prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — lägger också frågor om förvar eller uppsikt efter överklagande av ett beslut om en sådan åtgärd. När det är fråga om att verkställa ett beslut om avvis- ning eller utvisning fattas beslut i frågan om förvar normalt av Polis- myndigheten, men även Säkerhetspolisen kan ha behörighet att besluta i förvarsfrågan om myndigheten är ansvarig för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. får, även om den inte är handläggande myndighet, meddela ett interimistiskt beslut att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant interimistiskt beslut ska skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, som där- efter ska pröva om beslutet om förvar eller uppsikt ska bestå (10 kap. 17 § första stycket UtlL). Identitetsförvar får användas om utlänningens identitet är oklar vid an- komsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehålls- tillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. En förutsättning är att utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningen trots den oklara identiteten rimligen måste beviljas Det krävs inte att utlänningen alltid ska kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om identitetsförvar. I stället är det till- räckligt att utlänningen kan göra sannolikt att den identitet som han eller hon uppger är riktig. Identiteten ska inte alltid anses oklar enbart därför att utlänningen saknar pass eller någon annan identitetshandling. ningens berättelse framstår som trovärdig och förklaringen till att identi- tetspapper saknas är sannolik, bör även uppgifterna om identiteten godtas 1988/89:86 s. 96). Utredningsförvar får beslutas om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras. förutsätts att utredningsförvar ska användas bara undantagsvis och när det inte räcker att hålla kvar utlänningen för utredning under de som tillåts enligt 9 kap. 11 § UtlL. Enbart det förhållandet att det skulle underlätta för den utredande myndigheten att ta utlänningen i förvar kan aldrig anses utgöra ett tillräckligt skäl för förvarstagande (prop. 1988/89:86 s. 174 f.). Sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar sker i syfte att säkerställa att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas. Lagen skiljer mellan situationen att det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas (10 kap. 1 § andra stycket 2) och situationen att det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (10 kap. 1 § andra stycket 3). Beslut om förvar enligt andra stycket 2 och 3 får meddelas endast om det finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (tredje stycket). Enligt praxis tillämpas punkten 2 fram till dess att det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som är verkställbart, antingen på grund av att det gäller eller för att det har fått laga kraft. När det finns ett verk- ställbart beslut om avvisning eller utvisning ska i stället punkten 3 tilläm- pas (se MIG 2007:23). Även om verkställigheten har inhiberats anses punkten 3 vara fortsatt tillämplig (se t.ex. MIG 2006:5). Särskilt om förvar av barn Ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas av eller avvisas med omedelbar verkställighet av eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett sådant beslut. Det krävs dock att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verk- ställighet som inte bör fördröjas och att det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt (10 kap. 2 § första stycket UtlL). Ett barn får också tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 8 a kap. 1 eller 5 §, om det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte har visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt (10 kap. 2 § andra stycket UtlL). Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnads- havare i får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl (10 kap. 3 § UtlL). Tiden i förvar och under uppsikt Bestämmelser om hur länge en utlänning får hållas i förvar finns i 10 kap. 4 § UtlL. Utredningsförvar får pågå högst (första stycket). När det gäller förvar i syfte att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning finns en tidsgräns , som dock får förlängas om det finns synnerliga skäl. Även om det finns synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar än , eller – om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar – maximalt . Dessa yttersta tidsgränser gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol har utvisats på grund av brott (andra stycket). För identitetsförvar eller förvar som beslutas för att det är sannolikt att utlänningen ska avvisas eller utvisas finns det inga absoluta tidsfrister i lagen. Däremot gäller att det måste finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga (tredje stycket). Ett barn får inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, (10 kap. 5 § UtlL). Det finns inga absoluta tidsgränser för hur länge en utlänning får ställas under uppsikt. Synnerliga skäl för förlängning Vilka omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för längre förvars- tider anges inte i lagtexten, men utvecklas i viss utsträckning i förarbetena. Som exempel på synnerliga skäl anges där att utlänningens identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att han eller hon lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att utredning pågår om det finns något land som är villigt eller skyldigt att ta emot honom eller henne (se prop. 1975/76:18 s. 132 f.). Av den praxis som har utvecklats i fråga om vilka omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för förlängning av för- varstiden vid verkställighetsförvar följer att det regelmässigt anses finnas synnerliga skäl för förlängning om behovet av fortsatt förvar har sin grund i bristande medverkan från utlänningen och den verkställande myndig- heten inte kan anses ha varit ineffektiv under arbetet med verkställigheten. När det gäller hur länge en utlänning kan hållas i förvar under åberopande av synnerliga skäl accepteras när det är fråga om verkställighet efter ett beslut om utvisning på grund av brott än när det gäller avvisning eller utvisning på någon annan grund (RÅ 1993 ref. 15 och RÅ 1994 ref. 98). Ytterst görs en bedömning av om ett fortsatt förvarstagande står i proportion till intresset av att säkerställa verkställigheten (RÅ 2005 ref. 60 och RÅ 2006 ref. 5, MIG 2008:44 och MIG 2010:15). Ny prövning och omprövning av beslut om förvar och uppsikt I 10 kap. 9 § UtlL finns bestämmelser om ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt. Huvudregeln är att ett beslut om förvar ska prövas på nytt av den behöriga myndigheten från den dag då det började verkställas. I de fall det finns ett beslut om avvisning eller utvis- ning och det är fråga om verkställighetsförvar, ska beslutet om förvar prövas på nytt från det började verkställas (första stycket). Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt från beslutet (andra stycket). Om den nya prövningen resulterar i att det anses finnas skäl för förlängning av beslutet om förvar eller uppsikt, ska en ny prövning fortlöpande göras inom samma tidsfrister (tredje stycket). Vidare anges i 9 § att ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet (fjärde stycket). Bestämmelsen innebär att den myndighet eller domstol som handlägger utlänningens ärende löpande ska pröva om det finns skäl för åtgärden (MIG 2006:5). Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse (10 kap. 11 § första stycket UtlL). Utöver bestämmelsen om ny prövning finns regler om att den myndighet eller domstol som handlägger utlänningens ärende ska ompröva förvars- eller uppsiktsbeslutet i samband med att myndigheten eller domstolen beslutar om avvisning eller utvisning (10 kap. 12 § andra stycket UtlL). Överklagande av beslut om förvar eller uppsikt Ett beslut om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol. Besluten får överklagas särskilt och utan begränsning till (14 kap. 9 § UtlL). Om en migrationsdomstol har meddelat beslut i frågan, får beslutet överklagas till Migrationsöverdomstolen. En migrationsdomstols beslut om förvar får överklagas utan begränsning (16 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Om eller har meddelat ett beslut om förvar eller uppsikt och detta överklagas, krävs prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdom- stolen. Om en migrationsdomstol i egenskap av handläggande myndighet har meddelat ett beslut om förvar och detta överklagas, krävs inte prövningstillstånd (16 kap. 11 § UtlL). Allmänt om verkställighet av beslut om förvar Det är som ansvarar för att beslut om förvar verkställs (10 kap. 18 § UtlL). ska på begäran lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett förvarsbeslut (10 kap. 19 § UtlL). Om begär det, ska Kriminalvården lämna den hjälp som be- hövs för att transportera en utlänning som hålls i förvar (10 kap. 19 a § UtlL). En utlänning som hålls i förvar enligt utlänningslagen ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. har ansvaret för sådana lokaler. har också ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar (11 kap. 2 § första och andra styckena UtlL). Under vissa förutsättningar får besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest (10 kap. 20 § första stycket UtlL). Så är möjligt om utlänningen har utvisats på grund av brott, om utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § UtlL och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket UtlL, om det är nödvändigt av transport- tekniska skäl, dock längst , eller om det annars finns synnerliga skäl. Barn som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest (10 kap. 20 § tredje stycket UtlL). Utlänningsärenden med säkerhetsaspekter benämns säkerhetsärenden. Säkerhetsärenden kännetecknas av att Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig att en utlänning ska tillåtas vara i . Det finns två olika typer av säkerhetsärenden: Prop. 2017/18:284 säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, härefter förkortad LSU. De flesta säkerhetsärenden handläggs enligt utlänningslagen och då på i princip samma sätt som andra utlänningsärenden. Emellertid har Säker- hetspolisen rätt att överklaga beslut i säkerhetsärenden och är vid sidan av utlänningens motpart i en migra- tionsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestäms är det Säkerhetspolisen som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen (om säkerhetsären- den enligt utlänningslagen, se bl.a. 1 kap. 7 §, 12 kap. 14 § andra stycket och 14 kap. 11 § UtlL). Reglerna om förvar och uppsikt i lagen om Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Vissa säkerhetsärenden är av sådan karaktär att utgången har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Det handlar i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för ett allvarligt hot. kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organi- sationer som utövar våld och annan brottslighet för politiska syften. kan vidare handla om ärenden som rör personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer. mer kvalificerade säkerhetsärenden prövas enligt lagen om särskild Ett ärende enligt lagen inleds genom att Säkerhets- polisen ansöker hos om utvisning av utlänningen. tionsverkets beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll i fråga om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument får överklagas till regeringen. Antalet säkerhetsärenden som avgörs enligt lagen om särskild utlänningskontroll är få. tillämpades lagen av regeringen vid fyra tillfällen (regeringens skrivelse 2017/18:57 s. 4). Materiella förutsättningar för förvar och uppsikt En utlänning får tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. är , får han eller hon inte utan synnerliga skäl tas i förvar. samma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera (8 § första stycket). Genom hänvisningar i 5 § gäller de materiella bestämmelserna om för- var i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL vid sidan av regleringen i 8 § LSU. I 5 § LSU hänvisas även till bl.a. 10 kap. 4 och 9 §§ UtlL, vilket innebär att de tidsgränser som gäller för förvar enligt utlänningslagen ska tillämpas även vid processen enligt lagen om särskild utlänningskontroll och att det finns 2017/18:284 en skyldighet för den handläggande myndigheten att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt, om det inte längre finns skäl för det. Under samma förutsättningar som gäller för förvar får utlänningen ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt (8 § andra stycket). Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt Om en ansökan om utvisning har gjorts enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll gäller som huvudregel att den myndighet som handlägger ärendet beslutar om förvar eller uppsikt (9 a §). Ett ärende enligt lagen kan handläggas av , Migrationsöverdomstolen, regeringen eller Säkerhetspolisen (9 b §). När regeringen är handläggande myndighet beslutar ansvarigt statsråd om förvar och uppsikt. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt (9 c §). Liksom utlänningslagen bygger lagen om särskild utlänningskontroll på att det är den myndighet som ska pröva eller – för Migrationsöverdom- stolens del – yttra sig i ärendet om utvisning och därefter den myndighet som har i uppgift att verkställa ett beslut om utvisning, som också avgör frågor om förvar och uppsikt. För det fall frågan om utvisning ännu inte har förts till , får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är uppfyllda. Ett sådant beslut ska genast anmälas till , som ska pröva om åtgärden ska bestå (9 §). Genom en hänvisning i 5 § LSU till 10 kap. 17 § UtlL gäller vidare att får fatta beslut att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut ska skyndsamt an- mälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet ska därefter pröva om beslutet om förvar eller uppsikt ska fortsätta att gälla. Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt Genom en hänvisning i 5 § LSU till 10 kap. 9 § UtlL gäller att beslut om förvar och uppsikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska prövas på nytt inom vissa tider. Ett beslut om förvar ska prövas på nytt från den dag då det började verkställas. Om det finns ett beslut om utvisning ska förvarsbeslutet prövas på nytt från den dag då det började verkställas. Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt från beslutet. Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande ska stå under uppsikt, ska en ny prövning fortlöpande göras inom samma tider. Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, ska den myndighet som be- slutar om utvisningen pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar eller stå under uppsikt (9 a § andra stycket LSU). Överklagande och framställan till Säkerhetspolisens beslut om förvar, förutom interimistiska beslut enligt 9 §, och beslut om förvar får överklagas till Migra- Ett sådant beslut får överklagas utan inskränkning till (9 d § första stycket). Om ett statsråd har beslutat om förvar får utlänningen ge in en fram- om prövning till , som då ska pröva om åtgärden ska bestå (9 d § andra stycket). Ett beslut om uppsikt med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll kan enligt lagen inte överklagas eller komma under Högsta förvaltnings- 4.3 Behovet av förändrade regler om förvar och uppsikt Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att modernisera regelverket om förvar och uppsikt av utlänningar för att det ska uppfylla kraven på ett tydligt och rättssäkert system. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut om förvar innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet. Åtgärden får därför bara användas om inte andra, mindre ingripande åtgärder är tillräckliga. Den tid som en utlänning är tagen i förvar ska vara så kort som möjligt. Att det är fråga om ett frihetsberö- vande ställer höga krav på rättssäkerhet och därmed också på en tydlig reglering av under vilka omständigheter åtgärden får vidtas och vilka processuella regler som är tillämpliga. förutsätter en ändamåls- enligt utformad migrationsprocess att myndigheterna kan utöva nödvändig kontroll över dem som reser in i och vistas i landet och har verktyg att sätta kraft bakom ett beslut om avvisning eller utvisning. Möjligheten att på rättssäkra och förutsebara grunder ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt är ett viktigt led i att en välordnad verkställighetsprocess ska kunna upprätthållas. Som framgår av direktiven till utredningen har det vid tillämpningen av den processordning som infördes genom utlänningslag visat sig att det processuella regelverket för förvar och uppsikt kan behöva anpassas för att bättre svara mot intresset av en tydlig, lättöverskådlig och rättssäker hantering av förvars- och uppsiktsfrågor hos förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Bland annat finns det ett behov av att klargöra vilken myndighet som är ansvarig för förvars- och uppsiktsfrågan under olika skeden i migrationsprocessen, inte minst när ett beslut om förvar eller uppsikt överklagas. Det har även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kraven på muntlig förhandling, beräkningen av frister för ny prövning av frågan om förvar och vilken myndighet som är utlänningens motpart vid ett överklagande. 2017/18:284 Redan mot den bakgrunden bedömer regeringen att det finns ett tydligt behov av att ändra och förbättra främst utlänningslagens regelverk om förvarstagande och uppsikt för att uppfylla berättigade krav på ett modernt, tydligt och rättssäkert system. Regeringen anser också, i likhet med utredningen, att det finns skäl att i vissa avseenden modernisera reglerna om förvar och uppsikt i lagen om särskild utlänningskontroll. När det gäller ändringar i den senare lagen måste dock beaktas att processord- ningen i den delvis är annorlunda utformad jämfört med den som anges i utlänningslagen. 5Några frågor om de materiella förutsättningarna för förvar och uppsikt 5.1Reglerna om förvar och uppsikt bör tydligare skiljas åt Regeringens förslag: Det nuvarande kapitlet i utlänningslagen om förvar och uppsikt ska upphävas och ersättas av två nya kapitel om förvar respektive uppsikt. De bestämmelser i det nuvarande kapitlet som inte ses över ska ha sin motsvarighet i de nya kapitlen om förvar respektive uppsikt. Vidare ska hänvisningar till bestämmelser i det nuvarande kapitlet ändras så att de i stället avser motsvarande bestämmelser i de nya kapitlen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som anges i avsnitt 4.3 syftar denna reform till att skapa ett tydligt och rättssäkert system för förvar och upp- sikt. För att åstadkomma detta anser regeringen, i likhet med utredningen, att det finns skäl att reglera frågorna om förvar och uppsikt mer åtskilt från varandra än vad som är fallet . Inte minst kan en sådan ordning motiveras av tydlighetsskäl och av att regeringen i denna proposition före- slår flera övergripande processuella förändringar i dessa ärenden. Enligt regeringen är det därför lämpligt att det nuvarande kapitlet om förvar och uppsikt i utlänningslagen (2005:716) upphävs och ersätts med två nya kapitel om förvar respektive uppsikt. Regeringens förslag till nya kapitel om förvar respektive uppsikt innebär stora förändringar jämfört med vad som gäller . Översynen som görs omfattar dock inte samtliga delar av regelverket kring förvar och uppsikt. Till exempel övervägs inom ramen för denna proposition inte reglerna om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar. De bestäm- melser som inte ses över bör därför, ibland med vissa språkliga ändringar, föras över och ha sin motsvarighet i de nya kapitlen om förvar respektive uppsikt. Lagrådet anser att det kan övervägas att placera bestämmelsen i försla- get till 10 kap. 28 § tredje stycket i en egen paragraf. om placering av förvarstagna i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en Prop. 2017/18:284 polisarrest och i tredje stycket finns ett förbud mot att placera barn i sådana Av inte minst tydlighetsskäl anser regeringen att bestämmelserna om placering av förvarstagna utlänningar i särskilda lokaler även fortsättningsvis bör hållas samlade i en paragraf. I utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns det vissa hänvisningar till bestämmelser i det hittillsvarande kapitlet om förvar och uppsikt. Dessa hänvisningar bör ändras så att de i stället avser motsvarande bestämmelser i de nya kapitlen. Regeringens förslag: Det ska framgå av utlänningslagen att utlän- ningar som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitetsförvar. Regeringens bedömning: I övrigt bör inte reglerna om att ta en utlänning som har fyllt i förvar ändras. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår att bestämmelsen om utredningsförvar ska ändras så att åtgärden får användas endast om det är absolut nöd- Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. national och Flyktinggruppernas riksråd avstyrker förslaget att införa ett förtydligande om att asylsökande ska kunna tas i identitetsförvar. International anser att förslaget innebär en risk för ett schablonmässigt Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och dåvarande invänder mot utredningens förslag om att utredningsförvar endast ska få användas om det är absolut nödvändigt och anser att begreppet är oklart och att det är tillräckligt med rekvisitet ”nödvändigt” för att en utlänning ska få tas i utredningsförvar. Röda Korset anser att lagstiftaren tydligt bör betona att utredningsförvar endast bör komma i fråga i undantagsfall. anser att det bör införas en bestämmelse om vilka omständigheter som ska