prop · H503258 · 2018-06-20 00:00:00 — I tredje delen av kapitlet presenteras andra förutsättningar som funnit kan påverka informationsutbytet. 3.1 Informationsutbytet enligt ramöverenskommelsen bedömningsgrund för detta delavsnitt är att myndigheterna ska ha utvecklat ändamålsenliga former för utbyte av underrättelseinformation baserat på sina respektive instruktioner. Exempelvis ska myndigheterna i samråd bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning. Myndighetscheferna vid respektive ansvarar även tillsammans för att det finns fungerande rutiner för att lösa samverkans- och samordningsfrågor mellan myndigheterna.61 Formerna för samverkan bör i sin tur underlätta utbytet av relevant information men behöver även kunna hantera eventuella problem med samverkan. 3.1.1 Ramöverenskommelsen är en grund för samverkan Formerna för hur och Säkerhetspolisen ska samverka med varandra framgår av ett antal överenskommelser som myndigheterna ingick när de blev två separata myndigheter 2015. Dessa överenskommelser har tillkommit med stöd av, och inom ramen för, en övergripande ramöverenskommelse. Den övergripande ramöverenskommelsen har syftet att uppnå en sammanhållen och effektiv polisverksamhet och att ge förutsättningar för att fortlöpande utveckla samarbetet. och Säkerhetspolisen har kommit överens om att fortlöpande informera varandra om förhållanden som har betydelse för ramöverenskommelsen. Man ska även samråda när det uppstår oklarheter i 61Se 26–29 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för samt 11–14 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. 62Ramöverenskommelse mellan om samarbete i vissa frågor, dnr A002.347/2015, 2015-350. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna. Till ramöverenskommelsen finns dessutom ett antal överenskommelser bilagda vilka reglerar specifika områden, såsom exempelvis ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller arbetet mot brottsaktiv extremism och terrorhot.63 3.1.2 Grundprinciperna för att dela information Grunderna för hur information ska utbytas mellan myndigheterna återfinns i överenskommelsen om operativ samverkan generellt. I denna framgår grunddragen för det generella informationsutbytet mellan myndigheterna och hur samarbetet, som ska finnas enligt polislagen och myndigheternas instruktioner, ska fungera när det gäller inhämtning och delning av underrättelseinformation samt när det gäller begäran om biträde av varandra. Vidare reglerar överenskommelsen hur ärenden ska överlämnas och vilka principer för samråd som ska gälla när någon av myndigheterna upptäcker brott som den andra myndigheten ansvarar för eller annars får utreda. För att säkerställa en effektiv ledning av polisverksamheten är grundprincipen att underrättelseinformation ska delas mellan respektive myndighet på nationell nivå, dvs. underrättelseenheten vid nationella operativa avdelning () respektive Säkerhetspolisen centralt.64 I de fall informationen har särskild betydelse för en region eller har regional/lokal karaktär kan underrättelseinformation från Säkerhetspolisen även delas med regionala underrättelseenheter. Grundprincipen för hur underrättelseinformation ska delas mellan myndigheterna presenteras i figur 1 och 2 nedan. 63Bilagorna A1, A4, samt A10. Även bilagorna A2 och A3 berör kontraterrorområdet, men reglerar aspekter som inte ingår i granskningen (operativ samordning vid förundersökning av misstänkt terroristbrott (bilaga A2) samt biträde med resurser vid misstänkt terroristbrott (bilaga A3)). 64Överenskommelsen omfattar även ansvarsfördelningen för utredningsverksamheten, vilken inte ingår i denna granskning. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L Figur 1 Delning av underrättelseinformation från Säkerhetspolisen till enligt överenskommelsen om operativ samverkan generellt Regionala sektioner (7 st.) Information av nationell karaktär eller vid osäkerhet om information är av nationell/ betydelse eller av regional/ Polisregioner (7 st.) Polisområden (27 st.) Lokalpolisområden (95 st.) behov vid Underrätta underrätta Ska Figur 2 Delning av underrättelseinformation från till Säkerhetspolisen enligt överenskommelsen om operativ samverkan generellt Regionala sektioner (7 st.) Polisregioner (7 st.) Polisområden (27 st.) Lokalpolisområden (95 st.) 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur de nationella kontakterna förs i praktiken I intervjuer uppger företrädare för både och Säkerhetspolisen att myndigheterna har löpande kontakter med varandra. Rikspolischefen och säkerhetspolischefen håller regelbunden kontakt och diskuterar gemensamma ärenden och händelser samt gör upp om ansvarsfördelning när så behövs.65 Säkerhetspolisens operativa chef, tillika chef för säkerhetsunderrättelseavdelningen, ansvarar tillsammans med chef för underrättelseenheten vid för att informationsutbytet mellan myndigheterna fungerar.66 Hur de regionala kontakterna förs i praktiken Enligt överenskommelsen har regionala underrättelseenheter en roll i informationsutbytet mellan myndigheterna medan Säkerhetspolisens regionala sektioner däremot inte har motsvarande roll. Nästan samtliga handläggare som intervjuats på de regionala underrättelseenheterna inom uppger att överenskommelserna inte är styrande för hur de utbyter information med Säkerhetspolisen.67 Av de personer från Säkerhetspolisens regionala sektioner som intervjuats uppger omkring hälften att de inte anser att överenskommelserna är styrande för deras dagliga arbete.68 uppger båda myndigheterna i intervjuer med att det är genom regionala underrättelseenheter och Säkerhetspolisens regionala sektioner som information från och till regional och lokal nivå bör utbytas.69 har vissa skriftliga instruktioner för hur regionala underrättelseenheter ska dela information till Säkerhetspolisen.70 Det finns även förväntningar på att information ska utbytas löpande genom exempelvis regelbundna samverkansmöten.71 Dock saknas skriftliga rutiner för hur samverkan ska ske; utan istället har det överlåtits åt den regionala nivån att skapa egna rutiner för detta.72 Det föreskrivs inte heller någon 65Intervju på med rikspolischefen, . Intervju på Säkerhetspolisen med säkerhetspolischefen, . 66Intervju på Säkerhetspolisen med chefen för inhämtningsavdelningen, . 67Intervjuer på i region A nr 2–3, region B nr 4–7, region C nr 9–10, region D nr 12– 13, region E nr 15, region F nr 20–22 samt region G nr 25–26. 68Intervjuer på Säkerhetspolisen i region A nr 27, region B nr 30–31, region C nr 35–36, region D nr 47, region E nr 39–40, region F nr 42, region G nr 45. 69Intervju på med gruppchef på underrättelseenheten vid , . Intervju på Säkerhetspolisen med chefen för enheten för personbaserad inhämtning, . 70Polismyndigheten: , dnr A 281 518/2016. 71Intervjuer på med gruppchef på underrättelseenheten och med personal på rättsenheten vid , . Intervju på Säkerhetspolisen med chefen för enheten för personbaserad inhämtning, . 72Intervju på Säkerhetspolisen med chefen för inhämtningsavdelning, . Intervju på med chefen för underrättelseenheten vid , . R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L lägsta nivå för samverkan regionalt. Av dessa skäl varierar formerna och även omfattningen när det gäller samverkan mellan regionerna.73 3.1.3 Grunden för samverkan för att förhindra terrorbrott och Säkerhetspolisen ska enligt överenskommelsen om utvecklad samverkan för att förhindra terrorbrott öka sin samverkan i syfte att stärka det samlade arbetet mot terrorism. Detta ska göras genom att terroraktörer uppmärksammas i underrättelsearbete och genom att agera proaktivt på uppgifter och i ärenden där det kan finnas en möjlig koppling till personer som kan utgöra terrorhot. Ett syfte med överenskommelsen är således att ska få bättre kunskap och bli mer aktiv på området.74 Enligt överenskommelsen ansvarar för att tillsätta en sambandsperson från som ska vara stationerad vid . sambandspersons uppgift är att bidra till en effektiv operativ samordning mellan de båda myndigheterna. ansvarar även för att löpande dela sin underrättelsebild med Säkerhetspolisen. Även relevanta underrättelseuppslag som bedömer kan utgöra ett terrorhot ska lämnas till Säkerhetspolisen.75 Säkerhetspolisen har å sin sida åtagit sig att i största möjliga utsträckning dela information och underlag till i syfte att stödja operativa arbete mot individer som kan utgöra ett terrorhot. ska Säkerhetspolisen dela en nationell underrättelsebild och motsvarande regionala underrättelsebilder för de sju polisregionerna till . Säkerhetspolisen ska också löpande, i vart fall månatligen, dela relevant information om personer som rest till konfliktområden för att delta i olagliga våldshandlingar till Polismyndigheten.76 Vidare ska Säkerhetspolisens operativa chef delta i nationella operativa ledningsgrupp. Säkerhetspolisens chefer för de regionala sektionerna ska även medverka i regionala operativa ledningsgrupper. Syftet är bland annat att dela regionala lägesbilder med varandra.77 73Se avsnitt 3.2. för genomgång av hur rutinerna varierar mellan regionerna. 74Ramöverenskommelsen mellan , bilaga A10 Överenskommelse om utvecklad samverkan för att hantera terrorhotet, A002.347/2015, 2015-350. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur åtaganden utförts på nationell nivå Av de intervjuer som genomfört framgår att den del av informationsutbytet som har åtagit sig på nationell nivå till största del har kunnat genomföras. Genom att närvara på nationella operativa ledningsgruppsmöte tar Säkerhetspolisen del av nationella underrättelsebild. Dessutom delar de strategiska rapporter som anses vara relevanta för Säkerhetspolisen.78 Liksom myndigheterna har överenskommit finns en s.k. sambandsman från stationerad vid centralt. Till sambandsmannens uppgifter hör dock inte att utbyta underrättelseinformation mellan myndigheterna utan att bidra till att utveckla samverkan och öka förståelsen mellan parterna.79 Vad gäller den information som Säkerhetspolisen åtagit sig att dela har detta dock inte kunnat genomföras som överenskommits. Till exempel har den nationella underrättelsebilden som enligt överenskommelsen skulle delas (det vill säga sex gånger totalt –201780) inte delats utan planeras att delas . Säkerhetspolisen uppger att man bedömt att det är mer effektivt med ett kontinuerligt underrättelseutbyte med med regionala underrättelsebilder som grund än att frekvent ta fram en nationell underrättelsebild.81 Hur åtaganden utförts på regional nivå uppger att myndigheten uppfyllt sitt åtagande att på regional nivå löpande dela relevant underrättelseinformation med Säkerhetspolisen.82 I intervjuer framkommer det att Säkerhetspolisens regionala sektionschefer i enlighet med överenskommelsen deltar i regionala operativa ledningsgrupper en gång . I överenskommelsen anges vidare att Säkerhetspolisen ska dela sju regionala underrättelsebilder (en för varje polisregion) om kontraterror till . Liksom den nationella underrättelsebilden har inte heller de regionala underrättelsebilderna delats i den takt som överenskommelsen anger. Istället för överenskomna sex gånger (tre ) har de regionala underrättelsebilderna för kontraterrorism delats endast två gånger; en gång 2016 och en gång 2017.83 Anledningen till att Säkerhetspolisen inte har delat med det intervall som överenskommelsen anger uppges vara att myndigheten inte anser 78Skriftligt svar från , . 79Intervju med s.k. sambandsman vid , 2017-05- 02. 80Överenskommelsen om att samverka för att förhindra terrorbrott ingicks . 81Skriftligt svar från Säkerhetspolisen, . 82Skriftligt svar från , . 83Skriftligt svar från Säkerhetspolisen, . R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L att det är effektivt med tätare intervaller än en gång . Om det kommer fram annan information menar att den kan delas i särskild ordning84 som inte finns stipulerad i överenskommelserna. 3.1.4 Grunden för att samverka mot våldsbejakande extremism Enligt överenskommelsen angående att arbeta mot brottsaktiva inhemska extremistmiljöer85 ansvarar Säkerhetspolisen för brottsförebyggande åtgärder medan ansvarar för underrättelsearbete och brottsförebyggande åtgärder inför befarade och pågående ordningsstörningar som faller utanför Säkerhetspolisens ansvarsområde. Säkerhetspolisen ska dock kunna stötta om det uppstår ordningsstörningar som kräver omfattande resurser eller som riskerar att få stora konsekvenser.86 Säkerhetspolisen har åtagit sig att en gång dela en nationell hotbild som ska vara nedbruten på regional nivå till , liknande de underrättelsebilder avseende terrorhotaktörer som beskrivs ovan. ska i sin tur tillhandahålla en särskild uppgiftssamling där och Säkerhetspolisen ska kunna dela information om inhemsk extremism. och Säkerhetspolisen har ett gemensamt ansvar för att, i den utsträckning inte sekretess hindrar det, regelbundet rapporterna och dela information för den nationella inriktningen. 87 I överenskommelsen anges inte mellan vilka funktioner som informationen ska delas och det hänvisas inte heller till överenskommelsen om övergripande operativ samverkan. Hur åtaganden utförts på nationell nivå I enlighet med åtagandet att regelbundet rapportera och dela information uppger att myndigheten bl.a. sammanställer en nationell rapport om inhemsk extremism som lämnas till Säkerhetspolisen. Det hålls även årliga möten mellan Säkerhetspolisens operativa ledning och nationella och regionala underrättelsechefer vid nationella hotbild som Säkerhetspolisen åtagit sig att dela med planeras att delas i början av 2018.89 84Skriftligt svar från Säkerhetspolisen, . 85Överenskommelsen angående arbete mot brottsaktiva inhemska extremistmiljöer ingicks . 86Ramöverenskommelsen mellan , bilaga A4 Överenskommelse angående arbete mot brottsaktiva inhemska extremistmiljöer, A002.347/2015, 2015-350. 88Skriftligt svar från , . 89Intervjuer på Säkerhetspolisen med stabschefen vid generaldirektörens stab, stabschefen vid inhämtningsavdelningen samt stabschefen vid säkerhetsunderrättelseavdelningen, . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppger att man i enlighet med överenskommelsen kunnat skapa en särskild uppgiftssamling avseende våldsbejakande extremism inom myndigheten. Säkerhetspolisen uppges ha fått tillgång till denna uppgiftssamling för att kunna ta del av information.90 Efter att överenskommelsen om brottsaktiva extremistmiljöer hade ingåtts gjorde dock Säkerhetspolisen bedömningen att det finns tekniska och rättsliga utmaningar som försvårar arbetet med en gemensam uppgiftssamling. Detta innebär att Säkerhetspolisen har tillgång till, men kan inte lägga in information i Polismyndighetens uppgiftssamling.91 Istället har man infört en lösning som möjliggör att kan föra in information från Säkerhetspolisen i sina interna system och därigenom sprida informationen till fler anställda inom Polismyndigheten.92 Hur åtaganden utförts på regional nivå Säkerhetspolisen har –2017 delat de regionala hotbilderna över brottsaktiva inhemska extremistmiljöer en av överenskomna till Polismyndigheten.93 I övrigt uppger Säkerhetspolisen att myndigheten löpande delar information med den nivå inom som anses behöva informationen.94 90Skriftligt svar från , samt möte på med chefen för och sektionschef vid underrättelseenheten vid , . 91Skriftligt svar från Säkerhetspolisen, . Säkerhetspolisen uppger att myndigheten på ett övergripande plan uppmärksammat regeringen på att polisdatalagen (2010:361) innebär juridiska begränsningar när det gäller möjligheten att dela information myndigheter emellan. Polisdatalagen gäller, i enlighet med vad som närmare framgår av lagen, vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet vid och Säkerhetspolisen. pågår emellertid ett lagstiftningsarbete för att ersätta polisdatalagen i samband med att EU:s direktiv om skydd för enskilda i samband med brottsbekämpande myndigheters personuppgiftsbehandling ska genomföras (och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF). Direktivet ska vara genomfört och Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv (Ju 2016:06) har lämnat förslag som avser och Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter i två betänkanden: Brottsdatalag (SOU 2017:29) och Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (SOU 2017:74). 92Intervjuer på Säkerhetspolisen med stabschefen vid generaldirektörens stab, stabscheferna vid inhämtningsavdelningen respektive säkerhetsunderrättelseavdelningen, samt möte på med chefen för och sektionschef vid underrättelseenheten vid , . 93Intervjuer på Säkerhetspolisen med stabschefen vid generaldirektörens stab samt med verksjurist, . 94Skriftligt svar från Säkerhetspolisen, . R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L I enlighet med åtagandet att regelbundet rapportera och dela information uppges regionala underrättelseenheter inhämta information utifrån de regionala hotbilder som Säkerhetspolisen delat. Information som kan vara intressant för Säkerhetspolisen uppges även lämnas ut löpande från Polismyndigheten.95 3.1.5 Överenskommelserna har inte utvärderats Enligt varje överenskommelse som studerat åligger det och Säkerhetspolisen att gemensamt utvärdera överenskommelserna.96 Detta har inte ägt rum. Skälet uppges vara att både och Säkerhetspolisen ansett att det är för tidigt, och inte heller relevant, att utvärdera överenskommelserna. I stället har myndigheterna bestämt sig för att revidera överenskommelserna så att de bättre stämmer överens med dagens samverkan. Detta arbete har inletts och planeras att avslutas våren 2018.97 De överenskommelser som och Säkerhetspolisen ingått utgör ett ramverk för ansvarsfördelning och samverkan mellan de båda myndigheterna. Överenskommelsen om operativ samverkan generellt avser endast informationsutbytet mellan å ena sidan regionalt och nationellt och å andra sidan Säkerhetspolisen nationellt. Säkerhetspolisens regionala sektioner nämns inte och hur information ska delas till nivå från Säkerhetspolisen framgår endast indirekt. Löpande regionalt informationsutbyte regleras inte i överenskommelserna. Överenskommelserna föreskriver inte heller någon miniminivå för samverkan regionalt. Myndigheterna får på regional nivå i stället skapa egna rutiner för hur de utbyter information mellan sig. Säkerhetspolisens nationella och regionala underrättelsebilder har inte delgivits i den takt som överenskommelserna anger. Myndigheterna har inte utvärderat överenskommelserna utan har istället påbörjat ett arbete för att revidera överenskommelserna. 95Skriftligt svar från , . 96Ramöverenskommelsen mellan , bilaga A4, Överenskommelse angående arbete mot brottsaktiva inhemska extremistmiljöer, A002.347/2015, 2015- 350 samt bilaga A10, Överenskommelse om utvecklad samverkan för att hantera terrorhotet, A002.347/2015, 2015-350. 97Intervju på med chefen för underrättelseenheten vid , . Intervju på Säkerhetspolisen med säkerhetspolischefen, samt chefen för inhämtningsavdelningen, . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2 Informationsutbytet i praktiken utgår i detta delavsnitt från att de former som myndigheterna har utvecklat för utbyte av underrättelseinformation ska vara ändamålsenliga för det praktiska utförandet. Enligt forskning krävs en tydlig ansvarsfördelning mellan parterna och ett tydligt syfte och mål med att samverka, som är förankrat i de samverkande organisationerna på alla nivåer. Formerna bör i sin tur underlätta utbytet av relevant information men behöver även kunna hantera eventuella problem med samverkan. Därutöver behandlas även om myndigheterna efter sekretessprövning finner att de kan lämna ut uppgifter till den andra myndigheten. Delavsnittet utgår även från regeringens strategier som anger att tillgång till information på såväl nationell, regional som lokal nivå är avgörande för att myndigheterna ska kunna bedriva ett ändamålsenligt arbete. Detta innebär att myndigheterna behöver ha tillsett att underrättelseinformation utbyts effektivt mellan myndigheternas alla nivåer. Inför ett utlämnande av uppgifter mellan myndigheterna ska en sekretessprövning göras. De flesta polishandläggare på de regionala underrättelseenheterna och vid finanspolisen uppger att det finns sekretessbrytande bestämmelser som medger delning av information med Säkerhetspolisen.98 De flesta handläggarna vid anger även att det är tydligt för dem vilken information som ska delas med Säkerhetspolisen. Ofta kan handläggarna avgöra själva vad som ska delas, eller så stämmer de av med en gruppchef eller med den del av som informationen kommer ifrån.99 Säkerhetspolisen framhåller att de, efter att en sekretessprövning gjorts, oftast finner att information kan delas med Polismyndigheten.100 Vid regionala sektioner uppger handläggarna att de behöver rådfråga gruppchef, sektionschef eller Säkerhetspolisen centralt innan de kan lämna information till Polismyndigheten.101 Sektionscheferna uppger att de själva får avgöra om informationen går att lämna ut. Vid osäkerhet kan Säkerhetspolisens centrala avdelningar kontaktas.102 98Intervjuer med handläggare på regionala underrättelseenheter och finanspolisen. 99Intervjuer på i region A nr 3, region B nr 5 och 7, region C nr 8–11, region E nr 15, region F nr 20–21 och 24 samt region G nr 26–27. 100Intervjuer på Säkerhetspolisen i region A nr 27–29, region B nr 30–31, region C nr 34–36 samt region D nr 37–38 och 47. 101Intervjuer på Säkerhetspolisen i region A nr 27, region B nr 30, region C nr 34–35, region E nr 40 samt region F nr 43–44. 102Intervjuer på Säkerhetspolisen i region A nr 29 och region F nr 43. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R S Ä K E R H E T S S K U L L 3.2.2Polismyndigheten ger information från regional nivå till Säkerhetspolisen Grundprincipen är, som tidigare angivits, att underrättelseinformation ska ges från regionala eller nationella nivå till Säkerhetspolisens nationella nivå.103 Då det är regionala underrättelseenheter som ansvarar för underrättelseinformation på regional nivå, ansvarar de även för att dela relevant information med Säkerhetspolisen. regionala underrättelseenheter får underrättelseinformation från olika delar av och sammanställer dessa i så kallade underrättelseuppslag som delas med Säkerhetspolisen.104 Underrättelseuppslagen kan innehålla iakttagelser som poliser gjort eller rapporter om händelser som inträffat som kan vara relaterade till våldsbejakande extremism eller terrorism.105 har en intern rutin för hur delningen bör gå till.106 Vid delning från har en särskild digital förbindelse upprättats, som medger utrymme för att göra på lite olika sätt.107 I nästan alla regioner skickar en handläggare på den regionala underrättelseenheten underrättelseinformationen till Säkerhetspolisens registrator.108 I en region uppger polishandläggaren att underrättelseinformationen delas till Säkerhetspolisens regionala sektion, som sedan får vidarebefordra till Säkerhetspolisens registrator.109 Även finanspolisen använder den särskilda digitala förbindelsen för att dela underrättelseuppslag till Säkerhetspolisen.110 Delning av underrättelseuppslagen diarieförs inte men loggas i system.111 Rutinen är att Säkerhetspolisen centralt behandlar och analyserar den information som lämnat, innan Säkerhetspolisens regionala sektioner får ta del av den.