prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — sina remissvar med anledning av förslaget i ovan nämnda promemoria. Det som anges ovan i avsnitt 7.1.6 om kostnadsaspekten och effektiv hantering samt proportionalitet gör sig gällande även här. Som anges ovan i avsnitt 7.1.7 går det att i den kategori som enligt för- slagen i denna proposition kommer att vara anknutna försäkrings- förmedlare att särskilja den grupp av försäkringsförmedlare som distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensions- försäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Här är det fråga om försäkringar med långa löptider och som ofta kan avse betydande premiebelopp och som typiskt sett har stor privatekonomisk inverkan för Denna grupp omfattas enligt förslaget av tillståndsplikt och kommer därför även att omfattas av lämplighetsprövning. När det gäller frågan om vem som bör anförtros uppgifter att utföra lämplighetsprövning gör regeringen bedömningen att den kontroll inför registrering som ska utföras av den som ska anmäla någon annan för registrering hos inte är en sådan prövning som nöd- vändigtvis måste utföras av myndigheter (se avsnitt 7.1.6). situationen skiljer sig dock från den förevarande då lämplighets- prövningen innefattar bedömningar med mer skönsmässiga inslag. framstår inte som praktiskt möjligt eller ens eftersträvansvärt att genom föreskrifter på lägre nivå än lag reglera lämplighetsprövningen så att momentet av materiell prövning tas bort. Det ligger i lämplighets- prövningens natur att den ska utgöra en materiell prövning. även nämnas att lämplighetsprövningar i annan lagstiftning utförs av myndighet (se avsnittet ovan om lämplighetsprövning i annan lag- stiftning). Eftersom det är fråga om en materiell prövning blir behovet av en enhetlig rättstillämpning och tillhörande praxisbildning särskilt framträdande, vilket ytterligare talar för att uppgiften ska utföras av en och samma myndighet. Det senare motiveras även av effektivitetsvinster som uppstår jämfört med om uppgiften sprids på flera olika myndigheter. Mot denna bakgrund bör göra lämplighetsprövningen i samband med prövningen av ansökan om tillstånd. är också den myndighet som inte sällan har tillgång till sådan information som kan ha betydelse för den nu aktuella prövningen (se avsnittet nedan om vad avses med i övrigt lämplig). Kammarrätten påpekar att det i promemorian inte föreslås något uttryckligt krav på att den som har meddelats tillstånd fortlöpande ska uppfylla lämplighetskravet. Ovan redogörs närmare för i vilka fall lämplighetskravet ska utgöra en förutsättning för att tillstånd att bedriva försäkringsdistribution enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. I avsnitt 12 föreslås att ska vara behörig myndighet enligt den nya lagen med ansvar för tillsyn över försäkringsdistribu- törerna. Det innebär bl.a. att ska ansvara för den fortlöpande tillsynen, dvs. att den som bedriver försäkringsdistribution alltid uppfyller förutsättningarna för tillstånd att bedriva den verk- samheten. Vid lämplighetsprövning enligt annan lagstiftning på finansmarknads- området brukar skötsamhet i ekonomiska angelägenheter kunna vägas in. I lagen om försäkringsförmedling ingår skötsamhet i ekonomiska ange- lägenheter som ett särskilt rekvisit i den vandelsprövning som ska göras (2 kap. 5 § 2). Mot bakgrund av att en stor del av försäkringsförmed- larna, nämligen anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare och merparten av de anknutna försäkringsförmedlarna, även i fortsättningen ska kontrolleras av försäkringsföretag eller någon annan försäkrings- förmedlare inför registrering hos , bör denna uppdelning gälla även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Utländska försäkringsförmedlare som hör hemma i ett land inom EES berörs inte av den nu aktuella frågan, eftersom de i huvudsak endast behöver följa de regler som gäller i hemlandet. Det är dock lämpligt att den utvidgade lämplighetsprövningen även ska gälla för förmedlare som hör hemma i ett land som inte ingår i EES. För sådana förmedlare gäller krav på tillstånd av (se avsnitt 8.2.2). Vad avses med i övrigt lämplig? Regeringen instämmer med Kammarrätten att det är viktigt att reglerna är om lämplighetsprövning är klara, tydliga och lättillgängliga och att det finns vägledning om hur nya termer och uttryck som t.ex. ”i övrigt lämplig” bör tolkas. När det gäller vad som i det nu aktuella samman- hanget bör avses med att någon ska vara ”i övrigt lämplig” anser regeringen emellertid, i likhet med , att vägledningen huvudsakligen bör ges i föreskrifter som regeringen eller den myndighet 2017/18:216 som regeringen bestämmer meddelar. anför bör rådande praxis på området beaktas vid utformningen av sådana före- skrifter. Kammarrätten och efterfrågar vad som ska gälla i fråga om bevisbörda och beviskrav vid lämplighetsbedömning av försäkringsförmedlare. Utgångspunkten är att det är sökanden som klarlägga sin lämplighet (jfr HFD 2013 ref. 74). Omständigheter som kan tala emot sökandens lämplighet är t.ex. att denne har haft tillstånd att utöva försäkringsförmedling och i den verksamheten har åsidosatt sina skyldigheter enligt föreskrifter som gäller för försäkrings- förmedling. Ett annat exempel som skulle kunna tala emot sökandens lämplighet är om han eller hon har avstått från ett tillstånd och fått tillståndet återkallat på egen begäran under pågående tillsynsärenden. Detsamma bör gälla om ett tidigare tillstånd har återkallats för att förmedlaren inte har utövat tillståndspliktig verksamhet av eller inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för tillstånd. Även liknande ageranden som syftar till att undgå en eventuell sanktion i ett pågående tillsynsärende, t.ex. uppsägning av ansvarsförsäkring, bör kunna utgöra en omständighet som talar mot sökandens lämplighet. Eventuella tidigare överträdelser bör kunna beaktas även om något beslut om ingripande inte har fattats av . Avgörande bör i stället vara om har tillräcklig grund för att dra slutsatsen att en överträdelse ägt rum och om överträdelsen varit så allvarlig att en återkallelse av tillståndet hade kunnat komma i fråga. Det bör gälla i vart fall om överträdelsen inte ligger längre än (jfr 4 kap. 2 § första stycket 3 föreskrifter och allmänna råd om försäkringsförmedling). Om det kan antas att den tidigare överträdelsen skulle ha föranlett en varning, med eller utan sanktionsavgift, kan det också vara så att personen i fråga inte bör anses lämplig för att på nytt bedriva försäkringsdistribution. Frågan får avgöras med ledning av hur allvarlig den tidigare överträdelsen var. Det bör inte krävas att den tidigare överträdelsen med visshet hade föranlett en viss sanktion, eftersom en sådan bedömning är svår att göra i efterhand. Om det rör sig om en tidigare överträdelse som får anses ringa eller ursäktlig, bör den normalt sett inte utesluta att ett nytt tillstånd beviljas. Lämplighetsprövningen syftar till att utesluta mindre seriösa försäkringsförmedlare från att bedriva försäkringsdistribution. Om det visar sig att den sökande har misskött verksamhet som försäkringsförmedlare eller liknande verksamhet på ett påtagligt sätt, finns det grund för att utgå från att sökanden inte är lämplig att bedriva försäkringsdistribution. Detsamma bör gälla om utredningen ger vid handen att sökanden har ägnat sig åt mindre seriös affärsverksamhet. Omständigheter som tidigare konkurser eller stora skatteskulder är där- emot hänförliga till den vandelsprövning som ska göras (se avsnitt 7.2.3). Ägar- och ledningsprövning m.m. Regeringens förslag: Bestämmelserna om ledningsprövning för juridiska personer som är försäkringsförmedlare i lagen om försäk- ringsförmedling ska föras över i huvudsak oförändrade till den nya lagen om försäkringsdistribution. Utöver dessa krav ska den som ska ingå i ledningen för en juridisk person eller vara ersättare för denne vara i övrigt lämplig att ingå i ledningen. Kraven på att den som ska ingå i ledningen för en juridisk person eller vara ersättare för denne ska ha god vandel, tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt vara lämplig ska tillämpas även i fråga om ledningen för ett försäkringsföretag som bedriver försäkrings- distribution. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om 1.vad som ska avses med i övrigt lämplig att ingå i ledningen, 2.vilken insikt och erfarenhet som krävs för att ingå i ledningen, 3.vad som ska avses med den som ska ingå i den juridiska personens ledning eller vara ersättare för denne. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några regler om ägarprövning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Kammarrätten i framhåller att särskild vikt bör läggas vid att föreskrifterna om ledningsprövning blir klara, tydliga och lättillgängliga. Svensk Försäkring påpekar det i svensk rätt redan finns krav på kunskap och kompetens för försäkringsföretag, vilket, med något undantag, inte har beaktats i promemorian. Svensk Försäkring anser att det i den nya lagen inte bör ställas upp något krav på ledningsprövning för försäkrings- företag eftersom de krav som ställs i enligt förslaget redan täcks av regle- ring i Solvens II-förordningen, Solvens II-direktivet och försäkrings- rörelselagen. Mot den bakgrunden framstår det enligt Svensk Försäkring som mindre lämpligt att utgångspunkten för resonemanget i prome- om det bör införas en ledningsprövning för försäkringsförmedlare är regleringen på bankområdet. (SFM) anser att förslaget är otydligt i fråga om vilka personer i ledningen för en juridisk person som ska omfattas av ledningsprövning och önskar ett klargörande av om huruvida det är samtliga personer i ledningen, relevanta delar av styrelsen eller styrelsen som kollektiv som ska omfattas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Lagen om försäkringsförmedling innehåller inte några krav på ägar- prövning, men däremot ska de personer som ska ingå i ledningen för en juridisk person uppfylla vissa krav (2 kap. 6 § första stycket 3). För försäkringsföretag finns det, som Svensk Försäkring påpekar, däremot regler om såväl ägar- som ledningsprövning. Reglerna om ägarprövning för försäkringsföretag innebär i huvudsak följande. Ett företag ska ges tillstånd att driva försäkringsrörelse om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i ett försäkringsaktiebolag bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av bolaget (2 kap. 4 § första stycket 3 försäkringsrörelselagen). Med ett kvalificerat innehav förstås att någon direkt eller indirekt äger aktier eller andelar i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster, eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget (1 kap. 15 § samma lag). Vid lämplighetsbedömningen ska förvärvarens anseende och kapital- styrka beaktas. Vidare ska beaktas om det finns skäl att anta att för- värvaren kommer att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med försäkringsrörelselagen och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för viss typ av allvarlig brottslighet (2 kap. 4 § andra stycket försäkringsrörelselagen). Reglerna om ledningsprövning för försäkringsföretag innebär i huvud- sak följande. Tillstånd att driva försäkringsrörelse får bara beviljas om ledningen har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i styrningen av ett företag och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. Ledningsprövningen omfattar de som avses ingå i styrel- sen för företaget, vara verkställande direktör i företaget eller vara ersätt- are för någon av dem. Prövningen omfattar även de som avses ansvara för funktioner för riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuarie i försäkringsföretaget (2 kap. 4 § första stycket 4 försäkrings- rörelselagen). Bestämmelser om ägar- och ledningsprövning finns även i annan lag- stiftning på finansmarknadsområdet, t.ex. för kreditinstitut (3 kap. 2 § första stycket 3 och andra–fjärde styckena lagen om bank- och finansie- ringsrörelse respektive 3 kap. 2 § första stycket 4 och 5 samma lag) och för värdepappersbolag (3 kap. 1 § första stycket 4 samt 3 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden respektive 3 kap. 1 § första stycket 5 och 6 samma lag). Se även ovan i avsnitt 7.2.4 om lämplighetsprövning i annan lagstiftning. Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att de relevanta personerna i ledningen för sådana företag som ansvarar för distributionen av försäkringar eller återförsäkringar uppvisar de kun- skaper och den kompetens som krävs för att utföra arbetet (artikel 10.2 femte stycket). Medlemsstaterna ska även säkerställa att de personer i ledningen som ansvarar för försäkrings- eller återförsäkringsdistribution uppfyller kravet på god vandel (artikel 10.3 tredje stycket). Bör det införas ledningsprövning av försäkringsförmedlare? Den ledningsprövning som medlemsstaterna ska säkerställa enligt försäk- ringsdistributionsdirektivet motsvarar i allt väsentligt den som redan gäller för försäkringsförmedlare som är juridiska personer enligt lagen om försäkringsförmedling. Bestämmelserna om ledningsprövning i den lagen bör därför föras över i huvudsak oförändrade till den nya lagen om försäkringsdistribution. I försäkringsdistributionsdirektivet är innebörden av begreppet ledning något olika när det gäller reglerna om krav på lämplig kunskap och kom- petens (artikel 10.1) och reglerna om krav på god vandel (artikel 10.3). Beträffande kravet på lämplig kunskap och kompetens anges i direk- tivet att medlemsstaterna inte bör betrakta de chefer eller anställda som inte är direkt involverade i distribution av försäkringsprodukter som rele- vanta personer (skäl 32). De personer inom ledningsstrukturen som ansvarar för verkställande av strategier och förfaranden med anknytning till distributionen av försäkringsprodukter bör dock uppfylla kraven på lämplig kunskap och kompetens. Kravet på god vandel ska uppfyllas av de personer i ledningen som ansvarar för försäkringsdistributionen (artikel 10.3 tredje stycket). Enligt lagen om försäkringsförmedling ska den som ska ingå i den juridiska personens ledning eller vara ersättare för denne uppfylla vissa krav på kunskap samt god vandel (2 kap. 6 § första stycket 3). I försäkringsrörelselagen beskrivs kretsen av personer som omfattas av ledningsprövning som ”de som avses ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem” (2 kap. 4 § första stycket 4). Bestämmelsen om ledningsprövning för försäkringsföretag omfattar dessutom de personer i företaget som avses ansvara för centrala funktioner vilket inbegriper riskhantering, regel- efterlevnad och internrevision samt aktuariefunktion (se 2 kap. 4 § första stycket 4 jämförd med 10 kap. 4 §). Kraven i försäkringsdistributions- direktivet på god vandel samt lämplig kunskap och kompetens torde kunna träffa även andra anställda med ledande befattningar som inte ingår i styrelsen eller är verkställande direktör (eller ersättare för någon i sådan befattning) i den juridiska personen. En mer allmänt hållen beskrivning av kretsen bedöms även svara mot de båda formuleringarna av begreppet ledning som förekommer i direktivet. SFM anser att det är otydligt vilka personer i en juridisk person som enligt förslaget ska omfattas av ledningsprövning enligt den nya lagen. Regeringen konstaterar att försäkringsförmedlare som är juridiska personer kan variera avsevärt i såväl storlek som organisationsstruktur. Regeringen anser därför att det är lämpligt att närmare bestämmelser om vilken krets av personer som ska omfattas av prövningen bör anges i myndighetsföreskrifter. En utgångspunkt för sådana föreskrifter bör vara allmänna associationsrättsliga regler, men att hänsyn bör tas till de skill- nader som försäkringsdistributörer kan uppvisa i nämnda avseenden. Det kan nämnas att har meddelat föreskrifter i fråga om vem som ska anses ingå i ledningen för en försäkringsförmedlare (se 3 kap. 1 § föreskrifter och allmänna råd om försäkringsförmedling). När det sedan gäller frågan vilka krav som ledningen ska uppfylla får reglerna om god vandel i direktivet anses innebära att ledningen för den juridiska personen ska uppfylla samma krav på god vandel som gäller för fysiska personer som förmedlar försäkringar för den juridiska personens räkning. De krav som ställs på övriga fysiska personer, dvs. att de inte får vara underåriga, i konkurs, underkastade näringsförbud eller ha förval- tare, följer beträffande aktiebolag och ekonomiska föreningar av annan lagstiftning. Utöver kravet på god vandel ställs i direktivet krav på att relevanta personer som ingår i ledningen ska ha de kunskaper och den kompetens som krävs för att utföra arbetet. Direktivets krav i detta avseende får anses uppfyllt med ett krav på att de relevanta personerna som ingår i ledningen ska ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en juridisk person som bedriver försäkringsdistribution. När det gäller den närmare innebörden av det krav på att den som ska ingå i ledningen för en juridisk person även ska vara ”i övrigt lämplig” hänvisas till vad som anges i avsnitt 7.2.4 ovan. Kraven på en juridisk persons ledning ska vara uppfyllda vid tillstånds- eller registreringstillfället och är ett fortlöpande krav för tillstånd. Detta innebär att en kontroll av ledningen ska ske även om en prövning tidigare skett enligt annan lagstiftning. När det gäller kontrollen av vandelskravet och kravet på tillräcklig insikt och erfarenhet hänvisas till de över- väganden som görs i avsnitt 7.2.3. Försäkringsdistributionsdirektivet omfattar, till skillnad från försäkrings- förmedlingsdirektivet, även försäkringsföretag som bedriver försäkrings- distribution. Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska den som ska ingå i ledningen för ett sådant försäkringsföretag uppfylla kraven på lämplig kunskap och kompetens och god vandel (artikel 10.2 första och femte styckena samt 10.3 första och tredje styckena). Svensk Försäkring påpekar att det finns i vissa delar likartade regler i Solvens och försäkringsrörelselagen, som omfattar även försäkringsföretag som ägnar sig åt försäkringsdistribution. Försäkringsdistributionsdirektivet innebär emellertid en specialreglering som gäller för försäkrings- distribution. Mot bakgrund av den bedömning som görs när det gäller allmänna utgångspunkter för genomförandet i svensk rätt av försäkrings- distributionsdirektivet (se avsnitt 5), och då den nya lagen om försäkringsdistribution syftar till att i alla delar genomföra det direktivet i svensk rätt, bör kravet i direktivet införas i en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Bör det införas regler om ägarprövning för försäkringsförmedlare? Som framgår ovan finns det i flera lagar på finansmarknadsområdet krav på såväl ägar- som ledningsprövning. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller emellertid inte några krav på ägarprövning (jfr dock kravet på att en försäkringsdistributör inte får ingå i en svåröverskådlig företags- grupp om det förhindrar en effektiv tillsyn, se avsnitt 7.2.6 nedan). Det finns flera avgörande skillnader mellan en försäkringsförmedlare och andra företag som verkar på finansmarknadsområdet. För försäk- ringsföretag gäller ett krav på ägarprövning (2 kap. 4 § första stycket 3 försäkringsrörelselagen). De överväganden som gjordes i denna fråga vid införandet av lagen om försäkringsförmedling framstår fort- farande som aktuella (prop. 2004/05:133 s. 73). Skötseln av en enskild försäkringsförmedlare kan inte anses påverka den finansiella stabiliteten. När det gäller kundskyddet är det framför allt de enskilda personerna som distribuerar försäkringar för förmedlingsföretagets räkning som har Prop. 2017/18:216 betydelse för vilket förtroende kunder kommer att ha för företaget. Förslagen i denna proposition innebär att det ställs en rad olika krav på de fysiska personer som distribuerar försäkringar. Vidare ställs det även krav på de personer som ingår i företagets ledning. Mot denna bakgrund torde utrymmet för en ägare, som inte ingår i ledningen av företaget, att missbruka sin ställning på ett sätt som påverkar försäkringstagare eller försäkringsgivare vara begränsat. Sammanfattningsvis görs därför be- dömningen att det saknas anledning att införa särskilda ägarprövnings- regler för försäkringsförmedlare. 7.2.6Svåröverskådliga företagsgrupper får inte förhindra en effektiv tillsyn Regeringens förslag: En definition av nära förbindelser och kvalifi- cerat innehav ska tas in i lagen om försäkringsdistribution. Om den försäkringsförmedlare som ansöker om tillstånd har eller kan väntas komma att få nära förbindelser med någon annan, ska tillstånd få ges bara om förbindelsen inte hindrar en effektiv tillsyn över försäkrings- förmedlaren. En försäkringsförmedlare ska underrätta om den får kännedom om att aktier eller andelar i företaget har blivit föremål för förvärv, om förvärvet skulle leda till att förvärvaren får ett kvalifi- cerat innehav eller nära förbindelser mellan försäkringsförmedlaren och någon annan. När det gäller anknutna sidoverksamma försäkrings- förmedlare och anknutna försäkringsförmedlare som inte distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet ska det försäkringsföretag eller den försäkringsförmedlare som har anmält den andre förmedlaren för registrering till anmäla till om den registrerade försäkringsförmedlaren får nära förbindelser med någon annan. ska få förelägga innehavaren av aktier eller andelar att avyttra så stor del av dessa att försäkringsförmedlaren inte längre har nära förbindelser med någon annan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag I lagen om försäkringsförmedling finns det inte något krav på att en försäkringsförmedlare inte får ingå i en svåröverskådlig företagsgrupp även om det hindrar en effektiv tillsyn. I andra lagar på finansmarknadsområdet finns det däremot sådana krav. Enligt försäkringsrörelselagen gäller t.ex. att om ett företag har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget (2 kap. 5 §). Detsamma gäller bl.a. enligt lagen om bank- och finansie- ringsrörelse (3 kap. 2 § fjärde stycket), lagen om värdepappersmarknaden (3 kap. 2 § tredje stycket) och lagen om värdepappersfonder (2 kap. 2 § tredje stycket). Kravet i fråga har sitt ursprung i det s.k. BCCI-direktivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /26/EG av om ändring av direktiv /780/EEG och 89/646/EEG om kreditinstitut, direktiv /239/EEG och 92/49/EEG om andra direkta försäkringar än livförsäkringar, direktiv /267/EEG och 92/96/EEG om direkta liv- försäkringar, direktiv /22/EEG om tjänster inom värdepappersområdet och direktiv /611/EEG om företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) i syfte att stärka tillsynen på dessa områden) och infördes i svensk rätt på försäkrings-, bank- och värdepappersmarknadsområdena (prop. 1995/96:173). För fondverksamhet infördes kravet (prop. 2002/03:150 s. 159). Enligt försäkringsdistributionsdirektivet ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna nekar registrering om lagar och andra författ- ningar i ett tredjeland som reglerar en eller flera fysiska eller juridiska personer med vilken eller vilka förmedlaren har nära förbindelse, eller svårigheter att kontrollera efterlevnaden av dessa lagar och andra författ- ningar, hindrar myndigheterna från att på ett ändamålsenligt sätt utöva sin tillsyn (artikel 3.7).