prop · H60328 · 2018-12-17 00:00:00 — Vid intervjuer har det framkommit att tillämpning av lagar och förordningar under höjd beredskap, inriktning och stöd i uppbyggandet av civilt försvar samt sambandsmedel hos landsting, kommuner, frivilligorganisationer och privata aktörer upplevs som utmaningar i arbetet med civilt försvar. Även om dessa frågor kan få konsekvenser för Försvarsmakten och de regionala staberna har de ingen direkt bäring på dessa och ingår därmed inte i denna granskningsrapport. Granskningen har genomförts av , under större delen av tiden tillsammans med . och har bidragit med synpunkter på rapporten. 11Försvarsmakten: i fortsatt arbete med Ledning för ett starkare försvar, FM2017-3586:5, s. 2. För etableringen av (P18) finns en upprättad etableringsplan (FM2017- 22378:1). I denna framgår att fortsatt etablering och tillväxt samordnas inom ramen för ordinarie försvarsmaktsplanering genom förändringsförslag, bl.a. avseende regementes förmåga att lösa uppgifter inom ramen för territoriell ledning inklusive målbildsorganisation för staben (huvuddokument s. 3). 12Försvarsmaktens Reglemente Mobilisering (MobR18) är ute på remiss när denna rapport skrivs. 13SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1 Uppbyggnad av totalförsvaret Arbetet med att bygga upp ett nytt totalförsvar pågår . Ett stort antal myndigheter, kommuner och landsting, frivilligorganisationer och privata företag ska inom ramen för det civila försvaret samverka med Försvarsmakten och övriga försvars- och bevakningsansvariga myndigheter. Syftet är att bygga upp ett system som ska verka avskräckande för en eventuell motståndare, utgöra en tröskel mot angrepp samt kunna stå emot påfrestningar inom alla samhällssektorer. beslutade regeringen om planeringsanvisningar för det civila försvaret till myndigheter som omfattas av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.14 I regeringsbeslutet står det att myndigheterna ska återuppta planeringen för sin beredskap inom ramen för det civila försvaret. Försvarsmakten och MSB publicerade 2016 en gemensam grundsyn för planeringen av totalförsvaret. I denna står det bl.a. att:15 Varje myndighet ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Privata företag äger och/eller driver en stor del av försvarsförmåga. Företagen behöver involveras i arbetet med samhällets säkerhet och förberedelserna för höjd beredskap. Beredskapsplanering är inte bara ett offentligt åtagande utan är ett nationellt ansvar som berör hela samhället. Arbetet med att bygga ett delvis nytt totalförsvar har accelererat och genomförs på nationell, regional och lokal nivå. Totalförsvarssamverkan har inletts på alla nivåer. Privat-offentlig samverkan har påbörjats men sker i första hand på nationell nivå, mellan ledningsstaben på Försvarsmaktens högkvarter, MSB, privata företag och branschorganisationer.16 14Regeringsbeslut II:16, Ju2015/00054, Ju2015/00055/SSK, Ju2015/00067/SSK (delvis), Ju2015/09669/SSK. Beslutet hänvisade egentligen till den tidigare förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap som dock upphävdes och ersattes av nuvarande förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 15Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM2016-13584:3, MSB2016-25, s. 3. 16Detta har framkommit vid intervjuer med totalförsvarsavdelningen på LEDS, regionala staber och länsstyrelser. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å 2.2 Nationellt försvar på regional nivå Utvecklingen av Försvarsmaktens regionala organisation är en tydlig återspegling av den säkerhets- och försvarspolitiska utvecklingen i närområde, och verksamhetetens organisation och omfattning har förändrats ett antal gånger sedan . hade militärområden () under ledning av militärbefälhavare. Antalet militärområden varierade men de var tre till antalet när de avskaffades 2000.17 Militärbefälhavaren hade ansvaret för den samlade operativa ledningen av alla stridskrafter inom militärområdet. På nivån under fanns försvarsområden (FO) som leddes av försvarsområdesbefälhavare. och FO hade civila motsvarigheter i civilområden (CIVO) under ledning av civilbefälhavare respektive län under ledning av landshövdingar. Figur 2 Försvarsmaktens regionala ledningsstruktur fram till inrättas – all operativ Anm. HKV = Högkvarteret, = militärområde, FO = försvarsområde, SäkSam = säkerhets- och samverkanssektioner, MD = militärdistrikt, RS = regional stab. Källa: Försvarsmakten. ersattes av militärdistrikt (MD) som hade motsvarande geografiska indelning men de territoriella och operativa uppgifterna överfördes till den då nyinrättade operativa insatsledningen vid Högkvarteret (HKV).18 Den operativa ledningen av förband centraliserades således och kvar i militärdistrikten blev uppgifter kopplade till viss territoriell verksamhet, utbildning av 17Norra militärområdet, Mellersta militärområdet och Södra militärområdet. fanns också militärkommando, som var underställt Mellersta militärområdet. 18Militärkommando upplöstes och istället bildades . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hemvärnsförbanden och samverkan med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsaktörer. /2006 upphörde militärdistriktsorganisationen och fyra säkerhets- och samverkanssektioner (SäkSam), som funktionsleddes av Högkvarteret, tog över uppgifterna att samordna den militära säkerhetstjänsten och att samverka med civila aktörer på regional och lokal nivå. inrättades insatsledning , en särskild enhet vars arbete syftade till att skydda vitala samhällsfunktioner i , och med mandat att samverka med relevanta aktörer inom området. Övriga uppgifter övertogs av Högkvarteret; Försvarsmaktens ledning centraliserades därmed ytterligare. genomgick Försvarsmakten en omorganisation som innebar en decentralisering från Högkvarteret och att den regionala organisationen återigen stärktes. indelades i fyra militärregioner, och i varje militärregion inrättades en regional stab under ledning av en Chef stab. Inrättandet gjordes efter ett internt analysarbete som ledde till slutsatsen att ledningen av Hemvärnet behövde decentraliseras, som civil–militär samverkan på regional nivå behövde stärkas.19 Regional försvarsplanering, ledning av territoriell verksamhet, viss säkerhets- och underrättelsetjänst och samverkan med civila aktörer inom ramen för totalförsvaret lades på de regionala staberna. har innehållet och omfattningen av de regionala stabernas uppgifter delvis ökat, framförallt inom försvarsplanering, som uppgifter kopplade till värdlandsstöd har tillkommit. De regionala staberna förlades till ett regemente inom respektive militärregion, och cheferna på fyra regementen blev tillika chefer för varsin regional stab. MR Norr leds från , MR Mitt från , MR Väst från (J9-funktionen med ansvar för civil–militär samverkan är placerad i ) och MR Syd från Revingehed (se Figur 3). I och med inrättandet av de regionala staberna upphörde SäkSam-sektionerna och insatsledning . blev Chef stab en fristående tjänst.20 19Utredning regional ledning – remiss, 2011, HKV 02 324:55126. 20Försvarsmakten: ÖB beslut i fortsatt arbete med Ledning för ett starkare försvar, FM2017-3586:5, s. 1. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å Figur 3 indelat i fyra militärregioner (MR); MR Norr, MR Mitt, MR Väst och MR Syd; och 21 län (J9-funktionen placerad i ) Regional stab i Revingehed R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den geografiska indelningen av militärregionerna baserades på tidigare indelning i militärområden och militärdistrikt, en fiendes förväntade angreppsmönster, antalet direkt underställda chefer, civila samverkanspartner och annan planering.21 Indelningen innebar att det geografiska området för MR Norr omfattar fyra län, MR Mitt sju län, MR Väst fyra län och MR Syd sex län (se bilaga 1). Inrättandet 2013 av de fyra regionala staberna innebar 130 nya tjänster i grundbemanning, tjänster som huvudsakligen fördes över från de tidigare SäkSam-sektionerna och från insatsledning . I Försvarsmaktens årsredovisning 2012 beskrivs hur beslutsprocessen inför inrättandet av de regionala staberna gick till:22 Försvarsmakten föreslog i Försvarsmaktens budgetunderlag 2011 (BU 11) att det inom insatsorganisationen inrättas fyra regionala chefer med staber för att under chefen för insats samordna markterritoriell verksamhet. Genom regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten har regeringen beslutat att dessa staber ska vara operativa och ingå i insatsorganisationen . Regionala staber personalförsörjs i huvudsak genom överföring från säkerhets- och samverkanssektioner samt insatsledning och övertar därmed deras uppgifter. Förslag till organisation, grundorganisatorisk tillhörighet och uppgifter framtogs inom ramen för ett särskilt projekt. Staberna organiserades till del från för att kunna övas och utveckla metoder i syfte att vara operativt användbara från . De fyra regionala staberna är organiserade under Livgardet, I 19, P 4, och P 7 och cheferna är tillika chefer för dessa organisationsenheter. Inget särskilt riksdagsbeslut fattades med anledning av inrättandet av de regionala staberna, men antog budgetpropositionen , där Försvarsmaktens avsikter att inrätta de fyra regionala staberna framgick.23 Inrättandet föregicks heller inte av ett särskilt regeringsbeslut.24 21Intervju med rikshemvärnschefen, . 22Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 52. 23Budgetpropositionen Utgiftsområde 6, prop. 2011/12:1, s. 34. 24Enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten bestämmer Försvarsmakten sin egen grundorganisation i de delar den inte är reglerad i denna förordning. Av 16 § framgår att Försvarsmakten även bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å 3 Slutsatser och rekommendationer Nedan följer de slutsatser som drar av granskningen samt rekommendationer riktade till Försvarsmakten. iakttagelser, mer detaljerade slutsatser och ytterligare tre rekommendationer till Försvarsmakten redovisas i en hemlig promemoria som har delgivits Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. sammanvägda bedömning är att den övergripande målsättningen i inriktningspropositionen är uppfylld, det vill säga att de regionala stabernas arbete bidrar till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. bedömer vidare att de regionala staberna tillsammans med bl.a. länsstyrelser är centrala aktörer i utvecklingen av totalförsvaret på regional nivå. Vid högre konfliktnivåer begränsas dock de regionala stabernas möjlighet att lösa sina uppgifter av ett antal brister i såväl förutsättningar som arbetsmetoder, som inte fullt ut är ändamålsenliga. anser att regeringens styrning av Försvarsmakten avseende de regionala staberna är tillräckligt tydlig, har relevans för uppgiften och sker med rimlig frekvens. Detsamma gäller för Försvarsmaktens återrapportering, såväl internt som till regeringen. bedömer att Försvarsmaktens interna styrning av de regionala staberna har relevans för uppgiften och sker med rimlig frekvens, men att de interna styrdokumenten avseende staberna inte är tillräckligt tydliga, och Försvarsmaktens möjligheter att göra en korrekt värdering av deras krigsduglighet och resursbehov försvåras av att den fullständiga bilden av de regionala stabernas uppgifter inte kan fås samlat. Försvarsmaktens begränsade styrning av de regionala staberna med avseende på harmonisering och framtagande av bästa praxis innebär också att staberna inte drar nytta av varandras erfarenheter i tillräcklig utsträckning, vilket annars sannolikt hade kunnat öka ändamålsenligheten i deras arbete. De regionala staberna har heller inte själva harmoniserat sina arbetssätt sinsemellan i någon större utsträckning. När det gäller att leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå är det svårt att bedöma i vilken utsträckning de regionala staberna kan göra detta på ett ändamålsenligt sätt, eftersom uppgiften i första hand blir aktuell vid högre konfliktnivåer och eftersom staberna inte har övats i sin fullständiga ledningsroll. Den regionala staben i MR Mitt möter särskilda geografiska och uppgiftsmässiga utmaningar, inte minst kopplat till att såväl rikets ledning som Försvarsmaktens 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N högkvarter återfinns inom militärregionens geografiska ansvarsområde. bedömning är att den regionala staben i MR Mitt inte på samma sätt som övriga regionala staber kan lösa sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt under de förutsättningar som råder. Utöver dessa slutsatser ser en risk för att den förskjutning i bemanning som Försvarsmakten planerar, från taktiska officerare mot specialistofficerare med lägre grad, kan få negativa konsekvenser för de regionala stabernas möjligheter att lösa sina uppgifter. 3.2 Rekommendationer riktade till Försvarsmakten lämnar följande rekommendationer till Försvarsmakten: 1.Tydliggör styrdokument så att de regionala stabernas uppgifter framgår tydligt och samlat, i syfte att skapa tydlighet för staberna och underlätta krigsförbandsvärderingen och rapporteringen till regeringen. 2.Harmonisera de regionala stabernas arbete i större utsträckning och se till att effektiva arbetssätt delas och implementeras av alla regionala staber i de fall det är lämpligt. 3.Se till att de regionala staberna övas i sin fullständiga roll att leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå. 4.Överväg åtgärder som kan öka den regionala staben i MR Mitts möjligheter att lösa sina tilldelade uppgifter på ett mer ändamålsenligt sätt. 5.Beakta bemanningsbehovet vid de regionala staberna med avseende på bakgrund och erfarenhet. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L T F Ö R S V A R P Å R E G I O N A L N I V Å Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 2008/09:140 Ett användbart försvar. 2011/12:1 Budgetpropositionen . 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. Riksdagsskrivelse 2014/15:251. betänkande 2014/15:FöU11. SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Rapporter och andra handlingar från myndigheter Försvarsmakten: Utredning regional ledning – remiss, 2011, HKV 02 324:55126. Försvarsmakten: Lydnadsförhållanden och uppgifter för regional stab, FM2013-1680:1. Försvarsmakten: Militärstrategisk doktrin – MSD 16, FM2016-7616:1 Försvarsmakten: Reglemente Mobilisering MobR 2018, Remissutgåva 2, FM2016- 21855:44. Försvarsmakten: Etableringsplan Regemente (P 18), FM2017-22378:1. Försvarsmakten: i fortsatt arbete med Ledning för ett starkare försvar, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: kommer att möta utmaningarna – gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM2016-13584:3, MSB2016-25. Regeringsbeslut II:16, Ju2015/00054, Ju2015/00055/SSK, Ju2015/00067/SSK (delvis), Ju2015/09669/SSK. Försvarsmaktens årsredovisning 2012. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förband, skolor och I 19 () F 21 () K 3 () Lv 6 () P 4 () F 7 () P7 (Revingehed) F 17 () HvSS (Vällinge) 3. sjöstridsflj. Amf 1 () 4. sjöstridsflj. 1. ubflj. med dessa regioner) Andel av landets yta; R I K S R E V I S I O N E N NATIONELLT FÖRSVAR PÅ REGIONAL NIVÅ – DE REGIONALA STABERNAS ROLL OCH ANSVAR Försvarsmakten genomgick 2013 en omorganisation som innebar en decentralisering av vissa uppgifter från Högkvarteret till fyra nyinrättade regionala staber. De regionala staberna fick ansvar att leda underställda förband och stödja på operativ och taktisk nivå, samverka med civila aktörer, genomföra regional försvarsplanering, leda regional säkerhets- och underrättelsetjänst samt ge stöd till samhället. och regeringens övergripande mål för de regionala staberna är att de ska bidra till Försvarsmaktens förmåga att lösa nationella uppgifter genom att utöva territoriell ledning, leda hemvärnsförbanden och ge stöd till samhället. har granskat om staberna har förutsättningar att lösa sina huvuduppgifter och om arbetet sker på ett ändamålsenligt sätt, i syfte att bedöma om det övergripande målet är uppnått. sammanvägda bedömning är att och regeringens målsättning är uppnådd, och att de regionala staberna tillsammans med bl.a. länsstyrelser är centrala aktörer i utvecklingen av totalförsvaret på regional nivå. Vid högre konfliktnivåer begränsas dock de regionala stabernas möjligheter att lösa sina uppgifter av vissa brister i förutsättningar och arbetsmetoder. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , , Hellmark , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om nationellt försvar på regional nivå