prop · H503106 · 2018-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:106 Förenklat beslutsfattande om hemtjänst för äldre Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i socialtjänstlagen (2001:453) ska införas en ny bestämmelse med innebörden att socialnämnden utan föregående behovsprövning får erbjuda hemtjänst till äldre personer. Syftet är att ge de kommuner som så önskar möjlighet att bevilja äldre kvinnor och män insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt och med större utrymme för delaktighet och självbestämmande. Ett sådant erbjudande förutsätter att den äldre personen har informerats om i vilken utsträckning och på vilket sätt han eller hon kan påverka utförandet av insatserna, på vilket sätt kommunen följer upp insatserna och rätten att alltid kunna ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 §. Korttidsplats ska inte kunna erbjudas utan föregående behovsprövning. Vidare föreslås att kommunen ska följa upp insatserna som har erbjudits med utgångspunkt i kommunens riktlinjer, insatsernas kvalitet och värdegrunden för äldre och att kommunen i sina riktlinjer närmare ska precisera villkoren för de insatser som kommunen erbjuder. får i uppdrag att ge förslag på hur statistikuppgifter om de insatser som beviljas utifrån den nya bestämmelsen ska redovisas. får även i uppdrag att utvärdera tillämpningen av den nya bestämmelsen med fokus på en jämlik och jämställd äldreomsorg och på hur den nya bestämmelsen påverkar äldre kvinnor och män med nedsatt kognitiv förmåga. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Delaktighet och självbestämmande .................................... Utredning och beslut .......................................................... 4.3Grundläggande principer för samhällets service och vård till äldre ...................................................................... Värdegrund och inflytande ................................................. Avgöranden i kammarrätten ............................................... Regeringens överväganden och förslag .......................................... Äldre personers delaktighet i utredningar och beslut ....... 5.2Befogenhet att erbjuda äldre personer hemtjänst utan 5.3Uppföljning av insatser som kan erbjudas äldre utan Uppdrag till att följa utvecklingen........... Sammanfattning av promemorian Om förenklat beslutsfattande och särskilda boendeformer för äldre (Ds 2017:12)..................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). 2017/18:106 2 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att det i socialtjänstlagen (2001:453) ska införas en ny paragraf, 4 kap. 2 a §, av följande lydelse. får utan föregående behovsprövning erbjuda hemtjänst till äldre personer. Ett sådant erbjudande förutsätter att den äldre personen har informerats om: 1. i vilken utsträckning och på vilket sätt han eller hon kan påverka utförandet av insatserna, 2. på vilket sätt kommunen följer upp insatserna, och 3. rätten att alltid kunna ansöka om bistånd enligt 1 §. Kommunen ska följa upp insatserna med utgångspunkt i kommunens riktlinjer, insatsernas kvalitet enligt 3 kap. 3 § och värdegrunden i 5 kap. 4 §. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Om förenklat beslutsfattande och särskilda boendeformer för äldre (Ds 2017:12) tagits fram. Promemorian innehåller bl.a. förslag till ändring i socialtjänstlagen (2001:453) med innebörden att kommunen ska kunna bevilja äldre personer vissa insatser inom äldreomsorgen utan föregående behovsprövning. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att ge de kommuner som så önskar möjlighet att bevilja äldre kvinnor och män insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt och med större utrymme för självbestämmande. Arbetet med promemorian har utarbetats med ledning av regeringens kommittédirektiv Nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen (dir. 2015:72), deluppdragen fyra och fem. Denna lagrådsremiss behandlar deluppdrag fem. Det uppdraget handlar om flexibla former för beslut om äldreomsorg där utredaren om det bedöms lämpligt ska lämna förslag som innebär att kommunerna kan besluta om omsorg och annan service till äldre på ett enklare och mer flexibelt sätt . En förutsättning är att rättssäkerheten för den enskilde inte ska försämras. Förslaget till ny bestämmelse om förenklad biståndsprövning som lämnades i SOU 2017:21 bereds ej vidare inom . En sammanfattning av promemorian Om förenklat beslutsfattande och särskilda boendeformer för äldre (Ds 2017:12) finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (S2017/02007/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har utformat första stycket i bestämmelsen i enlighet med Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3 och i författningskommentaren. Äldreomsorgen är som en del av och hälso- och sjukvården det solidariskt organiserade och individuellt tillgängliga skydd vi har att tillgå när de egna förmågorna eller resurserna saknas eller inte räcker till. Tilliten till systemet bygger på att vi kan räkna med att få våra förväntningar på ett gott omhändertagande och bemötande uppfyllda. Skattefinansieringen säkerställer att det finns tillräckliga resurser för uppdragets genomförande. I den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, anges de övergripande målen och 2017/18:106 grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst – demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. I paragrafen anges vidare att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) framgår att delmålen för äldreomsorgen ska vara självbestämmanderätt och normalisering. Normalisering bör enligt regeringen avse samhällets insatser för att stödja medborgarens strävan efter att så långt som möjligt kunna leva som andra. Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, har kommunen det yttersta ansvaret för att enskilda får den hjälp och det stöd som de behöver. Bestämmelsen i 5 kap. 5 § SoL innebär för kommunerna en skyldighet att ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare ska kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Hur ärenden som gäller stöd och hjälp till enskilda ska behandlas följer av bestämmelser i socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223). När en ansökan om bistånd har tagits emot ska socialnämnden inleda en utredning och bedöma vilka uppgifter som nämnden behöver samla in för att kunna göra en bedömning av ansökan. Den enskilde ska ges möjlighet att yttra sig över utredningen innan beslut fattas. Kan det konstateras att den enskilde har behov av stöd och hjälp för att uppnå en skälig levnadsnivå, och behoven inte kan tillgodoses på annat sätt, beviljas rätt till bistånd (4 kap. 1 § SoL). Den som bedöms sakna behov av stöd och hjälp har inte rätt till bistånd. Går beslutet den enskilde emot, helt eller i någon del, finns möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsrätt. får även ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § SoL om det finns skäl för det (4 kap. 2 § SoL). Kommunerna kan även erbjuda allmänt inriktade och allmänt utformade tjänster utan föregående behovsprövning som service (3 kap 1 och 6 §§ SoL). Det är framför allt förebyggande, rådgivande och informerande insatser som kan erbjudas som service. Sådana insatser är inte individanpassade utan tillhandahålls lika för alla. När nämnden får en ansökan om bistånd ska nämnden i första hand pröva om den enskilde har rätt till den begärda hjälpen enligt 4 kap. 1 § SoL (JO 2003/04 s. 236). Dokumentation ska föras under ärendets handläggning. Hur omfattande utredning som behövs avgörs av omständigheterna i det enskilda ärendet. Regler om vad som ska dokumenteras i samband med utredning, beslut, genomförande och uppföljning av beslutade insatser finns i 11 kap. 5 och 6 §§, 7 kap. 3 § SoL samt i föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Det finns inte någon begränsning av vad den enskildes ansökan om bistånd kan handla om. En individuell bedömning ska göras i varje Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt med en tydlig struktur Prop. 2017/18:106 i handläggningen av ansökningar om bistånd, inte minst för att det finns risk för att beslutet kan gå den sökande emot. Tilltron till att handläggningen genomförs på ett korrekt sätt är grundläggande för tilliten till välfärdssystemet. Människor med god funktionsförmåga kan relativt oinskränkt bestämma vad de vill göra och då också var, när och hur det ska göras. För äldre människor med någon form av funktionsnedsättning, inte minst vid en kognitiv funktionsnedsättning, kan självbestämmandet ofta bli mer eller mindre beroende av vad andra redan har bestämt eller bestämmer i t.ex. ett ärende enligt socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen anger att äldre personer, så långt det är möjligt, ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges (5 kap. 5 § SoL). Utbudet av insatser kan emellertid medföra att den enskildes inflytande begränsas. Regeringen har i förarbetena uttalat att det inte finns en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet ska utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå (prop. 2000/01:80 s. 91). Den enskilde har även om kostnaden för olika alternativ är lika inte en uttalad rätt att välja vilka, var och av vem som tjänsterna ska utföras. ska den äldre personen, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. 4.3Grundläggande principer för samhällets service och vård till äldre I propositionen Om äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) betonades tre grundläggande principer för samhällets service och vård till äldre. Den första principen gällde människors rätt att själva bestämma och att få behålla sin integritet och identitet. En människa som uppnått hög ålder är inte i första hand gammal utan en individ med ett unikt liv bakom sig, med sin egen uppfattning om och en självklar rätt att besluta om hur hon vill leva sitt fortsatta liv. Detta måste respekteras och vara vägledande både vid planering av resurser och i det dagliga service- och vårdarbetet. Det är också ett mycket starkt skäl till att samhällets service och vård måste fortsätta att utvecklas så att det är möjligt för människor att i högre utsträckning kunna välja att bo kvar i sitt eget hem och i sin egen miljö samt kunna ha inflytande över utformningen av de insatser som erbjuds. Den andra principen är att människor måste ges förutsättning att få känna sig trygga. Trygghet är i hög grad en subjektiv upplevelse. Det är den enskilde själv som kan avgöra under vilka förhållanden han eller hon känner sig trygg. För många är närheten till anhöriga och grannar eller till personal dygnet runt av avgörande betydelse. Det är angeläget att kommuner och landsting särskilt beaktar detta vid utformningen av sina insatser för äldre. Vidare är kontinuiteten i kontakten mellan personalen och den enskilde mycket viktig. 2017/18:106 Den tredje principen som lyftes fram var valfriheten. Människor ska inte när de blir äldre behöva vidkännas begränsningar i möjligheterna att utforma sitt eget liv, att välja bostad och att kunna delta aktivt i samhällslivet. De äldre människorna måste också kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. Samhällets insatser bör även organiseras så att den hjälpbehövandes behov, önskningar och uppfattningar tas som utgångspunkt för arbetet. Detta innebär bl.a. att beslut om hur det praktiska och dagliga arbetet ska bedrivas bör fattas så nära den berörde som möjligt i samarbete mellan den som får hjälp och den som ger den direkta hjälpen. Dessa grundläggande principer är alltjämt aktuella inom äldreomsorgen. infördes en ny bestämmelse i SoL om en nationell värdegrund för äldreomsorgen och en bestämmelse som tydliggör äldre personers ökade möjligheter till inflytande vid genomförandet av insatser. Bestämmelserna innebär i korthet att omsorg om äldre ska inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande samt så långt som möjligt få bestämma när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges (5 kap. 4 § respektive 5 kap. 5 § SoL). Med detta avses bland annat att äldreomsorgen bör värna och respektera vars och ens rätt till privatliv och kroppslig integritet, självbestämmande, delaktighet och individanpassning. I förarbetena kommenterades bland annat besluten om hemtjänst (prop. 2009/10:116 s. 98). Ett beslut om hemtjänst kan avse dels de insatser som ska utföras, dels den tid som det tar att utföra insatserna. Be- slutet behöver inte lägga fast exakt vilka insatser som ska utföras vid vissa bestämt angivna tider. Den enskilde bör ha möjlighet att välja att en viss insats, t.ex. städning ska utföras . Det kan även vara fråga om att kunna välja hur olika insatser ska utföras. I boende i en särskild boendeform för service och omvårdnad bör den äldre personen t.ex. kunna få välja att inta måltiderna i den särskilda matsalen eller i den egna bostaden. Regeringen ansåg att personalen utifrån ett professionellt perspektiv måste göra en bedömning av om bytet av uppgifter som utförs är lämpligt, med hänsyn till den enskildes hälsa och säkerhet. Det måste också vara möjligt att genomföra med hänsyn både till en rimlig planeringshorisont för utföraren och till arbetsmiljön för personalen. Äldre kvinnor och män bedömdes därigenom få ett ökat inflytande över den dagliga hjälpen och personalen ett ökat inflytande över det dagliga arbetet. Det bygger på förtroende för att den äldre personen själv vet vad hon eller han behöver och på att personal i verksamheten som utför tjänsterna vill och kan ta ansvar. Arbetsgivaren har också ett ansvar för att den anställde ges förutsättningar att kunna ta ett sådant ansvar. Regeringen pekade också på att flera kommuner redan tillämpade olika lösningar för att skapa flexibilitet för människor genom individuell anpassning av exempelvis när det gäller tilldelning av trygghetslarm. Uttalanden i den nämnda propositionen har enligt regeringens mening inte i någon nämnvärd utsträckning minskat detaljerings- graden i utredningar och beslut. Det finns i stället en risk att de formkrav Prop. 2017/18:106 som ställs på handläggningen stärker en utveckling i motsatt riktning. Vanligen sker individuell tilldelning av äldreomsorg i de nordiska länderna inklusive de självstyrande områdena genom individuell biståndsprövning. I en rapport från Välfärdscenter, Äldreomsorg i återges dock exempel på undantag som ger ett tydligt beslutsutrymme i utförarledet och även exempel på beslut som ger den enskilde möjligheten att förfoga över en tidsram. I har de äldre möjlighet till flexibel hemhjälp. Den som vill har en lagreglerad rätt att byta ut tjänster mot andra än de som har angetts i beslutet. På får den lokala driftorganisationens hemvårdschef bevilja hemtjänst upp till en månad. För längre tids behov vilar beslutanderätten på den ansvariga nämnden. finns i servicesedeln som är ett alternativt sätt att anordna social- och hälsovårdstjänster i kommuner. Syftet är primärt att öka invånarnas valfrihet. Kommunen beviljar servicesedeln för visst slag av tjänst som brukaren använder för att köpa den social- och hälsovård de behöver från privata serviceproducenter som godkänts av kommunen, t.ex. hemvårdsföretag eller privata läkarstationer. Servicesedeln täcker helt eller delvis kostnaden för den köpta tjänsten. För dem som inte vill eller förstår att själva använda servicesedeln ska kommunen erbjuda äldreomsorg i egen regi. började erbjuda personer som är eller äldre ett i förväg bestämt antal timmar hemtjänst utan att någon utredning eller bedömning gjordes. Syftet var att skapa en mer lätt tillgänglig äldreomsorg. Kommunen valde att avskaffa utredandet i sådana ärenden där man i princip aldrig avslog en ansökan. Kommunen gav äldre personer rätt att själva avgöra om de ville använda hemtjänsttimmar inom det tak kommunen angett. Det gav till följd att endast den enskildes egen bedömning avgjorde om och hur många hjälptimmar som behövdes och även vad som skulle utföras. Fokus flyttades från utredning och beslut till att säkerställa att det som den äldre förväntade sig faktiskt blev utfört. Flera andra kommuner har infört olika former av förenklad handläggning i liknande syfte. har kommunen och den statliga tillsynen varit oense i fråga om det finns stöd i lag för kommunens hantering av ärenden om äldreomsorg. Frågan kan sägas ha fått slutligt svar i och med kammarrättens domar i två mål där kommunen överklagat förelägganden från Inspektionen för vård och omsorg, . I båda fallen gick kammarrätten på IVO:s linje. Det första målet rörde frågan om boendestöd och det andra målet gällde frågan om handläggningsrutiner och kommunens uppföljning i enskilda ärenden (kammarrätten i , , mål nr 939-15 och 940-15). 2017/18:106 hävdade i det andra målet att det inte fanns något förbud mot att kommunens riktlinjer angav hur omfattande utredning som krävs för att rättssäkra beslut ska kunna fattas, och att kommunen inte avhände sig myndighetsutövning genom att låta privata utförare bereda underlaget för beslut om insatser. När tillsynsärendet inleddes kunde enskilda personer sluta s.k. serviceavtal med utförare av socialtjänstinsatser utan att beslut om bistånd fattades. Kommunen justerade sitt förfarande efter synpunkter från tillsynsmyndigheten. I överklagandet framförde kommunen att nuvarande kontroll av beviljade insatser är tillräckligt omfattande för att bedöma att insatserna tillgodoser de enskildas behov. framförde att den handläggning kommunen tillämpar inte är rättssäker och att den innebär att myndighetsutövning överlämnas till privata utförare av hemtjänst. Kammarrätten instämde i förvaltningsrättens bedömning att det är fråga om myndighetsutövning som har överlämnats åt privat utförare och att förfarandet saknar stöd i lag. Kraven på att ärenden om äldreomsorg ska utredas och dokumenteras enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen är inte möjliga att frångå med mindre än att socialtjänstlagen ändras. Kommunen överklagade kammarrättens domar till som beslutade att inte bevilja prövningstillstånd (, mål nr 7308-15 och 7309-15). Regeringens överväganden och förslag Äldre personers delaktighet i utredningar och Normalisering och självbestämmande är grundläggande begrepp i social- tjänstlagen som förutsätter varandra. Individuellt anpassade insatser ska enligt gällande rätt handläggas av socialnämnden genom utredning, bedömning och beslut. Det följer av rättspraxis att beslutet ska vara preciserat i fråga om vilken hjälp den enskilde beviljats. sätts det finnas ett visst utrymme för anpassning av den enskildes behov som kan variera från dag till dag. Tidsåtgången för insatserna anses ofta vara en verkställighetsfråga och antalet beviljade timmar anges därför inte alltid i beslutet. Trots mer strukturerade och mer enhetliga utred- ningar och tydligare dokumentation är det många äldre kvinnor och män som inte tycker att de har självbestämmande eller känner sig delaktiga i beslut om den äldreomsorg som kan vara styrande för de förutsättningar som rör deras vardag. För en äldre kvinna eller man kan det vara minst lika viktigt att kunna påverka vad som ska göras utifrån vad som för tillfället känns mest viktigt. Då är det för henne eller honom viktigast att veta vilken tid man förfogar över och att man får använda den till sådana uppgifter som kan rymmas inom begreppet stöd och hjälp i boendet samt annan lättåtkomlig service. Det öppnar för en hjälp som i högre utsträck- ning bygger på en växande relation mellan den äldre personen och Grundläggande är att ha makt över vad, när och hur något ska göras. Det skapar betydligt bättre förutsättningar för att kunna Prop. 2017/18:106 ha kontroll över sin vardag på villkor som liknar andras. skilde också makt över vem som ska genomföra beslutade insatser inom äldreomsorgen, får denne även möjlighet att påverka bakomliggande organisatoriska frågor som personalkontinuitet och kompetens. Studier har visat att behovsbedömningen ofta har en djupare innebörd för de äldre än att enbart få hjälp. I en avhandling från Lunds universitet1 beskriver de intervjuade äldre situationen att gå från oberoende till beroende som att ”nedräkningen” har börjat och att förlusten av tidigare förmågor orsakar rädsla och oro. De var mer upptagna av tankar och känslor relaterade till sina upplevelser av att behöva be om hjälp i hemmet och mindre av själva biståndsbedömningen. Det handlade ofta om känslor av motstånd, förnekelse, likgiltighet innan man motvilligt accepterade sin situation. Det var endast ett fåtal som kopplade biståndsbedömningen till sina behov av praktisk hjälp. För de flesta markerade biståndsbedömningen snarare en vändpunkt i livet och en påminnelse om att livet började ta slut. En slutsats i rapporten är att det är viktigt att biståndshandläggarna är medvetna om och förberedda på att de äldres behov inte enbart är av praktisk natur utan att även existentiella och psykologiska aspekter behöver beaktas. Många av de intervjuade äldre hade även svårt att förstå hur själva biståndsbedömningen gick till och upplevde att de inte hade något faktiskt inflytande över beslutet. De uppfattade att det var kommunens riktlinjer som bestämde vilken hjälp som kunde ges. Motsvarande bild framkommer i den kunskapsöversikt som Stiftelsen har gjort, nämligen att många upplever den formella handläggningen som komplicerad och att det kan vara svårt för den enskilde att förstå biståndshandläggarnas roll. Även om de tjänstemän de äldre möter är trevliga och tillmötesgående så har äldre kvinnor och män ett begränsat inflytande över vilken hjälp de ska få och i vilken utsträckning. Många tycker att det känns obehagligt att bli ifrågasatta och inte själva få avgöra vilka hjälpinsatser de behöver. I en sådan situation där den enskildes förhållanden redan försämrats påtagligt riskerar känslan av maktlöshet och att inte längre kunna påverka sin situation att förstärkas. Utgångspunkten för den svenska äldrepolitiken är att äldre kvinnor och män ska kunna åldras i trygghet, bemötas med respekt och ha inflytande i samhället och över sin vardag. En viktig förutsättning för att kunna känna sig trygg är att ha kontroll över och förstå sin situation. Känslan av trygghet påverkas av flera olika faktorer och vad som påverkar skiljer sig mellan olika personer. Insatserna i äldreomsorgen bör därför präglas av variation, valfrihet och flexibilitet, så att de insatser som erbjuds kan anpassas efter vars och ens behov. Avsaknad av inflytande och möjlighet att påverka sina egna livsvillkor har en negativ påverkan på hälsan, vilket bland annat framkommer i återkommande brukarundersökningar.