prop · H503216 · 2018-04-24 00:00:00 — Om en medlemsstat väljer att inte införa administrativa sanktioner utan i stället använda straffrättsliga påföljder, ska medlemsstaten meddela kommissionen de relevanta straff- rättsliga bestämmelserna. Gällande svensk rätt innehåller inte någon särskild straffrättslig reglering som kan betraktas som alternativa sank- tioner till överträdelser av de bestämmelser som föreslås för att genom- föra försäkringsdistributionsdirektivet. En sanktionsregim som motsvarar den som finns i det direktivet har införts i flera lagar på finansmarknads- området. I de tidigare lagstiftningsärendena, som har rört bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersfonder, har regeringen bedömt att det saknas skäl att införa bestämmelser om straff- ansvar för överträdelser av de bestämmelser som genomför de aktuella direktiven (jfr bl.a. prop. 2015/16:170 s. 84–86). Det saknas skäl att göra en annan bedömning i detta lagstiftningsärende. Sanktionerna för över- trädelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför försäkrings- distributionsdirektivet bör därför vara av administrativt slag. Kammarrätten påpekar att det finns en risk för att samma handling Prop. 2017/18:216 riskerar att bedömas olika inom det straffrättsliga och administrativa systemet och att det inte är tillfredsställande ur rättssäkerhetsperspektiv. Inom ramen för nu aktuellt lagstiftningsärende kan regeringen konstatera att det s.k. dubbelprövningsförbudet kan komma att aktualiseras i de fall en fysisk person påförs en administrativ sanktion och då det inte är uteslutet att personen i fråga även kan komma att lagföras för brott i anledning av den överträdelse som har föranlett sanktionen (se avsnitt 12.1.9 nedan). Frågan om dubbelprövning har varit aktuell i flera lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, senast i samband med genomförandet av MiFID II (prop. 2016/17:162). Som regeringen konstaterade i det lagstiftningsärendet gäller att även om det går att hitta gärningar som både utgör brott och som kan ligga till grund för en administrativ sanktion, vilket i undantagsfall skulle kunna bli aktuellt för fysiska personer med anledning av ett företags överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är Finans- inspektionen eller rättsvårdande myndigheter, handlägga ärendet med beaktande av dubbelprövningsförbudet (samma prop. 545–548). Beroende på den enskilda situationen kan en konsekvens av reglerna bli att en handläggning hos i vissa fall kan hindra en handläggning hos andra myndigheter eller tvärt om. Även med den utgångspunkten har regeringen i lagstiftningsärenden med anledning av kapitaltäckningsdirektivet, förordningen om värdepapperscentraler, öppenhetsdirektivet och senast MiFID II, bedömt att det för dessa ärenden inte behöver införas några särskilda regler för handläggningen. I stället måste de befintliga reglerna om dubbelprövningsförbudet beaktas vid handläggningen av varje enskilt ärende med utgångspunkt i ärendets särskilda omständigheter (se bl.a. prop. 2014/15:57 s. 52, prop. 2015/16:10 s. 255–257, prop. 2015/16:26 s. 98, prop. 2015/16:170 s. 100–102 och prop. 2016/17:162 s. 548). Det finns inte skäl att i före- varande lagstiftningsärende göra någon annan bedömning än den som har gjorts i dessa tidigare lagstiftningsärenden. Regeringen anser inte heller att det i detta sammanhang finns skäl att, som Kammarrätten föreslår, överväga om det bör inrättas en särskild sanktionsnämnd på finans- marknadsområdet. 12.2.3Ingripande genom föreläggande, förbud att verkställa beslut, anmärkning, återkallelse av tillstånd, förbud att fortsätta verksamheten eller varning Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäkrings- förmedling om möjligheter att ingripa genom föreläggande, förbud att verkställa beslut, anmärkning, återkallelse av en försäkringsförmedlares tillstånd och varning ska föras över till lagen om försäkringsdistribution. Vidare ska bestämmelsen om att reglerna om återkallelse av tillstånd ska vara tillämpliga även på registrering föras över i huvudsak oförändrad till den nya lagen. bestämmelsen om att återkallelse av tillstånd får förenas med förbud att fortsätta verksamheten ska föras över oförändrad till den nya lagen. Bestämmelsen om att ska underrätta Bolags- verket eller behöriga myndigheter i andra länder om ändringar i fråga om tillstånd eller registrering ska också föras över till den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i anser att den lagtekniska lösning som föreslås innebär en viss överlappning eftersom liknande bestämmelser om överträdelser och ingripanden kommer att finnas i olika lagar och vägledning saknas om vilken lag som ska få före- träde vid de fall lagkonflikt uppstår. konstaterar att det för försäkringsföretagens del redan finns en sanktions- regim i försäkringsrörelselagen som huvudsakligen uppfyller direktivets krav. anser att en dubbelreglering riskerar att minska förutsägbarheten och skulle kunna innebära att en överträdelse medför dubbla sanktioner samt att sanktioner mot försäkringsföretag uteslutande bör regleras i rörelselagstiftningen. Svensk Försäkring påpekar att liknande bestämmelser om överträdelser och ingripanden i två olika lagar medför att en överträdelse av bestäm- melserna i lagen om försäkringsdistribution kan utgöra en överträdelse som leder till administrativa sanktioner enligt försäkrings- rörelselagen. Det förhållande att dubbelregleringar inte är ovanliga på finansmarknadsområdet anser Svensk Försäkring inte i sig kan anses utgöra skäl för att införa ytterligare en dubbelreglering. Enligt Svensk Försäkrings uppfattning medför en ordning som innebär att Finans- inspektionen kan välja enligt vilken lag ingripande kan ske en risk för olik rättstillämpning. Svensk Försäkring anser att det behöver göras en anpassning av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen till försäkrings- distributionsdirektivet och att eventuella ingripanden mot försäkrings- företag som åsidosätter sina skyldigheter i samband med försäkrings- distribution ska regleras i försäkringsrörelselagen. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om försäk- ringsförmedling om ingripande och sanktioner gentemot försäkrings- förmedlare och försäkringsföretag innebär bl.a. att ska ingripa om en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller, för försäkringsförmedlarnas räkning, andra författningar som reglerar förmedlarens verksamhet (8 kap. 1 och 8 §§). ska då utfärda ett föreläggande att vidta åtgärd , ett förbud att verkställa beslut eller en anmärkning. Om en försäkringsförmedlares överträdelse är allvarlig ska förmedlarens tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Om ett försäkringsföretags överträdelse är allvarlig ska på motsvarande sätt förverka företagets koncession eller, om det är tillräck- ligt, meddela varning. Lagen om försäkringsförmedling innehåller även en bestämmelse om att ett beslut om återkallelse av tillstånd får förenas med förbud att fortsätta verksamheten (8 kap. 3 §). får avstå från ett ingripande om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om försäkringsförmedlaren eller försäkringsföre- taget gör rättelse eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot förmedlaren eller företaget och dessa åtgärder bedöms som tillräckliga (8 kap. 1 § tredje stycket och 8 § tredje stycket). I lagen om försäkringsförmedling finns det även bestämmelser om ingripanden mot bl.a. försäkringsförmedlare och försäkringsföretag vid vissa särskilt angivna brister eller ageranden (8 kap. 2 och 9 §§), se vidare avsnitt 12.2.5. Som nämns ovan i avsnitt 12.2.1 innehåller försäkringsdistributions- direktivet (artikel 33.1), till skillnad från försäkringsförmedlingsdirek- tivet, en uppräkning av regler som, om de överträds, ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder. Som överträdelser som ska kunna medföra ett ingripande anges i direktivet att personer underlåtit att registrera sin distributionsverksamhet i enlighet med direktivet och att försäkringsförmedlare eller försäkringsföretag använder sig av sådana personers försäkrings- eller återförsäkringstjänster. En överträdelse kan också bestå i att ett tillstånd att bedriva försäkringsdistribution har beviljats på grundval av oriktiga uppgifter eller på något annat otillbör- ligt sätt. Slutligen anges som överträdelser att försäkringsdistributörer inte iakttar direktivets krav på kunskap och kompetens, fortbildning och yrkesutveckling och god vandel (artikel 10), att försäkringsförmedlare eller försäkringsföretag inte iakttar uppförandereglerna i kapitlen V och VI i direktivet (artiklarna 17–30) vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter eller att dessa aktörer inte iakttar uppförande- reglerna i kapitel V vid distribution av andra försäkringsprodukter än försäkringsbaserade investeringsprodukter. I direktivet anges de olika typer av ingripandeåtgärder som åtminstone ska kunna bli aktuella vid de uppräknade överträdelserna (artikel 33.2 a–d och 33.3). När det gäller försäkringsförmedlare och försäkringsföretag får de nu- varande bestämmelserna i lagen om försäkringsförmedling anses täcka de regelöverträdelser som räknas upp i försäkringsdistributionsdirektivet (artikel 33.1); i vissa fall genom de särskilda bestämmelserna om ingripande, men i flertalet fall genom de generella bestämmelserna om ingripande som innebär att ingripande kan följa på i princip varje över- trädelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten (8 kap. 1 § första stycket och 8 § första stycket). Bestämmelsen i lagen om försäk- ringsförmedling om förverkande av ett försäkringsföretags koncession (8 kap. 8 § andra stycket) avser samma slag av ingripande som i bestäm- melserna om ingripande i försäkringsrörelselagen (18 kap. 1 och 2 §§). Tillstånd att driva försäkringsrörelse ges enligt försäkringsrörelselagen (2 kap. 4 §). Det ska däremot inte gälla något krav på tillstånd för ett försäkringsföretag för att bedriva försäkringsdistribution (se avsnitt 7.1.1). Enligt regeringens uppfattning bör tillstånd för försäkringsrörelse och återkallelse av ett sådant tillstånd regleras i en och samma lag. Bestämmelsen i lagen om försäkringsförmedling om förverkande av försäkringsföretags koncession bör därför inte föras över till den nya lagen om försäkringsdistribution. Däremot bör bestämmelsen i lagen om försäkringsförmedling om att reglerna om återkallelse av tillstånd ska vara tillämpliga även på registrering, vilket är aktuellt för vissa kategorier av anknutna förmedlare, föras över i huvudsak oförändrad till den nya lagen. Även bestämmelserna i lagen om försäkringsförmedling om att ska underrätta eller behöriga 2017/18:216 myndigheter i andra länder om ändringar i fråga om tillstånd eller registrering och att ett beslut om återkallelse av tillstånd får förenas med förbud att fortsätta verksamheten (8 kap. 3 §) bör föras över till den nya lagen. får bestämma att ett beslut om återkallelse ska gälla (se avsnitt 13). I avsnitt 12.2.1 ovan görs bedömningen att det för att i svensk rätt genomföra försäkringsdistributionsdirektivet inte krävs att de nuvarande, allmänt utformade bestämmelserna om ingripande i lagen om försäkringsförmedling ersätts med nya bestämmelser som innehåller sådana överträdelsekataloger i som finns i direktivet. Regeringen anser således, till skillnad från Svensk Försäkring, att de generella bestäm- melserna om ingripande mot försäkringsförmedlare och försäkrings- företag i lagen om försäkringsförmedling bör behållas och i den nya lagen om försäkringsdistribution gälla för alla försäkringsdistributörer. De möjligheter som därigenom kommer att finnas för att ingripa mot försäkringsdistributörer för överträdelser av den lagen bedöms uppfylla direktivets krav (artikel 33.2 a–c och 33.3). Det bör för tydlighets skull framhållas att försäkringsdistribution inte nödvändigtvis behöver bedrivas av en juridisk person. En fysisk person kan t.ex. bedriva verksamhet som försäkringsförmedlare med eget till- stånd i enskild näringsverksamhet. ingripande- möjligheter ska således omfatta både juridiska och fysiska personer med tillstånd att bedriva försäkringsdistribution. Denna ordning gäller också genom bestämmelserna om ingripande mot försäkrings- förmedlare i lagen om försäkringsförmedling (jfr 8 kap. 1 §). Kammarrätten, och Svensk Försäkring anser att förslaget innebär att det uppstår överlappning och dubbelreglering när det gäller försäkringsföretag eftersom bestämmelser om överträdelser och ingripande kommer att finnas såväl i den nya lagen om försäkringsdistribution som i försäkringsrörelselagen. Regeringen konstaterar att det för försäkringsföretag finns sådana bestämmelser i försäkringsrörelselagen (18 kap.) som delvis lever upp till försäkrings- distributionsdirektivets krav. Det innebär, som framför, att kraven i försäkringsdistributionsdirektivet på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om sanktioner eller andra administrativa åtgärder gentemot försäkringsföretag delvis skulle kunna tillgodoses genom dessa bestämmelser. Direktivet innebär emellertid, för försäkringsföretagens del, en specialreglering på området för försäkrings- distribution. Som redovisas ovan i avsnitt 5 syftar den nya lagen om försäkringsdistribution till att i alla delar genomföra försäkringsdistribu- tionsdirektivet i svensk rätt. Det säkerställer enligt regeringens upp- fattning ett korrekt genomförande av reglerna i direktivet och att ingripanden mot försäkringsföretag som bedriver försäkringsdistribution, och som i den verksamheten åsidosätter sina skyldigheter enligt den nya lagen, också regleras samlat i den lagen. Regeringen konstaterar att det på finansmarknadsområdet heller inte är ovanligt att det finns liknande bestämmelser i olika lagar som gäller för överträdelser och ingripanden mot bestämmelser i olika lagar och poängterar, med hänsyn till det som anför, att det inte innebär att dubbla sanktioner får påföras (jfr avsnitt 12.2.2). När det gäller försäkrings- distribution som bedrivs av försäkringsföretag ska den nya lagen Prop. 2017/18:216 tillämpas i de delar den reglerar försäkringsdistribution. Ingripande mot svenska försäkringsförmedlare som bedriver försäkringsdistribution i ett annat Regeringens förslag: Om en svensk försäkringsförmedlare bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES och har åsidosatt sina skyldigheter enligt lag eller andra författningar som reglerar försäkringsförmedlarens verksamhet i det landet ska Finansinspek- tionen, efter underrättelse från den behöriga myndigheten i det landet, ingripa mot förmedlaren och underrätta den behöriga myndigheten om vilka åtgärder som har vidtagits. genom att utfärda ett föreläggande att göra rättelse inom , ett förbud att verkställa beslut eller en anmärkning. allvarlig ska försäkringsförmedlarens tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Om en svensk försäkringsförmedlare har sin huvudsakliga verksam- het i ett annat land inom EES och omfattas av en överenskommelse om att den behöriga myndigheten i det landet ska ha tillsyn över förmedlaren ska , när det gäller överträdelsen i verksamheten som förmedlaren bedriver i det andra landet inom EES, endast få ingripa genom att utfärda en anmärkning, meddela en varning eller återkalla försäkringsförmedlarens tillstånd Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Om en svensk försäkringsförmedlare bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES än hemlandet med stöd av antingen etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster och i det landet åsidosätter sina skyldigheter ska den behöriga myndigheten i värdlandet i vissa fall underrätta den behöriga myndig- heten i hemlandet (artiklarna 5.1 och 8.2 i försäkringsdistributions- Den behöriga myndigheten i hemlandet, alltså det land där försäkringsförmedlaren har sin hemvist, ska, i förekommande fall, ingripa mot försäkringsförmedlaren och underrätta den behöriga myndigheten i värdlandet om vidtagna åtgärder (artiklarna 5.1 andra stycket och 8.2). För att ska uppfylla direktivets krav i detta avseende bör det i den nya lagen om försäkringsdistribution tas in en bestämmelse som ger möjlighet att ingripa mot en svensk försäkringsförmedlare som bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES (se avsnitt 12.2.14 för ingripanden mot EES- försäkringsförmedlare som bedriver verksamhet i ). inspektionens möjligheter att ingripa mot en svensk försäkrings- förmedlare som bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES bör vara desamma som i andra fall. skyldig att underrätta den behöriga myndigheten i värdlandet om vilka åtgärder som har vidtagits. 2017/18:216 Om har ingått en internationell överenskommelse om att tillsynen över en försäkringsförmedlare med hemvist och tillstånd eller registrering i ska utövas av en behörig myndighet i ett annat land inom EES (se avsnitt 12.1.3), innebär det inte att försäkringsförmed- grundläggande ställning som svenskt associationsrättsligt och näringsrättsligt subjekt ändras. Det innebär att den utländska myndig- heten med vilken har ingått överenskommelse om överföring av tillsynsansvar inte har möjlighet att göra en prövning som kan leda till en återkallelse av försäkringsförmedlarens tillstånd, eller, i förekommande fall, återkallelse av registrering. Tillståndet för en svensk fysisk eller juridisk person att bedriva försäkringsdistribution har en gång meddelats av och det tillståndet kan inte återkallas av en utländsk myndighet. Beslut om ingripanden genom anmärkning, varning eller återkallelse av tillstånd eller registrering med anledning av regelöverträdelser ska alltså även i fortsättningen ligga inom Finans- inspektionens kompetensområde också för de försäkringsförmedlare som omfattas av en internationell överenskommelse om överföring av till- synsansvar. Den utländska myndigheten med vilken har ingått en överenskommelse om överföring av tillsynsansvar kan däremot ingripa mot försäkringsförmedlaren genom att utöva de befogenheter som den myndigheten ska ha enligt försäkrings- distributionsdirektivet, nämligen t.ex. föreläggande att göra rättelse och föreläggande att upphöra med verksamheten i det landet (artiklarna 8.3 och 33.2 b). En bestämmelse om att får ingripa mot en sådan svensk försäkringsförmedlare som bedriver försäkrings- distribution i ett annat land inom EES endast genom att utfärda en anmärkning, meddela en varning eller återkalla försäkringsförmedlarens tillstånd bör därför tas in i den nya lagen. Detta bör emellertid gälla endast för den verksamhet som förmedlaren bedriver i det andra landet inom EES. Om den svenska försäkringsförmedlaren även bedriver verksamhet i , som i detta fall inte kan vara förmedlarens huvudsakliga verksamhet, ska inom ramen för sitt tillsynsansvar ha möjligheter att ingripa mot förmedlaren enligt de allmänna bestämmelserna om tillsyn och ingripande. 12.2.5Ingripanden mot försäkringsförmedlare i särskilda fall Regeringens förslag: ska återkalla en försäk- ringsförmedlares tillstånd om förmedlaren 1.inte från det att tillstånd beviljades har börjat bedriva sådan verksamhet som tillståndet avser, 2.har förklarat sig avstå från tillståndet, eller 3.under en sammanhängande tid av inte har bedrivit sådan verksamhet som tillståndet avser. Om en försäkringsförmedlares tillstånd ska återkallas på grund av sådana omständigheter som avses i 2 eller 3, ska , innan tillståndet återkallas, först pröva om det finns skäl att ingripa mot försäkringsförmedlaren enligt de allmänna bestämmelserna om ingripande enligt lagen om försäkringsdistribution och, om det finns sådana skäl, besluta om ett ingripande. I fall som avses i 1 och 3 ska i stället varning få meddelas, om det är tillräckligt. Regeringens bedömning: bör inte få besluta om åter- kallelse av registreringen för en anknuten försäkringsförmedlare när förmedlaren har förklarat sig avstå från sin registrering som anknuten försäkringsförmedlare. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning Återkallelse av försäkringsförmedlares tillstånd i särskilda fall I lagen om försäkringsförmedling finns bestämmelser om återkallelse av försäkringsförmedlares tillstånd som i huvudsak avser andra fall än när förmedlaren har brutit mot den lagen och eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 2 §). Enligt dessa bestämmelser ska återkalla en försäkringsförmedlares tillstånd om förmedlaren inte från det att tillstånd beviljades har börjat utöva sådan verksamhet som tillståndet avser, har förklarat sig avstå från tillståndet, av inte har utövat sådan verksamhet som tillståndet avser (8 kap. 2 § första stycket 1–3). Tillståndet ska även återkallas om förmedlaren inte längre uppfyller förutsättningarna för tillstånd (8 kap. 2 § första stycket 4). Det bör även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution finnas en skyldighet för att återkalla en försäkringsförmedlares tillstånd om förmedlaren inte från det att tillstånd beviljades har börjat bedriva sådan verksamhet som tillståndet avser, har förklarat sig avstå från tillståndet eller av inte har bedrivit sådan verksamhet som tillståndet avser. Bestämmelserna i lagen om försäkringsförmedling bör därför föras över till den nya lagen. När det gäller skyldigheten för att återkalla till- ståndet för försäkringsförmedlare som inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för tillstånd är emellertid situationen annorlunda. Den nuvar- ande bestämmelsen i lagen om försäkringsförmedling om återkallelse av tillstånd (8 kap. 2 § första stycket 4) bör därför inte föras över till den nya lagen (jfr prop. 2006/07:115 s. 502 f. och prop. 2007/08:57 s. 98). Enligt förslaget i avsnitt 7.2 ska det nämligen i den nya lagen anges vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att tillstånd för en försäkringsförmedlare ska få ges. Om en förmedlare inte längre uppfyller kraven, ska således ingripa med stöd av den allmänna bestämmelsen om ingripande som föreslås i avsnitt 12.2.3. Liksom bör även i fortsättningen i vissa fall kunna välja att utfärda en varning i stället för att återkalla försäkrings- förmedlarens tillstånd, om det bedöms vara tillräckligt (jfr 8 kap. 2 § tredje stycket lagen om försäkringsförmedling). prövning när en försäkringsförmedlare har förklarat sig avstå från tillståndet m.m. I promemorian Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22) görs bedömningen att det i vissa fall kan vara befogat att först får pröva om det finns skäl att ingripa mot en försäkringsförmedlare med anledning av att denne har åsidosatt de regler som gäller för verksamheten innan inspektionen återkallar förmedlarens tillstånd med anledning av att denne förklarat sig avstå från tillståndet (s. 34–36). Om en sådan återkallelse sker har typiskt sett inte möjlighet att, med åberopande av regelöverträdelser i den verksamhet som bedrivits inom ramen för det första tillståndet, neka den försäkringsförmedlare som tidigare avstått från sitt tillstånd att få ett nytt tillstånd. När en försäkringsförmedlare förklarar sig avstå från tillståndet ska så snabbt som möjligt besluta om en återkallelse (jfr 9 § förvaltningslagen [2017:900]), och då finns sällan utrymme för någon utredning av om det förekommit regelöverträdelser hos försäkringsförmedlaren.