prop · H503279 · 2018-07-17 00:00:00 — I andra stycket anges bl.a. att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Regleringen i vissa specialförfattningar I mål om beredande av tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM, ska förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. I andra mål enligt lagen prövar rätten om det finns skäl att hålla muntlig förhandling. Om någon part begär muntlig förhandling, ska sådan hållas (39 § LVM). I mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, ska förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas, om någon part begär det (35 § LVU). I ett mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT, ska förvaltningsrätten hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Vid prövning av beslut om sluten psykiatrisk tvångsvård av en patient som är intagen för frivillig psykiatrisk vård ska förvaltningsrätten hålla muntlig förhandling endast om patienten begär det eller om förvaltningsrätten finner skäl för det (36 § LPT). Bestämmelserna i 36 § LPT gäller även i mål enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, förkortad LRV, dock inte i mål om tillstånd att vistas på egen hand utanför vårdavdelningen men inom sjukvårdsinrättningens område (21 b § LRV). I mål om isolering, fortsatt isolering eller upphörande av isolering enligt smittskyddslagen (2004:168) ska förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas i sådana mål om någon part begär det (8 kap. 6 § smittskyddslagen). Förfarandet i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling i en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling ska vidare hållas i en migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som är en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES- medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen Prop. 2017/18:279 och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i en migrationsdomstol, om det begärs av en sådan utlänning och om han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse (16 kap. 5 § utlänningslagen). 6.2Tydligare och mer generösa regler om muntlig förhandling Regeringens förslag: Förvaltningsrätten ska hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att det i lagtexten ska anges att muntlig förhandling får ingå i handläggningen och att det ska gälla i alla instanser. Utredningen föreslår att muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen. Utredningen föreslår att regeln om när rätten ska hålla muntlig förhandling på begäran av en enskild part endast ska gälla i förvaltningsrätten. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller invänder inte mot dem. ombudsmän, i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, och tillstyrker förslagen i deras helhet. Kammarrätten i tillstyrker förslagen i den mån domstolarna tillskjuts tillräckliga resurser. påpekar att bestämmelsen i princip har varit oförändrad sedan den infördes och anser att det är positivt att den uppdateras och förtydligas. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i avstyrker eller ifrågasätter behovet av förslagen i deras helhet eller i väsentliga delar. Förslaget om en generell möjlighet att hålla muntlig förhandling tillstyrks av det fåtal remissinstanser som uttalar sig särskilt om det, bl.a. Kammarrätten i och . Förslaget om en obligatorisk regel om muntlig förhandling av utredningsskäl mottas i huvudsak positivt av remissinstanserna. Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget och anför att det finns situationer när det visserligen kan vara till fördel för utredningen att hålla muntlig förhandling i förvaltningsrätten, men detta ändå inte är rimligt med hänsyn till frågans begränsade betydelse eller till kostnaderna för att anordna förhandlingen. Även Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget och anser att det till viss del begränsar handlingsutrymmet för domstolen och riskerar att fördyra processen. Vissa remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i och , anser att regeln även fortsättningsvis bör vara fakultativ. Förvaltningsrätten i påpekar att förslaget kan få konsekvensen att rätten tvingas hålla muntlig förhandling i mål där parterna explicit inte vill ha en sådan. 2017/18:279 En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Förvaltningsrätten i , , och , tillstyrker eller framför ingen invändning mot förslaget att förstärka enskilda parters rätt till muntlig förhandling i förvaltningsrätten. ombudsmän och Kammarrätten i framhåller att förslaget innebär att bestämmelsen kommer att stämma bättre överens med åtaganden enligt . Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget eftersom domstolen i praktiken redan tillämpar en sådan ordning. Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget med hänvisning till att den nuvarande lydelsen av bestämmelsen uppfyller kraven enligt Europarätten. Även Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget och anför att det kommer att leda till längre handläggningstider för parterna och ökade kostnader för staten, utan någon egentlig förbättring för parterna. Förvaltningsrätten i menar att förslaget innebär en klar begränsning av domstolens möjlighet att neka muntlig förhandling och därmed medför att processen blir dyrare och mindre effektiv. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är olämpligt att ta bort den ventil som medger att förvaltningsrätten inte håller muntlig förhandling om särskilda skäl talar mot det. Om den föreslagna ändringen genomförs anser Förvaltningsrätten i att offentliga och enskilda parter ska ha lika rätt till muntlig förhandling. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att särskilda överväganden bör göras avseende mål om omhändertagande enligt LVU och prövningar av interimistisk karaktär. Förvaltningsrätten i anser vidare att mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen inte bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Några remissinstanser, bl.a. , Företagarna, skattedelegation och , är negativa till förslaget att ta bort regeln om när kammarrätten ska hålla muntlig förhandling på begäran av en enskild part. befarar att yrkanden om muntlig förhandling kommer att nekas i större utsträckning och förordar därför att möjligheten till muntlig förhandling ska vara densamma i kammarrätten som i förvaltningsrätten. Skälen för regeringens förslag Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna är enligt huvudregeln skriftligt. Domstolen har dock möjlighet att vid behov låta muntliga inslag ingå i handläggningen. Enligt regeringen bör denna grundläggande ordning bestå. Däremot finns det anledning att överväga den närmare regleringen av handläggningsformerna i förvaltningsprocessen. Det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade och leder till ett snabbt och kostnadseffektivt förfarande, som de tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och motsvarar åtaganden enligt . Reglerna ska även vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna. Det bör inte vara obligatoriskt att hålla muntlig förhandling av utredningsskäl I 9 § andra stycket FPL föreskrivs att en muntlig förhandling beträffande viss fråga får ingå i handläggningen, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. En muntlig förhandling kan vara till fördel för utredningen på flera olika sätt. Förhandlingen kan t.ex. anordnas för att hålla förhör med ett vittne eller en sakkunnig. En annan situation där utredningsfunktionen är framträdande är när en muntlig förhandling hålls i syfte att klarlägga parternas ståndpunkter i målet. Den muntliga handläggningsformen har då ett stort värde eftersom den underlättar för domstolen att uppfylla sin materiella processledningsskyldighet. Vid ett sammanträde kan rätten på ett enkelt sätt utreda vilka frågor som parterna är oense om och om utredningen behöver kompletteras i något avseende. Domstolen kan också fästa parternas uppmärksamhet på omständigheter och rättsregler som kan ha betydelse för prövningen. En muntlig förhandling kan således ofta bidra till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. finns det många mål som lika väl kan utredas skriftligen och i vilka muntliga inslag utan vidare kan undvaras. Utredningen anser att det finns anledning att uppmuntra en utveckling med fler muntliga förhandlingar i mål där det enligt domstolens mening kan antas vara till fördel för utredningen i målet. Utredningen föreslår därför att regeln om muntlig förhandling av utredningsskäl ska vara obligatorisk och att förvaltningsrätten och kammarrätten ska hålla muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. Förslaget mottas i huvudsak positivt av remissinstanserna. Förvaltningsrätten i anser dock att det finns situationer när det visserligen kan vara till fördel för utredningen att hålla muntlig förhandling, men detta ändå inte är rimligt med hänsyn till frågans begränsade betydelse eller till kostnaderna för att anordna förhandlingen. Förvaltningsrätten i påpekar att förslaget till viss del begränsar handlingsutrymmet för domstolen och riskerar att fördyra processen. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och anser att domstolen bör kunna väga in processekonomiska aspekter vid valet av handläggningsform. Det bör också vara tillåtet att beakta parternas önskemål. Att parterna inte vill ha en muntlig förhandling kan således vara ett starkt skäl mot att hålla en sådan. Av betydelse i detta sammanhang är också målets beskaffenhet och omfattningen av domstolens utredningsansvar i det enskilda fallet. Slutligen kan noteras att den nuvarande fakultativa regleringen är flexibel och innebär att domstolen i stor utsträckning förfogar över valet av handläggningsform. Domstolarna har alltså goda möjligheter att ta initiativ till en muntlig förhandling när det är motiverat av utredningsskäl. Regeringen anser sammantaget att övervägande skäl talar mot att införa en obligatorisk regel om muntlig förhandling av utredningsskäl. Utöver utredningsfallen får muntlig förhandling enligt nuvarande ordning hållas när det kan antas främja ett snabbt avgörande av målet. Möjligheten tar främst sikte på förhandling i förberedande syfte. Utredningen föreslår en ny bestämmelse om förberedande sammanträde och anser mot den bakgrunden att det aktuella kriteriet kan tas bort ur bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL. Regeringen gör nedan bedömningen att möjlig- 2017/18:279 heten att hålla en muntlig förhandling i förberedande syfte inte bör regleras i en särskild bestämmelse (avsnitt 6.3). Möjligheten att hålla muntlig förhandling i syfte att nå ett snabbt avgörande av målet bör därför även i fortsättningen komma till uttryck i 9 § andra stycket FPL. I 9 § andra stycket FPL anges att en muntlig förhandling ”beträffande viss fråga” får ingå i handläggningen. Enligt utredningens mening bör detta uttryck tas bort eftersom den aktuella anvisningen inte behöver framgå av lagtexten. Regeringen anser å sin sida att möjligheten att begränsa den muntliga förhandlingen till en eller ett par frågor i målet även i fortsättningen bör komma till uttryck i bestämmelsen. Detta har inte minst betydelse för parter som inte är bekanta med förvaltningsprocessen och som annars kan förvänta sig att en muntlig förhandling omfattar målet i dess helhet. Utredningen föreslår att bestämmelsen i 9 § första stycket FPL ska kompletteras med en generell regel om att muntlig förhandling får ingå i handläggningen. Regeringens bedömning att bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL inte bör ändras innebär att detta tillägg blir överflödigt. Förstärkt rätt till muntlig förhandling i förvaltningsrätten Bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL reglerar enskilda parters inflytande över frågan om huruvida muntlig förhandling ska hållas. Regeln föreskriver bl.a. att förvaltningsrätten ska hålla muntlig förhandling på begäran av en enskild part, om förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. En rätt till muntlig förhandling följer i många fall även av artikel 6.1 i . Den bestämmelsen innebär att förvaltningsrätten endast i undantagsfall kan avslå ett yrkande om muntlig förhandling i mål som rör sådana civila rättigheter eller skyldigheter som avses i artikeln. Rätten till muntlig förhandling enligt har beaktats i flera avgöranden från . Enligt en enkätundersökning som utredningen har genomfört uppger de flesta förvaltningsrätter att yrkanden om muntlig förhandling avslås mycket sällan. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att förvaltningsrätterna överlag tillämpar 9 § tredje stycket FPL på ett sätt som är förenligt med artikel 6.1 i . Det kan emellertid ifrågasättas om ordalydelsen av regeln i förvaltningsprocesslagen på ett rättvisande sätt avspeglar dagens generösa tillämpning och den starka presumtion för muntlig förhandling som gäller enligt . Regeringen anser därför att rätten till muntlig förhandling bör förtydligas och förstärkas. Utredningen föreslår att förvaltningsrätten ska hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Många remissinstanser är positiva till förslaget. Förvaltningsrätten i avstyrker dock förslaget eftersom domstolen i praktiken redan tillämpar en sådan ordning. Oavsett den nuvarande tillämpningen är det angeläget att bestämmelsen ges en sådan utformning att det inte råder något tvivel om att den uppfyller kraven enligt . Regeringen anser, i likhet med ombudsmän och Kammarrätten i , att utredningens förslag innebär att bestämmelsen kom- mer att stämma bättre överens med åtaganden enligt . Vissa måltyper i allmän förvaltningsdomstol faller enligt nuvarande praxis utanför tillämpningsområdet för artikel 6.1 i . Det kan därför övervägas om en förstärkt rätt till muntlig förhandling ska begränsas till att gälla sådana mål där artikel 6.1 är tillämplig. En sådan begränsning skulle t.ex. kunna göras genom en uppräkning av vissa måltyper. Det finns dock skäl som talar mot en sådan lösning. Innebörden av begreppen civila rättigheter och skyldigheter utvecklas kontinuerligt genom praxis. En avgränsning till vissa måltyper skulle därför riskera att med tiden bli inaktuell och missvisande. En generellt utformad bestämmelse blir dessutom enklare för domstolarna att tillämpa och mer lättillgänglig för parterna. Enligt regeringens mening finns det också goda skäl att ha en generös inställning till yrkanden om muntlig förhandling även i mål som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6.1 i . Som exempel kan nämnas mål om beskattning som rör andra frågor än skattetillägg. Sådana mål rör ofta väsentliga intressen för enskilda parter och rättssäkerhetsaspekter gör sig därför starkt gällande. Av betydelse i detta sammanhang är även grundlagens bestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist (2 kap. 11 § regeringsformen). Principerna för en rättvis rättegång innefattar en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Denna princip gäller för varje rättegång i domstol, utan begränsning till mål som gäller civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. Regeringen anser sammantaget att en förstärkt rätt till muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen inte bör begränsas till att gälla mål där artikel 6.1 i är tilllämplig. Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med utredningen och många remissinstanser, att rätten till muntlig förhandling bör förtydligas och förstärkas på så sätt att förvaltningsrätten ska hålla muntlig förhandling om det begärs av en enskild part och det inte är uppenbart obehövligt. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är olämpligt att ta bort den ventil som medger att förvaltningsrätten inte håller muntlig förhandling om särskilda skäl talar mot det. Förvaltningsrätten i nämner som exempel att den som överklagar är ett barn som ännu inte nått en sådan ålder att han eller hon bör medverka i en muntlig förhandling. Bedömningen av om det är lämpligt för ett barn som inte är behörigt att föra sin egen talan att närvara vid en muntlig förhandling bör enligt regeringens mening inte påverka den principiella rätt till muntlig förhandling som barnet har i egenskap av part. Förvaltningsrätten tar också upp situationen att en part befinner sig utomlands och inte kan höras per telefon. Den omständigheten att en enskild part inte kan medverka personligen vid en muntlig förhandling kan enligt regeringens mening vägas in vid bedömningen av om det är uppenbart obehövligt att hålla muntlig förhandling. Förvaltningsrätten i pekar vidare på att det kan finnas säkerhetsskäl som talar mot att en muntlig förhandling hålls, t.ex. om det står klart att den som begär en muntlig förhandling gör det bl.a. för att påverka en annan enskild part. Detta kan enligt förvaltningsrättens uppfattning vara fallet i mål om 2017/18:279 underhållsstöd. I de fall en begäran om muntlig förhandling drivs av obstruktion och inte är sakligt motiverad torde förhandlingen ofta vara uppenbart obehövlig. När det gäller säkerhetsrisker är det en ordningsfråga som i första hand bör hanteras genom åtgärder i samband med den muntliga förhandlingen (16 § FPL och 5 kap. 9 § RB). Förvaltningsrätten i anför slutligen att en muntlig förhandling inte alltid hinner anordnas innan frågan i målet förfaller, vilket kan förekomma i fråga om vissa biståndsinsatser. Den omständigheten att ett mål är brådskande bör enligt regeringens mening inte i sig utgöra ett skäl mot att hålla muntlig förhandling. Regeringen anser sammantaget att det för förvaltningsrätternas del saknas skäl att behålla undantagsregeln om att muntlig förhandling inte behöver hållas om särskilda skäl talar mot det. Förvaltningsrätten i anser att offentliga och enskilda parter bör ha samma rätt till muntlig förhandling, eftersom offentliga parter i allmänhet har mycket goda skäl för sina yrkanden om en sådan förhandling. Regeringen anser att det saknas skäl att förändra den nuvarande ordningen att domstolen bör ta särskilt stor hänsyn till enskilda parters önskemål om muntlig förhandling. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i befarar att förslaget kommer att leda till längre handläggningstider och ökade kostnader för staten. Regeringen konstaterar att förslaget delvis syftar till att förtydliga den rätt till muntlig förhandling som gäller enligt artikel 6.1 i . Detta talar för att det inte blir fråga om någon markant ökning av antalet muntliga förhandlingar. För vissa måltyper, t.ex. sådana skattemål som inte gäller skattetillägg, innebär förslaget emellertid en påtaglig förstärkning av rätten till muntlig förhandling, vilket kan leda till något fler muntliga förhandlingar i sådana mål. Detta innebär en fördel ur rättssäkerhetssynpunkt och kan också innebära att utredningsmaterialet blir fylligare. Förslaget kan, som Förvaltningsrätten i påpekar, leda till fler muntliga förhandlingar i mål om omhändertagande enligt LVU. Ett beslut om omhändertagande är mycket ingripande för de enskilda parter som berörs av det, t.ex. det barn eller den unge som är omhändertagen. Av rättssäkerhetsskäl är det enligt regeringens mening positivt med en förstärkt rätt till muntlig förhandling i mål om omhändertagande. Det kan dock noteras att den gällande tidsfristen för förvaltningsrättens prövning innebär att ett eventuellt yrkande om muntlig förhandling bör framställas (7 § LVU). Förvaltningsrätten i påpekar också att utredningen inte föreslår något undantag för interimistiska beslut eller andra beslut under handläggningen. Avsikten med regeringens förslag är inte att införa en generell rätt till muntlig förhandling inför beslut som inte innebär att målet avgörs slutligt. Någon sådan rätt kan inte heller anses följa av den föreslagna bestämmelsen. Förvaltningsrätten i anser att mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen inte bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen, eftersom det i sådana mål inte finns någon rätt till muntlig förhandling enligt . Regeringen konstaterar att det saknas underlag för att nu överväga en sådan undantagsreglering. Oförändrad rätt till muntlig förhandling i kammarrätten Enligt nuvarande reglering ska kammarrätten hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket FPL). Även de bestämmelser som gäller muntlig förhandling i kammarrätten behöver vara ändamålsenligt utformade och motsvara högt ställda krav på rättssäkerhet och åtaganden enligt . En första fråga är om det är nödvändigt att utvidga rätten till muntlig förhandling i kammarrätten för att säkerställa att reglerna i förvaltningsprocesslagen lever upp till kraven i artikel 6.1 i . har uttalat att när en offentlig förhandling har hållits i första instans, kan en mindre strikt standard tillämpas i högre instans där underlåtenhet att hålla en sådan förhandling kan rättfärdigas av förfarandets speciella karaktär. Således kan förfaranden om prövningstillstånd eller förfaranden som enbart gäller rättsfrågor till skillnad från faktafrågor uppfylla kraven i artikel 6, även om klaganden inte beretts tillfälle att bli hörd personligen av appellationsdomstolen eller kassationsdomstolen. Av betydelse är karaktären av det nationella systemet för överklagande, omfattningen av den högre domstolens prövningsrätt och det sätt på vilket klagandens intressen företräds och skyddas i förfarandet, varvid karaktären av de frågor som ska avgöras bör beaktas och särskilt huruvida prövningen gäller faktafrågor eller rättsliga frågor som lämpligen kan avgöras på grundval av handlingarna. Denna mindre strikta standard bör enligt också tillämpas om en part har avstått från en muntlig förhandling i första instans och begärt en sådan först efter överklagande. Det är vanligen lämpligare och främjar bättre intresset av en god rättskipning att en förhandling hålls i första instans snarare än endast inför appellationsdomstolen (dom i målet mot ). Av praxis framgår således att det finns ett större utrymme för att avslå ett yrkande om muntlig förhandling i kammarrätten än i förvaltningsrätten. Detta gäller även om en part har avstått från att begära muntlig förhandling i förvaltningsrätten och framställer ett sådant yrkande först i kammarrätten. Regeringen bedömer att den nuvarande regeln om muntlig förhandling i kammarrätten är förenlig med de krav som gäller enligt artikel 6.1 i . Det saknas alltså anledning att av detta skäl utvidga rätten till muntlig förhandling i kammarrätten. En utgångspunkt för regeringens förslag är vidare att tyngdpunkten i förfarandet bör ligga i första instans.