prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — att vara ett led i sådan elproduktion omfattas av första punkten. Avgörande enligt andra punkten är om vattenverksamheten när den påbörjades var avsedd för produktion av vattenkraftsel. Ett exempel: Det pågår dämning av vatten med en dammanläggning. Den pågående verk- samheten (dämningen) är inte avsedd för produktion av vattenkraftsel. Om dämningen när den påbörjades var avsedd för sådan elproduktion, ska dämningen anses vara en vattenverksamhet för produktion av vattenkrafts- el. Om dämningen när den påbörjades inte var avsedd för sådan elproduk- tion, ska den nu pågående dämningen inte anses vara en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Detta gäller även om dämningen efter dess tillkomst har haft – men inte längre har – en sådan funktion. Det avgörande är alltså syftet med att påbörja verksam- heten (syftet med att bygga eller utforma den anläggning som den nu pågående verksamheten bedrivs med). Andra stycket anger vad som ska anses som en och samma vattenverk- samhet för produktion av vattenkraftsel. Med ändringen blir bedömningen av vad som ska anses vara en och samma verksamhet mer likartad den bedömning som görs i fråga om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. Det har betydelse för avgränsningen av prövningens omfattning vid en till- ståndsprövning eller omprövning. I 4 § definieras vad som avses med vattenanläggning. Med vattenanläggningar som är ”fysiskt sammankopp- lade” avses vattenanläggningar eller delar av vattenanläggningar som är sammanlänkade så att de direkt eller genom andra vattenanläggningar har fysisk kontakt med varandra, t.ex. som delar i samma vattenkraftstation. Däremot anses inte olika kraftstationer som finns i samma vattendrag vara fysiskt sammankopplade. För att verksamheter ska anses vara en och samma vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel är det inte tillräckligt att de bedrivs med vattenanläggningar som är fysiskt sammankopplade med varandra. Det krävs också att de har ett miljö- och verksamhetsmässigt samband. En verksamhet bör anses ha ett miljömässigt samband med en annan verksamhet om miljöbedömningen av den ena verksamheten påverkas av den andra verksamhetens miljöpåverkan. Ett exempel på miljömässigt samband är att bedömningen av en ny vattenkraftturbins miljöpåverkan blir beroende av att det redan finns andra turbiner i samma anläggning eller i samma vattendrag. En turbin utgör en vattenanläggning, trots att den i sig inte avleder vatten utan avledningen sker högre upp i vattenkraftverket genom en intagstub. Det kan dock inte råda någon tvekan om att turbinen har tillkommit för att hindra vattnets flöde så mycket att den kraft som behövs att försätta turbinen i rörelse kan tas tillvara. En turbin i ett vattenkraftverk kan därför inte anses vara något annat än en del av den vattenverksamhet som bedrivs för att utvinna vattenkraften. Bedömningen av om verksamheter har ett verksamhetsmässigt samband bör göras i överensstämmelse med det som – med hänsyn till vem eller vilka som bedriver verksamheterna och det syfte som verksamheterna tjänar – normalt brukar kunna beskrivas som delar av en och samma verk- samhet för produktion av vattenkraftsel. 2017/18:243 Vattenverksamheter som bedrivs med fysiskt sammankopplade vatten- anläggningar av en och samma verksamhetsutövare och med samma syfte bör betraktas som delverksamheter inom en och samma vattenverksamhet. Vattenverksamheter som bedrivs med fysiskt sammankopplade vatten- anläggningar men av olika verksamhetsutövare bör betraktas som delverk- samheter inom en och samma vattenverksamhet, om verksamheterna har ett sådant ägarsamband eller annat ekonomiskt samband att de bör betrak- tas som om de bedrivs av en och samma verksamhetsutövare. Avgörande bör vara om ägarkonstruktionen eller skillnaderna mellan verksamhets- utövarna kan anses ha konstruerats för att undgå att verksamheterna ska betraktas som en och samma verksamhet. Verksamheter bör inte anses ha ett verksamhetsmässigt samband, om verksamheterna bedrivs av olika verksamhetsutövare och det saknas grund för antagandet att uppdelningen på olika verksamhetsutövare är motiverad av att undvika en samlad be- dömning. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6 och 10. 9 a § Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts. Även om anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten, enligt före- skrifter som meddelas av regeringen, i det enskilda fallet förelägga en verksam- hetsutövare att ansöka om tillstånd. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela före- skrifter om att anmälningsplikt ska gälla för vissa vattenverksamheter i stället för tillståndsplikt. När möjligheten att låta anmälningsplikt ersätta tillståndsplikt infördes var syftet att kunna underlätta miljöprövningar av små vattenverksamheter (prop. 2004/05:129 s. 68 ff.). Första styckets nu- varande ordalydelse avslutas med ”att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas”. Orden ”innan de påbörjas” tas bort. Därigenom blir det tyd- ligt att bemyndigandet ger möjlighet att införa anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt även i fråga om verksamheter som redan är påbörjade. Andra stycket är oförändrat. 9 c § Regeringen får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begräns- ningar och andra försiktighetsmått för vattenverksamheter och för vattenanlägg- ningar som vattenverksamheter bedrivs med och som 1.behövs för att skydda människors hälsa eller miljön och är mer ändamåls- enliga än beslut i enskilda fall, eller 2.behövs till följd av medlemskap i unionen. Paragrafen är ny och innebär ett bemyndigande för regeringen att meddela generella föreskrifter avseende vattenverksamhet. het finns det ett motsvarande bemyndigande i 9 kap. 5 §. mentaren till det bemyndigandet finns i prop. 1997/98:45, del 2, s. 110 f. Bemyndigandet kan användas för att förse vattenverksamheter med krav på försiktighetsmått utan att behöva belasta verksamhetsutövarna och prövningsmyndigheterna med prövningsprocesser. Av första punkten föl- jer att det ska handla om försiktighetsmått som lämpligen kan ges generell räckvidd, dvs. passar för generella föreskrifter genom att de t.ex. behöver bli gällande för alla verksamheter av ett visst slag och kan uppfyllas av verksamhetsutövarna utan att först genomgå en tillståndsprövning i det Prop. 2017/18:243 enskilda fallet. Andra punkten ger regeringen ett verktyg för att genomföra sådana EU-rättsliga krav som generellt ska träffa verksamheter av ett visst slag och där generella föreskrifter är lämpliga eller där det inte finns ut- rymme för sådana individuella avvägningar som de enskilda prövningarna är avsedda för. Bemyndigandet underlättar alltså att ett genomförande kan ske utan den tidsåtgång och de processkostnader som ett genomförande med individuella omprövningar skulle medföra. Av 24 kap. 1 § följer att sådana föreskrifter får genomslag även för verk- samheter som drivs med stöd av tidigare givna tillstånd. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 18. 27 § Den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än . Om det i tillståndet för verksamheten har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren, ska dock gälla. Trots första stycket får en verksamhet bedrivas till dess en prövning är klar, om 1.verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd eller omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor, eller 2.verksamheten omfattas av en nationell plan för moderna miljövillkor enligt föreskrifter som regeringen meddelar och verksamhetsutövaren inte är försenad med att ansöka om prövning enligt planen. Paragrafen är ny och gäller endast sådana vattenverksamheter för produk- tion av vattenkraftsel som är tillståndspliktiga. Tillståndsplikten framgår av 9 § med de avgränsningar som kan följa av föreskrifter meddelade med stöd av 9 a §. Vad som avses med vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel anges i 6 §. Med första stycket, som har forumerats i enlighet med Lagrådets förslag, införs kravet att tillståndspliktiga vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor och att det är verksamhets- utövaren som ska se till att miljövillkoren hålls moderna. Med moderna miljövillkor avses ett tillstånd vars villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt i en dom eller ett beslut som inte är äldre än . För sådana villkor och bestämmelser används uttrycket ”moderna miljövillkor”. Grundkravet på moderna miljövillkor innebär för det första att tillstån- dets samtliga miljövillkor ska vara bestämda enligt . För att uppfylla kravet på moderna miljövillkor är det inte tillräckligt att det i ett tillstånd eller beslut som meddelats enligt äldre lagstiftning finns villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön eller att det i ett tillstånd eller beslut som meddelats efter balkens ikraftträdande be- slutats miljövillkor som resultat av en prövning som varit avgränsad till enbart en eller några enstaka miljöaspekter. Det krävs alltså en dom eller ett beslut som har meddelats som resultat av en fullständig miljöprövning efter det att trädde i kraft . Grundkravet på moderna miljövillkor innebär för det andra att den dom eller det beslut som en miljöprövning enligt balken resulterat i inte får vara När den första uppdateringen till moderna miljövillkor 2017/18:243 är gjord, är det alltså nödvändigt för tillståndshavaren att se till att tillstån- dets villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön blir föremål för en ny översyn enligt balken, dvs. prövning av miljövillkoren, som resulterar i en dom eller beslut. En omprövningsbestämmelse som avser situationen att ett tillstånd ska förses med moderna miljövillkor finns i 24 kap. 10 §. bedrivs i strid med kravet på moderna miljövillkor, kan tillsynsmyndig- heten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om omprövning. dant föreläggande kan förenas med ett kännbart vite. Ytterst kan en myn- dighet också ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad, se 24 kap. 12 § 2. Regeln om moderna miljövillkor utlöser en skyldighet för verksamhets- utövaren att inför omprövning enligt 24 kap. 10 § vidta åtgärder i form av utredning och omprövningsansökan för att se till att miljövillkoren blir moderna och hålls moderna. Vid den första prövningen för moderna miljövillkor bör det vara möjligt att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (t.ex. investeringscykler, avskrivningstid och behovet av långsiktighet och förutsebarhet) bestämma den tid inom vilken nästa uppdatering av miljövillkoren ska ske för att miljövillkoren fortsättnings- vis ska hållas moderna. I 22 kap. 29 § införs en bestämmelse om att det i tillståndet ska anges när nästa omprövning för moderna miljövillkor senast När en sådan tidpunkt har bestämts kommer verksamhetsutövaren fram till den tidpunkten att uppfylla kravet att ha moderna miljövillkor. Det fyrtioåriga tidsintervallet för uppdatering av miljövillkoren kommer alltså att kunna ersättas med ett annat tidsintervall som är anpassat för den verksamhet som tillståndet avser. För en mycket investeringstung verk- samhet bör den första uppdateringen kunna resultera i att nästa uppdatering inte behövs förrän efter fyrtio eller . Det förutsätter att miljövill- koren utformas så att de under den tiden kan antas komma att förbli ändamålsenliga för miljöskyddet och för behovet att uppnå rätt kvalitet på Om det inte är möjligt att utforma miljövillkoren på det sättet, kan det bli nödvändigt att bestämma . till 22 kap. 29 §. I andra stycket regleras under vilka förutsättningar en verksamhet får bedrivas trots att den inte har moderna miljövillkor. är det tillräckligt att det finns ett anhängiggjort mål om prövning. andra punkten behöver det inte finnas något anhängiggjort mål om pröv- ning, om verksamheten omfattas av en särskild nationell plan som syftar till att vattenverksamheter ska förses med moderna miljövillkor. 28 § ska regeringen ansvara för att det finns en sådan plan. om vilka verksamheter som kan eller ska omfattas av planen och om för- farandet för att en verksamhet ska anses omfattas av planen meddelas i en förordning med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Som framgår av 28 § ska planen syfta till att de prövningar som behöver göras för att förse verk- samheterna med moderna miljövillkor sker på ett samordnat sätt. der bland annat att verksamheter kan behöva vänta med prövningen till dess att det finns förutsättningar för att t.ex. samordna prövningar av verk- samheter som omfattas av krav på moderna miljövillkor i ett visst vatten- drag eller avrinningsområde. En viktig funktion för planen är att ange en tidsplanering för när prövningar av vattenverksamheter i ett visst vatten- drag eller avrinningsområde ska påbörjas. Om en verksamhet omfattas av planen och inte har moderna miljövillkor, är det därför möjligt att avvakta Prop. 2017/18:243 med att skaffa moderna miljövillkor till dess det är dags för prövning enligt En verksamhetsutövare ska anses omfattas av planen så snart denne anmält sig till planen i enlighet med de bestämmelser som reger- ingen beslutar i förordning som meddelas med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen, se avsnitt 7. Om verksamhetsutövaren blir försenad med att ansöka om prövning för moderna miljövillkor, kan myndigheter ingripa med de verktyg som beskrivs i kommentaren till första stycket. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6. 28 § Det ska finnas en nationell plan för de prövningar som avses i 27 §. Planen ska ange en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vatten- miljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen ska beslutas av regeringen. Paragrafen, som har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag, är ny och innebär en instruktion till regeringen att se till att det finns en nationell plan för de prövningar som kommer att behövas för att samtliga vatten- verksamheter för produktion av vattenkraftsel (dvs. de verksamheter som definieras i 6 § inklusive de anläggningar som verksamheterna bedrivs med) förses med moderna miljövillkor enligt 27 §. Planen ska vara ett verktyg för en samordning av de enskilda prövningarna så att det ges möjlighet för en nationell helhetssyn i prövningsunderlaget som kan få genomslag i de enskilda prövningarna. I prövningen av en enskild verksamhet bestäms de villkor som ska gälla för verksamheten utifrån hur den påverkar sin omgivning. Det är i den prövningen som alla slutliga avvägningar görs, inklusive avvägningar som rör intresset av att verksamheten ska bidra med produktion av vatten- kraftsel, avvägningar som rör intresset av att skydda den omgivande natur- och kulturmiljön och avvägningar som rör andra enskilda som kan påver- kas av verksamheten. Den enskilda prövningen görs med tillämpning av de regler som gäller för prövningen och som bestämmer förutsättningarna för vad som får tillåtas och vilka försiktighetsmått som måste vidtas. De miljökvalitetsnormer som gäller för det vatten som verksamheten påverkar är rättsligt bindande för prövningen. Den nationella helhetssynen handlar om avvägningar i ett nationellt per- spektiv mellan vattenmiljöskyddsintresset och intresset av tillgången till produktion av vattenkraftsel så att det samlade resultatet av uppdateringen till moderna miljövillkor ger ett så bra utfall som möjligt. Den nationella planen kan inte ersätta några rättsregler som är bindande för den enskilda prövningen. Planen kan däremot underlätta för de enskilda prövningarna genom att bädda för att det finns en genomtänkt helhetssyn i ett större perspektiv innan den enskilda prövningen inleds, t.ex. genom att ange en tidpunkt för när helhetssynen har hunnit påverka de klassificeringar av vatten och innehållet i de miljökvalitetsnormer som gäller för vatten som påverkas av den enskilda verksamheten. På så sätt blir det möjligt att ange en tidplan för när helhetssynen blir så klar för t.ex. ett avrinningsområde eller vattendrag att det finns förutsättningar för ett sammanhang när miljövillkoren för berörda verksamheter uppdateras. 2017/18:243 Genom att ge vägledning om vilka vatten som i det nationella perspek- tivet är betydelsefulla för produktion av vattenkraftsel blir planen styrande för vattenmyndigheternas bedömning av förutsättningarna för att t.ex. klassificera ett vatten som kraftigt modifierat och besluta om lägre ställda miljökrav. De enskilda prövningar som behövs för att alla berörda vattenverksam- heter ska förses med moderna miljövillkor kommer inte att kunna göras . Planen behöver därför ange vilka verksamheter som har ett sådant samband att prövningarna behöver ske i ett sammanhang (dvs. dela in verksamheterna i prövningsgrupper) och en tidplan för när prövningarna bör ske så att en samordning kan åstadkommas (dvs. ange en tidpunkt för när prövningarna i en prövningsgrupp bör påbörjas). En samordnad prövning behöver inte betyda att verksamheterna prövas exakt . När verksamheter prövas som har ett samband med varandra är det tillräckligt att den nationella planen är klar i fråga om de avvägningar som planen behöver göra avseende det vattendrag eller avrinningsområde som verksamheterna bedrivs i. Tidplanen för prövning- arna behöver också ge utrymme för vattenmyndigheterna att göra den översyn av de berörda vattenförekomsternas klassificering och besluta de miljökvalitetsnormer som följer av klassificeringen. Den behöver även ge utrymme för länsstyrelsernas komplettering av antikvariska bedömningar. Då kan den nationella helhetssynen föras in och få genomslag i pröv- ningarna även om prövningarna inte sker . Planen behöver alltså inte vara helt färdig för hela landet innan prövningarna för moderna miljö- villkor påbörjas. Inledningsvis behöver planen göra den grova indelning av landets vattendrag och avrinningsområden som behövs för en över- gripande helhetssyn. Därefter kan planen fördjupas för vattendrag eller avrinningsområden med en prioriteringsordning som blir ändamålsenlig för att nå planens samordningsmål och med hänsyn till myndigheternas resurser och behovet av att verksamheterna förses med moderna miljö- villkor . Andra meningen ger uttryck för den nationella planens övergripande mål, dvs. en avvägning – med ett nationellt perspektiv – som ger största möjliga vattenmiljönytta och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Uttrycket ”nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel” syftar på sam- hällets behov av att ha tillgång till vattenkraften som en energikälla i det totala energisystemet. Viktigt för bedömningen är vattenkraftens energi- systemvärde. vilket värde i fråga om elproduktion, effekt och regler- förmåga som vattenkraftverken i ett vattendrag eller avrinningsområde har i det totala energisystemet. Planen ska se till att reglerförmågan och tillgänglig effekt blir så hög som möjligt och ge möjlighet att öka effekten i utbyggda vattendrag. Negativ påverkan på den nationella produktionen av förnybar el i befintliga kraftverk ska vara så liten som möjligt. Planen ska även ta hänsyn till vattenkraftens betydelse för elberedskapen på nationell nivå. En anläggnings betydelse för elberedskapen på lokal eller regional nivå kan också ha relevans i det nationella perspektivet. Av av- snitt 9.2.1 framgår närmare hur bedömningen ska göras. Målet om största möjliga nytta för vattenkraften ska avvägas mot målet om största möjliga vattenmiljönytta. Avvägningen får inte äventyra möj- ligheterna att följa en miljökvalitetsnorm som avser vattenmiljön. Regeringens beslut om planen kommer att innebära ställningstaganden Prop. 2017/18:243 som utgör beslutsunderlag med en genomtänkt och samlad statlig upp- fattning om avvägningen mellan största möjliga vattenmiljönytta och största möjliga nytta för en effektiv tillgång till vattenkraftsel ur ett natio- nellt perspektiv. Planen har ingen bindande funktion för prövningsmyn- digheten. Det är de myndigheter som för statens talan som ska ge pröv- ningsmyndigheten information inför ställningstaganden om vilka åtgärder som bör vidtas för att förbättra vattenmiljön så att mål om hållbar utveckling tillgodoses på bästa sätt. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7. 2 § Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får ges för begränsad tid och får förenas med villkor. Paragrafen innehåller en allmänt hållen bestämmelse om att tillstånd, god- kännanden och dispenser får ges för begränsad tid och får förenas med villkor. Den bestämmelsen ändras inte. Motsvarande bestämmelser fanns i paragrafen vid tillkomst och kommenterades då (prop. 1997/98:45, del 2, s. 204). Efter tillkomst har det i paragrafen införts bestämmelser om ändringstillstånd (första stycket andra meningen) och om restriktioner för villkor om utsläpp av växthusgaser (andra och tredje styckena). Dessa bestämmelser flyttas nu till nya 2 a § om ändringstillstånd respektive 2 c § om villkor för utsläpp av växthusgaser. 2 a § Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Paragrafen är ny (hittillsvarande 2 a § byter beteckning till 2 e §). Den nya 2 a § avser tillstånd att ändra en miljöfarlig verksamhet och motsvarar den bestämmelse som flyttas från 2 § första stycket andra meningen. 2 b § Vid ändring av en sådan vattenverksamhet som avses i 11 kap. 6 § får till- ståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om 1.verksamheten omfattas av en sådan nationell plan som avses i 11 kap. 28 § och den prövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats, eller 2.det annars är lämpligt. Paragrafen är ny (hittillsvarande 2 b § byter beteckning till 2 d §). Bestämmelsen avser tillstånd att ändra en vattenverksamhet som avses i 11 kap. 6 §, dvs. vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel (se definitionen i 11 kap. 6 § och kommentaren till den). Första punkten kopplar till de nya bestämmelserna om omprövning för moderna miljövillkor (jfr 11 kap. 27 och 28 §§ och 24 kap. 10 §). Bestäm- melserna om omprövning för moderna miljövillkor och den nationella planen för moderna miljövillkor syftar till att vattenverksamheter för pro- 2017/18:243 duktion av vattenkraft ska omprövas på ett samordnat sätt så att miljövill- koren blir väl avvägda. Eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom , finns det utrymme för ett avgränsat ändringstillstånd i avvaktan på omprövningen för moderna miljövillkor. Någon särskild lämplighetsbedömning ska inte behövas i frågan om ändringstillstånd. Andra punkten innebär att ett ändringstillstånd och en sådan avgränsad prövning som ett ändringstillstånd innebär får göras även vid prövning av verksamhet som inte omfattas av en nationell plan. En avgränsning får då göras om det är lämpligt. Vid bedömningen av vad som kan anses lämpligt för ett ändringstillstånd bör ledning hämtas från den bedömning som görs vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt den hittillsvarande bestäm- melsen i 16 kap. 2 §. 2 c § I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, får det med stöd av 2 § inte beslutas villkor om be- gränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Första stycket gäller inte villkor som i fråga om