prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — Det nuvarande resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Resurstilldelningssystemet var en del av högskolereformen 1993, vilken syftade till att få en ändamålsenlig152 ansvarsfördelning mellan statsmakterna och universitet och högskolor. Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar. Anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättning som respektive lärosäte kan få i ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Takbeloppet fördelas i tolftedelar som förskott till lärosätet . Den faktiska ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng (helårsprestationer) inom de olika utbildningsområdena. De intäkter som redovisade helårsstudenter och helårsprestationer genererat stäms av mot takbeloppet. Om den faktiska utbildningsvolymen (summan av helårsstudenter och helårsprestationer) på lärosätet överskrider takbeloppet kan s.k. överproduktion sparas och ge rätt till ersättning då, men bara under förutsättning att den ackumulerade överproduktionen inte motsvarar av takbeloppet. På motsvarande sätt kan outnyttjat anslag sparas i form av anslagssparande på högst av takbeloppet för att ge ersättning kommande år. Anslagssparande som överstiger dras in till staten och om överproduktionen överstiger ersätts de prestationerna över huvud taget inte. Anslagssparandet ingår således inte i myndighetskapitalet. Inom statsförvaltningen får normalt ett anslagssparande uppgå till högst av anslagets storlek. De anslag som berör grundläggande högskoleutbildning har153 således ett undantag från den normala begränsningsregeln. 152SOU 2005:48 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. 153SOU 2005:48, s. 58 R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Övriga anslag på grundnivå och avancerad nivå Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. Under detta anslag anvisas medel för exempelvis nationella resurscentra i olika ämnen, spetsutbildningar samt tolk- och översättarinstitutet. Inom detta anslag finns det således möjligheter att direkt ge resurser för vissa ändamål. Resurserna från anslagen för särskilda ändamål (2:64 och 2:65) anvisas direkt och för ett specifikt ändamål till respektive lärosäte utan avräkning. Beroende på anslagsposten får lärosätena antingen spara maximalt av de anslagen, dvs. samma som för övriga myndigheter, eller så får de inte spara någonting alls. och Försvarshögskolan är undantagna () lyder under Näringsdepartement och tilldelas ett samlat anslag för all verksamhet, dvs. inte uppdelat på utbildning och forskning. Med undantag från anslagsförordningen (2011:223) ska SLU avräkna anslaget med en tolftedel av anslagsbeloppet i samband med att medel utbetalas till SLU:s räntekonto i , alltså på samma sätt som övriga lärosäten avräknas forskningsanslag. Däremot är SLU:s maximala anslagssparande reglerat till . Försvarshögskolan tilldelas två anslag, ett för utbildning och ett för forskning, men det sker ingen prestationsavräkning. Gränserna för anslagssparande är samma som för övriga universitet och högskolor dvs. avseende utbildningsanslag och ingen gräns avseende forskningsanslag. 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Myndighetskapital i (mnkr) och i förhållande till kostnader vid universitet och högskolor 2016 inom forskning** R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? inom forskning** * Myndighetskapital inom utbildning avser summan av balanserad kapitalförändring och årets kapitalförändring för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. ** Myndighetskapital inom forskning avser summan av balanserad kapitalförändring och årets kapitalförändring för forskning och utbildning på forskarnivå. Källa: UKÄ och ESV. 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016, priser konstnärliga högskola*** Not: * inkluderar i . ** I ingår t.o.m. Högskolan på . *** I Linnéuniversitet ingår och 2007–2009. **** I konstnärliga högskola ingår , , och 2007–2013. Källa: ESV/. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Tabell 4 Sammanställning över lärosätenas måltal för myndighetskapitalet (MK) samt beräkning av myndighetskapitalet enligt lärosätenas måltal, (mnkr) MK, mnkr. nivå, mnkr. Ett långsiktigt mål på Ett långsiktigt mål på Fokus har varit på att arbeta ner det ackumulerade överskottet från avgifter under nivån av avgiftsintäkter. satt ett riktvärde på minskningen i fokuserat på att MK, perioden, inte ska det fria MK vara forskning ska det fria 60 115 tkr. forskning 29 967 tkr. MK ska uppgå till en innehållet i MK och 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MK, mnkr. nivå, mnkr. under en relativt kort Stor del av MK av kostnader, med +/- enstaka år; önskemål att MK bör vara 7–, men det finns inget beslut R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? MK, mnkr. nivå, mnkr. Inget formellt beslut, som "grundmål". Det finns ett tillfälligt kapital för att kunna kostnader till följd av 2019 i nytt campus. Måltal för SLU totalt av intäkter, för är 5–av har 0–och -3–. 10–av intäkter 80 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MK, mnkr. nivå, mnkr. med ett mål om att 2017–2022 ska MK Källa: enkätundersökning samt egna beräkningar. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? I enkätundersökning och intervjuer har olika faktorer lyfts fram som orsaker till myndighetskapitalets utveckling inom utbildning respektive forskning. har prövat dessa förklaringar genom att tillämpa regressionsanalyser. För att testa sambandet mellan myndighetskapitalets och anslagens utveckling inom utbildning har genomfört en enkel regression () och en fixed effect-regression (FE) där vi tagit hänsyn till dels variationer mellan lärosätena, dels variationer inom lärosätena , eftersom vi tror att det kan påverka resultaten. Båda regressionerna visar ett liknande resultat – att den genomsnittliga ökningen av utbildningsanslagen med motsvarar en ökning av myndighetskapitalet inom utbildning med 55 respektive . För att slå fast vilken metod som är mest lämplig har även ett Hausman-test genomförts. Testet visar att parameterestimaterna är lika stora men att OLS- parametern är effektivare. Därmed är OLS-regressionen att föredra. Tabell 5 Resultat från regressionsanalys för myndighetskapitalets (MK) förändring inom utbildning 0,54*** 0,55*** (0,058) (0,063) (2,143) (2,226) Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. Källa: UKÄ. 82 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 14 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom utbildning och förändring av utbildningsanslag Förändring i myndighetskapital inom utbildning (tkr) 200 000 Förändring i utbildningsanslag (tkr) Källa: UKÄ. Avseende forskning har testat sambandet mellan myndighetskapitalets förändring å ena sidan och förändring av forskningsanslag, externa bidragsintäkter och oförbrukade bidrag å andra sidan med flera regressioner. Sambandet mellan myndighetskapitalets förändring inom forskning och förändringen av forskningsanslag ter sig starkt och signifikant vid alla regressioner. Enligt regressionsanalyser motsvarar en ökning av forskningsanslaget med en ökning av myndighetskapitalet inom forskning med . Kontroll har skett för år och lärosätesgrupp (OLS4, OLS5 och OLS6), och det finns vissa skillnader men de är inte signifikanta. Sambandet mellan myndighetskapitalets utveckling på forskarsidan och utvecklingen av externa bidrag är också signifikanta, om än svagare. Även här har testat för variationer mellan lärosäten och variationer inom lärosäten (FE) men det finns inga betydelsefulla skillnader. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Tabell 6 Resultat från regressionsanalyser för myndighetskapitalets förändring inom forskning Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning 0,73*** 0,68*** 0,61*** 0,63*** 0,62*** 0,62*** 0,61*** (0,072) (0,036) (0,054) (0,046) (0,048) (0,024) (0,052) 0,28*** 0,19** 0,21*** 0,20** 0,19** 0,18** (0,038) (0,072) (0,075) (0,075) (0,082) (0,072) 0,15** 0,16** 0,15** 0,14** (0,065) (0,077) (0,068) (0,10) (0,059) 16,171* 15,462* (8,413) (8,568) (8,349) (8,367) 13,960* (8,208) (8,216) (8,580) (8,572) 16,559* 16,904* 16,977* (9,447) (8,997) (9,097) (9,862) (9,844) (9,693) 12,822* 12,874* 12,608* (6,919) (6,646) (6,938) -53,9 (7,144) (7,040) (7,116) -4,090 -3,959 -4,225 (10,236) (10,267) (10,161) (8,933) (8,810) (8,925) 84 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N () () () () () (FE) () Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning -5,375 -5,378 -5,774 (12,009) (11,508) (12,062) (13,105) (12,750) (12,978) -3,500** -4,100*** -14,837* -15,345** -7,580 -7,043 (2,990) (1,471) (1,305) (8,230) (7,366) (7,355) (6,599) Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. Källa: UKÄ. Diagram 15 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom forskning och förändring av forskningsanslag Förändring i myndighetskapital inom forskning (tkr) 300 000 Förändring i forskningsanslag (tkr) Källa: UKÄ. R I K S R E V I S I O N E N VARFÖR SPARAR LÄROSÄTENA? Myndighetskapital är det överskott som uppstår när statliga lärosäten inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får pengar över från bidrags- eller avgiftsfinansierad verksamhet. /17 fanns ett samlat myndighetskapital på , vilket är en ökning med nästan 7 miljarder . Även om den totala ökningen avstannat ligger det fortfarande på en historiskt hög nivå vid många lärosäten. granskning visar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet framför allt har uppkommit som en följd av att lärosätena av olika anledningar inte kunnat omsätta de ökade anslagsmedlen i forskning och utbildning. Orsaker till detta är bland annat svårigheter att anpassa verksamheten personalmässigt då det är svårt att hitta rätt kompetens och att rekryteringsprocesserna ofta tar . Enligt bedömning har även regeringens styrning av myndighetskapitalet, som av lärosätena uppfattas som otydlig, påverkat uppbyggnaden av myndighetskapital. För att säkerställa en tydlig och strategisk styrning och uppföljning av myndighetskapitalet vid de statliga lärosätena rekommenderar regeringen att överväga att införa lärosätesspecifika måltal, samt säkerställa en god insyn i myndighetskapitalet och dess utveckling vid respektive lärosäte. Lärosätena bör å sin sida utveckla sin interna uppföljning i syfte att möjliggöra en strategisk förbrukning av myndighetskapitalet. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , M , , , , , Hellmark , , Bah Kuhnke, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om myndighetskapital vid universitet och högskolor