prop · H503147 · 2018-03-14 00:00:00 — håller vikten av riskbaserad kontroll. kontrollen ska baseras på en riskvärdering utifrån de kontrollprogram som företagaren eller branschen är anslutna till. SLU efterlyser förslag till hur en tydlig prioritering av allvarliga fall ska ske och hur en riskbaserad kontroll kan tillämpas. kommun poängterar behovet av tydliga riktlinjer och vägled- ningar för en ändamålsenlig djurskyddskontroll. anläggningar och tillstyrker förslaget om rådgivning och information till enskilda. Länsstyrelserna i län, och samt önskar att uttrycket rådgivning förtydligas. i län önskar ett förtydligande av hur kravet på rådgivning och information förhåller sig till EU:s kontrollför- ordning (EG) nr 882/2004. i och Djur- skyddsinspektörernas påtalar att uttrycket rådgivning är laddat, att den vanligen är förknippad med specifika rådgivningsorgan som djurhållaren själv anlitar samt att det kan få negativa konsekvenser både för djurhållaren och myndigheten om myndigheten ger råd som visat sig vara olämpliga. i framför liknande synpunkter. anser att det är fel att kontroll- myndigheten ska ha dubbla roller, dvs. både ge råd och kontrollera före- tag. Förbundet förespråkar att uppgifter som rådgivning, information och kursverksamhet utförs av branschorganisationer. Hästföretagarna fram- för liknande synpunkter medan nio andra hästorganisationer däremot ser positivt på att djurskyddskontrollanterna ska vara mer rådgivande och erbjuda hjälp till djurägarna. Skälen för regeringens förslag: Enligt 24 a § första stycket djur- skyddslagen samordnar den kontrollmyndighet som regeringen be- stämmer övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska vidare enligt andra stycket i nämnda bestämmelse genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna. I 63 § djurskyddsförordningen föreskrivs att ska sam- ordna övriga kontrollmyndigheter och ge råd, stöd och vägledning till dem. Bestämmelsen i 24 a § djurskyddslagen infördes i samband med den anpassning av djurskyddslagen som då gjordes till förordning (EG) nr 882/2004. ersattes, så som kort berörts i föregående avsnitt, det tidigare uttrycket tillsyn med uttrycket offentlig kontroll, som an- vänds i förordning (EG) nr 882/2004. Offentlig kontroll ansågs generellt vara ett snävare uttryck eftersom det till skillnad från tillsyn vanligtvis enbart innefattar rent operativa tillsynsuppgifter. De samordnande och stödjande funktionerna i förhållande till andra tillsynsmyndigheter som ingick i den centrala myndighetens (och tidigare också i de regionala myndigheternas) tillsynsuppdrag ansågs därför falla utanför uttrycket offentlig kontroll. Det bedömdes mot den bakgrunden vara nödvändigt att särskilt föreskriva om denna skyldighet (prop. 2005/06:128, s. 148 och 323 f). Offentlig kontroll innefattar inte heller generella serviceuppgifter i för- hållande till allmänheten i form av bl.a. rådgivning och allmän informat- ion. Dessa uppgifter bedömdes dock som väsentliga medel för att se till att lagstiftningens syfte uppnås. Det konstaterades också att det i det enskilda fallet kan vara svårt att skilja denna verksamhet från kontroll- funktionen, eftersom det är nödvändigt att inom kontrollverksamheten t.ex. utbyta information och föra en framåtsyftande dialog mellan den enskilde och kontrollmyndigheten. Bedömningen gjordes därför att även 2017/18:147 denna skyldighet borde regleras särskilt i lagen (prop. 2005/06:128, s. 148 och 323 f). Utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen förs över till den nya lagen och understryker vikten av samordning mellan länsstyrelserna och dialog mellan kontrollmyndigheterna och djurhållarna. Några remissinstanser invänder mot att uttrycket rådgivning används i lagtexten eftersom det anses vara otydligt eller mindre lämpligt. Rege- ringen vill med anledning av detta betona att en av kontrollens viktigaste funktioner är att vara främjande eller förebyggande. Det är viktigt att kontrollmyndigheterna även genom information kan underlätta för den enskilde att uppfylla lagstiftningens krav och därmed främja en god djur- välfärd och förebygga djurskyddsproblem. Det handlar i detta fall om en dialog mellan kontrollmyndigheten och djurhållaren där djurhållaren kan få en tydlig återkoppling om vilka brister kontrollmyndigheten funnit och få viss enklare information om hur man kan komma tillrätta med denna typ av brister. Någon mer omfattande och individuell rådgivning, lik- nande den som t.ex. branschorganisationer och särskilda rådgivnings- firmor tillhandhåller är det inte fråga om. Inte heller kan den enskilda djurskyddsinspektören lämna alltför detaljerade och styrande råd i sam- band med kontrollen eftersom det då finns risk för att det uppstår en intressekonflikt eller en jävssituation om kontrollmyndigheten i ett se- nare skede skulle behöva ingripa med beslut om t.ex. förelägganden eller förbud. Regeringen delar därför utredningens bedömning och föreslår att be- stämmelsen om samordning mellan kontrollmyndigheterna och dialog mellan kontrollmyndigheten och djurhållarna förs över i sin helhet till den nya lagen. ”EG” bör dock ersättas med ”EU”. Som har angetts i föregående avsnitt har och rådet antagit en ny förordning om offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet på bl.a. djurskyddsområdet (förordning (EU) 2017/625) som fr.o.m. kommer att ersätta förordning (EG) nr 882/2004. Regeringen avser att i ett senare lagstiftningsärende åter- komma med förslag till de författningsändringar som krävs med anled- ning av förordning (EU) 2017/625. Flera remissinstanser framhåller vikten av samordning, vägledning och riktlinjer. Vidare efterlyser SLU förslag till förbättringar när det gäller myndigheternas tillämpning av lagstiftningen på ett enhetligt sätt. Vissa remissinstanser, bl.a. Grisföretagare och SLU, lyfter också fram behovet av prioriteringar och riskvärdering i kontrollen. Regeringen instämmer givetvis i att det är mycket viktigt att djur- skyddskontrollen är likvärdig och effektiv i hela landet, vilket också var syftet med den omorganisation av verksamheten som genomfördes . Ansvaret för den operativa kontrollen överfördes då från kommunerna till länsstyrelserna. Statskontoret utvärderade, på uppdrag av regeringen, omorganisationen 2011 och konstaterade i sin rapport att kontrollen ut- vecklats positivt, bl.a. genom att likvärdigheten och samordningen hade ökat (Djurskyddskontrollens utveckling, Statskontoret 2011:23). Stats- kontoret bedömde dock att det fanns utrymme för ytterligare effektiviseringar och föreslog bl.a. att styrningen, uppföljningen och utvärderingen av kontrollen skulle öka. Sedan Statskontorets rapport överlämnades har regeringen, Jordbruks- verket och länsstyrelserna kontinuerligt arbetat med att utveckla kon- trollen. Exempel på åtgärder som vidtagits är bl.a. inrättandet av råd för samordning av djurskyddskontrollfrågor (Landsbygdsdepartement L2012/00649/DL). Rådet arbetar bl.a. med att inventera områden där samsyn och samverkan behöver utvecklas och en för kontrollmyndighet- erna gemensam målbild för djurskyddsarbetet tas fram och revideras kontinuerligt. tar successivt fram och vidareutvecklar vägledningar och checklistor till de övriga kontrollmyndigheterna för att underlätta kontrollarbetet och likrikta bedömningarna. Myndigheten anordnar vidare, delvis i samarbete med Nationellt centrum för djurväl- färd vid SLU, s.k. kalibreringskurser, i syfte att stärka kompetensen och öka samsynen i olika djurskyddsfrågor. Kurserna har riktat sig till kon- trollpersonal hos länsstyrelserna men även till företrädare för branscher- nas egen kontroll, veterinärer i fältverksamhet och rådgivningspersonal. och länsstyrelserna har utvecklat ett gemensamt IT-stöd för att på ett bra sätt kunna hantera, registrera och utvärdera genomförda kontroller och har även tagit fram en modell för att risk- klassificera olika djurverksamheter för att rikta djurskyddskontrollen till den djurhållning där den behövs som bäst men också för att djurhållare med jämförbara djurvälfärdsrisker ska kontrolleras i likvärdig omfattning i hela landet. Inom ramen för livsmedelsstrategin (prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela lan- det) beslutade regeringen att tillföra vissa tillfälliga ytterligare medel som myndigheten fick i uppdrag att genom- föra åtgärder för att bl.a. stödja kompetensutvecklingen hos kontroll- myndigheterna och utvecklingen av digitala verktyg som bidrar till att öka kvaliteten, likvärdigheten och effektiviteten i djurskyddskontrollen (N2017/01029/SUN). ska lämna en årlig redovisning till om uppdragets genomförande och lämna en slutredovisning . I sammanhanget kan det även omnämnas att regeringen i propositionen En livsmedelsstrategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet (prop. 2016/17:104, s. 36) bedömde att det skulle vara värdefullt att öka kontaktytorna mellan myndigheterna och privata rådgivnings- organ och undersöka om de kan arbeta tillsammans för att identifiera och fylla företagens behov av kunskaps- och kompetenshöjning. Regeringen har i linje med detta beslutat att ge i uppdrag att se om det går att utveckla en rådgivningsmodell liknande Greppa Näringen inom animalieproduktionens område och för andra, djurrelaterade lant- bruksverksamheter (N2017/01029/SUN). Greppa Näringen är ett projekt på miljöområdet där , som är ytterst ansvarigt för projektet, arbetar tillsammans med länsstyrelserna, LRF och privata rådgivningsorgan för att överföra kunskap till företagare om lösningar som ligger i framkant avseende utsläpp av klimatgaser, minskad övergödning och säker användning av växtskyddsmedel. Kun- skapsöverföringen utgör en drivkraft för lönsam tillväxt i den svenska lantbruksnäringen. 2017/18:147 13.3 Kontrollmyndigheternas skyldighet att beivra Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelse om att kontrollmyn- digheterna ska verka för att överträdelser av lagstiftningen beivras förs över till den nya lagen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en bestämmelse om skyldighet för kontrollmyndigheterna att anmäla överträdelser till Po- lismyndigheten eller om anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att det läggs till att en kontrollmyndighet ska anmäla överträdelser av lagstiftningen till eller när det är befogat från djurskyddssynpunkt. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker en knapp tredjedel, däribland i , kom- mun, nio hästorganisationer samt Djurskyddet förslaget i sin helhet. Ytterligare en dryg tredjedel av de remissinstanser som yttrar sig är po- sitiva till att anmälningsskyldigheten tydligt framgår av lagen eller har inga invändningar mot det, men har synpunkter på hur den är utformad. , fyra länsstyrelser, , () samt anser att anmälningsskyldigheten måste förtydligas. ombudsmän (), och Rikspolis- styrelsen (numera ) ifrågasätter att skyldigheten be- gränsas till situationer där anmälan är ”befogad från djurskyddssyn- punkt”. JO och förespråkar att alla misstankar om brott ska anmälas till polis eller åklagare. Det är sedan de rättsvårdande myndigheternas uppgift att utreda och bedöma om det är fråga om ett brott eller inte. , Länsstyrelserna i och samt Djurens Rätt framför liknande synpunkter. JO och i föreslår att anmälningsskyldigheten utfor- mas i likhet med bestämmelsen i 26 kap. 2 § . i och anser att det bör sakna betydelse för anmälningsskyldigheten om överträdelsen rättas eller inte. Anmälningsskyldighet bör föreligga även om överträdelsen rättas till . Djurens Rätt anser att undantag från anmälningsskyldig- heten endast ska kunna göras om avvikelsen är lindrig och rättas till . Slutligen avstyrker en knapp tredjedel av remissinstanserna, bestående av () och ytterligare tio organisationer inom lantbruksnäringen, förslaget med hänvisning till att resurserna bör inriktas på de allvarliga problemen och inte på förseelserna. Andra skäl som dessa remissinstanser lyfter fram för ett avstyrkande är att en så bred anmälningsplikt leder till en omfattande administration. Remissinstan- serna ifrågasätter också utredningens slutsats att kontrollmyndigheterna inte anmäler ärenden till åtal i tillräcklig omfattning. Om en sådan skärpt anmälningsplikt som utredningen förslår införs bör den begränsas till att gälla ärenden av betydande allvarlighetsgrad. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 24 b § djurskydds- lagen föreskrivs att den myndighet som utövar offentlig kontroll ska verka för att överträdelser av lagen, av de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller av de EG-bestämmelser som kom- pletteras av lagen, beivras. Bestämmelsen infördes som en bestämmelse med samma innehåll infördes i 13 § livsmedelslagen (2006:804). Det ansågs vara angeläget att det uttryckligen angavs att kontrollmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser eftersom en sådan bestämmelse kan fungera som ett viktigt incitament för myndig- heterna att medverka till lagföring för brott (prop. 2005/06:128, s. 324). JO har i ett beslut (dnr 6281–2012) uttalat att den nuvarande bestämmelsen innebär en skyldighet för att göra anmälan till polis eller åklagare om i sin verksamhet som kontroll- myndighet har iakttagit något sådant som objektivt utgör brott mot djur- skyddslagen. Från den angivna skyldigheten kan, enligt JO, möjligen undantag göras för de allra mest bagatellartade överträdelserna. Utredningen föreslår att bestämmelsen i 24 b § förs över till den nya lagen med tillägget att kontrollmyndigheten ska anmäla överträdelser till eller när det är befogat från djur- skyddssynpunkt. Utredningen anför att statistik från visar att få brott anmäls till åtal av länsstyrelserna. Anmälningsskyldig- heten bör enligt utredningen avse överträdelser som är av betydelse för djurskyddet och brister som inte rättas till . Syftet med den föreslagna regleringen av anmälningsskyldigheten är att åstadkomma en mer effektiv och likartad hantering av anmälningar av överträdelser av lagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt och önsk- värt att alla kontrollmyndigheter har liknande rutiner för anmälningar av brott mot djurskyddslagstiftningen. Det är, som JO och Åklagarmyndig- heten framhåller, i allmänhet en lämplig ordning att misstankar om brott anmäls till polis eller åklagare eftersom det är de rättsvårdande myndig- heternas uppgift att utreda och bedöma om det är fråga om ett brott eller inte. När det gäller djurskyddslagen kan det dock konstateras att över- trädelser av ett relativt stort antal bestämmelser i lag, förordning och föreskrift är straffbelagda. Många av bestämmelserna är formule- rade på ett sådant sätt att även en och samma bestämmelse täcker gär- ningar som kan vara såväl mindre allvarliga som mycket allvarliga från djurskyddssynpunkt. kan och ska också vidta andra åtgärder för att komma tillrätta med en överträdelse, t.ex. meddela före- lägganden. Om alla överträdelser som är straffbelagda skulle anmä- las till polis och åklagare skulle avsevärt fler ärenden behöva hanteras av rättsväsendet, som länsstyrelserna har möjlighet att vidta admi- nistrativa åtgärder. Det är angeläget att såväl kontrollmyndigheternas som rättsväsendets resurser används på ett effektivt sätt och det kan ifrå- gasättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ända- målsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. Det är inte svårt att föreställa sig att kontrollmyndigheten i vissa situat- ioner – där den aktuella gärningen också är mindre allvarlig från djur- skyddssynpunkt – kan komma längre genom att vidta andra åtgärder än 2017/18:147 genom att anmäla överträdelsen till polis eller åklagare. med- för den föreslagna begränsningen av anmälningsplikten till fall då anmä- lan är befogad från djurskyddssynpunkt att det ligger nära till hands att ställa sig frågan om skälen för att kriminalisera gärningen allmänt sett är tillräckliga. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör göras en ytterligare översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra eventuella överträdelser där kriminalisering inte kan anses vara befogad från djurskyddssynpunkt. Först i samband med en sådan översyn bör det bedömas om kontrollmyndigheternas skyl- dighet att anmäla överträdelser ska förtydligas och i så fall hur ett sådant förtydligande bör utformas. I avvaktan på detta bör den nuvarande be- stämmelsen i djurskyddslagen om skyldighet att beivra överträdelser föras över till den nya lagen. ”EG” bör dock ersättas med ”EU”. 13.4Bemyndiganden att meddela föreskrifter om offentlig kontroll Regeringens förslag: Bemyndigandena för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om den offentliga kontrollen och skyldighet för ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att lämna information till den samordnande kontrollmyndigheten förs över till den nya lagen utan ändring i sak. Även bemyndigandet för regeringen att föreskriva om vilka be- stämmelser i förordning (EG) nr 882/2004 som ska tillämpas vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsme- delsproducerande djur förs över till den nya lagen utan ändring i sak. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kontrollpersonalens kompetens. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om kontroll- personalens kompetens. Remissinstanserna: i och Mjölk- bönder är positiva till den föreslagna rätten att meddela föreskrifter om kontrollpersonalens kompetens. i påtalar att uttrycket kompetens vilar på fler ben än det teoretiska och att förmåga att analysera, kommunicera och arbeta självständigt är viktigt för ett gott djurskyddsarbete. Mjölkbönder önskar att utredningen hade gett tydligare riktlinjer för kravet på kompetens och utbildning för kontroll- personalen. De övriga tre remissinstanserna som kommenterar förslagen pekar på ett behov av att ändra bemyndigandet gällande kontrollorganens upp- giftsskyldighet. anser att myndigheten ska kunna före- skriva om en skyldighet för kontrollorgan att lämna information inte enbart till den samordnande myndigheten () utan även till de operativa kontrollmyndigheterna (länsstyrelserna). och anser att kontrollorganen ska vara skyldiga att lämna information till de operativa kontrollmyndigheterna (länsstyrelserna) i stället för till den samordnande myndigheten. Inga remissinstanser kommenterar förslaget om bemyndigande be- träffande förordning (EG) nr 882/2004. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 25 § djurskydds- lagen föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas och om skyldighet för ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kon- trollen att lämna information till den samordnande kontrollmyndighet som avses i 24 a § första stycket. I 25 a § djurskyddslagen anges att rege- ringen får meddela föreskrifter om vilka bestämmelser i förordning (EG) nr 882/2004 som ska tillämpas vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur. Utredningen har föreslagit att dessa bestämmelser ska föras över till den nya lagen, med tillägget att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer också ska få meddela föreskrifter om kontroll- personalens kompetens. Utredningen anför att det är av stor vikt att den kontrollpersonal som utför kontrollarbetet har rätt utbildning och kompe- tens och anser därför att detta bör regleras. Utredningen menar att detta skulle höja kontrollpersonalens status. Regeringen delar utredningens bedömning att det är mycket viktigt att personal som utför djurskyddskontroll, liksom alla som utför myndig- hetsutövning mot enskilda, har lämpliga och tillräckliga kunskaper och färdigheter för att på ett tillfredsställande sätt kunna fullgöra sin uppgift. Ett sådant krav finns i 24 § andra stycket djurskyddslagen och rege- ringen har i avsnitt 13.1 föreslagit att den bestämmelsen ska överföras till den nya lagen. Regeringen anser däremot inte att det är lämpligt att i föreskrifter ställa upp tvingande krav på vissa kvalifikationer för djur- skyddskontrollanter. Den typen av reglering finns inte beträffande myn- dighetsanställda som utför tillsyn eller kontroll på andra områden. I Sve- rige är det tvärtom relativt ovanligt med sådan behörighetsreglering och den förbehålls sektorer där särskilt höga kompetenskrav behöver ställas, t.ex. för yrken inom hälso- och sjukvården. Det bedrivs också hos Jord- bruksverket och övriga kontrollmyndigheter ett kontinuerligt arbete för att på andra sätt säkerställa att kontrollpersonalen har lämplig kompetens. Utredningens förslag i den delen bör alltså inte genomföras. anser att ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen ska vara skyldigt att lämna information inte enbart till den samordnande myndigheten () utan även till de operativa kontrollmyndigheterna (länsstyrelserna). Information om resultat från den kontroll som kontrollorganen utfört kan vara nödvändig för att läns- styrelserna ska kunna utföra sina uppgifter och t.ex. besluta om åtgärder om brister har konstaterats vid kontrollorganens kontroll. En sådan informationsskyldighet som efterfrågas följer dock redan av artikel 5.2 e i förordning (EG) nr 882/2004 (och av artikel 32 i förordning (EU) 2017/625 som ska tillämpas ). Rege- ringen anser därför inte att det finns något behov av att utöka det aktuella bemyndigandet. Regeringen finner i övrigt inte skäl att ändra bestämmelserna i 25 och 25 a §§ djurskyddslagen utan bedömer, i likhet med utredningen, att de bör föras över till den nya lagen med vissa språkliga justeringar. 2017/18:147 ringen bedömer att det är ändamålsenligt att bemyndigandet att före- skriva vilka bestämmelser i förordning (EG) nr 882/2004 som ska tilläm- pas vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livs- medelsproducerande djur inte begränsas till en viss lydelse av förord- ningen utan att hänvisningen bör vara dynamisk. Det bedöms inte nöd- vändigt att vid varje en ändring i EU-förordningen på nytt ska behöva ta ställning till bemyndigandet. I sammanhanget kan nämnas att regeringen avser i ett senare lagstift- ningsärende återkomma med förslag till de författningsändringar som krävs med anledning av förordning (EU) 2017/625. 13.5Avgifter för offentlig kontroll Regeringens förslag: Nuvarande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att betala en avgift för offentlig kontroll och i ärenden och om beräkningen av avgifter förs över till den nya lagen utan ändring i sak. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna kommenterar försla- Skälen för regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 25 b § djurskyddslagen meddela före- skrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll enligt lagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG- bestämmelser som kompletteras av lagen, och i ärenden enligt lagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG- bestämmelser som kompletteras av lagen.