prop · H503167 · 2018-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:167 Ett tydligare och enklare detaljplanekrav Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa förtydliganden av kravet på detaljplan i . Ändringarna innebär att det blir enklare att bedöma när detaljplan krävs och när detaljplan inte krävs. Det tydliggörs att kravet på detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse bara gäller bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk och om det finns ett behov av planläggning. Både i fråga om uppförande av en ny sammanhållen bebyggelse och förändring eller bevarande av en befintlig bebyggelse föreslås att de omständigheter som har betydelse för bedömningen av om detaljplan krävs ska framgå av lagtexten. Utöver det förtydligas att den inverkan på omgivningen som ett byggnadsverk i sig har ska beaktas vid bedömningen av om detaljplan krävs för ett nytt bygglovspliktigt byggnadsverk. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt................................................. Ett tydligare och enklare detaljplanekrav ......................... 4.3Ett nytt byggnadsverks betydande inverkan på Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64) ................................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2017/18:167 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 2 § (2010:900) ska ha Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 1. en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 1. en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt, 2. en bebyggelse som ska för- 2. en bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras, om reglering- ändras eller bevaras, om regleringen en behöver ske i ett sammanhang, behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åt- gärden ska genomföras i, till åtgärd- ens karaktär eller omfattning eller till förhållandena i övrigt, 3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverket kräver bygglov eller är en annan byggnad än en sådan som avses i 9 kap. 4 a §, och a) byggnadsverket eller dess an- får betydande inverkan på omgiv- vändning får betydande inverkan på ningen eller om det råder stor efter- omgivningen eller om det råder stor frågan på området för bebyggande, efterfrågan på området för bebygg- b) byggnadsverket placeras i närheten av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och 4. en åtgärd som kräver bygglov vid nyetablering av en verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och använd- Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och varken bygg- 1 Senaste lydelse 2015:235. ningen av byggnadsverket inte kan nadsverket eller dess användning Prop. antas medföra en betydande miljö- kan antas medföra en betydande Denna lag träder i kraft . 2017/18:167 3 Ärendet och dess beredning har tillkännagett för regeringen att det fortfarande finns ett omfattande reformbehov och att behöver moderniseras, förenklas och förtydligas, att detaljplaneinstitutet måste utvecklas samt att det är önskvärt att regeringen föreslår fler lagändringar som kan ge en snabbare handläggning av plan- och bygglovsärenden (bet. 2013/14: CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187 och bet. 2015/16:CU1 punkt 7, rskr. 2015/16:79). Genom förslagen i denna proposition hanteras dessa tillkännagivanden delvis. I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslog den dåvarande regeringen bl.a. att det obligatoriska kravet på detaljplan skulle begränsas, men att kommunens möjlighet att ställa krav på detaljplan inte skulle inskränkas. Efter kritik från civilutskottet avslog förslaget (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en bebyggelse behöver regleras med en detaljplan (dir. 2017:6). Utredningen antog namnet . Enligt direktiven skulle utredaren bl.a. föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas och hur angränsande lagstiftning kan utformas samt analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). överlämnade delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr N2017/04517/SPN). Förslaget om ett nytt bemyndigande att meddela föreskrifter om när ett byggnadsverk eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bereds vidare i . Delbetänkandet föranleder i övrigt de lagförslag som lämnas i denna proposition. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Bakgrund och gällande rätt (2010:900), förkortad PBL, innehåller bestämmelser om planeringen av den fysiska miljön. sker genom att kommunen antar en översiktsplan som omfattar hela kommunen och som anger inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen. Den detaljerade planeringen av hur mark- och vattenområden ska användas och hur bebyggelsemiljön ska utformas och bevaras sker därefter genom att kommunen antar detaljplaner för avgränsade områden. Genom att detaljplanelägga ett område tar kommunen ställning till om marken är lämplig för bebyggelse och hur bebyggelsemiljön ska utformas. Vid den prövningen ska kommunen beakta de allmänna intressena i 2 kap. PBL och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. , men även de enskilda intressen som berörs, och göra avvägningar mellan motstridiga intressen. I detaljplanen ska kommunen reglera vissa frågor, t.ex. gränserna för och användningen av allmänna platser och kvartersmark. Utöver det får kommunen reglera en mängd frågor i planen, bl.a. bebyggandets omfattning, byggnaders användning, markytans utformning, vissa skyddsåtgärder mot störningar, hur området ska vara indelat i fastigheter och vilka servitut som ska bildas. Det som anges i detaljplanen är bindande vid en efterföljande bygglovsprövning och innebär en rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna (den s.k. byggrätten). Detaljplanen får som huvudregel inte ändras under planens genomförandetid, som kan vara . Antagandet av detaljplanen ska föregås av ett planförfarande där kommunen bl.a. ska ta fram ett planförslag, samråda om förslaget och låta det granskas. Detaljplanen och planförfarandet syftar bl.a. till att garantera ett bra beslutsunderlag och en god miljö, men detaljplanen är även kommunens instrument och styrmedel för att genomföra den lokala byggpolitiken. Ge- nom planförfarandet får både allmänheten och de enskilda som berörs insyn i processen samt möjlighet att komma till tals och påverka planens utformning. Det är bara kommunen som har befogenhet att planlägga användningen av mark och vatten i kommunen (det s.k. planmonopolet). Det innebär att det är kommunen som bestämmer om, när och var planläggning ska ske enligt PBL. I vissa situationer krävs att kommunen prövar markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning genom detaljplan (det s.k. detaljplanekravet). När någon söker bygglov eller förhandsbesked för en åtgärd utanför ett område med detaljplan ska pröva om åtgärden förutsätter planläggning, dvs. om det finns ett krav på att åtgärden ska prövas genom detaljplan. Om så är fallet ska avslå ansökan. Ansökan kan också avslås om kommunen redan har påbörjat arbetet med att anta en detaljplan för det berörda området. Dagens detaljplanekrav infördes genom den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, och har i sak överförts oförändrat till PBL. Detaljplanekravet har utformats med utgångspunkt i när detaljplan är den mest lämpade beslutsformen för att garantera en god miljö (prop. 1985/86:1 s. 143). Enligt 4 kap. 2 § PBL ska kommunen använda sig av detaljplaneinstrumentet i fyra fall. Detaljplan krävs för en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, och för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Det krävs även detaljplan 2017/18:167 för uppförande av ett nytt bygglovspliktigt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på mark i området för bebyggande. Detaljplan krävs också vid nyetablering av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (en s.k. Sevesoverksamhet) eller när ett byggnadsverk placeras i närheten av en sådan verksamhet. Det krävs däremot inte detaljplan för ett nytt byggnadsverk som kan prövas i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked, förutsatt att användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet på detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse Enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 PBL krävs det detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen. Bestämmelsen hade sin motsvarighet i 5 kap. 1 § första stycket 1 ÄPBL, enligt vilken detaljplan krävdes för ny sammanhållen bebyggelse. Det fanns ingen definition av sammanhållen bebyggelse i ÄPBL. Av förarbetena framgår att kravet på detaljplan inte knöts till ett visst antal byggnader utan att det i stället var åtgärdens art, omfattning och omgivningspåverkan samt behovet av att samordna fysiska förhållanden som var avgörande för hur behovet av detaljplan skulle bedömas (prop. 1985/86:1 s. 552). Behovet av detaljplan var alltså avgörande för om detaljplan skulle krävas. Genom PBL infördes nya definitioner av begreppen bebyggelse, sammanhållen bebyggelse och byggnadsverk. Definitionerna omfattar både bygglovspliktiga byggnadsverk och sådana som inte kräver bygglov. För att de nya definitionerna inte skulle leda till att det skulle ställas krav på detaljplan när icke bygglovspliktiga byggnader eller anläggningar skulle byggas infördes rekvisitet ”om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen”. Någon ändring i sak var dock inte avsedd. I förarbetena till PBL upprepades i stället uttalanden från förarbetena till ÄPBL om vad som ska beaktas vid bedömningen av om en detaljplan behövs (prop. 2009/10:170 s. 194 och 425 f.). Kravet på detaljplan för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras Detaljplan krävs enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 PBL när en bebyggelse ska förändras eller bevaras förutsatt att regleringen behöver ske i ett sammanhang. Bestämmelsen har förts över oförändrad från ÄPBL och tar sikte på stadsförnyelse och upprustning av bebyggelsen. Förekomsten av befintlig bebyggelse aktualiserar i sig inte detaljplanekravet. I stället är det avgörande vilket inflytande samhället behöver över bebyggelsen och dess förändringar. Vid bedömningen av om detaljplan krävs ska både omfattningen av den avsedda åtgärden och den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i beaktas. Detaljplan bör krävas för skyddsvärda bebyggelseområden av riksintresse samt om det behövs bestämmelser för att bevara eller trygga väsentliga drag i miljön. Detaljplan bör även regelmässigt användas för förändringar i form av förtätning genom tillbyggnad eller insprängning av nya byggnader och utvidgning av befintliga bebyggelseområden till tidigare obebyggd mark (prop. 1985/86:1 s. 553 f.). Detaljplanen bör omfatta den reglering som behövs för en lämplig anknytning till bebyggelsen i grannskapet och kan därför avse både den nya och den befintliga bebyggelsen. Kravet på detaljplan för ett nytt byggnadsverk med betydande inverkan på omgivningen Enligt 4 kap. 2 § första stycket 3 a PBL krävs det detaljplan för ett nytt bygglovspliktigt byggnadsverk om byggnadsverkets användning får en betydande inverkan på omgivningen. Med byggnadsverk avses såväl byggnader som andra anläggningar. Nöjesparker, idrottsplatser, kabinbanor, campingplatser och småbåtshamnar är exempel på bygglovspliktiga anläggningar som kan förutsätta planläggning om de får en betydande inverkan på omgivningen. Med inverkan på omgivningen avses bl.a. miljöpåverkan, inverkan på landskapsbilden och den arkitektoniska stadsmiljön och inverkan på förutsättningarna för trafiken och friluftslivet. Enligt 4 kap. 2 § andra stycket PBL krävs det ändå inte detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och det inte kan antas att byggnadsverkets användning medför en betydande miljöpåverkan. Ett och samma projekt kan träffas av flera krav på detaljplan Det går inte att dra en skarp gräns mellan de olika situationer som det krävs detaljplan i. Exempelvis består en ny sammanhållen bebyggelse alltid av nya bygglovspliktiga byggnadsverk. Dessutom kan såväl ett nytt byggnadsverk som en ny sammanhållen bebyggelse uppföras i en befintlig bebyggelse och därmed förändra den, t.ex. på en s.k. lucktomt, genom att en större fastighet delas eller att en befintlig bebyggelse utvidgas till att omfatta obebyggd mark. När bygglov söks för en sådan åtgärd ska prövning av om detaljplan krävs göras mot samtliga punkter som berörs. Om det t.ex. är fråga om en ny sammanhållen bebyggelse som ska uppföras på en lucktomt i en befintlig bebyggelse, ska prövningen avse både om den nya sammanhållna bebyggelsen i sig förutsätter planläggning och om den förändring av den befintliga bebyggelsen som den nya bebyggelsen innebär medför att planläggning krävs. I MKB-direktivet ställs krav på att vissa projekt ska miljöbedömas. Direktivet har i huvudsak genomförts genom bestämmelser i . Vissa projekt, t.ex. anläggande av en nöjespark, ett köpcentrum eller ett projekt för sammanhållen bebyggelse omfattas dock inte av tillståndsprövning enligt eller någon annan lagstiftning. I de fallen har MKB-direktivet genomförts genom att det ställs krav på detaljplan och på att det ska göras en miljöbedömning inom ramen för planförfarandet, om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (4 kap. 34 § PBL, 6 kap. 3 § , prop. 1992/93:60 s. 22, prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 2009/10:170 s. 194). När bygglov eller förhandsbesked söks för en sådan åtgärd ska alltså pröva om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i MKB-direktivets mening. Om så är fallet ska ansökan om bygglov avslås med hänvisning till att det krävs detaljplan. 2017/18:167 Förslaget i propositionen En enklare planprocess I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslog den dåvarande regeringen att detaljplan bara skulle vara obligatoriskt för åtgärder som berör en Sevesoverksamhet eller om användningen av ett byggnadsverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detaljplan skulle trots det inte krävas om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan som både är förenlig med granskningsyttrande och yttrande över planens aktualitet i förhållande till statliga intressen. Vidare skulle kommunen även fortsättningsvis få ställa krav på detaljplan i de fall som omfattas av dagens detaljplanekrav. Under riksdagsbehandlingen väcktes flera motioner med anledning av förslaget och bl.a. framfördes att det skulle kunna få en negativ påverkan på bostadsbyggandet, motverka en hållbar utveckling samt leda till att tillämpningen blir olika i kommunerna och till en risk för godtycklighet. ansåg att förslaget skulle avslås. Utskottet pekade bl.a. på att förslaget utgick från en helt ny syn på detaljplanens betydelse för planering och prövning av markens användning och lämplighet för bebyggelse samt ansåg att de skäl som låg till grund för att detaljplanekravet infördes i huvudsak fortfarande gör sig gällande. Vidare anförde utskottet bl.a. att förslaget innebar en alltför långtgående begränsning av detaljplanekravet, att det kunde medföra en osäkerhet om när detaljplan skulle komma att krävas samt att det fanns risk för olik tillämpning inom och mellan landets kommuner, vilket skulle motverka en strävan efter en ökad förutsägbarhet för fastighetsägare och byggherrar (bet. 2013/14:CU31 s. 11 f.). delade utskottets bedömning och avslog förslaget att begränsa detaljplanekravet (rskr. 2013/14:366). 4.2Ett tydligare och enklare detaljplanekrav Regeringens förslag: Det ska förtydligas att kravet på detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse bara gäller bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk och om detaljplan behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt. När det gäller en bebyggelse som ska förändras eller bevaras ska det förtydligas att detaljplanekravet gäller om regleringen behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, åtgärdens karaktär eller omfattning eller förhållandena i övrigt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att detaljplan alltid ska krävas för en ny sammanhållen bebyggelse och en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, men att det ska införas ett nytt undantag som innebär att detaljplan inte krävs om åtgärden kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Remissinstanserna: Ett mycket stort antal remissinstanser pekar på att detaljplaneinstrumentet har många fördelar och att det i många fall är det bästa och mest effektiva verktyget för att bedöma och lösa de många frågor som aktualiseras i ett byggprojekt. m.fl. pekar på byggrättens vikt för finansiering av byggprojekt. Flera instanser framhåller att detaljplane- instrumentet bör vara huvudregel. De flesta av remissinstanserna är trots det positiva eller neutrala till att detaljplanekravet förtydligas. instanser anser dock att förslaget bör bedömas tillsammans med utredningens instämmer dock inte i att utred- ningens förslag till största delen är ett förtydligande. bl.a. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen), och ett antal kommuner, anser att förslaget kommer att få begränsade effekter och inte leda till någon tids- Ett par remissinstanser, bl.a. och i , uttrycker en oro för att de statliga intressena inte kommer att beaktas och att samordningen med bl.a. statliga intressen Ett antal remissinstanser, t.ex. , Svenska Bygg- nadsvårdsföreningen och flera kommuner, uttrycker en oro för att kom- plexa frågor flyttas till bygglovsprövningen och att det kan resultera i bl.a. förlängda handläggningstider, att viktiga frågor inte blir tillräckligt utredda, vilket kan medföra oönskade effekter för människors hälsa, miljön, inklusive kulturmiljön och arkitektoniska värden, och att bebyggelsen inte blir lång- Kommuner och Landsting m.fl. för däremot fram att den lagstadgade handläggningstiden sätter en gräns för vad som kan prövas i ett bygglovsärende. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. och Linkö- pings kommuner, ifrågasätter att det i stället för att ändra en detaljplan skulle vara mer fördelaktigt att upphäva planen och pröva en åtgärd genom bygglov. Enligt innebär utredningens förslag till lagtext en skärpning av detaljplanekravet medan i anser att det utformats så att all sammanhållen bebyggelse som inte kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan kan prövas genom bygglov. instanser, bl.a. , anser att utredningens förslag är otyd- ligt utformat i fråga om förutsättningarna för att avstå från planläggning och kommun påpekar att det finns risk för att kommunerna kommer att tillämpa bestämmelserna olika. (mark- och miljödom- stolen) förespråkar att det införs kriterier för när detaljplanekravet gäller. anser att det bör framgå av lagtexten att bara bygglovspliktiga byggnadsverk kan aktualisera krav på detaljplan för en ny sammanhållen Enligt kommun är utredningens exempel på när plan- läggning inte behövs för en ny bebyggelse inom ramen för befintlig bebyg- anser att detaljplan även fortsättningsvis bör krävas när verket påverkas, t.ex. genom att den nya bebyggelsen medför ökad trafik, och flera remissinstanser att detaljplan bör krävas bl.a. för ny eller ändrad allmän plats. (mark- och miljödomstolen) pekar på att det saknas överväganden om överprövning av beslut om bygglov och Skälen för regeringens förslag Detaljplanekravet behöver förtydligas och förenklas Regeringen delar utredningens bedömning att en begränsning av detalj- planekravet i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) inte är förenlig med MKB- Om det skulle bli helt upp till kommunen att bestämma när en åtgärd ska prövas genom detaljplan i stället för bygglov eller förhands- 2017/18:167 besked, finns det vidare en uppenbar risk för att tillämpningen blir olika inom och mellan kommunerna. Det kan leda till att det blir oförutsebart för den enskilde byggherren när detaljplan kan komma att krävas. utveckling är inte önskvärd. Dessutom ger, vilket bl.a. har pekat på, de byggrätter som skapas genom detaljplan en garanti för att marken kan bebyggas, vilket i sin tur kan ha en avgörande betydelse för möjligheterna att finansiera ett byggprojekt. Att detaljplan är obligatorisk för vissa situa- tioner kan alltså ha avgörande betydelse för den enskilde och för genomför- barheten av byggprojekt. Regeringen anser därför att detaljplanekravet inte kan begränsas på det sätt som föreslogs i den propositionen. Som utredningen och flera remissinstanser har pekat på finns det många fördelar med detaljplaneinstrumentet. Detaljplanen är ett lämpligt verktyg för att lösa frågor som behöver hanteras inom ett stadsbyggnadsprojekt. Vidare ger de byggrätter som skapas genom detaljplanen en garanti för att marken kan bebyggas, vilket både påverkar fastighetens värde och ökar möj- ligheterna att belåna fastigheten. Eftersom detaljplanen är bindande vid en bygglovsprövning, ökar dessutom förutsebarheten och förutsättningarna för en effektiv och snabb lovhantering. Allt detta har i sin tur betydelse för bostadsbyggandet, som gynnas av tydliga förutsättningar och goda besluts- Det är dock både tids- och resurskrävande att ta fram en detalj- Det är därför viktigt att kravet på detaljplan bara gäller när detaljplan Dagens detaljplanekrav har utformats med utgångspunkten att detaljplan ska krävas i de fall det är den mest lämpade beslutsformen. fortsättningsvis vara utgångspunkten. Större projekt och förändringar i be- byggelsestrukturen bör därför normalt föregås av planläggning.