prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — bedömas i varje enskilt fall. Egenvårdsinsatser kan enligt de ovan angivna föreskrifterna vara allt från enklare åtgärder, som exempelvis och påtagning av stödstrumpor, till mer hemdialys och respiratorvård i hemmet. behandlande legitimerade yrkesutövaren inom hälso- och sjukvården som, Prop. 2017/18:159 inom sitt ansvarsområde, bedömer om en hälso- och sjukvårdsåtgärd kan utföras som egenvård. Som en del i bedömningen ska det ingå en analys av om utförandet av egenvården kan innebära att patienten utsätts för risk att skadas. Om analysen visar att det finns en risk för att patienten skadas får en hälso- och sjukvårdsåtgärd inte bedömas som egenvård. Det här betyder att en åtgärd kan utföras som egenvård i vissa situationer, men inte i andra. Exempelvis kan en åtgärd bedömas som egenvård när den utförs av en patients föräldrar i hemmet, men inte om barnet befinner sig på ett korttidshem. Regeringen anser mot bakgrund av bl.a. den tidigare nämnda utred- ningen Ordning och reda i vården och den pågående utredningen översyn av socialtjänstlagen (dir. 2017:39) att det inte är lämpligt att i det aktuella lagstiftningsärendet föreslå en legaldefinition av begreppet hem- tjänst eller i övrigt föreslå någon särskild ordning med anledning av Lagrådets synpunkter. Vissa gränsdragningssvårigheter kan dock behöva hanteras i rättstillämpningen, och kan i vissa fall påverka hur aktörer behöver organisera sin verksamhet. Kravet på att medlen ska gå till välfärdsverksamheten innebär även ett hinder mot inköp eller hyror av något som är rörelsefrämmande, dvs. varor eller tjänster som inte kan anses vara relevanta för eller ha någon funktion i verksamheten. Det kan exempelvis vara fråga om köp av dyra bilar eller lokaler som inte används i verksamheten. De offentliga medlen kan då inte anses ha använts till verksamheten enligt lagen. Med anledning av advokatsamfunds synpunkter om hur förslaget förhåller sig till äganderätten konstaterar regeringen att den föreslagna regleringen uppställer nya villkor för att få ta del av offentliga medel. Det ligger i sakens natur att det aldrig kommer finnas en ovillkorlig rätt att exempelvis ta emot bidrag enligt skollagen. Offentligt finansierad välfärdsverksamhet kommer alltid vara omgärdad av olika typer av regleringar som följer av politiska beslut. De aktörer som är verksamma inom välfärdsområdet bör därför vara införstådda med att förutsätt- ningarna för att få ta del av medel från det offentliga kan komma att ändras genom demokratiska beslut. Regeringen föreslår dock övergångsbestäm- melser som innebär att befintliga upphandlingsavtal kommer kunna full- följas i möjligaste mån i enlighet med de förutsättningar som rådde när avtalen ingicks (se avsnitt 5.1). 4.5Förutsättningar för att idéburna aktörer ska beviljas tillstånd Regeringens bedömning: Idéburna aktörer bör inte omfattas av alla de krav som ställs på andra aktörer för att få tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen har föreslagit att idéburna aktörer ska omfattas av samma regler som övriga aktörer. Remissinstanserna: En övervägande del av de remissinstanser som tagit ställning till förslaget att idéburna aktörer ska omfattas av samma krav som andra aktörer avstyrker detta. diakoni, Famna, Forum – Idéburna Organisationer med Social Inriktning, Föreningen , kyrkliga , SPF Seniorerna, och Sällskapet till Pauvres Honteux anför att krav på att verksamheten ska bedrivas i en separat juridisk person skulle leda till orimliga konsekvenser för idéburna organisationer, som typiskt sett bedriver verksamheter av olika art och med olika slags finans- anför att idéburna aktörer har som kännetecken att de låter eventuella överskott gå tillbaka in i verksamheten. och Famna anför att det i samband med en till- ståndsprövning bör prövas om en verksamhet är vinstdriven eller idéburen och att en vinstbegränsning och ett krav på att verksamheten ska bedrivas i en separat juridisk person endast bör gälla vinstdrivna verksamheter. Skälen för regeringens bedömning: Förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter ska stärkas (se prop. 2009/10:55 s. 44). Regeringen anser därför att det är angeläget att idéburna aktörer utan vinstintresse ska kunna utvecklas och få en mer framskjuten roll som utförare inom välfärden. På så sätt kan dessa organisationers kompetens och kapacitet bättre tas till vara i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund. Aktörerna kan bidra med olika mervärden genom speciella arbetsmetoder och är en viktig del av mångfalden inom välfärden. Regeringen instämmer delvis i remissinstansernas invändningar mot utredningens förslag om att samma regler ska gälla för de idéburna aktö- rerna som för de övriga. Syftet med den föreslagna regleringen är att säkerställa att offentliga medel stannar i verksamheten och kommer brukare, barn och elever till del. De problem och risker som regleringen är utformad utifrån gör sig inte gällande på samma sätt för idéburna aktörer som för andra aktörer. Exempelvis finns inte samma typ av incitament att öka vinsten genom att dra ner på kvaliteten. De idéburna aktörerna åter- investerar eventuella överskott i sin verksamhet, och ingen vinst betalas ut till ägare eller andra intressenter. Aktörerna kan därmed i hög utsträckning anses uppfylla syftet med regleringen. Regeringen anser därför att idéburna aktörer bör undantas från vissa av de föreslagna kraven. I promemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering föreslås att mindre långtgående krav ska gälla för den som ansöker om tillstånd att ta emot offentlig finansiering och är en ideell förening, en stiftelse, ett aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning eller en utländsk juridisk person med hemvist i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som motsvarar någon av de uppräknade associationsformerna. De särskilda kraven ska enligt promemorians förslag gälla under förutsättning att den juridiska personen har ett allmännyttigt syfte. Syftet med att undanta de angivna juridiska personerna från vissa krav är inte att gynna dem framför andra typer av Förslaget i promemorian omfattar endast juridiska personer vars möjligheter att generera vinst till ägare, göra värdeöverföringar och sammanblanda verksamheten med rent kommersiell verksamhet redan kringskärs på olika sätt. är att justeringen ska träda i kraft som den föreslagna Prop. 2017/18:159 regleringen. 4.6Aktörernas rörelseresultat ska begränsas Regeringens förslag: För en juridisk person med tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska en begränsning gälla av hur stort rörelse- resultat som får uppnås. Det tillåtna rörelseresultatet ska beräknas som en avkastningsränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång. Om det är den juridiska personens första räkenskapsår ska det tillåtna rörelseresultatet beräknas på det operativa kapitalet vid det räkenskapsårets utgång. Avkastningsräntan ska bestämmas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad . Om det är den juridiska personens första räkenskapsår ska avkastningsräntan bestämmas till statslåneräntan vid det räkenskapsårets utgång, ökad Statslåneräntan ska dock alltid som lägst anses Regeringens bedömning: Ett visst positivt rörelseresultat bör vara tillåtet även för juridiska personer som saknar operativt kapital. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte angett utifrån vilket operativt kapital och vilken statslåneränta som det tillåtna rörelseresultatet ska beräknas det första Utredningen har inte heller föreslagit någon nedre gräns Vidare har utredningen inte redovisat någon bedöm- ning avseende juridiska personer som saknar operativt kapital. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss, och som tagit ställning till förslaget, av- styrker detta, i huvudsak eftersom de anser att förslaget kommer leda till negativa effekter för brukarna av aktörernas tjänster, t.ex. i form av ökad osäkerhet och mindre valfrihet. Företagarna, vård, Svenskt Näringsliv, och Vårdföretagarna anför att avkastning på bokfört operativt kapital inte är ett relevant mått på vinst. Operativt kapital skiljer sig enligt organisationerna kraftigt åt mellan olika företag beroende på behovet av att binda kapital i fastigheter, maskiner etc. Välfärdsverksamhet har inte dessa behov i stor utsträckning, utan är en anför att de stora värdena i de aktuella företagen består av värden som inte tas upp i bokföringen, som värdet av många kunder, duktig personal, väl fungerande processer och ett starkt varumärke. Några remissinstanser, bl.a. Friskolornas riks- förbund och , anför att de olika företagens förut- sättningar för att köpa och förvalta fastigheter skiljer sig åt, och att det sannolikt är svårast för de mindre aktörerna att inneha tillgångar av detta FAR, , Företagarna, Näringsliv, (), kommun, och Vårdföretagarna anför att företagen inte kan bygga upp en buffert för att klara oförutsedda utgifter om de inte får göra 2017/18:159 vinst. hänvisar till en rapport som förbundet beställt enligt vilken en stor andel av företagen skulle få ha en rörelsemarginal om högst vid ett införande av det aktuella förslaget. majoriteten av välfärdsföretagen skulle enligt organisationen behöva lägga ned sina verksamheter. kommer att leda till att majoriteten av de fristående förskolorna och skolorna inte kommer att kunna fortsätta sin verksamhet, och att det vore förödande för barnen och eleverna, personalen och samhället i övrigt, som inte torde ha resurser nog att ta över verksamheterna. förslaget kommer att leda till ökade samhällskostnader. anför att vinst behövs för att driva verksamhet på , bl.a. för utveckling och framtida investeringar. och m.fl. anför att förslaget i praktiken leder till ett vinstförbud, eftersom de i branschen verksamma företagen i allmänhet har ett mycket lågt operativt kapital. menar att förslaget kommer att medföra att fler företag får en låg soliditet, och därmed en ökad risk för Benägenheten att tillföra mer kapital från ägarna kommer enligt företaget att vara låg. En konsekvens kommer enligt att bli att lycksökare kan bedriva omfattande verksamhet med litet kapital och liten personlig risk, som seriösa leverantörer lämnar marknaden eftersom de inte vill skjuta till mer medel. FAR anför att det är olämpligt att möjligheten att skapa och behålla vinst i ett företag görs beroende av vilken normgivning organisationen tillämpar på redovisningsområdet, valet av redovisningsprinciper. anser att det är önskvärt med en tydligare problemati- sering av att använda operativt kapital som beräkningsgrund. framhåller att storleken på det operativa kapitalet är beroende av hur redovisningsprinciper tillämpas och av om ett företag väljer att leasa eller köpa in tillgångar. () anför bl.a. att storleken av det operativa kapitalet, och därmed det tillåtna rörelseresultatet, kan komma att påverkas av vilket regelverk som tillämpas vid upprättandet av , kommun, kommun och Vision anför att företagen inte kan bygga upp en buffert för att klara oförutsedda utgifter utan vinster. anför att vinst behövs för att driva verksamhet på , bl.a. för utveckling och framtida anser att förslaget innebär att det blir mycket svårt att bygga upp ett kapital för att kunna göra investeringar för att säkra framtida kvalitet. , och kommuner, LO, PRO, Reumatikerför- bundet, och Unizon tillstyrker förslaget. att nivån är väl avvägd och att förslaget skulle leda till en kraftig minskning av vinstdriften hos välfärdsföretagen. Förslaget skulle enligt förbundet också innebära att välfärden tillfördes ökade resurser samt att de offentliga medlen användes under det verksamhetsår som de är avsedda för. anför bl.a. att vinstbegränsningen inte medför att privata företag måste upphöra att driva välfärdsverksamhet av ekonomiska Regleringen kan dock enligt organisationen dämpa intresset hos de aktörer vars drivande syfte är att skapa höga vinster och att utöka sina marknadsandelar genom t.ex. uppköp av mindre små välfärdsaktörer. Utöver de instanser som utredningens förslag skickats till har ett stort antal personer, företag, organisationer och kommuner inkommit med Av dessa tillstyrker de flesta enskilda individer förslaget, medan Prop. 2017/18:159 merparten av företagen, organisationerna och kommunerna avstyrker kommun anför att stora delar av de kommunalt finan- sierade välfärdstjänsterna bedrivs i annan än regi och att det skulle innebära stora utmaningar att etablera och erbjuda motsvarande verksamheter i drift. anger att de har en stor andel fristående skolor och att det skulle få omfattande ekonomiska och logistiska konsekvenser för kommunen att ta ansvar för eleverna i de fristående skolorna. kommun anser att utredningens förslag kraftigt skulle försämra möjligheterna för kvinnors företagande. och anför att förslaget riskerar att leda till färre arbetsgivare för medarbetare att välja mellan. Skälen för regeringens förslag En begränsning av rörelseresultatet Rörelseresultatet är ett mått på ett företags vinst före räntor och skatter, dvs. skillnaden mellan rörelsens intäkter och rörelsekostnaderna. Rörelse- resultatet ska täcka de kapitalkostnader ett företag har. Det kan både vara fråga om räntekostnader för lån och ersättning för ägarens eget insatta kapital. I en verksamhet med ett lågt rörelseresultat kan en stor del av rörelsens intäkter, i det här fallet de offentliga medel som den juridiska personen fått för att utföra en välfärdstjänst, förväntas ha gått till kostnader som är hänförliga till verksamheten. En begränsning av rörelseresultatet innebär därför att huvuddelen av de medel som avsätts för välfärds- verksamhet kommer att användas i verksamheten. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från bl.a. , att rörelseresultatet bör begränsas. Marknadsmässig ersättning för kapitalkostnader Regeringen anser att rörelseresultatet bör tillåtas vara så stort att den som vill bedriva välfärdsverksamhet kan få en marknadsmässig ersättning för de kapitalkostnader som är hänförliga till verksamheten. Rörelseresultatet bör dock inte vara så högt att det attraherar investerare vars huvudsakliga incitament är att göra vinst. En övre gräns för rörelseresultatet bör därför sättas på en nivå som medför att utdelningar och räntebetalningar upplevs som rimliga och legitima av de skattebetalare som bekostar verksamheten. Enligt regeringens mening kan en sådan reglering öka tilltron till att merparten av skattemedlen används till det de är avsedda för i välfärds- sektorn. Regeringen anser inte att offentliga medel som avsatts för välfärds- verksamhet ska kunna försvinna från privat bedriven verksamhet i form av vinstutdelningar eller andra värdeöverföringar till företagens ägare på en nivå som vida överstiger den marknadsmässiga ersättningen för investerar- nas risk. Regeringen bedömer att ett rörelseresultat som motsvarar en marknadsmässig kapitalkostnad utgör en rimlig ersättning. Regleringen tar sikte på den ersättning som verksamheten genererar för investerat kapital. Det är därför inte lämpligt att exempelvis stora lån som tas för att göra finansiella placeringar vägs in vid beräkningen av taket för rörelseresultatet. I stället bör endast kapital som är investerat i verk- För att tydliggöra detta anser regeringen, till skillnad Företagarna, vård och , att endast operativt kapital bör beaktas vid beräkningen av det tillåtna rörelse- resultatet. Det operativa kapitalet representerar det kapital som investerats i rörelseverksamheten, dvs. Aktörer som har ett lågt operativt kapital har investerat lite pengar i verksamheten, medan aktörer med ett högt operativt kapital har investerat mycket. Syftet med att koppla det tillåtna rörelseresultatet till det operativa kapitalet är att rörelseresultatet ska kunna täcka utgifter för investeringar i verksamheten. Såsom framhålls av bl.a. Företagarna, vård och kan det operativa kapitalet skilja sig kraftigt åt mellan olika verksamheter, beroende på deras olika behov av att binda kapital i fastigheter, maskiner etc. Regeringens förslag är utformat så att det ska tillåta en rimlig avkastning på det kapital som har bundits upp och riskerats i verksamheten. Därav följer att investeringar i exempelvis lokaler medför ett högre tillåtet rörelseresultat och därmed en möjlighet till ersättning för det investerade kapitalet. Det högre rörelseresultatet kan t.ex. bekosta lånekostnader eller ges som ersättning till ägare som investerat egna medel i verksamheten. Regeringen anser att det mest förutsebara och minst administrativt betungande är att utgå från företagens egen redovisning utifrån god redo- visningssed. På samma sätt som tillämpningen av olika redovisnings- principer kan få vissa skattemässiga effekter så kan det också, som Riks- revisionen och pekar på, få effekter på beräkningen av det operativa kapitalet enligt den föreslagna regleringen. Enligt regeringen får detta dock anses vara acceptabla variationer, med hänsyn till fördelarna med att koppla regleringen till befintliga redovisnings- normer. Flera remissinstanser, bl.a. , framför att det operativa kapitalet inte tar hänsyn till investeringar i personalen och dess kompetens, som ofta är en välfärdsorganisations värdefullaste tillgång. Regeringen instämmer i att humankapital naturligtvis är en viktig tillgång för de som driver välfärdsverksamhet. Humankapital tas emellertid inte upp som en tillgång i bolagens redovisning och investeringar i personal brukar normalt kostnadsföras direkt. Detta beror främst på att anställda inte kan anses vara en kontrollerbar tillgång i företaget. Anställda kan välja att byta arbets- givare utan att företaget kan kontrollera detta. Att införa en särskild möjlighet att ta upp investeringar i humankapital i redovisningen på just detta område bedöms inte vara lämpligt. En reglering förhindrar inte företagande En aktör kan ha många skäl till att vilja starta företag inom välfärds- området. Enligt en enkät som gjorde bland sina medlemmar 2014 var t.ex. de viktigaste drivkrafterna hos dem att kunna bidra till människors utveckling och inlärning, att kunna erbjuda utbild- ning av högsta kvalitet och att kunna arbeta självständigt efter egna idéer. Regleringen har utformats från utgångspunkten att de som är intresserade av att bedriva verksamhet i sektorn för att de t.ex. vill utveckla kvaliteten eller styra sin egen verksamhet och ändå få en marknadsmässig ersättning för det kapital som de investerat i verksamheten även fortsatt ska kunna starta företag och bedriva välfärdsverksamhet. Utifrån analysen att det tillåtna rörelseresultatet kommer att ge en rimlig ersättning för det kapital Prop. 2017/18:159 som investerats i verksamheten, och att det finns många människor som bedriver verksamhet i sektorn av andra anledningar än att det är möjligt att ta ut övervinster, anser regeringen, till skillnad från t.ex. Svenskt Närings- liv, att det inte är troligt att majoriteteten av de aktörer som är verksamma i sektorn kommer att lägga ner sin verksamhet (se avsnitt 6.1). kommun och anför att vinst behövs för att driva verksamhet på , bl.a. för utveckling och framtida investeringar. Regleringen medför ingen begränsning av hur mycket medel som får investeras i verksamheten. De vinster som uppstår delas dock för när- varande ofta ut till ägare eller används för att köpa upp andra bolag eller annan verksamhet. Syftet med förslaget är att mer av de offentliga medlen ska gå till de barn, elever och brukare som finns i verksamheten och inte till uppköp, utdelning eller sparas för framtida bruk. Regleringen hindrar inte att ägare som t.ex. vill bygga större koncerner köper upp andra aktörer. Sådana uppköp bör emellertid finansieras av ägarna eller det tillåtna rörelseresultatet, och inte genom de skattemedel som är avsedda för barn, elever och brukare. Effekter om verksamheter avvecklas Det finns en risk för att regleringen kommer att medföra att vissa ägare som förväntar sig övervinster kommer att lämna sektorn. Detta kan i sin tur innebära att verksamheter byter ägare och att vissa aktörer lägger ned sin verksamhet. Om privata aktörer väljer att avveckla sin verksamhet, likvideras eller förlorar sitt tillstånd så kan kommunerna, åtminstone tillfälligtvis, behöva ta över ansvaret för att tillgodose barns, elevers eller brukares behov. Under en övergångsfas kan detta medföra administrativa kostnader för de kommuner och landsting som ansvarar för att säkerställa att verksamheten utförs. Privata aktörer kan emellertid gå i konkurs, förlora sitt tillstånd eller välja att avveckla sin verksamhet. Kommuner med privata aktörer bör därför alltid ha en beredskap för att ta sitt lagstadgade ansvar om aktörerna försvinner. Eftersom den verksamhet som bedrivs av privata aktörer och enskilda huvudmän för fristående skolor bekostas av kommuner och landsting ser regeringen vidare inte att förslaget kommer leda till högre kostnader för kommunerna. Det finns inget entydigt samband mellan effektivitet och andelen välfärdstjänster som utförs i regi (se t.ex. Mer än tur i struktur – en om effektivitet, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2016:6, s. 13). Även om vissa aktörer väljer att lämna sektorn anser regeringen därför inte, till skillnad från och , att det finns anledning att tro att kostnaderna på kommer att öka. Syftet med den nu aktuella regleringen är att offentliga resurser i större utsträckning ska gå till välfärden. Det kommer i stället att innebära mer och inte mindre resurser i verksamheterna (se vidare avsnitt 6). Som utredningen redovisar går det inte att påvisa några generella kvali- tetsskillnader mellan kommunala och privata utförare eller mellan fristå- ende och kommunala skolor. Det finns därför inte heller anledning att tro att kvaliteten för barn, elever eller brukare skulle sjunka, även om komm- unerna i vissa fall blir tvungna att ta över viss verksamhet. Förslagens konsekvenser för barn, elever och brukare behandlas i övrigt i avsnitt 6.2. Regeringens förslag kommer främst att påverka välfärdsföretagens ägare. Det finns inte några studier av hur vinster som kommer från offentligt finansierad välfärdsverksamhet fördelas mellan kvinnor och män. Kvinnor tenderar emellertid att driva företag av mindre storlek än män. Många av ägarna av de stora bolagen inom välfärden är män. Kvinnor använder välfärden mer än män och kvinnor utgör en större andel av de sysselsatta i välfärden (Effektiv omfördelning över livet, , i , 2013, s. 35 ff. och SCB Arbets- marknadsstatistik). Regeringen bedömer att varken arbetsvillkor eller kvalitet inom välfärden kommer att påverkas negativt av utredningens förslag. Det finns således inget som tyder på att en begränsning av vin- sterna i välfärden skulle påverka kvinnor negativt, vilket kommun befarat. Förslagens konsekvenser för kvinnor och män behandlas i övrigt i avsnitt 6.5. och anser att förslaget riskerar att leda till färre arbetsgivare för medarbetare att välja mellan. Som tidigare anförts kan vissa aktörer komma att lämna välfärdsområdet till följd av de aktuella förslagen. Av de senaste årens rapporter om personaltäthet och löner inom skola och omsorg framgår emellertid att privata utförare och fristående skolor generellt har både lägre personaltäthet och erbjuder lägre löner. Det finns därför inte anledning att tro att personalens villkor generellt skulle påverkas negativt. Förslagens konsekvenser för sysselsättningen behand- las i övrigt i avsnitt 6.8. Sammanfattningsvis anser regeringen att beräkningen av det tillåtna rörelseresultatet bör utgå från vad som är rimlig ersättning för det opera- tiva kapitalet.