prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — förskollärare eller lärare inte ska riskera att förbise någon elev i behov av stöd, delar regeringen utredningens bedömning att den särskilda bedöm- ningen måste göras beträffande ett betydligt större antal elever än de som i slutändan kan förväntas vara i behov av en särskild stödinsats. sådan reglering tillförs arbetet med stödinsatser ett viktigt nytt moment. Regeringen delar således inte Linnéuniversitetets uppfattning om att garantin inte skulle göra någon skillnad i fråga om elevernas tillgång till rätt utformade stödinsatser. Om man enbart ser till den av utredningen föreslagna lagtexten delar regeringen uppfattning att man skulle kunna tolka utredningens förslag som att avsikten är att en analys enligt utredningens förslag ska göras i samma situationer som när en elev ska ges stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd, dvs. när det ”kan befaras” att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som ska uppnås. ovan anser dock regeringen att det framgår av utredningens konsekvens- analys att detta inte är avsikten. Syftet med utredningens förslag är i stället att kunskapsutvecklingen ska analyseras beträffande fler elever än de antal elever som slutligen kan förväntas vara i behov av stödinsatser. anledningen bör enligt regeringen lagtexten utformas på ett annat sätt än vad utredningen har föreslagit. För att uppnå det syfte som utredningen har avsett bör bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att den ställer ett lägre krav på när en särskild bedömning ska göras, jämfört med när en elev har rätt till extra an- passningar och särskilt stöd. Mot den bakgrunden är det lämpligt att en särskild bedömning ska göras om det finns en indikation på att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Detta är ett lägre krav än att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som lägst Syftet är bl.a. att på så sätt fånga upp de mer svårbedömda eleverna vilket, till skillnad mot vad framhåller, kommer att Regeringen har gett ett uppdrag att utforma ett förslag till nationella kartläggningsmaterial som ska användas i Materialet ska gå att använda som en naturlig del i den Det innebär att materialet bör utformas så att elevernas kunskapsutveckling kan observeras under olika moment i undervisningen snarare än att förskolläraren eller läraren sitter enskilt med I uppdraget ingår även att göra en revidering av de obligatoriska bedömningsstöden och de nationella proven (U2017/02561/S). anser att lagstiftaren tydligt bör definiera vad bl.a. begreppet indikation Regeringen anser i stället att detta bör tydliggöras i kartläggningsmaterialet och bedömningsstöden och avser därför att återkomma med en komplettering av ovan nämnda uppdrag till . Bl.a. ska det nationella kartläggningsmaterialet, de nationella bedömningsstöden och de nationella proven utformas på ett sådant sätt att skillnaden mellan begreppen ”en indikation” och ”befaras” tydliggörs. Regeringen vill inte föregå detta arbete genom att i denna proposition närmare gå in på vad som kan utgöra en sådan indikation. framhållas att valet av hur bestämmelsen har utformats har skett, i enlighet med utredningens syfte, så att en särskild bedömning ska göras beträffande ett betydligt större antal elever än de som i slutänden kan förväntas vara i behov av en stödinsats. Detta för att säkerställa att inte någon elev som har ett sådant stödbehov förbises. Det är således viktigt att bestämmelsen tillämpas på ett tämligen generöst sätt. Av den anledningen bör det göras en särskild bedömning om det finns något förhållande som gör att det råder en osäkerhet om eleven kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås, utan att det för den skull finns tillräckliga förutsättningar för att anordna exempelvis extra anpassningar. De lågt ställda kraven på när en särskild bedömning ska göras kommer att innebära att den kan leda fram till såväl bedömningen att eleven har ett behov av stödinsatser, som bedömningen att eleven inte har behov av sådana insatser. Vid osäkerhet om huruvida det ska göras en särskild bedömning, bör de lågt ställda kraven medföra att en sådan bedömning ska göras. En viktig tumregel, när det gäller frågan om bestämmelsen tillämpas på rätt sätt, bör vara att det ska vara ett mindre antal elever som får extra anpassningar eller särskilt stöd än det antal elever vars resultat särskilt bedöms. Det ska inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar redan är uppfyllda Till skillnad från särskilt stöd behöver inte extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen föregås av en särskild utredning. Det ska inte heller fattas något formellt beslut om extra anpassningar. Den relativt okomplicerade process som omger extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen möjliggör att eleven snabbt får tillgång till de stödinsatser som han eller hon är i behov av. Det är viktigt att detta syfte inte motverkas av garantin. Av den anledningen bör det införas ett undantag från skyldigheten att genomföra en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveckling. Ansvarig förskollärare eller lärare bör kunna avstå från en sådan bedömning, om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om att behov av särskilt stöd behöver utredas, redan är uppfyllda utifrån resultatet av en nationell kartläggning, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov, eftersom den särskilda bedömningen i dessa fall inte fyller någon funktion. En undantagsregel ligger således i linje med tankarna bakom bestämmelserna om extra anpassningar (prop. 2013/14:160 s. 19 f.). anser att undantagsregeln får till följd att kraven på den av utredningen föreslagna analysen kommer att vara högre för de elever som läraren är mindre orolig för, än kraven på analys för sådana elever som får någon form av extra anpassningar på grund av att det direkt kan befaras att de inte kommer att nå kunskapskraven. Som anförs ovan anser regeringen att en särskild bedömning inte är nödvändig i sistnämnda fall eftersom läraren direkt befarar att dessa elever inte kommer att nå kunskapskraven. Ett krav på en särskild bedömning i dessa fall skulle försena insatserna och leda till onödig administration. Som framgår ovan är syftet med den särskilda bedömningen att ansvarig förskollärare eller lärare inte ska riskera att förbise någon elev i behov av stöd. En särskild bedömning ska göras om en elevs eventuella behov av stödinsatser är svårbedömda, dvs. när det handlar om elever som befinner sig i zonen mellan de elever där det inte råder någon tvekan om att de kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås och de elever som direkt bedöms vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Även när det gäller sistnämnda elever, dvs. elever som ansvarig förskollärare eller lärare direkt befarar inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås, föreslår dock regeringen att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens i samband med planering av sådana extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i de ämnen som omfattas av garantin, dvs. svenska, svenska som andraspråk och matematik (se vidare avsnitt 6.3). Det är vidare väsentligt att skolan har rutiner för hur beslutade stödinsatser genomförs och följs upp för att motverka de brister som finns och som beskrivs i avsnitt 4.1 (se vidare avsnitt 6.4). Den särskilda bedömningen kan leda vidare till stödinsatser eller visa att eleven inte har behov av stöd En särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling kan leda fram till bedömningen att eleven inte är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd för att nå de kunskapskrav som ska uppnås i de ämnen som omfattas av garantin eller, tvärtom, att eleven är i behov av sådana anpassningar eller särskilt stöd. Utredningens förslag innebär, som nämnts i avsnitt 6.1, inte några förslag till förändringar av bestämmelserna som styr när en elev ska få extra anpassningar eller särskilt stöd. Inte heller lämnar utredningen några förslag som styr hur sådana insatser ska utformas. Däremot innebär garantin att förskollärare eller lärare genom att de gör en särskild bedömning av ett betydligt större antal elever än de som i slutänden kan förväntas vara i behov av en stödinsats kan upptäcka fler elever som är i behov av stödinsatser än vad de hade gjort utan en sådan analys. Om den särskilda bedömningen visar att eleven inte är i behov av stödinsatser behöver ansvarig förskollärare eller lärare inte vidta några ytterligare åtgärder inom ramen för garantin för tidiga stödinsatser. Det införs inte några nya dokumentationskrav Vikten av att elever i behov av stöd får adekvata stödinsatser tidigt kan inte nog understrykas. Regeringen delar synpunkt att det är av största vikt att förskollärare och lärare inte ska belastas med onödig dokumentation. Funktionsrätt beklagar, till skillnad mot SKL, att förslaget som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i elevernas individuella utvecklingsplaner har tagits bort. Organisationen anser att dokumentation kring extra anpassningar inte får betraktas som en administrativ börda utan att den är och ska betraktas som ett pedagogiskt redskap. anser framförallt att det är det obligatoriska kartläggningsmaterialet i förskoleklass som skulle medföra en ökad administration och dokumentation. Som regeringen angett tidigare ska det nationella kartläggningsmaterialet i förskoleklassen användas som ett naturligt inslag i undervisningen. Enligt utredningen använder många förskollärare och lärare olika material för att kartlägga elevernas kunskapsutveckling. Att regeringen föreslår att detta ska göras med stöd av ett nationellt framtaget material som bidrar till att öka likvärdigheten bör till skillnad mot vad framhåller inte Prop. 2017/18:195 innebära någon ökad administrativ börda. Regeringen vill i detta sammanhang också poängtera att det nationella kartläggningsmaterialet innebär en möjlighet att prioritera bort andra material som används för att kartlägga elevernas kunskapsutveckling. Dessutom vill regeringen understryka att kartläggningsmaterialet inte är förpliktigat med något inrapporteringskrav till staten. Kartläggningen kommer inte heller att kräva någon ny form av dokumentation. Förskollärare och lärare gör kontinuerligt bedömningar av elevernas kunskapsutveckling för att anpassa och utveckla sin undervisning så att varje elev får det stöd eller de utmaningar som han eller hon behöver. Den professionella dokumentationen som förskolläraren eller läraren gör är helt nödvändig men professionen avgör hur den ska utföras. När det gäller den särskilda bedömningen anser regeringen att förhållandet ska vara detsamma vilket innebär att något nytt dokumentationskrav inte införs. Som regeringen återkommer till i avsnitt 7 kommer kompetens- och implementeringsinsatser att genomföras dels för att berörd skolpersonal ska få möjlighet att sätta sig in i det delvis nya arbetssättet, dels för att huvudmännen ska kunna vidta nödvändiga förberedelser för att säkerställa att garantins syfte kan uppnås. 6.3Samråd ska genomföras med personal med specialpedagogisk kompetens Regeringens förslag: Vid den särskilda bedömningen av en elevs kunskapsutveckling ska ansvarig förskollärare eller lärare samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Sådant samråd ska även genomföras i samband med planering av extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Detta ska gälla oavsett i vilket sammanhang i förskoleklassen eller lågstadiet behovet av extra anpassningar har uppmärksammats. Samråd behöver dock inte genomföras om ansvarig förskollärare eller lärare har specialpedagogisk kompetens. Regeringens bedömning: Någon reglering om samrådets form och omfattning bör inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag då skyldigheten att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid planering av extra anpassningar enligt utredningens förslag enbart avser sådana behov som har uppmärksammats vid den särskilda analysen. Remissinstanserna: En stor andel av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. och , , , och kommuner, Nationellt centrum för svenska som andraspråk (NC) och Handikappförbunden. delar utredningens bedömning att den specialpedagogiska kompetensen behövs i arbetet med stödinsatser och att det av författningstexten bör framgå att samråd med specialpedagogisk 2017/18:195 kompetens ska ske. Myndigheten för delaktighet välkomnar förslaget och anser att systematiskt involvera personal med specialpedagogisk kompe- tens är en viktig del i att skapa fungerande system och lärmiljöer för Myndigheten uttrycker även att det blir lättare att identifiera ytterligare individuella behov hos eleverna. nämnd anser att kravet på att genomföra analysen i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens bör kunna medföra att stödåtgärder sätts in tidigare än för elever med svårigheter inom läs- och skriv- utvecklingen eller med det matematiska tänkandet. specialpedagogisk kompetens kan enligt nämnden även bidra till att de åtgärder som sätts in kan komma att hålla en högre kvalitet. och kommuner ser särskilt positivt på att förskolläraren och läraren ges fortsatt huvudansvar för elevens kunskapsutveckling, men med stöd av personal med specialpedagogisk kompetens. anser att den enskilde läraren måste uppmärksamma behoven och ha en nyckelroll vid genomförandet och uppföljningen av dessa. och framhåller att specialpedagogisk kompetens behöver finnas i varje arbetslag och att lärare behöver kunna diskutera och planera undervisningen utifrån både specialpedagogiskt och NC poängterar vikten av att specialpeda-gogisk kompetens innefattar stöd för alla elever och att det är avgörande att speciallärare och specialpedagoger har kunskap om flerspråkiga elevers framhåller att det är viktigt att utgå ifrån elevens behov när man väljer vilken specialpedagogisk kompetens man använder i det Arbetet med åtgärdsgarantin kommer enligt högskolan att kräva specifik kompetens och högskolan anser därför att skollagens skrivning om att det inom elevhälsan ska finnas tillgång till spe- cialpedagogisk kompetens bör tolkas som att det inom elevhälsan ska finnas specialpedagog eller speciallärare. framhåller att det är av största vikt att det är personal med specialpedagogisk kompetens inom kunskapsområdet som avses. Linnéuniversitetet anser att det ska finnas en skyldighet att samråda med personal med adekvat specialpedagogisk kompetens. När det gäller kravet på medverkan av personal med specialpedagogisk kompetens påpekar att speciallärare och specialpedagoger inte alltid har en utbildning inriktad mot läs-, skriv- och matematikinlärning. skulle den föreslagna analysen enligt myndigheten kunna utföras av personer utan sådan kompetens som utredningen åsyftar. Statskontoret kan inte se hur en åtgärdsgaranti skulle förändra något i sak då det är reglerat i skollagen att det måste finnas special- pedagogisk kompetens i skolan, även skyldigheten att ge elever stöd finns samt , och kommuner är några av de remissinstanser som efterfrågar en tydlig definition av vad som avses med personal med specialpedagogisk kompetens. () efterfrågar en analys av om kra- vet på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens kan riskera att åtgärder försenas för det fall utbildningsanordnaren inte har tillgång till och kommuner anser att det finns en risk att kravet på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens gör att stödinsatserna blir fördröjda. Kommunerna framhåller att tiden för planering kommer att öka kraftigt, vilket medför att tiden med elever i behov av särskilt stöd kommer att minska. Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget riskerar att förändra specialpedagogens roll och uppdrag till att främst hantera enskilda elevärenden i administrativ bemärkelse. SKL poängterar bristen på specialpedagoger och speciallärare och att det inte är så enkelt som att huvudmän och skolor genomgående kan omfördela specialpedagogisk kompetens från skolans senare år till de tidigare. SKL framhåller att en utveckling mot att stärka de specialpedagogiska resurserna i skolans bör fortsätta, men det behövs sådan kompetens i hela . anser att det varken är troligt eller lämpligt att huvudmän kommer att omfördela specialpedagogisk kompetens från de äldre årskurserna till de yngre. Det är enligt förbundet viktigt att i stället öka tillgången från förskoleklass och uppåt då alla elever oavsett årskurs har behov av och rätt till specialpedagog och speciallärare. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte något att invända mot förslaget. och ifrågasätter om det kommer att finnas tillräckligt med specialpedagoger och speciallärare när åtgärdsgarantin planeras att träda i kraft. välkomnar dock att dessa yrkesgrupper ska finnas i högre utsträckning även i förskoleklassen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Synpunkter på utkastet: och Funktionsrätt ställer sig bakom förslaget och bedömningen. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget eller bedömningen. vill poängtera att bristen på speciallärare och specialpedagoger är problematiskt i förhållande till genomförandet av reformen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Specialpedagogisk kompetens kan bidra till mer ändamålsenliga stödinsatser … Som tidigare framhållits framgår det av skollagen att det för elever i förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan ska finnas en elevhälsa med bl.a. tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens. Enligt regeringen har personal med sådan kompetens en viktig roll att fylla när det gäller arbetet med garantin för tidiga stödinsatser. Syftet med förslaget är inte bara att de elever som är i behov av stödinsatser ska få sådana insatser . Avsikten är också att det ska säkerställas att dessa insatser är utformade utifrån elevens behov. Då det i många fall råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet kan personal med specialpedagogisk 2017/18:195 kompetens bidra till att stödinsatser utformas på ett ändamålsenligt sätt och även bidra i utvärderingen av insatserna. … och därför bör det införas en skyldighet att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens En del av utredningens förslag innebär att det ska införas en bestämmelse om en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att i vissa situationer samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Statskontoret invänder mot förslaget och anser att det inte förändrar något i sak eftersom det finns en skyldighet att ha tillgång till sådan personal. Regeringen vill dock framhålla att i ett antal rapporter uppmärksammat att det finns brister i tillgång till elevhälsa och att det finns brister i samverkan mellan elevhälsan och övrig skolpersonal (se avsnitt 4). Till detta kommer att myndigheten har uppmärksammat brister i utformningen av stödinsatser. Dessa förhållanden talar för att den nuvarande lagstiftningen inte är tillräcklig och att det, som utredningen konstaterat, behöver preciseras när ansvarig förskollärare och lärare ska vara skyldiga att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid den särskilda bedömningen av en elevs eventuella behov av extra anpassningar och särskilt stöd i svenska, svenska som andraspråk och matematik samt vid planering av sådana extra anpassningar så att rätt stödinsatser utformas för eleven. Samråd om stödinsatser i nämnda ämnen ska genomföras oavsett om insatserna har föregåtts av en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling eller inte. Samråd ska således ske även beträffande de elever där det direkt kan befaras att eleven inte kommer nå kunskapskraven – antingen utifrån resultatet av användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen eller utifrån ett nationellt bedömningsstöd eller nationellt prov i lågstadiet eller av andra skäl. Denna uppfattning delas av bl.a. Skolinspektionen, Myndigheten för delaktighet och som framhåller att förslaget bör kunna medföra att stödåtgärder håller en högre kvalitet och sätts in i ett tidigare skede. Som regeringen återkommer till i avsnitt 6.4 ska samråd med personal med specialpedagogisk kompetens även genomföras vid uppföljning av de extra anpassningar som gjorts i nämnda ämnen. Hur anpassningar kan utformas för elever som är i behov av stöd i sin tidiga språk-, läs- och skrivutveckling finns exemplifierat i kunskapsöversikt om läs- och skrivundervisning för yngre elever (2015). Som framgår av avsnitt 6.2 innebär förslaget till en garanti för tidiga stödinsatser bl.a. att ansvarig förskollärare eller lärare ska göra en särskild bedömning av resultatet för ett större antal elever än som kan förväntas vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Avsikten är att ”fånga upp” de elever som befinner sig i gränslandet mellan de elever som är i behov av sådana stödinsatser och de elever som inte har några sådana behov. Det rör sig således om elever vars eventuella behov av stöd är mer I dessa fall kan personal med specialpedagogisk kompetens vara ett viktigt stöd för ansvarig förskollärare och lärare och med sin kunskap bidra till att bedöma om en elev har ett behov av stödinsatser. Genom att en sådan bedömning sker tidigt under en elevs skolgång, kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att rätt insatser sätts in i ett tidigare skede och på så sätt motverka den ”vänta-och-se-attityd” som utredningen anser finns . Denna uppfattning bekräftas i rapporter från Skolinspektionen, som framhåller att personal från elevhälsan tidigt bör involveras i kartlägg-ning och analys av elevers svårigheter (se avsnitt 4). Som nämns ovan och som regeringen återkommer till i avsnitt 6.4 ska vidtagna extra anpassningar också följas upp. De extra anpassningar som planeras, genomförs och följs upp ska följa skollagens krav på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet samt bygga på allmänna råd. Samrådet bör genomföras med en specialpedagog eller en speciallärare Begreppet ”personal med specialpedagogisk kompetens” kan uppfattas tämligen brett, men av förarbeten till skollagen framgår att det som främst avses är personal som har en utbildning som speciallärare eller specialpedagog (prop. 2009/10:165 s. 278). framhåller att bestämmelsen bör tolkas som att det inom elevhälsan ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare. Det förhållandet att en stor del av dem som arbetar med specialpedagogiska insatser enligt statistik antingen är specialpedagoger eller speciallärare, visar enligt regeringen att bestämmelsen tolkas på det sätt som efterlyser. Vidare har regeringen förståelse för de synpunkter som , och Nationellt andraspråk framför. Det är dock enligt regeringens mening inte möjligt att i en bestämmelse om en garanti för tidiga stödinsatser införa den typ av detaljstyrning som remissinstanserna efterfrågar. Naturligtvis är det önskvärt att det hos elevhälsan finns tillgång till personal med särskild inriktning mot språk-, läs-, skriv- och matematikutveckling och personal med kunskap om flerspråkiga elevers behov. Att ange en så pass långtgående skyldighet som exempelvis Linnéuniversitetet förordar skulle dock, precis som framhåller, riskera att föra med sig att åtgärderna försenas.