prop · H503211 · 2018-03-27 00:00:00 — Ersättning bör dock inte vara aktuell i en situation när ett ingrepp görs med anledning av att den enskilde bedriver verksamheten i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor (prop. 2009/10:80 s. 168 och SOU 2010:106 s. 137). Det följer av allmänna skadeståndsrättsliga principer att en förutsättning för ersättning är att en ekonomiskt beräkningsbar skada har inträffat, affektionsvärden ersätts inte. Vidare ersätts inte heller s.k. förväntningsvärden, dvs. värden som har uppstått till följd av förväntningar om ändringar i markens tillåtna användningssätt. Ersättning för skada och intrång När det gäller ersättningsfrågor, som hänger nära samman med frågor om inskränkningar i egendomsskyddet, hänvisar tillträdesbestämmelsen i 28 kap. 1 § till 31 kap. 10 § . Bestämmelsen kommer därmed att bli tillämplig i fråga om åtgärderna i artiklarna 17–20. Bestämmelsen innebär att staten betalar för skada och intrång som tillfogas fastighetsägaren genom åtgärder enligt 28 kap. 1 §. Om åtgärderna har vidtagits av en kommun eller av någon annan på uppdrag av en kommun, ska ersättning i stället betalas av kommunen. Ersättning ska dock inte betalas, om åtgärderna vidtas med anledning av tillsyn över en verksamhet som utövas på fastigheten. Talan om ersättning väcks vid den mark- och miljödomstol inom vars område marken eller större delen av den finns. Huvudregeln i ersättningsbestämmelsen är alltså att en fastighetsägare har rätt till ersättning för skada och intrång som denne tillfogas. Undantag görs för tillsynsåtgärder. Ett angeläget allmänintresse som kan motivera ingrepp i egendomsskyddet Att ge myndigheter och kommuner rätt till tillträde till privat mark är särskilt viktigt i fråga om skyldigheten att vidta s.k. snabba utrotningsåtgärder och sådana åtgärder som behövs för att hindra att invasiva främmande arter sprids till eller inom unionen. Även när det gäller att vidta återställandeåtgärder för att stärka ekosystemens motståndskraft mot invasioner av invasiva främmande arter, reparera de skador som orsakats av sådana arter och förbättra bevarandestatusen för arter och livsmiljöer i enlighet med art- och habitatdirektivet och annan lagstiftning för skydd av områden och arter kan myndigheter behöva få tillträde till privat mark. I artikel 4.3 i EU-förordningen finns bestämmelser om villkoren för att en invasiv främmande art ska få föras upp på unionsförteckningen. Ett villkor är att arten, baserat på tillgängliga vetenskapliga belägg, sannolikt ha stora negativa effekter på biologisk mångfald eller relaterade ekosystemtjänster. Det ska också genom en riskbedömning ha konstaterats att det krävs samordnade åtgärder på unionsnivå för att förhindra att arten introduceras, etableras eller sprids. Riskbedömningen ska ha utförts enligt artikel 5.1 och bl.a. innehålla en beskrivning av de negativa effekterna på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster, inbegripet på inhemska arter, skyddade områden, och hotade livsmiljöer samt på människors hälsa, säkerhet och ekonomi, inbegripet en bedömning av potentiella framtida effekter med beaktande av tillgänglig vetenskaplig kunskap. Vederbörlig hänsyn ska också tas till genomförandekostnaderna för medlemsstaterna, kostnaderna för att inte vidta åtgärder, kostnadseffektiviteten och de socioekonomiska aspekterna (artikel 4.6). Motsvarande proportionalitetsbedömning som vid uppförande av en art på unionsförteckningen kommer att behöva göras inför uppförande av arter på en kommande förteckning över invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse. Enligt 28 kap. 1 § har en myndighet rätt att mot en ägares eller innehavares vilja få tillträde till dennes egendom och där vidta åtgärder, allt i den utsträckning det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Av paragrafens ordalydelse framgår att endast sådana åtgärder får vidtas som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina Av förarbetena framgår att en myndighet alltså inte har en längre Prop. 2017/18:211 gående rätt än vad som motiveras av dess åligganden. framgår vidare att tillträde i första hand ska ske efter överenskommelse med ägaren eller innehavaren. I den mån en effektiv tillsyn förutsätter oanmälda inspektionsbesök ska emellertid sådana kunna ske. Endast om ägaren eller innehavaren motsätter sig tillträde blir det aktuellt att tvångsvis bereda sig tillträde. En allmän behovs- och lämplighetsprövning beträffande frågan om en åtgärd behöver vidtas mot en ägares eller innehavares vilja ska därmed alltid göras innan en tillsynsmyndighet ges rätt att tvångsvis ta i anspråk annans mark för att där utföra åtgärder. Behovsprövningen innebär att i första hand tillsynsmyndigheten ska pröva om ändamålet lämpligen kan tillgodoses på annat sätt än genom tvångsvis tillträde. Den ledande principen vid denna prövning är att det alternativ ska väljas som vållar minst skada. Vid prövningen ska man bedöma om det kan finnas andra lämpliga alternativ än att bereda sig tvångsvis tillträde för att utföra åtgärder. Det kan också förekomma att de motstående enskilda intressena, t.ex. fastighetsägarens, är av sådan styrka att det allmännas intresse av att genomföra åtgärder mot invasiva främmande arter får ge vika. När det gäller prövningen enligt 28 kap. 1 § ska vidare fördelarna av upplåtelsen vägas mot olägenheterna från såväl allmän som enskild synpunkt. Om olägenheterna överväger, ska tillträde vägras. Hänsyn bör i det sammanhanget inte bara tas till ekonomiska olägenheter, utan också till ideella värden. Eftersom åtgärder i fråga om invasiva främmande arter kan påverka vad som händer på andra fastigheter, bör så långt det är möjligt en samlad bedömning av olägenheterna göras. Om en åtgärd mot en invasiv främmande art skulle medföra ett kraftigt intrång på en fastighet, bör åtgärden inte vidtas. Fördelarna med att vidta en åtgärd kan emellertid vara så stora att avvägningen mellan motstående intressen utfaller till förmån för det allmännas intresse att vidta viss åtgärd. Begränsningen i rätten till tillträde till bostäder enligt 28 kap. 6 § andra stycket innebär att tillträde till bostäder endast får ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Sammantaget gör regeringen bedömningen att myndigheters och kommuners möjlighet att kunna utföra sådana åtgärder som avses i artiklarna 17–20 i EU-förordningen, utan att hindras av att ägare eller innehavare motsätter sig tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel, utgör ett sådant angeläget allmänintresse som kan motivera ingrepp i egendomsskyddet. 5.3Sanktioner för överträdelser av EU- förordningen om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt som beskrivs i EU-förordningens förbudsbestämmelse döms till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt som beskrivs i förordningens förbudsbestämmelse och därigenom bryter mot en föreskrift om förbud, villkor och åtgärder för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller den biologiska mångfalden eller för att uppfylla internationella åtaganden som regeringen har meddelat. Om en gärning är att anse som ringa döms inte till ansvar. Till ansvar vid grov oaktsamhet ska endast dömas om gärningen har medfört skada på eller olägenhet för människors hälsa eller miljön eller risk för sådan skada eller olägenhet. Till ansvar ska inte dömas om hanteringen är tillåten enligt barlastvattenlagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehöll inte något förslag om att fler arter än enbart invasiva främmande arter av unionsbetydelse skulle omfattas av bestämmelsen. Den innehöll inte heller inte någon ny brottsrubricering och inte heller något förslag om att undanta ringa gärningar från det straffbara området. Promemorians förslag innehöll heller inte något förslag om att undanta hantering som är tillåten enligt barlastvattenlagen från det straffbara området. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga synpunkter på förslaget. Mark- och vid saknar en redogörelse för varför den föreslagna straffbestämmelsen inte även ska träffa åtgärder vidtagna med invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse. i anser att det ska finnas en påföljd för åtgärder med invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse. ifrågasätter om det för straffbarhet ska behöva krävas att arten förts upp på EU-förteckningen. påtalar att EU-förordningen är tillämplig på alla invasiva främmande arter och dessutom en minimireglering och anser därför att den föreslagna bestämmelsen är mycket begränsad. Universitet menar vidare att förslaget endast täcker avsiktliga åtgärder eftersom den hänvisar till artikel 7 i EU-förordningen. , i , i , och uttalar särskilt stöd för förslaget att införa sanktioner för oaktsamhetsbrott. i anger som skäl att det är nödvändigt med bättre verktyg för att stoppa illegala utsättningar av signalkräfta och att rena informa- Prop. 2017/18:211 tionsinsatser inte räcker. anser att det är viktigt att straff- bestämmelsen tillåter undantag enligt artikel 19, t.ex. för signalkräfta. är frågande till om införsel av trädgårdsväxter, som frön eller plantor, med risk för spridning av sådana växter i naturen, ska betraktas som oaktsamhet eller inte. En sådan bedömning ställer enligt föreningen stora krav på fröfirmor och handelsträdgårdar, som i så fall ska kunna bli ansvariga för att saluföra frön eller plantor som kan bli invasiva. anser att förslaget, för att i högre grad komma åt oavsiktliga introduktioner, även bör omfatta brott mot tillsynsbeslut som har meddelats i det enskilda fallet. ifrågasätter vidare att placeringen av bestämmelsen mot bakgrund av att andra naturvårdsbrott följer av 29 kap. 2–2 b §§. Det framgår inte heller hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till 29 kap. 2 b § första stycket 3. kommun delar bedömningen i promemorian om skarpare sanktioner vid överträdelse och att fängelsestraff bör ingå i straffskalan. Även anser att fängelse bör ingå i straffskalan. Tingsrätten anser vidare att det skulle underlätta för tingsrätten om åtgärderna i artikel 7.1 uttryckligen framgår av den svenska lagtexten. Enligt tingsrätten kan en bestämmelse som uttryckligen klargör vilka åtgärder som är kriminaliserade vara bättre ägnad än ett blankettstraffbud att säkerställa lagföring i önskvärda fall. Enligt tingsrätten är det inte säkert att det går att lagföra en person som gör gällande att han eller hon inte kände till att den art som han eller hon introducerade i EU var uppförd i förteckningen. Tingsrätten pekar vidare på straffbestämmelse om förgöring (13 kap. 8 §) och att det är oklart hur föreslagna straffbestämmelsen är tänkt att förhålla sig till den bestämmelsen. Tingsrätten anser att det bör övervägas att låta straffbestämmelsen i stället föras in i 13 kap. 8 § . Skälen för regeringens förslag Med anledning av artikel 30 i EU-förordningen ska lagstifta om sanktioner för överträdelser av förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I skälen till förordningen anges att det, för att säkerställa att bestämmelserna i förordningen efterlevs, är viktigt att medlemsstaterna inför effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot överträdelser med hänsyn till överträdelsens art och allvar, principen om kostnadstäckning och principen att förorenaren betalar (skäl 33). Sanktionerna får bl.a. innefatta böter, beslagtagande och tillfälligt upphävande eller återkallande av ett tillstånd som utfärdats i enlighet med artikel 8. Av artikel 23 följer att medlemsstaterna får behålla eller anta strängare regler i syfte att förhindra introduktion, etablering och spridning av invasiva främmande arter. EU-förordningens artikel 7.1 innehåller ett antal förbud i fråga om inva- siva främmande arter av unionsbetydelse i syfte att förhindra introduktion eller spridning av dessa arter. Det är t.ex. förbjudet att hålla, föda upp, transportera och använda invasiva främmande arter av unionsbetydelse i 2017/18:211 och inom unionen samt att föra in sådana arter till unionen. artikeln gäller direkt i fråga om det som omfattas av förordningens defini- tion av en invasiv främmande art av unionsbetydelse, dvs. lar av en art, inbegripet alla delar, gameter, frön, ägg och föröknings- kroppar av dessa arter samt hybrider, sorter eller raser som kan överleva och sedan reproducera sig. Förbuden avser avsiktliga handlingar och dessa bör straffbeläggas (artikel 30 i EU-förordningen, medlemsstaterna ska fastställa bestämmel- ser om vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av denna Av artikel 7.2 följer att medlemsstaterna ska vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att förebygga oavsiktlig introduktion eller spridning av invasiva främmande arter av unionsbetydelse, inbegripet, i tillämpliga fall, på grund av grov vårdslöshet. Ett sätt att åstadkomma detta är att också straffbelägga vissa oaktsamma gärningar. i promemorian, som också delas av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, att även vissa oaktsamma handlingar bör sanktioneras. vika att kriminaliseringen sträcker sig för långt bör det straffbara området begränsas till grovt oaktsamma gärningar. Detta gäller särskilt med hänsyn till bestämmelsens förhållandevis vida tillämpningsområde vad gäller de ageranden som omfattas. Vid en bedömning av vilka gärningar som ska bedömas som grovt oaktsamma eller uppsåtliga kan hänsyn behöva tas till vilken art det är frågan om. Det kan inte krävas att enskilda ska känna igen alla invasiva främmande arter. Det finns heller ingen anmälningsplikt i fråga om invasiva främmande arter. Många djurarter kan snabbt förflytta sig långa sträckor. Det kan vara orimligt att kräva att t.ex. en fastighets- ägare, för att undvika att begå en straffbar handling, måste kontrollera vilka arter som finns på fastigheten. uppträder dock på samma plats , även om de kan sprida sig, och vissa djurarter är också mer bofasta. För sådana arter torde högre krav kunna ställas på fastighetsägaren. Även vilken punkt i artikel 7.1 i EU-förordningen som är tillämplig kan ha betydelse för bedömningen av vad som utgör grov oaktsamhet. agerande som beskrivs i artikeln och som därmed är förbjudet är att avsikt- ligen tillåta invasiva främmande arter av unionsbetydelse att växa. innebär att en underlåtelse att handla ibland kan vara straffbart. åligga t.ex. en fastighetsägare att vidta åtgärder efter att en tillsynsmyn- dighet har informerat om att det på fastigheten finns en invasiv främmande art som behöver åtgärdas eller om fastighetsägaren annars har vetskap om att invasiva främmande växtarter finns på fastigheten, om det kan anses som grovt oaktsamt att låta bli. För att kunna dömas för att ha underlåtit att handla måste den ansvariga ha haft rättslig och faktisk möjlighet att utföra de handlingar som har underlåtits. Vidare måste det kunna anses rimligt att personen skulle ha vidtagit åtgärderna. Vad som är en rimlig åtgärd kan variera bl.a. med hänsyn till vilken art det gäller. vissa arter kan det t.ex. krävas att åtgärderna vidtas av personer med spe- cialkunskap om arterna. Många åtgärder som vidtas för att utrota eller hantera invasiva främ- mande arter behöver, beroende av vilken art det är frågan om samt val av metod och kostnad för denna, pågå . Regeringen delar vidare remissynpunkterna om att straffbestämmelsen bör gälla fler invasiva främmande arter än enbart invasiva främmande arter Regeringen konstaterar att förbuden i artikel 7 endast träffar invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Det finns ännu ingen nationell förteckning över invasiva främmande arter av betydelse för . Det föreslagna bemyndigandet i 8 kap. 4 § första stycket 3 och andra stycket avser dock att göra det möjligt för regeringen att besluta om en svensk förordning om invasiva främmande arter. För att täcka in de arter som kommer att omfattas av en sådan förteckning bör straffbestämmelsen, utöver hantering av en invasiv främmande art på något sätt som beskrivs i artikel 7.1 a–h och som innebär en överträdelse av EU-förord- ningen, även omfatta sådan hantering som bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 3 och andra stycket. Straffbestämmelsen bör därför formuleras på så sätt att den brottsliga gärningen omfattar den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på sätt som beskrivs i artikel 7.1 a–h och därigenom bryter mot EU-förordningen eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 3 och andra stycket. När det gäller Svenska Botaniska Föreningens farhåga konstaterar regeringen att det endast är hantering av sådana invasiva främmande arter som omfattas av EU-förordningen eller av föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 4 § första stycket 3 och andra stycket som kan komma att vara otillåten och omfattas av den nya straffbestämmelsen. Det bör därmed inte vara straffbart att sälja frön eller plantor som ännu inte är invasiva men som kan komma att bli det . När det gäller synpunkt att det är viktigt att straffbestämmelsen tillåter undantag enligt artikel 19, t.ex. för signalkräfta, så konstaterar regeringen att signalkräfta är sådan en invasiv främmande art av unionsbetydelse som har stor spridning i . I fråga om sådana arter finns inga krav på att medlemsstaterna ska vidta utrotningsåtgärder. I stället ska medlemsstaterna enligt artikel 19 införa effektiva hanteringsåtgärder för att minimera effekterna på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster samt, i förekommande fall, människors hälsa och ekonomin. tillåter vidare en medlemsstat att hantera invasiva främmande arter som, liksom signalkräftan, har konstaterats ha stor spridning i en medlemsstat på ett sätt som är lämpligt i förhållande till medlemsstatens särskilda omständigheter. Som exempel på lämpliga hanteringsåtgärder anges i skälen till kommissionens första genomförandeförordning fiske, jakt, fångst eller någon annan typ av skörd för förbrukning eller export, förutsatt att dessa aktiviteter utförs inom ramen för ett nationellt hanteringsprogram (skäl 3). Att fiska signalkräftor för att förbruka dem, t.ex. genom att konsumera dem, kan därmed vara tillåtet om det sker inom ramen för ett hanteringsprogram trots att fiske och annan typ av skörd anses vara en sådan användning av arten som är förbjudet enligt artikel 7.1. Det kommer därmed inte att vara straffbart att fiska signalkräftor förutsatt att ett nationellt hanteringsprogram har antagits och att fisket bedrivs i enlighet med programmet. All hantering av invasiva främmande arter av unionsbetydelse är inte förbjuden. Att viss hantering av sådana arter är tillåten under vissa omständigheter följer direkt av övergångsbestämmelserna i förordningen om dels sällskapsdjur som införskaffats innan arten fördes upp på unionsförteckningen (artikel 31), dels kommersiella lager av invasiva främmande arter av unionsbetydelse som förvärvats innan arten förts upp på unionsförteckningen (artikel 32). Dessutom ska tillstånd ska kunna ges för vissa verksamheter i enlighet med artiklarna 8 och 9 och det tillståndssystem som har en skyldighet att upprätta. Viss hantering av invasiva främmande arter av unionsbetydelse kan även vara tillåten av andra skäl, bl.a. sådan skörd för förbrukning som görs inom ramen för ett nationellt hanteringsprogram som har beskrivits ovan. Det är troligt att motsvarande nationella bestämmelser kommer att gälla i fråga om invasiva främmande arter som inte är invasiva främmande arter av unionsbetydelse. För att det straffbara området inte ska träffa obetydliga företeelser bör ringa gärningar undantas från straffbarhet. Regeringen gör följande överväganden i fråga om placeringen av straffbestämmelsen. Med anledning tingsrätts synpunkt om att det är oklart hur föreslagna straffbestämmelsen är tänkt att förhålla sig till straffbestämmelse om förgöring (13 kap. 8 §) konstaterar regeringen att bestämmelse om förgöring endast omfattar att någon framkallar allmän fara för djur eller växter. Syftet med sanktionerna som krävs enligt EU-förordningen är att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna som har införts för att skydda biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster mot det hot eller fara som invasiva främmande arter utgör. Biologisk mångfald omfattar mer än enbart djur och växter. Vidare omfattar bestämmelse om förgöring endast uppsåtliga gärningar. Straffrättsliga regler som rör artskydd finns i 29 kap. . Reglerna är utformade som blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter meddelade av regeringen. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 3 § döms t.ex. enligt 29 kap. 2 b § första stycket 3 för artskyddsbrott till böter eller fängelse i högst . Paragrafen, som gäller fr.o.m. , kom till genom prop. 2005/06:182 och innebar att olika typer av brott mot artskyddet samlades och fick en egen brottsrubricering, artskyddsbrott. Artskyddet bygger i stora delar på EU-rättsliga bestämmelser, så som fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet och CITES-förordningen. Straffbestämmelserna i 29 kap. 2 b § är subsidiära i förhållande till bestämmelserna om miljöbrott i 29 kap. 1 §. Det betyder att man i första hand ska pröva om ansvar ska dömas ut för miljöbrott. Först om det är inte är möjligt, ska gärningen prövas enligt bestämmelserna om artskyddsbrott. Bemyndigandet i 8 kap. 3 § avser föreskrifter som meddelas för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön. Som framgått ovan tar bestämmelsen sikte på främmande arter. Med stöd av paragrafen kan föreskrifter meddelas om utsättning av djur- eller växtarter i naturmiljön. Som konstaterats ovan är bemyndigandet för smalt för att täcka in alla åtgärder som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver kunna meddela med anledning av EU-förordningen, såsom restriktionerna i fråga om hanteringen av arter enligt artikel 7. eftersom 8 kap. 3 § endast omfattar föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för utsättning av djur- eller växtarter i naturmiljön (och ingen annan hantering) och föreskrifterna får endast meddelas till skydd för vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön, dvs. inte för att skydda biologisk mångfald i stort. Enligt 29 kap. 2 b § första stycket 4 a) kan den som med uppsåt eller av oaktsamhet importerar, transporterar eller förvarar djur m.m. i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § , dömas för artskyddsbrott till böter eller fängelse i högst . Bemyndigandet i 8 kap. 4 § avser sådana föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem som meddelas för att skydda vilt levande djur- eller växtarter. Som konstaterats ovan är även detta bemyndigande för smalt för att täcka in alla åtgärder som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver kunna meddela med anledning av EU-förordningen, såsom restriktionerna i fråga om hanteringen av arter enligt artikel 7. Detta eftersom 8 kap. 4 § endast omfattar föreskrifter till skydd för vilt levande djur och växter och därmed inte till skydd för husdjur eller till biologisk mångfald i stort och den uppräknade hanteringen är för begränsad. Regeringen delar tingsrätts synpunkt att en bestämmelse som uttryckligen klargör vilka åtgärder som är kriminaliserade är bättre ägnad än ett blankettstraffbud att säkerställa lagföring i önskvärda fall.