prop · H503100 · 2018-04-16 00:00:00 — En ytterligare utmaning för finanspolitiken är att timlönen inom skattefinansierade sektorer som utbildning, barn- och äldreomsorg kan antas öka i samma takt som inom övrig produktion, utan att det motsvaras av ökad produktivitet. Detta innebär att enhetskostnaden för de skatte- finansierade tjänsterna stiger successivt relativt den genomsnittliga kostnadsökningen. Denna effekt brukar benämnas Baumols lag. För den offentliga sektorn innebär det att kostnaden för att tillhandahålla barn- och äldreomsorg i oförändrad omfattning med tiden tenderar att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen i samhället. Det råder oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för all skattefinansierad P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 I nationalräkenskaperna har produk- tivitetstillväxten i den skattefinansierade sektorn legat nära noll sedan den började mätas. Det innebär dock inte att produktiviteten inte kan öka inom delar av den skattefinansierade tjänste- produktionen, exempelvis inom sjukvården. Sam- tidigt är det svårt att belägga produktivitets- förändringar inom den offentliga sektorn efter- som merparten av dess produktion inte prissätts. utgångsläget för framskrivningen av utvecklingen åren därefter. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas däremot produktiviteten vara oförändrad, oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi. Skillnaden i produktivitetsutveckling leder, till- sammans med ett antagande om att timlöne- utvecklingen är densamma i hela ekonomin, till att kostnaderna för att producera en enhet ökar snabbare i den skattefinansierade produktionen 10.3Ett scenario för utvecklingen på än i resten av näringslivet. Detta är en effekt av I detta avsnitt redovisas ett scenario som illustrerar de utmaningar som beskrivits i tidigare avsnitt. Scenariot tar sin utgångspunkt i de demografiska förändringarna i SCB:s befolk- ningsprognos. Det bör understrykas att scenariot inte redovisar den mest sannolika utvecklingen. Syftet är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oförändrade regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna, och oförändrat beteende avseende arbetskrafts- deltagande och utnyttjandet av de skatte- finansierade tjänsterna. Ambitionen är att identi- fiera och analysera framtida utmaningar genom att undersöka hur stora anpassningar av dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgif- terna som behöver göras för att de offentliga finanserna ska vara i balans på lång sikt. Genom alternativa scenarier som baseras på olika antaganden är det möjligt att belysa vilka faktorer som stärker finanspolitikens långsiktiga håll- barhet och vilka som försvagar den. Beräkningarna bygger på antaganden De långsiktiga framskrivningarna av de offentliga inkomsterna och utgifterna utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 4 och 8. uppgick det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn, dvs. det finansiella sparandet justerat för kapitalinkomster och kapitalutgifter, till av BNP. –2021 sker en förstärkning av den offentliga sektorns finansiella sparande. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn motsvara av BNP, vilket är Baumols lag, som beskrivits tidigare. I scenariot antas befolkningens arbets- marknadsbeteende vara i stort sett oförändrat . Det betyder att arbetskrafts- deltagande, arbetslöshet och medelarbetstid för personer i olika åldrar med olika ursprung och av olika kön antas vara . En genomsnittlig kvinna eller man i en viss ålder och med ett visst ursprung antas då arbeta lika mycket som . Scenariot bygger även på antagandet att det offentliga åtagandet är oförändrat . Med detta avses att skattesatserna hålls på samma nivå som 2021, dvs. deras andel av skattebaserna är . För de skattefinansierade verksam- heterna antas att standarden är oförändrad uttryckt som resursinsats per brukare. Till exempel antas att en 90-åring får lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring . Eftersom produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas vara oförändrad kommer den offentliga konsum- tionen att utvecklas i samma takt som antalet arbetstimmar. Även ersättningsgraden i trans- fereringssystemen antas vara oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de förvärvsaktivas timlöner. Det betyder att även transfereringar som enligt regelverket är nominellt fastställda eller endast följer pris- utvecklingen antas öka i takt med genomsnitts- lönen . Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten har det övergripande ansvaret för finansieringen av den skatte- finansierade välfärden. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 därför i kalkylen så att kommunallagens (2017:725) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls. En mer utförlig beskrivning av de antaganden beräkningarna bygger på finns i rapporten till Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet som publiceras på i anslutning till ekonomiska vårproposition. I det långsiktiga scenariot skrivs den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram under en mycket . Slutåret för fram- skrivningen är 2100. Det råder självfallet mycket stor osäkerhet om utvecklingen över en så lång tidshorisont. Som tidigare framhållits ska det långsiktiga utvecklingsscenariot inte heller ses som en prognos över den mest sannolika utveck- lingen, utan som en konsekvensanalys av de antaganden som görs. bygger beräkningarna på SCB:s befolkningsprognos som normalt bör kunna fånga den huvudsakliga utvecklingen på medel- lång sikt. De årliga förändringarna av befolk- ningen är, vid frånvaro av stora migrationsflöden, relativt små i jämförelse med den totala befolkningsstocken. De allra flesta människor som kommer att leva i gör det . Det kan således finnas skäl att titta närmare på utvecklingen i ett lite mer kortsiktigt perspektiv, för att försöka fånga några av de förändringar som med relativt stor sannolikhet kommer att prägla det närmaste decenniet. I detta avsnitt görs därför en fördjupad analys av utvecklingen . Antalet sysselsatta kommer sannolikt att växa långsammare än befolkningen Att befolkningen ändrar storlek och sammansättning kommer att påverka utbudet av arbetskraft. Personer som är födda i arbetar i genomsnitt fler timmar än personer som är födda utomlands (se diagram 10.5). Medan en person som är född i i genomsnitt arbetar mer än i åldern 38–, är motsvarande antal ca för personer som är födda i utanför och för dem som är födda utanför . genomsnittlig arbetstid finns i alla åldersgrupper, men minskar normalt med antalet år som individen lever i . Diagram 10.5 Arbetade timmar per person och ålder Arbetade timmar (5-årsgenomsnitt) Källa: Arbetskraftsundersökningarna, . Beräkningen av utvecklingen av sysselsättningen och antalet arbetade timmar bygger på att arbets- utbud och sysselsättning är oförändrade per person i olika ålder och av olika kön och ursprung. I framskrivningen ökar antalet syssel- satta och antalet arbetade timmar i genomsnitt med , vilket ungefär är i paritet med antalet personer i arbetskraften. Diagram 10.6 Arbetskraft, timmar och sysselsättning Arbetskraft (vänster) Sysselsättning (vänster) Arbetade timmar (höger) Källor: och egna beräkningar. Eftersom den yrkesverksamma befolkningen främst ökar i de grupper där arbetslösheten är högre än genomsnittet ökar den sammanlagda arbetslösheten något 2021–2030. Sammantaget ökar antalet arbetade timmar med 2017–2030, vilket är något långsammare än –2017. Även om antalet arbetade timmar ökar till 2030 så växer totalbefolkningen snabbare, eller med , vilket innebär att antalet arbetade timmar per capita minskar. För att bibehålla antalet arbetade timmar per capita nivå behöver antalet arbetade timmar öka med ytterligare till 2030, vilket mot- svarar ca 240 000 fler sysselsatta med samma medelarbetstid, eller en ökning av den genom- snittliga årsarbetstiden med . Fler välfärdstjänster behöver produceras när befolkningen växer och åldras Befolkningens åldersfördelning är som tidigare nämnts viktig för de offentliga inkomsternas och utgifternas utveckling. Diagram 10.7 visar hur utgifterna för den offentliga konsumtionen, dvs. vård, skola, omsorg m.m., fördelas över livet. I början av livet används relativt mycket resurser för barnomsorg och utbildning. När en person når sjunker de offentliga utgifterna, och mot slutet av livet ökar de snabbt för främst sjukvård och äldreomsorg. Fler barn och äldre innebär således högre offentliga utgifter för att producera fler av dessa tjänster. Genom att kombinera uppgifter om den genomsnittliga konsumtionen av välfärdstjänster i olika åldrar och den förväntade befolknings- utvecklingen kan utvecklingen av den offentliga konsumtionen beräknas under antagande om oförändrad standard per brukare. Det är främst barnomsorg och utbildning som kommer att behöva tillföras mer resurser , om standarden per brukare ska hållas oförändrad (se diagram 10.8). På lite kommer dock behovet av äldreomsorg att öka snabbare. ökar behovet av äldreomsorg med och till 2030 med jämfört med . Efterfrågan på tjänster som inte konsumeras individuellt, såsom rättsväsende, försvar och offentlig administ- ration, antas öka i takt med totalbefolkningen och är högre 2030 än 2015. Samman- taget behöver den offentliga konsumtionen öka med i volym . P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Diagram 10.7 Offentlig konsumtion per person och ålder 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 100+ Källor: och egna beräkningar. Trots att antalet producerade tjänster ökar är relationen mellan utgifterna för den offentliga konsumtionen och BNP mer eller mindre oförändrad . En förklaring till detta är att utgifterna för de senaste årens stora asylinvandring förväntas minska . ökar konsumtions- utgifterna med av BNP (se tabell 10.2). Utgifterna för utbildning ökar i det närmaste i samma takt som BNP till 2030 vid ett oförändrat utnyttjande per brukare, medan utgifterna för sjukvård och framför allt äldre- omsorg ökar snabbare. Diagram 10.8 Offentlig konsumtion per ändamål Index 2015 = 100 Källa: Egna beräkningar. När den offentliga sektorn, och främst då de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för, expanderar behöver antalet syssel- satta öka. Det gäller både dem som är direkt anställda i den offentliga sektorn, men också anställda i näringslivet som producerar skatte- finansierade tjänster inom vård, skola och omsorg. Tabell 10.1 visar hur antalet anställda P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 behöver öka för att tjänsteproduktionen ska kunna öka i linje med demografin om antalet arbetade timmar per person som utnyttjar de skattefinansierade tjänsterna ska vara oförändrat. Tabell 10.1 Demografiskt betingad förändring i sysselsättning Tusental personer och procent -0,4 Anm.: Tabellen anger det demografiskt bestämda rekryteringsbehovet netto. Källa: Egna beräkningar. Totalt sett behöver antalet sysselsatta i den offentliga sektorn öka med ca 285 000 personer, eller med , för att personaltätheten ska vara oförändrad. Det är mer än dubbelt så mycket som krävdes under de 15 åren . Skillnaden mellan de två femtonårsperioderna är särskilt stor för kommunsektorn medan personalbehovet i staten endast är marginellt större. Behoven är som störst inom äldreomsorgen, men skillnaden mellan rekryteringsbehovet under den första och andra femtonårsperioden är särskilt stor i utbildnings- sektorn. ökade sysselsättningen i staten och kommunsektorn med ca 11 000 respektive 67 000 personer, dvs. mindre än vad som var demografiskt motiverat enligt beräk- ningen i tabell 10.1. En jämförelse med de faktiska sysselsättningsförändringarna kräver dock att hänsyn tas till att sektorernas omfattning delvis förändrats. ingick exempelvis ca 16 500 värnpliktiga i den statliga sysselsättningen enligt nationalräkenskaperna, något som i princip helt försvunnit 2015. Om hänsyn tas till detta ökade antalet statligt anställda mer än demografin motiverade . Inom vård, skola och omsorg har vidare en stor del av sysselsättningstillväxten skett i näringslivet, och inte i regi. Vidare anger tabell 10.1 förändringar netto. Om en normal personal- omsättning, framtida pensionsavgångar etc. inkluderas, blir rekryteringsbehovet betydligt större. Personalförsörjningen i delar av de kommunala verksamheterna kommer sannolikt att bli en stor utmaning . Växande överskott i pensionssystemet Det allmänna pensionssystemets utgifter mot- svarade 2017 av BNP och det finansiella sparandet var mer eller mindre i balans. förväntas antalet personer som är öka med , från strax under 2 miljoner personer 2017 till ca 2,4 miljoner personer 2030. I beräkningarna antas den genomsnittliga pensionsåldern vara oförändrad så att antalet ålderspensionärer ökar i samma takt som antalet personer som är . Diagram 10.9 Den offentliga sektorns pensionsutgifter och pensionssystemets sparande Pensionsutgifter (vänster axel) Finansiellt sparande (höger axel) -0,1 Källor: och egna beräkningar. Trots att antalet ålderspensionärer ökar väntas den offentliga sektorns samlade pensions- utgifter, inklusive avtalspensioner, garanti- pension och bostadstillägg för pensionärer, minska något i relation till BNP (se diagram 10.9). ökar det finansiella sparandet i pensionssystemet. En anledning till att de offentliga pensionerna ökar långsammare än BNP är att framtida pensioner i högre grad kommer att betalas ut från premiepensions- systemet än från ålderspensionssystemet. Utbe- talningar från premiepensionssystemet redovisas inte som transfereringar från den offentliga sektorn, eftersom det är en del av hushållssektorn i nationalräkenskaperna. Beräkningen bygger dessutom på nuvarande regler, vilket bl.a. innebär att indexeringen av pensionerna inte påverkas positivt av den starka utvecklingen av pensions- systemets tillgångar. Den offentliga sektorns sparande och skuld Åren karaktäriseras av demo- grafiska förändringar som tenderar att öka den offentliga sektorns primära utgifter som andel av BNP, dvs. utgifterna exklusive ränteutgifter (se diagram 10.10). bedöms utgifterna öka i långsammare takt än BNP. Utgifterna ökar med av BNP till följd av att de stora åldersklasser som är födda uppnår åldrarna , som relativt sett efterfrågar mer omsorgs- och vårdtjänster, som personer som är födda på 1960- talet påbörjar sitt utträde från arbetsmarknaden. Det primära finansiella sparandet blir negativt under dessa år (se diagram 10.11). I tabell 10.2 redovisas utvecklingen av de primära offentliga utgifterna fördelade på olika ändamål. Det kan noteras att den primära utgifts- kvoten faller snabbt till 2021 vid en oförändrad politik, och att den därefter ökar något till 2030, för att sedan åter falla. En förklaring till denna utveckling är att transfereringsutgifterna minskar av BNP . är transfereringarna mer eller mindre oförändrade som andel av BNP . Nedgången beror framför allt på att betalningarna från ålderspensionssystemet inte ökar lika snabbt som BNP. I scenariot med oförändrat beteende minskar den konsoliderade bruttoskulden från av BNP 2017 till av BNP 2025, för att sedan öka med en knapp procent av BNP till 2030 (se diagram 10.11). Bruttoskulden kommer då att understiga det toleransintervall som gäller för skuldankaret, som innebär att bruttoskulden ska motsvara av BNP, plus/minus av BNP. Det s.k. S1-värdet är -3,av BNP i detta scenario (se tabell 10.4). Det är storleken på den permanenta budgetförsvagning som krävs 2019 för att brutto- skulden ska motsvara av BNP 2032. När S1-indikatorn beräknas utifrån att den kon- soliderade bruttoskulden ska motsvara 60 pro- cent av BNP 2032 blir indikatorvärdet jämförbart med Europeiska kommissionens indikatorvärden (Se exempelvis Debt Sustainability Monitor 2017, European Economy, January 2018). P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Det demografiska kostnadstrycket avtar efter ca 2035 och de primära utgifterna minskar till av BNP. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter beror främst på att de offentliga investeringarna och konsumtions- utgifterna minskar som andel av BNP. Ett skäl till konsumtionsutgifternas minskning är att det inte antas ske någon standardförbättring i de skatte- finansierade välfärdstjänsterna när BNP, och där- med inkomsterna, ökar. De offentliga trans- fereringarna är i det närmaste oförändrade som andel av BNP efter 2030. Tabell 10.2 Primära offentliga utgifter vid oförändrat beteende Procent av BNP, utfall , framskrivning 2022–2100 Källor: och egna beräkningar. minskar utgifterna för den offentliga konsumtionen som andel av BNP . Utgifterna för äldreomsorg, som inkluderar både äldre- och handikappomsorg, är den enda utgifts- post som uppvisar ökande BNP-andelar även efter 2030, medan utgifterna för sjukvård är relativt stabila som andel av BNP. De viktigaste skatteunderlagen, och därmed skatteinkomsterna, styrs i stor utsträckning av utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära inkomsterna uppgår till av BNP under den första delen av framskrivningsperioden (se diagram 10.10), men faller tillbaka något efter ca 2035. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Diagram 10.10 Primära offentliga inkomster och utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det primära finansiella sparandet når ett minimum omkring 2035 och motsvarar ca 0–av BNP (se diagram 10.11), medan det finansiella sparandet tenderar att öka snabbare än BNP på lång sikt. Orsaken till den gradvis växande skillnaden mellan det finansiella sparan- det och det primära finansiella sparandet är den med tiden allt större avkastningen på de finan- siella nettotillgångarna. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoliderade bruttoskulden och stadigt växande finansiella tillgångar (se diagram 10.12). Diagram 10.11 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det går inte att tolka den beskrivna utvecklingen som en prognos över en förväntad faktisk ut- veckling. Det är i själva verket högst sannolikt att dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna skulle ändras om överskott av den storlek som visas i diagram 10.11 uppstod. Diagram 10.12 Offentliga sektorns finansiella netto- tillgångar och konsoliderade bruttoskuld vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar Finanspolitiken är långsiktigt hållbar givet beräkningsförutsättningarna För att sammanfatta beräkningsresultaten an- vänds två indikatorer, de s.k. S1- och S2-indika- torerna, som visar hur stor permanent förändring av det offentliga sparandet som krävs ett givet år för att den offentliga skulden ska utvecklas på ett önskvärt sätt. I beräkningarna är 2019 det år som den permanenta förändringen av det offentliga sparandet kan genomföras, eftersom det är för vilket regeringen kan föreslå en ny budget för staten. Den första indikatorn, S1, är ett mått på hur stor förändring av finanspolitiken som behövs för att den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld (Maastrichtskulden) ska motsvara 60 pro- cent av BNP 2032. Eftersom bruttoskulden motsvarade av BNP innebär det att det finns en förhållandevis stor säkerhetsmarginal till denna skuldnivå. Det innebär att S1-värdet för svensk del normalt är negativt, dvs. det krävs en mycket stor permanent budgetförsvagning 2019 för att bruttoskulden ska öka till av BNP. Den budget- försvagning som skulle krävas enligt nuvarande beräkning är så stor att den skulle vara helt oförenlig med målet att det genomsnittliga sparandet ska motsvara en tredjedels procent av BNP. Ett indikatorvärde under noll ska därför inte tolkas som att det helt säkert finns ett utrymme för budgetförsvagningar. Indikatorn är endast ett nyckeltal som möjliggör jämförelser av hur olika antaganden påverkar utvecklingen . Den andra indikatorn, S2, är ett mer teoretiskt mått som visar hur mycket det offentliga sparandet permanent måste förstärkas eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska stabiliseras över en oändlig tidshorisont. Indikatorn baseras på att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av utgifterna och den initiala skuld- stocken. Att nettoskulden stabiliseras på lång sikt är ett nödvändigt villkor för att finanspolitiken ska kunna betraktas som hållbar. Det går dock inte att enbart utifrån S2-indikatorn avgöra om politiken verkligen är hållbar. För det första beräknas indikatorn utifrån offentliga saldon mycket långt in , så långt att det i praktiken inte finns någon meningsfull inform- ation att tillgå för att bedöma deras nivå. Sparan- det antas därför vara oförändrat som andel av BNP efter 2110. Ofta beror indikatorvärdet i stor utsträckning på just detta antagande. För det andra är en justering av finanspolitiken i linje med S2-indikatorns värde inte heller en garanti för att skulden stabiliseras på en nivå som är förenlig med mer kortsiktiga kriterier för finanspolitisk hållbarhet. En budgetjustering i linje med S2-värdet innebär endast att den finansi- ella nettoställningen är stabil som andel av BNP på lång sikt, men säger ingenting om på vilken nivå detta sker. Det kan vara på nivåer som kanske inte är förenliga med fortsatt tillgång till krediter på internationella kapitalmarknader. Indikator- värdet är därför endast ett underlag i en mer generell bedömning av under vilka förutsätt- ningar som dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar, och måste tolkas med försiktighet. Generellt kan sägas att ju större S2-värdet är i absoluta termer, och ju tidigare i framskrivningen en obalans uppstår, desto större är sannolikheten att finanspolitiken kommer att behöva läggas om. Hållbarhetsindikatorn S1 uppgår till -av BNP, beräknad . Det relativt stora negativa S1-värdet visar att dagens omfattning av de offentliga inkomsterna och utgifterna med stor sannolikhet kan upprätthållas utan att bruttoskulden överskrider stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde. Finanspolitiken är således hållbar med god marginal enligt detta kriterium. Hållbarhetsindikatorn S2 är -0,av BNP. Strikt tolkat betyder det att det finansiella sparandet kan försvagas permanent av BNP 2019, som nettoskulden stabiliseras på mycket lång sikt. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 0 0 Finanspolitiken är därmed hållbar även bedömd på detta sätt. Det faktum att indikatorn bygger på antaganden om utvecklingen gör dock att S2-värdet inte kan tolkas som att det finns ett faktiskt engångsvist reformut- rymme. Indikatorvärdets förändring vid alter- antaganden ger dock en indikation på vilka faktorer som stärker finanspolitikens hållbarhet och vilka som försämrar den. Det scenario som redovisades ovan bygger på ett antal antaganden om hur arbetskraftutbudet, produktiviteten m.m. utvecklas (detta scenario benämns referensscenariot nedan). För att belysa effekten av alternativa utvecklingar och illustrera vilka faktorer som är viktiga och mindre viktiga för det offentliga sparandets utveckling, och därigenom kunna göra en mer utvecklad bedöm- ning av finanspolitikens hållbarhet, görs några alternativa beräkningar där olika antaganden varieras. Först diskuteras faktorer som förstärker det finansiella sparandet och sedan faktorer som försvagar det. Fler sysselsatta och ett längre arbetsliv stärker hållbarheten Dagens äldre kan se fram emot en betydligt som pensionärer än tidigare generationer. Både åldern för utträde från arbetsmarknaden och den förväntade medellivslängden har ökat , men utträdesåldern har ökat i långsammare takt än medellivslängden, särskilt för män (se tabell 10.3). Utträdesåldern låg 2016 på i genomsnitt, medan den förväntade återstående medellivslängden var . Bland europeiska länder med jämförbara data har en hög utträdesålder.