prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — Flera av dem, däribland , och (Kindred) samt flera ideella organisationer som Bröstcancer- föreningarnas , och Läkarmissionen, delar regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Det råder full enighet om att den svenska spelregleringen måste moder- niseras. Den tillkom då allt spel var fysiskt och har – med något undantag – inte anpassats till den digitala utvecklingen. har svenska reglerade bolag och internationella spelbolag till följd av den digitala utvecklingen en avsevärd svensk kundgrupp. Trots att det är förbjudet att i anordna kasinospel över internet går det att delta i sådant spel genom bolag som har servrar i andra länder. Bland annat har , och lagstiftning som tillåter internetspel och ger ut licenser till nätkasinon som i huvudsak riktar sin verksamhet mot andra länder, utan något krav på att de senare länderna ska tillåta aktörerna. Lotteriinspektionen har inte någon tillsyn över dessa aktörer. Europeiska kommissionen har ifrågasatt om vissa bestämmelser i kasinolagen och lotterilagen om att tillhandahålla kasinospel över inter- net är förenliga med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Kommissionen har även ställt frågor om den svenska regleringen av vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet. Omregleringar i andra länder har det skett en omreglering i många länder som haft en spelreglering som grundat sig på ensamrätter. I stället har man introducerat licenssystem för vissa sektorer på spelmarknaden. I vissa länder är det möjligt att ge ett obestämt antal licenser, medan det i andra har uppställts gränser för hur många tillstånd som kan beviljas. Licenserna kan gälla olika slags spel, t.ex. kasino, lotteri, bingo, häst- och hundvadhållning samt sportspel. Den främsta anledningen till att fler länder nu har infört licenssystem har varit att man velat få kontroll och utöva tillsyn över spelen för att bl.a. kunna förebygga negativa konse- kvenser av spelandet. 2017/18:220 Många europeiska länder har liberaliserat delar av spelmarknaden, men valt att bygga andra delar av marknaden på ensamrätter. Det finns stora variationer mellan länderna när det gäller vilka spel som erbjuds inom ramen för ett licenssystem. De flesta länder som har liberaliserat delar av spelmarknaden har valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna. EU-länder som har valt att delvis liberalisera spelmarknaden har vidare låtit vadhållning på sport och kasinospel omfattas av ett licenssystem. Utgångspunkter för en ny spelreglering I ett system som det svenska, med omfattande ensamrätter på spel som förbehållits staten, hästsporten och allmännyttiga ändamål, finns förstås en oro bland befintliga aktörer för att deras intäkter ska minska vid införandet av en ny spelreglering. Spel handlar i grunden om pengar, oavsett vilka syften och ändamål som ligger bakom olika satsningar. Regeringen anser att utgångspunkten för omregleringen ska vara att statens och övriga aktörers möjligheter att ta del av intäkterna från spel inte ska försämras. Den nya regleringen ska därför utformas på ett sådant sätt att förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. En lika viktig faktor är att lagstiftningens konsumentskyddsperspektiv ska stärkas. De sociala skyddsaspekterna, dvs. att motverka skadeverkningar i form av problemspelande, bedrägerier och kriminali- tet, bör ges stor vikt i allt från tillståndsgivning och försäljning till marknadsföring och tillsynsverksamhet. Risken för överdrivet spelande ska beaktas vid planeringen av spelformer och marknadsföringen. En av de mest centrala utgångspunkterna för den nya regleringen är att spelandet inte ska öka. Det bör dock framhållas att det inte går att garantera att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Den nya spelregleringen bör vidare utformas med beaktande av att utbudet av spelformer kan ändras fort, eftersom spelutvecklingen är snabb. Det kan gälla både förändringar i befintliga spel och att nya typer av spelformer uppstår. Det nuvarande systemet innebär att de reglerade aktörerna kontinuerligt tappar marknadsandelar till de oreglerade aktörerna. Med hänsyn till det måste en ny reglering vara långsiktigt hållbar. I det ligger bl.a. att regleringen ska kunna användas under eller relativt enkelt anpassas till nya omständigheter på spelmarknaden. Regleringen måste vidare vara förenlig med samt både rättssäker och tydlig. Det är således ett flertal aspekter som ska beaktas vid utformningen av en ny spelreglering. För att de verksamheter som inte är reglerade ska inordnas under den nya regleringen bör det nya systemet balansera de skilda intressen som gör sig gällande, som bl.a. de ekono- miska intressena och intresset av skyddet för spelarna, så att det attra- herar de olika aktörerna på spelmarknaden, men tillgodoser behovet av skydd mot problemspelande. 5.1En ramlag för spel om pengar Regeringens förslag: En ny spelreglering ska införas som ska tillämpas på spel om pengar och vinster med ett värde i pengar. Den nya spellagen ska vara en ramlag och grundas på ett licenssystem. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i frågan är positiva till att krav på licens införs för att få tillhandahålla eller anordna spel i . Flera remissinstanser, bl.a. , ATG och , betonar vikten av en hög kanaliseringsgrad som en förutsättning för att reformen ska lyckas. Att lagen ska vara en ramlag tillstyrks av ett flertal av de som yttrar sig, däribland Bröst- cancerföreningarnas och Spelbranschens riksorganisa- tion (SPER). Draft , FSport och Oulala anför att en ramlagstiftning är bra då den kan möta kraven på en föränderlig marknad och anpassas till produktutveckling, globalisering och förändrad infrastruktur. ATG lyfter fram den flexibilitet som behövs på spelområdet, som behovet av rättssäkerhet beaktas. , (Betsson) och (Kindred) pekar dock på de risker som en ramlag kan ha för förutsägbarheten och transparensen, eftersom det närmare innehållet av reglerna inte framgår av en sådan lag. för onlinespel () anser att regeringens mandat att utforma regleringen är så omfattande att det riskerar att äventyra omregleringen av spelmarknaden. anser att regeringens mandat måste in- skränkas till att endast omfatta frågor av mindre betydelse och inte de frågor som är grundläggande för hela regleringen av spelmarknaden. Skälen för regeringens förslag Spel om pengar och vinster med värde i pengar Den svenska spelregleringen tillkom då allt spel var fysiskt och har egentligen inte alls anpassats till den digitala utvecklingen. Den nuvarande lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Med hänsyn till den snabba digitala utvecklingen på spelmark- naden måste en ny reglering om spel om pengar vara långsiktigt hållbar och relativt enkelt kunna anpassas till nya omständigheter på marknaden. Vad som avses med spel enligt spelregleringen behöver också anpassas till utvecklingen. Utredningen anser att det nuvarande lotteribegreppet är komplicerat och föråldrat, vilket får till följd att det är svårt att förutse vilka arrangemang som faller inom lotterilagens tillämpningsområde. Utredningen föreslår därför att begreppet spel ska ersätta lotteribe- greppet. Regeringen delar utredningens bedömning att begreppet spel är mer ändamålsenligt än lotteri. Med anledning av vad Lagrådet anfört i sina allmänna synpunkter på förslaget till spellag vill regeringen framhålla att regleringen inte bör omfatta alla typer av spel som förekommer såsom olika förströelse-, 2017/18:220 sällskaps- eller datorspel eller spel i allmänhet. Den bör endast omfatta sådant riskfyllt spel om pengar som sker med insatser från deltagarna, där möjligheten att vinna till någon del beror på faktorer som spelaren själv inte kan förutse eller kontrollera. Begreppet spel bör i detta sammanhang därför omfatta sådana spel om pengar där möjligheten att vinna helt eller till viss del beror på slumpen. Spel av detta slag bör enligt regeringens bedömning kunna falla inom någon av kategorierna lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel. finns utöver slump även inslag av skicklighet. gränsdragningen oklar mellan kombinationsspel och sådana skicklighets- spel som kan ha inslag av slump, men som enligt nuvarande lotterilagen ändå inte anses omfattas av lotteribegreppet. bör man dock, i likhet med vad som gäller enligt lotterilagen, även i fortsättningen bedöma ett spel utifrån dess allmänna karaktär. omständigheten att det i ett sportarrangemang, såsom inom alla mänskliga aktiviteter, förekommer moment vars utfall till någon del kan tillskrivas slumpen, bör således inte ensamt vara avgörande för bedöm- ningen av om ett spel omfattas av lagen. enligt regeringens mening från ett sportarrangemang främst genom sitt I ett kombinationsspel, liksom i övriga spel enligt spellagen, är det spelarens möjlighet att vinna pengar som står i fokus. arrangemang är det idrottarens prestation, tävlingsmomentet och under- hållningsvärdet för publiken som är huvudsaken. Även om det inom idrotten förekommer prispengar tävlas det främst inte om pengar, utan det får anses vara glädjen och äran att segra eller nå ett visst resultat som är de huvudsakliga belöningarna för de tävlande. Det är också stor skillnad mellan, å ena sidan, en avgift som en tävlande i ett sport- arrangemang betalar för sitt deltagande, och som syftar till att bekosta arrangemanget, och, å andra sidan, en spelares insats i ett spel om pengar där insatsen går till den pott eller den vinstandel som det spelas om. idrottstävling består insatsen av deltagarens prestation och ansträngning. I ett spel om pengar utgörs insatsen av det värde i pengar som spelaren riskerar i spelet i hopp om vinst. Det torde stå klart vad som skiljer vadhållningen på en fotbollsmatch från själva fotbollsmatchen och spelet på travhästarna från travtävlingen. Enligt regeringens mening går det därför i de allra flesta fall att avgöra om en aktivitet är ett spel enligt spellagen eller en tävling som faller utanför den. Det kommer dock alltid att förekomma gränsdragningssvårigheter när nya mänskliga aktiviteter Regeringen bedömer dock att det är förenat med stora svårig- heter att utforma lagstiftningen så att den, i enlighet med vad Lagrådet anfört, med säkerhet även omfattar spel med en karaktär som liknar t.ex. kombinationsspel, men som ännu inte existerar. bedömning kan dock alla spel om pengar som existerar och som lagen ska omfatta inordnas under någon av de fyra nämnda Om en aktivitet över huvud taget ska omfattas av spellagen, som t.ex. den som Lagrådet pekat på i samband med sin behandling av förslaget till reglering av pokerturneringar, får bedömas i det enskilda fallet, mot bakgrund av vad som anförts. Utredningen föreslår att lagens tillämpningsområde ska vara spel om I reglerna för licensprövningen anger utredningen att licens ska krävas för spel om penningvärde. Med sådant spel avses spel om vinster i form av annat än pengar, t.ex. varor. Lagrådet förordar att detta uttrycks Prop. 2017/18:220 som värde i pengar. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att lagen ska omfatta såväl spel om pengar som spel om vinster med ett värde i pengar. Det nuvarande systemet innebär att de reglerade aktörerna kontinuerligt tappar marknadsandelar till de oreglerade aktörerna samt att statens kontroll och möjligheter att upprätthålla en sund och säker spelmarknad minskar. Staten har historiskt sett haft en stark roll på spelmarknaden. För att uppnå målet för spelpolitiken under de förhållanden som råder krävs en tydlig reglering. Spellagstiftningen bör även fortsättningsvis vara en förbudslagstiftning med tydliga förutsättningar för tillstånd och tillsyn. Lagrådet anser att detta bör anges uttryckligen i lagen. Enligt regeringens mening följer dock detta av införandet av ett krav på att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd och licenser, samt genom införandet av möjligheten att vidta åtgärder som syftar till att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. På det sättet bedömer regeringen också att staten kan behålla en stark roll på marknaden. Inom ramen för licenssystemet bör tillåtna spelformer grupperas i sådana former som kan konkurrensutsättas och sådana som inte lämpar sig för konkurrensutsättning. Utvecklingen av spel via internet och andra former av digitala medier är komplex och föremål för snabba förändringar. För att säkerställa att målen med den svenska spelregleringen uppnås måste regleringen effek- tivt kunna anpassas till förändringar på marknaden. Erfarenheter från andra medlemsländer i EU visar på nödvändigheten av att ha en lag- stiftning som ger utrymme för flexibilitet. På spelområdet har lagstift- ningen inte hängt med i utvecklingen. En ramlag ger, som bl.a. ATG lyfter fram, större möjligheter att anpassa regelverket till följd av den snabba utvecklingen på spelområdet. Att lagen utformas som en ramlag behöver inte stå i strid med behovet av förutsägbara och tydliga regler som marknaden kan utgå ifrån och förhålla sig till . Regeringen har förståelse för den oro som bl.a. ger uttryck för. Om de bemyndiganden som regeringen ges i lagen endast används vid behov och i enlighet med lagens syften, samt med beaktande av spelföretagens intresse av stabila förutsättningar, bör dock även de senare aktörernas behov kunna tillgodoses. Den nya spelregleringen föreslås mot denna bakgrund tydligt ange ramarna för spel om pengar, som den tillgodoser behovet av anpassningar till följd av marknadsutvecklingen, som flera remissinstanser lyfter fram. Lagrådet har anfört att flera av de bemyndiganden som föreslås i spel- lagen har getts svepande formuleringar. Enligt regeringen kräver användningen av en ramlagstiftning att regleringen i lag i större utsträckning än annars kompletteras med närmare bestämmelser i föreskrifter på lägre nivå. Det är inte heller möjligt att i spellagen begränsa bemyndigandena utan att den flexibilitet som krävs med den 2017/18:220 valda lagstiftningstekniken går förlorad. Ett visst inslag av breda bemyndiganden är därför nödvändiga. Ett spelföretag som vill etablera sig i ett visst land måste överväga ett antal faktorer. Dessa kan gälla t.ex. vilken typ av tjänster man vill erbjuda, hur stora kostnaderna blir, hur snabbt man kan komma igång och statusen på licensen. EU:s medlemsstater och deras nationella spel- myndigheter har olika system för utfärdande av licenser. Vissa länder utfärdar en licens, oavsett vilka tjänster eller produkter som ska erbjudas (t.ex. ), medan andra har andra en mängd olika slags licenser (t.ex. ). Ur spelföretagens perspektiv är det viktigt att de tillåts erbjuda de produkter som de önskar, vilket generellt sett innebär många varianter av spelformer. Därutöver är licenskostnaderna av av- görande betydelse. Kostnaderna består huvudsakligen av licensavgifter, kostnader för verksamhetens bedrivande och skatter. Språk, löneläge och kulturella skillnader är ytterligare faktorer som påverkar etableringen. Genom en spelreglering som bygger på ett licenssystem införs förut- sättningar för att kanalisera spelandet till lagliga alternativ. Hur stor andel av spelandet på den svenska marknaden som kommer att ske via spelföretag med licens i , dvs. graden av kanalisering, beror på en samverkan av många faktorer. Utredningen bedömer att den föreslagna lagstiftningen har förutsättningar att uppnå en hög grad av kanalisering. Med en hög grad avses enligt utredningen och aktörerna en kanalisering om av allt spelande på den svenska marknaden. Den uppnådda graden av kanalisering bör kontinuerligt följas upp (se avsnitt 19.4). Regeringens förslag: Lagen ska omfatta spel som tillhandahålls i Lagen ska inte tillämpas på onlinespel som inte riktas till den Lagen ska vara tillämplig på spel som tillhandahålls på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett var fartyget befinner sig. Lagen ska inte vara tillämplig på spel som tillhandahålls på utländ- ska luftfartyg som endast flyger över svenskt territorium utan att trafi- kera en svensk flygplats. Bestämmelserna i överenskommelsen om automatspel på passa- gerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan och ska gälla för sådant spel på fartyg i internationell trafik som omfattas av den Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att anordnande av spel i som inte riktar sig till den svenska marknaden ska omfattas av lagen. vidare att frågan huruvida onlinespel tillhandahålls i eller inte ska avgöras med utgångspunkt i huruvida spelaren är bosatt eller stadig- varande vistas i landet. Utredningen föreslår även en generell bestämmel- Prop. 2017/18:220 se om att överenskommelser mellan och någon annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik ska ges företräde framför spellagens bestämmelser. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på anser att det föreslagna tillämpningsområdet är väl avvägt, men anser att tillhandahållande eller anordnande av spel på fartyg i internationell trafik endast ska få ske som fartygen är i rörelse eller trafik under pågående resa eller rutt, eftersom det annars finns risk för uppkomst av s.k. flytande kasinon som erbjuder kasinospel när fartygen ligger i hamn eller när fartygen gör en begränsad, lokal ATG tillstyrker också förslagen, men anser att utredningens förslag om vilka onlinespel som omfattas av regleringen bör förtydligas, eftersom det kan bedömas omfatta allt spel som tillhandahålls via internet, vilket inte torde vara avsikten. universitet () framför invändningar mot definitionen. (Paf) anser att tillämpningsområdet för spel på fartyg i internationell trafik måste klargöras och att lagstiftaren behöver välja en konsekvent linje, där man tillämpar antingen territorial- vattensprincipen eller flagglandsprincipen. anser att bestämmelsen om vad som gäller för flyg över svenskt territorium är svårtillgänglig. Skälen för regeringens förslag Utredningen föreslår att den nya lagen ska gälla spelverksamhet som anordnas i , även om den inte är tillgänglig för den svenska Skälet för detta förslag är bl.a. att det från går att bedriva spel- och lotteriverksamhet som riktar sig mot utlandet, som åtgärder vidtagits i för att förhindra utländska spelanordnare att erbjuda speltjänster här. Regeringen anser dock, bl.a. med beaktande av att det nu föreslås en lag som tillåter även utländska spelföretag att tillhandahålla spel i , att det inte finns tillräckliga skäl att låta lagen omfatta sådant spel som inte tillhandahålls i . har inte heller i tillräcklig utsträckning analyserat vilka konsekvenserna skulle bli eller vilka övriga lagförslag som krävs för att lagen ska kunna ges ett sådant brett tillämpningsområde. Om en utvärdering av reformen skulle visa att spelföretag etablerar sig i utan att ha svensk licens, kan det dock finnas anledning att överväga omfattningen av tillämp- ningsområdet på nytt. När det gäller lagens tillämpning på spel över internet, s.k. onlinespel, bör utgångspunkten vara att spellagen ska tillämpas på spel som till- handahålls i , oavsett om det tillhandahålls från ett annat land. Regeringen delar utredningens bedömning att lagen ska omfatta spel som i någon mening riktar sig till den svenska marknaden och svenska Den av utredningen föreslagna regleringen riskerar dock att sätta fokus på huruvida spelare är stadigvarande bosatta eller stadigvarande vistas i , i stället för på om spelen är anpassade för den svenska Regeringen föreslår därför att begränsningen i tillämpningen 2017/18:220 i stället uttrycks som att lagen inte ska tillämpas på onlinespel som inte riktas till den svenska marknaden. Regeringen är medveten om att det, som () påpekar, finns risk för att ett spelföretag helt enkelt genom att erbjuda speltjänster på engelska och med insatser eller kontoställning angivna i en annan valuta försöker kringgå det svenska licenskravet. är det inte rimligt eller möjligt att kräva att alla aktörer som erbjuder spel över internet ska söka licens i . Spel på fartyg och flyg Spellagen bör som huvudregel vara tillämplig på spel som sker på fartyg eller luftfartyg på svenskt territorium. Den bör även vara tillämplig på spel på svenska fartyg och luftfartyg, oavsett var dessa befinner sig. Spellagen bör dock inte vara tillämplig på spel som sker på utländska luftfartyg som endast flyger över svenskt territorium utan att trafikera en svensk flygplats. Spel som omfattas av överenskommelsen mellan gäller en överenskommelse mellan om automatspel på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan de båda länderna (SÖ 1979:40). Överenskommelsen ändrades (SÖ 2002:2). Utredningen föreslår att en generell regel införs i spellagen om att överenskommelser mellan och någon annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik ska gälla framför bestämmelserna i spellagen. I likhet med Lagrådet anser regeringen att bestämmelsen bör förtydligas och att det bör framgå att den endast avser överenskommelser som är gällande i . Eftersom bestämmelsen inskränker spellagens tillämpningsområde bör den enligt regeringen även preciseras till att endast avse den enda gällande överenskommelsen av det aktuella slaget, nämligen den mellan och . Det bör mot denna bakgrund i spellagen anges att bestämmelserna i överenskommelsen alltjämt ska gälla för sådant spel på fartyg i internationell trafik som överenskommelsen omfattar. Särskilda undantag från tillämpningsområdet Regeringens förslag: Lagen ska inte tillämpas på svenska statens premieobligationslån eller på vadhållning på det framtida värdet av Lagen ska inte heller tillämpas på sådant automatspel som omfattas av lagen om anordnande av visst Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Lotterilagen gäller inte för svenska Inte heller spellagen bör omfatta sådana Spellagen bör inte heller tillämpas på vadhållning om det framtida på finansiella aktiviteter. Även om sådana aktiviteter kan karaktäriseras som spel enligt spellagens definition, är det enligt Prop. 2017/18:220 och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG (MiFID) fråga om finansiella aktiviteter som regleras genom den lagstiftning som finns på den finansiella sektorn. Sådant spel som omfattas av lagen om anordnande av visst automatspel får endast ge vinst i form av frispel. Inte heller spel av detta slag bör därför omfattas av spellagen. Regeringens förslag: Spelverksamhet ska vara lämplig ur allmän synpunkt samt bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under Det innebär krav på att spelen ska ha ett starkt konsumentskydd, att det ska råda hög säkerhet i spelen, att de negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas och att spel om pengar inte ska användas som stöd för kriminell verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att kraven på spelverksamhet ska uttryckas som syften med spellagen, att målsättningen med kanaliseringen ska lag- regleras och att ett krav ska införas på att spelandet i ska hållas på en rimlig nivå. Utredningen föreslår även att kravet på spelverk- samhetens lämplighet ska regleras som en förutsättning för licens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som yttrar sig över förslaget, däribland , och Kindred tillstyrker eller har inga invändningar mot det. anser att det bör lyftas fram att spel ska bedrivas på ett sätt som mot- verkar skadeverkningar av spel om pengar. Flera ideella organisationer, däribland Folkrörelsernas samarbetsorgan för spel- och lotterifrågor