prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Arbetet med planen bör bedrivas så att omprövningarna för moderna miljövillkor kan genomföras i så snabb takt som möjligt med hänsyn till att prövningsresurserna hos domstolarna och andra berörda myndigheter ska kunna användas ändamålsenligt och effektivt. Arbetet bör därför be- drivas så att den eftersträvade nationella helhetssynen konkretiseras för de olika avrinningsområdena, vattendragen eller vattenförekomsterna i en sådan ordning att prövningsresurserna kan tas i anspråk med en tidsmässig och geografisk ändamålsenlig fördelning. Ett syfte ska också vara att pröv- ningarna genomförs så att det går att bedöma hur resultatet av omprövningarna kan förväntas uppfylla planens syfte att ge största möjliga nytta för vattenmiljön och för att säkra nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel. Det säkras genom att bl.a. ha god storleksmässig spridning på prövningarna. Förutsättningar för att ta hänsyn till verksamheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön Ett antal remissinstanser har lyft vikten av ett kulturmiljöperspektiv i ar- betet med den nationella planen och att behöver ha en tydligare roll i framtagandet av planen. Regeringen anser att i de av- vägningar som planen ska göra mellan nytta för vattenmiljön och för vattenkraftsel behöver arbetet med prövningsordningen i planen beakta förutsättningarna för att i de enskilda prövningarna ta hänsyn till verk- samheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön. Arbetet med tidplanen för prövningarna ska därför bedrivas så att det med ett nationellt perspektiv ges förutsättningar för att i prövningarna ta hänsyn till verk- samheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön. Det finns en brist av såväl inventeringar av kulturmiljöer vid vatten som kunskapsunderlag med antikvariska bedömningar vilket riskerar att medföra att prövningsprocesser stannar upp i avvaktan på att sådana tas fram för de vattenverksamheter som berörs av prövning. Kulturmiljöer är mer eller mindre unika och utformningen av vattenkraftverk och dammar och deras regionala förekomst skiljer sig åt, vilket i sig berättar om den historiska utvecklingen. Genom att uppmärksamma de förutsättningarna som finns för hänsyn till kulturmiljön, t.ex. i vilken mån det finns inven- teringar och antikvariska kunskapsunderlag för respektive område, erbjuds bättre förutsättningar för ett mer processekonomiskt genomförande av prövningsprocessen. Länsstyrelserna har kunskap om de regionala kultur- miljöerna och regeringen bedömer att de bör medverka till att frågor om skydd och vård av kulturmiljöer inarbetas i den nationella planens pröv- ningsordning. För att ett nationellt kulturmiljöperspektiv ska kunna inarbe- tas i planen bör också medverka i arbetet. Som beskrivits kommer planen att ange en nationell helhetssyn avseende avvägningar mellan vattenmiljöskyddsintresset och elproduktionsintres- set. Planen har ett nationellt perspektiv. Planen och dess avvägningar kommer att vara vägledande för de myndigheter som för talan eller yttrar sig i de enskilda prövningarna. Planen kommer också att ha betydelse för vattenförvaltningen, främst i fråga om att hantera behov av att revidera miljökvalitetsnormerna för berörda vattenförekomster. För att säkerställa att planen blir ändamålsenlig för dess syften är det viktigt att berörda myn- digheter medverkar aktivt i arbetet med planen. Huvudansvaret för den nationella planen bör ligga på Havs- och vatten- myndigheten, och . Havs- och vattenmyndigheten bör ha uppgiften att samordna arbetet och i den rollen även verka för att berörda bransch- och intresseorganisationer, verksamhetsutövare och företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att på lämpligt sätt medverka i arbetet med planen. Kammarkol- legiet, och länsstyrelserna (inkl. vattenmyndigheterna) bör medverka i arbetet med planen så att den ges förutsättningar att bli väl förankrad. Även kommer att behöva medverka i arbetet med planen för att säkerställa att man vid tidsplanering tar nöd- vändig hänsyn till en viss anläggnings kulturmiljövärde ur ett nationellt perspektiv. Domstolarna bör ges förutsättningar för en ändamålsenlig planering. bör därför hållas underrättat om tidsplanen och ges möjlighet att lämna synpunkter på den. Som framhållits är det särskilt viktigt att de länsstyrelser som är vatten- myndigheter ges möjlighet att bidra i arbetet med planen, eftersom vatten- myndigheternas underlag och avvägningar avseende statusklassificeringar och miljökvalitetsnormer för vattenförekomster utgör utgångspunkten för den nytta för vattenmiljön som ska vägas in i planen. Vattenmyndighet- ernas ställningstaganden och beslut avseende vattenmiljön utgör en stor och väsentlig del av de EU-rättsliga krav som planen ska tillgodose. De myndigheter som har rätt att föra talan i de enskilda prövningsmålen Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna – bör ha en skyldighet att samverka med varandra och fördela åtgärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och att dubbel- arbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska enas om vem som ska föra statens talan i de enskilda målen. bedöms vara den myndighet som behöver engagera sig i störst antal prövningar. Naturvårds- verkets deltagande som part i denna typ av mål bör kunna fokuseras till prövningar som berör åtaganden enligt art- och habitatdirektivet samt frågor av övergripande generell natur av relevans för prövningssystem i stort. Regeringen avser att genom förordning meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen styra myndigheterna genom en skyldighet att fördela åt- gärder mellan sig så att planen genomförs på ett effektivt sätt och dubbel- arbete undviks. Planen ska antas av regeringen Planens syften och den vägledning som planen ska ge berörda myndigheter bör framgå av och förordningen (1998:1388) om vattenverk- samheter. Arbetet med planen bör kunna bedrivas på ett sådant sätt att de berörda myndigheterna kan enas om planens utformning. Om myndighet- erna inte kan komma överens, bör Havs- och vattenmyndigheten ha en skyldighet att redovisa vad oenigheten består i och redovisa myndighet- ernas olika uppfattningar i de frågor där enighet inte kunnat nås. När myn- digheterna har tagit fram ett förslag till plan, ska förslaget överlämnas till regeringen som beslutar att anta planen och avgör de frågor som myndigheterna är oeniga i. Med hänsyn till att planarbetet behöver be- drivas adaptivt kommer planen att behöva ändras. Även ändringarna bör föreslås av myndigheterna och antas av regeringen. Rege- ringen kan delegera till myndigheterna att göra preciseringar och ändringar inom ramen för regeringens beslut. Enkel anmälan för att omfattas av planen För att omfattas av planen bör endast krävas att verksamhetsutövaren an- mäler till att verksamheten ska omfattas av planen. Reger- ingen avser att innan kraven på moderna miljövillkor träder i kraft besluta en förordning, meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, som reglerar formerna för anmälan. En anmälan bör vara skriftlig och innehålla uppgift om vem som är verksamhetsutövare, en kortfattad beskrivning av verksamheten eller anläggningen, var den bedrivs eller finns och en kopia av det dokument som visar att verksamheten har till- stånd, om tillstånd finns, eller det dokument som verksamheten bedrivs med stöd av. Om verksamheten saknar tillstånd, ska anmälan i stället inne- hålla uppgift om att tillstånd saknas. Hänsyn till regional och lokal nytta I prövningen av en enskild verksamhet bestäms de villkor som ska gälla för verksamheten utifrån hur den påverkar sin omgivning. Det är i den prövningen som alla slutliga avvägningar görs, inklusive avvägningar i förhållande till påverkan på riksintressen och frågor som rör intresset av att lokalt skydda den omgivande natur- och kulturmiljön, samt avvägning- 2017/18:243 ar som rör andra enskilda som kan påverkas av verksamheten. Den natio- nella helhetssynen i avvägningar mellan intresset av åtgärder för vat- tenmiljön och intresset av effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel är bara en av många aspekter i de enskilda prövningarna. Flera remissinstanser anser att den nationella planen måste ta hänsyn till mer än bara storskalig vattenkraft och önskar att planens syften ska ut- vidgas till att omfatta fler intressen än behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Det förhållandet att planen begränsas till att ge en helhetssyn i avväg- ningar mellan vattenmiljöintresset och elproduktionsintresset ur ett natio- nellt perspektiv innebär inte att hänsyn endast tas till storskalig vattenkraft. I arbetet med planen kommer varje anläggning att granskas i förhållande till dess betydelse för en fortsatt nationell effektiv tillgång till vattenkrafts- el. Det är därför missvisande att påstå att planen begränsas till hänsyn till den storskaliga vattenkraftsproduktionen. Det är vidare så att planen enbart syftar till avvägning mellan de två nämnda intressena. Andra frågor av intresse för den enskilda prövningen, såsom regional eller lokal energiförsörjning, påverkan på kulturmiljöer eller ett försiktig- hetsmåtts påverkan på produktionen i förhållande till nyttan för den en- skilde ska finnas med som centrala delar i alla prövningar, såväl ompröv- ningar som prövningar för tillstånd. Tillstånd och särskilda äldre rättigheter Regeringens förslag: Om en vattenverksamhet bedrivs i enlighet med en urminnes hävd, ett privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättig- att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523), ska den rättigheten anses ha tillkommit med stöd av mot- svarande bestämmelser i eller i föreskrifter som har med- delats med stöd av . En bestämmelse om detta tas in i mil- Som följdändring upphävs i samma lag en särskild bestämmelse om omprövning av sådana äldre rättigheter. förslag överensstämmer med reger- ingens men har en annan lagteknisk utformning. Promemorians förslag innehåller ingen bestämmelse om att särskilda s.k. äldre rättigheter ska anses bedrivas med stöd av motsvarande bestäm- I stället innebär promemorians förslag att miljöbal- kens bestämmelse om ett tillstånds rättskraft ska – när rättskraftsfrågan avser ett sådant äldre tillstånd eller sådan äldre rättighet som ska anses meddelat med stöd av eller motsvarande äldre bestämmelser – gälla endast frågor som enligt det som uttryckligen framgår av beslutet Vid prövning av en lagligt påbörjad verksamhet enligt en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523) ska miljökonsekvensbeskrivningen i stället för att beskriva förhållandena innan verksamheten påbörjades beskriva förhållan- dena vid ansökans ingivande och hur de förhållandena väntas utveckla sig om tillstånd inte ges. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som företräder småskalig vattenkraftsproduktion anser att det jämfört med promemorians förslag är lämpligare att slå fast i lagen att s.k. äldre verksamheter, dvs. verksamheter som bedrivs i enlighet med urminnes hävd, ett privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523) ska anses ha tillstånd enligt miljöbal- ken eller motsvarande äldre bestämmelser. Det har även inkommit ett stort antal s.k. spontansvar från ägare till dammar och småskalig kraftproduk- tion som även de innehållit önskemål om att vattenverksamhetsutred- ningens förslag bör genomföras. , länsstyrelserna i , och Väst- manlands län, , , kommuner och lands- ting, , ’ , , , och konstaterar att frågan om hur promulgationslag ska tolkas är omtvistad och ger upphov till rättstillämpningsproblem och väl- komnar därför förslaget. menar att det i förslaget till ändring av 5 § pro- mulgationslagen anges att rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § en- dast är tillämplig beträffande frågor som prövats i beslutet. Domstolen anser att det i paragrafen bör klarläggas vad rättskraften omfattar i fallen av urminnes hävd eller att det i utredningen noggrannare anges vad som åsyftas. i anser att det är positivt att det ut- tryckligen anges vilka äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § promulgationslagen och som därmed omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § samt att det är positivt att det tydliggörs att rättskraften enbart gäller de frågor som behandlats i tillståndet eller rättigheten. Läns- styrelsen anser dock att det vore värdefullt om det i samband med lagstift- ningsarbetet lämnas en vägledning i fråga om hur rättskraftens omfattning ska tolkas för privilegiebrev och urminnes hävd. i Väst- manlands län anser att utredningens förslag kan tillstyrkas trots de prak- tiska problem förslaget medför gällande hävdvunna rättigheter och privi- legiebrev. kan också se att dessa praktiska problem kommer att minska i betydelse om utredningens förslag om ny prövning genomförs, varför det är av största vikt att så sker. instämmer till fullo med utredningens slutsats att rättskraftfrågan är fortsatt osäker och tillsty- rker utredningens förslag till tillägg i syfte att klargöra. Sydvatten anser dock att tillägget om att rättskraften för sådana äldre tillstånd gäller de frågor som prövats i beslutet måste preciseras ytterligare då analysen av rättskraftens räckvidd inte är fullständig. Skogsindustrierna anser förslaget är motiverat men är tveksamma på grund av att mycket gamla rättigheter ger betydande tolkningssvårigheter. De som avstyrker är Mark- och , , Kammarkollegiet, länsstyrelserna i , , , Jön- , , , , , och , Havs- och vattenmyndigheten, , , , Världs- naturfonden WWF, Älvräddarnas och Fiskevattenägar- na . Mark- och ifrågasätter att civilrättsliga rättigheter grundade på bl.a. urminnes hävd, som inte på 2017/18:243 något sätt kan anses sanktionerade av myndigheterna, ska jämställas med tillstånd som meddelats genom beslut. Domstolen ifrågasätter också att det finns skäl att i bestämmelsen ange exempel på vilka rättigheter att förfoga över vattnet som avses, eftersom ställning till innebörden av rättigheten ändå måste tas i det enskilda fallet när någon påstår sig ha en sådan särskild rättighet. Enligt bör vid en tillståndsprövning urminnes hävd, privilegiebrev och överenskommelser framför allt tillmätas bety- delse ur civilrättslig synpunkt. Kammarkollegiet anser att den aktuella bestämmelsen i promulgationslagen behöver förtydligas så att det klart framgår att bestämmelsen inte omfattar sådana äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § vattenlag. i län avstyrker förslaget eftersom det inte bidrar till ett klarare regelverk. i anser att det är positivt att det uttryckligen anges vilka äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § promulgationslagen och som därmed omfattas av rättskraft enligt 24 kap 1 § . Läns- styrelsen anser dock inte att äldre rättigheter som privilegiebrev och ur- minnes hävd ska ges rättskraft på detta sätt, då dessa oftast enbart omfattar civilrättsliga överenskommelser och det sällan finns några handlingar angående de frågor som man kommit överens om. i Väster- bottens län har liknande synpunkter. i önskar en formulering som tydligare an- ger vilka rättigheter som avses. delar inte utredningens upp- fattning att äldre rättigheter såsom urminnes hävd är en sådan rättighet som kan anses meddelad enligt motsvarande bestämmelse i . i välkomnar en mer utförlig och omfat- tande definition av vad rättskraften omfattar men tycker att det oklart vad utredningen anser omfattas av rättskraft för äldre anläggningar. Länsstyr- elsen anser att rättskraft kan finnas enligt privilegiebrev eller annan sär- skild rättighet som finns dokumenterad, dock endast för vad som finns dokumenterat och då baserat på att man följer den gällande lagstiftning som fanns vid tiden för rättighetens uppkomst om inte annat anges i rättig- heten. i län är tveksam till att urminnes hävd och privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter ska omfattas men med tanke på utredningens förslag om att ny prövning av äldre rättigheter kan ske anser att denna fråga inte är av avgörande betydelse. i är tveksam till att urminnes hävd ska omfattas och menar att urminnes hävd bör få en legaldefinition eller i vart fall en tydlig definition så att det inte blir en tvekan om vad urminnes hävd är. i län delar inte uppfattningen att äldre rättigheter såsom urminnes hävd är en sådan rättighet som kan anses meddelad enligt motsvarande bestämmelse i . Eftersom man med utredningens förslag kan kräva nyprövning av verksamheter som drivs på gammal hävd eller motsvarande, kan förslaget enligt ändå accepteras. i har vid en helhetsbedömning av utredningens förslag inget att erinra mot utredningens tolkning av rättskraften av de sär- skilda rättigheterna. Detta mot bakgrund av de övriga ändringar i promul- gationslagen som utredningen föreslagit. i är tveksam till att urminnes hävd ska omfattas men med förslaget om att ny prövning av dessa äldre rättigheter kan ske torde det sammantaget inte ha avgörande betydelse att de äldre rättigheterna anses ha viss rätts- i menar att om utredningens förslag verk- Prop. 2017/18:243 ligen vore ett förtydligande av gällande rätt skulle mycket väl kunna tillstyrka detta. Att förstärka rättigheter som grundas på t.ex. privilegiebrev eller urminnes hävd synes dock inte motiverat av miljöhän- syn, enligt , som anser att en förstärkning av de äldre rättig- heterna leder till en opåkallad kostnadsökning för det allmänna. Länssty- relsen i län anser att om urminnes hävd och privilegiebrev ges rättskraft, måste det övervägas om det ska införas någon form av generella föreskrifter för verksamheter som drivs med stöd av dessa rättigheter, fram till dess att de nyprövas. i anser att förslaget ger en otydlighet om vad en urminnes hävd egentligen omfattar och att det i stället bör införas en övergångsbestämmelse med en sista tidpunkt då en tillståndsansökan måste ha lämnats in. anser att det ligger mycket i utredningens analys, åtminstone med avseende på privilegiebrevens rättsliga status, men att det ligger en fara i att stadfästa den rättsliga statusen för dessa äldre rättigheter genom lagstiftning, särskilt som det är närmast obegripligt vad som är ”prövat genom beslutet” i dessa sammanhang. Den här frågan kan och bör därför enligt med fördel överlämnas till rättstillämpningen. ser lite oroande på förslaget att urminneshävd och privile- giebrev ska jämställas med tillstånd i , eftersom det ger många flottningsdammar ett omfattande skydd. anser att det är bra att rättskraftens räckvidd i fråga om äldre tillstånd och rättigheter klarläggs men anser dock inte att rättig- heter (privilegiebrev, urminnes hävd och övriga rättigheter) som uppkom- mit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar bör ges offent- ligrättslig status. Enligt verket bör den rättsliga statusen i stället jämställas med sådana anläggningar och verksamheter som är lagliga men som inte omfattas av rättskraft. anser att ändringen avse- ende rättskraft inte bör genomföras då den kan minska möjligheten att upp- fylla gällande miljökrav. Fiskevattenägarna menar att privilegiebrev, urminnes hävd och andra rättigheter som uppkommit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar inte bör ges offentligrättslig status eftersom detta bygger på rättigheter som tillkommit utan prövning. Skälen för regeringens förslag I 5 § lagen (1998:811) om införande av , även kallad miljö- balkens promulgationslag, regleras vilka tillstånd och rättigheter som ska anses ”meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i ”. Dessa tillstånd och rättigheter har dock inte genomgått en prövning som liknar den enligt och präglas inte heller av de miljöhänsyn som återfinns i . Dessa äldre tillstånd och rättigheters giltighet och därmed rättskraft kan följas via övergångsbestämmelser till de olika tidigare vattenlagstiftningarna. I detta lagstiftningsärende föreslås att en omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksam- het ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser (inklusive villkor) som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd (se avsnitt 15). Ett tillstånd som har getts före ikraftträdande innebär inte att det har gjorts någon sådan samlad miljöprövning av verksamheten som förutsätts i . Om en sådan verksamhet har eller har tillkommit för att ha en funktion för produktion av vattenkraftsel, kommer den att omfattas av det föreslagna kravet på moderna miljövillkor. Den eftersträ- vade samlade miljöprövningen kommer då att ske och verksamheten för- ses med de miljövillkor som behövs. För andra verksamheter som enligt promulgationslag anses ha ett miljöbalkstillstånd kommer en samlad miljöprövning att ske bara om verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det, t.ex. i samband med en ansökan om tillstånd att ändra verksamheten, eller om en myndighet tar initiativ till omprövning med stöd av den nuvarande omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbal- ken. För verksamheter som bedrivs enligt s.k. urminnes hävd, privilegiebrev eller annan särskild rättighet att förfoga över vatten från tiden före de lagar som räknas upp i promulgationslag och deras motsvarande äldre lagstiftning innebär promemorians förslag ingen ändring i tillstånds- frågan. Enligt promemorians förslag ska en sådan verksamhet (eller an- läggning som en sådan verksamhet bedrivs med) anses ha tillkommit på lagligt sätt. Promemorians förslag utgår dock från att de s.k. äldre rättig- heterna att förfoga över vatten inte anses vara miljöbalkstillstånd, att verk- samhetsutövarna därför behöver ansöka om tillstånd enligt och att det är genom en sådan tillståndsprövning som en samlad miljö- prövning ska åstadkommas. En verksamhet som enligt förslaget omfattas av kravet på moderna miljövillkor ska enligt promemorian få vänta med tillståndsprövningen tills det är dags för prövning enligt den nationella planen. Frågan om dessa s.k. äldre rättigheter att förfoga över vatten behandlas i betänkande SOU 2013:69. Förutom ur- minnes hävd och privilegiebrev nämns som exempel på sådana äldre rättigheter att nyttja vatten enligt 20 kap. byggningabalken, lag, dikning eller avvattning enligt lagen (1879:29) om dikning och annan afledning af vatten eller annan äldre lagstiftning om avvattning, rätt att förfoga över vatten enligt vattenrättsförordning och rätt enligt vattenlag (den s.k. äldre vattenlagen). Jordägares rätt att utnyttja vatten enligt lag Enligt 20 kap. byggningabalken, lag, fick jordägaren utnyttja vattnet över sin mark så länge som denne inte skadade andra intressen. Någon förprövning krävdes inte utan verksamhetsutövaren fick själv be- döma hur långt rättigheterna och skyldigheterna sträckte sig. Konflikter fick lösas i de vanliga domstolarna. Den rättsliga grunden för att bedriva en vattenverksamhet med stöd av urminnes hävd är att verksamheten har bedrivits på platsen att det inte längre går att skönja dess uppkomst och att verksamheten därför omfattas av urminnes hävd. Förutsättningen för urminnes hävd var enligt 15 kap. 1 § jordabalk att man ”någon fast egendom eller rättighet i så oqvald och obehindrad besuttit, nyttjadt och brukadt hafver, att ingen minnes, eller af sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först thertil komne äro”. Urminnes hävd upphävdes vid införandet av jordabalken och kan inte uppkomma efter det att den trädde i kraft . I 6 § lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken föreskrivs dock att någon inskränkning inte görs i den rätt som före jordabalkens ikraftträdande till- kommit någon på grund av urminnes hävd. En sådan rätt gäller alltså fortfarande.