prop · H503158 · 2018-03-20 00:00:00 — Utredningen har haft i uppdrag att bedöma om någon form av prövning bör göras av anställda som befinner sig i ledande ställning i offentlig verksamhet. Utredningen har valt att inte lämna något sådant förslag. Utredningen anför bl.a. att kommunallagen (2017:725) vilar på den prin- cipiella grunden att de förtroendevalda har ansvaret för att fatta alla beslut. Även om kommuner och landsting delegerar rätten att besluta i vissa ären- den till de anställda så är de förtroendevalda ur revisionssynpunkt helt ansvariga för all verksamhet. Det är medborgarna som i allmänna val ut- kräver ansvar av de folkvalda. Om den offentliga verksamheten uppvisar brister är det alltså folket som i första hand kan utkräva ansvar genom att rösta bort de förtroendevalda och ersätta dem med andra. Någon motsvar- ighet för medborgarna att ställa vd och styrelsen till ansvar i aktiebolag om verksamheten inte håller en godtagbar kvalitet finns inte. Kommuner och privata aktörer har olika roller och ansvar. Kommunerna har ett lagstadgat ansvar att tillhandahålla socialtjänst och utbildning åt medborgarna, och förutsätts ha kunskap och kompetens inom det som utgör kommunernas grundläggande uppdrag. Regeringen gör sammanfattningsvis bedömningen att det finns sådana principiella skillnader mellan och enskild verksamhet att det inte finns skäl att införa något som motsvarar en ägar- och lednings- prövning för verksamhet. Bemyndigande att utfärda föreskrifter Det kan finnas behov av mer detaljerade föreskrifter om ansöknings- förfarandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer 2017/18:158 bör därför få meddela föreskrifter om villkor för tillstånd respektive godkännande. Regeringens förslag: Tillsyn ska utövas över att kraven på ägare och ledning samt de ekonomiska förutsättningarna är uppfyllda. Förändringar i den krets av personer som omfattas av ägar- och ledningsprövningen ska anmälas till tillsynsmyndigheten senast en månad efter förändringen. Verksamhetens tillstånd ska kunna återkallas utan föregående föreläggande om kraven inte är uppfyllda. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att planerade förändringar i den krets av person- er som omfattas av ägar- och ledningsprövning ska anmälas i skälig tid. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Skolinspektionen anför bl.a. att förslaget behöver justeras så att det tydligt framgår att anmälan ska ske innan en förändring i den krets av personer som omfattas av ägar- och ledningsprövning träder i kraft och hur innan ändringen som en anmälan ska ske. Skolinspektionen även införas författningsstöd för att myndigheten ska kunna återkalla godkännandet om en huvudman, efter föreläggande, vägrar att komma in med information om ändrade förhållanden. enligt myndigheten vidare förtydligas att en godkänd huvudman fort- löpande ska uppfylla kraven. tydligare bör framgå vad som menas med skälig tid, och att det är orimligt att verksamhetens tillstånd ska kunna återkallas utan föreläggande. anser att bristande ekonomiska förutsättningar eller bristande lämplighet inte bör vara grund för återkallande av tillstånd, utan att detta endast bör kunna ske vid allvarliga kvalitetsbrister. Förvaltningsrätten i anser att det tydligare av lagtexten bör framgå när tillsynsmyndigheten får återkalla ett tillstånd utan föregående anför att det bör utredas ytterligare hur en återkallelse påverkar den enskilda kommunen och att det bör åligga att underrätta berörd kommun vid en återkallelse av tillstånd. Skälen för regeringens förslag Tillsyn ska utövas över att de nya kraven är uppfyllda För att säkerställa att kraven på insikt och lämplighet i övrigt upprätthålls bör tillsyn utövas över att kraven på verksamheten samt ägare och ledning Regeringen anser till skillnad från Skolinspektionen att det inte krävs någon ytterligare bestämmelse för att förtydliga att de aktuella kraven fortlöpande ska vara uppfyllda. Den föreslagna regleringen i skollagen är utformad i enlighet med metodiken i andra befintliga regleringar av till- ståndspliktig verksamhet, t.ex. LSS och alkohollagen (2010:1622). Lagrådet anför att det förefaller oklart vilka förelägganden som kan meddelas vid brister i de ekonomiska förutsättningarna. framhållas att förelägganden endast får beslutas om det finns faktiska och rättsliga möjligheter att följa ett föreläggande. Ett föreläggande måste också vara tillräckligt tydligt för att det ska framgå vad som krävs för att bristerna ska anses vara åtgärdade. Det är emellertid svårt att på förhand förutse hur ett föreläggande bäst utformas i ett enskilt fall, och förslaget om bemyndigande innebär att det kan komma att regleras närmare i föreskrifter hur kravet på ekonomiska förutsättningar ska uppfyllas för olika typer av verksamheter. Det finns även inom andra rättsområden olika former av krav på en tillståndshavares ekonomi, där tillsynsmyndigheten har möjlighet att utfärda förelägganden. Det kan således inte uteslutas att ett föreläggande i vissa situationer är ett relevant instrument i tillsynen av de ekonomiska förutsättningarna, som tillsynsmyndigheterna bör ha till- gång till även inom detta område. Ändringar i den berörda kretsen ska anmälas Utredningen har föreslagit att ett krav införs på att anmälningar av änd- ringar i den berörda kretsen sker i skälig tid i förväg. Syftet med detta krav är att underlätta för myndigheternas tillsyn. Det är därför enligt regeringen inte nödvändigt att ställa ett krav på att anmälningar ska ske i skälig tid i förväg. För att det ska bli tydligt när en anmälan senast ska ske bör i stället ett krav uppställas på att anmälan ska ske senast efter förändringen. Det hindrar inte att en anmälan görs i förväg. Regeringen anser, till skillnad från Skolinspektionen, att det inte behövs något ytterligare lagstöd för att myndigheten ska kunna återkalla god- kännandet om en huvudman, efter föreläggande, vägrar att lämna uppgift om ändrade förhållanden. Återkallelse ska kunna ske utan särskilt föreläggande Om en tillståndsinnehavare inte uppfyller kraven i ett tillstånd kan det bli aktuellt med ingripande från tillsynsmyndigheten. Både och Skol- inspektionen kan förelägga en tillståndsinnehavare att åtgärda brister. Om ett föreläggande inte följs kan som en yttersta sanktion tillståndet åter- kallas. Om bristerna är mycket allvarliga kan tillståndet återkallas utan föregående föreläggande, se 26 kap. 14 § skollagen, 13 kap. 9 § SoL och § LSS. Regeringen anser, till skillnad från , att de ovan beskrivna möjligheterna till återkallelse bör finnas även vid brister i fråga om ägar- och ledningsprövningen. Denna prövning syftar till att förhindra att kvalitetsbrister uppkommer. Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna kan ingripa innan bristande ekonomiska förutsättningar eller bristande lämplighet har hunnit drabba brukare och elever. bör kunna förelägga aktören att åtgärda en brist. Ett föreläggande kan emellertid enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer endast utfärdas om det finns förutsättningar för att det kan följas. Ett tillstånd eller ett godkännande bör därför kunna återkallas utan föregående föreläggande om aktören saknar rättslig eller faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som föranlett frågan om återkallelse av tillståndet. Detta kan t.ex. vara fallet om skälet för att ta upp frågan om återkallelse är konkurs, om aktören uppvisar kraftigt försämrade ekonomiska förut- sättningar och inte har någon möjlighet att avhjälpa bristen, eller om 2017/18:158 aktören är ett aktiebolag där samtliga aktier övergår till en person som bedöms vara olämplig. I sammanhanget bör framhållas att det av 25 § FL följer att tillståndshavaren ska ges tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas. Eftersom det således kan vara många olika situationer som gör att ett föreläggande inte går att följa anser regeringen, till skillnad från Förvaltningsrätten i , att det varken är lämpligt eller möjligt att uttömmande i lagtexten reglera i vilka situationer tillsynsmyndigheten får återkalla ett tillstånd utan föregående föreläggande. I enlighet med vad anfört kan en återkallelse innebära problem för en kommun om den med kort varsel behöver lösa behoven för berörda elever eller brukare. Regeringen förutsätter att till- synsmyndigheterna bara använder möjligheten till återkallelse efter nog- granna överväganden och informerar berörda kommuner. Kom- munerna bör ha en viss beredskap att hantera nedläggningar av verksamheter i enskild regi. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 9.1.4. Regeringens förslag: De myndigheter som ansvarar för att besluta om tillstånd att bedriva verksamhet enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt godkännande att bedriva verksamhet inom skolväsendet enligt skollagen ska få ta ut en avgift för att pröva en ansökan. Detsamma ska gälla en kommun som handlägger ärenden om godkännande av en enskild som huvudman en- Regeringen, en kommun eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om avgifter. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att en avgift endast ska tas ut för den del av tillståndsprövningen som utgörs av ägar- och ledningsprövning och att avgifter ska få tas ut även för tillsyn av att villkor för tillståndet alltjämt är Utredningen har även föreslagit att en avgift ska tas ut vid en anmälan av förändringar i personkretsen. Remissinstanserna: En övervägande del av de remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag avstyrker förslaget. Svenska vård och anför att tillståndsproceduren i sig utgör ett inträdeshinder och att införandet av en skyldighet att betala en avgift försvårar inträdet ytterligare. anser vidare att det saknas incitament till effektivare handläggning i en modell med avgifts- anför att till synes små belopp snabbt blir höga för en verksamhet som bedrivs för ett fåtal personer. anför att det bör finnas en möjlighet till kostnadsdifferentiering, eftersom en tillståndsplikt annars kan försvåra för mindre företag, inte minst inom den idéburna sektorn. Skolinspektionen anser att en avgift för god- kännandeförfarandet i sin helhet bör införas för att minska antalet ansökningar som aldrig leder till att någon skola startas. och anser att det ska vara möjligt att ta ut avgift endast vid det första ansökningstillfället, eftersom en annan ordning riskerar att leda till att tillståndshavare låter bli att anmäla förändringar eller avstår från att genomföra förändringar som är ändamålsenliga för verksamheten. Skolinspektionen är vidare av samma skäl tveksam till ett införande av en avgift vid en anmälan om förändringar i personkretsen. Skolinspektionen avstyrker förslaget om avgifter för tillsyn, då det enligt myndigheten är svårt att motivera att en viss del av dess tillsyn ska vara avgiftsbelagd, medan andra delar är avgiftsfria. Det kommer enligt myndigheten även att vara svårt att avgöra vilka kostnader som kan hänföras till de olika tillsynsuppdragen. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. har även föreslagit att en avgift ska tas ut vid anmälan av förändringar i personkretsen. Remissinstanserna: En övervägande del av de remissinstanser som har yttrat sig över förslag, bl.a. , och Föreningen , tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. anser att även en ansökan om ändring av ett tillstånd borde omfattas av förslag om tillståndsavgifter. Bland andra Ale och kommuner samt Föreningen Jag avstyrker förlag om avgifter. Ale kommun anser att det finns en risk att mindre kommuner behöver ta ut högre avgifter. och Föreningen Jag anser att det finns en risk för att avgifterna vältras över på och drabbar kommunen, brukarna och eleverna. Skälen för regeringens förslag: Avgiftsfinansiering av tillståndspröv- ningar finns inom en rad områden, bl.a. vid prövningar av ansökningar om alkoholtillstånd och på apoteksområdet. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 och 4.2 anser regeringen att utökade tillståndskrav för att bedriva verksamhet inom och skolväsendet är nödvändiga. Regeringen anser att kostnaden som uppkommer med anledning av dessa krav bör bekostas av de enskilda aktörer som väljer att vara verksamma inom och skolväsendet och, i den mån en övervältring av kostnaden sker, av de kommuner som väljer att använda sig av enskilda utförare. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. Ale och Norr- kommuner samt Föreningen Jag, att prövningen bör avgifts- finansieras. Utredningen har föreslagit att en avgift endast ska få tas ut för den del av tillståndsprövningen som utgörs av ägar- och ledningsprövning. Med anledning av Skolinspektionens synpunkter, och i enlighet med Ägar- prövningsutredningens förslag, föreslår regeringen att en avgift ska införas för tillstånds- och godkännandeprövningen i dess helhet, vilket motverkar förekomsten av tillstånd som inte utnyttjas inom skolväsendet och social- tjänstområdet. Vidare innebär detta att kostnaderna för ägar- och lednings- prövningen inte behöver redovisas särskilt och separeras från tillstånds- och godkännandeprövningen i sin helhet. Regeringen anser, i likhet med , och till skillnad från Skolinspekt- ionen och , att även ansökningar som föranleds av ändringar i befintlig verksamhet bör vara avgiftspliktiga. Det är rimligt att exempelvis den som vill utvidga en befintlig verksamhet får stå för ansöknings- kostnaden på samma sätt som den som vill starta en helt ny verksamhet. Mot bakgrund av vad Skolinspektionen anför om svårigheten att hålla isär kostnader, och med hänsyn till att avgifter införs för tillstånds- och 2017/18:158 godkännandeprövningen, anser regeringen att det inte finns skäl att införa avgifter för tillsynen av om kraven på ägare och ledning är uppfyllda. anser att det saknas incitament till effektivare hand- läggning för myndigheterna i en modell med avgiftsfinansiering. Regeringen avser dock inte att låta myndigheterna disponera avgifterna själva. Det ankommer på och att anpassa verksam- heten efter de anslag som regeringen beslutar och de krav på effektivi- seringar som regeringen ställer på myndigheterna, samt att utifrån detta ta ut de avgifter som krävs för att täcka kostnaderna för verksamheten. Vad gäller kommunerna är det dessa som kommer att besluta om och disponera avgifterna för ansökan om godkännande som huvudman för förskola och vissa fritidshem inom ramen för det kommunala självstyret. Kommunerna har rätt att ta ut vissa avgifter. Vid beräkningen av avgifterna gäller självkostnadsprincipen för kommunerna. Till skillnad från ut- redningens förslag innebär regeringens förslag att endast en tillstånds- avgift införs och inte någon tillsynsavgift, vilket begränsar risken för en omfattande ärendehantering på den enskildes bekostnad. Med anledning av vad anför om att det bör finnas en möjlighet till kostnadsdifferentiering konstaterar regeringen att avgifterna kan differentieras på ett sådant sätt att de i normalfallet blir lägre för en mindre omfattande verksamhet. Avgiftssättningen bör också så långt som möjligt vara transparent och preciserad på förhand så att företagen kan inkludera kostnaderna för att ansöka om tillstånd i sina kalkyler. Regeringen bedömer att avgifterna inte kommer att bli så pass höga att de utgör ett hinder för den som har för avsikt att bedriva en verksamhet långsiktigt. Skolinspektionen anför att det finns en risk att huvudmän inte anmäler förändringar i personkretsen om de ska betala en anmälningsavgift, om det inte blir några följder om anmälan inte görs. Regeringen föreslår, mot bakgrund av de risker som Skolinspektionen påtalat, inte att någon särskild anmälningsavgift ska få tas ut vid anmälningar av förändringar i den berörda kretsen. Förslagets konsekvenser för företag m.fl. utvecklas i avsnitt 9. 5.1 Allmänt om lagen om offentlig upphandling Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, (), gäller vid upphandlingar som genomförs av upphandlande myndigheter. upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt. bestämmelserna i genomför bestämmelser i . kapitel i lagen, 19 kap., regleras emellertid sådana upphandlingar som helt eller delvis faller utanför direktivets tillämpningsområde. upphandlingar vars värde understiger de tröskelvärden som gäller enligt LOU-direktivet, dels upphandlingar av sådana sociala tjänster och andra särskilda tjänster som anges i bilaga 2 till lagen. De tjänster som räknas Prop. 2017/18:158 upp i bilaga 2 till lagen motsvarar de tjänster som räknas upp i bilaga XIV 5.2Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster i LOU-direktivet LOU-direktivet innehåller i artikel 74–77 bestämmelser om ett särskilt upphandlingssystem för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster, som föreskriver hur kontrakt som avser sådana tjänster och som uppgår till eller överstiger ett särskilt tröskelvärde ska tilldelas. Tröskelvärdet för sådana tjänster uppgår enligt artikel 4 d till , . De tjänster som omfattas av kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster räknas upp i bilaga XIV till direktivet med angivande av s.k. CPV-koder, se bilaga 14. Det rör sig bl.a. om hälsovård, socialtjänst och närbesläktade tjänster samt administration inom , utbild- ningsadministration, hälsovårdsförvaltning och administration avseende kultur. Även exempelvis hotell- och restaurangtjänster, posttjänster och smedtjänster ingår i kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster. LOU-direktivet reglerar alltså endast sådan upphandling som uppgår till minst det tillämpliga tröskelvärdet. Att en upphandling understiger tröskelvärdet och därmed inte omfattas av direktivets tillämpningsområde innebär dock inte med nödvändighet att den faller helt utanför . Om en sådan upphandling har ett bestämt gränsöverskridande intresse omfattas den enligt praxis av EU:s primärrätt, vilket innebär att bestämmelserna i om bl.a. de fria rörligheterna och de grundläggande principerna som följer av fördraget ska tillämpas. För att en upphandling ska anses ha ett bestämt gränsöverskridande intresse ska enligt praxis handeln mellan medlemsstaterna påverkas, eller i vart fall riskera att påverkas, av upphandlingen. Enligt artikel 1.4 i LOU-direktivet påverkar inte direktivet medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Av skäl 6 till direktivet framgår vidare att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Upphandling av sociala tjänster och andra Bestämmelserna i artikel 74–76 i LOU-direktivet om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster har i huvudsak genomförts genom bestämmelser i 19 kap. och en bilaga till lagen, bilaga 2. bilagan räknas de tjänster som kategoriseras som sociala tjänster och andra särskilda tjänster upp med angivande av CPV-koder. bilaga XIV till LOU-direktivet. Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster, oavsett värde, omfattas därmed av samma regler i som sådana upphandlingar vars värde understiger tröskelvärdena. 2017/18:158 5.4 Reserverade kontrakt för vissa tjänster Artikel 77 i LOU-direktivet reglerar möjligheten för upphandlande myndigheter att reservera kontrakt för vissa tjänster till organisationer som uppfyller ett antal i artikeln uppställda krav. Artikeln är frivillig för medlemsstaterna att genomföra. Enligt artikel 77.1 får medlemsstaterna föreskriva att de upphandlande myndigheterna får reservera rätten för en organisation att delta i offentlig upphandling exklusivt för vissa av de hälso- och sjukvårdstjänster, sociala tjänster och kulturella tjänster som avses i artikel 74 och som omfattas av de CPV-koder som räknas upp i artikeln. De CPV-koder som räknas upp är 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, från och med 85000000-9 till och med 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8. I artikel 77.2 anges de villkor som en organisation ska uppfylla för att få delta i en reserverad upphandling. Organisationen ska ha som syfte att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till tillhandahållande av sådana tjänster som avses i punkt 1. Vinsterna ska återinvesteras för att uppnå organisationens syfte. I artikeln anges vidare att vid eventuell vinstutdelning eller omfördelning bör detta ske på grundval av deltagande. Enligt artikeln ställs också krav på lednings- och ägarstrukturen i den organisation som fullgör kontraktet. Denna ska grundas på personalens ägande eller deltagande, eller kräva aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter. Ytterligare ett krav är att organisationen inte får ha tilldelats något kontrakt för den berörda tjänsten av den upphandlande myndigheten enligt artikeln . Enligt artikel 77.3 får löptiden för kontraktet inte överstiga . Av artikel 77.4 följer att anbudsinfordran ska innehålla en hänvisning till denna artikel. I artikel 77.5 finns en bestämmelse som riktar sig till EU- kommissionen och som anger att kommissionen ska göra en bedömning av effekterna av artikeln och rapportera till och rådet . Artikel 94 i och rådets direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet) innehåller motsvarande bestäm- melser. Artikel 77 i LOU-direktivet och artikel 94 i LUF-direktivet genomfördes inte i svensk rätt i samband med genomförandet av direktiven genom och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (se prop. 2015/16:195 del 2 s. 905 f.). Upphandling av sociala tjänster och hade i uppdrag att föreslå hur vissa bestämmel- ser EU-direktiv på upphandlingsområdet skulle genomföras i svensk rätt (dir. 2012:96, 2013:92 och 2014:38). ingick att analysera och ge förslag till genomförande av bestämmelserna om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster (artikel 74– 76 i LOU-direktivet och artikel 91–94 i LUF-direktivet). uppdrag ingick också att analysera och utarbeta författningsförslag avseende upphandlingar som inte eller endast delvis omfattas av direktiven, dvs. främst sådana upphandlingar som understiger direktivens Utredningen bedömde i delbetänkandet Nya regler om upphandling (SOU 2014:51) att det var uteslutet att i de nya lagarna inte ha några regler om upphandling av sociala och andra särskilda tjänster Utredningen övervägde vidare alternativet att reglera upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster med särskilda regler, men ansåg att inte heller detta var lämpligt. sitt ställningstagande anförde utredningen sammanfattningsvis att de positiva effekter som eventuellt skulle bli följden av sådana regler inte övervägde de risker som följer av ett mer komplicerat regelverk. Utredningens slutsats var att bestämmelserna borde genomföras på motsvarande sätt som den ordning som gällde för s.k. B-tjänster enligt Utredningen förslog därför att 19 kap. i den nya lagen om offentlig upphandling skulle reglera såväl upphandling under EU-direktivens tröskelvärden som upphandling av sådana sociala och särskilda tjänster som räknas upp i en bilaga till lagen (SOU 2014:51 s. 325 f.). Remissutfallet över delbetänkande var Huvuddelen av de remissinstanser som yttrade sig ansåg att lagstiftaren borde använda det nationella handlingsutrymmet i högre ut- sträckning än vad utredningen föreslagit, bl.a. Kammarkollegiet, Arbets- förmedlingen, , Famna – för idéburen vård och social omsorg, Coompanion och Offentliga Inköpare Flera representanter från den idéburna sektorn ansåg att det förhållandet att lagstiftaren inte bättre utnyttjar det handlingsutrymme som finns begränsar möjligheten för idéburna organisationer att samarbeta med