prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Förslaget om prövningens omfattning bör avgränsas till vattenverksamheter som omfattas av kravet att ha moderna miljövillkor Promemorians förslag bygger på att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för vattenverksamheter som för miljöfarliga verksamheter. I promemorian föreslås att vid ändring av en vattenverksamhet bör tillståndet, på samma sätt som är fallet för miljöfarlig verksamhet, som huvudregel omfatta hela verksamheten. Till- ståndet bör dock få begränsas till att enbart avse ändringen (ändrings- tillstånd), om det är lämpligt eller om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor och den omprövning av verk- samheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats. Bl.a. Energiföre- tagen har särskilt fört fram att tillståndspliktiga underhållsåt- gärder och säkerhetshöjande åtgärder ska omfattas av ändringstillstånd. Med hänsyn till vikten av att sådana åtgärder ska kunna komma till stånd skyndsamt bör det anses vara lämpligt att prövningen begränsas till åtgärden i dessa fall. Remissinstanser som företräder sådan industri som främst bedriver mil- jöfarlig verksamhet har kritiserat promemorians förslag i denna del på den grund att de inte vill se någon ändring av prövningens omfattning för miljö- farlig verksamhet. m.fl. är oroliga för att den före- slagna regleringen kan få stora effekter på bl.a. markavvattningsföretag. Någon ändring av det som gäller för miljöfarlig verksamhet är inte av- sedd. Förslaget innebär inte heller någon ändring för bedömning av hur en prövning avgränsas vad gäller de vattenverksamheter som inte omfattas av den föreslagna ändringen i 11 kap. 6 § . En ny regel om möjlighet till ändringstillstånd bör införas för vatten- verksamheter som omfattas av kravet att ha moderna miljövillkor. För de verksamheterna bör det i lagtexten anges vad som i en prövning ska betraktas som en och samma vattenverksamhet. Vattenverksamheter som bedrivs med vattenanläggningar som direkt eller genom andra vatten- anläggningar är tekniskt sammankopplade med varandra och har ett miljö- och verksamhetsmässigt samband, bör anses vara delar av en och samma vattenverksamhet. Med tekniskt sammankopplade anläggningar avses anläggningar som byggnadstekniskt är fysiskt sammankopplade med varandra och på annat sätt än enbart genom sådan fysisk koppling som naturen själv (t.ex. berggrund, vatten eller luft) innebär. Med miljömässigt samband avses att verksamheterna från miljösynpunkt har en sådan bety- delse för varandra att de bör bedömas tillsammans så att miljövillkoren för varje verksamhetsdel blir ändamålsenliga. Förutom den tekniska samman- kopplingen och det miljömässiga sambandet ska verksamheterna ha ett verksamhetsmässigt samband. Det betyder att verksamheterna bedrivs av 2017/18:243 en och samma verksamhetsutövare eller, om verksamheterna bedrivs av olika personer, att det kan antas att uppdelningen på olika verksamhets- utövare har gjorts för att undvika en samlad prövning. Regeringens förslag: Verksamhetsutövaren ska ansvara för att ta fram det underlag som behövs i mål om omprövning eller återkallelse av ett tillstånd till en vattenverksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig till- avstyrker dock förslaget. i län anser att det finns oklarheter i hur myndig- heterna ska ta fram utredningar på verksamhetsutövarens bekostnad. Skälen för regeringens förslag: Alla verksamheter som innebär en miljöpåverkan ska behandlas rättvist och lika. Miljörätten bygger på prin- cipen att det är verksamhetsutövarna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaderna för miljöanpassning av verksamheterna. Därför bör – i lik- het med det som gäller för miljöfarlig verksamhet, dvs. verksamheter som regleras i 9 kap. – också vattenverksamheternas verksamhets- utövare ansvara för den utredning som behövs för miljöprövningen och svara för de kostnader som en miljöanpassning av verksamheterna föran- leder. När det gäller omprövningsmål i mark- och miljödomstolen kan det kon- stateras att krav på verksamhetsutövaren att ta fram underlag för omprövning skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet. För miljöfarlig verksamhet är verksamhetsutövaren, enligt 22 kap. 2 a § , uttryckligen skyldig att ta fram underlag för ompröv- ningen. Någon motsvarande skyldighet finns inte vid omprövning av vattenverksamhet. Det kan argumenteras att nuvarande bestämmelser om placering av be- visbördan i 2 kap. 1 § och reglerna om inhämtande av upp- gifter och utförande av undersökningar i 26 kap. 21 och 22 §§ bör vara tillräckligt för att säkerställa att det underlag som behövs för om- prövningen finns tillgängligt vid prövningen. En sådan ordning lägger dock ansvaret på myndigheten att agera för att nödvändigt underlag ska ges in i målet och kan inte anses förenligt med verksamhetsutövarens grundläggande ansvar att visa att verksamheten bedrivs på ett sätt som är förenligt med bestämmelser. För att åstadkomma likabehandling av vattenverksamheter och andra miljöpåverkande verksamheter bör det även vid omprövning av vatten- verksamheter vara verksamhetsutövarens ansvar att ta fram och bekosta den utredning som behövs som underlag i målet. Bestämmelsen i 22 kap. 2 a § bör därför ändras på så sätt att den omfattar även vatten- verksamheter. 12 Rätten till ersättning vid omprövning Regeringens förslag: Tillståndshavarens rätt till ersättning för produk- tionsvärdesförlust vid omprövning som initierats av myndighet, kom- mun eller vattenförbund tas bort. Rätten till ersättning ska dock finnas kvar under en övergångstid . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med den skillnaden att promemorians förslag innebär att bestämmelserna om ska- deersättning gentemot tredje man i 31 kap. 20 § andra stycket också skulle upphävas. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , , , , , , och samt Sve- riges och Uniper tillstyrker förslaget. tillstyrker förslaget och anser att det är väsentligt att vatten- verksamheter i detta avseende behandlas på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Energiföretagen har ingen erinran mot förslaget. i län anser att övergångstiden är för lång. Läns- styrelsen i anser att det, utöver rent företagsekono- miska fördelar för berörda verksamhetsutövare, saknas skäl att behålla ersättningsrätten under en övergångstid. Även Kammarkollegiet anser att ett borttagande bör ske utan övergångstid då det inte kan finnas några legitima förväntningar att få ersättning för sådana åtgärder som behövs för att verksamheten ska vara förenlig med och ramdirektivets krav, särskilt inte som principen om att förorenaren betalar har gällt sedan i vart fall 1999 när trädde i kraft. påtalar att förslaget innebär att även tredje mans rätt till ersättning vid omprövning upphör att gälla och ifrågasätter om det varit avsikten. anser att det är oskäligt att ta bort rätten till ersättning för produktionsbortfall då det inte finns någon garanti för att vattenkraftsfinansieringen genom branschens fondlösning kommer räcka för ersättning för samtliga omprövade verksamheter. anser att ersättningsrätten ska vara kvar och pekar på att fonden inte kommer finnas för evigt och att det då måste finnas en möjlighet till ersättning från det allmänna. anser att ersättningsrätten ska vara kvar då det vare sig är relevant eller rimligt att tillämpa principen om att förore- naren betalar vid omprövning av verksamheter som pågått och då verksamheten är bärare av stora allmännyttor för hela det omgiv- ande samhället. Enligt förbundet strider förslaget mot principen om rätt till rättslig prövning och mot egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Hela Ska Leva , och Väst- svensk vattenkraftförening har avstyrkt förslaget utan att närmare ange skäl för detta. Skälen för regeringens förslag Grundprincipen att det är verksamhetsutövarna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaderna för miljöanpassning av verksamheterna inbe- griper fall när miljöförbättrande åtgärder kan leda till minskade ekono- miska fördelar för verksamhetsutövaren, t.ex. minskad produktion. För vattenverksamheter såsom utvinning av vattenkraft, markavvattning eller vattenuttag finns det en rätt till ersättning beräknad i förhållande till en omprövnings påverkan på förutsättningarna att bibehålla nuvarande produktion. Någon motsvarande ersättningsrätt finns inte när en ompröv- ning av ett tillstånd till industriell produktion eller utvinning av torv eller andra naturresurser leder till villkor som begränsar produktionen. Verksamheter som påverkar miljön bör behandlas på samma sätt i frågan om rätt till ersättning för sådant produktionsbortfall som följer av att verk- samheterna miljöanpassas. Miljöanpassningen i en viss bransch eller verk- samhetstyp bör inte subventioneras av skattemedel när andra branscher och verksamhetstyper svarar för miljöanpassningen med egna medel. Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera de kostnader, för till exempel omprövning av verksamheter, som gör att lever upp till och dess krav på vattenverk- samheter. Rätten till ersättning för produktionsförluster bör därför tas bort. Det finns inga rättsliga hinder för detta. Utöver ersättning för produktionsbortfall för vattenkraft kan rätten till ersättning också finnas vid förlust av vatten eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Till skillnad från miljöfarlig verksamhet gäller alltså att det vid omprövning av vattenverksamhet finns en rätt till ersättning för förlust eller inskränkning för den vars verksamhet omprövas. Ersättning ska beta- las av den myndighet som söker omprövning. Rätten till ersättning är dock begränsad på så sätt att verksamhetsutövaren måste tåla en inskränkning på mellan , se 31 kap. 20–22 §§ . Bestämmelserna i 31 kap. 20 och 22 §§ motsvarar 9 kap. 12 och 14 §§ vattenlag. Ersättning vid omprövning enligt vattenlag omfattade omprövning bl.a. för att tillgodose allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållanden, om det visar sig att vissa anordningar som har vidtagits eller villkor som har med- delats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga eller i fråga om villkor om innehållande och tappning av vatten för att tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Enligt specialmotiver- ingen i propositionen till vattenlag kunde allmänna intressen vara det allmänna fiskeintresset, den allmänna miljövården, hälsovården eller en orts vattenförsörjning. För att kunna ompröva ett tillstånd före den tid som bestämts i tillståndet krävdes dock, enligt bestämmelsen, att det var fråga om att tillgodose sådana allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållandena. Bestämmelsen i 24 kap. 5 § medger omprövning och därmed ersättningsrätt på ett större antal grunder än vad som var fallet vattenlag. Omprövning kan bl.a. aktua- liseras till följd av fel eller försummelse från verksamhetsutövarens sida. Rätten till ersättning utökades således genom införandet av torts att det i förarbetena anges att något sådant inte var avsett. Ersättningsrätten och regeringsformens egendomsskydd Såväl Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar som Vatten- verksamhetsutredningen har analyserat ersättningsrätten enligt 31 kap. 20–22 §§ . Båda utredningarna konstaterar att möjligheten att ompröva ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § är knuten till bety- dande hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Mot bakgrund av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen finns det således inte någon grundlagsskyddad rätt till ersättning i dessa fall. Ur grundlagsperspektiv är lagstiftaren således fri att avgöra om ersättning ska ges och vilka för- utsättningar som då ska vara uppfyllda. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar fann att det bör övervägas om rätten till ersättning ska tas bort vid omprövning enligt 24 kap. 5 § men lämnade frågan vidare till att göra en närmare granskning av de praktiska konsekvenserna av detta. Vattenverksamhets- utredningen i sin tur fann, efter en djuplodande analys, att ersättningsrätten efter en övergångstid bör tas bort. Rätten till ersättning bör inte upphävas utan först efter en över- gångstid. En verksamhetsutövare kan nämligen ha gjort stora investeringar i sin verksamhet i förlitan på att få kompensation om en eventuell om- prövning skulle resultera i skärpta villkor av någon betydelse. Mot bak- grund av att verksamhetsutövaren således kan ha legitima förväntningar på att få ersättning om villkor skärps vid en omprövning med stöd av någon av de nuvarande omprövningsbestämmelserna bör ersättningsrätten avskaffas på ett sätt som ger verksamhetsutövarna tid att anpassa sig till det nya rättsläget. En omprövning enligt 24 kap. 5 § , som är den omprövningsbestämmelse som kan aktualisera en ersättningsrätt, kan inte leda till så ingripande villkor eller andra bestämmelser så att verk- samheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Denna bestämmelse utgör ett skydd för verksamhetsutövaren mot omfattande produktionsförluster. Förslaget om äldre rättigheter gör att ersättningsrätten behöver avskaffas I det här lagstiftningsärendet föreslås att alla särskilda s.k. äldre rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser (avsnitt 8). Ett syfte med det förslaget är att en verksamhet som bedrivs med stöd av en sådan äldre rättighet inte ska behöva prövas i frågor som redan kan anses prövade i samband med att rättigheten tillkom. En sådan verksamhet ska alltså enligt förslaget anses ha tillstånd trots att verksam- heten i de flesta fall inte har blivit föremål för en sådan miljöprövning som sker när en verksamhet prövas enligt bestämmelser. Enligt den nuvarande lagstiftningen blir verksamheterna miljöprövade som en följd av att verksamhetsutövarna måste söka tillstånd. En miljö- prövning blir alltså gjord utan att skattebetalarna behöver finansiera pröv- ningen eller verksamhetens miljöanpassning. Förslaget att alla s.k. äldre 2017/18:243 rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i innebär att ett eventuellt behov av miljöprövning tillgodoses genom omprövning. Ersättningsrätten för produktionsvärdesförlust vid omprövning behöver avskaffas så att förslaget om de äldre rättigheterna inte innebär att kostnaden för miljöprövningarna läggs på skattebetalarna. 13Domstolskostnader vid omprövning av särskilda s.k. äldre rättigheter Regeringens förslag: Vid en omprövning av en särskild s.k. äldre rät- tighet enligt 24 kap. 5 § ska rättighetshavaren ersätta dom- stolens kostnader för kungörelser, för aktförvarare och för sakkunniga som har tillkallats av domstolen samt för lokaler för sammanträden. Regeringens bedömning: Vid omprövning av en särskild s.k. äldre rättighet ska rättighetshavaren betala en avgift för prövning av en ansö- kan om omprövning enligt 24 kap. 5 § . Avgiften beräknas på samma sätt som om ansökan avsett prövning av tillstånd till verk- samheten. Prövningsavgiftens storlek kommer att behöva ses över så att den täcker kostnaderna för prövningen. Promemorian innehåller inget förslag eller bedömning i denna fråga. Regeringens förslag och bedömning följer av förslaget i avsnitt 8. Remissinstanserna: Av avsnitt 8 framgår att det i remissvaren finns ett starkt önskemål om att verksamheter som bedrivs enligt urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523) ska anses ha stöd i en rättighet som har tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser i . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 27 kap. 1 § miljö- balken följer att regeringen får meddela föreskrifter om avgift för myn- digheters kostnader för prövning enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Enligt 27 kap. 2 § får reger- ingen även meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader. 14Prövningssystemet och möjligheterna att uppfylla ramdirektivets krav Regeringens förslag: En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras, om det, trots åtgärder för att minska sådan förorening eller störning från andra verksamheter, ger en ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnets kvalitet ska ha. Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag i fråga om att tillåta nya modifieringar i en vattenförekomsts fysiska egenskaper eller en förändring hos en grundvattenförekomst, eller i fall där en förändring från hög till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag är formulerat som ett förbud att försämra i strid med ett försämringsförbud i en miljökvalitetsnorm för vatten och ett förbud att äventyra möjligheterna att följa en miljökvalitetsnorm för vatten. Remissinstanserna: Promemorians förslag i denna del kritiseras av de remissinstanser som företräder olika delar av svensk industri och kom- munerna, bl.a. Svenskt näringsliv, , Kommuner och Landsting och Svenskt vatten. De remissinstanserna anser att förslaget riskerar att innebära alltför stora restriktioner i förhållande till tillåtlighet och krav på vidtagande av försiktighetsmått. Flera av dessa remissinstanser menar att förslaget går längre än vad kräver och att ändringar bör begränsas till vad som kan utläsas av avgörande i den s.k. Weserdomen. saknar en analys av hur det föreslagna genomförandet av ramdirektivet för vattens artikel 4.7 överensstämmer med artikelns krav samt att det bör tydliggöras i vilka fall det kan bli aktuellt att tillämpa detta undantag. Skälen för regeringens förslag Av ramdirektivet för vatten följer en skyldighet att besluta om miljömål. I svensk rätt uttrycks miljömålen i miljökvalitetsnormer, dvs. i föreskrifter om kvaliteten på vattenmiljön. De innebär krav på att vattnet ska nå viss bestämd status i fråga om kvalitet och kvantitet inom . Enligt direktivet ska miljömålen vara bindande för myndigheterna både när det gäller planeringen av vattenförvaltningen, såsom vid framtagande av åt- gärdsprogram som vid tillståndsgivning. 2017/18:243 I svensk rätt finns det inget förbud mot att tillåta en verksamhet eller åtgärd som innebär att vattenkvaliteten försämras i strid med ett förbud mot försämring av vattenkvaliteten som följer av ramdirektivet för vatten. Av 24 kap. 5 § första stycket 2 framgår att tillståndsmyndig- heten får ompröva en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitets- norm inte följs. Det saknas dock i lagen ett uttryckligt krav på att det vid en sådan omprövning ska beslutas de bestämmelser och villkor som be- hövs för att säkerställa att verksamheten inte äventyrar uppnåendet av rätt vattenkvalitet och inte heller riskerar att orsaka en otillåten försämring av vattnets status. överträdelseärende om bristande genomförande Europeiska kommissionen driver ett överträdelseärende mot bl.a. med hänvisning till att den svenska lagstiftningen inte på ett korrekt sätt genomför ramdirektivet för vatten i fråga om dels det s.k. försämringsför- budet, dels skyldigheten att se till att en verksamhet inte äventyrar att rätt kvalitet kan uppnås (kommissionens överträdelseärende nr 2007/2239). Kommissionen menar att den svenska lagstiftningen inte i alla situationer säkerställer att försämring förhindras och att god status eller potential kan uppnås eller åtminstone inte äventyras. Kommissionen ifrågasätter inte den svenska kategoriseringen av miljökvalitetsnormer som ett sätt att genomföra miljömålen i direktivets artikel 4.1, men har uppfattningen att så länge det av den nationella författningen inte framgår att de har en bindande verkan vid prövning av tillåtlighet kan inte anses korrekt ha införlivat EU-lagstiftningen. Artikel 4 i ramdirektivet för vatten har varit föremål för ett förhandsav- görande från i mål C-461/13, den s.k. Weserdomen. Frågan var bl.a. om tillståndsgivande myndigheter är skyldiga att inte ge tillstånd för verksamheter som riskerar att medföra att direktivets mål om god ytvattenstatus inte nås. I det svenska överträdelseärendet anser kommis- sionen med hänvisning till punkt 50 i dom att en medlems- stat är skyldig att inte ge tillstånd till ett projekt som är ägnat att försämra den berörda vattenförekomstens status eller äventyra uppnåendet av en god status (om vattenförekomsten är en ytvattenförekomst) – såvida pro- jektet inte omfattas av ett undantag enligt artikel 4.7 i direktivet. Kommis- sionen anser vidare att lagstiftningen i en medlemsstat ska säkerställa dels att miljömålen i artikel 4 i direktivet är bindande för myndigheterna när frågor prövas om att tillåta en verksamhet som kan påverka ett vattens status, dels att undantagsmöjligheterna och godkännandet av projekt som påverkar en vattenförekomst inte kan prövas helt separat från varandra. Frågan om kravnivå vid omprövning har särskilt lyfts fram av kommis- sionen. Av den senaste skrivelsen från kommissionen i överträdelseären- det framgår följande om kommissionens uppfattning om vilka krav som ska ställas vid en omprövning: ” detta är särskilt oroväckande i och med att det verkar finnas många vattenkraftsanläggningar för vilka tillstånd har utfärdats tidigare men som inte tar hänsyn till den nya situation som skapas genom direktivet, exempelvis bindande miljömål som har trätt i kraft efter det att konces- sion beviljades för vattenkraftverken. Så länge den svenska lagstift- Prop. 2017/18:243 ningen inte möjliggör omprövning och uppdatering av dessa tillstånd kommer möjligheterna att uppnå målen i direktivet att äventyras” Svensk praxis har utvecklats efter Weserdomen men praxis räcker inte för att genomförandet ska anses korrekt Sedan meddelade sin dom i mål C-461/13 har de svenska prövningsmyndigheterna lagt ett större fokus på att redogöra för en verk- samhets förväntade inverkan på förutsättningarna att nå gällande miljö- kvalitetsnormer och hur ett tillstånd i sådana fall kan vara förenligt med direktivets krav att inte tillåta en försämring av vattenmiljön (kravet att inte försämra) och att inte tillåta att möjligheterna att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön äventyras (kravet att inte äventyra). För genomförandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning är det dock inte tillräckligt att det utvecklat sig en praxis som är förenlig med direk- tivet. Det krävs att den nationella lagstiftningen innebär ett rättsligt bin- dande krav. Det är inte tydligt i den svenska lagstiftningen vilken rättsverkan som miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åtgärder miljöprövas. Försämringsförbudet och skyldigheten att inte äventyra behöver komma till uttryck i svensk författningstext I fråga om försämringsförbudet behöver den svenska lagstiftningen inne- hålla ett uttryckligt förbud mot att tillåta nya verksamheter och åtgärder som innebär att vattnets status försämras på ett sätt som inte är förenligt med . I fråga om skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet uppnås behöver den svenska lagstiftningen innebära att nya verksamheter och åt- gärder inte tillåts som äventyrar att de krav på vattnets status som följer av kan uppfyllas. Detta är direkt kopplat till att direktivet ställer krav på medlemsstaterna att säkerställa att de lever upp till de åtaganden som följer av direktivet, något som ju inte blir möjligt om en medlemsstat agerar på ett sätt som innebär att direktivets krav inte kan nås.