prop · H503144 · 2018-03-20 00:00:00 — Den grupp som förslaget avser att utkräva ansvar från har i de flesta fall både administrativa resurser och expertis i form av konsulter och revisorer till att göra rättelser inom tidsramen och undkomma skattetillägg. För småföretagaren som gjort ett misstag är det annorlunda, där saknas ofta både resurser och tid för att kontrollera och göra rättelser inom det föreslagna tidsfönstret. Skälen för regeringens bedömning Rättelser som avser tillgångar i utlandet har rättelser på eget initiativ avseende en viss grupp ökat markant. Denna grupp är fysiska personer som på eget initiativ kommer in med en rättad deklaration som gäller oredovisade tillgångar som finns eller har funnits i utlandet. Enligt uppgifter från var antalet fysiska personer som kom in med en rättad deklaration avseende oredovisade tillgångar i utlandet cirka 400 personer medan rättelserna som kom in 2015 avsåg cirka 2 600 personer. –2016 har cirka 11 200 personer begärt rättelse på eget initiativ avseende oredovisade tillgångar som finns eller har funnits i utlandet. Rättelsen kan avse flera beskattningsår . har i dessa fall höjt beskattningen med totalt . Med hänsyn till att skattetillägg inte kan tas ut om rättelse görs på eget initiativ, har skattetillägg normalt inte tagits ut i dessa fall. Flertalet rättelser på eget initiativ har inkommit till efter att uppgifter om dolda tillgångar utomlands har offentliggjorts genom olika s.k. läckor såsom t.ex. Liechtensteinuppgifterna (2008), Offshore leaks (2013), Lux leaks (2014), Swiss leaks (2015), Panamadokumenten (2016) och Bahamasläckan (2016). Genom dessa läckor har bl.a. fått uppgifter om tillgångar förvaltade av banker i och . kom den s.k. Paradisläckan. Informationsutbyte är en åtgärd som möjliggör att kan bekämpa skattefusk och skatteundandragande som bl.a. är kopplade till dolda tillgångar som finns eller har funnits i utlandet. Informationsutbytet möjliggör att kan få information från andra länder om tillgångar i utlandet som kanske ska beskattas i . Informationsutbytet mellan behöriga myndigheter i andra jurisdiktioner (vanligtvis mellan skattemyndigheter) kan ske på begäran, spontant eller I spåren av finansiella kris har det internationella samarbetet avseende informationsutbyte intensifierats. har byggt ett nät med informationsutbytesavtal som omfattar 41 s.k. sekretessjurisdiktioner som ger tillgång till bankuppgifter och information om ägarförhållanden i bolag m.m. Vidare har motsvarande bestämmelser tillkommit genom omförhandling av befintliga skatteavtal med sju viktiga länder, däribland med länder som och . Avtalen innebär att kan begära uppgifter om och spåra tillgångar som har flyttats utomlands, men som ska beskattas i . Det automatiska informationsutbytet har utvidgats till att avse bl.a. information om finansiella konton, förhandsbesked och land-för-land-rapporter. Ett automatiskt informationsutbyte med om finansiella konton påbörjades (FATCA), se prop. 2014/15:41. Vidare har globala standard för automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton och rådets direktiv /107/EU av om ändring av direktivet 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning genomförts i svensk rätt (se prop. 2015/16:29). har över 100 jurisdiktioner (siffrorna är ) åtagit sig att genomföra den globala standarden. Utbytet inleddes eller ska inledas 2017 (49 jurisdiktioner), 2018 (53 jurisdiktioner) och 2019/2020 (3 jurisdiktioner). Åtgärder för att bekämpa skattefusk och skatteundandragande Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Det är viktigt att medborgare har ett högt förtroende för skattesystemet och att det finns åtgärder för att bekämpa skattefusk och skatteundandragande. Ett välfungerande skattesystem där var och en gör rätt för sig är således en förutsättning för den svenska modellen och vår skattefinansierade välfärd. Vårt beskattningssystem bygger till stor del på uppgifter som de enskilda ska lämna. Skattetillägget är ett viktigt verktyg för att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter, vilket i förlängningen har stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för det svenska skattesystemet. Det är därför av största vikt att enskildas uppgiftsskyldighet fullgörs på ett korrekt sätt. En oriktig uppgift ska som huvudregel leda till skattetillägg. Även om en enskild har lämnat en oriktig uppgift ska skattetillägg i vissa fall inte tas ut. Genom skatteförfarandelagen infördes mer generösa bestämmelser om frivillig rättelse (det uttrycket fanns i taxeringslagen och skattebetalningslagen, numera rättelse på eget initiativ, se avsnitt 5.1.3) av oriktig uppgift. Nuvarande bestämmelser gör det möjligt att rätta en oriktig uppgift även efter det att har gått ut och informerat om en generell kontrollaktion. Den utökade möjligheten till rättelse på eget initiativ skulle bl.a. underlätta och effektivisera kontrollmöjligheter och även medföra en andra chans för den skattskyldige att göra rätt för sig utan risk för skattetillägg (prop. 2010/11:165 s. 478 f. och 943). Genom rättelser på eget initiativ skulle i många fall få kännedom om uppgifter som troligtvis annars aldrig skulle få ta del av, dvs. flera oriktiga uppgifter skulle rättas utan att behöver använda sina befintliga kontrollresurser. 2017/18:144 skulle vidare innebära att kunde använda sina kontroll- resurser på annat håll. Efter det att bestämmelserna om rättelse på eget initiativ infördes har en viss grupp av rättelser på eget initiativ ökat markant. tillhör fysiska personer som har rättat uppgifter om oredovisade tillgångar som finns eller har funnits i utlandet. Många av dessa rättelser har kommit in till först efter det att t.ex. sekretessbelagda bankuppgifter har offentliggjorts genom läckor. uppgifter som troligtvis inte skulle kunna få tillgång till genom sina informationskanaler om inte uppgifterna hade offentliggjorts. En rättelse på eget initiativ i dessa fall har gjorts för att förekomma utredning av de offentliggjorda uppgifterna och för att undvika skattetillägg och åtalsanmälan. infördes har i de flesta av dessa fall inte haft möjlighet att ta ut skattetillägg även om t.ex. har meddelat att bank- uppgifterna som har offentliggjorts i en läcka ska granskas. Den utökade möjligheten för att inhämta och att få tillgång till information från andra länder kommer dock att göra det svårare framöver att bl.a. dölja tillgångar i utlandet. internationella samarbetet avseende informationsutbyte har intensifierats och då det automatiska informationsutbytet har utvidgats till att avse inte bara finansiella upplysningar kring inkomster såsom ränta och utdelning utan även bl.a. upplysningar om kontosaldon och kapitalvinster från försäljning av finansiella tillgångar kommer det att vara svårare att dölja tillgångar i utlandet. Syftet med det utökade automatiska utbytet är bl.a. att stärka skatteuppbördens effektivitet och förhindra gränsöverskridande möjligheter har underlättats genom det utökade automatiska informa- Automatiskt informationsutbyte med har pågått sedan 2015 och automatiskt informationsutbyte med över 100 andra länder började i vissa fall 2017 och börjar i andra fall 2018, 2019 eller 2020. Regeringen bedriver aktivt ett arbete mot skattefusk och skatteundan- dragande och har bl.a. tagit fram ett 12-punktsprogram mot skatteflykt. Av punkt 3 i programmet framgår att regeringen har tillsatt en utredning som ska se över möjligheterna att införa en skyldighet för bl.a. skatteråd- givare att informera om skatteupplägg. lämna ett förslag, inklusive författningsreglering, på hur regler om informationsskyldighet skulle kunna utformas. Reglerna ska utformas så att även gränsöverskridande skatteupplägg träffas. nåddes en politisk överenskommelse om att införa EU- gemensamma bestämmelser om informationsskyldighet för förmedlare av vissa gränsöverskridande skatteupplägg och automatiskt utbyte av upplysningar om dessa upplägg mellan berörda myndigheter. har tidigare tillsatt en utredning med uppdrag att se över bestämmelserna om beräkning av skattetillägg i skatteförfarandelagen. översynen är att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt (se avsnitt 4). Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om behovet av den ändring som gjordes i skatteförfarandelagen, som möjliggör att enskilda uppgifts- skyldiga kan göra rättelser av oriktiga uppgifter utan att drabbas av skattetillägg, delvis har förändrats. Det måste dessutom finnas effektiva verktyg för att rätt uppgifter ska lämnas till och för kontrollverksamhet i syfte att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter. Skattefusk och skatteundandragande ska bekämpas. Om skattetillägg får tas ut i vissa fall vid rättelser, skulle sanktionen kunna ha en allmänpreventiv effekt genom att vara avskräckande. Detta kan leda till att skattefusk och skatteundandragande minskar, vilket i sin tur kan leda till att statens inkomster ökar. Även effektiviteten i kontrollverksamhet skulle förbättras. kontrollverksamhet förbättras om enskilda fullgör sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt redan från början och inte i samband med rättelser av oriktiga uppgifter. Regeringen anser därför att bestämmelsen om att skattetillägg inte får tas ut om den uppgiftsskyldige på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften bör justeras. Syftet med att ändra bestämmelsen är att minska skattefusk och skatteundandragande. Sambanden mellan de administrativa och de straffrättsliga sanktionssystemen gör att bestämmelsen om att ansvar enligt skattebrottslagen inte kan dömas ut vid rättelse på eget initiativ också bör justeras. Många remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot en sådan bedömning. Några remissinstanser, bl.a. och , framför att antalet rättelser på eget initiativ kan komma att minska om regelverket ändras. Tanken med att införa bestämmelser om att skattetillägg ska tas ut i vissa fall vid rättelser är bl.a. att antalet rättelser ska minska och att enskilda ska göra rätt från början, dvs. lämna korrekta uppgifter i deklarationen. Uppgiftsskyldiga ska noggrant och omsorgsfullt fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Tulltillägg har stora likheter med skattetillägg. Utgångspunkten när tulltillägg infördes var att de skulle utformas så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 17). Bestämmelserna om tulltillägg finns i 5 kap. 5–14 §§ tullagen (2016:253). Den som är gäldenär och skyldig att lämna tulldeklaration ska påföras tulltillägg, om han eller hon på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat oriktig uppgift till ledning för fastställande av tull (5 §). Tulltillägg ska inte tas ut om bl.a. gäldenären på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften (12 §). Även om tulltillägget och skattetillägget har stora likheter så finns det emellertid även skillnader mellan de olika sanktionerna. Förutsättningarna för kontroll skiljer sig åt mellan skatte- och tullområdet. På skatteområdet handlar det om ett mycket större antal skattskyldiga som ska kontrolleras. Det finns också skillnader vad gäller vilka personer som omfattas av regelverket. Skattetilläggen sanktionerar uppgiftsskyldigheter för större delen av befolkningen. Tulltilläggen avser i stort bara den som yrkesmässigt importerar varor. När skatteförfarandelagen infördes utvidgades möjligheterna till frivillig rättelse när det gällde skattetillägg och skattebrott. Skälen till utvidgningen var att skulle kunna utveckla nya kontrollmetoder där de informerar genom media om att en viss typ av kontroll 2017/18:144 kommer att företas. Sådan generell information skulle inte hindra en frivillig rättelse. Förutsättningarna för kontroll skiljer sig i stor utsträckning åt mellan skatte- och tullområdet och regeringen gjorde då bedömningen att bestämmelserna om frivillig rättelse i tullagen inte skulle ändras (prop. 2010/11:165 s. 493). Vid införandet av en ny tullag ändrades uttrycket ”frivillig rättelse” till ”rättelse på eget initiativ”. Även om ändringen avsåg att åstadkomma en mer generös tillämpning av bestämmelsen (prop. 2015/16:79 s. 194) var anledningen inte densamma som vid införandet av skatteförfarandelagen. Detta eftersom inte har några generella kontrollaktioner såsom har. Mot denna bakgrund bedöms det inte finnas några sakliga skäl till att även ändra bestämmelsen om att tulltillägg inte ska tas ut vid rättelse på eget initiativ. Skattetillägg vid vissa rättelser Regeringens förslag: En rättelse anses inte vara på eget initiativ om har informerat om att verket ska genomföra en generell kontroll, rättelsen har en koppling till den generella kontrollen och rättelsen görs först efter utgången av den månad då informerade om den generella kontrollen. I ett sådant fall får skattetillägg tas ut. Regeringens bedömning: Information om en generell kontroll bör offentliggöras på webbplats och innehålla uppgifter om innehållet i den generella kontrollen, vilket beskattningsår eller redovisningsperiod som omfattas av den generella kontrollen, vilken dag som den generella kontrollen offentliggörs, och från vilken dag som en rättelse som har en koppling till den generella kontrollen inte anses vara på eget initiativ. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian framgår att rättelsen ska ha en ”direkt” koppling till den generella kontrollen och att offentlig- görande av generella kontroller kan göras på olika sätt. Remissinstanserna: Hovrätten över och , tingsrätt, Kammarrätten i , , Åklagarmyndig- heten, , och vid tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. FAR motsätter sig inte att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Förvaltningsrätten i , FAR, och anser att det bör tydliggöras vad som avses med generella kontrollaktioner (i det följande används formuleringen gene- rella kontroller). Enligt förvaltningsrättens uppfattning kan med begreppet avses samtliga kontroller som vidtar som inte riktas mot en fysisk eller juridisk person. anser att det är olämpligt att själv ska avgöra detta och ges befogenheter att styra detta utan att förarbetena överhuvudtaget behandlar frågan. Förvaltningsrätten i , , vid , , och anser att det bör tydliggöras hur informationen om generella kontroller ska offentliggöras. Förvaltningsrätten i anser att detta bör göras på ett enhetligt sätt, förslagsvis på , och att det är först i samband med detta som tidsfristen för rättelse på eget initiativ börjar löpa. En sådan lösning skulle med stor sannolikhet minska antalet mål hos allmänna förvaltningsdomstolar där parterna tvistar om hur tidsfristen ska beräknas. har liknande synpunkter. FAR anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att det klart framgår hur formerna för en kontroll ska offentliggöras och hur den ska se ut. Informationen måste vara specifik och avgränsad. Informationen måste vidare publiceras i ett standardiserat och formaliserat förfarande, förslagsvis på en tydligt angiven plats på officiella hemsida. FAR anser vidare att det bör övervägas om det efter avslutad kontrollinsats åter borde bli möjligt att lämna rättelse på eget initiativ. anser att det är olämpligt att ska få bestämma hur kontrollerna ska offentliggöras. I andra rättsliga sammanhang och historiskt har det ställts krav på att informationen ska kungöras för att frister ska börja gälla. anser att tillämpningen av de föreslagna reglerna skulle underlättas om myndigheten endast skulle behöva visa att det finns en koppling och inte en ”direkt” koppling mellan rättelsen och kontrollen. I vissa situationer kan det vara svårt för att från början i detalj beskriva vad en generell kontroll kommer att omfatta för frågor och då kommer den generella kontrollen att vara mer allmänt hållen, t.ex. om myndigheten ska granska innehållet i en viss s.k. läcka. Det kan då bli svårt för myndigheten att bevisa att det finns en direkt koppling mellan rättelsen och kontrollen. FAR och Företagarna vill ha en bättre vägledning vad gäller ”direkt koppling” till kontrollen. Enligt är det oklart vem som har bevisbördan när det gäller kopplingen till kontrollen. Förvaltningsrätten i , vid , , , Företagarförbundet Fria Företagare, , och ifrågasätter tidsfristen . vid ser hellre att tidsfristen förlängs, alternativt kombineras med en ventil för de fall en försenad rättelse kan förklaras av att det föreligger särskilda skäl för den försenade rättelsen. Av tydlighets och förutsebarhetsskäl vore det också önskvärt om formerna för rättelse på eget initiativ lagfästes. FAR anser att vore en lämpligare tidsfrist och anser också att det bör införas en ventilregel som innebär att en rättelse anses ha skett på eget initiativ även efter tvåmånadersfristen om dröjsmålet kan anses ursäktligt. Företagarförbundet Fria Företagare föreslår att småföretagare med mindre än tio anställda, som inte har egen administrativ personal, ska ges en längre reaktionstid . FAR anser att det är angeläget att det ska vara en lägre procentsats om tvåmånadersfristen har gått till ända, kontrollaktionen fortfarande pågår och en rättelse görs på eget initiativ i förhållande till situationen att en 2017/18:144 utredning mot den enskilda har startats av . incitamentet att göra rättelse på eget initiativ skulle då bibehållas. Skälen för regeringens förslag och bedömning I syfte att minska skattefusk och skatteundandragande bör bestämmelsen om att skattetillägg inte får tas ut om den uppgiftsskyldige på eget initia- tiv har rättat den oriktiga uppgiften justeras. En fråga att ta ställning till är hur bestämmelsen ska ändras. En lösning skulle kunna vara att ändra tillbaka lydelsen till den lydelsen som gällde innan skatteförfarandelagen infördes (frivillig rättelse i stället för rättelse på eget initiativ). En sådan ändring skulle medföra att skattetillägg får tas ut om den uppgiftsskyldige rättar en oriktig uppgift först efter det att har gått ut och informerat om en generell kontroll. Skattetillägg fick tidigare inte tas ut om den enskilde frivilligt rättade en oriktig uppgift. Bestämmelsen byggde på tanken att den uppgifts- skyldige skulle ha en möjlighet att träda tillbaka så länge han eller hon hade anledning att tro att den oriktiga uppgiften inte var upptäckt eller skulle komma att upptäckas. Om den uppgiftsskyldige gjorde en rättelse efter det att hade gått ut med information om generella kontroller, t.ex. kontroll av banktillgodohavande i utlandet eller vissa typer av transaktioner, var en därefter inkommen rättelse avseende sådana frågor inte att betrakta som frivillig och skattetillägg kunde tas ut. Den tidigare regeln ändrades när skatteförfarandelagen infördes eftersom den ansågs motverka ett effektivt kontrollarbete. ansågs den nya regeln öka förutsättningarna för att ett stort antal beslut skulle kunna rättas på ett enkelt sätt, om den uppgiftsskyldige kunde göra en rättelse utan att drabbas av skattetillägg (prop. 2010/11:165 s. 478 f.). Att återgå till samma lydelse som innan skatteförfarandelagen infördes skulle medföra en större möjlighet till uttag av skattetillägg. skulle däremot kunna ha en negativ påverkan på Eftersom åtgärder som att informera om vad som speciellt kommer att kontrolleras kan utgöra en stark drivkraft hos den kontrollerade gruppen att vilja göra rätt från början skulle en ändring kunna minska den uppgiftsskyldiges vilja att rätta en oriktig uppgift, då en rättelse skulle kunna medföra att skattetillägg alltid ska tas ut. En annan lösning skulle kunna vara att skattetillägg ska kunna tas ut i vissa fall vid rättelser på eget initiativ. En ändring skulle kunna avse endast rättelser avseende oredovisade tillgångar som finns eller har funnits i utlandet. En sådan lösning skulle medföra att den grupp som har varit anledningen till den största ökningen av rättelser på eget initiativ, sedan skatteförfarandelagen infördes, skulle träffas av ändringen. skulle vissa oriktiga uppgifter anses vara mer felaktiga än andra oriktiga uppgifter, vilket skulle medföra en hårdare bestraffning vid vissa slags rättelser. En sådan lösning skulle starkt kunna ifrågasättas ur ett likabehandlingsperspektiv och systemet med skattetillägg skulle bli mindre legitimt och rättvist. I budgetpropositionen anges ytterligare en lösning. framgår att, om det är lämpligt, bör skattetillägg kunna tas ut vid rättelser efter det att har informerat om myndighetens generella kontroller. En lämplig ordning skulle kunna vara att skattetillägg får tas ut om en rättelse görs efter det att har informerat om en generell kontroll. Enskilda skulle således inom kunna göra en rättelse med anledning av information om en generell kontroll utan att drabbas av skattetillägg. Vid rättelser efter tidsfristen ska dock skattetillägg tas ut (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.30). En sådan lösning, att begränsa möjligheten till rättelse av en oriktig uppgift utan risk för att påföras skattetillägg till , medför att den uppgiftsskyldige måste lämna in en rättelse relativt omgående för att undvika sanktion. Lösningen skulle medföra att kontrollmöjligheter effektiviseras ytterligare som den uppgiftsskyldige fortfarande får en chans att göra rätt för sig. Åtgärder som att informera om vad som speciellt kommer att kontrolleras kan utgöra en stark drivkraft hos den kontrollerade gruppen att vilja göra rätt från början. Det är informationsåtgärden och risken för skattetillägg som triggar den allmänpreventiva effekten och således inte själva kontrollen. Dock måste kontrollen genomföras för att stärka förtroendet för den kontrollerande myndigheten hos allmänheten. En sådan reglering skulle syfta till att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt, dvs. att få enskilda att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. Uppgiftsskyldiga ska noggrant och omsorgsfullt fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Med hänsyn till vad som anförs ovan föreslås att den lösning som är mest lämplig, både ur kontrollhänsyn och utifrån ett allmänpreventivt perspektiv, är att skattetillägg bör kunna tas ut om en rättelse görs efter det att har informerat om en generell kontroll. Ingen av remissinstanserna har haft något att invända mot valet av lösning av de ovan redovisade alternativa lösningarna. Däremot har flera remissinstanser lämnat synpunkter på vissa delar av förslaget. ska ha informerat om att myndigheten ska genomföra en generell kontroll kan antas vara väl förtroget med inom vilka områden som det kan vara behövligt med riktade informationsåtgärder och med därefter följande kontroller. Att knyta den utökade möjligheten att ta ut skattetillägg till generella kontroller är en bra lösning i kontrollhänseende och framför allt utifrån ett allmänpreventivt perspektiv. Kontrollerna avser normalt inkomstskatt men både mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter kan ofta bli en följdfråga beroende på typ av inkomst. Kontrollinsatser kan även avse t.ex. rut- och rotavdrag, internationella skatteupplägg samt organiserat svartarbete. granskade särskilt bl.a. olika rut- och rotavdrag, webbutiker, virtuella valutor, uthyrning av bostäder och Panamaläckan. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , FAR och , anser att det bör tydliggöras vad som avses med generella kontroller. Att genomför generella kontroller är ingen ny företeelse. Sådana kontroller genomfördes redan innan skatteförfarandelagen infördes. Det framgår dock inte direkt av förarbetena vad som menas med en generell kontroll. 2017/18:144 framgår dock exemplen att informerar att myndigheten kommer att kontrollera banktillgodohavanden i utlandet eller vissa typer av transaktioner (prop. 2010/11:165 s. 478). Av tidigare förarbeten framgår även att en rättelse som sker exempelvis efter det att man har offentliggjort att bankkontroll ska äga rum beträffande vissa personer inte kan anses ha gjorts frivilligt (prop. 1971:10 s. 270, jfr även RÅ82 1:83 och RÅ79 1:59).