prop · H503300 · 2018-09-13 00:00:00 — Enligt kraven ska kommittéer i sina betänkanden analysera och redovisa konsekvenser av sina förslag om dessa bl.a. påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda.61 fungerade som ett stöd för , men bedömdes enligt den intervjuade huvudsekreteraren som föråldrad och utformad med fokus på juridiska frågor.62 När det gäller utredningens arbetssätt och metodval styrdes detta till stor del av den snäva tidsplanen. Beräkningarna av de kommunalekonomiska konsekvenserna i utredningens slutbetänkande, togs i princip direkt in i den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet.63 I detta sammanhang noterar att krav och riktlinjer inte nämner RK:s interna riktlinjer för hur kommunalekonomiska konsekvenser bör tas fram trots vikten av att denna analys sker redan i utredningarbetet. Enligt intervju med tjänstemän vid 64 har handboken ett annat syfte: Den ska vägleda utredningen att beräkna kostnader för reformens olika delförslag och föreslå hur dessa ska finansieras. Ekonomiska beräkningar av reformförslag som ska regleras enligt finansieringsprincipen syftar i stället till att ge underlag för hur förslagen ska regleras för kommunerna. Se även 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Kommittéerna erbjuds också en endagsutbildning i konsekvensanalyser. En reformerad gymnasieskola, s. 16. 60Kommittéförordning (1998:1474). 61Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser behandlas i ett separat kapitel (Ds 2000:1. , kap. 7). 62Intervju med huvudsekreterare, . Att handboken behöver uppdateras har också lyfts fram av flera kommittéer i en intern översyn inom (Statsrådsberedningen. Översyn av stödet till kommittéer och särskilda utredare, s. 25. Det kan också nämnas att samtliga utredningssekreterare och utredare erbjuds en s.k. kommittéutbildning däribland en endagsutbildning i konsekvensanalyser. Även den kommunala finansieringsprincipen enligt budgetcirkuläret gås igenom . 2008/09:199. 64Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.2 Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar Reformerna om barnomsorgspengen och allmän förskola även för treåringar bereddes inom RK genom en promemoria som också remissbehandlades (se bilaga 4).65 Reformerna redovisades i en gemensam proposition men med olika införandedatum och därmed olika tidpunkt för ekonomisk reglering.66 Barnomsorgspengen infördes och allmän förskola även för treåringar den 1 juli 2010.67 infördes en s.k. barnomsorgspeng, ett kommunalt bidrag, som följer med barnet oavsett vilken verksamhet föräldrarna väljer. Syftet med reformen var att öka mångfalden av utövare inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Benämningen på förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som inte drivs i form av förskola, fritidshem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet ändrades till pedagogisk omsorg. Kommunerna blev skyldiga att godkänna förskolor, fritidshem och pedagogisk omsorg i enskild regi, under förutsättning att verksamheten håller samma nivå på kvalitet och säkerhet som motsvarande offentlig verksamhet. Kommunerna blev också skyldiga att ge bidrag till en godkänd verksamhet om den är öppen för alla barn som ska tas emot i motsvarande offentlig verksamhet med vissa undantag, om verksamheten inte medför påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet och inte tar ut oskäligt höga avgifter. Reformen beräknades innebära ökade kostnader för kommuner, dels för en utökad informationsskyldighet för kommuner, dels för ersättning för egna barn i pedagogisk omsorg: •Reglering 2009: +135 mnkr (halvårseffekt) •Reglering 2010: +220 mnkr Källa: –2011, utg.omr. Allmän förskola även för treåringar Reformen infördes och innebar att kommunens skyldighet utvidgades till att anordna avgiftsfri allmän förskola även för treåringar. Syftet var att fler barn skulle få tillgång till pedagogisk verksamhet på samma sätt som fyra- och femåringar får. är kommunerna skyldiga att anordna allmän avgiftsfri förskola som omfattar minst för fyra- och femåringar. Reformen beräknades medföra ökade kostnader för kommuner, dels på grund av inkomstbortfall för kommunerna då i förskola blir avgiftsfria, dels för ökade kostnader vid en ökad efterfrågan genom att fler treåringar antogs börja i förskola: •Reglering 2010: +220 mnkr (halvårseffekt) •Reglering 2011: +440 mnkr Källa: –2011, utg.omr. Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar. 2008/09:1, utg.omr. 25, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150 och prop. 2009/10:1, utg.omr. 25, bet. 2009/10:FiU3, rskr. 2009/10:166. 2008/09:115, bet. 2008/09:UbU11, rskr. 2008/09:220. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Den ekonomiska regleringen av barnomsorgspengen innebar en ökning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning med (halvårseffekt). ökade anslaget med . Reformen om allmän förskola även för treåringar reglerades med 2010 (halvårseffekt) och med . När det gäller reformerna om barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar rådde det inga oklarheter kring reformernas kostnadsberäkningar och finansiering under beredningsprocessen och från sida gjordes inga ytterligare beräkningar utöver de som redovisades i promemorian.68 Beräkningarna byggde på enkla kostnadsberäkningar baserat på översiktliga volym-, deltagar- och kostnadsuppgifter från enligt den officiella statistiken.69 Kostnaderna för barnomsorgspengen som beräknades vara , bestod dels av kostnader för en utökad informationsskyldighet för kommuner (), dels av kostnader för ersättning för egna barn i familjedaghem och annan pedagogisk verksamhet (). Vid en genomgång av regleringsbeloppen för reformen noterar att regleringen för informationsskyldigheten på totalt inte har tagits bort efter utan kvarstår som en löpande reglering. har denna del i regleringen inte heller räknats om till en halvårseffekt , vilket är rimligt om departementet avsåg att göra en engångsreglering. Enligt budgethandläggaren hade möjligen det mest rättvisande varit att trappa ner ersättningen efter en period, men man valde en enkel finansiell lösning med reglering enligt finansieringsprincipen.70 Under beredningen av reformen användes grundläggande officiell statistik som t.ex. befolkningsstatistik på ettårsklasser för de lägsta åldrarna. I vissa fall togs det fram extra underlag utöver SCB:s löpande statistik, t.ex. extra kostnadsunderlag. Vad gäller familjedaghem hade kontakt med SCB för ytterligare statistik.71 Den största kostnaden för kommunerna för införandet av barnomsorgspengen bestod av ersättningen för egna barn bland anställda i familjedaghem (s.k. dagbarnvårdare). Antalet familjedaghem antogs öka trots att trenden varit nedåtgående. Bedömningen av utvecklingen av familjedaghem gjordes utifrån en höjd ambitionsnivå och en förhoppning att 68Intervju med , . 69E-post från , och kompletterande e-post, . 70Svar på skriftliga frågor i e-post från , . 71Intervju med , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N reformen skulle stimulera ett ökat utbud och vända den nedåtgående trenden inom familjedaghemmen. Det var inte aktuellt med någon pilotstudie eller någon försöksverksamhet så det fanns ingen möjlighet att göra någon kvalificerad skattning.72 De statistiska uppgifterna om antalet dagbarnvårdare som har barn fanns inte tillgängliga i den officiella statistiken. För att ta fram siffran på , vilken anges i propositionen, krävdes sannolikt en särskild beställning från SCB.73 har inte kunnat hitta något beräkningsunderlag i den arkiverade akten till propositionen som kan verifiera vilka statistiska underlag som användes (se även avsnitt 3.2.3). Allmän förskola även för treåringar Kostnaden för reformen om allmän förskola även för treåringar beräknades till , och bestod dels av kostnader på grund av inkomstbortfall för kommunerna då i förskola blir avgiftsfria, dels ökade kostnader vid en ökad efterfrågan genom att fler treåringar antogs börja i förskola. En del av kommunernas kostnader för allmän förskola för treåringar antogs komma från ökad efterfrågan – hälften av de treåringar som inte tidigare gått i förskolan antogs börja då blir avgiftsfria (motsvarar under förskolans terminer). Inte heller i det här fallet var det aktuellt med någon pilotstudie eller någon försöksverksamhet, så i praktiken var det omöjligt att göra någon kvalificerad bedömning av hur stor efterfrågan skulle bli. Här bedömdes det finnas två empiriska ledtrådar som man kunde ha arbetat mer med. Dels fanns föräldraundersökning som visade att en övervägande majoritet av föräldrar som hade sina barn utanför förskola var generellt nöjda med sin omsorg, dels kunde man utgå ifrån tidigare effekter av den allmänna förskolan för fyra- och femåringar. Det viktiga var dock att ta höjd för en ökad efterfrågan så att kommunerna skulle ”hållas skadeslösa”.74 3.2.3 Ökad undervisningstid i matematik i Reformen om ökad undervisningstid i matematik i bereddes internt inom RK genom en departementspromemoria som också remissbehandlades (se bilaga 4).75 Reformen infördes och syftade till att utöka den totala undervisningstiden i genom utökad matematikundervisning , från en nivå på 900 timmar.76 72Svar på skriftliga frågor i e-post från , . 73Intervju med , och svar på skriftliga frågor i e-post från , . 74Svar på skriftliga frågor i e-post från , . 75Departementspromemoria U2012/3839/S. Utökad undervisningstid i matematik. 2012/13:64, bet. 2012/2013:UbU16, rskr. 2012/13:199. R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? Ökad undervisningstid i matematik i Reformen infördes och innebar att matematikundervisningen i och motsvarande skolformer utökades i årskurs 1–3, från en nivå på 900 . Syftet var att öka elevernas matematikkunskaper som hade försämrats . Reformen beräknades innebära ökade kostnader för kommunerna i form av ökade lönekostnader för matematiklärare. Den ekonomiska regleringen inleddes : •Reglering 2013: +250 mnkr (halvårseffekt) •Reglering 2014: +500 mnkr Källa: –2014, utg.omr. Regeringen bedömde att reformen innebar ökade kostnader för kommunerna, framför allt i form av ökade lönekostnader för matematiklärare. Den ekonomiska regleringen av matematikreformen uppgick till 2013 (halvårseffekt) och ytterligare , dvs. en sammantagen årlig reglering på fr.o.m. 2014.77 Beräkningarna av reformens ekonomiska reglering redovisas i en departementspromemoria.78 I den framgår att utgick ifrån officiell statistik från och från SCB gällande elevantal och löneuppgifter, men inte närmare vilken typ av lönestatistik som användes. Enligt uppgift från Utbildningsdepartementet79 baserades de antaganden som låg till grund för matematikreformen på officiell statistik på följande delar: •antalet elever på klass- och gruppstorlek för /11 () •lärarnas arbetstider (enligt )80 •antalet elever per årskull, prognosberäkningar för /14 () •lönegenomsnitt för grundskollärare ().81 Enligt prognosberäkningar på elevkullarnas storlek i bedömdes antalet vara ca 891 000 elever /14. Utslaget över hela skoltiden i antogs en ökad undervisningstid för varje elev per läsår. Sammantaget bedömdes det handla om drygt 700 heltidstjänster och en årlig kostnad på . 2010/11:1, utg.omr. 25, bet. 2010/11:FiU3, rskr. 2010/11:141. 78Departementspromemoria U2012/3839/S. Utökad undervisningstid i matematik. 79Intervju med , och kompletterande uppgifter (e-post) , . 80HÖK-avtal (huvudöverenskommelse) innebar en arbetsplatsförlagd tid /vecka. Där antogs en undervisningsandel på av dessa timmar. Arbetstiden enligt omfattar också förtroendearbetstid och fortbildning och anges enbart som årsarbetstid. Vidare är det upp till lokala nivån att avtala om undervisningstidens storlek; den finns inte angiven i . 81Vid reformens beredning fanns ingen lönestatistik för lärare på ämnes- eller årskursnivå. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessutom antogs att vissa andra kostnader förknippade med läro- och timplanebundna aktiviteter kunde förväntas öka, t.ex. vikariekostnader, räknat som av den genomsnittliga kostnaden för undervisning i . Det framgår dock inte av promemorian vilken statistisk källa som användes för de beräknade kostnaderna eller vilka antaganden som låg till grund för kostnadsökningarna. Vidare antogs att dessa kostnader skulle öka proportionellt mot utökningen av undervisningstiden, vilket innebar en årlig ökad kostnad för skolhuvudmännen om . Utöver underliggande promemoria har inga skriftliga eller muntliga uppgifter från om hur själva beredningen av matematikreformen gick till. Dokumentationen av reformernas ekonomiska beräkningar begärde i ett tidigt granskningsskede ut underliggande beräkningsunderlag för de tre granskade reformerna i de delar som rör kommunalekonomiska konsekvenser.82 har enligt uppgift ingen sådan dokumentation arkiverad. Skälen som anfördes var bl.a. att RK har bytt diarieföringssystem sedan reformerna bereddes.83 Av denna anledning kontaktade Skolverket84 för att ta del av eventuellt statistikunderlag som har beställts från för de tre reformernas ekonomiska kostnadsberäkningar. Enligt myndigheten finns inget arkiverat underlag som går att ta fram på ett hanterbart sätt. gjorde därefter en aktgenomgång på plats vid centralarkiv av de tre reformerna.85 Genomgången visade att akten inte innehåller något substantiellt underlag utöver redan publicerade förarbeten.86 Utöver detta fanns inkomna skrivelser och brev från bl.a. organisationer, kommuner eller allmänhet. För matematikreformen fanns också redovisning av regeringsuppdraget med. Regeringsuppdraget till om att följa upp gymnasiereformen fanns som ett separat ärende genom sökningar i diariesystemet. Aktgenomgången visade att det för alla tre reformer saknas skriftlig information från RK om hur den interna beredningen av reformernas kommunalekonomiska konsekvenser gick till och vilket beräkningsunderlag som låg till grund för reformernas ekonomiska reglering. 82E-post från , . 83Intervju med , . Enligt skriftlig uppgift (e-post) från Förvaltningsavdelningen, har RK bytt diarieföringssystem 2009 och 2015. 84E-post från , , , och . Telefonsamtal med , . 85Aktgenomgång vid RK:s centralarkiv, . 86Ds, promemoria, remissvar från remissinstanser, remissammanställning, lagrådsremiss, proposition, betänkande och riksdagsskrivelse R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? 3.2.4 SKL:s bedömning av reformers ekonomiska beräkningar Enligt intervju med tjänstemän vid SKL gör organisationen och ibland olika ekonomiska beräkningar, men i slutändan avgör regeringen och det finns ingen öppenhet i hur RK kommit fram till sina ekonomiska beräkningar. Om man sedan inte kan komma överens vid överläggningarna med RK (genom ansvarigt fackdepartement) om den ekonomiska regleringen ska kostnaderna för reformen i stället ”följas upp i efterhand”. Regeringen följer i regel upp reformer genom att ta in SKL vid några mötestillfällen, vilket var fallet med både gymnasiereformen och reformen om betyg i årskurs 687. Det görs dock ingen samlad uppföljning från SKL:s sida heller. En av de intervjuade tjänstemännen från SKL nämner som exempel på länder med ett system för uppföljning av statliga reformer. Genom systemet redovisas öppet beräkningar och uppföljningar av statliga reformer. Systemet administreras av ett fristående organ88 med medlemmar från bl.a. motsvarighet till departement, SCB och SKL. Det borde enligt de intervjuade företrädarna för SKL framgå tydligt hur statligt beslutade reformer på det kommunala området har följts upp även i . Det är i första hand fackdepartementen som gör beräkningar i beredningsfasen och informationen borde även vara tydlig för som beslutar om beloppen. Företrädarna uppfattade att många kommuner inte känner till hur finansieringsprincipen fungerar i praktiken, åtminstone inte hur den är tänkt att fungera. Enligt de intervjuade tjänstemännen vid SKL finns det skillnader i beredningen av reformer mellan de ansvariga fackdepartementen. Ett problem som nämns är att underlaget kommer för sent i processen och oftast med ”baklängesberäkningar” i syfte att belägga en på förhand bestämd siffra. SKL ansåg att beräkningarna för gymnasiereformen var högst problematiska, vilket också framgick tydligt i remissvaret (se bilaga 4). Beräkningarna för reformerna om barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar samt matematikreformen bedömdes däremot som rimliga enligt de intervjuade tjänstemännen (se även avsnitt 3.3). 3.2.5Bedömning av skillnader för enskilda kommuner och förekomst av känslighetsanalyser Enligt Finansdepartementet89 görs inga egna beräkningar av enskilda kommuners ekonomiska utfall, eftersom det ligger på fackdepartementens ansvar. Om det råder skillnader mellan kommuner så fångas detta enligt tjänstemännen 2009/10:219, bet. 2010/11:UbU3, rskr. 2010/11:137. 88Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera (TBU). 89Intervju med , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N upp i utjämningssystemet, på en samlad nivå. Det kan ha inkommit remisser från enskilda kommuner under remissförfarandet, vilket fackdepartementet kan ta hänsyn till i den fortsatta beredningen. Om utredningen har gjort sitt jobb grundligt så behöver inte fackdepartementet göra egna beräkningar. Enligt de intervjuade tjänstemännen från SKL gör inte heller SKL några beräkningar för enskilda kommuner eftersom finansieringsprincipen ska tillämpas utifrån kommunkollektivet. kan det finnas en poäng att belysa enskilda reformexempel om det är så att RK har en annan syn, t.ex. reformen om skolskjuts för obligatorisk förskoleklass. Kostnaderna blir t.ex. höga per elev om antalet elever är lågt i en glesbygdskommun. Enligt SKL:s tjänstemän går det sällan att göra beräkningar för enskilda kommuner från centralt håll. De ställer sig också frågan om det är rimligt att beakta enskilda kommuners kostnader till en rimlig arbetsinsats. SKL beaktar i stället eventuella kommunskillnader genom möten med referensgrupper och länsvisa nätverk inom olika verksamhetsområden. Mötena sker för att utbyta information. I referensgrupperna kan både tjänstemän från kommuner och RK delta. Sammantaget ses utjämningssystemet och finansieringsprincipen som ett bra system, även om enskilda regleringar kan slå olika. För de tre granskade reformerna saknas beredningsunderlag för att utröna om har gjort några bedömningar av utfall för enskilda kommuner eller känslighetsanalyser av kostnadsberäkningarna.90 För reformerna om barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar var syftet att beräkna en generell ersättning för kommunsektorn, och inte att gå in på resultat för enskilda kommuner.91 Andelen barn i familjedaghem varierade mellan kommuner, vilket möjligtvis hade kunnat motivera sådana beräkningar. Det antogs att beloppen var så pass små att man inte ville göra en närmare analys. Det gjordes heller inga känslighetsanalyser av kostnadsberäkningarna. 3.3 överläggningar med SKL överläggningar med SKL utgör en central del av beredningen av statliga reformer med kommunalekonomiska konsekvenser, vilket enligt bedömning särskilt motiverar en beredning med tydliga och transparenta beräkningar av reformernas kommunalekonomiska konsekvenser. Förutsättningen för vidare beredning av reformer med kommunalekonomiska konsekvenser, innan överläggning med SKL kan ske är att berörda departement måste komma överens, vilket innefattar tre enheter: fackdepartementet samt 90Intervju med , och aktgenomgång vid RK:s centralarkiv, . 91Svar på skriftliga frågor i e-post från , . R I K S R E V I S I O N E N D E N K O M M U N A L A F I N A N S I E R I N G S P R I N C I P E N – T I L L Ä M P A S D E N Ä N D A M Å L S E N L I G T ? och kommunenhet.92 Budgetavdelningen ska lämna sitt godkännande av finansieringen för reformer som regleras enligt finansieringsprincipen utifrån en gemensam bedömning för berörda departement. Fackdepartementet ansvarar för att ett tillräckligt underlag tas fram för att bedöma ekonomiska konsekvenser. Efter en första beredning kontaktas SKL för överläggningar. Överläggningarna ska alltid leda till en överenskommelse som ska innehålla hur och när regleringen ska ske och till vilket belopp. Enligt budgetcirkuläret ska också resultatet av överläggningarna dokumenteras.93 Enligt RK94 finns det en övergripande strävan internt att ha en god dialog med berörda intressenter, så även SKL, och överläggningar sker när så är påkallat och regelmässigt när RK bereder reformer med kommunalekonomiska konsekvenser. Överläggningarnas karaktär och på vilken nivå de sker kan skilja sig åt beroende på vilket sakområde det gäller. Enligt intervju med en grupp tjänstemän vid SKL kommer organisationen ofta in för sent i beredningsprocessen. Det största problemet uppfattas dock vara själva beräkningsunderlaget. Ofta bedöms beredningsunderlaget vara för bristfälligt såtillvida att det inte går att följa beräkningarna. Tjänstemännen menar också att det inte heller är ett syfte att få för mycket ekonomisk kompensation.95 I fallet med gymnasiereformen kallade in SKL till överläggningar vid några mötestillfällen då frågor om vissa beräkningar togs upp till diskussion. Vissa antaganden som redovisades av RK hade karaktären av ”möjliga” i stället för ”troliga”, och kunde sedan återkomma i budgetpropositionen. Enligt de intervjuade företrädarna för SKL är bristfälliga beräkningsunderlag ett generellt problem, men gymnasiereformen utgör det främsta exemplet, särskilt när det gäller antagandena om kommunernas kostnadsbesparingar för gymnasieverksamheten.96 Framför allt ställde sig SKL frågande till den framräknade besparingen på av driftskostnaderna för gymnasieskolan. De intervjuade tjänstemännen menar att det var oklart hur beräkningsunderlaget till antagandet såg ut, vilket också togs upp i SKL:s 92Cirkulär Fi 2016:1. Bilaga 10 Den kommunala finansieringsprincipen, avsnitt 5. 93Cirkulär Fi 2016:1. Bilaga 10 Den kommunala finansieringsprincipen, avsnitt 4. Formuleringen om dokumentation har varierat något , t.ex. att ”överenskommelsen ska vara undertecknad” (cirkulär Fi 2004:10) alternativt att ”resultatet av förhandlingarna ska dokumenteras” vid beredningen av budgetpropositionen (cirkulär Fi 2010:1). Fr.o.m. beredningen av budgetpropositionen anges att ”överläggningar ska dokumenteras” (cirkulär Fi 2011:1). 94Svar på skriftliga frågor i e-post från , (gemensamt svar). 95Intervju med SKL, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N remissyttrande till , men också senare i en särskild skrivelse till finansutskott när den ekonomiska regleringen skulle beslutas i samband med utskottets behandling av budgetpropositionen.97 De intervjuade företrädarna för SKL tog också upp antagandet om bättre genomströmning. I beredningen av reformen antogs att 4 000 färre elever skulle behöva gå ett fjärde år, och att detta skulle vara en besparing. Bedömningen från SKL:s sida var att en sådan åtgärd inte leder till någon faktisk besparing eftersom det inte finns något fjärde år i praktiken, utan dessa elever placeras vanligen i befintliga klasser. Diskussionerna mellan SKL och om beräkningarna i gymnasiereformens olika delar uppmärksammades också av .