prop · H503174 · 2018-03-20 00:00:00 — Av 7 § rekryterings- lagen följer att ansvar enligt lagen inte ska dömas ut om det funnits end- ast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omstän- digheter är att anse som ringa. Båda lagarna innehåller bestämmelser om subsidiaritet som innebär att ansvar inte ska dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller terroristbrottslagen (5 § finansierings- lagen och 8 § rekryteringslagen). Mot bakgrund av att de gärningar som regeringens förslag om utvidg- ning av straffbestämmelserna avser är av liknande karaktär som de som redan är straffbara, bedömer regeringen att den ovan beskrivna reglering- en får anses ändamålsenlig även för dem. Det ska dock tilläggas att re- geringen har sett anledning till översyn av straffskalorna i terrorismlag- stiftningen. uppdrag omfattar därför att ana- lysera och ta ställning till behovet av förändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Regeringen bedömer också att förslagen är förenliga med direktivets och tilläggsprotokollets krav på påföljderna, som enligt protokollet ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 9 i protokollet med hänvisning till artikel 11 i terrorismkonventionen). Artikel 15.1 i di- rektivet ställer motsvarande krav, med det tillägget att påföljderna ska kunna medföra överlämnande eller utlämning. Av det kravet följer att fängelse ska ingå i straffskalan för brottet, vilket är fallet här. (De sär- skilda krav som enligt artikel 15.2 och 3 gäller för vissa brott behandlas i avsnitt 6.2.1 och 6.3.1.) Enligt artikel 15.4 i direktivet ska det, när ett brott enligt artikel 6 eller 7 (dvs. rekrytering och tillhandahållande av utbildning för terrorismsyf- ten) riktats mot ett barn, vara möjligt att i enlighet med nationell rätt be- akta den omständigheten vid påföljdsbestämningen. Artikeln ger uttryck för att det är särskilt allvarligt att rikta den här typen av gärningar mot ett barn. Det är självklart också regeringens ståndpunkt och regeringen kon- staterar att möjligheter att beakta den omständigheten finns enligt be- stämmelserna i 29 kap. . Av 1 § följer att det vid bedömning- en av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gär- ningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det anges vidare att det särskilt ska beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. I 2 § regleras försvårande omständigheter. Enligt den bestämmelsen ska det bl.a. beaktas om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig (punkt 3) eller om brottet varit ägnat att skada tryggheten och Prop. 2017/18:174 tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person (punkt 8). Artikel 16 i direktivet behandlar förmildrande omständigheter och mot- svarar i allt väsentligt artikel 6 i rambeslutet. Bestämmelsen är fakultativ och behöver således inte genomföras. Som framgår av avsnitt 7.4 i be- tänkandet finns dock svensk reglering i linje med artikeln. Båda instrumenten innehåller bestämmelser av standardkaraktär om ansvar och sanktioner för juridiska personer (artikel 17 och 18 i direktiv- et samt artikel 9 i tilläggsprotokollet med hänvisning till artikel 10 i ter- rorismkonventionen). Motsvarande bestämmelser i andra instrument har bedömts motsvaras av regleringen om företagsbot i 36 kap. , och regeringen gör ingen annan bedömning . En redogörelse för be- stämmelserna om företagsbot finns i avsnitt 7.5 i betänkandet. Förhållandet till terroristbrott, osjälvständiga brottsformer och att ”bidra till att brott begås” Både direktivet och tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om för- hållandet mellan terroristbrott och de andra brotten i respektive instru- ment. Av båda instrumenten följer att det för straffansvar inte får krävas att ett terroristbrott har begåtts (artikel 9 i protokollet med hänvisning till artikel 8 i terrorismkonventionen samt artikel 13 i direktivet). Direktivets krav gäller i förhållande till brotten i artiklarna 4–12, dvs. alla brott utom terroristbrott och de osjälvständiga brottsformerna. Som brottskonstruk- tionerna i finansieringslagen och rekryteringslagen ser ut är detta oprob- lematiskt. Det är av bestämmelsernas utformning tydligt att det för straff- barhet inte krävs att ett terroristbrott har begåtts. När det gäller brotten i artiklarna 5–10 och 12 ställer direktivet ytterligare ett krav, nämligen att det inte ska vara nödvändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Även detta bedöms som oproble- matiskt i förhållande till de svenska brottens konstruktion. Som utvecklas i avsnitt 6.3.3 anser regeringen att kravet är förenligt med att artikel 10 om organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften genomförs genom straffansvar för medverkan till ett annat brott. Krav på kriminalisering av vissa osjälvständiga brottsformer (med- hjälp, anstiftan och försök) finns i direktivets artikel 14. I protokollet finns krav på försökskriminalisering i artikel 4 om utlandsresor för ter- rorismsyften. Regeringen tar ställning till genomförandet av instrument- ens krav på försökskriminalisering i de avsnitt där brotten i fråga behand- las. Som framgår där har de svenska brotten i flera fall en tidigare full- bordanspunkt vilket innebär att det fullbordade brottet kan anses innefat- ta försök till brott i instrumentens mening. Frågan om försökskriminali- sering behandlas inte annat än när det föranleds av något av instrument- en. Regeringen gör inte heller några förnyade överväganden kring behov- et av att kriminalisera andra förstadier till brott. Direktivets krav på kriminalisering av anstiftan gäller i förhållande till samtliga brott enligt artiklarna 3–12 medan brott enligt artiklarna 9 och 10 har undantagits i bestämmelsen om medhjälp. I svensk rätt omfattas anstiftan och medhjälp av bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § . Medverkansansvaret i den bestämmelsen omfattar alla gär- ningar som är straffbara enligt och dessutom gärningar som 2017/18:174 är straffbara enligt annan lag eller författning och för vilka fängelse är föreskrivet. Medverkansansvaret innebär att ansvar som är föreskrivet för viss gärning ska ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även an- nan som främjat denna med råd eller dåd. Den som inte är att anse som gärningsman döms, om han eller hon har förmått annan till utförandet, för anstiftan av brottet och annars för medhjälp till det. Ansvaret kan ak- tualiseras både i samband med fullbordade brott och vid osjälvständiga brottsformer, inklusive medverkan. Som framgått ovan finns fängelse i straffskalan för samtliga brott i terroristbrottslagen, finansieringslagen och rekryteringslagen och direktivets krav på kriminalisering av med- hjälp och anstiftan är därmed uppfyllt beträffande dessa brott. Medverkansansvaret ska inte tillämpas om något annat följer av vad som är föreskrivet för särskilda fall. En sådan begränsning finns i fråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där gäller det s.k. ensamansvaret som innebär att en enda person kan hållas ansvarig för brottet enligt en ansvarskedja. Som framgår av avsnitt 6.3.2 motsvaras direktivets bestämmelse om of- fentlig uppmaning till terroristbrott i artikel 5 av brottet uppvigling i fråga om gärningar som begås i medier som skyddas av dessa grundlagar (16 kap. 5 § samt 7 kap. 4 § 10 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen). När uppvigling har begåtts i ett sådant medium, t.ex. en tryckt skrift, och någon högre upp i ansvarskedjan ska hållas ansvarig för brottet, kan alltså en person som i och för sig torde omfattas av kriminaliseringskravet i artikel 5 gå fri från ansvar. En sådan ordning är dock förenlig med direktivet till följd av reg- leringen om grundläggande principer om pressfrihet och andra mediers fri- heter i artikel 23.2. Bestämmelsen tillåter att medlemsstaterna fastställer villkor som är nödvändiga till följd av, och är förenliga med, grundlägg- ande principer som rör pressfrihet och andra mediers frihet och som reg- lerar pressens eller andra mediers rättigheter och ansvar samt processrätts- liga skyddsregler för dem, när dessa villkor hör samman med fastställande eller begränsning av ansvar. Flera av direktivets bestämmelser om brott avser gärningar, t.ex. terror- ismresor, som syftar till att begå eller bidra till (”committing, or contri- buting to the commission of”) att vissa brott begås. Liknande skrivningar finns i tilläggsprotokollet. Enligt regeringens uppfattning bör ”att bidra till brott” i svensk lagtext uttryckas som medverkan i den betydelse be- greppet har enligt 23 kap. 4 § , även om det kanske främst torde vara medverkan i form av medhjälp som är relevant för genomför- andet. Regeringens förslag: Uppräkningen i 3 § terroristbrottslagen av de gärningar som kan utgöra terroristbrott utvidgas. Den ska även om- fatta • grovt dataintrång, 4 kap. 9 c § andra stycket , •uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen om kärn- teknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, •uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 i den föreslagna nya strål- skyddslagen som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, •smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ smugglingslagen, om brottet avser sådana varor som omfattas av de ovan nämnda bestäm- melserna i kärntekniklagen och strålskyddslagen, och •olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § , som inne- fattar hot om att begå någon av de gärningar som regeringen föreslår ska läggas till. En följdändring görs i smugglingslagen. Utredningens förslag till lag om ändring i terroristbrottslagen över- ensstämmer med regeringens. Utredningen lämnar inte något förslag till ändring i smugglingslagen. Vidare hänvisar utredningen till den gällande strålskyddslagen (1988:220) medan regeringen hänvisar till den nya strålskyddslag som föreslås i prop. 2017/18:94. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Civil Rights Defenders vill betona vikten av en tydlig definition av terroristbrott för att uppfylla legalitets- principens krav, motverka skilda tolkningar medlemsstater emellan och minska utrymmet för godtycklighet utifrån politiska överväganden. Attunda tingsrätt och pekar på att tillägget av grovt dataintrång ger ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet kräver – enligt kanske väl brett – men framhåller att de generella kriterierna för terroristbrott innebär en begränsning. Skälen för regeringens förslag Straffansvar för terroristbrott enligt gällande rätt Bestämmelserna om terroristbrott i 2 och 3 §§ terroristbrottslagen inför- des för att genomföra bestämmelsen om terroristbrott i artikel 1 i terror- ismrambeslutet. Enligt 2 § döms för terroristbrott den som begår en gärning som anges i 3 § (se lagtexten i avsnitt 2.3), om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mel- lanstatlig organisation. Straffet för terroristbrott är fängelse , lägst och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt, är straffet fängelse, lägst och högst . Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i , gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff. Vad är nytt i direktivets terroristbrottsbestämmelse? Artikel 3 i direktivet avser terroristbrott. Enligt artikel 3.1 ska medlems- staterna säkerställa att vissa uppsåtliga gärningar (se artikeltexten i bila- ga 5), vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av de syften som anges i punkt 2. Syftena är följande: a)Injaga allvarlig fruktan hos en befolkning. b)Otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell orga- nisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling. c)Allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Regleringen är i stora delar densamma som . Det har gjorts vis- sa ändringar av redaktionell karaktär; bl.a. har uppräkningen av de sub- jektiva rekvisiten (de syften ett terroristbrott kan ha) flyttats från bestäm- melsens inledning till den andra punkten. I sak har listan över gärningar som kan utgöra terroristbrott utökats. Punkt f om förfaranden med vapen m.m. har utvidgats, punkt i om olaglig systemstörning och olaglig data- störning har tillkommit och punkt j om hot har utvidgats så att den även innefattar hot om att begå gärningar enligt den nya punkten i. Ändringar- na behandlas närmare nedan. Vidare har punkt 2 i rambeslutet, som berör förhållandet till grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprin- ciper, utgått. I direktivet finns i stället motsvarande skrivningar i arti- kel 23 om grundläggande fri- och rättigheter (se avsnitt 6.1). Det ska slutligen nämnas att det till direktivet inte har förts över några skrivningar från det rådsuttalande som togs till ministerrådets protokoll i samband med att terrorismrambeslutet antogs. Rådsuttalandet klargör bl.a. att rambeslutet omfattar handlingar som av alla medlemsstater be- traktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av per- soner vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Rambeslutet måste enligt uttalandet tolkas på detta sätt och får inte tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar denna rätt (prop. 2002/03:38 s. 29). I direktivet finns emel- lertid andra skrivningar som klargör att vissa begränsningar av kriminali- seringskraven gäller. Som framgår av skäl 40 bör inget i direktivet tolkas som att avsikten är att inskränka eller begränsa spridning av information i vetenskapligt eller akademiskt syfte eller för rapporteringsändamål. Där anges vidare att rätten att uttrycka radikala, polemiska eller kontroversi- ella ståndpunkter i den offentliga debatten om känsliga politiska frågor faller utanför direktivets tillämpningsområde. Liksom i rambeslutet ställs särskilda krav på straffskalan för terrorist- brott. Enligt artikel 15 ska de terroristbrott som avses i artikel 3, liksom medhjälp, anstiftan och försök till sådana brott, beläggas med frihets- straff som är strängare än de som föreskrivs i nationell rätt för sådana brott i avsaknad av det särskilda uppsåt som krävs enligt artikel 3. Detta gäller dock inte om de föreskrivna påföljderna redan är de maximistraff som kan dömas ut enligt nationell rätt. Om det terroristbrott som avses i artikel 3.1 j (dvs. terroristbrott som består i hot om att begå någon av de andra gärningar som omfattas av bestämmelsen om terroristbrott) begås av en person som leder en terroristgrupp enligt artikel 4 a ska maximi- straffet vara . Svensk rätt motsvarar i huvudsak direktivets krav Direktivets terroristbrott motsvarar, som framgått, i huvudsak rambeslut- ets terroristbrott. Det finns därmed anledning att, i enlighet med ställ- ningstagandet i avsnitt 6.1, utgå från de bedömningar som gjordes när rambeslutet genomfördes. Regeringen bedömer att det i direktivet som kräver ny svensk lagstiftning är tilläggen i direktivets uppräkning av de gärningar som ska definieras som terroristbrott om övriga förutsättningar i artikel 3 är uppfyllda. Grovt dataintrång ska kunna vara terroristbrott Den nya punkten 1 i innebär att vissa fall av olaglig systemstörning och olaglig datastörning enligt och rådets direktiv /40/EU av om angrepp mot informationssystem och om ersättande av rådets rambeslut /222/RIF (fortsättningsvis it- brottsdirektivet) ska kunna utgöra terroristbrott. Enligt artikel 4 i it-brottsdirektivet, som behandlar olaglig systemstör- ning, ska medlemsstaterna se till att det är straffbart att, uppsåtligen och orättmätigt, allvarligt hindra eller avbryta driften av ett informationssys- tem genom att mata in, överföra, skada, radera, försämra, ändra, hindra flödet av eller göra det omöjligt att komma åt datorbehandlingsbara upp- gifter, åtminstone i fall som inte är ringa. Punkten i terrorismdirektivet avser dock endast de fall där artikel 9.3 eller 9.4 b eller c i it-brottsdirek- tivet är tillämplig. De artiklarna ställer särskilda krav på straffskalan när brottet begås uppsåtligen och när ett betydande antal informationssystem har påverkats genom användning av ett verktyg som avses i artikel 7 och som har utformats eller anpassats i första hand för detta syfte (artikel 9.3), när brottet förorsakar allvarlig skada (artikel 9.4 b) och när brottet begås mot ett informationssystem som utgör kritisk infrastruktur (artikel 9.4 c). Enligt artikel 5, som gäller olaglig datastörning, ska medlemsstaterna se till att det är straffbart att, uppsåtligen och orättmätigt, radera, skada, försämra, ändra, hindra flödet av eller göra det omöjligt att komma åt datorbehandlingsbara uppgifter i ett informationssystem, åtminstone i fall som inte är ringa. Punkten i terrorismdirektivet avser endast de fall där artikel 9.4 c är tillämplig (se ovan). Vid genomförandet av it-brottsdirektivet bedömdes svensk rätt uppfyl- la kraven i artiklarna 4 och 5 främst genom bestämmelsen om dataintrång (4 kap. 9 c § ). Dessutom bedömdes vissa förfaranden som ska vara straffbara enligt artiklarna också kunna tänkas motsvara andra brott, främst skadegörelse och sabotage och under vissa förutsättningar terroristbrott (eftersom grov skadegörelse, sabotage och grovt sabotage dessutom är straffbart som terroristbrott). Kraven på straffskalan i artik- larna 9.3 och 9.4 bedömdes kräva en skärpning av straffet för dataintrång och bl.a. av det skälet infördes en särskild straffskala för grovt datain- trång, med straffet fängelse i lägst och högst (prop. 2017/18:174 2013/14:92 s. 12 f. och SOU 2013:39 s. 230 f. och 236 f.). I svensk rätt är det alltså främst grovt dataintrång som får anses motsvara de gärningar som avses i terrorismdirektivets artikel 3.1 i, även om vissa av gärning- arna också kan utgöra andra brott. En hänvisning till grovt dataintrång bör därför föras in bland de gärningar som kan utgöra terroristbrott. Den bör läggas till som en ny punkt 6 i 3 § terroristbrottslagen. Om en gärning uppfyller rekvisiten för terroristbrott blir det därmed möjligt att döma till betydligare strängare straff än om den hade rubrice- rats som grovt dataintrång. Ändringen innebär enligt regeringens uppfatt- ning en viktig anpassning till dagens teknik och de sätt på vilka tekniken kan missbrukas i terrorismsyfte. Punkten om vapen utvidgas Punkt 1 f innebär att vissa förfaranden med vapen ska kunna utgöra ter- roristbrott. Det gäller tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhanda- hållande eller användning av sprängämnen eller vapen, inbegripet kemis- ka, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, samt forskning om och utveckling av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen. Bestämmelsens föregångare i rambeslutet har genomförts genom 3 § 12–18 terroristbrottslagen (prop. 2002/03:38 s. 90 f.). De bestämmelser som det hänvisas till där handlar huvudsakligen om olika former av uppsåt- lig olovlig befattning med vapen och sprängämnen samt med sådana pro- dukter som kan användas för att framställa olika former av vapen och sprängämnen. I förhållande till rambeslutet har direktivets punkt ändrats redaktionellt (bl.a. har i den svenska språkversionen kärnvapen ändrats till nukleära vapen) och utvidgats. Det som är nytt i sak är för det första att radiologiska vapen har lagts till i det första ledet (tillverkning m.m.). Vidare har radiologiska och nukleära vapen lagts till i det andra ledet (forskning och utveckling). Ändringarna i det första ledet – om tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av bl.a. vissa vapen – berör alltså radiologiska vapen. Radiologiska vapen kan beskrivas som strids- medel som utsätter mål för joniserande strålning, dock utan att som kärn- vapen utlösa en kärnexplosion. Ett exempel är s.k. smutsiga bomber, dvs. när radioaktivt material sprids ut med konventionella sprängladdningar. Regeringen bedömer att de gärningar som avses är kriminaliserade i svensk rätt men endast delvis genom bestämmelser som omfattas av 3 § terroristbrottslagen. När det gäller tillverkning och tillhandahållande av radiologiska vapen finns ett straffansvar enligt bestämmelser som 3 § 16 terroristbrottslagen hänvisar till, nämligen uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, ra- diologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra an- ordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska strids- medel samt speciella delar och substanser till sådant material. Enligt de bestämmelserna straffbeläggs brott mot krav på tillstånd som bl.a. gäller tillverkning och tillhandahållande av viss krigsmateriel, däribland radio- aktiva material anpassade för användning i krig och utrustning utformad eller modifierad för spridning av sådant material. En närmare redogörelse för bestämmelserna och deras relevans finns i betänkandet på s. 124 f. När det gäller innehav, förvärv, transport och användning av radiologis- ka vapen har de bestämmelser som 3 § 12, 16 och 17 terroristbrottslagen Prop. 2017/18:174 hänvisar till viss relevans. De kan dock inte anses fullt ut motsvara direk- En mer heltäckande kriminalisering finns däremot i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och strålskydds- lagen (1988:220). Varje befattning med radiologiska vapen som regleras i terrorismdirektivet torde innebära befattning med ett kärnämne, kärnav- fall eller något ämne som avger joniserande strålning. Sådan befattning är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt antingen kärntekniklagen eller strålskyddslagen och straffansvar kan aktualiseras vid överträdelser av be- stämmelserna. En närmare redogörelse för straffbestämmelserna i re- spektive lag och de krav de anknyter till finns i betänkandet på s. 129 f. I propositionen Ny strålskyddslag (prop. 2017/18:94) föreslår regeringen ny lagstiftning som i nu relevanta delar ska träda i kraft . Där finns ett med straffansvar förenat förbud att utan tillstånd bedriva verksamhet med joniserande strålning som till sitt innehåll ligger mycket nära de bestämmelser i nuvarande strålskyddslagen som utredningen föreslår att terroristbrottsbestämmelsen ska hänvisa till. Ändringarna i det andra ledet – om forskning om och utveckling av vis- sa slags vapen – innebär att även radiologiska och nukleära vapen omfat- tas. Vad som avses med forskning om och utveckling av radiologiska och nukleära vapen berörs inte i direktivet. Det är dock rimligt att utgå från att det är sådan forskning och utveckling som avser befattning med radio- logiska och nukleära vapen som är relevant i sammanhanget. Det innebär att regleringen i kärntekniklagen och strålskyddslagen – som är av relevans för såväl radiologiska som nukleära vapen – kan användas för att genomföra även detta led av punkten.