prop · H503273 · 2018-06-19 00:00:00 — Det är också ett mycket starkt skäl till att samhällets service och vård måste fortsätta att utvecklas så att det är möjligt för människor att kunna välja att bo kvar i sitt eget hem och i sin egen miljö. Den andra principen är att människor måste ges förutsättning att få känna sig trygga. Trygghet är i hög grad en subjektiv upplevelse. Det är den enskilde själv som kan avgöra under vilka förhållanden han eller hon känner sig trygg. För många är närheten till anhöriga och grannar eller till personal dygnet runt av avgörande betydelse. Den tredje principen som lyftes fram var valfriheten. Människor ska när de blir gamla inte behöva känna begränsningar i möjligheterna att utforma sitt eget liv, att välja bostad eller i att kunna delta aktivt i samhällslivet. Människor måste också kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. För den som vill flytta till ett särskilt boende för äldre bör det finnas ett varierat utbud, även för dem som ställer höga krav på trygghet och närhet till andra. Nationella mål för äldrepolitiken De nationella mål som vägleder äldrepolitiken föreslogs i propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113). Målen som då angavs och som fortfarande tillämpas var att äldre ska kunna –åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, –leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, –bemötas med respekt, samt –ha tillgång till god vård och omsorg. Genom propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen (prop. 2009/10:116) infördes i SoL en bestämmelse om värdegrund för äldreomsorgen. Den nya bestämmelse som infördes i 5 kap. 4 § SoL anger att omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. 4.3Särskilda boendeformer för äldre 4.3.1Från institutionsboende till normalisering och integration Begreppet särskilda boendeformer är ett samlingsbegrepp som tillkom i och med Ädelreformens genomförande 1992. Före Ädelreformen vistades ett stort antal vuxna personer under en längre eller av sina liv i institutionsliknande miljöer, inte sällan i flerbäddsrum, med begränsad tillgång till det mesta som kännetecknar livet i ett eget hem. För äldre personer tillhandahöll kommunerna bl.a. ålderdomshem och gruppboenden, och i landstingen fanns det lokala sjukhem eller sjukhemsavdelningar vid geriatriska kliniker. Ett betydande antal äldre personer låg också kvar på akutvårdplatser utan att de behövde sjukhusvård, enbart av det skälet att det saknades tillgång till lösningar för deras fortsatta behov av vård och omsorg. Boendefrågan i Ädelreformen styrdes av målet att alla skulle ha rätt till en egen bostad av god kvalitet där friheten och integriteten var skyddad. Om den enskilde behövde långvarig vård eller omsorg som inte förutsatte sådana speciella resurser som bara finns på sjukhus, skulle den ges i den enskildes hem. Genom ett förändrat huvudmannaskap fördes en betydande verksamhetsvolym över från landstingen till kommunerna och en omstrukturering av boendeformerna inleddes. Reformen blev ett ytterligare steg mot normalisering och integrering för äldre personer och för personer med funktionsnedsättning. En följd av Ädelreformen var att resurserna för äldreomsorgen disponerades om för att klara det nya utökade uppdraget. Eftersom möjligheterna att bo kvar i ordinärt boende behövde förbättras byggdes ut, inte minst med ökad tillgång till hjälp hemma alla tider . De särskilda boendeformerna omvandlades genom både ombyggnad och nybyggnad från sängplats i flerbäddsrum eller enkelrum till bostäder där en bostads alla normala funktioner ingick. 2017/18:273 4.3.2 Ett minskat antal platser i särskilt boende Strävan efter att öka kapacitet att möta enskilda personers behov där de redan bor och vill fortsätta att bo har lett till en minskning av antalet platser i särskilda boenden. För många har det blivit lättare att få tag i en lämplig bostad inom det allmänna bostadsbeståndet. Ett exempel är det som i vanligt tal kallas seniorboende. Det är en boendeform för personer som är eller kommer att bli pensionärer . På dessa boenden ordnas ofta gemensamma aktiviteter såsom exempelvis bridgekvällar, snickarkurser, studiecirklar eller gemensamt fika. Seniorbostäder finns både som hyresrätter och bostadsrätter. Ett annat exempel är det som brukar benämnas trygghetsboende. Trygghetsboenden är avsedda för äldre som bedöms vara för friska för äldreboende men som vill ha mer trygghet och social samvaro än vad de kan få i sitt nuvarande hem. Trygghetsboenden infördes vilket innebär att denna boendeform är förhållandevis ny och utbudet fortfarande begränsat. Antalet bostäder i särskilda boendeformer för äldre har minskat under en lång följd av år. Enligt statistik bodde drygt 121 300 personer som var eller äldre permanent i särskilt boende. bodde drygt 87 900 personer permanent i särskilt boende. Till en del är utvecklingen en följd av förbättrade möjligheter att bo kvar i ordinärt boende även med stora behov av vård och omsorg. Olika lösningar i form av s.k. välfärdsteknik har underlättat denna utveckling. Om äldre kvinnor och män kan bo kvar i ordinärt boende längre än tidigare, så minskar den genomsnittliga boendetiden i särskilt boende vilket leder till att färre platser behövs. har andelen äldre som bor i särskilt boende minskat från till eller från 76 971 personer till 65 056 personer, enligt och omsorg om äldre 2016. Enligt bedömer 109 kommuner att de har brist på särskilda boenden och inte kan tillgodose behovet av denna boendeform. Av alla kommuner räknar ca två av tre med att man kan tillgodose behovet . Det framgår också av att det saknas bostäder och boendemiljöer inom det ordinarie bostadsbeståndet som är väl anpassade till äldre människors behov t.ex. i fråga om god tillgänglighet. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har i en undersökning funnit att önskemålen hos den åldrande befolkningen visar på tydliga preferenser för s.k. serviceboende, dvs. en mer självständig lägenhet för personer med olika former av funktionsnedsättningar som klarar av ett mera självständigt boende och inte behöver så mycket stöd och service att en gruppbostad är nödvändig. 4.3.3Omfattande vårdbehov i särskilt boende Ädelreformen 1992 har de särskilda boendeformerna förbättrats. Mindre ändamålsenliga platser i flerbäddsrum eller annars låg boendestandard har ersatts av nya bostäder lämpade för personer med mer eller mindre omfattande omvårdnadsbehov. En effekt av omstruktureringen är att särskilda boenden allt oftare kommit att organiseras i första hand för dem som har så omfattande behov att kvarboende i ordi- Prop. 2017/18:273 närt boende framstår som olämpligt av säkerhetsskäl. nor i medeltal och män när de flyttade in i ett särskilt boende, vilket innebar att de i regel hunnit få mer omfattande omvårdnadsbehov. De främsta anledningarna för att bevilja särskilt boende är att den enskilde har behov av vårdinsatser dygnet runt till följd av långvariga fysiska sjukdomar, har behov av tillsyn och annan hjälp dygnet runt till följd av demenssjukdom eller har behov av palliativ vård i livets slutskede. Det finns inga hinder mot att erbjuda olika servicenivåer eller hjälpnivåer i särskilda boendeformer för äldre. Det finns goda skäl för kommunerna att inrätta särskilda boenden med specialiserade inriktningar. Exempelvis rekommenderar att personer med demenssjukdom erbjuds plats vid enheter med specialiserad inriktning på arbete med personer med demenssjukdom (Nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom 2010). På en sådan enhet kan utformningen av lokalen, den dagliga verksamheten och utvecklingen av personalens kompetens ges den inriktning som motsvarar de behov som personer med demenssjukdom kan ha. Generellt sett har bostäderna och övriga utrymmen i särskilda boenden kommit att utformas för att möta omfattande behov. Den fasta bemanningen är vanligtvis hög och därmed blir kostnaden också mycket hög per plats, vilket gör att det kan vara svårt att motivera att någon som inte har så omfattande behov får en plats. Det kan i sin tur innebära att stöd i ordinärt boende till en ofta betydligt lägre kostnad prövas i det längsta, vilket i praktiken kan försvåra för dem med mer begränsade omvårdnadsbehov att över huvud taget få en plats på ett särskilt boende. Om stödinsatser i hemmet i ökad utsträckning ges som ett alternativ till en placering i ett särskilt boende kan det även få negativa konsekvenser för de äldre kvinnor och män som de facto har mer omfattande omvårdnadsbehov men som fortfarande bor kvar hemma. 4.3.4Nuvarande krav på särskilda boenden I samband med att skyldigheten infördes för kommunerna att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad uttalades att med sådana bostäder avsågs bl.a. de dåvarande servicehusen (ålderdomshem och utan helinackordering), gruppboenden samt de sjukhem och andra vårdinrättningar som senare fördes över till kommunerna. Genom att använda begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad som ett samlande begrepp för kommunens ansvar vad gäller äldre markerades att kommunen har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård ska tillgodoses (prop. 1990/91:14 s. 42). Enligt regeringens proposition Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre (prop. 2005/06:115) kännetecknas dock ett särskilt boende av krav på att bostaden ska vara utformad och utrustad så att den boende kan fortsätta leva ett så självständigt liv som möjligt samt krav på att de tjänster som den enskilde behöver ska kunna ges under alla tider . Ytterligare ett uttalat krav är att det ska finnas tillgång till personal som dels kan bedöma när social eller medicinsk vård krävs, dels ock- så svara för att sådan ges (prop. 2005/06:115 s. 75). I 2 kap. 3 § social- 2017/18:273 tjänstförordningen (2001:937) har kraven förtydligats genom att där anges att i en sådan särskild boendeform som avses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) ska det, utifrån den enskildes aktuella behov, finnas tillgång till personal dygnet runt som utan dröjsmål kan uppmärksamma om en boende behöver stöd och hjälp. Den boende ska ges det stöd och den hjälp som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Utredningen om bostäder för äldre har i betänkandet Bostäder att bo kvar i (SOU 2015:85) analyserat de äldres situation på bostadsmarknaden. En av utredningens huvudfrågor handlar om vilka möjligheter kommunerna har att möta efterfrågan på bostäder från en åldrande befolkning. Medan ungdomsgenerationen har svårt att över huvud taget etablera sig på bostadsmarknaden har de äldre generationerna svårt att få tag i en bättre anpassad bostad. Utredningens uppdrag har inte omfattat någon specifik analys av särskilda boendeformer för äldre enligt SoL, men förslagen i denna proposition kan ses som en vidareutveckling av utredningens förslag till åtgärder när det handlar om att få fram fler ändamålsenliga bostäder för äldre, även på svaga marknader, med fokus på boendeformer som ger möjligheter till gemenskap. I utredningen konstateras bl.a. att pensionärernas ekonomiska situation har förbättrats successivt och att många seniorer kan förväntas ha en god ekonomi framöver. Men pensionerna följer inte fullt ut den allmänna utvecklingen av inkomster och för de allra flesta minskar pensionen efter hand. En påtaglig försämring sker ofta , följt av en fortsatt successiv nedtrappning. Hyror och avgifter fortsätter dock att stiga år . Även om de flesta har ekonomiska förutsättningar för att klara detta, finns det en mindre grupp pensionärer med ytterst begränsade inkomster, som känner befogad oro . och som kan få problem den dag bostaden inte längre fungerar att bo kvar i. Som tidigare nämnts har kommunens socialtjänst det yttersta ansvaret för att enskilda får den hjälp och det stöd som de behöver. De som inte själva kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden. Enligt 5 kap. 5 § SoL ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges i 5 kap. 4 § SoL att omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Även med ett bostadsbestånd där tillgängligheten i de befintliga bostäderna förbättras och med ett tillskott av fler moderna och tillgängliga bostäder för äldre kommer det att finnas äldre personer som inte kan få tag i det boende de önskar och behöver utifrån sina behov. Seniorboende och trygghetsboende förutsätter t.ex. kötid eller eget kapital. Särskilda boendeformer torde därför även fortsättningsvis komma att efterfrågas av dem som inte kan få tag i ett tryggt boende på den ordinarie bostadsmarknaden. Det finns, enligt regeringens mening, ett behov av att tillskapa ett mer varierat utbud av bostadslösningar med olika servicegrad. Det kan öka tryggheten hos de äldre som har ett visst omvårdnads- behov men som önskar klara sig själva i så hög utsträckning Prop. 2017/18:273 som möjligt. En boendeform som kommunen kan erbjuda den enskilde som jämfört med kvarboende i ordinärt boende kan upplevas som tryggare, utan att den boende ska vara i behov av heldygnsomsorg, kan enligt regeringens mening ha potential att underlätta för äldre att klara sig själva och behålla sin självständighet. 5Regeringens överväganden och förslag En särskild boendeform för äldre som främst behöver stöd och lättåtkomlig service Regeringens förslag: Kommunens möjlighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre människor som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering förtydligas i socialtjänstlagen. Regeringens bedömning: Den föreslagna boendeformen bör be- nämnas biståndsbedömt trygghetsboende. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 2017:12 överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I Ds 2017:68 kallas dock den nya boendeformen för mellanboende. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker pro- Bland myndigheterna tillstyrker , Inspek- tionen för vård och omsorg (), Myndigheten för delaktighet (MFD) understryker att det totala ut- budet av bostäder för äldre behöver öka och att förslaget endast kan vara ett komplement till andra satsningar. Flertalet av kommunerna ställer sig positiva till förslaget. bl.a. att förslaget kommer att gynna den enskilde individen och dennes möjlighet till självbestämmande samt att förslaget stärker kommunernas möjligheter att möta den enskildes behov. Andra synpunkter som fram- förts från de remissinstanser som är positiva till förslaget är att det blir mindre ekonomiskt betungande, att det utgör ett positivt komplement till befintliga boendeformer och att det kan bidra till en mer kvalitativ boendeform för den målgrupp som känner sig otrygga i sin hem- miljö (, kommun, kommun, kommun, kommun samt kommun). kommun anser även att det öppnar möjligheter för kommuner att ha behovsprövade boenden som varken tillhandahåller vård dygnet runt eller hälso- och sjukvård, vilket kan frigöra platser från heldygnsvården och korttidsboenden samt att det är viktigt för väl- befinnandet och positivt för hälsan att få möjlighet till gemensamma måltider och ha tillgång socialt umgänge. även att förslaget ökar kommunens möjlighet att aktivt delta i utveck- lingen av fler boendeformer för äldre med behov av hemtjänst och trygg- het och att förslaget kan lägga grunden för en effektiv hemtjänst. 2017/18:273 Därutöver ställer sig kommun, kommun, kommun, kommun, , och kommun positiva till förslaget. ställer sig positivt till förslaget och menar att det bidrar till en ökad trygghet för äldre och därför kan leda till minskade behov av besök på hälsocentral, akutmottagning och sjukhusvård. Även Västra välkomnar förslaget. SPF Seniorerna stöder förslaget och är positiva till en boendeform som har bättre förutsättningar att ge de boende stor frihet att bestämma om vad, hur och när deras service och hjälp ska utföras. SPF Seniorerna anser att fler boendeformer medför en större variation i utbudet av bostäder, liksom möjlighet till ökad mångfald. anser att det i undantagsfall även bör vara möjligt för yngre personer att få plats i ett mellanboende. kommun, kommun och kommun efterfrågar förtydliganden kring vad som gäller beträffande möjligheten att ansöka om boendeformen i annan kommun. kommun anser att boendeformens benämning behöver ses över och kommun ser ett värde i att den föreslagna boendeformen får en benämning som gör det möjligt att särskilja den från nuvarande former av särskilt boende. ser positivt på möjligheten att inrätta särskilda boendeformer i olika nivåer men lyfter att boendeformen behöver få ett annat namn för att undvika oklarheter både i förhållande till äldre och deras närstående och till samverkansparter, t.ex. företrädare för regionen. Föreningen anser att boendeformen i stället bör vara ett alternativ inom den ordinarie bostadsmarknaden. Föreningen anser även att mellanboende inte ska definieras som en särskild boendeform och menar att det i stället ska definieras som en egen form av boende på liknande sätt som stödboende gör i förhållande till HVB (hem för vård och boende). Det riskerar annars enligt föreningen att bli en oklarhet gällande olika slags särskilda boendeformer där villkor för hemsjukvård och bostadsanpassning kan komma att se olika ut. kommun tillstyrker förslaget men anser att ett mellanboende inte ska behöva ha personal på plats och att det vid förändrade behov är en annan form av boende som bör tillgodose behoven. kommun anser också att en förutsättning för att förslaget ska tillgodose behoven hos brukaren är att det finns tillgång till gemensamma aktiviteter, samlingssal och gemensam matsal. kommun efterfrågar även klargörande kring frågan om regelverket för ej verkställda beslut ska gälla även för beslut om mellanboende. anser att kommunerna och andra aktörer har möjlighet att erbjuda trygghetsboenden och seniorlägenheten utifrån gällande regler och menar att det är viktigt att äldre ges möjlighet att utifrån sina ekonomiska förutsättningar bo i nyproducerade tillgängliga lägenheter och att nivån för det statliga bostadsstödet har betydelse för denna möjlighet. bedömer därför att arbete för ökade möjligheter till kvarboende kan vara ett alternativ till förslaget om mellanboendeformer. Även är tveksamma till om det finns behov av ytterligare en boendeform och lyfter fram dagens trygghetsboende som en möjlighet för kommunerna. mer att de mest otrygga personerna inte kommer att känna att deras behov tillgodoses i ett mellanboende. kommuner och landsting (SKL) är positiva till förslaget som SKL bedömer kan ge fler alternativ för att tillhandahålla bra bostäder riktade till äldre. SKL tillstyrker förslaget under förutsättning att kommunens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, kommer att motsvara ansvaret i eget boende, att kraven på bostadens utformning i mellanboende ska vara detsamma som för eget ordinärt boende samt att boendeformen regleras i en separat paragraf för att skapa tydlighet. , och Arbetsterapeuter välkomnar förslaget. arbetsterapeuter anser att förslaget kommer att fylla ett stort behov när det gäller trygghet och att det kommer att motverka social isolering som är en stor risk för äldres hälsa. understryker behovet av ökade resurser. , , , Föreningen () och för SAS, socialt ansvarig samordnare är tveksamma till att mellanboende ska vara äldreomsorgens ansvar och anser att det i stället är ett samhällsansvar som bör hanteras inom ramen för den ordinarie bostadsmarknaden. Det kan enligt de nämnda remissinstanserna även finnas en risk för att andra aktörer blir mindre benägna att satsa på trygghetsboenden om förslaget genomförs. för SAS, socialt ansvarig samordnare ser hellre att det systematiska kvalitetsarbete som utvecklats stärks. () anser att det inte i första hand är lagstiftningen som behöver ändras utan att ett större problem är bristen på boenden och att bostadsbyggandet behöver öka med såväl fler särskilda boenden som fler tillgängliga lägenheter i det ordinarie bostadsbeståndet samt att det finns behov av fler trygghetsbostäder och seniorbostäder. PRO efterlyser också fler särskilda boendeformer med olika servicenivåer, vilket man anser att lagstiftningen ger möjlighet till. PRO bedömer därför att förslaget kan ge en ökad trygghet och minska isoleringen. PRO påpekar också att det kan vara lämpligt att ett sådant boende ligger i anslutning till ett traditionellt särskilt boende samt att ensamhet och otrygghet ska kunna vara ett skäl för att få flytta till ett särskilt boende, vilket enligt PRO också bör förtydligas i SoL. () ställer sig bakom förslaget och framhåller att de tror på en mångfald av boendeformer anpassade för äldres olika behov. Även kommun anser att förslaget ger möjlighet till ökad mångfald. SPF Seniorerna stöder förslaget och är positiva till en boendeform där en mer lättillgänglig äldreomsorg med viss personal har bättre förutsättningar att ge de boende stor frihet att bestämma om vad, hur och när deras service och hjälp ska utföras. SPF Seniorerna anser också att fler boendeformer medför ett mer varierat bostadsutbud och en möjlighet till ökad mångfald. samordnare anser att frågan om mellanboende bör ingå i den pågående översynen av SoL. Statskontoret, kommun, och Föreningen () konstaterar att Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer 2017/18:273 (SOU 2017:2) kommit till en annan slutsats än promemorian och funnit att några regeländringar inte behövs. , Vision och Vårdföretagarna efterfrågar vissa klar- göranden när det gäller arbetsmiljön. avstyrker förslaget med hänvisning till att det i begreppet särskild boendeform för äldre (5 kap. 5 § SoL) även ingår boendeformer för personer vars behov främst är relaterade till oro, otrygghet och isolering, dvs. personer som inte har omfattande behov av vård och omsorg dygnet runt. menar därför att kommunen under vissa omständigheter kan ha en skyldighet att inrätta den typen av boenden som beskrivs i förslaget. ser därför en risk i att förslaget kan uppfattas som en lättnad i förhållande till de krav som följer av nuvarande lagstiftning. Statskontoret anser att promemorian inte utgör ett tillräckligt underlag för att regeringen ska kunna fatta ett välgrundat beslut och efterlyser en närmare analys av hur stort behovet av förslaget är och i vilken utsträckning kommunalt inrättade boenden för äldre behövs som ett komplement till bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden. Statskontoret hänvisar även till att den bedömning av behovet av en lagändring som beskrivs i promemorian skiljer sig mot bedömningen i Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. kommun ifrågasätter förslaget med hänvisning till att kommunen , utifrån gällande regelverk, har möjlighet att erbjuda trygghetsboenden och seniorlägenheter. kommun pekar också på andra utökade möjligheter att bo kvar i hemmet genom t.ex. välfärdsteknologi och ökad tillgänglighet. Även , kommun, , kommun och lyfter fram att det finns möjligheter att erbjuda t.ex. trygghetsboenden och seniorlägenheter. framhåller att i en bostad vars uthyrning styrs av jordabalkens bestämmelser gäller reglerna om besittningsskydd och att i takt med att personer väljer att bo kvar ökar behovet av ytterligare fysisk anpassning både för den enskilde och för personalens arbetsmiljö. Skälen för regeringens förslag och bedömning Jämfört med andra har en åldrad befolkning med en hög andel som är , men också relativt friska äldre. äldre väljer att bo kvar i sin egen bostad och få insatser från den kommu- Enligt SCB beräknas åldersgruppen öka med drygt 300 000 personer () under den kommande tioårs- Den demografiska utvecklingen med ett ökande antal allt äldre personer innebär att behoven av anpassade bostäder kommer att öka kraf-