prop · H503237 · 2018-04-12 00:00:00 — Förvaltningsrätten i , , Energiföretagen Sve- rige, , Lokalkraft , Elinorr och Tekniska verken avstyrker förslaget att ta bort bestämmelsen om följdändring. bedömer att frågan bör övervägas ytterligare. anser att likabehandling måste gälla vid förändring av allmängiltiga förutsättningar och borde med automatik tillämpas för alla. anser att vid omprövning av intäkts- ramen ska samma regelverk gälla för alla aktörer oavsett om en enskild aktör överklagar eller avstår från att överklaga. Övriga remissinstanser tillstyrker förslagen eller har inte några särskil- da invändningar mot dem. Skälen för regeringens förslag bestämmer intäktsramen innan tillsynspe- rioden har börjat. Beslutet bygger därför i stora delar på historiska siffror och prognoser för framtiden. Intäktsramen kan därför behöva justeras i efterhand, när de faktiska förhållandena är kända (prop. Vid en omprövning efter tillsynsperioden ska Energimarknadsinspek- tionen enligt dagens bestämmelser kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstäm- mer med det faktiska utfallet (5 kap. 14 § ellagen). Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa samma bestämmelser och utgå från de uppgifter och metoder som den har använt vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande. Bestämmelserna om omprövning innebär i huvudsak att Energimark- nadsinspektionen ska ersätta de prognoser som har legat till grund för den intäktsram som bestämdes före tillsynsperioden med det faktiska ut- fallet, dvs. de verkliga förutsättningarna och omständigheterna, t.ex. ge- nomförda investeringar, antalet elavbrott, överförd energi och nätför- luster (a. prop. s. 109). En förhandsprövning av nätföretagens intäkter förutsätter att processen har sin tyngdpunkt i bestämmandet av intäktsramen före tillsynsperioden. Möjligheten till omprövning efter tillsynsperioden syftar inte till att en ny intäktsram ska bestämmas för perioden. En utgångspunkt ska i stället vara att den intäktsram som bestämts genom ett beslut som fått laga kraft ska ändras endast om ramen bör vara större eller mindre med hänsyn till det faktiska utfallet för tillsynsperioden, alltså sådant som inträffat efter det att ramen bestämdes. Frågor som kan behandlas uttömmande i sam- band med att ramen bestäms av eller av all- män förvaltningsdomstol efter överklagande bör som regel inte omfattas av den omprövning som ska ske efter tillsynsperioden. hänvisar i rapporten till domar som med- delats av Förvaltningsrätten i . Förvaltningsrätten har konsta- terat bl.a. att det inte är möjligt att av det aktuella lagrummet utläsa vad som är tillåtet att korrigera genom omprövningsförfarandet. Domstolen anser att syftet med att ha en avstämning är att säkerställa att det är en korrekt intäktsram som slutligen fastställs och att detta innebär att korri- geringar av felaktigheter i kapitalbasen kan ske även efter tillsynsperio- dens slut. Förvaltningsrätten har vidare funnit att Energimarknadsinspek- tionen vid en omprövning efter tillsynsperioden ska använda metoder och uppgifter som slutligen bestämts av domstol trots att det avgörande som på detta sätt ska beaktas gäller ett annat nätföretag. överklagade de aktuella domarna. Kam- marrätten i har meddelat domar i målen . Till skillnad från Förvaltningsrätten i uppfattar kammarrätten de aktuella bestämmelserna på så sätt att det inte är möjligt av vid en om- prövning efter tillsynsperioden kontrollera och eventuellt ändra på andra uppgifter än sådana som utgjorde prognoser – antaganden – vid beslutet om fastställande av intäktsram (se t.ex. Kammarrätten i dom i mål nr 1640-17). Kammarrätten anser dock i likhet med förvaltnings- rätten att inte till nackdel för ett nätföretag kan använda sig av sådana metoder för att beräkna och bedöma en intäktsram som en förvaltningsdomstol i en lagakraftvunnen dom funnit inte vara godtagbara (se t.ex. Kammarrätten i dom i mål nr 1641-17). De allmänna förvaltningsdomstolarnas tillämpning av omprövningsbe- stämmelserna lämnar ett så stort utrymme för ändringar efter tillsyns- perioden att det finns en risk för att syftet med intäktsramarna förfelas och att regleringen i praktiken blir en efterhandsreglering. Enligt rege- ringens uppfattning bör det vid omprövningen inte kunna bli aktuellt att på nytt ta ställning till vilka metoder som ska användas för att beräkna intäktsramen. ska alltså tillämpa de meto- der som framgår av det beslut om intäktsram som gäller för det aktuella nätföretaget även om en förvaltningsdomstol har funnit att andra metoder ska tillämpas för ett annat nätföretag. Regeringen bedömer mot bakgrund av det som framkommer i Energi- marknadsinspektionens rapport och förvaltningsdomstolarnas domar att det finns ett behov att förtydliga vilka ändringar som kan komma i fråga vid en omprövning efter tillsynsperioden. Det betyder att det bör anges uttryckligen i lagen att intäktsramen ska ändras i den utsträckning det är motiverat av att det faktiska utfallet för tillsynsperioden avviker från de antaganden som legat till grund för att bestämma ramen. Ändring med hänsyn till brister i det ursprungliga beslutsunderlaget Det finns undantagsfall då det bör kunna bli aktuellt att ändra intäkts- ramen med hänvisning till felaktigheter i det ursprungliga beslutsunder- laget, trots att beslutet att bestämma intäktsram för tillsynsperioden har fått laga kraft. Det kan vid omprövningen efter tillsynsperioden visa sig att intäkts- ramen blivit för stor med anledning av att nätföretaget har lämnat orik- tiga eller bristfälliga uppgifter. Det framstår som oskäligt i förhållande till nätföretagets kunder att i den situatio- nen inte skulle kunna minska intäktsramen för perioden. Av skäl som re- dovisas i avsnitt 7.7 bör det också kunna komma i fråga att öka ramen, trots att det är nätföretaget som tillhandahållit det bristfälliga underlaget, om det finns särskilda skäl. Regeringen bedömer också att det kan framstå som stötande om in- täktsramen inte vid en omprövning kan ändras med hänvisning till att ramen har bestämts på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag av någon annan anledning än att nätföretaget lämnat oriktiga eller brist- fälliga uppgifter. Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för ett nätföretag och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för ett annat nätföretag, ska , efter an- sökan av det senare företaget, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för detta (5 kap. 15 § första stycket ellagen). Som skäl för bestäm- melsen anförde regeringen att det var starkt motiverat att en sådan juste- ring kunde ske framför allt eftersom det kunde hålla nere antalet över- klaganden (prop. 2008/09:141 s. 43). En ansökan om omprövning ska ha kommit in till efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft (5 kap. 15 § andra stycket el- lagen). Som skäl för att upphäva bestämmelserna pekar Energimarknadsin- spektionen framför allt på avgöranden från Förvaltningsrätten i Linkö- ping. Enligt Energimarknadsinspektionens tolkning innebär förvaltnings- rättens rättstillämpning att domstolen slagit fast en generell princip som innebär att inspektionen alltid ska beakta domstolsavgöranden för andra nätföretag vid en omprövning enligt 5 kap. 12–14 §§ ellagen, alltså obe- roende av om nätföretaget har ansökt om omprövning enligt 5 kap. 15 § ellagen. Bestämmelsen om omprövning enligt 5 kap. 15 § ellagen skulle således bli överflödig. Regeringens förslag innebär att det klargörs att ändringar i intäkts- ramen efter tillsynsperiodens slut ska motiveras av sådana faktiska för- hållanden som eller de allmänna förvalt- ningsdomstolarna inte kunnat beakta när ramen bestämdes. Sedan det be- slutet fått laga kraft kan intäktsramen som regel inte ändras om det visar 2017/18:237 sig att den blivit felaktig på grund av andra förhållanden än de som nämnts ovan i detta avsnitt. Den nya utformningen av bestämmelserna om omprövning efter till- synsperioden innebär den aktuella möjligheten till följdändring fortfar- ande kan fylla en praktisk funktion när det gäller att hålla nere antalet överklaganden. Utan en uttrycklig lagreglering kan vidare frågan upp- komma om är skyldig att ompröva beslut om intäktsram enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer när det är motiverat av ny rättspraxis, utan att det krävs en särskild ansökan. Det finns alltså inte skäl att avskaffa möjligheten till följdändring enligt el- lagen. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur nätkoncessionshavarnas intäkter ska beräknas vid avstämning mot in- täktsramen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Enligt 5 kap. 17 § ellagen får , om det finns särskilda skäl, på ansökan av ett nätföretag medge att delar av intäkter tas med i intäktsredovisningen först för senare pe- rioder. Syftet med bestämmelsen är att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna (prop. 2008/09:141 s. 44). I övrigt finns det inga bestämmelser som närmare reglerar frågor om hur nätföretagens intäkter ska beräknas vid avstämning mot intäktsramen. I ett par lagstiftnings- ärenden har det dock uppkommit frågeställningar som tyder på att det åtminstone i vissa fall finns behov av en tydligare reglering. har i sin rapport till ändrat regel- verk för bedömning av elnätsföretagens intäktsramar – författnings- förslag inför andra tillsynsperioden –2019 (Ei R2013:06) föreslagit att bestämmelserna om periodisering ändras på så sätt att anslutningsin- täkter i regleringen får periodiseras längst under det antal perioder som motsvarar den regulatoriska avskrivningstid som gäller för de anlägg- ningar som intäkterna härrör från. Som skäl för förslaget har Energimark- nadsinspektionen anfört att det förefaller rimligt att de intäkter som upp- kommer i samband med anslutningar vid tariffregleringen periodiseras under det antal perioder som motsvarar anläggningarnas avskrivningstid. Inspektionen har bedömt att en sådan matchning inte kan ske enligt de gällande bestämmelserna i 5 kap. 17 § ellagen. Detta har fått till följd att de nätföretag som periodiserar inkomster från anslutningsavgifter i sin bokföring kan fördela avgifterna under fler perioder än de företag som medges en regulatorisk periodisering efter ansökan. Regeringen har mot bakgrund av förslag och de synpunkter som kommit in under remissbehandlingen uttalat att det finns skäl att undersöka i vilken utsträckning bestämmelserna i 5 kap. 17 § ellagen svarar mot ett praktiskt behov och att det i det samman- hanget också kan finnas anledning att närmare utreda om periodiseringen bör vara frivillig eller obligatorisk (prop. 2013/14:85 s. 23). Hanteringen av statligt stöd infördes bestämmelser som syftar till att undanröja s.k. tröskeleffekter, som försvårar anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion till elnätet (prop. 2013/14:156, bet. 2013/14:NU19, rskr. 2013/14:245). Lösningen innebär bl.a. att vissa av nätföretagens kostna- der för investeringar i elnätet till en början ska täckas av Svenska kraft- nät, t.ex. genom lån. Till grund för lagändringarna låg promemorian Tröskeleffekter och förnybar energi, som hade utarbetats i . I promemorian behandlades också frågan hur det statliga stödet till nätinvesteringarna skulle hanteras i samband med fastställandet av en intäktsram. Det anfördes att det var rimligt att investeringarna ingick i kapitalbasen i den utsträckning anslutningskunder hade tagit kapacitet i anspråk genom att ansluta anläggningar. Förslaget fick dock viss kritik under remissbehandlingen. föreslog en alternativ lösning, som innebar att finansieringen från staten ansågs utgöra en intäkt hos nätföretaget i samband med tariffregleringen och att samtliga anlägg- ningstillgångar ingick till sitt fulla värde i kapitalbasen. Regeringen har reglerat frågan om hur ett lån från ska hanteras genom bestämmelser i 13 och 14 §§ intäktsramsförordningen. I huvudsak innebär bestämmelserna att om en anläggningstillgång har finansierats genom ett lån från staten ska nätföretagets kostnader vid beräkningen av intäktsramen anses ha minskat med ett belopp som be- räknas med utgångspunkt i lånet. Det kan dock noteras att regeringen inte hade möjlighet att införa en sådan ordning som föreslagit med hänsyn till att det inte finns något normgivningsbemyndigande som tar sikte på vad som ska anses utgöra intäkter hos nätföretagen. Det har inte framkommit något behov av en omfattande reglering när det gäller frågan hur nätföretagens intäkter ska beräknas inom ramen för för- handsregleringen. De exempel som anförts ovan visar dock att det kan finnas ett praktiskt behov av att i enskilda delar meddela detaljerade före- skrifter. Sådana föreskrifter kan också säkerställa att nätföretagen be- handlas lika när det gäller avstämningen mot intäktsramen. Exemplet som gäller statligt stöd visar på svårigheten att i förväg göra en mera uttömmande bedömning av när det kan finnas ett behov av detal- jerade föreskrifter. Att uteslutande reglera sådana frågor i lag är således förenat med nackdelar. Det finns inte heller något uttalat behov av att reglera frågorna om hur intäkterna ska beräknas i lag. Föreskrifter i ämnet syftar främst till att undanröja oklarheter och behöver inte vara av 2017/18:237 särskilt ingripande natur. De kan vidare ofta antas vara av en mera tek- nisk karaktär (jfr t.ex. 13 och 14 §§ intäktsramsförordningen). Med hän- syn till det anförda bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om hur nätföretagens intäkter ska beräknas vid avstämning mot intäktsramen. Sådana föreskrifter kan också ersätta den bestämmelse som finns i 5 kap. 17 § ellagen. Regeringens förslag: Om de samlade intäkterna från nätverksam- heten har varit mindre än intäktsramen, ska nätmyndigheten besluta att nätkoncessionshavaren under den närmast följande tillsynsperioden från nätverksamheten får uppbära ett belopp som motsvarar underskottet. Det belopp som nätmyndigheten beslutar ska inte anses vara intäkter från nätverksamheten vid avstämning mot intäktsramen för den närmast följande tillsynsperioden. Detta ska dock gälla endast i den utsträckning intäkterna från nätverksamheten annars skulle överstiga intäktsramen. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Inspektionen har föreslagit att intäkter som överstigit eller understigit intäktsramen ska minska respektive öka ramen för den påföl- jande tillsynsperioden. En ökning av intäktsramen ska dock förfalla om nätföretaget inte utnyttjar beloppet senast under de två tillsynsperioder som följer på den tillsynsperiod som ökningen uppkom. Ett nätföretag vars intäkter överstigit intäktsramen med ska betala en sanktionsavgift till staten. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att en ny reglering bör innehålla tydliga bestämmelser om hur nätföretagets sam- lade intäkter vid avstämningen ska räknas av mot den slutliga intäkts- ramen. Energiföretagen tillstyrker att det i lagtexten införs en uttryck- lig bestämmelse om att en underdebitering kan användas under två på- följande tillsynsperioder. , , Svenska Elnätsupp- roret avstyrker förslaget. motsätter sig att möjligheten till överrullning begränsas till två tillsynsperioder. SKGS anser vidare att det är centralt att de överväganden som görs kring möjligheten för nät- företagen att använda outnyttjad intäktsram inte tillåts leda till ett över- förande av överintäkter till tillsynsperioden –2023. Statens energi- myndighet bedömer att förslaget att en ökning av intäktsramen förfaller kan innebära ökade finansiella belastningar på kundkollektivet och bör analyseras mera. upplever skälen för förslaget som otydliga och har svårt att förstå vilka risker som anses motivera att det behöver vara möjligt att ta ut outnyttjade intäktsramar efter tillsynsperiodens slut. anser att i de fall nätföretaget tar ut mindre än vad intäktsramen medger bör överskottet inte kunna tas med till nästa period annat än i undantagsfall och efter sär- skild prövning av . Energiföretagen , Elinorr, Tekniska verken Prop. 2017/18:237 och avstyrker förslaget om sanktionsavgift. Förvaltningsrätten i har inte något att erinra mot att det införs ett tydligt incitament för nätföretagen att följa sin fastställda intäktsram men anser att det bör utredas vidare om sanktionsavgift är en lämplig lös- ning. SKGS anser att sanktionsavgiften endast kan fungera som ett effek- tivt kundskydd om den faktiskt kan tillse att nätföretagen följer sina in- täktsramar. anser att sanktionsavgift på lämplig nivå för den som inte följer reglerna skulle kunna vara ett incitament för el- nätsbolagen att följa sina tilldelade intäktsramar. advokatsam- fund anser att den föreslagna regeln bör utredas närmare och förslagen i denna del förtydligas. ställer sig försiktigt positivt till före- slagen sanktionsavgift för det fall att nätföretaget upprepade gånger tar ut för höga avgifter från kund men anser att detta bör följas upp för att säkerställa att detta inte hör till vanligheterna då det i så fall skulle kunna innebära att pengar överförs från drabbade kunder till staten. , , Lokalkraft och anser att det är bättre om en eventuell sanktionsavgift tillfaller kun- derna. Övriga remissinstanser tillstyrker förslagen eller har inga särskilda in- vändningar mot dem. Skälen för regeringens förslag Om ett nätföretags samlade intäkter från nätverksamheten under tillsyns- perioden har avvikit från intäktsramen, ska enligt dagens bestämmelser det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden (5 kap. 20 § ellagen). Nätföretaget kan dock inte samla på sig flera tillsynsperio- ders underskott (prop. 2008/09:141 s. 112). Förenklad hantering av belopp som understiger intäktsramen Det finns skäl att förtydliga hur underskott ska hanteras. Att en avvikelse från intäktsramen föranleder en ändring av en redan beslutad intäktsram kan medföra komplikationer, eftersom änd- ringen ska beaktas i andra sammanhang, t.ex. vid en omprövning efter den nya tillsynsperioden. Vid underdebitering är detta en onödigt kom- plicerad lösning. Därför vore det bättre om nätföretaget under den när- mast följande tillsynsperioden i stället fick uppbära beloppet utan att det anses omfattas av intäktsramen för den nya tillsynsperioden. Då skulle intäktsramen för den perioden inte behöva justeras. En sådan förenkling skulle inte väsentligt förändra förutsättningarna för att utnyttja under- skottet jämfört med den gällande bestämmelsen. Längre tid att utnyttja underskottet föreslår att det ska vara möjligt för nätföre- taget att utnyttja ett underskott under de två tillsynsperioder som följer period då underskottet uppstod. Inspektionen motiverar detta bl.a. med hänvisning till sitt förslag till ändringar i intäktsramsförordningen. komma tillrätta med osäkerheten i de prognoser som används när kalkyl- 2017/18:237 räntan fastställs på förhand och för att säkerställa att kalkylräntan varken över- eller underskattas föreslår att vissa parametrar först fastställs med prognoser och sedan ersätts med verkligt utfall vid tillsynsperiodens slut. bedömer att nätföretagen har goda möjligheter att göra tillförlitliga prognoser av avkastningen men att förslaget, om det genomförs, skapar en viss osäker- het för nätföretagen. Förslaget till ändringar i intäktsramsförordningen bereds i . Konsekvenserna av att tillåta en ”överrullning” av underskott under två tillsynsperioder bör analyseras ytterligare. Regeringen bedömer att nät- företagen bör utnyttja eventuella underskott som uppstår under tillsyns- perioden –2019 under den närmast följande tillsynsperioden utan möjlighet till fortsatt överrullning. Det kan dock finnas skäl att välja en annan ordning för tiden därefter. Regeringen avser att följa utvecklingen och kan återkomma till frågan när den är aktuell. Om ett nätföretags samlade intäkter från nätverksamheten under tillsyns- perioden har överstigit intäktsramen med , ska ett överdebiteringstillägg minska intäktsramen för den påföljande tillsyns- perioden (5 kap. 21 § ellagen). föreslår att det i stället ska införas en sanktionsavgift för företag som överskrider in- täktsramen. Enligt inspektionen är det en brist i systemet att överdebite- ringstillägget inte innebär en faktisk skyldighet att återbetala avvikelsen. Det har inte framkommit starka skäl att anta att nätföretagen inte kommer att respektera intäktsramarna. konstaterar i rapporten att det efter en tillsynsperiod inte är möjligt att avgöra om något nätföretag utnyttjar bristen i systemet. En sanktions- avgift kan vidare vara olämplig bl.a. med hänsyn till att det är först efter tillsynsperiodens slut som det med säkerhet går att avgöra om nätföre- tagets intäkter överstiger intäktsramen. Om det krävs ytterligare incita- ment för att nätföretaget ska respektera intäktsramen kan andra lösningar vara att föredra framför en sanktionsavgift som tillfaller staten, exempel- vis återbetalning till nätkunderna. Det kan dock finnas skäl att införa nya påtryckningsmedel, om det visar sig att nätföretag inte sänker sina avgifter på ett sätt som svarar mot överdebitering under den tidigare tillsynsperioden och beslu- tat överdebiteringstillägg. En möjlighet är att införa en uttrycklig återbe- talningsskyldighet, en annan att se över förutsättningar att tvinga fram avgiftssänkningar genom förelägganden (jfr 12 kap. 3 § ellagen). bedömer regeringen emellertid att det inte finns skäl att föreslå nya sanktioner. Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska betala en försen- ingsavgift på till staten, om koncessionshavaren inte inom den tid som anges i verkställighetsföreskrifter lämnar de upp- gifter som behövs för att bestämma intäktsramen. Om uppgifterna inte har kommit in från det att nätmyndigheten skickade ett meddelande till nätkoncessionshavaren med information om be- slutet att ta ut avgiften, ska koncessionshavaren betala en ny förse- ningsavgift på . En förseningsavgift ska efterskänkas helt eller delvis, om under- låtenheten är liten med hänsyn till de uppgifter som nätmyndigheten behöver för att bestämma intäktsramen eller till förseningens längd. Förseningsavgiften ska efterskänkas helt, om –underlåtenheten är ursäktlig med hänsyn till omständigheter som nätkoncessionshavaren inte har kunnat råda över, eller –det annars är oskäligt att ta ut den. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Inspektionen föreslår att förseningsavgiften ska be- stämmas i det enskilda fallet och vara högst . Inspektion- en föreslår inte att det ska vara möjligt att efterskänka avgiften om under- låtenheten är ringa. Remissinstanserna: Energiföretagen tillstyrker att det införs en förseningsavgift men framhåller att avgiften inte får leda till att elnäts- företag bestraffas för förseningar som ligger utanför deras kontroll och anser att det bör utredas närmare vad som ska gälla om ett elnätsföretag kommer in med uppgifter som inte är fullständiga. Förvaltningsrätten i anser frågan om det finns ett behov av att ändra de nuvarande reglerna bör analyseras vidare. Om avsikten är att avgiften ska skifta från fall till fall bör enligt förvaltningsrätten den nuvarande ordningen med vitessanktion behållas. Förvaltningsrätten anser vidare att om förslaget genomförs bör det utformas på så sätt att en ny avgift ska tas ut om nät- företaget inte har lämnat uppgifter inom den tid som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har föreskrivit. Övriga remiss- instanser tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Som redan nämnts är ett nätföretag skyldigt att lämna de uppgifter till som myndigheten behöver för att bestäm- ma intäktsramen (avsnitt 7.3).