prop · H503234 · 2018-04-19 00:00:00 — att överföra PNR-uppgifter i enlighet med lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Dessa omständigheter kan påverka beloppets storlek både i försvårande och förmildrande riktning. anledning att särskilt ange omständigheter som ska verka försvårande respektive förmildrande, som Lagrådet föreslår, finns därför inte enligt Direktivets bestämmelse om att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande ska alltid beaktas. Lufttrafikföretagen kommer normalt sett ha möjlighet att lämna upp- gifter i enlighet med PNR-direktivets bestämmelser. finnas olika orsaker till att ett lufttrafikföretag inte har fullgjort sin över- Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tekniskt fel vid överföringen av uppgifterna. Vidare kan ett flyg som inte var tänkt att anlända till oväntat ha omdirigerats hit. Det kan således finnas situationer där det bedöms oskäligt att ta ut hela avgiften för att luft- trafikföretaget inte har överfört sina PNR-uppgifter. Det behöver därför i lagen finnas en möjlighet att i sådana situationer sätta ned avgiften helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Som Förvaltningsrätten i har föreslagit bör avgiftens storlek bedömas mer schablonmässigt, utifrån överträdelsen i sig, medan rimliga förklaringar till överträdelsen bör få genomslag i bedömningen av om av- giften ska sättas ned. 14.1.4Ansvarig myndighet och förfarandet vid beslut om sanktionsavgift Regeringens förslag: ska besluta om sanktions- avgift för lufttrafikföretag. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift får endast beslutas om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig från den dag då över- trädelsen ägde rum. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Beslut om sanktionsavgift fattas normalt av en tillsynsmyndighet eller en domstol. Som har an- getts är dock ett av syftena med användandet av sanktionsavgift att man inte ska behöva gå via en domstol för att kunna använda sanktionen. Transportstyrelsen utövar tillsyn över lufttrafikföretagen. Det är också den myndigheten som beslutar om sanktionsavgift vid överträdelser av regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg. Transportstyrelsens tillsyn över lufttrafikföretagen innebär dock främst att myndigheten övervakar och kontrollerar att krav och regelverk följs av dem som har fått ett visst tillstånd. Det kan inte sägas ingå i Transportstyrelsens normala uppdrag att kontrollera att luft- trafikföretagen överför PNR-uppgifter till brottsbekämpande verksamhet. Om ett lufttrafikföretag inte uppfyller sin överföringsskyldighet enligt den nya lagen kommer det att vara genom enheten för passagerarinformation som upptäcker detta. är också den myndighet som enligt dagens system prövar om sanktionsavgift ska betalas av ett lufttrafikföretag som inte har överfört sina API-uppgifter. Krav på effektivitet och rättssäkerhet måste balanseras mot varandra vid utformningen av ett system med sanktionsavgifter. Om uppgiften att besluta om sanktionsavgift läggs på även när det gäller lufttrafikföretagens överträdelser enligt den nya lagen kommer frågan att hanteras av den myndighet som har den största sakkunskapen. Hand- läggningen skulle troligtvis också gå snabbare, eftersom myndigheten redan har tillgång till det material som ett sanktionsbeslut kommer att grundas på. Övervägande skäl talar därför för att även bör pröva frågor om åläggande av sanktionsavgift enligt den nya lagen. En bestämmelse med denna innebörd bör därför införas i lagen. En särskild fråga är vem vid som bör pröva frågor om sanktionsavgift. Det finns enligt regeringen starka skäl – inte minst från rättssäkerhetssynpunkt – som talar mot att samma person som har utrett en eventuell överträdelse får besluta om sanktionsavgift. Det är viktigt att verksamheten organiseras så att förtroendet för myndigheten inte riskerar att rubbas. Med tanke på sanktionsbeslutens betydelse bör det enligt regeringens mening ställas höga krav på den som får besluta om sanktionsavgift. Det kan därför vara lämpligt att sådana beslut bara får fattas av ett fåtal personer. Det bör dock inte uteslutas att en chef vid enheten för passagerarinformation kan pröva frågor om sanktionsavgift. Innan beslutar om sanktionsavgift bör lufttrafik- företaget ges tillfälle att yttra sig. Det ger lufttrafikföretaget möjlighet att anföra omständigheter som kan påverka beslutet. Möjligheten att komma till tals innan beslut fattas i frågan är en förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och är en viktig rättssäkerhetsfråga. Av 25 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet – innan den fattar ett beslut i ett ärende – ska underrätta den som är part om allt material av betydelse och ge parten tillfälle att yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt. Det bör finnas en bortre gräns för när en sanktionsavgift får beslutas. En regel som anger när en avgift senast får beslutas, som blir en form av preskriptionsregel, bör därför tas in i lagen. Förfarandet är avsett att leda till snabbt beivrande av överträdelser och dessa kan inte anses vara svåra att upptäcka. Preskriptionstiden bör därför sättas kort. Enligt regeringens bedömning bör tiden uppgå till . Motsvarande preskriptionstid tillämpas t.ex. vid uttagande av sanktionsavgift från transportörer enligt regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg. Sanktionsavgiften bör som brukligt tillfalla staten. Även detta bör regleras i den nya lagen. Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska betalas till Polismyndig- heten från det att beslutet om att ta ut avgiften fick laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om sanktions- avgiften inte betalas ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vid indrivning ska verkställighet få ske enligt utsökningsbalken. Avgiften ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelser om betalning, indrivning och om att avgiften faller bort om verkställighet inte skett inom ska regleras på förordningsnivå. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att en sanktions- avgift ska betalas efter beslutet. därför av rättssäkerhetsskäl delges lufttrafikföretaget. Detta kan regleras i förordning. Betalningen bör göras från det att beslutet fick laga kraft eller inom den som anges i beslutet och bör lämpligen ske till . Utredningen har föreslagit att en bestämmelse med detta innehåll ska tas in i förordning. Enligt regeringens mening bör dock bestämmelsen tas in i den nya lagen. beslut om sanktionsavgift bör jämställas med en dom och vara verkställbar. Genom en sådan lösning skapas förutsätt- ningar för en effektiv och snabb handläggning. Ett beslut om sanktions- avgift bör få lämnas till indrivning efter sista betalningsdagen. Be- stämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning tillämpas utsökningsbalken. På samma sätt som det bör anges en tidpunkt för när sanktionsavgift inte längre får påföras, bör det finnas en bortre gräns för när ett beslut om sanktionsavgift får verkställas. När beslutet om sanktionsavgift har fått laga kraft bör beslutet verkställas . Om så inte blir fallet bör avgiften falla bort till den del den inte har betalats. Detta bör regleras i lag. I lagrådsremissen föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om sanktionsavgifter. Lagrådet ifrågasätter om ett sådant bemyndigande behövs och föreslår att en upplysningsbestämmelse kan ersätta bestämmelsen. Regeringen instämmer i Lagrådets uppfattning att det är tillräckligt med en upplysningsbestämmelse och föreslår därför att det införs en bestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om sanktionsavgifter enligt den nya lagen. Regeringens förslag: beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstill- stånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den som har ålagts en sanktionsav- gift bör ha rätt att överklaga beslutet till domstol. Det bör i den nya lagen därför införas en bestämmelse som anger att beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av regeln bör framgå att det vid överklagande till kammarrätten krävs att domstolen beviljar prövningstillstånd för att klaganden ska få sitt över- klagande prövat i sak. I lagrådsremissen föreslår regeringen att det av tydlighetsskäl bör framgå av bestämmelsen att har ställning som motpart i ett sådant mål hos domstolen. Lagrådet påpekar att det av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart i domstolen och att det därmed inte är nödvändigt att i paragrafen ange att är motpart, om överklagande av någon annan än en enskild inte kan komma ifråga. En sanktionsavgift kan åläggas ett lufttrafikföretag som inte över- för PNR-uppgifter i enlighet med bestämmelserna i lagen eller före- skrifter som har meddelats i anslutning till den. Någon annan klagande än en enskild kan i dessa fall därför inte komma ifråga. Regeringen delar därför Lagrådets bedömning att det i lagtexten inte behöver anges att är motpart i domstolen vid ett överklagande av sanktionsavgift. 14.2Överträdelser av personuppgiftsansvarig myndighet Regeringens förslag: En administrativ sanktionsavgift ska få tas ut av en personuppgiftsansvarig myndighet vid överträdelser av de be- stämmelser i den nya lagen som har till syfte att skydda enskildas integritet. Sanktionsavgiftssystemet i brottsdatalagen och den tillhörande för- ordningen ska tillämpas i handläggningsfrågor och när sanktions- avgiftens storlek bestäms. Beslut om sanktionsavgift ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget och anser att det redan finns tillräckliga och avskräckande sanktioner. anser att bestämmelsen bör ange att sanktionsavgift får tas ut av en personuppgiftsansvarig myndighet och att även underrubriken före paragrafen bör formuleras om. Förvaltningsrätten i efterlyser en klar och tydlig reglering av hur överträdelser av flera regelverk på dataskyddsområdet ska hanteras. Förvaltningsrätten framför även samma resonemang som anförts gällande lufttrafikföretagen angående vilka omständigheter som bör beaktas vid sättande av avgiftens storlek respektive nedsättning av avgiften. Förvaltningsrätten anser vidare att det vore enklare och tyd- ligare om lagen innehöll en fullständig sanktionsreglering i stället för att hänvisa till annan reglering. Även Kammarrätten i finner det önskvärt med ett förtydligande resonemang om hur sanktionsavgiftens storlek ska bedömas. Skälen för regeringens förslag Sanktionsavgift vid överträdelser av personuppgiftsansvarig myndighet Enligt artikel 14 i PNR-direktivet ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antagits enligt direktivet och vidta nödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. Sådana sanktioner bör kunna träffa såväl den behandling av PNR-uppgifter som utförs vid enheten för passagerarinformation som vid de behöriga myndigheter som därefter får tillgång till PNR-information. Om enheten för passagerarinformation exempelvis behandlar PNR- uppgifter än vad som är tillåtet eller om de behöriga myndigheterna skulle använda PNR-uppgifterna för bekämpande av annan brottslighet än den som avses i direktivet, utan stöd i lagen, ska det således finnas sanktioner att tillgripa. I propositionen Brottsdatalag har regeringen föreslagit att admini- strativa sanktionsavgifter ska användas mot den som behandlar person- uppgifter i strid med vissa närmare angivna bestämmelser i brottsdata- lagen. Det finns stora effektivitetsvinster med att använda samma sanktion i den nya lagen som i den föreslagna brottsdatalagen. Det sank- tionssystem som föreslås för brottsdatalagen är vidare lämpligt och väl avvägt. Till skillnad från anser regeringen därför att regler om sanktionsavgift bör införas vid överträdelser av enheten för passagerarinformation och behöriga myndigheter. I brottsdatalagen föreslås inte någon annan sanktionsmöjlighet än sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelserna om personupp- giftsbehandling på det brottsbekämpande området. Någon annan sank- tionsmöjlighet än sanktionsavgifter bör därför inte heller föreslås i den nya lagen. Förvaltningsrätten i förespråkar att den nya lagen ska inne- hålla en fullständig sanktionsreglering. Det skulle emellertid innebära en dubbelreglering i vissa avseenden för enheten för passagerarinformation och de behöriga myndigheter som tillämpar brottsdatalagen. Ett full- ständigt sanktionssystem bör därför inte tas in i den nya lagen utan en hänvisning till aktuella bestämmelser i brottsdatalagen är att föredra. Av den nya lagen behöver dock framgå vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift, vem som kan träffas av sanktionsavgift och sanktions- avgiftens storlek. För vilka överträdelser ska sanktionsavgift tas ut? Av den nya lagen bör framgå vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift. De bestämmelser som bör föranleda sanktionsavgift är som utgångspunkt de som innehåller grundläggande regler om hur PNR- uppgifterna får behandlas och som därför får anses vara av störst betydelse för att värna enskildas integritet. Bestämmelsen om att PNR-uppgifter inte får behandlas för andra syften än att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terrorist- brottslighet eller annan allvarlig brottslighet är av så grundläggande natur att överträdelser av den bör föranleda sanktionsavgift. Detsamma gäller för överträdelser av förbudet mot behandling av känsliga personupp- gifter. Vidare bör överträdelser av bestämmelserna om hur enheten för passagerarinformation får behandla PNR-uppgifter kunna leda till sanktionsavgift. Till dessa bestämmelser hör bestämmelsen om att PNR- information ska behandlas i , lagens ändamålsbestämmelser och bestämmelser som begränsar tillgången till PNR-information och för- bjuder direktåtkomst. Även överträdelser av lagens bestämmelser om be- varande och förstöring bör kunna föranleda sanktionsavgift liksom över- trädelser av bestämmelserna om överföring av behörighetsbegränsade PNR-uppgifter i sin fullständiga form. Även överträdelser av bestämmel- ser om hur PNR-uppgifter får användas vid de behöriga myndigheterna bör kunna bli föremål för sanktionsavgift. Slutligen bör, på samma sätt som i brottsdatalagen, bestämmelser som begränsar möjligheten att över- föra uppgifter till tredjeland kunna bli föremål för sanktionsavgift. De bestämmelser som innebär att PNR-uppgifter ska överföras till be- höriga myndigheter, andra medlemsstater och Europol bör inte föranleda sanktionsavgifter. Inte heller bör underlåtenhet att utse dataskyddsombud föranleda sanktionsavgift. Det får vidare anses vara tillräckligt att det i brottsdatalagen finns en skyldighet att anmäla att dataskyddsombud har utsetts och entledigats till tillsynsmyndigheten. Om en personuppgifts- ansvarig inte skulle fullgöra den skyldigheten, kan tillsynsmyndigheten reagera och t.ex. utfärda ett föreläggande. För det fall det inom enheten för passagerarinformation skulle ske överträdelser av andra tillämpliga dataskyddsbestämmelser än de som anges i den nya lagen, t.ex. bestämmelserna i brottsdatalagen, blir de sanktionsbestämmelser som anges i de lagarna tillämpliga. Vem ska träffas av sanktionsavgift? En personuppgiftsansvarig bär ansvaret inte bara för sin egen personupp- giftsbehandling utan även för den behandling ett personuppgiftsbiträde eller någon annan som behandlar personuppgifter på den personuppgifts- ansvariges vägnar utför, dvs. anställda, personer som är att jämställa med anställda (inhyrd personal) eller uppdragstagare. För den behandling av PNR-uppgifter som enheten för passagerarinformation utför, är det Polis- myndigheten som är personuppgiftsansvarig. De behöriga myndigheterna har personuppgiftsansvaret för den behandling som de utför. För Polis- myndighetens del kommer personuppgiftsansvaret för behandling av personuppgifter enligt den nya lagen således att omfatta både enhetens behandling och den behandling som myndigheten utför i egenskap av behörig myndighet. Som har påpekat bör det i lagtexten anges att en sanktionsavgift får tas ut av en personuppgiftsansvarig myndighet för att tydliggöra att inte endast Polis- myndigheten kan träffas av bestämmelsen utan även andra behöriga myndigheter. Enligt brottsdatalagen får sanktionsavgift i vissa fall även påföras personuppgiftsbiträden, dock endast när de har uttryckliga skyldigheter som framgår direkt av författning. Eventuella personuppgiftsbiträden som kan komma att anlitas av enheten för passagerarinformation eller av behöriga myndigheter kommer inte att ha några uttryckliga skyldigheter enligt den nya regleringen. Det är därför tillräckligt att i den nya lagen ange att sanktionsavgifter kan åläggas en personuppgiftsansvarig myn- dighet. Sanktionsavgift kan enligt brottsdatalagen tas ut enligt två nivåer. mindre allvarliga överträdelser ska avgiften vara högst . Enligt regeringens mening bör överträdelser av samtliga aktuella be- stämmelser i den nya lagen anses vara så allvarliga att den högre nivån enligt brottsdatalagen ska tillämpas. Detta gäller även för skyldigheten information som behandlas vid enheten för passagerarinformation. Vilken sanktionsnivå som kan bli aktuell bör uttryckligen framgå av lagen. Kammarrätten i har efterfrågat ett förtydligande resone- mang om hur sanktionsavgiftens storlek ska bedömas. Utgångspunkten vid bestämmandet av sanktionsavgift är den behandling som har skett av personuppgifterna. Närmare bestämmelser om hur en sanktionsavgift ska bestämmas i det enskilda fallet finns i 6 kap. 4 § brottsdatalagen. Särskild hänsyn ska enligt bestämmelsen tas till om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet, den skada, fara eller kränkning som över- trädelsen inneburit samt överträdelsens karaktär, svårhetsgrad och varaktighet. Vad den personuppgiftsansvarige har gjort för att begränsa skadan ska också vägas in liksom om den personuppgiftsansvarige tidigare ålagts sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgift. Det är möjligt att ett agerande i strid med den nya lagen skulle kunna föranleda sanktionsavgift enligt såväl den lagen som enligt den mer generella regleringen i brottsdatalagen. Tanken är inte att ett sådant agerande ska leda till dubbla sanktionsavgifter. Ett sådant agerande bör emellertid kunna föranleda en högre sanktionsavgift. Någon närmare reglering av hur överträdelser av flera regelverk på dataskyddsområdet ska hanteras, som efterfrågats av Förvaltningsrätten i , bör dock inte införas utan får – som föreslagits av utredningen – avgöras från fall till fall av tillsynsmyndigheten. Liksom när det gäller lufttrafikföretagen bör, som Förvaltningsrätten i har föreslagit, även i dessa fall avgiftens storlek bedömas mer schablonmässigt, utifrån överträdelsen i sig, medan rimliga förklaringar till överträdelsen bör få genomslag i bedömningen av om avgiften ska sättas ned. Beslut om sanktionsavgift kan överklagas I 7 kap. 3 § brottsdatalagen föreskrivs att beslut om sanktionsavgifter kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En bestämmelse som upp- lyser om detta bör införas i den nya lagen. Behövs det några nya bestämmelser om sekretess till skydd för PNR-information? Regeringens bedömning: Befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen ger ett tillfredsställande skydd för be- handlingen av PNR-information. Någon ny eller ändrad sekretess- reglering behövs därför inte. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: påpekar att de befintliga be- stämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) [OSL] inne- bär att enheten för passagerarinformation i vissa fall kommer att vara skyldig att lämna ut PNR-information till . anser att meddelarfrihet inte bör gälla vid enheten Datainspektionen ifrågasätter om uppgifterna kommer att omfattas av den sekretess som gäller till skydd för enskilda i 35 kap. 1 § första stycket OSL och anser att det behövs en särskild reglering av sekretess för personuppgifter till skydd för enskildas integritet hos enheten för passagerarinformation. enligt inspektionen ha samma styrka som har bedömts nödvändig när det gäller trängselskatt och passagerarregistret, där absolut sekretess gäller. Skälen för regeringens bedömning Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda och allmänna intressen Den nya regleringen som genomför PNR-direktivet medför att en stor mängd uppgifter om flygpassagerare kommer att bevaras i en databas vid enheten för passagerarinformation. Uppgifterna kan sammantaget utvisa t.ex. passagerarnas resvanor, rörelsemönster och resesällskap. därför ett behov av sekretesskydd för att skydda passagerarnas personliga Bland uppgifterna kan också finnas skyddsvärda ekonomiska uppgifter såsom bank- eller kontokortsinformation. företagen ha kommersiella intressen av att PNR-uppgifter inte blir offent- liga och sammanförda med konkurrenters motsvarande uppgifter. När det gäller skyddet för den brottsbekämpande verksamheten torde i och för sig flertalet PNR-uppgifter kunna röjas för vem som helst utan att skada verksamheten, eftersom de allra flesta uppgifter som enheten för passagerarinformation mottar från lufttrafikföretagen avser passagerare som inte är av intresse för bekämpningen av terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet enligt lagen. Däremot skulle ett röjande av resultatet av enhetens bearbetning och analys av PNR-uppgifterna kunna antas skada kommande insatser som grundas på denna information. Detsamma gäller för PNR-information som har mottagits från andra Även framtagna riskkriterier torde behöva skyddas från offentlighet för att det långsiktiga brottsbekämpande arbetet vid enheten och hos behöriga myndigheter inte ska störas. Sekretess gäller i förhållande till såväl enskilda (fysiska eller juridiska personer) som andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). skyddas av sekretess får inte lämnas ut till enskild eller annan myndighet utan stöd i OSL. Detsamma gäller utländska myndigheter (8 kap. 3 § Sekretessbestämmelser till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott finns i 18 kap. OSL. Enligt 18 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till en förundersökning i brottmål eller ange- lägenhet som avser användning av tvångsmedel i ett sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Enligt andra stycket punkt 2 gäller sekretess även för uppgifter som hänför sig till annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som Även omfattas av bestämmelsen vilket i samman- hanget innebär att också omfattas av bestämmel- Det som åsyftas med andra stycket punkt 2 är brottsföre- byggande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet utan anknytning till något konkret fall. Sekretessen gäller exempelvis för uppgifter hän- förliga till spaningsmetoder och för sådana uppgifter som finns i de regis- ter som används i polisär verksamhet. För uppgifter i t.ex. Polismyn-