prop · H503128 · 2018-04-10 00:00:00 — I fritextsvaren anges även SKL:s förbundsjurist, som är ensam ansvarig för frågorna på SKL, och en jurist och före detta överförmyndare som tillsammans skrivit böcker på området, samt kommunens egna stadsjurister.118 Överförmyndarna vänder sig även till forskare inom området. 114Justitiekanslern (2016), Justitiekanslerns granskning av länsstyrelsernas ärendeförteckningar för , dnr: 201-16-24. 11519 kap. 17 § 2 st. (1949:381), prop. 2007/08:150, Förmynderskapsrättsliga frågor, bet. 2008/09:CU2, rskr. 2008/09:7. 2007/08:150, Förmynderskapsrättsliga frågor, s. 72. 117Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Aktörer överförmyndarkontoren (n = 129) vänder sig till i första hand för råd och stöd Externa nätverk (t.ex. kollegor i andra överförmyndar- verksamheter och/eller formella nätverk) Annat, vem/vilka? Annan statlig myndighet, vilken/vilka? Källa: enkät till 159 överförmyndarkontor. Som ett led i att ge råd och stöd till överförmyndarna fick regeringsuppdraget att ta fram riktlinjer för utbildning av gode män och förvaltare. I uppdraget ingick att överväga utbildningens omfattning och närmare innehåll samt att ta fram lämpliga mallar och utbildningsverktyg.119 Regeringsuppdraget redovisades till i november 2015.120 I redovisningen av uppdraget slog fast att utbildningen helst bör ges innan en person blir förordnad som god man eller förvaltare, och bör innehålla de lagstyrda kraven, och det behöver framgå inom vilka tidsramar olika händelser (t.ex. årlig redovisning) ska ske gentemot överförmyndaren. Till redovisningen bifogades en lista med punkter som bör ingå i utbildningar för gode män, och en Powerpointpresentation som kan användas och anpassas av överförmyndare i landet.121 Länsstyrelserna har själva inte aktivt spridit detta material, och i enkät uppger endast hälften av överförmyndarna att de tagit del av materialet. En tredjedel uppger att de inte alls känner till det. En tjänsteman på konstaterar att det på regional nivå är komplicerat att ta fram utbildningsverktyg och mallar, med hänvisning till att varje överförmyndare är en myndighet. De menar också att det var otydligt hur materialet skulle spridas. Enligt uppdraget skulle materialet göras tillgängligt för överförmyndarna. 119Regeringsbeslut (2014), Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. S2014/8870/(delvis). 120Länsstyrelsen i (2015), uppdrag 91 i regleringsbrevet 2015, Ju2015/09334/L2. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E 4.2.2 Utbildning för överförmyndare Enligt ska länsstyrelserna också se till att utbildningen av överförmyndare är tillfredsställande.122 Länsstyrelserna bör även informera sig om vilka utbildningsinsatser som görs för överförmyndare och ledamöterna i överförmyndarnämnder samt deras ersättare. Det finns inte något som hindrar att länsstyrelserna tillhandahåller utbildning av överförmyndare, men det är inget krav att så ska ske. Syftet med bestämmelsen är att länsstyrelserna ska förvissa sig om att de personer som utför uppdrag som överförmyndare eller som ledamot av överförmyndarnämnd har nödvändig kunskap för uppdraget.123 Tre av de sju länsstyrelserna erbjuder överförmyndare möjlighet att delta i överförmyndarkonferenser med utbildningsinslag. Det förekommer också att tjänstemän från länsstyrelser deltar som föreläsare vid utbildningstillfällen som anordnas av externa aktörer. I praktiken ges dock utbildningen till överförmyndare främst av andra aktörer än : statliga myndigheter (, och ), intresseorganisationer (Föreningen , (FSÖ) och Kommuner och Landsting (SKL)) och privatpersoner som har engagemang i frågan. Enligt enkät har av överförmyndarna tagit del av , och har tagit del av utbildningar som SKL respektive FSÖ ger. utbildning som riktar sig till personer som möter människor med ekonomiska problem, den s.k. Budbärarutbildningen har av överförmyndarna deltagit i.124 utbildning i privatekonomi, den s.k. Trygga din ekonomiska framtid har deltagit i. I fritextsvaren anger ett fåtal . Några anger även diverse utbildningar i sakfrågor (t.ex. familjerätt, förmynderskapsrätt, migrationsrätt, förvaltningsrätt) samt utbildning om framtidsfullmakter. Som nämnts ovan förekommer det även att andra statliga myndigheter anordnar utbildningar där överförmyndare är en av målgrupperna. har tillsammans med din ekonomi tagit initiativ till utbildningen Trygga din ekonomiska framtid. är samordnande, och utbildningen är en del av mål ”att stärka konsumentens ställning på finansmarknaden genom folkbildning”. Trygga din ekonomiska framtid riktar in sig på de som t.ex. är förtroendevalda eller personer som har kontakt med ”slutkund”, dvs. Generellt riktar den in sig mot riskgrupper. Initiativet till att rikta utbildningen till ställföreträdare tog efter att 12219 kap. 17 § (1949:381). 2007/08:150, Förmynderskapsrättsliga frågor, s. 72. 124Utbildningen riktar sig både till överförmyndare och gode män och förvaltare. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ställföreträdare hört av sig till om råd och stöd i olika frågor. Eftersom antalet ställföreträdare är många valde att i stället utbilda överförmyndare vilka i sin tur kan utbilda ställföreträdare.125 Trygga din ekonomiska framtid fokuserar på privatekonomi och familjerätt och togs fram i samarbete med överförmyndaren i . Den ges cirka per termin och med cirka 30–40 deltagare. De som föreläser för överförmyndarna är exempelvis banker, försäkringsbolag, rådgivningsbyråer inom bank och försäkring samt myndigheter som och . Utbildningen baseras på målgruppens efterfrågan. Till exempel har man valt att lägga till utbildning i familjerätt efter önskemål från kursdeltagare. Regeringen har gett i uppdrag att ta fram informationsmaterial för överförmyndare och gode män om asylprocessen.126 Trygga din ekonomiska framtid har däremot ingen koppling till regeringsuppdragen som rör överförmyndare utan är en följd av uppdrag att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. har inte haft någon dialog med i samband med framtagning av utbildningsmaterial.127 Företrädare för kände inte till utbildningen. 128 kommer fortsätta att ge utbildningen så länge det finns en efterfrågan: är ytterligare ett tillfälle planerat men därefter verkar efterfrågan vara mättad anser den projektansvariga personen på Finansinspektionen.129 4.2.3 Utbildning för ställföreträdare Överförmyndaren ansvarar för att gode män och förvaltare får den utbildning som behövs.130 I en offentlig utredning identifierades utbildning för gode män och förvaltare som en åtgärd som kan bidra till att ge dem bättre förutsättningar att utföra sina uppdrag och bidra till att säkerställa tillgången till kvalificerade och lämpliga ställföreträdare. Utredningen nämner inte vad det är för kunskap som ställföreträdare behöver utan hänvisar i det avseendet till en tidigare utredning från 2004.131 I den lyftes fram att gruppen ställföreträdare inte är homogen, och att utbildningen som krävs bör anpassa sig till detta: 125Finansinspektionen (2017), Årsredovisning 2016. 126Regeringsbeslut (2012), Uppdrag till att utarbeta informationsmaterial för överförmyndare och gode män om asylprocessen, Ju2012-2394-SIM. 127Intervju med projektledare vid , . 128Intervju med tjänstemän vid , . 129Intervju med projektledare vid , , och telefonsamtal . 13019 kap. § 18 (1949:381). 131SOU 2013:27, Vissa frågor om gode män och förvaltare. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E ”Ställföreträdaruppdraget handlar inte enbart om juridik och ekonomi. Många uppdrag som god man och förvaltare förutsätter också att ställföreträdaren har kunskap om t.ex. sjukdomar, funktionshinder och olika sociala problem. Med hänsyn till den stora variationen mellan ställföreträdarna personligen, och mellan uppdragens karaktär finns det således behov av såväl grundutbildning som specialutbildning av gode män och förvaltare.”132 av de överförmyndarkontor som svarat på enkät anordnar en introduktionsutbildning för nya ställföreträdare. De anordnar också olika interna utbildningar efter behov, som till exempel i ekonomisk redovisning och andra temautbildningar. Även eget framtaget material finns tillhanda hos ett fåtal. De flesta överförmyndare, , har också besöks- och/eller telefontider för ställföreträdare. Enligt förvaltningslagen ska myndigheter ta emot besök och telefonsamtal från enskilda och ska ha öppet varje helgfri för att ta emot och registrera allmänna handlingar.133 av överförmyndarkontoren uppger att de inte har speciella besöks- och/eller telefontider. Flera utbildningsinsatser för ställföreträdare ges av frivilligorganisationer. () har tagit fram en skrift om den ofta svåra gränsdragningen mellan ställföreträdaruppdraget och andra hjälpinsatser (t.ex. kontaktperson och lekmannaövervakare).134 Denna skrift var resultatet av ett treårigt projekt med stöd från Allmänna arvsfonden. RFS har också tagit fram en skrift som beskriver vad som ingår i uppdraget som god man och förvaltare135. Denna togs fram i samverkan med , , , och Föreningen . Kvalitetsgranskning gjordes av SKL och överförmyndarförvaltningarna i och . av överförmyndarna svarar att de erbjuder ställföreträdare skriften Rollkoll. har också tagit fram ett material som är flitigt använt.136 Även ger en utbildning för gode män och förvaltare, den s.k. Budbärarutbildningen. Utbildningen syftar till att vägleda och stötta personer som redan är skuldsatta eller riskerar att bli 132SOU 2004:112, Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna, s. 803. 1335–6 §§ förvaltningslagen (1986:223). 134Riksförbundet frivilliga samhällsarbetare (2016). Ett material om god man och förvaltare i relation till andra aktörer. 135Riksförbundet frivilliga samhällsarbetare (2015). Vad gör en god man och förvaltare? 136Svenska (2014), Bankfrågor för ställföreträdare för barn och vuxna. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utöver överförmyndare, gode män och förvaltare är också rättspsykiatrin och målgrupper. Utbildningen är resultatet av eget initiativ enligt instruktion om att arbeta förebyggande. På motsvarande sätt som såg ett behov efter att gode män kontaktat myndigheten i frågor som rör deras uppdrag, t.ex. varför man blir skuldsatt, hur skuldsanering fungerar och vad som händer när någon ”hamnar hos Kronofogden”. Myndigheten samverkar även med , inom ramen för din ekonomi, frivilligorganisationer såsom och godmansföreningar, men har inte haft någon dialog med länsstyrelserna. Endast ett fåtal överförmyndarkontor uppger att ställföreträdare erbjuds utbildningen. uppskattar projektledaren hos att behovet är stort. Enligt projektledaren är det framför allt mindre kommuner som efterfrågar utbildningen. Eftersom endast en person arbetar med utbildningen på finns planer på att digitalisera utbildningen.137 4.2.4 Uppföljning och statistik ska överförmyndaren lämna uppgifter till som är nödvändiga för att ska kunna föra statistik på ställföreträdar- och överförmyndarområdet.138 Regeringen meddelar även närmare föreskrifter om vilka uppgifter överförmyndaren ska lämna för att ska kunna föra statistik och vilken statistik ska föra.139 De sju länsstyrelserna ska föra statistik över överförmyndarnas verksamhet inom sitt respektive tillsynsområde. ska föra sådan statistik på riksnivå.140 Syftet med statistiken är i förarbetena till lagen brett formulerat. Där framgår att statistiken ska ge överförmyndarna bättre möjligheter att följa upp och analysera sin verksamhet, och den ska även kunna användas som ett redskap i tillsyn över överförmyndarna. Det ska dessutom bli möjligt att nationellt kunna följa utvecklingen av överförmyndarnas verksamhet, att ge allmänheten bättre insyn i verksamheten och att använda statistik i olika utrednings- och forskningssammanhang samt i journalistiska sammanhang. 137Telefonintervju med projektledare vid , . 13819 kap. 19 § (1949:381). 13919 kap. 20 § (1949:381). 14025 § förmynderskapsförordningen (1995:379). 141SOU 2013:27, Vissa frågor om gode män och förvaltare, och prop. 2013/2014:225, s. 38 f. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E I regeringens proposition nämns exempelvis att statistiken skulle kunna visa på skillnader i handläggningstider för olika typer av ärenden, och på skillnader i verksamheten mellan olika kommuner. Statistik skulle också kunna tjäna som underlag för att bedöma om tillgången på gode män och förvaltare motsvarar det ökade behov som kan uppstå t.ex. till följd av en åldrande befolkning. Statistik utgör sålunda ett viktigt redskap för att kunna vidta åtgärder för att säkerställa att det finns tillräckligt många gode män och förvaltare.142 ska överförmyndaren lämna uppgifter om sin verksamhet till för framställning av statistik på området.143 Det är tolv specificerade uppgifter, vilka framgår i förmynderskapsförordningen (t.ex. årsarbetskrafter, värdet på huvudmäns tillgångar, överförmyndarens kostnader och antal uppdrag).144 var första gången nationell statistik avseende dessa grundläggande uppgifter publicerades. För framtagning av ett systemstöd för inlämning av statistiken fick ett ökat förvaltningsanslag på för år 2015.145 har begärt in uppgifter från landets 230 överförmyndarmyndigheter. Man har också samlat in statistik . Statistiken för presenterades på webbplatsen , och statistiken publicerades , men ändrades senare . Alla överförmyndarmyndigheter rapporterar inte in uppgifterna. har 43 överförmyndarmyndigheter av 230 inte rapporterat in uppgifter till statistiken, och är det 24 myndigheter som inte rapporterat in.146 Svarsfrekvensen anges inte i den publicerade statistiken och därmed finns heller ingen bortfallsanalys. Det finns heller ingen analys av förändringar i statistiken. Ett annat exempel på att statistiken kan vara missvisande gäller förmynderskap. Hur överförmyndare registrerar dessa ärenden skiljer sig mycket åt. Det är t.ex. oklart om de pengar som föräldrar förvaltar ska omfattas av det som redovisas som ”det sammanlagda värdet av tillgångar och inkomster som ställföreträdarna i kommunen förvaltar åt sina huvudmän” i överförmyndarstatistiken. i lyfter fram att det kan röra sig om mycket stora tillgångar. 2013/2014:225, Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare, s. 38 f., bet. 2013/14:CU34, rskr. 2013/14:382. 14319 kap. 19 § (1949:381). 14426 § förmynderskapsförordningen (1995:379). 145Länsstyrelsen i (2016), Årsredovisning 2015, s. 10. 146Uppgifter från i . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har kontakt med överförmyndarna i syfte att arbeta fram ett ensat sätt att rapportera. omfattas överförmyndarstatistiken dock av så stora brister i överförmyndarnas redovisning att den samlade statistiken inte är tillförlitlig.147 Regeringen beslutar om inom vilka ämnesområden och statistikområden som det ska finnas officiell statistik, samt vilka myndigheter som ska utses till statistikansvariga myndigheter. För att kunna leva upp till specificerade kvalitetskrav har en statistikansvarig myndighet rätt att kräva in statistik, även från kommunerna.148 Detta gäller inte när länsstyrelserna begär in uppgifter från överförmyndarna. I finns 27 myndigheter som regeringen har utsett att ansvara för officiell statistik inom sina respektive områden. Regeringens bedömning i propositionen som föregick lagen som trädde i kraft var att arbetet med att sammanställa statistik bör påbörjas och kvalitetssäkras innan det tas ställning till om den ska vara en del av den officiella statistiken,149 och den bedömningen kvarstår . I propositionen framgick också att regeringen avser att meddela närmare föreskrifter om överförmyndarnas uppgiftsskyldighet och om vilken statistik som ska föra. Det finns ingen officiell statistik på nationell nivå inom ställföreträdar- och överförmyndarområdet, och området är i jämförelse med andra statistikområden eftersatt. Det finns till exempel inga tillförlitliga uppgifter om hur många huvudmän och ställföreträdare som finns i , hur stora tillgångar ställföreträdarna förvaltar åt huvudmännen, eller hur ofta brott begås. Det finns heller inga uppgifter om vad överförmyndarverksamheten kostar nationellt. En illustration av det sistnämnda är redovisningen av kostnader för överförmyndare och ställföreträdare på kommunnivå, i s.k. Räkenskapssammandrag för kommuner. Här redovisas kostnader för överförmyndarverksamheten och gode män för personer under kategorin ”Övrig politisk verksamhet” tillsammans med allmänna val, borgerliga förrättningar, taxering, och vissa medlemsavgifter. För personer redovisas kostnaderna under ”Familjerätt och familjerådgivning”, ”Familjerätt, men för ensamkommande flyktingbarn” respektive ”Flyktingmottagande”150. Som jämförelse, kan man på skolområdet se både totala kostnader per verksamhet (t.ex. gymnasieskola eller förskola) och vilka kostnader som finns på en mer detaljerad nivå (t.ex. kostnader för skolskjutsar, måltider, lokalkostnader). Det är således inte möjligt att skilja ut eller identifiera 147Telefonsamtal, , . 148Lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 2013/14:225, Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare. 150Statistiska Centralbyrån (2016), Räkenskapssammandraget 2016, Instruktioner, version , s. 35. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E kommunernas kostnader för överförmyndare ur den officiella statistiken om kommunernas räkenskaper. Länsstyrelserna har fått successivt fler tillsynsvägledande uppgifter. ska de utöver tillsyn också ge råd och stöd till överförmyndare och se till att överförmyndare har den kunskap som behövs för uppdraget. ska de också ta fram statistik på området. De har också fått två regeringsuppdrag om att ensa tillsynen . Antalet årsarbetskrafter hos verkar inte stå i proportion till detta omfattande uppdrag. Länsstyrelsernas sanktionsmöjligheter är få och svaga. I lagtext anges att får ålägga överförmyndaren att underrätta om vidtagna åtgärder med anledning av anmärkning. kan också anmäla till rätten om en överförmyndare bör entledigas. Utbildning av överförmyndare växer fram underifrån och till största del utan insatser. Råd, stöd och utbildning till överförmyndare och gode män ges framför allt av ideella aktörer, inom ramen för annan statlig verksamhet, eller av Kommuner och Landsting. Några länsstyrelser erbjuder en utbildningsdag till överförmyndare, men inte alla. Överförmyndarna själva har oftast bättre kännedom om vilka utbildningar som de har behov av och vilka som finns tillgängliga. Därmed saknar länsstyrelserna legitimitet att bidra till den utbildning på området som regeringen beställt i regeringsuppdrag. Detta trots att det gått genom förordning fick ansvar för utbildning av överförmyndare. har av överförmyndarkontoren deltagit i kursen hos . Länsstyrelserna har inte heller tagit på sig den roll som krävs för att agera som centralt ansvarig aktör. Att utbildningarna genomförs av andra aktörer än länsstyrelserna behöver inte vara ett problem eftersom det är på lokal nivå som kunskapen om de olika behoven av utbildning finns, och dessa behov är varierande. Regeringen och länsstyrelserna har dock ibland inte någon eller endast begränsad överblick av vilket utbud (och behov) av utbildningar som finns. Det saknas nationell uppföljning och analys av området, och det saknas grundläggande statistik och uppgifter på nationell nivå. Den statistikinsamling som initierats av regeringen har inte omfattats av kraven på officiell statistik, och den har långt kvar innan den lever upp till de förväntningar som uttrycks i regeringens proposition . Dialogen om ställföreträdar- och överförmyndarområdet mellan och länsstyrelserna har brister. De senaste regeringsuppdragen och de nya uppgifterna att samla statistik och ansvara för råd och stöd har varit väl brett 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N formulerade givet länsstyrelsernas personella resurser och vad länsstyrelserna anser vara rimliga uppgifter för myndigheten. Den befintliga bristen på tillförlitlig nationell statistik, nationell uppföljning och samordning på central nivå innebär dessutom att saknar den överblick som behövs för att vara en kompetent beställare av uppdrag. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E 5 Slutsatser och rekommendationer av befolkning har en ställföreträdare (t.ex. god man eller förvaltare). De som kan behöva god man eller förvaltare är personer med psykisk sjukdom, olika funktionshinder, demens eller allmänt försvagat hälsotillstånd och barn vars föräldrar inte kan utföra förmynderskapet eller ensamkommande barn. Många befinner sig i en utsatt situation och är i behov av andra personer för att klara sin vardag. En god man eller förvaltare utses av samhället för att bevaka dessa personers personliga, ekonomiska och rättsliga intressen. Det finns en moralisk och etisk dimension i att detta system är ett rättssäkert system. Systemet motiverar därför en stark nationell kontroll och tillsyn. Granskningens övergripande slutsats är att staten behöver ta ett mycket tydligare ansvar. Systemet med ställföreträdare och de myndigheter som utövar tillsyn på området är eftersatt – både i förhållande till andra tillsynsområden i och i förhållande till hur motsvarande system är utformade i andra nordiska länder. Systemet är också sårbart eftersom utvecklingen på området till stor del bygger på ideella krafter och eldsjälar. Utvecklingen har gått mot att uppdraget som ställföreträdare har blivit mer komplicerat. Uppdraget att bevaka huvudmännens intresse innebär att frågorna spänner över många olika områden och därmed olika typer av lagstiftning. Detta ställer i sin tur krav på en bred kompetens både hos överförmyndare och ställföreträdare. Om ställföreträdaren på grund av okunskap eller på annat sätt missköter sig kan detta få konsekvenser både för huvudmannen och för andra berörda personer, myndigheter och organisationer. Det är inte möjligt att utifrån befintlig statistik få en samlad bild över omfattningen av bristerna i systemet. Det görs heller inga sådana analyser. Några förutsättningar måste emellertid finnas på plats för att rättssäkerheten ska kunna garanteras. En sådan förutsättning är att det finns tillgång till lämpliga ställföreträdare för alla som har behov. En annan är att de olika överförmyndarna utför sitt uppdrag på ett sätt som innebär att rättstillämpningen i landet är enhetlig. Slutligen måste det finnas ett tydligt centralt ansvar för ställföreträdar- och överförmyndarfrågor. Detta resonemang leder till de fyra slutsatser som utvecklas nedan. 5.1 Systemet kan inte bara bygga på ideella krafter Ett ideellt engagemang är ett tydligt tecken på ett intresse och vilja att företräda personen. bedömer dock att ställföreträdar- och överförmyndarsystemet inte kan bygga helt på ideella ställföreträdare. En professionalisering i någon form är nödvändig för att systemet ska vara rättssäkert. En form av professionalisering har i praktiken 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N redan genomförts i och med ökningen av förvaltarenheter, samt tillkomsten av ett företag, alla med anställda ställföreträdare. Dessa förvaltarenheter och det privata företaget åtar sig främst svårare fall där överförmyndarna har svårt att rekrytera ställföreträdare. Dessutom har flera ”ideella” ställföreträdare så pass många uppdrag att det går att betrakta som en huvudsyssla.