prop · H503234 · 2018-04-19 00:00:00 — Övriga remissinstanser har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Beslut ska fattas av en rättslig eller annan nationell myndighet Som redan nämnts är en förutsättning för överföring av behörighets- begränsade PNR-uppgifter i sin fullständiga form att det finns tillstånd till överföringen från en rättslig myndighet eller en annan nationell myndighet som i enlighet med nationell rätt är behörig att kontrollera om villkoren för tillgång är uppfyllda. I EU:s rättsakter för samarbete i rättsliga frågor används ofta begreppet rättslig myndighet. Med en sådan myndighet avses enligt en vedertagen uppfattning i första hand domstol eller, för svenska förhållanden, åklagare. PNR-direktivet öppnar dock även upp för att en annan nationell myndighet kan lämna behövligt tillstånd. Frågan är hur detta krav ska tillgodoses i . Det kan konstateras att det inte finns någon myndighet som är själv- skriven för tillståndsgivningen. Något system med bevarande och till- gång till PNR-uppgifter i viss brottsbekämpning på det sätt som före- skrivs i PNR-direktivet förekommer inte i . Det finns därför inte någon ordning att ta avstamp i vid bedömningen av hur direktivets krav på tillstånd till utlämnande ska genomföras. Det är vidare osäkert hur behöriga myndigheter kommer att nyttja systemet och i hur stor om- fattning behörighetsbegränsade uppgifter kommer att efterfrågas och om uppgifterna kommer att behövas i såväl förundersökningsverksamhet som underrättelseverksamhet. Det måste därför tas höjd för att uppgifter kan komma att begäras ut i båda dessa verksamheter. Begäran under en pågående förundersökning Förundersökning regleras i 23 kap. och förunder- sökningskungörelsen (1947:948). Beslut att inleda förundersökning kan fattas av , Säkerhetspolisen eller åklagare. Även Tull- verket kan fatta beslut om inledande av förundersökning enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). De be- fogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rätte- gångsbalken gäller i sådant fall . Om en förundersökning har inletts av eller Säker- hetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet ska åklagaren ta över ledningen av förundersökningen så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl (23 kap. 3 § ). Liknande bestämmelser finns i smugglingslagen. En förundersökning kan alltså ledas av en åklagare, en polisiär undersökningsledare eller en tulltjänste- man. När förundersökningen leds av åklagaren, får han eller hon anlita biträde av , Säkerhetspolisen eller för att genomföra den. Åklagaren får också uppdra åt en polisman eller tjänste- man vid att vidta en viss åtgärd som hör till förunder- sökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Av PNR-direktivets skäl 25 framgår att den maskering av PNR- uppgifter som ska ske syftar till att undvika opropor- tionerlig användning av uppgifterna. Åtkomst till fullständiga PNR- uppgifter ska därefter endast få ske under mycket strikta och begränsade villkor för att säkerställa högsta möjliga nivå av dataskydd. Syftet med kravet på tillstånd är således att säkerställa att personuppgifter inte används i onödan och att skydda den personliga integriteten. är förutsättningen för en överföring till behöriga myndigheter knuten till vad som kan antas vara nödvändigt för den brottsbekämpande verksam- heten i fråga. Det är därför lämpligt att, i de fall en förundersökning har inletts, prövningen om det finns ett behov av full åtkomst till PNR- uppgifterna görs av någon som har relevant erfarenhet och kunskap för att bedöma behoven av uppgifterna i en förundersökning. En svensk åklagare uppfyller rekvisiten för att vara en sådan rättslig myndighet som avses i artikel 12.3 b i direktivet. Det ingår i åklagarens ordinarie arbete som förundersökningsledare att fatta beslut om in- gripande åtgärder på ett rättssäkert sätt och med beaktande av propor- tionalitetsprincipen. Det torde också vara förundersökningsledaren som, bättre än någon annan, kan bedöma om förutsättningarna för att få ut behörighetsbegränsade PNR-uppgifter är uppfyllda, dvs. om de kan antas vara nödvändiga för brottsutredningen och därmed utgöra en propor- tionerlig användning. Enligt regeringens mening tillgodoses direktivets krav och enskildas anspråk på ett tillfredsställande integritetsskydd om det förs in en bestämmelse i den nya lagen som föreskriver att en begäran från en behörig myndighet om att få ut behörighetsbegränsade PNR- uppgifter ska beslutas av en åklagare, i de fall en förundersökning har inletts. Detta bör gälla oavsett om förundersökningen är i ett så pass inledande skede att den leds av en undersökningsledare som inte är åklagare. Lydelsen av artikel 12.3 b i direktivet kan ge vid handen att enheten för passagerarinformation ska inhämta ett tillstånd till utlämnande av full- ständiga PNR-uppgifter. I praktiken uppnås dock samma resultat om den behöriga myndigheten inhämtar tillstånd från åklagaren att begära ut fullständiga PNR-uppgifter från enheten för passagerarinformation. I de fall en förundersökning har inletts föreslås därför att den behöriga myn- digheten, inför en begäran om att få ut fullständiga PNR-uppgifter som har behörighetsbegränsats, inhämtar ett åklagarbeslut om att uppgifterna ska hämtas in. Åklagaren ska inför sitt beslut avgöra om tillgången till uppgifterna rimligen kan antas vara nödvändig för att förebygga, för- hindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Begäran som sker i underrättelseverksamhet Eftersom åklagaren inte har någon roll i polisens allmänna underrättelse- arbete får det anses vara mindre lämpligt att åklagaren beslutar om att hämta in fullständiga PNR-uppgifter som är behörighetsbegränsade när de behövs i underrättelseverksamhet. Inte heller domstolarna, som saknar möjlighet att tillgodose behovet av snabba beslut utom kontorstid, får anses vara lämpliga att meddela tillstånd i dessa fall. En annan lösning vore att lägga tillståndsgivningen hos någon av de myndigheter som har till upp- gift att utöva tillsyn över den brottsbekämpande verksamheten dvs. Även dessa myndigheter saknar dock möjlighet att tillgodose behovet av snabba beslut utanför ordinarie arbetstid. Det alternativ som återstår att överväga är därmed om frågan om tillstånd till en överföring kan beslutas av någon av de behöriga myndigheterna. PNR-direktivet föreskriver nämligen inte att det måste vara en oberoende myndighet som ska ge tillstånd, som alternativ till en rättslig myndighet, när det handlar om överföring av behörighetsbegränsade PNR-uppgifter. En jämförelse skulle i detta fall, som Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden har gjort, kunna göras med datalagringsdirektivet där en av de brister med direktivet som framhållits har varit avsaknaden av kontroll av en oberoende myndighet i förhållande till brottsbekämpande myndig- heters tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter (EU- domstolens förhandsavgörande i de förenade målen C-203/15 och C- 698/15, och m.fl., ). Regeringen anser dock att det finns väsentliga skillnader mellan an- vändning av datalagrad elektronisk kommunikation i brottsbekämp- ningen respektive användning av PNR-uppgifter. Det finns därför goda skäl att inte dra så långtgående slutsatser av avgörande i datalagringsfrågorna att någon oberoende kontrollinstans måste ges i uppgift att godkänna överföring av behörighetsbegränsade PNR- uppgifter trots att detta inte är ett krav enligt PNR-direktivet. När det gäller överföring av behörighetsbegränsade PNR-uppgifter i sin fullständiga form till behöriga myndigheter för användning i under- rättelseverksamhet anser regeringen därför att det bör vara tillräckligt att tillstånd inhämtas från en behörig myndighet, som lämpligen är . Tillstånd bör inte kunna ges av någon som själv deltar i den verksamhet som har begärt ut informationen eller av någon som arbetar vid enheten för passagerarinformation. Frågor som rör möjlig- heten till delegation kan regleras i förordning. Den som ger tillståndet ska avgöra om tillgången till fullständiga PNR-uppgifter rimligen kan antas vara nödvändig för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Om en annan tillståndsmyndighet än en rättslig sådan ska lämna till- stånd till överföringen ska, enligt direktivets bestämmelser, dataskydds- ombudet vid enheten för passagerarinformation informeras och göra en efterhandsutvärdering varje gång behörighetsbegränsade PNR-uppgifter överförts i sin fullständiga form till en behörig myndighet. En sådan bestämmelse kan tas in i förordning. Begäran från andra länder och Europol När det gäller en begäran från andra medlemsstater och Europol om att få ut behörighetsbegränsade PNR-uppgifter hade det i och för sig varit tänkbart att den svenska enheten för passagerarinformation skulle kunna godta ett beslut från en utländsk domstol eller annan rättslig myndighet som tillåtit inhämtningen i en brottsutredning om terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Eftersom det är oklart vilken informa- tion som kommer att bifogas en begäran bör dock enligt regeringens mening en begäran från andra medlemsstaters enheter och Europol be- handlas på samma sätt som en begäran från svenska myndigheter utanför förundersökningsförfarandet. Detta innebär att oavsett om uppgifterna begärs ut för att användas i en förundersökning eller i underrättelse- verksamhet så ska ge tillstånd till utlämnandet och informera dataskyddsombudet vid enheten för passagerarinformation. Vidare ska dataskyddsombudet göra en efterhandsutvärdering. Det- samma föreslås gälla när det kan bli aktuellt att lämna ut behörighets- begränsade PNR-uppgifter i sin fullständiga form till ett tredjeland. 11Behöriga myndigheters behandling av PNR-information 11.1Bevarande och förstöring av PNR-information Regeringens förslag: PNR-information som de behöriga myndig- heterna har mottagit från enheten för passagerarinformation efter enhetens förhandsbedömning ska förstöras, om den visar sig sakna betydelse för arbetet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslig- het. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre anser att det bör övervägas om föreskrifter som säkerställer att reglerna om gallring efter- levs ska införas, särskilt eftersom förslaget ställer höga krav på omedel- bar gallring av uppgifter som inte omfattas av direktivet. integritetsskyddsnämnden anser att det av integritetsskyddsskäl bör över- vägas om frågan om märkning av PNR-uppgifterna hos de behöriga myndigheterna bör författningsregleras. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 7.4 i PNR-direktivet fram- går att de behöriga myndigheterna endast får vidarebehandla sådan PNR- information som de har mottagit av enheten för passagerarinformation om det specifika syftet är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott eller grov brottslighet. I lagens inledande kapitel har föreslagits en bestämmelse som sätter en yttre ram för vilken behandling som är tillåten när det gäller PNR-information. Enligt bestämmelsen, som även behöriga myndigheter är skyldiga att följa, får således PNR- information inte behandlas för andra syften än att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet, såvida inte annat följer av lagen. I artikel 12.4 framgår att medlemsstaterna ska se till att PNR- uppgifterna slutligt raderas . Skyldigheten gäller dock inte om PNR-uppgifter har överförts till behöriga myndigheter och används i specifika fall i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott eller grov brottslighet. Då ska de behöriga myndig- heternas lagring av uppgifterna i stället regleras av nationell rätt. När be- höriga myndigheter mottar PNR-information från enheten för passagerar- information sker det som en del av myndigheternas ordinarie verksam- het. Detsamma gäller när en behörig myndighet undantagsvis får PNR- information direkt från en motsvarande enhet i en annan medlemsstat. Bestämmelser om längsta tid för behandling av personuppgifter finns i den föreslagna brottsdatalagen, för de behöriga myndigheter som har verksamhet som omfattas av lagen, och i de behöriga myndigheternas registerförfattningar. Den regleringen får anses uppfylla en rimlig av- vägning mellan de olika intressen som står mot varandra även när det gäller PNR-information. Det saknas därför – med ett undantag – anledning att föreslå några bestämmelser om hur länge behöriga myndigheter ska få behandla sådan information som de tar emot från en enhet för passagerar- information. Undantaget avser sådan PNR-information som enheten för passa- gerarinformation efter sin förhandsbedömning skickar till en eller flera behöriga myndigheter för vidare granskning. För det fall den behöriga myndigheten konstaterar att PNR-informationen visar sig sakna be- tydelse för att bekämpa terroristbrottslighet eller annan allvarlig brotts- lighet, bör informationen förstöras hos den behöriga myndigheten. Det ska observeras att det kan ta olika i olika fall att konstatera om en uppgift saknar betydelse för den angivna brottsligheten. Det är alltså först när detta har konstaterats som skyldigheten att förstöra uppgifterna träder in. Hovrätten för Nedre har framfört att det bör övervägas om det ska införas föreskrifter som säkerställer att reglerna om gallring efter- levs. I den nya lagen föreslås bestämmelser om bl.a. tillsyn och bestämmelser om enskildas rättigheter vid behandling i strid med lagens bestämmelser. Även i brottsdatalagen och de behöriga myndigheternas registerförfattningar finns bestämmelser till skydd för den enskilde vid felaktig behandling av uppgifter. Regeringen anser att de föreslagna bestämmelserna är tillräckliga och att det därutöver inte är nödvändigt att införa föreskrifter som säkerställer att bestämmelserna efterlevs. För att skyddet för enskilda ska bli effektivt krävs att de myndigheter som hanterar PNR-information är medvetna om uppgifternas ursprung. Som utredningen har påpekat kan det därför vara lämpligt att PNR- informationen förses med någon form av märkning i samband med att den erhålls från enheten för passagerarinformation. En sådan märkning skulle göra det enklare för de behöriga myndigheterna att leva upp till lagens krav på hantering av informationen. Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden anser att det av integritetsskyddsskäl bör övervägas om frågan om märkning av PNR-uppgifterna hos de behöriga myndigheterna ska författningsregleras. Regeringen har i tidigare lagstiftningssamman- hang funnit att frågan om märkning av uppgifter inte bör regleras på lag- eller förordningsnivå eftersom en sådan reglering skulle kunna innebära en onödig begränsning i myndigheternas arbete med moderna teknik- lösningar (se prop. 2012/13:73 s. 113). Inte heller i detta fall anser regeringen att det är lämpligt att frågan om märkning författningsre- gleras. 11.2Förstöring av känsliga personuppgifter Regeringens förslag: Om behöriga myndigheter mottar PNR- uppgifter som utgör känsliga personuppgifter ska de för- störas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Direktivet anger att varje medlems- stat ska förbjuda behandling av PNR-uppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter. En bestämmelse med denna innebörd har därför före- slagits i lagens inledande bestämmelser, se avsnitt 7.10. En bestämmelse som reglerar att enheten för passagerarinformation ska förstöra PNR- uppgifter som utgör känsliga personuppgifter har föreslagits i avsnitt 9.8.2. Eftersom enheten för passagerarinformation inte får behandla PNR- uppgifter som utgör känsliga personuppgifter ska sådana uppgifter inte heller överföras från enheten till de behöriga myndigheterna. Det kan dock ändå förekomma att sådana uppgifter förs vidare av misstag. Exempelvis kan det först sedan PNR-uppgifter har överförts från enheten uppmärksammas att uppgifterna innehåller känsliga personuppgifter. För det fall ett sådant misstag skulle inträffa bör det finnas en bestämmelse som reglerar att den behöriga myndigheten ska förstöra dessa uppgifter. En sådan bestämmelse föreslås därför. 11.3Behandling av PNR-information för annan brottslighet Regeringens förslag: Om det har kommit fram uppgifter om annat brott än terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet i samband med en behörig myndighets brottsbekämpande åtgärd som görs till följd av behandling av PNR-information ska informationen få användas för att förhindra, utreda eller lagföra brottet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanser: Hovrätten för Nedre anser att det, för att undvika en reducerad rättssäkerhet och integritetskränkningar för den enskilde, bör övervägas om det ska införas ett krav på att uppgifterna endast får användas för att utreda brott om det är föreskrivet fängelse eller däröver och det kan antas att brottet inte leder till endast dags- böter eller om det annars finns särskilda skäl. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 7.4 i PNR-direktivet framgår att de behöriga myndigheterna endast får vidarebehandla sådan PNR-information som de har mottagit av enheten för passagerar- information om det specifika syftet är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott eller grov brottslighet. Enligt artikel 7.5 ska artikel 7.4 inte påverka de brottsbekämpande eller rättsliga myndigheternas befogenheter på nationell nivå, om andra brott eller indikationer på sådana upptäcks i samband med brottsbekämpande insatser som görs till följd av sådan behandling av PNR-uppgifter. Om PNR-informationen leder till att en behörig myndighet genomför en brottsbekämpande åtgärd avseende terroristbrottslighet eller annan all- varlig brottslighet enligt lagen och det vid denna åtgärd framkommer misstankar om sådan brottslighet som faller utanför direktivet, har myndigheterna således rätt att använda PNR-informationen för att agera även på dessa misstankar för att förhindra, utreda eller lagföra brott. Vad som menas med en brottsbekämpande åtgärd anges inte i direktivet. Med en sådan åtgärd får dock avses t.ex. ett förhör, en husrannsakan, en brottsplatsundersökning eller ett beslag. Man kan också tänka sig en spaningsoperation. Huruvida en förundersökning har inletts bör inte vara av avgörande betydelse. En bestämmelse som motsvarar artikel 7.5 bör införas i den nya lagen. I stället för begreppet insats bör begreppet åtgärd användas i lagtexten. Av bestämmelsen bör framgå att den utgör ett undantag från huvudregeln om att PNR-information endast får användas för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Utredningen har inte föreslagit några krav för att uppgifterna ska få användas. Hovrätten för Nedre anser att det bör över- vägas om det ska införas ett krav, likt bestämmelsen i 27 kap. 23 a § , om att uppgifterna endast får användas om det är före- skrivet fängelse eller däröver och det kan antas att brottet inte leder till endast böter eller om det annars finns särskilda skäl. Med beaktande av integritetsintresset ställt mot intresset av en effektiv brotts- bekämpning anser regeringen emellertid att det inte bör ställas något krav på brottets allvarlighetsgrad för att PNR-information ska få användas för att förhindra, utreda eller lagföra brottet. Regeringens förslag: Ett beslut som har rättsliga följder för en fysisk person eller annars i betydande grad påverkar honom eller henne, får inte enbart grundas på en automatiserad behandling av PNR-uppgifter. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att bestämmelsen även ska reglera att beslutet inte får grunda sig på känsliga personuppgifter. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I artikel 7.6 i PNR-direktivet anges att de behöriga myndigheterna inte får fatta några beslut som har nega- tiva rättsliga konsekvenser för en person eller på annat sätt allvarligt på- verkar en person endast på grund av en automatisk behandling av PNR- uppgifter. Besluten får inte heller grunda sig på känsliga personuppgifter. En bestämmelse med liknande innehåll finns i artikel 11 i det nya data- skyddsdirektivet och föreslås genomföras i 2 kap. 19 § brottsdatalagen. Av bestämmelsen i brottsdatalagen framgår att om ett beslut, som har rättsliga följder för en fysisk person eller annars i betydande grad påverkar honom eller henne, enbart grundas på automatiserad behandling av sådana personuppgifter som är avsedda att bedöma hans eller hennes egenskaper, ska personen ha möjlighet att på begäran få beslutet om- prövat av någon fysisk person. I bestämmelsen anges också att automati- serade beslut inte enbart får grundas på känsliga personuppgifter. Bestämmelsen i PNR-direktivet innebär, till skillnad från brottsdata- lagen, att en behörig myndighet inte får fatta några beslut som har rätts- liga följder för en fysisk person eller annars i betydande grad påverkar honom eller henne enbart på grund av en automatiserad behandling av PNR-uppgifter. En bestämmelse som genomför artikel 7.6 bör därför tas in i den nya lagen. Eftersom det finns ett allmänt förbud i den nya lagen mot att behandla PNR-uppgifter som utgör känsliga personuppgifter anser regeringen att det inte är nödvändigt att bestämmelsen reglerar den del av artikeln som innebär att beslutet inte får grunda sig på känsliga personuppgifter. 11.5Behöriga myndigheters möjlighet att begära PNR-information från andra medlemsstater Regeringens bedömning: De behöriga myndigheternas möjligheter att begära ut PNR-information från andra medlemsstater bör regleras i förordning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 9.3 i PNR-direktivet framgår att en framställning av en behörig myndighet om att få ut PNR- information från en enhet för passagerarinformation i en annan medlems- stat som huvudregel ska översändas via enheten för passagerar- information i den egna medlemsstaten. Endast i nödfall och enligt de villkor som fastställts i artikel 9.2 får den behöriga myndigheten direkt vända sig till en medlemsstat med en begäran om att få ut PNR-uppgifter. Begäran ska enligt artikeln motiveras och en kopia på begäran ska skickas till enheten för passagerarinformation i den begärande medlems- staten. Regeringen anser att en bestämmelse som motsvarar artikel 9.3 kan meddelas i förordning. 12.1Rätt till information, rättelse, radering eller begränsning av behandlingen av personuppgifter Regeringens förslag: Enskildas rätt till radering eller begränsning av behandling av personuppgifter enligt brottsdatalagen ska tillämpas vid behandling i strid med bestämmelserna om för vilka syften PNR- information får behandlas, vid behandling av känsliga personuppgifter och vid förpliktelsen att förstöra PNR-uppgifterna slutligt . Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att behandlingen av personuppgifterna även kan omfattas av sekretess gentemot den regi- strerade. anser därför att förslaget inte i tillräcklig grad beaktar risken för att de registrerade på grund av felaktiga, ofull- ständiga eller missvisande uppgifter kan komma att drabbas av obe- fogade åtgärder eller olägenheter som de inte har någon reell möjlighet att värja sig emot. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.