prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — vägledning för konsekvensutredning vid regelgivning understryker att konsekvensutredningarna syftar till att dels få en uppfattning om vad förslag kommer att kosta, dels se till att resultat kan åstadkommas med så små negativa bieffekter som möjligt. Av vägledningen framgår att konsekvensutredningen också kan vara ett stöd för att identifiera vilka som kan komma att beröras av förslaget. En konsekvensutredning kan dessutom vara en utgångspunkt för senare utvärdering av resultatet av förslaget.10 har också i tidigare granskningar belyst behovet av konsekvensanalyser och annat underlag inför regeringens beslutsfattande och förslag till . Bland annat har noterat att avsaknaden av kunskapsunderlag medfört risker för att projekt efter hand blir dyrare än planerat och för att genomförandet av politiken inom andra politikområden blir lidande.11 I andra granskningar har noterat att en bristande rapportering från regeringens sida kan medföra att inte får tillräckligt bra 9Se bland annat Adelle och (2012) samt Europeiska kommissionen (2017a). 10Ekonomistyrningsverket (2015). 11Riksrevisionen (2012). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beslutsunderlag12 samt rekommenderat att regeringens beslutsunderlag inför nya eller förändrade aktiviteter bör innehålla en bedömning av förväntade effekter.13 har också riktat kritik mot den sakliga grunden för kommittéernas resonemang och slutsatser i form av data, analys och dokumentation. Bland annat noterade att beräkningar och andra grunder för bedömningar avseende kostnader och andra konsekvenser ofta saknades i betänkandena.14 2.2Vilka krav kan ställas på beredning och redovisning av konsekvensanalyser i propositionsarbetet? De krav som kan ställas på regeringen vid beredning av beslut tar sin utgångspunkt i regeringsformen och budgetlagen. Enligt regeringsformens så kallade beredningskrav ska regeringen vid beredning av regeringsärenden inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden från kommuner ska inhämtas i den omfattning som behövs. Även sammanslutningar och enskilda ska ges möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs.15 Budgetlagen anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.16 utskott har uttalat sig om tolkningen av dessa bestämmelser avseende regeringens beredning och redovisning av konsekvensanalyser. Bland annat har betonat vikten av att lagförslag är väl övervägda, att konsekvenserna är överblickbara och att beredningsunderlaget är omsorgsfullt dokumenterat,17 och justitieutskottet har uttalat att förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade konsekvensanalyser. I ett yttrande betonade även finansutskottet vikten av konsekvensanalyser men menade att kraven på dessa inte kan anges generellt .18 Regeringen har i kommittéförordningen (1998:1474) angett bestämmelser om vilka konsekvensanalyser som ska ingå i de beredningsunderlag som tas fram av särskilda utredare och kommittéer. Bestämmelserna i förordningen är inte bindande för regeringens och interna framtagande av beredningsunderlag, till exempel i promemorior i departementsserien. 12Riksrevisionen (2014). 13Riksrevisionen (2007). 14Riksrevisionen (2004). 157 kap. 2 § regeringsformen. 161 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 17Bland annat bet. 1990/91:KU7, bet. 2009/10:KU10 och bet. 2013/14:KU10. 1996/97:JuU14. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T dock enligt ses som en kvalitetsnorm som även kan tillämpas på beredningsunderlag framtagna i . Enligt förordningen ska konsekvenser av presenterade förslag för kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda beräknas och redovisas. Även samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska det anges i betänkandet. Eventuella konsekvenser för vissa sakfrågor ska också redovisas. •brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet •sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet •små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags •jämställdheten mellan kvinnor och män •möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Därtill kan regeringen i utredningsuppdraget ange närmare vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.19 Kraven i dessa bestämmelser innebär att konsekvensutredningen bland annat ska beskriva problemet och vad man vill uppnå, vilka alternativa lösningar det finns för det man vill uppnå, vilka som berörs av regleringen, vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen. Därtill ska redovisas om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Ytterligare krav ställs på konsekvensredovisning i fall när regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Bestämmelserna i kommittéförordningen förklaras och operationaliseras i , som innehåller information till och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. I handboken betonas vikten av att konsekvenser identifieras, beräknas och ställs samman fortlöpande under utredningsarbetets gång. 19 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utrymme ges åt bedömning av ekonomiska konsekvenser, där kommittéförordningens bestämmelser förtydligas bland annat genom följande: •Ekonomiska kalkyler måste göras så att de täcker . Det är inte tillräckligt att studera konsekvenserna enbart på kort sikt. •Förändringar inom ett område påverkar ofta förutsättningarna inom andra områden. I kalkylerna måste därför även sådana dynamiska effekter identifieras och beräknas. •Beräkningarna ska vara fullständiga, det vill säga omfatta både staten, kommuner, landsting, företag och enskilda. Nya eller ändrade regler får inte leda till att samhällets resurser tas i anspråk i ökad utsträckning på ett sätt som inte varit förutsatt. I en fullständig redovisning ingår som regel även kostnader för information, utbildning och andra åtgärder för genomförande liksom administration. Vidare redovisas riktlinjer rörande hanteringen av bland annat investeringar, ränteeffekter och jämförbara prislägen i långsiktiga kalkyler. På flera ställen återkommer skriften till hur osäkerheter hanteras. Känslighetsanalyser samt tydligaste möjliga redovisning av resonemang och källmaterial förordas som metoder för att hantera osäkerheter. För analys och redovisning hänvisar handboken särskilt till publikationer Samhällsekonomisk metod för bättre beslutsunderlag (1988), Bättre beslutsunderlag i den offentliga sektorn. En presentationsmodell (1996) samt Konsekvensutredningar. En skrift om vad en statlig myndighet bör göra innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter och allmänna råd (1996). Slutligen återger handboken riktlinjer för analyser av konsekvenser inom de områden som anges i 15 § kommittéförordningen. Analyser rörande offentliga åtagandet och personlig integritet tas också upp.20 2.2.3Riktlinjer och stödmaterial för beredning av regelförslag i fastställde statssekreterarna för nio departement, inklusive , Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredning i . Riktlinjerna, som ska tillämpas när förslag tas fram till nya eller ändrade regler, anger att det ska göras en konsekvensutredning som ska omfatta kostnadsmässiga och andra konsekvenser ”i den omfattning som behövs i det enskilda fallet”. Vid utredningarna bör 6 och 7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning tjäna 20 Ds 2000:1. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T En konsekvensutredning får dock underlåtas om det inte finns skäl att göra en. Motiven ska i så fall anges.21 I samband med riktlinjerna gav ut skriften Konsekvensutredning vid regelgivning – en vägledning. Skriften är avsedd som stöd i arbetet för dem som arbetar med nya eller ändrade regler i . Stödmaterialet är uppbyggt som råd för tillämpningen av 6 och 7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Skriften föreslår att analyser genomförs inom något fler områden än vad kommittéförordningen och tar upp. Kommunala konsekvenser tas inte upp särskilt; däremot nämns att de som berörs av en reglering kan vara ”medborgare eller en grupp av medborgare, regioner, ekonomiska sektorer, offentlig eller privat verksamhet, branscher osv.” Såväl direkta som indirekta kostnadskonsekvenser för berörda bör beskrivas. I likhet med kommittéförordningen anges att konsekvenser för exempelvis integration, jämställdhet, kriminalitet och sysselsättning bör beaktas. Därtill anges ytterligare ett antal exempel på områden inom vilka konsekvenser kan uppstå, exempelvis folkhälsa, sociala trygghetssystem, samhällsplanering, utbildning och miljö.22 Såväl riktlinjerna som vägledningen hänvisar också till Statsrådsberedningens promemoria Att styra genom regler? Checklista för regelgivare. Checklistan tar bland annat upp att den samhällsekonomiska och finansiella konsekvensanalysen ska vara långsiktig, dynamisk och fullständig. I det sistnämnda ingår bland annat att risker och bieffekter ska vägas in. Resurserna som behövs och effekterna som uppstår vid genomförande av ett förslag bör också sättas i samband med ett nollalternativ som innebär att man inte gör någonting. Checklistan förordar att analysen bör omfatta enskilda, kommuner, landsting och staten, samt att även för- och nackdelar avseende ”utomekonomiska mjuka sidoeffekter” bör vägas in.23 Det huvudsakliga styrdokumentet för inhämtning och redovisning av konsekvensanalyser i propositionsarbetet är . Av handboken framgår att beslut om bland annat lagar ska föregås av en grundlig analys av konsekvenserna för dem som berörs av förslagen. I den betonas särskilt vikten av att ekonomiska konsekvenser belyses, bland annat mot bakgrund av att varje departement ansvarar för att också de effekter som förslagen kan få inom andra än de egna utgiftsområdena finansieras. Enligt handboken bör de konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet givetvis redovisas i 21Näringsdepartementet (). 22Regeringskansliet (2009). 23Statsrådsberedningen (1995). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram. Avsnitten där regeringen redovisar skälen till sina förslag ska bland annat bygga på tanken att regeringen ska redogöra vilka för- och nackdelar förslaget har och vilka konsekvenser det får.24 budgetcirkulär ger ytterligare vägledning för beredning av förslag som medför budgetkonsekvenser. Cirkuläret anger bland annat att förslag till anslagsökningar eller inkomstminskningar ska åtföljas av förslag till finansiering. Olika möjliga finansieringslösningar ska normalt prövas i en särskilt angiven ordning. Denna så kallade finansieringstrappa innebär bland annat att ökade utgifter i första hand ska finansieras till exempel genom anslagskredit, omfördelning eller besparingar inom samma anslag. Samma principer gäller för finansiering av utgiftsökningar orsakade av EU-beslut som för andra typer av utgiftsökningar. Budgetcirkuläret hänvisar också till den kommunala finansieringsprincipen, som bland annat innebär att kommuner och landsting ska kompenseras när staten fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Finansieringsprincipen tillämpas inte om kommuner får förändrade kostnader till följd av bland annat demografiska förändringar eller indirekta effekter av statliga insatser. Däremot ska sådana effekter beräknas för samtliga förslag, eftersom hänsyn till dem tas vid bedömning av nivån på statens bidrag till kommunerna. 2.3 Handledningar och rekommendationer Utöver de nämnda styr- och stöddokumenten som riktar sig till och kommittéväsendet finns ett stort antal handledningar för och utvärderingar av konsekvensanalyser inför offentligt beslutsfattande. De flesta är avsedda för generellt bruk oavsett vilket fält besluten avser, men det finns även exempel på material som särskilt behandlar migrationspolitiska beslut. Exemplen som redovisas här utgör inte tvingande regler för konsekvensanalyser i utrednings- och propositionsarbete. Däremot kan de sägas uttrycka forsknings- och erfarenhetsbaserade normer för vad som kan anses vara ändamålsenliga konsekvensanalyser inför regelgivning. Sammanfattningsvis återkommer vissa element både i de svenska styrdokumenten och i flertalet av de handledningar som studerats. •ekonomiska effekter som granskas ska granskas allsidigt och långsiktigt •analyserna bör omfatta även andra samhälleliga effekter än ekonomiska 25Finansdepartementet (2015). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T •analyserna bör redovisas offentligt •analyserna bör utsättas för extern granskning, till exempel i en remissbehandling. Merparten av materialet tar dock upp ytterligare kvalitetsfrämjande faktorer som inte entydigt framgår av de svenska styrdokumenten. De som återkommer i samtliga de material som studerats, och som i skilda ordalag också tas upp i de stödmaterial som beskrivs ovan, är att konsekvensanalyserna bör •inledas tidigt i processen och genomföras parallellt med att förslagen utformas •utgå från vedertagen metodik, checklistor, kontrollfrågor eller dylikt •redovisas transparent med inkluderande av metodik, data och annat underlag för att möjliggöra kvalitetskontroll eller replikering •omfatta risker och osäkerheter samt hur dessa kan hanteras. 2.3.1Ekonomistyrningsverkets vägledning i konsekvensutredning vid regelgivning () gav 2015 ut en vägledning i konsekvensutredning. Skriften riktar sig till myndigheter, kommittéer, och andra som har till uppgift att göra konsekvensutredningar. Vägledningen används som material i utbildningar för kommittépersonal om konsekvensanalyser.26 Där perspektiv är regelefterlevnad är ESV:s vägledning inriktad på handfasta metoder och råd för genomförandet. I likhet med handboken ger dock vägledningen ett stort utrymme för ekonomisk konsekvensanalys. Vägledningen utgår från att både omfattningen, metoderna och arbetssättet för konsekvensutredningar kan variera. Gemensamt är dock att de bör inledas tidigt i arbetet och pågå parallellt med att förslagen utformas, eftersom en del av nyttan med konsekvensutredningen förloras om den genomförs sent och utifrån ett redan fastlagt förslag. Därför är det också lämpligt att redan i ett tidigt skede fundera över om man behöver hämta in ytterligare kompetenser för att bedöma konsekvenserna. Under arbetet bör man hämta in synpunkter från till exempel expertis och från dem som berörs av förslaget. Om konsekvenserna inte kan beskrivas exakt eller kvantifierat förordas kvalificerade uppskattningar framför inga alls. Ett sätt är att redovisa spann från lägsta till högsta förväntade utfall. När utredningen presenteras bör man redovisa källorna och resonemangen som ligger till grund för bedömningar. Den som tar del av utredningen ska helst själv kunna göra om samma analyser och beräkningar. 26 E-post från , . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vad gäller andra konsekvenser än ekonomiska är vägledningen generell. Till skillnad från går den inte in i enskilda sakfrågor som till exempel jämställhet eller integration, utan föreslår metoder i form av exempelvis verksamhetslogik och effektkedjor som ett stöd för att strukturera utredningsarbetet.27 2.3.2 Andra vägledningar från myndigheter Ytterligare myndigheter tillhandahåller olika stödmaterial för konsekvensutredningar i skilda sakfrågor. Till exempel är Regelräknare ett webbaserat stöd för beräkning av ett förslags effekter för företag.28 har också publicerat en handledning för konsekvensutredning vid regelgivning, vilken tar sin utgångspunkt i förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Handledningen har viss betoning på ekonomiska effekter och effekter för företag, men den tar också upp bedömning av bland annat sociala och miljömässiga konsekvenser.29 Även har gett ut en handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys. Handledningen riktar sig i första hand till myndighetens egen personal men anges i inledningen också kunna vara av intresse för andra.30 2.3.3 Exempel på vägledningar från andra länder I har finansministeriet publicerat med syfte att ”säkerställa att ingen policy, program eller projekt antas utan att man först har besvarat dessa frågor: Finns det bättre sätt att uppnå målet? Finns det bättre användning för resurserna?” sätter upp ett ramverk med motivering, frågeställningar, process och metoder för konsekvensanalyser. sträcker sig från tidig värdering av alternativ innan beslut fattats om handlingsinriktning till utvärdering och revision efter genomförandet. Ett stort utrymme ägnas åt hantering av risker och osäkerheter inför beslut, vilket motiveras med att ”det finns en påvisad, systematisk tendens hos de som värderar projekt att vara överdrivet optimistiska. Detta är en världsomfattande företeelse som påverkar både den privata och offentliga sektorn.”31 i har gett ut en instruktion för konsekvensanalys vid regelgivning. Enligt den ska analysen omfatta ekonomiska effekter, effekter på myndigheternas verksamhet, miljökonsekvenser samt samhälleliga konsekvenser inom sju angivna områden. Även här betonas att de ekonomiska effekterna ska 27Ekonomistyrningsverket (2015). 28Tillväxtverket (2017a). 29Tillväxtverket (2017b). 30Naturvårdsverket (2003). 31HM Treasury (2003), se även Departement of Business, Innovation and Skills (2010). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T redovisas i sin helhet och omfatta hushållen, det offentliga, företagen och samhällsekonomin. påpekas att endast väsentliga konsekvenser behöver redovisas. Instruktionen betonar att konsekvenserna kan vara såväl positiva som negativa, liksom direkta respektive indirekta. Frågor kan också ställas om sannolikheten att olika konsekvenserna inträffar samt möjligheterna att bedöma och hantera risker. Olika analysaktiviteter placeras i olika faser av beredningsprocessen genom en tidslinje.32 I har kongressens budgetkontor vid ett stort antal tillfällen bedömt kostnadseffekter av migrationspolitiska förslag. I en samlingsrapport redogör kontoret för vissa av resultaten och för faktorer som beaktas vid beräkningarna. Bland dessa nämns bland annat hur förslagen påverkar storleken och sammansättningen av den utrikes födda befolkningen, dess deltagande på arbetsmarknaden och i federala program samt skatteinbetalningar från gruppen. Rapporten noterar särskilt att förslag påverkar varandra på ett komplext sätt och att deras samlade effekt därför inte är detsamma som en enkel summa av effekterna hos enskilda förslag.33 Rapporten kan till delar ge vägledning för val av metod och variabler vid bedömningen av både kort- och långsiktiga ekonomiska effekter av migrationspolitiska beslut. 2.3.4 Exempel på vägledningar från internationella organisationer Europeiska kommissionen har tagit fram riktlinjer för konsekvensanalys inför unionens regelgivning. Riktlinjerna utgår från att analysen ska presentera ett logiskt resonemang som kopplar det problem som ska lösas och dess orsaker till möjliga lösningar och deras konsekvenser. De som berörs ska ges möjlighet att ta del av konsekvensanalysen och ge återkoppling på förslagen. Till skillnad från den svenska kommittéförordningens lista med angivna frågor som ska analyseras anger kommissionen mer öppet att ”miljömässiga, samhälleliga och ekonomiska effekter” ska redovisas. Däremot är kraven tydligare på redovisning av vilka som påverkas och hur samt om en procedur för hur analysen ska genomföras. Utöver detta ramverk fastställer riktlinjerna också en mall för redovisning och föreslår frågeställningar som analysen bör besvara. Analysprocessen ska påbörjas innan några avsevärda resurser har avsatts för regleringsarbetet och risker för implementeringen bör belysas. Som ett riktmärke på omfånget anges att det oftast är tillräckligt med 30–40 sidor, vid behov med ytterligare bilagor.34 har låtit ta fram en komparativ analys av konsekvensanalyser vid regelgivning i åtta medlemsländer. I rapporten noteras att såväl bakgrunden till som syftet med systemen för konsekvensanalyser varierar. Även om det inte 32Oikeusministeriö (2007). 33Congressional Budget Office (2015). 34Europeiska kommissionen (2017b). 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N går att peka ut en enhetlig best practice för arbetet, redovisas ett antal good practices som anses bidra till ändamålsenlig bedömning av konsekvenser. Dessa omfattar bland annat att arbetet med konsekvensanalyser påbörjas tidigt i processen för policyutformning och att analyserna systematiskt beaktar olika handlingsalternativ, inklusive alternativet att inte agera. Analyserna bör också granskas och kvalitetskontrolleras i förvaltningen och granskarna ges tillräckliga resurser för att göra detta kunskapsbaserat och systematiskt. Såväl preliminära som slutliga resultat av analysen bör göras kända i hela policyprocessen.35 antog rekommendationer till medlemsländerna för att förbättra kvaliteten i regelgivning. En av rekommendationerna var systematisk tillämpning av konsekvensanalyser. Som ett stöd i arbetet har publicerat en rapport som beskriver och jämför system för konsekvensanalyser i ett antal medlemsländer samt identifierar best practices. I likhet med de andra handledningarna, betonar även denna betydelsen av tidiga och metodiska analyser vars resultat kommuniceras tydligt. I rapporten redovisas också erfarenheter av samt för- och nackdelar med olika metoder för konsekvensanalyser, inklusive kostnadsbedömningar, cost benefit-analyser och riskanalyser.36 35Europaparlamentet (2011). 36OECD (1997). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T 3Bedömning och redovisning av konsekvenser i propositionsarbetet I kapitlet behandlas regeringens redovisning av konsekvenser i 26 migrationspolitiska propositioner 2004–2015, konsekvensanalyser som gjorts i beredningsunderlagen till dessa samt väsentliga synpunkter avseende analyserna som remissinstanser framfört. I tabell 1 nedan sammanfattas resultaten avseende redovisning av volym- och kostnadskonsekvenser i propositionerna. Tabell 1 Bedömning av volymkonsekvenser i propositionerna 3.1 Beskrivning av det granskade materialet Propositionerna som granskats behandlar flera materiella, procedurmässiga och organisatoriska förändringar inom migrationsområdet. Deras huvudsakliga innehåll till de delar som berör asylsökande eller anhöriga till skyddsbehövande redovisas i bilaga 1. Elva av propositionerna innehåller huvudsakligen förslag som rör villkor och procedurer för att få uppehållstillstånd i landet.