prop · H50398 · 2018-04-16 00:00:00 — Procentandelarna i tabellen bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatteutgifterna av olika skäl inte är fullständig. är dataunderlaget i vissa fall bristfälligt. Tabellen ger dock en översiktlig helhetsbild av skatteutgifternas relativa betydelse. I tabell 1.2, rad 1–6 och 8–10, anges skatteutgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag. Skattereduktioner på rad 7 ges i procent av de totala skatteintäkterna. Slutligen, på rad 11, redovisas samtliga skatteutgifter och skattesanktioner i procent av de totala skatteintäkterna. I tabell 1.2 är skatteutgifterna fördelade på de inkomsttitlar som används i den ekonomiska vårpropositionen. Posten ”direkt skatt på arbete” (rad 1) motsvarar posterna ”skatt på inkomst av tjänst” och ”skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare m.fl.” i tabell 1.1 ovan. Posten ”skatt på företagsvinster” (rad 4) motsvarar posten ”skatt på inkomst av näringsverksamhet för aktiebolag m.fl.” i tabell 1.1. För de specifika utgiftsområdena uppgår samtliga skatteutgifter och skattesanktioner till av de totala skatteintäkterna. Motsvarande andel för de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna och skattesanktionerna avrundas till . Samtliga saldopåverkande skatteutgifter och skattesanktioner summerar till av de totala skatteintäkterna. Skatt på kapital har den högsta procentuella andelen skatteutgifter av samtliga skatteslag. Det är främst den relativt låga beskattningen av avkastning och kapitalvinst på eget hem och bostadsrätt som förklarar den höga andelen skatteutgifter av skatt på kapitalinkomster. I detta avsnitt anges vilka skatteutgifter som tillkommit sedan föregående år. Andra förändringar av större betydelse tas också upp. I de fall storleken på enskilda skatteutgifter eller skattesanktioner väsentligen skiljer sig från föregående års redovisning beskrivs dessa i avsnitt 1.5.2. Därtill, i avsnitt 1.5.3, kommenteras de största skatteutgifterna inom respektive skatteslag. ska förmån av personaloption inte tas upp till beskattning i inkomstslaget tjänst om vissa villkor är uppfyllda för såväl det företag från vilket personaloptionen förvärvas, som personaloptionen och optionsinnehavaren. Skatteutgiften redovisas som A18, Lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall och faller under utgiftsområde 24. Växa-stödet för den först anställda, F6, till att omfatta även aktie- och handelsbolag vilket leder till en större skatteutgift. Skatteutgiften faller under utgiftsområde 14. genomförs Bränslebytet, en reform bestående av ett reduktionspliktssystem som i kombination med ändrade skatteregler syftar till att minska utsläpp från bensin och diesel genom ökad användning av biodrivmedel. Då en reduktionsplikt inte kan kombineras med skattenedsättning beläggs de bränslen som omfattas av plikten med full skatt. Detta ger upphov till en energiskattesanktion av bensin miljöklass 1 inom plikten och en skatteutgift för koldioxidbeskattningen av ren fossil bensin utanför reduktionsplikten. För vidare analys och förklaring av dessa nya poster se avsnitt 2.8 (Beskrivning av reduktionsplikten). Förändringarna faller under dels utgiftsområde 22, dels är de av skatteteknisk natur. På mervärdesskatteområdet har en skatteutgift tillkommit, H12 Förevisning av naturområden där mervärdesskatten på förevisning av naturområden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalparker och Natura 2000- områden är nedsatt till . Skatteutgiften faller under utgiftsområde 17. 1.5.2Väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoser rekommenderade 2017 i sin granskningsrapport ”Regeringens skatteutgiftsredovisning – som vill ha den?” (RiR 2017:12) bl.a. att i redovisningen av befintliga skatteutgifter redovisa och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser. I detta avsnitt redovisas de skatteutgifter vars prognostiserade utveckling väsentligen förändrats jämfört med föregående års skatteutgiftsredovisning och vad denna skillnad beror på. Storleken på skatteutgifterna D3 Utdelning och kapitalvinst på andelar i onoterade bolag och D4 Utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar justeras upp jämfört med föregående års skatteutgiftsredovisning på grund av att utfallet för utdelningar på kvalificerade andelar blivit större än tidigare prognostiserats. Storleken på skatteutgifterna A17 Förmån av miljöanpassade bilar skiljer sig från prognosen i föregående års skatteutgiftsredovisning. Skillnaden förklaras dels av en ny datakälla, dels av att mängden elbilar och laddhybrider ökat. Även storleken på skatteutgiften H1 Försäljning av tomtmark och byggnader avseende moms har ökat på grund av att utfallet blivit större än tidigare prognostiserats. För förväntas de totala saldopåverkande skatteutgifterna uppgå till . När det gäller skattesanktioner förväntas dessa uppgå till . Uppgifter om den samlade omfattningen bör dock, av skäl som anförts i avsnitt 1.4 ovan, tolkas med försiktighet. Den största skatteutgiften inom tjänsteinkomstbeskattningen är A11, Avdrag för resor till och från arbetet, som för beräknas uppgå till ca . Den största skatteutgiften inom kapitalinkomstbeskattningen är D1, Avkastning på eget hem. För bedöms skatteutgiften uppgå till . Indirekt skatt på förvärvsinkomster Bland de skatteutgifter som rör socialavgifter är skatteutgiften avseende F8, Växa-stöd för den först anställda den största. beräknas denna skatteutgift uppgå till . Den största skatteutgiften inom mervärdesskatteområdet uppstår genom den reducerade skattesatsen för H18, Livsmedel. beräknas denna skatteutgift uppgå till . Den största skatteutgiften inom punktskatteområdet är I15, Nedsatt energiskatt på el inom industrin och i datorhallar, vilken uppgår till . En skattereduktion minskar den slutliga skatten genom avräkning mot statlig inkomstskatt, inkomstskatt, inkomst av näringsverksamhet, statlig fastighetsskatt och fastighetsavgift. Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå till . Den enskilt största skatteutgiften är J3, Skattereduktion för ROT-arbeten som beräknas uppgå till . Den största enskilda skattesanktionen uppgår till och avser L8, Socialavgifter på icke förmånsgrundande ersättningar för arbete. De icke saldopåverkande skatteutgifter som redovisas här beräknas för uppgå till . Samhällsekonomisk analys av skatteutgifter 2 Samhällsekonomisk analys av skatteutgifter om enhetlig beskattning innebär strikt tolkat att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Vissa skatteutgifter kan dock vara motiverade för att de bidrar till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. Skatteutgifter kan också motiveras utifrån de av beslutade riktlinjerna för skattepolitiken. Vidare kan skatteutgifter analyseras utifrån vilka effekter de får för jämställdhet mellan kvinnor och män. I detta kapitel görs ett försök att belysa dessa olika aspekter. I avsnitt 2.2 beskrivs vad som menas med begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Vidare diskuteras möjligheterna att bedöma olika skatteutgifter utifrån deras bidrag till samhällsekonomisk effektivitet. I avsnitt 2.3 diskuteras skatteutgifter i förhållande till riktlinjerna för skattepolitiken. Avsnitt 2.4 diskuterar skatteutgifter och jämställdhet och innehåller en diskussion om hur olika skatteutgifters effekter för jämställdheten kan belysas. har tillkännagett som sin mening att regeringen i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt (skr. 2016/17:98 bet. 2016/17:SkU32 punkt 1, rskr. 2016/16:306). Tillkännagivandet beskrivs i avsnitt 2.5. I årets skrivelse analyseras två enskilda skatteutgifter där tillkännagivande om skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekter bemöts. Avsnitt 2.6 innehåller en analys av skatteutgiften avseende F3, Generell nedsättning av egenavgifter och avsnitt 2.7 innehåller en analys av skatteutgiften avseende J3, Skattereduktion för ROT-arbeten. Slutligen beskrivs i avsnitt 2.8 effekterna för skatteutgifter och skattesanktioner av reformen Bränslebytet som består av ett reduktionspliktssystem i kombination med ändrade skatteregler. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används på ett effektivt sätt för att skapa så hög välfärd i samhället som möjligt. Marknadsmisslyckanden, i form av exempelvis externa effekter – när en ekonomisk transaktion påverkar en tredje part – och skattekilar mellan konsument- och producentpriser, snedvrider resursallokeringen i samhället. Snedvridningen leder till en ineffektiv resursallokering – så kallade dödviktsförluster uppstår. En annan resursallokering skulle kunna leda till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. Det kan därför vara samhällsekonomiskt motiverat med avvikelser från enhetlig beskattning om de förbättrar effektiviteten och därmed välfärden i samhället. Enhetlig beskattning leder i dessa fall till en välfärdsförlust. En viktig fråga är således om en skatteutgift kan anses förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed välfärden. Hur en skatteutgift påverkar välfärden beror på vilken värdegrund bedömningen utgår från, t.ex. vilken vikt som läggs på fördelningen av tillgångar. En vanligt förekommande förenkling är att en åtgärd antas leda till ökad välfärd om vinsterna för dem som vinner på en regelförändring kan kompensera förlusterna för dem som förlorar på den. Vinnarna av en skatteutgift är typiskt de som agerar på den aktuella marknaden, tillhör målgruppen för åtgärden eller påverkas av den externa effekt som internaliseras. Förlorarna kan vara svåra att identifiera då effekterna av en förändrad resursallokering kan vara vitt spridda i ekonomin. Förutom den offentliga sektorn, som förlorar skatteintäkter, är de troliga förlorarna de som agerar på närliggande marknader, tillhör en likartad eller konkurrerande målgrupp eller bidrar till den externa effekten. Det demokratiska beslutssystemet måste värdera förändringen och anse att den nya fördelningen är acceptabel. Utifrån ekonomisk teori identifieras ett antal indikatorer på hur en skatteutgift kan förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten. Dessa indikatorer är att –realinkomsten ökar, –sysselsättningen ökar, –dödviktsförluster, dvs. snedvridning av resursallokeringen, minskar, eller –negativa (positiva) externa effekter minskar (ökar). Även om det vore önskvärt att göra en kvantitativ bedömning av en skatteutgifts bidrag till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet är detta oftast inte praktiskt möjligt då det ställer stora krav på data och metod. En kvalitativ bedömning går dock ofta att göra. Enligt riktlinjerna för skattepolitiken är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Skatterna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Utöver detta bör skattepolitiken utformas enligt ett antal vägledande principer. Skattesystemet ska uppfattas som legitimt och rättvist, skattereglerna ska vara generella och tydliga, beskattningen ska ske i nära anslutning till inkomsttillfället och reglerna ska vara hållbara i förhållande till EU. Genom att minska enhetligheten och öka komplexiteten i skattesystemet kan skatteutgifter sägas gå emot principen om att skattereglerna ska vara generella och tydliga. kan skatteutgifter i vissa fall bidra till att uppnå ett eller flera av skattepolitikens övergripande syften eller ligga i linje med en eller flera andra vägledande principer. En skatteutgift kan därmed i vissa fall vara förenlig med vissa delar av de skattepolitiska riktlinjerna, men stå i strid med andra delar av desamma. Skatteutgifter kan även ha effekter för främst den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. För att göra en bedömning av hur en skatteutgift kan påverka jämställdheten kan följande indikatorer användas: –förändring av disponibel inkomst för kvinnor respektive män, –förändring av kvinnors respektive mäns arbetskraftsdeltagande, –förändring av kvinnors respektive mäns obetalda hemarbete, samt –resursomfördelning mellan sektorer där kvinnor respektive män är överrepresenterade i termer av t.ex. konsumtion, sysselsättning eller företagande. har tillkännagett som sin mening att regeringen i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt (skr. 2016/17:98 bet. 2016/17:SkU32 punkt 1, rskr. 2016/16:306). Beräkningarna av skatteutgifter i denna skrivelse är statiska och tar inte hänsyn till eventuella beteendeeffekter eller indirekta effekter och motsvarar i normalfallet de bruttoberäknade offentligfinansiella effekterna i publikationen Beräkningskonventioner (se avsnitt 1.3 tidigare i denna skrivelse). har i allt väsentligt beräknat effekter av ändrade skatteregler på samma sätt sedan budgetpropositionen . Regeringen gör dock också dels konsekvensanalyser av enskilda förändringar av skattereglerna, dels en samlad bedömning av hur regeringens politik påverkar svensk ekonomi och de offentliga finanserna. Detaljerade beräkningar av enskilda skatteförslag ligger till grund för redovisningen av reformernas offentligfinansiella effekter i budgetpropositionerna och ingår i bedömningen av politikens budgetkonsekvenser. Dessa beräkningar av skatteförändringar är i normalfallet statiska, vilket innebär att beräkningarna bortser från att hushållens och företagens beteende kan påverkas av skatteförändringen. Anledningen till att beteendeeffekter normalt sett inte beaktas är att det råder stor osäkerhet om i vilken utsträckning och hur snabbt företagens och hushållens beteende påverkas av olika skatteförändringar. Det kan dock finnas skäl att ibland göra vissa avsteg från de statistiska beräkningarna och därmed även beskriva eventuella dynamiska effekter av förändrade skatteregler. Detta både kan och bör göras om efterfrågad och utbjuden kvantitet förväntas ändras i betydande utsträckning. erfarenheter visar att man bör vara försiktig med att inkludera dynamiska effekter i budgetsammanhang. Regeringen beskriver i stället eventuella dynamiska effekter av enskilda reformer i kvalitativa ordalag. I regeringens prognoser görs vidare en samlad bedömning av hur bl.a. skatteförändringar påverkar den makroekonomiska utvecklingen avseende BNP- tillväxten, arbetade timmar, sysselsättning och inflation. I regeringens prognos för det offentligfinansiella sparandet, som baseras på den makroekonomiska utvecklingen, beaktas således dynamiska effekter av ändrade skatteregler och reformer på utgiftssidan. De analyser och beskrivningar av enskilda skatteutgifter som har gjorts inom ramen för den årliga skrivelsen Redovisning av skatteutgifter kan ses utifrån denna bakgrund. I skrivelsen väljer regeringen att i större detalj beskriva enskilda skatteutgifter, eftersom om enhetlig beskattning strikt tolkat innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Vissa skatteutgifter kan dock vara motiverade för att de bidrar till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet, däribland effekter på sysselsättning. görs av en eller två enskilda skatteutgifter i den återkommande skrivelsen är inte alltid heltäckande. Den eller de analyser som görs syftar i första hand till att beskriva det övergripande syftet med och effekterna av skatteutgiften. I vissa fall rör analysen skatteutgifter som studerats relativt omfattande i exempelvis forskningslitteraturen medan så inte är fallet med andra skatteutgifter. Generellt kan dock sägas att det ofta är möjligt att gå djupare i analysen än vad som gjorts, men att det också rör sig om en avvägning mot det övergripande syftet med analysen. Årets skatteutgiftsredovisning innehåller analyser av två enskilda skatteutgifter. De skatteutgifter som analyseras är F3, Generell nedsättning av egenavgifter och J3, Skattereduktion för ROT-arbeten. Effekterna för samhällsekonomisk effektivitet och sysselsättningseffekter beskrivs i anslutning till respektive analyserad skatteutgift. Regeringen anser därmed att tillkännagivandet är slutbehandlat med nedanstående analyser. 2.6Analys av den generella nedsättningen av egenavgifter Den generella nedsättningen innebär att under vissa förutsättningar ska ett avdrag göras av avgiftsunderlaget. Nedsättningen kan som mest uppgå till . Nedsättningen infördes och uppgick då till av avgiftsunderlaget upp till maximalt . utökades nedsättningen till den nuvarande nivån. beräknas skatteutgiften för nedsättningen uppgå till . En nedsättning av egenavgifterna ökar avkastningen av egenföretagande och kan därför öka antalet företag och i viss mån även sysselsättningen (om alternativet till egenföretagande är att vara utan arbete). Nedsättningen ger dock också upphov till samhällsekonomiska kostnader. Förutom den offentligfinansiella kostnaden minskar neutraliteten gentemot företagande i aktiebolagsform och gör egenföretagande mer attraktivt i förhållande till anställning. Dessutom ökar den komplexiteten i socialavgiftsreglerna. Mot bakgrund av studier som gjorts av nedsättningar av socialavgifter har nedsättningen sannolikt positiva effekter på antalet egenföretagare (, H., , E., , B., 2009. Do regional payroll tax reductions boost employment? Labour Economics, 16(5), 480–489). Detta då nedsättningen kan leda till att fler nya företag startas och att färre företag lägger ned verksamheten. En ökning av antalet egenföretagare kan ha en positiv effekt på sysselsättningen på både kort och lång sikt i den mån de nya egenföretagarna annars hade varit arbetslösa eller stått utanför arbetskraften. Bland dem som har inkomst från aktiv näringsverksamhet är personer utan gymnasieutbildning och personer som invandrat till överrepresenterade, grupper som typiskt sett har en svagare position på arbetsmarknaden. Dessutom indikerar forskning att för personer som blir av med jobbet ökar sannolikheten att bedriva verksamhet i enskild firma eller som delägare av handelsbolag (, J. Displacement and self-employment entry. Labour Economics, 16(5), 556–565). Detta tillsammans indikerar att egenföretagande kan vara ett sätt för personer med låg förväntad produktivitet att komma in på arbetsmarknaden. För andra är i stället egenföretagandet en bisyssla eller sysselsätter en individ med stark ställning på arbetsmarknaden som annars hade varit anställd. I den mån nedsättningen ökar antalet personer med egenföretagande som bisyssla skulle den kunna öka antalet arbetade timmar. Nedsättningen bidrar dock endast till ökad varaktig sysselsättning i den mån den bidrar till högre egenföretagande hos grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden. Baserat på hur många egenföretagare det förväntas finnas , deras inkomster från aktiv näringsverksamhet och andra inkomster samt information om t.ex. utbildningsnivå beräknas sysselsättningseffekten av nedsättningen uppgå till omkring 1 000 till 2 000 personer varaktigt. Med en sysselsättningseffekt i mitten av intervallet, ca 1 500 personer, beräknas kostnaden per jobb till . Det kan noteras att det motsvarar den genomsnittliga lönekostnaden för nästan två anställda i sektor. Om kommunsektorn skulle använda motsvarande medel till att anställa personer med en svag ställning på arbetsmarknaden, skulle fler anställda i välfärden kunna vara en effektivare sysselsättningsåtgärd än nedsättningen av egenavgifterna. Generellt är dock beräkningar av sysselsättningseffekter behäftade med mycket stor osäkerhet. Sammanfattningsvis bedöms dock nedsättningen kunna öka sysselsättningen och minska arbetslösheten i ekonomin i sin helhet. Detta kan framför allt vara fallet i rådande läge med många nyanlända för vilka egenföretagande kan vara ett alternativ till anställning. Utifrån ett jämställdhetsperspektiv förväntas nedsättningen främst gynna män då kvinnor är underrepresenterade som egenföretagare. 2.7Analys av skattereduktionen för ROT-arbeten Skattereduktionen för reparation, underhåll, om- och tillbyggnad, det s.k. ROT-avdraget gäller fr.o.m. . ROT-avdraget, är en skatteutgift då de som köper dessa tjänster från ett företag, anlitar en privatperson eller får tjänsterna som en löneförmån får en skattereduktion motsvarande en del av arbetskostnaden, inkl. moms. Vid införandet uppgick skattereduktionen till av arbetskostnaden vid köp från ett företag och vid löneförmån samt till ett belopp motsvarande redovisade arbetsgivaravgifter vid anlitande av en privatperson, upp till ett maximalt belopp om per person och år. beräknas skatteutgiften för ROT-avdraget uppgå till . ROT-avdraget kan motiveras strukturellt om det i stor utsträckning minskar den snedvridning som uppstår då marknads-, men inte hemarbete, beskattas eller om det markant förväntas öka den varaktiga sysselsättningen i ekonomin i sin helhet. Många av tjänsterna inom ROT-avdraget bedöms dock vara kvalificerade och därmed inte utgöra ett substitut för eget arbete i hemmet. Av den anledningen, men även för att ROT-avdraget är en tjänst som utnyttjas relativt sällan, förväntas inte köparnas arbetsutbud öka i stor utsträckning till följd av skattereduktionen. Då en ökad efterfrågan på arbetskraft till följd av ROT-avdraget inte bedöms riktas till personer med svag anknytning till arbetsmarknaden förväntas det inte heller öka den varaktiga sysselsättningen i ekonomin i sin helhet, utan snarare tränga undan sysselsättning i andra sektorer. Anledningen är att en ökad efterfrågan i detta fall förväntas leda till högre löner och arbetskraftskostnader exempelvis på grund av att löntagarnas förhandlingsposition relativt arbetsgivaren förbättras när arbetslösheten temporärt sjunker. Högre löner leder i sin tur till att sysselsättningen i övriga sektorer minskar. De strukturella motiven för ROT-avdraget kan därmed sägas vara svaga. De små positiva effekter som eventuellt kan uppstå, uppstår till en hög kostnad i termer av förlorade skatteintäkter. Däremot kan ett ROT-avdrag med tydlig koppling till konjunkturen ha större positiva effekter. I samband med en lågkonjunktur kan ROT-avdraget stimulera efterfrågan och hålla uppe sysselsättningen i ekonomin som helhet, eftersom efterfrågan vid en lågkonjunktur kan öka utan att det fullt ut vältras över till högre priser och löner. En tydlig koppling skulle t.ex. kunna vara att ROT-avdraget är mer generöst, eller endast ges, under lågkonjunktur. De ROT-avdrag som funnits tidigare motiverades i huvudsak som konjunkturåtgärder och de infördes temporärt (prop. 1992/93:150 bilaga 6, prop. 1995/96:229 respektive prop. 2003/04:163). Ett ROT-avdrag som endast gäller eller är mer generöst under lågkonjunktur skapar större incitament att flytta planerade renoveringar till den period då ekonomin är i behov av stimulans än vad ett ROT-avdrag som är gör. Att det nuvarande ROT-avdraget infördes permanent kan således ha gjort att det fungerade mindre effektivt för att stimulera efterfrågan i samband med den senaste lågkonjunkturen än vad det annars skulle ha gjort. Resursutnyttjandet i svensk ekonomi är högt. Utvecklingen för byggsektorn är mycket stark och det råder brist på arbetskraft i sektorn (konjunkturbarometer ). I detta läge är det sannolikt att ROT-avdraget leder till en omfördelning av arbetskraftsresurser till tjänster som omfattas av skattereduktionen på bekostnad av närliggande tjänster, så som nybyggnation. Medan ROT-avdraget kan ha positiva sysselsättningseffekter i en lågkonjunktur bedöms det i stort sett inte ha någon sysselsättningseffekt i nuvarande högkonjunktur.