prop · H50394 · 2018-02-15 00:00:00 — 2017/18:94 ning är att de objekt som friklassas inte ska kunna ge upphov till annat än Under normala omständigheter bör det vara möj- ligt att utnyttja en lokal, byggnad eller markyta för andra ändamål efter det att en verksamhet med joniserande strålning upphört. Det behöver då genom friklassning säkerställas att det inte föreligger någon olägenhet från strålskyddssynpunkt på den aktuella platsen. Det är därför viktigt att den som är ansvarig för en verksamhet med joniserande strålning som avvecklas eller flyttas vidtar alla åtgärder som behövs för att möjliggöra friklassning av byggnadsstrukturer och områden. Ett sådant krav bör där- för införas i lagen. De effekter som byggnadsstrukturer eller områden som förorenats med radioaktiva ämnen har på människor och miljö kvarstår även när verk- samheten har upphört. De bestämmelser som hanterar dessa frågor bör därför gälla även efter det att verksamheten eller tillståndet har upphört eller tillståndet överlåtits till en ny verksamhetsutövare. Det innebär att skyldigheterna inte bör upphöra att gälla förrän alla åtgärder vidtagits för att möjliggöra friklassning av de byggnadsstukturer och områden som kan ha påverkats av verksamheten. Övervakning av utsläpp och skyldigheternas Regeringens förslag: Den som bedriver en verksamhet med jonise- rande strålning som kan innebära utsläpp av radioaktiva ämnen till luft eller vatten eller att allmänheten eller miljön på annat sätt exponeras för joniserande strålning ska mäta eller på annat sätt övervaka expo- neringen och utsläppen. Skyldigheterna att oskadliggöra tekniska anordningar och hantera radioaktivt avfall ska gälla till dess att skyldigheterna fullgjorts även om verksamheten eller det tillstånd som gäller för verksamheten har upphört eller verksamheten har överlåtits till en ny verksamhetsutövare. förslag överensstämmer i sak med rege- ringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: European Spallation Source anser att det är otyd- ligt vad som avses med ”mäta eller på annat sätt övervaka”. Skäl för regeringens förslag: Utsläpp av radioaktiva ämnen och annan exponering som allmänheten och miljön utsätts för kan orsaka ska- dor på människors hälsa och miljön. De utsläpp av radioaktiva ämnen och övrig exponering för joniserande strålning som sker från en verk- samhet med joniserande strålning måste därför vara kända. av exponering och utsläpp är därför en viktig princip inom strålskydds- området och ett krav enligt artikel 67 i strålskyddsdirektivet. övervakning av exponering och utsläpp bör därför ingå i lagen. för att övervaka exponering och utsläpp bör inte begränsas till verksam- heter med tillstånd utan gälla alla som bedriver en verksamhet med joni- Övervakningen bör anpassas efter exponeringen och utsläppen, exem- pelvis utifrån de förväntade utsläppens nuklidsammansättning, storlek 2017/18:94 samt kemikaliska och fysikaliska form. För enklare verksamheter kan det räcka med att utsläpp i en vask dokumenteras skriftligt. För andra verk- samheter krävs kontinuerlig mätning eller provtagning för att bestämma utsläppens storlek och sammansättning. De effekter som avfall och tekniska anordningar kan ha på människor och miljö kvarstår även när verksamheten upphört. De bestämmelser som hanterar dessa frågor bör därför gälla även efter det att verksamheten eller tillståndet upphört eller verksamheten överlåtits till en ny verksam- hetsutövare. Det innebär att om en teknisk anordning inte oskadliggjorts när verksamheten upphör bör skyldigheten kvarstå tills dess att anord- ningen oskadliggjorts. Detsamma gäller hantering av avfall. Det är inte förrän allt avfall hanterats i enlighet med bestämmelsen om avfall som skyldigheterna bör upphöra att gälla. Regeringens förslag: Den nuvarande strålskyddslagens grundlägg- ande bestämmelser om tillstånd och om begränsningar vid prövning av tillstånd tas in i den nya lagen. Det förtydligas att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamhet med joniserande strålning. Icke- fysisk befattning med tekniska anordningar som kan alstra joniserande strålning undantas från tillståndsplikten. Det införs ett förbud att över- låta eller upplåta radioaktiva material eller tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra joniserande strål- ning till den som saknar nödvändiga tillstånd enligt lagen eller till den som inte anmält sin verksamhet enligt lagen. En rätt för tillstånds- havaren att begära återkallelse av tillståndet införs. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Myndighetens förslag innehåller inte ett förbud mot att bedriva verksamhet utan tillstånd. Till skillnad från myndighetens förslag innebär regeringens förslag att vissa icke-fysiska befattningar med tek- niska anordningar som kan alstra joniserande strålning inte anses vara verksamhet med joniserande strålning. Myndighetens förslag innehåller inte ett förbud mot att överlåta eller upplåta radioaktiva material eller tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra joniserande strålning till den som saknar nödvändiga tillstånd eller inte anmält sin verksamhet enligt lagen. Myndighetens förslag innehåller ingen reglering av tillståndshavarens rätt att begära återkallelse av sitt tillstånd. Remissinstanserna har med några undantag inga synpunkter på för- slaget. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avstyrker förslaget och konstaterar att lagen (2006:263) om transport av farligt gods och dess tillämpningsföreskrifter reglerar säkerheten i samband med transport av farligt gods i form av bl.a. radioaktiva ämnen, och anser inte att det har framkommit några motiv för den dubbelreglering som strålskydds- lagens tillståndsplikt innebär. Skälen för regeringens förslag Strålskyddsdirektivets krav på reglering av verksamheter Strålskyddsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna ska ha ett sys- tem för reglering och tillsyn för att övervaka vissa förfaranden som med- för risk för joniserande strålning (jämför ingressen skäl 33). Det ska ske genom anmälan eller godkännande (genom tillstånd eller registrering) och lämpliga inspektioner av verksamheten. Vilken reglering och tillsyn som ska ske av verksamheter ska enligt direktivet avgöras utifrån ett strålskyddssyfte och ska stå i proportion till omfattningen av och sanno- likheten för strålning med beaktande av den inverkan som regleringen och tillsynen har för att minska sådan strålning och förbättra strålskyddet (jämför artikel 24.1). Strålskyddsdirektivet särskiljer mellan anmälan, tillstånd och registre- ring. Där tillståndsplikt (jfr artikel 4.47), innebär en noggrann prövning av verksamheten vartefter ett tillstånd med villkor och förutsättningar för verksamhetens bedrivande utfärdas av tillståndsmyndigheten. När det gäller direktivets krav på registrering (registration, jfr artikel 4.86), är det en tillåtelse att, med stöd av en förenklad prövning av verksamheten i enlighet med nationell lagstiftning eller ett dokument utfärdat av behörig myndighet, bedriva en verksamhet i enlighet med villkor som utfärdats för verksamhetstypen eller kategorin av verksamhet av tillsynsmyndig- heten i fråga. En anmälan (notification, jfr artikel 4.57) av en verksamhet innebär däremot att tillsynsmyndigheten ska informeras om avsikten att bedriva en verksamhet som omfattas av direktivet. Strålskyddsdirektivet anger ett antal verksamheter som alltid ska om- fattas krav på tillstånd, såsom drift och avveckling av kärntekniska an- läggningar och all verksamhet med en sluten strålkälla med hög aktivitet, och verksamheter som ska omfattas antingen av tillståndskrav eller re- gistreringsplikt, såsom drift av strålningsgeneratorer eller bortskaffande, återvinning eller återanvändning av radioaktiva material från godkända verksamheter (se närmare artiklarna 27, 28 och 30). I direktivet finns även krav på vad till exempel ett tillstånd för slutna strålkällor ska reg- lera. Därutöver får medlemsstaterna kräva att andra typer av verksamhe- ter ska registreras eller tillståndsprövas. I direktivet anges närmare vilka verksamhetstyper och situationer som ska anmälas. Direktivet anger vidare att beslut om att kräva att verksamhetstyper antingen registreras eller tillståndsprövas lämpligen grundas på tillsynserfarenheter med hän- syn till omfattningen av förväntade eller potentiella stråldoser samt verk- samhetens komplexitet. Strålskyddsdirektivet ställer även upp kriterier för att medlemsstater ska kunna undanta verksamheter från kravet på tillstånd eller registrering, se avsnitt 6.9.2. Förbud att bedriva verksamhet utan tillstånd Tillståndsplikten enligt den nuvarande strålskyddslagen är konstruerad så att lagens krav på tillstånd i princip är tillämpligt på alla slag av strålkäl- lor, som i en verksamhet med strålning avger joniserande strålning, dvs. verksamhet där den arbetande kan utsättas för joniserande strålning. En- ligt lydelsen i nuvarande strålskyddslagen krävs det tillstånd för att be- driva sådana verksamheter och vidta sådana åtgärder som räknas upp i tillståndsbestämmelsen. Innebörden av lagtextens nuvarande formulering 2017/18:94 är visserligen i praktiken att jämställa med ett förbud men det är ändå lämpligt att det uttryckligen framgår av lagtexten att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamhet med joniserande strålning. görs en uppräkning över de verksamheter och åtgärder som om- fattas av tillståndsplikt. Strålskyddsdirektivet anger de situationer som alltid ska omfattas av tillståndsplikt. Förslaget, som i praktiken motsvarar nuvarande ordning, går i viss mån längre än vad direktivet föreskriver, särskilt med hänsyn till att tillståndsplikten omfattar fler än de verksam- heter som enligt direktivet har en obligatorisk tillståndsplikt. Lagtexten bör, enligt förslaget, förenklas till att ange att det är förbjudet att utan till- stånd bedriva verksamhet med joniserande strålning, dvs. en hänvisning införs till den bestämmelse i ordförklaringarna som anger vad som i lagen avses med verksamhet med joniserande strålning. På så sätt om- fattas de flesta verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga. Uppräkningen av verksamheter och åtgärder som uttryckligen omfattas av tillståndsplikt är i huvudsak uttömmande men bör för att uppnå ett fullgott strålskydd kompletteras så att även all annan fysisk eller icke- fysisk hantering av radioaktiva material och tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne samt annan fysisk hantering av en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning som kan orsaka att män- niskor eller miljön utsätts för en ökad exponering för joniserande strål- ning omfattas av tillståndsplikten. I fråga om tekniska anordningar som kan alstra joniserande strålning anses ett antal åtgärder inte vara verksamhet med joniserande strålning och kommer därmed inte heller längre att omfattas av tillståndsplikt. Detta är i huvudsak åtgärder som sker eller kan ske utan att det sker någon fysisk befattning med den tekniska anordningen i fråga. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få med- dela föreskrifter om anmälningsplikt för sådana icke-fysiska befattningar, se avsnitt 6.9.5. Prövningen enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods och tillämpningsföreskrifter till denna reglerar säkerheten i samband med transport av farligt gods i form av bland annat radioaktiva ämnen. Lagen om transport av farligt gods syftar till att förebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsa- kar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Särskilt viktigt är att de transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar som an- vänds är lämpliga för transport av farligt gods. Kortfattat uttryckt reglerar lagen förberedelser och utförande av transporter. Strålskyddslagens reg- ler och tillståndsplikten för transport av radioaktiva material m.m. syftar till att skydda människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av strål- ning. Fokus i prövningen enligt strålskyddslagen är att kontrollera att personer med rätt kompetens och tillstånd hanterar det radioaktiva ämnet, således vem som får transportera och till vilken plats, se även avsnitt 6.9.6. Även om lagarnas syften delvis är överlappande reglerar de olika frågor. träffas transport av radioaktiva material av båda lag- arna och deras krav på tillstånd. En upplysning om att ytterligare bestäm- melser om verksamheter och åtgärder även återfinns i lagen om transport av farligt gods bör därför införas i strålskyddslagen. Införandet av en hänvisning medför således inget nytt. Förbud mot överlåtelse i vissa fall Det är lämpligt att koppla förbudet att bedriva verksamhet med joniser- ande strålning utan tillstånd till ett förbud mot att överlåta radioaktivt material, en teknisk utrustning som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra joniserande strålning. Överlåtelse ska därmed inte ske till någon som saknar tillstånd eller inte har anmält sin verksamhet enligt denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Ett liknande krav finns i generella föreskrifter meddelade av Strålsäkerhetsmyn- digheten för handelsföretagen och regleras annars ofta i deras tillstånd. Genom förbudet säkerställs att endast den som godkänts för hantering av radioaktiva material eller en teknisk anordning som innehåller ett radio- aktivt material eller kan alstra joniserande strålning m.m. hanterar radio- aktivt material eller sådan utrustning. Redan i den nuvarande strålskyddslagen regleras när ett tillstånd får åter- kallas. Det rör de situationer när tillståndshavaren i något väsentligt avse- ende inte följer det som gäller för verksamheten eller om det annars finns synnerliga skäl. Tillståndshavarens rätt att begära att ett tillstånd återkal- las anges dock inte uttryckligen. Den rätten bör tydligt framgå av lagen. En förutsättning för att ett tillstånd ska återkallas är att verksamhetsutö- varen kan visa att alla skyldigheter som följer av tillståndet är uppfyllda. Således krävs det bland annat att allt avfall har omhändertagits och att tekniska anordningar oskadliggjorts. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att i vissa fall ersätta till- ståndsplikten för verksamhet med joniserande strålning med en an- Föreskrifterna får inte innebära att syftet med lagen förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men med en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna har med några undantag inga synpunkter på försla- anser att detta är en viktig förenkling framförallt för små verksamheter och att det är viktigt att verksamhets- utövaren informeras om vilka krav som gäller för en anmälan. anser generellt att det är bra att i stället för tillståndsplikt Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i avsnitt 6.9.1 är enligt den nuvarande strålskyddslagen i princip all verksamhet med strålkällor som i radiologiskt arbete avger joniserande strålning tillståndspliktig. För de verksamhetstyper som inte kräver en ingående prövning av verksamhetens tillåtlighet och där riskerna för exponering för joniserande strålning är små bör det räcka med att den som avser att bedriva en verk- samhet anmäler detta till den ansvariga myndigheten. Kravet i strålskyddsdirektivet på att samtliga verksamheter ska under- kastas reglering och tillsyn i strålskyddssyfte genom notifiering, godkän- 2017/18:94 nande och lämpliga inspektioner, uppfylls i stort med den nuvarande strålskyddslagen tillsammans med och lagen om kärnteknisk verksamhet. omfattas dock samtliga verksamheter av tillståndsplikt. Nuvarande ordning tar således inte hänsyn till att kraven på reglering och tillsynen av en verksamhet ska stå i proportion till verksamhetens omfatt- ning och risken för strålskador. Genom en möjlighet för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för en verksamhet med joniserande strålning kommer prövningen att kunna anpassas till verksamhetens behov av reglering. En förutsättning för detta är att det inte medför att syftet med lagen åsido- sätts. Av detta följer att en anmälningsplikt aldrig kan införas för de verksamheter som enligt direktivet alltid ska tillståndsprövas. Att till- synsmyndigheten avgör vilka verksamheter som kan vara anmälnings- pliktiga i stället för tillståndspliktiga överensstämmer med direktivets artikel 27.3 som anger att beslut om att kräva att verksamhetstyper an- tingen registreras eller tillståndsprövas får grunda sig på tillsynserfaren- heter, med hänsyn till omfattningen av förväntade eller potentiella doser samt verksamhetens komplexitet. Genom denna ordning kommer införs en lättnad i prövningen av ett antal verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. En anmälningsplikt kan dock även komma att omfatta verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Hur omfattande en anmälan sedan ska vara, vad den ska innehålla, när den ska inges och om den ska motsvara det som strålskyddsdirektivet be- nämner som registrering eller ett anmälningsförfarande, bör specificeras närmare i föreskrifter. Därigenom kan tillsynsmyndigheten, som har in- sikt i olika verksamhetstypers konsekvenser avgöra både vilken prövning som är bäst lämpad och vilket prövningsunderlag som är motiverat. En anmälans omfattning kommer därmed att kunna variera. Det finns inget egenvärde i att specificera de olika prövningsnivåerna ytterligare i lagen. I stället får det specificeras närmare i en förordning eller i myndighets- föreskrifter vad som krävs av anmälan. Därigenom överensstämmer ter- minologin med den som generellt används vid prövning av verksamheter inom miljöområdet och en större frihet lämnas till tillsynsmyndigheten att anpassa prövningen av en anmälan till vad som är motiverat utifrån de olika verksamhetstyperna m.m. 6.9.3Särskilt tillstånd för slutförvaring av radioaktivt avfall som behandlats eller upparbetats och undantag från tillståndskravet Regeringens förslag: Det förtydligas i lagen att det är förbjudet att utan särskilt tillstånd slutförvara radioaktivt avfall eller att i mellanlagra utländskt radioaktivt avfall i avvaktan på slutförvaring. Det krävs synnerliga skäl för ett ge tillstånd till att i slutför- vara eller i avvaktan på slutförvaring mellanlagra utländskt radioaktivt avfall. Den särskilda tillståndsplikten gäller inte slutförvaring i Sve- rige av radioaktivt avfall som uppkommit eller har sitt ursprung i men har behandlats eller upparbetats utomlands. förslag överensstämmer i sak med rege- ringens men har en annan språklig och redaktionell utformning. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivet om radioaktivt avfall (rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall) är huvudprincipen att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det uppkommit. Med undantag från huvudprincipen kan radioaktivt avfall slutförvaras i ett annat land om medlemsstaten har ingått ett avtal med det andra landet – en medlemsstat eller ett tredjeland – om att använda en anläggning för slutförvaring där. Vissa särskilda förutsättningar måste då vara uppfyllda, bland annat ska ett särskilt avtal ha ingåtts mellan länderna om att använ- da en anläggning för slutförvaring. Undantaget från tillståndsplikten syftar till att säkerställa att en medlemsstat inte ska kunna vägra åter- sändande av ett avfall efter bearbetning eller behandling utomlands för slutförvaring på grund av att erforderligt tillstånd saknas, jfr artikel 2.4. I har ett undantag för återsändande av avfall efter behandling eller upparbetning delvis införts i den nuvarande strålskyddslagen som infördes i samband med genomförandet av direktivet om radioaktivt av- fall, se prop. 2013/14:69. För att tydliggöra att en medlemsstats skyldig- het att för slutförvaring ta emot det avfall som medlemsstaten har sänt iväg för behandling eller upparbetning även gäller svenskt avfall bör det nu införas ett tillägg till den nuvarande regleringen. Tillägget bör inne- bära att skyldigheter gentemot tredjeland tydliggörs, dvs. skyl- digheten att ta emot svenskt avfall efter behandling eller upparbetning utomlands. hanteras detta tillståndskrav i samma bestämmelse som övriga tillståndskrav för hantering av radioaktiva ämnen och tekniska anord- ningar som kan alstra joniserande strålning. Genom att dela upp förbudet mot att bedriva verksamhet med joniserande strålning respektive slutför- eller mellanlagring i avvaktan på slutförvaring i två bestämmelser tydliggörs att syftet mellan förbuden i dessa olika bestämmelser skiljer sig åt. Ett tillstånd för verksamhet med joniserande strålning, grundar sig på strålskyddsdirektivets krav och syftar främst till att reglera skyddet för människor och miljön mot joniserande strålning. I den tillståndspröv- ningen prövas och regleras i huvudsak strålskyddet. Ett särskilt tillstånd för att slutförvara eller mellanlagra i avvaktan på slutförvaring av ut- ländskt radioaktivt avfall i eller svenskt radioaktivt avfall utom- lands grundar sig på direktivet om radioaktivt avfalls krav. Syftet med att ett särskilt tillstånd krävs är att huvudprincipen om att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades inte ska frångås. Det är således ett särskilt tillstånd som krävs vid sidan av det eller de till- stånd som sökanden i övrigt kan antas ha, jfr 5 och 5 a §§ lagen om kärn- teknisk verksamhet och prop. 2013/14:69 s. 15 f. I prövningen av det sär- skilda tillståndet ska det bland annat säkerställas att det avtal och de sär- skilda villkor som krävs i avtalet om slutförvar mellan länderna är upp- fyllda. Ett tillstånd till att i slutförvara eller mellanlagra utländskt radioaktivt avfall får ges endast om det finns synnerliga skäl. I praktiken innebär dessa stränga regler att endast i undantagsfall tar emot radioaktivt avfall för slutförvaring. 2017/18:94 Precis som bör tillståndsplikten undantas för kasserade slutna strålkällor som skickas tillbaka till en leverantör eller en tillverkare av sådana strålkällor. För att det tydligt ska framgå vad som avses med slu- ten strålkälla bör en förklaring av det uttrycket föras in i lagtexten. 6.9.4Tillstånds- eller anmälningsplikt för verksamhet som bedrivs i en omgivning med joniserande strålning Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälnings- plikt för verksamheter som på grund av att de bedrivs i en omgivning med joniserande strålning kan innebära risk för skador på människors hälsa eller miljön. förslag innehåller inte något sådant be- myndigande. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Strålskyddsdirektivet omfattar verk- samheter som bedrivs i en omgivning med joniserande strålning (dvs. i en s.k. befintlig exponeringssituation), se avsnitt 6.3.2. För dessa verk- samheter, som i sig inte ger upphov till joniserande strålning, införs ett antal krav, däribland att åtgärder som medför ändrad exponering ska vara berättigade och att den som bedriver verksamheten har ett ansvar för att upprätthålla strålskyddet. Som ett led i detta ansvar och för att kunna utöva tillsyn över dessa verksamheter bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt för verksamheter som bedrivs i en omgivning med joni- serande strålning. Föreskriftsrätten bör avgränsas till att avse verksamhe- ter som på grund av att de bedrivs i en omgivning med joniserande strål- ning kan innebära risk för skador på människors hälsa eller miljön.