prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Som skäl för att införa en tidsfrist på en månad i mål om avvisning eller utvisning där en utlänning är tagen i förvar anför utredningen att det ur rättssäkerhetssynpunkt får anses vara ett grundläggande krav att ett mål ska avgöras inom en viss bestämd tid, om en person är frihetsberövad under förfarandet. Om det finns särskilda skäl ska tidsfristen enligt utredningen kunna förlängas. av om det finns särskilda skäl bör domstolen bl.a. beakta målets om- fattning, behovet av kompletterande utredning och parternas inställning. Mål om avvisning eller utvisning ska enligt 16 kap. 4 § UtlL handläggas Det innebär att dessa migrationsmål ska handläggas med förtur (se 20 § förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion och 17 § förordningen [1996:382] med förvaltningsrättsinstruktion). instans- och processordningen infördes betonades i förarbetena att tyngd- punkten i prövningen av ett utlänningsärende ska ligga i första instans. angavs att alla relevanta omständigheter i ett asylärende samt dokument och annan bevisning ska läggas fram redan inför prövningen hos Migra- Det uttalades vidare att utrednings- skyldighet ska kvarstå som ett stort ansvar ska läggas på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning (prop. 2004/05:170 s. 153 f.). torde det ofta, som domstolarna framhåller i sina remissvar, kvarstå utredningsåtgärder som behöver vidtas när målet kommer in till Till detta kommer ett behov av att t.ex. kommunicera hand- lingar i målet, översätta handlingar, tillmötesgå behov av muntlig förhand- ling och avsätta tid för domskrivning. Flera remissinstanser ställer sig mot denna bakgrund tveksamma till en tidsfrist om en månad. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att handläggningen i domstolen inte drar ut när utlänningen är frihetsberövad. stadgad tidsfrist inom vilken målet ska avgöras är i och för sig en garanti När en utlänning som för talan i mål om avvisning eller utvisning är tagen i förvar står emellertid, som Kammarrätten i anför, intresset av att utlänningen inte behöver sitta i förvar än vad som är nödvändigt mot intresset av att migrationsdomstolen har en möjlighet att göra en noggrann och rättssäker prövning av det överklagade Regeringen instämmer i kammarrättens bedömning att intresset av en noggrann och rättssäker prövning måste väga tyngst vid denna Mot denna bakgrund finner regeringen att det inte bör införas något krav i lagen på att de aktuella målen som huvudregel ska avgöras inom en månad. Inte heller anser regeringen att någon annan längre Prop. 2017/18:284 tidsfrist bör föreslås. Att en utlänning inte ska behöva hållas i förvar under än nödvändigt säkerställs genom att det kontinuerligt ska prövas om det fortfarande finns skäl för och är proportionerligt att ut- länningen hålls i förvar. 8.12Interimistiska beslut om förvar och uppsikt Regeringens förslag: ska på samma sätt som kunna meddela interimistiska beslut om förvar, om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. ska dock inte längre kunna fatta interimistiska beslut om uppsikt. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa särskilda regler om handläggningen sedan har anmält ett beslut om interimistiskt förvar till den behöriga myndigheten. Inte heller i övrigt finns det skäl att ändra regleringen om interimistiska beslut. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen lämnar även förslag på handläggningsregler efter ett interimistiskt beslut om förvar. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Interimistiska beslut om uppsikt Av 10 kap. 17 § UtlL framgår att , även om den inte är handläggande myndighet, får besluta om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. I likhet med utredningen ser rege- ringen inget behov av denna regel när det gäller uppsikt. Ett sådant beslut brådskar inte på det sätt som ett beslut om förvar kan göra. Regeln om möjlighet att besluta interimistiskt om uppsikt bör därför, som utredningen föreslår, tas bort. Interimistiska beslut om förvar Liksom bör kunna meddela ett interimistiskt beslut om förvar om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndig- hetens beslut. Efter ett sådant beslut måste anmäla beslutet till den behöriga myndigheten, som därefter ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. När ett interimistiskt beslut anmäls till den behöriga myndigheten inleds ett ärende om förvar. Bestämmelserna om muntlig handläggning i förvaltningslagen och i de kompletterande regler som regeringen föreslår i avsnitt 8.5 blir då tillämpliga. Regeringen bedömer, till skillnad från utredningen, att ytterligare regler om förfarandet efter an- mälan av interimistiska beslut inte är nödvändiga. Inte heller har det, enligt regeringens mening, framkommit skäl att i övrigt ändra regleringen om 2017/18:284 8.13 Överklagande av beslut om fortsatt förvar Regeringens bedömning: Det bör inte införas regler om att pröv- ningstillstånd ska krävas för att Migrationsöverdomstolen ska över- pröva en migrationsdomstols beslut om fortsatt förvar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. Kammarrätten i anser dock att det bör ställas krav på prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen av en migrationsdomstols beslut om för- längning av förvar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag i avsnitt 8.1 och 8.2 innebär att migrationsdomstolarna får en ny uppgift. Utöver att överpröva ett förvarsbeslut efter överklagande, ska domstolen på ansökan av den behöriga myndigheten pröva om det finns skäl för fortsatt förvar. Av 16 kap. 9 och 11 §§ UtlL framgår att prövningstillstånd krävs i Migrationsöverdomstolen för att domstolen ska pröva ett överklagande av en migrationsdomstols beslut med anledning av ett överklagande, men inte av ett beslut i annat fall än efter överklagande. Det betyder att det krävs prövningstillstånd för att Migrationsöverdomstolen ska pröva ett över- klagande av ett beslut från en migrationsdomstol om frågan om förvar har prövats av , eller Säkerhetspolisen som första instans. Frågan är då vad som ska gälla vid ett överklagande av en migrationsdomstols beslut med anledning av en ansökan om fortsatt förvar. Kammarrätten i framhåller att det beslut om förvar som meddelas av en myndighet som första instans kommer att överprövas av en domstol om utlänningen har suttit i förvar . Den förvarstagne har då redan fått beslutet överprövat av en domstol, varför kammarrätten anser att det bör ställas krav på prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Regeringens förslag om en migrationsdomstols prövning av en ansökan om fortsatt förvar har en något annan utformning än utredningens. Enligt utredningens förslag ska den behöriga myndigheten till domstolen ge in en begäran om prövning av förvarsbeslutet och i betänkandet beskrivs detta som en underställning (se SOU 2011:17 s. 153). Regeringen föreslår i stället att myndighetens yrkande om fortsatt förvar ska ske genom en ansökan. Enligt regeringens mening blir det därigenom tydligare att migrationsdomstolens prövning i första hand avser frågan om förutsätt- ningarna för förvar är uppfyllda och kan förväntas vara uppfyllda . Regeringen anser därför att ett av- görande från en migrationsdomstol i frågan om fortsatt förvar bör ses som ett beslut som meddelas av domstolen som första instans. Det finns i detta sammanhang inte skäl för att frångå principen att utlänningen bör ha rätt till en prövning i två instanser. Enligt regeringen bör prövningstillstånd därför inte krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen av en migrationsdomstols beslut om fortsatt förvar. Giltighet och verkställighet av beslut om 9.1Ett beslut om förvar eller uppsikt gäller Regeringens bedömning: Ett beslut om förvar eller uppsikt gäller . Det behöver inte införas några särskilda bestämmelser om detta. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens. Utredningen bedömer – och föreslår – att det ska införas särskilda bestäm- melser om dessa besluts omedelbara verkställbarhet. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Till skillnad från vad som gäller för vissa andra former av frihetsberövande, t.ex. häktning, saknas det ut- tryckliga bestämmelser som anger att beslut om förvar eller uppsikt blir gällande. Som utredningen anför anses dessa beslut trots detta normalt gälla . Regeringen har visserligen viss förståelse för utredningens resonemang om att det av tydlighetsskäl skulle kunna vara bra att särskilt ange att beslut om förvar och uppsikt gäller . Emellertid ligger det i sakens natur att beslut om förvar och uppsikt – som får överklagas utan begräns- ning – måste bli gällande . Att beslut som får överklagas utan tidsbegränsning gäller anges också i förarbetena till den nya förvaltningslagen (se prop. 2017/18:180 s. 212 och 325). Frågan om en reglering av att beslut om förvar och uppsikt gäller väcker också frågor om en motsvarande reglering bör införas för vissa andra slags beslut enligt utlänningslagen (2005:716). Regeringen anser mot den bak- grunden att det inte finns skäl att införa särskilda regler i utlänningslagen om att beslut om förvar och uppsikt gäller . Ansvaret för att beslut om förvar eller uppsikt Regeringens förslag: ska ansvara för att beslut om Endast ska få begära hjälp av Polis- myndigheten med att verkställa ett beslut om förvar enligt utlännings- Regeringens bedömning: Det behövs inte några särskilda bestäm- melser om verkställighet av beslut om uppsikt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Enligt utredningens förslag ska även ett statsråd eller en domstol kunna begära att verkställer ett beslut om för- Utredningen föreslår en ändring i bestämmelsen om möjlighet att be- gära handräckning från så att det klargörs att det då är 2017/18:284 som verkställer ett förvarsbeslut. Utredningen föreslår även att ska ansvara för verkställigheten av uppsikts- beslut. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. Dåvarande Riks- polisstyrelsen anser att den beslutande myndigheten bör ansvara för verkställighet av förvarsbeslutet. anser vidare att Mig- rationsverket inte ska ansvara för att ett beslut om uppsikt verkställs i de fall som har beslutat om uppsikt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Verkställighet av ett förvarsbeslut Reglerna om förvar anger inte när ett beslut om förvar ska anses verkställt. Regeringen delar utredningens synsätt att ett beslut om förvar får anses verkställt då en utlännings rörelsefrihet rent faktiskt be- gränsas. Så sker oftast genom att utlänningen omhändertas av en polisman. Det kan dock också inträffa att beslutet anses verkställt genom att en utlänning skrivs in vid en förvarslokal. är ansvarigt för att beslut om förvar verkställs, oavsett vilken myndighet som har beslutat åtgärden. anser att det bör vara den beslutande myndigheten som i stället bör anges som ansvarig för verkställigheten. Regeringen delar inte den uppfatt- ningen. I verkställigheten av förvarsbeslutet ligger inte bara att omhänder- ta utlänningen utan också att fatta ett beslut om placering vid någon av förvarsanläggningarna (se prop. 1996/97:147 s. 61). Det är Migrations- verket som ansvarar för förvarsanläggningarna och som har underlag att bedöma placeringsfrågan. Det framstår därför som mest lämpligt att behåller ansvaret för att se till att ett beslut om förvar verkställs, även om någon annan myndighet har meddelat beslutet. Eftersom personalen vid inte får använda tvångsmedel mot den som ska tas i förvar, kan verket behöva begära hjälp från Polis- myndigheten för att verkställa ett förvarsbeslut (10 kap. 19 § UtlL). Även en domstol som beslutat om förvar har möjlighet att begära Polis- myndighetens hjälp med verkställigheten. I avsnitt 7 föreslås att domsto- larna inte längre ska vara behöriga myndigheter när det gäller förvar. Efter ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft beslu- tar ett statsråd inte heller längre om förvar enligt utlänningslagen (se prop. 2012/13:151). Enligt regeringens mening finns det därmed inte längre något behov av att föreskriva att någon annan myndighet än Migrations- verket ska få vända sig till med en begäran om hjälp med att verkställa ett förvarsbeslut. Sammantaget föreslår regeringen därför att ska ansvara som ensam myndighet för att ett beslut om förvar verkställs och att vid verkställighet av ett beslut ska få begära Polis- myndighetens hjälp. Verkställighet av ett uppsiktsbeslut I avsnitt 5.6 föreslår regeringen att den behöriga myndighet som beslutar om uppsikt också ska ange villkoren för uppsikten. som beslutar om uppsikt i stället för förvar får själv ange villkoren, men Prop. 2017/18:284 kan också lämna över till den behöriga myndigheten att bestämma om Utredningen föreslår att ska ansvara för verkställig- heten även av uppsiktsbeslut. anser att det inte är lämpligt att ansvarar för beslut om uppsikt. Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om uttrycket verk- ställighet är ändamålsenligt när det gäller uppsikt. Ett beslut om att en utlänning ska anmäla sig hos en myndighet eller lämna in sina handlingar där torde inte kunna verkställas tvångsvis. Vidare är uppsikt ett alternativ till förvar. Om utlänningen inte följer föreskrifterna i uppsiktsbeslutet, bör myndigheterna överväga att i stället ta utlänningen i förvar. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte är lämpligt med en regel som pekar ut som ansvarigt för verkställigheten av ett upp- siktsbeslut. I stället bör den myndighet som utlänningen ska anmäla sig till eller lämna in handlingar hos följa upp att beslutet efterlevs och vidta åtgärder om så inte är fallet. Några särskilda regler om detta bedöms inte vara nödvändiga. Upphörande av beslut vid utlänningens utresa Regeringens förslag: Ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen lämnar landet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon bestämmelse som uttryckligen anger när ett beslut om förvar eller uppsikt upphör att gälla i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvis- Enligt praxis upphör dock ett beslut om förvar eller uppsikt att gälla när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har verkställts och utlänningen har lämnat landet (se t.ex. MIG 2015:26). Om en utlänning anträffas här i landet efter att verkställighet har skett, krävs det alltså ett nytt beslut om förvar eller uppsikt för att utlänningen ska få tas i förvar eller ställas under uppsikt (jfr prop. 1988/89:86 s. 204). Utredningen menar att avsaknaden av uttryckliga bestämmelser om när ett beslut om förvar eller uppsikt upphör i samband med verkställighet har gett upphov till oklarhet om vad som gäller vid misslyckade försök att verkställa beslut om avvisning eller utvisning, t.ex. på grund av att mot- tagarlandet inte tar emot utlänningen. Utredningen föreslår därför en regel med innebörd att ett beslut om förvar eller uppsikt upphör när utlänningen Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag och an- ser att det ger uttryck för en rimlig ordning, inte minst mot bakgrund av att det normalt inte är möjligt att upprätthålla ett frihetsberövande med tvång på en annan stats territorium. Ett beslut om förvar bör således upphöra att gälla när utlänningen lämnar . Om ett verkställighetsförsök miss- lyckas och utlänningen kommer tillbaka till , krävs därmed ett nytt beslut om förvar för förvarstagande. 2017/18:284 10 Förvar och uppsikt enligt lagen om Hur länge en utlänning får hållas i förvar Regeringens förslag: Samma tidsfrister för förvar som gäller enligt utlänningslagen ska gälla enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att en proportionalitetsbestämmelse ska införas i den be- stämmelse i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll som anger förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 6 att bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) om att det krävs synnerliga skäl för att hålla en utlänning i förvar ska tas bort och ersättas med en proportionalitetsregel som tillämpas när det avgörs hur länge en utlänning får hållas i förvar. Regeringen har påbörjat ett arbete med att genomföra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll och har tillsatt en utredning för detta ändamål. I avvaktan på utredningens resultat bör samma tidsfrister som gäller för hur länge en utlänning får hållas i förvar enligt utlänningslagen gälla för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt regeringens mening uppnås detta bäst genom att det, liksom , görs en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till de bestämmelser i utlännings- lagen som reglerar hur länge en utlänning får hållas i förvar. När det gäller var en utlänning ska placeras tar Lag- rådet upp att det förhållandet att ensamkommande barn enligt 8 a § LSU får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest om det finns synnerliga skäl inte synes vara förenligt med artikel 11.3 i det omar- betade mottagandedirektivet. Lagrådet anser att denna fråga bör behandlas i den fortsatta beredningen. Frågor om placeringen av utlänningar som hålls i förvar behandlas emellertid inte inom ramen för detta lagstiftnings- ärende (se avsnitt 3). Det saknas därför underlag för att hantera frågan i detta sammanhang. Regeringen har dock beslutat om direktiv för en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll, där vissa frågor som rör förvar ska övervägas. Den av Lagrådet väckta frågan bör hanteras inom ramen för den översynen. 10.2Behörig myndighet att besluta om förvar och uppsikt Regeringens förslag: Reglerna om myndigheternas behörighet att besluta om förvar eller uppsikt ska ha följande innebörd: –Regeringen ska vara behörig myndighet när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning. Behörigheten ska gälla från det att ärendet tagits emot av ansvarigt departement och till dess att ärendet avslutats eller, om utvisning meddelas, till dess att utvisnings- beslutet överlämnats till den verkställande myndigheten. –Säkerhetspolisen ska vara behörig myndighet från det att myn- digheten tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess att verkställighet har skett. ska ha sådan behörighet om den beslutande myndigheten bestämt att ska verkställa beslutet. –ska vara behörig myndighet när inte regeringen, Säkerhetspolisen eller har behörighet att pröva frågorna. –Migrationsöverdomstolen ska inte längre ansvara för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningens förslag utgår från att Migrationsöverdomstolen ska kunna vara behörig myndighet i frågor om förvar och uppsikt. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Kammarrätten i anser dock att det framstår som olämpligt att ett enskilt statsråd ska kunna besluta om att en person ska frihetsberövas, men att regeringen bör kunna upphäva ett beslut om förvar. Skälen för regeringens förslag Migrationsöverdomstolens ansvar bör förändras Regeringens förslag i avsnitt 7 innebär att domstolarna inte längre ska ansvara för att fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut, när ett ärende handläggs enligt utlänningslagens regler. Detsamma bör enligt regeringens mening gälla i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsöverdomstolen bör därför inte vara behörig myndighet enligt lagen om särskild utlännings- kontroll. Det innebär att Migrationsöverdomstolen inte längre bör ansvara för beslut om förvar och uppsikt eller för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Reglerna om behörig myndighet förenklas och görs tydligare Enligt regeringen bör i övrigt den grundläggande systematiken för ansvarsfördelning mellan regeringen och övriga myndigheter behållas. Dock finns det ett behov av att förtydliga reglerna och göra klart vilken myndighet som har behörighet att besluta om förvar och 2017/18:284 uppsikt. På samma sätt som föreslås gälla enligt utlänningslagen bör behörighet bestämmas på så sätt att myndigheten är behörig när det inte finns någon annan särskilt utpekad behörig myndighet. När det gäller övriga myndigheters behörighet bör regeringen även fortsättningsvis genom ansvarigt statsråd ha behörighet att besluta om förvar och uppsikt när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Kammarrätten i invänder att det framstår som olämpligt att ett enskilt statsråd ska kunna besluta om att en person ska frihetsberövas. Ett statsråds behörighet att besluta om förvar infördes i samband med att lagstiftningen anpassades till bl.a. krav på en rätt till domstols- prövning av beslut om frihetsberövande (prop. 1981/82:146 s. 40 f.). Utredningen presenterar inget förslag till förändring i detta avseende och hade heller inte i uppdrag att göra någon generell översyn av reglerna i lagen som särskild utlänningskontroll. Av inte minst dessa skäl finns det därför inte något underlag för att nu göra någon förändring av behörig- heten i frågan om förvar när regeringen handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning. Behörigheten bör därför – liksom – gälla från det att ett ärende om utvisning har tagits emot av ansvarigt departement. Det bör dock göras ett förtydligande med innebörden att behörigheten kvarstår till dess att ärendet har avslutats eller, om ett beslut om utvisning har meddelats, till dess att utvisningsbeslutet har överlämnats för verk- ställighet till Säkerhetspolisen eller . Vidare bör Säkerhetspolisen, på motsvarande sätt som , ha behö- righet att besluta om förvar och uppsikt när myndigheten har tagit emot ett ärende för verkställighet och fram till dess att verkställighet har skett. Detsamma bör gälla , när den beslutande myndigheten har bestämt att ska verkställa ett utvisningsbeslut. En särskild regel om behörighet bör därför, i enlighet med utredningens förslag, införas. Till skillnad från vad som föreslås gälla som enligt utlänningslagen, bör Säkerhetspolisen eller fort- sätta att vara behörig myndighet även när utvisningsbeslutet inte får verk- ställas, t.ex. på grund av att beslutet har inhiberats. Även detta överens- stämmer med vad som gäller . I övriga situationer i ett ärende enligt lagen om särskild utlännings- kontroll bör vara behörig myndighet. Det gäller först och främst när verket handlägger ett ärende om utvisning, men också sedan verkets ärende har avgjorts och, om ett utvisningsbeslut överklagas, fram till dess att regeringen har tagit emot handlingarna för handläggning.