prop · H503286 · 2018-08-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:286 Stärkt skydd för valhemligheten Regeringen överlämnar denna proposition till . För valsystemets legitimitet är det av största vikt att det finns ett stort förtroende för valförfarandets förutsättningar att säkerställa korrekta och demokratiskt legitima valresultat, både bland väljarna och de politiska partierna. En grundläggande förutsättning är att valen ska vara fria och hemliga. I syfte att ytterligare stärka skyddet för valhemligheten och därmed även minska risken för att väljarna utsätts för otillbörlig påverkan i samband med röstningen föreslår regeringen att det ska ställas krav på att den plats i, eller i anslutning till, en val- eller röstningslokal där valsedlar läggs ut ska vara avskärmad från insyn från andra väljare. Det är viktigt att väljare fullt ut kan utnyttja sin rösträtt, oberoende av om det görs i en vallokal på valdagen, i en röstningslokal vid förtidsröstning eller genom brevröstning från utlandet. Detta gäller såväl personvalet som partivalet. Regeringen föreslår därför att det ska bli möjligt för väljare att personrösta på en kandidat för ett parti som har registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater genom att skriva till namnet på en partimarkerad eller blank valsedel, under förutsättning att kandidaten är anmäld för partiet. Om väljaren skriver till flera kandidater på en sådan valsedel, ska väljaren anses ha lämnat en personröst för den första av kandidaterna som är anmäld av partiet. Om ett parti går fram med fler än en valsedel och det i ett enskilt fall inte går att avgöra vilken av partiets listor en tillskriven kandidat ska anses tillhöra vid sammanräkningen av röster, ska frågan avgöras genom lottning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837) ............................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Skärpta krav på sättet att tillhandahålla valsedlar ............................. Ökade möjligheter att personrösta på blanka och Det ska i fler fall bli möjligt att lämna en personröst genom att skriva till kandidatnamn .................................. 5.2Lottning ska användas när det är oklart vilken lista en tillskriven kandidat ska räknas till ............................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................................. Sammanfattning av promemorian Stärkt skydd för Lagförslagen i promemorian ............................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837). 2017/18:286 2 Förslag till lag om ändring i vallagen Härigenom föreskrivs i fråga om vallagen (2005:837) dels att 7 kap. 2 §, 8 kap. 2 § och 13 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 14 kap. 2 a §, av följande lydelse. För att göra i ordning en röst skall För att göra i ordning en röst ska väljarna för varje slag av val de vill väljarna för varje slag av val de vill 1.ta en valsedel, 2.lägga in valsedeln i ett valkuvert utan att vika den, och Väljare som vill lämna en sär- Väljare som vill lämna en sär- skild personröst skall på valsedeln skild personröst ska på valsedeln markera detta i det särskilda ut- markera detta i det särskilda ut- rymme för personröst som finns vid rymme för personröst som finns vid den kandidat som de helst vill se den kandidat som de helst vill se Om en väljare skriver till en Om en väljare skriver till en kandidat på en valsedel för ett parti kandidat på en valsedel för ett parti som inte registrerat sin parti- som inte har registrerat sin parti- beteckning eller anmält kandidater beteckning eller anmält kandidater enligt 2 kap., skall väljaren anses enligt 2 kap., ska väljaren anses ha ha lämnat en personröst för den lämnat en personröst för den kan- Om väljaren skriver till skrivits till på en sådan valsedel, flera kandidater på en sådan val- skall väljaren anses ha lämnat en sedel, ska väljaren anses ha lämnat personröst för den första kandida- en personröst för den första kandi- Om en väljare skriver till en kandidat på en sådan valsedel som avses i 6 kap. 1 § 1 eller 3 för ett parti som har registrerat sin parti- beteckning och anmält kandidater enligt 2 kap., ska väljaren anses ha lämnat en personröst för den kandidaten under förutsättning att kandidaten är anmäld av partiet. Om väljaren skriver till flera kandidater på en sådan valsedel, ska väljaren anses ha lämnat en personröst för den första av kandidaterna som är anmäld av Valsedlar och valkuvert får inte förses med obehöriga märkningar. I anslutning till ett röstmottag- I anslutning till ett röstmottag- ningsställe skall det ordnas en ningsställe ska det ordnas en lämp- lämplig plats där valsedlar kan lig avskärmad plats där valsedlar Om detta inte är möjligt kan läggas ut. Om en sådan plats får en sådan plats i stället ordnas inte kan anordnas i anslutning till inne i lokalen. På denna plats skall väljarna ha tillgång till i stället ordnas inne i lokalen. denna plats ska väljarna ha tillgång 1.valsedlar med enbart valbeteckning, 2.valsedlar med parti- och valbeteckning a)för val till samt landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som vid något av de två senaste riksdagsvalen har fått av rösterna i hela landet, b)för val till landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som redan är representerat där och som inte uppfyller kraven i a ovan, när det gäller röstmottagningsställen inom det landsting eller den kommun där partiet är representerat, 3. valsedlar med parti- och valbeteckning för val till för varje parti som vid något av de två senaste valen till har fått av rösterna i hela landet eller valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater om ett sådant parti deltar med endast en valsedel. De partier som deltar i valen skall De partier som deltar i valen ska också kunna lägga ut sina valsedlar också kunna lägga ut sina valsedlar på denna plats. på denna plats. Vad som sägs i första stycket 2 Första stycket 2 och 3 gäller och 3 gäller endast under förut- endast under förutsättning att sättning att partiet har gjort en partiet har gjort en begäran enligt begäran enligt 6 kap. 7 §. 6 kap. 7 §. Ett kandidatnamn på en valsedel ska anses obefintligt om 1. kandidaten inte är valbar eller det inte framgår klart vem som avses, 2. kandidaten skrivits till på en 2. kandidaten har skrivits till på valsedel som gäller för ett parti som en valsedel som gäller för ett parti som registrerat partibeteckning och anmält kandidater enligt 2 kap., anmält kandidater enligt 2 kap., i annat fall än när kandidaten ska anses ha fått väljarens personröst enligt 7 kap. 2 § fjärde stycket, 3.kandidaten inte är anmäld och finns på en valsedel för ett parti som registrerat partibeteckning och anmält kandidater enligt 2 kap., eller 1 Senaste lydelse 2014:1384. 2017/18:286 4. kandidaten inte har samtyckt till kandidaturen enligt 2 kap. Kandidatnamnen på en valsedel ska vidare anses obefintliga om 1.valsedeln upptar kandidater men inte är försedd med ett markerat utrymme för personröstning, 2.det lämnats mer än en särskild personröst eller det inte framgår vem personrösten avser, 3.markering för den särskilda personrösten kan antas ha gjorts maskinellt, eller 4.ordningen mellan kandidaterna inte framgår klart. obefintliga på grund av att de obefintliga på grund av att de har strukits från en valsedel som upptar strukits från en valsedel som upptar I 7 kap. 2 § tredje och bestämmelser för det fall en väljare bestämmelser för det fall en väljare skriver till kandidater på en skriver till kandidater på en valsedel för ett parti som inte Om det vid sammanläggningen av valsedlar i grupper för en beräkning av gruppernas röstetal enligt detta kapitel inte går att avgöra vilken grupp en valsedel med en kandidat som har skrivits till enligt 7 kap. 2 § fjärde stycket tillhör, ska avgöra vilken grupp en sådan valsedel med den tillskrivna kandidaten ska anses tillhöra. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången inför och vid valet till 2019. 3.Äldre föreskrifter gäller vid ett omval som hålls på grund av att ett ordinarie val till eller landstings- eller kommunfullmäktige upphävts. Ärendet och dess beredning beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av delar av valsystemet (dir. 2011:97). Kommittén, som tog namnet vallagskommitté (Ju 2011:13), överlämnade delbetänkandet Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94) och slutbetänkandet E-röstning och andra valfrågor (SOU 2013:24). Flertalet av kommitténs förslag behandlas i propositionerna Tillgänglighet och deltagande i val (prop. 2013/14:37), Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val (prop. 2013/14:48) och Ökad effektivitet, säkerhet och tillgänglighet i valförfarandet (prop. 2013/14:124). I den senare av propositionerna gjorde regeringen bedömningen att kommitténs förslag om att införa en möjlighet att lämna en särskild personröst på en kandidat genom att skriva till kandidatens namn på en blank valsedel eller en partimarkerad valsedel för ett parti som anmält samtliga sina kandidater borde övervägas i ett annat sammanhang. beslutade regeringen direktiv till en särskild utredare med uppdrag att se över hur omval kan genomföras snabbare och hur kraven kan skärpas på sättet att tillhandahålla valsedlar i anslutning till ett röstmottagningsställe (dir. 2015:104). Till stöd för utredaren inrättades en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredningen, som tog namnet vallagsutredning (Ju 2015:12), överlämnade betänkandet Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten (SOU 2016:71). Regeringen behandlar i propositionen Snabbare omval (prop. 2017/18:38) de förslag i betänkandet som rör lagändringar som syftar till att säkerställa att omval genomförs så snabbt som möjligt efter att beslutat om det. När det gäller utredningens förslag om stärkt skydd för valhemligheten genom ändringar av sättet för hur valsedlar tillhandahålls konstaterade regeringen dock att det fanns skäl att överväga frågan ytterligare. () har promemorian Stärkt skydd för valhemligheten (dnr Ju2018/00824/L6) utarbetats. Promemorian innehåller kompletterande överväganden och förslag i förhållande till de förslag om bättre möjligheter att personrösta som lämnades av vallagskommitté och ytterligare överväganden och förslag i förhållande till de förslag om stärkt skydd för valhemligheten som lämnades av vallagsutredning. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2018/00824/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitten 5.2, 6 och i författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets förslag. Skärpta krav på sättet att tillhandahålla Regeringens förslag: I anslutning till ett röstmottagningsställe ska det ordnas en avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut. plats inte kan anordnas i anslutning till röstmottagningsstället får den i stället ordnas inne i lokalen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , flertalet länsstyrelser, , , , en majoritet av kommunerna och Kommuner och Landsting, tillstyrker eller har inga invänd- ningar mot promemorians förslag. Några remissinstanser, bl.a. Kammar- rätten i , , i län, Läns- styrelsen i , och kommun, avstyrker eller har invändningar mot promemorians förslag. pekar på att kravet på avskärmning av valsedelställen riskerar att försvåra röstmottagarnas möjligheter att upprätthålla ordningen bland valsedlarna och att motverka sabotage. kommun invänder även att andra väljare kan komma att se vilka valsedlar som väljaren har tagit när väljaren går från den avskärmade platsen till valskärmen. Landsting och kommun för bl.a. fram synpunkten att partiföreträdarna kommer att få begränsade möjligheter att kontrollera att partiets valsedlar tillhandahålls om de placeras på en avskärmad plats. Några remissinstanser, bl.a. i län och kommun, framför att förslaget riskerar att medföra en ökad köbildning, särskilt där röstmottagningsstället inte är fullt ändamålsenligt för en av- i län och i framhåller att det inte kan uteslutas att det hos väljaren kan uppstå en osäkerhet i fråga om röstningen ska genomföras bakom den föreslagna avskärmningen eller valskärmen. I stället för ett krav på avskärmning föreslår i att skyltar som informerar om hur väljare ska skydda sin valhemlighet sätts upp i val- och röstningslokalerna. Även , och lyfter fram behovet av ökade informationsinsatser från och de Enligt Kammarrätten i och är det en brist i promemorian att karaktären och omfattningen av det problem som den nuvarande ordningen med valsedlarna medför inte närmare beskrivs. och kommun förespråkar att den aktuella regleringen inte ska utformas som ett obligatoriskt krav på avskärmning av den plats där valsedlarna hålls tillgängliga. kommun kan möjligheterna till förtidsröstning minska med ett sådant krav eftersom det kan bli svårt att hitta ändamålsenliga val- och röstnings- lokaler, vilket i sin tur kan leda till ett minskat valdeltagande. kommun och kommun efterfrågar närmare vägledning om typen och omfattningen av avskärmningen. Myndigheten för delaktighet framför att det är av vikt att avskärmningen utformas så att den är tillgänglig för Några remissinstanser, däribland och kommun, efterlyser ett förtydligande i Prop. 2017/18:286 fråga om det finns något hinder mot att det ordnas mer än en avskärmad Vissa remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, kommun och , betonar vikten av att valsedelssystemet som helhet ses över medan framhåller att idén om digitala lösningar, såsom valsedelsskrivare, bör övervägas . Skälen för regeringens förslag De grundläggande principerna för val och närmare om röstningsförfarandet I är det en självklarhet att val ska vara fria och hemliga. Att ska utses genom fria, hemliga och direkta val följer av grundlag (3 kap. 1 § regeringsformen). Med fria val avses att ingen annan får bestämma vilket parti väljaren ska rösta på, med hemliga val att väljaren inte är tvungen att visa eller tala om hur han eller hon röstat och med direkta val att det är väljarna direkt som utser de ledamöter som ska företräda dem i , dvs. de är direktvalda av folket utan något mellanled. I kravet på fria val ligger främst att väljaren ska kunna rösta utan yttre påverkan och bestämma själv vilket parti han eller hon ska rösta på. Kravet att val ska vara hemliga motiveras också främst av intresset att skydda väljaren från den påverkan som kan uppkomma om andra får kännedom om hur väljaren röstar. Väljaren ska inte vara tvungen att visa eller tala om hur han eller hon har röstat. straffbestämmelser om otillbörligt verkande vid röstning m.m.och om brott mot rösthemlighet är ett skydd för principerna om fria och hemliga val (17 kap. 8 och 9 § ). Ett annat skydd är bestämmelser om sekretess i vissa situationer i samband med röstning. Sekretess gäller bl.a. för uppgift i en myndighets verksamhet om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen (40 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Därutöver innehåller vallagen en rad bestämmelser som konkretiserar hur väljarnas rätt till fria och hemliga val ska tillgodoses. Dessa bestämmelser reglerar bl.a. hur själva röstningen ska gå till och skiljer sig inte åt mellan olika valtyper. Förfarandet för röstning är i allt väsentligt enhetligt för val till , val till landstings- och kommunfullmäktige och val till . I val- och röstningslokaler (röstmottagningsställen) ska det finnas ett lämpligt antal avskilda platser med valskärmar där väljarna kan rösta utan insyn (8 kap. 1 § vallagen). Väljaren ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm. Rösten görs i ordning genom att valsedlarna läggs i valkuvert som försluts. Valkuverten lämnas därefter till röstmottagarna som efter kontroll lägger valkuverten i valurnan (7 kap. 2 och 3 §§, 9 kap. 7 § vallagen). För att möjliggöra för väljare att få tillgång till valsedlar ska det i anslutning till röstmottagningsstället ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. Från denna plats kan väljaren ta blanka valsedlar (valsedlar med enbart valbeteckning) eller valsedlar från ett eller flera partier (8 kap. 2017/18:286 2 § vallagen), men väljaren kan också ta med sig och använda valsedlar som distribuerats till honom eller henne på annat sätt. De partier som deltar i valen ska också kunna lägga ut sina valsedlar på platsen. Bestämmelserna om hur valsedlar ska göras tillgängliga riktar sig till kommunernas valnämnder (prop. 2004/05:163 s. 121 och prop. 2013/14:124 s. 53). Det är röstmottagarna som ska hålla ordning bland valsedlarna (8 kap. 4 § vallagen). Det finns alltså tydliga regler för ordningen på och vid röstmottagningsställena och vem som ansvarar för den. Dessa syftar till att väljarna ska kunna rösta under ordnade former, hemligt och utan påverkan liksom att valen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt. Kravet på att val ska vara hemliga har ansetts tillgodosett genom vallagens bestämmelser om hur en röst görs i ordning (se t.ex. beslut 1994:30 och 2014:52). Invändningarna mot den nuvarande ordningen och Kammarrätten i efterfrågar en närmare beskrivning av de problem som den nuvarande ordningen medför. I likhet med promemorian, som hänvisar till vallagsutredning, finns det enligt regeringens mening ingen anledning att rikta några allvarligare invändningar mot det nuvarande systemet som sådant. Som kommun och konstaterar har väljare, för att skydda sin valhemlighet, möjlighet att ta med sig valsedlar som erhållits från partierna till röstmottagningsstället eller vid valsedelstället ta blanka valsedlar eller valsedlar från flera partier. Som framhålls i promemorian kan det trots detta ändå konstateras att det har framförts invändningar mot systemet som hänger samman med att väljare i vissa fall har haft negativa upplevelser vid röstningen. I huvudsak har det haft att göra med ordningen vid röstmottagningen samt det förhållandet att den plats där valsedlarna finns utlagda inte skyddas mot insyn och att väljare känner obehag i form av upplevd risk för att valhemligheten kan röjas i samband med röstningen. Det har även framkommit att väljare kan uppleva ett visst obehag av att behöva ta valsedlar när andra tittar på och att det kan kännas onödigt omständligt och resursslösande att behöva plocka åt sig valsedlar från flera partier när man vet vilket parti man ska rösta på. Liknande frågor har väckts i ett ärende som initierats av Europeiska kommissionen. I en svarsskrivelse från till kommissionen har det framhållits att de svenska reglerna tillgodoser kraven om hemlig röstning vid val men att det kan finnas skäl att se över om det svenska valförfarandet ytterligare kan förbättras (dnr Ju2015/02545/L6). Mot den bakgrunden, och med beaktande av att väljarnas förtroende för valsystemets förmåga att säkerställa korrekta och legitima resultat, utan yttre påverkan och med bibehållen integritet, är grundläggande för deltagandet och demokratins funktionssätt, instämmer regeringen i promemorians bedömning att det finns anledning att ta de synpunkter som har lämnats på stort allvar. Kommuner och Landsting liksom några andra remissinstanser anser att det är angeläget att det befintliga valsedelssystemet ses över i sin helhet samt att ett förenklat och förbättrat system bör vara på plats inför de allmänna valen 2022. Frågan om att göra en större översyn av valsedelssystemet bereds för Regeringen vill med anledning av denna synpunkt understryka sin uppfattning att en angelägen reform för att stärka valhemligheten inte bör anstå i avvaktan på en sådan bredare översyn. Tillhandahållande av valsedlar på en avskärmad plats Frågan om att förstärka skyddet för valhemligheten genom ändringar i fråga om kraven på hur valsedlarna görs tillgängliga i anslutning till ett röstmottagningsställe har behandlats av vallagsutredning (SOU 2016:71). Utredningen, som övervägde flera tänkbara åtgärder, föreslog att valsedlarna skulle placeras innanför valskärmarna, i en ny form av valbås. Med anledning av de skarpa invändningar som framfördes mot utredningens förslag tog regeringen ställning för att inte gå vidare med förslaget. konstaterade regeringen att det finns anledning att fortsatt överväga hur skyddet för enskilda väljare mot yttre påverkan vid röstning kan stärkas ytterligare (prop. 2017/18:38 s. 69–73). I syfte att stärka valhemligheten föreslås i promemorian att kraven på hur valsedlar tillhandahålls i anslutning till ett röstmottagningsställe bör ändras genom att det införs ett krav på att den plats där valsedlarna läggs ut i anslutning till eller i lokalerna för röstmottagning ska vara avskärmad. Förslaget i promemorian har över lag tagits emot positivt av remissinstanserna. En bred majoritet av dem tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslagen. Några remissinstanser lyfter i sina remissvar dock fram ett antal risker som de ser med förslaget. Bland dem finns t.ex. Kammarrätten i , , i län och kommun. Dessa remissinstanser för bl.a. fram att röstmottagarnas möjlighet att upprätthålla ordningen bland valsedlarna och motverka sabotage riskerar att försvåras om förslaget genomförs. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen framhålla att en ordning med avskärmning inte är lika känslig när det gäller risken för sabotage och oordning bland valsedlarna som t.ex. en lösning, som vallagsutredning föreslog, som innebär att valsedlarna läggs ut bakom varje valskärm på ett röstmottagningsställe. Det krav som finns på att den plats där valsedlar kan läggas ut ska vara lämplig ger enligt regeringens mening utrymme för ett visst mått av anpassning av avskärmningen i förhållande till val- och röstningslokalernas skiftande utformning. Ett krav på att platsen ska vara avskärmad bör vidare kunna tillämpas med utgångspunkt i det huvudsakliga syftet med regleringen, som är att skydda valhemligheten främst genom att motverka att väljare blir eller upplever sig övervakade av andra väljare i samband med att de tar sina valsedlar. Röstmottagarna bör således även fortsatt ges tillräckliga möjligheter att kontrollera ordningen bland valsedlar i syfte att motverka bl.a. sådant sabotage som sker genom att väljare ersätter valsedlar av en viss typ med sedlar av en annan typ eller blandar samman och plockar bort vissa valsedlar. Enligt regeringens bedömning kan kravet på avskärmning till och med bidra till att röstmottagarna ges bättre förutsättningar än att upprätthålla ordningen bland valsedlarna, eftersom antalet väljare och offentliga funktionärer som uppehåller sig vid valsedelstället förutses minska genom förslaget. kommun för fram att en avskärmning av valsedelsstället inte ger ett fullständigt skydd för valhemligheten och ger uttryck för att en väljare därför riskerar att invaggas i en falsk trygghet genom åtgärden, bl.a. eftersom andra väljare kan komma att se de valsedlar som väljaren håller i handen när han eller hon går från den platsen till valskärmen. har förståelse för synpunkten men bedömer att denna omständighet inte bör ges någon betydande tyngd vid bedömningen av om