prop · H503158 · 2018-03-20 00:00:00 — anser att det är motstridigt att det ställs krav att elevunderlaget ska vara tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt, som det inte ska ske en prövning av ägarnas ekonomiska långsiktighet. och kommuner, , och av- styrker förslaget, men kommenterar det inte särskilt. Coompanion av- styrker förslaget och anför att det kan leda till en ökad segregering i kooperativa förskolor, eftersom styrelse och föreståndare även behöver beakta föräldrars kompetens- och utbildningsnivå samt lämplighet att delta i eventuellt senare styrelsearbete. Organisationen anser vidare att förslaget står i strid med kooperativa principer genom att det ger rätt att överpröva de företrädare som medlemmarna demokratiskt utser på sin stämma. SPF Seniorerna avstyrker förslaget och anför att utdrag ur belastningsregistret utgör ett intrång i den personliga integriteten samt motverkar åter- anpassning till samhället för den som avtjänat sitt straff. Skälen för regeringens förslag och bedömning En ägar- och ledningsprövning bör införas Tillstånd att bedriva verksamhet enligt LSS får endast meddelas om sökanden, med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt, visat sig lämplig. Något liknande krav på personlig och ekonomisk lämplighet finns inte för tillståndspliktig verksamhet enligt skollagen (2010:800) eller SoL. Det innebär att Skolinspektionen, och kommunerna har begränsade möjligheter att avslå en ansökan om godkännande eller tillstånd eller ingripa i tillsynen på grund av exempelvis ekonomisk misskötsamhet eller brottslighet. Införandet av tillståndsplikt med ett krav på lämplighet för en viss verksamhet har ofta motiverats med att det rör sig om socialt ansvarsfulla uppgifter och att samhället har ett väsentligt intresse av att uppgifterna En särskild prövning av huvudmännens lämplighet inom skolväsendet har även föreslagits av i betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Enligt kommitténs mening kan en sådan prövning ytterligare garantera att huvudmannen och dennes företrädare har tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda utbildning av god kvalitet. En prövning av huvudmannens lämplighet är enligt kommittén viktig även med tanke på elevers och föräldrars förtroende för utbildningen vid en fristående skola och för utbildningssystemet i dess Införandet av en lämplighetsprövning i LSS motiverades även med att det förekommit ett inte obetydligt antal oseriösa företag bland dem som ansökt om tillstånd för att bedriva verksamhet (prop. 2012/13:1 utg.omr. Regeringen bedömer att införandet av krav på insikt och lämplighet inom övriga tillståndspliktiga verksamhetsområden inom välfärdssektorn kan motverka en liknande utveckling med etablering av oseriösa företag inom de områdena som inom LSS-området. välfärdssektorn riktas i stor utsträckning till grupper som befinner sig i utsatta positioner och på olika sätt befinner sig i en beroendesituation i förhållande till den som levererar tjänsten. Att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva skattefinansierad välfärdsverksamhet är dessutom viktigt för allmänhetens tilltro till sektorn som helhet. En ägar- och ledningsprövning medför att det blir tydligt vilka som företräder aktörerna och innebär en granskning av företrädarnas lämplighet och insikt. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en ägar- och ledningsprövning för all tillståndspliktig verksamhet inom och skolväsendet. Regeringen anser att det för den enskilde och för samhället är lika viktigt att de som har inflytande i verksamheten är lämpliga, oavsett om verksam- heten bedrivs i ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en ideell förening. Detsamma gäller för kraven på insikt i och ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. Stiftelser och ideella föreningar omfattas inte av samma krav på redovisning som andra organisationer och företag. Det finns därför, särskilt om granskningen av företrädare för t.ex. aktiebolag stärks, en risk för att kriminella aktörer skulle använda sig av sådana associationsformer för att kunna börja driva verksamhet på välfärdsområdet och få del av skattemedel. En sådan utveckling skulle riskera att påverka tilltron till verksamheterna på området, men också till de idéburna aktörer som verkar inom sektorn. Regeringen anser därför, till skillnad från och Coompanion, att kraven på lämplighet och insikt bör riktas mot personer som är verksamma i alla typer av associationsformer som bedriver verksamhet inom de aktuella områdena. Regeringen anser att det behöver utredas vidare om det finns skäl att, såsom och förespråkar, införa en ägar- och ledningsprövning inom hälso- och sjukvården. Utredningen och reda i vården ska därför bl.a. utreda behov och förutsättningar för, samt för- och nackdelar med att införa viss tillståndsprövning eller alternativ till sådan prövning inom hälso- och sjukvårdsområdet (dir. 2017:128). Utredaren ska exempelvis analysera förutsättningarna med utgångspunkt i den modell som och föreslår för SoL, LSS och skollagen. Uppdraget ska delredovisas och i övrigt redovisas . Med anledning av förslag om ett system med fasta tidsgränser för myndigheterna, inom vilken de ska besluta om tillstånd eller godkännande, vill regeringen framhålla följande. En ansökan om godkännande som enskild huvudman för bl.a. grundskola och gymnasie- skola ska ha kommit in till Skolinspektionen kalenderåret innan utbildningen ska starta, och beslut i ärendet ska om möjligt fattas före kalenderåret innan utbildningen ska starta (2 kap. 1 och 3 §§ skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 1 och 3 §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). På detta område finns således redan en tidsgräns. Regeringen har i propositionen Trygg och säker vård för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet bedömt att lagstadgade tidsfrister för IVO:s tillståndsprövning inte bör införas, eftersom det riskerar att leda till undanträngningseffekter. Det måste i första hand vara myndighetens uppgift att göra nödvändiga prioriteringar i sin verksamhet (prop. 2016/17:59 s. 15). Regeringen ser inte skäl att nu göra någon annan bedömning när det gäller behovet av tidsgränser för IVO:s tillstånds- prövning. Frågan om handläggningstiderna hos myndigheten behandlas närmare i avsnitt 4.1. Med anledning av vad och framför om prövning av aktörer och personer som redan genomgått en ägar- och ledningsprövning, bör följande förtydligande göras. Ett tillstånd att bedriva verksamhet inom avser en viss verksamhet och ett godkännande som enskild huvudman inom skolväsendet avser viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Vid prövningen av en ansökan om tillstånd eller godkännande måste därför bedömningen av om de nya kraven är uppfyllda göras i förhållande till den verksamhet som ansökan avser. Det innebär att en bedömning måste göras för varje verksamhet om företrädarna har tillräcklig insikt och är lämpliga att bedriva den verksamheten. Det är den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd eller godkännande som i varje enskilt fall ska göra en bedömning av om kraven för tillstånd eller godkännande kan anses uppfyllda. En myndighet kan också av olika anledningar välja att granska om kraven alltjämt är uppfyllda inom ramen för sin tillsyn. Regeringen anser därför inte att det är lämpligt att fastslå exakt vilken utredning som är befogad i varje given situation. I normalfallet bör dock den omständig- heten att en person redan varit föremål för ägar- och ledningsprövning tala för att handläggningen av ärendet blir enklare än i andra situationer, beroende på hur långt tillbaka i tiden den prövningen skett, och under förutsättning att det i tidigare utredningar inte framkommit omständigheter som talar emot personens lämplighet. Prövningen ska emellertid ske i förhållande till den aktuella verksamheten. Det är därför inte givet att en verksamhet ska beviljas tillstånd, även om de enskilda personerna var för sig tidigare varit föremål för ägar- och ledningsprövning. I enlighet med utredningens förslag bör Skolinspektionen, samt kommunerna pröva om sökanden har tillräcklig insikt i de gällande före- skrifter som krävs för att bedriva verksamheten samt i övrigt är lämplig i samband med en ansökan om godkännande eller tillstånd. För att samma grundläggande kvalifikationskrav ska gälla för etablering av tillstånds- pliktig verksamhet inom välfärdssektorn föreslår regeringen att identiska krav ska införas i skollagen, SoL och LSS. Kraven för att få bedriva tillståndspliktig verksamhet inom välfärdssektorn blir därmed utformade på ett likartat sätt. Ett krav på insikt är viktigt för att ge blivande tillståndshavare en högre beredskap för uppdraget, och därigenom ytterligare säkerställa att sökanden har goda förutsättningar att kunna erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Ett krav på lämplighet bidrar också till att oseriösa aktörer inte etablerar sig inom välfärdssektorn, vilket är viktigt för barns, elevers, brukares och samhällets förtroende för välfärdssektorn. Bland andra Kammarrätten i efterfrågar ett förtydligande av kravet på insikt. Regeringen anser att detta, utöver krav på kunskap om innehållet i den lagstiftning som reglerar den specifika verksamheten, även bör omfatta kunskap om bl.a. de arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som gäller för verksamheten. Vidare krävs att företrädarna kan visa att de har kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associations- formen, exempelvis reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554), för- kortad ÅRL, och aktiebolagslagen (2005:551), förkortad ABL. Av 2 kap. 5 § skollagen framgår att den enskilde ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Av förarbetena fram- går att begreppet är avsett att omfatta samtliga bestämmelser i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen eller fritidshemmet. Det anges även att detta krav, i enlighet med praxis på området, får anses innebära att t.ex. budget och elev- prognoser ska ge vid handen att verksamheten i praktiken har förut- sättningar att följa föreskrifterna (prop. 2009/10:165 s. 643). Även den befintliga regleringen i LSS och SoL ger viss möjlighet att pröva frågor som rör kunskap och erfarenhet om verksamheten. Inom ramen för den prövning som görs av en sökande enligt SoL prövas om verksamheten uppfyller krav på kvalitet och säkerhet. Enligt LSS görs en prövning av om sökanden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visat sig lämplig att bedriva verksamheten. Det som avses med omständigheter i övrigt är bl.a. kompetens, utbildning och erfarenhet av betydelse för verksamheten, kunskaper om de krav som ställs på verksamheten enligt gällande föreskrifter samt tillgång till kompetent administrativ och ekonomisk förvaltning (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 avsnitt 7.16.3). Syftet med förslaget om ägar- och ledningsprövning är att detta ska komplettera den nuvarande prövningen. Den befintliga regleringen i skollagen tar främst sikte på kunskaper om aktuella skolförfattningar. Det kan dock även finnas behov av att sökanden har kunskap om andra relevanta författningar, exempelvis arbetsrättslig lagstiftning och arbets- miljöföreskrifter. För att kunna kontrollera att sökanden har relevant insikt kan det vidare finnas ett behov av att kunna verifiera att sökanden har ekonomiska kunskaper, t.ex. om de associationsrättsliga kraven på att upprätta en kontrollbalansräkning eller relevanta krav som följer av ÅRL. Förslaget innebär vidare att det inte kommer att räcka att ha tillgång till kompetent administrativ och ekonomisk förvaltning, vilket gäller enligt LSS. Det kommer även att ställas vissa kompetenskrav på den enskilde sökanden. Bedömningen bör ske samlat för hela den berörda kretsen, dvs. kravet ska i ett aktiebolag vara uppfyllt av styrelsen, verkställande direktör (vd) och ägare tillsammans (se vidare nedan). När det gäller verksamhet som bedrivs av t.ex. ett kooperativ, som saknar ägare med väsentligt inflytande och vd eller annan med ett bestämmande inflytande över verksamheten, ska styrelsen tillsammans ha de kunskaper som krävs. Varje ledamot i en styrelse behöver alltså inte ha kunskapen, men kompetensen måste sammantaget finnas i den berörda kretsen. I ett handelsbolag ska kraven uppfyllas gemensamt av de bolagsmän som har ett väsentligt inflytande. Den krets som ska prövas I 2 kap. 5 § skollagen anges att den enskilde ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Hos vilken krets dessa 2017/18:158 förutsättningar ska finnas anges inte närmare. Även i SoL saknas ett tydligt angivande av vilken krets som ska prövas. Av förarbetena framgår dock att prövningen endast ska avse föreståndaren för verksamheten 1996/97:124 s. 186). I 23 § LSS finns en uppräkning av vilken krets som ska prövas i juridiska Denna består av den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, de styrelseledamöter och styrelse- suppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen, som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag. Enligt regeringens mening finns ett behov av att kretsen anges på ett likartat sätt i de olika lagarna. Prövningen bör omfatta vd eller annan som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med Om alla ägare skulle prövas så skulle alla som t.ex. äger aktier i ett börsbolag eller är medlemmar i ett kooperativ kunna bli föremål för prövning, vilket inte är avsikten. Kretsen bör därför avgränsas till ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. ägande kan struktureras på många olika sätt måste bedömningen av vem som har ett väsentligt inflytande göras samlat utifrån alla omständigheter i det enskilda fallet. Hur ägarförhållandena ser ut i övrigt kan påverka vilket inflytande som en delägare har över verksamheten. regel kan dock en ägare anses ha ett väsentligt inflytande i ett aktiebolag om ägaren representerar av det röstberättigade aktie- Om verksamheten bedrivs av en fysisk person ska han eller hon Föreningar och stiftelser har inga ägare varför prövningen där som utgångspunkt endast kommer att omfatta styrelsen. Med anledning av vad anför om prövning i flera ägarled vill regeringen förtydliga att om en ägare med väsentligt inflytande är en annan juridisk person, ska prövningen kunna omfatta även ledning och ägare hos denna. avgörande är vilket inflytande dessa personer kan anses ha över verksamheten, oavsett om det är direkt eller indirekt genom andra juridiska Med anledning av Coompanions och FSO:s synpunkter vill regeringen understryka att en ägar- och ledningsprövning inte är en överprövning av vilka företrädare som väljs på en stämma. Dessa personer är alltjämt företrädare för den juridiska personen. Den organisation som väljer att bedriva en viss verksamhet blir dock tvungen att uppfylla vissa krav. anförts ovan är det för den enskilde och för samhället lika viktigt att de som har inflytande i verksamheten är lämpliga, oavsett i vilken typ av organisation som verksamheten bedrivs. Bland annat för att förhindra att bulvanförhållanden uppstår bör pröv- ningen även omfatta andra än vd som har ett bestämmande inflytande över Regeringen vill dock förtydliga att det ska vara fråga om en ledande funktion på motsvarande nivå som en vd, exempelvis en förvaltare, eller någon som visserligen inte har en sådan formell ställning, men i praktiken utövar ett motsvarande inflytande. En anställd med arbets- ledande funktion, som exempelvis en rektor, ingår inte i prövningen, om det inte finns några omständigheter som talar för det. Vilka kompetenskrav och liknande som gäller för rektorer, föreståndare och verksamhets- ansvariga regleras i särskild ordning. En nackdel med att inte precisera kretsen tydligare är att det blir svårare för den som ansöker om ett tillstånd att veta vilken krets som kommer prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Motsvarande bestämmelser finns dock redan i LSS och i yrkestrafiklagen (2012:210) och har vad regeringen erfarit inte lett till några större tillämpningsproblem. Med hänsyn till att motsvarande krav redan finns i befintlig lagstiftning, och behovet av att kunna förhindra att oseriösa aktörer tar sig in på välfärds- området genom kringgående av uppställda krav, bedömer regeringen att fördelarna med kravet överväger nackdelarna. Även personer som har ett bestämmande inflytande över verksamheten bör därför ingå i den krets som prövas. Regeringen anser, till skillnad från Skolinspektionen, att det inte finns skäl att införa en särskild reglering i lagstiftningen om att det ankommer på sökanden att i samband med ansökan redovisa om det finns personer utanför den formella ägar- eller ledningskretsen som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det ankommer alltid på sökanden att lämna tillräckliga uppgifter för att en myndighet ska kunna pröva om kraven för att bevilja en ansökan är uppfyllda. Den personliga lämpligheten i övrigt Som en del i ägar- och ledningsprövningen ska en bedömning göras av företrädarnas lämplighet i övrigt. Eftersom syftet med prövningen är att förhindra att oseriösa aktörer verkar inom välfärdssektorn kan det räcka med att det finns brister i detta hänseende hos en person för att lämplig- hetskravet inte ska anses uppfyllt. Med anledning av Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i synpunkter beträffande tolkningen av kravet på lämplighet be- dömer regeringen att det finns skäl att förtydliga vilka faktorer som ska beaktas. Enligt regeringen bör viljan och förmågan att fullgöra skyldig- heterna mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas vid lämplighetsprövningen. Som exempel på om- ständigheter av det sist nämnda slaget kan nämnas att personen har haft en ledande ställning i ett bolag som är eller har varit försatt i konkurs. I den helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet som ska göras bör dock vägas in om någon ekonomisk misskötsamhet kan läggas personen till last. Regeringen anser i likhet med diakoni, FSO och SPF Seniorerna att den principiella utgångspunkten i ett rättssamhälle är att den som har avtjänat ett straff ska ha samma rätt som alla andra att verka i samhället, och att uppgifterna i belastningsregistret är integritetskänsliga. Uppgift- erna måste därför hanteras med försiktighet och endast lämnas ut om de kan ha relevans för prövningen. Mot bakgrund av att syftet med tillståndsmyndighetens prövning är att eftersträva seriösa ägare är det rimligt att brott av förmögenhetsrättslig karaktär beaktas vid prövningen. Det finns vidare ett generellt behov av att förhindra att kriminella söker sig till välfärdsverksamhet. Även t.ex. vålds- och sexualbrott bör därför kunna vägas in vid en prövning. Enbart den omständigheten att en person har dömts för ett brott ska dock inte per automatik innebära att lämplighetskravet inte anses uppfyllt, utan pröv- ningen måste göras utifrån den verksamhet som ska bedrivas och omständigheterna i det enskilda fallet. ska göra en samlad bedömning av alla omständigheter, såsom exempelvis hur långt tillbaka i tiden brottet begicks, brottets beskaffenhet och hur sökanden har uppträtt därefter. Om företrädarna har drivit en verksamhet vars godkännande eller tillstånd har återkallats, om verksamhet bedrivits olagligen eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i verksamheten, kan det också påverka bedömningen av företrädarnas lämplighet. Skolinspektionen har inte någon rätt att begära utdrag ur belast- ningsregistret. I ärenden om tillstånd och tillsyn enligt LSS och SoL har dock befogenhet att begära att få ut uppgifter ur belastningsregistret. I ärenden enligt LSS omfattar rättigheten den som myndigheten överväger att bevilja tillstånd för och den krets av personer som ska omfattas av lämp- lighetsprövningen. I ärenden om tillstånd enligt SoL omfattar rättigheten den som myndigheten överväger att ge tillstånd till, styrelseledamot, verk- ställande direktör eller firmatecknare, föreståndare för verksamheten samt delägare i det fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag som ärendet gäller. Eftersom tidigare brottslighet bör vägas in i lämplighetsprövningen finns det skäl att se över myndigheternas möjligheter att begära uppgifter ur belastningsregistret. Kravet på ekonomiska förutsättningar Även en aktörs ekonomiska förhållanden bör redovisas och beaktas vid tillståndsgivningen och vara föremål för tillsyn. Om en tillsynsmyndighet exempelvis konstaterar att det finns en risk att verksamheten kommer att gå i konkurs bör detta kunna vara ett skäl att ingripa mot verksamheten. Även om barn, elever eller brukare ännu inte påverkas på ett sätt som kan ge anledning att ingripa på andra grunder kan det finnas skäl att återkalla ett tillstånd så att verksamheten kan avvecklas på ett mer ordnat sätt än genom exempelvis en konkurs mitt under en termin. Ett krav bör därför införas på att aktören ska ha ekonomiska förutsättningar att följa föreskrifterna för verksamheten. Lagrådet anför att innebörden av kravet på ekonomiska förutsättningar bör utvecklas och förklaras. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att det avgörande bör vara hur ekonomin påverkar möjligheten att driva verksamheten i enlighet med de krav som ställs för den specifika verksamheten. Det är inte ovanligt att en verksamhet tillfälligt går med underskott, och ett underskott i sig innebär inte att kravet på ekonomiska förutsättningar inte är uppfyllt. De ekonomiska förutsättningarna att följa föreskrifterna för verksamheten kan också påverkas på andra sätt än genom underskott, t.ex. om ägarna gör så stora uttag att det inte kan anses finnas tillräckligt med kapital för att fortsätta bedriva verksamheten. Det kan således bli aktuellt att ingripa mot en aktör om ekonomin kraftigt försämras, t.ex. genom vikande elevunderlag eller att aktörens tillgångar minskar, på ett sådant sätt att det påverkar förutsättningarna att bedriva en verksamhet av godtagbar kvalitet enligt lagar och andra före- skrifter. Om en aktör, t.ex. genom en bankgaranti, kan visa att den har ekonomiska medel att hantera en kortvarig minskning av efterfrågan, eller genom en prognos kan visa att verksamheten på nytt kan drivas med överskott innan den ekonomiska situationen inverkar menligt på verksam- heten, bör det inte bli aktuellt med ingripande på den aktuella grunden. Om det är fråga om ett bolag som ingår i en koncern bör det även beaktas om ekonomin i koncernen som helhet påverkar aktörens ekonomiska förutsättningar. Till skillnad från , , , TCO och Vision anser regeringen, i likhet med utredningen, att det inte bör införas något särskilt krav på långsiktighet i verksamheten. Det krav på ekonomiska förutsättningar som regeringen föreslår syftar till att minska risken för plötsliga nedläggningar. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att införa krav som garanterar en fortsatt drift , som förespråkar. För att bedöma om de nya krav som föreslås är uppfyllda kan det bli aktuellt för myndigheterna att begära in ekonomisk information som potentiellt kan tänkas röra affärshemligheter. Det finns därför skäl för regeringen att skyndsamt se över behovet av sekretess i IVO:s och Skol- inspektionens tillståndsgivning och tillsyn. Frågan om ägar- och ledningsprövning för kommuner och landsting Flera remissinstanser, bl.a. , Företagarna, , , och Vårdföretagarna , anser att de krav som uppställs inom ramen för ägar- och ledningsprövningen i någon form även bör gälla offentliga utförare.