prop · H50378 · 2018-01-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:78 Vissa förslag om personlig assistans Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som innebär att tvåårsomprövningen av rätten till assistansersättning tas bort. ska vara skyldig att ompröva rätten till assistansersättning i den utsträckning som denna rätt har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. Det föreslås också ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Ändringarna innebär att personlig assistans ska kunna beviljas för 1. tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid), 2.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp (beredskap), och 3.tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken......... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade...................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Väntetid, beredskap och aktiviteter utanför hemmet.......... av väntetid och beredskap under ställningstagande om aktiviteter utanför Tvåårsomprövning av rätten till Överväganden och förslag .............................................................. 5.1Väntetid, beredskap och aktiviteter utanför hemmet bör ingå i personlig assistans för andra personliga 5.2Beräkning av ersättning för väntetid och tid för Omprövning av rätten till assistansersättning................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 7.1Konsekvenser för kvinnor, män, flickor och pojkar med personlig assistans .................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Konsekvenser för staten ................................................... 8.1Förslaget till lag om ändring i 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.................... Sammanfattning av promemorian .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 2.lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 51 kap. 1, 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 51 kap. 11 a §, av följande I detta kapitel finns bestämmelser om –rätten till assistansersättning i 2–6 §§, –förmånstiden i 7 och 8 §§, – beräkning av assistansersätt- – beräkning av assistansersätt- ning i 9–11 §§, ning i 9–11 a §§, –omprövning vid ändrade förhållanden i 12 och 13 §§, –utbetalning av assistansersättning i 14–19 §§, –återbetalning av assistansersättning i 20 §, –samverkan med kommunen i 21–23 §§, och –uppgiftsskyldighet i 24 §. ett särskilt angivet belopp per tim- ett särskilt angivet belopp per tim- Det eller de belopp som assi- Det eller de belopp som assi- stansersättning lämnas med ska för stansersättning lämnas med ska för belopp som beräknas med ledning belopp som beräknas med ledning av de uppskattade kostnaderna för av de uppskattade kostnaderna för att få assistans. att få assistans. den myndighet som regeringen be- stämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om scha- Om det finns särskilda skäl kan ersättning till en försäkrad efter ansökan lämnas med ett högre belopp än det schablonbelopp med vilket 1Senaste lydelse 2012:935. 2Senaste lydelse 2016:1288. assistansersättning ska lämnas till den försäkrade enligt vad som följer av första stycket. Ersättningen får dock inte överstiga schablonbeloppet Assistansersättning som betalas ut enligt 16 § andra stycket lämnas med skäligt belopp. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen 1. meddela ytterligare föreskrifter om schablonbelopp för assistansersättningen enligt 11 § första stycket, och 2. meddela föreskrifter om i vilken omfattning tid som avses i 9 a § andra stycket 1 och 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade berättigar till assistansersättning. Rätten till assistansersättning ska omprövas förflutit från senaste prövningen och vid väsentligt ändrade förhållanden. Lämnas assistansersättning till en försäkrad som har fyllt får omprövning ske endast vid väsentligt ändrade förhållanden. Rätten till assistansersättning ska omprövas i den utsträckning som denna rätt har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den äldre bestämmelsen i 51 kap. 12 § gäller fortfarande för omprövningsbeslut som har meddelats före ikraftträdandet. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs att 9 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse. Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Personlig assistans för andra personliga behov avser även 1.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid), 2.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp (beredskap), och 3.tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå. Den som har behov av mer än en personlig assistent , har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m., eller hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), har utretts. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 2017:39. Ärendet och dess beredning aviserade regeringen ett åtgärdspaket för den statliga assistansersättningen. Regeringen uttalade att den anser att ska upphöra med tvåårsomprövningar av rätten till assistansersättning samt att personlig assistans ska kunna beviljas för tid mellan insatser under dygnsvila och vid aktiviteter utanför hemmet. Åtgärdsförslagen föregicks av signaler till regeringen om en snabbt förändrad och oförutsägbar situation för många assistansberättigade. inkom med en skrivelse till regeringen där myndigheten meddelade att tillämpningen av Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2017 ref. 27 skulle få svåröverskådliga konsekvenser för stat, kommun och enskilda, då assistansersättning inte längre skulle kunna beviljas för väntetid, beredskap och tid mellan preciserade hjälpbehov i samband med aktiviteter utanför hemmet. beslutade ett rättsligt ställningstagande med anledning av domen (FKRS 2017:05). tillämpning av vissa tidigare domar fick också genomslag med början 2015. Rapporter som regeringen tog del av, bl.a. svar på ett uppdrag i regleringsbrevet , visade att två domar från medfört att färre personer har rätt till assistansersättning för det femte grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (HFD 2015 ref. 46 och HFD 2012 ref. 41). förtydligade tillämpningen utifrån dessa domar stegvis , vilket medförde en påverkan för enskilda med omfattande och ofta särskilt komplexa hjälpbehov. Utifrån delar av regeringens åtgärdspaket på assistansområdet har en arbetsgrupp vid utarbetat promemorian Vissa förslag om personlig assistans. I promemorian lämnas förslag till ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) som syftar till att en personlig assistent ska kunna finnas till hands för den som är assistansberättigad i väntan på att hjälpbehov uppstår. Vidare föreslås att bestämmelsen om tvåårsomprövning av assistansersättning i socialförsäkringsbalken ska tas bort. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2017/06849/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkt avser behovet av att förtydliga den föreslagna bestämmelsen i LSS. Eftersom regeringen ansluter sig till Lagrådets tolkning av bestämmelsens tillämpningsområde, har regeringen inte ändrat bestämmelsen. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.1. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagstiftningen om assistansersättning (numera i socialförsäkrings- balken) har på ett avgörande sätt förbättrat levnadsvillkoren för flickor, pojkar, kvinnor och män med omfattande funktionsnedsättningar. Lagarna har haft stor betydelse för ökat självbestämmande och möjlighet att leva ett självständigt liv samt bidragit till att livsförhållandena blivit mer jämlika för människor som har stort behov av stöd. Det är dock lagarna trädde i kraft och många av de problem som uppmärksammats inom assistansersättningen kvarstår och nya har tillkommit. Det har riktats kritik mot bl.a. praxis- och kostnadsutvecklingen på området. Det har vidare funnits anledning att se över hur LSS-insatserna utvecklats och förmår uppfylla syftet med Mot bakgrund av det beslutade regeringen att en särskild utredare ska se över delar av LSS och assistansersättningen, den Syftet är att få till stånd mer ändamålsenliga in- satser, att lagstiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet samt att skapa en långsiktigt hållbar ekono- misk utveckling av insatsen personlig assistans. har vägledande domar fått stor påverkan på tolkning och tillämpning av assistansersättningen. Det har bland annat inneburit att vissa behov som har tillgodosetts inom ramen för assistansersättning inte längre tillgodoses genom denna ersättning i samma utsträckning. tagande som beslutade utifrån Högsta förvaltnings- HFD 2017 ref. 27 har assistansersättningen i sig förändrats. assistansersättning inte längre beviljas för väntetid, beredskap och tid mellan insatser vid aktiviteter utanför hemmet (FKRS 2017:05). tillämpningen medför att det i praktiken blir svårt att genomföra personlig assistans på ett sådant sätt att den uppfyller sitt syfte att främja delaktighet, självbestämmande och möjlighet att leva som andra. senaste årens omfattande förändringar i tillämpningen på assistansområdet till följd av HFD-domar har medfört instabilitet och oro för enskilda assistansberättigade och deras närstående. inneburit ett snabbt växande ansvar för kommunerna. Väntetid, beredskap och aktiviteter utanför väntetid och beredskap under dygnsvila Av 9 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade framgår att personlig assistans kan beviljas för grundläggande hjälpbehov (personlig hygien, måltider, av- och påklädning, kommunika- finns ett behov av personlig assistans för grundläggande hjälpbehov, kan assistans också beviljas för andra Prop. 2017/18:78 personliga behov. Personlig assistans kan beviljas under dygnsvila, om den hjälp som behövs är av mycket privat karaktär och därför bör ges av någon som den försäkrade har valt och har förtroende för (prop. 1992/93:159 s. 64 och 70). Det handlar om situationer när det är angeläget att begränsa antalet personer som hjälper den försäkrade. Assistans under dygnsvila kan ges i form av aktiva insatser och tillsyn som grundläggande eller annat personligt behov. Enligt tillämpning fram till lämnas assistans under dygnsvila även i form av väntetid och beredskap. I myndighetens föreskrifter (FKFS 2016:4) om assistansersättning anges vad som avses med väntetid och beredskap. Bestämmelser om jour (nuvarande väntetid under dygnsvila) och beredskap fanns redan i ursprungliga föreskrifter när assistansersättningen infördes (RFFS 1993:24). Med dygnsvila avses en sammanhållen sömn , vilket vanligtvis infaller . I vägledning anges att om den försäkrade under sin dygnsvila behöver ha en assistent tillgänglig i väntan på att hjälpbehov uppstår – utan att det är fråga om tillsyn i form av grundläggande eller andra personliga behov – beviljas assistansersättning i form av väntetid . Det blir aktuellt i situationer då assistenten är tillgänglig i personens hem eller på annan plats där personen vistas under sin dygnsvila. När det totala behovet av assistansersättning beräknas omvandlas väntetiden till assistanstimmar. En timmes väntetid ersätts med ett belopp som motsvarar en fjärdedel av den ersättning som betalas ut för en assistanstimme (2 § andra stycket föreskrifterna [FKFS 2016:4]). För den som behöver ha en assistent tillgänglig i sitt hem i väntan på att behöva hjälp under en dygnsvila , så beräknas tiden till . Det motsvarar för väntetid . bedömning av väntetid är inte att likställa med jourbegreppet i den arbetsrättsliga lagstiftningen. När det är fråga om tillsyn (antingen som grundläggande eller andra personliga behov) så ska inte endast en fjärdedels tid beviljas i form av väntetid utan då beräknas tiden på vanligt sätt (vägledning om assistansersättning 2003:6 Version 19). Om assistenten i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att hjälpbehov uppstår, kan assistansersättning i form av beredskap beviljas . Det blir aktuellt i situationer då det räcker att assistenten befinner sig på en annan plats, t.ex. om behovet av hjälp förekommer med låg frekvens och personen kan larma själv och vänta på att få hjälpen (vägledning om assistansersättning 2003:6 Version 19). När det totala behovet av assistansersättning beräknas ska beredskapen omvandlas till assistanstimmar. för beredskap ersätts med ett belopp som motsvarar en sjundedel av den ersättning som betalas ut för en assistanstimme (2 § fjärde stycket föreskrifterna [FKFS 2016:4]). 2017/18:78 4.1.2 har beslutat ett numera upphävt rättsligt ställningstagande om att assistansersättning vid aktiviteter utanför den plats där den försäkrade regelbundet vistas (vanligen hemmet) kan beviljas för hela aktiviteten inklusive tid mellan preciserade hjälpbehov (grundläggande och andra personliga behov), om det annars inte skulle vara möjligt för den försäkrade att utöva aktiviteten (FKRS 2012:05). Ställningstagandet tillämpades av fram till då myndigheten beslutade sitt nya rättsliga ställningstagande (FKRS 2017:05), med anledning av Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2017 ref. 27. ställningstagande handlar om sådana aktiviteter som ofta innefattar mellan preciserade hjälpbehov, såsom besök på bio, teater eller konsert och sammanträden. Enligt ställningstagandet kan ersättning inte regelmässigt beviljas för hela den tid som en aktivitet pågår, om den försäkrade inte har ett sådant behov av tillsyn under aktiviteten som ger rätt till assistansersättning i form av grundläggande eller andra personliga behov. Ersättning bör däremot enligt samma ställningstagande beviljas för hela aktiviteten utanför hemmet eller annan plats där den försäkrade regelbundet vistas om det annars inte skulle vara möjligt för den försäkrade att utöva aktiviteten. Ställningstagandet utgår från lagstiftarens intentioner att enskilda med funktionsnedsättningar ska kunna vara delaktiga i samhällslivet och ha möjlighet att leva som andra i motsvarande ålder (prop. 1992/93:159 s. 64 och socialutskottets betänkande 1992/93:SoU19 Stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 8). För att ersättning ska kunna beviljas även under en aktivitet då inte några preciserade hjälpbehov finns bör det krävas att den personliga assistenten är närvarande under hela aktiviteten på grund av att hjälpbehov, som inte tillgodoses av annan, kan förväntas uppstå under aktiviteten. Detta är ett undantag från huvudregeln som annars gäller, nämligen att ersättning inte lämnas för tid mellan preciserade hjälpbehov. I vägledning om assistansersättning 2003:6 Version 19 uttalas att beräkning av dubbel assistans i normalfallet endast avser de moment där den dubbla assistansen behövs. Momenten däremellan ingår som regel inte i beräkningen av den dubbla assistansen. Det är således huvudsakligen endast tiden för den andra assistentens faktiska insatser som beaktas. Undantag kan göras vid allvarliga hälsorisker. 4.1.3Tvåårsomprövning av rätten till assistansersättning Enligt 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken (SFB) ska rätten till assistansersättning omprövas har förflutit från senaste prövningen och vid väsentligt ändrade förhållanden. Ett beslut om assistansersättning ska gälla oförändrat , om förhållandena inte ändras väsentligt . Avsikten är att den försäkrade ska ha möjlighet att förutse sin ekonomiska situation (jfr prop. s. 197). Även om en förändrad rättspraxis skulle påverka rätten till Prop. 2017/18:78 assistansersättning har den försäkrade därför ändå rätt att ha kvar sin assistansersättning fram till nästa omprövning. Vid en omprövning sedan förflutit tar ställning till om det sedan föregående prövning tillkommit författningar, rättspraxis eller annan normering som påverkar rätten till assistansersättning. Av 51 kap. 12 § andra stycket SFB framgår att tvåårsomprövningar inte ska genomföras för assistansberättigade som har fyllt . När möjligheten att få behålla assistansen infördes framhölls att äldre personer med svåra funktionsnedsättningar ska känna trygghet i att få behålla stödet. Det ansågs därför inte vara motiverat med återkommande omprövningar i dessa fall (prop. 2000/01:5 s. 14). Enligt 51 kap. 12 § SFB ska omprövning också göras på grund av väsentligt ändrade förhållanden. Ändrade förhållanden är enligt tillämpning förhållanden hos den enskilde eller i omgivningen som har ändrats sedan tidigare beslut och som påverkar rätten till eller storleken på assistansersättningen (jfr 110 kap. 46 § SFB). Väsentligt ändrade förhållanden kan t.ex. vara att den enskildes hjälpbehov tillgodoses genom annat samhällsstöd, att den enskilde har ett annat boende eller att hälsotillståndet är förändrat. Ändrad praxis utgör inte väsentligt ändrade förhållanden enligt nuvarande tillämpning. Det ska vara faktiska förhållanden som har ändrats. Om bedömer att förhållandena har ändrats väsentligt ska rätten till assistansersättning enligt 51 kap. 12 § SFB omprövas utifrån de författningar, den rättspraxis och den normering som tillkommit sedan det tidigare beslutet (vägledning om assistansersättning 2003:6 Version 19). 5 Överväganden och förslag 5.1Väntetid, beredskap och aktiviteter utanför hemmet bör ingå i personlig assistans för andra personliga behov Regeringens förslag: Personlig assistans för andra personliga behov ska även avse 1.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid), 2.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp (beredskap), och 3.tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens Promemorians lagförslag är dock något annorlunda formulerat vad gäller personlig assistans i samband med en aktivitet utanför Till skillnad från vad regeringen uttalar i denna proposition görs i promemorian bedömningen att resor till och från en aktivitet inte omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslaget i sak eller har inga invändningar mot förslaget i sak, däribland , , Kommuner och Landsting (SKL) och Kammarrätten i . emellertid förslagets långtgående preciseringar att förutsättningarna för en individuell behovsbedömning försvinner. att förslaget genom preciseringarna avviker från lagens utformning i anser att det bör framgå av lagtexten att andra personliga behov än sådana som omfattas av förslaget fortfarande måste SKL och kommun efterlyser en övergångs- bestämmelse så att kommunerna kan kompenseras för sina ökade kostnader för väntetid och beredskap SKL och kommun anser även att kommunerna bör kompenseras för kostnadsökningar inom personlig assistans till följd av hårdare tillämpning . Funktionsrätt och Stiftarna av Independent Living i (STIL) befarar att formuleringen ”utanför den plats där den enskilde regelbundet vistas" i promemorians lagförslag kan äventyra rätten till personlig assistans i samband med arbete och studier. – KFO noterar att uttrycket kan få en vidare betydelse än vad som är tänkt och att det bör förtydligas att det är fråga om det ställe där människor bor, dvs. STIL anser vidare att rekvisitet ”inte tillgodoses av annan” i samma bestämmelse bör utgå. Flera remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , STIL, KFO, och , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) framhåller att resor till och från en aktivitet bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen. KFO, Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA), och Vårdföretagarna anmärker att förslaget även bör omfatta personlig assistans i hemmet. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , STIL och FUB efterlyser även förslag och förtydliganden vad gäller dubbel assistans. Skälen för regeringens förslag: () meddelade en dom om rätten till personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), HFD 2017 ref. 27. I domen uttalar HFD att inte alla personliga behov ger rätt till personlig assistans enligt bestämmelsen i 9 a § andra Det särskilda stöd som den funktionshindrade behöver ska också i någon mening vara kvalificerat för att grunda en rätt till personlig assistans enligt bestämmelsen. Detta krav får enligt HFD anses innefatta att den personliga assistentens insats ska ha en direkt och konkret koppling till ett individuellt behov av hjälp i det dagliga livet. Med anledning av domen har inkommit med en skrivelse till som beskriver hur myndighetens tillämpning av lagstiftningen påverkas av den nya rättspraxisen och vilka konsekvenser som myndigheten ser uppstå för enskilda. Myndighetens bedömning är att assistansersättning kan beviljas för väntetid, beredskap och för tid mellan preciserade hjälpbehov i samband med aktiviteter utanför hemmet. I praktiken följer många kommuner ställningstaganden om assistansersättning vid tillämpning av bestämmelserna om personlig assistans i LSS.