prop · H503135 · 2018-03-06 00:00:00 — förbindelse med öppet vatten över enskilt eller norskt vatten, ska vara En uppdatering av lagstiftningen Gränslagen är och är svårtillgänglig. Den innehåller ett stort antal geografiska angivelser och ortnamn. I samband med de nu föreslag- na ändringarna bör en redaktionell översyn av gränslagen göras. ortnamn som förekommer bör uppdateras till de namnformer som används i t.ex. allmänna kartor. De föreslagna ändringarna är dock inte så omfattande att det är motiverat att ersätta gränslagen med en ny lag. Gränslagen har ingen direkt betydelse för gränsen mellan enskilda fastigheter i ett vattenområde. Sådana gränser bestäms i stället enligt 2017/18:135 1 kap. 3–5 §§ jordabalken. I 5 § anges hur gränsen ska bestämmas när den inte har blivit lagligen bestämd och inte heller framgår av rå, rör eller andra märken eller har tillkommit genom expropriation. Till varje fastighet förs i sådana fall den del av vattenområdet som är närmast fastighetens strand. Om stranden har förskjutits efter det att fastigheten bildades är det dess tidigare läge, om det kan fastställas, som är avgörande för gränsens sträckning. Referensvärde för att bestämma gränsen är normalt medelvattenstånd, förutom vad gäller , , och i . För dessa fyra sjöar ska gränsen i stället fastställas efter de särskilda vattenstånd som anges i 5 §. Dessa vattenstånd överensstämmer med de som finns i 8 § i gränslagen enligt den hittillsvarande regleringen. Lagrådet anser att det bör övervägas om inte de föreslagna lagändringarna ska anstå till dess att frågan om en eventuell anpassning av bestämmelserna i 1 kap. 5 § jordabalken till det nya referenssystemet har utretts. Som Lagrådet påpekar kommer de föreslagna lagändringarna leda till att två olika referenssystem kommer att finnas för fastigheter vid havet och de fyra . Det hittillsvarande referenssystemet kommer att fortsätta gälla vid bestämning av gränser mellan enskilda vattenområden medan RH 2000 kommer att gälla för gränsen mellan enskilt och allmänt vatten. I en förrättning som avser gränser mot både enskilt och allmänt vatten kan alltså två olika referenssystem behöva användas. Enligt regeringens mening utgör detta emellertid inte ett så stort praktiskt problem att de angelägna ändringarna i gränslagen bör skjutas . Rätt till ersättning för minskat vattenområde Regeringens förslag: Om en fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet lider ekonomisk skada på grund av övergången till RH 2000 ska han eller hon ha rätt till ersättning av Ersättningen ska bestämmas på samma sätt som ersättning vid Ett anspråk på ersättning ska framställas hos Kammar- kollegiet före utgången av 2023. Den som inte är nöjd med Kammarkollegiets beslut i ersätt- ningsfrågan ska kunna väcka talan mot staten vid mark- och miljö- Även om den enskilde förlorar en sådan talan, ska han eller hon under vissa förutsättningar kunna få ersättning för sina Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se SOU 2015:10 s. 390). Utredningen föreslår ingen möjlighet för en enskild som förlorar målet att få sina rättegångskostnader ersatta Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker försla- gen eller har ingen invändning mot dem. Flera remissinstanser, däribland och , anser att förslagen bör kompletteras med bestämmelser om fördelningen av rättegångskostnaderna. hovrätt ifrågasätter även behovet av en tidsgräns inom vilken den enskil- de måste framställa sitt ersättningsanspråk. förespråkar en lagreglerad bevis- Prop. 2017/18:135 lättnad för den som begär ersättning. Kammarkollegiet pekar på att kollegiet kommer att behöva bistånd från Lantmäteriet när det gäller att bedöma ersättningsanspråken. Skälen för regeringens förslag Ett fåtal enskilda kan behöva ersättas för minskat vattenområde För vissa fastighetsägare kan övergången till RH 2000 leda till att gränsen mellan enskilt och allmänt vatten förskjuts så att fastigheten får ett minskat vattenområde. Störst risk för detta finns i de områden där landhöjningen är som störst och stränderna är långgrunda. Så är fallet i vissa delar av norra . De vattenområden som kan gå förlorade torde i regel vara mycket små. I några närmast hypotetiska fall skulle en tillämpning av enklav- eller kilometerregeln dock kunna innebära att även större vattenområden går från enskilda till allmänna. I sällsynta fall kan ändringarna också leda till att gränsen mellan fastigheter påverkas. Det ska noteras att sådana effekter redan uppkommer kontinuerligt eftersom gränsen mot allmänt vatten enligt den hittillsvarande regleringen är rörlig i havet. De nackdelar som övergången till RH 2000 kan leda till för ett fåtal enskilda har vissa likheter med expropriation eftersom en del av en fastighet frångår fastighetsägaren och tillfaller det allmänna. En person som drabbas av övergången på ett sådant sätt bör kunna få ersättning av staten för sin skada. Att lagstiftningen ska utformas så att den som tvingas avstå egendom får full kompensation följer också av det grundlagsstadgade skyddet för äganderätten (2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Det innebär att varje ekonomisk skada ska ersättas, även om den är obetydlig och det t.ex. inte går att fastställa en skillnad i marknadsvärdet före och efter intrånget. Förutom en fastighetsägare som får sitt vattenområde minskat bör även den som innehar en särskild rätt till en fastighet ha rätt till ersättning av staten, om han eller hon lider skada på grund av minskningen. Den ersättningsberättigade kretsen bör vara densamma som enligt expropriationslagen (1972:719). Därmed bör innehavare av nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft och andra liknande rättigheter knutna till fastigheten ha rätt till ersättning (1 kap. 2 och 5 §§ expropriationslagen). Det kan t.ex. gälla en person som har nyttjanderätt för fiske i ett vattenområde. En fråga är vad som ska gälla för panträttshavare. I den ersättningslag som gällde vid gränslagens tillkomst, lagen (1950:599) om ersättning för mistad fiskerätt m.m., hade panthavare ungefär samma ställning som enligt expropriationslagen t.ex. vad gäller nedsättning av ersättning hos . I den nu aktuella situationen är intrånget i fastigheterna dock så litet att panthavares ställning inte påverkas i någon nämnvärd 2017/18:135 utsträckning. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser för panthavare. Eftersom den minskning av ett vattenområde som kan drabba en fastighet är expropriationsliknande är det lämpligt att ersättningen bestäms med tillämpning av expropriationslagen. Ett minskat vattenområde kompenseras då genom intrångsersättning, vilket innebär att ersättningen bestäms till ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens (eller rättighetens) marknadsvärde som uppkommer på grund av övergången till RH 2000. På detta belopp har den skadelidande rätt till ett påslag om . Utöver intrångsersättning ska även annan ekonomisk skada för ägaren eller rättighetshavaren ersättas (se 4 kap. 1 § expropriationslagen). Ersättningen bör bestämmas med hänsyn till förhållandena för övergången till den nya referensnivån (jämför 4 kap. 4 § expropriationslagen). De vattenområden som kan frångå en fastighet på grund av övergången till RH 2000 är i regel små. Det kommer därför sannolikt att vara svårt att se någon skillnad på sådana fastigheters marknadsvärde före och efter övergången. Ersättningen kan emellertid bestämmas till ett visst belopp per kvadratmeter vattenområde som förloras, s.k. direktuppskattning. För att undvika kostsamma värderingar i enskilda fall och säkerställa en likformig tillämpning är det, som och påtalar, ofta lämpligt att bestämma ersättningen med hjälp av schablonmetoder. I enskilda fall kan dock ersättningen behöva beräknas på något annat sätt, t.ex. om det bedrivs någon särskild verksamhet på vattenområdet. I de allra flesta fall är det oklart var gränsen mellan allmänt och enskilt vatten går och det kan vara svårt och dyrt för den enskilde att ta reda på var gränsen går enligt de hittillsvarande reglerna. Svårigheter att bevisa gränsens läge före övergången till RH 2000 bör inte i allt för stor utsträckning vara till den enskildes nackdel. Om en gräns exempelvis finns utritad på kartor upprättade av myndigheter eller intagen i sjökort, bör det tala till den enskildes fördel även om gränsen har flyttat sig sedan dokumentet upprättades. Någon lagreglerad bevislättnad, som förespråkar, behövs dock inte. I enlighet med det som gäller inom expropriationsrätten får det i stället överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vilket beviskrav som ska riktas mot den enskilde (se prop. 1971:122 s. 169 f. och prop. 2009/10:162 s. 53). Hänsyn kan då tas till att det kan vara svårt att visa var en gräns gick före övergången till RH 2000. Kammarkollegiet är den myndighet som företräder staten i frågor om allmänt vatten, se bl.a. 2 § förordningen med instruktion för Kammarkollegiet. Det är därför lämpligt att Kammarkollegiet hanterar eventuella ersättningsanspråk med anledning av övergången till RH 2000. mäteriet bör inom ramen för den samarbetsskyldighet som följer av 6 § myndighetsförordningen (2007:515) vid behov bistå Kammarkollegiet när det gäller bedömningar av om någon är ersättningsberättigad och ersättningens storlek. Ersättningsprocessen bör vara snabb, enkel och billig. Kammarkollegiet bör därför vid beslut om ersättning sträva efter att träffa en överenskommelse med den som har framställt ett anspråk som framstår som befogat. I de flesta fall torde nämligen en överenskommelse vara ekonomiskt fördelaktig för både staten och den enskilde. Den osäkerhet som finns kring gränsers sträckning i vattnet kan göra en domstolsprövning oförutsebar och kostsam. Att det i många fall rör sig om begränsade ersättningsbelopp motiverar också att kollegiet strävar efter en förhandlingslösning. Några större avvikelser från de ersättningsnivåer som följer av en tillämpning av expropriationslagen är dock inte avsedda. Förutom att besluta om ekonomisk ersättning kan Kammarkollegiet medge att en verksamhet eller anläggning, som på grund av de föreslagna ändringarna i gränslagen delvis kommit att befinna sig på allmänt vatten, får disponera det allmänna vattenområdet i fråga. Detta minskar skadan för fastighetsägare och rättighetshavare och inverkar sänkande på ersättningsnivåerna. Utredningen föreslår att den som anser sig lida ekonomisk skada till följd av övergången till RH 2000 ska framställa sitt anspråk . Detta gällde enligt lagen om ersättning för mistad fiskerätt m.m. och den liknande lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt. och Samhällsbyggarna ifrågasätter behovet av en sådan tidsfrist. Enligt regeringens mening är det emellertid viktigt att ersättningsfrågor blir lösta inom rimlig tid. Skadebedömningen bör göras med hänsyn till förhållandena vid lagens ikraftträdande och blir i och med landskapets förändringar svårare att genomföra ju som går. Den föreslagna tidsgränsen framstår som väl avvägd. Som utredningen föreslår bör den som inte framställer sitt anspråk inom förlora rätten till ersättning. Kammarkollegiets beslut i ersättningsfrågan bör inte kunna överklagas. Den som är missnöjd med beslutet bör i stället vara hänvisad till att väcka talan mot staten hos mark- och miljödomstolen. Kammarkollegiet bör föra statens talan i domstolen och vara motpart till den sakägare som yrkar ersättning för minskat vattenområde. Enligt utredningens förslag ska talan väckas från det att den enskilde fått del av Kammarkollegiets beslut. Den som inte väcker talan inom tidsfristen förlorar enligt förslaget rätten till ersättning. Enligt regeringens mening finns det inte skäl för en så kort tidsfrist. Tiden för att väcka talan bör i stället vara från delgivning av Kammarkollegiets beslut (jämför t.ex. 31 kap. 13 § ). Vid rättegången i mark- och miljödomstol gäller som utgångspunkt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och , se 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar. Så bör vara fallet också vid handläggningen av ett ersättningsanspråk av det nu aktuella slaget. Som flera remissinstanser, däribland , påpekar skulle en oinskränkt tillämpning av emellertid leda till att fastighetsägare och andra rättighetshavare som förlorar målet får bära rättegångskostnaderna, även om de har haft goda skäl för att få sin talan prövad. En sådan ordning avviker från det som normalt gäller vid pröv- 2017/18:135 ning av ersättning i expropriationsmål (7 kap. 1–3 §§ expropriationslagen) och i andra mål av expropriativ karaktär. Exempelvis gäller i mål om ersättning eller inlösen på grund av föreskrifter för bl.a. vattenskyddsområden att den som väcker talan om ersättning har rätt att få sina rättegångskostnader ersatta eller kvittade i första instans, oavsett utgången i målet. Detta under förutsättning att han eller hon hade skälig anledning att få saken prövad (25 kap. 6 § och 31 kap. 4 och 13 §§ ). Liknande bestämmelser gäller vid inlösen enligt fastighetsbildningslagen (16 kap. 14 §, 17 kap. 3 § och 18 kap. 2 §). Det saknas anledning att för de nu aktuella ersättningsanspråken frångå det som gäller för rättegångskostnader i liknande mål. En enskild som förlorar målet men som har haft skälig anledning att väcka en ersättningstalan bör alltså kunna få sina rättegångskostnader ersatta av staten eller kvittade. Detta bör gälla i både under- och överinstans. Regeringens förslag: De nya reglerna ska träda i kraft . Lagen om ersättning för minskat vattenområde ska upphöra att gälla vid utgången av 2023. Den ska dock fortsätta att gälla för ersättningsanspråk som har kommit in till Kammarkollegiet senast den Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag (se SOU 2015:10 s. 455). Utredningen föreslår att de nya reglerna ska träda i kraft . Utredningen föreslår inte någon tidsbegränsning av ersättningslagen. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till den tid som de återstående leden i lagstiftningsprocessen kan väntas ta och med beaktande av att det krävs för att sprida information om övergången till RH 2000 föreslås att de nya reglerna träder i kraft . Regeringen föreslår att den som anser sig lida skada av att RH 2000 införs i gränslagen ska framställa sitt ersättningsanspråk hos Kammarkollegiet före utgången av 2023 (se avsnitt 4.4). Den särskilda lag som föreslås för att hantera ersättningsanspråken kan därmed upphöra att gälla vid utgången av 2023. Lagen bör dock fortsätta att gälla för ersättningsanspråk som har framställts inom tidsfristen. Regeringen delar Lagrådets bedömning att det inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser till gränslagen. Regeringens bedömning: Övergången till RH 2000 som referensnivå för gränsen mellan enskilt och allmänt vatten leder till en mer förut- sebar gräns, vilket ökar rättssäkerheten och underlättar för fastighets- ägare och företag med verksamhet i havet och de . Ett fåtal fastighetsägare och rättighetshavare kan komma att drabbas av en begränsad ekonomisk skada. Statens kostnader för ersättningen till dem kan antas uppgå till . finansieras ur Lantmäteriets anslag. hos Kammarkollegiet och domstolarna kan hanteras inom ram. Utredningens bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning (se SOU 2015:10 s. 448). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar bedömning- en eller har ingen invändning mot den. Kammarkollegiet anför att ersätt- ningsfrågornas komplexitet och den osäkerhet som finns om hur många ärenden som kommer att gå till domstol innebär att statens kostnader kan bli högre än vad utredningen antar. Skälen för regeringens bedömning Den föreslagna övergången till RH 2000 som referenssystem för att bestämma strandlinjer och vattendjup enligt gränslagen kan förväntas leda till positiva konsekvenser för fastighetsägare och företag. mellan enskilt och allmänt vatten blir enklare att bestämma och det blir lättare att avgöra vad som gäller för fiske och annan verksamhet som bedrivs i vatten. Därmed ökar rättssäkerheten. För den absoluta huvuddelen av fastigheterna vid och vid de fyra sjöar som har allmänt vatten innebär förslagen ingen nämnbar förändring av det enskilda vattenområdet. Det kan dock förekomma ett begränsat antal fall där övergången innebär att gränsen mellan enskilt och allmänt vatten ändras till den enskilde fastighetsägarens nackdel, exempelvis i de delar av norra där landhöjningen är stor och där det är långgrunt. I sällsynta fall kan även gränsen mellan två De enskilda som förlorar vatten kommer att ha möjlig- het att ansöka om ersättning för sin skada. Detsamma gäller en inneha- vare av särskild rätt till en fastighet, om han eller hon lider skada på grund av att fastighetens vattenområde minskar. Konsekvenser för det allmänna Kommuner och statliga myndigheter som bedriver verksamhet i havet eller i någon av de fyra sjöar som har allmänt vatten gynnas av förslagen på samma sätt som enskilda som bedriver sådan verksamhet. gäller kommunerna och staten i egenskap av fastighetsägare i dessa om- Den föreslagna övergången till RH 2000 underlättar dessutom myndigheternas verksamhet på andra sätt. Detta gäller särskilt för Lantmäteriet och eftersom det blir enklare att upprätta tydliga och precisa kartor och sjökort. En fast gräns underlättar också fastighetsbestämningar och Kammarkollegiets och andra myndigheters beslutsfattande i frågor som rör allmänt vatten. Förslagen kan medföra ökade kostnader för det allmänna . Det handlar dels om kostnader för att ersätta berörda fastighetsägare och rättighetshavare, dels om handläggningskostnader hos Kammarkollegiet och domstolarna. Det är svårt att uppskatta hur många fastighetsägare och rättighetshavare som kan komma att lida ekonomisk skada till följd av övergången till RH 2000. Troligtvis rör det sig om ett ytterst begränsat antal. Ersättningen ska bestämmas enligt expropriationslagen. Det saknas emellertid rättspraxis om ersättning för förlorat vattenområde. Det är därmed svårt att bedöma hur mycket ersättningarna kan uppgå till. Utredningen gör följande analys (s. 450): Det som gör att vattenområden kan ha ett marknadsvärde, generellt sett, är främst att de kan ha ett fiskevärde. Det finns dock inget ortprismaterial för vattenområden, vilket gör det svårt att bestämma marknadsvärdet. I exempelvis fastighetstaxeringen ges inte vatten något värde. En jämförelse med de taxeringsvärden som sätts på impediment inom skogsmark, dvs. myrmark och berghällar etc., kan dock ge en viss ledning om vilka värdenivåer det skulle kunna handla om. Taxeringsvärdena för skogliga impediment ligger på i storleksordningen 400–/ha, beroende på belägenhet i landet. Motsvarande marknadsvärdenivåer blir 600–/ha. Dessa belopp beror i huvudsak av jaktvärdet. Generellt sett bör jaktvärdet vara betydligt högre än fiskevärdet. Det innebär att vattenvärde rimligen ligger i den nedre delen av intervallet ovan. En kvalificerad gissning kan vara ett vattenvärde i storleksordningen 1 000–/ha, motsvarande 10–/m². Nästa steg är att bedöma hur stora vattenarealer som dessa belopp ska tillämpas på. Ett hypotetiskt exempel är följande. En landhöjning ger ett tillskott av vatten om man utgår från 3-meters- kurvan. Om en landremsa berörs av denna landhöjning, så blir tillskottet av vattenareal 10 x 10 000 = 100 000 m². Värdet blir därmed 10 000–. En landremsa ger ett belopp om 100 000–. För att få en mer realistisk bild av ersättningsbeloppen måste hänsyn tas till tidsaspekten, dvs. den tidshorisont som bör tillämpas vid skadeberäkningen. Beloppen ska diskonteras till nutid om det handlar om förväntade framtida skador. Vid kalkylhorisont och 3 procents kalkylränta, blir diskonteringsfaktorn cirka 0,4. Beloppen i exemplet ovan blir då 4 000–respektive 40 000–. Dessa belopp framstår som mer realistiska för framtida skador. Speciella skador kan uppstå om det bedrivs, eller sannolikt kommer att bedrivas, någon speciell verksamhet på fastigheten, till exempel vindkraftverk, fiske- eller musselodling, sandtäkt etc., alltså en verksamhet som är specifik för en viss fastighet. Sådan ersättning går inte att uppskatta i förväg, utan måste beräknas för varje särskilt fall där ekonomisk skada inträffar. Det går således inte att schablonmässigt förutse vilka ersättningsbelopp det kan komma att handla om. Sannolikt bör det dock inte röra sig om särskilt många fall. Utredningen bedömer utifrån detta att den sammanlagda ersättningen inte Prop. 2017/18:135 kommer att överstiga . Det saknas anledning att ifråga- sätta den bedömningen. Kostnaderna kan slås ut och finansieras ur Lantmäteriets anslag (jämför prop. 2017/18:1 utg. omr. 18 avsnitt 3.7.6). Även de kostnader som kan uppstå på grund av domstolsprocesser är svåra att uppskatta. Kammarkollegiet anför att ett större antal processer i domstol kan leda till kostnader som överstiger det allmännas kostnader för ersättningen i sig. Sannolikt berörs dock endast ett fåtal fastigheter och kostnaderna bör därmed bli begränsade. Ökade kostnader hos Kammarkollegiet och domstolarna kan därför hanteras inom ram. Kostnaderna för det begränsade bistånd som Lantmäteriet kan behöva ge Kammarkollegiet kan också hanteras inom ram. Berörda myndigheter får vissa kostnader för information till allmänheten om förslagen och möjligheten att begära ersättning. Dessa kostnader är dock marginella och kan hanteras inom ram. Förslagen kan inte antas få konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för det kommunala självstyret. De strider inte mot de skyldigheter som följer av anslutning till den Europeiska unionen. 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde 1 § Vattenområde i havet, , , och i är allmänt vatten, om det inte är enskilt vatten på grund av att det hör till fastigheterna enligt denna lag. Inget annat vattenområde är allmänt vatten. Paragrafen, som är utformad i enlighet med Lagrådets förslag, anger var det finns allmänt vatten och hur gränsen mellan allmänt och enskilt vatten bestäms. Den ändras så att även andra vattenområden än havet behandlas i paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 4.3. De fastigheter som finns vid hav eller sjöar sträcker sig i många fall ett visst avstånd ut i vattnet. Det vattenområde som omfattas av fastigheten benämns enskilt vatten och tillkommer alltså fastighetsägaren medan vattnet utanför det enskilda vattnet benämns allmänt vatten. Kammarkollegiet företräder allmänt vatten för statens räkning, se bl.a. 2 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Den yttre gränsen för allmänt vatten utgörs av territorialgräns. Av första stycket framgår att allmänt vatten förekommer i havet och i , , och i . Vattnet i havet och dessa fyra sjöar är allmänt, om det inte enligt lagens bestämmelser anses tillhöra fastigheterna och därmed utgör enskilt vatten. Förekomsten av allmänt vatten i sjöarna regleras enligt den hittillsvarande ordningen i 5 §, som får ett nytt innehåll. 2017/18:135 Av andra stycket, som är nytt, följer att det i övriga insjöar och vattendrag bara finns enskilt vatten. I den hittillsvarande regleringen följer detta av 5 §. 2 § Till fastigheterna hör 1.allt vatten inom från strandlinjen på fastlandet eller från strandlinjen på en ö, 2.allt vatten inom den längs stranden följande kurvan för högst , om kurvan går längre ut än det som följer av 1, och 3.allt vatten som har förbindelse med öppet vatten endast över sådant vatten som omfattas av 1 eller 2. Första stycket 3 gäller inte för vatten vid från och med Gullmarn till och med fjord. Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om vilket vatten som hör till fastigheterna. Ändringarna innebär att det enskilda vattnets omfattning i de regleras direkt i paragrafen och inte, som , genom en hänvisning i 5 §.