prop · H503271 · 2018-06-26 00:00:00 — Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” (eng. ”responsible investments”) förekommer i institutionell kapitalförvaltning, se t.ex. FN:s principer för 2017/18:271 ansvarsfulla investeringar (eng. Principles for ), som är principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera ESG-frågor i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. I rollen som ägare kan en institutionell kapitalförvaltare välja att t.ex. sälja tillgångar som inte lever upp till vissa kriterier, eller köpa tillgångar som svarar mot ett hållbart företagande och på det sättet erhålla en god avkastning. I rollen som ägare handlar det om att aktivt verka för att företag som man investerar i t.ex. förbättrar brister kopplade till anställningsvillkor eller miljöförstöring genom att använda sin röst på bolagstämma för att stödja en viss inriktning. Det nya målet att Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt innebär att fonderna ska integrera ESG-frågor vid förvaltningen. Var och en av dessa fonder bör bedöma hur sådan integrering kan ske på bästa sätt. Målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt innebär inte ett ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av fondmedlen ska ske. Det innebär dock att Första–Fjärde AP-fonderna ska beakta ESG- frågor, oavsett förvaltningsmodell. Det framstår som naturligt att Första–Fjärde AP-fonderna bör beakta nationella och internationella riktlinjer för hållbart företagande som utarbetats i t.ex. (), Internationella arbetsorganisationen () och Europeiska unionen (EU) samt de riktlinjer och principer för hållbart företagande som framgår av Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. Första–Fjärde AP-fonderna bör använda de förvaltningsmodeller som bedöms vara mest effektiva för att integrera dessa riktlinjer vid förvaltningen av fondmedlen, bl.a. med beaktande av hur stor ägare dessa fonder är i det enskilda företaget. AP-fonderna bör också överväga när det är mest effektivt att agera på egen hand eller tillsammans i syfte att uppnå önskat resultat. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten Uttrycket ”hållbar utveckling” innebär i enlighet med den s.k. definition, ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”. Med ”hållbar utveckling” avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling. Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att Första–Fjärde AP-fonderna ska integrera ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, som rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet konkretiseras bl.a. i internationella konventioner om t.ex. mänskliga rättigheter, barns rättigheter och grundläggande rättigheter för arbetstagare som har undertecknat samt i riktlinjer och principer för hållbart företagande såsom FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter och och utvecklings () riktlinjer för multinationella företag, trepartsdeklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt internationella konventioner om handel med och användning av vapen och narkotika. I social hållbarhet ryms också – som påpekar – nationella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag. Vad som är en miljömässigt hållbar utveckling har i konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutade , med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155). Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. De 16 miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålen är dock i flera fall beroende av att åtgärder genomförs också i andra länder och på internationell nivå. har även undertecknat en rad internationella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa berör bl.a. utsläpp till luft, skydd av natur, havsmiljö och kemikalieanvändning. Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten. För att kunna fästa särskild vikt vid hur förvaltningen kan främja en hållbar utveckling bör en AP-fond bl.a. analysera hur placeringsverksamheten påverkar möjligheterna till en hållbar utveckling. Det kan vara svårt att bedöma en investerings påverkan på möjligheterna till en hållbar utveckling. I en analys av den verksamhet som bedrivs av ett företag bör t.ex. beaktas att olika aspekter kan verka i olika riktning när det gäller hållbarhet och att det relevanta således är vilken s.k. nettopåverkan som en verksamhet leder till. Öppenheten har ökat när det gäller olika typer av påverkan, både positiv och negativ, som ett företags verksamhet kan ha på en hållbar utveckling, bl.a. genom företagens hållbarhetsredovisningar, och kan förväntas fortsätta öka i och med utvecklingen av internationella initiativ för redovisning av olika hållbarhetsparametrar såsom t.ex. (CDP). I sammanhanget måste även bedömas vilka rimliga möjligheter som finns att påverka ett företag eller en bransch i riktning mot en hållbar utveckling. Vidare kan det vara svårt att bedöma vilka effekter en AP- fonds beslut att investera i eller utesluta ett företag har. Första–Fjärde AP- fonderna bör stödja internationella initiativ som syftar till att främja ökad öppenhet i hela värdekedjan, dvs. de aktiviteter i ett företag som skapar värde. En AP-fond bör även kunna redovisa vilka överväganden som fonden har gjort, särskilt när det gäller investeringar som kan framstå som tveksamma ur hållbarhetsperspektiv. Första AP-fonden anser att målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt inte ska gälla i fråga om enskilda placeringar. För att säkerställa allmänhetens förtroende för Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning av tillgångarna får det dock enligt regeringens mening anses rimligt att en AP-fond vid behov ska redovisa vilka överväganden som fonden har gjort i samband med investeringar som kan framstå som tveksamma ur ett hållbarhetsperspektiv. Genom att bedöma hur integreringen av ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen i Första–Fjärde AP-fonderna kan främja en hållbar utveckling i uttryckets alla dimensioner och ta hänsyn till dessa aspekter, 2017/18:271 kan förvaltningen generera maximal nytta för pensionsspararna, som den främjar en hållbar utveckling och bidrar till att ett högt förtroende för förvaltningen kan upprätthållas. Första–Fjärde AP-fonderna bör särskilt uppmärksamma relevanta forskningsresultat som handlar om samband mellan kapitalförvaltning och en hållbar utveckling. Krav på strategier och riktlinjer Regeringens förslag: Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet för placeringsverksamheten ska Första–Fjärde AP-fonderna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett Samverkan ska ske genom att AP-fonderna åtminstone ska ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen och gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna bör inom ramen för eller motsvarande organ utveckla den gemensamma värdegrunden för förvaltningen av fondmedlen. sin utgångspunkt i de etiska grundvärden som kommer till uttryck i regeringsformen, t.ex. främjandet av en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer, de internationella konventioner som har undertecknat, Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling samt ge uttryck för att Första–Fjärde AP-fonderna har ett vetenskapligt förhållningssätt till frågor om hållbar utveckling. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Första–Fjärde AP-fonderna, och anser att det ska vara upp till AP-fonderna att ta fram de samverkansformer som är lämpliga. Första–Fjärde AP-fonderna och framhåller att framför allt kraven i regeringsformen (1 kap. 2 §) är Latinamerikagrupperna m.fl. och Världsnaturfonden (WWF) anser att strategiernas, värdegrundens och riktlinjernas innehåll bör klar- Skälen för regeringens förslag och bedömning Strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska fastställa en verksamhetsplan (4 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder). innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag samt en riskhanteringsplan. planen ska beskriva de huvudsakliga riskerna som är förenade med pla- ceringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska följas upp löpande. I avsnitt 7.2 föreslås att det – vid sidan av det övergripande målet för placeringsverksamheten – ska införas ett nytt mål för placeringsverksamheten som innebär att Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt. I lagen om allmänna pensionsfonder regleras inte innehållet i ovan nämnda riktlinjer för placeringsverksamheten. Det framstår emellertid som naturligt att riktlinjerna för placeringsverksamheten innehåller strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppfyllas. Det bör anges uttryckligen i lagen. Regeringen anser, till skillnad från Latinamerikagrupperna m.fl. och WWF, att det i första hand bör ankomma på Första–Fjärde AP-fonderna att närmare precisera målen för placeringsverksamheten. Det gäller framför allt innebörden av det nya målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt och hur det målet förhåller sig till det övergripande målet för placeringsverksamheten. Strategierna bör gälla i förhållande till AP-fondens egna verksamhet och förvaltningsuppdraget. Strategierna bör vara relevanta, tydliga och uppföljningsbara samt enkla att kommunicera. Gemensam värdegrund för förvaltningen av AP-fonderna Regeringen anser, till skillnad från Första–Fjärde AP-fonderna, och , att Första–Fjärde AP-fonderna bör samverka genom att ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen. Den gemensamma värdegrunden bör kunna ge uttryck för centrala utgångspunkter för hur Första–Fjärde AP-fonderna ser på sitt uppdrag när det gäller integrering av ESG-frågor och bör komma till uttryck i strategier för hur det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt ska uppnås. Värdegrunden bör vara lätt att kommunicera och kunna få bred acceptans. Första–Fjärde AP-fonderna har identiska uppdrag och ett gemensamt etikråd. Regeringen anser, till skillnad från Latinamerikagrupperna m.fl. och WWF, att det framstår som naturligt att AP-fonderna bör utveckla den gemensamma värdegrunden inom ramen för eller motsvarande organ. bör det finnas vissa förväntningar om vad den ska innehålla. En värdegrunds legitimitet stärks genom att den grundar sig på brett förankrade demokratiska värderingar, såsom de som kommer till uttryck i framför allt regeringsformen (1 kap. 2 §), t.ex. främjandet av en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer, de internationella konventioner som har undertecknat, Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I förhållande till internationella konventioner handlar det om att bedöma hur en investering eller ett påverkansarbete inverkar på de värden som konventionen är avsedd att skydda. Ett exempel är icke-spridnings- fördraget (NPT), som inte uttryckligen förbjuder kärnvapen men som innehåller ett tydligt åtagande för kärnvapenstaterna att nedrusta och för icke-kärnvapenstaterna att inte utveckla eller anskaffa kärnvapen. Inom ramen för NPT har samtliga statsparter åtagit sig att verka för att kärnvapennedrustning under strikt och 2017/18:271 effektiv internationell kontroll. Mot denna bakgrund arbetar regeringen för en eliminering av alla kärnvapen. Detta bör få återverkningar på Första– Fjärde AP-fondernas investeringsbeslut. I arbetet med att tolka internationella konventioner bör Första–Fjärde AP-fonderna föra en dialog med relevanta experter, inklusive de departement inom som har ansvar för konventionen Första–Fjärde AP-fondernas tolkning av en internationell konvention bör spegla hur har valt att tillämpa den specifika konventionen. En värdegrunds legitimitet förstärks också genom att den återspeglar vetenskapliga forskningsresultat. Den vetenskapliga forskningen inom områden som visar hur företagens agerande påverkar samhällsutveckling och ekosystem är t.ex. viktig för bedömningen av hur de företag som Första–Fjärde AP-fonderna är delägare i kan förändra sin verksamhet i riktning mot ett mer hållbart företagande. Även forskning som undersöker samband mellan kapitalförvaltning och en hållbar utveckling är relevant för Första–Fjärde AP-fondernas verksamhet. Den gemensamma värdegrunden bör därför ge uttryck för att Första–Fjärde AP-fonderna har ett vetenskapligt förhållningssätt till frågor om hållbar utveckling. Gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i har Första–Fjärde AP-fonderna genom fastställt vissa kriterier för försäljning av tillgångar som kan kopplas till brott mot internationella konventioner. Som framgår av avsnitt 7.1 införde även en tidsgräns för dialoger som gäller konventionskränkningar. Om mål med dialogen inte har uppnåtts , rekommenderar Första–Fjärde AP-fonderna att sälja tillgången. Beslut om försäljning fattas dock av varje AP-fond för sig. Regeringen anser, till skillnad från Första–Fjärde AP-fonderna, och , att Första–Fjärde AP-fonderna bör samverka genom att ta fram gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. De gemensamma riktlinjerna bör kunna ge uttryck för på vilka grunder placering i tillgångar inte bör ske, t.ex. efterlevnaden av de internationella konventioner som har undertecknat och uppfyllelsen av de svenska miljömålen eller i övrigt främjandet av en hållbar utveckling. Det gäller såväl inför en placering i som vid försäljning av tillgångar. Första–Fjärde AP-fonderna kan också stanna kvar som ägare i ett företag, trots att företaget inte lever upp till ställda krav, med målsättningen att försöka påverka det företaget i den riktning som fonderna bedömer är önskvärd. En bedömning av om tillgångar ska säljas på grund av att företaget driver verksamhet i konflikt med de gemensamma riktlinjerna, hänger nära samman med möjligheten att påverka företaget i rätt riktning. Detta bör dock, som , ske först efter en rekommendation av eller motsvarande organ. Första–Fjärde AP-fonderna samordnar ofta sin påverkansprocess i , vilket innebär att kan göra bedömningar av om fortsatt påverkan kan ge positivt resultat eller inte. rimlig förväntan är att en AP-fond som väljer att inte följa en rekom- Prop. 2017/18:271 mendation från bör motivera sitt ställningstagande för regeringen och allmänheten. De gemensamma riktlinjerna hindrar inte att var och en av Första–Fjärde AP-fonderna tar fram egna riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. Strategier och riktlinjer bör komma till uttryck i relevanta styrdokument. Första–Fjärde AP-fonderna bör löpande följa upp och utvärdera hur de uppfyller målen. I det ligger att strategier och riktlinjer kan behöva ses över. Det ankommer på AP-fonderna att avgöra hur uppföljning och utvärdering ska göras. Resultatet av uppföljningen och utvärderingen bör emellertid offentliggöras på ett för allmänheten lättillgängligt sätt, t.ex. på AP-fondernas webbplatser. Genom de ovan angivna förslagen kan regeringen och allmänheten sammanfattningsvis bedöma hur Första–Fjärde AP-fonderna uppfyller målen för placeringsverksamheten. Regeringens förslag: Första–Fjärde AP-fonderna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Samverkan ska ske genom att fonderna åtminstone ska ta fram gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts. Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna bör tillhandahålla lättillgänglig information om sin verksamhet, framför allt när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Första–Fjärde AP-fonderna och anser att det ska vara upp till AP-fonderna att ta fram de samverkansformer som är lämpliga. Latinamerikagrupperna m.fl. och Världsnaturfonden (WWF) anser att riktlinjernas innehåll bör klargöras. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Första–Fjärde AP- fondernas förvaltning av fondmedel är komplex och svår att följa och bedöma för allmänheten. vilar den på allmänhetens förtroende. Första–Fjärde AP-fondernas verksamhet behöver ta sin utgångspunkt i detta. I den årliga skrivelsen om redovisning av AP-fondernas verksamhet har regeringen återkommande framhållit vikten av öppenhet. Regeringen har uppmärksammat att AP-fonderna arbetar aktivt med etik- och miljöfrågor i en omfattning som sannolikt inte är känd för allmänheten. Kommunikation i det avseendet bör därför eftersträvas. 2017/18:271 Samtliga AP-fonder har tagit fram metoder för att redovisa sin verksamhet i ESG-frågor genom ägarstyrningsrapporter och andra redovisningsformer. Första–Fjärde AP-fonderna rapporterar t.ex. aktieinnehavens koldioxidavtryck (s.k. carbon footprint). deltar i ett internationellt initiativ för att investerare globalt ska mäta koldioxidutsläpp för tillgångsportföljerna och anamma strategier för att minska sitt koldioxidavtryck. har gjort en första klimatanalys för att mäta klimatpåverkan av sina investeringar och har därutöver t.ex. utarbetat en egen rankingmodell för att mäta fondbolagens arbete med hållbarhet. Andra AP-fonden lanserade 2003 ett s.k. Kvinnoindex som mäter andelen kvinnor i svenska börsbolags styrelser och ledningsgrupper som ett redskap för en mer jämställd bolagsstyrning. publicerar fondens uppförandekod och hållbarhetsredovisar i enlighet med Global Reporting Initiative (GRI) . Det finns emellertid inga gemensamma riktlinjer för att redovisa verksamhet i ESG-frågor genom ägarstyrningsrapporter och andra redovisningsformer. Regeringen anser, till skillnad från Första–Fjärde AP-fonderna och , att det är viktigt att Första–Fjärde AP-fonderna ska ta fram gemensamma riktlinjer för redovisning av hur det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt har uppnåtts. Regeringen anser, i likhet med Första–Fjärde AP- fonderna och till skillnad från Latinamerikagrupperna m.fl. och WWF, att det bör vara upp till AP-fonderna att ta fram det närmare innehållet i riktlinjerna. Det finns flera sätt på vilka Första–Fjärde AP-fondernas verksamhet skulle kunna präglas av öppenhet när det gäller det nya målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. En given utgångspunkt är att informationen om Första–Fjärde AP-fondernas verksamhet är lättillgänglig, framför allt när det gäller detta mål. Informationen bör som utgångspunkt lämnas på AP-fondernas webbplatser. Även de resultat som förvaltningen leder till bör särskilt redovisas, liksom vilka processer som fastställts för uppföljning och utvärdering. är ett bra exempel på redan pågående arbete, liksom att Första–Fjärde AP-fonderna inkluderar information om hållbarhetsfrågor på sina respektive webbplatser, i ägarrapporter och årsredovisningar. En annan form av öppenhet som bidrar till förtroendet för förvaltningen är deltagande i den offentliga debatten. I utvärderingen av AP-fondernas verksamhet 2013 framhålls att AP-fonderna bör kunna delta aktivt i den offentliga debatten i ESG-frågor i största allmänhet (skr. 2013/14:130 s. 228). Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att Första–Fjärde AP- fonderna deltar aktivt i den offentliga debatten i ESG-frågor och att verksamheten även i övrigt präglas av öppenhet. bör det beaktas att det ibland kan finnas skäl till varför det inte är lämpligt för en AP-fond att vara fullt ut öppen i en viss fråga. Första–Fjärde AP-fonderna bör dock sträva efter att vara så öppna som möjligt. Det bör komma till uttryck i riktlinjerna. Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna bör inom ramen för eller motsvarande organ och i övrigt samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. efterlyser anvisningar för hur meningsskiljaktigheter mellan Första–Fjärde AP-fonderna ska lösas. Första–Fjärde AP- fonderna och () anser att det ska vara upp till AP-fonderna att ta fram de samverkansformer som är lämpliga. Skälen för promemorians bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna samverkar genom ett gemensamt etikråd (se avsnitt 7.1). I utvärderingen av AP-fondernas verksamhet 2013 gjordes bedömningen att samarbetet inom fungerar väl, men att Första–Fjärde AP- fonderna bör se över möjligheterna att ytterligare öka samarbetet i syfte att förstärka resurser och kompetens inom ESG-området (skr. 2013/14:130 s. 227). Samtliga AP-fonder har ökat fokus på att integrera ESG-aspekter i förvaltningen och bygga upp kompetens på området. Var och en av fonderna har emellertid begränsade resurser i dessa avseenden. Genom samverkan kan olika slag av synergieffekter skapas. I avsnitten 7.3 och 7.4 föreslås att Första–Fjärde AP-fonderna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Det framstår som naturligt att den samverkan framför allt sker inom ramen för eller motsvarande organ. Första–Fjärde AP-fonderna bör också i övrigt utveckla sin samverkan på det aktuella området. Det gäller t.ex. deltagande i nationella och internationella sammanhang i syfte att stärka kompetensutveckling om metoder, redovisningsformer och andra frågor som rör förvaltning på ett föredömligt sätt och ESG-frågor. Regeringen anser, till skillnad från och i likhet med Första–Fjärde AP- fonderna och PTK att det bör vara upp till dessa AP-fonder att inrätta de samverkansformer som är lämpliga, t.ex. ett samverkansråd. Regeringens bedömning: Det nya målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt bör löpande följas upp och utvärderas. Med viss regelbundenhet bör det målet dessutom följas upp och utvärderas på ett mer fördjupat sätt. De löpande utvärderingarna och i förekommande fall de fördjupade utvärderingarna bör redovisas i regeringens årliga utvärderingsskrivelser om AP-fondernas verksamhet. 2017/18:271 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt ger utrymme för olika tolkningar, vilket försvårar utvärderingen av AP-fondernas förvaltning. efterlyser ett förtydligande när det gäller hur ofta en fördjupad utvärdering ska ske och vem som ska utföra denna. förespråkar att den fördjupade utvärderingen görs av en oberoende granskare.