prop · H503279 · 2018-07-17 00:00:00 — En sådan ordning tydliggör rollfördelningen mellan förvaltningsrätten och kammarrätten och möjliggör för de instanserna att kunna anpassa arbetsformerna efter deras roll i instansordningen. Förvaltningsrätten ska pröva överklagade beslut av förvaltningsmyndigheter. Kammarrättens viktigaste uppgift är att överpröva förvaltningsrättens avgöranden, dvs. kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. Att tyngdpunkten ligger i första instans innebär att utredningsmaterialet ska vara så fullständigt som möjligt inför förvaltningsrättens prövning och att en eventuell muntlig förhandling i första hand bör hållas i förvaltningsrätten. Det framstår mot denna bakgrund som 2017/18:279 ändamålsenligt med ett system där rätten till muntlig förhandling är mer omfattande i förvaltningsrätten än i kammarrätten. På så sätt får parterna en tydlig vägledning om att den som önskar en muntlig förhandling bör begära en sådan redan i förvaltningsrätten. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från , att rätten till muntlig förhandling i kammarrätten inte bör utvidgas på motsvarande sätt som föreslås avseende förvaltningsrätten. Denna bedömning överensstämmer med utredningens förslag. Utredningen föreslår dessutom att regeln om muntlig förhandling på begäran av en enskild part i kammarrätten ska tas bort. Utredningens förslag i denna del hänger ihop med förslaget om en obligatorisk regel om muntlig förhandling av utredningsskäl. Eftersom regeringen inte föreslår en sådan obligatorisk regel framstår det inte som lämpligt att inskränka rätten till muntlig förhandling i kammarrätten. Den nuvarande regeln om muntlig förhandling på begäran av en enskild part i kammarrätten bör alltså finnas kvar. 6.3Det behövs ingen särskild bestämmelse om förberedande sammanträden Regeringens bedömning: Möjligheten att hålla muntlig förhandling i förberedande syfte bör inte regleras i en särskild bestämmelse. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att en bestämmelse om förberedande sammanträde införs i förvaltningsprocesslagen och att ett sådant sammanträde ska få ingå i handläggningen om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , och Företagarna, tillstyrker utredningens förslag. Kammarrätten i anser att förslaget kan minska behovet av att hålla muntlig förhandling med fullsutten rätt, vilket skulle vara resursbesparande. Justitiekanslern anför att förslaget bör bidra till att höja kvaliteten i beredningen och avgörandet av mera omfattande mål. anser att det kan vara till fördel för utredningen att hålla en förberedande muntlig förhandling, särskilt i komplicerade skattemål. påpekar att ett informellt förberedande sammanträde kan bidra till att processen blir snabb, enkel och billig samt möjliggöra en aktiv materiell processledning. Näringslivets skattedelegation anser att förslaget är betydelsefullt för att såväl domstolen som parterna ska uppmärksammas på möjligheten att hålla ett förberedande sammanträde. Flera remissinstanser – tre kammarrätter och åtta förvaltningsrätter – avstyrker förslaget eller ifrågasätter behovet av det. Kammarrätten i noterar att möjligheten att hålla ett förberedande sammanträde finns men används mycket sällan. Enligt Förvaltningsrätten i bör lagstiftning i förtydligande syfte i första hand ske i frågor som visat sig problematiska. Förvaltningsrätten kan inte se att det har funnits några problem kopplade till möjligheten att hålla förberedande sammanträden och anser därför att den före- slagna bestämmelsen är onödig. Förvaltningsrätten i anser att Prop. 2017/18:279 förvaltningsprocesslagen redan nu ger bra och flexibla möjligheter att utreda varje mål som dess beskaffenhet kräver. Förvaltningsrätten i anser att det framstår som något främmande att lagstiftningsvägen förmå domare att i högre grad använda möjligheten till processledning genom förberedande sammanträde. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen bedömer att processledning genom förberedande sammanträden är ett viktigt redskap för att åstadkomma en effektiv handläggning och att det bör användas i väsentligt större utsträckning än vad som sker . Utredningen anser därför att det vore värdefullt om möjligheten att hålla ett förberedande sammanträde tydliggörs och preciseras i förvaltningsprocesslagen. En muntlig förhandling kan enligt regeringens mening ofta bidra till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (avsnitt 6.2). Detta gäller inte minst muntliga förhandlingar som hålls i förberedande syfte. Det råder inget tvivel om att det är möjligt att hålla en sådan förhandling. I förarbetena till förvaltningsprocesslagen uttalades att en muntlig förhandling bl.a. kan behövas för att reda ut parternas ståndpunkter i målet och eventuellt undanröja onödiga eller betydelselösa tvistefrågor, och att en sådan förhandling typiskt sett är av förberedande natur (prop. 1971:30 Del 2 s. 535). Genom en lagändring 1983 förtydligades att en muntlig förhandling kan användas som ett medel att nå ett snabbt avgörande i ett mål. Enligt uttalanden i förarbetena tar den möjligheten främst sikte på förhandlingar i förberedande syfte (prop. 1982/83:134 s. 41). Flera remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , ifrågasätter mot denna bakgrund behovet av utredningens förslag. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och bedömer att det saknas skäl att genom lagstiftning ytterligare förtydliga möjligheten att använda förberedande sammanträden i förvaltningsprocessen. 6.4Ingen förändring av bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar Regeringens bedömning: Inga förändringar bör genomföras av de särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som finns i lagen om vård av missbrukare i vissa fall, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, smittskyddslagen och utlänningslagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår dock att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § första–fjärde styckena utlänningslagen ska tas bort. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot bedömningen att bestämmelserna om muntlig förhandling i LVM, LPT, LRV och smittskyddslagen inte bör ändras. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att särskilda överväganden bör göras avseende mål om omhändertagande enligt LVU. 2017/18:279 Kammarrätten i och tillstyrker förslaget att ta bort specialregleringen av muntlig förhandling i migrationsdomstol. Flera remissinstanser, bl.a. de fyra förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar, avstyrker eller framför invändningar mot förslaget att en migrationsdomstol ska hålla muntlig förhandling på begäran av en enskild part om det inte är uppenbart obehövligt. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att förslaget innebär att betydligt fler muntliga förhandlingar kommer att behöva hållas i migrationsmål. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i är positiva till att ta bort kravet på att hålla muntlig förhandling i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av . Skälen för regeringens bedömning: I vissa mål enligt LVM, LVU och smittskyddslagen ska förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas om någon part begär det. I mål enligt LPT och LRV ska förvaltningsrätten i de flesta fall hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt. Till skillnad från den generella reglering som regeringen föreslår finns i dessa bestämmelser alltså en presumtion för muntlig förhandling och i vissa fall en ovillkorlig rätt till en sådan förhandling. Mål enligt LVM, LVU, LPT, LRV och smittskyddslagen rör ofta frihetsberövanden eller andra åtgärder av djupt ingripande art. Regeringen bedömer att det av rättssäkerhetsskäl är motiverat att även i fortsättningen ha särskilt generösa regler om muntlig förhandling för dessa måltyper. De aktuella bestämmelserna bör därför inte ändras. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att särskilda överväganden bör göras avseende mål om omhändertagande enligt LVU. Regeringen gör ovan bedömningen att det ur rättssäkerhetssynpunkt är positivt med den förstärkta rätt till muntlig förhandling i sådana mål som följer av förslaget till ändring i 9 § FPL (avsnitt 6.2). I utlänningslagen finns bestämmelser om muntlig förhandling som i huvudsak överensstämmer med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser ska upphävas, vilket bl.a. skulle innebära en utvidgad rätt till muntlig förhandling i migrationsdomstolen. Kommissionen antog ett förslag till asylprocedurförordning som ska ersätta det nuvarande asylprocedurdirektivet (2013/32/EU). Förslaget innebär bl.a. att fler och kortare tidsfrister för ansökan och handläggning av ärenden införs, också i överprövningsförfarandet, och att det blir obligatoriskt för de prövande myndigheterna att använda påskyndade förfaranden i vissa fall (faktapromemoria 2015/16:FPM131). Regeringen bedömer att asylprocedurförordningen kan få betydelse för förfarandet i migrationsdomstol och att det därför inte bör genomföras några förändringar i reglerna om muntlig förhandling i utlänningslagen. 7.1Gällande regler om överlämnande av mål från en obehörig domstol Om en förvaltningsrätt eller kammarrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det. Handlingarna ska anses ha kommit in till den senare domstolen som de kom in till den domstol som först tog emot handlingarna. Den domstol som handlingarna har lämnats över till ska underrätta parterna om överlämnandet (7 § FPL). Överlämnande kan ske mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammarrätter. Regeln är tillämplig på de situationer då förfarandet i allmän förvaltningsdomstol inleds, men inte vid överklagande från en domstol till en annan, se propositionen Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. (prop. 1997/98:101 s. 108 f.). För allmän domstol finns motsvarande regler för tvistemål (10 kap. 20 a § RB), brottmål (19 kap. 11 a § RB) och ärenden (8 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). 7.2Utökade möjligheter att överlämna mål från en obehörig domstol Regeringens förslag: Ett mål kan överlämnas från en obehörig domstol även efter det att målet har inletts. Som förutsättning för överlämnande gäller att rätten finner att den saknar behörighet att som första domstol handlägga målet. Ett mål kan överlämnas från en förvaltningsrätt, en kammarrätt eller till en annan allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska överlämnande endast kunna ske från en förvaltningsrätt eller kammarrätt. Utredningen föreslår inte någon avgränsning till situationer när rätten saknar behörighet att som första domstol handlägga målet. Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker förslaget eller framför ingen invändning mot det. anser att det finns ett klart behov av generösare regler om överlämnande av mål från en obehörig förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i anser att den enskilde inte bör lida en rättsförlust om målet ges in till fel domstol och påpekar att det i huvudsak är myndigheter som skickar överklaganden till fel domstol. Även framhåller att förslaget minskar risken för att den enskilde lider en rättsförlust i de fall överklagandet har sänts till fel domstol. anser att förslaget bidrar till stärkt rättssäkerhet. Enligt framstår förslaget som processekonomiskt fördelaktigt. 2017/18:279 ifrågasätter behovet av att mål ska kunna överlämnas även till en över- eller underinstans och efterfrågar en närmare redogörelse över vilka situationer som bestämmelsen är tänkt att omfatta. Skälen för regeringens förslag JO har i beslut (dnr 4330-2011) konstaterat att för- utsättningen för överlämnande från obehörig till behörig domstol är bl.a. att ett sådant kan ske i samband med att målet inleds. JO har i beslutet framhållit vikten av att rätten inte försummar att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. uttalat att han för egen del har svårt att se anledningen till att det inte ska vara möjligt att överlämna målet även sedan domstolen har påbörjat En sådan ordning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg någon risk för att denne lider någon rättsför- lust om hans eller hennes överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas Det bör mot denna bakgrund övervägas om en obehörig domstol bör kunna överlämna ett mål även i ett senare skede av handläggningen än i samband med att målet inleds. De forumregler som gäller i allmän för- valtningsdomstol är indispositiva. Det betyder att domstolen alltid på eget initiativ ska pröva sin behörighet. Om domstolen vid sin inledande granskning finner att den inte är behörig, kan målet enligt nuvarande reglering lämnas över till rätt domstol. sin bristande behörighet sedan handläggningen har påbörjats, måste överklagandet eller ansökan i stället avvisas. För den part som har inlett målet – i allmänhet en enskild part som överklagar ett myndighetsbeslut – är ett överlämnande normalt att föredra framför en avvisning. lämnande innebär för det första att den enskilde inte behöver initiera en domstolsprocess på nytt. Det underlättar den praktiska hanteringen och bidrar till minskad byråkrati. För det andra undviker man genom ett över- lämnande de rättsförluster som kan uppstå genom att ett nytt överkla- gande avvisas på grund av att överklagandetiden för det aktuella myn- dighetsbeslutet har löpt ut. Risken för rättsförluster enligt den nuvarande ordningen framstår som särskilt allvarlig mot bakgrund av att det i många fall är beslutsmyndigheten och inte den enskilde som har orsakat att målet har hamnat i fel domstol. Regeringen anser därför, i linje med JO:s uttalanden ovan och i likhet med bl.a. , att en obehörig domstol bör kunna överlämna ett mål även efter det att målet En sådan ordning förstärker rättssäkerheten. att den föreslagna ändringen inte påverkar rättens skyldighet att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. Det är angeläget att ett mål som inletts vid en obehörig domstol så snart som möjligt kan överlämnas till behörig domstol. Bestämmelserna om överlämnande från obehörig till behörig domstol är tillämpliga i de situationer då förfarandet i allmän förvaltningsdomstol inleds, men inte vid överklagande från en domstol till en annan (prop. 1997/98:101 s. 109). Om ett överklagande av ett domstolsavgörande ges in till fel domstol kan målet alltså inte överlämnas till rätt domstol med stöd av 7 § FPL. Däremot får en part enligt 6 b § FPL tillgodoräkna sig Prop. 2017/18:279 inkomstdagen för ett överklagande som har getts in till den domstol som ska pröva överklagandet i stället för den domstol som har meddelat det beslut som överklagas. Motsvarande ordning gäller även i allmän domstol (NJA 2015 s. 653). Enligt regeringens mening bör det av bestämmelsen i 7 § FPL även i fortsättningen framgå att den inte är tillämplig vid överklagande från en domstol till en annan. Som en förutsättning för överlämnande bör därför gälla att rätten finner att den saknar behörighet att som första domstolsinstans handlägga ett mål. Enligt 7 § FPL får en förvaltningsrätt eller kammarrätt endast lämna över mål till en motsvarande domstol. Detta innebär enligt uttalanden i förarbetena att överlämnande kan ske mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammarrätter (prop. 1997/98:101 s. 108 f.). Enligt regeringens mening framstår denna begräsning som onödigt restriktiv. Det bör således vara möjligt för en förvaltningsrätt att överlämna ett felsänt överklagande till rätt domstol även när överklagandet ska prövas av kammarrätten som första domstolsinstans, vilket t.ex. är fallet i mål om utlämnande av allmän handling. Det finns även andra måltyper där förvaltningsrätten inte är första domstol, t.ex. mål om resning och återställande av försutten tid (2 och 8 §§ LAFD). Ansökningar i sådana mål kan felaktigt komma att lämnas in till förvaltningsrätten, som då bör kunna överlämna målet till en högre instans. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att det inte heller finns anledning att begränsa möjligheterna till överlämnande till enbart förvaltningsrätter och kammarrätter. Det kan också förekomma att tar emot en ansökan som borde ha lämnats in till kammarrätten eller vice versa. Regeln om överlämnande bör omfatta även dessa situationer. Liksom tidigare bör ett överlämnande endast kunna ske till en annan allmän förvaltningsdomstol. Av bestämmelsen bör alltså framgå att mål kan överlämnas från en allmän förvaltningsdomstol som saknar behörighet till en annan allmän förvaltningsdomstol som är behörig. har i pleniavgörandet HFD 2013 ref. 41 slagit fast att sedan ett mål avgjorts i en förvaltningsrätt ska kammarrätten inte på eget initiativ pröva om saken borde ha tagits upp av en annan förvaltningsrätt, förutom om mål avgjorts i strid med sådana behörighetsregler som pekar ut endast viss eller vissa domstolar. Med anledning av Förvaltningsrätten i synpunkter kan det noteras att avsikten med regeringens förslag inte är att förändra denna ordning. Det aktuella rättsfallet handlar om kammarrättens prövning av förvaltningsrättens behörighet. Som Förvaltningsrätten i påpekar är kammarrätten behörig att pröva ett överklagande av förvaltningsrättens avgörande även om förvaltningsrätten inte varit behörig att pröva överklagandet av myndighetsbeslutet. Något överlämnande med stöd av 7 § FPL är alltså inte aktuellt i denna situation. 2017/18:279 8 8.1Gällande regler om tolkning och översättning Tolkning och översättning i allmän förvaltningsdomstol Behärskar part, vittne eller annan som ska höras inför rätten inte svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller talskadad, ska en allmän förvaltningsdomstol vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Dessa bestämmelser ska tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Som tolk får inte anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jämförlig omständighet (50 § FPL). Bestämmelserna tar sikte både på muntlig tolkning och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1971:30 Del 2 s. 381 och 604). Tolkning och översättning i allmän domstol Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, får en allmän domstol anlita en tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad att vara tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Det som gäller om anlitande av tolk för den som inte behärskar svenska gäller också den som behöver en tolk till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk (5 kap. 6 § RB). En allmän domstol får vid behov översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från rätten. Rätten är skyldig att åt den misstänkte eller på begäran av en målsägande översätta en handling i ett brottmål eller de viktigaste delarna av den, om en översättning är av väsentlig betydelse för att den misstänkte eller målsäganden ska kunna ta tillvara sin rätt. Översättningen får göras muntligen om det inte är olämpligt med hänsyn till det som handlingen eller målet rör eller någon annan omständighet. Dessa bestämmelser ska tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Rätten är också skyldig att översätta en handling i ett brottmål eller de viktigaste delarna av den, om handlingen ska sändas till någon som vistas i en annan stat och det finns anledning att anta att personen inte förstår språket i handlingen. Handlingen ska översättas till språket i den andra staten eller, om myndigheten känner till att personen inte förstår detta språk, till ett annat språk som personen förstår. Om det är möjligt ska rätten anlita en översättare som är auktoriserad. I annat fall ska en annan lämplig person anlitas för att utföra översättningen (33 kap. 9 § RB). Auktorisation av tolkar och översättare Tolkar och översättare får auktoriseras enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Auktorisation får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket. Frågor om auktorisation av tolkar och översättare ska prövas av Kammarkollegiet (1 § förordningen om auktorisation av tolkar och översättare). En översättare som är auktoriserad kallas auktoriserad translator (2 §). För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare ha fyllt och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat, ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet och vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk eller översättare (4 § förordningen om auktorisation av tolkar och översättare). Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkollegiet bestämmer kan en auktoriserad tolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde (6 §). Auktorisation genomförs bl.a. för speciell kompetens som rättstolk. Kompetenskrav för tolkar och översättare Regeringens förslag: Kompetenskrav införs för tolkar och översättare som anlitas av allmänna förvaltningsdomstolar. Rätten ska, om det är möjligt, anlita en tolk eller översättare som är auktoriserad. ska en annan lämplig person anlitas. Rätten ska, under samma förutsättningar som gäller för tolkning och översättning för den som inte behärskar svenska, använda tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt vid kontakter med den som har en funktionsnedsättning som begränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ingen särskild reglering av möjligheten att göra innehållet i handlingar tillgängligt för den som har en funktions- nedsättning som begränsar förmågan att se. Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker eller framför ingen invändning mot utredningens förslag. på tolkning är en viktig rättssäkerhetsfråga som bör prioriteras. karna tillstyrker förslaget och anför att prioritetsordningen vid anlitande av tolk bör vara i första hand en tolk med bevis om speciell kompetens som rättstolk, i andra hand en auktoriserad tolk, annars en tolk med ut- bildningsbevis och först därefter en annan lämplig tolk. anför att det grundläggande problemet är den alltför begränsade till- gången på kvalificerade tolkar i och att tillgången på sådana tolkar behöver öka. Även Förvaltningsrätten i anser att det bör tas fler initiativ för att öka tillgången på auktoriserade tolkar på mark- Förvaltningsrätten i påpekar att det kan vara svårt att ordna auktoriserade tolkar till kortvariga uppdrag, t.ex. vid förhandlingar