prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — Avsikten är i stället att regleringen ska säkerställa att viktiga insatser i form av extra anpassningar inte glöms bort i samband med att eleven byter från förskoleklassen till lågstadiet, från lågstadiet till mellanstadiet eller från en skola till en annan. Sekretess och tystnadsplikt kommer inte att utgöra hinder för överlämning av uppgifter påpekar att det i de flesta fall är oproblematiskt att överföra resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Förbundet anser dock att det är mer komplicerat när en elev byter från en fristående skola till en skola. Bestämmelser om sekretess i kommunalt bedriven skolverksamhet och bestämmelser om tystnadsplikt i enskilt bedriven skolverksamhet finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) respektive 29 kap. 14 § skollagen. I de fall det blir aktuellt att överlämna resultat av en uppföljning från en skola till en annan skola, och sekretess skulle råda mellan dessa, bör bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL, som möjliggör uppgiftslämnande som är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet, kunna tillämpas som stöd för överlämnandet. Detsamma gäller i de fall det blir aktuellt att överlämna resultatet av en uppföljning från en skola till en fristående skola. Bestämmelserna i 29 kap. 14 § skollagen om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet är utformade på så sätt att vissa uppgifter inte obehörigen får röjas. Genom föreslagen reglering i skollagen, där resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs, kommer det att vara tydligt att det inte är fråga om något obehörigt röjande av uppgifter, vare sig när 2017/18:195 resultatet av uppföljningen överförs från en fristående skola till en annan fristående skola eller från en fristående skola till en skola. Det behöver således inte göras någon ändring vare sig i OSL eller i skollagens bestämmelser om tystnadsplikt med anledning av förslaget om överföring av resultatet av uppföljningen. 6.5Garantin för tidiga stödinsatser ska regleras i anslutning till övriga stödbestämmelser Regeringens förslag: Bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser ska införas i det kapitel i skollagen som innehåller övriga bestämmelser om stöd. Det ska även göras vissa andra lagtekniska justeringar i kapitlet. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska införas i respektive skolformskapitel. Vidare föreslår utredningen andra redaktionella förändringar i 3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen. Remissinstanserna: framhåller att åtgärdsgarantin är att se som en del av och en förstärkning av redan befintliga stödbestämmelser. Av den anledningen skulle regleringen kunna föras in i de befintliga bestämmelserna i 3 kap. skollagen om barns och elevers utveckling mot målen, alternativt i en egen bestämmelse i detta kapitel, för att på så sätt hålla ihop regelverket kring extra anpassningar och särskilt stöd och för att underlätta för skolorna att följa de olika stegen i arbetet. är av en liknande uppfattning och anser att de föreslagna bestämmelserna bör föras in i 3 kap. skollagen. Utredningens förslag riskerar enligt överklagandenämnden att göra stödbestämmelserna splittrade och mer svårtillgängliga. Myndigheten är även kritisk till de föreslagna förändringarna av 3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen och har svårt att se behovet av de redaktionella förändringarna. Vidare anser myndigheten att bedömningsstöd redan omfattas av uppräkningen i paragraferna. Om varje ny kartläggning eller motsvarande ska räknas upp kommer bestämmelserna att bli mer svåröverskådliga. anser att det är oklart hur gällande stödlagstiftning och de föreslagna bestämmelserna om åtgärdsgaranti förhåller sig till varandra. De föreslagna bestämmelserna kommer enligt myndigheten att skapa en komplicerad dubbelreglering av arbetet med stödinsatser. En oklarhet handlar om förhållandet mellan utredningen av elevers behov av särskilt stöd som nämns i 3 kap. 8 § skollagen och analysen av elevers kunskapsutveckling som nämns i de föreslagna bestämmelserna om åtgärdsgaranti. Flera remissinstanser, däribland Skolinspektionen och Handikappförbunden, framhåller att i utredningens förslag till ändring i 3 kap. 8 § skollagen har bestämmelsen om att behovet av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, tagits bort utan närmare motivering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, och har inget att invända mot de regeltekniska förändringarna. Kommuner och Landsting (SKL) framhåller att det är en förbättring jämfört med utredningens författningsförslag men förbundet anser att det är en jämförelsevis invecklad reglering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: ställer sig bakom förslaget. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , och Funktionsrätt har inte några synpunkter på förslaget. anser att en lämplig placering av nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 7 § skollagen (2010:800) kan vara i anslutning till bestämmelserna i 3 kap. 11 och 12 §§ skollagen. Skälen för regeringens förslag Ett införande av bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser i 3 kap. skollagen kan underlätta tillämpningen av bestämmelserna Regeringen bedömer i avsnitt 6.1 att det är nödvändigt att införa bestämmelser om en garanti för tidiga stödinsatser, för att därigenom säkerställa att elever i förskoleklassen och lågstadiet får de extra anpassningar och särskilt stöd de är i behov av. Avsikten med garantin är inte att förändra elevers rätt till sådana stödinsatser. I stället är syftet att de nya bestämmelserna ska vara ett kompletterande regelverk till stöd för ansvarig förskollärare och lärare samt bidra till att redan existerande stödbestämmelser tillämpas på ett riktigt sätt. Regeringen delar således inte Statens skolverks uppfattning om att garantin utgör en dubbelreglering. Det är i stället, som framhåller, fråga om en förstärkning av redan befintliga stödbestämmelser. En bidragande orsak till uppfattning om att garantin utgör en dubbelreglering, kan vara det förhållandet att utredningen valt att placera de aktuella bestämmelserna i respektive skolformskapitel samt att rekvisitet för när en analys ska göras i den av utredningen föreslagna lagtexten har fått en utformning som kan uppfattas vara synonym med rekvisitet i 3 kap. 5 a § skollagen om när extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen ska sättas in. Som framgår av avsnitt 6.2 föreslår dock regeringen att bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser, för att uppnå det syfte som utredningen har avsett, bör utformas på sådant sätt att de ställer ett lägre krav på när en särskild bedömning ska göras, jämfört med när en elev har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd. När det gäller placeringen av de nya bestämmelserna har utredningen inte närmare motiverat varför de ska placeras i skolformskapitlen. Den av utredningen föreslagna placeringen av bestämmelserna om garantin gör att det kan bli svårt att se garantins koppling till de befintliga stödbestämmelserna. Förslaget kan, som framfört, leda till att regleringen upplevs som splittrad och att stödbestämmelserna upplevs som mer svårtillgängliga. Avsikten är att garantin för tidiga stödinsatser ska samspela med bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd. 2017/18:195 bestämmelserna om garantin placeras i anslutning till dessa bestämmelser tydliggörs såväl sambandet mellan bestämmelserna som skillnaden mellan dem och därmed underlättas tillämpningen av dem. På så sätt säkerställs även att det inte uppstår oavsedda dubbelregleringar. Vidare motverkas den splittring och i förlängningen de tillämpningssvårigheter som befarat att utredningens förslag kan leda till. Slutligen innebär en sådan lösning att det inte behöver införas flera bestämmelser med i stort sett likalydande lydelser i den redan omfattande skollagen. Regeringen delar således bl.a. Skolinspektionens uppfattning om att bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser bör placeras i 3 kap. skollagen. De nya bestämmelserna bör samlas i 3 kap. skollagen under rubriken för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet En placering av bestämmelserna om garantin för tidiga stödinsatser i 3 kap. skollagen innebär bl.a. att kravet på att det i vissa fall ska göras en särskild bedömning i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan inom ramen för garantin kan regleras i en och samma paragraf. Av bestämmelserna bör det framgå när det finns en skyldighet att göra en sådan bedömning. Som framgår av avsnitt 6.2 ska en särskild bedömning göras om det vid användning av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen, ett nationellt bedömningsstöd i årskurs 1 eller resultatet på ett nationellt prov i årskurs 3 i , specialskolan och sameskolan (årskurs 4 i specialskolan), finns en indikation på att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Om den särskilda bedömningen leder fram till att eleven är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd är avsikten att ansvarig förskollärare eller lärare antingen ska tillämpa bestämmelserna om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen i 5 a § eller bestämmelserna om särskilt stöd i 6–12 §§. Det ska dock inte behöva göras någon särskild bedömning, om förutsättningarna för extra anpassningar eller anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd redan är uppfyllda utifrån resultatet av användningen av det nationella kartläggningsmaterialet, det nationella bedömningsstödet eller det nationella provet, dvs. om det direkt, utan någon särskild bedömning, kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. I så fall ska det skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn. Som framgår av avsnitt 6.2 är syftet att den särskilda bedömningen enligt garantin för tidiga stödinsatser ska omfatta fler elever än de som slutligen kan komma att bedömas vara i behov av stödinsatser. Av den anledningen bör paragrafen om den särskilda bedömningen placeras före den paragraf som reglerar extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (nuvarande 5 a §). Genom en sådan placering och tydliga hänvisningar i den nya paragrafen till de paragrafer som reglerar stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd, tydliggörs enligt regeringen att garantin för tidiga stödinsatser inte är en dubbelreglering av redan existerande Det är i stället fråga om en metod för att i fler fall än upptäcka när det finns skäl att tillämpa bestämmelserna om stödåtgärder. Som framgår av avsnitt 6.3 är en viktig förutsättning för att uppnå syftet med garantin, dvs. att alla elever som är i behov av stödinsatser ska få rätt stöd tidigt, att det ska finnas en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens såväl vid den särskilda bedömningen, som vid planeringen av extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, oavsett hur behovet av sådana anpassningar har uppmärksammats. Detta för att säkerställa att stödinsatser sätts in när sådana behövs och att de är utformade efter elevens behov. Som föreslås i avsnitt 6.4 ska det vidare i slutet av förskoleklassen och i lågstadiet göras en uppföljning av vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Även uppföljningen ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Resultatet av uppföljningen ska lämnas över till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Bestämmelserna om när samråd ska genomföras och bestämmelserna om uppföljning bör placeras i ytterligare två nya paragrafer i 3 kap. skollagen. Samtliga tre nya paragrafer bör samlas under fetstilsrubriken ”Garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet” och förses med förtydligande kursiverade underrubriker. Bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd bör ändras så lite som möjligt Utredningen föreslår att paragraferna om extra anpassningar och särskilt stöd ska få en annan redaktionell utformning. Regeringen har förståelse för att utredningen genom sitt förslag har försökt förtydliga två relativt omfattande och i viss mån svårtillgängliga paragrafer. Utredningens förslag innebär att paragraferna om extra anpassningar respektive särskilt stöd omarbetas redaktionellt samt att det i de uppräkningar som finns i paragraferna av på vilket sätt en elevs behov av stödinsatser kan uppmärksammas ska läggas till ”genom resultatet av en bedömning med användning av en obligatorisk kartläggning”. När det gäller paragrafen om särskilt stöd har ett antal remissinstanser påpekat att utredningens förslag till ändring i paragrafen innebär att bestämmelsen om att behovet av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, tas bort. Det rör sig om en inte obetydlig förändring och den har inte närmare motiverats av utredningen. Av den anledningen anser regeringen att förslaget inte ska genomföras i denna del. Regeringen anser vidare att paragraferna inte bör omarbetas redaktionellt mer än nödvändigt. Regeringen delar dock uppfattningen att det bör göras ett tillägg i de uppräkningar av på vilket sätt en elevs inlärningssvårigheter kan uppmärksammas. Av skäl som framgår av avsnitt 6.1. anser regeringen att tillägget bör formuleras ”genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial”. Ytterligare förändringar av 3 kap. kan bidra till att underlätta tillämpningen Förutom de ovan redovisade förändringarna finns det enligt regeringen skäl att göra vissa ytterligare justeringar i 3 kap., utan att för den skull 2017/18:195 påverka innehållet i sak. Av kapitlets 2 § framgår att om inte annat anges gäller bestämmelserna i kapitlet samtliga skolformer och fritidshemmet. Det är dock enbart ett fåtal bestämmelser som har detta vida tillämpningsområde. I en majoritet av paragraferna har det angetts att de gäller i ett mer begränsat antal skolformer och det gör att huvudregeln i 2 § blir ett undantag. Den aktuella paragrafen fyller därmed inte någon egentlig funktion när det kommer till att underlätta förståelsen av bestämmelserna i kapitlet. Av den anledningen bör paragrafen upphävas och i stället bör det anges i varje paragraf vilket tillämpningsområde bestämmelserna har. Denna omarbetning av kapitlet gör det vidare möjligt att ge vissa paragrafer nya beteckningar och vissa av dem bör, för att kapitlets struktur ska bli tydligare, byta plats. Regeringen anser t.ex. till skillnad mot att 3 kap. 7 § ska placeras mellan nuvarande 3 kap. 8 § och 3 kap. 9 §. Efter dessa förändringar får 3 kap. följande struktur: –barnens och elevernas lärande och personliga utveckling (2 §), –information om barnets och elevens utveckling (3 §), –garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet (4–4 b §§), –stöd i form av extra anpassningar (5 §), –särskilt stöd (6–12 §§), –mottagande och undervisning av nyanlända elever (12 a–12 f §§), och –allmänna bestämmelser om betyg (13–21 §§). Kapitlets inledande paragraf, som innehåller en innehållsförteckning för kapitlet, bör ändras i enlighet med det ovan redovisade. 6.6Garantin bör anses uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits Regeringens bedömning: Garantin för tidiga stödinsatser bör anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits dvs. när skolan har genomfört en kartläggning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen, gjort en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling när en sådan ska göras, planerat och vidtagit de insatser som en sådan bedömning föranleder, följt upp vidtagna extra anpassningar för att säkerställa att de gett resultat och överfört resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att garantin ska anses vara uppfylld när huvudmännen och skolorna har följt arbetsgången i garantin. Remissinstanserna: kommun är positiv till förslaget och anser att processen som beskrivs redan bör vara en del av det systematiska kvalitetsarbetet. , hörselskadade barn och barn med grav språkstörning () är av uppfattningen att det måste vara tydligt när åtgärdsgarantin ska anses vara uppfylld. vikten av att föräldragruppen får adekvat information om vad garantin innebär. Det finns en klar risk att det från föräldrahåll kan komma att uppfattas som att garantin inte i första hand handlar om åtgärderna för stöd, utan snarare en garanti för att barnet faktiskt kommer att lära sig läsa, skriva och räkna. Att åtgärdsgarantin ska anses uppfylld om den arbetsgång som beskrivs i bestämmelserna har följts är enligt en alldeles för svag definition av garanti när det gäller huvudmannens ansvar att se till att förutsättningar finns på plats på varje skola. ser ett problem när det gäller den helt centrala frågan om när garantin ska anses vara uppfylld och anser att det är svårt att se hur Statens skolinspektions tillsyn kan bli tillräckligt skarp om tydliga nationella riktlinjer saknas. Förbundet anser därför att allmänna råd om åtgärdsgarantin behöver innehålla tydliga riktlinjer och riktvärden för att garantera att garantin tillämpas så rättssäkert och likvärdigt som möjligt. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I utkastet anges att garantin ska anses vara uppfylld när skolan följt arbetsgången i garantin. Synpunkter på utkastet: , Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inga synpunkter på när åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens bedömning. Synpunkter på utkastet: och Funktionsrätt ställer sig bakom bedömningen. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Förslaget om en garanti för tidiga stödinsatser innebär att det införs en reglering som garanterar att elever, som riskerar att inte uppnå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik, upptäcks tidigt och får de stödinsatser de behöver. Som framgått av avsnitt 6.2–6.4 består garantin av flera led. Dessa är sammanfattningsvis följande. Det ska inledningsvis genomföras en obligatorisk kartläggning av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande i förskoleklassen. Om det vid användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen eller ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i lågstadiet finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik ska en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling göras. Rekvisitet ”en indikation” har valts för att ett större antal elever än de som slutligen kommer att behöva stödinsatser särskilt ska bedömas, så att man inte missar någon elev som har sådana behov. För att inte fördröja stödinsatser ska det inte behöva göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar eller för en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven har behov av särskilt stöd, redan är 2017/18:195 uppfyllda utifrån resultatet av en användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov, dvs. om det direkt, utan någon särskild bedömning, kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn. Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling leder fram till att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd. Den särskilda bedömningen ska utföras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Även planeringen av sådana extra anpassningar som en sådan bedömning föranleder ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Samråd med sådan personal ska också genomföras om det i förskoleklassen eller i lågstadiet på annat sätt upptäcks att det finns behov av att göra extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Som anges i avsnitt 6.3 kan samrådets form och omfattning variera. I vissa fall kan det räcka med att förskolläraren eller läraren lämnar information till den berörda personalen med specialpedagogisk kompetens om vilka extra anpassningar som sätts in för eleven, i andra fall behöver samrådet vara mer omfattande. Att de extra anpassningar och det särskilda stöd som planeras också ska vidtas är självklart och följer också redan av gällande rätt. Vidare följer av förslaget att ansvarig förskollärare eller lärare i slutet av förskoleklassen och lågstadiet i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens ska följa upp vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik och att resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. När det gäller elever som får särskilt stöd enligt 3 kap. 9 § skollagen har skolan en skyldighet att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges. Utredningen bedömer att åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld när skolan har följt arbetsgången i åtgärdsgarantin. Även om det inte varit utredningens avsikt kan en sådan bedömning uppfattas som att fokus ligger på själva arbetsgången och inte på att eleverna faktiskt får det stöd de har behov av. Regeringen vill betona garantins huvudsakliga syfte, att elever i behov av stöd ska få rätt stöd i rätt tid, och gör därför bedömningen att garantin för tidiga stödinsatser ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits. Att de åtgärder som ingår i garantin vidtas, inklusive genomförandet av stödinsatserna, innebär i och för sig inte någon garanti för att eleven verkligen lär sig läsa, skriva eller räkna. Däremot innebär garantin att stödinsatser av god kvalitet sätts in tidigt och garantin kan därmed ge en ökad möjlighet för eleven att nå kunskapskraven. I garantin ingår också att de extra anpassningar som genomförts följs upp för att säkerställa att de gett resultat. framhåller är det också viktigt att garantin åtföljs av ett stödmaterial eller allmänt råd som säkerställer att garantin tillämpas så likvärdigt och rättssäkert som möjligt. 6.7Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin uppfylls Regeringens bedömning: Enligt skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Huvudmannen ansvarar därmed för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna uppfyllas. Regeringen anser att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt. Det i annat sammanhang lämnade förslaget att varje huvudman inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs, innebär ett stöd för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter.