prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens I promemorian föreslås att det ska föreskrivas att en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift inte ska medföra straffansvar enligt 28 a § eller 29 §. I promemorian föreslås också att hinder mot dubbla sanktioner för samma gärning ska anses uppkomma när ett vite har dömts Remissinstanserna: ifrågasätter om det är ända- målsenligt att straffbestämmelserna är subsidiära till sanktions- För det fall en överträdelse omfattas av både en straffbestämmelse och en sanktionsbestämmelse borde rimligen straffbestämmelsen, vid svårare överträdelser, ges företräde. pekar på att överträdelser av en märkningsregel i vissa fall är rent slarv och i andra fall av systematisk och mer allvarlig karaktär. att hantera dubbelbestraffningsförbudet inom miljörätten är enligt bra och bör tjäna som vägledning även inom anser att det bör analyseras om det finns situationer där kontrollmyndigheten, beroende på omstän- digheterna i det aktuella fallet, kan välja mellan att påföra sanktionsavgift eller väcka åtal för en viss överträdelse. Myndigheten pekar bl.a. på att överträdelser av vissa märkningsregler i många fall kan anses vara en 2017/18:165 mindre allvarlig brist som är lämplig för sanktionsavgift, men där systematiska och upprepade brister av samma märkningsregel bör kunna straffas eftersom det efter en viss tidpunkt måste anses vara fråga om ett allvarligt fusk. Även kommun och kommun anser att det bör ankomma på åklagaren att, enligt en sådan åtalsprövningsregel som finns inom miljöområdet, avgöra om en gärning som har belagts med sanktionsavgift även ska medföra åtal. Kommunerna anser att det bör föreligga en presumtion för åtal om en sanktionsbelagd överträdelse är så allvarlig att den kan leda till fängelse. Hovrätten för Nedre påpekar att dubbelbestraffningsförbudet inte enbart tar sikte på dubbla straff utan även på dubbla förfaranden. Enligt domstolen finns det därför skäl att tro att en vitestalan som ogillas hindrar ett straffrättsligt förfarande om samma sak. Kammarrätten i anser att det bör övervägas om det av lagtexten bör framgå att det inte heller ska vara möjligt att döma ut ett vite om en sanktionsavgift har beslutats. anser att det är av mycket stor vikt att nya sanktionsformer inte tillämpas parallellt med tvärvillkorssystemet. Även pekar på att sanktionsavgifter bör undvikas för samma eller liknande överträdelser som omfattas av sanktioner inom tvärvillkorssystemet. Skälen för regeringens förslag Förhållandet mellan sanktionsavgift och straff I artikel 4 i 7:e tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Denna rättighet brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbelbestraffning vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Eftersom både böter och sanktionsavgifter är ekonomiska sanktioner har en sanktionsavgift inte något självständigt syfte i förhållande till ett bötesstraff. Sanktionsavgifterna är således inte tänkta att komplettera det nuvarande straffet eller utgöra en sanktion för någon annan aspekt av överträdelserna. Sanktionsavgifterna är tvärtom endast ett annat sätt att beivra vissa av de överträdelser som omfattas av det straffrättsliga systemet. Det skulle därför strida mot dubbelbestraffningsförbudet om ett bötes- eller fängelsestraff och sådana sanktionsavgifter som här föreslås skulle påföras för samma gärning. I promemorian föreslås att de överträdelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet ska leda till en avkriminalisering i motsvarande mån. Detta sätt att hantera dubbelbestraffningsförbudet i lagstiftningen finns på flera områden, bl.a. i fiskelagen, där det anges att det inte ska dömas till straffansvar om gärningen kan leda till sanktionsavgift. Flera remissinstanser, däribland och , anser dock att denna tydliga gränsdragning mellan straff och sanktionsavgift i lagstiftningen kan ifrågasättas, och att det bör övervägas om en sådan åtalsprövningsregel som finns i bör införas i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. När det gäller den frågan kan regeringen konstatera att det har skett en viss renodling av systemet med sanktionsavgifter i . Urvalet av de bestämmelser där överträdelser kan leda till en miljösanktionsavgift, tillsammans med straffbestämmelsernas utformning och utvecklingen i praxis innebär minskade risker för dubbelbestraffning på området. För det fall att det ändå skulle förekomma att en överträdelse som kan föranleda miljösanktionsavgift också faller in under en straffbestämmelse finns en åtalsprövningsregel. Den anger att när miljösanktionsavgift kan tas ut och gärningen inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt (29 kap. 11 § ). En åtalsprövningsregel, såsom den i hindrar dock inte en dubbelprövning i alla situationer. Eftersom en åtalsprövningsregel inte innebär en avkriminalisering måste fortfarande misstänkta brott anmälas av kontrollmyndigheten till som har att pröva om åtal ska väckas. En sådan ordning skulle innebära att belastningen på de rättsvårdande myndigheterna inte minskar i den utsträckning som är önskvärd som systemet blir besvärligt att tillämpa. De önskade effektivitetseffekterna skulle alltså utebli. Dessutom är konsekvensen av ett sådant system att det inte är möjligt för den enskilde att förutse om ett visst beteende leder till straff eller sanktionsavgift. Remissinstansernas främsta skäl för att en åtalsprövningsregel bör införas i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är att man ser en risk för att omfattande överträdelser av märkningsregler måste bedömas vara så allvarliga att de i stället för att sanktioneras med en avgift bör leda till ett straff. I avsnitt 8.2 ovan har regeringen redovisat sin bedömning av hur urvalet av de bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet bör ske, nämligen dels med hänsyn till reglernas karaktär på områdena, dels utifrån behovet av att undvika att allvarliga ageranden faller utanför straffbestämmelserna. Regeringen har där dragit slutsatsen att regler om märkning och spårbarhet typiskt sett lämpar sig mindre väl för att föra över till ett sanktionsavgiftssystem, bl.a. eftersom det är svårt att dra en gräns mellan överträdelser som är mindre allvarliga och sådana som kan riskera att bli allvarliga om de sker i större omfattning. Bestämmelser om detta kommer alltså att ligga kvar i det straffrättsliga systemet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte är lämpligt att införa en åtalsprövningsregel i de nu aktuella regelverken. Lagrådet har efterfrågat ett förtydligande av förhållandet mellan allvarliga gärningar som kan leda till ett fängelsestraff enligt 28 a § och systemet med sanktionsavgifter. Som regeringen har slagit fast i avsnitt 8.1. och 8.2 ovan är avsikten att sanktionsavgifterna endast ska träffa överträdelser som är mindre allvarliga. De överträdelser som föreslås kunna leda till en sanktionsavgift är därför i huvudsak sådana som faller under tillämpningsområdet för bötesbestämmelsen i 29 §. Det kan emellertid, som Lagrådet har framhållit, inte helt uteslutas att vissa överträdelser som kan leda till en sanktionsavgift också skulle kunna medföra straffansvar enligt 28 a §. Vissa brister när det gäller att uppfylla krav på dokumentation skulle nämligen, i vart fall teoretiskt, kunna innebära att möjligheten att spåra ett livsmedel eller foder försvåras på ett sådant sätt att gärningen skulle kunna omfattas av 28 a § 5. 2017/18:165 sådan överlappning av sanktionssystemen måste dock anses vara ytterst marginell eftersom det, som konstaterats i avsnitt 8.2 ovan, saknas mer preciserade regler om krav på dokumentation i syfte att möjliggöra spårning. Det är en uppgift för regeringen att vid urvalet av vilka bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet minimera risken för en sådan överlappning. Mot den bakgrunden och för att säkerställa att allvarliga gärningar inte kommer att avkriminaliseras anser regeringen att den föreslagna bestämmelsen i 30 § tredje stycket, vilken reglerar förhållandet mellan straff och sanktionsavgifter, bör begränsas till att avse gärningar som omfattas av 29 §. Skulle en gärning trots allt omfattas av båda sanktionssystemen ankommer det i slutändan på rättstillämpningen att säkerställa att dubbelbestraffningsförbudet efterlevs. Förhållandet mellan straff respektive sanktionsavgift och vite Redan i befintlig lagstiftning på berörda områden stadgas att straff och vite inte ska komma i fråga för samma gärning. Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. Regeringen anser därför att det bör föras in en bestämmelse i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite. Den nuvarande bestämmelsen i respektive lag om förhållandet mellan straff och vite är utformad så att ansvar enligt lagarna inte får dömas ut för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande eller vitesförbud, om föreläggandet eller förbudet har överträtts. I lagrådsremissen föreslogs att bestämmelserna i stället ska ta sikte på utdömda viten, eftersom det i regel är först när ett vite har dömts ut som det kan bli fråga om dubbelbestraffning. Lagrådet har anfört att bestämmelsens utformning är olycklig av flera skäl och att regleringen bör övervägas ytterligare under den fortsatta beredningen. Såsom Hovrätten för Nedre påpekar, hindrar det s.k. dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till emellertid inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella förfaranden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). Som Lagrådet har anfört har dock gått längre på denna punkt än vad har ansett att konventionen kräver (se NJA 2013 s. 502). Enligt domstolen är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Regeringen instämmer med Lagrådet att detta bör komma till uttryck i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. I 5 kap. 13 § lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning Prop. 2017/18:165 finns ett exempel på en sådan reglering. livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter bör utformas på motsvarande sätt. Kammarrätten i anser att det bör övervägas om även den omvända situationen bör anges i lagen, dvs. att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för en gärning som det har dömts till straffansvar eller beslutats om en sanktionsavgift för. Eftersom de föreslagna bestämmelserna reglerar förhållandet mellan straff respektive sanktionsavgift och vite finns det enligt regeringens mening inte skäl att i lagtexten uttryckligen ange detta. I de fall det har dömts till ansvar eller beslutats om avgift följer det av bestämmelserna, och förbudet mot dubbelbestraffning, att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för samma gärning eller överträdelse. Betydelsen av att en överträdelse har gett avdrag på jordbrukarstöd De nuvarande reglerna på områdena möjliggör att straff döms ut för en överträdelse som har gett avdrag på jordbrukarstöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor. Att få avdrag på ett ekonomiskt stöd på grund av att man inte uppfyller stödvillkoren är inte att betrakta som ett straff. Det skulle därför inte stå i konflikt med dubbelbestraffningsförbudet att påföra en sanktionsavgift för samma överträdelse som redan gett avdrag på ett stöd. Avdrag på stöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor kan inte heller anses uppfylla det EU-rättsliga kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Lantbrukarnas riksförbunds- och Näringslivets regelnämnds ståndpunkt, bedömer regeringen därför att det inte är lämpligt att undanta de som fått avdrag på stöd på grund av överträdelse av ett tvärvillkor från att även kunna påföras en sanktionsavgift. Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt ansvar. Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Regeringens bedömning: överträdelser bör inte undantas från det avgiftsbelagda området. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. sen i län tillstyrker förslaget. att avsaknaden av ett subjektivt rekvisit i och för sig borde anses vara acceptabelt utifrån praxis, men att det innebär en försämring av den enskildes rättssäkerhet. Förbundet är med hänsyn till grundläggande rättssäkerhetsprinciper kritiskt till att systemet inte i högre utsträckning tar hänsyn till subjektiva förhållanden hänförliga till 2017/18:165 den avgiftsskyldige. Enligt Hovrätten för Nedre är det inte helt otänkbart att sådana gärningar som varken begåtts av uppsåt eller av oaktsamhet kan komma att omfattas av sanktionsavgiftssystemet och domstolen anser att det är anmärkningsvärt att åberopa effektivitetsskäl för att kunna besluta om en sanktionsavgift utan att pröva den enskildes skuld. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Vidare blir utrymmet för bedömningar mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det för ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Då ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheterna endast kontrollera att en överträdelse har skett objektivt och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden med beaktande av förutsättningarna för befrielse från avgift. och Hovrätten för Nedre är av rättssäkerhetsskäl kritiska till en avgiftsskyldighet som grundas på strikt ansvar. Regeringen håller med om att en strävan efter effektivisering skulle kunna innebära risker ur rättssäkerhetssynpunkt. Effektivitetsaspekter brukar emellertid sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättssäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga området. Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast i de fall där argumenten för att införa eller bibehålla hot om straff inte är lika starka. Det bör dock poängteras att ett införande av administrativa sanktioner inte nödvändigtvis måste innebära en försämring ur rättssäkerhetssynpunkt i jämförelse med ett straffrättsligt förfarande. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste naturligtvis balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner och höga krav måste ställas på förutsägbarhet i fråga om sanktionsavgifter. För att en konstruktion med strikt ansvar ska uppfylla kraven på rättssäkerhet bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se den i avsnitt 6.1 behandlade prop. 1981/82:142). Regeringen bedömer att denna förutsättning är uppfylld i fråga om de överträdelser som föreslås föras över från det straffrättsliga systemet till ett sanktionsavgiftssystem. Den presumtion som det strikta ansvaret innebär måste dock hållas inom rimliga gränser. Det får inte krävas en orimlig bevisbörda för att kunna undgå avgift. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de befrielsegrunder som föreslås i avsnitt 8.6.4 nedan, bedömer regeringen att kraven i är uppfyllda och att det därmed finns förutsättningar för att införa ett sanktionsavgiftssystem som bygger på strikt ansvar. överträdelser är undantagna från det straffbara området i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att åstadkomma ett system där överträdelser beivras snabbt och effektivt. Alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar motverkar detta syfte. Huvudregeln bör därför vara att objektivt konstaterade överträdelser ska kunna leda till att en sank- tionsavgift tas ut. överträdelser bör därför enligt regeringens men- Prop. 2017/18:165 ing inte undantas från det avgiftsbelagda området. Regeringens förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av rege- Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträ- delsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen Avgiften ska uppgå till och högst 100 000 Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i län anser att det är av vikt att det finns ett brett spann när det gäller sanktionsavgiftens storlek så att systemet blir rättvist beroende på typen av överträdelse. Dagligvaruhandel anser att aktörer som medvetet åsidosatt gällande bestämmelser riskerar en låg sanktionsavgift, trots att mer omfattande bedrägerier kan generera mångmiljonbelopp i inkomster. högst kommer därför inte att vara avskräckande. borgs kommun avstyrker förslaget att den minsta avgiften ska uppgå till och anser att en sanktionsavgift bör uppgå till minst 5 000 Det beloppet står enligt kommunen i bättre proportion till avgifter för livsmedelskontroll och företagsbot. kommun anser att en sanktionsavgift bör uppgå till minst 2 000 kronor för att vara avskräckande eftersom taxan för en timmes kontroll är kommun anser att sanktionsavgifterna bör tillfalla den myndighet som handlagt och beslutat i ärendet eftersom sanktionsavgiftssystemet kommer att medföra ökad administration. Skälen för regeringens förslag: Regelverket om sanktionsavgifter måste vara enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effektivitetsvinster. Som tidigare konstaterats bör ett beslut om sanktionsavgift inte kräva några ingående bedömningar. En sanktionsavgift ska kunna påföras kort tid efter att en överträdelse har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Enligt regeringen bör avgifterna därför faststäl- las schablonmässigt och utgå enligt en på förhand fastställd taxa som framgår direkt av förordning. Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas har det i promemorian angetts att två parametrar bör beaktas, nämligen överträ- delsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen Ingen remissinstans har haft några invändningar mot detta. ringen instämmer i bedömningen att dessa två kriterier ska beaktas när avgiftsbeloppet för en viss överträdelse fastställs. för flera andra områden där sanktionsavgifter införts, t.ex. på miljö- och Med ”överträdelsens allvar” avses överträdelsens omfatt- ning och den typiska faran som överträdelsen medför. 2017/18:165 sen av den bestämmelse som överträdelsen avser” tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse. Vid bestämmandet av max- och minimibelopp för avgiften bör det beaktas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktionsavgiftssystemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. Överträdelserna skulle, om de varit kvar i det straffrättsliga systemet, gett en bötespåföljd, möjligen kombinerad med en företagsbot. Sanktionsavgiftssystemet är inte tänkt att innebära en påföljdsmässigt sett mer ingripande reaktion på överträdelser än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. måste, vilket också påtalas i promemorian, hänsyn tas till att det på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns en stor variation när det gäller verksamhetsutövarnas storlek. Det kan därför antas att överträdelsernas allvar kan variera i hög grad. Regeringen utvecklar skälen för detta i avsnitt 8.6.2 nedan (differentiering av avgift). I promemorian föreslås att avgiftsbeloppet bör uppgå till och högst . , kommun och kommun anser att det minsta avgiftsbeloppet ska vara högre. Regeringen anser, i likhet med vad som föreslagits i promemorian, att är en lämplig avgift för de minst allvarliga överträdelserna. När det gäller den högsta avgift som bör kunna komma i fråga har Svensk Dagligvaruhandel bedömt att en avgift är för låg för att verka avskräckande. De exempel som organisationen pekar på – överträdelser av större omfattning/bedrägerier – kommer dock även fortsättningsvis att falla inom det straffrättsliga området. Sådana allvarliga överträdelser kan antingen komma att träffas av någon straffbestämmelse i eller av livsmedelslagens straffbestämmelser. Med det förslag som regeringen lagt fram i avsnitt 7.2 kommer bl.a. gärningar som innebär att någon i större omfattning märker, marknadsför eller presenterar ett livsmedel på ett sätt som är eller kan vara vilseledande att kunna betraktas som allvarliga brott där fängelse ingår i straffskalan. Eftersom sanktionsavgiftssystemet endast är avsett att omfatta mindre allvarliga överträdelser bedömer regeringen att en högsta beloppsgräns om är rimlig. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten. Enligt regeringens mening har det inte framkommit skäl att låta någon annan ordning gälla på nu aktuella områden. Regeringens bedömning: Sanktionsavgifterna bör differentieras, dvs. vara olika stora. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i bedömningen att sanktionsavgifterna bör differentieras eller har inget att invända mot den. i län påtalar vikten av att grunderna för differentieringen är tydliga så att det blir enkelt att avgöra vilken avgift som ska tas ut. Ett antal remissinstanser, bl.a. , i , Prop. 2017/18:165 och kommun framför synpunkter på vilka faktorer som bör ligga till grund för differentieringen. Skälen för regeringens bedömning: För ett effektivt och rättssäkert sanktionsavgiftssystem krävs bl.a. att avgifterna är proportionella, rättvisa och har en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer. Därför bör, utöver överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser, den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras en avgift beaktas vid bestämmande av avgiftens storlek. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att avgifterna bör differentieras. Verksamheterna på de nu aktuella områdena är av mycket skiftande karaktär. Reglerna på livsmedelsområdet omfattar exempelvis så skilda verksamheter som restauranger, distributörer av livsmedel till dagligvaruhandeln och primärproduktion. Reglerna om foder och animaliska biprodukter tar sikte på bl.a. framställning av foder, försäljning och utfodring av djur. Det kan därför antas att det finns anledning att använda olika differentieringsgrunder för olika typer av verksamheter. är det viktigt att systemet är förutsägbart och enkelt att tillämpa. Regeringen delar därför den åsikt som har kommit till uttryck i promemorian att systemen bör utformas med ett mindre antal principer för differentiering och att varje differentieringsgrund ska kunna tillämpas på flera överträdelser.