter i händelse av ett nekande av ersättning. Regeringen ser över om reglerna för beviljande av sjukersättning är ändamålsenligt utformade.4 har föreslagit att begreppet arbetsmarknad ges en tydligare definition som bättre överensstämmer med det som gäller för rätt till sjukpenning längre än . Därutöver föreslår man att åldersmässig hänsyn ska kunna åberopas i särskilda fall. Förslagen syftar till att 2Se statistik på hemsida. 3Försäkringskassan, Vägledning 2015:1, version 7, hämtad . 223c5f9c9815/vagledning-2015-01.pdf?MOD=AJPERES. 4Regeringskansliet, hämtad , am-3.0--regeringens-initiativ-for-en-trygg-sjukforsakring-med-manniskan-i-centrum.pdf. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A begränsa risken för att individer att bli kvar i långa sjukfall, där villkoren för rätt till sjukpenning är uppfyllda men inte rätten till sjukersättning.5 Resultaten i denna granskning visar att relativt få av dem som nekats SA ökar sina arbetsinkomster efteråt. Bara i undantagsfall är inkomsterna så höga att de går att försörja sig på. Jämfört med att beviljas ersättning påverkas de totala inkomsterna negativt. Mot bakgrund av de inkomstmässiga och hälsomässiga konsekvenserna av ett nekande, kan lättnader i regelverket anses väl motiverade. Inför en lagreglerad tidsgräns för prövning av rätten till SA Ett tydligt resultat i granskningen är att anknytningen till arbetsmarknaden är central för effekterna av ett nekande av SA: ju svagare anknytning, desto större risk för en relativt sämre utveckling både avseende inkomster och hälsa. Med en bortre tidsgräns för sjuk- och rehabiliteringspenning finns en naturlig bortre tidsgräns även för prövning av rätten till SA. Utan en tidsgräns blir den sjukskrivnes rätt till SA inte prövad i samma utsträckning. Det tyder erfarenheter från såväl före som efter den bortre tidsgränsens införande på. Enligt dagens regelverk ska löpande undersöka den sjukskrivnes rätt till sjukpenning och därmed, indirekt, möjligheterna att byta ut sjukpenning mot SA. Utöver detta ska enligt den egna vägledningen genomföra en särskild utredning, bl.a. med syftet att utreda individens förutsättningar att i stället motta SA. anser att denna utredning bör vara reglerad i lag. ska utredningen vara genomförd senast dag 450 i sjukfallet. En bestämmelse om tidsgräns skulle således kunna förläggas till senast dag 450 i sjukfallet. Överväg ett införande av en separat process för beslut om rätten till SA föregås beslut om rätten till SA i ärenden där den försäkrade är sjukskriven inte av en process som är att betrakta som helt separerad från sjukskrivningsprocessen. Exempelvis baseras beslutet på befintliga medicinska underlag och på den sjukskrivande handläggarens bedömningar och rekommendationer. Detta kan få negativa konsekvenser av två anledningar. För det första, som konstateras i ISF (2011), kan det skapa problem för den sjukskrivande handläggaren, som dels har till uppgift att agera stöd och bedöma behovet av rehabilitering, dels agera som kontrollfunktion i sjukförsäkringen. Eftersom handläggaren inte bara beslutar om rätt till sjukpenning utan också kan påverka 5Försäkringskassans skrivelse till regeringen , hämtad , ffe9a6e8b0c8/framstallning-till-socialdep-002-002.pdf?MOD=AJPERES&CVID. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett beslut om rätten till SA, ges drivkrafter för försäkrade med svaga drivkrafter att återgå i arbete att signalera dålig arbetsförmåga till handläggaren i syfte att nå en permanent försörjning från sjukförsäkringen. Med andra ord försvåras handläggarens arbete, som är att särskilja individens möjligheter och motivation till arbete. Med sammanblandade processer för sjukpenning och SA riskerar också gamla bedömningar och beslut att få långtgående konsekvenser. Föreliggande granskning baseras exempelvis på ett naturligt experiment i omprövningsprocessen för SA, där fullt jämförbara underlag bedömdes olika beroende på vilken handläggare som fattade beslutet. Eftersom ny information i omprövningsärenden endast beaktas om ny information tillkommit, alternativt om viktig information saknas, får tidigare underlag och bedömningar stor betydelse även för omprövningsbeslutet. I av omprövningarna blev beslutet också detsamma som i grundbeslutet. Vidare konstateras i ISF (2014) att skillnaderna i beslut på omprövningsenheterna kvarstod även efter prövning i domstol. I praktiken innebar detta att personer som var födda sent hade större chans att beviljas ersättning än de som var födda tidigt, detta efter såväl omprövning hos som överklaganden till förvaltningsrätten och eventuellt vidare till kammarrätten och . Även om framtagande av helt nytt beslutsunderlag i varje del av besluts- och överklagandeprocessen skulle bli kostsam, bör regeringen överväga att ge i uppdrag att utarbeta en mer fristående process i övergången mellan sjukpenning och SA. En sådan skulle exempelvis kunna innehålla ett helt nytt läkarutlåtande där försäkringsmedicinsk kompetens varit inblandad. R I K S R E V I S I O N E N N E K A D S J U K - O C H A K T I V I T E T S E R S Ä T T N I N G – E F F E K T E R P Å I N K O M S T O C H H Ä L S A 1.1 Motiv till granskning Sjuk- och aktivitetsersättning (SA) är de mer permanenta ersättningsformerna i sjukförsäkringen och ska betalas ut om arbetsförmågan kan antas vara nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. För utbetalning av sjukersättning gäller att arbetsförmågans nedsättning ska anses vara stadigvarande nedsatt. För utbetalning av aktivitetsersättning krävs att nedsättningens varaktighet är och att den försäkrade är mellan 19 och 29 år.6 I likhet med antalet sjukskrivna har antalet som beviljas SA varierat kraftigt . Den högsta nivån nåddes 2003, då 73 000 beviljades denna ersättningsform (se diagram 1). Därefter sjönk antalet för att nå sin lägsta punkt 2010 (14 000), varefter antalet åter steg till som mest 21 2014. Under senare har antalet återigen sjunkit. En slutsats man kan dra är att svängningarna i antalet beviljanden inte speglar motsvarande variationer i hälsa och arbetsoförmåga i arbetskraften. Exempelvis halverades antalet beviljanden av SA , och det trots att olika mått på hälsa signalerade en stabil hälsoutveckling under samma period.7 En viktig orsak till nedgången var i stället förändringar i arbetssätt och tillämpning av reglerna.8 Nedgången efter 2008 kan i stor utsträckning tillskrivas de skärpta krav för beviljande av sjukersättning som då infördes, inklusive avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen.