prop · H503263 · 2018-05-29 00:00:00 — Termen insiderinformation definieras i marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt Med insiderinformation i den föreslagna nya lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument bör avses detsamma som i marknadsmissbruksförordningen. När de nuvarande reglerna om skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument infördes motiverades modellen med att det är svårt att i lagform närmare ange omfattningen av anmälningsskyldigheten (prop. 1990/91:42 s. 46–48). konstaterades att det för det övervägande antalet myndigheter inte torde vara nödvändigt med en anmälningsskyldighet. Som exempel på vad som kan leda till att kurspåverkande information finns tillgänglig inom en myndighet nämndes bl.a. verksamhet med tillståndsgivning och offentlig upphandling. Vidare nämndes omständigheter som kan påverka marknadsläget i stort, såsom innehållet i ännu inte publicerad ekonomisk statistik, kommande beslut som påverkar ränteläget eller planerade skatteändringar. Detta är även verksamheter som kan innebära att det inom myndigheten finns tillgång till insiderinformation. omfattas 42 myndigheter (inklusive ) av anmälningsskyldigheten, vilket motsvarar av det totala antalet statliga myndigheter om man exkluderar domstolar, utlandsmyndigheter, AP-fonder och myndigheter under . Flertalet myndigheter omfattas alltså inte av anmälningsskyldigheten. I samband med beredningen av de regelbundet återkommande regeringsbesluten om vilka myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten finns det dock en risk att tyngdpunkten läggs vid om nya myndigheter ska omfattas och att mindre vikt läggs vid att pröva om någon myndighet inte längre bör göra det. När den föreslagna nya lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument införs, bör regeringen därför göra en prövning av vilka myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten. En utgångspunkt för prövningen bör vara om det vid myndigheten sker t.ex. upphandling eller tillståndsgivning som har sådan omfattning eller inriktning att det inom myndigheten kan finnas insiderinformation i sådan utsträckning att det motiverar anmälningsskyldighet. Liksom kan även förekomsten av information som kan påverka marknaden i stort motivera anmälningsskyldighet. Enbart förekomsten av t.ex. upphandling eller tillståndsgivning inom en myndighet bör dock inte ligga till grund för att anmälningsskyldighet ska gälla, om den typen av verksamhet är av mindre omfattning eller i huvudsak avser företag som inte är emittenter av finansiella instrument. Den nya lagen kommer att kompletteras av en ny förordning och det kan därför vara lämpligt att i den förordningen ange de myndigheter som ska omfattas av reglerna om anmälningsskyldighet. I vissa fall kan det dock vara lämpligare att avgöra detta genom ett förvaltningsbeslut. Det förfarandet kan vara lämpligt när det gäller myndigheter som ska bedriva verksamhet , t.ex. kommittéer. Myndighetens ledning bör omfattas av anmälningsskyldigheten I lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument anges att anmälningsskyldigheten vid de angivna myndigheterna ska avse ledamöterna i styrelsen samt de arbetstagare, uppdragstagare 2017/18:263 eller andra funktionärer som myndigheten bestämmer med hänsyn till deras insynsställning (11 §). När reglerna om anmälningsskyldighet ur- sprungligen infördes i insiderlagen 1991 reglerades myndigheternas led- ningsformer i den numera upphävda verksförordningen (1987:1100). Ledningsuppgifterna var delade mellan styrelsen och myndighetschefen som myndighetschefen regelmässigt ingick i myndighetens Styrelsens lagstadgade skyldighet att anmäla innehav av finan- siella instrument innebar därför när verksförordningen gällde att myndighetens högsta ledning omfattades av anmälnings- regleras myndigheternas ledningsformer i myndighetsförord- ningen (2007:515). Enligt myndighetsförordningen leds en myndighet av en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyn- dighet) eller en nämnd (nämndmyndighet) (2 §). ingår myndighetschefen i styrelsen, men får inte vara styrelsens ord- förande eller vice ordförande (10 § andra stycket). De flesta myndigheter är enrådighetsmyndigheter. Av de 41 myndig- heter utöver som omfattas av anmäl- ningsskyldigheten är 25 enrådighetsmyndigheter och 16 styrelsemyndig- Eftersom lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument inte har anpassats till förändringarna i myndig- heternas ledningsformer, grundas anmälningsskyldighet för myndighetschefen inom de enrådighetsmyndigheter som omfattas av anmälningsskyldigheten på beslut inom myndigheten. fattas med stöd av bestämmelsen i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument om att anmälningsskyldigheten ska avse de funktionärer som myndigheten bestämmer med hänsyn till Det är lämpligt att nu återgå till den ursprungliga ordningen. nya lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument bör det därför gälla att myndighetens ledning ska omfattas av anmälningsskyldigheten i de berörda myndig- Det innebär att anmälningsskyldigheten ska omfatta myndig- hetschefen för enrådighetsmyndigheter, styrelsens ledamöter för styrelse- myndigheter och nämndens ledamöter för nämndmyndigheter. föreslår att detta direkt ska framgå av lagtexten. att alla de myndigheter som omfattas av bestämmelserna om anmäl- ningsskyldighet i och för sig är enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndig- heter eller nämndmyndigheter (se bilaga 4). Det finns dock även myn- digheter med andra ledningsformer. Dessa myndigheter är helt eller delvis undantagna från myndighetsförordningens tillämpningsområde (se Statskontorets rapport 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys s. 38–41). Exempelvis finns särskilda bestäm- melser för kommittéer (se 3 § kommittéförordningen [1998:1474]). kan inte uteslutas att det kan bli aktuellt för regeringen att besluta att en myndighet med en annan ledningsform än enrådighets- myndighet, styrelsemyndighet eller nämndmyndighet ska omfattas av bestämmelserna om anmälningsskyldighet. Vilka personer som ska anses utgöra ledningen för en sådan myndighet får i sådana fall bestämmas utifrån de bestämmelser som gäller för den myndigheten. För att täcka in alla tänkbara fall anser regeringen att lagtexten bör vara generellt utfor- Regeringen anser därför, till skillnad från Lagrådet, att det i bestämmelsen i den nya lagen endast bör anges att de som ingår i myndighetens ledning ska vara anmälningsskyldiga. Från myndighetshåll väcktes innan promemorian remitterades frågan om verkligen alla styrelseledamöter bör omfattas av anmälningsskyldigheten. Man har pekat på vilka uppgifter en myndighets styrelse har enligt myndighetsförordningen och gjort bedömningen att det inte är självklart att en styrelseledamot har tillgång till insiderinformation även om det skulle finnas sådan inom myndigheten. Mot detta kan hävdas att en styrelseledamot får antas vara välinformerad om viktiga förhållanden inom en myndighet. Vidare är det övergripande syftet med anmälningsskyldigheten att den ska bidra till att stärka förtroendet för både myndigheterna och styrelseledamöterna. Att vara ledamot i en statlig myndighets styrelse innebär en sådan förtroendeställning att en styrelseledamot måste vara beredd att acceptera det intrång i den personliga integriteten som anmälningsskyldigheten medför. Andra funktionärer bör vara anmälningsskyldiga endast om myndigheten beslutar det Den nuvarande ordningen, som innebär att respektive myndighet som omfattas av anmälningsskyldigheten får bestämma vilka funktionärer vid myndigheten som ska anmäla sina innehav av finansiella instrument, bör gälla även i fortsättningen. När en myndighet fattar ett sådant beslut ska det ske med hänsyn till vilken tillgång till insiderinformation som de berörda personerna har. Som skäl för denna ordning angavs när den infördes, att det är svårt att i lagform ange bestämda kategorier av funktionärer som ska vara anmälningsskyldiga, eftersom insiderinformation kan finnas tillgänglig i så många olika sammanhang hos myndigheter (prop. 1990/91:42 s. 47 f.). Denna bedömning är fortfarande giltig. Av de uppgifter som de berörda myndigheterna har lämnat som svar på den enkätundersökning som har genomfört (se avsnitt 4.5.3) framgår att variationen mellan myndigheterna är stor när det gäller omfattningen av anmälningsskyldigheten. Inom sex myndigheter omfattas alla anställda, medan fyra myndigheter har begränsat antalet till en till fyra personer. Att antalet varierar är naturligt, eftersom beslutet om anmälningsskyldighet ska grundas på tillgången till insiderinformation hos de personer som omfattas. Hur många som har tillgång till insiderinformation i sådan omfattning att den motiverar anmälningsskyldighet är naturligtvis beroende av myndighetens verksamhet och organisation. Mot bakgrund av den stora variationen är det dock motiverat att närmare överväga de kriterier som bör ligga till grund för beslut om anmälningsskyldighet för andra än myndighetens ledning. En utgångspunkt för sådana överväganden bör vara avvägningen mellan att uppnå syftet med anmälningsskyldigheten och att begränsa integritetsintrånget för den enskilde samt den administrativa bördan för både den enskilde och myndigheten. Som nämns ovan har styrelseledamöter en sådan ställning att de måste vara beredda att acceptera det intrång i den personliga integriteten som anmälningsskyldigheten medför. Detsamma kan sägas om sådana ledande befattningshavare inom en myndighet som har utsetts av regeringen och som kan få tillgång till 2017/18:263 insiderinformation. För övriga anställda som kan få tillgång till insider- information bör dock hänsynen till den personliga integriteten väga För att omfattas av anmälningsskyldighet bör de ha tillgång till insiderinformation i större omfattning och med viss regelbundenhet. Exempelvis kan arbetet vid en tillsyns- eller tillståndsprövningsenhet på en myndighet innebära insyn i bolag som har gett ut finansiella instru- ment som handlas på en reglerad marknad eller handelsplattform, och kännedom om beslut som kan få stor ekonomisk betydelse för bolagen. Mot bakgrund av att syftet med anmälningsskyldigheten är att bidra till att upprätthålla förtroendet för myndigheten och de berörda funktionärer- na, bör det dock i första hand vara beslutsfattare inom myndigheten som Arbetstagare och uppdragstagare som inte har beslutsfattande ställning bör omfattas av anmälningsskyldighet en- dast om det finns särskilda skäl för det. Sådana skäl kan vara att det är fråga om särskilt känslig information eller om en myndighet där förtro- endet för de anställdas integritet och opartiskhet är särskilt viktig. pelvis vid en åklagarkammare som utreder vissa typer av ekonomisk brottslighet kan det vara befogat att de flesta anställda är anmälnings- och Myndigheten för press, radio och tv önskar ett förtydligande i frågan om även ledamöter i be- slutsnämnder utanför ledningen automatiskt ska omfattas av anmälnings- Som framgår ovan är det i första hand de som ingår i myn- dighetens ledning som bör vara anmälningsskyldiga. skilda beslutsorgan, t.ex. en nämnd inom en myndighet, ingår inte i myn- Sådana ledamöter bör enligt regeringens uppfattning vara anmälningsskyldiga endast om myndighetens ledning beslutar om Mot bakgrund av syftet med regleringen finns det ofta skäl att besluta om anmälningsskyldighet för ledamöter i särskilda beslutsorgan, särskilt om ledamöterna har utsetts av regeringen. ningsskyldighet kan dock variera beroende på vilken del av myndig- hetens verksamhet som beslutsorganet kommer i kontakt med. I promemorian föreslås att en myndighet ska besluta om anmälnings- skyldighet för arbetstagare och uppdragstagare vid myndigheten ”om det behövs” med hänsyn till deras tillgång till insiderinformation. anser, med instämmande av Svenska Bank- föreningen, att rekvisitet ”om det behövs” är för vagt och borde ersättas med en klar förpliktelse för myndigheter och andra att införa anmäl- ningsskyldighet och föra listor om det inom myndigheten med viss regelbundenhet förekommer insiderinformation eller annan information av betydelse för kursutvecklingen på finansiella instrument. konstaterar att anmälningsskyldighet i fråga om innehav av finansiella instrument, som ovan anförs, utgör ett ingrepp i den personliga integri- En sådan anmälningsskyldighet bör därför endast förekomma när den är nödvändig. Att knyta införandet av anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare till frågan om det vid myndigheten förekommer insiderinformation med viss regelbundenhet är enligt regeringens bedömning inte lämpligt. Det bör inte enbart vara frekvensen av förekomsten av insiderinformation som är relevant utan även vilken typ av insiderinformation som en anställd har tillgång till. fråga om särskilt känslig information och en befattning för vilken för- troendefrågan är särskilt viktig kan det finnas skäl att besluta om anmälningsskyldighet även om den anställda sällan har tillgång till insiderinformation. Regeringen anser därför att regleringen bör utformas i enlighet med promemorians förslag och att rekvisitet ”om det behövs” på ett tydligt sätt uttrycker de avvägningar som bör göras. Som framgår i avsnitt 4.5.1 finns det inom många myndigheter etiska riktlinjer som bl.a. ger vägledning i fråga om de anställdas egen handel med finansiella instrument. En myndighet kan också ha andra rutiner som uppfyller syftet att avhålla anställda eller uppdragstagare från att utnyttja insiderinformation. En myndighet kan t.ex. välja att i samband med känsliga ärenden föra en förteckning över vilka personer som har tillgång till insiderinformation på liknande sätt som görs av bolag som omfattas av marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt 4.2). Om det inom en myndighet finns sådana riktlinjer eller rutiner kan antalet personer som omfattas av anmälningsskyldighet begränsas. Myndigheten kan t.ex. i stället begära att de anställda skriftligen bekräftar till myndigheten att de tagit del av riktlinjerna. Anmälningsskyldighet för statsråd samt anställda och uppdragstagare i har regeringen fattat beslut om anmälningsskyldighet för statsråden. Regeringen har också beslutat om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare i . De myndigheter som regeringen beslutar ska omfattas av anmälningsskyldigheten är myndigheter under regeringen. Statsråden tillhör inte någon sådan myndighet. Deras uppdrag regleras i stället i regeringsformen. De intar därför en särställning jämfört med övriga personer som omfattas av anmälningsskyldighet enligt nuvarande reglering. För vissa myndigheter framgår anmälningsskyldigheten direkt i lag (se lagen om riksbank, lagen med instruktion för , lagen om allmänna pensionsfonder [AP-fonder] och lagen om ). Det är lämpligt att anmälningsskyldigheten för statsråden framgår direkt i den nya lagen. Statsråden bör, liksom , anmäla sina innehav av finansiella instrument till . omfattas inte av myndighetsförordningen. har bl.a. en annan ledningsform än någon av dem som anges i den förordningen. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för är statsministern chef för myndigheten (5 §). Statsministern kommer enligt förslaget i denna proposition att i egenskap av statsråd omfattas av anmälningsskyldighet enligt den nya lagen. Anmälningsskyldigheten kommer således inte att följa av att statsministern är chef för myndigheten . Därmed kan inte pekas ut av regeringen som en myndighet där de som ingår i ledningen ska vara anmälningsskyldiga. Vidare är en myndighet där det alltid kommer att finnas insiderinformation. Det är därför lämpligt att det i lagen anges att ska besluta om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare vid myndigheten, om det behövs med hänsyn till deras tillgång till insiderinformation. 2017/18:263 Bör anmälningsskyldigheten omfatta anhöriga? När de nuvarande reglerna om anmälningsskyldighet infördes, prövades om även anhöriga till de anmälningsskyldiga skulle omfattas av anmälningsskyldigheten. Det konstaterades då att det skulle innebära ett alltför stort ingrepp i den personliga integriteten att ålägga närstående anmälningsskyldighet (prop. 1990/91:42 s. 48). Det finns inte skäl att nu göra någon annan bedömning i fråga om anhöriga. Som framgår i avsnitt 6.3.2 bör regeringen dock ha möjlighet att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för sådana finansiella instrument som innehas av ett underårigt barn, som står under den anmälningsskyldiges vårdnad. Liksom kan dock en anmälningsskyldig frivilligt åta sig att anmäla även närståendes innehav. 6.3.2 Vilka finansiella instrument bör omfattas? Regeringens förslag: Anmälningsskyldighet enligt lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument ska omfatta alla typer av finansiella instrument. Med finansiella instrument ska avses detsamma som i lagen om värdepappersmarknaden. I förekommande fall ska en anmälningsskyldig anmäla att han eller hon inte innehar några finansiella instrument. Finansiella instrument som den anmälningsskyldige förfogar över indirekt ska, i den utsträckning det följer av föreskrifter som regeringen har meddelat, likställas med sådana som den anmälningsskyldige innehar. Regeringen ska även få meddela föreskrifter om undantag från anmälningsskyldigheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. geologiska undersökning (SGU) ser gärna att förslaget om anmälningsskyldighet för underåriga barns placeringar utvecklas eller utreds ytterligare och att det då belyses exempelvis hur det berör barnets andra vårdnadshavare. Synpunkter från Bergsstaten, som är ett beslutsorgan inom SGU, redovisas separat i SGU:s remissvar. Bergsstaten befarar att anmälningsskyldigheten för vårdnadshavare som har rätt att fatta placeringsbeslut för underårigt barn skulle kunna uppfattas som ett alltför långtgående intrång i den personliga integriteten. och saknar en diskussion i promemorian om behovet av strängare regler för och myndigheter som och med hänsyn till förekomsten av känslig information och insiderinformation om finansmarknaderna. Föreningarna förutsätter att myndigheter med sådan information får besluta om andra och betydligt strängare regler. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande ordningen innebär att anmälningsskyldigheten avser alla typer av finansiella instrument. Definitionen av termen finansiella instrument finns i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 4 §). Finansiella instrument är överlåtbara värde- papper, penningmarknadsinstrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, finansiella derivatinstrument och utsläppsrätter. låtbara värdepapper avses sådana värdepapper, utom betalningsmedel, som kan bli föremål för handel på kapitalmarknaden. Som exempel anges bl.a. aktier samt obligationer och andra skuldförbindelser. Med penningmarknadsinstrument avses statsskuldväxlar, inlåningsbevis, företagscertifikat och andra instrument som normalt omsätts på penningmarknaden, dock inte betalningsmedel. Anmälningsskyldigheten avser enligt gällande rätt endast finansiella instrument som innehas av den som omfattas av skyldigheten. Det innebär att sådana finansiella instrument som den anmälningsskyldige förfogar över indirekt t.ex. inom premiepensionssystemet, tjänstepensionsförsäkringar och privata kapitalförsäkringar inte omfattas. I dessa fall är det staten eller t.ex. ett försäkringsföretag som formellt äger instrumenten. Däremot omfattar anmälningsskyldigheten finansiella instrument som är placerade på investeringssparkonto och inom individuellt pensionssparande, eftersom dessa sparformer avser individuellt ägda tillgångar (se lagen [2011:1268] om investeringssparkonto och lagen [1993:931] om individuellt pensionssparande). Enligt det nuvarande regelverket avser anmälningsskyldigheten vidare alla typer av finansiella instrument och den kan inte inskränkas (prop. 1990/91:42 s. 98). Även i det nya regelverket bör utgångspunkten vara att anmälningsskyldigheten ska avse alla typer av finansiella instrument. För att underlätta en myndighets kontroll över att anmälningsskyldigheten fullgörs bör den som är anmälningsskyldig även anmäla att han eller hon inte innehar några finansiella instrument om så är fallet. Däremot bör det finnas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter som utvidgar anmälningsskyldigheten. Som nämns ovan omfattar anmälningsskyldigheten inte placeringar som sker inom ramen för en kapitalförsäkring. I sådana fall ägs de finansiella instrumenten nämligen formellt av försäkringsgivaren. Den som innehar försäkringen kan dock styra över placeringarna på samma sätt som om de finansiella instrumenten innehades direkt av försäkringstagaren. De finansiella instrumenten kan utgöras av andelar i värdepappersfonder men även av aktier. Anmälningsskyldigheten omfattar inte heller placeringar som den anmälningsskyldige gör för ett underårigt barn som står under den anmälningsskyldiges vårdnad. Eftersom den anmälningsskyldige i båda dessa fall normalt förfogar över instrumenten som om de vore den anmälningsskyldiges egna, finns det skäl som talar för att de bör omfattas av anmälningsskyldigheten på samma sätt som placeringar i finansiella instrument för egen räkning. Regeringen bör därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om att finansiella instrument som den anmälningsskyldige indirekt förfogar över ska omfattas av anmälningsskyldigheten. SGU ser gärna att förslaget om anmälningsskyldighet för underåriga barns placeringar utvecklas eller utreds ytterligare och att det då belyses exempelvis hur det berör barnets andra vårdnadshavare. Bergsstaten befarar att anmälningsskyldigheten för vårdnadshavare som har rätt att fatta placeringsbeslut för underårigt barn skulle kunna uppfattas som ett alltför långtgående intrång i den personliga integriteten. Regeringen konstaterar att förslaget i denna proposition till skillnad från förslaget i promemorian endast innebär att det införs en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för sådana finansiella 2017/18:263 instrument som innehas av ett underårigt barn som står under den anmälningsskyldiges vårdnad. För att uppnå det övergripande syftet med anmälningsskyldigheten, dvs. att stärka allmänhetens förtroende för de myndigheter och offentliga funktionärer som omfattas, framstår det dock som angeläget att anmälningsskyldigheten inte kan kringgås genom placeringsbeslut för underåriga barns räkning. När det gäller SGU:s fråga om hur en anmälningsskyldighet för ett underårigt barns innehav av finansiella instrument påverkar den andra vårdnadshavaren konstaterar regeringen att båda vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad i regel har rätt till insyn i barnets ekonomi. En anmälningsskyldig vårdnadshavare har då rätt att få kännedom om placeringar som den andra vårdnadshavaren gör för barnets räkning, så att innehavet kan anmälas. Som framgår i avsnitt 6.5 omfattas de uppgifter som lämnas med anledning av anmälningsskyldigheten av sekretess. Regeringen anser därför att det i sig framstår som proportionerligt med anmälningsskyldighet för finansiella instrument som innehas av ett underårigt barn som står under den anmälningsskyldiges vårdnad. Regeringen bör även få meddela föreskrifter om undantag från anmälningsskyldigheten. Det kan t.ex. bli aktuellt för sådana fonder där det finns krav på betydande diversifiering av placeringarna och det därför i de flesta fall inte är sannolikt att placeringar i andelar i sådana fonder skulle grunda sig på insiderinformation.