prop · H503131 · 2018-03-20 00:00:00 — När det gäller arbetsgivarnas administration är det viktigt att framhålla att de utgifter som träffas av den nya lagstiftningen måste särskiljas från andra utgifter i näringsverksamheten eftersom de inte får dras av. Det har inte framkommit något som ger anledning att anta att den nödvändiga identifieringen och kategoriseringen av olika utgifter skulle bli svårare bara för att utgifterna framgent ska behandlas på ett annat sätt skatterättsligt. Det är inte en helt ovanlig situation att ändringar av skatteregler påverkar situationen för skattskyldiga med befintliga avtal som har ingåtts före ikraftträdandet. Ett sådant förhållande utgör inte i sig ett skäl att skjuta upp ett ikraftträdande till en senare tidpunkt eftersom detta i princip skulle innebära att ikraftträdande skulle kunna aktualiseras först när inga avtal föreligger. Detta gäller oavsett om ett förslag är gynnande eller betungande för de som förslaget berör. I inkomstslaget tjänst gäller kontantprincipen, dvs. en inkomst beskattas när den kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del och en utgift dras av när den betalats (10 kap. 8 och 13 §§ IL). När det gäller förmåner finns det inte alltid en klar för alla fall gemensam tidpunkt för skattepliktens inträde. Beskattning bör i vissa fall ske när mottagaren på något sätt får inflytande eller bestämmanderätten över förmånens användning eller utnyttjande och i andra fall först vid det faktiska utnyttjandet eller användandet av förmånen (prop. 1993/94:90 s. 82). När det gäller förmån av hälso- och sjukvård och läkemedel får förmånen anses tillhandahållen i samband med arbetsgivarens betalning av en utgift för hälso- och sjukvård eller läkemedel. Beträffandesjukvårdsförsäkring innebär det att förmånen tillhandahålls i och med betalningen av försäkringspremien. Eventuella betalda före ikraftträdandet för försäkringar som avser tid efter ikraftträdandet träffas således inte av de nya bestämmelserna. 2017/18:131 De upphävda bestämmelserna om sjuk- eller olycksfallsförsäkringar som tecknats i samband med tjänst ska fortfarande gälla för sådana försäkringar som har tecknats före ikraftträdandet. finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. omfattades ca 649 000 personer av privata sjukvårdsförsäkringar. Knappt 468 000, eller , av dessa fick sin försäkring betald av arbetsgivaren. Det betyder att av de sysselsatta har arbetsgivarbetald sjukvårdsförsäkring. De totala försäkringspremierna för arbetsgivarbetalda sjukvårdsförsäkringar uppgick till ca 2,4 miljarder kronor.8 Omfattningen på privat sjukvård som finansieras av arbetsgivaren – antingen i form av bruttolöneavdrag (löneväxling) eller som ren anställningsförmån – är okänd, men bedöms vara av betydligt mindre än värdet på de arbetsgivarbetalda sjukvårdsförsäkringarna. Förslaget att förmånsbeskatta förmån av hälso- och sjukvård, vilket inkluderar privata sjukvårdsförsäkringar men inte företagshälsovård, förebyggande behandling eller rehabilitering, som betalas av arbetsgivaren, beräknas förstärka den offentliga sektorns finanser netto med . I och med att regeländringen föreslås träda i kraft , är den beräknade effekten hälften så stor detta år, . Förslaget om förmånsbeskattning av hälso- och sjukvård innebär att den anställde förmånsbeskattas om arbetsgivaren bekostar den anställdes privata hälso- och sjukvård eller privat sjukvårdsförsäkring. Förmånen skulle komma att beskattas lika som kontant bruttolön, så att skatten uppgår till förmånens värde multiplicerat med förmånstagarens marginalskatt. Förslaget innebär också att arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter på förmånens värde. Arbetsgivarens utgifter för dessa förmåner får enligt förslaget dras av. För en förmån på innebär förslaget, vid marginalskatt, mer i inkomstskatt för förmånstagaren och mer i arbetsgivaravgifter för arbetsgivaren. I den mån arbetsgivaren är bolagsskattepliktig, ökar kostnaderna som får dras av med ca för en förmån på med förslaget, vilket minskar bolagsskattebetalningarna med . Netto, med ökade arbetsgivaravgifter och minskad bolagsskatt, är effekten av förslaget ca 8 Källa: Svensk Försäkring. i ökade skatte- och avgiftsbetalningar (per i förmån) för arbetsgivare som betalar bolagsskatt. Vissa privata sjukvårdsförsäkringar har inslag av rehabiliteringsåtgärder som inte kommer att vara föremål för förmånsbeskattning. För sådana försäkringar ska bara den del av försäkringspremien förmånsbeskattas som inte avser rehabilitering. På basis av den information som finns tillgänglig antas att av de arbetsgivarbetalda sjukvårdsförsäkringarna har inslag av rehabilitering. Dessa antas tas upp till förmånsbeskattning motsvarande av försäkringspremien. Det betyder att skattebasen i form av försäkringspremier vid oförändrat beteende är (i stället för ). Till detta kommer förmåner i form av arbetsgivarbetald privat sjukvård. Omfattningen på dessa förmåner är okänd och antas här uppgå till . Det motsvarar att ca 3 300 anställda får betald sjukvård med i genomsnitt . Detta ger en total skattebas på . Vid oförändrat beteende skulle förslaget därmed innebära i ökade skatteintäkter för offentlig sektor. Det finns dock skäl att anta att skattebasen, i form av ovan nämnda anställningsförmåner, skulle påverkas om förslaget genomförs. Förslaget innebär att det inte längre skulle vara skattemässigt gynnsamt för den anställde att avstå bruttolön mot att arbetsgivaren betalar för privat hälso- eller sjukvård. Den slutliga kostnaden för den anställde för att t.ex. genomgå en ögonoperation skulle bli densamma oavsett om denne betalar med sin beskattade lön eller låter arbetsgivaren betala med bruttolöneavdrag. Det är därför inte orimligt att anta att förfarandet med bruttolöneväxling i stort sett kommer att upphöra för privata hälso- och sjukvårdstjänster. Detta skulle innebära att arbetsgivarnas utgifter för privat hälso- och sjukvård skulle minska och att arbetsgivarnas utgifter för kontanta bruttolöner skulle öka i motsvarande grad. Om löneväxlingen uppgår till skulle detta generera ökade skatteintäkter på . Denna förväntade effekt kan jämföras med vad framfört gällande effekterna för användandet av rikskuponger och hem-pc. Företaget påpekar att när man började förmånsbeskatta rikskuponger försvann av marknaden och när det nedsatta förmånsvärdet påhem-pc slopades 2008 försvann hela företeelsen. Eftersom hela extra värdet av förmånen för förmånstagaren i dessa fall är just själva skattebefrielsen, då de generellt var förknippade med ett bruttolöneavdrag, är det rimligt att användandet i stort sett upphör. Detta kan dock inte antas gälla för privata sjukvårdsförsäkringar då försäkringskostnaden för den enskilde blir individens marginalskatt multiplicerat med försäkringspremien som värdet av försäkringen i genomsnitt får antas vara i samma storleksordning som premien. Det finns ändå skäl att anta att intresset för privata sjukvårdsförsäkringar skulle påverkas om förslaget genomförs. För anställda som har sjukvårdsförsäkring och får den betald av arbetsgivaren – och som inte erbjuds någon lönekompensation i samband med att förslaget genomförs – kommer kostnaden för försäkringen i princip att öka från till försäkringspremiens storlek multiplicerat med den anställdes marginalskatt. Om försäkringspremien är och den anställde har en marginalskatt på , blir kostnaden i form av ökad förmånsbeskattning. För individer som värderar försäkringen 2017/18:131 lägre än försäkringspremien multiplicerad med sin marginalskatt är det rationellt att avstå försäkringen. För att kompensera sina anställda för ökad förmånsbeskattning, kan man tänka sig att vissa arbetsgivare kommer att erbjuda ökad kontant bruttolön. I beräkningen av effekterna på offentlig sektors skatteintäkter görs antagandet att av de anställda med arbetsgivarbetald sjukvårdsförsäkring kompenseras fullt ut med ökad bruttolön om förslaget genomförs. antas kompenseras till hälften i form av ökad bruttolön. Resterande antas inte kompenseras i form av bruttolöneökningar. Såvitt känt finns inte några forskningsresultat om priskänslighetatt tillgå för dennaformav försäkringar. I beräkningen antas därför att priskänsligheten i genomsnitt är sådan att av de anställda med arbetsgivarbetald försäkring väljer att avstå försäkringen ifall den förmånsbeskattas och den anställde inte lönekompenseras. Bland anställda som erbjuds halv lönekompensation antas avstå försäkringen. Bland anställda som erbjuds full lönekompensation antas att ingen avstår sin försäkring. Som ett antal remissinstanser påpekar, bland annat ISF och , är antagandet om priskänslighet och därmed totalt 25 procents minskning av antalet försäkringstagare osäkert. Flera remissinstanser, däribland , Näringslivets Skattedelegation och Svensk Försäkring, anser vidare att antagandet om 30 procents priskänslighet är för lågt och menar, med hänvisning till en enkät genomförd av Föreningen , att är ett mer rimligt antagande. Regeringen är medveten om att beräkningarna är behäftade med en hel del osäkerhet. En känslighetsanalys görs därför i slutet av avsnittet. Dock, eftersom det saknas oberoende undersökningar kring priskänsligheten, och att resultaten från den åberopade enkäten, som är utförd under pågående beredning av detta ärende, inte avviker från antagandena i promemorian i något extremt avseende, anser regeringen fortsatt att antagandet om 30 procents priskänslighet som huvudscenario är rimligt. Svaren i Föreningen enkät ger dessutom stöd för att det, i motsats till vad Företagarna, och Byggindustrier hävdar, är rimligt att anta en viss lönekompensation. Svensk Försäkring framför att organisationen har tillgång till faktiska marginalskatter för de försäkrade. Enligt Svensk Försäkring uppgick den vägda genomsnittliga marginalskattesatsen för de försäkrade till 2015, till skillnad från den marginalskatt på 51,28 som använts i promemorian. Den offentligfinansiella effekten av förslaget har beräknats om med hänsyn tagen till denna information. Givet dessa antaganden och bedömningar förväntas antalet anställda med arbetsgivarbetald försäkring minska med ca 120 000, eller . Detta innebär att premieintäkterna minskar med motsvarande . skulle de kontanta bruttolönerna öka med som resultat av arbetsgivarnas lönekompensation till anställda för ökad förmånsbeskattning. Med hänsyn till dessa förväntade beteendeanpassningar uppgår den offentligfinansiella effekten till . Som känslighetsanalysen nedan visar, blir effekten på de offentliga finanserna större om färre väljer att avsäga sig försäkringen och mindre om ännu fler väljer att avsäga sig försäkringen. Effekter på offentlig sektor Förslaget bedöms öka offentlig sektors skatteintäkter med . är den beräknade effekten hälften så stor eftersom lagändringen föreslås träda i kraft . av de ökade skatteintäkterna (ca 2018 och ca därefter) bedöms tillfalla kommunsektorn. Effekten på kommunsektorns utgifter bedöms vara liten och förslaget bedöms påverka offentlig sektors utgifter endast i ringa omfattning. I huvudscenariot som ligger till grund för beräkningen av de offentligfinansiella effekterna antas att (ca 120 000) av individerna med arbetsgivarbetald sjukvårdsförsäkring kommer att avstå försäkringen om den förmånsbeskattas. Detta bedöms minska ersättningskostnaderna från sjukvårdsförsäkringarna med vid ett slumpmässigt urval.9 Sombland annat Svensk Försäkring framför kommer ersättningarna minska mindre om de som väljer att avstå från sina försäkringar är de som utnyttjar dem minst, vilket inte är orimligt att anta i viss utsträckning. Det totala värdet på vården som utförs inom ramen för de privata sjukvårdsförsäkringarna antas minska i motsvarande grad som ersättningarna. Frågan är i vilken grad de individer som avstår försäkringarna kommer att vända sig till den offentligfinansierade vården för att få den sjukvård de skulle ha fått om de hade behållit sin sjukvårdsförsäkring. Det är rimligt att anta, i likhet med vad bland andra läns landsting och framför, att en del av det vårdbehov som tidigare tillgodosågs genom försäkringen i stället behöver tillgodoses av den offentligfinansierade vården. Föreningen och Näringslivets Skattedelegation uppskattar att ungefär hälften av vården som skett inom ramen för de privata sjukvårdsförsäkringarna i stället skulle ske inom den offentliga vården. Detta skulle kunna påverka utgifterna för den offentligfinansierade vården. Företagarna och Svensk Försäkring m.fl. anför att det inte är orimligt att anta att förslaget kommer att leda till längre vårdköer genom att sjukvårdsförsäkringarna avlastar och skapar utrymme inom den offentliga vården för dem som inte har en försäkring. Som regeringen har konstaterat i tidigare sammanhang, har betydelsen av privata sjukvårdsförsäkringar i förhållande till den offentligt finansierade vården inte varit föremål för någon djupare analys eller forskning.10 Därmed vet vi mycket lite om och i så fall hur minskad förekomst av privata sjukvårdsförsäkringar skulle påverka den offentliga hälso- och sjukvården. Regeringen bedömer att utgifterna för offentligfinansierad vård inte kommer öka i motsvarande grad som värdet av den uteblivna vården inom de privata sjukförsäkringarna. Bland annat ställer sig 9 Enligt en studie av Sagan och ”Voluntary health insurance in Europe: role and regulation”, Observatory Studies Series 43. European Observatory on och . (2016) uppgår skadeprocenten, dvs. kvoten mellan försäkringarnas ersättningskostnader och premieinkomster, för privata sjukvårdsförsäkringar i 24 europeiska länder till i genomsnitt , vilket för av de privata sjukvårdsförsäkringarna ger ca . 10 Se proposition 2016/17:166 Privata sjukvårdsförsäkringar inom offentligt finansierad hälso- och sjukvård. 2017/18:131 tveksamma till bedömningen att ökningen av kostnaderna för den offentliga vården kommer vara små. Skälen för regeringens bedömning är att en del av det vårdbehov som riktades till privata utförare inom ramen för försäkringarna förmodligen inte kommer att efterfrågas hos den offentligfinansierade vården, något även Svenska Vård, Föreningen och Näringslivets Skattedelegation framför. Förväntade barriärer, i form av väntetider eller upplevda svårigheter att få tillgång till den rådgivning eller de vårdinsatser man vill ha, kan också innebära att en del av individerna som avstår försäkringen väljer att inte vända sig till den offentligfinansierade vården. Den behovsökning som uppstår skulle i huvudsak riktas till de vårdmoment som de privata sjukvårdsförsäkringarna omfattar, däribland rådgivning via telefon (1177 Vårdguiden), diagnos hos läkare och vissa former av planerade operationer. Den ökningen av vårdbehoven som skulle riktas till den offentligfinansierade vården till följd av förslaget antas kunna tillgodoses utan någon nämnvärd kostnadsökning för landstingen, vilket ISF instämmer i. Sammantaget bedöms därför kostnadsökningen för den offentligfinansierade hälso- och sjukvården till följd av förslaget som liten. Bland andra Svenska Vård, Byggindustrier, Svensk Försäkring och framhåller att det finns en risk för att enskilda individer kommer att söka vård i mindre utsträckning än om förslaget genomförs, vilket i sin tur kan leda till ökade sjukskrivningar och ökade kostnader för sjukersättning. I den mån de privata sjukvårdsförsäkringarna innebär snabbare tillgång till vård och rehabilitering kan dessa försäkringar bidra till att begränsa sjukfrånvaron bland anställda. I och med att rehabiliteringsdelen i försäkringarna även fortsatt är skattefri är det dock rimligt att en stor del av de som väljer att avstå från privat sjukvårdsförsäkring med rehabiliteringsinslag i stället tecknar en rehabiliteringsförsäkring. Om förslaget får som följd att en del anställda väljer att avstå försäkringen, skulle sjukfrånvaron kunna komma att öka något bland vissa av dessa individer. Detta skulle i sin tur kunna påverka utgifterna för sjukpenning i någon mån. Som ISF i sin tur nämner saknas det dock tillräckligt kunskapsunderlag för att bedöma effekten på utgifterna för sjukpenningen. Tillgången på oberoende studier som rör sambandet mellan privatasjukvårdsförsäkringar och sjukfrånvaro är tyvärr mycket begränsad. (2011), i sin studie av danska arbetsgivarbetalda sjukvårdsförsäkringar, finner ingen minskad sjukfrånvaro bland anställda med försäkring jämfört med anställda utan försäkring.11 Han menar att det heller inte finns några forskningsstudier från andra länder som finner något samband mellan förekomsten av privata sjukvårdsförsäkringar och sjukfrånvaro. Bland annat Svensk Försäkring framhåller dock att det finns ett visst stöd från studier på danska och svenska data för att sjukvårdsförsäkringar bidrar till lägre sjukfrånvaro och minskade utgifter för sjuklön och sjukpenning. Dessa studier finner dock främst effekter från förebyggande insatser och rehabilitering, vilket även fortsatt är skattebefriat. Avsaknad av oberoende studier som finner något samband betyder förstås inte nödvändigtvis att försäkringarna inte har någon effekt 11 Se (2011), ”Sickness absence and voluntary employer paid health insurance”, working paper, , . Sjukfrånvaron bland individerna med privat sjukvårds- Prop. 2017/18:131 försäkring bedöms vara lägre än bland befolkningen som helhet. med vad Svensk Försäkring framför menar regeringen också att de som skulle komma att avsäga sig sin försäkring om den förmånsbeskattas kan tänkas ha lägre risk för sjukfrånvaro än genomsnittet bland försäkringstagarna. Mot denna bakgrund bedöms effekten av förslaget på utgifterna för sjukpenning som försumbar. Tabell 6.1 visar bruttoeffekten på de offentliga finanserna och nettoeffekten 2018–2021. I bruttoeffekten ingår dels de direkta effekterna på inkomstskatt och arbetsgivaravgifter (med hänsyn till beteendeeffekter), dels den direkta effekten på bolagsskatten till följd av ökade kostnader som får dras av. I nettoeffekten ingår dessutom indirekta effekter på bolagsskatten. Brutto- och nettoeffekten 2018 motsvarar halva årseffekter eftersom regeländringen enligt förslaget ska träda i kraft vid 1 juli 2018.12 Beteendeeffekterna i form av minskad efterfrågad kvantitet på försäkringarna antas få genomslag. Offentligfinansiella effekter 2018–2021 Effekt på finansiellt sparande Vid beräkningen av den offentligfinansiella effekten är det nödvändigt att göra ett antal antaganden. Flera av dessa är behäftade med stor osäkerhet och de påverkar resultatet i varierad grad om de ändras. hur den offentligfinansiella effekten ändras då beräkningsantaganden ändras, ett åt gången. Beräkningen som redogörs för ovan och som ger en offentligfinansiell effekt på benämns nedan för Tabell 6.2 sammanfattar känslighetsanalysen. Om priskänsligheten för försäkringarna skulle vara högre än i huvud- scenariot, så att av individerna skulle avstå försäkringen, skulle den offentligfinansiella effekten vara . Om bara hälften så många av individerna med betald försäkring, jämfört med huvudscenariot, skulle erbjudas hel eller delvis lönekompensation för den ökade förmånsbeskattningen, skulle fler välja att avstå försäkringen. Detta skulle innebära att skattebasen krymper mer än i huvudscenariot. 12 Det kan inte uteslutas att en viss ökning av förskottsbetalningar av försäkringspremier kommer att äga rum regeländringens ikraftträdande i syfte att undgå förmåns- beskattning för försäkringstagarna. Ett sådant förfarande skulle minska den offentlig- finansiella effekten 2018. Hur stor omfattningen på sådan tidigareläggning av premie- inbetalningar skulle kunna bli är svår att uppskatta. Denna faktor har därför inte tagits hänsyn till i beräkningen av de offentligfinansiella effekterna. Om i stället dubbelt så många helt eller delvis lönekompenseras blir effekten på skattebasen mindre än i huvudscenariot. Effekten på de offentliga finanserna blir då . Omfattningen på den hälso- och sjukvård som betalas av arbetsgivaren för den anställdes räkning (och i de flesta fall dras från den anställdes bruttolön) är okänd. I huvudscenariot antas den uppgå till . Om den i stället sätts till noll, minskar den offentligfinansiella effekten med till . Om omfattningen i stället fördubblas till ökar den offentligfinansiella effekten med till . I huvudscenariot antas inte utgifterna för den offentligfinansierade vården påverkas nämnvärt. Om istället hälften av de uteblivna ersättningskostnaderna för sjukvårdsförsäkringarna antas leda till ökade kostnader för den offentligfinansierade hälso- och sjukvården, skulle det betyda i ökade offentliga utgifter för hälso- och sjukvård. Den offentligfinansiella effekten av förslaget skulle då minska till . Tabell 6.2 Offentligfinansiella effekter vid olika scenarier Miljoner kronor om annat inte anges De individer som påverkas av förslaget är i första hand de som har, eller överväger att skaffa sig, privat sjukvårdsförsäkring som helt eller delvis betalas av arbetsgivaren. hade ca 468 000 personer en sådan försäkring, enligt statistik från branschorganisationen . Dessutom påverkar förslaget de individer som planerar att genomgå sjukvård efter 1juli2018 iprivatregi somhelt eller delvisbetalas av arbetsgivaren. Förmånsbeskattning av privata sjukvårdsförsäkringar Förslaget innebär att den som har privat sjukvårdsförsäkring och får den betald av sin arbetsgivare kommer att förmånsbeskattas för försäkringen.13 13 Alternativa lösningar saknas. Förmånen värderas till premien på försäkringen. Alternativet hade varit att låta förmånen värderas enligt huvudregeln för förmåner, dvs. I den mån försäkringen omfattar rehabilitering ska förmånsvärdet redu- ceras med en andel motsvarande rehabiliteringsinnehållet i försäkringen, i och med att rehabilitering fortsatt är skattefri. De privata sjukvårdsförsäkringarna skiljer sig åt i omfattning och pris (se avsnitt 4.2). Den genomsnittliga premien för arbetsgivarbetalda försäkringar uppgick till ca (baserat på 468 000 individer och i inbetalda försäkringspremier). Premierna varierar bland annat beroende på individens ålder och vad Till exempel kostar enklaste sjukvårds- försäkring för en anställd under , medan den mest generösa försäkringen för en individ 71–kostar över 26 000 visar ett liknande prisspann på sina försäkringar. Förslaget innebär att den som har en privat sjukvårdsförsäkring med en årspremie på och får den betald av sin arbetsgivare kommer att få en ökning av sin fastställda förvärvsinkomst med 5 200 Hur den beskattningsbara förvärvsinkomsten påverkas beror på förvärvsinkomstens storlek och grundavdraget. För inkomster om knappt eller mer ökar beskattningsbara förvärvsin- komsten i samma omfattningsomdenfastställda förvärvsinkomsten.Detta gäller under förutsättning att hela försäkringspremien förmånsbeskattas och att arbetsgivaren inte kompenserar den anställde i form av ökad Med i ökad beskattningsbar inkomst ökar individens skatt med vid marginalskatt och med vid marginalskatt. inkomst minskar i motsvarande grad. försäkringen är sådan att avser rehabiliteringsinsatser (som inte ska förmånsbeskattas), innebär förslaget att individens beskattningsbara inkomst ökar med . Dennes skatt ökar då med 1 170 och 1 950 kronor vid marginalskatt. arbetsgivaren erbjuder den anställde full kompensation för den ökade förmånsbeskattningen i form av högre kontant bruttolön ökar individens beskattningsbara inkomst och skatt men individens disponibla inkomst är då oförändrad (se avsnitt 6.3, Effekter för företagen). Tabell 6.3 åskådliggör skatteeffekterna för fyra hypotetiska individer. Individ A, B och C skiljer sig åt i inkomstnivå och har sjukvårdsförsäk- ringar med varierande som betalas av arbetsgivaren. innebär att A, som har en månadslön på och har en försäk- ring med årspremien , får en minskad disponibel inkomst med B, som har en månadsinkomst på och en försäkring med i årspremie, skulle få ökad skatt med 572 kronor och en sänkt disponibel inkomst i motsvarande grad. C har 60 000