prop · H503289 · 2018-08-28 00:00:00 — rapporterade att differensen mellan preliminärt och slutligt bidrag ökar med tiden tvärtemot intentionerna med reformen.54 hade dock bedömt att träffsäkerheten skulle komma att öka vid framtida avstämningar när hushållen ytterligare informerats och vant sig vid betydelsen av att anmäla inkomstförändringar.55 Därefter genomfördes flera utvärderingar av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), och med fokus på återkravsproblematiken. ISF granskade 2016 hur arbetar med att få korrekta och fullständiga beslutsunderlag. 56 En förbättring av handläggning inför beslut och borde enligt ISF kunna minska återbetalningskrav och skuldsättning. Otydlig information, svåranvända blanketter, bristfälligt it-stöd, svårförståeliga brev och svårigheter att få in kompletteringar var några av orsakerna bakom problemen att beräkna det preliminära bostadsbidraget. Beträffande inkomstutredning fann ISF att rimlighetsbedömningen av inkomstuppgifter som den sökande lämnar framstår som det största problemet. hantering av uppgifter om ändrade inkomster var ett annat problemområde. Inkomster borde följas upp löpande så att återbetalningskraven kan minska. 54Riksförsäkringsverket (2002). 55Refererad i (1999). 56Inspektionen för socialförsäkringen (2016). 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ISF refererade till studie (Fjärde avstämningen) som visade att bidragsmottagarna inte hade blivit bättre på att bedöma sin årsinkomst efter reformen och att hushåll som haft bidrag fick betala tillbaka en allt större andel av sitt preliminära bidrag. Många av de problem och svårigheter som ISF funnit beträffande hantering kvarstod således. hade till exempel funnit att inga åtgärder vidtogs av de dåvarande försäkringskassorna för att återkräva för höga utbetalade belopp även när den försäkrade anmälde inkomstökningar. Vidare prioriterades kontroller bort, och hanteringen av impulser från andra förmånsslag om utbetalda ersättningar fungerade inte. I fråga om kontroller i samband med beslut om preliminärt bostadsbidrag konstaterade ISF att kontroller baseras på en så kallad kontrollstruktur, som är en nulägesbeskrivning av förmånens grundläggande villkor och vilka kontroller som ska göras för att dessa villkor ska uppfyllas. 4.1.2 Bristande samordning var största risken I den riskanalys som genomförde bedömdes att den största risken för felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag kan härledas till att inte tillvaratar impulser från andra ärendeslag. I sådana ärenden kan finnas uppgifter som kan påverka rätten till eller storleken på bostadsbidraget. Något mindre bedöms risken vara att den sökande inte meddelar flyttning och därnäst att den sökande undanhåller inkomster. Risken för att inkomster undanhålls accepteras dock av på grund av bristande kontrollmöjligheter, även om en rimlighetsbedömning alltid görs vid ansökningstillfället. Däremot ska vidta åtgärder för att begränsa riskerna att bidrag betalas ut på grund av att inte tillvaratar uppgifter som lämnats i annat ärendeslag. Enligt visar årets kvalitetsanalys att felaktiga betalningar minskat.57 är förvaltningsmyndighet för frågor om bland annat boende, och ska särskilt följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden.58 Även om uppdrag i huvudsak avser samhällsplanering och byggande genomför vissa utredningar avseende bostadsbidrag. deltog 2004 vid en offentlig utfrågning om bostadsbidragen59 och utvärderade verket effekterna av 1990-talets regeländringar. Utvärderingen fokuserade på vilka hushåll som fått bostadsbidrag, långsiktiga effekter för olika hushållstyper, särskilt barnhushåll och effekterna på statens och kommunernas 57E-post från , . 58Förordning (2012:546) med instruktion för . 2004/05:BoU9. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L I ett avslutande kapitel uppmärksammades regeln att BGI ska anses vara jämnt fördelad över året. Den regeln medför enligt att en bidragsmottagare kan få betala tillbaka ett bidrag hen var berättigad till när hen fick bidraget. Om inkomsten ökar blir bidragsmottagen återbetalningsskyldig för bidrag hen fått före inkomstökningen även om hen inte kände till den. bedömning var att bidragsmottagaren därmed var i god tro och inte borde bli återbetalningsskyldig, ett förhållande som före regeländringen 1997 var ett giltigt motiv.60 4.1.4 Återkrav svåra att driva in enligt På regeringens uppdrag kartlade 2015 förekomsten av skulder till följd av återkrav och återbetalning av bostadsbidrag och underhållsstöd. skulle även analysera hur indrivnings- och återkravsregler skiljer sig åt avseende förutsättningarna att ta hänsyn till enskildas skuldsättningssituation och betalningsförmåga. I en första rapport61 redovisade att statens fordringar för underhållsstöd blev betalda i större utsträckning än återkrav av bostadsbidrag. Fordringar för underhållsstöd är prioriterade vid utmätning i lön. Dessutom förs de automatiskt över till Kronofogden för indrivningsåtgärder. Fordringar för bostadsbidrag skickas bara till Kronofogden i de fall bedömer att det går att få betalt genom utmätning. konstaterade vidare att för gäldenären är det en nackdel om en skuld går till Kronofogden för indrivning, främst för att den enskilde får en s.k. betalningsanmärkning. Vid återkrav av bostadsbidrag finns det vidare goda möjligheter för att avtala med gäldenären om formerna för betalning av återkravet. Vid skulder för bostadsbidrag kan även besluta om kvittning av skulder mot andra betalningar från vilket minskar behovet att överföra skulder till Kronofogden för indrivning. 4.1.5Bostadsbidragets konstruktion grundorsaken till återkrav och skuldsättning I den andra rapporten analyserade några åtgärder som kan tas upp inom ramen för existerande regelverk eller mindre förändringar av dessa. bedömde dock att dessa åtgärder endast i mindre omfattning kommer att minska skuldsättningen och konstaterade att den huvudsakliga förklaringen till att så många blir återbetalningsskyldiga och sedan skuldsatta är bostadsbidragets grundläggande konstruktion med uppskattade inkomster och 60Boverket (2006), s. 81–82. 61Försäkringskassan (2015b), s. 3. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avstod från att lämna några förslag till ändringar i bostadsbidragets grundkonstruktion med preliminära beslut på grund av frågans komplexitet.62 föreslog att regelverkets konstruktion borde ses över i syfte att minska både antalet återkrav och minska fordringsstocken.63 Om det inte skulle anses genomförbart föreslog man bland annat att den lägsta summan som en bidragsmottagare kan bli återbetalningsskyldig för borde höjas från till 3 000 eller . 4.2Regeringens och åtgärder för att minska återkrav 4.2.1 Regeringens översyn av återkravshanteringen En utredare har haft i uppdrag att se över vissa processrättsliga frågor inom socialförsäkringsområdet och ska bland annat utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering. Uppdraget i denna del ges med anledning av att och återkravsfordringar ökade från till Regeringen menade att ju som går från beslut om återkrav desto större blir risken att den felaktiga betalningen inte återbetalas och att fordringen skrivs ned helt eller delvis. Regeringen uttrycker också att en mer effektiv och ändamålsenlig hantering också ska ”öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning”. I sitt betänkande som publicerades föreslår utredaren att regeringen anger mål för fordringshantering och att får i uppdrag att föreslå åtgärder för att minska fordringsstocken samt att ska redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att full ut utnyttja möjligheten till kvittning mot annan ersättning. Utredaren föreslår även att uppgraderar sitt it-system för fordringshantering.64 4.2.2 Regeringens strategi mot överskuldsättning Efter ett tillkännagivande från har regeringen utarbetat en strategi för hur överskuldsättning ska motverkas.65 Regeringen konstaterar att problem med 62Försäkringskassan (2015c) s. 3, 9–10. 63Försäkringskassan (2013c) s. 2–3. 2015/16:1, Uo 18 avsnitt 4.5. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L skulder kan leda till eller förvärra psykisk och fysisk ohälsa, vilket även kan drabba anhöriga, inte minst barn till skuldsatta. Strategin syftar till att dels motverka att enskilda får ekonomiska problem, dels hjälpa de som fått problem med skulder att förbättra sin ekonomiska situation. I strategin redovisas att ett arbete har inletts hos de myndigheter som överlämnar många fordringar till Kronofogden med att utveckla rutiner och arbetssätt som innebär att de så långt det är möjligt själva driver in fordringarna. nämns inte bland de myndigheterna och i fråga om hanteringen av skulder för bostadsbidrag är det inte heller nödvändigt eftersom i fråga om bostadsbidrag redan arbetar på det sätt som regeringen förespråkar. Detta arbetssätt används inte bara av hänsyn till de betalningsskyldiga utan även därför att fordringar på grund av bostadsbidrag har lägre prioritet än till exempel underhållsstöd, vilket minskar möjligheten att få betalt vid utmätning.66 har tidigare lämnat förslag om lagändringar som innebär att återkravsbeslut borde vara direkt verkställbara hos Kronofogden och därigenom skulle man undvika att samma återkrav prövas både i allmän domstol och förvaltningsdomstol.67 4.2.3 Större reform aviserad Med anledning av att både bostadsbidraget och underhållsstödet har visat sig kunna ge upphov till omfattande skuldsättning har regeringen aviserat en reform för att bland annat bättre anpassa bostadsbidrag till ekonomiskt utsatta familjers förutsättningar och till förändrade familje- och boendemönster.68 Regeringens avsikt är att regelverket för underhållsstöd och bostadsbidrag ska moderniseras så att förmånerna får en förbättrad fördelningsmässig träffsäkerhet. Regelverket behöver enligt regeringen även bli mer neutralt i förhållande till olika typer av boenden och utformas så att risken för skuldsättning minskar. 4.2.4 Individuppgifter i arbetsgivardeklarationen godkände regeringens förslag till införande av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen.69 Syftet var främst att minska skattefusk, men även att ge direktåtkomst till uppgifter som används för handläggning av bostadsbidrag. Bestämmelserna om direktåtkomst gäller från . har överlag varit positiv till införande av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. I ett remissyttrande angående. 66Försäkringskassan (2015b), s. 3. 67Försäkringskassan (2015c), s. 17. 68Budgetpropositionerna –2018. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N överskuldsättning framförde följande: ”… införande av månadsinkomstuppgifter [skulle] kunna förhindra felaktiga och oegentliga utbetalningar av , samt ge betydande besparingar i administrationskostnader. Det skulle också leda till högre effektivitet hos myndigheterna och färre återkrav för enskilda, bland annat för underhållsstöd och bostadsbidrag”. I yttrande över promemoria om individuppgifter70 påpekades dock att tillgången till månadsuppgifter inte skulle innebära en avgörande förändring av hur utreder och beslutar om bostadsbidrag. Skälen är att BGI omfattar inte bara inkomst av tjänst utan även andra inkomster. BGI måste också uppskattas för hela det innevarande året och i vissa fall även följande kalenderår. ansåg att direktåtkomst till månadsuppgifter därför inte kan ersätta en sökandes egen uppskattning av sina förväntade inkomster , så länge regelverket är oförändrat.71 Tillgång till inkomstuppgifter, inom ramen för oförändrat regelverk, skulle främst förbättra möjligheter att rimlighetsbedöma en sökandes uppskattade inkomst vid ansökningstillfället och därmed leda till större träffsäkerhet när ska fastställa den sökandes BGI. bedömde vidare att direktåtkomst skulle kunna ligga till grund för utökade kontroller under det år som bostadsbidrag betalas ut. Genom att löpande följa upp en bidragsmottagares inkomster skulle kunna bidra till att bidragsmottagaren får ett mer riktigt preliminärt bostadsbidrag och därmed slipper krav på återbetalning när det slutliga bostadsbidraget fastställs. har digitaliserade system för direktåtkomst till individuppgifter hos arbetslöshetskassor och . Efter beslut om att låta få tillgång till uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen har utarbetat ett förslag till långtgående ändringar i de författningar som gäller bostadsbidraget. 72 Direktåtkomst till individuppgifter i arbetsgivardeklarationen ger förutsättningar för att kunna beräkna bostadsbidraget . Även andra mindre förslag på effektivisering av återkravsprocessen har omhändertagits i och med detta förslag. 70Skatteverket (2016). 71Försäkringskassan (2016d). 72Försäkringskassan (2018). R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L 4.2.5Inkomstgränserna för reducering av bostadsbidraget höjs i flera steg Som framgår av avsnitt 3.3.1 har de högsta återkraven ökat i storlek , vilket kan hänga samman med att inkomstgränserna för prövning av bostadsbidraget var oförändrade . godkände regeringens föreslag till ett särskilt bidrag inom bostadsbidraget för barn som bor växelvis hos sina föräldrar. Förslaget kompenserar för att underhållsstöd vid växelvis boende avskaffas.73 som det nya särskilda bidraget införs avskaffas underhållsstöd vid växelvist boende. Beslutet innebär även att inkomstgränserna för prövning av bostadsbidragets storlek för barnhushåll höjs i fyra steg till totalt för ensamstående respektive vardera för makar . Lagändringarna gäller från . 4.2.6 Förslag om tidigare avstämning mot uppgifter från En arbetsgrupp inom lämnade ett förslag om en lagändring som ger möjlighet att besluta om slutligt bostadsbidrag så snart meddelat beslut om slutlig skatt i enskilda fall. skulle därmed kunna göra avstämning för mottagare av bostadsbidrag i samband med att skickar ut besked om slutlig skatt. Flertalet mottagare kan då få besked tidigare än , upp till sex månader tidigare.74 Arbetsgruppen bedömer att en tidigare avstämning skulle förstärka kopplingen till den period när bidraget betalats ut och ge mottagare snabbare indikation om huruvida bidraget betalas ut med rätt belopp även . På det sättet minskar risken för att bli betalningsskyldig på grund av för högt utbetalt belopp. För administrationen ger förslaget inga omedelbara besparingar enligt promemorian, men kan bidra till att antalet återkrav minskar om bostadsbidragsmottagare blir mer medvetna om sambandet mellan utbetalningen och eventuell återbetalning om de har fått för mycket i ersättning. Förslaget bedöms medföra initiala kostnader på för utveckling av IT-systemet och information till försäkrade och handläggare om förändringen. 4.2.7 åtgärder i handläggningen Utvecklad vägledning för bostadsbidragshandläggning ISF:s slutsatser och rekommendationer till i rapporten om kontroller i handläggningen av bostadsbidrag, tog sin utgångspunkt främst i att 2017/18:6. 74Ds 2017:59, avsnitt 6.2 och 8.3. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förmånen är svår att förstå för de som söker bidraget och att en tredjedel av mottagarna blir återbetalningsskyldiga efter slutavstämning. Förmånen ansågs också bitvis vara komplicerad att handlägga och besluta om. ISF lämnade ett antal rekommendationer inom ramen för ett oförändrat system. ISF:s huvudslutsats var att det enskilt största problemet i handläggningen av bostadsbidrag var att bedöma rimligheten i inkomstuppgifter i ansökan. instämde i den bedömningen i sitt yttrande. För att komma till rätta med det problemet hade ISF publicerade sin granskning förtydligat sitt arbetssätt i vägledningen för bostadsbidrag. uppgav i sitt yttrande vidare att den fortsätter det arbetet, men menade att även med en god rimlighetsbedömning finns en risk att personer som ökar sina inkomster under kalenderåret får återkrav. Manuellt genomförda löpande kontroller av inkomster skulle vara möjliga, men skulle innebära betydande administrativa kostnader enligt Försäkringskassan.76 Olika syn på behovet av inkomstkontroll inom ISF konstaterade att bland handläggare på fanns olika syn på vad som faktiskt kan och bör göras för att bedöma om en lämnad uppgift är rimlig. ISF bedömde att det fanns ett större utrymme än vad som utnyttjades för att utreda oklara inkomster. Förarbetena gav enligt ISF intrycket att handläggningen skulle präglas av en mer aktiv utredning och bedömning av lämnade inkomstuppgifter. I den senaste versionen av vägledningen för handläggning av bostadsbidrag har behovet av rimlighetsbedömning av inkomstuppgifter i ansökan betonats.77 har även förtydligat grunderna för när man kan avslå en ansökan med orimlig eller oklar inkomstuppgift. Förbättrad hantering av impulser från andra förmånsslag ISF konstaterade att trots att hade förbättrat hanteringen av impulser fanns det fortfarande problem. Det gällde information som kommer fram i handläggningen av andra förmåner och som inte alltid överförs till handläggare av bostadsbidrag. ISF rekommenderade såväl kompetensutveckling som utveckling av system för automatisk överföring av relevant information mellan förmåner. I den riskanalys fastställt bedömde man att handläggarna generellt har blivit bättre på att bedöma inkomster. Den största risken som kan leda till felaktiga utbetalningar inom bostadsbidrag är dock 75Inspektionen för socialförsäkringen (2016), s. 89. 76Försäkringskassan (2016b). 77Försäkringskassan (2017) avsnitt 6.1. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L fortfarande att man inte tillvaratar uppgifter om utbetalningar i andra förmånsslag. Till stöd för bedömningen har en s.k. systemimpuls införts som ger handläggare instruktioner om hur ärenden ska hanteras.78 avser att genomföra s.k. impulsutbildning och kompetensutveckling för att upptäcka förmåners beroende av varandra, som ett av fyra prioriterade åtgärdsområden för att minska riskerna inom förmånen bostadsbidrag.79 Brister i blanketter och brev För att minska risken för återkrav rekommenderade ISF att förtydliga blanketter och brev så att behovet av kompletteringar av ofullständiga uppgifter och risken för kvarstående fel i ansökningar skulle minska I sin åtgärdsplan med anledning av uppgav att man skulle genomföra ytterligare översyn av pappersansökan och e-ansökan samt följa upp effekterna av de ändringar i brev och blanketter som genomförts tidigare.80 uppger att blanketter ses över minst en gång och informationstexter på ansökan justeras löpande.81 4.2.8 förslag till mindre regelförändringar I så kallade antikrångelkataloger lämnade förslag till regeringen. I den katalog som lämnades föreslog att avstämningen av inkomster skulle göras tidigare när beslut om slutlig skatt i praktiken är klart för de flesta skattskyldiga.82 föreslog att bostadsbidrag skulle beviljas individuellt och på så sätt minska problemen som kan uppstå för gifta och sambor till följd av det solidariska betalningsansvaret. Förslagen har inte lett till några förändringar i bestämmelserna för bostadsbidrag. 4.2.9Effektivisering av processer vid utebliven betalning på förfallodagen tillämpar 40–45 dagars förfallotid för återkrav efter det slutliga beslutet om bostadsbidrag.83 Om den som fått återkrav inte betalar till fullo eller inte har kommit överens med om en avbetalningsplan skickas 78Försäkringskassan (2016a), s. 156 för en närmare beskrivning. 79E-post från , . 80Försäkringskassan (2016e). 81E-post från , . 82Ett liknande förslag lämnades av Statskontoret i (2008). 83För andra förmåner tillämpar 30 dagars förfallotid, men för återkrav efter inkomstavstämningen tillämpar längre förfallotid på grund av att det är en så stor mängd återkrav som skickas ut . Beskrivningen i detta och nästa avsnitt bygger på (2014c). 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N en påminnelse efter förfallodagen, och då har man till på sig att betala. Om kravet inte betalas efter påminnelse skickar ett inkassokrav och om betalning även därefter uteblir eller gäldenären inte avtalar om en avbetalningsplan gör en betalningsutredning för att bestämma gäldenärens betalningsförmåga. Den utredningen görs med samma beräkningsmodell som Kronofogden använder. Man beräknar normalbelopp, förbehållsbelopp och kommer fram till disponibelt belopp. bygger på information i system, och handläggaren kontrollerar även med Kronofogden om personen förekommer i pågående indrivningsärenden. I system finns ett eller uppgifter om bostadskostnader och familjesituation. Uppgifterna ska vara så aktuella som möjligt och på den grunden (om det finns betalningsförmåga eller inte) väljer den mest effektiva indrivningsåtgärden. När gäldenären har betalningsförmåga utreder möjligheterna att besluta om kvittning och bedömer om en eventuell avbetalningsplan eller bedömer om en indrivning via Kronofogden är möjlig. Betalningen av återkrav görs inte sällan genom kvittning mot ett nytt beslut om bostadsbidrag, eller mot tilläggsbelopp om avstämningen medfört det och återkravet avser föregående års inkomstavstämning. Om betalningsförmåga saknas enligt utredningen får besluta att indrivningen avbryts tills vidare. Skulden kvarstår och gör en ny bedömning av om betalningsförmågan har förbättrats eller inte . 4.2.10 förslag till moderniserat bostadsbidrag lämnade ett förslag till regeringen om långtgående ändringar i de författningar som gäller bostadsbidraget. Förslaget tar sitt avstamp i att får tillgång till individuppgifter i arbetsgivardeklarationen vilket skapar förutsättningar för att kunna beräkna bostadsbidraget . Även tidigare förslag på effektivisering av återkravsprocessen har inkluderats i detta förslag. föreslår att bostadsbidrag framgent ska beräknas utifrån de månatligen deklarerade inkomsterna som arbetsgivarna ska skicka till . ska fortlöpande stämma av inkomsterna mot de inskickade uppgifterna till . Konstruktionen innebär att årsvisa avstämningskrav försvinner helt. Förslaget innebär att bostadsbidraget betalas ut slutligt på en gång vilket innebär att inga avstämningskrav ska uppstå och därmed minskas risken för skuldsättning. bedömer också att bidraget blir mer träffsäkert i förhållande till sitt syfte. Bostadsbidraget föreslås betalas ut R I K S R E V I S I O N E N Å T E R K R A V A V B O S T A D S B I D R A G – L Ä T T A T T G Ö R A F E L individuellt till makar och sambor så att hushåll som söker förmånen blir individuellt (inte solidariskt) ansvariga. bedömer att återkrav och skuldsättning kommer att minska som en följd av förslaget. Förslagen föreslås träda i kraft för att nödvändig it-utveckling ska vara möjlig att genomföra inom respektive berörd myndighet. Det betyder i sin tur att först kan vinsterna i form av minskad skuldsättning och administrativa effektiviseringar få full effekt.84 84Försäkringskassan (2018). 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 5.1Brister i rutiner för kontroll av inkomständringar anser att en förbättrad kontroll och rimlighetsbedömning av inkomstuppgifter i samband med ansökan om bostadsbidrag i viss mån kan minska antalet och omfattningen på återkrav. De insatser som har genomfört har varit ett steg i rätt riktning men inverkar endast marginellt på risken för återkrav. Avstämningen mot taxerade inkomster görs nämligen långt efter utbetalningarna, vilket ökar risken för höga återkravsbelopp.