prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsälj- ning har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillstånds- givning enligt alkohollagen bör angivna siffror kunna tjäna som rikt- märke. Den nu föreslagna tillståndsordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och är inte fullt lika komplex. Regeringen bedömer därför att kommunernas kostnad för att hantera ansökningar om tillstånd för tobaksförsäljning generellt sett kan komma att vara något lägre än motsvarande kommunala kostnader för serveringstillstånd. Kommunen får enligt 19 b § tobakslagen ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror. Som en följd av att anmälningsplikten ersätts med tillståndsplikt ska kommunen få möjlighet att ta ut avgift av den som bedriver tillstånds- pliktig försäljning. Regeringens förslag: Beslut enligt den nya lagen eller anslutande föreskrifter ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Beslut om myndighetsföreskrifter ska inte kunna överklagas. Utredningens förslag: Avviker från regeringens på så sätt att det bara anges att beslut av en kommun eller eller tillsynsbeslut av får överklagas. Utredningen föreslår att beslut om vissa föreskrifter även fortsättningsvis ska kunna överklagas hos regeringen. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anför att även beslut om förelägganden och förbud bör kunna överklagas. Kammarrätten i anför också att om avsikten är att andra beslut än förelägganden och förbud ska kunna överklagas, bör det införas en bestämmelse som möjliggör detta. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. I promemorians lagförslag görs en uppräkning av de myndigheter vars beslut kan överklagas. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: i och i framhåller att tillsynsbeslut är riktade mot kommunerna, inte enskilda, och sällan innehåller förelägganden eller förbud. Besluten grundar sig i stället direkt på 19 a § tobakslagen (1993:581) och kan innebära att finner brister eller riktar kritik mot kommunen. I vissa fall kan det krävas åtgärder för att komma tillrätta med de brister som uppmärksammats. Det efterfrågas därför ett förtydligande om vilka beslut som ska kunna överklagas. anför att även beslut om att bevilja eller inte bevilja tillverkare och importörer tillgång till lagrade uppgifter i en data- lagringsanläggning kan komma att omfattas av överklagandebestäm- melsen. Innan myndigheten enligt 5 § tobaksförordningen (2016:354) offentliggör inrapporterade uppgifter på en webbplats, fattas ett publiceringsbeslut riktat till tillverkaren eller importören. Både myndig- heten och förvaltningsdomstolarna kommer att ha en omfattande ärende- hantering när det gäller överklagande i dessa ärenden. Skälen för regeringens förslag Behovet av en tydligare överklagandebestämmelse Enligt 25 § tobakslagen får beslut som en kommun har fattat enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller beslut som har meddelat. Vidare anges att beslut som Folkhälso- myndigheten har meddelat med stöd av 20 § första stycket, dvs. tillsyns- beslut i form av förelägganden och förbud, eller 21 §, dvs. omhänder- tagande av en tobaksvara, får överklagas. En liknande lösning finns i 41 § lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare. Där anges att beslut som en kommun har fattat enligt lagen och beslut som har meddelat med stöd av 31 och 33 §§, bl.a. förbud och föreläggande, får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Det framgår således varken av tobakslagen eller av lagen om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare om beslut fattade av andra tillsynsmyndigheter eller andra beslut än tillsynsbeslut som Folkhälso- myndigheten fattar är överklagbara. I Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Genomförande av tobaks- produktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter anges att det ligger nära till hands att uppfatta regleringen om överklagande i lagen om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare som att beslut av Polis- myndigheten, andra beslut av än förelägganden och förbud, och beslut av länsstyrelserna inte är överklagbara. Enligt Lagrådet bör det övervägas om inte förvaltningslagens bestämmelser om överklagande bör gälla alla beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen. Under alla förhållanden bör det särskilt motiveras varför avsteg i något fall ska göras från denna ordning. Regeringen konstaterade dock i efterföljande proposition att det saknades beredningsunderlag för att i det 2017/18:156 lagstiftningsärendet överväga en annan ordning än den föreslagna, se 2016/17:132 s. 73 och 189 f.). Med anledning av Lagrådets yttrande och remissynpunkter från För- valtningsrätten i och Kammarrätten i , har en kom- pletterande promemoria remitterats där det föreslås att alla beslut enligt lagen om tobak och liknande produkter eller anslutande föreskrifter som fattas av en kommun, , , Arbets- miljöverket eller en länsstyrelse ska få överklagas till allmän förvalt- Eftersom regeringen föreslår att bestämmelserna i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare förs in i den nya lagen, omfattas även beslut om sådana produkter av den föreslagna Lagförslaget i promemorian är utformat med 10 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) som förebild. Regeringen anser att överklagandebestämmel- sen i den nya lagen ska förenklas på så sätt att det inte räknas upp vilka myndigheters beslut som kan överklagas. De som kan fatta beslut enligt den nya lagen är en kommun, , , och en länsstyrelse. Beslut kan även fattas av den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Beslut om föreläggande och förbud kan ha betydande rättsverkningar. Regeringen anser därför att det ur rättssäkerhetssynpunkt är av vikt att det tydliggörs i lagen att sådana beslut kan överklagas, oavsett vilken tillsynsmyndighet som fattat beslutet. Regeringen anser dock att över- klagandemöjligheterna inte ska begränsas till enbart tillsynsbeslut. hälsomyndigheten fattar även andra beslut än tillsynsbeslut och regeringen har inte för avsikt att göra några förändringar av myndig- hetens uppdrag i dessa hänseenden. Myndigheten har möjlighet att ta ut och i vissa fall sätta ner avgifter, se 19 b § tobakslagen, 47 § lagen om cigaretter och påfyllningsbehållare, 7–10 §§ 6 a–d §§ förordningen cigaretter och påfyllningsbehållare. Myndigheten ansvarar också för att offentliggöra vissa uppgifter som har lämnats eller rapporterats in enligt tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings- elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Det kan inte uteslutas att myndigheten i samband med denna hantering fattar beslut som påverkar Någon anledning att undanta sådana beslut från över- klagandemöjligheterna finns inte. Ett flertal länsstyrelser har, mot bakgrund av att de i sin tillsyn över kommunerna fattar särskilda tillsynsbeslut som inte innehåller före- lägganden eller förbud, efterfrågat förtydligande om vilka beslut som ska anses vara överklagbara. Regeringen konstaterar att det är svårt att i den nya lagen räkna upp alla beslut som kan överklagas. Det är vanligt att överklagandebestämmelser i specialförfattning saknar en sådan uttömmande uppräkning av överklagbara beslut och att de i stället är utformade så att det anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt denna lag” får Detta innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt lagen därmed görs överklagbara. Frågan om en länsstyrelses beslut gentemot en kommun i ett tillsynsärende ska anses vara överklagbart eller inte får varje enskilt fall får frågan med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr förarbetena till nya förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 s. 254). Regeringen konstaterar att det inte kan uteslutas att i samband med ett tillsynsärende enligt den föreslagna lagen även fattar polisiära beslut. Sådana beslut ska inte anses fattade enligt den föreslagna lagen eller anslutande föreskrifter och kan följaktligen inte överklagas särskilt. Beslut om exempelvis förverkande får i stället överklagas enligt allmänna straffprocessuella regler. I likhet med 10 kap. 1 § alkohollagen bör det anges i lagen om tobak och liknande produkter att även beslut som myndigheterna fattar enligt anslutande föreskrifter, dvs. bestämmelser som har meddelats med stöd av ett bemyndigande av regeringen i en förordning, kan överklagas (jfr prop. 2016/17:180 s. 251–255 samt Lagrådets yttrande i fråga om en ny alkohollag, prop. 2009/10:125 s. 263, och Lagrådets yttrande i fråga om olovlig tobaksförsäljning, prop. 2009/10:207 s. 58). Enligt 10 kap. 1 § alkohollagen gäller beslut enligt denna lag omedel- bart om inte något annat anges i beslutet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i tobakslagen. Däremot anges i 20 a § tobaks- lagen att beslut om att förbjuda en näringsidkare att sälja tobaksvaror till konsumenter eller beslut om att meddela varning gäller , om inte något annat anges i beslutet. En motsvarande bestämmelse finns i 32 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen föreslår att den sistnämnda bestämmelsen i sak ska överföras till den nya lagen, se 7 kap. 13 §. I och med att det införs tillståndsplikt för handel med tobaksvaror ersätts möjligheten att meddela förbud mot försäljning av tobaksvaror med återkallelse av försäljningstillstånd, se avsnitt 8.9. Lagrådet konstaterar att det, förutom i 7 kap. 13 §, inte föreslås några uttryckliga bestämmelser om omedelbar verkställbarhet av överklagbara beslut. Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen att dessa beslut inte får verkställas förrän klagotiden gått ut. Det bör enligt Lagrådet klargöras om detta är avsikten eller om frågan om när beslutet får verkställas ska prövas enligt de allmänna bestämmelserna i 35 § förvalt- ningslagen (2017:900). Regeringen konstaterar att lagen om tobak och liknande produkter i likhet med alkohollagen är en social skyddslagstiftning. Det finns dock på tobaksområdet inte lika ofta behov av att förelägganden eller förbud ska gälla . De grunder som kan föranleda återkallelse av ett försäljningstillstånd är inte heller sådana att beslutet som huvudregel ska gälla . En sådan generell bestämmelse som finns i 10 kap. 1 § alkohollagen är därför mer långtgående än vad som framstår som rimligt med hänsyn till ändamålet. Den myndighet som fattar ett beslut enligt den nya lagen har dock alltid möjlighet att bedöma om förutsättningarna i 35 § förvaltningslagen är uppfyllda för att ett beslut ska kunna verkställas . Rätten att överklaga vissa myndighetsföreskrifter tas bort Tillverkare och importörer av tobaksvaror får enligt 26 § tobakslagen överklaga vissa myndighetsföreskrifter hos regeringen. Utredningen före- slår att tillverkare och importörer även fortsättningsvis ska kunna över- klaga myndighetsföreskrifter om hälsovarningar. 2017/18:156 ningen att sådana aktörer ska kunna överklaga myndighetsföreskrifter om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Några närmare skäl för förslaget anförs inte. Någon möjlighet att överklaga föreskrifter finns inte i lagen om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen övervägde om föreskrifter om innehållsdeklaration borde få överklagas men bedömde att sådan överklagandemöjlighet var obehövlig. Skälet var att regleringen av innehållsdeklaration finns i tobaksproduktdirektivet och det finns inte anledning för tillverkare och importörer att ha särskild rätt att överklaga en myndighets beslut att meddela föreskrifter. Vidare anförde regeringen att huvudregeln enligt 30 § myndighetsförordningen (2007:515) är att föreskrifter inte ska kunna överklagas (se prop. 2016/17:132 s. 73). Regeringen konstaterar att det saknas skäl i förarbetena till tobakslagen om varför beslut att anta vissa myndighetsföreskrifter ska kunna överklagas. Huvudregeln enligt myndighetsförordningen är att myndig- hetens beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får överklagas. Utformningen av hälsovarningar regleras i stor utsträckning av tobaksproduktdirektivet och kom- missionens genomförandeakter och delegerade akter. Detsamma kommer att gälla regleringen kring spårbarhet och säkerhetsmärkning. Någon anledning att just tillverkare och importörer ska kunna överklaga sådana myndighetsföreskrifter särskilt finns inte. Regeringen anser därför att det i den nya lagen inte ska finnas någon sådan överklagandemöjlighet. Regeringens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd ska, om inte undantag från tillståndskravet föreligger, dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska dömas till fängelse i lägst och högst . ande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller har varit inriktad mot underåriga. Brott mot förbudet att tillhandahålla tobaksvaror som saknar före- skrivna hälsovarningar och mot bestämmelserna om åldersgräns ska rubriceras som olovlig tobakshantering. Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt lagen om tobak och likande produkter eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Straffansvaret för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kravet att registrera gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror ska kvarstå. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag kan även oaktsamhet föranleda att brottet bedöms som grovt. Utredningen har föreslagit att näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning från land utanför ska omfattas av tillståndskrav och har som en följd föreslagit att straff- ansvaret för sådan försäljning som sker utan tillstånd ska bestraffas som olovlig tobaksförsäljning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slagen. Några instanser, däribland , vill se en strängare straffskala. Bland annat och Åklagarmyndig- heten ser positivt på en förverkanderegel. anför att om straffskalorna ändras kan en konkurrenssituation ur straffrättsligt hänseende förutses när det gäller brotten olovlig befattning med punkt- skattepliktiga varor respektive olovlig befattning med smuggelgods. anser att en förändring av de subjektiva rekvisiten beträffande grovt brott, i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen (2010:1622), bör övervägas. Skälen för regeringens förslag kan den som uppsåtligen tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning eller som säljer tobaksvaror i strid med med- delat försäljningsförbud, dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om åldersgräns eller som säljer tobaksvaror utan att först ha anmält försäljningen, se 27 § tobaks- lagen (1993:581). Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Som anges i avsnitt 8 föreslår regeringen att anmälningsplikten för handel med tobaksvaror ska ersättas av tillståndsplikt. Tillståndsplikten omfattar både detalj- och partihandel med tobaksvaror. Regeringen anser att detalj- och partihandel med tobaksvaror utan tillstånd ska vara straff- bart på samma sätt som gäller försäljning i strid med anmälnings- skyldigheten. Undantag ska göras för de fall tillstånd inte krävs, se avsnitt 8.8. Brottsrubriceringen olovlig tobaksförsäljning omfattar flera olika gärningar, bl.a. försäljning i strid med gällande åldersgräns och försälj- ning av förpackningar utan hälsovarning. Regeringen föreslår att rubrice- ringen förbehålls utpräglad illegal verksamhet, dvs. tobaksförsäljning utan tillstånd. Övriga straffbelagda gärningar bör i stället rubriceras som olov- lig tobakshantering. Därigenom tydliggörs skillnaden mellan illegal handel och olovliga förfaranden som förekommer inom ramen för annars legala försäljningsverksamheter. Liknande brottsrubriceringar används i 11 kap. 3 och 9 §§ alkohollagen. Skälet till att det införs tillståndsplikt för handel med tobaksvaror är framför allt att motverka illegal handel med tobaksvaror, se avsnitt 8.1. Sådan handel är problematisk av flera skäl, t.ex. leder den till uteblivna skatteintäkter, osund konkurrens och sämre kontroll av försäljningen. Illegal handel med främst cigaretter är också en viktig inkomstkälla i den organiserade brottsligheten. Illegala tobaksvaror är prismässigt över- komliga, inte minst för barn och ungdomar, vilket innebär att illegal handel med tobak är ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Regeringen anser att den illegala tobaksförsäljningen utgör en allvarlig form av brottslighet, vilket bör komma till tydligare uttryck i lagstift- ningen och rättstillämpningen. Nuvarande straffskala ska därför skärpas. 2017/18:156 Vid bedömningen av hur straffskärpningen bör utformas konstaterar regeringen att det finns många likheter mellan olovlig försäljning av tobaksvaror och olovlig försäljning av alkohol. alkohollagen och lagen om tobak och liknande produkter är att uppnå den folkhälsopolitiska målsättningen att sänka den totala konsumtionen av alkoholdrycker respektive tobaksvaror. Olovlig försäljning av alkohol- drycker och tobaksvaror motverkar detta mål. får också likartade negativa konsekvenser vare sig det rör sig om alkoholdrycker eller tobaksvaror; försäljningen gynnar den organiserade brottsligheten och riktar ofta in sig mot sådana målgrupper som regle- ringen är till för att skydda, främst barn och unga (jfr prop. s. 34 f.). Regeringen anser därför att brottet olovlig tobaksförsäljning ska anses vara lika allvarligt som olovlig försäljning av alkohol. straffmaximum med fängelse är inte tillräckligt för att kunna beakta allvaret i samtliga fall som kan uppkomma inom ramen för normalgraden av brottet. Regeringen föreslår därför att straffmaxi- mum för den som gör sig skyldig till olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst , vilket motsvarar straffet för olovlig försäljning av alkohol enligt 11 kap. 3 § alkohollagen. Regeringen anser att ringa gärningar, i enlighet med vad som gäller enligt tobakslagen , inte bör föranleda straffansvar. Vid allvarliga fall av olovlig tobaksförsäljning måste det vara möjligt att döma ut ett straff som står i proportion till brottets allvar. föreslår därför att grovt brott ska kunna föranleda fängelse i lägst sex månader och högst . Motsvarande reglering för grova fall av olovlig försäljning av alkohol finns i 11 kap. 4 § alkohollagen. skapa förutsebarhet och ge bättre ledning och enhetlighet i rättstillämp- ningen ska det i lagen anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Mot bakgrund av de likartade skyddsintressen som finns bakom regleringen av hanteringen av alkohol och tobak anser regeringen att samma kvalifikationsgrunder ska gälla vid grovt olovlig tobaksförsäljning som vid grova fall av olovlig försäljning av alkohol. Det ska alltså särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller har varit inriktad mot underåriga (jfr 11 kap. 4 § alkohollagen). heter som kan innebära att brottet bedöms som grovt är att den olovliga försäljningen omfattat en större mängd tobaksvaror, omsatt stora belopp eller att det varit fråga om mer avancerad affärsmässig verksamhet. betydelse är också om verksamheten har haft underåriga som målgrupp, exempelvis genom att underåriga har uppsökts och erbjudits att köpa Domstolen måste dock alltid göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vid bedömningen av om brottet ska anses vara grovt bör domstolen kunna ta hänsyn till den praxis som utarbetats på alkoholområdet. Utredningen föreslår att de subjektiva rekvisiten även vid grovt brott ska vara uppsåt eller oaktsamhet. De omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt innebär dock att det i praktiken inte finns något utrymme för att begå grovt brott av oakt- samhet, se även prop. 2004/05:126 s. 36. Även i övrigt är det svårt att se att ett brott av oaktsamhet skulle kunna bedömas som grovt. Regeringen instämmer därför med att grovt brott ska kräva uppsåt. Den föreslagna straffskalan för grovt brott innebär att det ges möjlighet att använda vissa straffprocessuella tvångsmedel. Om domstolen gör bedömningen att brottets straffvärde är högre än kan beslut fattas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och om hemlig kamera- övervakning. Förslaget innebär också att preskriptionstiden förlängs från två till för brott av normalgraden och till för grovt brott. Rege- ringen anser att dessa konsekvenser är rimliga mot bakgrund av brottets allvarlighet. Regeringen ser inte anledning att i detta hänseende behandla olovlig tobaksförsäljning på annat sätt än olovlig försäljning av alkohol. anför att den höjning av straffskalorna som sker innebär risk för straffrättslig konkurrens mellan brottet olovlig tobaksförsäljning och brotten olovlig befattning med punktskattepliktiga varor och olovlig befattning med smuggelgods. Straffet för normalgraden av de senare brotten är också böter eller fängelse i högst , se 5 kap. 1 a § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter och 12 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Regeringen anser dock inte att det finns tillräckliga skäl för att ange en prioritetsordning mellan brotten. Om det skulle bli fråga om konkurrens mellan brottet olovlig tobaksförsälj- ning och ett annat brott med samma skyddsintresse får domstolen göra en prövning i varje enskilt fall enligt gällande konkurrensprinciper. Regeringen föreslår att den som bedriver detaljhandel med tobaksvaror till svenska konsumenter men som saknar försäljningsställe, säte eller fast driftsställe för näringsverksamhet i (gränsöverskridande distansförsäljning), inte ska omfattas av tillståndsplikt. Däremot ska bestämmelsen om anmälningsskyldighet i tobakslagen föras över till den nya lagen avseende dessa aktörer, se avsnitt 8.10. Regeringen finner inga skäl att avkriminalisera försäljning som sker i strid mot detta krav. Den nuvarande straffbestämmelsen i 27 § andra stycket tobakslagen ska där- för föras över till den nya lagen vad gäller gränsöverskridande distans- försäljning. Sådan försäljning av tobaksvaror är fortfarande av begränsad omfattning. De överväganden som ligger bakom höjningen av straff- skalan vad gäller tobaksförsäljning i strid med kravet på tillstånd gör sig inte gällande vid gränsöverskridande distansförsäljning, där det enbart ställs krav på att näringsidkaren registrerar försäljningen. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att höja straffskalan för försäljning som sker i strid med kravet på registrering. Den som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning med tobaksvaror utan att ha registrerat försäljningen ska därför även i fortsättningen dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . gärningar ska liksom inte leda till straffansvar. Avsaknaden av en särskild förverkandebestämmelse i tobakslagen med- för att det inte är lagligen möjligt att förverka tobak enbart på den grunden att tobaken varit föremål för brott. I stället måste grunder för 2017/18:156 förverkande sökas i de allmänna regler om förverkande som finns i 36 kap. . I 36 kap. 3 § första stycket 1 finns en möjlighet att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och förutsätter att brott har konstaterats. Det är en del av den samlade reaktionen på brottet men utgör inte någon brottspåföljd.