prop · H50377 · 2018-01-30 00:00:00 — 8.verksamhet med att som betalningsinstitut tillhandahålla betal- tjänster enligt lagen (2010:751) om betaltjänster, 9. verksamhet med att tillhanda- 9. verksamhet med att tillhanda- hålla betaltjänster enligt lagen om hålla betaltjänster enligt lagen om betaltjänster utan att vara betal- betaltjänster utan att vara betal- ningsinstitut, dock inte om verk- samheten uteslutande avser konto- 10.verksamhet som förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, 11.verksamhet med konsumentkrediter enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter, 12.verksamhet med bostadskrediter enligt lagen (2016:1024) om verk- samhet med bostadskrediter, 13.verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666), 14.verksamhet som anordnare av kasinospel enligt kasinolagen (1999:355), 15.verksamhet som anordnare av speltjänster som bedrivs med till- stånd eller registrering enligt lotterilagen (1994:1000), dock inte till den del verksamheten avser anordnande av spel på varuspelsautomater enligt 25 § samma lag, 16.yrkesmässig handel med varor, om det kan antas att det i verksamheten eller en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner, enstaka eller sådana som kan antas ha samband, som innebär att utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till motsvarande eller mer, 17.verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000), 18.verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor eller registrerat revisionsbolag, 19.yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revisionstjänster som inte omfattas av 18, 20.yrkesmässig rådgivning avseende skatter och avgifter (skatte- rådgivare), 21.yrkesmässig verksamhet som advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå, till den del verksamheten avser tjänster som anges i 4 § första stycket, 22.yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist än som avses i 21, till den del verksamheten avser tjänster som anges i 4 § första stycket, eller 23.yrkesmässig verksamhet till den del verksamheten avser tjänster som anges i 4 § andra stycket och verksamhetsutövaren inte är en sådan person som avses i 18–22. Vissa speltjänster får undantas från tillämpning av lagen eller bestäm- melser i den enligt föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. 1 § 1. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning antogs och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven /65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG (i det följande benämnt andra betaltjänstdirektivet), se bilaga 1. Genom direktivet upphävs och rådets direktiv /64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG (i det följande benämnt första betaltjänstdirektivet). Regler i första betaltjänst- direktivet har förts över till andra betaltjänstdirektivet. Första betaltjänst- direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:751) om betal- tjänster (i det följande benämnd betaltjänstlagen) och lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument. Under förhandlingarna om andra betaltjänstdirektivet upprättades en faktapromemoria som överlämnades till (2012/13:FPM156). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i upp- drag att bl.a. lämna förslag till de lagändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra andra betaltjänstdirektivet (dir. 2015:39). Utredningen antog namnet betaltjänstutredning. överlämnade utredningen sitt betänkande Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grund- läggande betalkonton (SOU 2016:53), efter att tidigare ha lämnat del- rapporterna Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar (Fi2015/03943/B) och Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (Fi2016/00127/B). En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 2 och 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i (Fi2016/03003/B). I bilaga 7 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som i svensk rätt genomför andra betaltjänstdirektivet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitten 5.3.6, 5.3.11, 5.3.16, 6.4.1, 6.5, 7.2.5, 7.2.9, 8.2, 8.4.1, 8.4.4, 8.4.6, 9.2, 11.2.2, 11.4, 13.1.3, 13.2.5, 14.4, 14.11.1, 14.12, 14.18, 15.2.1, 15.2.2, 15.2.3, 15.2.4 och 15.2.5 och i författningskommentaren. Efter Lagrådets granskning har ändringar gjorts i 3 kap. 18 a och 20 §§ och 8 kap. 21 § betaltjänstlagen, i 1 § marknadsföringslagen (2008:486) samt i 3 kap. 19 a och 21 §§ lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Regeringen bedömer att dessa ändringar både författningstekniskt och även i övrigt, är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. I förhållande till lagrådsremissen har det dessutom gjorts några språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten. 4Berörda regelverk och allmänna utgångspunkter Betalningsförmedling är en av de viktigaste funktionerna i det finansiella systemet. Betalningsförmedling har i traditionellt hanterats inom bankväsendet och bankernas kontosystem utgör fortfarande grunden för betalningssystemet. Emellertid förmedlas betalningar numera också av företag i andra branscher. Varje betalning är en överföring av ett penningbelopp från en avsän- dare till en mottagare. Hur överföringen görs beror på vilket betalnings- sätt som parterna väljer. En grundläggande distinktion är den mellan kontantbaserade betalningar och kontobaserade betalningar. En annan distinktion är den mellan stora betalningar och massbetal- ningar. Stora betalningar avser överföringar av betydande belopp, , vilka främst sker mellan banker och clearing- organisationer. Dessa betalningar är relativt få till antalet. Massbetalningar avser däremot ofta små belopp men initieras i stort antal av enskilda företag och privatpersoner. De vanligaste sätten att betala i är med kort, autogiro, gireringar och kontanter. Kontobaserade betalningar innebär att medel flyttas mellan två konton i en eller två banker genom t.ex. en girering, en överföring med autogiro eller en kortbetalning. Vid girering används ett särskilt bank- eller plusgironummer för identifiering av mottagaren, som det vanligtvis också anges ett OCR-nummer som gör det möjligt för mottagaren att identifiera betalningen. Autogiro innebär att betalnings- mottagaren och betalningsavsändaren har ingått avtal om automatisk debitering av betalarens bankkonto. Kortbetalningar kan genomföras på flera sätt. Vid betalning med bankkort debiteras kortinnehavarens bank- konto direkt. När betalkort används debiteras inte kortinnehavarens konto direkt utan i stället samlar kortutgivaren inköpen för och fakturerar sedan kortinnehavaren det sammanlagda beloppet för perioden. Ett kreditkort fungerar som ett betalkort men ger kortinnehavaren möjlighet till kredit och till att på så sätt betala skuldbeloppet i efterhand. Gemensamt för de beskrivna betalningssätten är att de initierar en över- föring mellan två konton hos en eller flera betalningsförmedlare som i sin tur vidtar åtgärder för att medel ska föras över. För att kontobaserade betalningar ska kunna genomföras krävs alltså att en eller flera mellan- händer medverkar. Utöver de vanligaste betalningssätten har det utvecklats andra sätt att genomföra betalningar. Utvecklingen sker främst inom kortbetalningar och betalningar via mobiltelefoner samt genom förbätt- ringar i de tekniska system som förmedlar och behandlar betalningarna. exempel på en mobil betaltjänst är applikationen Swish, som flera Prop. 2017/18:77 svenska banker ger ut till sina kunder för betalningar i realtid mellan privatpersoner eller mellan privatpersoner och mindre företag eller föreningar. För att Swish ska fungera krävs att både avsändaren och mottagaren är anslutna till Swish med sina respektive bankkonton i någon av de deltagande bankerna. Mottagaren identifieras genom att den som ska betala anger mottagarens mobiltelefonnummer. Auktorisationen av betal- ningen sköts med hjälp av e-legitimationen Mobilt BankID. Det finns också ett ökat intresse att erbjuda betaltjänster hos andra företag än banker, t.ex. telekomoperatörer och företag som tillhandahåller internetbaserade tjänster. Kontobaserade betalningar hanteras i olika betalningssystem. Alla stora banker och clearingorganisationer i deltar i betalnings- system . Över bankernas konton i görs både betalningar direkt mellan bankerna och den slutliga avvecklingen av betalningsuppdrag från bankkunderna. Alla betalningar som innefattar en överföring från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank hanteras och avvecklas i RIX-systemet. Massbetalningar mellan bankerna hanteras i i bankgirosystemet som drivs av Bankgirocentralen (BGC). I bankgirosystemet hanteras och avvecklas bl.a. girobetalningar och autogirobetalningar. Dessutom han- terar BGC betalningar som har initierats i vissa andra system. På uppdrag av driver BGC Dataclearingen, som är ett system för bl.a. vanliga banköverföringar från konto till konto. BGC driver även betalningssystemet Betalningar i Realtid (BiR). I detta system genomförs clearing och avveckling i realtid, vilket innebär att pengar kan föras direkt mellan olika konton. 4.2 Första betaltjänstdirektivet och motsvarande svensk reglering Till grund för det nuvarande svenska regelverket om betaltjänster ligger Direktivets huvudsakliga syfte var att uppnå en mer harmoniserad inre marknad för betaltjänster och göra betalningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) lika enkla, effektiva och säkra som nationella betalningar. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom betaltjänstlagen och lagen om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument. Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som till- handahålls i och utförs inom EES i euro eller i någon annan av I lagen finns också bestämmelser om betalnings- institut och registrerade betaltjänstleverantörer. bestämmelser om tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betalningsinstituts och registrerade betaltjänstleverantörers rörelse, informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomförande av betaltjänster, behandling av personuppgifter, tillträde till betalnings- system samt tillsyn och ingripanden. Föreskrifter som kompletterar lagen finns i förordningen (2010:1008) om betaltjänster (i det följande benämnd betaltjänstförordningen) och föreskrifter och 2017/18:77 allmänna råd (FFFS 2010:3) om betalningsinstitut och registrerade betal- tjänstleverantörer. I lagen om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument regleras de skyldigheter som en kontohavare har vid användningen av ett betal- ningsinstrument och vilket betalningsansvar som gäller vid obehöriga transaktioner. antog och rådet andra betaltjänst- direktivet. Genom direktivet upphävs första betaltjänstdirektivet. Regler i första betaltjänstdirektivet har förts över till andra betaltjänstdirektivet. Andra betaltjänstdirektivet syftar huvudsakligen till att bidra till att utveckla en EU-omfattande marknad för elektroniska betalningar och till att skapa bättre förutsättningar för säkra och effektiva betalningar. I motiven till förslaget till direktivet (COM(2013) 547 final) anges bl.a. att konsumenterna har ändrat sina betalningsvanor avsevärt. Förutom det växande antalet kortbetalningar har e-handeln och de smarta telefonerna banat väg för nya betalningssätt. En harmoniserad marknad bör uppnås genom att den rättsliga ramen för betaltjänster uppdateras och kompletteras med regler för ökad insyn, innovation och säkerhet när det gäller massbetalningar. I skälen till andra betaltjänstdirektivet anges bl.a. följande om direk- tivets syfte. Den fortsatta utvecklingen av en integrerad inre marknad för säkra elektroniska betalningar är avgörande för att främja tillväxt i unionens ekonomi (skäl 5). Likvärdiga driftvillkor bör säkerställas för både befintliga och nya aktörer på marknaden genom åtgärder som gör det möjligt för nya betalningsmetoder att nå ut till en större marknad. Detta bör öka effektiviteten inom betalningssystemet och leda till större valfrihet och bättre insyn när det gäller betaltjänster, som konsumenternas förtroende för en harmoniserad betalningsmarknad stärks (skäl 6). Säkerhetsrisker som är relaterade till elektroniska betalningar har ökat . Detta beror på att elektroniska betalningar har blivit mer tekniskt komplicerade som nya betaltjänster har utvecklats. Säkra betaltjänster är en grundläggande förutsättning för en välfungerande marknad för betaltjänster. Betaltjänstanvändarna bör där- för skyddas mot sådana säkerhetsrisker (skäl 7). I andra betaltjänstdirektivet utvidgas termen betaltjänst till att omfatta även betalningsinitieringstjänster och kontoinformationstjänster. Tillämp- ningsområdet utökas också i fråga om geografiskt område och valutor. Vidare ger direktivet betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleveran- törer rätt till tillgång till kreditinstitutens betalkontotjänster på objektiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder och i den omfattning som krävs för att dessa företag effektivt och obehindrat ska kunna Prop. 2017/18:77 tillhandahålla betaltjänster. Direktivet innehåller också flera nya regler om säkerhet och hantering av risker i samband med betaltjänstleverantörers kommunikation med betaltjänstanvändare, t.ex. i fråga om en betalningstransaktion. Utöver de nämnda områdena medför direktivet även ändringar på andra områden som regleras i första betaltjänstdirektivet. Andra betaltjänstdirektivet är disponerat enligt följande. Den inledande avdelningen behandlar syfte, tillämpningsområde och definitioner (artik- larna 1–4). I avdelning II i direktivet regleras bl.a. de krav som ställs på betaltjänstleverantörer (artiklarna 5–37). I avdelning III finns regler om villkor och informationskrav för betaltjänster (artiklarna 38–60). Avdel- ning IV innehåller regler om rättigheter och skyldigheter i samband med tillhandahållandet och användandet av betaltjänster (artiklarna 61–103). Avdelning V innehåller bestämmelser om delegerade akter (artiklar- na 104–106). Slutligen innehåller avdelning VI avslutande bestämmelser (artiklarna 107–115). 4.3.3Förhållandet mellan andra betaltjänstdirektivet och e-penningdirektivet antog och rådet direktiv /110/EG av om rätten att starta och driva affärsverksamhet i pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven /60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv /46/EG (i det följande benämnt e-penningdirektivet). E-penningdirektivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2011:755) om elektroniska pengar som innehåller bestämmelser om utgivning av elektroniska pengar samt om pengar och registre- rade utgivare. I andra betaltjänstdirektivet regleras genomförande av betal- ningstransaktioner där medlen är elektroniska pengar enligt definitionen i e-penningdirektivet. Däremot regleras själva utgivningen av elektroniska pengar i e-penningdirektivet. I andra betaltjänstdirektivet görs flera ändringar i e-penningdirektivet (artikel 111). Ändringarna rör främst frågor om tillståndskrav och andra rörelsekrav, men det görs även ändringar i e-penningdirektivets tillsyns- och övergångsbestämmelser (se närmare i avsnitt 14.18). 4.4Rättsakter som antas av kommissionen och riktlinjer och rekommendationer från Europeiska bankmyndigheten I andra betaltjänstdirektivet finns det bemyndiganden för kommissionen att anta ett antal delegerade akter och genomförandeakter (artiklarna 5.6, 15.4, 15.5, 28.5, 29.7, 95.4, 98, 104 och 105). I de delegerade akterna och genomförandeakterna (i det följande benämnda genomförandeåtgärder) finns detaljerade regler som kompletterar de ramregler som finns i En genomförandeåtgärd som kommissionen antar i form av en förordning är, i likhet med en förordning som antas av Europaparla- mentet och rådet, direkt tillämplig i medlemsstaterna. Genomförandeåtgärderna utgörs till stor del av s.k. tekniska standarder som utarbetas av Europeiska bankmyndigheten (i det följande benämnd ) och sedan antas av kommissionen (se artiklarna 5.6, 15.4, 15.5, 28.5, 29.5, 29.6, 29.7, 95.4 och 98) i enlighet med det förfarande som beskrivs i och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsyns- myndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG (i det följande benämnd Ebaförordningen). Det är antingen fråga om tek- niska standarder för tillsyn (artikel 10 i Ebaförordningen) eller tekniska standarder för genomförande (artikel 15 i förordningen). I andra fall kan kommissionen anta genomförandeåtgärder (i form av delegerade akter) som inte föregås av förslag från (se artikel 104 i andra betaltjänstdirektivet). Enligt andra betaltjänstdirektivet har och rådet rätt att när som helst återkalla kommissionens bemyndigande att anta delegerade akter (artikel 105.3). och rådet har också rätt att invända mot de delegerade akter som antagits av kommissionen efter antagandet (artikel 105.5). period kan på eller rådets initiativ förlängas med Kommissionen har antagit ett antal genomförandeåtgärder till andra Delegerade akter, både sådana som slutligen antagits och publicerats och sådana som är på ett Enligt Ebaförordningen får även utfärda riktlinjer och rekommen- dationer till behöriga myndigheter och finansiella företag (artikel 16). Riktlinjerna ska syfta till en konsekvent harmonisering inom de områden som anges i den aktuella rättsakten. I andra betaltjänstdirektivet ges i uppdrag att ta fram riktlinjer på några områden (artiklarna 5.4, 5.5, 95.3, 96.3 och 100.6). Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande men enligt Ebaförordningen (artikel 16.3) ska de behöriga myndigheterna och aktörerna på finansmarknadsområdet med alla till- gängliga medel försöka följa dem. Myndigheter, och i vissa fall aktörerna på finansmarknadsområdet, kommer att vara skyldiga att bekräfta att de följer riktlinjer och rekommendationer eller förklara varför de inte gör De riktlinjer som antar publiceras på myndighetens webbplats I anslutning till de förslag som lämnas eller de bedömningar som görs i denna proposition när det gäller genomförandet i svensk rätt av andra betaltjänstdirektivet, görs hänvisningar till riktlinjer, delegerade akter eller genomförandeakter som innehåller ytterligare regler. I de fall en rättsakt antagits av kommissionen men ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) och i samband därmed översatts till svenska, anges i propositionen det engelska namnet. Ändringar i svensk rätt med anledning av andra Regeringens bedömning: Det bör inte införas krav i svensk rätt som går längre än kraven i andra betaltjänstdirektivet om det inte finns konkreta skäl som talar för det. De nya termer och uttryck som införs med anledning av andra betaltjänstdirektivet bör så nära som möjligt ansluta sig till de termer och uttryck som används i direktivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: Ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för Detta innebär att medlemsstaterna inte är bundna av t.ex. direktivets terminologi och systematik. Avgörande är att lagstiftningen uppnår det resultat i sak som direktivet syftar till. Andra betaltjänstdirektivet är avsett att åstadkomma en fullharmoni- sering av den inre marknaden för betaltjänster inom Europeiska unionen (artikel 107). Detta innebär att handlingsutrymmet för medlemsstaterna är I direktivet ges medlemsstaterna i vissa fall uttryckliga möjligheter att välja mellan olika alternativ. Om syftet med direktivet – att nå en harmonisering av den inre marknaden för betaltjänster – ska kunna uppnås, bör utnyttjandet av särlösningar minimeras. anser därför att en utgångspunkt vid genomförandet av direktivet bör vara att det i svensk rätt inte bör ställas upp några krav som går längre än kraven i direktivet om det inte finns starka skäl för det. alltså göras endast i undantagsfall. I den uppdatering av regelverket som andra betaltjänstdirektivet inne- bär har en stor del av reglerna i första betaltjänstdirektivet överförts i sak mer eller mindre oförändrade. I dessa delar finns det i de allra flesta fall inte någon anledning att ändra nuvarande bestämmelser i svensk rätt. det inte uttryckligen anges något annat i denna proposition innebär det att regeringen ansluter sig till den bedömning som gjordes vid genom- förandet i svensk rätt av första betaltjänstdirektivet. I dessa fall berörs relevanta artiklar inte närmare i propositionen. I stället framgår det av parallelluppställningen hur de har genomförts (se bilaga 7). I några avseenden innehåller andra betaltjänstdirektivet samma möjlig- heter till särlösningar som första betaltjänstdirektivet, t.ex. i fråga om möjligheten att likställa mikroföretag med konsumenter vid genom- förandet av direktivets regler om informationsgivning. även i dessa fall att det inte finns skäl att göra någon annan bedömning vid genomförandet av andra betaltjänstdirektivet än den som gjordes när första betaltjänstdirektivet genomfördes i svensk rätt. När andra betaltjänstdirektivet ska genomföras i svensk rätt kan antingen termer och uttryck anpassas så långt det är möjligt till ett språk- 2017/18:77 bruk som ligger närmare svensk lagstiftningstradition eller följa den terminologi som används i direktivet. Eftersom direktivet kompletteras av regler i genomförandeåtgärder, som kommissionen kommer att anta i form av direkt tillämpliga förordningar som innehåller hänvisningar till många av termerna och uttrycken i direktivet, skulle det medföra problem att i svensk lagstiftning avvika alltför mycket från dessa. Detta är i sig ett skäl att följa terminologin i direktivet. Det finns även anledning att beakta förändringstakten i den EU-rätts- liga regleringen. har och rådet antagit en stor mängd direktiv och förordningar på bankområdet som antingen innebär helt ny EU-rättslig reglering eller ändringar av befintliga rätts- akter. I många fall är det grundläggande direktiv och förordningar som har tillkommit eller ändrats. Även kompletterande rättsakter (delegerade förordningar och direktiv eller genomförandeförordningar som kommis- sionen antar) och riktlinjer och rekommendationer som antar ändras i minst samma omfattning. Om det i svensk rätt används en terminologi som ligger nära den i direktivet underlättar det både tolkningen och tillämpningen av svenska författningar i förhållande till de förändringar som sker i . Övervägande skäl talar enligt regeringens uppfattning därför för att terminologin i svensk rätt så långt som möjligt ska stämma överens med den i andra betaltjänstdirektivet (motsvarande bedömning har gjorts vid genomförandet i svensk rätt av andra EU-direktiv, se t.ex. prop. 2012/13:155 s. 184 och prop. 2016/17:162 s. 242 f.). Andra betaltjänstdirektivet innebär att en rad nya regler har tillkommit i förhållande till första betaltjänstdirektivet (se avsnitt 4.3.2). I denna proposition föreslås att det ska införas ett antal nya bestämmelser i betaltjänstlagen som bl.a. avser betalningsinitieringstjänster och konto- informationstjänster (se avsnitt 7) samt operativa risker, säkerhetsrisker och autentisering (se avsnitt 11).