prop · H503238 · 2018-04-12 00:00:00 — Regeringens bedömning: En utredning bör tillsättas för att ta fram förslag på en strategi för hur ska nå negativa utsläpp och hur kompletterande åtgärder kan bidra till det. I uppdraget bör ingå att analysera förutsättningar och potentialer för kompletterande åtgärder samt belysa synergier och målkonflikter. Därutöver bör konkreta åtgärder föreslås som behövs på såväl kort som lång sikt för att ska nå negativa utsläpp . Utredningen bör fokusera på ökad kolsänka, CCS (inkl. bio-CCS) och verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder. Skälen för regeringens bedömning: har beslutat att kompletterande åtgärder får användas för att nå en viss del av klimatmålen och 2040 samt det långsiktiga klimatmålet . och 2040 får av utsläppsminskningarna ske genom kompletterande åtgärder. Detta motsvarar högst koldioxidekvivalenter och högst koldioxidekvivalenter . får högst av utsläppsminskningarna som behövs för att nå netto noll utsläpp ske genom kompletterande åtgärder, vilket motsvarar koldioxidekvivalenter. Därefter ska uppnå negativa utsläpp, vilket betyder att utsläppsminskningen som uppnås genom kompletterande åtgärder med all sannolikhet behöver öka ytterligare. De möjliga kompletterande åtgärder vi känner till handlar om ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio- CCS). De kompletterande åtgärderna ska beräknas enligt internationellt godkända regler. En strategi för hur ska nå målet om negativa utsläpp behöver tas fram. Vi behöver utveckla kunskapen om potentialen för de kända kompletterande åtgärderna, samt belysa synergieffekter och målkonflikter. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning för att ta fram förslag på en strategi för hur ska nå negativa utsläpp och hur kompletterande åtgärder i det perspektivet kan bidra. En ökning av kolsänkan bör enligt regeringens bedömning i proposition 2016/17:146 beräknas enligt internationellt beslutade regler. utvecklats internationella regler för bokföring av skog och annan mark- användning under och nuvarande regelverk under Kyoto- protokollet sträcker sig endast till 2020. EU har som första part nu tagit fram gemensamma bokföringsregler för tiden efter Kyotoprotokollet fram till 2030, genom beslut om LULUCF-förordningen, vilka kommer att tjäna som bokföringsregler för EU:s åtagande under . Enligt LULUCF-förordningen beräknas bokförda förändringar i netto- Skr. 2017/18:238 upptag och nettoutsläpp på olika sätt för olika marktyper, såsom till exem- pel brukad skogsmark och . Förordningen omfattar i enlighet med utsläpp och upptag för de marktyper som är påverkade av mänsklig aktivitet. Däremot omfattas inte marker som inte brukas såsom t.ex. kalfjäll och orörda våtmarker, eller sjöar och hav. Enligt förordningen förbinder sig medlemsländerna till att inte redovisa minskade nettoupptag, eller ökade nettoutsläpp . Om nettoupptaget minskar eller nettoutsläppet ökar finns dock obegränsad möjlighet att kompensera via utsläppsminskningar inom ESR-sektorn utöver medlemslandets åtagande. I har möjlighet att använda totalt koldioxidekvivalenter i ökade nettoupptag i LULUCF-sektorn för att uppnå vårt åtagande enligt ESR –2030. Eftersom har ett långt mer ambitiöst nationellt mål än utsläppsminskningsmålet enligt ESR förväntas inte behöva använda ett eventuellt ökat nettoupptag på detta sätt. Ökade nettoupptag utöver LULUCF-förordningens krav om bibehållet nettoupptag skulle kunna räknas som kompletterande åtgärd för uppfyllande av etappmål inom klimatramverket. Genom LULUCF-förordningen begränsas mängden ökat upptag varje medlemsland får tillgodoräkna sig från marktypen brukad skogsmark. För innebär det att det begränsas till ungefär koldioxidekvivalenter . Utöver denna begränsning kan även tillgodoräkna sig en eventuell ökning av kolsänkan i långlivade träprodukter och i död ved. Det finns olika sätt att öka upptagen och minska utsläppen i LULUCF. Ökad inbindning av kol i skog och skogsmark eller i jordbruksmark, är exempel som kan skapa ökat upptag. Återvätning av organogen mark kan ge minskade utsläpp. Även t.ex. ökat byggande i trä erbjuder möjligheter till upplagring av kol i form av träprodukter. Det finns ett antal frågor som behöver studeras närmare om hur en ökad kolsänka kan bidra som kompletterande åtgärd, däribland potentialen för olika åtgärder och hur incitament för dessa kan skapas, samt på vilket sätt påverkar möjligheterna att använda ökning av kolsänkan som kompletterande åtgärd. 6.2Utsläppsminskningsåtgärder i andra länder Regeringens bedömning: Utsläppsminskningar i länder utanför EU kan utgöra en kompletterande åtgärd eller rapporteras som resultatbaserad klimatfinansiering. bör fortsatt medverka aktivt i att utveckla ett robust regelverk för de nya internationella samarbetsformerna enligt artikel 6. Skälen för regeringens bedömning: Bland de möjliga kompletterande åtgärder som är kända finns verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder. Detta innebär att när genomför en utsläppsminskande åtgärd i ett annat land ska utsläppsminskningen kvantifieras och verifieras av en oberoende part i enlighet med kommande regel- 2017/18:238 verk under . Dessa utsläppsminskningar, i form av utsläppsenheter, skulle sedan kunna tillgodoräknas som en kompletterande åtgärd vid avräkning av etappmålen och 2040 eller det långsiktiga utsläppsmålet. Grundläggande förutsättningar för att åtgärder i andra länder ska kunna tillgodoräknas är att det går att verifiera utsläppsminskningarna och att dubbelräkning inte sker. Utsläppsminskningarna bör vara utöver de som annars hade skett och enligt ska samarbetsformerna bidra till ytterligare utsläppsminskningar på global nivå. Enligt ska beslut om ett regelverk för samarbetsformer under avtalets artikel 6 fattas vid det tjugofjärde partsmötet under klimatkonventionen . När beslut fattats finns det större möjligheter att bedöma i vilken utsträckning kompletterande åtgärder kan bidra till de nationella klimatmålen. 6.2.1Internationella samarbetsformer enligt artikel 6 Inom ramen för finns s.k. internationella samarbetsformer som är definierade i avtalets artikel 6 (se faktarutan). Regelverket för samarbetsformerna är under utveckling. har drivit på för att de nya samarbetsformerna under ska utformas till trovärdiga instrument med hög miljöintegritet och så att artikel 6 leder till verkningsfulla internationella insatser för utsläppsminskningar. Det bör också säkerställas att artikel 6 syftar till en ökad ambitionsnivå. driver på för att regelverket under artikel 6 ska inkludera jämförbara och robusta metoder för mätning, rapportering och verifiering (MRV) av utsläppsminskningar. Det behövs också regler för bokföring av utsläppsminskningar som möjliggör resultatuppföljning inom internationella klimatinsatser och klimatfinansiering. Vid det tjugotredje partsmötet (COP23) gjordes framsteg i arbetet med att utforma regelverket för de internationella samarbetsformerna under artikel 6. Målet är att det ska finnas ett regelverk för beslut på COP24 , men det återstår mycket tekniskt arbete och det är även avhängigt förhandlingsläget i stort. Det finns risk att regler inte hinner skapas som gör samarbetsformerna operationella . En central skillnad mellan det nya och det befintliga Kyotoprotokollet är att det i inte längre finns någon uppdelning mellan länder med och utan åtaganden om att begränsa sina utsläpp av växthusgaser. Det innebär bl.a. att man även vid samarbete med utvecklingsländer behöver reglera vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att undvika dubbelräkning, dvs. ett land kan inte tillgodoräkna sig en utsläppsminskning som tillgodoräknas av ett annat land mot sitt åtagande under . Frågan om internationellt samarbete/mekanismer behandlas i Artikel 6.2: ”Cooperative Approaches” eller samarbeten som involverar användning av internationellt överförbara utsläppsbegränsningsresultat (ITMO) mot länders nationellt fastställda bidrag (NDC). 2017/18:238 samarbeten förväntas bli mycket flexibla och kommer troligen inte över- vakas av något organ, utan kommer istället att omfatta ett robust bokföringssystem för de överförbara utsläppsbegränsningsresultaten. Artikel 6.4: Mekanismen för utsläppsminskningar och hållbar utveckling. Genom dessa mekanismer kommer länder kunna samarbeta kring åtgärder som leder till kvantifierade och verifierade utsläppsminskningsenheter under övervakning av ett organ som utses av partskonferensen. Artikel 6.8: Icke-marknadsbaserade angreppssätt som omfattar samarbeten för att implementera NDC:er vilka inte involverar enheter som det går att handla med. 6.2.2Vad kan internationella åtgärder bidra med? Ett betydande gap föreligger mellan de samlade nationella fastställda bidragen (NDC) från parter och målsättningar att begränsa den globala medeltemperaturökningen till långt , och att ansträngningar görs för att ökningen begränsas till jämfört med förindustriell nivå. Omfattande ambitionshöjningar kommer därför att krävas från alla parter i den fortsatta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor betydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra ländernas NDC. kan använda det kommande regelverket för internationella samarbetsformer under artikel 6 för att genomföra s.k. resultatbaserad klimatfinansiering. Det innebär att insatsen levererar utsläppsenheter som ett kvitto på den verifierade utsläppsminskningen men utsläppsenheterna annulleras och investeringen rapporteras som en del i klimatfinansiering (se avsnitt 7.4). Att finansiera ytterligare internationella åtgärder kan vara en möjlig väg för EU att höja sin ambitionsnivå. Det vill säga att EU skulle, utöver sina klimatmål inom EU, kunna anta ett mål om att minska utsläppen ytterligare genom insatser utanför EU. Sådan ambitionshöjning skulle kunna redovisas genom att medlemsstaterna överlämnar utsläppsenheter från internationella insatser (se avsnitt 7.2 om EU:s ambitionsnivå). 6.2.3Sveriges engagemang i utsläppsminskande åtgärder internationellt har länge varit engagerat i att utveckla internationella instrument under som leder till verifierade och certifierade utsläppsminskningar med miljöintegritet och hållbar utveckling i fokus. har haft ett program för internationella klimatinvesteringar som fokuserat på instrumenten under Kyotoprotokollet, de s.k. flexibla mekanismerna, och då framför allt mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och inledningsvis även på gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). 2017/18:238 mang har förutom utsläppsminskningar i de uppåt 100 projekt och 10 fonder som deltagit i, även bidragit till att utveckla metodiken och regelverket för instrumenten. I budgetpropositionen har regeringen presenterat en satsning på 2018 och till internationella klimatinsatser för att bidra till ökad ambition i genomförandet av , bl.a. genom samarbetsformer enligt avtalets artikel 6. Satsningen ska finansiera insatser som utvecklar nya internationella samarbetsformer och resultatbaserad klimatfinansiering inom ramen för , och särskilt dess artikel 6. Insatserna inriktas mot metodutveckling där ett särskilt fokus ska läggas på mätning, rapportering och verifiering av klimatnytta och bidraget till hållbar utveckling. Detta ska framför allt ske på sektorsnivå samt i första hand riktas mot medelinkomstländer och energirelaterade utsläpp. deltagande i de internationella samarbetsformerna kan ske utan att de utsläppsenheter som insatserna genererar tillgodoräknas för de nationella målen. Insatserna kan även utgöra resultatbaserad klimatfinansiering om utsläppsenheterna annulleras utan att tillgodoräknas för de nationella målen. Utöver engagemang i de flexibla mekanismerna under Kyotoprotokollet och de internationella samarbetsformerna under har länge bidragit till klimatåtgärder i utvecklingsländer genom det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet. är till exempel den största per capita givare till den gröna klimatfonden (GCF) (se avsnitt 7.4 Klimat inom utvecklingspolitiken). 6.2.4Sveriges innehav av utsläppsenheter från Kyotoprotokollet Regeringens bedömning: Frågan om hur överskott av utsläppsenheter som utfärdats enligt Kyotoprotokollet ska hanteras kommer även i fortsättningen att underställas för beslut. Skälen för regeringens bedömning till har annullerat alla tilldelade och förvärvade utsläppsenheter från Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. annullerades också utsläppsenheter som hade förvärvat för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod genom program för internationella klimatinsatser. De investeringskostnader som betalats ut under rapporteringsåren –2016 rapporterades som additionell klimatfinansiering i sjunde nationalrapport till klimatkonventionen (’s Report on Climate Change, 2017). Regeringen har för avsikt att fortsätta underställa förslag om annullering, på samma sätt som har gjorts i enlighet med tillkännagivandet om hantering av utsläppsrätter (bet. 2009/10:MJU21, rskr. 2009/10:223), av utsläppsenheter som utfärdas under Kyotoprotokollet och som inte behövs för att nå det nationella målet till 2020. Tillkännagivandet om hantering av utsläppsrätter kan därför anses vara tillgodosett. 6.3Avskiljning och lagring av biogena utsläpp Koldioxidavskiljning och lagring är ett resultat av ett flertal tekniker i samverkan, där syftet är att undvika utsläpp av koldioxid till atmosfären genom att lagra gasen permanent och under högt tryck, i djupa formationer i berggrunden. I har CCS-tekniken främst diskuterats som en åtgärd för att minska utsläppen från järn- och stålindustrin, cementindustrin och raffinaderier. Avskiljning och lagring av koldioxid är inte bara en potentiell lösning för att minska de fossila utsläppen från industrin. Det finns även möjlighet att åstadkomma negativa utsläpp genom avskiljning och lagring av biogena utsläpp t.ex. från förbränning av biomassa. I princip skiljer sig inte avskiljning och lagring av utsläpp från biogena källor från de från fossila källor. Det finns dock ett antal frågor som behöver utredas närmare om avskiljning och lagring av utsläpp. Det handlar bland annat om fysiska lagringsmöjligheter i , ekonomiska kostnader och ett flertal flera juridiska frågor, bl.a. kopplat till tillstånds- och miljöprövning för hantering, transport och lagring av koldioxid, som behöver analyseras vidare för att CCS och bio-CCS ska kunna bidra till uppfyllelsen av klimatmål. Utveckling av CCS-tekniken kan spela en roll även i . Att det i finns stora punktkällor kan bidra till att hålla nere kostnaderna för CCS. Den svenska utsläppsstatistiken visar att utsläppen från punktkällor om koldioxid uppgår till sammanlagt knappt fossil och nära biogen koldioxid. Av de biogena utsläppen kommer ca från massa och pappersbruk. För avskiljning och lagring av biogena utsläpp är även andra styrmedels- och marknadsnära aspekter viktiga, t.ex. hur incitament kan skapas för avskiljning och lagring av biogena utsläpp. Det saknas incitament inom EU:s utsläppshandelssystem eller andra styrmedel för att främja avskiljning och lagring av biogena utsläpp. Regeringen bedömer, utifrån dagens situation, att det är osannolikt att avskiljning och lagring av biogena utsläpp kommer att vara aktuell som kompletterande åtgärd för att nå etappmålen till 2030, men att avskiljning och lagring av biogena utsläpp kan spela en roll på och bör analyseras i samband med en långsiktig strategi för negativa utsläpp. För att en sådan strategi ska bli verkningsfull behöver de ovan nämnda tekniska och juridiska frågeställningarna lösas och incitament skapas för de framtida producenterna av biogena utsläpp att aktivt medverka. I arbetet med en sådan strategi bör, särskilt med tanke på det långsiktiga perspektivet, även andra frågeställningar kopplade till möjligheten att åstadkomma en biobaserad och cirkulär ekonomi beaktas. T.ex. bör möjligheten att använda den infångade koldioxiden som en insatsvara i andra processer, s.k. CCU (Carbon Capture and Utilisation), bl.a. i den kemiska industrin, i byggvaror, i växthusodlingar eller vid odling av mikroalger beaktas eftersom det kan bidra till substitution av fossila insatsvaror. Det internationella klimatarbetet har länge handlat om att synliggöra klimatutmaningen och om mellanstatliga förhandlingar om hur klimatförändringarna ska begränsas. har dock det globala klimatarbetet alltmer övergått till en klimatomställning där klimatsmarta insatser genomförs i större skala. Klimatvänliga alternativ blir alltmer konkurrenskraftiga och en global omställning bort från en fossilberoende ekonomi har inletts. Regeringen konstaterar att icke-statliga aktörer såsom civilsamhället, näringslivet och lokala beslutsfattare spelar en allt större roll i klimatarbetet med att minska de globala utsläppen av växthusgaser genom konkreta klimatinsatser och åtaganden. Regeringen ser mycket positivt på denna utveckling och anser att civilsamhället tjänar som påtryckande kraft och inspiration i de mellanstatliga klimatförhandlingarna som i sin tur kan leda till att länder höjer sina klimatmål. Att civilsamhällets aktörer är med och bidrar kommer att vara avgörande för att klara målsättningar. Nya internationella klimatsamarbeten, partnerskap och initiativ växer fram i en ökande takt. Tydligt är att samhällets aktörer nu alltmer vill delta i den globala omställning som världen behöver för att klara klimat- och hållbarhetsmålen. Regeringens bedömning: I de internationella klimatförhandlingarna under klimatkonventionen bör såväl enskilt som genom EU driva på för ett effektivt och ambitiöst genomförande av . Skälen för regeringens bedömning: trädde i kraft . Avtalet bygger på och vidareutvecklar det gällande internationella ramverket inom klimatområdet och stärker genomförandet av klimatkonventionen. har världen ett globalt klimatavtal där alla länder åtar sig att bidra med allt ambitiösare åtaganden utifrån ansvar, förmåga och nationella förutsättningar. Regeringen konstaterar att alla länder, inklusive EU, nu måste överväga hur klimatarbetet kan stärkas. Nyckeln till att minska de globala utsläppen är att rikare länder går före och minskar utsläppen samt utvecklar och sprider lösningar, som utvecklingsländer ges stöd i sin klimatomställning och klimatanpassning. Regeringen verkar övergripande för att genomförandet av ska leda till att det internationella klimatarbetet stärks i syfte att hålla den globala temperaturökningen så långt under två grader som möjligt, och helst , samt leda till en stärkt anpassningsförmåga. Om- ställningen från fossila bränslen är beroende av att finansiella flöden styrs om. Alla länder bör vidta allt mer ambitiösa åtgärder och stärka samarbetet med andra samhällsaktörer. ledande roll i klimatarbetet underlättar den globala omställningen. ska ta en ledande roll i genomförandet både av och av Agenda 2030 och de globala målen för en hållbar utveckling. Klimatet är en tvärsektoriell fråga och en samstämmig politik där klimatåtgärder främjas inom alla politikområden är nödvändig. Fattigdomsbekämpning, miljö- och klimatarbete, energi, global livsmedelsförsörjning, hållbart brukande av naturresurser, mänskliga rättigheter (inkl. urfolks rättigheter), jämställdhet och fredsbyggande hör ihop. Politiken för global utveckling (PGU), som beaktar fattigare länders särskilda behov tillsammans med biståndspolitiken, är centrala. ska bidra till ett ökat fokus på kopplingarna mellan havs- och klimatfrågor. Vidare ska jämställdhetsperspektivet integreras i arbetet, så att det utgår från kvinnors, flickors, mäns och pojkars olika förutsättningar samt lika möjligheter och rättigheter. Även andra politikområden än miljö är relevanta för genomförandet av klimatavtalet och klimatfrågan är en angelägen fråga i t.ex. utrikes-, energi-, transport-, handels- och säkerhetspolitiken. Genom en ambitiös nationell klimatpolitik och ett omfattande utvecklingssamarbete, bland annat genom stora bidrag till den Gröna klimatfonden, är en trovärdig samarbetspart och ledande aktör på klimatområdet. och EU måste även fortsatt visa ledarskap inom respektive IMO för att minska utsläppen från internationell luft- och sjöfart samt arbeta för att minska utsläppen av andra klimatpåverkande ämnen, exempelvis fluorerade växthusgaser, HFC, under Montrealprotokollet och andra relevanta internationella förhandlingar, exempelvis om kemikalier. Att bygga allianser med andra parter är fortsatt viktigt. Enligt artikel 4.19 i bör parterna sträva efter att utarbeta och meddela långsiktiga strategier för utveckling mot låga växthusgasutsläpp. Partsbeslutet från bjuder in parterna att kommunicera sina långsiktiga klimatstrategier senast . Regeringen anser att långsiktiga klimatstrategier är viktiga beståndsdelar för att uppnå ökad ambition i klimatarbetet samt för förståelsen av hur kortsiktiga policyförändringar påverkar långsiktiga mål. Regeringen har givit i uppdrag att utforma ett förslag till en svensk långsiktig klimatstrategi som regeringen avser lämna till klimatkonventionen . förslag till strategi ska bygga på det klimatpolitiska ramverk som lagt fast och de styrmedel för klimatområdet som regeringen har beslutat eller aviserat. Regeringen menar att länderna måste höja sina ambitioner för att nå mål att hålla den globala temperaturökningen långt under två 2017/18:238 grader. ska inhämta synpunkter från och slutredovisa sitt uppdrag . Ytterligare beslut behöver fattas i de internationella klimatförhandlingarna för att säkerställa ett effektivt genomförande och för att kunna följa upp det globala klimatarbetet och mål. Centralt i klimatförhandlingarna är utformningen av det regelverk som behövs för att stödja genomförande och uppföljning av klimatavtalet (även kallat regelboken). Förhandlingar om detta sker under arbetsprogram. Beslut om arbetsprogram ska tas under klimatkonventionens nästa partsmöte, COP24, som äger rum i . Hur man ska kunna bedöma hur det globala klimatarbetet utvecklas i förhållande till mål samt efterlevnaden är en viktig del i detta arbete. För att detta ska bli möjligt krävs dels ett system för uppskattning och mätning av utsläpp och upptag, dels att länderna kan rapportera öppet och jämförbart inom detta system. Detta system kallas transparensramverket och är ett av de områden som utvecklas i detalj. Förhandlingarna om regelboken togs vidare vid det senaste partsmötet under om klimatförändringar, COP23 i , . Förhandlingarna har gått långsamt, och takten i förhandlingarna måste öka om beslut ska kunna tas vid partsmötet i . Under COP23 lade ordförandelandet fram förslag om hur den så kallade stödjande dialogen (även kallad Talanoa-dialogen) bör utformas fram till partsmötet . Dialogen blir det första tillfället sedan beslutades där länderna utvärderar hur det globala klimatarbetet svarar mot temperaturmålen i avtalet och hur ambitionen kan höjas. Dialogen avses vara en process och struktureras efter de tre frågorna: Var är vi, vart ska vi och hur kommer vi dit? Processen börjar med en teknisk utvärdering där FN:s klimatpanel, IPCC kommer ha en central roll genom att presentera sin kommande specialrapport om effekterna av en global uppvärmning på . Dialogen avslutas med en politisk diskussion under partsmötet om hur ambitionen kan höjas. Regeringen ser dialogen som ett första viktigt tillfälle för världens länder att utvärdera var de står gemensamt i klimatarbetet och att se över sin ambition utifrån resultatet av dialogen. Den stödjande dialogen bör utformas på ett sådant sätt att den skapar ett politiskt tryck att öka ambitionen för de utsläppsminskningsåtaganden som görs eller revideras . och är ordförande för , ett initiativ som syftar till att undersöka möjligheterna att tydliggöra havens roll i klimatarbetet inom klimatkonventionen, inklusive i medlemsländernas klimatåtaganden. Särskilt verkar initiativet för att sprida deklarationen Because the och för att generellt uppmärksamma havens roll för klimatet.