prop · H503221 · 2018-04-12 00:00:00 — Inom EU definieras begreppet i huvudsak som ny narkotika eller ett nytt psykotropt ämne, i rent tillstånd eller i ett preparat, som inte kontrolleras av allmänna om narkotiska preparat eller om psykotropa ämnen, men som kan innebära ett hot mot folkhälsan jämförbart med de ämnen som finns förtecknade i dessa konventioner. Inom FN används begreppet i allt väsentligt med samma innebörd. Kännetecknande för begreppet nya psykoaktiva substanser, oavsett kontext, är alltså att det rör sig om missbrukssubstanser som liknar reglerade substanser till effekten. Med ”nya” substanser avses just att de (ännu) inte är föremål för kontroll. De är alltså inte klassificerade som narkotika, enligt svensk eller internationell rätt, eller som hälsofarliga varor. Att de inte är föremål för kontroll kan bero på att de har börjat tillverkas eller säljas eller att de har upptäckts av myndigheterna. Nya psykoaktiva substanser sprids ofta via handel på internet. De kallas därför ibland för nätdroger. Ordet nätdroger är i viss mån vilseledande eftersom handel med droger över internet kan avse både klassiska klassificerade droger, som t.ex. heroin och kokain, och helt nya droger. används också uttrycket legal highs (legala droger). Enligt () är legal highs ett samlingsnamn som används för att beskriva psykoaktiva substanser som inte är kontrollerade, men som vanligtvis eftersträvar att likna effekterna av kontrollerade droger, och som säljs på den öppna marknaden. Nya psykoaktiva substanser kan grupperas på flera olika sätt. De vanligaste indelningarna är med utgångspunkt i kemisk grundstruktur eller farmakologi, dvs. efter preparatens huvudsakliga verkningssätt och rus- Några större grupper av nya psykoaktiva substanser är syntetiska cannabinoider, tryptaminer, katinoner, fenetylaminer, opioider och Prop. 2017/18:221 bensodiazepiner. Inköp av substanser med hjälp av Regeringens förslag: ska med hjälp av fingerade uppgifter få göra inköp av varor som kan behöva klassificeras enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälso- Inköpen ska ske på uppdrag av respektive Folk- Utredningens förslag Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterat för- slaget är positiva till att det ska vara möjligt att köpa in substanser under påtalar att utredningens förslag att införa en möjlighet för att köpa in substanser under annan identitet innebär ett avsteg från principen om att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. verket anser emellertid att en sådan dold myndighetsutövning i detta fall är motiverad av ett angeläget ändamål, nämligen människors liv och hälsa, och att förslaget effektivt uppfyller detta ändamål. åtgärden bedöms också som proportionerlig med hänsyn till ändamålet. anser att detta i så fall ska regleras i lag. sättning är dock att lagstiftaren omgärdar denna möjlighet med nog- granna anvisningar om hur dessa inköp ska gå till och hur informationen som kommer fram ska hanteras, t.ex. om den inköpta substansen inne- håller ämnen som redan är narkotikaklassade. Flera andra remissinstanser som kommenterat förslaget, bl.a. hovrätt, , , Kammarrätten i Sund- svall och Hovrätten för har också påtalat att hanteringen av en redan narkotikaklassad substans kan vara brottslig och därmed kan det bli aktuellt att inleda förundersökning. Vid inköp av substanser under annan identitet kan det förekomma att även hittar Förhållandena i en sådan situation påminner om förhållandena i samband med provokativa åtgärder under en förunder- sökning, vilka kan beslutas av åklagare i syfte att utreda allvarlig brotts- Enligt Kammarrätten i bör det övervägas om det behövs en reglering av i vilken mån sådan överskottsinformation får användas. påtalar att om den beställda substansen visar sig innehålla narkotika behöver förutsättningarna för ägande och rätten att inneha och analysera substansen vara tydliga. delar utredningens uppfattning att det för olika syften är av vikt för flera myndigheter och för hälso- och sjukvården att få tillgång till substanserna för analys och är mot bakgrund av detta positivt till förslaget. 2017/18:221 tillstyrker förslaget om inköp med annan identitet men menar att inte bör samordna eller initiera inköpen. menar att det är eller som först upptäcker substanserna och att behovet av referenssubstans ligger hos , och . Myndigheten anser därför att det inte är motiverat att eller ska ansvara för inköpen. anser att de bör tillföras ytterligare resurser för de nya arbetsuppgifter som tillkommer genom inköp under annan identitet på uppdrag av respektive . Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för en reglering av anonyma inköp En utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta dolda moment. Även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen måste beaktas. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller det men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft , finns även en uttrycklig reglering av proportionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse. Enligt regeringen är det allmänna intresset av att effektivt och snabbt kunna undersöka och klassificera hälsofarliga missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarlig vara för att ytterst skydda människors liv och hälsa mycket stort. Det är viktigt att förhindra att ämnen som visar sig vara farliga förorsakar skador eller t.o.m. dödsfall. Det är också viktigt att förhindra att nya missbruksämnen som är skadliga får fäste på mark- naden och får en fast kundkrets. En snabb klassificering medför ofta att den öppna försäljningen på Internet upphör vilket kan minska risken för att en substans hinner bli en populär drog. Tillgång till hälsofarliga sub- stanser underlättar även medicinsk forskning för att ta fram antidoter och annan behandling vid överdoser. Försäljning av nya psykoaktiva substanser Nya psykoaktiva substanser säljs framför allt på internet där substanserna företrädesvis marknadsförs som forskningskemikalier (research chemi- cals) som inte är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara. Marknadsföringen av substanserna som lagliga kan sägas vara nyckeln till framgång för de aktuella hemsidorna, då de personer som köper produkterna troligen gör detta bl.a. just för att de vill undvika att göra sig skyldiga till brott. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser är en lukrativ marknad där den ekonomiska omsättningen kan uppgå till betydande belopp. De flesta hemsidor marknadsför substanserna med molekylbilder. Detta är troligen dels för att visa att det är en seriös verksamhet, dels för att visa att substansen inte är klassificerad som narkotika eller hälsofarlig vara. Även om substanserna anges med molekylbilder eller namn finns ingen kontroll av att dessa överensstämmer med den levererade produktens verkliga innehåll. Regeringen anser att det är av stor vikt att få kännedom om vilka substanser som bjuds ut till försäljning genom framför allt en offensiv internetbevakning. Vidare är det angeläget att analysera de substanser som bjuds ut till försäljning. Möjligheten till analys av substanserna är viktig för att kunna konstatera vilka substanser det är fråga om för att därefter börja utreda dem. Tillgången till substanserna är viktig också för att underlätta arbetet med att ta fram underlag för klassificering som narkotika eller hälsofarlig vara samt möjligheten att utveckla analysmetoder, screeningmetoder och bygga upp referensbibliotek m.m. De ökade möjligheter som utvecklingen av internet har inneburit för bl.a. försäljning av varor och tjänster från enskilda näringsidkare till privatpersoner medför enligt regeringens mening att både brottsbekämpande och andra myndigheter behöver utveckla nya arbetsmetoder för att kunna fullgöra sina uppdrag på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det torde ofta vara förenat med stora svårigheter för en tillsynsmyndighet att genom öppna kontakter få tillgång till sådana psykoaktiva substanser som saluförs över internet, eftersom innehavare av hemsidor som marknadsför och säljer nya psykoaktiva substanser knappast är intresserade av att dessa substanser kommer myndigheterna tillhanda. De riskerar ju då att substanserna utreds för klassificering som narkotika eller hälsofarlig vara. Som exempel på svårigheter att få tillgång till varor är öppna inköp, dvs. beställningar i myndighetens namn, av kosmetika och läkemedel från hemsidor och andra försäljningskanaler som marknadsför dessa. Enligt uppgifter från har myndigheten vid upprepade tillfällen inte fått de varor som beställts. Detta gäller både kosmetika och läkemedel. har säljarna påstått att varan är slut i lager, medan det vid andra tillfällen inte har lämnats något besked om anledningen till att varan inte kan levereras över huvud taget. Det har inte heller varit möjligt att fastslå att verkligen fått den produkt som erbjudits konsumenten på säljarens hemsida. Då beställt olagliga eller misstänkt olagliga läkemedel parallellt dels i myndighetens namn, dels anonymt via , har det visat sig att de produkter beställt i myndighetens namn varit ”rena” medan de som beställt anonymt varit spetsade med olagliga läkemedelssubstanser. 2017/18:221 ingens bedömning är därför att inköp av nya psykoaktiva substanser från olika hemsidor för att kunna fungera i praktiken måste kunna göras utan att det av kontaktuppgifter eller på annat sätt framgår att det är en svensk myndighet som står bakom inköpet. Inköpen måste alltså kunna göras anonymt i myndighetens verksamhet. Regeringen anser mot bakgrund av de föreslagna bestämmelsernas betydelse, och den för svensk myndighetstradition främmande anonymi- teten, att de anonyma inköpen bör regleras i lag. med fingerade uppgifter ska därför införas i lagen om kontroll av narkotika och i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. De allmänna kraven på myndighetsutövning innebär att den ska ske i öppna och för medborgarna iakttagbara former samt att en myndighet inte får – i syfte att vidta åtgärder mot någon – förmå denne att göra något som han eller hon annars inte skulle ha gjort. ska präglas av tydlighet och öppenhet. Att vidta åtgärder där motivet är ett annat än det som det synes vara strider därför mot god förvalt- Om en lagstiftningsåtgärd som möjliggör ett dolt beteende av en myndighet ska kunna godtas, måste den motiveras av ett angeläget ändamål, som kan antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden. måste dessutom vara proportionerlig med hänsyn till ändamålet. samma gäller de sanktioner eller andra följder som den enskilde even- tuellt kan komma att drabbas av. Ändamålet, dvs. att snabbt och effektivt kunna klassificera hälsofarliga missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor för att skydda människors liv och hälsa, kan antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden. I detta sammanhang bör det noteras att anonymiteten vid inköpen är en grundläggande förutsättning för att myndigheterna faktiskt ska få sub- stanser levererade och dessutom få den substans de faktiskt beställt och inte en annan verkningslös substans. Förfarandet vid de föreslagna anonyma inköpen av substanser sker visserligen fördolt men är inte ägnat att framkalla ett handlande av säljaren som är brottsligt. Ju snabbare berörda myndigheter kan få tillgång till en substans för analys, desto snabbare kommer ett klassificeringsunderlag att kunna tas Dessutom är det en fördel att de substanser som klassificeras fak- tiskt har analyserats, att de finns tillgängliga i laboratoriernas referens- bibliotek för framtida jämförelser med andra substanser och att det däri- genom kan utvecklas nya analysmetoder. En ytterligare aspekt är hälso- och sjukvårdens behov av att få bättre kännedom om substanserna för att kunna utveckla behandlingsmetoder vid förgiftningar. De substanser det är fråga om marknadsförs som oklassificerade Det är också skälet till att de marknadsförs och säljs öppet. Det är således normalt inte fråga om att de personer som marknadsför och säljer de aktuella substanserna begår en brottslig handling vid för- säljningen, och det gäller även vid försäljning till en myndighet. heller köparen av substanserna begår en brottslig handling vid inköpen. Regeringen anser att då dessa varor som huvudregel säljs som legala varor blir det inte fråga om vare sig bevis- eller brottsprovokation. Det kan visserligen tänkas att en substans som köps in enligt de före- slagna bestämmelserna vid en senare analys visar sig vara en redan Detta kommer troligen, såvitt kan bedömas, endast att ske i undantagsfall. I dessa mycket få fall får situationen han- teras enligt gängse regelsystem inom . Om det finns anledning att tro att ett brott har begåtts, kan en förundersökning inledas. Om brottet bedöms som ringa, finns möjlighet till rapporteftergift enligt polislagen. Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen hänger samman med de praktiska problem som finns. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser på de aktuella hemsidorna kan ibland vara organiserad så att beställning kräver att personnummer anges. Syftet med detta anges på vissa hemsidor vara ålderskontroll, men det kan inte uteslutas att det också är ett sätt att säkerställa att det inte är en myndighet som beställer varor. Även om personnummer inte efterfrågas när varor beställs finns behov av att kunna genomföra köp utan att avslöja den egentliga köparens identitet. har som tidigare nämnts vid beställningar i myndighetens namn av läkemedel för analys erfarit att myndigheten inte får några varor eller att myndigheten får en annan vara än den som har beställts. Om en myndighet ska kunna köpa in substanser anonymt i praktiken så behöver denna frågeställning lösas. Det är visserligen tänkbart att en tjänsteman använder sitt eget personnummer vid beställningar av substanser. Då det är fråga om oklassificerade substanser skulle tjänstemannen inte begå något brott. Ett sådant förfaringssätt är, enligt regeringens mening, knappast förenligt med kraven på en myndighet och det kan inte heller krävas av enskilda tjänstemän att de utför myndighetsåtgärder i eget namn. Regeringen bedömer att det i vissa fall kommer att räcka att en myndighet använder neutrala namn eller neutrala adresser vid dessa inköp, men att det i andra fall inte kommer att vara tillräckligt. Det kommer i sådana fall att krävas att fingerade personnummer används. Den myndighet som regeringen anser ligger närmast till hands och som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen är . Fingerade uppgifter bör kunna användas för inköp där syftet är att analysera och förebygga fortsatt användning av potentiellt farliga preparat. Inköpen får således hanteras enligt ordinarie arbetsformer och rutiner för sådan verksamhet. Nationellt forensiskt centrum (NFC) är en del av och det är således NFC som i praktiken kommer att hantera de initiala analyserna av de substanser som köps in. Inköpen bör inte göras på eget initiativ. De bör i stället ske på uppdrag av eller vad avser varor som kan behöva regleras enligt narkotikakontrollagen och på uppdrag av vad avser varor som kan behöva regleras enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Hur beställningarna rent konkret ska gå till måste bestämmas efter diskussioner mellan de berörda myndigheterna. anser att den inte bör samordna eller initiera inköpen då det är eller som först upptäcker substanserna och behovet av referenssubstans ligger hos , och Nationellt forensiskt centrum. 2017/18:221 (2013:1020) med instruktion för har myndigheten uppgiften att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som inte utgör läkemedel samt bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. administrerar vidare nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS) genom att hålla i ordförandeskapet och bidra med sekreterare. NADiS medverkar vid beslut om prioriteringar av utredningar av nya psykoaktiva substanser. är också nationell enhet (nationell kontaktpunkt) för för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN). Regeringen anser därför att och har störst förutsättningar att ge i uppdrag att köpa in de mest angelägna substanserna. har störst förutsättningar att ge uppdraget när det gäller läkemedel som kan komma att behöva klassificeras som narkotika. Samråd om vilka substanser som ska köpas in bör ske i Nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS). Det svenska NADiS-samarbetet utgör en mycket viktig förutsättning för arbetet med att bevaka och utreda missbrukssubstanser. NADiS är en frivillig referensgrupp som medverkar vid prioriteringar av utredningar av nya psykoaktiva substanser och utgör ett stöd i och klassificeringsutredningar. NADiS bidrar också med information gällande nya psykoaktiva substanser till EU:s övervakningsmekanism ”early warning system”. Deltagande myndigheter och organisationer är , (), , , genom Nationella operativa avdelningen () och Nationellt forensiskt centrum (NFC), , , , Kriminalvården, Giftinformationscentralen (GIC), Farmakologiska laboratoriet, Dopinglaboratoriet vid och (). administrerar NADiS genom en ordförande och en sekreterare. När det gäller inköp under annan identitet anser regeringen att det är naturligt att frågan om vilka substanser som ska köpas in diskuteras i NADiS. Som nämnts ovan är det och som blir beställare av inköpen. Samrådet i NADiS ger dock andra berörda myndigheter som t.ex. och möjlighet att diskutera vilka substanser som är intressanta att köpa in. Det bör dock betonas att det inte finns något krav på att NADiS sammanträder för att beställning ska kunna göras, eftersom det är och som är ansvariga för arbetet med att få missbrukssubstanser kontrollerade som narkotika eller hälsofarliga varor. När en substans har köpts in bör alla berörda myndigheter som har behov av det få tillgång till substansen i den mån det är möjligt. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om uppdrag om inköp enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva till förslaget som helhet men få har kommenterat förslaget om sekretess specifikt. Mot bakgrund av de förslag som föreslås om informationsutbyte mellan myndigheter och roll inom NADiS i klas- sificeringsprocessen finns det enligt bedömning behov av utökade möjligheter att sekretessbelägga vissa uppgifter. möjliggöra en effektivare klassificeringsprocess och att myndigheterna kan utbyta annat än offentliga uppgifter anser att sekretessen behöver ses över. Skälen för regeringens förslag: En av grundvalarna för vårt samhälle är offentlighetsprincipen som innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Begränsningar av denna princip kan bara göras efter noggranna avväg- ningar mellan motstående intressen. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen, förkortad TF, får rätten att ta del av allmänna handlingar be- gränsas endast om det är påkallat med hänsyn till olika uppräknade I det aktuella fallet är det 2 § 3 som är relevant. punkt får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas med hänsyn till en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns bestämmelser i 17 kap. om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. är vidare i TF och OSL än i förvaltningsrätten och får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 2008/09:150 s. 356). Enligt 17 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift om planläggning, eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten mot- verkas om uppgiften röjs. De föreslagna inköpen under fingerad identitet utgör sådan verksamhet som systematiskt passar in i 17 kap. OSL. fråga om att bevaka och utreda behov av kontroll av substanser som marknadsförs framför allt via internet. medelsverket har enligt sina instruktioner i uppdrag att bevaka och utreda behovet av klassificering av narkotika och hälsofarliga varor. anser att möjligheten att genom anonyma inköp få tillgång till nya substanser som kan behöva förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor underlättar dessa uppdrag. Det finns därför grund i 2 kap. 2 § 3 TF att införa en sekretessbestämmelse avseende innehållet i uppdragen om inköp av nya psykoaktiva substanser. Det kan enligt regeringen vara värdefullt att uppgifter om innehållet i dessa uppdrag inte är offentliga. De aktörer som säljer oklassificerade substanser som används som miss- bruksmedel är typiskt sett uppdaterade och aktiva. 2017/18:221 myndigheter och departement för att få information om vilka substanser som utreds och som är på väg att klassificeras. De kan därför förväntas anpassa sig efter information om att och Läke- medelsverket har för avsikt att ge i uppdrag att under annan identitet genomföra inköp av specifika varor eller från specifika Om uppgifterna om innehållet i uppdragen om inköp är offent- liga finns det en risk att de beställningar som gör inte kommer att behandlas av försäljarna och att myndigheten inte får några Eftersom syftet med inköpen främst är att myndigheterna ska få tillgång till de aktuella substanserna för att få möjlighet att analysera dessa skulle syftet då bli förfelat. Intrånget för den enskilde närings- idkaren kan inte anses väga tyngre än samhällets ändamål att i förläng- ningen värna folkhälsan. Som det ser ut på marknaden är det ytterst sällan som en substans som säljs på de aktuella hemsidorna utgör en redan klassificerad substans. Den olägenhet som uppstår för närings- idkarna är att en substans som de marknadsför och säljer på sina hem- sidor kan bli föremål för reglering och inte längre få säljas till personer som inte har tillstånd att hantera den. Regleringen görs till skydd för liv Det är däremot inte nödvändigt att sekretessbelägga att det över huvud taget finns ett uppdrag som gör det möjligt att göra inköp under fingerad Det finns ett insynsintresse i och Läke- medelsverkets verksamhet som måste beaktas. Det är inte heller nöd- vändigt att skydda uppgiften om att det är som är in- köpare, då detta redan är uttalat i lagtexten i narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Nuvarande sekretessbestämmelser för och tar framför allt sikte på uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden och för uppgift om andra ekonomiska eller per- sonliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller likn- ande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.