prop · H503220 · 2018-04-09 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets förslag har i allt väsentligt följts. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.1, 5.5, 6.2–6.4, 7.1.1, 7.1.2, 7.2, 7.6, 8.2, 11.3, 11.7, 12.1, 12.2.2, 12.2.3, 12.3, 16.3, 16.6 och 16.10 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen innehåller propositionen ett nytt lagförslag, förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Vidare föreslås, med anledning av att en ny lag om ekonomiska föreningar föreslås träda i kraft (se prop. 2017/18:185), även en justering av en hänvisning i 18 kap. 7 § i förslaget till spellag. Därtill görs ändringar i punkt 3 och 5 av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till samma lag. Ikraftträdandet av förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) har senarelagts på grund av författningstekniska skäl. Dessa förslag har inte granskats av Lagrådet. Förslagen är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Därutöver har språkliga och redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 2017/18:220 4 Behovet av en ny spelreglering 4.1Spel – nöje och problem Spel om pengar är en speciell företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel innebär i all sin enkelhet att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinstmöjlig- heter är beroende av utfallet i exempelvis en dragning, en fotbollsmatch, ett hästlopp eller en spelautomat. Spel om pengar omsätter stora belopp och kan, beroende på sin utformning, skapa stora ekonomiska överskott. Det är viktigt att konstatera att för väldigt många människor repre- senterar spelglädje, spänning, social samvaro och underhållning. Socialt och nöjesbetonat spel som tillför något positivt i livet bör bejakas, medan spel som blivit en besatthet, och i stället minskar livskvaliteten och ställer till med problem, bör motverkas. Den mycket speciella karaktär som spel om pengar har medför att spel kan utgöra grund för brottslighet, skapa ekonomiska och sociala problem, både för den enskilde och för samhället i stort, samt skapa hälsoproblem. Den stora och snabba omsättningen av pengar som ofta förekommer inom spelverksamhet medför betydande risker för att verksamheten används för penningtvätt. Även matchfixning utgör ett sådant exempel. Oreglerat spel om pengar kan utgöra grund för flera typer av brottslighet. Det kan vara fråga om brottslighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. Spelare kan även begå brott för att finansiera sitt spelande. Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Dessa problem kan även leda till psykisk ohälsa för de drabbade. I detta sammanhang bör det framhållas att sociala skadeverkningar, riskbeteenden och andra problem i samband med spelande kan se olika ut beroende på om det handlar om vuxnas eller barns och ungdomars spelande. I förlängningen kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället. För svensk del har detta motiverat att spel om pengar ska vara en reglerad verksamhet, vars överskott i allt väsentligt går till allmänna ändamål. 4.2 Den svenska spelmarknaden Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. marknad verkar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärs- strategier; vinstdrivande företag, statligt ägda eller styrda företag och Marknaden och dess lönsamhet innebär kraftfulla incitament för de onlinebaserade marknadsaktörerna att snabbt expandera och uppvisa god lönsamhet. Denna del av marknaden uppvisar, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, en snabb förändring som huvudsakligen är kundstyrd och teknikbetingad. Spelkonsumtionen i uppgick till per person Beloppet avser spel på både den reglerade och den oreglerade Totalt spelar av befolkningen . att varje spelare i genomsnitt spelar för . att allt färre spelar, men till större belopp. aktiv spelare ökar således. Onlinespelandet ökar och det Branschen omsatte efter utbetalda vinster (17miljarder kronor exklusive den i oreglerademarknaden). Utlandsbaserade spelbolag står för av den svenska onlinemarknaden. Som helhet växer dock den svenska reglerade spel- marknaden långsamt. utgjorde omsättningen på onlinespel av omsättningen på den totala svenska spelmarknaden. Det övergripande syftet med den nuvarande spelpolitiken är att skapa en sund och säker spelmarknad, där sociala skyddsintressen och efter- frågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Vidare är över- skottet från spelverksamheten förbehållet det allmänna eller allmän- nyttiga ändamål, dvs. staten, hästsporten och föreningslivet (prop. 2017/18:1 utg. omr. 17 avsnitt 18). Detta innebär kortfattat föl- jande. Sociala skyddsintressen ska beaktas, dvs. spel och lotterier ska bedrivas på ett tryggt sätt och i lämpliga miljöer. Konsumentintressen ska beaktas, dvs. spelare ska kunna lita på den information de får när de köper en lott eller spelar ett spel. Tillstånd ska endast ges till lotterier som har förutsättningar att ge ett skäligt överskott. Brottslighet ska motverkas. Risken för problemspelande motverkas genom att exempelvis nivåerna på vinståterbetalningen och antalet spelplatser hålls nere. För dem som ändå hamnar i spelberoende anslås särskilda medel för att komma till rätta med missbruket. Risken för bedrägerier och annan typ av kriminalitet bekämpas, dels genom rent polisiära insatser, dels genom ett regelverk som anger att spelverksamheten ska bedrivas av svenska aktörer som staten kan kontrollera. Genom att endast tillåta staten, hästsporten och föreningslivet som spelarrangörer säkerställs att överskotten går till rätt ändamål. Den svenska spelregleringen utgörs främst av lotterilagen (1994:1000), lotteriförordningen (1994:1451), kasinolagen (1999:355), marknads- föringslagen, lagen (1972:820) om skatt på spel och lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen). Definitionen av lotteri i svensk rätt är vid och omfattar begrepp som vad- hållning, spelautomater, kortspel, bingo, marknads- och tivolinöjen, kedjebrevsspel m.m. Detta beror på att det inte uppställs något krav på insats för att en företeelse ska betecknas som ett lotteri. 2017/18:220 att även reklamlotterier och andra lotterier som anordnas utan insatser omfattas av lotteribegreppet. Lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd, och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syfte är att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. Lagen bygger på att i princip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd: staten, hästsporten och folkrörelserna. Privat vinstintresse får förekomma, men endast i de fall då spelverksamheten utgör ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Lotterier får endast anordnas efter tillstånd, om något annat inte följer av lagen. Tillstånd att anordna ett lotteri får enligt lotterilagen endast lämnas om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt, som även säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas, samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (10 §). Tillstånd att anordna lotteri ska avse och ett visst område där lotteriverksamheten får bedrivas (11 §). får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (12 §). Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Främjandeförbudet innebär att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Straffbestämmelser finns även i . Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen (44 och 45 §§), Lotteriinspektionen (42 §), länsstyrelserna och kommunerna (40 §). Regeringen ger tillstånd till AB Trav och Galopp (ATG) och . Lotteriinspektionen ger tillstånd för de platser där vill placera värdeautomater samt till lotterier och bingo som anordnas i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri som ska bedrivas i mer än en kommun samt bingo i respektive län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun. Lotteriinspektionen är central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Kasinospel med internationella regler, som bedrivs på AB:s (Casino Cosmopol) kasinon, regleras i kasinolagen. kasinon regleras i lotterilagen. Med kasinospel avses i kasinolagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler som huvudsakligen används för detta ändamål (1 §). Det får finnas högst sex kasinon (3 §). tillträde till ett statligt kasino enligt kasinolagen måste man ha fyllt och uppvisa legitimation (4 §) samt fotograferas (6 §). kasinot ska föra ett register över besökarna i syfte att förebygga och avslöja brott (5§). Den som anordnar kasinospel får inte lämna kredit för insatser i spelet (9 §). Regeringen prövar frågor om tillstånd att anordna kasinospel (13 §) och Lotteriinspektionen utövar tillsyn enligt lagen (14 §). Vid marknadsföring av lotterier till konsumenter ska enligt 47 a § lotterilagen måttfullhet iakttas. Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt . Marknadsföring som strider mot 47 a § ska enligt 47 b § lotterilagen vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsu- menter. har huvudansvaret för tillsynen av marknads- föring av spel om pengar. För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre lagar: lagen om skatt på spel, lotteriskattelagen och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Spelanordnare och spelare kan även vara föremål för inkomstskatt enligt inkomstskattelagen (1999:1229), IL. Regler om mervärdesskatt återfinns i mervärdesskattelagen (1994:200). Regler för förfarandet vid beskattningen finns i skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. I den senare lagen regleras skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. Det finns ett antal olika spelformer tillgängliga på den reglerade svenska spelmarknaden. Spelformerna omfattas av olika regler om t.ex. vem som får anordna spelet och hur stora insatserna respektive vinsterna får vara. I turspel är det enbart slumpen som avgör utgången av spelet. Sådant spel omfattar dels lotterier av olika slag, dels nummerspel. Det är enbart allmännyttiga ideella föreningar och som får anordna lotterier. Rikslotterier får anordnas av ideella föreningar som har en riksomfattande verksamhet. Vadhållning och spel på hästar har tillstånd av regeringen att anordna vadhållning i sam- band med idrottstävlingar, nummerspel, och . ATG har tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Lokala idrottsföreningar har vidare möjlighet att anordna vadhållning i anslutning till sina evenemang. Ett exempel på detta är hundkapplöpningar. För dessa anordnar respektive förbund själv vadslagning i samband med sina tävlingar. Förut- sättningarna är dock starkt begränsade och den totala omfattningen av sådan lokalt arrangerad vadhållning är okänd. 2017/18:220 Spelautomater Det finns olika typer av automatspel i : spel som ger vinst i någon form av värde och spel som inte ger vinst eller enbart vinst i form av frispel. Till den första kategorin av automatspel hör värdeautomatspel, och spel på penningautomater respektive varuspelsautomater. Till den andra kategorin hör förströelsespel. Spel på värdeautomater delar ut vinst i form av värdebevis, spel- polletter eller liknande, medan spel på penningautomater delar ut vinst i form av pengar. Spel på dessa automater är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet och bingospel samt på fartyg i internationell trafik. Det är dock enbart spelföretag som ägs av svenska staten som får anordna landbaserat spel på värdeautomater, vilket innebär att alla värdeautomater utställda på restauranger och bingohallar tillhandahålls av . Spel på värdeautomater och penningauto- mater får också, i enlighet med 26§ lotterilagen samt en överenskommelse mellan , förekomma på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan och . Enligt kasinolagen får automat- spel, också spel på penningautomater, även tillhandahållas på de fyra kasinon som drivs av Casino Cosmopol. Spel på penningautomater är i övrigt inte tillåtet i . Varuspelsautomater ger endast vinster i form av varor. Även tillhandahållande av spel på sådana automater kräver tillstånd. Spel av detta slag får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av eller liknande. Förströelsespel är spel som inte ger vinst eller enbart ger vinst i form av frispel på automaten. För att få anordna förströelsespel för allmänheten eller i annat fall i förvärvssyfte krävs tillstånd från Lotteriinspektionen enligt lagen om anordnade av visst automatspel (1982:636). Kasinon med internationella spelregler I skiljer man på s.k. kasinon med internationella spelregler och restaurangkasinon. Den förstnämnda spelformen med högre insatser regleras i kasinolagen. Kasinon med internationella spelregler får enbart anordnas av ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Som tidigare anförts bedriver Casino Cosmopol kasinon av detta slag. Kasinolagen tillåter sex sådana kasinon i och för när- varande finns det fyra. Lotteriinspektionen ger tillstånd till roulett-, tärnings-, och kortspel med låga insatser och vinster på restauranger (s.k. restaurangkasinon). Restau- rangkasinon får anordnas i samband med restaurang- och hotellverksamhet, på offentliga nöjestillställningar inom en nöjespark eller liknande anlägg- ning och på fartyg i internationell trafik. Bingo är ett lotteri där deltagarna måste vara närvarande på den fysiska platsen där spelet anordnas. Deltagarna köper en bingobricka och möjlig- heten att vinna beror på om de nummer som dras finns med på spelarens bricka. Deltagaren ska genast göra anspråk på sin vinst. Bingospel får anordnas av allmännyttiga ideella föreningar som är öppna för alla och som har behov av inkomster från bingospel. Bingospel har traditionellt anordnats av s.k. bingoallianser, där flera ideella föreningar samverkat vid anordnandet. Onlinebingo är inte bingo enligt lotterilagen på grund av avsaknaden av en fysisk spelplats. är lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor. Till denna spelform räknas lotterier som arrangeras över internet, via telefon eller via sändningar på radio och tv. Lotterilagen skiljer mellan fysiska spel och spel som anordnas på elektronisk väg. Tillstånd att anordna egentliga lotterier, dvs. lottning, gissning, vadhållning eller liknande för- faranden enligt 3 § lotterilagen samt marknads- och tivolinöjen, som förmedlas via elektromagnetiska vågor är möjligt att ge till allmännyttiga ideella föreningar. Svårigheten med att begränsa spelandet till en viss plats har dock inneburit att endast rikstäckande ideella föreningar fått tillstånd av detta slag. Vadhållning över internet räknas fortfarande som vadhållning då förmedlingssättet enligt lagstiftningen inte förändrar spelets karaktär. Det är som har tillstånd att anordna vadhållning på idrottstävlingar och över internet. ATG anordnar vadhållning på hästar över internet och har tillstånd att också anordna vad- hållning på virtuella tävlingar på internet och lotterier på identifikations- numren för de egna spelens bongar. 4.5Aktörer på den svenska spelmarknaden Den största aktören på den svenska spelmarknaden är . Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från regeringen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. anordnar såväl vadhållning på nummerspel som vanliga lotterier, både landbaserat och online. Vadhållning inom ramen för idrottsevenemang, såsom fotbollsmatcher, ishockey, handboll, basket- boll, speedway och bandy, ingår också i bolagets produktutbud. Samtliga dessa spelprodukter finns online. Enligt regeringens tillstånd får anordna spel på värde- automater. Det får finnas högst 7 000 värdeautomater i anslutning till restaurangverksamheter och högst 500 i anslutning till Vid utgången av 2016 5 180 automater utställda i 1 698 restauranger och bingohallar. 2017/18:220 har vidare genom Casino Cosmopol tillstånd av regeringen att driva kasino i , , och . Därutöver tillhandahåller bolaget både bingo- och pokerspel online. AB Trav och Galopp Den näst största spelmarknadsaktören i är ATG. Bolaget bildades och ägs gemensamt av Svensk Travsport, som äger av aktierna, och , som innehar av aktierna. ATG är således inte till någon del ägt av staten. Däremot tillsätter staten enligt bolagsordningen sex av de elva styrelseledamöterna, varav en är styrelsens ordförande. Av övriga ledamöter utses fyra av Svensk Travsport och en av . Ett avtal mellan staten och ägarna till ATG reglerar inriktningen på verksamheten. ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. Detta sker i form av banspel, dvs. spel som anordnas på trav- och galoppbanorna i anslutning till hästtävlingar, eller spel genom ombud eller online. Samtliga av ATG:s tillstånd att anordna spel har meddelats av regeringen. ATG:s produktutbud består av flera varianter av vadhållning. Bolaget har också internationellt samarbete med andra anordnare av vadhållning i samband med hästtävlingar i andra länder. ATG har även tillstånd till att bedriva lotteri i form av spel på virtuella hästar och nummerspel. Med folkrörelsers lotterier avses normalt lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet tillfaller föreningen. lotterilagen kan som huvudregel endast svenska ideella föreningar få tillstånd till att bedriva lotteri. Föreningen ska vidare enligt sina stadgar ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och bedriva sådan verksamhet. Det krävs också att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Det är alltså inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, med vilket normalt förstås en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, såsom t.ex. fack- I stället krävs, som ovan anförts, att föreningen har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. allmännyttigt ändamål avses ett ändamål som enligt en utbredd uppfatt- ning är värda att stödja (prop. 1993/94:182 s. 59). Vad som är ett allmän- nyttigt ändamål kan således förändras över tiden. Vissa lotterier anordnas i mer än ett län. Dessa kallas för rikslotterier. Det finns omkring 20 anordnare som har tillstånd att anordna riks- Cirka 45 tillstånd till rikslotterier meddelades 2016. Därutöver finns på lokal och regional nivå flera hundra ideella förening- ar som efter registrering har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. förekommer också lokala lotterier som med stöd av 19 § lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering. Även bingospel är förbehållet ideella föreningar. I vissa fall har till- Prop. 2017/18:220 stånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag som fördelar över- skottet till de ideella föreningar som angivits i tillståndet. fanns det 66 bingohallar i landet, med tillstånd att anordna bingo till förmån för ca 1 500 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. Merparten av folkrörelserna anlitar ett serviceföretag för att sköta den dagliga driften av lotterierna. Uppdraget regleras i avtal mellan parterna. Utrymmet för kommersiella anordnare av spel och lotterier på den reglerade svenska spelmarknaden är mycket begränsat. Det är i princip endast spel på restaurangkasinon samt spel i samband med marknader och tivolin som kan anordnas av kommersiella aktörer. Aktörer utan tillstånd i som riktar spel mot svenska spelare online Utöver spel på den reglerade marknaden sker spel på webbplatser som drivs av företag som inte har tillstånd att anordna spel i , men i något annat land. Sådana aktörer utan tillstånd i hade 2016 enligt Lotteriinspektionen en uppskattad marknadsandel på av den svenska spelmarknaden. Vid sidan av den reglerade svenska spelmarknaden och spelandet på webbplatser som drivs av företag som inte har tillstånd i , men i något annat land, förekommer även illegalt spel i . Det är svårt att uppskatta hur stor den marknaden är. bedöms sådant spelande i främst utgöras av automatspel och kortspel. Ett flertal utredningar har, utöver , lämnat förslag till förändringar av den svenska spelregleringen. överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen . de att den befintliga regleringen inte var ändamålsenlig för att upprätt- hålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skydds- hänsynen och intäkterna från lotterier. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få anordnas med licens, under förut- sättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav. Betänkandet remissbehandlades, men resulterade inte i någon ny , som överlämnade sitt betänkande En framtida spel- reglering (SOU 2008:124) till regeringen , konstaterade att den tekniska utvecklingen hade lett till en omfattande internationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offentlig kontroll. Utred- ningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas. Utredningen lämnade mot denna bakgrund två alternativ för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regle- ringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer. Även betänkande remissbehandlades, men föran- ledde inte någon ny lagstiftning. Även kasinolagen har utvärderats. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasino- verksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styr- former. lämnade sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen. Utredningen föreslog en ändring i 38 § lotterilagen så att det inte ska vara tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslogs vidare få en ny utformning, som innebär att de ska omfatta allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen skulle innebära en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen föreslog utredningen att Lotteriinspektionen ska ges rätt att besluta att ett före- läggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla . Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Det behövs en ny spelreglering Regeringens bedömning: Det behövs en långsiktigt hållbar spel- reglering. Regleringen bör förena kraven på bl.a. en stark social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna it- samhällets villkor och de skyldigheter som följer av . Spelregleringen bör utformas så att de olika intressen som gör sig gällande på spelområdet balanseras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans ifrågasätter behovet av en ny reglering.