prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet. En kommun har tillsyn över 1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt enligt 2 kap. 7 § andra stycket, 2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och 3.att enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§. Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs. Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 2 a kap. och 6 kap. följs. Om en juridisk person med till- stånd att ta emot offentlig 2 a kap. får besluta om en sanktionsavgift. överträdelsen är allvarlig får till- Första stycket ska inte tillämpas om det finns särskilda skäl för att en enskild har ett rörelseresultat som är högre än vad som anges i 3–6 §§, och skjutande beloppet återförs i verk- samheten senast påföljande räken- En sanktionsavgift ska bestäm- mas till lägst och högst av den enskildes omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under det första räken- skapsåret eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande, får årsomsättningen uppskattas. Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfattning samt hur länge överträdelsen på- gått. Avgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift får inte beslu- tas senare än från utgången skapsår när överträdelsen skedde har gått ut. Sanktionsavgiften ska betalas till dagar efter det att beslutet fått laga kraft eller den som anges inte betalas inom , ska obetalda avgiften för indrivning. 2017/18:159 Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indriv- ning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken. får besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte har vunnit laga kraft. Beslut om återkallelse av till- stånd enligt 15 a § gäller omedel- bart om inget annat föreskrivs i beslutet. får överklagas hos allmän för- får överklagas till allmän för- valtningsdomstol i fråga om valtningsdomstol i fråga om 1.godkännande enligt 2 kap. 5 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §, 2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §, 3.förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §, 4.statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §, 5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller enligt 26 kap. 18 §, 26 kap. 27 §. 26 kap. 27 §, eller 7. tillstånd att ta emot offentlig enligt 2 a kap. återkallelse av sådant tillstånd och 15 a §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Trots bestämmelserna i 8 kap. 21 § andra stycket, 9 kap. 19 § andra stycket, 10 kap. 37 § andra stycket, 11 kap. 36 § andra stycket, 14 kap. 15 § andra stycket, 16 kap. 52 § andra stycket, 17 kap. 31 § andra stycket, 17 kap. 35 § andra stycket, 19 kap. 45 § andra stycket och 25 kap. 10 § andra stycket ska bidrag lämnas till enskilda som saknar tillstånd att ta emot offentlig finansiering men som godkänts som huvudmän före ikraftträdandet a. till och med vad gäller enskilda individer, 8 Senaste lydelse 2015:802. 2017/18:159 b. till och med vad gäller juridiska personer som inte ansökt om tillstånd att ta emot offentlig finansiering, och c. till dess att slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft vad gäller juridiska personer som ansökt om tillstånd att ta emot offentlig finansiering. En kommun får oaktat de tidpunkter som anges i första stycket välja att lämna bidrag fram till pågående termins slut. Trots vad som anges i 23 kap. 1 § andra stycket får ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att ta emot offentlig finansiering till och med . Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet lämnas till sådana juridiska personer endast om den juridiska personen har kommit in med en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till . Sådan ersättning får som längst lämnas till dess att slutligt beslut i ärendet har fått laga kraft. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade (dir. 2015:22) att uppdra åt en särskild utredare att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras. Syftet med utredningen var att säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren (dir. 2015:100) och (dir. 2015:108). Utredningen antog namnet (Fi 2015:01). överlämnade betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) till regeringen. En samman- fattning av för denna proposition relevanta delar av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i relevanta delar i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2016/04014/K). I denna proposition lämnas förslag till lagändringar med anledning av förslagen i det ovan nämnda betänkandet. remitterades promemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering (Fi2018/00130/K). Remisstiden går ut . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har bedömt att de remitterade förslagen inte är ägnade att läggas till grund för lagstiftning. Lagrådet har även i övrigt lämnat vissa syn- punkter på utformningen av lagförslagen. Regeringen har i denna proposi- tion kompletterat de remitterade förslagen i de avseenden som Lagrådet efterfrågat, samt i huvudsak justerat förslagen i enlighet med Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.1, 4.3, 4.4, 4.6.3, 4.6.4, 4.7.3, 4.7.4, 5.1, 6.1 och 6.6 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 2017/18:159 4 Tillstånd att ta emot offentlig Offentliga medel ska gå till det de är avsedda Regeringens bedömning: En reglering av vinsterna i välfärden bör införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utred- ningens förslag på remiss, och som har tagit ställning till bedömningen, delar inte denna. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Vårdanalys) delar utredningens beskrivning att välfärden kännetecknas av de problem- områden och risker som förekommer på en s.k. kvasimarknad. Vårdanalys anser dock inte att utredningen på ett övertygande sätt gör det troligt att en vinstreglering är det mest ändamålsenliga sättet att åtgärda de risker som har identifierats. Myndigheten hade velat se en utökad analys om stärkta möjligheter till kvalitetsuppföljning och krav på enhetsredovisning. anser att det skulle kunna främja kvalitet och långsiktighet inom välfärdssektorn att införa krav på en viss lägsta nivå för kapital. Det är enligt mer tveksamt om restriktioner mot övervinster skulle få positiva konsekvenser för verksamhetens kvalitet och långsiktighet. anser att utredningen inte har visat att det finns övervinster eller selektionsproblem på de välfärdsmarknader där uppdrag tilldelas efter konkurrensutsättning. Om en reglering ändå införs bör denna enligt myndigheten inte omfatta verksamheter som konkurrens- utsätts i enlighet med upphandlingsreglerna. anför att så länge brukarens eller elevens behov är i fokus, och det ställs samma krav på kvalitet och uppföljning, är förekomsten av vinster i privat utförda väl- färdstjänster underordnad. anför att den vinst som kan uppstå kommer av ett effektivare sätt att driva verksamheten med samma kvalitet. kommun anser att man inte kan anta att vinstintresset sätts före kvaliteten på utbildning och äldreomsorg. Det är enligt () svårt att se någon grundläggande motsättning mellan att företag går med vinst och att de på ett legitimt sätt ombesörjer uppdrag inom välfärden. kan inte finna att utredningen redovisat några empiriska underlag som tyder på att den bristande åter- föringen av överskott skulle leda till sämre kvalitet eller brukarnöjdhet i privat välfärdsverksamhet jämfört med offentlig sådan verksamhet. Privata Assistansanordnares () anför att vinst är en bekräftelse på kvalitet och effektivitet och skapar möjlighet till utveckling. () anser att vinst i sig inte är negativt, utan ett viktigt incitament för företagande och att samhället bör stimulera fler att starta företag. anför bl.a. att välfärdsföretagen utför välfärdstjänster till en kostnad som är lika hög eller lägre jämfört med de offentliga utförarna, och deras rörelsemarginal är i nivå med jämförbara branscher. Organisationen framhåller även att de privata utförarna presterar lika bra eller bättre kvalitet på nästan alla områden inom välfärden samt att socialtjänst, hälso- och sjukvård samt utbildning är ekonomiska verksamheter i och att det inte finns tvingande hänsyn till allmänintresset som gör det möjligt att göra intrång i den fria rörligheten. anser att det inte är klart varför en reglering av vinster i välfärden skulle leda till högre kvalitet, minskad segregation och en vilja hos medborgarna att solidariskt finansiera det gemensamma välfärdssystemet. och anser vidare att även om det fanns konstaterade problem, hade ett flertal mindre ingripande åtgärder kunnat vidtas, exempelvis införande av kvalitetskrav. () anför att ägarnas vinstintresse skapar ett innovationstryck, som leder till kostnadsbesparingar och en snabbare utveckling av tjänster och produkter, vilket i sin tur leder till högre kvalitet och ökad valfrihet för brukarna. , och kommuner, , Föreningen , Föräldraalliansen, Idéburna skolors riksförbund, i (LO), , , (), Reumatikerför- bundet, () och Unizon delar utredningens bedömning. och kommuner anser att en vinstbegränsning kan minska vinstintressets negativa påverkan på väl- färdsområdet. anför att stora summor lämnar den verksamhet i vilken pengarna ät avsedda att användas, vilket riskerar att sänka kvaliteten och skada flera av samhällets viktiga välfärds- funktioners legitimitet. kommun anför bl.a. att socialnämnden har bristande möjligheter att ha tillräcklig insyn i hur de ekonomiska medlen används och om de kommer brukarna till del. Frågor om personaltäthet, hur kostnaderna fördelas, vilka metoder som används och om huruvida personalen har tillräcklig kompetens, är enligt kommunen svåra att bedöma, särskilt när vårdföretagen är stora koncerner som ligger på långt avstånd ifrån kommunen. Föräldraalliansen anför bl.a. att en fristående skola, genom t.ex. val av etableringsplats och inriktning, har möjlighet att i stor utsträckning råda över det egna elevunderlaget. Idéburna skolors riksförbund anför bl.a. att vinstuttag ur utbildningssektorn har flera negativa effekter. Förutom att barn och elever kunde ha fått del av mer resurser, har vinstmotivet enligt organisationen kommit att medföra att man numera talar om en skolmarknad, där andra syften än att bedriva god verksamhet har drivit fram en allt mer långtgående kontrollapparat. LO anför bl.a. att vinstdriften riskerar att leda till att viktiga välfärdspolitiska mål åsidosätts och till en kostnadsjakt som leder till allvarliga kvalitets- brister i verksamheter där brukarna ofta är i beroendeställning. Att stoppa vinstdriften i välfärdssektorn är enligt organisationen viktigt, inte minst för att stärka tilltron till välfärdsstaten. anser att vinst- incitament riskerar att kollidera med skolans mål. anför bl.a. att vinstuttag aldrig får gå före elevernas lärande, utbildningens kvalitet eller skolans arbetsmiljö, vilket innebär att förbundet inte anser det vara möjligt att göra stora vinster i skolsystemet. PRO framhåller att välfärden inte är en vanlig marknad, då välfärdstjänsterna finansieras genom skattesystemet och t.ex. vård och omsorg är grundläggande rättig- heter som alla ska ges tillgång till efter behov. Det är enligt organisationen 2017/18:159 inte förenligt med den solidariskt finansierade välfärden att privata ut- förare tillåts göra övervinster. bedömer att det inte är möjligt att genom hårdare kvalitetsreglering fullt ut åtgärda de problem som vinst- driften leder till. ser förbundet hur en ökad kontroll av de vinstdrivande företagen leder till en oönskad detaljreglering av medlem- marnas arbete. Unizon anför att förekomsten av övervinster inom väl- färden både skadar samhället och hotar små och ickevinstdrivande aktörer. Utöver de instanser som utredningens förslag skickats till har ett stort antal personer, företag, organisationer och kommuner inkommit med ytt- randen. Av dessa delar de flesta enskilda individer utredningens bedöm- ning, medan merparten av företagen, organisationerna och kommunerna inte delar bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Den svenska välfärdsmodellen kännetecknas av att den är generell, dvs. att den i princip ska omfatta alla i stället för att vara inkomstprövad eller kopplad till arbetsgivare och privata försäkringar. färden, såsom skola, vård och omsorg, till övervägande del gemensamt via skatteinbetalningar och utförs i huvudsak av offentliga aktörer. rätthålla ett generellt och gemensamt finansierat välfärdssystem ställer Systemets solidariska utformning kan utmanas av bl.a. förändringar i demografin eller av att medborgarna utvecklar en bristande tilltro till För att systemet ska fungera krävs att det upplevs som legitimt Det förutsätter bl.a. att de välfärdstjänster som tillhanda- hålls av det allmänna inte bara täcker grundläggande behov, utan också att de håller högsta möjliga kvalitet, även för individer som saknar privata tilläggsförsäkringar, och oavsett exempelvis vilken skola man går på. I den lagstiftning som gäller för olika delar av välfärden beskrivs de all- männa målen för verksamheten. Av skollagen (2010:800) framgår att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhåll- anden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet och att utbild- ningen ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Vidare anges att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). Av 1 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, framgår att samhällets social- tjänst på demokratins och solidaritetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet samt jämlikhet i levnadsvillkor. Under har en allt större andel av välfärden kommit att utföras av privata aktörer. Till skillnad från i många andra länder är den övervägande delen av aktörerna vinstsyftande privata före- I vissa fall är ägarna fonder och riskkapitalbolag som organiserar sina bolag i stora koncerner, och vars verksamhet spänner över hela världen. Flera remissinstanser, bl.a. och kommun, lyfter frågor kring hur man bör se på förhållandet mellan ett vinstintresse och kvaliteten på välfärdstjänster. Förekomsten av företag som ytterst syftar till att generera vinst medför enligt regeringens bedömning, och såsom framhåller, att det har införts incitament i välfärden som riskerar att komma i konflikt med de mål som satts upp för skola, vård och omsorg. Resurser som är avsedda för välfärden går till vinst i stället för att utveckla verksamheten. Genom att tillåta obegränsade vinstuttag i välfärden, utan att någon tillsynsmyndighet eller annan instans har möjlighet att granska företagens ekonomi eller reagera om stora summor lämnar verksamheten, ökar också risken för att oseriösa aktörer genom bedrägerier eller andra former av kriminalitet försöker tillskansa sig medel som är avsedda för välfärden. Att införa en reglering så att eventuella överskott som härrör från offentliga medel huvudsakligen ska återföras till den verksamhet de var avsedda för kan, såsom bl.a. LO anför, stärka förtroendet för privata aktörer samt tilltron till välfärdssystemet i stort. Enligt regeringens mening bör de medel som är avsedda för välfärden som huvudregel användas i välfärdsverksamheten. Genom att åter- investera huvuddelen av eventuellt överskott från offentliga medel i verk- samheten skapas förutsättningar för att utveckla verksamhetens kvalitet. Att välfärdstjänsterna finansieras med offentliga medel, och att skyldig- heten att tillhandahålla dessa i första hand åligger det allmänna, innebär att välfärden är en angelägenhet för alla medborgare. har en hög skattekvot jämfört med många andra länder. Detta har generellt accepterats av medborgarna, eftersom det inneburit att de fått tillgång till en mycket väl utbyggd välfärd. Det finns en berättigad förväntan om att offentliga medel används för avsedda ändamål. En förutsättning för att medborgarna ska vara beredda att avstå skattemedel är att de upplever att pengarna används i välfärden. har undersökt svenska folkets attityd till vinster i välfärden. var av det svenska folket för ett förbud mot vinstutdelning inom skattefinansierad vård, skola och omsorg (Svenska trender 1986–2016, 2017:32, s. 49). Av en tidigare SOM- undersökning (Nej till vinstutdelning – ja till valfrihet i välfärden) framgår att även de som själva nyttjade privata alternativ, eller hade nära anhöriga som gjorde det, var negativa till vinstutdelning. ansåg av de som besvarade enkäten att det var viktigt med valfrihet inom barnomsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg. Även de som tyckte att det var mycket viktigt med valfrihet ansåg emellertid att det inte skulle vara tillåtet med vinstutdelning. Som alternativ till verksamhet som drivs av kommuner och landsting ville majoriteten av de som besvarade enkät inte se vinst- drivande företag utan ideella eller andra icke vinstdrivande organisationer. Undersökningarna understryker att det finns en risk att välfärdens legitimitet undermineras om stora delar av de offentliga resurserna tas ut från välfärden och delas ut till ägarna av de privata företagen. Detta gäller särskilt då många av de stora välfärdsaktörerna bedriver sin verksamhet i sådana former att deras intäkter inte ens beskattas i och de därmed inte själva, i samma utsträckning som andra, bidrar till välfärdens finans- iering. Allmänhetens generella förtroende för offentliga institutioner och till- gången till välfärdstjänster har betydelse för samhällets funktion som helhet. En bristande tilltro till barnomsorg och äldreomsorg kan t.ex. 2017/18:159 medföra att människor känner sig tvingade att gå ner i arbetstid. En bristande tilltro riskerar också att bryta upp den solidariska finansieringen av den välfärd som är till för alla, och som ska fördelas efter behov. Att regleringen av välfärdssektorn utformas så att förtroendet för sektorn upprätthålls kan därmed, enligt regeringens mening, påverka den solidar- iska finansieringen, men också förtroendet för samhället i stort. Välfärdsområdet är ingen vanlig marknad Välfärdsområdet är, såsom bl.a. Vårdanalys anför, inte en vanlig marknad. På en fullständigt fri marknad styr kundernas efterfrågan utbudet av varor och tjänster. Inom välfärden bygger systemet på en solidarisk finansiering och tilldelning utifrån behov. Tjänsterna ska fördelas till brukarna utifrån kriterier i lag och deras personliga preferenser ska inte ensamt avgöra fördelningen. Ersättningen till de privata aktörerna bestäms inte heller av brukarnas betalningsvilja. De privata aktörerna inom välfärden verkar alltså på en s.k. kvasimarknad. De offentligt finansierade välfärdsmarknaderna har vissa särdrag som medför risker för den offentligt finansierade välfärden. Bland annat medför svårigheten med att mäta alla aspekter av kvaliteten i tjänsterna en risk för att aktörer enbart fokuserar på sådan kvalitet som mäts och följs upp och att det uppstår en brukarselektering med negativa konsekvenser. Regeringen bedömer att nuvarande system har bidragit till segregation. Exempelvis visade utvärdering (IFAU) 2015 att i kommuner där en stor andel elever går i fristående skola har skillnaderna mellan skolorna avseende samman- sättning av elever med utländsk och svensk bakgrund ökat mer än i kommuner där en mindre andel går i fristående skola (Skolsegregation och skolval, IFAU 2015:5, s. 4). Regeringen bedömer att de starka finansiella drivkrafter som är förknippade med vinstsyftande aktörer gör att dessa problem och risker förstärks genom att de skapar incitament att prioritera lönsamma grupper med mindre behov, på bekostnad av de med större behov, i strid med intentionerna i lagstiftningen. Regeringen anser därför att det finns starka skäl för en reglering av hur mycket pengar som ska kunna lämna välfärdsverksamheten. Regeringen bedömer, till skillnad från , att en sådan reglering kan minska incitamenten för kvalitetssänkningar och brukarselektering, genom t.ex. val av plats för etablering, i syfte att maximera vinsterna. De genomsnittliga rörelsemarginalerna bland de företag som föreslås omfattas av regleringen ökade och uppgick (se tabell 4.1). Medelrörelsemarginaler utan begränsning av rörelseresultat Medelrörelsemarginal öppna sociala insatser Medelrörelsemarginal vård och omsorg med Källor: Egna beräkningar baserade på data från . Inom ramen för den genomsnittliga rörelsemarginalen är dock spridningen stor i de sektorer som föreslås regleras (se tabell 4.2). Detta framgår då företagen indelas i percentiler. I den femte percentilen (värdet där av företagen har mindre rörelsemarginal) går företagen med förlust i alla tre sektorerna. I den (värdet där av företagen har mindre rörelsemarginal) är rörelsemarginalerna däremot mellan för de olika sektorerna, vilket antyder en extremt god lönsamhet. Bland företag inom skolväsendet är variationen i rörelse- marginalerna något mindre extrem jämfört med övriga sektorer. Tabell 4.2 Rörelsemarginaler utan begränsning av rörelseresultat 2015, efter percentiler Källa: Egna beräkningar baserade på data från . De stora rörelsemarginalerna i företagen framgår också av en rapport av . Av de företag som bedriver hem för vård eller boende (HVB) har en rörelsemarginal som överstiger , och det är inte ovanligt med rörelsemarginaler för företag som bedriver konsulentstödsverksamhet till jour- eller familjehem (Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga, Rapport 2017:8, , s. 109 och 151). Utredningen har undersökt i vilken utsträckning som välfärdsföretag har rörelseresultat som överstiger krav för att täcka kapitalkostnaden i företaget (s.k. övervinst). Vinsterna i förhållande till det kapital som investerats i verksamheten är ovanligt stora inom hela välfärdssektorn. 2017/18:159 finns således tydliga indikationer på att det förekommer stora rörelse- marginaler och övervinster även inom sektorer som upphandlas. Utred- ningen påvisar ett antal risker med både övervinster och selektion som gäller även inom de sektorer där verksamhet upphandlas. Som kommun påpekat finns det begränsningar i den insyn och kontroll en upphandlande kommun kan ha över verksamheten hos en enskild utförare. Regeringen delar därför inte uppfattning att det inte finns något behov av att reglera verksamheter som konkurrensutsätts i enlighet med upphandlingsreglerna.