prop · H503201 · 2018-04-09 00:00:00 — Avsaknad av revision försvårar arbete Ekonomisk brottslighet förebyggs med information Regeringen har inte följt upp reformen Kompletterande diagram och tabeller Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och syfte har granskat konsekvenserna av reformen om att avskaffa revisionsplikten för små aktiebolag, som trädde i kraft . Reformen omfattade närmare tre fjärdedelar av aktiebolagen, som därefter fick välja om de ville ha revisor eller inte. Lagstadgade krav på revision för bolag har diskuterats i olika omgångar sedan de infördes . I diskussionerna har bolagens kostnader och regeladministration vägts mot revisionen som en åtgärd mot ekonomisk brottslighet och skattefusk. –2010 fokuserade regeringen på regelförenkling för företag, och ett antal reformer genomfördes. Som en del av det arbetet föreslog regeringen att revisionsplikten skulle avskaffas för små bolag, vilket beslutades av . Reformen syftade till att minska bolagens administrativa börda och kostnader för revision. Ett annat skäl för att avskaffa revisionsplikten var intentionen att reformen, tillsammans med andra reformer i regeringens regelförenklingsarbete, skulle stärka bolagens konkurrenskraft och bidra till fler företag som växer och anställer fler. Farhågorna med reformen var minskade skatteintäkter, ökad ekonomisk brottslighet och sämre redovisningskvalitet. Syftet med denna granskning har varit att undersöka om intentionerna med reformen har infriats för berörda aktiebolag, vilka konsekvenser reformen har medfört och hur icke önskvärda konsekvenser hanterats. Granskningen har utgått från följande frågor: 1.Har intentionerna med reformen uppnåtts? 2.Har reformen haft icke önskvärda konsekvenser? 3.Har berörda myndigheter hanterat icke önskvärda konsekvenser av reformen? Granskningens resultat och slutsatser övergripande slutsats är att nackdelarna med reformen avskaffad revisionsplikt är större än fördelarna. Reformen har visserligen inneburit att aktiebolagen fått ökad valfrihet, men de som valde bort revision har inte haft högre tillväxt, snarare tvärtom. Den kostnadsbesparing som bolagen gjorde på att inte ha revision var liten, lönsamheten blev inte bättre och minskade avsaknaden av revision möjligheterna till kontroll och insyn i bolagen. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G Reformen, tillsammans med andra regelförenklingar, har gynnat aktiebolagsformen, och ett stort antal nya aktiebolag har bildats efter reformen. Många bolag valde bort revision efter reformen och benägenheten att välja bort revision är större i branscher med hög risk för ekonomisk brottslighet och skatteundandragande. Det finns också indikationer på att reformen, tillsammans med andra regelförenklingar, kan ha underlättat ekonomisk brottslighet och gjort att möjligheterna för myndigheterna att upptäcka sådan brottslighet har försämrats. Vidare kan den avtagande tillväxttakten tyda på att bolag som valt bort revision undanhåller staten mer skatt . En annan konsekvens av reformen är fler fel i årsredovisningarna. Det är bekymmersamt eftersom det inte finns rutiner för att komma tillrätta med sådana felaktigheter. Det är problematiskt eftersom olika intressenter har berättigade behov av kvalitetssäkrad finansiell information för de bedömningar som de gör i sina verksamheter. De berörda myndigheterna har inte kunnat kompensera för reformens icke önskvärda konsekvenser. Myndigheterna har till viss del anpassat sitt arbete, men insatserna har inte vägt upp nackdelarna med den uteblivna revisionen i bolagen. I samband med reformen gavs medel och en ny kontrollmöjlighet för att förhindra ökat skattefel genom att säkerställa att företagens redovisning håller en grundläggande kvalitet, men det har inte resulterat i att företagen gör färre fel i inlämnade deklarationer. Denna granskning ger kunskap om reformens intentioner och dess konsekvenser. Det finns indikationer på att reformen kan ha ökat skatteundandragandet. Däremot saknas det fortfarande kunskap om huruvida reformen har lett till en ökad ekonomisk brottslighet. Regeringen har inte utvärderat reformen som avsett, och har bett regeringen att överväga om fler företag kan undantas från revisionsplikten. Det gick inte bättre för de bolag som valde bort revision Aktiebolag som valde bort revision växte därefter svagare i både nettoomsättning och personalstyrka jämfört med bolag som behöll revision. Lönsamheten har inte heller blivit bättre i bolag utan revision. Det betyder att reformen inte har bidragit till högre tillväxt och stärkt konkurrenskraft för bolag som valde bort revision. Det finns flera förklaringar till varför tillväxttakten minskade bland bolag som valde bort revision. Mycket talar för förklaringen om att bolag som saknar insyn från en revisor i högre utsträckning medvetet redovisar lägre ekonomisk aktivitet i verksamheten som helhet och därmed krymper bolagets vinst för att undkomma skatt. Detta blir lättare att göra utan revision eftersom bolagen löper mindre risk för att skatteundandragandet, dvs. skattefusk, ska upptäckas. Reformen kan därmed ha underlättat för bolag som vill undandra skatt att göra så. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Men det går dock inte helt att utesluta förklaringen till resultatet att bolagen som valt bort revision har sänkt sina tillväxtambitioner i högre utsträckning än de som behöll revision. Bolag som valde bort revision gjorde en liten besparing av de bolag som efter reformen kunde välja bort revision hade gjort det vid utgången av . Benägenheten att välja bort revision var större bland mindre och nystartade bolag. Bolag som valde bort revision gjorde i genomsnitt en direkt besparing på eftersom de inte behövde betala revisorsarvodet. Totalt motsvarar det av bolagens nettoomsättning och borde rimligen ha liten betydelse för bolagens lönsamhet och tillväxtmöjligheter. Inför reformen bedömde regeringen, med en annan beräkningsmetod, att det genomsnittliga revisorsarvodet för alla de bolag som kunde välja bort revision skulle vara . Utöver revisionsarvodet har bolagen också sparat in på vissa arbetsmoment och kostnader relaterade till arbete som bolagets företrädare måste lägga ned på att biträda revisorn i hans eller hennes arbete. Det finns dock ingenting som tyder på att det har haft en positiv inverkan på bolagens tillväxt eller lönsamhet. Sedan reformen har prisutvecklingen på revisionstjänster stagnerat vilket har gynnat bolag som betalar revisorsarvoden. Bolag i riskbranscher valde bort revision i högre utsträckning Benägenheten att välja bort revision varierar relativt mycket mellan olika branscher. Bolag som valde bort revision fanns i hög utsträckning inom kontantintensiva branscher som exempelvis hårvård, skönhetsvård, restaurang och taxiverksamhet. I dessa branscher bedöms också risken för skatteundandragande och ekonomisk brottslighet vara hög, och det är därför problematiskt att den insyn i bolagen som revisionen möjliggjorde, har försvunnit. Formaliafel i årsredovisningar har ökat Antalet formaliafel i bolagens årsredovisningar ökade efter reformen. Exempel på formaliafel är att det saknas fastställelseintyg, noter eller resultaträkning i årsredovisningen. Det har lett till att behöver förelägga fler bolag att inkomma med kompletteringar. Förelägganden innebär att bolagen behöver korrigera felen och skicka in årsredovisningen på nytt, vilket kan vara tidskrävande för både och bolagen. Ökningen av formaliafel förekommer främst i nystartade bolag utan revision. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G kontroll omfattar inte felsummeringar i årsredovisningar I granskningen har det framkommit indikationer på att felsummeringar och annan felaktig information i årsredovisningarna har ökat sedan reformen, men har inte några rutiner för att förelägga bolag att korrigera dessa felaktigheter. I stället registrerar myndigheten årsredovisningen. En konsekvens är att de registrerade årsredovisningarna riskerar innehålla felsummeringar, vilket strider mot kravet på att årsredovisningar ska ge en rättvisande bild av bolagens ekonomi. De bristfälliga årsredovisningarna förmedlas oförändrade till olika intressenter, exempelvis andra myndigheter i brottsutredningar och kreditvärderingsföretag, som riskerar att göra bedömningar på felaktiga grunder. Exempelvis kan ett bolag redovisa fel ekonomisk information i balansräkningen eller resultaträkningen för att framställa bolagets ekonomi som bättre eller sämre. har inte kunskap om reformens konsekvenser och den nya kontrollen har inte lett till färre fel vet inte om skattefelet har påverkats av reformen. Myndigheten har inte heller följt upp kvaliteten i redovisningsunderlagen och beskattningsunderlagen i bolag efter reformen. Sammantaget hanterar inte heller bolag utan revision på något särskilt sätt i sina kontrollprocesser. Som en del av reformen fick en ny kontrollmöjlighet, s.k. kontroll av dokumentationsskyldighet, och för utökade kostnader för att säkerställa att bolagen uppfyllde sin dokumentationsskyldighet. Kontrollmöjligheten skulle förebygga fel i bolagens redovisning och därmed motverka skattebortfall. Den är, så som den har använts, en framåtsyftande insats där vägleder och stödjer nya företagare så att de får ordning på sin redovisning inför kommande deklarationer. har använt den nya kontrollmöjligheten, men den har inte resulterat i att företagen gör färre fel i inlämnade deklarationer. Kontrollmöjligheten saknar preventiv effekt på företagaren och tillämpas endast på en liten andel nystartade aktiebolag. Men den har inte inriktats specifikt mot bolag som inte har revision. Den nya kontrollmöjligheten har därmed inte varit effektiv för att motverka fel i bolagens redovisning och därmed skattebortfall. Arbetet mot ekonomisk brottslighet har försvårats Sedan reformen har antalet mängdärenden till ökat. Det handlar i många fall om slarvfel som exempelvis försenade årsredovisningar eller brister i bokföring. En konsekvens blir att myndigheten får mindre resurser att lägga på ärenden som gäller grov ekonomisk brottslighet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vidare har revisorernas anmälningar till minskat kraftigt. Därmed har processen för att ekonomiska brott ska kunna upptäckas försvårats och de upptäcks i ett senare skede, ofta i samband med konkurs. har också fått in betydligt färre s.k. orena revisionsberättelser från revisorer. Det innebär att går miste om tidiga indikationer på att något i ett bolag inte fungerar. Regeringen har inte följt upp reformen Inför avskaffandet av revisionsplikten aviserade regeringen att den skulle följa upp genomförandet av reformen och utvärdera dess effekter. Men regeringen har varken utvärderat reformen eller gett i uppdrag till berörda myndigheter att göra det. Regeringen bör verka för att revisionsplikten för små aktiebolag återinförs. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G Syftet med revision i bolag är att tillgodose att det finns en ändamålsenlig kontroll av att bolagsverksamhet sköts på ett korrekt sätt och enligt gällande regelverk samt att bolagets ställning och resultat redovisas på ett riktigt sätt. Revisorns uppgift är att granska företagets årsredovisning och bokföring (räkenskapsrevision) samt ledningens förvaltning (förvaltningsrevision). Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Revisorn ska i revisionsberättelsen granska om företagen har följt sina skyldigheter att göra skatteavdrag, lämna skattedeklaration samt att i rätt tid betala skatter och avgifter. Revisorn ska också anmärka i revisionsberättelsen om företagen inte i rätt tid har betalat skatter och avgifter och skicka en kopia av revisionsberättelsen till , s.k. oren revisionsberättelse. Därutöver har revisorn en skyldighet att rapportera misstankar om brott i bolag, exempelvis bokföringsbrott och skattebrott, till berörda myndigheter.1 Revisionsplikten för aktiebolag infördes för att bekämpa ekonomisk brottslighet Kravet om revision i aktiebolag har motiverats med att det ses som en åtgärd mot den ekonomiska brottsligheten och skattefusk. Regler om revision infördes i svensk rätt genom lag om aktiebolag.2 fördes en kriminalpolitisk debatt om ekonomisk brottslighet3 i företag. För att motverka ekonomisk brottslighet i aktiebolag rekommenderade att samtliga aktiebolag skulle vara skyldiga att ha minst en kvalificerad revisor. Därför beslutade att alla nybildade aktiebolag skulle ha auktoriserad revisor som också gavs en mer aktiv roll i arbetet mot skattebrott och skatteflykt.4 inleddes en diskussion om att avskaffa revisionsplikten för små aktiebolag. Regeringen uttalade emellertid att det skulle öka risken för ekonomisk brottslighet i bolagen. Regeringen framhöll vidare att små aktiebolags kostnader för revision inte var ett tillräckligt skäl för att undanta bolagen från reglerna om 1Se 9 kap., om revision och åtgärder vid misstanke om brott, i aktiebolagslagen (2005:551), ABL. 1981/82:171, s. 8, och prop. 1994/95:152, s. 44, i SOU 2008:32, Avskaffande av revisionsplikten för små företag, s. 71–74. 3Ekonomisk brottslighet är ett samlingsbegrepp för många typer av brott. De vanligaste ekobrotten är skattebrott och bokföringsbrott. 4I samband med behandling av lagförslaget (LU 1981/82:38 och LU 1981/82:42). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N revision.5 –2010 bedömde regeringen däremot att revision var en betydande kostnad för små företag. EU har också betonat vikten av att minska företagens administrativa kostnader.6 1.1 Avskaffandet av revisionsplikten beslutade att avskaffa revisionsplikten,7 dvs. skyldigheten att ha en kvalificerad revisor, för små aktiebolag och vissa handelsbolag. Beslutet var en del av regeringens regelförenklingsarbete för företag. Året innan, 2009, blev det lättare att få F-skattsedel med syftet att fler skulle få möjligheten att starta företag. Därefter sänktes även aktiekapitalkravet från till . har i ett tillkännagivande bett regeringen att överväga om fler företag kan undantas från revisionsplikten.8 1.1.1 Bolag som inte överskrider gränsvärden kan välja bort revision Avskaffandet av revisionsplikten innebar att revision blev frivillig för de aktiebolag som under två räkenskapsår9 inte överstiger mer än ett av följande tre delvärden (fortsättningsvis kallat gränsvärdet för revisionsplikt)10: •1,i balansomslutning Drygt 250 000 aktiebolag eller av det totala antalet aktiebolag omfattades av reformen 2010. Grundregeln är att alla aktiebolag ska ha en revisor,11 oavsett om bolaget uppfyller det ovan nämnda gränsvärdet eller inte.12 I och med reformen är det emellertid möjligt för många bolag att i bolagsordningen ange att bolaget inte ska ha någon revisor. Om ett bolag inte uppfyller mer än ett av tre delvärden och vill välja bort revision, ska bolagsstämman fatta beslutet genom att införa en bestämmelse i bolagsordningen om att bolaget inte ska ha revisor och avanmäla revisorn till 1997/98:99. 2009/10:204. 2009/10:204, bet. 2009/10:CU28, rskr. 2009/10:368. Se även 9 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551), ABL. 8Motion 2016/17:3380, bet. 2016/17:CU6, rskr. 2016/17:133. 9Ett räkenskapsår är den period för vilken ett företag ska göra sitt bokslut eller upprätta sin årsredovisning. Räkenskapsåret behöver inte sammanfalla med ett kalenderår. 2009/10:204, s. 68. 119 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551), ABL. 12Skog och , 2011, Aktiebolagsrätt. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G innan räkenskapsårets utgång.13 Om ett aktiebolag vid utgången av ett räkenskapsår har en revisor registrerad i aktiebolagsregistret, ska bolaget alltid ha en revisor som lämnar en revisionsberättelse för det räkenskapsåret. Nybildade bolag behöver föra in en bestämmelse i bolagsordningen om att bolaget inte ska ha någon revisor. Om bolaget senare uppfyller gränsvärdet måste bolaget ändra bolagsordningen och utse en revisor. Ett nybildat aktiebolag behöver däremot inte ha någon revisor även om bolaget redan från början uppfyller minst två av delvärdena.14 1.1.2 Avsikten med reformen var att minska kostnader och öka tillväxt Syftet med reformen var att minska bolagens administrativa börda och kostnader för revision genom att de aktiebolag som omfattas av reformen frivilligt fick välja att köpa de revisions- och redovisningstjänster som de själva ansåg sig behöva.15 Ett annat skäl för att avskaffa revisionsplikten var intentionen att reformen, tillsammans med andra reformer i regeringens regelförenklingsarbete,16 skulle stärka bolagens konkurrenskraft och bidra till fler företag som växer och anställer fler.17 Genom minskad administrativ börda och kostnader skulle resurser frigöras för att utveckla kärnverksamheten och bidra till tillväxt och ökad sysselsättning.18 Den minskade efterfrågan på revisionstjänster förväntades också leda till lägre priser på tjänsterna. ansåg det angeläget med reformen för att minska de administrativa bördorna för företagen.19 1.1.3 Det fanns flera farhågor med reformen Innan reformen trädde i kraft tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslå de lagändringar som krävdes för att ta bort revisionsplikten för små aktiebolag.20 Utredningen undersökte vilka konsekvenser reformen skulle ha på aktiebolagen och deras intressenter, och den konstaterade att de negativa effekterna på det s.k. skattefelet21 och den ekonomiska brottsligheten var svåra att kvantifiera. När det gällde revisionens betydelse för skattekontrollen och påverkan på skatteintäkterna konstaterade utredningen att nyttan av revisionens preventiva 13Om ett nytt räkenskapsår hinner påbörjas innan detta är gjort så kan bolaget som tidigast välja bort revision för det nya räkenskapsåret. 2009/10:204, s. 71. 2009/10:204, bet. 2009/10:CU28, rskr. 2009/10:368 och prop. 2009/10:100, utg.omr. 3, avsnitt 7.3.2. 2007/08:131, s. 4. 2009/10:204, s. 67, och prop. 2009/10:100, utg.omr. 3, avsnitt 7.3.2. 2007/08:131, s. 4, prop. 2009/10:100 utg.omr. 3, avsnitt 7.3.2, och prop. 2009/10:204, s. 56. 2009/10:204, bet. 2009/10:CU28, rskr. 2009/10:368. 2006:96 och tilläggsdirektiv 2006:128. 21Skattefelet definieras som skillnaden mellan den skatt som skulle ha fastställt om alla redovisat korrekt och den skatt som faktiskt fastställde. I skattefelet inkluderas alla slags fel som påverkar skatteuppbörden, dvs. allt från uppsåtliga skattebedrägerier till oavsiktliga misstag. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N effekter var svåra att mäta och bedömde att effekterna på skatteintäkterna skulle bli små.22 däremot ansåg att avskaffad revisionsplikt skulle öka antalet medvetna såväl som omedvetna fel i aktiebolagens räkenskaper och i förlängningen även i deras deklarationer till myndigheten. Som ett resultat av detta skulle också skattefelet öka.23 Regeringen bedömde att skatteintäkterna från aktiebolag och vissa handelsbolag skulle minska med och därmed öka storleken på skattefelet.24 Såväl utredningen som regeringen ansåg att revisorernas medverkan i kampen mot ekonomisk brottslighet inte hade någon väsentlig betydelse.25 däremot framhöll att revision i bolag är en viktig förutsättning för en effektiv brottsbekämpning av ekonomisk brottslighet och att avskaffad revisionsplikt skulle leda till ökad ekonomisk brottslighet.26 Regeringen bedömde att revision ger vissa garantier för att företagets redovisning avspeglar företagets ställning och resultat på ett korrekt sätt.27 bedömde i sitt yttrande att kvaliteten på redovisningen i aktiebolag som väljer bort revision skulle bli lägre.28 1.2 Motiv till granskning Avskaffandet av revisionsplikten för små företag är en av de större reformerna som ägt rum inom svensk associationsrätt.29 Som ett resultat har många aktiebolag valt bort revision, och många fler än tidigare driver företag i form av aktiebolag. Reformen påverkar aktiebolag, revisorer och bolagens intressenter samt berörda myndigheter. Kunskapen om reformens effekter har emellertid varit begränsad. Det var oklart om mål och intentioner med reformen hade infriats. Vidare var det oklart om reformen hade ökat skattefelet och om den ekonomiska brottsligheten hade ökat. Det var även otydligt om årsredovisningarnas kvalitet hade påverkats negativt eller om andra oönskade effekter hade uppkommit. Det var också osäkert om avskaffandet av revisionsplikten endast hade lett till minskade administrativa 22SOU 2008:32, Avskaffande av revisionsplikten för små företag, s. 14 och 228. 23Skatteverkets yttrande till betänkande SOU 2008:32, Avskaffande av revisionsplikten för små företag. 2009/10:204, s. 102–103. 25SOU 2008:32, s. 21–24, och s. 229 samt prop. 2009/10:204, s. 103. 26Ekobrottsmyndighetens yttrande till betänkande SOU 2008:32, Avskaffande av revisionsplikten för små företag. 2009/10:204, s. 66. 28Bolagsverkets yttrande till betänkande SOU 2008:32, Avskaffande av revisionsplikten för små företag. 29En association är en sammanslutning mellan fysiska och/eller juridiska personer. Under associationsrätt faller bl.a. reglerna kring olika bolagsformer såsom aktiebolag. R I K S R E V I S I O N E N A V S K A F F A N D E T A V R E V I S I O N S P L I K T E N F Ö R S M Å A K T I E B O L A G kostnader för bolagen eller om motsvarande kostnader hade flyttats från bolagen till staten. Mot ovanstående bakgrund har valt att granska i vilken utsträckning avskaffandet av revisionsplikten har motsvarat de förväntningar som knöts till reformen samt om reformen har haft andra konsekvenser. 1.3 Syfte och frågeställningar Granskningens syfte är att undersöka om intentionerna med reformen har infriats för berörda aktiebolag samt vilka konsekvenser i övrigt som reformen har medfört. Vidare ingår att undersöka vilka åtgärder , och har vidtagit för att hantera icke önskvärda konsekvenser av reformen. Granskningen har utgått från följande frågor: 1.Har intentionerna med reformen uppnåtts? 2.Har reformen haft icke önskvärda konsekvenser? 3.Har berörda myndigheter hanterat icke önskvärda konsekvenser av reformen? I granskningens undersökning ingår de aktiva aktiebolag som berörs av reformen. Andra bolagsformer, till exempel handelsbolag, ingår inte i granskningen. 1.3.1 Myndigheter som berörs av reformen De myndigheter som främst berörs av reformen är , och . tar emot, kontrollerar och förmedlar årsredovisningar är den förvaltningsmyndighet som ansvarar för registrering av aktiebolag och handelsbolag. I myndighetens uppgifter ingår att registrera företag och ändringar i företag samt att ta emot, kontrollera och registrera årsredovisningar och fatta beslut om likvidationer. När myndigheten har granskat och registrerat årsredovisningen blir den offentlig, och säljer informationen vidare till kreditupplysningsföretag. förmedlar också informationen till andra myndigheter, som och . är till avgiftsfinansierat, men har också ett årligt anslag för vissa uppgifter.30 kontrollerar att företag betalar rätt skatt En uppgift för är att säkerställa att privatpersoner och företag betalar rätt skatter och avgifter. En annan uppgift är att minska skattefelet. Beskattning är myndighetens största verksamhetsområde och står för av 30 Förordningen (2007:1110) med instruktion för . 14 R I K S R E V I S I O N E N