prop · H60325 · 2018-12-11 00:00:00 — naturvårdsavtal eller nya typer av avtal, med mer flexibel ersättning. Enligt har ersättningsformen ersättningsmark via markbyten fördelar p.g.a. att intrångsersättningens påslag och transaktionskostnader kan undvikas. Det finns dock anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsformen kan öka skyddet i , där det återstående skyddsbehovet andelsmässigt är större. Det är viktigt att även resultaten om geografisk fördelning av arealer på ett transparent sätt rapporteras till som underlag för beslut om ytterligare ersättningsmarker. Arbetet med formellt skydd är en komplex och tidskrävande process som bl.a. kräver ett väl fungerande samarbete och en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan myndigheterna. utgångspunkt är att arbetsprocesserna ska vara effektiva så att det finns förutsättningar för långsiktig och strategisk planering av arbetet, att i möjligaste mån undvika flaskhalsar, ett väl fungerande samarbete och en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan myndigheterna. 3.3.1Myndigheterna efterfrågar tryggad långsiktig finansiering för administrativa kostnader Myndigheternas finansiering av administrativa kostnader Samtliga granskade myndigheter har framfört att de har problem med finansiering av de administrativa kostnaderna för arbetet med formellt skydd. problem med att få anslaget 1:2 Insatser för skogsbruket att räcka 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till administrativa kostnader har lyfts i ett antal tidigare rapporter184, och fördes fram i budgetäskande . När det gäller anslag 1:2 finns en högsta post angiven för hur mycket av det totala sakanslaget som får användas till administrativa kostnader186. Posten för administrativa kostnader har varit vilket har inneburit att inte kan ha samma dialog med markägare som tidigare.187 Utformningen med en högsta post för administrativa kostnader för sakanslag är enligt ett undantag eftersom grundprincipen är att sakanslag till myndigheter inte ska användas till administrativa kostnader. Det normala är att myndigheterna själva får avgöra fördelningen av resurser till olika arbetsområden utifrån sitt förvaltningsanslag. Från och med budgetpropositionen har en överflyttning av resurserna för administrativa kostnader från sakanslag till förvaltningsanslaget påbörjats. Det innebär att den första överflyttningen gjordes 2017 och att överflyttningarna kommer att fortsätta successivt under följande år.188 För är utgångspunkten att myndighetens förvaltningsanslag ska täcka handläggningskostnader för arbetet med formellt skydd. I regleringsbrev framgår att anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur ”får användas för kostnader samt visst arbete vid länsstyrelserna”, bl.a. för skötsel av skyddade områden.189 Även anslag 1:14 får användas för bl.a. ”kostnader för visst arbete vid länsstyrelserna som hör samman med skydd av värdefulla naturområden”190, men hela den ekonomiska hanteringen av anslag 1:14 sker vid , vilket innebär att medel från 1:14 inte används för länsstyrelsernas bemanning.191 , 2017 och 2018 har fått ökade resurser (uttryckt som en högsta post av sakanslaget 1:14 Skydd av värdefull natur) som specifikt får användas till handläggningskostnader för att fatta reservatsbeslut på länsstyrelserna.192 Länsstyrelserna har haft svårt att hinna med att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat. De flesta länsstyrelser använde i enlighet med uppdraget i regleringsbreven de extra 184Statskontoret, Skyddet av Levande skogar och och , Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur – redovisning av regeringsuppdrag. 185Intervju vid , . 186Kostnader för hantering av naturvårdsavtal och biotopskydd. , Regleringsbrev avseende för . 187Intervju vid , . 188Intervju vid , . 189Miljö- och , Regleringsbrev avseende budgetåren 2011–2018 för . 191E-post från , . 192Miljö- och , Regleringsbrev avseende budgetåren 2016, 2017 och 2018 för . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G resurserna till att prioritera beslutsskrivande och att avsluta gamla ärenden.193 Knappt hälften av länsstyrelserna uppger att de extra resurserna inneburit en ökning av antalet beslut om naturreservat.194 statistik visar också att antalet öppna ärenden om bildande av naturreservat hos länsstyrelserna minskade . Antalet årsarbetskrafter hos länsstyrelserna för skydd av natur ökade med 40 procent.195 Ett antal länsstyrelser har framfört att denna förstärkning av resurser borde permanentas för att långsiktigt trygga länsstyrelsernas handläggarresurser för formellt skydd.196 Länsstyrelserna efterfrågar en mer långsiktig finansiering för att kunna arbeta mer strategiskt För anslag 1:14 fastställer årliga s.k. länsramar för markåtkomstmedel som signalerar vilken målsättning för arbetet med formellt skydd som ska gälla vid respektive länsstyrelse. Den årliga variationen i länsramar för markåtkomstmedel innebär enligt länsstyrelserna svårigheter att långsiktigt planera verksamheten. I vilken utsträckning länsstyrelserna finansierar handläggarresurser för områdesskydd via förvaltningsanslaget varierar enligt uppgift mellan olika länsstyrelser. Flera länsstyrelser uppger att de haft svårt att rekrytera tillfälliga områdesskyddshandläggare för förstärkning av arbetet med högre medel inom länsramarna och efterfrågar en mer långsiktig finansiering eller åtminstone information om tillgängliga medel för för att säkerställa en smidigare planeringsprocess.197 delar länsstyrelsernas syn att de årliga anslagen kan begränsa ett optimalt nyttjande av anslaget för markersättning. Myndigheten kan inte utlova medel för kommande budgetår, utöver en begränsad bemyndiganderam som kan utnyttjas under vissa förutsättningar.198 Vissa länsstyrelser menar att avsaknaden av en tryggad långsiktig finansiering av arbetet med formellt skydd får konsekvenser för det strategiska arbetet. En anledning till att den strategiska prioriteringslistan av områden för formellt skydd ofta frångås kan t.ex. vara personalbrist , vilket inneburit att arbetet med akut hotade områden prioriterats framför mer proaktivt arbete. Personalbrist uppges även vara en orsak till att länsstyrelserna i första hand har prioriterat arbetet med markåtkomst för att 193Miljö- och , Regleringsbrev avseende budgetåren 2016 och 2017 för , samt , Regleringsbrev avseende budgetåren 2016 och 2017 för . 194Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 195Naturvårdsverket, Återrapportering – Åtgärder för biologisk mångfald, 2014–2016. 196Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 198Intervju vid , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N försöka omsätta den årliga länsramen medan arbetet med att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat ofta har prioriterats ner.199 Den årliga fördelningen av länsramarna beslutas av . Fördelningen görs exempelvis med hänsyn till länsmålen enligt den nationella strategin och kostnader för marklösen i olika delar av landet. kommunicerar de principer som fördelningen kommer att avgöras från, och löpande avstämningsmöten hålls med funktionsansvariga på för att få ett effektivt gemensamt arbete med förbrukningen.200 länsramar har –2017 varierat mellan år och mellan länsstyrelser så till vida att vissa fått en ökad och andra en minskad länsram . har fått enbart en ökad respektive en minskad länsram. var fördelning av länsramar oförändrad för samtliga länsstyrelser. –2017 har länsramarna totalt motsvarat mellan och per år.201 Eftersom utgångspunkt är att göra av med hela det årliga anslaget görs en omfördelning mellan länsstyrelserna i slutet av året.202 Detta kan innebära att omfördelar markåtkomstmedel från länsstyrelser som exempelvis har kört fast i förhandlingar eller har tillfällig personalbrist till länsstyrelser som ligger före i reservatsbildningsprocessen.203 används en gemensam prioriteringslista i myndigheternas system för handläggningsstöd, där varje länsstyrelse lägger in de objekt och avtal som ska prioriteras innevarande år och . Informationen påverkar även årliga fördelning av medel.204 Ett mer strategiskt arbete hos länsstyrelserna skulle därmed kunna skapa större förutsägbarhet i de årliga länsramarna. Enligt är det önskvärt att länsstyrelserna arbetar strategiskt med en långsiktig planering av vilka områden som ska prioriteras för formellt skydd.205 3.3.2 Komplicerade förhandlingar utgör en flaskhals En återkommande förklaring till varför processerna drar ut är enligt länsstyrelserna de ofta komplicerade förhandlingarna med fastighetsägare. Länsstyrelserna anger att ärendetiden för att bilda ett naturreservat är mycket varierande, allt ifrån 1–i ett problemfritt ärende som omfattar ett fåtal 199Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 200E-post från , . 201E-post från , . Svar på kompletterande frågor om länsramar och utfall. 202E-post från , . 203Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 204E-post från , . 205Intervju vid , och . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G markägare till om samråd och förhandlingar behöver ske med många markägare och många problem behöver lösas. Majoriteten av länsstyrelserna bedömer att den genomsnittliga ärendetiden är 3–. Flera länsstyrelser i framför att förhandlingarna är tidskrävande p.g.a. stor ägosplittring vilket innebär att det ofta är ett stort antal fastighetsägare inblandande i en förhandling. Ambitionen att komma fram till en överenskommelse med samtliga fastighetsägare innan beslut fattas kan också innebära att förhandlingstiden blir lång, i synnerhet om fastighetsägarna är negativt inställda till formellt skydd.206 Vikten av att försöka nå en överenskommelse med fastighetsägare betonas i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken.207 Det uppstår dock ett tolkningsutrymme om i vilken utsträckning ansträngningar ska göras för att uppnå en överenskommelse innan beslut om naturreservat eller biotopskyddsområde tas.208 I de fall ingen överenskommelse träffats före beslutet har markägare möjlighet att, inom därefter, väcka talan om ersättning hos mark- och miljödomstolen.209 Enligt strategin för formellt skydd bör fatta beslut om naturreservat från det datum då köp och/eller intrångsersättning färdigförhandlats för huvuddelen av det antal fastigheter och områdesareal som ska bli naturreservat.210 Det råder dock skilda uppfattningar på de olika länsstyrelserna, där vissa länsstyrelser understryker vikten av att försöka nå 100 procents samtycke medan det även finns exempel där en länsstyrelse begränsat tiden för förhandling till , vilket kommuniceras direkt vid inledande kontakter med markägarna. Därefter fattas ett beslut som kan överklagas av markägarna.211 3.3.3 Stärkt samarbete mellan myndigheter och över länsgränser Många länsstyrelser beskriver hur den komplexa processen för bildande av naturreservat i sig innebär en risk för förseningar. Detta beror dels på att det är 206Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 207Enligt 34 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. ska , i ärenden enligt 7 kapitlet i , på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. har samma skyldighet i ärenden som rör biotopskyddsområden. 208Bestämmelsen i 34 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har varit aktuell i ett mål om rättsprövning av beslut ang. utvidgande av naturreservat (HFD 2001 not 100). I detta avgörande framhöll att de i målet tillämpliga bestämmelserna i och förordningen om områdesskydd enligt m.m., är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet bedömde att myndigheten i fråga inte hade överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger. 20931 kap. 13 § (1998:808). 210Intervju vid , och . 211Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N många aktörer inblandade (länsstyrelser, , Lantmäteriet, värderare, förhandlare och markägare), dels att det är många delmoment i processen (fastighetsutredningar, värderingar, inmätningar, förhandlingar om ekonomisk ersättning).212 Detta ställer höga krav på samarbete. Ungefär en tredjedel av länsstyrelserna framför att de upplever att handläggningstiden på , framför allt när det handlar om att släppa igenom förslag till fördelningsplanen samt att granska och godkänna värderingar, utgör en betydande flaskhals för processen. är medvetna om detta och uppger att de arbetar för ökad prioritering och att de har börjat följa upp hur många värderingar de inte hinner granska i syfte att utvärdera om de behöver ändra rutinerna.213 Ute i länen samarbetar och länsstyrelserna på olika sätt med arbetet med formellt skydd. Båda myndigheterna har uppgett att samarbetet mellan myndigheterna generellt fungerar mycket bra, även om det i några fall uppges att det finns förbättringspotential. Myndigheterna samråder ofta kring exempelvis nya områden aktuella för formellt skydd, Komet-ärenden och avverkningsanmälningar som berör områden med höga naturvärden.214 Myndigheterna uppger att den nationella strategin för formellt skydd har bidragit till ett bättre samarbete och en ökad samsyn mellan myndigheterna.215 En förutsättning för att öka funktionaliteten (se avsnitt 2.2.3) i de skyddade områdena är ett bra samarbete över länsgränserna. Enligt majoriteten av länsstyrelserna förekommer det att naturreservat direkt angränsar till ett annat län eller sträcker sig över länsgränserna. Om så är fallet är det normala att två skilda beslut om naturreservat fattas, ett område för respektive län. Länsstyrelserna uppger att de i sådana fall alltid för diskussioner med de angränsade länen. Flera länsstyrelser framhåller också att samarbetet med angränsande län förstärks genom det pågående arbetet med regeringsuppdraget om grön infrastruktur.216 3.3.4Arbetsfördelningen mellan myndigheter får konsekvenser för uppföljning Det finns en tydlig arbetsfördelning mellan och länsstyrelserna respektive eftersom det är skilda typer av områden som lämpar sig för naturreservat respektive biotopskyddsområden. Framför allt är det storleken på 212Svar från länsstyrelserna på frågor om arbetet med skydd av skog, . 214E-post från , , och e-post från länsstyrelserna, , med svar på uppföljningsfrågor. 215Intervju vid , och , och vid , . 216E-post från länsstyrelserna med svar på uppföljningsfrågor, . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G områdena som avgör vilken myndighet och därmed vilken skyddsform som blir aktuell. När det gäller naturvårdsavtal däremot kan både , och länsstyrelserna () upprätta avtal med markägare och arbetsfördelningen är inte lika tydlig i detta fall. Några länsstyrelser uppger att det i första hand är som arbetar med naturvårdsavtal och att avtalen endast blir aktuella för länsstyrelserna i de fall anslagstilldelning inte räcker till.217 Som beskrivits i avsnitt 3.2.2 är det endast ett fåtal länsstyrelser som själva tecknar flertalet naturvårdsavtal i sina respektive län. Den tydliga arbetsfördelningen mellan myndigheterna för vilken typ av formellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet med formellt skydd av skog. Länsstyrelserna bidrar med underlag till årliga återrapportering av åtgärder för biologisk mångfald, där bl.a. skydd och skötsel av naturreservat samt de naturvårdsavtal som tecknats av och länsstyrelserna rapporteras.218 producerar statistik om biotopskyddsområden och naturvårdsavtal på skogsmark, men där ingår endast de naturvårdsavtal som tecknat.219 För att få en samlad bild över naturvårdsavtalens totala areal behöver de båda källorna kombineras. Resultatet av den nuvarande arbetsfördelningen mellan myndigheterna påverkar även de årliga uppföljningarna av miljökvalitetsmålet Levande skogar respektive etappmålet om skydd av land- och sötvattensområden och områden. ansvarar för uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande skogar och redovisar i samband med detta arealer för naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. ansvarar för uppföljning av etappmålet men redovisar inte någon beräkning av den totala arealen formellt skydd av skog enligt etappmålets formulering uppföljning.220 I och redovisning av regeringsuppdraget Värdefulla skogar presenterar myndigheterna beräkningar av den totala arealen formellt skydd enligt etappmålets formulering för , men motsvarande beräkning genomförs inte regelbundet i samarbete mellan myndigheterna vid den årliga uppföljningen av miljömålen. Enligt instruktion framgår att ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om 217E-post från länsstyrelserna med svar på uppföljningsfrågor, . 218Naturvårdsverket Återrapportering – Åtgärder för biologisk mångfald 2015–-2017. 219Sveriges officiella statistik Statistiska meddelanden JO1402 . 220I skilda tabeller och figurer redovisas i stället dels den totala areal som har betalat ut ersättning till, total areal beslutade naturreservat, total areal biotopskydd och naturvårdsavtal som beslutat om, dels arealer skydd av olika naturtyper (däribland skog) baserad på den offentliga statistiken om skydd av natur (där ingår exempelvis inte biotopskydd och naturvårdsavtal). Det är inte möjligt att summera de redovisade posterna för att få den areal formellt skydd så som etappmålets formulering anger. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N miljökvalitetsmålet Levande skogar och samråda med om vilken rapportering som behövs.221 har enligt sin instruktion ett ansvar för att redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med bl.a. en uppföljning av etappmålet. I detta arbete ska höra och samordna berörda myndigheter.222 Som beskrivits i avsnitt 3.1.1 har regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare delmålet. Detta skapar ytterligare problem för en transparent och jämförbar uppföljning av målet. Ett strategiskt arbete är viktigt för att kunna nå målens ambitionsnivå. Det kräver att myndigheterna har förutsättningar för att kunna arbeta strategiskt. bedömning är dock att förutsättningarna för långsiktig planering av verksamheten hos länsstyrelserna inte är de bästa eftersom den årliga variationen i länsramar är svår att förutse. Enligt är en fördelning av markåtkomstmedel utifrån regionala skyddsbehov nödvändig för att målen ska nås på ett kostnadseffektivt sätt. Den omfördelning av markåtkomstmedel som görs av , i syfte att fullt ut utnyttja det årliga anslaget, riskerar dock att försämra länsstyrelsernas möjligheter till långsiktig planering och hållbar kompetensförsörjning. De senaste årens tillfälliga bidrag till länsstyrelserna för att fatta beslut om naturreservat har haft en effekt på ärendebalansen och till viss del även bidragit till ökad kompetensförsörjning, men är ingen långsiktig lösning. Komplicerade förhandlingar, i strävan efter att uppnå en överenskommelse med samtliga markägare, utgör en flaskhals i arbetsprocessen för bildande av naturreservat. Enligt bör en bortre gräns för komplicerade förhandlingar kunna användas i större utsträckning av länsstyrelserna, utan att markägarnas rättssäkerhet riskeras. bedömer att det finns goda förutsättningar för ett bra samarbete mellan myndigheter och över länsgränser, inte minst tack vare arbetet med den nationella strategin och länsstyrelsernas regeringsuppdrag om grön infrastruktur. Den tydliga arbetsfördelningen mellan myndigheterna gällande vilken typ av formellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för uppföljningen. bedömning är att det inte finns en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen p.g.a. att respektive myndighet i första hand rapporterar resultaten av sitt eget arbete med formellt 221Se 2 § 5 och 6 § förordningen (2009:1393) med instruktion för . 222Se 2 § första stycket 4 förordningen (2012:989) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T A V V Ä R D E F U L L S K O G För en transparent och jämförbar uppföljning krävs att det finns en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska redovisas för respektive kategori, däribland arealen formellt skydd av skog. Det är enligt en brist att ingen regelbunden samlad statistik för detta presenteras vid de årliga uppföljningarna av miljömålen. 3.4 Förvaltning av skyddade områden Förvaltning av skyddade områden handlar både om naturvårdande skötsel för att bevara områdenas värden, och om åtgärder för att tillgängliggöra områdena (exempelvis gräns- och ledmarkeringar i naturreservat). utgångspunkt är att det ska finnas en plan som ger tydlig praktisk vägledning för vilken förvaltning olika typer av områden behöver för att de värden som skyddet avser värna ska vara bestående. 3.4.1 Naturvårdande skötsel inte tillräckligt prioriterad Det är i första hand på området naturvårdande skötsel av skyddade områden som har gjort iakttagelser om bristande genomförande hos myndigheterna. För vissa skogstyper bevaras den biologiska mångfalden genom att ett område med endast ett marginellt skötselbehov lämnas för fri utveckling, medan naturvårdande skötsel kan vara av stor vikt när det gäller att upprätthålla naturvärden för andra skogstyper. Skydd av lövskog kräver exempelvis åtgärder för att inte riskera att barrskogen tar över och att skogen växer igen så att lövträden inte kan leva. bedömer att andelen lövrik skog i både formellt skyddade och frivilligt avsatta områden kommer att minska om inte tillräckliga skötselåtgärder vidtas. Dessutom lyfter myndigheten problemet med ”granifiering” som ett generellt problem i framför allt . Granskogsbruk är dominerande, och granens dominans och det ökade betet av vilt på tall och lövträd gör det svårare att använda andra trädslag. Detta leder till en minskad riskspridning som kan vara problematisk t.ex. vid klimatförändringar. En ökad andel granskog påverkar den biologiska mångfalden negativt, och skulle innebära att mer sällsynta skogar, exempelvis lövskog, blir alltmer värdefull med tiden.223 och har genomfört ett antal markägarenkäter i syfte att följa upp hur markägare och andra sakägare uppfattar processerna kring formellt skydd. Från öppna svar från tidigare markägarenkäter framkommer ett missnöje från markägarnas sida med myndigheternas 223Skogsstyrelsen, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förvaltning och skötsel av skyddade områden.224 Dessa återkommande öppna svar diskuteras dock inte i sammanfattningen av enkäterna. I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 poängteras att en strategi för ökning av naturvårdande skötsel och restaurering av skogsbiotoper bör tas fram på nationell nivå av berörda myndigheter, i samverkan med skogsbruket. Naturvårdande skötsel behöver tydligt prioriteras och utföras utifrån de behov som finns.225 och uppger till att arbete med en sådan strategi har inletts, men är försenat i jämförelse med genomförandeplanen. Myndigheterna har träffat en överenskommelse om att utveckla samarbetet vad gäller genomförandet av naturvårdande skötsel.226 Flera länsstyrelser efterfrågar ytterligare vägledning från när det gäller förvaltning av skyddade områden, då den befintliga vägledningen håller på att uppdateras.227 Enligt behöver vägledningen stärkas. Arbetet har av flera anledningar försenats, men kommer att fastställa en uppdaterad version. Myndigheten har även rekryterat en person för att stärka sin vägledande roll i dessa frågor.228