prop · H503234 · 2018-04-19 00:00:00 — dighetens verksamhet för att förebygga brott etc. som hänför sig till 18 kap. 2 § Sekretessen i 18 kap. 1 § har ett rakt skaderekvisit och gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt 18 kap. 2 § gäller vidare sekretess för uppgift som hänför sig till bl.a. sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § 1 (förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet) eller 6 kap. 1 § 1 polisdatalagen (2010:361) förebygga, förhindra eller upptäcka viss slags brottslig verksamhet som innefattar t.ex. terrorbrott. Det polisarbete som åsyftas är i första hand underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. arbete som är inriktat på en redan begången individualiserad gärning faller inte in under punkten (se prop. 2009/10:85 s. 318). enligt bestämmelsen gäller med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna inte får lämnas ut om det inte står klart att de kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida sekretess för uppgifter som hänför sig till underrättelse- Sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL avser uppgifter som hänför sig till förundersökning och underrättelseverksamhet m.m. som bedrivs av de i paragraferna angivna brottsbekämpande myndigheterna. följer med när uppgifterna lämnas vidare till en helt annan slags myndighet och gäller även hos myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande Sekretessen till skydd för brottsbekämpande verksamhet enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL gäller enbart svensk sådan verksamhet. stämmelse som skyddar utländsk verksamhet finns i 18 kap. 17 § OSL enligt vilken sekretess gäller i verksamhet som avser visst rättsligt sam- arbete samt utbyte inom ramen för Schengens informationssystem. 18 kap. 17 a § OSL har vidare införts en ny sekretessbestämmelse enligt vilken sekretess ska gälla hos brottsbekämpande myndigheter för uppgift som lämnats av ett utländskt organ vid internationellt polisiärt samarbete i syfte att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott, om det kan antas att en förutsättning för att uppgiften lämnades var att den inte skulle röjas. Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållan- den i sådan verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott regleras huvudsakligen i 35 kap. OSL. Med begreppet ”enskilda” avses såväl fysiska som juridiska personer. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. förundersökningar, brottsförebyggande verksamhet och vissa polisiära register m.m. Enligt första stycket 4 gäller sekretess för uppgift i annan verksamhet (annan än bl.a. förundersökning som regleras i punkt 1) som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs bl.a. av åklagarmyndighet (t.ex. ), Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen och . Genom bestämmelsen blir det möjligt att hemlighålla uppgifter som mera allmänt hänför sig till de i bestämmelsen uppräknade myndigheternas brottsbekämpande verksam- het. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig på sådana personregister som förs inom myndigheterna och som inte omfattas av särskilda bestämmelser (bl.a. punkterna 5, 6 och 9 i denna bestämmelse och 3 §). Även behandling av personuppgifter som inte sker i register omfattas av bestämmelsen. Enligt punkt 5 gäller sekretess för uppgifter i register som förs av Polis- myndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna. De register som avses är register över DNA- profiler, fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister och det internationella registret. Enligt punkt 6 gäller sekretess för uppgifter i register som förs enligt lagen om misstankeregister (1998:621). Register som förs av omfattas av punkt 9. Sekretessen enligt bestämmel- sen i 35 kap. 1 § första stycket gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. Pre- sumtionen är alltså att sekretess gäller. Behövs det några nya sekretessbestämmelser till skydd för PNR- information hos enheten för passagerarinformation? Arbetet vid enheten för passagerarinformation utgör en del av Polis- myndighetens verksamhet med att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott. Det är regeringens bedömning att sekretessbestämmelserna i 18 kap. 1 och 2 §§ samt 35 kap. 1 § första stycket punkt 4 OSL kommer att vara tillämpliga på PNR-information som behandlas vid enheten för passagerarinformation. De sekretessbestämmelser som redan gäller ger därmed ett tillfredsställande sekretesskydd beträffande såväl det all- männas intresse av att skydda den brottsbekämpande verksamheten som intresset av att skydda passagerares integritet och berörda företags kommersiella verksamhet. När det gäller integritetsintresset föreligger enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att såsom föreslagits av Datainspektionen införa en absolut sekretess för uppgifter hos enheten för passagerarinformation. Absolut sekretess bör användas återhållsamt och när det verkligen finns ett oundgängligt behov av det. Det omvända skaderekvisitet i 35 kap. 1 § med presumtion för sekretess ger enligt regeringens mening ett tillräckligt starkt skydd för uppgifterna. Regeringen instämmer därför i utredningens be- dömning att det inte finns behov av ändrad sekretessreglering för att skydda PNR-information hos enheten för passagerarinformation. har anfört att den befintliga sekretesslagstiftningen innebär att enheten för passagerarinformation i vissa fall kommer att vara skyldig att lämna ut PNR-information till och att bestämmelser i och polisdatalagen därmed kan komma i konflikt med lagförslaget eftersom inte är en behörig myn- dighet enligt den nya lagen. Av 6 kap. 5 § OSL framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna ut en uppgift som den förfogar över, om inte upp- giften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på en uppgift, inne- bär bestämmelsen i 6 kap. 5 § att en myndighet är skyldig att lämna ut uppgiften till en myndighet som begär det. De begränsningar som gäller enligt den nya lagen för behandling av PNR-information får emellertid till följd att en myndighet inte kan utnyttja uppgifterna i sin verksamhet i andra fall än vad som anges i lagens bestämmelser. Det innebär att sekretessbrytande regler i praktiken enbart torde bli aktuella att åberopa när en myndighet har rätt att ta del av uppgifterna för sådana ändamål (jfr prop. 1990/91:131 s. 24 f.). synpunkt medför därför ingen annan bedömning i fråga om behovet av ändrad sekretessreglering. Enligt 3 kap. 1 § OSL innebär sekretess ett förbud att röja en uppgift, vare sig det görs muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tyst- nadsplikten. anser att meddelarfrihet inte bör gälla inom enheten för passagerarinformation. Enligt förarbetena till sekretesslagen bör som grundprincip alltid gälla stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag ska göras från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruk- tion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Undan- tag från huvudregeln är framför allt aktuellt ifråga om sekretessregler utan skaderekvisit eller med omvänt skaderekvisit. Att undantag görs med hänsyn till allmänna intressen är ovanligt. De undantag som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen. Enligt regeringen bör något undantag från huvudregeln inte göras i detta fall. Behövs det några nya sekretessbestämmelser till skydd för PNR- information hos behöriga myndigheter? De behöriga myndigheterna kommer att få PNR-information från enheten för passagerarinformation efter enhetens eller någon annan medlemsstats förhandsbedömning eller undantagsvis direkt från en enhet i en annan medlemsstat. I samtliga fall sker detta för att de ska använda PNR- informationen i sin verksamhet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Uppgifter inom , , , och Försvarsmaktens verksamheter omfattas av bestämmelserna i . För PNR-informationen bör samma sekretess- bestämmelser gälla som för andra uppgifter som myndigheterna har eller hämtar in och använder i sin verksamhet, dvs. i huvudsak de bestämmel- ser som redogjorts för ovan. Dessa sekretessbestämmelser ger ett till- fredsställande skydd för PNR-informationen hos de behöriga myndig- heterna. Det saknas därför anledning att föreslå någon ny eller ändrad reglering i sekretesslagstiftningen till skydd för PNR-information hos de behöriga myndigheterna. När det gäller Försvarsmakten omfattas verksamheten inom Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) inte direkt av sekretess- regleringen enligt de ovan redovisade bestämmelserna i 18 kap. 1 och 2 §§ eller 35 kap. 1 § OSL. PNR-informationen hänför sig dock till sådan verksamhet som avses i de angivna bestämmelserna och sekretessen överförs därför till Försvarsmakten. Sekretessregleringen kommer där- med att vara tillämplig även hos Försvarsmakten efter att PNR- informationen har mottagits från enheten. Även övriga bestämmelser i som är tillämpliga på Försvarsmakten t.ex. 15 kap. 1 och 2 §§, 38 kap. 4 § och 21 kap. 5 §, innebär enligt regeringens mening att PNR- information som överförts till Försvarsmakten kommer att åtnjuta ett tillfredsställande sekretesskydd. 15.2Behövs det nya sekretessbrytande bestämmelser? Regeringens bedömning: Det behövs inte någon ny bestämmelse om sekretessgenombrott för att enheten för passagerarinformation ska kunna lämna ut PNR-information. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över Skälen för regeringens bedömning: PNR-direktivet medför att en- heten för passagerarinformation ska överföra PNR-information som om- fattas av sekretess till behöriga myndigheter, mottagare i andra medlems- stater och Europol. Under vissa begränsade förutsättningar ska enheten vidare få överföra PNR-information till tredjeland. I OSL finns flera bestämmelser som möjliggör utbyte av uppgifter mellan myndigheter trots den sekretess som annars gäller för uppgifterna. Flera bestämmelser av generell räckvidd finns i 10 kapitlet. Skaderekvisiten i bestämmelserna om sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamheten torde normalt inte vara uppfyllda vid uppgiftsutbytet enligt PNR-direktivet och därmed kräva tillämpning av någon sekretessbrytande bestämmelse. Däremot är sekretessen i 35 kap. 1 § OSL till skydd för i första hand uppgifter om berörda passagerares personliga förhållanden sådan att tillämpning av sekretessbrytande be- stämmelser krävs för att möjliggöra utbytet av PNR-information. När det gäller är utredningens uppfattning att det inte kommer att finnas någon sekretessgräns mellan enheten för passa- gerarinformation och övriga brottsbekämpande verk- samhet. Regeringen delar den uppfattningen. Någon sekretessbrytande bestämmelse krävs således inte gentemot såsom be- hörig myndighet utan enbart i förhållande till andra myndigheter, efter- som enhetens uppgiftslämnande till är en intern över- föring inom myndigheten som inte korsar någon sekretessgräns eller kräver stöd i sekretessbrytande bestämmelser. När det gäller Säkerhets- polisen som mottagande behörig myndighet framgår av 35 kap. 10 a § OSL att sekretessen enligt 35 kap. 1 § inte utgör något hinder för utlämnande. En central uppgift för enheten för passagerarinformation är informa- tionsförsörjning till myndigheter som bekämpar terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL om nödvändigt uppgiftslämnande för att myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet bör därför kunna tillämpas åtminstone vid utlämnande av träffar som enheten vid sin förhandsbedömning anser behöver granskas närmare av en behörig mottagare. Det är dock osäkert om 10 kap. 2 § räcker till för allt utlämnande till behöriga myndigheter. Bestämmelserna om överföring till behöriga mottagare i 4 kap. 1–9 §§ i den nya lagen innebär dock att enheten har en skyldighet att överföra den PNR-information som mottagaren behöver för sin verksamhet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Det innebär att det gentemot de svenska behöriga myndigheterna föreligger en sådan uppgiftsskyldighet som aktuali- serar en tillämpning av 10 kap. 28 § OSL. Den bryter sekretess oavsett vilken materiell sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i fråga. När det gäller utlämnade till utländska myndigheter bör sådant kunna ske med stöd av bestämmelsen i 8 kap. 3 § 1 OSL eftersom översändandet sker i enlighet med särskilda föreskrifter i lag eller förordning. Även beträffande behöriga mottagare i utlandet finns således förutsättningar att med stöd av OSL överföra PNR-information som omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL eller någon annan materiell sekretess- bestämmelse. Den samlade bedömningen är således att sekretess inte utgör något hinder för att enheten för passagerarinformation ska kunna lämna ut PNR-uppgifter i enlighet med de föreslagna bestämmelserna. Det finns inte skäl att tydliggöra detta genom någon upplysande bestämmelse i vare sig den nya lagen eller i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Ett sådant tydliggörande kan nämligen leda till osäkerhet om vad som gäller på andra områden som saknar motsvarande upplysningsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen förväntas få positiva konsekven- ser för arbetet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lag- föra terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Förslagen kommer att belasta lufttrafikföretagen arbets- och kost- nadsmässigt. Lufttrafikföretagens konkurrensförhållanden kommer inte att påverkas i någon större omfattning. Förslagen innebär kostnader för som är kopplade till inrättandet av en enhet för passagerarinformation och till drivandet av enheten. Kostnaderna bör rymmas inom ramen för föreslagna an- slag. Förslagen kan även innebära kostnader för behöriga myndigheter, tillsynsmyndigheten och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även dessa kostnader bör rymmas inom ramen för befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har framhållit att genomföran- det av direktivet och inrättandet av en enhet för passagerarinformation är förenat med stora kostnader. Förslagen kommer enligt även att medföra kostnader i myndighetens egenskap av behörig myndighet. anser att behöver mer resurser till inrättandet och drivandet av enheten. Hovrätten för Nedre anser att de höga krav som kommer att ställas på enheten för passagerarinformation innebär att det är svårt att tänka sig att verksamheten kan läggas till och rymmas inom utan att det krävs ytterligare resurser. Förvaltningsrätten i menar att förslagen kan innebära viss ökad belastning för domstolarna och att det är svårt att bedöma om det kan tas inom domstolarnas ekonomiska ramar. Datainspektionen konstaterar att den tillsyns- myndighet som ska utses kommer att få ytterligare arbetsuppgifter och därmed ökade kostnader för att övervaka behandlingen av PNR-uppgifter vid enheten för passagerarinformation och andra behöriga myndigheter. Skälen för regeringens bedömning För de behöriga myndigheter som använder PNR-uppgifter kommer den nya regleringen att innebära en mer effektiv användning av upp- gifterna och att ett större antal passagerare kan kontrolleras. Även för sådana behöriga myndigheter som inte har använt sig av PNR- uppgifter kommer tillgången till PNR-information att medföra effek- tivitetsvinster. Förslagen innebär en stor möjlighet till utbyte av PNR-information mellan medlemsstaterna. Särskilt för har olika initiativ till utökat samarbete inom EU och med de andra nordiska länderna visat sig ha en positiv effekt. Även ett utbyte av PNR-information mellan medlemsstaterna bör leda till en effektivare brottsbekämpning. Det nya systemets potential att tidigt hitta passagerare som kan miss- tänkas för inblandning i allvarlig brottslighet bör kunna medföra att fler sådana brott kan förhindras. En ökad risk för att kontrolleras av de behöriga myndigheterna i samband med en flygresa torde kunna ha en viss avskräckande effekt för en potentiell gärningsman och få denne att avstå från att t.ex. smuggla narkotika. Förslagen kan därför antas leda till en viss minskning av antalet begångna grova brott. De enskilda aktörer som främst berörs av förslagen är de lufttrafikföretag som åläggs att överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerar- information och att informera passagerarna om överföringen. Systemet med överföring av PNR-uppgifter kommer att beröra lufttrafikföretag som flyger till eller från någon av medlemsstaterna. Regleringen kommer att omfatta såväl svenska lufttrafikföretag som lufttrafikföretag från andra länder inom och utom EU som flyger till eller från . var det 240 lufttrafikföretag som utförde flygningar till eller från antingen i linjefart eller som charterflyg. Av dessa utförde 100 lufttrafikföretag fem eller färre sådana resor. För att inte i onödan belasta lufttrafikföretagen arbets- eller kostnads- mässigt ska lufttrafikföretagen enligt PNR-direktivet endast överföra sådana PNR-uppgifter som de samlar in av kommersiella och operativa skäl. Lufttrafikföretagen har förklarat att det främst är formen för över- föringarna som har betydelse för hur stora kostnader genomförandet av PNR-direktivet kommer att ha för dem. Kommissionen har därför tagit fram en förteckning över gemensamma protokoll och understödda data- format som ska användas vid överföringarna till de olika medlems- staternas enheter för passagerarinformation. Lufttrafikföretagen får uti- från förteckningen själva välja vilka protokoll och format som de vill använda vid överföringarna. Genom att använda standardformat kan kostnaderna för lufttrafikföretagen hållas nere. I den mån överföringar kommer att ske från mindre lufttrafikföretag som inte flyger i linjetrafik och som inte har den nödvändiga tekniska infrastrukturen för att använda de gemensamma protokollen och understödda formaten ska dessa, enligt kommissionens beslut, överföra sina uppgifter på något annat elek- troniskt sätt som ska överenskommas med varje medlemsstat. Detta gäller så länge överföringarna sker på ett säkert sätt. Även kostnaderna för sådana mindre aktörer kommer därmed att kunna begränsas. Införandet av det nya regelverket kommer att medföra omställnings- kostnader för lufttrafikföretagen. Bland annat kommer det att krävas investeringar i och för löpande drift av nya och ändrade tekniska och administrativa system och rutiner. Därutöver uppstår kostnader till följd av administrativt och juridiskt merarbete, främst i samband med upp- kopplingen mot enheterna för passagerarinformation. Kommissionen har i sin konsekvensanalys angett att kostnaden för att införa en möjlighet att överföra PNR-uppgifter från lufttrafikföretag till enheterna för passa- gerarinformation kommer att uppgå till per lufttrafik- företag. Den årliga kostnaden för överföringarna beräknades uppgå till per lufttrafikföretag. Därtill kommer extra resurser att krävas för att administrera och underhålla överföringssystemen och för att luft- trafikföretagen behöver vara tillgängliga för uppföljning. Det bör dock i sammanhanget påpekas att många lufttrafikföretag redan överför PNR- uppgifter till länder som kräver tillgång till sådana uppgifter. Det finns således redan internationellt standardiserad infrastruktur upparbetad kring dessa frågor. Lufttrafikföretagen har och kommer även enligt data- skyddsförordningen att ha en skyldighet att lämna viss information till sina passagerare. Informationsskyldigheten bör endast i försumbar om- fattning leda till ytterligare kostnader. De kostnader som överföringsskyldigheten innebär för lufttrafik- företagen bör huvudsakligen kunna överföras på kunderna. Det är således sannolikt att kostnaderna kommer att läggas till biljettpriset. Enligt kommissionens beräkningar kan överföringsskyldigheten som mest inne- bära att biljettpriserna höjs med per biljett, vilket får anses vara en försumbar del av kostnaden för en flygbiljett. Det är således osannolikt att efterfrågan på utrikes flygresor kommer att påver- kas av genomförandet av PNR-direktivet. Förslaget omfattar inte sådana mindre lufttrafikföretag som struktur- mässigt saknar elektroniska system för behandling av PNR-uppgifter. Det innebär att s.k. taxiflyg som utgångspunkt inte kommer att omfattas av överföringsskyldigheten enligt lagen. Någon möjlighet att därutöver, och utöver vad kommissionen gjort vid antagandet av de gemensamma protokollen och formaten, ta någon särskild hänsyn till mindre lufttrafik- företag föreligger inte. En utgångspunkt i det nya regelverket är att lufttrafikföretagen be- handlas lika och att som huvudregel alla flygningar till och från EU och mellan medlemsstaterna omfattas. Det innebär att konkurrensen mellan lufttrafikföretagen inte kommer att påverkas. Som har angetts undantas dock de allra minsta lufttrafikföretagen från förslaget. De företagen kan sägas få vissa konkurrensfördelar. De lufttrafikföretagen trafikerar emellertid inte de större flyglinjerna och konkurrerar därmed inte på samma marknad som övriga lufttrafikföretag. Med undantag av några enstaka linjer är konkurrensen från land- och sjötransporter obetydlig och bedöms inte påverkas av förslagen. Genomförandet av direktivet innebär att en enhet för passagerar- information ska byggas upp dit lufttrafikföretagen ska överföra sina PNR-uppgifter, där uppgifterna ska behandlas och från vilken vissa av uppgifterna ska vidareöverföras till bl.a. behöriga myndigheter. har påpekat är genomförandet av direk- tivet och inrättandet av en enhet för passagerarinformation förenat med kostnader. Arbetet med att införa en enhet för passagerarinformation och genomföra direktivets tekniska delar pågår parallellt med lagstiftnings- arbetet. Det är alltjämt mycket som är oklart kring projektets genom- förande och kostnader. Det är vidare oklart vilka långsiktiga effektivitetsvinster som kan bli följden av genomförandet av PNR- direktivet. När det gäller kostnader för uppbyggnad av enheten för passagerar- information, it-utveckling och utbildning är dessa beräknade att finan- sieras delvis av EU-medel från den inre säkerhetsfonden. övriga kostnader, bl.a. för fortsatt administration av enheten för passagerarinformation, bedömer regeringen till skillnad från att dessa bör kunna rymmas inom ramen för de av regeringen föreslagna ramarna för . Även de behöriga myndigheter som kommer få del av PNR- information kan komma att få ökade kostnader i form av administration av mottagandet av informationen. Även de frågor som ska ställas till enheten, i vissa fall efter beslut av åklagare, för att få tillgång till PNR- uppgifter t.ex. i pågående förundersökningar kommer att medföra viss administration. De analyser som ska göras av de mottagna uppgifterna kan också medföra kostnader. Mot detta får ställas den effektivitetsvinst som troligen blir resultatet av mottagandet av sådan PNR-information som kan vara av intresse för vidare granskning i den brottsbekämpande verksamheten.