prop · H60331 · 2018-12-18 00:00:00 — Källa: bearbetning av material från . Av det totala antalet ställverk befinner sig i fasen begränsat reparationsbara, och i fasen ej reparationsbara. De mest moderna ställverken (modell 11 och 95) klassas som ändringsbara och kan utrustas med antingen ERTMS eller modern . De utgör tillsammans av den totala volymen. av olika generationer är inte samlade på samma ställe utan finns här och var över hela landet.124 Tabell 7 visar att av ställverken på stomnätet, som kommer först i , är i faserna begränsat reparationsbara eller ej reparationsbara. finns här en stor andel av ställverken som klassas som reparationsbara (främst modell 59), samt huvuddelen av den mindre grupp moderna ställverk som klassas som ändringsbara. På resten av det övergripande nätet (utöver stomnätet) är status på ställverken mindre kritisk. På det övriga järnvägsnätet, som huvudsakligen kommer sent i utrullningen, och där ERTMS inte behöver införas (i vissa fall inte alls) enligt , finns större delen (21,) av de ställverk som klassas som ej reparationsbara. konstaterar att förhållandet mellan signalanläggningens status i olika delar av järnvägsnätet och EU:s utpekade tidsplan visar på de delvis motstridiga prioriteringar som har att hantera. 5.1.3 Leverantören har slutat tillverka reservdelar av ställverken i det svenska järnvägsnätet är av modell 85, som är den första generationen av datoriserade ställverk. De utgör 149 av totalt 198 ställverk () som klassas som begränsat reparationsbara. 124Möte med , , material från , (c). R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S hålla dessa ställverk i drift har stor påverkan på hur en reinvesteringsplan behöver utformas eftersom de utgör en stor del av de kritiska ställverken. Flertalet av dessa ställverk finns vid bansträckor med högre trafik. Leverantören av modell 85 bestämde sig för att avsluta reservdelsförsörjningen. gjorde slutbeställningar av olika typer av komponenter mellan 1999 och 2015.125 Underhållskostnaderna av modell 85 är små i förhållande till reinvesteringskostnaderna.126 är dock på grund av reservdelsbristen tvingade att genomgå stora reinvesteringar innan det motiveras ur ett livscykelkostnadsperspektiv. äger inte rättigheten att beställa nytillverkning eller handla upp dessa reservdelar via annan leverantör än den ursprungliga som äger säkerhetsgodkännandet. Dessa ställverk kan därför endast hållas i drift genom att reservdelar överförs från ställverk av samma typ som monteras ner.127 5.1.4Gemensamma gränssnitt kan säkra tillgången på reservdelar och minska kostnaderna uppger att reinvesteringsbehovet i den nuvarande signalanläggningen är en starkt bidragande faktor till att ERTMS-införandet behöver påskyndas. Till stor del handlar det om brist på reservdelar för vissa modeller. behöver därför säkerställa att brist på reservdelar inte ska uppstå , eftersom det då återigen kan leda till ett påskyndat behov av reinvestering som medför stora kostnader. I avtalen anges att ERTMS-systemet ska kunna vara i bruk och att förvaltningsavtal, när det har tecknats, ska kunna tillämpas under hela den perioden.128 I förvaltningsdelen av ramavtalen med de två leverantörerna anges att leverantören ska upprätthålla ett lager med reservdelar under respektive garantitid för bandelarna som berörs. har förtydligat att leverantörerna ska kunna erbjuda reservdelar och mjukvara, service och förvaltning, behålla kompetens och medverka vid förändringar efter leverans av sista anläggningen. Vidare har underhållsorganisation support- och förvaltningsavtal med respektive leverantör som förlängs . Det finns inget slutdatum angivet i kontrakten.129 Trots att ERTMS är ett europeiskt gemensamt system är varken enskilda leverantörers hårdvara eller mjukvara i regel kompatibla med den från andra 125Möte med , , material från , (c). Underhålls- och reinvesteringsbehov signalställverk. 2011, s. 13–19. 127Till kategorin banor med högre trafik räknas här banor inom storstadsområden, banor som bildar större sammanhängande stråk och banor med omfattande godstransporter och resandetrafik. 129Anteckningar från möte med , (a), Material från , . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan med dagens avtal och tekniska lösningar endast vända sig till den specifika leverantören som har installerat en viss typ av ställverk för att köpa nya reservdelar. Leverantören äger säkerhetsgodkännandet. En möjlighet för framtiden är att dra nytta av ett pågående initiativ mellan ett antal europeiska länder, bl.a. . Initiativet går under beteckningen EULYNX och går ut på att utveckla gemensamma gränssnitt så att vissa typer av komponenter kan användas i en anläggning oavsett vilken leverantör som gjorde den ursprungliga installationen. I de nuvarande avtalen finns inte krav på sådan anpassning. har uppgett att det finns en ambition om att dra nytta av de här fördelarna . Om krav på gemensamma gränssnitt kan introduceras genom den nya upphandlingen som behöver genomföras 2024, och om möjligt redan börja införas i dagens avtal, finns potentialen att sänka priserna och säkra tillgången på reservdelar. 5.1.5 ERTMS-planen löser inte hela reinvesteringsbehovet i tid antog 2010 en plan för successiv utfasning där den sista individen av modell 85 skulle fasas ut år 2045.130 Men några pengar hade inte blivit avsatta för detta, utan behovet antogs kunna omhändertas i och med ERTMS-utrullningen eftersom den innebär en naturlig utfasning av ställverk. lämnade 2013 ett förslag på en ny plan för införande av ERTMS i . ScanMed Öst föreslogs i den nya planen vara fullt utrustad med ERTMS . Därefter föreslogs följa, eftersom den bedömdes vara i stort behov av upprustning. I samband med att den nationella planen 2014–2025 fastställdes beslutade regeringen om att skjuta på tidpunkten för byggstart av ERTMS på ScanMed Öst och senarelägga de medel som var avsatta för åtgärden i planen. Det ledde till att kort därefter flyttade fram tidpunkten för färdigställande på ScanMed Öst jämfört med myndighetens tidigare förslag. Regeringens motiv var att resurserna som frigjordes i och med uppskjutandet skulle användas till andra prioriterade projekt i den nationella planen.131 bedömer att hade underskattat tiden och resurserna som krävdes för utvecklingen av ERTMS-systemet, och att ett införande enligt den ursprungliga tidsplanen på ScanMed Öst hade blivit mycket problematiskt. Framskjutandet innebär dock att reservdelar inte kommer att frigöras i den takt som hade räknat med. uppger att det nu finns en risk för 130Material från , . 131Fastställelsebeslut till nationell plan för transportsystemet 2014–2025; E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S att brist på antingen kompetens eller reservdelar uppstår innan ERTMS- införandet är klart.132 fattade regeringen beslut om fastställande av ny nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Beslutet innebär att de delar av stomnätet som återstår efter ScanMed Öst och ScanMed Väst inte ingår i planens namngivna åtgärder utan flyttas fram till nästa planperiod. Dessa delar kan därför enligt bedömning inte driftsättas med ERTMS till 2030, som avsikten var enligt den tidigare svenska införandeplanen. Redan innan beslutet var det troligt att reinvesteringar i signalanläggningen skulle behöva genomföras i kritiska delar av anläggningen innan dessa delar blir aktuella att åtgärda enligt planen för ERTMS-införandet. Det behovet kan nu enligt förväntas bli större. 5.1.6Trafikverket bör ha en tydligare strategi för reinvesteringar sett till ERTMS-införandet initierades en diskussion inom om hur systemstrukturen för järnvägens signalanläggning skulle se ut . Den engagerade flera delar av – Underhåll, Trafikledningen, ERTMS, Planering – och mynnade ut i det som kallas End State 2035, en bild av hur den framtida anläggningen ska förnyas och organiseras. fattade beslut om End State 2016.133 Beslutet handlar inte om hur ERTMS-övergången ska planeras och genomföras, utan om hur målbilden för signalanläggningen ser ut när arbetet är klart. Målbilden innebär en väsentlig reducering av antalet signalställverk och styrområden. Reinvesteringsåtgärder som genomförs sett till planen för ERTMS- införandet hanteras inte av utan som en del av ordinarie planerings- och genomförandeprocess för reinvesteringar i järnvägsnätet. De har inte genomförts med tanke på hur End State-beslutet beskriver att signalanläggningen är tänkt att fungera, utan de har genomförts som enklare byten av ett gammalt ställverk mot ett nytt. ser några framtida risker kopplade till hur reinvesteringsbehovet omhändertas. Brist på reservdelar och kompetens kan ge otillräcklig kapacitet att åtgärda fel som uppstår i signalanläggningen innan ERTMS-övergången, speciellt för de delar som ligger sist i planen, vilket kan leda till trafikstörningar. De reinvesteringar som genomförs kan även bli ineffektiva sett till den slutliga målbilden för hur signalsystemet ska fungera 2035, och eventuella tillfälliga lösningar kan ge upphov till merkostnader. Vidare faller reinvesteringar under anslagsposten vidmakthållande av transportsystemet medan reinvesteringar enligt ERTMS-planen faller under anslagsposten utveckling av transportsystemet. 132Material från , . 133Anteckningar från möte med , . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det innebär att beslut som tas från fall till fall om reinvesteringar kan ändra fördelningen mellan dessa poster i de ekonomiska ramar för transportpolitiken som beslutats av . Eftersom reinvesteringsbehovet ser ut som det gör går det inte att komma ifrån att en del reinvesteringar kommer att krävas (se avsnitt 5.3.2). Frågan är då vilken reinvesteringslösning som ger den lägsta kostnaden och hur den valda lösningen passar in i den framtida ERTMS-utrullningen. planeringsorganisation134 svarar för sådana avgränsade reinvesteringar medan svarar för den planerade utrullningen och reinvesteringen enligt en given tidsplan. har ett program som heter Uppgradering av järnvägssystemet där bland annat arbetet mot End State 2035 hanteras. Myndigheten har tagit fram en process för hur föreslagna avsteg från målbilden ska hanteras från fall till fall.135 ser det som problematiskt att reinvesteringen av signalanläggningen planeras av olika verksamhetsgrenar inom och att det inte finns en sammanhållen plan för hur arbetet ska genomföras. behöver inte bara en processbeskrivning för hur prövningen av den enskilda reinvesteringsåtgärden ska gå till, utan även en sammanhållen strategi för i vilken utsträckning som begränsade reinvesteringsåtgärder ska genomföras med hänsyn till den slutliga målbilden för signalsystemet. har till skillnad från de flesta andra europeiska länder en avreglerad marknad för järnvägstransporter. Det innebär att ett antal tågoperatörer med olika typer av trafikering och olika ekonomiska förutsättningar behöver ta ställning till hur de ska hantera att en ny teknik införs som kräver investeringar för att bedriva trafik på ERTMS-banor. har valt att fordonen ska utrustas med ERTMS innan järnvägen driftsätts med det nya systemet, den så kallade fordonsstrategin.136 Strategin förutsätter att investeringar görs i ombordutrustning i samordning med de planerade driftsättningarna på järnvägen. De flesta andra länder i har valt samma strategi.137 Enligt är fordonsstrategin att föredra på grund av lägre investeringskostnader i infrastrukturen och minskad komplexitet.138 135Möte med , . 136Alternativet skulle vara att installera ERTMS och behålla det gamla systemet parallellt så att en gradvis övergång till ERTMS ombordsystem skulle vara möjlig. ERTMS i – Nuläge och viktiga vägval. 138Ibid, s. 6 ff. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S Fordonen måste även kunna köra på spår med det befintliga signalsystemet ATC. De behöver därför också utrustas med komponenten STM (Specific Transition Module), som tolkar och ”översätter” ATC-systemets information till en form som ERTMS ombordsystem kan hantera.139 Regeringens utgångspunkt är att järnvägsbranschens aktörer själva ska bekosta investeringarna som krävs utöver bidraget som går att söka från EU, men har framfört att staten bör stödja finansieringen av ombordutrustningen.140 5.2.1 Osäkerhet kring vilken baseline som skulle användas ERTMS är ett system som vidareutvecklas kontinuerligt, där det på EU-nivå kommer nya riktlinjer och krav som de enskilda länderna har att förhålla sig till. Detta gör tågoperatörernas strategi för investering i ombordutrustning mer komplicerad. Specifikationen 2.3.0d beslutades på EU-nivå som den version av ERTMS som skulle användas. som 2.3.0d fortsatte att förtydligas var utvecklingen av Baseline 3 på gång. När tillsammans med övriga berörda länder tecknade avsiktsförklaringen om att införa ERTMS på ScanMed Öst till 2020 var överenskommelsen att i huvudsak använda Baseline 3, som då ännu inte var beslutad. Det dröjde innan den första beslutade versionen av Baseline 3 kom, version 3.3.0. Planen i var dock att bygga ut ERTMS enligt standarden Baseline 2.3.0d, även på ScanMed Öst. Som förklaring gavs att man ville säkerställa att systemet som skulle införas på ScanMed Öst var stabilt, väl testat och med erfarenhetsdrift från pilotbanorna som då hade eller skulle driftsättas med 2.3.0d.141 Det framgick dock att avsåg att införa Baseline 3 på sitt järnvägsnät, varför fordon som skulle åka mellan och skulle behöva installera Baseline 3.142 Vid , , var ett hundratal fordon installerade med ERTMS eller beställda i enlighet med kraven.143 beslutade regeringen genom den nationella transportplanen 2014–2025 att skjuta på ERTMS-införandet på /ScanMed Öst men låta resterande tidsplan ligga fast, vilket innebar att blev den första banan i (förutom pilotbanorna) där ERTMS skulle införas, planlagt till 2018– 2021. presenterade en konsekvensbeskrivning för ERTMS i – Nuläge och viktiga vägval. 2012, s. 6 ff. Swedish ERTMS implementation plan. ERTMS – Alternativ för finansiering av ombordutrustning. Förslag till plan för införande av ERTMS i . 2013, s. 10. ERTMS – Alternativ för finansiering av ombordutrustning. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N införandet på som visade att fordonsflottan inte skulle vara utrustad med ERTMS till den planerade driftsättningen 2018 och att marknaden för godkända ombordsystem inte var mogen. Planen ändrades därefter till att skulle driftsättas först –2023 och med version 3.6.0. I införandeplanen 2015 angavs att Baseline 3, version 3.6.0, snart skulle beslutas på EU-nivå och att den skulle bli den huvudsakliga standarden. Även om 2.3.0d fortfarande kunde tillämpas pekade på att 3.6.0 behövde användas framgent. Den nya versionen skulle ha mer specificerade kapacitetskrav och dessutom styrde EU mot den nya versionen genom att sätta den som villkor för EU-bidrag. Dessutom skulle både och installera versioner av Baseline 3. uppgav att kostnaderna kunde minska om version 3.6.0 installerades direkt i stället för att behöva uppgradera version 2.3.0d längre fram. finns tre giltiga standarder att tillämpa när ERTMS ska införas: •Baseline 2.3.0d (fastställdes ) •Baseline 3.4.0 (fastställdes ) •Baseline 3.6.0 (fastställdes ). Eftersom ombordsystem (liksom marksystem) enligt 3.6.0 är under utveckling har uppmanat fordonsägare att installera ombordutrustning enligt 2.3.0d och avtala om en option på uppgradering till Baseline 3. rekommendation är också att installera ombordutrustning enligt 3.6.0 så snart sådan finns att tillgå.144 5.2.2 Kostnader för ombordutrustning får operatörerna att tveka har mest avreglerade järnvägsmarknad med ca 40 operatörer, med små marginaler överlag och heterogen fordonsflotta. uppskattade 2012 att 1 600–1 700 järnvägsfordon skulle bli aktuella för ERTMS- ombordutrustning. Cirka hälften trafikerar Öst.145 Fordonen delades in i ungefär 90 olika fordonsserier. Av dessa fordonsserier innehåller ett 20-tal endast ett eller två fordon per serie. beräknade 2017 att 60 fordonsserier var aktuella för kvarvarande pilotinstallationer då. Även om det fanns fler serier i den befintliga fordonsparken menade att en del redan hade utrustats med ERTMS samt att vissa effektiviseringar antagligen skulle ske i samband med nyinköp. uppskattade 2013 kostnaden för pilotinstallation för ett lok till 6,6–7,6 miljoner kronor146. Med pilotinstallation menas fullständig installation inklusive 144Trafikverkets webbplats, Råd till dig som ska installera ERTMS ombordsystem, från 2015-04-09. ERTMS i – Nuläge och viktiga vägval. 146Riksrevisionen har räknat om till 201702 priser med signalindex. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S typgodkännande för första fordonet i en serie.147 Serieinstallation skattades till 1,2– per fordon. I en rapport uppgavs att pilotinstallation kostade i snitt 9,1–13,per fordon.148 Det lägre genomsnittet i intervallet är baserat på uppgifter från fordonsägares ansökningar om bidrag från EU:s fond CEF (Connecting Europe Facility) . Den högre uppgiften är baserad på underlag från en enkät som skickade till branschorganisationen medlemmar . För serieinstallation uppskattas en kostnad på 2,2–3,per fordon. har lyft fram att kostnaden för pilot- och serieinstallation av fordon har ökat kraftigt och att detta kan medföra ett antal utmaningar för den svenska järnvägsbranschen, framför allt för mindre fordonsägare. Tabell 8 Uppskattad genomsnittskostnad per fordon (201702 priser) 6,6–7, 1,2–2, Registrerade kostnader vid ansökningar av CEF-bidrag, sammanställd 2016 Källa: (2013), ”ERTMS – Alternativ för finansiering av ombordutrustning”. (2017), ”Införandetakt av ERTMS-systemet”. bedömde 2013 att ERTMS-införandet kan medföra ett antal utmaningar för den svenska järnvägsbranschen: •Den ökade kostnaden för fordonsägarna kan (om kostnader förs vidare till slutkund) påverka järnvägens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. •Balansen mellan aktörerna på marknaden kan komma att förändras, framför allt till följd av skillnader i snittinvestering per fordon (genom att den stora typgodkännandekostnaden skapar en stor skillnad i snittkostnad per fordon för en aktör med få fordon per typ och en aktör med många fordon av samma typ). 147Kostnaden har delats upp i följande poster: typgodkännande (framtagande av installationsunderlaget + själva typinstallationsarbetet), anpassningsarbete, installationsarbete, hårdvara (ETCS + STM), utbildningskostnader, produktionsbortfall och uppgraderingar. Det här gällde för beställningar inom . Utanför avtalet bedömdes hårdvarukostnaderna bli desamma men arbetskostnaderna högre (högre tidsåtgång). 148Riksrevisionen har räknat om till 201702 priser med signalindex. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Det kan bli svårt för vissa aktörer att finansiera investeringen då den behöver tas inom och då branschen generellt har låga vinstmarginaler. Detta kan framför allt utgöra ett problem för mindre fordonsägare. uppgav att det fanns en risk att många fordonsägare väntar med konverteringen med en efterföljande brist på kapacitet (exempelvis verkstäder, granskningar som krävs för typgodkännanden med mera). Det skulle kunna leda till att ett tillräckligt antal fordon inte är konverterade när den första inkopplingen av ERTMS på ScanMed Öst ska göras. En betydande andel fordon kommer att behöva konverteras när ERTMS införs på ScanMed Öst. kommer ATC-systemet att fortsätta att användas på viktiga stråk under en lång övergångsperiod. Det innebär att många fordon kommer att behöva dubbel utrustning.149 Den viktiga knutpunkten ingår till exempel i ScanMed Öst och ska driftsättas med ERTMS till 2025, men ansluter till sträckor där det inte finns någon fastslagen tidpunkt för konverteringen och där ATC troligtvis kommer att behållas en bit in på 2030-talet.150 räknade 2017 på två scenarier med uppskjuten ERTMS-konvertering för delar av järnvägsnätet som visade på stor olönsamhet för staten. Konvertering i ett senare skede ger minskade kostnader för ombordutrustningen eftersom fler fordon kan fasas ut naturligt men nettoeffekten innebär ökade kostnader.151 instämmer i bedömning att ett statligt bidrag152 kan vara en mindre kostsam insats för att underlätta för operatörerna jämfört med att skjuta fram konverteringen till ERTMS. Dock handlar frågan om bidrag även om andra faktorer som inte omfattas av granskning, till exempel konkurrensrelaterade hänsynstaganden samt den principiella frågan om hur statens åtagande ska definieras när regeländringar leder till merkostnader för företag. 5.3 Prövning av alternativa införandestrategier En förutsättning för effektiv planering är att alternativa lösningar identifieras och prövas genom samhällsekonomiska analyser. Eftersom lagstiftningen föreskriver att ERTMS ska användas på järnvägen handlar relevanta jämförelser i det här fallet inte huvudsakligen om prioritering mellan ERTMS och andra infrastrukturåtgärder. Att genomföra effektbedömningar och andra analyser av 149ERTMS-ombordutrustning med STM-modul för att möjliggöra trafikering på ATC-banor. 150Material från , . Införandetakt av ERTMS-systemet. 152Trafikverket föreslog 2013 att staten ska kunna lämna bidrag för att täcka upp i den mån tågoperatörerna inte blir beviljade EU-bidraget på av kostnaden för ERTMS- ombordutrustning. R I K S R E V I S I O N E N N Y T T S I G N A L S Y S T E M F Ö R J Ä R N V Ä G E N – E F F E K T I V I T E T E N I I N F Ö R A N D E T A V E R T M S ERTMS-införandet blir då snarare viktigt för att värdera effektiviteten av olika tänkbara genomförandestrategier under planeringsprocessen. 5.3.1 Fel fokus i tidigare utredningar Planeringen av ERTMS skiljer sig från övriga stora projekt på avgörande sätt. För det första finns det överenskommelser och krav på EU-nivå om införandet som behöver förhålla sig till. Men även bortsett från den aspekten är syftet mer komplext. En fråga är vilket behov som satsningen är avsedd att uppfylla. Normalt för ett investeringsprojekt handlar det om att en åtgärd förväntas ge någon typ av mervärde i form av förbättrad funktionalitet som kan värderas och vägas mot förväntade kostnader. Den samhällsekonomiska lönsamheten kan då jämföras med andra satsningar. ERTMS-införandet har behandlats i utredningar och kalkyler med en sådan ”investeringslogik” där olika nyttor som effektiviserar transporterna är en viktig del av syftet. som planeringen av ERTMS-införandet har pågått har det dock i allt större utsträckning beskrivits av som ett reinvesteringsprojekt. Då är inte förbättrad funktion den primära nyttan, utan i stället att den ursprungliga funktionen kan upprätthållas eller återställas. bedömer att stora delar av planeringsprocessen har präglats av en felaktig utredningslogik i de analyser som genomförts. Det innebär att samhällsekonomiska analyser av hur ett effektivt genomförande kan utformas inte har genomförts på ett relevant sätt eller i rätt tid. I första plan för ERTMS-införandet 2007 nämndes att tillstånd och ålder varierade på det svenska ATC-systemet. System och komponenter för både mark- och ombordutrustning uppgavs här nå sin tekniska och ekonomiska livslängd , vilket skulle kräva att de byttes ut innan dess.153 Därefter gav regeringen i uppdrag till att utreda kostnader för fordonsutrustning och infrastruktur för olika alternativa strategier.