prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — I promemorian föreslås att även överträdelser av märknings- och spårbarhetsregler bör kunna leda till en sanktionsavgift om reglerna gäller förhållandevis generellt för de områden som de tar sikte på och överträdelser mycket sällan sker systematiskt. Remissinstanserna: och i tillstyrker förslaget. kommun och stad lyfter fram vikten av att de regler som omfattas av sanktionssystemet är klara och tydliga och inte ger något utrymme för tolkning. konsumenter påtalar vikten av att sanktionsavgiftssystemet endast 2017/18:165 omfattar ett mindre antal regler och gäller synnerligen lindriga överträdelser utan större effekt för människor och djur. Statskontoret anser att kontrollmyndigheternas skilda kapacitet är något som regeringen och ansvariga myndigheter bör beakta i analysen av vilka överträdelser av regelverken som ska kunna bli föremål för sanktionsavgifter. uppger att lagstiftningen för foder och animaliska biprodukter är komplex och att det för regler om journalföring, dokumentation och spårbarhet vanligen krävs mer ingående bedömningar för att kunna avgöra om en överträdelse har begåtts. är generellt sett positiv till att sanktionsavgifter införs för sådana typiskt sett mindre allvarliga överträdelser som är enkla att konstatera och kräver små utredningsinsatser. Verket ser dock svårigheter med att hänföra vissa märkningsbestämmelser till antingen det straffrättsliga området eller till sanktionsavgiftssystemet. Enligt verket kan en enstaka överträdelse i många fall vara lämplig för sanktionsavgift, medan brister i märkningen som sker systematiskt och i större omfattning bör kunna straffas eftersom överträdelserna efter en viss punkt kan anses som allvarligt fusk bl.a. ur ett redlighetsperspektiv. instämmer i de övergripande exempel på bestämmelser som kan ingå i ett sanktionsavgiftssystem. Myndigheten påpekar dock att överträdelser av en och samma märkningsregel i vissa fall är att anse som mindre allvarlig, men att det i andra fall kan vara fråga om omfattande, vilseledande märkning av allvarlig karaktär. i anser att administrativa brister (journalföring m.m.) hos primärproducenter av livsmedel och foder med fördel kan införas i sanktionsavgiftssystemet. Enligt lämpar sig sanktionsavgifter inte där konsumenten vilseleds av felaktig märkning av livsmedel. Avgift kan enligt dock vara lämplig vid vissa överträdelser av märkningsbestämmelserna rörande foder. i län, i och i anser att det inte finns någon klar gräns för när registreringskravet inträffar för anläggningar inom primärproduktionen. En förutsättning för att bristande registrering ska kunna leda till en sanktionsavgift är att det är tydligt för både myndigheter och verksamhetsutövare när ett företag ska vara registrerat. i uppger att det finns ett undantag för producenter av s.k. små mängder och att det finns en risk att länsstyrelserna bedömer detta olika. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som redan framgått i avsnitt 8.1 är det endast överträdelser av mindre allvarlig karaktär som ska kunna bli föremål för sanktionsavgifter. Allvarliga överträdelser bör redan av det skälet att de har ett förhållandevis högt straffvärde inte komma i fråga för ett sanktionsavgiftssystem, eftersom det för sådana överträdelser finns ett behov av kriminalisering. Allvarliga överträdelser är också generellt sett mer svårutredda och bör även av det skälet hanteras av polis och åklagare. På områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter syftar i princip alla bestämmelser i förlängningen till att skydda viktiga värden, inte minst människors liv och hälsa. Detta hindrar inte att överträdelser som t.ex. inte medför någon omedelbar risk för människors eller djurs liv eller hälsa eller som inte består i ett vilseledande kan betraktas som mindre allvarliga. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att behovet av effektivare sanktioner gör sig gällande för överträdelser som är frekventa, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. För att systemet med sanktionsavgifter ska få en reell betydelse för ett säkerställande av att regelverken efterlevs, krävs att de regler som omfattas är sådana där överträdelser är relativt vanligt förekommande. Vid en övergång till ett sanktionsavgiftssystem när det gäller sådana regler frigörs också viktiga resurser från och som kan användas till de mer straffvärda överträdelserna. Såsom flera remissinstanser har påpekat ställer ett system med sanktionsavgifter stora krav på tydlighet. De överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift måste därför enligt regeringens mening vara lätta att konstatera. Statskontoret har pekat på att skillnader mellan kontrollmyndigheternas kapacitet måste beaktas vid urvalet av de bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet. Enligt regeringen kan ett enkelt, effektivt och över hela landet likvärdigt beslutsfattande säkerställas genom att de regler som omfattas av sanktionsavgifter är klara och tydliga och genom att de inte innehåller några subjektiva rekvisit eller annars kräver mer ingående bedömningar eller innefattar ett stort tolkningsutrymme. I vart fall inledningsvis bör systemet inte heller omfatta alltför många bestämmelser. När sanktionsavgiftssystemet varit i bruk kan det dock övervägas om fler regler bör omfattas av systemet. Överträdelser som typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser Det finns flera regler på de aktuella områdena som kan vara lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. En förutsättning för en sanktionsväxling är att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda kan det finnas situationer då överträdelser av en regel kan få sådana konsekvenser att överträdelsen, sedd för sig eller i kombination med andra överträdelser, bör betraktas som så straffvärd att den i stället bör sanktioneras med straff. Exempelvis kan en överträdelse av en regel som rör temperaturkrav för djupfrysta livsmedel vara enkel att konstatera och kräver inte någon ingående bedömning, men överträdelsen kan också innebära en risk för smittspridning och därför betraktas som mycket allvarlig. Urvalet av bestämmelser måste också ske med beaktande av att systemen inte får uppfattas som godtyckliga. Om en viss överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträdelse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för att allmänheten kommer sakna förtroende för regelverken. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att de regler som ska omfattas av sanktionsavgiftssystemet ska vara sådana där det typiskt sett är högst ovanligt att överträdelser kan förutses bli så allvarliga att de bör 2017/18:165 kunna straffas med böter eller fängelse, eller att de kan utgöra ett led i ett allvarligt agerande som bör kunna straffas. De regler som är aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är därför främst sådana som är av rent administrativ karaktär. Regler av mer materiell karaktär ska även fortsättningsvis i första hand omfattas av straffbestämmelserna. En sådan uppdelning innebär också att systemet erbjuder en förutsebarhet för den enskilde i fråga om vilken typ av överträdelser som kan ge den ena eller den andra effekten. Överträdelser av bestämmelser om krav på registrering Att underlåta att låta registrera en livsmedelsanläggning är det vanligast förekommande brottet inom livsmedelsområdet. Inom vissa branscher, såsom t.ex. e-handel med livsmedel, är det särskilt vanligt förekommande att anläggningar inte är registrerade och därmed inte ställda under offentlig kontroll. Syftet med registrering av anläggningar är att kontrollmyndigheterna ska få kännedom om vilken typ av verksamhet en livsmedelsföretagare bedriver i en viss anläggning och var anläggningen är belägen, så att de kan utföra offentliga kontroller. Det EU-rättsliga kravet på att livsmedelsföretagare ska låta registrera sin livsmedelsanläggning finns i artikel 6.2 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004. Det finns kompletterande bestämmelser om krav på anmälan för registrering i föreskrifter om livsmedelshygien, LIVSFS 2005:20. Överträdelser av bestämmelser om krav på anmälan för registrering är enkla att konstatera och kräver inte några större utredningsinsatser från kontrollmyndigheternas sida. Denna typ av överträdelse utgör i sig inte heller någon direkt risk för människors liv eller hälsa. Länsstyrelserna i Skåne-, Gävleborgs- och har påpekat att det för anläggningar inom primärproduktionen kan uppstå vissa gränsdragningsfrågor, bl.a. i fråga om kravet på registrering vid försäljning av ”små mängder”. Små mängder av egenproducerade primärprodukter får nämligen levereras direkt till konsument eller till t.ex. en restaurang som levererar direkt till konsument utan att denna del av verksamheten måste vara registrerad hos kommunen. I normalfallet kan det inte anses råda någon oklarhet när det gäller i vilka fall en viss anläggning omfattas av registreringskravet, utan detta framgår direkt av livsmedelslagstiftningen. Detta utesluter inte, som några remissinstanser framhåller, att det undantagsvis kan finnas en osäkerhet om vad som gäller i fråga om en viss typ av verksamhet. Det får förutsättas att och genom föreskrifter eller vägledning tydliggör vad som ska gälla i sådana situationer. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att överträdelser av bestämmelser om krav på att låta registrera en livsmedelsanläggning lämpar sig väl för sanktionsavgifter. Regler om krav på anmälan i syfte att registrera anläggningar på foderområdet finns i artikel 9.2 i och rådets förordning (EG) nr 183/2005 och 2 kap. 1 § i föreskrifter och allmänna råd om foder SJVFS 2006:81. Foderföretagare ska anmäla alla anläggningar som de ansvarar för, och som är verksamma inom något steg av produktionen, bearbetningen, lagringen, transporten eller distri- butionen av foder. När det gäller animaliska biprodukter och därav framställda produkter framgår av artikel 23 i och rådets förordning (EU) nr 1069/2009 att driftansvariga för en anläggning ska, innan de inleder verksamhet, anmäla alla anläggningar som de har kontroll över och som på något sätt framställer, transporterar, hanterar, bearbetar, lagrar, släpper ut på marknaden, distribuerar, använder eller bortskaffar animaliska biprodukter eller därav framställda produkter. Överträdelser av bestämmelser om krav på anmälan för registrering av foderanläggningar eller anläggningar inom området animaliska biprodukter passar enligt regeringens mening också väl för sanktionsavgifter. Överträdelser av bestämmelser om journalföring och övrig dokumentation Regeringen instämmer även i promemorians förslag att överträdelser av bestämmelser om journalföring typiskt sett bör betraktas som mindre allvarliga. I bilaga I Del A avsnitt III punkterna 8 och 9 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 uppställs krav på journalföring. Livsmedelsföretagare som föder upp djur eller som producerar primärprodukter av animaliskt ursprung samt livsmedelsföretagare som producerar eller skördar växtprodukter ska föra journal över vissa uppgifter och hålla uppgifterna i journalerna tillgängliga för den behöriga myndigheten. Journal ska t.ex. föras över uppgifter om förekomsten av sjukdomar som kan påverka säkerheten hos produkter av animaliskt ursprung eller över användning av växtskyddsmedel. Bestämmelser om journalföring är av administrativ karaktär och överträdelser av dessa regler påverkar inte direkt människors liv eller hälsa. Uppgifter i journalen kan dock ha betydelse för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har sådan betydelse följs. Eftersom det också är enkelt och går snabbt för behörig kontrollmyndighet att konstatera om livsmedelsföretagaren för journal på det sätt som lagstiftningen föreskriver, är även detta en typ av överträdelse som enligt regeringen passar för ett sanktionsavgiftssystem. På foderområdet finns krav på journalföring exempelvis i bilaga I, Del A i och rådets förordning (EG) nr 183/2005. Foderföretagare ska föra och bevara journaler med uppgifter om de åtgärder som vidtagits för att kontrollera faror och hålla uppgifterna i journalerna tillgängliga för den behöriga myndigheten. Foderföretagare måste särskilt föra journal över bl.a. all användning av växtskydds- och bekämpningsmedel och all förekomst av skadedjur eller sjukdomar som kan påverka säkerheten hos primärprodukter. Förutom bestämmelser om journalföring kan regler om annan dokumentation vara lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. I EU-förordningarna 852/2004 och 853/2004 och i föreskrifter om livsmedelshygien LIVSFS 2005:20 (52, 57, 75, 81 §§) finns olika krav på dokumentation. Vissa uppgifter ska dokumenteras av producenten, t.ex. den totala mängden producerade ägg, den totala mängden råmjölk som levererats direkt till konsumenter samt datum och mängd levererad opastöriserad mjölk direkt till konsument. Bristande dokumentation är i de ovan beskrivna fallen en form av administrativ överträdelse som är lätt att konstatera, kräver inte några större 2017/18:165 utredningsinsatser av kontrollmyndigheten och brister får normalt sett inte några allvarligare följdverkningar för människors liv eller hälsa eller för redligheten i handeln. Överträdelser av bestämmelser om märkning och spårbarhet bör inte kunna leda till någon sanktionsavgift I promemorian föreslås att bestämmelser om märkning och spårbarhet ska omfattas av sanktionsavgiftssystemet i de fall överträdelser av sådana regler typiskt sett mycket sällan sker systematiskt eller inte kan antas leda till allvarliga konsekvenser. När det gäller spårbarhet finns det grundläggande kravet, som tidigare nämnts, i artikel 18 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Livsmedels- och foderföretag är enligt den bestämmelsen skyldiga att ha system och förfaranden som möjliggör spårbarhet. Regelverket överlämnar till de enskilda livsmedelföretagarna att utforma sådana system och förfaranden. Det saknas alltså mer preciserade regler om vad som krävs för att spårbarheten ska kunna säkerställas i det enskilda företaget. Dokumentation i syfte att kunna spåra livsmedel och foder krävs bl.a. för att det ska vara möjligt att återkalla livsmedel och foder som inte är säkra från marknaden. Överträdelser av skyldigheten att ha ett spårbarhetssystem kan därför leda till risker för människors liv och hälsa. Det kan därmed ifrågasättas om överträdelser av kravet på att ha system för spårbarhet typiskt sett kan betraktas som en mindre allvarlig överträdelse. Därutöver har, som konstaterats ovan, företagaren en stor frihet i att utforma sitt spårbarhetssystem på det sätt som passar för verksamheten. Det grundläggande kravet på spårbarhet kan därför inte anses uppfylla kraven på enkelhet och tydlighet som redogjorts för ovan. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att regler som huvudsakligen syftar till spårbarhet inte bör föras över till ett system med sanktionsavgifter. Märkning av livsmedel och foder är en viktig informationskälla för konsumenter. Många av reglerna kan dock i ett enskilt fall anses mindre allvarliga och av närmast administrativ karaktär. En brist i märkningen som i ett enskilt fall inte har så stor betydelse för konsumenter kan dock, om det sker systematiskt och i större skala, inte bara innebära en fara för människors liv och hälsa utan också ofta innebära vinster och otillbörliga konkurrensfördelar för livsmedelsföretagaren. Om regler om märkning ska föras över till ett system med sanktionsavgifter förutsätter det som också konstateras i promemorian att det görs ett noggrant urval av de bestämmelser som ska avkriminaliseras för att åstadkomma ett system som inte uppfattas som godtyckligt. Det finns visserligen några få märkningsregler som skulle kunna passa för ett sanktionsavgiftssystem, i den meningen att en överträdelse av bestämmelsen typiskt sett inte är av allvarligare slag och att överträdelsen kan antas vara lätt att utreda och hantera för en kontrollmyndighet. Utredningen har som exempel på sådana bestämmelser nämnt reglerna om märkning av hönsägg med kod för produktionsmetod, landskod och nummer på värphönsanläggningen. I de flesta fall är det dock på grund av bestämmelsens karaktär svårt att i förväg bedöma om en överträdelse av en regel om märkning är så allvarlig att den bör föranleda straff eller om den i stället bör leda till en sanktionsavgift. 2017/18:165 och har påpekat är dessutom många av reglerna om märkning sådana att en överträdelse i det enskilda fallet kan betraktas som mindre allvarlig medan en överträdelse av samma bestämmelse som sker systematiskt eller i större omfattning bör betraktas som så allvarlig att den bör sanktioneras med straff. Det är mot den beskrivna bakgrunden tydligt att det finns en uppenbar svårighet i att välja ut de märkningsbestämmelser som bör föras över till ett system med sanktionsavgifter. Risken är stor att ett sådant system inte kommer att uppfattas som konsekvent och förutsägbart. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att överträdelser av regler om märkning även i fortsättningen bör höra till det straffrättsliga området. 8.3Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter Regeringens förslag: I livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter ska det införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som –påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan har gjorts, eller –brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att regeringen även ska bemyndigas att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som ”bryter mot andra bestämmelser i denna lag, i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagarna eller i EU-bestämmelser som kompletteras av lagen”. I promemorian föreslås också att bemyndigandet ska omfatta en rätt att meddela föreskrifter om att sanktionsavgifter ska betalas av den som brister i krav på märkning. Remissinstanserna: avstyrker förslaget med motiveringen att sanktionsavgiftssystemet kan komma att innebära bristande förutsägbarhet. Innehållet i sanktionen och villkoren för att ålägga någon avgift kommer enligt förslaget att framgå av förordning, vilket avviker från legalitetsstadgandet i rekommendation R (91) 1 om administrativa sanktioner. Enligt förbundets mening ska sanktionerade överträdelser meddelas i lag. Hovrätten för Nedre anser att det är av stor vikt att det tydligt definieras och exemplifieras vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift. Domstolen bedömer att det är svårt att se var gränsen mellan straff och sanktionsavgifter går eftersom formuleringarna är så vida. Eftersom det i promemorian framhålls att avkriminalisering bör ske med försiktighet anser domstolen att det är anmärkningsvärt att förslaget formellt innebär att regeringen ges rätt att i förordning avkriminalisera alla överträdelser mot regelverket. Visita svensk besöksnäring anser att det inte är tillfredsställande att de överträdelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet inte preciseras framhåller vikten av att tydligt definiera vilka beteenden som resulterar i straff respektive sanktionsavgift, men påpekar att det i promemorian inte tas slutgiltig ställning var gränsen ska gå. Skälen för regeringens förslag Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter I promemorian föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa typer av överträdelser. avstyrker förslaget i denna del och anser att sanktionerade överträdelser ska meddelas genom lag. Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering (8 kap. regeringsformen) finns dock inget som hindrar att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. EU-reglerna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter är ofta föremål för ändringar och det kommer därför att behöva göras kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift. I valet mellan lag och förordning instämmer regeringen därför i promemorians förslag att den närmare regleringen om överträdelser av vilka bestämmelser som ska kunna leda till sanktionsavgift bör finnas på förordningsnivå. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa överträdelser bör därför tas in i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. För att underlätta tillämpningen av avgiftssystemen och för att systemen ska vara enkla att förstå för verksamhetsutövarna, bör regelverket på respektive område utformas enhetligt. Utgångspunkten bör således vara att bestämmelserna på de båda områdena, i största möjligaste mån, ges samma lydelse. Gränserna för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter I avsnitt 8.2 ovan har regeringen gjort bedömningen att bestämmelser om krav på registrering, journalföring och övrig dokumentation är av sådan art att de är lämpliga att föra över till ett sanktionsavgiftssystem. Av bemyndigandet till regeringen i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter bör det därför framgå att dessa typer av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Detta innebär att bemyndigandet till skillnad mot vad som förslås i promemorian inte kommer att omfatta överträdelser av bestämmelser om märkning. Lagrådet har efterlyst ett klargörande av vad som ingår i regeringens föreskriftsrätt. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 8.4. I promemorian föreslås att bemyndigandet ska utformas på så sätt att regeringen, utöver föreskrifter om krav på bl.a. registrering, journalföring och dokumentation, även ska få meddela föreskrifter om att sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot andra bestämmelser i lagen, i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller i EU- bestämmelser som kompletteras av lagen. Den inledande uppräkningen i promemorians förslag till bemyndigande utgör således endast en exemplifiering över vilka överträdelser som bör kunna föranleda sanktionsav- Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser, bl.a. av Hovrätten Prop. 2017/18:165 för Nedre och , som anser att det är oklart var gränsen mellan straff och sanktionsavgift kommer att gå. Visserligen har regeringen i avsnitt 6.1 redovisat allmänna utgångspunkter för vilka typer av överträdelser som bör kunna föranleda sanktionsavgift. Regeringen kan dock instämma i den kritik som riktats mot förslaget i denna del, särskilt då det i promemorian inte lämnas några konkreta exempel på vilka slags bestämmelser som – utöver regler om krav på registrering, journalföring och dokumentation – bör kunna överföras till ett sanktionsavgiftssystem. Det är därför inte klart om och i så fall i vilken utsträckning bemyndigandet skulle komma att utnyttjas. Enligt regeringens bedömning bör bemyndigandet vara mer preciserat och det bör klart framgå av det vilka typer av överträdelser som ingår i regeringens föreskriftsrätt. Detta ligger också i linje med den allmänna utgångspunkten att sanktionsavgifter inledningsvis bör införas för ett mindre antal överträdelser. Om det, efter att sanktionsavgiftssystemet varit på plats , visar sig att det finns ett behov av att införa sanktionsavgifter även för andra typer av överträdelser än vad som föreslås får regeringens föreskriftsrätt ses över. Regeringen anser således att bemyndigandet nu bör begränsas till att avse föreskrifter om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation. Regeringens förslag: En överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift ska inte medföra straffansvar enligt 29 §. Det ska inte dömas till ansvar eller beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om