prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — En annan sak är att om t.ex. en livsmedelsföretagare eller foderföretagare hållit sig inom av lagstiftaren uppställda gränsvärden för hur stor mängd av vissa tillsatser som är tillåtna, men livsmedlet eller fodret visar sig ändå vara otjänligt på grund av tillsatsens mängd bör detta inte kunna betraktas som oaktsamt. Om lagstiftaren gjort en bedömning av vad som kan innebära en fara bör alltså en livsmedelsföretagare eller foderföretagare kunna hålla sig till denna bedömning utan krav på att närmare behöva undersöka om bedömningen är korrekt utan att riskera straffansvar för en oaktsam gärning. Det finns flera exempel på brott, både i men särskilt i specialstraffrätten, där även oaktsamt beteende kan leda till fängelsestraff. I fall som detta, då det straffrättsliga regelverket innehåller straffskalor med både böter och fängelse, finns dessutom ett stort utrymme att hantera olika överträdelser med olika straffvärde. Att även oaktsamma gärningar ska kunna leda till fängelsestraff ökar inte risken för att mindre allvarliga överträdelser kommer att straffas hårdare än vad som är moti- 2017/18:165 verat. En straffvärdebedömning måste alltid göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 2005/06:182 s. 63). Mindre allvarliga överträdelser kommer därför även i fortsättningen att ha ett lågt straffvärde och leda till böter. Regeringen delar den bedömning som gjorts i promemorian att de intressen som de aktuella reglerna avser att skydda är mycket viktiga och att samhället måste se allvarligt på sådan brottslighet som begås av en sådan oaktsamhet som ligger nära gränsen för vad som kan anses utgöra uppsåtligt brott. Mot den bakgrunden bör även oaktsamma överträdelser som orsakar eller kan orsaka fara för människors eller djurs liv eller hälsa kunna betraktas som så straffvärda att de bör omfattas av en straffskala med fängelse. Även när det gäller vilseledande märkning och åtgärder som försvårat spårbarheten som skett av oaktsamhet gör sig detta behov gällande. För en konsument är de konsekvenser som t.ex. en felaktig märkning skulle kunna innebära lika allvarliga oavsett om felet begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Allvarliga brott kan straffas med fängelse i Regeringens förslag: Straffskalan för allvarliga brott mot livsme- delslagen och mot lagen om foder och animaliska biprodukter ska vara böter eller fängelse i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det. ifrågasätter om de överträdelser som inte omfattas av straffbestämmelser i är så straffvärda att straffmaximum ska vara . fors kommun anser att de allvarligaste brotten ska kunna leda till längre Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för bedömningen av straffskalornas räckvidd är hur allvarliga de olika gärningarna ska be- Straff ska utdömas i relation till brottets svårhet, vilket innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att brott som är lika svåra ska bestraffas lika strängt. Dessa principer för straff- värdebedömning (proportionalitets- och ekvivalensprincipen) bör också iakttas vid utformningen av straffskalor. måste tas i beaktande att straff utgör samhällets yttersta maktmedel mot medborgarna. bör därför inte användas på ett sätt som innebär att det lidande som det innebär för den enskilde blir större än vad som är absolut nödvändigt. Hovrätten för Nedre ifrågasätter om de överträdelser på de aktuella områdena som inte omfattas av bestämmelser är så allvarliga att ett straffmaximum om fängelse är motiverat. kommun anser å andra sidan att det bör vara möjligt att döma till längre fängelsestraff än för de allvarligaste brotten mot livsme- delslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. konstaterats kan brott mot dessa regelverk orsaka stor skada för ett stort antal människor eller djur. Det finns därför anledning att se allvarligt på För gärningar som omfattas av är Prop. 2017/18:165 straffmaximum i de flesta fall mer än fängelse och många av de allvarligaste överträdelserna av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter kan som hovrätten påpekar straffas i enlighet med dessa regler. Som redogjorts för i avsnitt 7.1 kan det emellertid antas att många överträdelser på livsmedels- och foderområdet faller utanför tillämpningsområde. Även dessa överträdelser kan dock vara mycket allvarliga och därmed ha ett högt straffvärde. Straffskalan i den numera upphävda livsmedelslagen (1971:511) och lagen (1985:295) om foder innehöll, som tidigare nämnts, böter eller fängelse i högst . För vissa allvarligare brott mot livsmedelslagen var straffmaximum fängelse . När fängelse i straffskalan togs bort och de nu gällande lagarna infördes diskuterades inte i motiven närmare om det vid en mer genomgripande översyn fanns anledning att överväga hur strängt man borde se på överträdelser av regelverken. Den tidigare straffskalan i livsmedelslagen vid tiden då fängelse togs bort måste anses rimligt avvägd och kan alltjämt användas som ledning för hur strängt brott mot livsmedelslagstiftningen bör betraktas. Detta bör även gälla för lagen om foder och animaliska biprodukter eftersom de aktuella områdena måste ses som en sammanlänkad kedja där alla delar har lika stor betydelse. Dessutom kan även brott som rör lagen om foder och animaliska biprodukter få allvarliga konsekvenser. Övervägande skäl talar därför för en enhetlig syn på de båda straffbestämmelserna och att straffskalan bör vara samma i de båda lagarna. Vid en jämförelse med andra specialstraffrättsliga regleringar där viktiga intressen skyddas kan noteras att straffskalan för vissa brott mot djurskyddslagstiftningen är böter eller fängelse i högst . Även för miljöbrott och flera andra straffbestämmelser enligt är straffskalan böter eller fängelse i högst . Reglerna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter har skyddsintressen som i flera delar är jämförbara med dem på nu berörda områden, vilket även det talar för en liknande syn på straffskalorna. Sammantaget anser regeringen att promemorians förslag i den del det avser straffskalan för allvarliga brott mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är väl avvägt. Straffskalan för allvarliga överträdelser inom dessa områden bör därför vara böter eller fängelse i högst . 7.5Ringa brott undantas inte från de nya straffbestämmelsernas tillämpningsområde Regeringens bedömning: gärningar bör inte undantas från straffbestämmelsen med fängelse i straffskalan i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att ringa gärningar ska undantas från det straffbara området. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. 2017/18:165 Skälen för regeringens bedömning: Gärningar som omfattas av den befintliga straffbestämmelsen med böter i straffskalan i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter och som anses vara ringa är undantagna från det straffbara området. I promemorian föreslås att även sådana gärningar som avses i den nya straffbestämmelsen med fängelse i straffskalan ska vara fria från ansvar om de anses vara ringa. Regeringen konstaterar att syftet med den nya straffbestämmelsen är att de mest allvarliga gärningarna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter ska kunna leda till fängelsestraff. Utrymmet för att kunna betrakta gärningar som faller in under den bestämmelsen som ringa måste anses vara i princip obefintligt. En gärning som inte uppfyller rekvisiten i den nya straffbestämmelsen kan däremot vanligtvis antas omfattas av straffbestämmelsen med böter i straffskalan. Om en sådan gärning är att betrakta som ringa kommer den att vara fri från straffansvar enligt vad som gäller för gärningar som omfattas av bötesbestämmelsen. Mot den bakgrunden och för att undvika oklarheter när det gäller hur de olika straffbestämmelserna förhåller sig till varandra bör det inte föreskrivas att ringa gärningar som är hänförliga till den nya straffbestämmelsen ska undantas från straffansvar. 7.6 Konsekvenser av att fängelse införs i straffskalan Införandet av fängelse i straffskalan innebär att den enskilde kan underkastas vissa tvångsmedel, som inte är tillämpliga när det endast finns böter i straffskalan. Av 28 kap. 1 § framgår att husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott be- gåtts på vilket fängelse kan följa. Husrannsakan kan tänkas vara ett in- strument som polis och åklagare kan komma att använda vid misstänkta brott mot nu aktuell lagstiftning om fängelse införs i straffskalan, t.ex. i fall där den misstänkte inte frivilligt vill bereda tillgång till den lokal där hans eller hennes verksamhet bedrivs. Vidare är reglerna om häktning, anhållande och gripande endast tillämpliga när det för det misstänkta brottet är föreskrivet fängelse . Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som kan bli aktuell när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. enligt 36 kap. 7 § åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Reglerna om företagsbot är alltså redan tillämpliga på brott mot livsmedelslagen och mot lagen om foder och animaliska biprodukter. När storleken av företagsboten be- stäms ska emellertid straffskalan för brottet beaktas enligt 9 §. rande av fängelse i straffskalan kan alltså antas innebära att företagsboten i förekommande fall bestäms till ett högre belopp än . brott som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åkla- gare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt enligt 10 a §. åtalsprövningsregel gäller alltså alla oaktsamma överträdelser mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter, vilket inte skulle vara fallet vid införandet av fängelse i straffskalorna. När det gäller förverkande så finns de grundläggande reglerna i 36 kap. Prop. 2017/18:165 . Reglerna om förverkande av utbyte av brott och om förver- kande av hjälpmedel m.m. är med vissa undantag tillämpliga på specialstraffrättsliga regler om det för brottet är föreskrivet fängelse . I 36 kap. 4 § finns en bestämmelse som är generellt tillämplig även inom specialstraffrätten oavsett straffskala och som ger möjlighet att förverka ekonomiska fördelar som uppkommit för en näringsidkare om brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. En konsekvens av införandet av fängelse i straffskalan är alltså att bestämmelser om förverkande blir tillämpliga på brott som faller in under bestämmelsen oavsett om brottet har begåtts i utövning av näringsverksamhet. Följden av att straffskalan bestäms till böter eller fängelse i högst är slutligen också att preskriptionstiden blir i stället . Rättsväsendets tillgång till tvångsmedel, preskriptionstiden och konsekvenserna för tillämpningen av reglerna om företagsbot utgör inte i sig ett skäl att införa fängelse i straffskalorna. Det är snarare faktorer att ta med i bedömningen av om det är rimligt att ha fängelse i straffskalan, eftersom en sådan ändring av lagstiftningen alltså kan innebära mer ingripande åtgärder mot enskilda från det allmännas sida än vad som är fallet. De konsekvenser som kommer av ett införande av fängelse i straffskalorna i de nu aktuella lagarna är dock inte sådana att de föreslagna ändringarna av straffskalorna bör betraktas som oproportionella. Regeringens förslag: De nuvarande straffbestämmelserna med endast böter i straffskalan ska vara tillämpliga om gärningen inte ska leda till ansvar enligt de nya straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i förslaget eller har inget att invända mot det. Hovrätten för Nedre påpekar att det kan ifrågasättas om den nuvarande straffbestämmelsen är förenlig med legalitetsprincipens obestämdhetsförbud i den del den föreskriver straffansvar för överträdelser av de skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Skälen för regeringens förslag: Överträdelser mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter kan som redan konstaterats vara av straffvärdemässigt mycket skiftande karaktär. I avsnitt 7.2 föreslås att vissa allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter ska kunna leda till fängelsestraff. Vidare föreslås i avsnitt 8.3 att överträdelser av vissa regler på dessa områden som är att betrakta som mindre allvarliga, och där straffvärdet alltså är mycket lågt, ska avkriminaliseras och i stället omfattas av ett system med Det finns emellertid flera överträdelser som inte är så 2017/18:165 straffvärda att de bör omfattas av en straffskala med fängelse och som inte heller, enligt vad som föreslås i avsnitt 8.3, bör leda till sanktionsavgift. Sådana gärningar kan sanktioneras med böter enligt befintliga straffbestämmelser i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Som exempel kan nämnas överträdelser av bestämmelser som gäller läkarundersökning eller annan hälsokontroll av personal som är sysselsatt med livsmedelsverksamhet, personalhygien i övrigt, förbud mot återutförsel av livsmedel som förvaras på en gränskontrollstation, ett tullager eller i en frizon eller skyldighet att lämna upplysningar till kontrollmyndigheter och kontrollorgan och att bereda dem tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen med anknytning till verksamheten. Enligt straffbestämmelserna omfattas även gärningar som består i överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagarna. Om överträdelsen avser myndighetsutövning ska dock inte ansvar dömas ut. Det har inte framkommit några skäl att ändra straffbestämmelserna när de gäller dessa brott. De bör därför även fortsättningsvis vara sanktionerade med böter. I bestämmelserna bör dock i enlighet med vad som föreslås i promemorian läggas till att de ska tillämpas på gärningar som inte ska leda till ansvar enligt de nya straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan. Hovrätten för Nedre ifrågasätter om den befintliga straffbestämmelsen med böter i straffskalan är förenlig med legalitetsprincipens obestämdhetsförbud i den del den föreskriver straffansvar för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Vilka EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen respektive lagen om foder och animaliska biprodukter tillkännages av regeringen i enligt 5 § i respektive lag. Exempel på liknande utformningar av bestämmelser som straffbelägger överträdelser av EU-bestämmelser finns i bl.a. i den nuvarande djurskyddslagen och zoonoslagen (1999:658). Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning som ska göra en översyn av vilken lagstiftningsteknik som bör användas när bestämmelser i förordningar beläggs med straff. I en sådan översyn är det möjligt att även belysa vilka lagstiftningstekniker som används mer generellt inom olika områden för att hänvisa till EU-förordningar. Det kan efter en sådan översyn finnas anledning att på nytt överväga vilken teknik som ska användas i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Ikraftträdandet av Lissabonfördraget innebär att Europeiska gemenskapen nu ska heta Europeiska unionen, varför alla hänvisningar till EG måste ersättas med EU. Även i straffbestämmelserna med böter i straffskalan bör därför begreppet EU-bestämmelser användas i stället för EG- bestämmelser. Sanktionsavgifter ska införas för mindre Regeringens förslag: Ett system med sanktionsavgifter ska införas för mindre allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i förslaget att sanktionsavgifter ska införas på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Däribland kan nämnas , , , Förvaltningsrätten i , , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, i län, Läns- styrelsen i , i , i , , Naturvetarna och Svensk Havs- och vattenmyndigheten tillstyrker att sanktionsavgifter införs och uppger att sanktionsavgiftssystemet på yrkesfiskets område upplevs ha lett till förbättrat beivrande av mindre allvarliga överträdelser. Även i län tillstyrker ett införande av ett sanktions- avgiftssystem men pekar på risken att fokus läggs på att kontrollera mindre allvarliga brister i stället för allvarliga brister. regelnämnd anser att promemorian brister i redovisningen över omfattningen av överträdelser och det faktiska behovet av att ändra i sanktionssystemet och är därför tveksam till att det ska införas sanktionsavgifter på de aktuella områdena. besöksnäring är negativt inställd och anser att det inte redovisats tillräckliga skäl för att införa ett sanktionsavgiftssystem med hänsyn bl.a. till att ett sådant innebär försämrad rättssäkerhet för näringsidkarna jämfört med det straffrättsliga systemet. avstyrker ett införande av sanktionsavgifter och uppger att det varken finns behov av eller utrymme för ytterligare sanktionssystem för Förbundet anser att sanktionsavgifter ändrar de grundläggande förutsättningarna för kontrollen – från framåtsyftande med fokus på att hjälpa till bakåtsyftande med fokus på att leta fel och i län avstyrker också att sankt- ionsavgifter ska införas då det bedöms leda till större arbetsbörda för och till ett sämre arbetsklimat gentemot kontrollobjekten. För de mindre allvarliga överträdelserna finns de verktyg som be- hövs i form av föreläggande, förbud och vite. lands län pekar på att mindre allvarliga överträdelser ofta innefattar svåra bedömningsfrågor som av rättssäkerhetsskäl bör prövas av åklagare och domstol och avstyrker därför ett införande av sanktionsavgifter. för olikheter i bedömningarna mellan kontrollmyndigheterna i landet bedöms vara stor. kommun är negativt inställd och bedömer att det skulle få stora ekonomiska konsekvenser för små nystartade verk- samheter som ofta begår fel på grund av informationsmissar. Skälen för regeringens förslag: Inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter upptäcks, som konstaterats i avsnitt 6.2, många mindre allvarliga överträdelser. Dessa beivras dock sällan och utredningen av överträdelserna går ofta långsamt. Det stora flertalet av de mindre allvarliga överträdelserna på dessa områden anmäls inte till åtal Till skillnad från vad Lantbrukarnas Riksför- bund och gjort gällande, bedömer regeringen att de uppgifter som redovisats i avsnitt 6.2 visar att det finns ett tydligt behov av att effektivisera sanktionssystemet. Det kan vidare konstateras att en stor del av de mindre allvarliga överträdelserna på dessa områden faller utanför det område där kriminalisering framstår som befogat. I promemorian dras slutsatsen att ett system med sanktionsavgifter skulle leda till en snabbare och effektivare hantering och därmed också ett reellt hot om påföljd om reglerna inte följs. Det har därför föreslagits att sanktionsavgifter i viss utsträckning ska ersätta de straffrättsliga på- En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget och instämmer i de överväganden som redovisats. delar bedömningen att en övergång till sanktionsavgifter för de mindre allvarliga överträdelserna skulle leda till en betydande effektivisering av Hotet om en snabbt påförd sanktionsavgift kan också antas medföra en större benägenhet att följa reglerna jämfört med om en överträdelse med lågt straffvärde är straffsanktionerad, vilket ofta inne- bär att överträdelsen är lågt prioriterad hos och med långa utredningstider som följd. sanktionsavgifter påföras såväl fysiska som juridiska personer, vilket talar för att ett sanktionsavgiftssystem även kan antas ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Administrativa sanktioner i stället för straff kan också antas vara mer effektiva och innebära vinster ur ett resursanvändningsperspektiv. nuvarande straffprocessuella förfarandet innebär att resurser tas i anspråk hos kontrollmyndigheterna, , och de allmänna domstolarna. När överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna kan det vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndigheten också påföra sanktioner för dessa. De myndigheter som utför kontrollerna har specialkunskaper på respektive område som inte alltid finns hos och . utredning kan vidare genomföras i nära anslutning till överträdelsen. övergång till ett sanktionsavgiftssystem bör därför enligt regeringens mening kunna få till följd att överträdelser utreds och beivras snabbare och att fler överträdelser än tidigare sanktioneras, som resurser frigörs från och . nämnda fördelarna med att införa sanktionsavgifter överväger enligt regeringen de nackdelar som bl.a. och i län har lyft fram. De har pekat på risken för försämrad dialog gentemot kontrollobjekten och risken för att fokus kan komma att läggas på att kontrollera de mindre allvarliga överträdelserna. Enligt regeringen finns det inget som talar för att förutsättningarna att ge råd och vägledning till enskilda försämras av ett sanktionsavgiftssystem. Avsikten med att införa sanktionsavgifter är inte heller att peka ut regler som är särskilt viktiga att kontrollera. Syftet är att ge kontroll- Prop. 2017/18:165 myndigheterna tillräckliga möjligheter att vidta åtgärder när regelverket Kontrollen av efterlevnaden av de regler som ingår i sanktionsavgiftssystemet ska inte ske på bekostnad av kontrollen när det gäller andra regler. kommun befarar att små verksamheter riskerar att drabbas av stora ekonomiska konsekvenser om sanktionsavgifter införs. sanktioneras dock mindre allvarliga överträdelser med böter. Det faktum att ett sanktionsavgiftssystem kan antas leda till ett effektivare beivrande av överträdelser kan inte användas som argument mot att ett sådant system ska införas. Visita svensk besöksnäring och i är av rättssäkerhetsskäl negativa till att införa sanktionsavgifter. Regeringen vill därför påtala att rättssäkerhetsaspekten naturligtvis är mycket viktig även när det gäller mindre allvarliga överträdelser. Det är därför viktigt att sanktionsavgiftssystemet endast omfattar sådana överträdelser där utrymmet för kontrollmyndigheten att göra skönsmässiga bedömningar är ytterst begränsat. Enligt regeringens mening bör ett sanktionsavgiftssystem kunna utformas så att skillnader i resurser och kompetens hos olika myndigheter inte får genomslag, bl.a. genom att systemet utformas på ett enkelt sätt och genom att de bestämmelser som omfattas av systemet inte medför krav på ingående bedömningar. Något behov av att, som Statskontoret och Svensk Egenvård påtalat, vidta särskilda åtgärder för att minska risken för olikheter i bedömningarna mellan kontrollmyndigheterna kan inte anses finnas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att sanktionsavgifter delvis ska ersätta straffrättsliga sanktioner på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift behandlas i avsnitt 8.2 nedan. 8.2Närmare om vilka överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift Regeringens förslag: Överträdelser av bestämmelser om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation ska kunna leda till en sanktionsavgift. Regeringens bedömning: Överträdelser av bestämmelser om märkning eller spårbarhet bör inte kunna leda till någon sanktionsavgift. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning.