prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Den fråga som återstår att besvara är om det även är statsfinansiellt lönsamt att genomföra kontrollerna. Denna typ av underlag behövs dels för att prioritera resurser effektivt, dels för att svara på om resurstilldelningen till myndigheten är effektiv. 142 E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Inom folkbokföringen används egna urval för att hitta andra typer av fel än de som kommer in via underrättelser. Det finns även egna urval som används för att komplettera arbetet med att motverka vissa feltyper som prioriterats inom kontrollen av underrättelser. En fråga som däremot inte kan besvaras är i vilken utsträckning de egna urvalen borde prioriteras framför de underrättelser som kommer in till . Återigen är bristen på kunskap, som påtalades i kapitel 3, om konsekvenserna av olika typer av fel gränssättande. konstaterar att bristen på kunskap om vilka resultat som uppnås då olika urval kontrolleras gör det svårt att utvärdera och prioritera resurserna mellan dem. Det bristande kunskapsläget påverkar inte bara resursfördelningen. Det saknas också kunskap om huruvida den kontroll som genomför är tillräcklig ur ett statligt perspektiv. Ett exempel på detta är arbetet med att hitta felaktiga identiteter. Ur ett folkbokföringsperspektiv är denna kontroll mycket resurskrävande, men i ett större statligt perspektiv framstår den i stället som mycket kostnadseffektiv. menar därför att behöver utveckla sitt arbete och ta fram underlag som beskriver nyttan med att genomföra kontroller både ur statligt perspektiv och folkbokföringsperspektiv. Den typen av underlag skulle utgöra ett viktigt stöd vid beslut om folkbokföringens resurstilldelning. Även arbetet med att ta fram egna urval försvåras av bristen på tillgång till adekvata IT-verktyg. En annan försvårande faktor är de begränsade möjligheterna att samköra information i olika administrativa register. Den senare frågan, som bl.a. handlar om att väga nyttan av att samköra register mot exempelvis integritetsaspekter, har inte varit möjlig att hantera inom denna granskning. menar emellertid att innan denna typ av överväganden blir aktuella bör först bättre utnyttja de möjligheter som finns . Granskningen har t.ex. visat att det finns en outnyttjad potential i en mer utvecklad maskinell hantering av de underrättelser som kommer in till . Underlagen för riskvärdering behöver också utvecklas för att man ska kunna utvärdera urvalen bättre. vill avslutningsvis lyfta fram insatsen Begränsa avsiktliga fel. Den fyller flera syften och har t.ex. bidragit till att höja kunskapsläget om olika typer av fel och till att utveckla kontrollverksamheten. Ett exempel på detta är att insatsen bidragit till att öka inslagen av preventiv kontroll inom handläggningen av flytt- och invandringsärenden. ser positivt på insatsens arbete och utformning och anser att det är välmotiverat att använda en del av kontrollresurserna på det här sättet. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Möjligheter att utreda och korrigera För att arbetet som beskrevs i kapitel 5 ska resultera i största möjliga kvalitetsförbättring krävs adekvata metoder och verktyg för att utreda och korrigera felen, vilket kommer att analyseras i följande kapitel. Kapitlet ger således underlag för att besvara revisionsfråga 3 om verktygen för att utreda och korrigera fel. I kapitel 4 beskrevs att det inom folkbokföringen finns två typer av ärenden som har öronmärkt tid för kontroll: flyttning och invandring. Både kontrollen av adressuppgifter och invandringsärenden kommer att beröras i det här kapitlet. Gällande adressuppgifter beskrivs kontrollen som utförs med anledning av underrättelser eller urvalsträffar i delkapitel 6.1 och kontrollen av inkommande flyttanmälningar i delkapitel 6.2. Gällande invandringsärenden så har det i granskningen konstaterats att folkbokföring i samband med EES-invandring är svårast att kontrollera, och därför fokuserar delkapitel 6.3 på den typen av kontroll. Kontroll av identitetsrelaterade uppgifter sker i betydligt lägre omfattning, men eftersom det i kapitel 3 betonas att den typen av fel kan medföra mycket allvarliga konsekvenser beskrivs arbetet med dessa ärenden i delkapitel 6.4. För respektive ärendetyp presenteras hur utredningarna går till och vilka åtgärder kan vidta. Avslutningsvis beskrivs även möjligheter att anmäla brott i samband med folkbokföringsärenden i delkapitel 6.5. I föregående kapitel framgick att felaktiga adressuppgifter dels kan hittas genom underrättelser från tredje part och dels genom egna urval. Om en underrättelse eller urvalsträff väljs ut för kontroll inleds en utredning för att säkerställa att det verkligen föreligger ett fel och i så fall vad som är den korrekta uppgiften. Den här kontrollen sker i efterhand och avser inte någon inkommande anmälan. Avsnitt 6.1.1 till 6.1.3 utgörs av empiri bestående av intervjumaterial, rapporter, statistik samt förslag från utredning. Delkapitlet avslutas med avsnitt 6.1.4 där presenterar sin bedömning av möjligheterna att hantera bosättningsrelaterade fel. Utredningen av adressuppgifter ser i princip ut på samma sätt oavsett vilken typ av fel det handlar om eller vem som har rapporterat det. Genom att manuellt inhämta information från olika källor, exempelvis från andra myndigheter, gör handläggaren en bedömning av huruvida ett fel föreligger och hur det i så fall ska R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Även om lyckas få tag på personen i fråga kan uppgifterna som den lämnar behöva verifieras av andra källor.143 Att alla utredningar av bosättningsärenden i princip ser ut på samma sätt framgick även i avsnitt 5.2.3 där arbetet med underrättelser beskrevs. I avsnitt 4.2.1 framgick dessutom att styrningen av bosättningskontrollen centraliserats för att enklare kunna förändra arbetssättet. När utredningsmetodiken togs fram var utgångspunkten att handläggarna bara skulle hämta in de uppgifter som krävdes för att fatta ett väl underbyggt beslut i respektive ärende. Men vid våra intervjuer påtalas att det ibland görs mer förfrågningar än vad som egentligen behövs, vilket förlänger utredningstiden.144 Förfrågningar till beskattningen och andra myndigheter Informationsinhämtningen vid utredning av ett bosättningsärende består till stor del av förfrågningar till andra myndigheter för att undersöka om personen förekommer i deras register, och i så fall med vilken adress. Förfrågningarna görs skriftligen via mejl eller brev. Ett annat vanligt steg är att undersöka om personen uppvisar någon typ av ekonomisk aktivitet i . För att ta reda på detta skickas en skriftlig förfrågan till den del av som arbetar med beskattning. Där diarieförs den, och en skattehandläggare skickar tillbaka ett svar bestående av uppgifter som är offentligt tillgängliga (arbetssättet beror på att beskattningen och folkbokföringen är separata verksamhetsgrenar). Den här typen av informationsinhämtning medför mycket administration, och uppdragsgivaren för bosättningskontrollen uppskattar att av består av administration. De administrativa moment som är förknippade med upprättande och hantering av förfrågningar utgörs bl.a. av adressering, notering i diariet och att tillföra förfrågningarna till akten.145 För att korta utredningstiden efterfrågas inom folkbokföringen bl.a. automatisk tillgång till informationen hos beskattningen, ett förslag som har hörsammats av utredning (se avsnitt 6.1.3). Ytterligare en brist som har påtalats av personer med ledande positioner inom bosättningskontrollen är att systemstödet för den inhämtningen av information är bristfällig. saknas möjlighet att ta fram en överskådlig bild över informationen i ärendet, något som skulle göra det lättare att riskvärdera och välja åtgärd. Det efterfrågas också mer stöd för tjänsteanteckningar, elektronisk arkivering m.m. arkiveras handlingarna i pappersformat vilket försvårar för handläggare som behöver ta del av handlingar som finns i en annan region.146 143Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 144Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 145Intervju vid , . E-post från , . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 339. 146Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Personlig inställelse och vite Förfrågningar kan även skickas till personer vars folkbokföring utreds, eller till deras hyresvärdar. I de fallen är det dock inte alltid lika lätt att få svar, särskilt inte om felet är avsiktligt. Ett verktyg som kan användas i vissa situationer är att kräva att personen lämnar uppgifter vid personlig inställelse.147 Handläggaren får då möjlighet att ställa frågor som kan komplettera materialet som lämnas in. Folkbokföringslagen ger också möjlighet att förelägga en hyresvärd, fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet att uppge vilka personer som bor i fastigheten eller lägenheten. Om det inte hörsammas kan förelägga om vite.148 Vite har dock knappt använts inom bosättningskontrollen. Problemet är enligt uppdragsgivaren för kontrollen att vite åtföljs av en trög och formell process samt att det krävs att personen i fråga har en inkomst och någorlunda fungerande ekonomi, vilket inte alltid fallet.149 kan göra hembesök för att inhämta information vid sina utredningar, ett verktyg som även har diskuterats i folkbokföringssammanhang. I betänkandet Rätt och riktigt (2008) från Delegationen mot felaktiga utbetalningar påtalades att inte har något stöd i folkbokföringslagen för att göra hembesök vid bosättningskontroll. Utredningen konstaterade dock att det är viktigt att har möjlighet att inhämta underlag som kan ligga till grund för folkbokföringsbeslut, och ansåg därför att det vore rimligt att ges motsvarande befogenheter som . Utredningens synpunkt ledde inte till någon förändring av folkbokföringslagen och frågan tas upp igen av utredning (se avsnitt 6.1.3).150 I granskningen har hembesök diskuterats med företrädare för olika delar av folkbokföringen och synpunkterna har då varit blandade. Uppdragsgivaren för kontrollen påtalar att det i teorin inte finns något som hindrar från att göra hembesök, men det har betraktats som olämpligt eftersom det är en ingripande åtgärd som i så fall bör vara ordentligt reglerad. En sådan reglering bör exempelvis tydligt ange hur mandat ser ut vid besöket (vad man har rätt att fråga om, hur man ska agera om personen inte vill svara osv.). Två av sektionscheferna påtalar också att det är mycket viktigt att det finns rutiner för att värna säkerheten för de som åker ut på besök. Från produktionsavdelningens sida har man inte sett något större behov av att lyfta frågan om hembesök eftersom man bedömer att behovet bara uppstår i undantagsfall. Det påpekas också att 14731 § folkbokföringslagen (1991:481). 14832 och 37 §§ folkbokföringslagen (1991:481). 149Intervju vid , . Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 156. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E hembesök vore en dyr utredningsmetod och att det finns problematiska integritetsaspekter.151 Vid våra samtal med chefer och samordnare inom bosättningskontrollen har det dock även påtalats att det finns situationer när hembesök vore intressant. Exempel som nämnts är när postboxar sätts upp för lägenheter som inte existerar, när det är många skrivna på samma fastighet, eller när handläggaren behöver bevisa att det inte går att bo på en viss adress. Hembesök beskrivs också som ett intressant verktyg vid utredningen av invandringsärenden och oklara identiteter.152 Möjlighet att säkerställa att korrekta uppgifter lämnas Efter ovanstående genomgång av metoder för informationsinhämtning blir nästa fråga hur möjligheterna ser ut att bedöma huruvida uppgifterna är korrekta samt vilka åtgärder som kan vidtas om så inte är fallet. Detta blir särskilt en faktor i fall där personer avsiktligt har lämnat felaktiga uppgifter till folkbokföringen. En av metoderna som nämndes ovan är möjligheten att begära in uppgifter från hyresvärdar; detta var föremål för diskussion i BRÅ:s rapport om välfärdsbrott. Den här typen av uppgifter används inte bara av , utan används även vid beslut om bostadsbidrag, underhållsstöd m.m. BRÅ konstaterar att det finns hyresvärdar som inte ser det som sitt ansvar att lämna uppgifter till myndigheter, utan vill ha en god relation med hyresgästerna. BRÅ uppmärksammar också problemet med hyresvärdar som hyr ut sin adress till personer som inte är bosatta där och ignorerar om de använder adressen för att begå välfärdsbrott.153 Inom bosättningskontrollen är man medvetna om att det kan finnas problem med uppgifter från hyresvärdar och fastighetsägare, men påtalar att skillnaderna är stora. Det brukar inte vara några svårigheter att få stora hyresvärdar att uppge vem som är kontraktsinnehavare på en lägenhet. Det kan sedan gå att få ytterligare information av fastighetsskötare, eller andra som arbetar i området. Det är svårare att få uppgifter från mindre fastighetsägare och bostadsrättsföreningar.154 Ett problem som lyfts fram som svårhanterat är personer som möjliggör felaktig folkbokföring genom att ta betalt för att andra personer ska kunna skriva sig på adressen. fördes en diskussion inom om huruvida detta är olagligt och slutsatsen blev att så inte är fallet. kan däremot begära att möjliggöraren intygar vilka personer som är bosatta på adressen och sedan 151Intervju vid , . Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 152Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 2 vid , . 153Brottsförebyggande rådet, 2015. Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, s. 59–61. 154Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anmäla personen för osant intygande.155 Möjligheten att anmäla brott i samband med folkbokföringsutredningar beskrivs mer detaljerat i avsnitt 6.5. En annan situation som har diskuterats med företrädare för kontrollverksamheten är när två parter intygar olika saker och båda upplevs som trovärdiga, dvs. en situation där ord står mot ord. Detta beskrivs också vara en svårhanterad situation som saknar bra verktyg för att hantera. Handläggaren måste då försöka hitta information som stöder den ena eller andra utsagan, men det krävs ganska mycket för att kunna flytta på en folkbokförd person mot dennes intygande och det är inte ovanligt att den här typen av ärenden får läggas ner.156 Uppdragsgivaren för bosättningskontrollen konstaterar att det i slutändan finns en gräns för hur långt kan komma med att verifiera inlämnade uppgifter. Om det exempelvis föreligger en situation där någon använder en felaktig folkbokföringsadress i bedrägligt syfte och hyresvärden är med på detta så krävs mycket för att kunna ifrågasätta adressen. måste då bevisa att båda dessa parter inte är trovärdiga, vilket kan vara svårt.157 Svårigheter att säkerställa att korrekta uppgifter lämnas har också påtalats av insatsen Begränsa avsiktliga fel. I insatsens senaste årsrapport konstateras dels att det är vanligt att bosättnings- och identitetskontroller inte kan fortskrida för att den utredda personen inte infinner sig till ett personligt möte, eller att personen inställer sig och uppger felaktig information. Insatsen menar att folkbokföringen inte har tillräckligt bra verktyg för att åtgärda avsiktliga fel.158 Beslut utan kontakt med berörd person Det är inte ovanligt att folkbokföringshandläggaren efter en utredning inte har lyckats komma i kontakt med den person som ärendet avser. Sannolikheten för det är extra hög när det handlar om en person som flyttat utomlands, eller om det berör någon som lever vid sidan av samhället. har då möjlighet att ändra personens folkbokföring ändå. Av 17 § förvaltningslagen (1986:223) följer att ett ärende inte får avgöras utan att den part som ärendet avser underrättats om de uppgifter som ligger till grund för beslutet och fått tillfälle att yttra sig över dem. Inom folkbokföringen görs det genom en kungörelse i Post- och . Varje region har ansvarat för sin egen hantering av kungörelser och saknar därför samlad statistik, men i gjordes 155Intervju vid , . 156Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 2 vid , . 157Intervju vid , . 158Skatteverket, 2016. Beivra avsiktliga fel (BAF) – Årsrapport , s. 7. Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 43. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E det 230 kungörelser . En kungörelse kan avse flera personer, och totalt omfattade kungörelser det året 1 974 ärenden.159 Att använda kungörelser i folkbokföringen är förknippat med flera problem. Det nämndes t.ex. i avsnitt 3.2.4 att de är en informationskälla för personer som vill kapa identiteter. Sannolikheten att på det här sättet får kontakt med en person är enligt chefer inom bosättningskontrollen dessutom försvinnande liten.160 Ytterligare ett problem i den här typen av ärenden är att det uppstår långa handläggningstider. Utredningen av ett bosättningsärende som slutar med en kungörelse kan ta uppemot , varav avser kungörelsen. Ett exempel när detta kan inträffa är vid utredningen av de fall som beskrevs i avsnitt 5.2.3 när en person har folkbokfört sig på någon annans adress.161 har inlett ett arbete för skapa samsyn kring hur kungörelser ska användas och hur de ska se ut. Detta för att säkerställa att metoden används på ett så kostnads- och tidseffektivt sätt som möjligt. Det ingår dock inte att behandla andra typer av kommunikationsmetoder.162 När utreder ett bosättningsärende är ambitionen att hitta den korrekta adressen som personen i fråga ska vara folkbokförd på, men i situationer då detta inte är möjligt finns andra åtgärder. Om inte lyckas fastställa var en person har sin dygnsvila är nästa steg att undersöka om det finns en fastighet till vilken personen har sin starkaste anknytning (detta behöver inte vara en bostadsfastighet), personen kan i så fall folkbokföras där. Om personen inte kan knytas till en fastighet men det går att konstatera att personen uppehåller sig inom en viss kommun, går det att folkbokföra personen på den kommunen. Om inget av de här alternativen fungerar kvarstår alternativet att folkbokföra personen på utan känd hemvist.163 När någon varit folkbokförd på utan känd hemvist anger folkbokföringslagen att personen ska avregistreras som försvunnen.164 Rutinen inom folkbokföringen är att i dessa fall göra en förkortad utredning. Om det inte tillkommit någon ny information sker en kungörelse och sedan avregistreras personen.165 Nedanstående figur visar hur vanligt det är med folkbokföring på kommun respektive utan känd hemvist. 159E-post från , . 160Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . Aktivitetsplan – Kungörelsedelgivning 2017, . 16312–13 a §§ folkbokföringslagen (1991:481). 16421 § folkbokföringslagen (1991:481). 165Intervju nr 1 vid , . 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 3 Folkbokförda på kommun respektive utan känd hemvist Figuren visar att antalet folkbokförda på utan känd hemvist minskade kraftigt i början av perioden, för att sedan stiga . Enligt beror detta på prioriteringar som gjordes inom kontrollen. Arbetet med att avregistrera personer som stått länge på utan känd hemvist var t.ex. nedprioriterat . Åren därpå medförde kontroller i samband med lägenhetsnumrens införande att relativt många folkbokfördes på utan känd hemvist.166 Antalet folkbokförda på kommun uppvisar en mer stabil utveckling, men det finns stora variationer mellan olika län. Störst antal personer skrivna på kommun finns i storstadsregionerna. I har antalet personer folkbokförda på kommun ökat . I är motsvarande siffra . I län har antalet skrivna på kommun i stället minskat med en procent . En förklaring till att antalet folkbokföringar på kommun ökar i kan vara att situationen på bostadsmarknaden medför att vissa personer inte vill uppge var de bor.167 En sektionschef i påtalade att det är relativt vanligt med personer som anger sin adress, men inte vill uppge lägenhetsnumret för att det skulle skapa problem för den som står på kontraktet.168 166E-post från , . 167Intervju vid , . 168Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Andra grupper som är svåra att hantera ur folkbokföringssynpunkt är ungdomar, studenter och nyanlända som flyttar runt mycket. Produktionsavdelningen har därför gått ut med en instruktion till handläggarna som innehåller en mer liberal syn på möjligheten att folkbokföra personer på kommun . Detta är inte oproblematiskt, men det bedöms som mer korrekt utifrån ett samhällsplaneringsperspektiv att exempelvis en student är folkbokförd på den kommun där hen studerar, än hemma hos föräldrarna vilket ofta betraktats som studentens starkaste anknytning. Posten kan hanteras genom att personen anger en särskild postadress.169 6.1.3 Närliggande förslag i utredning Synpunkterna om stort inslag av administration i utredningarna har hörsammats av utredning som föreslår att folkbokföringen ska få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen. Utredningen ser det som orimligt att handläggarna inte har direktåtkomst till offentliga uppgifter som är tillgängliga för allmänheten. Utredningen bedömer även att det finns övervägande skäl som talar för direktåtkomst till vissa sekretessbelagda uppgifter i beskattningsdatabasen.170 De ansvariga för folkbokföringen välkomnar förslaget och bedömer att det skulle innebära stora förenklingar av den administrativa processen i utredningarna.171 utredning delar den syn på hembesök som Delegationen mot felaktiga utbetalningar hade och föreslår en ny paragraf i folkbokföringslagen som anger att har möjlighet att göra besök där den enskilde har uppgett sig vara, eller kan antas vara, bosatt. Som skäl för detta anger utredningen att möjligheten att göra kontrollbesök i enskilda bostäder i vissa fall skulle ge ett bra underlag för beslut då uppgifterna inte kan fastställas enbart genom skrivbordskontroll. Utredningen påpekar dock att åtgärden ska tillämpas restriktivt och först när det inte går att fastställa den enskildes folkbokföring på annat sätt.172 De ovanstående avsnitten visar att det finns flera utmaningar förknippade med att utreda bosättningsrelaterade ärenden. Till att börja med kan konstateras att en stor del av utredningstiden ägnas åt administration. En minskning av skulle frigöra tid för fler kontroller och direktåtkomst till beskattningsdatabasen, såsom utredning föreslår, vore ett sätt att öka effektiviteten i utredningsarbetet. De genomförda intervjuerna har visat att det finns ytterligare idéer inom 169Intervju vid , . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 339 och s. 341. 171Intervju vid , . Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 349–354. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N verksamheten som skulle minska administrationen, och ser positivt även på detta. konstaterar vidare att det är av stor vikt att har adekvata verktyg för att hantera svårutredda ärenden. Granskningen visar dock att det finns brister på det här området. I det här delkapitlet lyftes flera situationer fram som problematiska, exempelvis när den folkbokförda personen och fastighetsägaren agerar tillsammans eller när ord står mot ord.