prop · H503209 · 2018-03-22 00:00:00 — Regeringens bedömning: Bestämmelserna i yrkestrafiklagen och taxitrafiklagen om ansvar för beställare av transporter bör skärpas. Rapportens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bland dem tingsrätt, , , , Kammarkollegiet, Trafikanalys, , , och ställer sig huvudsakligen positiva till att skärpa beställaransvaret eller har ingen invändning mot detta. förespråkar i första hand att ansvaret för beställare avkriminaliseras och att sanktionsavgift i stället ska påföras den som beställer en transport som utförts i strid mot reglerna. Även anser att en sanktionsväxling bör genomföras och att de föreslagna ändringarna inte kommer att förändra nu rådande förhållanden i tillräckligt stor utsträckning. påpekar att de brister som finns i tillämpningen av reglerna bör åtgärdas innan nya regler införs. Även efterlyser en diskussion av förutsättningarna för en effektiv tillämpning av reglerna. välkomnar en skärpning av beställaransvaret och menar att förslaget är en förbättring jämfört med dagens regler även om förbundet hade önskat mer långtgående förslag. Även anser att en skärpning av beställaransvaret är välkommet men att det bör ställas högre krav på beställaren än vad som föreslagits och att privatpersoner bör omfattas av ansvarsreglerna. Transportföretagen ser visserligen positivt på förslagen men menar att införandet av nya regler bör avvakta utfallet av förhandlingarna inom EU:s s.k. mobilitetspaket. Skälen för regeringens bedömning Ansvaret för den som köper transporter är ett av flera instrument för att komma till rätta med missförhållanden inom den yrkesmässiga trafiken och taxitrafiken. Regler om beställaransvar har funnits i . I samband med ändringar av yrkestrafiklagstiftningen beskrevs i förarbetena (prop. 1983/84:65 s. 10) betydelsen av att lägga en del av ansvaret på transportköparen: ”I kampen mot de olagligheter som förekommer inom den yrkesmässiga trafiken har intresset helt naturligt främst inriktats mot transportörerna – inte minst dem som saknar yrkestrafiktillstånd. Alla företagare – seriösa som oseriösa – är emellertid beroende av sina kunder. Det är därför mycket viktigt att också genom olika åtgärder söka förmå transportköparna att avstå från att anlita företag som inte följer gällande regler.” Regeringen anser att detta alltjämt gäller och att beställarledens agerande är av avgörande betydelse för hur marknaden för vägtransporter fungerar. Enligt regeringens mening är det därför väsentligt att genom olika åtgärder försöka förmå de aktörer som köper transporttjänster att avstå från att anlita företag som utför trafik i strid mot reglerna på transportområdet. Utformningen av beställaransvaret har varierat över tiden. I föregångarna till dagens yrkestrafiklag har reglerna ändrats bl.a. i fråga om vad beställaren ska göra för att uppfylla sina skyldigheter, för vilken trafik ansvaret gäller, bevisbördans placering och vilken straffskala som ska tillämpas. De bestämmelser som finns i yrkestrafiklagen (2012:210) och taxitrafiklagen (2012:211) har dock i princip haft samma utformning . har diskussionerna om beställaransvaret och dess utformning intensifierats. påpekade trafikutskottet i ett betänkande att det synes finnas svårigheter med att kunna utkräva ansvar enligt dagens bestämmelser och att det – som ett led i arbetet för schysta villkor i åkerinäringen – behövdes åtgärder för ett ökat beställaransvar i syfte att främja den seriösa åkerinäringen. kom därvid att rikta ett tillkännagivande till regeringen om att beställaransvaret borde skärpas (bet. 2013/14:TU14, rskr. 2013/14:218). I samband med behandlingen av regeringens proposition om sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelserna om cabotagetransport på väg (prop. 2013/14:234), där även frågan om beställaransvaret berördes, beslutade om ett tillkännagivande om att en översyn av beställaransvaret bör göras för att belysa om den nuvarande utformningen utgör ett problem och hur en skärpning bör utformas för att få ordning och reda i branschen (bet. 2014/15:TU2 punkt 3, rskr. 2014/15:24). Frågan om ett skärpt beställaransvar har därefter varit föremål för beredning i trafikutskottet som, med hänvisning till att Transportstyrelsen getts i uppdrag att utreda beställaransvaret, inte funnit anledning att ta ytterligare initiativ i frågan. Regeringen noterar att bestämmelserna om beställaransvar sällan tillämpas. Enligt vad som framgår av rapporten har någon lagföring i vart fall inte kunnat påträffas . Några remissinstanser, bl.a. mot denna bakgrund en analys av beställaransvarets relevans och om nya regler bör införas innan tillämpningen av reglerna säkerställts. För regeringen är hållbart företagande samt ordning och reda inom yrkestrafiken en prioriterad fråga. Regeringen gör bedömningen att flera faktorer är av betydelse för att bestämmelserna om beställaransvar ska tillämpas, t.ex. antalet och inriktningen på vägkontrollerna och vilka utredningsåtgärder som vidtas. I detta sammanhang kan det påpekas att regeringen vidtagit åtgärder för att bl.a. ska vidareutveckla sitt arbete med kontroller av cabotagetransporter och säkerställa att insatserna på detta område förbättras. Det kan dock inte uteslutas att avsaknaden av ansvarsutkrävande även kan bero på svårigheter att tillämpa bestämmelserna enligt deras nuvarande utformning. I den utredning som Transportstyrelsen genomfört när det gäller beställaransvaret har det framkommit uppgifter om att det finns osäkerhet om vad ansvaret innebär, t.ex. i fråga om vad som förväntas av beställaren och vem i transportkedjan som kan hållas ansvarig. Ett av syftena med en straffansvarsregel är att få till stånd ett önskat handlingsmönster och påverka hur den som regeln riktar sig till agerar. I likhet med vad som uttalades när beställaransvaret infördes i svensk rätt anser regeringen att det är otillfredsställande att den som uppdrar åt någon att utföra en transport inte kan ställas till svars, om det finns hinder för att utföra transporten i enlighet med gällande regelverk. Utvecklingen av marknaden på yrkestrafikområdet och behovet av att säkerställa regelefterlevnaden i branschen har också enligt regeringens uppfattning lett till att det finns ett ökande behov av att förmå transportköparna att ta ett större ansvar i frågan och förvissa sig om att transporten i fråga lagligen får lov att utföras. För att åstadkomma detta bör ett tydligare och större ansvar läggas på beställare av transporter. Ett mer omfattande straffansvar kan väntas leda till att en beställare blir mer omsorgsfull i sitt val av vem som ska utföra en transport. Det bör i sin tur också leda till ökad regelefterlevnad hos dem som utför transporterna. Ett förtydligande av vad aktörerna i beställarledet ska göra kan vidare väntas medföra att bestämmelserna blir lättare att använda för de rättstillämpande myndigheterna. Mot denna bakgrund anser regeringen att beställaransvaret bör förtydligas och utvidgas. Ansvaret för beställare är straffrättsligt. Några remissinstanser, bl.a. och , har framfört att det vore önskvärt att sanktionsväxla beställaransvaret. En sanktionsväxling innebär att överträdelser av reglerna avkriminaliseras och att en sanktionsavgift i stället påförs den beställare som inte följer det aktuella regelverket. Vissa delar av yrkestrafikområdet har varit föremål för sanktionsväxling. Till exempel påförs transportföretag och vissa andra näringsidkare sanktionsavgifter i samband med tillsynsmyndighetens kontroller av om företagen följer reglerna om kör- och vilotider och färdskrivare. Inga överträdelser på taxitrafikområdet föranleder emellertid sanktionsavgift, dvs. området är alltjämt straffsanktionerat. Även ansvaret för olaga yrkesmässig trafik, dvs. ansvaret för det företag som utför yrkesmässig trafik utan tillstånd, är straffrättsligt. dock förståelse för remissinstansernas synpunkter. fördelar som nackdelar med en sanktionsväxling. tillkännagivanden om renodling av polisens arbete samt behov av väl fungerande och effektiva kontroller på väg avser regeringen att se över regelefterlevnaden på väg för att motverka osund konkurrens och öka I detta sammanhang anser regeringen att det kan finnas skäl att genomföra en mer omfattande belysning av om ytterligare överträdelser av bestämmelser på yrkestrafikområdet bör vara föremål för en sanktionsväxling från straffrättsliga påföljder till sanktionsavgifter. Dagens regler om beställaransvar är begränsade till den som yrkes- mässigt har beställt en transport. beställaransvaret bör gälla även för den som i egenskap av privatperson köper en transport, t.ex. den som anlitar ett åkeri för att utföra en transport för flytt av bohag mellan bostäder – inte minst mot bakgrund av att sådana transporter omfattas av reglerna för RUT-avdrag. konstateras att beställaransvaret såväl i fråga om godstransporter som persontransporter och taxitransporter varit begränsat till den som yrkesmässigt beställer en transport. Det ska också hållas i åtanke att ansvarsbestämmelsen i yrkestrafiklagen gäller alla typer av yrkesmässig trafik som omfattas av den lagen, dvs. utan även persontransporter i form av linjetrafik och beställningstrafik I likhet med Transportstyrelsen finner regeringen att det i dagsläget inte är motiverat att kräva att privatpersoner som, i vart fall när det gäller sådan trafik som omfattas av yrkestrafiklagen, endast beställer en transport vid något enstaka tillfälle ska skaffa sig kunskap om vad som krävs för att utföra en viss typ av transport. gäller inte minst mot bakgrund av den utvidgning av beställaransvaret som föreslås i denna proposition. Någon breddning av beställaransvaret till att omfatta även icke-yrkesmässiga köpare av transporter föreslås Ett par remissinstanser, bl.a. Transportföretagen, har berört frågan om huruvida eventuella regeländringar bör anstå i avvaktan på utfallet i de förhandlingar som pågår inom EU vad gäller ändringar i ett antal rättsakter på vägtransportområdet, bl.a. tillståndsförordningen, godsförordningen och bussförordningen. Reglerna i dessa förordningar samverkar i viss utsträckning med bestämmelserna om beställaransvar i det att EU-regleringen bl.a. anger vilka krav som ska ställas på den som utför yrkesmässiga transporter, vilket kan ha bäring på vilka krav som ska ställas på beställaren. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt Några hinder eller vägande skäl mot att nu ändra de nationella bestämmelserna för beställares ansvar finns dock inte. Bestämmelsen i yrkestrafiklagen om beställares ansvar innehåller en hänvisning till EU:s tillståndsförordning. definition av vad som avses med att bedriva yrkesmässig trafik. på att sådan trafik får bedrivas endast med stöd av tillstånd finns i 2 kap. 1 § yrkestrafiklagen. Eventuella ändringar i fråga om vad som avses med bedrivande av yrkesmässig trafik har enbart indirekta återverkningar på beställarens ansvar enligt regleringen i yrkestrafiklagen. Som påpekas ovan gäller beställaransvaret i yrkestrafiklagen i förhållande till reguljära nationella transporter och internationella transporter till och från tredjeland. Internationella transporter inom EES och cabotagetransporter regleras i godsrespektive bussförordningen. 2017/18:209 Godsförordningen och bussförordningen kompletteras av förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den svenska förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om beställaransvar i förhållande till sådana transporter som regleras i gods- och bussförordningen. I rapporten finns förslag om ändringar också när det gäller regleringen av beställaransvaret i den svenska förordningen. 5.1En uttrycklig undersökningsplikt införs Regeringens förslag: Den beställare som beställt transporten av trafikutövaren och som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte har kontrollerat innehavet av tillstånd för transporten på ett sätt som skäligen kan begäras kan dömas till ansvar. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för har inga synpunkter på behovet av de föreslagna författningsändringarna men ser tillämpningssvårigheter med utformningen av undersökningsplikten. anser att undersökningsplikten blir alltför otydlig då en köpare inte alltid känner till förutsättningarna och därför inte vet hur han eller hon ska uppfylla undersökningsplikten. är av uppfattningen att avsaknad av arbetsmiljökrav och trafiksäkerhetskrav vid inköp av transporter är ett allvarligt problem och att ett beställaransvar avseende arbetsmiljöfrågor därför behöver utredas. anser att striktare krav vid prövningen av trafiktillstånd bör införas för att avhjälpa brister i chaufförernas arbetsvillkor och att undersökningsplikten bör kompletteras med en anmälningsplikt, så att varuägaren vet vilket åkeri som faktiskt kommer att utföra transporten. menar att undersökningsplikten även bör omfatta kontroll av att skatteregistrering finns och att det bör övervägas att kombinera undersökningsplikten med en dokumentationsplikt. välkomnar å sin sida att undersökningsplikten endast ska omfatta förhållanden som gör en transport otillåten att utföra. framför att det är angeläget att Transportstyrelsen ges i uppdrag att utreda hur undersökningsplikten rent administrativt kan effektiviseras genom ett utvecklat it-stöd. Förbundet efterlyser vidare klarlägganden om hur förslaget förhåller sig till den upphandlade kollektivtrafiken. har även tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL), Svensk Kollektivtrafik, och tågoperatörerna uppgett att de visserligen inte har några invändningar mot att även offentliga beställare ska kontrollera tillståndsinnehav men att den praxis som tillämpas vid upphandlingar av kollektivtrafik bör beaktas i det fortsatta arbetet. Skälen för regeringens förslag En uttrycklig undersökningsplikt införs När regler om transportköpares ansvar infördes var det förenat med en uttrycklig undersökningsplikt. Enligt bestämmelsen kunde den för vars räkning en otillåten transport utförts dömas till dagsböter, om han kände till hindret mot transportens utförande eller inte visat att han gjort den undersökning om sådant hinder förelåg som skäligen kunde begäras. Den undersökning som skulle genomföras gällde framför allt om trafikutövaren hade nödvändiga tillstånd. Undersökningsplikten togs bort 1989 med hänvisning till att det saknades skäl att behålla en sådan reglering. Därefter har det förts fram synpunkter om att undersökningsplikten bör återinföras. I samband med att den nuvarande yrkestrafiklagen infördes, var av uppfattningen att beställaransvaret borde gälla även om transportköparen inte kände till eller hade skälig anledning att anta att tillstånd saknades. I propositionen uttalades att förslag innebar att en undersökningsskyldighet ålades beställaren av en transport och att detta skulle medföra att beställaren innan avtal träffades skulle behöva kontakta Transportstyrelsen för att kontrollera tillståndsinnehavet. Enligt propositionen skulle en sådan hantering leda till ökad administration och ökade kostnader för både företag och myndighet (prop. 2011/12:80 s. 90). Någon ändring i beställaransvaret kom därmed inte att införas. Frågan om beställaransvar har därefter behandlats i propositionen 2013/14:234. I den rapport som utgjorde beredningsunderlag i det ärendet pekade Transportstyrelsen på att det såväl i branschen som hos polismyndigheterna rådde osäkerhet kring vad reglerna om beställaransvar innebar, både när det gällde om beställaren har undersökningsplikt och i så fall omfattningen av denna och när det gällde vem i transportkedjan som egentligen har beställaransvaret. Av propositionen framgår att flera remissinstanser uttalat att beställaransvaret borde tydliggöras och en undersökningsplikt införas. I propositionen hänförde sig regeringen till vad som anfördes i den då aktuella rapporten, nämligen att införandet av en undersökningsplikt kunde komma att innebära ökade administrativa kostnader för transportköparen och att detta talade mot att ändra beställaransvaret. Regeringen kom därmed inte att föreslå några ändringar av beställaransvarsreglerna. I rapporten föreslås nu att bestämmelserna om beställaransvar ändras, bl.a. på så sätt att en uttrycklig undersökningsplikt införs. Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för ett återinförande av en undersökningsplikt. Även regeringen är av uppfattningen att ett uttryckligt krav i författning på att en beställare av yrkesmässig trafik och taxitrafik ska kontrollera det transportföretag som anlitas för att utföra transporten bör införas. Undersökningsplikten avser kontroll av tillståndsinnehav Såväl yrkesmässig trafik som taxitrafik är tillståndspliktiga verksamheter och skiljer sig på det sättet från många andra näringsverksamheter. I prövar Transportstyrelsen ansökningar om tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik och taxitrafik. Att ett tillstånd beviljas innebär att verksamhetsutövaren uppfyller ett antal krav, bl.a. i fråga om gott anseende. Tillstånd beviljas genom ett beslut, och en anteckning om innehav av tillståndet förs in i vägtrafikregistret. I fråga om vad som ska omfattas av undersökningsplikten kan det konstateras att den undersökningsplikt som tidigare innefattats i beställaransvaret huvudsakligen tagit sikte på tillståndsinnehavet. I rapporten har Transportstyrelsen övervägt om fler förhållanden än att transporten sker med stöd av rätt tillstånd ska omfattas av undersökningsplikten men gjort bedömningen att så inte bör vara fallet. instämmer i rapportens bedömning medan anser att beställaren även ska kontrollera att skatteregistrering finns för trafikutövaren. är av uppfattningen att avsaknad av arbetsmiljökrav och trafiksäkerhetskrav vid inköp av transporter är ett allvarligt problem och att ett beställaransvar avseende arbetsmiljöfrågor bör utredas. När det gäller kontroll av skatteregistrering instämmer regeringen inledningsvis i påpekandet i rapporten att det förhållandet att ett företag t.ex. är momsregistrerat inte nödvändigtvis är detsamma som att det alltid redovisar eller betalar rätt moms. Det är som har myndighetsansvaret för att företag är rätt registrerade och betalar rätt skatter. Vidare kan det framhållas att såväl vid beviljandet av tillstånd som vid tillsyn över tillståndshavarna kontrollerar Transportstyrelsen bl.a. viljan och förmågan att fullgöra skyldigheterna mot det allmänna. Misskötsamhet kring skyldigheten att betala sina skatter är något som påverkar ett företags goda anseende, vilket har inverkan på transportföretagets möjlighet att få eller behålla tillståndet. Transportstyrelsen underrättas bl.a. om någon har gjort sig skyldig till brott enligt skattebrottslagen (1971:69) eller om ett företag fått sitt godkännande för F-skatt återkallat. Sådan information kan leda till att Transportstyrelsen startar en tillsyn mot tillståndshavaren. Det ingår således i Transportstyrelsens uppdrag att kontrollera att den som söker eller beviljas tillstånd uppfyller sina skyldigheter, t.ex. i fråga om att betala skatt. Det saknas därför skäl att lägga ett sådant ansvar även på beställaren av en transport. I sammanhanget kan det också påpekas att Europeiska kommissionen i fråga om de ändringar i tillståndsförordningen som förhandlas föreslagit att överträdelser av nationell skattelagstiftning tas med i den uppräkning av omständigheter som minst ska beaktas av medlemsstaterna vid bedömningen av ett företags goda anseende. Det finns även förslag om att skatteregistrering ska vara ett villkor för att etableringskravet ska anses vara uppfyllt. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det ska krävas av beställaren att även kontrollera transportföretagets skatteregistrering. När det gäller arbetsmiljöförhållanden och sociala villkor påpekas i rapporten att dessa förhållanden kan vara väldigt svåra för en beställare att kontrollera och att sådan kontroll dessutom kräver tillgång till särskild kunskap och kompetens på området. Det kan här framhållas att reglerna om beställaransvar gäller för samtliga aktörer som yrkesmässigt ingår avtal om en transport, dvs. såväl den som bara vid något enstaka tillfälle beställer en transport som den som t.ex. har transportförmedling som sin huvudsakliga verksamhet. Enligt regeringens uppfattning kan inte alla aktörer som beställer transporter väntas ha de nödvändiga kunskaperna 2017/18:209 eller erfarenheterna för att utreda om trafikutövaren kan anses uppfylla olika arbetsmiljökrav. Företag, befraktare, speditörer, researrangörer, huvudentreprenörer, underentreprenörer och uthyrningsföretag för förare ska dock enligt artikel 10.4 i förordning (EG) nr 561/2006 se till att avtalade transporttidsscheman är förenliga med förordningens bestäm- melser om körtider, raster och viloperioder. Vid överträdelse av denna bestämmelse kan såväl transportföretaget som de andra aktörer som anges i bestämmelsen påföras sanktionsavgift enligt 9 kap. 7 och 7 a §§ förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. I likhet med bedömningen i rapporten anser regeringen dock inte att det under straffansvar är rimligt att ålägga en enskild beställare särskilda utredningsskyldigheter i fråga om arbetsmiljöförhållanden och sociala villkor i övrigt. bör kompletteras med striktare krav på trafiktillstånd vad gäller förhållanden som har anknytning till förares villkor. rapporten beaktas vid tillståndsprövning t.ex. domar eller sanktioner som påförts på arbetsmiljöområdet, vid överträdelser av kör- och vilotidsreglerna eller i fråga om fordons tekniska beskaffenhet. bakgrund av att bestämmelserna i tillståndsförordning om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att få lov att bedriva yrkesmässig trafik är under omarbetning, bör dock utfallet av dessa förhandlingar inväntas innan eventuella nationella åtgärder vidtas i fråga om vilka krav som ska uppfyllas för att få – eller behålla – ett tillstånd. Vid en samlad bedömning anser regeringen därmed att det som ska kontrolleras är att den som ska utföra transporten har nödvändiga är av uppfattningen att den föreslagna undersökningsplikten är för omfattande och oklar då en köpare av en transport inte alltid vet vad denne ska fråga efter och hur undersöknings- plikten ska uppfyllas. Med anledning av detta konstaterar regeringen att innehav av tillstånd är ett grundläggande kriterium som gäller för alla de typer av transporter som är aktuella. Det som föreslås omfattas av den uttryckliga undersökningsplikten är också just tillståndsinnehav. om vilka företag som har tillstånd finns registrerade hos myndigheter, både i och i andra länder. Huruvida ett transportföretag innehar tillstånd är därför något som är praktiskt möjligt för beställaren att Visserligen kan frågan om vilket tillstånd som krävs variera beroende på typ av transport. En beställare bör dock känna till vilken typ av transport som beställs, dvs. om det är fråga om taxi-, gods- eller buss- trafik, och om transporten ska ske inom eller om det är fråga om en internationell transport inom EES eller till eller från tredjeland. Regeringen anser att det är rimligt att kräva av beställaren att försäkra sig om att trafikutövaren innehar rätt typ av tillstånd för den transport som När det gäller t.ex. inrikes transporter är huvudregeln att transportföretaget ska ha ett tillstånd som beviljats av Transportstyrelsen. Om en beställare vid en kontroll upptäcker att transportföretaget inte har ett sådant tillstånd, kan transporten inte utföras inom ramen för en reguljär nationell transport. Om det är fråga om ett utlandsetablerat transportföretag, måste beställaren gå vidare och kontrollera om företaget har ett gemenskapstillstånd som utfärdats i etableringslandet. kan inrikestransporten – om vissa villkor är uppfyllda – utföras som en Några ord särskilt om taxi Vissa av de resonemang som förts ovan förhåller sig i första hand till den yrkesmässiga gods- och busstrafiken. Liknande resonemang gör sig emellertid gällande även för taxitrafik.