prop · H503191 · 2018-03-27 00:00:00 — misshushållning av statliga medel och minska förtroendet för hela högskolesektorn.13 Därför har funnit det angeläget att granska myndighetskapitalets utveckling och hantering som uppbyggnaden ägt rum. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätenas resurser i form av tilldelade medel används ändamålsenligt och effektivt. Syftet besvaras med följande revisionsfrågor: •Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? •Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel? För att kunna besvara revisionsfrågorna har kartlagt sammansättningen och utvecklingen av myndighetskapitalet samt kartlagt vilka faktorer som kan ha påverkat utvecklingen –2016 i syfte att kunna bedöma om uppbyggnaden och storleken på myndighetskapitalet är motiverat och rimligt. har också studerat hur lärosätena respektive regeringen följt upp myndighetskapitalet samt om åtgärder har vidtagits för att motverka ökningen, och i så fall vilka. 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder Granskningens övergripande utgångspunkter är budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning med statens medel (1 kap. 3 § budgetlagen [2011:203]) samt högskolelagens krav på att tillgängliga resurser ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i utbildningen och forskningen (1 kap. 4 § högskolelagen [1992:1434]). Enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) ska styrelsen ha det ansvar och de uppgifter som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår bl.a. att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. 13 (2013). R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? bedömning av om lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel anser att universitet och högskolor ska använda tilldelade resurser i enlighet med de intentioner som gett uttryck för, dvs. att universitet och högskolor ska hålla internationellt sett hög kvalitet och utnyttja tillgängliga resurser effektivt.14 Vidare bedömer att de resurser som staten tillför universitet och högskolor bör användas fullt ut för att stärka kvaliteten i utbildningen och forskningen.15 menar att en viss uppbyggnad av resurserna är rimlig för att lärosätena ska kunna säkerställa sina långsiktiga åtaganden och verksamhet. Om tilldelade medel sparas i allt större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren tyder det dock, enligt , på att delar av verksamheten blivit försenade eller inte blivit av alls. När det gäller den avgiftsfinansierade verksamheten vid universitet och högskolor ska enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191) det ekonomiska målet för avgiftsfinansierad verksamhet vara full kostnadstäckning.16 Enligt () föreskrifter till 5 § avgiftsförordningen (1992:191) innebär det att intäkterna, inom respektive avgiftsfinansierat område, ska täcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt hör till den avgiftsbelagda verksamheten. Därmed ska även avgiftsintäkterna användas fullt ut. Vidare bedömer att ett effektivt resursutnyttjande förutsätter en väl fungerande resursstyrning där bl.a. god planering, rättvis budgetering och uppföljning ingår, vilket bör säkerställas av lärosätenas ledningar.17 Eftersom det är lärosätenas ansvar att besluta om den interna resurstilldelningen ansvarar ett lärosätes ledning för att anslagen används så att det möter de intentioner som har ställt sig bakom. Även hanteringen, däribland förbrukningen av myndighetskapitalet, bör enligt vara förenlig med övergripande mål för verksamheten. bedömer god hushållning utifrån de åtgärder som lärosätena vidtagit för att hantera det växande myndighetskapitalet. För att kunna vidta relevanta åtgärder bör lärosätenas ledningar enligt tolkning ha en översikt över dels orsakerna till ökningen, dels vad 141 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). 151 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). 16För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen föreskrivit något annat. Förordning (2014:1432). Denna verksamhet är dock ganska marginell vid universitet och högskolor. 17Riksrevisionen har i sina tidigare effektivitetsgranskningar (2011a, 2011b, 2012) iakttagit brister när det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser används i verksamheten. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndighetskapitalet består av, på vilka nivåer i organisationen det finns samt hur mycket som är intecknat i framtida åtaganden. Om myndighetskapitalet enligt lärosätets egen bedömning är av betydande storlek bör det finnas dokumenterade åtgärdsplaner för hanteringen av detta, och det bör även ske interna avrapporteringar och uppföljningar av utveckling och förbrukning av myndighetskapitalet. I de fallen lärosätena satt upp egna måltal för storleken på myndighetskapital är det rimligt att förvänta sig att ledningen eftersträvar detta mål. Bedömning av om regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning av statliga medel Av 9 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen noggrant ska följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Regeringen ska också i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Enligt 10 kap. 1 § budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför för den verksamhet som bedrivs av staten. Det innebär att regeringen bör ge god information om hur de medel som avsätts för finansiering av universitet och högskolor används. anser att regeringen bör försäkra sig om en god uppföljning av myndighetskapitalets utveckling samt informera om myndighetskapitalets utveckling indikerar väsentliga avvikelser från anslagsförbrukningen. Utöver detta utgår i granskningen från 1 kap. 6 § regeringsformen enligt vilken regeringen styr riket och är ansvarig inför . I granskningen innebär det att regeringen har ett ansvar att se till att den styrning den utövar över högskolesektorn fungerar på ett tillfredställande sätt och bidrar till att tillgängliga resurser används effektivt.18 Detta ansvar innebär enligt att regeringen kan behöva agera när det finns tecken på att en viss styrmodell inte fungerar i tillräcklig utsträckning. 1.4 Metod och genomförande Nedan beskrivs de olika metoder och datakällor som använts för att besvara granskningens frågeställningar. 1.4.1 Insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten För att kunna identifiera inom vilken verksamhet på lärosätena som myndighetskapitalet har ökat har samlat in kvantitativa uppgifter 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 97, bet. 2009/10:FiU 38, s. 9. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Insamlingen omfattar uppgifter om myndighetskapitalets utveckling uppdelad på verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå, och finansieringsform, dvs. anslags-, bidragsrespektive avgiftsfinansierad verksamhet. har även samlat in uppgifter om hur mycket av kapitalet som är fritt respektive intecknat för framtida åtaganden, för att kunna resonera kring storleken på den del av myndighetskapitalet som lärosätena fritt kan disponera. En mer detaljerad beskrivning av insamling av kvantitativa uppgifter finns i elektronisk bilaga 5. 1.4.2 Enkätundersökning till lärosäten I syfte att fånga in mer kvalitativa aspekter om utvecklingen och hanteringen av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har den ovannämnda kvantitativa insamlingen kompletterats med en enkätundersökning riktad till respondenter på central nivå (förvaltning) vid de 31 lärosäten som ingår i granskningen. I några fall har enkätsvaren justerats genom efterföljande mejlkontakt. Inför utformningen av enkäten och datainsamlingen intervjuade företrädare för , Kungl. Tekniska högskolan, , och . Enkätfrågor redovisas i elektronisk bilaga 6. Totalt 15 lärosäten har internrevisorer och har skickat en kortare e- postenkät till lärosätenas internrevisioner för att undersöka om och i vilken omfattning det växande myndighetskapitalet har varit föremål för internrevisionens granskning. 1.4.3 Fallstudier på tre lärosäten För att komplettera det insamlade materialet via datainsamling och enkät har fallstudier genomförts på tre lärosäten: , , och . Urvalet av lärosätena ha gjorts för att fånga in såväl bredden i högskolesektorn (ett nytt universitet, ett stort etablerat universitet, och en högskola) som variationen i storleken på myndighetskapitalet (ett lärosäte vardera med stort, medelstort respektive litet myndighetskapital). Intervjuer har genomförts med styrelseordförande, rektorer, ekonomichefer, förvaltningschefer, controllers och andra personer med god insyn i både verksamheten och budget- och ekonomiarbetet, på såväl central nivå som på fakultets- och institutionsnivå. Intervjuerna syftar till att få en bättre förståelse för såväl myndighetskapitalet som budgetprocesserna. Syftet med fallstudien var att fördjupa förståelsen för lärosätenas hantering av det ökande respektive minskade myndighetskapitalet. Totalt sett genomfördes 14 semistrukturerade intervjuer med 24 personer. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utöver intervjuer med företrädare för universitet och högskolor har genomfört intervjuer med företrädare för , , () och (). har under granskningens gång tagit del av dokumentation från lärosätena i form av beslut och policydokument avseende myndighetskapital, budgetunderlag, årsredovisningar etc. Även lärosätenas regleringsbrev samt budgetpropositioner, rapporter och utredningar har studerats. 1.4.6 Statistik och regressionsanalys Befintliga uppgifter om lärosätenas myndighetskapital och övriga ekonomiska uppgifter har hämtats från UKÄ:s statistikdatabas och ESV:s databas . För fastprisberäkning av perioden –2016 har SCB:s implicitprisindex för statlig konsumtion använts. Lärosätena har genomgående grupperats i olika lärosätesgrupper (se bilaga 1 för en sammanställning). För att undersöka i vilken omfattning vissa faktorer förklarar det ökande myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har genomfört vissa regressionsanalyser. En mer detaljerad beskrivning av analyserna finns i bilaga 4. Företrädare för , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Även referenspersonerna och har lämnat synpunkter på rapportutkastet. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Myndighetskapitalets utveckling har granskats , det vill säga 2007–2016. Granskningen omfattar enbart statliga lärosäten. Enskilda utbildningsanordnare, bl.a. , och i , ingår således inte eftersom de inte har något myndighetskapital, utan enbart eget kapital. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Frågan om myndighetskapitalet ligger nära frågan om lärosätenas oförbrukade bidrag, vilka också är en form av oförbrukade resurser. Denna granskning behandlar dock enbart myndighetskapital, och därmed inte posten Oförbrukade bidrag. (Ytterligare beskrivning av skillnaden mellan myndighetskapital som uppstått inom bidragsfinansierad verksamhet respektive oförbrukade bidrag återfinns i avsnitt 2.2.2.) Denna granskning omfattar inte heller bedömningar av verksamheternas kvalitet. Rapporten är disponerad enligt följande: Efter detta första kapitel som definierat syfte, frågeställningar och bedömningsgrunder följer kapitel 2 med en beskrivning av myndighetskapitalet; vad det är, hur det uppstår samt hur det utvecklats den senaste tioårsperioden. Därefter följer kapitel 3, som innehåller en redovisning av möjliga orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapitalet. Kapitel 4 och 5 behandlar lärosätenas respektive regeringens hantering av det växande myndighetskapitalet. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Myndighetskapital vid universitet och högskolor Detta kapitel beskriver vad myndighetskapitalet utgörs av, samt dess storlek och utveckling . Kapitlet beskriver också översiktligt de förutsättningar som statens finansiella styrning19 av universitet och högskolor skapar för uppkomsten av myndighetskapital vid lärosätena. Regeringens styrning och hantering av myndighetskapitalet beskrivs i kapitel 5. Underlaget till kapitlet bygger på dokumentstudier, uppgifter från () och () samt från lärosätena. 2.1 Vad är myndighetskapital? Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade utbildnings- och forskningsanslag . I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning (motsvarande eget kapital i ett företags balansräkning). Ett lärosätes myndighetskapital består per definition av årets kapitalförändring, balanserad kapitalförändring och i vissa fall även statskapital, uppskrivningskapital, donationskapital och resultatandelar i hel- och delägda bolag, se figur 1.20 Eftersom lärosätenas intäkter är bundna för respektive verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå,21 är även myndighetskapitalet bundet till respektive verksamhetsgren (se figur 1) och kan inte flyttas från den ena till den andra verksamhetsgrenen. Den absolut största posten av myndighetskapitalet för lärosätena är den s.k. balanserade kapitalförändringen som avser summan av alla tidigare års överskott eller underskott inom den löpande verksamheten. 19Med finansiell styrning avses fastställande av ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. De viktigaste verktygen inom finansiell styrning är anvisning och tilldelning av anslag, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för anslag, avgifter, låneramar och kreditramar. (ESV 2011). 20ESV (1999). 21I rapporten används begreppen utbildning som avser utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning som avser forskning och utbildning på forskarnivå. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? balanserade kapitalförändringen av det sammanlagda myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor.22 Figur 1 Myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor Utbildning på grundnivå och avancerad nivå Balanserad kapitalförändring (tidigare års resultat från a+b+c+d) Årets kapitalförändring (a+b+c+d) Ev. resultatandelar i hel- och delägda bolag Årets kapitalförändring (a) Årets kapitalförändring (b) Årets kapitalförändring (c) Årets kapitalförändring (d) Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. tillskott/nedskrivningar Resultat från andelar i hel- och delägda bolag Ev. resultatandelar i hel- och delägda bolag Forskning och utbildning på forskarnivå Balanserad kapitalförändring (tidigare års resultat från e+f+g+h) Årets kapitalförändring (e+f+g+h) Ev. resultatandelar i hel- och delägda bolag Årets kapitalförändring (e) Årets kapitalförändring (f) Årets kapitalförändring (g) Årets kapitalförändring (h) Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. tillskott/nedskrivningar Resultat från andelar i hel- och delägda bolag Ev. resultatandelar i hel- och delägda bolag Källa: Egen bearbetning. 2.2 Hur uppstår myndighetskapital? Lärosätenas myndighetskapital är en konsekvens av den finansiella styrningen av universitet och högskolor. Styrningen av universitet och högskolor skiljer sig i vissa avseenden från styrning av övriga statliga myndigheter, eftersom de har en högre grad av självständighet jämfört med andra statliga myndigheter, både när det gäller hur verksamheten utformas och hur ekonomiska resurser kan användas. På grund av verksamhetens särart omfattas lärosätena av vissa undantag som påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital.23 För att myndighetskapitalet ska uppstå eller öka behövs antingen tillskott i form av stats-, donations- eller uppskrivningskapital, ökade resultatandelar från hel- och delägda bolag eller att lärosätes löpande verksamhet går med överskott, dvs. 22Baserad på uppgifter hämtade ur ESV/, . 23Till exempel framgår lärosätenas undantag av Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N intäkterna överstiger kostnaderna. Eftersom den största delen av myndighetskapitalet uppstår inom den löpande verksamheten beskrivs denna verksamhet och vilka konsekvenser undantagen får mer detaljerat med utgångspunkt från finansieringsformen i följande avsnitt. Den största delen (201624) av lärosätenas finansiering kommer i form av två olika anslag: ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (utbildningsanslag) och ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå samt konstnärlig forskning och utbildning på forskarnivå (forskningsanslag), se a och e i figur 1.25 Anslagen är anvisade och tilldelade för att täcka kostnaderna inom anslagsfinansierad verksamhet. Om kostnaderna inom den anslagsfinansierade verksamheten är lägre än avräknade anslagsintäkter uppstår ett överskott. Överskottet redovisas som en positiv kapitalförändring för året (årets kapitalförändring) i lärosätets resultaträkning, och eftersom avräknade anslagsmedel som inte förbrukats inte får periodiseras blir årets kapitalförändring en del av myndighetskapitalet i balansräkningen och påverkar på så sätt myndighetskapitalets storlek. Det uppkomna överskottet inom anslagsfinansierad verksamhet möjliggörs till stor del av den specifika anslagsmodellen och det resurstilldelningssystem som lärosätena omfattas av. Nedan redogörs kortfattat hur dessa påverkar uppkomsten av myndighetskapital. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. En anslagsmodell som möjliggör uppbyggnaden inom anslagsfinansierad verksamhet Universitet och högskolor har medgetts vissa undantag från de generella villkor som gäller anslagsavräkning för övriga statliga myndigheter26 vilket innebär att anslaget inte avräknas mot de kostnader som uppstått inom verksamheten utan enligt andra principer. Dessa principer för avräkning skiljer sig vidare åt mellan det anslag som tilldelas inom utbildning respektive inom forskning. 24UKÄ (2016a). 25Vissa lärosäten tilldelas även anslag för särskilda ändamål (till exempel kompletterande utbildningar för personer med utländsk examen, vilket finansieras från anslag 2:64), men de anslagen är relativt små i sammanhanget. De lärosäten som erbjuder läkarutbildning tilldelas också en ersättning för klinisk utbildning och forskning (ALF-medel), vilket lärosätena transfererar vidare till vissa landsting och regioner enligt . 26Alla övriga statliga myndigheter omfattas av den kostnadsmässiga anslagsavräkningen, vilket innebär att anslaget ska avräknas med de kostnader som uppstår i myndighetens verksamhet. Tilldelade anslag (en tolftedel i ) innebär en rätt för myndigheten att disponera medel under den tiden, men det är de av myndigheten redovisade kostnaderna som styr hur stor del av anslaget som blir en intäkt i verksamheten. Om en myndighet har fått anslag och inte har förbrukat hela anslaget (inte redovisar motsvarande kostnader) får myndigheten överföra högst av anslaget från . Icke utnyttjade anslagsmedel därutöver dras in, dvs. återförs till statsbudgeten. R I K S R E V I S I O N E N V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? Det årliga utbildningsanslaget betalas ut till lärosätena med en tolftedel , och ligger till grund för den löpande anslagsavräkningen. En slutavräkning görs i slutet av räkenskapsåret mot de intäkter som redovisade helårsstudenter och helårsprestationer för det aktuella budgetåret genererat (en mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet följer i nästa avsnitt). Anslagsavräkningen är prestationsbaserad och således oberoende av vilka de faktiska kostnaderna för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (utbildning) har varit . Om kostnaderna inom utbildning är lägre än de enligt resurstilldelningssystemet avräknade intäkterna blir det ett överskott, som i sin tur blir en del av myndighetskapitalet. Forskningsanslag avräknas rakt av med de tolftedelar som betalas ut till lärosätena . Detta innebär att lärosätena tar hela anslaget i anspråk oavsett vilka kostnader de haft. Om utbetalda anslagsmedel inte förbrukas fullt ut redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och blir en del av myndighetskapitalet. Resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå28 Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar, där anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättningen som varje lärosäte kan få i ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.29 Den faktiska ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng (helårsprestationer) inom de olika utbildningsområdena. Intäkterna är beroende av antalet studenter och deras studieresultat, och lärosätena har möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar inom vissa utbildningar: t.ex. kostar en storsalsföreläsning lika mycket oavsett om det finns 20 eller 40 studenter i salen. Detta innebär att det kan finnas incitament för lärosätena att ta in så många studenter som möjligt för att kunna avräkna så stor del av takbeloppet som möjligt, som kostnaderna inte behöver vara prestationsbaserade. Som ett resultat av detta uppstår det ett överskott i resultaträkningen som sedan blir myndighetskapital. Även systemets konstruktion med tillåtelse att ha överproduktion och anslagssparande möjliggör till viss del uppbyggnaden av myndighetskapital.30 27Riksrevisionen (2011b). 28En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 29Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 30En mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet samt överproduktion och anslagssparande finns i bilaga 2. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Lärosätena som haft överproduktion, dvs. sparade prestationer, kan räkna av dem mot anslaget efterföljande år, som de inte har några kostnader för dessa prestationer eftersom kostnaderna uppkom . Som ett resultat av det uppstår det överskott i resultaträkningen som sedan blir myndighetskapital. Även inom den bidragsfinansierade verksamheten på lärosätena (se c och g i figur 1) kan en ökning av myndighetskapitalet uppstå om intäkterna är större än kostnaderna. Men till skillnad från den anslagsfinansierade verksamheten bokförs bidragsintäkter i resultaträkningen av lärosätet först i samband med att de förbrukas, dvs.