prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i straffbestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804) och i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Förslaget innebär att straffet skärps för allvarliga brott. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst . Som allvarliga brott ska sådana gärningar betraktas som innebär eller kan innebära en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, som innebär eller kan innebära ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra t.ex. ett livsmedel eller foder försvåras. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar ska kunna straffas med fängelse. Det föreslås också att sanktionsavgifter ska ersätta straff när det gäller vissa mindre allvarliga överträdelser av administrativ karaktär. En avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Kontrollmyndigheterna ska besluta om avgifterna. Sanktionsavgifterna ska uppgå till och högst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2017/18:165 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Ärendet ............................................................och dess beredning .............överväganden om sanktioner i livsmedelskedjan Lagen om foder och animaliska biprodukter Förordningen om foder och animaliska biprodukter Bestämmelser om märkning och andra krav för att släppa ut foder och livsmedel Regler om offentlig kontroll Straff och ............................................................sanktionsavgifter Utgångspunkter för val av sanktion Det finns ett behov av ändrade sanktioner Fängelse för allvarliga överträdelser Nya straffbestämmelser med fängelse i straffskalan Allvarliga brott kan straffas med fängelse i högst två brott undantas inte från de nya Konsekvenser av att fängelse införs i straffskalan Sanktionsavgifter ska införas för mindre allvarliga Närmare om vilka överträdelser som ska kunna leda Bemyndigande för regeringen att meddela Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt ansvar Sanktionsavgifterna bör differentieras............ Förhöjd avgift i vissa fall................................ Befrielse från skyldigheten att betala en Förfarandet och utdömandet av sanktionsavgifter........... Tillfälle att yttra sig innan ett beslut om Behövs en regel om delgivning?..................... Tidpunkt för verkställbarhet av beslut och betalning av sanktionsavgift ........................... Verkställighet får ske enligt utsökningsbalken när ett beslut om sanktionsavgift har fått laga kraft ................... Överklagande av beslut om Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för det allmänna ....................................... Konsekvenser för enskilda och näringsidkare ................. Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen ............... 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter .................................... Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5) .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2017/18:165 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804), 2.lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. 2.1Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) dels att 29–31 och 33 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 29 § ska sättas närmast före 28 a §, dels att det ska införas sju nya paragrafer, 28 a och 30 a–f §§, och närmast före 30 a § en ny rubrik av följande lydelse. Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.producerar, bearbetar, distribuerar eller på något annat sätt handhar livsmedel, eller märker, marknadsför eller presenterar livsmedel, på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors liv eller hälsa, 2.inte vidtar åtgärder i samband med produktion, bearbetning, distribution eller annat handhavande av livsmedel, och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa, 3.brister när det gäller att märka, marknadsföra eller presentera livsmedel och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa, 4.i större omfattning märker, marknadsför eller presenterar ett livsmedel på ett sätt som är eller kan vara vilseledande, eller 5. brister när det gäller åtgärder för identifiering och därigenom på ett omfattande eller annars särskilt allvarligt sätt orsakar att möjlig- heten att spåra ett livsmedel försvåras eller kan komma att Till böter döms den som Till böter döms den som, om uppsåt eller av oaktsamhet gärningen inte ska leda till ansvar enligt 28 a §, med uppsåt eller av 1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 6, 7, 8 eller 9 §, 2.bryter mot 10 § första stycket, eller 3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 § första stycket 1. Till böter döms även den som Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG- eller förbud som finns i de EU- bestämmelser som kompletteras av bestämmelser som kompletteras av Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om I ringa fall ska det inte dömas Om en sådan gärning som avses i 29 § är att anse som ringa, döms inte till ansvar. Till ansvar enligt 29 § döms inte, om gärningen är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Om en gärning är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling ska det inte dömas till ansvar enligt 28 a eller 29 §. Det ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Det ska inte dömas till ansvar enligt 29 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 30 a §. Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som 1.påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering har gjorts, eller 2.brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till och högst . När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte är uppsåtlig eller oaktsam. Någon sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid prövningen av denna fråga ska det särskilt beaktas 1. om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, 2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat förutse eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller 3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen. Beslut av en nämnd enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen får överklagas hos . prövar frågor om sanktionsavgifter. Innan kontrollmyndigheten beslutar om avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Om så inte har skett från det att överträdelsen skedde får någon sanktionsavgift inte beslutas. Det ska inte beslutas om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet har fått laga kraft. Beslut av en nämnd enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen får överklagas hos . En nämnds beslut om sanktionsavgift överklagas dock till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. En myndighet får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. En myndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. Detta gäller dock inte beslut om sanktionsavgift. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. 2017/18:165 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter dels att 29–31 och 33 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 29 § ska sättas närmast före 28 a §, dels att det ska införas sju nya paragrafer, 28 a och 30 a–f §§, och närmast före 30 a § en ny rubrik av följande lydelse. Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt 1. producerar, bearbetar, distri- buerar eller på något annat sätt handhar, eller märker, marknads- för eller presenterar, foder eller fodertillsatser, eller utfodrar djur med foder, på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors eller djurs liv eller 2. samlar in, bearbetar eller på animaliska biprodukter eller därav framställda produkter på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors eller djurs liv 3. inte vidtar åtgärder band med produktion, bearbet- animaliska biprodukter eller därav framställda produkter och därigenom föranleder att ett foder, en animalisk biprodukt eller en därav framställd produkt utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, 4. brister när det gäller att Prop. 2017/18:165 märka, marknadsföra, eller pre- sentera ett foder eller en fodertillsats och därigenom föranleder att ett foder eller en fodertillsats utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, 5.i större omfattning märker, marknadsför eller presenterar ett foder eller en fodertillsats på ett sätt som är eller kan vara vilseledande, eller 6.brister när det gäller åtgärder för identifiering och därigenom på ett omfattande eller annars särskilt allvarligt sätt orsakar att möjligheten att spåra ett foder, en fodertillsats, en animalisk biprodukt eller därav framställda produkter försvåras eller kan komma att försvåras. Till böter döms den som med Till böter döms den som, om uppsåt eller av oaktsamhet gärningen inte ska leda till ansvar enligt 28 a §, med uppsåt eller av 1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 9 eller 11 §, 2.bryter mot 8 §, eller 3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 21 § första stycket 1. Till böter döms även den som Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG- eller förbud som finns i de EU- bestämmelser som kompletteras av bestämmelser som kompletteras av Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Om en gärning som avses i 29 § är att anse som ringa, döms inte till ansvar. 1 Senaste lydelse 2011:410. 2017/18:165 Till ansvar enligt 29 § döms inte, om gärningen är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Om en gärning är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling ska det inte dömas till ansvar enligt 28 a eller 29 §. Det ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Det ska inte dömas till ansvar enligt 29 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 30 a §. Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som 1. påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering har gjorts, eller 2. brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till och högst . När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte är uppsåtlig eller oaktsam. Någon sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid prövningen av denna fråga ska det 1.om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, 2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat förutse eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller 3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen. prövar frågor om sanktionsavgifter. Innan kontrollmyndigheten beslutar om avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Om så inte har skett från det att överträdelsen skedde får någon sanktionsavgift inte beslutas. Det ska inte beslutas om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet har fått laga kraft. Beslut av en nämnd Beslut av en nämnd enligt denna lag, enligt de enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de med stöd av lagen eller enligt de teras av lagen får överklagas hos teras av lagen får överklagas hos En nämnds beslut om till allmän förvaltningsdomstol. överklagande till kammarrätten. En myndighet får bestämma att En myndighet får bestämma att dess beslut skall gälla dess beslut ska gälla även om det överklagas. även om det överklagas. gäller dock inte beslut om sank- 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. 2 Senaste lydelse 2011:410. Ärendet och dess beredning Statsrådet gav i uppdrag åt expeditions- och rättschefen att se över vissa frågor om straffskalan och sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Uppdraget redovisades till och har efter några mindre omarbetningar publicerats i departementspromemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5). I promemorian föreslås lagändringar när det gäller sanktionsbestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804), lagen om foder och animaliska biprodukter (2006:805) och djurskyddslagen (1988:534). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (N2017/01869/RS). I detta ärende behandlar regeringen promemorians förslag när det gäller ändringar i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 8.4 och 8.7.6 samt i författningskommentaren. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts. överväganden om sanktioner i Straffskalan för brott mot den nu upphävda livsmedelslagen (1971:511) och lagen (1985:295) om foder innehöll böter eller fängelse i högst . För allvarliga brott mot livsmedelslagen var straffmaximum fängelse två I samband med att nu gällande livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter infördes togs fängelse bort ur straffskalorna. Det innebär att de sanktionsmöjligheter som står till buds för överträdelser av dessa regelverk är straffbestämmelser med böter i straffskalorna och en möjlighet att förena förelägganden och förbud med vite. Ändringen i straffskalorna gjordes med hänvisning till Högsta domstolens dom i NJA 2005 s. 33. I domen konstaterade dom- stolen att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut så kallade blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som därigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i myndigheternas eller Straffbestämmelserna i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter är, precis som i de numera upphävda lagarna, konstruerade som sådana blankettstraffbud som I motiven till de nya lagarna (prop. 2005/06:128) 2017/18:165 anfördes bl.a. att bötesstraff är tillräckligt för merparten av de straffbelagda överträdelserna av förpliktelserna eller handlingsreglerna som regleras av myndigheterna, men att det inte kan uteslutas att det finns gärningar för vilka fängelse i stället bör komma i fråga. Det konstaterades dock att det krävdes en omfattande genomgång och analys för att särskilja dessa från de gärningar som endast kan motivera böter samt att det inom ramen för det lagstiftningsärendet saknades underlag för en sådan gradering av straffskalan. Vidare ansågs att det, eftersom bestämmelserna i gäller med direkt verkan i landet, var nödvändigt att genomföra de förslag som då tagits fram och att det därför inte var möjligt att avvakta resultatet av en sådan genomgång av straffbestämmelserna som skulle kunna ge det underlag som krävs för en gradering av straffskalan. Tills vidare skulle därför straffskalan stanna vid böter. Det konstaterades också att det fanns behov av en mer genomgripande översyn av de aktuella straffbestämmelserna, bl.a. för att identifiera de förfaranden som eventuellt bör föranleda strängare påföljd än böter. Ändringen i straffskalorna i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter var alltså inte en följd av en ändrad syn på överträdelser mot de här aktuella regelverken. Frågan om införande av sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter har varit föremål för utredning. I betänkande Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) konstaterades att det nuvarande sanktionssystemet i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter och djurskyddslagen inte fungerade väl. Som skäl för detta anfördes bl.a. den låga prioriteten hos och , att lika fall behandlades olika vid åtalsprövning och att de fall som ledde till åtal inte sällan bedömdes som ringa av domstolarna och därför inte föranledde något ansvar. Straffsanktionen upplevdes bl.a. därför som vare sig effektiv eller avskräckande. Utredningen föreslog mot den bakgrunden att sanktionsavgifter för mindre allvarliga överträdelser borde införas i livsmedelslagen, lagen om animaliska biprodukter och djurskyddslagen. Förslaget ledde dock inte till några lagstiftningsåtgärder. I betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) föreslogs en fullständig sanktionsväxling från straff till sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. När det gällde livsmedel, foder och animaliska biprodukter konstaterades att livsmedel och foder hanteras av ett mycket stort antal företag och personer. Det anfördes att regelverken är mycket omfattande, att komplexiteten är stor och att det, trots att det på goda grunder kan antas att det begås mängder med överträdelser mot regleringarna, bara är en mycket liten andel av överträdelserna som lagförs. Den dåvarande användningen av straff framstod mot den bakgrunden inte som en effektiv metod för att upprätthålla regelverken på livsmedels- och foderområdena. Enligt betänkandet fanns det därför anledning att överväga om sanktionsavgifter skulle vara en lämpligare sanktion än straff på livsmedels- och foderområdena. Utredningens uppdrag var inte att titta på om det fanns skäl att ändra straffskalorna, utan utredningen hade att förhålla sig till rådande förhållanden och att föreslå lämpliga åtgärder utifrån det. Betänkandet innehöll inte några konkreta lagförslag Prop. 2017/18:165 på områdena. Reglerna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter har skiftande innehåll och syfte. Det finns t.ex. regler om att livsmedel eller foder som släpps ut på marknaden måste vara säkra och märkta på ett tydligt sätt. Sådana regler tar direkt sikte på att förhindra farliga eller skadliga beteenden och överträdelser mot reglerna kan få långtgående konsekvenser. Det finns också regler av rent administrativ karaktär, såsom krav på dokumentation i olika avseenden, mot vilka överträdelser inte kan sägas ha någon omedelbar negativ följd men som är viktiga för att kontrollen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Däremellan finns en mängd bestämmelser där överträdelser kan få mer eller mindre allvarliga konsekvenser. Både livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är utformade som ramlagar. Lagarna kompletterar de EU-förordningar som finns på områdena. En stor del av det materiella regelverket på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns i dessa EU- förordningar, men det finns också många föreskrifter på myndighetsnivå. Regeringen har i tillkännagivanden angett vilka EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. ställer krav på att medlemsstaterna har sanktioner för att säkerställa syftet med reglerna och det krävs att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande. Syftet med livsmedelslagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel (1 §). Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel (3 §). Vad detta innebär definieras i artikel 3.16 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- Livsmedelslagen är inte tillämplig på primärproduktion för användning inom privathushåll eller enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll (4 §). Vad som är ett livsmedel framgår i artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002. Därtill jämställs med livsmedel enligt den svenska livsmedelslagen vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken fram till att vatten ska omfattas av begreppet enligt artikeln, samt snus och tuggtobak (3 §). I lagen finns ett flertal bemyndiganden. Bl.a. får regeringen eller den