prop · H503245 · 2018-05-03 00:00:00 — konsekvenserna av varje enskilt förslag redovisas så är det främst de sammantagna effekterna som bör beaktas. Konsekvenserna för respektive förslag beskrivs utifrån förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. inkluderar, i den mån det är möjligt att ta fram, en beskrivning av konsekvenserna av förslagen ur flera perspektiv. utredningens innehåll ska omfatta en beskrivning av problemet och vad som ska uppnås med förslaget, alternativa lösningar på problemet och effekterna om en reglering inte kommer till stånd. Flera av förslagen i propositionen grundar sig i nya EU-direktiv och både beskrivningen av problemen, lösningar och effekter om regleringen inte kommer till stånd bedöms därför vara av något underordnad betydelse. utredningen ska även innehålla en beskrivning av vilka som berörs av regleringen samt kostnadsmässiga och andra konsekvenser som Om regleringen får effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen i den omfattning som är möjlig innehålla ytterligare beskrivningar av konsekvenserna. Samtliga förslag i denna proposition bedöms få sådana effekter av betydelse för företagen. beskrivs i den mån det är möjligt hur många företag som berörs, vilka branscher företagen tillhör samt deras storlek. tidsåtgången för administration som regleringen kan föra med sig för företagen och den förändrade administrativa bördan beskrivs samt vilka andra kostnader som kan uppstå för företagen på grund av regleringen. avsnittet beskrivs även i vilken utsträckning konkurrensförhållanden för företagen kan förväntas påverkas. Regleringarnas möjliga påverkan på företagen i andra avseenden än de som beskrivs ovan och om särskild hänsyn tagits till små företag vid reglernas utformning redovisas också i möjligaste mån i konsekvensbeskrivningen. 2017/18:245 konsekvenser ur ett jämställdhets- och fördelningsperspektiv. Det bör dock noteras att eftersom merparten av förslagen i propositionen endast omfattar juridiska personer kommer de effekter som rör jämställdhets- och fördelningsfrågor vara huvudsakligen av indirekt natur. Om inget annat anges kan det konstateras att en generell reglering i form av skatteregler för företagssektorn i direkt mening påverkar företagen, och indirekt deras ägare. Eftersom män i större utsträckning än kvinnor äger och driver företag kan det indirekt antas att män i större utsträckning än kvinnor påverkas av sådana regeländringar. För regelförändringar som påverkar en begränsad del av företagspopulationen kan inte samma övergripande slutsats om konsekvenser för jämställdhet eller fördelningseffekter göras. Vad gäller den sänkta nivån för expansions- fondsskatt så är det fysiska personer i egenskap av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag som berörs av regleringen. finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. har dock bedömt att flera delar av konsekvens- analysen är godtagbar, bland annat uppgifterna om berörda företag utifrån antal, storlek och bransch, de administrativa kostnaderna samt om särskild hänsyn tagits till små företag vid reglernas utformning. Genom redovisning av delförslagen samt den sammantagna redovisningen belyses enligt också flertalet övriga effekter tillräckligt. Uppgifterna om vad som följer direkt av jämfört med när förslagsställaren har utnyttjat befintligt handlingsutrymme är dock enligt inte tillräckligt redovisade i konsekvensutredningen, vilket är avgörande för den sammantagna bedömningen. Det finns ytterligare remissinstanser som har övergripande synpunkter på konsekvens- analysen, såsom och Småföretagarna. Regeringen instämmer delvis i de synpunkter som framförs, och har utvecklat konsekvensanalysen utifrån remissinstansernas synpunkter. 15.1.1Beskrivning av data och beräkningar Om inte annat framgår bygger beskrivningen av konsekvenserna av respektive förslag på underlag från () Företagsregister och individdatabas (). Databasen innehåller deklarationsuppgifter för företagen och ger möjlighet att koppla samman företag och företagare för beräkningar av offentligfinansiella effekter och analys av konsekvenser vid regelförändringar som rör företagssektorn. För aktiebolag omfattar data även . För handelsbolag och enskilda näringsidkare så finns det data till och med . Jämfört med den remitterade promemorian har uppgifter där det tillkommit senare data uppdaterats med dessa. I de fall konsekvenserna för olika näringsgrenar redovisas så bygger dessa på den indelning på bokstavsnivå som följer av svensk näringslivsindelning 2007 (SNI 2007). I enstaka fall då antalet företag i respektive näringslivsgrupp som berörs av förslagen är begränsat redovisas flera grupper tillsammans. SNI 2007 är den standard som gäller för att beskriva företagens verksamhet under en eller flera Beräkningarna av effekterna av förslagen om nya skatteregler i Prop. 2017/18:245 företagssektorn utgår från de antaganden som beskrivs i Beräknings- konventioner 2018 – Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatte- regler. Reformen kommer att i olika utsträckning leda till olika beteende- förändringar som kan påverka skatteintäkterna. Normalt sett beaktas inte beteendeeffekter vid beräkningar av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatteregler. Ofta utgör en s.k. statisk kalkyl en god approximation av faktiskt utfall, men avsteg görs enligt beräknings- konventionerna om det finns starka skäl att förvänta sig den typen av effekter. 15.2Förslagen om en generell ränteavdragsbegränsning och sänkt bolagsskatt I propositionen föreslås att en generell avdragsbegränsning för negativa räntenetton utformad som en EBITDA-regel införs i bolagssektorn (den generella ränteavdragsbegränsningsregeln). Vid utformningen av förslaget har intryck i relevanta delar tagits av FSK:s alternativförslag som utgjordes av en EBIT-begränsning samt av FSK:s analys. Den generella ränteavdragsbegränsningsregeln är förenlig med ränteavdrags- begränsningsregeln i direktivet mot skatteundandraganden och på området. Den breddning av skattebasen som uppstår till följd av den generella begränsningen av ränteavdragen gör det möjligt att sänka bolagsskattesatsen. En sänkning av bolagsskatten innebär också att neutraliteten i beskattningen av finansiering med eget och lånat kapital ökar. Det föreslås att bolagsskatten sänks i två steg från till (avsnitt 6.4). Sänkningen av bolagsskattesatsen gör bl.a. skatteplanering med ränteavdrag och felaktiga internpriser i multi- nationella företag mindre lönsamt. Det finns skillnader i hur den generella ränteavdragsbegränsningsregeln påverkar investeringsbeslut beroende på utformningen. En EBITDA-regel kan, som diskuteras längre ned, inte förväntas öka neutraliteten i skattesystemet i samma omfattning som en EBIT-regel. är EBITDA ett internationellt sett mer beprövat mått för ränteavdragsbegränsningsregler som dessutom kan förväntas vara mindre volatilt än en EBIT-modell. Därmed ökar förutsebarheten avseende de ränteavdrag som kan användas skattemässigt. Neutraliteten i skattesystemet kan illustreras med hjälp av uppskattade effektiva marginalskattesatser. Ju större neutraliteten är i ett skattesystem desto mindre är skillnaderna i effektiva marginalskattesatser mellan olika investeringar och finansieringsslag. (2014) samt remissvaret från vid , visar hur olika ränteavdragsbegränsningar påverkar effektiva marginalskattesatser för olika investeringar som finansieras med lån eller 2017/18:245 eget kapital.36 Beräkningarna ger en indikation på hur de olika utformningarna av ränteavdragsbegränsningarna kan förväntas fungera och påverka kapitalkostnaden beroende på om en tillgång finansieras med lån eller eget kapital. Emellertid skiljer sig förslaget i viss omfattning från den remitterade ränteavdragsbegränsningen som var på av EBITDA medan ränteavdragsbegränsning som föreslås i propositionen är på av EBITDA. Dessutom är bolags- skattesatsen som föreslås jämfört med det remitterade förslaget på . För investeringar i maskiner och för det fall EBITDA-begränsningen har effekt (”begränsningen biter”) så är skillnaden i effektiva marginalskattesatser beroende på om maskiner finansieras med lån eller eget kapital. Motsvarande skillnad för en EBIT-begränsning är . Som jämförelse kan det nämnas att skillnaden i effektiva marginalskattesatser är i dagens skatte- system mellan finansiering med lån eller eget kapital. Ser man på investeringar i byggnader så är skillnaden i effektiva marginalskattesatser i ett EBITDA-system, med ett EBIT-system och med dagens system. Detta betyder att införandet av en ränteavdragsbegränsning som baseras på EBITDA ökar neutraliteten i jämförelse med dagens system. Ökningen av neutraliteten är dock betydligt mindre för investeringar i maskiner än med en ränteavdragsbegränsning som baseras på EBIT. När det gäller byggnader så är skillnaden avseende kapitalkostnaderna mellan en ränteavdragsbegränsning som baseras på EBIT eller EBITDA mycket begränsad. I avsnitt 15.2.3 beskrivs hur företagens administrativa börda förväntas påverkas av förslagen. Ränteavdragsbegränsningsreglerna är generella och påverkar alla företag med negativt räntenetto. Förslagen förväntas dock ha en mer betydande ekonomisk effekt för stora företag än för små. Men både stora och små företags administrativa börda påverkas av att reglerna förändras. Därför görs bedömningen att särskild hänsyn bör tas till små företag vid utformningen av reglerna. Av den anledningen föreslås att en förenklingsregel införs, och som utformas för att särskilt lindra den administrativa bördan för små företag. Små företag kan även antas stå för en jämförelsevis begränsad andel av den skatteplanering med ränteavdrag som direktivet mot skatteundandraganden avser att motverka. Dessa företag ingår t.ex. vanligen inte i multinationella koncerner. Förenklingsregeln innebär att avdrag ska kunna göras för negativt räntenetto i stället för att avdrag görs enligt ett framräknat avdragsutrymme som följer av den generella ränteavdragsbegränsningsregeln. För att motverka kringgåenden och inte avsett utnyttjande av förenklingsregeln föreslås att för företag som är i intressegemenskap får de sammanlagda avdragen för negativa 36 (2014) Bolagsbeskattningens incitamentseffekter, Expertrapport till , Bilaga 7. Neutral Bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet, SOU 2014:40. räntenetton inte överstiga för att regeln ska vara Prop. 2017/18:245 tillämplig. I promemorian Nya regler för företagssektorn fanns det två alternativa utformningar av en generell ränteavdragsbegränsning, en EBIT- och en EBITDA-utformning. Andra alternativa förslag på lösningar på de beskrivna problemen bedöms främst vara de som fördes fram i FSK:s slutbetänkande. Även om FSK:s huvudförslag (i form av ett finansieringsavdrag, se avsnitt 4.3) avsåg att uppnå fullständig neutralitet mellan eget och lånat kapital har det inte bedömts vara lämpligt att genomföra. Framför allt har kritik riktats mot förslaget eftersom det har ansetts vara för långtgående. Inte heller alternativförslaget i sin dåvarande utformning har bedömts vara lämpligt att genomföra, se avsnitt 6.1. Förslagen i propositionen förväntas dock innebära ökade skatteintäkter eftersom snedvridningarna i skattesystemet minskar något och för att sänkningen av den nominella bolagsskattesatsen kan förväntas påverka investeringsbeslut av multinationella företag. Dessa långfristiga effekter ingår dock inte i de statiska beräkningarna som visas i denna proposition. På grund av de höjda beloppen i förenklingsreglerna är den administrativa bördan av förslagen i propositionen lägre än i den tidigare remitterade promemorian. Minskningen beror på att antalet företag som kan använda sig av förenklingsreglerna ökar. Som nämns ovan avser förenklingsregeln att underlätta den administrativa bördan för mindre företag. En generell ränteavdragsbegränsningsregel ska genomföras enligt artikel 4 i direktivet mot skatteundandraganden. Därför är det av sekundär betydelse att diskutera vilka effekterna skulle bli av att inte genomföra någon reglering alls. Med detta i åtanke kan det ändå konstateras att en utebliven reglering skulle leda till att den skattemässigt olika behandlingen av eget och lånat kapital skulle bestå. Därmed skulle vissa investeringar som finansieras med lånat kapital fortsatt gynnas i förhållande till investeringar som finansieras med eget kapital. skulle heller inte leva upp till de skyldigheter som följer av anslutningen till EU. Dessutom finns det risker med en överdriven skuldsättning i företagssektorn, vilka skulle bestå utan att en reglering genomförs.37 Utan en generell begränsning av ränteavdragen finns det risk att påverkas av konjunkturella svängningar i större utsträckning än med ränteavdragsbegränsningar. Skuldsättningens betydelse för amplituden av konjunkturcykeln beskrivs t.ex. i Bernanke et al. (1999).38 anser att konsekvensanalysen i detta avseende är godtagbar. Den nominella bolagsskatten är av central betydelse för företagens investerings- och lokaliseringsbeslut.39 Företagens hemmamarknad 37 Detta visas t.ex. av Giroud och Mueller (2016). Giroud, , and (2016): Firm Leverage, Consumer Demand, and Employment Losses during the Great Recession”. 132, No. 1 (2016): 271–316. 38 Bernanke, , , and (1999). "The financial accelerator in a quantitative business cycle framework." Handbook of macroeconomics 1: 1341–1393. 39 Betydelsen av den nominella bolagsskattesatsen understryks även av et al (2017) som visar att företagsledare övervärderar den nominella bolagsskattesatsen när de tar . , , , Nemit Shroff; Tax 2017/18:245 betraktas numera som hela EU-området. Även för vissa mindre företag, som tidigare enbart verkat på den nationella marknaden, är det möjligt att expandera verksamheten över de nationella gränserna. Bolagsskattens relativa nivå är en av de faktorer som företagen beaktar. Skattereglerna påverkar dessutom i vilket land företagen väljer att redovisa sina vinster. En sänkt bolagsskattesats värnar den svenska skattebasen genom att göra det relativt mer förmånligt att beskatta vinsterna i och genom att reducera incitamenten att skatteplanera. Därutöver förväntas en lägre bolagsskattesats allt annat lika minska företagens kapitalkostnad, vilket antas ha positiv effekt på investeringar och ekonomisk tillväxt. Se vidare avsnitt 6.4 för en beskrivning av förslaget och avsnitt 5 för de ekonomiska utgångspunkterna för en sänkt bolagsskattesats. Effekterna när det gäller bolagsskattesatsen balanseras, som bl.a. NSD skriver, delvis av de föreslagna basbreddningarna. anför i sitt remissvar att konsekvensanalysen av förslagen är bristfällig vad gäller alternativa lösningar på de beskrivna problemen. NSD och har även anfört att det i konsekvensanalysen saknas en redovisning av effekterna av att endast genomföra minimikraven för ränteavdragsbegränsningar enligt artikel 4 i direktivet mot skatteundandraganden. Vissa remissinstanser har framfört att en alternativ lösning för att genomföra direktivet mot skatteundandraganden skulle kunna vara att införa en generell ränteavdragsbegränsning som baseras på EBITDA med ett undantag för fristående företag, en gruppregel, ett undantag för ett negativt räntenetto motsvarade samt en reglering för att begränsa skatteplanering via hybrida missmatchningar. En del remissinstanser menar också att de riktade ränteavdragsbegränsnings- reglerna borde avskaffas. En sådan lösning skulle dock inte skydda bolagsskattebasen i tillräcklig omfattning och inte heller vara robust mot aggressiv internationell skatteplanering Legitimiteten i skattesystemet skulle också minska. Ytterligare en aspekt är att en sådan lösning inte skulle ge ett tillräckligt offentligfinansiellt utrymme att sänka bolagsskatten i önskad omfattning. anser att redovisningen av påverkan på konkurrens- förhållanden är bristfällig trots att gör bedömningen att redovisningen är förhållandevis omfattande. Skälet till bedömning är att det inte är fullt tydligt huruvida förenklingsregeln samt det i promemorian förordade EBIT-alternativet kommer påverka företag i i större utsträckning. anför att det inte går att utesluta att andra medlemsstater i EU kan komma att utnyttja undantagen i större omfattning än vad som föreslås i fall. Regeringen betonar att sett till innehållet i promemorian och i denna proposition försvåras analysen av hur förslagen påverkar beteende i multinationella företag eftersom förslagen bygger på delvis harmoniserad lagstiftning. Lagstiftningen kräver att medlemsstaterna inför vissa skatteregler vilka ska träda i kraft . Rates and Corporate Decision-making, Studies, Volume 30, Issue detta är att samtliga medlemsstater inför nya skatteregler , vilket också begränsar möjligheterna att göra jämförande analyser av andra medlemsstaters föreslagna förändringar av företagsbeskattningen. Förslagen i denna proposition är i vissa avseenden mer långtgående än minimistandarden i direktivet mot skatteundandraganden, men det innebär även att den svenska bolagsskattesatsen föreslås sänkas från till . Sänkningen sker stegvis genom övergångsregler som innebär att bolagsskattesatsen först sänks till och sedan till . Det är av offentligfinansiella skäl som denna stegvisa sänkning görs. Bolagsskattesänkningen torde leda till att konkurrenskraften hos de svenska företagen åtminstone bibehålls eller till och med förbättras för de företag vars negativa räntenetton är beloppsmässigt av EBITDA gentemot övriga medlemsstater och rådande konkurrenssituation. Det kan dock nämnas att bolagsskattesystemet bara är en av flera faktorer som påverkar ett lands konkurrenskraft. Emellertid finns det valmöjligheter för medlemsstaterna att bestämma hur reglerna ska införas, dvs. direktivet utgör en minimistandard och ett land kan införa striktare regler exempelvis för att skydda skattebasen i större utsträckning. Dessa valmöjligheter omfattar bl.a. om undantagen ska införas samt nivån på dessa när det gäller den generella ränte- avdragsbegränsningen. Till följd av dessa valmöjligheter är det inte praktiskt möjligt att i förväg veta hur lagstiftningen i de andra medlemsstaterna kommer att se ut. Emellertid kommer lagstiftningen i övriga medlemsstater att påverka konkurrensförhållanden och beteende- effekter. Det är därför omöjligt att, som efterfrågar, redovisa hur förslagen påverkar konkurrensförhållandena för de berörda företagen. Jämfört med promemorian har utformningen av förslagen justerats så att ränteavdragsbegränsningen bestäms av en EBITDA- modell och med en procentsats som är högre än det remitterade förslaget (30 i stället för 25). Dessutom föreslås en högre nivå för förenklingsregeln (i stället för ). Även räntedefinitionen har justerats genom att valutakursförändringar på en skuld i utländsk valuta omfattas endast i de fall där valutarisken har säkrats med ett derivatinstrument. Det gäller även för fordringar. Dessa justeringar bör ha en positiv inverkan på svenska företags konkurrenskraft i ett EU-perspektiv jämfört med förslagens utformning i den remitterade promemorian. Med det valda EBITDA-förslaget (avsnitt 6.2.2) begränsas avdrag för negativt räntenetto till av avdragsunderlaget, vilket bestäms före avdrag och återföring av avdrag för periodiseringsfond. Underlaget utgörs av överskottet av näringsverksamheten före avdrag för negativt räntenetto och avdrag för kvarstående räntenetto, årliga värdeminsk- ningsavdrag och motsvarande avdrag samt justerat för överskott som belöper sig på andelar i handelsbolag. Resultatmåttet motsvarar skatte- mässig EBITDA (Earnings Before Interest, Tax, Depreciation and Amortization). Valet av en ränteavdragsbegränsning som baseras på EBITDA kan förväntas ge företagen en ökad säkerhet avseende möjligheten att skattemässigt kunna använda ränteavdragen eftersom EBITDA-underlaget kan förväntas vara stabilare än EBIT-underlaget. Detta påpekas även i AB:s och NSD:s remissvar. 2017/18:245 15.2.2 Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Förslagen som begränsar avdrag för negativt räntenetto berör juridiska personer och handelsbolag som till någon del ägs av en juridisk person. Juridiska personer som inte är handelsbolag berörs även direkt av förslaget om sänkt bolagsskattesats. Förslagen omfattar inte enskilda näringsidkare och till viss del inte heller fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Nedan beskrivs vilka som berörs av förslagen och på vilket sätt. Totalt finns omkring 470 000 aktiebolag i SCB:s företagsdatabas Principiellt kommer det nya regelverket att omfatta Av det totala antalet bolag var det omkring 258 000 (ca ) som hade ett positivt skattemässigt resultat och därmed betalade bolagsskatt i någon utsträckning. indikation om hur många bolag som direkt berörs av bolagsskatte- I gruppen bolag som betalade bolagsskatt 2015 finns naturligtvis stora variationer; en betydande majoritet av bolagen är står en liten grupp stora, eller mycket stora företag för en betydande andel av bolagsskatteintäkterna till staten. populationen aktiebolag som betalar bolagsskatt det aktuella året är med andra ord mycket heterogen. Därmed förväntas förslagen i propositionen få effekter som varierar avsevärt för olika företag. I tabellen nedan ges en översiktlig bild över antalet aktiebolag efter sektor som träffas av förslagen. Det visas hur många som berörs av bolagsskattesänkningen baserat på uppgifter . hur många aktiebolag per sektor som påverkas av förslaget om en För att ge en bättre bild av effekten av den generella ränteavdragsbegränsningen bortses här från tidigare års underskott och från möjligheten till användning av Det bortses även från företag som har ett negativt Det är omkring 190 000 bolag som för hade ett positivt skattemässigt EBITDA och ett negativt räntenetto. EBITDA-begränsningen på skulle utan en förenklingsregel leda till att ränteavdrag i 35 000 aktiebolag begränsas. sambandet mellan EBITDA och det skattemässiga resultatet är svagt betyder detta inte att samtliga av dessa bolag kommer att betala mer Bortsett från förenklingsregeln är det i grunden företag som har negativt räntenetto som är beloppsmässigt större än av EBITDA som kommer att öka sitt skattemässiga resultat. Tas det hänsyn till förenklingsregeln på så minskar antalet aktiebolag där ränteavdragen begränsas till Det är alltså betydligt fler aktiebolag i 2015 års uppgifter (256 000) som direkt skulle beröras av en bolagsskattesänkning än av den generella ränteavdragsbegränsningen. Tabell 15.1 nedan redovisar översiktligt hur många bolag som berörs Innehållet i tabellen tar dock inte hänsyn till samspelet mellan EBITDA-begränsningen och eventuella sparade under- Tabellen visar (a) antalet aktiebolag och deras branschtillhörighet för , (b) antalet bolag som betalar bolagsskatt , samt (c) antalet bolag som har ett positivt skattemässigt EBITDA och ett Prop. 2017/18:245 negativt räntenetto . Det är de sistnämnda företagen som kan göra ränteavdrag av EBITDA. Antalet uppgår till 189 555 aktiebolag . Kolumn (d) visar att det är av alla aktiebolag i som har ett positivt skattemässigt EBITDA och ett negativt räntenetto. I sektorn fastighetsverksamhet uppgår andelen aktiebolag med negativt räntenetto och positivt EBITDA till , medan motsvarande andel i sektorn juridik, ekonomi, vetenskap & teknik uppgår till . Högst procentuell andel företag med negativt räntenetto och positivt EBITDA återfinns i sektorn finansiella tjänster () medan den sektorn med flest sådana företag återfinns i handel reparation av motorfordon och motorcyklar (33 435 företag). 2017/18:245 Tabell 15.1 Sammanställning över antal bolag, bolag som betalar bolagsskatt och bolag som har ett negativt räntenetto samt positiv EBITDA (2015) Bolag (a) skatt (b) A Jordbruk och jakt samt D Försörjning av el, gas, E Vatten, avlopp, avfall G Handel reparation av H transport och magasin I Hotell- och Restaurang M Juridik, ekonomi N Uthyrning och leasing P Utbildning och O