prop · H503186 · 2018-03-20 00:00:00 — 2010/11:35) som är en gemensam utgångspunkt för alla offentliga aktörer på samtliga nivåer i samhället i deras arbete med att främja och skydda barnets rättigheter och som alltjämt gäller. En annan grund för regeringens strategiska arbete är slutsatser och re- kommendationer från för barnets rättigheter (barnrätts- kommittén) angående genomförande i . Kom- mittén har vid upprepade tillfällen uppmanat att vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att nationell lagstiftning fullt ut ska överensstämma med konventionen (CRC/C/SWE/CO/5). redovisade regeringen genom en skrivelse till sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (skr. 2016/17:29 bet. 2017/18:KU6, rskr. 2017/18:98). Strategin tar sin utgångspunkt i målet för politiken för mänskliga rättigheter som har antagit, nämligen att säkerställa full respekt för internation- ella åtaganden om mänskliga rättigheter. För att uppnå detta behöver en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättig- heterna etableras. En sådan struktur bör bestå av –ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättig- heterna, –ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet, och 2017/18:186 – ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället. Med avstamp i det befintliga arbetet och den pågående utvecklingen innebär regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter att det inom ett flertal områden tas fortsatta steg mot en sådan sammanhållen struktur. I Strategin för det nationella arbetet med mänsk- liga rättigheter angavs att regeringen har aviserat att ska inkorporeras och att beredning av frågan pågår. Vidare angavs att effek- terna av en inkorporering och fortsatt transformering av bör följas upp och utvärderas. I regeringsförklaringen uttalade statsministern att ska vara ett av de allra bästa länderna att växa upp i och att regeringen avsåg att påbörja arbetet med att göra till svensk lag. I genomförandet av i har en central roll. som ratificerade beslutade regeringen att utreda förutsättningarna för att inrätta en barn- ombudsman. Ungefär , , inrättades den statliga myndigheten och en barnombudsman utsågs som chef för myndigheten. Efter det att inrättades har åtgärder vidtagits för att förstärka roll och renodla ombudsmannarollen. I förhållande till många andra statliga myndigheter har en särskild ställning när det gäller att ta tillvara barnets rättigheter. Myndighetens roll och uppgifter är reglerade i lagen (1993:335) om Barn- ombudsman. gavs 2002 en ökad självständighet i förhållande till regeringen. En viktig del i myndighetens arbete är att skapa möjligheter för barn och unga att själva komma till tals, få framföra sina åsikter direkt till aktuella beslutsfattare och att få sina åsikter respekterade. Detta gäller särskilt barn som av olika skäl har en svår livssituation. ska på ett generellt plan företräda barns och ungas rättigheter och intressen, utifrån (1 § lagen om ). I ombudsmannens företrädarroll ingår däremot inte att företräda enskilda barn och unga eller att handlägga ärenden som gäller enskilda fall. Vidare ska myndigheten driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av och särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med (2 §). Av 1 § förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombuds- mannen framgår att vid fullgörande av sina uppgifter enligt 2 § lagen om ska systematiskt och återkom- mande följa upp och utvärdera tillämpningen av i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. ska förmedla och föra en dialog om slut- satser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av . Genom sitt mandat har Barn- Prop. 2017/18:186 ombudsmannen en viktig roll i att uppmärksamma brister i överens- stämmelsen mellan svensk rätt och praxis och . Det gör myndigheten på olika sätt, bl.a. genom att vara remissinstans när lagför- slag bereds men också genom att genomföra egna granskningar inom specifika områden och därmed uppmärksamma regering och riksdag på brister i lagstiftning och rättstillämpning. Sedan myndigheten bildades har åtgärder genomförts som syftat till att öka kunskapen om och hur barnets rättigheter ska tillämpas i olika verksamheter på statlig och nivå. Genom ratificering av har riksdag och rege- ring förbundit sig att se till att den nationella lagstiftningen stämmer överens med de åtaganden som följer av konventionen. En av principerna i den strategi för att stärka barnets rättigheter i som antog 2010 är att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överens- stämmelse med . har i vissa delar införlivats i svensk rätt genom transformering. I fråga om andra delar har bedömts att det inte behövs någon transformering eftersom det ansetts råda normharmoni. För att kunna konstatera normharmoni krävs en grundlig genomgång av relevanta delar av det inhemska regelverket vilket gjordes 1990 i samband med ratificering av . Transformering som metod för att anpassa svensk rätt till kräver successiv och kon- tinuerlig anpassning av nationell lagstiftning allteftersom konventionen behöver tolkas i ljuset av ändrade samhällsförhållanden. Transformering har skett genom översyner av befintlig lagstiftning och i samband med att ny lagstiftning har tagits fram. Som exempel på lagstiftning som har omarbetats utifrån konventionens bestämmelser kan nämnas socialtjänstlagen (2001:453) där bl.a. barnets rätt att komma till tals har stärkts och det även förtydligats att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut som rör vård eller behandlingsinsatser. Här tydliggörs också att barnets bästa ska ses som ett tillvägagångssätt. Även möjligheter att genomföra samtal med barn utan vård- nadshavarens samtycke har stärkts. Vidare har det i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) förts in bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Även barnets rätt att uttrycka sina åsikter när föräldrarna inte samtycker till det har förtydligats i LSS. I utlänningslagen (2005:716) finns en portalparagraf om barnets bästa samt bestämmelser om bl.a. ett barns rätt att komma till tals, motivering av beslut m.m. (se prop. 1996/97:25 s. 246– 269). Härefter har regeringen uttalat sig om och utlänningsrätten i flera sammanhang (se t.ex. prop. 2004/05:170, prop. 2013/14:216 och prop. 2015/16:174). I skollagen (2010:800) har bes- tämmelser om barns och elevers rätt att komma till tals och ges inflytande förts in. Bestämmelser om barnets bästa finns också i bl.a. skollagen (2010:800), , såväl den äldre namnlagen (1982:670) som den nya lagen (2016:1013) om personnamn, häkteslagen (2010:611), 2017/18:186 fängelselagen (2010:610), lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125). I vissa av dessa lagar lyftes barnets bästa fram som en faktor av betydelse redan innan tillträdde och i senare förarbeten resoneras det kring konventionen och den aktuella lagstiftningen (se t.ex. angående prop. 1981/82:168 s. 34 f., prop. 1997/98:7 s. 34 f. och 46 f. och prop. 2005/06:99 s. 38 f. respektive angående namnlagstiftningen prop. 1981/82:156 s. 54 och prop. 2015/16:180 s. 34 och 72 f.). Vid införandet av den nya häktes- och fängelselagstiftningen framhöll regeringen vikten av att ett barnperspektiv, utifrån , ska genomsyra alla åtgärder som rör barn. Det innebär att det i dessa lagar ställs särskilda krav på Kriminalvården, bl.a. när det gäller placering och verkställighetsinnehåll, för unga som avtjänar fängelse i anstalt (se prop. 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning s. 67 f.). Som exempel kan nämnas att det i båda lagarna infördes en bestämmelse om att en intagen som är inte får placeras så att han eller hon vistas tillsammans med intagna , om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa (2 kap. 3 § häkteslagen och 2 kap. 3 § fängelselagen). Det skydd som följer av bestämmelsen svarar mot artikel 37 c i barn- konventionen och överensstämmer med vad som tidigare gällt enligt 1 kap. 8 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. bereds även lagförslag av relevans för barnets rättigheter. överlämnade t.ex. vårdnadsutredning sitt betänkande Se barnet! (SOU 2017:6). Utredningen hade bl.a. i uppdrag att ta ställning till om och angränsande regelverk behöver ändras för att stärka barnrättsperspektivet. Utredningen föreslår bl.a. ett förtydligande av bestämmelsen i om att barnets bästa alltid ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. En särskild utredare har sett över lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i syfte att stärka skyddet av barnets rätt och rättssäkerheten i tvångsvården för barn och unga (SOU 2015:71). Frågan bereds vidare i . I promemorian omhänder- tagande av barn och unga i vissa internationella situationer (Ds 2017:49) framgår att det finns behov av att förtydliga att skyddsbehövande barn och unga som vistas i ska kunna omhändertas i akuta situationer, oberoende av om de har sin hemvist utomlands eller har någon annan anknytning till utlandet. Vid sidan av lagstiftningsåtgärder har regeringen sedan ratificerades genomfört åtgärder riktade till kommuner, landsting och statliga myndigheter i syfte att säkerställa barnets rättigheter inom olika samhällsområden. Arbetet har haft sin grund i de nationella strategierna för att genomföra nationellt, regionalt och kommunalt och sker i enlighet med bestämmelserna i konventionen. Den av antagna strategin för att stärka barnets rättigheter i (prop. 2009/10:232 bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35), som alltjämt gäller, omfattar ett antal principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att främja och skydda barnets rättig- Prop. 2017/18:186 heter. Den utgår från de mänskliga rättigheter som varje barn ska tillförsäkras enligt internationella överenskommelser, särskilt de åtaganden som följer av . Strategin ska vara en gemen- sam utgångspunkt för alla offentliga aktörer, dvs. riksdag, regering, stat- liga myndigheter, landsting, regionala samverkansorgan och kommuner, i deras arbete med barnets rättigheter och en grund för regeringens barn- rättspolitik. Regeringen har utifrån strategin genomfört åtgärder för att öka kuns- kapen om och barns levnadsvillkor samt genomslaget för rättigheterna i verksamheter på nationell, regional och nivå. har flera satsningar genomförts. Regeringen gav 2012 i uppdrag att genomföra insatser för att sprida och kommunicera strategin för att stärka barnets rättigheter i och därigenom ytterligare driva på arbetet med barnets rättigheter i kommuner, landsting och statliga myndigheter (S2011/8293/FST). Syftet med upp- draget var att kommuner, landsting och statliga myndigheter ska känna till och förstå hur strategins nio principer kan användas som ett verktyg för att säkerställa barnets rättigheter inom den egna verksamheten. Uppdraget, som fick namnet Pejling och dialog, genomfördes –2014 i dialog med Kommuner och Landsting (SKL) samt berörda myndigheter. Två överenskommelser har ingåtts med SKL för att intensifiera arbetet med . Arbetet inom ramen för dessa överens- kommelser är nu avslutat. För att följa upp barns levnadsförhållanden och möjliggöra jämförelser mellan län och kommuner har på uppdrag av rege- ringen utvecklat uppföljningssystemet Max18. Uppföljningssystemet består av indikatorer som kan mäta barns levnadsvillkor inom ett antal områden som är centrala ur ett barnrättsperspektiv. har i uppdrag att tillsammans med Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor stärka och sprida kunskap bland beslutsfattare och yrkesverksamma på kommun- och lands- tingsnivå om vad ett barnrätts- och ungdomsperspektiv innebär och hur man på ett meningsfullt sätt kan föra dialog med flickor och pojkar, unga kvinnor och unga män för att öka deras inflytande och delaktighet. Uppdraget redovisades till () . Barnets rätt att komma till tals och bli lyssnat på har varit en central del i det strategiska arbetet kring barnets rättigheter. Förutom lagändringar har det skett ett systematiskt arbete med att inhämta barns åsikter inom olika områden. Särskilt fokus har varit på barn i utsatta situationer. har utifrån en norsk förlaga utvecklat metoden Unga direkt. Metoden har använts för att lyssna på barn och unga med erfarenheter bl.a. av den sociala barn- och ungdomsvården, barn som upplevt trakasserier och kränkande behandling och barn som lever med skyddade personuppgifter. Regeringen gav 2015 i uppdrag att inhämta flickors och pojkars egna erfarenheter av ojämställd- het. Barnens synpunkter i de olika frågorna har förmedlats till ansvariga beslutsfattare inom berörda verksamheter och varit ett underlag för bl.a. lagstiftningsåtgärder. 2017/18:186 Flera andra statliga myndigheter har bedrivit utvecklingsarbete om barns rätt att komma till tals och bli lyssnade på inom områden som t.ex. vård och omsorg, asylprocess och rättsväsende. Det civila samhällets organisationer har alltsedan ratificerade spelat en viktig roll i arbetet med att stärka skyddet av barnets rättigheter inom olika områden och uppmärksamma offentliga aktörer på brister i genomförandet av de rättigheter barn har enligt konven- tionen. Regeringen har fört en kontinuerlig dialog med civila samhällets organisationer om barnets rättigheter. Regeringen har också gett ekonomiskt stöd till organisationer för att genomföra projekt och studier för att öka kunskapen om barnets rättigheter bland barn och vuxna och för att stärka skyddet av barnets rättigheter när de befinner sig i utsatta situationer. –2012 genomförde Allmänna Arvsfonden en särskild satsning, Fördel Barn, med fokus på och barnets rättigheter. Vidare har regeringen angett att projekt som på olika sätt syftar till att stärka skyddet av barnets rättigheter är ett av de 12 områden som bör prioriteras vid Allmänna Arvsfondens medelsfördelning (skr. 2016/17:211). Till grund för beslut att ratificera barnkon- ventionen låg regeringens proposition om godkännande av konventionen (prop. 1989/90:107). I propositionen redogörs för konventionens artiklar och deras förhållande till den svenska lagstiftningen. Slutsatsen var då att inga lagändringar behövde göras för att skulle kunna ratificera konventionen. Frågan om ska inkorporeras i svensk rätt är inte ny. ställning har sedan den svenska ratificeringen stund- tals debatterats flitigt och argumenten för och emot en inkorporering har varit många och av skilda slag. tog upp frågan om inkorpore- ring . Förslaget om inkorporering avvisades men soci- alutskottet framhöll vikten av en fortlöpande kontroll och föreslog en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med kon- ventionens bestämmelser (bet. 1995/96: SoU4, rskr. 1995/96:62). tillkallades en parlamentarisk kommitté () med uppgift att bl.a. göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelser (dir. 1996:15). Kommittén överlämnade delrapporten och utlänningslagen (SOU 1996:115) och slutbetänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) . Barn- kommitténs bedömning var att artiklarna i i huvudsak återspeglades väl i svensk lag och att inte hade något att vinna på en inkorporering av . Enligt var det viktigare att göra en ordentlig översyn av huruvida de nationella lagarna överensstämmer med och att säkerställa att barnkon- ventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstift- Vidare anförde kommittén att tolkningen av barnkonvent- Prop. 2017/18:186 ionen bör göras av för att rättigheterna i konventionen ska slå igenom på ett sätt som ger barnen det bästa skyddet. Den förra regeringen tog initiativ till en ny strategi som syftar till att stärka barnets rättigheter inom alla berörda områden och verksamheter på statlig och nivå. I propositionen aviserades en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättig- heterna i konventionen. togs initiativ till en sådan kartläggning som resulterade i departementspromemorian Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonven- tionen – en kartläggning (Ds 2011:37). I samband med behandling av propositionen om en strategi för att stärka barnets rättigheter i togs frågan om inkorporering av i svensk rätt upp på nytt. hänvisade i sitt betänkande till det pågående kartläggningsarbetet (bet. 2010/11: SoU3 s. 20). Utskottet konstaterade också att Delegationen för mänskliga rät- tigheter i i sitt betänkande föreslår att lämpligheten av en inkor- porering av fler konventioner om mänskliga rättigheter, i svensk rätt, bl.a. , bör utredas (SOU 2010:70 s. 318). Utskottet ansåg att det pågående arbetet inom bör inväntas och att det förväntar sig att regeringen, när detta arbete har slutförts, skyndsamt lämnar en redovisning av hur regeringen avser att gå vidare i frågan om inkorporering av . Genom ratificeringen av är svenska staten skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att genomföra de rättigheter som tillerkänns barn i konventionen. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Målet grundar sig bl.a. på de åtaganden som gjort genom att ratificera och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. rättspolitiken är sektorsövergripande och barnets rättigheter och intressen ska genomsyra all politik, liksom alla verksamheter som berör barn. Att svensk lagstiftning inte strider mot de konventioner som ratificerat är grundläggande för det åtagande landet gör i och med en Detta gäller oavsett om konventionen införlivas genom inkor- porering eller inte. Flera översyner av om svensk rätt stämmer överens med har, som ovan nämnts, gjorts där man konstaterat att svensk lagstiftning överlag stämmer väl överens med barnkonven- Huruvida själva tillämpningen av lagar och andra föreskrifter stämmer överens med har dock inte varit föremål för någon mer ingående granskning sedan arbete. I en kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i (Ds 2011:37) anges emellertid exempel där tillsynsmyndigheter och pekat på skill- nader mellan konventionens innebörd och tillämpningen av lagstiftningen. 2017/18:186 har i sina årliga rapporter till regeringen också pekat på en rad brister inom olika områden när det gäller genomslaget för barnets rättigheter och för ett barnrättsbaserat synsätt. Genom uppdrag som bl.a. omfattat en kart- läggning av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter inom särskilt angelägna områden överensstämmer med barnets rättigheter har rege- ringen fått ytterligare kunskap om hur rättstillämpningen överensstämmer med . generella iakttagelser redogörs för nedan. 4.5.2Barnrättighetsutredningens generella iakttagelser om bristerna i rättstillämpningen har haft i uppdrag att inom särskilt angelägna områden kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt och de två fakultativa protokoll som tillträtt. De områden som kartlagts gäller barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funkt- ionsnedsättning, barn som bevittnat våld inom familjen och barn som utsatts för våld inom familjen. Utredningen konstaterar att barnkon- ventionen inte fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen på de kart- lagda områdena och att det finns tydliga brister i förhållande till barnets rättigheter enligt konventionen. Bristerna i rättstillämpningen i förhållande till är enligt utredningen i många avseenden likartade, trots att de kartlagda områdena skiljer sig åt på flera sätt. Detta ger, enligt utredningen, anledning att anta att motsvarande brister finns även inom andra områden än de som ingått i kartläggningen. Några av utredningens generella iakttagelser om bristerna redogörs för nedan. kartläggning och andra studier och rapporter som utredningen har tagit del av, liksom utredningens samtal med myndigheter, organisationer och med barn själva, visar, enligt utred- ningen, att rättigheterna ofta inte får tillräckligt genomslag i beslutspro- cesser som rör barn. Konventionen tycks snarare uppfattas som ett policy- eller värdegrundsdokument för verksamheten. Att i förhållande till barn innebär skyldigheter för verksamheter på statlig och nivå har, enligt utredningen, inte fått tillräckligt genomslag. Det gäller även inom områden där det i den lagstiftning som tillämpas på området och som styr verksamhet och beslutsfattande finns särskilda bestämmelser som utgår från rättigheterna i konventionen. Utredningens övergripande intryck är att myndigheter på statlig och nivå i många avseenden inte har fått tillräckligt stöd i att tolka konventionens rättigheter i förhållande till den egna verksamheten och gällande rätt. Detta förstärks av att förarbeten till bestämmelser som utgår från barnkonven- tionen och olika riktlinjer som ska vara till stöd i rättstillämpningen enligt utredningen kan vara otydliga och även sakna förankring i barnkonven- tionen. Utredningen konstaterar att bristerna är tydligast i fråga om prin- cipen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. Kartläggningen visar vidare att barnets bästa inte används som ett till- vägagångssätt i beslutsprocesser som rör barn. Det är enligt utredningen en genomgående brist i de beslutsprocesser som kartlagts. På vilket sätt be- slutsfattaren har tagit hänsyn till barnets bästa och hur beslutsfattaren har gått tillväga för att bedöma vad som är barnets bästa för ett enskilt barn framgår generellt sett inte i utredningar och beslut. Trots att det finns uttryckliga bestämmelser om barnets bästa i svensk lagstiftning på tre av kartläggningsområdena är det, enligt utredningen, vanligt att bedömningen inte tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situation. I stället bedöms barnets bästa utifrån generella uttalanden i förarbeten, policydokument och andra riktlinjer. Det går heller inte att utläsa vilka avvägningar och bedömningar som myndigheter gjort i de fall barnets intressen ska vägas mot andra intressen. Kartläggningen har också visat att barnkonsekvens- analyser inte används på något systematiskt sätt inom något av de kart- lagda områdena. Kopplingen mellan barnets åsikter och bedömning av barnets bästa är, enligt utredningen, också otydlig i rättstillämpningen. När det gäller barns möjligheter att få komma till tals visar utredningens kartläggning att det ofta inte förs samtal med barn och att det inte motiveras varför så inte skett. Trots särskilda bestämmelser inom tre av fyra kartläggningsområden om att barnet ska ges möjlighet att framföra sina åsikter förefaller detta, enligt utredningen, i många fall inte ses som en skyldighet i rättstillämpningen. Enligt utredningen antyder kartlägg- ningen att det inom flera av områdena finns en syn på barnet där barnet ska skyddas från delaktighet snarare än att få förutsättningar att vara delaktig och skyddas i sitt deltagande. I de fall barn får komma till tals handlar samtalen, enligt utredningen, i många fall om något annat än vad som är av relevans för att få fram ett fullgott beslutsunderlag. Kartläggningen visar enligt utredningen att synen på barn och hur barn bemöts av myndigheterna inte utgår från barn som bärare av rättigheter. Enligt utredningen blir det särskilt tydligt då kartläggningen omfattar situationer där barn på olika sätt är utsatta och kan ha svårt att ta tillvara sina rättigheter. Det intrycket förstärks också av utredningens samtal med barn och unga som befunnit sig i utsatta situationer och i de rapporter utredningen tagit del av från bl.a.