prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Det motsatta förhållandet, att ersättningen inte får ha någon negativ inverkan på tjänsten, innebär att i stället för intressegemenskap krävs bara avsaknaden av intressekonflikt. anser att för det fall konsumentskyddet ska vara lägre beträffande ersättningar från tredjepart när det är en försäkrings- distributör som förmedlar sparandet än om det förmedlas av ett värde- pappersbolag, bör detta tydligt motiveras och följas av en konsekvens- analys. , Svensk Försäkring, , och Svenska försäkringsförmedlares förening (SFM) anser att slutsatsen i promemorian att koncernbidrag från exempelvis ett koncerninternt fondbolag ska anses omfattas av reglerna om tredjepartsersättningar är felaktig, eftersom förutsättningarna för koncernbidrag regleras i annan lag. och poäng- terar att det behöver göras tydligt var gränsen går mellan rådgivning om försäkring och rådgivning om investeringar i enskilda finansiella instru- Svensk Försäkring ifrågasätter om det är proportionellt och förenligt Prop. 2017/18:216 med försäkringsdistributionsdirektivets syfte att kräva att andra betal- ningar omfattas än sådana som har direkt betydelse för uppkomst av eventuella intressekonflikter som kan skada kunden i slutändan. SFM anser att förslagen om begränsningar av förutsättningarna att ta betalt genom provisioner från tredjepart riskerar att leda till att en stor grupp sparare med mindre belopp att investera blir helt utan rådgivning, då det kommer att bli svårare att ta betalt direkt från dessa kunder. Det kommer enligt föreningen också att leda till ett färre antal rådgivare och försämrad konkurrens, vilket blivit fallet med liknande reglering i . Skälen för regeringens förslag I försäkringsdistributionsdirektivet finns särskilda regler om tredjeparts- ersättningar vid distribution av försäkringsbaserade investerings- produkter (artikel 29.2). De kraven innebär att en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag ska anses fullgöra sina skyldigheter när de betalar eller tar emot tredjepartsersättning, endast då betalningen eller förmånen inte har någon negativ inverkan på kvaliteten på den relevanta tjänsten till kunden, och inte försämrar försäkringsförmedlarens eller försäkringsföretagets förutsättningar att fullgöra sina skyldigheter att agera hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse. Utöver dessa regler finns det i direktivet även generella regler av- seende ersättningar från tredjepart som gäller vid all form av försäkrings- distribution och omfattar samtliga försäkringsprodukter (artikel 17.3). De generella reglerna innebär att en försäkringsdistributör inte får ta emot ersättning som står i strid med skyldigheten att agera i enlighet med kundernas bästa intresse (se avsnitt 9.3). Reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet om tredjepartsersättningar vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter är utform- ade efter förebild av motsvarande regler MiFID II (artikel 24.9). De reg- lerna i MiFID II är dock något strängare än dem i försäkringsdistribu- tionsdirektivet, eftersom de bl.a. ställer upp krav på att ersättningar från någon annan än kunden i princip endast är tillåten om den är utformad för att höja kvaliteten på tjänsten. Dessa regler i MiFID II har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (9 kap. 21 §). I den delegerade förordningen anges kriterier för att bedöma om ett incitament eller ett incitamentprogram ska anses ha en negativ inverkan på kvaliteten på den aktuella tjänsten till kunden (artikel 8). Begreppen incitament och incitamentprogram definieras i förordningen (artikel 2). Enligt förordningen ska en helhetsbedömning göras i det avseendet, med beaktande av samtliga relevanta faktorer som kan öka eller minska risken för negativ inverkan på kvaliteten på den aktuella tjänsten till kunden. Det ska särskilt beaktas ett antal uppräknade kriterier, bl.a. om incita- mentet eller incitamentprogrammet skulle kunna uppmuntra till att erbjuda eller rekommendera en viss försäkringsprodukt trots att en annan försäkringsprodukt bättre motsvarar kundens behov (artikel 8.2). Genomförande i svensk rätt Det kan inledningsvis noteras att det finns betydande utmaningar på marknaden för försäkringsdistribution när det gäller intressekonflikter kopplade till tredjepartsersättningar. När vissa försäkringsprodukter och till dem kopplade investeringsalternativ i form av finansiella instrument genererar högre provisioner än andra uppstår ekonomiska incitament att rikta distributionen utifrån provisionens storlek, snarare än utifrån vad som är bäst för kunden. har i det sammanhanget fram- hållit problem hänförliga till försäkringsförmedling i samband med råd- givning kopplad till försäkringsbaserade investeringsprodukter. En mer djupgående redogörelse för dessa problem i anslutning till tredjeparts- ersättningar vid finansiell rådgivning finns i prop. 2016/17:162 (se s. 429–441). I ”Ett nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad” () konstateras bl.a. att den största delen av de totala provisionsutbetalningarna till försäkrings- förmedlare och värdepappersbolag för finansiella produkter – inom eller utanför försäkringslösningar – kommer från försäljning av produkter där provisioner ofta utgår i samband med tecknande av produkten och inte fortlöpande under produktens löptid. Enligt har det i tillsynen löpande iakttagits exempel på rådgivning som drivs av de provisioner som rådgivaren eller försäkringsförmedlaren tar emot snarare än vad som är bäst för konsumenten. Regeringen anser således att det finns anledning att betona vikten av att lösa de problem som har upp- märksammats när det gäller finansiell rådgivning. Mot den bakgrunden föreligger det ett klart behov av lagstiftningsåtgärder när det gäller tredjepartsersättningar. Ett genomförande i svensk rätt av reglerna i försäkringsdistributions- direktivet om tredjeparsersättningar utgör en del av lösningen på de problem som nämns ovan. Regleringen innebär att även försäkrings- distributörer som tillhandahåller rådgivning som inte lämnas grundad på en opartisk och personlig analys ska omfattas av begränsningar när det gäller möjligheten att ta emot tredjepartsersättning (se avsnitten 9.2 och 9.3). Om ersättningen har en negativ inverkan på kvaliteten på tjänsten – och därmed strider mot företagets skyldighet att tillvarata kundens bästa intresse – får försäkringsdistributören inte ta emot den. Även om det enligt försäkringsdistributionsdirektivet således fortfarande finns visst utrymme för en försäkringsdistributör att ta emot tredjepartsersättningar, finns det enligt regeringens uppfattning anledning att göra bedömningen att reglerna i direktivet – särskilt kravet på att ersättningen inte får för- sämra företagets förutsättningar att uppfylla kravet att agera i enlighet med kundens bästa – bör sålla bort ersättningar som till sin art har som syfte eller kan skapa incitament för företaget att inte fullt ut beakta vad som är kundens bästa. Redan de krav som måste införas i svensk rätt när det gäller tredje- partsersättningar för att genomföra försäkringsdistributionsdirektivet bör enligt regeringens uppfattning således reducera de problem som bl.a. har uppmärksammat. och poäng- terar att det behöver göras tydligt var gränsen går mellan rådgivning om försäkring och rådgivning om investeringar i enskilda finansiella instru- ment. Regeringen hänvisar i denna del till den bedömning som görs när det gäller den gränsdragningen i avsnitt 6.3. Försäkringsdistributionsdirektivet innebär ett stärkt kundskydd Försäkringsdistributionsdirektivet och de kompletterande bestämmel- serna i den delegerade förordningen om hur försäkringsdistributörer ska förhindra intressekonflikter och hantera ersättningar från tredjepart utgör ett omfattande och detaljerat regelverk. Reglerna om tredjepartsersätt- ning bör även ses i ett vidare sammanhang, dvs. mot bakgrund av andra rörelse- och kundskyddsregler i direktivet. Försäkringsdistributionsdirektivet och den delegerade förordningen innehåller nya och strängare regler som har potential att, i betydande omfattning, skärpa villkoren när det gäller tredjepartsersättning vid tillhandhållande av rådgivning och annan försäkringsdistribution. Direktivet innebär exempelvis att det ställs mer preciserade krav på den information om kostnader som distributören ska ge till kunden och reglerna innebär bl.a. att eventuella betalningar från tredjepart ska redo- visas separat (se avsnitt 11.4). I direktivet finns även krav när det gäller hur försäkringsdistributörer ska ersätta sin personal (se avsnitt 9.5). De innebär att distributörer ska se till att det inte ersätter sina anställda på ett sätt som står i strid med skyldigheten att agera i kundens bästa intresse (artikel 17.3). Regeringen instämmer med att de ytterligare krav som ska gälla vid distribution av försäkringsbaserade investeringspro- dukter inte bör ställas lägre än de krav som gäller generella rörelseregler för verksamheten (jfr artiklarna 17.3 och 29.2 i direktivet). Lagrådet noterar att de ytterligare kraven innebär viss dubbelreglering i för- hållande till de generella rörelsereglerna. Regeringens bedömning är att förslaget i förevarande avsnitt inte innebär att det finns större utrymme för tredjepartsersättningar vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter än dem som enligt den nya lagen om försäkrings- distribution ska gälla vid övrig försäkringsdistribution (se avsnitt 9.3). Det bör i det sammanhanget även framhållas att de ytterligare kraven innebär begränsningar när det gäller både att betala och ta emot ifrågavarande tredjepartsersättningar. Den generella begränsningen som gäller vid all försäkringsdistribution gäller i det sammanhanget endast mottagandet av tredjepartsersättningar. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att de ytterligare kraven inte helt sammanfaller med de krav som gäller enligt de generella rörelsereglerna och att det därför inte är fråga om dubbelreglering. Det nya regelverket kommer även att innebära utökade krav på kunskap och kompetens hos de personer som ger råd eller information om försäkringsbaserade investeringsprodukter (se avsnitt 7.2.2). Direk- tivet innehåller också ytterligare krav när det gäller lämplighets- bedömningar vid rådgivning kring försäkringsbaserade investerings- 2017/18:216 produkter (se avsnitt 11.6.1). Det finns dessutom detaljerade krav om produktgodkännande (se avsnitt 9.7). Sammanfattningsvis innebär reglerna i direktivet ett starkare och för- bättrat kundskydd jämfört med det skydd som finns . Dessa regler bör sammantaget i hög grad motverka de problem med intressekonflikter som har uppmärksammats av bl.a. . Är ett mer långtgående förbud än det i försäkringsdistributionsdirektivet motiverat? Försäkringsdistributionsdirektivet är ett minimiharmoniseringsdirektiv. Det innebär att medlemsstaterna får införa strängare krav i nationell rätt bl.a. när det gäller tredjepartsersättningar (artikel 29.3). Den handlings- friheten är mer omfattande än den som gäller enligt MiFID II (jfr artikel 24.12). Om en medlemsstat inför strängare krav än dem i försäkrings- distributionsdirektivet, ska de gälla även för utländska försäkrings- distributörer som bedriver gränsöverskridande försäkringsdistribution i den medlemsstaten (artikel 29.3 femte stycket). För att avgöra om det i svensk rätt bör införas några ytterligare krav när det gäller tredjepartsersättningar bör det först tas ställning till den grundläggande frågan om hur omfattande problemen med tredjeparts- ersättningar är när försäkringsföretag och försäkringsförmedlare utför försäkringsdistribution avseende försäkringsbaserade investerings- produkter i . Det kan i den delen konstateras att de problem som förevarit på marknaden för finansiell rådgivning i till betydande del hänfört sig till försäkringsförmedlares verksamhet. En stor samstäm- mighet råder bland myndigheter och organisationer som bevakar konsumentintressen om att problemens omfattning motiverar att det i svensk rätt införs krav som går utöver dem som följer av försäkrings- distributionsdirektivet. Detta skulle kunna tala för mer omfattande begränsningar eller till och med ett förbud mot tredjepartsersättningar vid distribution av försäk- ringsbaserade investeringsprodukter. Något generellt förbud får emeller- tid enligt regeringens uppfattning inte anses lämpligt eftersom det i ett slag skulle ändra marknadsförutsättningarna på ett mycket svårförutse- bart sätt. I det sammanhanget kan konstateras att om ett förbud införs skulle det kunna bli svårt att senare hantera eventuella negativa och oförutsedda marknadskonsekvenser av förbudet. Enligt SFM riskerar begränsningar av förutsättningarna att ta betalt genom provisioner t.ex. att leda till att sparare med mindre belopp att investera blir helt utan rådgivning samt färre antal rådgivare och försämrad konkurrens. Regeringen anser att det i och för sig inte kan uteslutas att begränsningar när det gäller tredjepartsersättningar kan få vissa av de konsekvenser som SFM anger. I det avseendet måste det emellertid göras en avvägning när det gäller tillgången till rådgivning i förhållande till vilken kvalitet det får för rådgivningen. Om det inte införs några begränsningar kan det antas att tillgången på rådgivning kommer vara oförändrad i förhållande till eller att den kommer att öka. Rådgivningen kommer emellertid i så fall att, liksom , omfattas av betydande intressekonflikter och i många fall utgöra ren försäljnings- Om det däremot införs ett totalt förbud kan det antas att tillgången på rådgivning kommer att minska drastiskt. Rådgivningen kommer dock i så fall, till skillnad från , i princip inte vara förenad med några intressekonflikter. Regeringen anser att inget av de två nämnda alternativen innebär en önskvärd lösning på de problem som finns när det gäller tredjepartsersättningar och intressekonflikter. Mycket talar i stället för att man i detta sammanhang bör införa vissa begräns- ningar när det gäller tredjepartsersättningar. Sådana begränsningar kan i och för sig komma att i viss mån minska tillgången på rådgivning. Den konsekvensen får emellertid anses rimlig mot bakgrund av de problemen som finns på rådgivningsmarknaden. Genom att införa sådana begränsningar skulle den rådgivning som kommer att utföras inte vara förenad med de flesta av de intressekonflikter som förekommer på försäkringsmarknaden. Argumenten mot ett förbud gör sig särskilt gällande mot bakgrund av att det framstår som mer lämpligt att först pröva och utvärdera regler som är av mindre ingripande art. Det skulle i och för sig också vara möjligt att höja nivån när det gäller begränsningar av tredjepartsersättningar vid försäkringsdistribution till den nivå som gäller enligt MiFID II. Som nämns ovan gäller enligt det direktivet att ersättningar från någon annan än kunden i princip endast är tillåten om den är utformad för att höja kvaliteten på tjänsten (artikel 24.9). Det kan argumenteras för att när det gäller produkter och tjänster som i princip är utbytbara mot finansiella instrument (dvs. försäkrings- baserade investeringsprodukter) finns det skäl för att försäkrings- distributörer ska uppfylla krav beträffande tredjepartsersättningar som är på samma nivå som de krav som värdepappersbolag ska uppfylla. Detta gäller inte minst i förhållande till förverkligandet av ambitionen att uppnå en enhetlig spelplan när det gäller finansiell rådgivning. Den omständigheten har dock beaktats, trots skillnaden avseende nivåer, vid utformningen av de båda direktiven (jfr skäl 56 till försäkringsdistribu- tionsdirektivet och skäl 87 till MiFID II). framför att för det fall konsumentskyddet bör vara lägre beträffande ersättningar från tredjepart när det är en försäkringsdistributör som förmedlar sparandet än om det förmedlas av ett värdepappersbolag, bör detta tydligt motiveras och följas av en konsekvensanalys. Regeringen anser att det i sammanhanget bör poängteras att den nu aktuella skillnaden i nivå som föreligger mellan reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet och MiFID II i denna del inte bör överdrivas. Skillnaden, som till viss del är av mer principiell och teoretisk art, innebär att ersättningar som förhåller sig neutrala till kvaliteten på den relevanta tjänsten är tillåtna enligt försäkringsdistribu- tionsdirektivet, men inte enligt MiFID II. Vad den skillnaden innebär i praktiken är dock svår att förutse i mer detalj, även om de dokumenta- tionskrav som gäller enligt båda regelverken bör innefatta en skyldighet att visa belägg för att reglerna följs. Det är därför svårt att på förhand göra några mer precisa antaganden om de konsekvenser som kan antas följa av den nu aktuella skillnaden. Detta är emellertid något som bör innefattas i den utvärdering av regelverket som bör göras när det har tillämpats . Det finns vidare andra förhållanden än frågan om nivå som är av större betydelse för lösningen av de problem som förekommer i förhållande till tredjepartsersättningar. utgörs av den effekt som förslagen i denna proposition sammantaget kan antas få på marknaden för försäkringsdistribution. Vidare bör det även beaktas att krav i svensk rätt som går längre än kraven i försäkringsdistributionsdirektivet kommer att innebära vissa utmaningar i förhållande till de detaljerade regler om ersättningar till och från tredjepart som anges i den delegerade förordningen. De bestäm- melser i den delegerade förordningen som reglerar vad som ska anses utgöra en negativ inverkan på tjänsten skulle i så fall sakna relevans som vägledning för hur svensk rätt ska tolkas i förhållande till tredjeparts- ersättningar. Denna problematik skulle i och för sig kunna lösas genom att de delegerade akterna till MiFID II i stället skulle tillämpas även på den nu aktuella försäkringsdistributionen. En sådan ordning får dock inte anses som optimal, särskilt inte i ljuset av förverkligandet av den gemen- samma inre marknad för försäkringsdistribution som direktivet har som målsättning (se skäl 9 till direktivet). Detta framstår enligt regeringen som ett förhållandevis högt pris för den marginella skillnad som nivåerna innebär i detta hänseende. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl för att i svensk rätt införa samma krav som de i MiFID II när det gäller ersättningar till och från tredjepart även för försäkringsdistribution. De särskilda problem som förekommer på den svenska marknaden i dessa avseenden bör i stället åtgärdas genom kompletterande förbud mot vissa tredjepartsersättningar samt genom att utöka reglernas räckvidd till att även omfatta vissa pensionsförsäkringar (se avsnitten 9.2, 11.5.2 och 11.6.6). Som redogörs för ovan är de nu aktuella reglerna i försäkringsdistribu- tionsdirektivet om begränsning av tredjepartsersättningar (artikel 29.2) utformade efter förebild av motsvarande regler i MiFID II (artikel 24.9). De reglerna i MiFID II har i svensk rätt genomförts i motsvarande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (9 kap. 21 §). På mot- svarande sätt bör reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet genomföras i bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution. Bestämmel- serna bör utformas i huvudsak på samma sätt som i lagen om värde- pappersmarknaden (se avsnitt 11.3.1 om enhetliga bestämmelser i de båda lagarna). Den skillnad som försäkringsdistributionsdirektivet inne- bär i förhållande till nivån på begränsningarna bör dock beaktas. Det innebär att en avgift, provision eller en icke-monetär förmån inte bör anses vara godtagbar om tillhandahållandet av de relevanta tjänsterna eller produkterna påverkas negativt eller snedvrids på grund av ersätt- ningen. Innebörden av begreppet ersättning bör i detta sammanhang ges en vid tolkning och även innefatta sådana betalningar som ett företag som ingår i samma koncern som distributören lämnar eller tar emot. Det innebär vidare att en distributör som distribuerat t.ex. en fondförsäkring inte heller bör få tillgodogöra sig vissa ersättningar från ett fondbolag som ingår i samma koncern som distributören. En annan ordning skulle göra det alltför enkelt att kringgå begränsningarna genom att distribu- tören bl.a. rekommenderar den egna koncernens fondprodukter tillsynes utan ersättning. , Svensk Försäkring, , och ifrågasätter den slutsats som dras i promemorian att även koncernbidrag ska anses omfattas av reglerna om tredjepartsersättningar, bl.a. eftersom förutsättningarna för koncernbidrag regleras i annan lag. Enligt regeringens uppfattning bör de ersättningar som det här är i fråga, och som ska vara föremål för samma test som andra betalningar när det gäller att negativt påverka kundens intressen, inte omfatta endast betalningar som parterna själva kategori- serar som provision. Även andra betalningar bör anses som sådan ersättning som omfattas av begränsningarna. Det anförda innebär endast att alla betalningar som bör anses som ersättning i detta sammanhang bör vara föremål för samma bedömning. En annan ordning skulle innebära uppenbara möjligheter att kringgå regelverket. Följande exempel kan illustrera detta förhållande. I en koncern ingår två företag. Ett försäkringsföretag och ett försäkringsförmedlingsföretag. har ingen direkt kundkontakt. Försäkringsförmedlingsföretaget distribuerar försäkringsföretagets försäkringar till sina kunder. Om försäkringsföretaget för över tillgångar till försäkringsförmedlings- företaget, bör det i vissa fall kunna betraktas som en tredjepartsersättning till förmedlingsföretaget i förhållande till det sistnämnda företagets kunder. Överföringen är i så fall endast tillåtet om det är förenligt med de regler om tredjepartsersättningar som finns i den nya lagen om försäkringsdistribution. Den bedömningen påverkar dock i och för sig varken de associationsrättsliga eller skatterättsliga förutsättningarna att ge koncernbidrag. Mot den bakgrunden anser regeringen att vad de fem remissinstanserna anför får anses besvarat. En försäkringsdistributör bör fortlöpande uppfylla de nu aktuella kraven, dvs. så länge distributören fortsätter att betala eller att ta emot ersättning. Som anges ovan bör en försäkringsdistributör även kunna visa belägg för att all ersättning som betalats eller tagits emot av distributören inte har någon negativ inverkan på kvaliteten på den relevanta tjänsten eller produkten och inte heller försämrar förutsättningarna att tillvarata kundens intressen. Detta bör bl.a. kunna säkerställas genom interna förteckningar över alla ersättningar som betalats eller tagits emot av en tredjepart i samband med försäkringsdistributionen. Dessutom bör försäkringsdistributörer registrera hur ersättningarna som betalats till eller tagits emot förhåller sig till den tjänst eller produkt som tillhanda- hålls till de berörda kunderna. Det bör även framgå vilka åtgärder som har vidtagits för att se till att distributörens förutsättningar att uppfylla sina skyldigheter att agera hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med kunden bästa intresse inte försämras. Försäkringsdistributionsdirektivets regler är ett första steg som bör utvärderas Förslaget i denna proposition innebär således att försäkringsdistributions- direktivets regler om ersättningar till och från tredjepart vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter när de genomförs i svensk rätt ska kompletteras med ett särskilt förbud mot vissa tredjeparts- ersättningar samt att reglernas räckvidd utvidgas till att även omfatta vissa pensionsförsäkringar. Förslaget bedöms leda till ett stärkt kund- 2017/18:216 skydd vid den distribution som försäkringsdistributörer utför av sådana produkter jämfört med det skydd som finns . Regeringen anser, i likhet med , att när det nya regelverket har tillämpats , bör det göras en utvärdering av vilken effekt det har fått i syfte att avgöra om det kvarstår några problem med intressekonflikter.