prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — I vissa avseenden kan detta även ske genom områdesbestämmelser (4 kap. 1 och 4 §§ PBL). Om en detaljplan avviker från en översiktsplan ska det i detaljplanen anges på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen (4 kap. 33 § första stycket 5 PBL). I avsnitt 6.1 redogörs för skälen till användningen av begreppet planering. Den gängse benämningen av planinstrument enligt PBL är plan. Till skillnad från anser regeringen att benämningen regionplan bör användas för sådana regionala planinstrument även i fortsättningen, framför allt då uttrycket plan har en tydlig koppling till och de planinstrument som finns där, exempelvis översiktsplan. Användandet av uttrycket plan stöds också av flera remissinstanser, t.ex. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen) och kommun. Bindande eller vägledande regionplan? Regionplaner har inte haft bindande verkan vare sig enligt gällande bestämmelser eller enligt byggnadslagens regler för regionplanering. När systemet med regionplanering infördes 1947, bedömde regeringen att avvikelser från regionplaner kunde behöva göras, varför planerna endast skulle ha vägledande karaktär. Vid införandet av uttalades att plansystemet måste fungera som hjälpmedel och inte som ett svårforcerat hinder, byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar, varför övervägande skäl talade för att några tvingande bindningar mellan planerna inte borde finnas (jfr prop. 1985/86:1 s. 71). Regeringen anser att samma skäl fortfarande gör sig gällande. En bindande regionplan minskar genomförbarheten genom att den inte lämnar utrymme för skiftande prioriteringar och nytillkommande frågor i efterföljande planeringar. Regeringen anser därför, i likhet med och flertalet remissinstanser, att regionplanen ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Ett av skälen till att regionplaner inte är bindande är just behovet av att kunna göra avsteg från dem. I planens vägledande funktion ligger att den ska vara ett beslutsunderlag och ge riktlinjer för kommande beslut (jfr prop. 1985/86:1 s. 70, 73 och 122). Vid planläggning enligt PBL ska hänsyn tas till mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § första stycket PBL). Detta innebär exempelvis att hänsyn måste tas till en regionplan när en detaljplan upprättas. Om t.ex. en strategisk miljöbedömning krävs för detaljplanen, ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla en sammanfattning av hur planen förhåller sig till andra relevanta planer och program (jfr 4 kap. 34 § PBL och 6 kap. 11 § 1 ). Ett exempel på när bestämmelserna tillämpats på detta sätt är när kommuns beslut om detaljplan för en bussterminal i vid upphävdes av domstol bl.a. på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen var bristfällig i fråga om planens förhållande till regionplanen för ([mark- och miljödomstolen], mål nr P 1273-13 och [Mark- och ], mål nr P1156-13). Frågan om hur regionplanen beaktas vid beslut om översiktsplaner inom länet kan bevakas av och vid framtagande av sådana planer enligt förfaranden i 3 kap. Om finner att en kommun vid upprättande av detaljplaner eller områdesbestämmelser avvikit från regionplanens innehåll, kan framföra sina synpunkter till och begära att saken ska prövas av enligt 11 kap. 10 §. mening bör, liksom tidigare, tillmätas en stor betydelse (jfr prop. 1985/86:1 s. 669). När det gäller arbetet med att ta fram en regionplan ska hänsyn tas till den kommunala planering som berörs. ska då föra en dialog med kommunerna i regionplanens samråds- och utställningsskede. Detta torde enligt regeringen minska risken för att innehållet i regionplanen kommer som en överraskning för kommunerna och bidrar snarare till att innehållet är väl förankrat hos de berörda. För att stärka planens vägledande funktion menar regeringen att det bör framgå av en översiktsplan om den avviker från regionplanen för länet, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen. Några remissinstanser, främst kommuner, är tveksamma till att införa en sådan bestämmelse då detta skulle innebära en för stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Regeringen ser inte att ett sådant krav inskränker den kommunala självstyrelsen eftersom det endast handlar om att redovisa eventuella avvikelser och regionplanen inte är annat än vägledande. Om inte förhållandet mellan planeringarna görs tydligt på detta sätt, försvinner också mycket av syftet med att ta fram en regionplan. För flera av de sektorsvisa strategier, planer och program som utarbetas på regional nivå ställs krav på deras innehåll. Enligt förordningen om länsplaner för regional transportinfrastruktur ska det inom varje län upprättas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbättringsåtgärder. I förordningen pekas ett antal åtgärder ut som planen ska omfatta. Förordningen om regionalt tillväxtarbete anger att den regionala utvecklingsstrategin ska vara en samlad och sektorsövergripande strategi för det regionala tillväxtarbetet i ett eller flera län och innehålla mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. När det gäller trafikförsörjningsprogram ska de enligt lagen om kollektivtrafik innehålla fastställda mål för den regionala kollektivtrafiken. Därutöver anger lagen krav på det närmare innehållet i programmen i sex punkter. Ett skäl till att även reglera regionplanens innehåll är att det ökar förutsättningarna för mer samstämmiga planer. Det skulle bl.a. kunna leda till ett ökat samarbete och samordning mellan län som berörs och likartade förväntningar på planen oavsett vilken landsdel denna avser. En reglering leder också till förutsägbarhet i fråga om planens innehåll, vilket stärker förutsättningarna för dialogen med såväl statliga myndigheter som näringslivet. Något som talar emot en reglering är att den regionala variationen, något regeringen anser att planen bör fånga upp, till viss del skulle kunna riskera att gå förlorad. Regeringen anser dock att övervägande skäl talar för att övergripande reglera vad en regionplan ska innehålla. En sådan reglering bör vara allmänt hållen för att inte i onödan binda utvecklingen och hindra anpassningen till olika förhållanden. Utformningen av en plan ska kunna skifta från län till län. För har regionplanen och strategin för länets utveckling, RUFS 2010, samordnats i ett och samma dokument. Det innehåller beskrivningar av utmaningar och utgångspunkter samt en vision, till vilken fyra mål och sex strategier med åtagande knyts. För län har läns landsting tagit fram Strukturbild för och syftar till att koppla samman den regionala utvecklingsstrategin för med kommunernas översiktsplaner. Hur hänsyn har tagits till riksintressen, miljökvalitetsnormer samt allmänna intressen enligt 2 kap. PBL I de samtal som fört med kommunföreträdare i landet har det förts fram att det är svårt för kommunerna att hantera ett hundratal nationella mål, planer, program och riksintressen i den kommu- Kommittén har tagit del av den kritik som kommuner riktar mot att statliga myndigheter kommer in sent i planeringsskedet och ibland med skilda budskap vid olika skeden i processen. Vid kommitténs möten med företrädare för kommuner, landsting och samverkansorgan har flertalet framfört att ofta ställer krav på hänsyn till riksintressen och nationella mål sent i detaljplaneprocessen vilket medför att processen bromsas och fördröjs. Dessa företrädare har efterfrågat ett system där bedömningar när det gäller nationella intressen kan göras i ett tidigare skede än vid detaljplaneläggning. I flera sammanhang har det framförts till att den regionala nivån bör kunna utgöra en plattform för bedömningar i ett tidigt skede i planeringen. Regeringen anförde i propositionen En enklare planprocess att det var önskvärt att kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. kan det vara svårt för att tidigt i planprocessen ta ställning till huruvida ställningstagandet är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunen (prop. 2013/14:126 s. 128). Regeringen menar, liksom flera remissinstanser, att tidiga ställningstaganden bör kunna leda till att förutsättningarna för kommunerna att planera stärks genom att det tidigt i processen synliggörs och skapas förutsättningar att hantera målkonflikter. Genom att bedömningar kan ske redan på regional nivå bör mer långsiktiga förutsättningar för kommunernas planering kunna skapas, vilket även bör förbättra investeringsklimatet för marknadens aktörer. Ett sätt att åstadkomma sådan förutsägbarhet och långsiktighet anser regeringen är att kräva att det av regionplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. har tillgodosetts och hur miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. har följts. Syftet med detta är att tidigt få till stånd bedömningar och avvägningar utifrån de allmänna intressena, riksintressena och miljökvalitetsnormerna på en regional nivå. De ska i sin tur vara underlag för den kommunala översikts- och detaljplaneringen samt upprättande av områdesbestämmelser och därigenom underlätta den kommunala planeringen. På så sätt skapas förutsättningar för och för kommunerna att få ta del av statens intressen i ett tidigt skede. Regeringen anser inte, till skillnad från , att det är lämpligt att på förhand peka ut vilka allmänna intressen som är relevanta vid planläggning på regional nivå. Den regionala fysiska planeringen kommer att utgå från olika förutsättningar och därmed aktualisera ställningstagande i fråga om olika allmänna intressen. Ett ytterligare led i att stärka förutsägbarheten för den efterföljande planeringen är att bör yttra sig över bedömningar i dessa avseenden innan regionplanen antas (se avsnitt 6.6 och 6.7). På detta sätt kan eventuella konflikter med allmänna intressen eller sådana intressen som senare kan föranleda ett ingripande från statens sida identifieras . Regeringen ser att detta kan bidra till att bl.a. förebygga fördröjningar i kommunernas efterföljande planering. och kommuner ser risker med att regionplanen kommer att hantera allt för detaljerade frågor och därmed bli tungrodd. Även Kommuner och Landsting framför en liknande synpunkt. Regeringen anser att regionplaneringen kan bidra med samordning och 2017/18:266 avvägningar på en strategisk nivå i ett tidigt skede. Vissa avvägningar är förvisso svåra att förutse på en alltför övergripande nivå på grund av brist på konkretion. Att inte inkludera frågan om allmänna intressen respektive riksintressen i en plan som syftar till att vägleda den fysiska planeringen riskerar att i viss mån motverka sitt syfte då både allmänna intressen och riksintressen utgör en central del i fysisk planering. , , och välkomnar en hantering av statliga intressen redan på den regionala nivån. Remissinstanserna understryker att det är centralt att ta ställning till vilka delar av 2 kap. PBL som har relevans för den regionala nivån. Regeringen delar denna uppfattning och anser att detta ställningstagande får göras inom ramen för respektive regionplanering. Hur hänsyn har tagits till kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning ska planläggning enligt , med hänsyn till natur och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § 5 PBL). Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, anger att de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpning av bestämmelsen (4 § BFL). Vidare anger 3 kap. 5 § 5 PBL att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Redovisningen kan anpassas till kommunens situation när det gäller bostadsförsörjning (prop. 2013/14:59 s. 33). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen och det behov av bostäder som identifierats i riktlinjerna ska genom bestämmelsen påverka översiktsplanen. Översiktsplanen blir således ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner när det gäller bostadsförsörjningen. Bestämmelsen i PBL innebär att översiktsplanen ska återspegla bostadsförsörjningsbehovet genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer (prop. 2013/14:59 s. 22). Att PBL och BFL är nära sammankopplade kan tyckas vara givet men det finns en stor variation i hur kommuner hanterar bostadsfrågan och planläggning. I vissa fall är samordningen mellan de två obefintlig, medan andra arbetar väldigt metodiskt för att föra samman flera kommunala planeringsområden med bostadsförsörjningen. Som framgått ovan finns det tydliga kopplingar mellan planläggningen i och möjligheterna att tillgodose det kommunala bostadsförsörjningsbehovet. Förutsättningarna för att det kommunala och i viss mån även det regionala bostadsförsörjningsbehovet kan tillgodoses bör öka när frågan behandlas både på den kommunala och den regionala nivån, inte minst då åtgärder på regional nivå, exempelvis infrastruktur, kollektivtrafik, tillväxtsatsningar m.m. påverkar förutsättningarna för bostadsbyggande. I den regionala fysiska planeringen bör det därför ingå att beskriva hur förutsättningarna för bostadsförsörjningen ser ut i länet och hur regionplanen kan stödja en fortsatt god bostadsförsörjning och redovisa detta i planen. Här bör underlaget utgöras av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning tillsammans med hur översiktsplanerna har hanterat frågan. Hur hänsyn har tagits till annan planering Ett led i att samhällsplaneringen har blivit mer komplicerad är att en aktör inte ensam kan bedriva planering. Begrepp som flernivåstyrning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande snarare än vertikala styrprocesser. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politiken till intresseorganisationer deltar. I möten med representanter för olika sektorer i samhällsplaneringen har det bl.a. framkommit att skillnader i språk och kultur kan vara en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen. En annan är att planerare inte ser att de är särskilt involverade i andra processer än de som de själva har ansvar för. I stor utsträckning arbetar dessa personer endast med och fokuserar enbart på sina frågor, trots vetskapen om att frågorna är en del av ett system som hänger samman. Utifrån såväl sociala utgångspunkter som ur miljö- och klimatsynpunkt ger en starkare samordning mellan planeringsslagen förutsättningar för en mer hållbar samhällsutveckling. Exempelvis bör en utökad samordning av planeringar leda till ökad transporteffektivitet, minskade transportbehov och bidra till väl samordnade gods- och persontransporter, bl.a. en energieffektiv kollektivtrafik. Regeringen bedömer att godstransporter och markanvändning som genererar godstransporter bör beaktas i högre utsträckning. Det gäller även i viss mån för energifrågor, som när vindkraftsatsningar behöver samordnas mellan kommuner inom en region, eller när laddstolpar för elfordon ska byggas upp längs längre vägstråk. En ökad samordning kan också bidra till att skapa mer attraktiva bostadsmiljöer. anförde 2005 att det fanns ett uppenbart samband mellan utbyggnaden av transportinfrastruktur och lokaliseringen av bebyggelse och anläggningar. Kommittén fann att olika lokaliseringsalternativ för sträckningar av nya kommunikationsleder behövde belysas från ett regionalt perspektiv och samordnas med kommunernas planering av bostäder och verksamheter. Trots de uppenbara samordningsbehoven bedömde kommittén samordningen mellan de olika planeringsprocesserna som svag (SOU 2005:77 s. 386 f.). Planering för mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Regelverken ställer inga direkta krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer, utöver att PBL och BFL anger att det ska framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen respektive riktlinjerna för bostadsförsörjning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Regeringen anser dock att de olika planeringarna behöver uppmärksammas i regionplanen. Det gäller länsplaner för regional transportinfrastruktur, planering för kollektivtrafik, regionala utvecklingsstrategier och statliga och kommunala mål, planer och program. Ett centralt inslag i arbetet med att ta fram en regionplan bör därför vara att i planen redogöra för hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet. Ett viktigt inslag i arbete med att visa hur hänsyn har tagits till övriga planeringsslag är aktualitetsprövningen (se närmare avsnitt 6.7). kan då bedöma ramarna för det fortsatta arbetet, identifiera vilka problem och möjligheter som finns och därmed avgöra vilka centrala utmaningar som länet har att arbeta vidare med. behöver inom ramen för den prövningen se över vilka nationella och regionala mål, planer och program som är relevanta för arbetet. lyfter i fråga om relevanta mål, planer och program fram de möjligheter som regional planering har för att nå också andra miljökvalitetsmål än klimatmålet och att planeringen även kan bidra till Generationsmålet i miljömålssystemet. Regeringen anser att Generationsmålet i miljömålssystemet är ett exempel på ett sådant nationellt mål som tydligt behöver vägleda i arbetet med att ta fram en regionplan. Ett perspektiv som är centralt för regionplanen att beakta är ett landsbygdsperspektiv som tar hänsyn till tillgång till lokal service, vård och omsorg i hela länet. Regeringen menar att kan fungera vägledande i detta arbete genom dess kunskap om länets lands- och glesbygder, samt möjligheter till och förutsättningar för utveckling av dessa. Uppgift om hur planen är avsedd att genomföras En framträdande erfarenhet av regionplanering är bristen på genomförandeverktyg. Bristen påtalades vid översynen av byggnadslagen. Bristen har även påtalats till och i kommitténs utvärdering av regionplanering är det tydligt att förankring av planeringen är en förutsättning för dess effekt och genomförbarhet. Det är viktigt att genomförandefrågorna hanteras som en del av själva regionplanen. Regeringen anser därför att det ska framgå av regionplanen hur den är avsedd att genomföras. Det är varken lämpligt eller nödvändigt att reglera hur den ansvariga aktören ska arbeta för att genomförande av planen ska ske. Detta bör lämnas till den ansvariga aktören att avgöra. Redovisning i fråga om strategisk miljöbedömning och miljökonsekvenser Till skillnad från bestämmelserna i 7 kap. PBL inför regeringens förslag en skyldighet för den ansvariga aktören, i detta fall , att anta en regionplan för länet. Kravet på antagande av en regionplan medför att även sådana planer kan träffas av kraven på miljöbedömning (jfr prop. 2003/04:116 s. 47). bör därför ange skälen för bedömningen i regionplanen, på motsvarande sätt som i fråga om översiktsplaner, om det bedömer att en sådan strategisk miljöbedömning som avses i inte ska göras. Om har kommit fram till att en strategisk miljöbedömning krävs, bör miljökonsekvenserna redovisas i planen på ett sätt som uppfyller krav för detta (jfr prop. 2016/17:200 s. 160 f.). granskningsyttrande bör redovisas tillsammans med regionplanen För att synliggöra statens invändningar och eventuella intresse- och målkonflikter för efterföljande översikts- och detaljplanering samt upprättande av områdesbestämmelser anser regeringen, liksom Bostadsplaneringskom- Prop. 2017/18:266 mittén, att granskningsyttrande bör redovisas tillsammans Eftersom det är viktigt att det tydligt framgår vad tar ställning till anser inte regeringen, till skillnad från kommittén, att granskningsyttrande ska utgöra en del av regionplanen (jfr prop. 2009/10:170 s. 178). Om inte har godtagit planen i en viss del bör det anmärkas i planen, på motsvarande sätt som gäller för översiktsplaner (3 kap. 20 § PBL). Som skäl för en sådan ordning när det gäller översiktsplaner uttalas i förarbeten bl.a. att det vid beslut om en översiktsplan ska råda klarhet i frågan om huruvida det finns väsentliga invändningar. Det anförs vidare att även för dem som hämtar upplysningar från planen för sitt handlande har det betydelse att få information om huruvida det råder enighet eller inte mellan staten och kommunen. I förarbetena uttalas också att det är viktigt att andra myndigheter och aktörer som använder en översiktsplan som beslutsunderlag får klart för sig vilken vikt man bör tillmäta planen (prop. 1985/86:1 s. 142, 345 f. och 535 f.). Enligt regeringens mening bör motsvarande synsätt gälla i fråga om regionplan. Regionplanen bör utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår För att regionplanen ska kunna bli en vägledning för det fortsatta planeringsarbetet för kommunerna, men också för andra aktörer på regional och statlig nivå samt andra intressenter, anser regeringen att planen bör utformas så att det tydligt går att utläsa dels vad regionplanen innebär, dels vilka konsekvenserna blir om planen genomförs. Därigenom ställs ett s.k. tydlighetskrav på regionplanens innehåll. Regeringen ser inte behov av ett bemyndigande att meddela föreskrifter om regionplanens utformning i övrigt. Regeringens förslag: När ett förslag till regionplan eller förslag till ändring av en sådan plan upprättas ska samråd, utställning och granskning genomföras i stort sett på motsvarande sätt som gäller för översiktsplaner. Utställningstiden ska vara . Om begär det, ska , andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs lämna det underlag det behöver för att fullgöra sina uppgifter. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén föreslår särskilda bestämmelser om samråd och granskning, men inte utställning av planförslaget. uppgifter vid samråd enligt kommitténs förslag innefattar inte att verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Enligt kommitténs förslag ska det av granskningsyttrande, till skillnad från vad som gäller vid en hänvisning till 3 kap. 16 § PBL, framgå om programmet 2017/18:266 inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL. Vidare avviker kommitténs förslag genom att granskningsyttrande inte omfattar bedömning om eventuella områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen och om samordning av frågor som angår två eller flera kommuner skett på ett lämpligt sätt. Kommittén föreslår också en motiveringsskyldighet i det fall ett beslut av eller någon annan statlig myndighet avviker från vad som anges i gransknings- Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , , , , , , , , och understryker vikten av att planeringen bedrivs till- sammans med och i samråd med kommunerna och anför att det saknas tydliga regler för detta i förslaget. Länsstyrelserna anser att det bör ställas ett krav om samarbete på kommunerna och den ansvariga aktören för att säker- ställa att arbetet drivs gemensamt. Dessa länsstyrelser, liksom länsstyrelser- na i och , anser att det är bra att ges i uppgift att bidra till att avvägningar enligt 2 kap. PBL samt 35 kap. miljö- balken görs på regional nivå utifrån det sektorsövergripande ansvaret och helhetsperspektivet på länets hållbara utveckling. Flera av länsstyrelserna, däribland länsstyrelserna i , , , Väster- och , menar att förslaget innebär att länsstyrel-