prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — 2017/18:159 överträdelser sker vilket ökar systemets legitimitet. Antalet fall där sank- tionsavgifter verkligen kommer att behöva tas ut torde därför bli begränsat. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att det finns skäl att ifrågasätta om regleringen bör utformas så att tillsynsmyndigheten får besluta om återkallelse av tillstånd, men inte om den mindre ingripande sanktionsavgiften. I tidigare lagstiftningsärenden har regeringen uttalat att en utgångspunkt bör vara att beslutanderätten i första instans ska ligga hos domstol främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (prop. 2007/08:107 s. 32). Vidare är utrymmet för administrativt bestämda påföljder är större om påföljden träffar ett företag (prop. 2004/05:142 s. 47). Vid tillämpningen av den reglering som föreslås kan det visserligen bli fråga om förhållandevis komplicerade bedömningar i en del fall och det kommer även att finnas visst utrymme för skönsmässiga över- väganden. Skyldigheten att betala avgift kommer dock att aktualiseras när vissa objektiva förutsättningar är uppfyllda och inte vara beroende av om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet. Avgiften riktar sig också uteslutande mot företag. Vidare kan en möjlighet för myndigheterna att fatta tidiga beslut antas främja sanktionssystemets effektivitet. Regeringen anser därför att beslut om sanktionsavgifter bör kunna fattas av och . Vissa juridiska personer har en mycket liten omsättning, medan andra kan omsätta miljardbelopp. Sanktionsavgiftens storlek måste därför kunna vara så hög att den även avskräcker mycket stora aktörer från att bryta mot föreskrifter på området, som avgiften i andra fall bör kunna bestämmas till ett förhållandevis litet belopp. I likhet med vad som gäller på finansmarknadsområdet finns därför anledning att koppla beloppet till företagens omsättning. Därigenom kan avgiften bestämmas till en nivå som gör sanktionen effektiv oavsett företagets storlek. Vid fastställandet av avgiften ska hänsyn också tas till vilket belopp som skulle ha använts i verksamheten, om aktören följt regleringen. Vidare ska hänsyn tas till överträdelsens karaktär. Omständigheter som exempelvis bör beaktas är om tillståndsinnehavaren lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter till tillsynsmyndigheten, arten av överträdelsen eller om överträdelserna skett vid upprepade tillfällen. Regeringen delar Förvaltningsrätten i och Reumatiker- förbundets bedömning att det finns skäl att föreslå högre sanktionsavgifter än enligt utredningens förslag. Regeringen föreslår att avgiften ska bestämmas till lägst och högst av den juridiska personens omsättning. Därigenom kan avgiften sättas i en nivå som avspeglar överträdelsens allvarlighet. Avgiften ska tillfalla staten. Vid bedömningen av hur som ska kunna förflyta innan möjlig- heten att besluta om en sanktionsavgift ska bortfalla måste behovet av rättssäkerhet och förutsebarhet beaktas, vilket talar för att tidsfristen inte bör vara allt för lång. För att en sanktionsavgift ska få avsedd effekt bör det inte heller löpa allt mellan överträdelsen och sanktionen. Å andra sidan finns en risk att överträdelser inte upptäcks av tillsynsmyndigheterna. Det kan därför krävas en mer ingående utredning för att bedöma om en överträdelse har ägt rum. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en tidsfrist är väl avvägd. Regeringen instämmer med Förvaltningsrätten i om att utredningens förslag skulle kunna leda till en osäkerhet om från vilken tidpunkt femårsfristen ska räknas. Eftersom det i normalfallet bör vara först efter utgången av räkenskapsåret som det går att fastställa om en överträdelse av regelverket har ägt rum, anser regeringen att ett beslut om sanktionsavgift ska ha fattats från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret när överträdelsen skede har gått ut. Regeringen instämmer i Kammarrätten i och Kronofogde- myndighetens bedömning att det kan behövas vissa förtydliganden avseende bl.a. regleringen av delgivning, verkställighet och preskription. Vad gäller delgivning finns regler om detta i förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL. Av 25 och 33 §§ FL framgår att underrättelse får ske genom delgivning vid kommunicering och meddelande av beslut. Bestämmelser om hur delgivning ska gå till finns i delgivningslagen (2010:1932). Regeringen ser inte skäl att särskilt reglera frågan om delgivning utöver detta. Sanktionsavgifter ska betalas till respektive Skolinspektionen efter det att beslutet har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om en avgift inte betalas inom ska myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Indrivning får ske enligt lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Det innebär även att lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. blir tillämplig enligt 1 § samma lag. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken. Bland annat mot bakgrund av att syftet med sanktions- avgiften är att den ska avskräcka från överträdelser mot regelverket, inte att täcka tillsynsmyndighetens kostnader, anser regeringen att det inte finns skäl att införa någon reglering om dröjsmålsavgift och ränta. Lagrådet ifrågasätter om sanktionsavgiften ska tillämpas i fråga om avvikelser från vart och ett av de föreslagna kraven för ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering; t.ex. vid ett för högt rörelseresultat, även om medlen faktiskt avses komma till användning i verksamheten. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att ett syfte med den föreslagna regleringen, med ett fastställt högsta tillåtna rörelseresultat, är att resurser ska komma de barn, elever eller brukare som de är avsedda för till del. Det innebär att det har viss betydelse vilket år som medlen används i verksamheten. Den valda utformningen med ett högsta tillåtet årligt rörelseresultat innebär också att det inte finns behov av någon särskild utdelningsbegränsning eller reglering som gäller vid avyttringar, eftersom medel inte tillåts ackumuleras i den juridiska personen. Regeringen anser därför att det finns behov av att kunna besluta om sanktionsavgifter redan på den grunden att det högsta tillåtna rörelseresultatet har överskridits. En annan ordning skulle enligt regeringens mening öka risken för kring- gående av regelverket. Tillstånd ska kunna återkallas vid allvarliga överträdelser Den normala påföljden för överträdelser ska enligt förslaget vara sank- tionsavgifter. Om en överträdelse är allvarlig ska dock tillståndet kunna återkallas. En återkallelse av tillstånd behöver inte föregås av sanktions- avgifter. Regeringen vill med anledning av vad Föreningen anför om möjlighet till rättelse betona att den normala påföljden vid överträdelse ska vara sanktionsavgifter och att återkallelse endast ska användas i allvarliga fall. Det kan t.ex. bli aktuellt när den juridiska personen vid upprepade tillfällen överträtt de krav som gäller för mottagande av offentlig finansiering eller då den juridiska personen gjort en betydande värde- överföring som innebär att stora medel lämnat verksamheten. I samman- hanget bör framhållas att det av 25 § FL följer att tillståndshavaren ska ges tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas. Tillfälliga övervinster ska inte medföra sanktioner Avsteg från reglerna om högsta tillåtna rörelseresultat ska i normalfallet föranleda sanktioner. Det kan dock finnas situationer när det på grund av särskilda skäl är befogat att avstå från sanktioner. Det är inte möjligt att göra en uttömmande uppräkning av de situationer då det kan anses före- ligga särskilda skäl, eftersom en bedömning alltid måste göras av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på ett fall då det kan tänkas föreligga särskilda skäl kan nämnas situationer då den juridiska personen fått högre inkomster än förväntat genom att vinna en upp- handling eller genom en plötslig tillströmning av elever eller brukare. Särskilda skäl kan även föreligga om en nystartad verksamhet inte kunnat förutse det operativa kapitalets storlek och statslåneräntan vid räkenskapsårets utgång (se avsnitt 4.6.1). Med anledning av vad anför om att sanktionerna skulle kunna medföra att leverantörerna undviker uppdrag om risken är att vinsten blir för hög kan konstateras att ökade intäkter normalt sett även bör motsvaras av ökade kostnader. Det kan dock i vissa fall vara svårt att öka utgifterna för exempelvis antalet lärare så snabbt att vinsten inte överstiger budget. Aktörens rörelseresultat kan alltså bli högre än det tillåtna, utan att detta varit aktörens syfte. Detta kan särskilt bli fallet för små företag med ett litet operativt kapital, där relativt små förändringar kan medföra en stor påverkan på rörelseresultatet. För ett litet företag kan t.ex. en till- kommande brukare medföra en stor procentuell ökning av inkomsterna medan en sådan förändring inte bör påverka en stor aktörs rörelseresultat nämnvärt. Hur stora övervinster som kan undantas från sanktioner bör bedömas från fall till fall, utifrån de skäl som föreligger. Lagrådet anser att det bör övervägas om bestämmelsen om undantag vid särskilda skäl är tillräcklig för att undvika att verksamhetsutövare påförs sanktioner även då de gjort sitt bästa för att följa regelverket. Den i lagråds- remissen nämnda marginalen om av det högsta tillåtna rörelse- resultatet kan enligt Lagrådets mening inte anses vara adekvat eftersom den saknar koppling till verksamhetens omfattning. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att det avgörande bör vara vad aktören rimligen har kunnat förutse, eftersom syftet med sanktionsavgifterna är att förhindra kringgående av regelverket. Det kan därför inte uteslutas att särskilda skäl kan föreligga även vid procentuellt sett stora avvikelser från det högsta tillåtna rörelseresultatet, i synnerhet om den juridiska personen har ett litet operativt kapital men en hög omsättning. Syftet med undantaget är inte att tillåta en högre utdelning eller andra värdeöverföringar till ägarna eller en större ökning av det egna kapitalet. Pengarna ska förbrukas i verksamheten under nästföljande räkenskapsår. praktiken innebär detta att nästföljande års tillåtna rörelseresultat minskas Prop. 2017/18:159 med den summa som utgör övervinst . Om en aktör inte återfört övervinsten vid utgången av nästföljande räkenskapsår kan tillsyns- myndigheten besluta om en sanktionsavgift. Regeringens förslag: Beslut om tillstånd om att ta emot offentliga medel, återkallelse av sådana tillstånd och beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om åter- kallelse gäller om inte myndigheten beslutar något annat. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Skolinspektionen anser att det inte är tillfredsställande att olika regler för om ett återkallelsebeslut ska gälla eller inte gäller för myndig- hetens verksamhet, om det inte föreligger goda skäl för det. Skol- inspektionen anser att det bör finnas utrymme att t.ex. besluta om att ett tillstånd dras in, men låta elever gå klart den innevarande terminen. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening är det rimligt att ett beslut om tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska vara möjligt att överklaga till allmän förvaltningsdomstol i likhet med vad som gäller vid andra tillståndsförfaranden. Att ett tillstånd återkallas kan få ingripande konsekvenser för de enskilda juridiska personerna. Även beslut om återkallelse bör därför vara möjliga att överklaga, liksom beslut om sanktionsavgift. Beslut om återkallelse bör gälla om inte myndigheten beslutar något annat. Regeringen anser att regleringen ger ett utrymme för myndigheterna att i det enskilda fallet avgöra när beslutet om återkallelse ska börja gälla. Det kan exempelvis, såsom Skolinspektionen framför, vara aktuellt att inte låta ett beslut om återkallelse gälla om det krävs för att en skola ska kunna bedriva verksamheten terminen ut. Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår att även den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Att huvudregeln är att beslutet ska gälla är emellertid, enligt regeringens mening, ändamålsenligt eftersom det annars finns en risk att ytterligare medel lämnar verksamheten, vilket kan skada förtroendet för sektorn. Det innebär visserligen att olika regler kommer gälla för olika typer av beslut hos Skolinspektionen. Regeringen anser dock att fördelarna med att besluten ska gälla överväger denna nackdel. Regeringens förslag: Den myndighet som ansvarar för prövningen av en ansökan om tillstånd om att ta emot offentliga medel och efter- följande tillsyn ska ta ut en avgift för att pröva ansökan och för tillsyn av att villkoren för tillståndet fortlöpande är uppfyllda. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om avgifter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss, och som tagit ställning till förslaget, avstyrker detta, i huvudsak eftersom de avstyrker förslaget om ett tillstånd för att ta emot offentliga medel, se avsnitt 4.2. Föreningen anser att förslaget försvårar uppstart av ny verksamhet. Skolinspektionen anser att det är rimligt att en avgift tas ut för en ansökan om tillstånd att motta offentlig finansiering. Myndigheten avstyrker dock förslaget om avgifter för tillsyn, med motiveringen att det kan vara svår- motiverat inför de huvudmän som ska granskas att en viss del av tillsynen ska vara avgiftsbelagd, medan andra delar av den är avgiftsfria. Det kommer enligt Skolinspektionen även att vara svårt att hålla i sär vilka kostnader som är att hänföra till de olika delarna inom myndighetens tillsynsuppdrag. SKL och kommun anser att kostnader för tillstånd och tillsyn inte ska finansieras genom avgifter eftersom dessa indirekt kommer att finansieras av kommunerna, vilket kan innebära att medel inte går till det som de är avsedda för. FSO Fria förskolor anser att förslaget strider mot ”lika-villkors-principen”, då offentliga huvudmän inte kommer att omfattas av avgifter av det aktuella slaget. Avgiftsbelastningen kommer dessutom att drabba aktörerna olika. Koncerner kommer exempelvis att jämställas med små kooperativ, såvida inte avgiften sätts utifrån antalet enheter. Skälen för regeringens förslag: Avgiftsfinansiering av tillståndspröv- ningar och vid tillsyn finns inom en rad områden, bl.a. vid prövningar av alkoholtillstånd och på apoteksområdet. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 anser regeringen att en reglering av enskilda aktörers använd- ning av offentliga medel inom välfärden är nödvändig. Tillståndspröv- ningen och tillsynen är i sin tur nödvändig för att regleringen ska kunna införas. Enligt regeringen är det rimligt att kostnaden för tillstånds- prövningen och tillsynen bärs av de enskilda aktörer som väljer att vara verksamma inom välfärden och, i den mån en övervältring av kostnaden sker, av de kommuner som väljer att använda sig av enskilda utförare. Prövningen av ansökningar om tillstånd om rätt att ta emot offentlig finansiering samt tillsyn av att kraven fortlöpande är uppfyllda bör därför avgiftsfinansieras. Vid beräkningen av avgifterna gäller principen om full kostnadstäck- ning, dvs. avgifterna ska beräknas så att de täcker myndighetens kostnader för tillståndsprövningen och tillsynen av de nya kraven. Avgifterna kan differentieras för att möjliggöra lägre avgifter för aktörer som kräver en mindre omfattande prövning, t.ex. företag med en mindre komplex ekon- omi. Regeringen vill med anledning av förskolors invändning förtydliga att avgiften ska betalas per tillstånd. I en koncern kommer varje juridisk person som träffas av regleringen att behöva ett tillstånd. 2017/18:159 anledning av Föreningen farhåga om att avgiften särskilt kommer försvåra för nystartade verksamheter konstaterar regeringen att huvud- delen av kostnaden väntas avse tillsynen av pågående verksamhet och inte tillståndsprövningen av ny verksamhet (se vidare i avsnitt 6.1). Detaljerna i avgiftsutformningen bör lämpligen utformas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Föreskriftsrätten får dock inte användas på ett sätt som leder till en utvidgning av kraven i lagstiftningen. 5.1Tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering Regeringens förslag: Författningsförslagen om tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering ska träda i kraft . Ersättning som följer av avtal som ingåtts före ikraftträdandet ska även fortsatt få lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som ingåtts efter ikraftträdandet ska dock endast få lämnas till sådana juridiska personer fram t.o.m. . Därefter får ersättning som följer av sådana avtal lämnas till sådana juridiska personer endast om den juridiska personen har kommit in med en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till den ansvariga myndigheten och slutligt beslut i ärendet ännu inte har fått laga kraft. Ersättning i ett valfrihetssystem får fram t.o.m. 2019 lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot eller ett landsting endast lämna ersättning till sådana juridiska personer om den juridiska personen har kommit in med en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och ett slutligt beslut i ärendet ännu inte har fått laga kraft. Bidrag enligt skollagen ska endast få lämnas till enskilda utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering som godkänts som huvudmän före ikraftträdandet fram t.o.m. . ska bidrag endast få lämnas till sådana juridiska personer om den juridiska personen ansökt om tillstånd att ta emot offentlig finansiering och under förutsättning att beslut i ärendet inte har fått laga kraft. En kommun får dock lämna bidrag fram till pågående termins slut. Äldre bestämmelser ska gälla i fråga om personlig assistans som har utförts före ikraftträdandet. Assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken för personlig assistans som har utförts efter ikraftträdandet får betalas ut om assistansen har utförts av någon som är en enskild juridisk person utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering, förutsatt att den juridiska personen har utfört assistans även före ikraftträdandet. assistans som utförs efter gäller detta dock endast om den juridiska personen senast detta datum har kommit in med en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och assistansen har utförts innan slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft. Sådan assistansersättning som på begäran av den försäkrade betalas ut till en juridisk person för personlig assistans som har utförts efter ikraftträdandet får emellertid enbart betalas ut till enskilda juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering eller inte hade det vid utförandet av assistansen om den juridiska personen har utfört personlig assistans även före ikraftträdandet. gäller detta dock endast om den juridiska personen senast detta datum har kommit in med en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt beslut i ärendet ännu inte har fått laga kraft. Ekonomiskt stöd för köp av personlig assistans som har utförts efter ikraftträdandet från en enskild juridisk person utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering får vidare fortsätta att lämnas om utförandet av assistansen har utförts av en enskild juridisk person utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering, förutsatt att den juridiska personen har utfört assistans även före ikraftträdandet. Ekonomiskt stöd för köp av personlig assistans som utförs efter från en sådan juridisk person får emellertid endast lämnas om den juridiska personen senast detta datum har kommit in med en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och assistansen har utförts innan slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har emellertid föreslagit att författningsförslagen om tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering ska träda i kraft och andra datum för övergångsbestämmelserna. Utredningen har även före- slagit att assistansersättning till juridiska personer utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska få fortsätta att lämnas om assistansersättningen börjat betalas ut före ikraftträdandet. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. anför att långa övergångsperioder kan försvåra tillsynen. Myndig- heten kommer att behöva granska avtalen för att utreda om de nya bestämmelserna är tillämpliga, vilket kommer att skapa ett betydande merarbete. anser därför att det bör sättas ett sista datum för när samtliga aktörer ska omfattas av de föreslagna reglerna. Skälen för regeringens förslag Det är angeläget att förslagen i propositionen träder i kraft . Regeringen bedömer att detta kan ske . Ersättning enligt ingångna avtal Även med beaktande av IVO:s synpunkter anser regeringen att det finns ett intresse av att låta befintliga avtal fullföljas i möjligaste mån i enlighet med de förutsättningar som rådde när avtalen tecknades. följer av avtal som ingåtts före ikraftträdandet bör därför även fortsatt få lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Detta innebär att företag och organisationer som be- driver verksamhet som överlämnats genom avtal efter t.ex. en upphandling inte behöver något tillstånd för att ta emot offentlig finansiering. Best- ämmelserna om tillstånd för offentlig finansiering kommer därmed som huvudregel bara att tillämpas på ersättning som utgår enligt avtal som tecknas efter att lagen trätt i kraft. Befintliga avtal löper enligt de villkor som gäller enligt avtalet. Detta innebär att många aktörer kommer att fort- sätta bedriva verksamhet utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering . Ersättning som följer av avtal som sluts efter ikraftträdandet bör bara få lämnas till juridiska personer utan tillstånd att ta emot offentlig finans- iering fram t.o.m. . Detsamma bör även gälla om parterna ingår avtal om förlängning av ett befintligt avtal. Därefter bör ersättning som följer av sådana avtal bara få lämnas till sådana juridiska personer om den juridiska personen har kommit in med en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till den ansvariga myndigheten. Ersätt- ningen bör som längst få lämnas till dess att ett slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft. Aktörer som har löpande avtal, men som vill lägga anbud i en ny upphandling efter ikraftträdandet, behöver söka tillstånd för att kunna få ersättning för de avtal som ingås efter ikraftträdandet. Tillståndet gäller den juridiska personen och kommer därmed att omfatta all verksamhet av aktuellt slag, dvs. även befintlig verksamhet som bedrivs av denne. Aktö- rer som vill ta del av ny offentlig finansiering, men som inte vill att befintlig verksamhet ska ingå i prövningen kan välja att starta en särskild juridisk person för den verksamhet för vilken aktören vill lämna anbud. Ersättning till aktörer inom valfrihetssystem Ersättning i ett valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem bör få lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering fram t.o.m. . Det finns därmed tid för befintliga aktörer att ansöka om tillstånd och göra de strukturella förändringar som kan behövas. Även kommunerna får under övergångs- tiden möjlighet att anpassa sina valfrihetssystem till de regler som föreslås i denna proposition.