prop · H503132 · 2018-02-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:132 Digitalisering av grundkartor och detaljplaner Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Arbetet med att ta fram grundkartor, detaljplaner och planbestämmelser har blivit alltmer digitaliserat. saknas enhetliga standarder för detta arbete, vilket bl.a. leder till att möjligheterna att hantera informationsflöden mellan myndigheter och att göra sammanställningar av gällande detaljplaner är bristfälliga. Det är därför angeläget att sådana standarder tas fram. För att skapa förutsättningar för det föreslås en ändring i som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Därutöver föreslås ett par redaktionella ändringar i samma lag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Införande av gemensamma standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar ............................. detaljplaner, Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (Rapport 2017:21)................................. Sammanfattning av Lantmäteriets rapport först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, Föreskriftsrätt om gemensamma standarder för information i grundkartor (Lantmäterirapport Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2017/18:132 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 2 kap. 5 § och 9 kap. 5 och 30 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 16 kap. 1 a §, av följande lydelse. Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till 1. människors hälsa och säkerhet, 2. jord, berg- och vattenförhål- 2. jord-, berg- och vattenförhål- 3.möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt, 4.möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt buller- 5. risken för olyckor, översvämning och erosion. Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. För en- och tvåbostadshus och För en- och tvåbostadshus och inom ett område med detaljplan inom ett område med detaljplan krävs det, trots 2 §, inte bygglov krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att färga om, byta fasad- för att färga om, byta fasadbekläd- beklädnad eller byta taktäcknings- nad eller byta taktäckningsmateri- material, om åtgärden inte väsent- al, om åtgärden inte väsentligt ligen ändrar byggnadens eller ändrar byggnadens eller områdets Första stycket gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 6 har bestämt att åtgärden kräver bygglov. Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om 1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser a) överensstämmer med detaljplanen, eller 1Senaste lydelse 2017:424. 2Senaste lydelse 2017:424. b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidi- Prop. 2017/18:132 gare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), 2.åtgärden inte strider mot detaljplanen, 3.åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, och 4. åtgärden uppfyller som följer av 2 kap. av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 första stycket 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, första stycket, 13, 17 och 18 stycket, 13, Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1. Sådana åtgärder som genomförts utan bygglov med stöd av 4–4 c §§ eller motsvarande äldre bestämmelser ska inte beaktas vid bedömningen av om ett byggnadsverk eller en åtgärd överensstämmer med detaljplanen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap. samt grundkartor enligt 5 kap. 8 §. Denna lag träder i kraft . 2017/18:132 3 Ärendet och dess beredning fick i uppdrag av regeringen att utreda om det finns behov av att genom föreskrifter reglera vilken standard som ska gälla för hur detaljplaner ska utformas tekniskt för att förenkla informationsutbyte digitalt, hur en sådan författningsreglering i så fall kan se ut och inom vilken tidsram kommuner och berörda företag kan genomföra en omställning av sitt arbetssätt (dnr N2017/00584/PBB). redovisade uppdraget i rapporten detaljplaner, Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (Rapport 2017:21). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. lagförslag finns i bilaga 2. Lantmäteriet fick , i samband med en ändring av uppdraget att verka för en smartare samhällsbyggnadsprocess, i uppdrag av regeringen att utreda behovet av att genom föreskrifter reglera vilken standard som ska gälla för den information som ska finnas i en grundkarta till en detaljplan (dnr Fi2016/04700/EF). Lantmäteriet redovisade uppdraget i rapporten först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, Föreskriftsrätt om gemensamma standarder för information i grundkartor (Lantmäterirapport 2017:2). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. Lantmäteriets lagförslag finns i bilaga 4. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2017/05421/SPN). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med propositionens lagförslag till 16 kap. 1 a § (2010:900). Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. I förhållande till lagrådsremissen lämnas även förslag till vissa redaktionella ändringar i 2 kap. 5 § samt 9 kap. 5 och 30 §§ . De föreslagna lagändringarna är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. 4Införande av gemensamma standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Några redaktionella ändringar görs i . Rapporternas förslag i fråga om bemyndigandet överensstämmer i huvudsak med regeringens. föreslår även en bestämmelse med krav på att informationen som hör till detaljplanen och planbeskrivningen ska finnas i elektronisk form. Remissinstanserna tillstyrker eller framför inte några invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Av 4 kap. (2010:900), förkortad PBL, framgår vilka krav som ställs när kommuner tar fram detaljplaner och planbeskrivningar. I kommunernas arbete med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och en fastighetsförteckning, vilket framgår av 5 kap. 8 § PBL. I PBL saknas bestämmelser om hur grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar ska utformas. Även om de krav som ställs i PBL följs, utformas de kartor och planer m.m. som används inom samhällsbyggnadsprocessen på olika sätt. En digitalisering inom den processen har till viss del genomförts på lokal nivå i några kommuner och på nationell nivå inom flera statliga myndigheter. Resultatet är dock skiftande eftersom det saknas standardiserade process-, informations-, informationsutbytes- och applikationsmodeller samt gemensamma gränssnitt. Projekt och aktiviteter som genomförs inom samhällsbyggnadsprocessen kan därför inte fullt ut dra fördel av den digitalisering som finns. Det är exempelvis möjligt att ta fram detaljplaner med digital teknik, men möjligheterna att göra sammanställningar av gällande planer och att hantera informationsflödet mellan kommuner och myndigheter är bristfälliga. En enhetlig och effektiv digital samhällsbyggnadsprocess är till nytta för medborgare, företag, kommuner, landsting, statliga myndigheter och andra aktörer genom att exempelvis bidra till att förenkla kontakterna mellan dessa. En enhetlig digital process leder även till en mer effektiv tillämpning av PBL, vilket i sin tur ger förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande och en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. För att skapa förutsättningar för en enhetlig och effektiv digital samhällsbyggnadsprocess finns det behov av att ta fram enhetliga standarder för exempelvis arbetssätt, gränssnitt och termer som används vid utformningen av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. För grundkartor och detaljplaner kan standarder för utformning innefatta kartornas informationsmängder, informationsspecifikationer för dessa samt utseende (manér), exempelvis färg, textsättning, kartdeklaration och kartbeteckningar. Dessa standarder kommer att vara så detaljerade att de lämpligen bör anges i myndighetsföreskrifter. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med hänsyn till utformningen av de aktuella bestämmelserna i 4 kap. PBL när det gäller detaljplaner och planbeskrivningar samt 5 kap. 8 § PBL i fråga om grundkartor behövs, enligt 8 kap. 2 § första stycket 3, 3 och 10 §§ regeringsformen, ett bemyndigande från till regeringen för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter i saken och delegera rätten att meddela föreskrifter till myndighet. Vid utfärdandet av föreskrifter ska förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter beaktas. Vidare ska digitaliseringen ske med beaktande av nationella säkerhetskrav. 2017/18:132 I föreslås att det bör införas en bestämmelse i 4 kap. PBL med innebörden att information som hör till detaljplaner och planbeskrivningar ska finnas elektroniskt. Regeringen anser att PBL:s materiella och processuella bestämmelser så långt som möjligt bör vara teknikneutrala och instämmer därför inte i förslaget. Vid sidan av att föra in det föreslagna bemyndigandet i bör ett par bestämmelser i lagen ändras eftersom de har fått en felaktig redaktionell utformning. Det föreslås därför justeringar i 2 kap. 5 § första stycket 2 och 9 kap. 5 § första stycket respektive 30 § första stycket 4. Ändringarna behandlas i författningskommentaren. Bestämmelserna finns i 2 kap. 5 §, 9 kap. 5 och 30 §§ och 16 kap. 1 a § PBL. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Rapporternas förslag i fråga om bemyndigandet överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I fråga om ikraftträdande av de föreskrifter som bemyndigandet avser anger , och Kommuner och Landsting att hänsyn måste tas till kommunernas möjligheter att exempelvis köpa in programvaror och utbilda personal. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft , vilket är . I fråga om bemyndigandet att meddela föreskrifter förväntas arbetet med att ta fram enhetliga standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar ta omkring . har i sin rapport angett 2021 som en rimlig tidpunkt för ikraftträdande av föreskrifterna för att berörda aktörer ska hinna förbereda sig för nya standarder. Vad remissinstanserna har anfört i denna fråga bör beaktas vid utfärdandet av föreskrifterna, men hindrar inte att bemyndigandet att meddela aktuella föreskrifter träder i kraft . Förslaget innebär inledningsvis endast att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om stan- darder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Först när enhetliga standarder för utformningen har tagits fram i samråd med berörda aktörer kommer standarderna som ska användas att beslutas. De eventuella konsekvenser som beskrivs nedan för statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer aktualiseras därför först när föreskrifterna ska tillämpas, vilket bedöms vara omkring 2021. och Lantmäteriet påverkas av förslaget genom ett utökat ansvar att ta fram och tillhandahålla enhetliga standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Lantmäteriet påverkas också utifrån myndighetens ansvar att tillhandahålla och samordna tillgång till informationsmängder som utgörs av grundläggande fastighetsinformation eller geografisk information. tilldelas i ett första skede medel för att utveckla och säkerställa en enhetlig och effektiv tillämpning av PBL i digital miljö (prop. 2017/18:1 utg.omr. 18 s. 56). I detta ingår att säkerställa en väl avvägd nivå av informationssäkerhet i tillämpningen av PBL i digital miljö. Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter berörs av förslaget i egenskap av samrådsparter i fråga om kommunernas framtagande av detaljplaner. Även Domstolar påverkas av förslaget genom att de digitala akter som skapas av kommunerna ska kunna tas emot och hanteras av domstolarna när beslut överklagas. Dessa statliga myndigheter tillämpar redan en digital ärendehantering, även om det sker i varierad omfattning. Förslaget gör det möjligt för statliga myndigheter att ta emot standardiserad information, vilket kan leda till effektiviseringsvinster och underlätta utvecklingen av e- tjänster. Det finns dock inte något hinder mot att exempelvis ta emot pappershandlingar eller handlingar i pdf-format. Länsstyrelserna, Domstolar och andra statliga myndigheter ingår i regeringens satsning att öka kunskapen och kompetensen i digitaliseringsarbetet genom att ges medel för att stödja länsstyrelserna, Domstolar och andra statliga myndigheter i omställningen till en enhetlig digital ärendehantering i samhällsbyggnadsprocessen (jfr prop. 2017/18:1 utg.omr. 18 s. 48 och 56). Kommunernas arbete med detaljplaner, planbeskrivningar och grundkartor regleras i 4 kap. respektive 5 kap. 8 § PBL. Föreskrifter om nya standarder innebär förändrade krav när det gäller detta arbete. finns det, som i framför, anledning att anta att de senaste decenniernas detaljplaner oftast är framtagna i sådan form att de kan konverteras till de standarder som kommer att anges i föreskrifterna. Ett införande av enhetliga standarder för utformning kan dock kräva att de databaser som planer lagras i behöver struktureras om. Det kan även kräva en uppdatering av befintlig programvara, vilket gäller merparten av kommunerna som tar fram fler än enstaka planer , alternativt inköp av ny programvara. Kommunerna kan även behöva utbilda sin personal. Mindre kommuner, som gör någon enstaka plan eller färre än så, kan behöva konsulthjälp för att utforma detaljplaner. En stor del av kommunerna driver ett aktivt digitaliseringsarbete och har skaffat sig nätverk för att utbyta erfarenheter och kompetens för att anpassa framtagandet av planer till de krav som den nya regleringen innebär. Kommunerna kan behöva visst stöd från Bo- verket och Lantmäteriet i detta arbete och de mindre kommunerna kan behöva särskilt stöd för att klara av en omställning till de nya kraven. De faktiska kostnaderna för kommunerna klargörs först vid framtagandet av föreskrifter, då kostnaderna beror på vilka krav som ställs i föreskrifterna och i vilken takt omställningen ska genomföras. Kommunerna har enligt 12 kap. 9 och 10 §§ PBL rätt att ta ut avgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner enligt taxa som kommunfullmäktige beslutat. innebär förslaget en mer effektiv ärendehantering som kan leda till minskade kostna- 2017/18:132 der i plan- och byggärenden. Kommunerna ingår även i regeringens kompetenssatsning i digitaliseringsarbetet genom att tilldelas medel för att stödja kommunerna i arbetet med den digitala omställningen i samhällsbyggnadsprocessen (jfr prop. 2017/18:1 utg.omr. 18 s. 48 och 56). Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. Förslaget innebär en skyldighet för kommuner att tillämpa enhetliga standarder för utformningen av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar, vilket medför viss inskränkning i det kommunala självstyret. Förslaget ändrar dock inte de grundläggande förhållandena om kommuners beslutsrätt om markanvändning och fysisk planering. Förslagets syfte, dvs. att effektivisera samhällsbyggnadsprocessen med hjälp av enhetliga standarder, bedöms inte kunna uppnås på ett mindre ingripande sätt. Regeringen bedömer därmed att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen är proportionerlig. Förslaget har betydelse för företag som arbetar med att stödja kommuner med att ta fram grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Förslaget bedöms dock inte få några konsekvenser för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt och därmed inte någon påverkan på företagens kostnader. Förslaget bedöms inte heller medföra några sociala eller miljömässiga konsekvenser eller någon negativ inverkan på jämställdhet eller konsumentpriser. Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 2 kap. Allmänna och enskilda intressen 5 § Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till 1.människors hälsa och säkerhet, 2.jord-, berg- och vattenförhållandena, 3.möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt, 4.möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, 5.risken för olyckor, översvämning och erosion. Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. Paragrafen har i första stycket 2 ändrats redaktionellt så att den har fått den lydelse som den rätteligen ska ha. 9 kap. Bygglov, rivningslov och marklov m.m. Undantag för en- och tvåbostadshus inom detaljplan 5 § För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader inom ett område med detaljplan krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. Första stycket gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 6 har bestämt att åtgärden kräver bygglov. Paragrafen har i första stycket ändrats redaktionellt så att den har fått den lydelse som den rätteligen ska ha. 30 § Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om 1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser a)överensstämmer med detaljplanen, eller b)avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidigare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), 2.åtgärden inte strider mot detaljplanen, 3.åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, 4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§. 2017/18:132 Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1. Sådana åtgärder som genomförts utan bygglov med stöd av 4–4 c §§ eller motsvarande äldre bestämmelser ska inte beaktas vid bedömningen av om ett byggnadsverk eller en åtgärd överensstämmer med detaljplanen. Paragrafen har i första stycket 4 ändrats redaktionellt så att den har fått den lydelse som den rätteligen ska ha. Föreskrifter om planer och områdesbestämmelser 1 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap. samt grundkartor enligt 5 kap. 8 §. Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande att meddela vissa föreskrifter. Övervägandena finns i avsnitt 4. Bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar. Krav på detaljplaner och planbeskrivningar finns i 4 kap. Bemyndigandet omfattar också föreskrifter om motsvarande standarder för utformning av grundkartor enligt 5 kap. 8 §. Med standarder för utformning avses bl.a. arbetssätt, gränssnitt och termer. Sådana standarder kan t.ex. omfatta metadata, databasstruktur, krav på kvalitet och validitet samt hur information ska förvaltas, underhållas och distribueras. Standarder för utformning av grundkartor och detaljplaner avser bl.a. tekniskt överföringsformat av planinformation och krav på uppgifter om detaljplanen, gränser, områden och planbestämmelser, dvs. principer för kodning. När det gäller grundkartor och detaljplaners utformning avses bl.a. kartornas informationsmängder, informationsspecifikationer för dessa och utseende (manér), exempelvis färg, textsättning, kartdeklaration och kartbeteckningar. Denna lag träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 5. Sammanfattning av , Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (Rapport 2017:21) I denna rapport utreder behovet av att reglera den tekniska utformningen av nya detaljplaner, hur en sådan författningsreglering kan se ut och inom vilken tidsram kommuner och berörda företag kan genomföra en omställning av sitt arbetssätt. anser att det behövs en reglering av den tekniska utformningen av nya detaljplaner. En digital planprocess ställer krav på att enhetliga definitioner och gränssnitt utvecklas och används. anser att digital enhetlig detaljplaneinformation är helt nödvändig för att andra delar av samhällsbyggnadsprocessen ska kunna digitaliseras. Enligt uppfattning kommer en reglering kunna baseras på principerna i den gällande standarden om överföringsformat för planinformation och den planbestämmelsekatalog presenterar på sin webbplats som öppen data. föreslår att det införs krav i (2010:900) om att informationen som hör till nya detaljplaner och planbeskrivningar ska finnas i elektronisk form. föreslår också att bemyndiganden bör införas i och i plan- och byggförordningen (2011:338) som innebär att ges rätt att meddela föreskrifter om hur den elektroniska informationen ska vara utformad. menar att en anpassning till ett nytt arbetssätt kan vara genomfört om kommunerna får nödvändigt stöd från staten. För att underlätta samhällsplaneringsprocessen och utveckling av digitala tjänster förordar att en nationell plandatabas upprättas. anser att Lantmäteriet är den centrala myndighet som bör få ansvar för detta. är positivt till att samarbeta med Lantmäteriet i denna fråga. konstaterar att det finns några frågor som behöver klarläggas i samband med att föreskrifterna utformas. En ”mappning” av den gällande detaljplanestandarden mot de krav som ställs i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation behöver genomföras och det måste också utredas på vilket sätt informationen ska vara tillgänglig elektroniskt och för vem.