prop · H503170 · 2018-04-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:170 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten av och – bristande underlag hos regeringen och (RiR 2017:34) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Med anledning av rekommendation avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering till av ansvarsförhållanden och risker i den fortsatta samhällsomvandlingen av och . 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär ............. Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med ................................. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär Rekommendationer till regeringen i det 4 Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid .........regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om regeringens och Luossavaara- Kiirunavaara Aktiebolags () planering av anläggningen av nya gruvnivåer beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen har redovisats i rapporten av och – bristande underlag hos regeringen och (RiR 2017:34), se bilagan. överlämnade till regeringen . granskning utgår från följande fyra frågeställningar. •Säkerställde ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? •Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? •Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning? •Återrapporterade regeringen till om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? gör i sin rapport följande sex huvudsakliga iakttagelser. •LKAB:s styrelse borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt beslutsunderlag. •Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt beslutsunderlag. •Risker med samhällsomvandlingen och brytning hade kunnat förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys. •Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning. •Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde analyseras. •Riksdagen har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess konsekvenser. 2017/18:170 2.2 2.2.1Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär lämnar följande rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär. •Regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. •Regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. •Regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och bolagets affärsmässiga uppdrag. •Regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle. 2.2.2Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med lämnar följande rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med . •Regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. •Regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver lagenliga och affärsmässiga åtagande och fördela ansvaret inom och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner. •Regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. •Regeringen bör redovisa för en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget. •LKAB:s styrelse bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. •LKAB:s styrelse bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. •LKAB:s styrelse bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i merparten av iakttagelser. Regeringen vill dock klargöra att beslutet att inleda den gruvbrytning som sedermera lett till samhällsomvandlingen varit en av beslutad investering. När det gäller rekommendationer gör regeringen följande bedömning. 3.1.1Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. Statligt ägda aktiebolag följer samma regelverk, huvudsakligen aktiebolagslagen (2005:551), som privatägda bolag. Bolagsstämman, där aktieägarna röstar, är bolagets högsta beslutande organ och utser styrelse. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter inom den ram som följer av bolagsordningen och stämmobeslut. förvaltar de aktier som staten äger innebär att ska agera som aktieägare i förhållande till bolagen. Staten utövar därför, som andra aktieägare, rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämman. Det ansvar som styrelsen enligt aktiebolagslagen har för förvaltningen av bolagets angelägenheter är mycket omfattande. Det är bl.a. styrelsen som ansvarar för de beslut som fattas om enskilda investeringar och för att de ryms inom den inriktning som lagts fast för bolaget i bl.a. bolagsordningen. I bolag med statligt ägande är det så kallade samordningsansvaret en särskild uppgift som åligger styrelseordföranden. står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelse- ordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör exempelvis större stra- tegiska förändringar i bolagets verksamhet, större förvärv, fusioner, avyttringar eller andra beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt. Det är styrelsen som har att bedöma i vilka fall samordning ska ske inför ett visst styrelsebeslut och ta initiativ till sådan samordning (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens årliga skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140). Ägarsamordningen innebär ett utbyte av information och synpunkter för att i frågor av avgörande betydelse nå ställningstaganden som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. För att få ett fullgott beslutsunderlag i samband med de statliga bolagens ägarsamordningar kan upphandla en oberoende finansiell rådgivare och ge- nomföra en s.k. second opinion (ett oberoende utlåtande) av bolags analyser inför sådana investeringar som samordnas med ägaren. Regeringen är däremot tveksam till att införa en ordning där en s.k. second opinion på bolagets företagsekonomiska kalkyl genomförs inför samtliga stora investeringar i de statligt ägda bolagen eftersom detta skulle skapa en oönskad otydlighet i ansvarsfördelningen mellan styrelsen och ägaren. Regeringen är däremot positiv till att genomföra en s.k. second opinion av företagsekonomiska analys vid en kommande händelse av dylik karaktär som omvandlingen av och . rekommenderar att regeringen bör överväga att genom- föra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhälls- påverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska Regeringen delar delvis uppfattning. terar dock att en händelse av liknande karaktär som den pågående sam- hällsomvandlingen i och med all sannolikhet skulle vara föremål för en ägarsamordning som beskrivits ovan. ning kommer att handla om den företagsekonomiska kalkyl som för ligger till grund för investeringen. Ägarens ställningstagande i en ägar- samordning meddelas bolagets styrelseordförande skriftligen av ansvarigt En promemoria med ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas inom i enlighet med Statsrådsberedningens promemorior Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2017) och Den politiska samordningen (). på promemorian med vilka departement och enheter gemensam beredning har skett och när den gemensamma beredningen slutfördes. delar synpunkt att en samhällsekonomisk analys kan vara ett viktigt komplement i detta sammanhang som i så fall bör ha genomförts innan ägaren tar ställning till själva ägarsamordningsfrågan. I en samhällsekonomisk analys bedöms kostnader, inverkan och nyttor av olika handlingsalternativ. Syftet är att ge information om hur samhällets resurser kan användas för att ge största möjliga nytta för samhället. vilka analyser som bör göras kan dock vara svårt att fastställa på förhand, utan detta behöver anpassas utifrån situationen och vilken samhälls- Skr. 2017/18:170 påverkan som kan förväntas. rekommenderar att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag. Regeringen delar inte uppfattning att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Det är så pass sällan som en koncessionsansökan avser ett område så nära ett samhälle att den medför någon större påverkan på det aktuella samhället. Det är därför bättre att bedöma det enskilda fallet utifrån dess förutsättningar och anpassa lösningarna därefter. rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle. Regeringen anser att befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår av relevant lagstiftning bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och (2010:900). Frågan om ersättning till boende som tvingats flytta har varit föremål för analys genom departementspromemorian Ersättning vid expropriation av bostäder (DS 2016:16). I promemorian föreslås skyddsregler med sikte på bostäder som exproprieras. En grundtanke bakom förslaget är att de boende ska kunna skaffa likvärdiga ersättningsbostäder och därutöver få kompensation för de olägenheter som en flytt medför. Promemorian bereds inom . 3.1.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med rekommenderar att regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. Regeringen delar uppfattning att inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag. Bolagets gruvbrytning som sedermera 2017/18:170 lett till samhällsomvandlingen har varit en av på affärsmässiga grunder beslutad investering. Regeringen vill med anledning av rekommendationen hänvisa till den årliga skrivelsen till (med verksamhetsberättelse för bolag för statligt ägande), senast skr. 2016/17:140, där det anges på sida att bolaget saknar särskilt beslutat samhällsuppdrag. rekommenderar att regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver lagenliga och affärsmässiga åtagande, och fördela ansvaret inom och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner. Regeringen delar bedömning att det är viktigt med tydliga roller i denna typ av stora projekt. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår dock av relevant lagstiftning, bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och (2010:900). Utifrån det som lyft fram i sin rapport anser regeringen att en fastare struktur för dialog kan behöva övervägas för framtida projekt. Vidare är det viktigt med en tidig dialog mellan berörda parter. Malmfältsgruppen (med tillhörande interdepartemental arbetsgrupp) som bildades i syftade till att möjliggöra sådan dialog och samverkan mellan berörda parter. rekommenderar att regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. I är ansvaret för beredning av regleringsfrågor, t.ex. lagstiftning och tillståndsfrågor, som berör de sektorer som bolagen arbetar inom, skilt från förvaltningen av bolagen med statligt ägande. Därigenom upprätthålls en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare, vilket är en viktig del i regeringens förvaltningsmodell. instämmer regeringen i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av . Regeringen vill dock framhålla att sådan kunskapsinhämtning görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med interna processer och anser, till skillnad från , att detta är tillräckligt. Som nämnts ovan har det för samhällsomvandlingen tillsatts en interdepartemental arbetsgrupp (IDA-Malmfältsgruppen) i syfte att utbyta information och erfarenheter och att förbereda frågor inför Malmfältsgruppens sammanträden. Syftet med Malmfältsgruppen är att erbjuda ett forum för dialog samt att identifiera och underlätta åtgärder som är nödvändiga att genomföra i Malmfälten med anledning av gruvverksamheten. Malmfältsgruppen har dock inte fattat några beslut. Gruppens arbete har lett till att flaskhalsar i samhällsomvandlingen kunnat identifieras och förslag på samordnings- och effektiviseringsåtgärder tas fram. Det senaste mötet hölls och då var bara några av deltagarna i Malmfältsgruppen med. Vid det mötet kom man överens om att gruppen framöver bara ska sammankallas vid behov. rekommenderar att regeringen bör redovisa för Skr. 2017/18:170 en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget. Regeringen lämnar en årlig redogörelse för bolag med statligt ägande till . Syftet med redogörelsen är att beskriva statens bolagsägande och de värden som finns i bolagen med statligt ägande samt redovisa hur förvaltningen av statens bolagsägande har utvecklats . Vidare redogörs i skrivelsen för bolagens måluppfyllnad och efterlevnad av statens ägarpolicy. Regeringen håller delvis med om att den nuvarande återrapporteringen inte i tillräcklig omfattning behandlat ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen vill dock peka på att behandlat samhällsomvandlingen i flera frågesvar, vilket redovisats bl.a. i bet. 2014/15:NU14. Regeringen anser vidare att regeringen redan redovisar för hur en långsiktig avkastning från bolaget säkerställs. Ekonomiska mål är ett viktigt verktyg i styrningen av bolagen med statligt ägande. Ägarens syfte med att fastställa ekonomiska mål är att: säkerställa värdeskapande genom att styrelse och företagsledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål, uppnå kapitaleffektivitet genom att tydliggöra kostnaden för eget kapital, hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå, tillförsäkra ägaren direktavkastning genom hållbara och förutsägbara utdelningar med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning, samt på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå. De ekonomiska målen beslutas av bolagsstämman och dokumenteras i stämmoprotokollet. Regeringen följer upp målen i den s.k. verksamhetsberättelsen som utgör en del av regeringens årliga skrivelse till med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140. rekommenderar att den bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. rekommenderar att den bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. rekommenderar att den bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. När det gäller rekommendationerna till har regeringen inhämtat följande från bolaget. Den första rekommendationen till 2017/18:170 styrelse innebär att bolaget bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. Styrelsens beslutsunderlag har utvecklats och fördjupats sedan den tid som granskningen omfattar. Besluten fattas i en kedja från strategi med utgångspunkt i ”Life of ”, LoMP. Det sker dels inom ramen för gjorda investeringar och drift tills de nuvarande tillgångarna är utbrutna cirka 2030, ”Bas-LoMP”, dels inom ramen för ett planarbete för kommande investeringar i en så kallad ”Tillväxt-LoMP” som gäller tiden . Arbetet med ”Tillväxt-LoMP” avrapporteras regelbundet till styrelsen. Vid styrelsens beslut om budget och affärsplan integreras planerna och konkretiseras inriktningen för de kommande fem åren. Den andra rekommendationen till är att bolaget ska säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. mineralreserver och mineraltillgångar beräknas och sammanställs i enlighet med rekommendationerna från för gruv- och metallföretag, , den så kallade FRB-standarden. Det är ett självständigt regelverk, men baserat på ”Template for the public reporting of exploration results, resources and reserves, 2006”, framtagen av () i syfte att harmonisera med internationell praxis. FRB-standarden är därför i överensstämmelse med internationella regelverk som ’s Jorc code och ”on Reserves, Definitions and Guidelines” som utgör den del av Comissions () regelverk 43–101, som reglerar hur mineralreserver och mineraltillgångar ska redovisas. Mineraltillgångarna och mineralreserverna som sammanställs, granskas och godkänns av en av SveMin registrerad ”Kvalificerad Person”. Den tredje och sista rekommendationen till är att bolaget bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. 4Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen instämmer delvis i bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen avser därför att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen med anledning av rekommendation. Regeringen anser i och med detta att rapporten är slutbehandlad. – bristande underlag hos regeringen och är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-464-3 rir 2017:34 omslagets originalfoto: lkab tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 0 1 3 R I R 2 0 1 7 : 3 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – bristande underlag hos regeringen och har granskat regeringens och planering av investeringen i nya gruvnivåer som leder till en samhällsomvandling i och . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör och avdelningschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I RU N A OC H M A L M B E RG E T RI K S RE V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Samhällsomvandlingens orsaker och omfattning Regeringens och statliga myndigheters roll i samhällsomvandlingen beslutsunderlag inför anläggningen av nya gruvnivåer Bolagsstyrelsen ansvarar för beslutsunderlag och samordning med regeringen Beslutsunderlaget bestod av ett investeringsförslag och en realkapitalvärdering Bolagsstyrelsen inhämtade inte aktivt regeringens ställningstagande Regeringens ekonomiska analyser inför investering i nya Effektiv bolagsförvaltning och planering kräver självständiga underlag Regeringens företagsekonomiska analyser av investeringen var otillräckliga Regeringen har inte analyserat investeringens externa effekter Samhällsekonomiska analyser ger bättre beslutsunderlag Regeringens planering av ansvarsfördelningen 5.1Effektiv planering av samhällsomvandlingen förutsätter ändamålsenlig Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig ansvarsfördelning Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda kostnader 5.4Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt osäkerhet vid framtida Regeringen borde ha redovisat riskerna med investeringen inför Regeringens redogörelser ger inte tillräcklig inblick har mottagit viss information om planeringen redogörelser i årsredovisningar innehåller information om planeringen R I K S R E V I S I O N E N O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Juridisk analys av och samhällsomvandlingen Principiella aspekter på samhällsekonomisk kalkyl av beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statligt helägda () är största producent av järnmalmspellets.