prop · H60315 · 2018-11-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:15 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksameten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av förbättringsförslag i granskningsrapporten. Överlag delar regeringen slutsatser och har med anledning av granskningsrapporten initierat ett skyndsamt arbete för att säkerställa att skyddet mot oegentligheter stärks. övergripande analys är att den kontinuerliga översynen behöver systematiseras för att omhänderta nya och befintliga typer av oegentligheter på ett adekvat vis, samt att berörda aktörers ansvar och gränssnitt behöver tydliggöras. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Utgångspunkter för granskning................ Hantera risker för oegentligheter........................................ Hantera anmälda oegentligheter ......................................... 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer........................ 3.2Regeringens bedömning och åtgärder – Hantera risker för oegentligheter ..................................................... 3.3Regeringens bedömning och åtgärder – Förebygga 3.4Regeringens bedömning och åtgärder – Upptäcka 3.5Regeringens bedömning och åtgärder – Hantera Skyddet mot oegentligheter inom (RiR 2018:13)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten, med bortseende . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Av omkring 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har cirka 60 migrationsverksamhet och handlägger ansökningar om visering och/eller uppehållstillstånd i . Eftersom både viseringar och uppehållstillstånd har ett stort värde finns det en risk att utlandsmyndigheterna till exempel utsätts för påtryckningar från sökande som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. konstaterar att oegentligheter riskerar att skada förtroendet för såväl utlandsmyndigheterna som den statliga förvaltningen i stort. Därför är det viktigt att utlandsmyndigheterna har ett betryggande skydd mot oegentligheter. Mot bakgrund av detta har granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen har utgått från frågor som gäller om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att 1. hantera risker för oegentligheter, 2. förebygga oegentligheter, 3. upptäcka oegentligheter, och 4. hantera anmälda fall av oegentligheter. konstaterar att har genomfört flera åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrations- verksamheten vid utlandsmyndigheterna . bedömer dock att skyddet i flera delar är för svagt och Det gäller särskilt kontrollrutiner i handläggningen av migrationsärenden, efterhandskontroller av migrationsverksamheten och utredningar av påstådda oegentligheter. att anmälda och påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna har kunnat granska hur många av dessa anmälningar som var faktiska 2018/19:15 oegentligheter, men konstaterar att flera fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna. En annan av slutsatser är att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är otydligt uppdelat mellan utlandsmyndigheterna, och . Detta menar leder till särskilda utmaningar i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. 2.2Hantera risker för oegentligheter Utlandsmyndigheterna fick i uppdrag av att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. Bakgrunden till riskanalyserna var bland annat den stora ökningen av antalet migrationsärenden som lett till fler risker inom denna verksamhet. menar att riskanalyserna kan stärka hanteringen av risker inom migrationsverksamheten. Eftersom riskanalyserna har införts , har dock inte kunnat bedöma hur väl dessa fungerat. konstaterar att riskanalyserna inom det ekonomiadministrativa området ännu inte är ett effektivt verktyg. menar att behöver ge utlandsmyndigheterna ytterligare stöd i deras arbete med riskanalyser samt att mer systematiskt bör följa upp riskanalyserna för att kunna ge detta stöd. –bör följa upp utlandsmyndigheternas riskanalyser inom migrationsverksamheten. menar att de riktlinjer, utbildningar och kontrollrutiner som finns vad avser oegentligheter i flera delar är tillfredställande, men att de inom några väsentliga områden behöver förbättras. Bland annat bör det bli tydligare vem som ansvarar för att hålla utbildningar för den lokalanställda personalen vid utlandsmyndigheterna. Vidare behöver utlandsmyndigheterna stöd att införa kontrollrutiner, då många har begränsade personalresurser samt återkommande rotation på utsänd personal. konstaterar även att de flesta utlandsmyndigheter har egna system för bokning av intervjutider och att detta innebär en risk för oegentligheter. –och utlandsmyndigheterna bör säkerställa att den lokalanställda personalen systematiskt ges utbildning om oegentligheter. –bör stödja utlandsmyndigheterna i att införa kontrollrutiner. –bör intensifiera arbetet med att ta fram ett gemensamt tidsbokningssystem för utlandsmyndigheterna. samlade bedömning är att arbetet med att upptäcka oegentligheter vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta. Bland annat anser att utlandsmyndigheterna bör ges stöd i hur löpande kontroller av deras migrationsverksamhet kan genomföras. konstaterar även att utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet sällan är föremål för efterhandskontroller, till skillnad från andra verksamheter vid utlandsmyndigheterna. Vidare bedömer att och inspektioner inte sker på ett enhetligt sätt samt att det finns en tendens att utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet inspekteras relativt sällan. Enligt är det olämpligt att internrevision och inspektörer samordnar sina besök vid utlandsmyndigheterna. Skälet till detta är dels att samordningsvinsterna kan ifrågasättas, dels att Internrevisionen har till uppgift att oberoende granska all verksamhet inom , inklusive inspektörer. Vid en samordning, menar , kan såväl internrevisionens oberoende som uppfattningen om oberoendet påverkas. menar att begränsade resurser vid utlandsmyndigheterna gör att tillsynen av tjänsteleverantörer riskerar att bli ytlig. konstaterar även att uppföljningen av handläggningsstatistiken om migrationsärenden har varit begränsad. Vidare påpekar att rapporteringsvägar för anmälan av oenhetligheter finns både på regeringens interna och externa webbplatser, men saknas på utlandsmyndigheternas webbplatser. –bör stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller. –bör se över urvalsprincipen för vilka utlandsmyndigheter som inspekteras och säkerställa att inspektionerna genomförs på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt. –bör säkerställa att internrevisionen genomför fristående revisionsbesök vid utlandsmyndigheterna. –bör se över tillsynen av VFS Global för att säkerställa att den genomförs på ett ändamålsenligt sätt. –Utlandsmyndigheterna bör se till att information om rapporteringsväg för anmälan av oegentligheter finns på deras webbplatser. samlade bedömning är att rutinen för anmälningar om påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna brister i flera väsentliga delar och därför behöver förbättras. Vidare bedömer att lärdomar dras av inträffade fall av oegentligheter, men att öppenheten kring fallen med fördel kan öka. 2018/19:15 menar att den nuvarande ordningen, där en berörd utlandsmyndighet utreder en anmäld oegentlighet medan koordinerar utredningen, är olämplig. konstaterar att det innebär att utlandsmyndigheterna utreder sig själva, vilket innebär en risk att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. Vidare påpekar att rutin för utredning av oegentligheter saknar vissa centrala delar, bland annat hur dokumentation och sekretess ska hanteras. anser även att ansvarsuppdelningen mellan och tillsynsfunktion är otydlig i de utredningar där deltar. –bör utreda hur rutinen för hantering av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheter kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. –bör överväga att på ett mer systematiskt sätt informera både internt och externt om vilka oegentligheter som inträffat inom utrikesförvaltningen. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskning av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och tar dessa frågor på största allvar. har, som konstaterar, under de vidtagit flera förebyggande och kontrollerande åtgärder som stärka skyddet mot oegentligheter. Det har införts interna regelverk i form av riktlinjer och vägledningar i syfte att förhindra oegentligheter. riktlinjerna vid utlandstjänstgöring har uppdaterats. utbildningspassen haft ökat fokus på oegentligheter. Det har också införts krav på att det ska finnas riskanalyser på utlandsmyndigheterna. finns det, som konstaterar, ett fungerande system för rapportering av oegentligheter via regeringens webbplattformar. Skyddet mot oegentligheter fungerar överlag väl, men ett ökat antal migrationsärenden och fler variationer av oegentligheter, gör att utrikes- förvaltningen kontinuerligt ser över och ytterligare stärker sina rutiner. Arbetet för att göra detta hade intensifierats redan innan rapport och en rad förändringar är redan genomförda. Regeringen delar slutsats att ansvaret för migrations- verksamheten vid utlandsmyndigheterna i viss utsträckning saknar tydliga gränssnitt mellan utlandsmyndigheterna, och Det bidrar till utmaningarna i att säkra ett betryggande gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Utmaningar kopplade till ansvarsfördelningen illustreras i betänkandet Skr. 2018/19:15 Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna (SOU 2017:4). arbetar med att omhänderta utredningens slutsatser. 3.2Regeringens bedömning och åtgärder – Hantera risker för oegentligheter Regeringen instämmer i att utlandsmyndigheternas riskanalyser bör följas upp och det arbetet hade redan inletts. I syfte att utveckla metodstödet har följt upp ett urval av de riskanalyser som utlandsmyndigheterna genomförde . Metodstödet har resulterat i ett förtydligande kring planering och utformning av riskanalyser kopplade till migration, vilket har inkluderats i en reviderad vägledning för utlandsmyndigheternas migrationshantering. har påbörjat ett arbete med att systematiskt följa upp samtliga utlandsmyndigheters riskanalyser i sak, inom såväl migration som ekonomiadministration. Syftet med uppföljningen är att analysera de risker och kvalitetssäkra de åtgärder som utlandsmyndigheterna har identifierat. ges därigenom möjlighet att strategiskt stötta utlandsmyndigheterna i det förbyggande arbetet mot oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt. 3.3Regeringens bedömning och åtgärder – Förebygga oegentligheter Regeringen instämmer i rekommendationen att den lokalanställda personalen systematiskt ska ges utbildning om oegentligheter. framgångsrikt stärkt utbildningsinsatserna inom området oegentligheter, såväl för utsänd som lokalt anställd personal. Antikorruption och beivrande av oegentligheter ingår även i utbildningarna för lokalanställd personal inom utrikesförvaltningen, inklusive en e-utbildning om antikorruption. Regeringen gör bedömningen att då utlandsmyndigheterna styrs av en myndighetschef är det myndighetschefen som bör ha det primära ansvaret för att den lokalanställda personalen ges adekvat utbildning och kompetensutveckling. Regeringen anser att stödet till myndighetschefen bör utvecklas i detta hänseende. Som ett led i detta har redan fyra utbildningstillfällen , i form av videokonferenser, riktats till den lokalt anställda personalen på utlandsmyndigheter som arbetar med migrationsfrågor. Utbildningen har behandlat tjänstemannarollen, inklusive värdegrund, god förvaltningskultur, etiska riktlinjer och hantering av oegentligheter. Utbildningen var uppskattad av deltagarna och genomfördes i samarbete mellan och . Ytterligare sju utbildningstillfällen kommer att genomföras och . Detta innebär att alla berörda utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet senast kommer att ha fått del av utbildningen. 2018/19:15 sedan att utbildningen med regelbundenhet ska erbjudas utlandsmyndigheterna, i första hand med inriktning på nyanställd personal, men även som repetitionsutbildning. Regeringen delar bedömning att kontrollrutiner behöver utvecklas. Därför kommer att utifrån utlandsmyndigheternas riskanalyser utarbeta kontrollrutiner som utlandsmyndigheterna sedan kan tillämpa i syfte att förbygga oegentligheter. För att säkerställa tydligare styrning och stöd till utlandsmyndigheterna inom detta område har förstärkt med två ytterligare resurser. Regeringen delar bedömning av behovet av ett gemensamt tidsbokningssystem vid utlandsmyndigheterna i syfte att minska risken för oegentligheter. Enligt information som tagit emot avser att vidareutveckla sitt webbaserade bokningssystem och anpassa det till utlandsmyndigheternas verksamhet. 3.4 Regeringens bedömning och åtgärder – Upptäcka oegentligheter Regeringen delar rekommendation att stödja utlands- myndigheterna i att införa löpande kontroller inom migrations- Rutiner för löpande kontroll och uppföljning har vidare- utvecklats och förtydligats i skriftlig vägledning samt i den löpande dialog och utlandsmyndigheterna har med Migrations- verket, i roll som ansvarig förvaltningsmyndighet. Regeringen bedömer att regelbundna och systematiska inspektioner är viktiga som kontrollåtgärder, men även som en del i utvecklingen av såväl arbetsformer som underlag för utveckling av relevanta styrdokument. Såsom noterar har en diskussion inom Utrikes- departementet förts avseende en revidering av den föreskrift som styr Denna diskussion har resulterat i ett beslut om Föreskriften anger nu tydligt att prioritet även ska ges till inspektioner av utlandsmyndigheter som verkar i en riskmiljö, vilket tidigare inte var utskrivet i föreskriften. När det gäller lämpligheten i att internrevision och inspektörer genomför samordnade inspektioner vid utlandsmyndigheterna bör det avgöras av intern- revision inför respektive revisionsbesök. Det är viktigt att säkerställa en oberoende granskning i varje enskilt fall. Internrevisionen avser att inför varje revisionsbesök även fortsättningsvis säkerställa att den medarbetare som samordnar sina revisionsbesök med inspektörer inte har deltagit i eller kommer att vara delaktig i en eventuell granskning av inspektörsverksamhet. gör iakttagelsen att tillsynen av den externa tjänste- leverantören , vars uppgift är att ta emot och registrera en viseringsansökan innan den skickas till en utlandsmyndighet för beslut, riskerar att bli ytlig till följd av utlandsmyndigheternas begränsade Regeringen kan konstatera att grunden i tillsynen av tjänsteleverantörens verksamhet är utlandsmyndighetens löpande Skr. 2018/19:15 uppföljning och återkoppling. har beaktat rekommendationen att se över tillsynen av VFS Global och reviderat väg- ledningen för tillsyn av verksamhet hos extern tjänsteleverantör, vilken innehåller konkreta checklistor för utlandsmyndighetens åtgärder i tillsynsarbetet och för inspektionerna på plats i . Detta har till syfte att underlätta för utlandsmyndigheterna. Inriktningen är att varje ansökningscenter ska inspekteras minst en gång . Utöver det ska en prioritering av ytterligare tillsyn av enskilda ansökningscenter ske utifrån en riskbedömning. har även förtydligat vikten av det nordiska samarbetet vid genomförandet och uppföljningen av inspektioner av VFS Global. för anmälan av oegentligheter, motsvarande den på regeringens och interna och externa webbplatser, läggs ut på respektive utlandsmyndighets webbplats. 3.5Regeringens bedömning och åtgärder – Hantera anmälda oegentligheter Regeringen delar bedömning om vikten av en tydlig rutin för hanteringen av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheterna. bedömning har varit att den för svenska myndigheter normala ordningen även kan tillämpas på utlands- myndigheterna, dvs. att det är chefen för utlandsmyndigheten som har det primära ansvaret för att säkerställa att misstänkta oegentligheter utreds. har gett utlandsmyndigheterna stöd i detta avseende. Efter granskningsrapporten har regeltillsynsfunktionen stärkts och dess interna rutiner reviderats. Av rutinerna framgår nu tydligt att regeltillsynen såväl leder som koordinerar en eventuell utredning som kan följa på en Detta innefattar även utredningsarbete som, på begäran av regel- tillsynen, görs av utlandsmyndigheterna. har vidare, som en följd av rekommendation, beslutat om en uppdragsbeskrivning för ett uppdrag gällande hur rutinen för hantering av anmälda oegentlighetsfall inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen instämmer i bedömning att Migrations- verkets roll i utredningar vid utlandsmyndigheterna behöver tydliggöras. Därför har regeltillsyn och enhet för interna utredningar beslutat om ett samrådsdokument om hur misstänkta oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlands- myndigheterna ska hanteras. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att dra lärdomar av inträffade oegentligheter samt att sprida denna kunskap för att på så sätt även bidra till en ökad transparens. hur utlandsmyndigheterna, från ett lärandeperspektiv, på ett systematiskt sätt kan sprida information och erfarenheter om oegentlighetsärenden. finns anledning att utveckla Regeltillsynens årsrapport inom detta område samt se över till vilka aktörer den ska spridas. 2018/19:15 erfarenheterna mer systematiskt kan integreras i Regeltillsynens utbildningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-481-0 rir 2018:13 omslagets originalfoto: arseniy krasnevsky – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 5 - 1 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 4 5 8 R I R 2 0 1 8 : 1 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , utlandsmyndigheterna, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , , internrevision R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Utlandsmyndigheternas handläggning av migrationsärenden Både utsänd och lokalanställd personal arbetar inom migrationsverksamheten Ansvarsfördelningen för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utredningar har föreslagit ansvarsflytt Hantera risker för oegentligheter Det finns riktlinjer och vägledningar om oegentligheter Personalen får utbildning om oegentligheter Otydligt vem som ska utbilda lokalanställda om oegentligheter Kontrollrutiner i handläggningen är inte ett krav Det finns krav på kontroller av tillgångar Det finns få krav på löpande kontroller Efterhandskontroller har haft begränsat fokus på migrationsverksamheten Begränsad efterhandskontroll av kritiska data Risk för att tillsynen av tjänsteleverantören blir ytlig Det finns tydliga rapporteringsvägar finns en skriftlig rutin men den brister i flera väsentliga avseenden Lärdomar dras men öppenheten om fall kan öka R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Av runt 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har 60 migrationsverksamhet och handlägger ansökningar om visering och uppehållstillstånd för anknytning i . har flera fall av oegentligheter inom denna verksamhet uppmärksammats i media. Det har bl.a. handlat om tagande av muta i handläggningen av uppehållstillståndsärenden och att visering till har beviljats på oriktiga grunder. Utlandsmyndigheterna har en viktig roll i handläggningen av migrationsärenden. beslutade de i 247 000 viseringsärenden och deltog i handläggningen av 36 000 ansökningar om uppehållstillstånd. Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna har ökat . Både visering till och uppehållstillstånd i har ett stort värde och det finns därför risk för att utlandsmyndigheterna t.ex. utsätts för påtryckningar från sökande som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. Flera utlandsmyndigheter finns i länder med omfattande korruption och verkar därmed i en riskutsatt miljö. Oegentligheter inom migrationsverksamheten riskerar skada förtroendet för såväl utlandsmyndigheterna som den statliga förvaltningen i stort. Det är därför viktigt att utlandsmyndigheterna har ett betryggande skydd mot oegentligheter. Mot bakgrund av detta har granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen har utgått från följande frågor: Är skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ändamålsenligt när det gäller att: 1.Hantera risker för oegentligheter? 4.Hantera anmälda fall av oegentligheter? Granskningen omfattar främst utlandsmyndigheterna, () och samt i viss grad internrevision. Bedömningsgrunderna för varje fråga tar sin utgångspunkt i vägledning om arbete mot oegentligheter och erfarenheter från tidigare granskningar inom området. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T M O T O E G E N T L I G H E T E R Granskningens slutsatser och rekommendationer UD har genomfört flera åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna . bedömer dock att skyddet i flera centrala delar är för svagt och bör stärkas. Det gäller särskilt kontrollrutiner i handläggningen av migrationsärenden, efterhandskontroller av migrationsverksamheten och utredningar av påstådda oegentligheter.