prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Provisionen i sig är dels en engångssumma som förmedlaren får direkt i anslutning till att kunden gör en premieinbetalning, kapitalinsättning eller investering – s.k. up front-provision – och dels en löpande utbetalning. Up front-provisions- delen beräknas ofta som en procentuell del av det belopp som väljs att placeras i den specifika finansiella produkten; beloppet inkluderar beräknade kommande premieinbetalningar. Förmedlaren blir med andra ord kompenserad för hela löptiden vid tecknandet av produkten, oavsett hur länge kunden i praktiken väljer att behålla den. I regel har dock försäkringsföretaget avtalat med förmedlaren att den senare måste återbetala delar av sin erhållna ersättning om kunden väljer att flytta kapitalet. Den löpande delen av provisionen brukar beräknas antingen på det förvaltade kapitalet (stockersättning eller kapitalersättning) eller utifrån storleken på insättningen (beståndsersättning). genomförde en enkätundersökning kring omfattningen av provisioner och andra avgifter som försäkrings- förmedlare och värdepappersbolag erhåller. Försäkringsförmedlarna som deltog i undersökningen utgjorde – sett till omsättning – av försäkringsförmedlingsbranschen. Undersökningen visade att företag som enbart har tillstånd för försäkringsförmedling fick av sina intäkter från rådgivning och förmedling i form av provisioner från försäkringsföretag. Två tredjedelar av dessa utgjordes av up front- provisioner. För de två största försäkringsförmedlarna var enbart en fjärdedel av provisionerna up front-provision, där provisionernas andel av de totala intäkterna var . Majoriteten av provisions- betalningarna var dock koncerninterna. Nästan all provision baserades på de försäkringar som möjliggjorde val mellan olika finansiella instrument och att av provisionsintäkterna kom från distribution av s.k. strukturerade produkter. Strukturerade produkter är finansiella instrument vars avkastning helt eller delvis är beroende av utvecklingen i flera andra instrument eller tillgångar. Dessa produkter är mer komplexa än andra sparprodukter. Exempel på strukturerade produkter är aktieindex- obligation, aktieobligation och råvaruobligation. Ofta finns de största provisionerna i komplicerade produkter med hög risk, vilket gör att rådgivarna har incitament att rekommendera sådana produkter (se t.ex. i det finansiella systemet , konsumentskyddsrapporten eller rapporten nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad ). Samma undersökning visade även att majoriteten av värdepappers- bolag som också har tillstånd för försäkringsförmedling fick av provisionsintäkterna från investeringstjänster och förmed- ling, varav utgjordes av up front-provisioner. Bland värde- pappersbolag med tillstånd för försäkringsförmedling kom drygt 50 pro- cent av provisionen från distribution av strukturerade produkter. Sammantaget visar undersökningen enligt regeringens uppfattning att försäkringsförmedlarnas affärsmodeller till stor del möjliggörs av de produktkategorier som genererar högst provision, där en stor del av de totala provisionsintäkterna för försäkringsförmedlare utgörs av up front- 2017/18:216 provision. Undersökningen visade också att det finns undantag i form av enstaka företag som har valt att inte arbeta med tredjepartsersättningar över huvud taget utan i stället valt att ta betalt direkt från kund. Den stora delen up front-provisioner får enligt regeringens mening anses anmärk- ningsvärd då i sin tillsyn tydligt konstaterat att up front-provisioner skapar incitament att rekommendera kunden att omplacera sina pengar trots att det inte ligger i kundens intresse. redovisar i den ovan angivna rapporten nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad, ett hypotetiskt räkne- exempel som illustrerar den faktiska kostnaden avseende up front-provision. För förmedling av försäkringar varierar up front-provisionen mellan till på det beräknade investerade beloppet. Om up front-provisionen till exempel är , vilket alltså är lägre än många företag angett i undersökningen, skulle en fondförsäkring med årspremie på och premiebetalningstid ge i direkt ersättning till förmedlaren. Till det läggs sedan en löpande ersättning, vars storlek också varierar beroende på avtals- villkoren. Exemplet ovan understryker enligt regeringens uppfattning behovet av ändamålsenlig och kostnadseffektiv rådgivning som hjälper kunderna att fatta rätt beslut. Många kunder har relativt enkla sparbehov och en rådgivare bör därför ofta kunna rekommendera en produkt med låga avgifter framför en produkt med höga avgifter, om båda kan anses lämpliga. Enligt erfarenhet förmedlas samma produkter till i princip alla kunder, oavsett kundernas individuella önskemål och behov. Produkterna har det gemensamt att de ger hög ersättning till den aktör som rekommenderat produkten. Sammantaget anser regeringen att den nuvarande strukturen på den svenska marknaden för rådgivning på försäkringsområdet är skadlig för kundskyddet, eftersom kunderna riskerar att få onödigt dyra, komplexa eller riskfyllda försäkringsprodukter som inte ligger i linje med deras behov, finansiella kunskap, ekonomiska ställning eller önskan om kostnadseffektivitet. Dessutom urholkar det nuvarande systemet med dess brist på transparens förtroendet för finansiell rådgivning i allmänhet. Försäkringsbranschen har tagit initiativ till självreglering genom certifieringar och disciplinnämnder för att åtgärda de problem som redovisas ovan, men varken det nuvarande regelverket eller denna självreglering har varit tillräckligt för att komma till rätta med den omfattande förekomsten av intressekonflikter som är en följd av tredjepartsbaserade ersättningssystem; kundskyddet har därför förblivit undermåligt. Den intressekonflikt som tredjepartsersättningar – i synnerhet up front-provisioner – medför innebär ett hinder mot att uppnå ett högt kundskydd genom att kundernas behov av ändamålsenliga finansiella tjänster inte kan anses tillgodosett, vilket skadar förtroendet, för det finansiella systemet. Regeringen anser att reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet bidrar till att skapa en bättre fungerande och mer ändamålsenlig försäkrings- distribution, men att de inte är tillräckliga för att åtgärda vissa av de Prop. 2017/18:216 problem som finns på den svenska marknaden. Problem med up front-provisioner på den svenska marknaden På den svenska marknaden för försäkringsdistribution finns det vissa ersättningsmodeller, t.ex. up front-provisioner, som även efter det att försäkringsdistributionsdirektivet har genomförts i svensk rätt skulle kunna riskera att skada kunderna. Regeringen anser därför att det finns skäl för att föreslå proportionerliga åtgärder som innebär att man kan komma till rätta med de problem som finns och som är relaterade till försäkringsdistributörers provisionsstrukturer, särskilt vid användning av up front-provisioner. Förslaget i propositionen i denna del syftar bl.a. till att reducera incitamenten att teckna försäkringar med höga initiala kostnader och att föreslå omplacering av försäkringspremier i syfte att generera nya intäkter (se avsnitt 11.5.2). Genom att i högre grad tillåta provisioner som utbetalas löpande får distributören ersättning så länge kunden inte avslutar sitt kundförhållande, vilket också skapar incitament för distributören att verka för kundintresset (se avsnitt 11.5.1). 5.5Följdändringar i andra lagar Regeringens förslag: Hänvisningar till lagen om försäkringsför- medling ska ersätts med hänvisningar till lagen om försäkringsdistri- bution. Uppgifter från premiepensionsverksamhet ska få behandlas i databasen för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Sådana uppgifter och uppgifter som samlats in med stöd av lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värde- pappersbolag ska få behandlas i databasen endast om de har samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag till ändring i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism omfattar hänvisningen till lagen om försäkringsdistribution endast svenska försäkringsförmedlare och inte även utländska försäkringsförmedlare som bedriver försäkrings- distribution i . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Lagar med hänvisningar till lagen om försäkringsförmedling I gällande rätt finns det hänvisningar till lagen om försäkringsförmedling i flera lagar. Sådana hänvisningar finns i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:620) om belastningsregister, rådgivningslagen, lagen om värdepappersmarknaden, marknadsföringslagen (2008:486), lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. När det gäller lagen om utländska filialer m.m. (3 §), lagen om valuta- växling och annan finansiell verksamhet (2 §), lagen om belastnings- register (9 §) och marknadsföringslagen (1 §) rör det sig i allt väsentligt bara om hänvisningar till lagen om försäkringsförmedling. I dessa fall saknas anledning att göra någon ändring i sak, varför hänvisningarna bör ersättas med hänvisningar till den nya lagen om försäkringsdistribution och, i förekommande fall, till berörd bestämmelse i den lagen. Frågan om ändringar i lagen om värdepappersmarknaden behandlas i avsnitt 7.3.1. Lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna Enligt lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finans- marknaderna (4 §) får uppgifter som har samlats in från och flera olika slag av finansiella företag behandlas i databasen endast om de har samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Det kravet gäller dock inte för uppgifter som samlats in med stöd lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag eller och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (i det följande benämnd tillsynsförordningen). I sistnämnda fall saknas behov av en sådan be- gränsning. Skälet för det är att bestämmelserna i tillsynsförordningen redan i sig är utformade så att den för företagen bindande uppgiftsskyl- dighet som de kan ge upphov till endast kan avse periodisk rapportering (se prop. 2013/14:161 s. 65). När det gäller uppgifter som samlats in med stöd lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag omfattades även de tidigare av kravet att de ska ha samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering för att de ska få behandlas i databasen (se prop. 2013/14:228 s. 108). Det som anges i den lagen kan dock inte anses ge uttryck för att det endast skulle röra sig om sådan information som samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering (se samma prop. s. 194 f. och 279). Genom en ändring av numreringen i bestäm- melserna i lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna som trädde i kraft (SFS 2016:65) kom uppgifter som samlats in med stöd av lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag emellertid att inte längre omfattas av nämnda krav. Den ändringen motiveras dock inte i förarbetena (se prop. 2015/16:10). Med hänsyn till det anförda och med beaktande av den aktuella informationens karaktär bör kravet att uppgifterna ska ha samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering för att de ska få behandlas i databasen åter gälla även beträffande lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Enligt lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pensionsmyndig- hetens premiepensionsverksamhet (10 § första stycket första streck- satsen) ska bestämmelser om lämnande av upplysningar till Finans- inspektionen i försäkringsrörelselagen (14 kap. 5 §), i lydelse , tillämpas. Det innebar tidigare att uppgifter om premiepensionsverksamhet fick behandlas i databasen enligt lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna om de samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Hänvisningen till försäkringsrörelselagen i den sistnämnda lagen har dock numera ändrats. Den ändringen, som trädde i kraft (SFS 2015:701), fick till följd att uppgifter om premiepensionsverksamhet inte längre får be- handlas i databasen. Den konsekvensen av lagändringen uppmärk- sammades inom ramen för ett annat lagstiftningsärende men först efter avslutad remittering. Det finns nu anledning att återställa rättsläget till det som gällde i frågan före . I nämnda lagstiftnings- ärende föreslogs en ny lag om försäkringsverk- samhet i premiepensionssystemet (se prop. 2016/17:76). I den lagen (lagen [2017:230] om försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet), som trädde i kraft , anges att ska lämna de upplysningar om sin premiepensionsverksamhet som inspektionen begär (6 kap. 2 §). Sådana uppgifter bör få behandlas enligt lagen om en databas för över- vakning av och tillsyn över finansmarknaderna. De uppgifter som får hämtas in med stöd av lagen om försäkringsverk- samhet i premiepensionssystemet är dock inte bara sådana som samlas in genom periodisk rapportering. Kravet att uppgifterna har samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering för att de ska få behandlas i databasen bör därför gälla även uppgifter som samlats in med stöd av den lagen. Lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism I lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (1 kap. 2 §) anges att den gäller för försäkringsförmedling enligt lagen om försäkringsförmedling, i fråga om sådan verksamhet rörande livförsäkring, bedriven av andra än anknutna försäkringsförmedlare. Genom den lagen genomförs i svensk rätt och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG (fjärde penningtvättsdirektivet). Det som gäller enligt den lagen i detta avseende motsvarar det som gällde enligt den numera upphävda lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (se prop. 2016/17:173 s. 388–390). Genom den sistnämnda lagen genomfördes tredje penningtvättsdirektivet i svensk rätt (och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism). När det gäller avgränsningen av tillämpningsområdet för lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till att endast 2017/18:216 avse verksamhet rörande livförsäkring saknas anledning att göra annan bedömning än den som gjordes vid införandet av den numera upphävda lagen med samma rubrik (se prop. 2008/09:70 s. 61). Beträffande undantaget för anknutna försäkringsförmedlare krävs emellertid en anpassning utifrån förslagen i denna proposition om uppdelning av försäkringsförmedlare, som huvudsakligen föranleds av att försäkrings- distributionsdirektivet till skillnad från försäkringsförmedlingsdirektivet inte innehåller någon definition av anknutna försäkringsförmedlare (se avsnitten 7.1.4–7.1.6). Undantaget för anknutna försäkringsförmedlare följer av fjärde penningtvättsdirektivet (se artikel 2 och definitionen av finansiellt institut i artikel 3.2 e i fjärde penningtvättsdirektivet och jfr samma artiklar i tredje penningtvättsdirektivet) och bärs upp av principen om att ett försäkringsföretag tar det fulla ansvaret för anknutna försäkringsförmedlare (jfr samma prop.). Avgörande synes alltså vara att någon annan svarar för efterlevnaden av bl.a. penningtvättslagstiftningen i försäkringsförmedlarens ställe. Det finns anledning att ansluta sig till detta synsätt. Enligt den ordning som föreslås i propositionen kommer samtliga försäkringsförmedlare som inte agerar på någon annans ansvar i någon form att behöva tillstånd för försäkringsdistribution. Det är därför lämpligt att lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism gäller för samtliga försäkringsförmedlare som har tillstånd och som bedriver verksamhet som avser livförsäkring. Lagrådet påpekar att med den utformning lagrådsremissens förslag har omfattar det endast svenska försäkringsförmedlare och inte även utländska försäkringsförmedlares verksamhet i . Regeringen konstaterar att syftet med förslaget är att även sådana utländska försäk- ringsförmedlares verksamhet ska omfattas. Förslaget bör därför justeras i enlighet med Lagrådets synpunkter. I avsnitt 6 behandlas vilken verksamhet som utgör försäkrings- distribution och vilka aktörer som omfattas av det nya regelverket. Inled- ningsvis ges en huvudsaklig bakgrund samt en redogörelse för vissa allmänna frågor och några klargöranden (avsnitt 6.2). Därefter behandlas frågan om hur försäkringsdistribution förhåller sig till investerings- tjänster enligt lagen om värdepappersmarknaden (avsnitt 6.3). Slutligen behandlas frågan om vilka regler försäkringsdistributörer ska följa när de utför finansiell rådgivning (avsnitt 6.4). Försäkringsförmedlares verksamhet regleras i lagen om försäkringsförmedling. Genom den lagen genomförs i huvudsak försäkringsförmedlingsdirektivet i svensk rätt. Tillämpningsområdet för försäkringsförmedlingsdirektivet omfattar inledande och bedrivande av försäkringsförmedling. Med det avses verksamhet som består i att lägga fram, föreslå eller utföra annat för- beredande arbete inför ingåendet av försäkringsavtal, eller att ingå så- dana avtal, eller att bistå vid förvaltning och fullgörande av försäkrings- avtal, särskilt vid skada (artikel 2.3). Försäkringsförmedlare är varje fysisk eller juridisk person som mot ersättning inleder eller bedriver försäkringsförmedling (artikel 2.5). En i huvudsak motsvarande definition av försäkringsförmedling finns i lagen om försäkringsförmedling (1 kap. 1 §). I förarbetena till den lagen anges att det centrala momentet i begreppet försäkringsförmedling är möjligheten att påverka kundens försäkringsskydd (prop. 2004/05:133 s. 144). Vidare anges att begreppet bör tolkas i ljuset av syftet med regleringen, dvs. att ställa upp särskilda yrkeskrav för aktörer som spelar en central roll vid köp och försäljning av försäkringar. Varken lagen om försäkringsförmedling eller försäkringsförmedlings- direktivet är tillämpligt på försäkringsföretagens direktförsäljning av försäkringar till kunder (1 kap. 7 § respektive artikel 2.3 andra stycket). Tillämpningsområdet för den nya lagen om Regeringens förslag: Den nya lagen om försäkringsdistribution ska tillämpas på försäkringsföretags och försäkringsförmedlares Med försäkringsdistribution ska avses verksamhet som består i att ge råd om eller föreslå försäkringsavtal eller utföra annat förberedande arbete innan ett försäkringsavtal ingås, att ingå ett försäkringsavtal eller att bistå vid förvaltning eller fullgörande av ett sådant avtal. Med försäkringsdistribution ska inte avses verksamhet som bara består i att hänvisa någon till en försäkringsdistributör eller en försäkringsdistributör till en presumtiv kund, lämna allmän information om försäkring till någon eller att inom ramen för en annan yrkesverksamhet i enskilda fall lämna information eller ge råd om Med försäkringsdistribution ska inte heller avses att yrkesmässigt handlägga, värdera eller reglera försäkringsfall. Den nya lagen ska inte tillämpas på sidoverksamma försäkrings- förmedlare när de distribuerar försäkringar som kompletterar en vara eller tjänst om förutsättningarna angående försäkringsskyddets omfatt- ning och premiens storlek är uppfyllda. som engagerar en sådan försäkringsförmedlare ska dock säkerställa att den undantagna verksamheten uppfyller vissa grundläggande krav samt att kunden får viss information. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Enligt promemorians förslag ska dock ingående av försäkrings- avtal utgöra försäkringsdistribution när det görs för annans räkning. Enligt promemorian ska verksamhet som består av att handlägga, värdera eller reglera försäkringsfall inte anses som försäkringsdistribution endast när den verksamheten inte utförs tillsammans med annan verksamhet. Enligt promemorian ska verksamhet som avser att bistå både vid förvalt- ning av försäkringsavtal och fullgörande av sådana avtal anses som försäkringsdistribution men inte verksamhet som avser endast en av Undantaget för verksamhet om består i att inom ramen för en annan yrkesverksamhet lämna information eller ge råd om försäkring ska enligt promemorian gälla endast när det sker i enstaka fall. Remissinstanserna: Kammarrätten i önskar ett förtyd- ligande när det gäller tillämpningsområdet. föreningen konstaterar det inte föreslås någon definition av försäkrings- avtal och anser att det skulle gagna tillämpningen av den nya lagen om det införs en sådan definition. advokatsamfund noterar att enligt förslaget ska det nuvarande kravet på yrkesmässighet i definitionen av försäkringsförmedling inte gälla i förhållande till definitionen av försäkringsdistribution enligt den nya De båda remissinstanserna anser att detta kan komma att medföra att även en person som vid något enstaka tillfälle utför en förmedlings- aktivitet mot ersättning kommer att omfattas av den nya lagen. anser, med beaktande av skälen till direktivet, att det är tydligt att det för tillståndsplikt ska handla om förmedlingsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt. Försäkring önskar att det förtydligas vad som avses med verksamhet som består i att utföra annat förberedande arbete och att bistå vid förvaltning och fullgörande av försäkringsavtal. ställer sig frågande till bedömningen i promemorian att det nya regelverket innebär att utrymmet för att t.ex. marknadsföra försäkrings- produkter och produkter med klar anknytning till försäkringsavtal, även fortsättningsvis torde anses vara mycket begränsat. framhåller att marknadsföring normalt sett inte utgör tillståndspliktig Svensk Försäkring anser att definitionen av försäkrings- distribution är alltför vid och svårtolkad och ifrågasätter det lämpliga i att införa en sådan definition. Enligt Svensk Försäkrings uppfattning kan det inte anses som försäkringsdistribution när ett försäkringsföretag endast tillser att företagets skyldigheter gentemot kunden fullgörs i enlighet med ett ingånget försäkringsavtal. Svensk Försäkring och Försäkrings- juridiska föreningen påpekar att definitionen av försäkringsdistribution avviker från definitionen i direktivet genom inskränkningen till verksamhet som innebär att ”för annans räkning ingå försäkringsavtal”. anser att den skillnaden inte är övervägd och efterfrågar en motivering. Svensk Försäkring tolkar det som att avsikten med förslaget är att det inte ska anses som försäkrings- distribution när ett försäkringsföretag ingår ett försäkringsavtal. Försäkring anser att det bör förtydligas vad som gäller enligt den nya lagen när försäkringsföretag både själva distribuerar sina försäkringar och dessutom distribuerar produkter genom försäkringsförmedlare. Svensk Försäkring påpekar att ett försäkringsföretag enligt ordalydelsen i förslaget är en försäkringsdistributör, oavsett om företaget distribuerar sina försäkringar på egen hand till kunderna eller inte. Svensk Försäkring påpekar även att i förslaget används termen försäkringsdistributör i vissa fall även när avsikten synes vara att det är bestämmelser som bara ska träffa försäkringsföretag när de faktiskt bedriver försäkringsdistribution. Enligt Svensk Försäkring bör det därför förtydligas i vilken utsträckning bestämmelser som gäller för försäkringsdistributörer, även gäller när försäkringsföretag inte bedriver direktförsäljning.