prop · H503221 · 2018-04-12 00:00:00 — Dessa sekretessbestämmelser är således inte aktuella där det handlar om att skydda myndigheternas verksamhet vid inköp. Den föreslagna bestämmelsen har försetts med ett rakt skaderekvisit, presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om en uppgift i uppdraget röjs, får dock Skadebedömningen ska främst göras med ut- gångspunkt från själva uppgiften. Bedömningen behöver inte knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Som tidigare framhållits kan försäljaren av de aktuella substanserna anpassa sig efter information om att fått i uppdrag att genomföra inköp under fingerad identitet av specifika varor eller från specifika hemsidor. en risk att inte får den beställda substansen levererad. Syftet med inköpen uppnås därför inte. Då sekretess ska gälla om det kan antas att syftet med inköpet mot- verkas om uppgiften röjs ligger det i sakens natur att då köpet är avslutat och får tillgång till den beställda substansen, torde ett offentliggörande av uppgifter i uppdraget vara mindre känsligt. tionen att uppgifterna är offentliga är därför stark. I vissa fall skulle det kunna finnas uppgifter om t.ex. metoder för att genomföra köpen som kan ha relevans också för kommande uppdrag. För sådana uppgifter är det tänkbart att sekretessen kan komma att bestå även efter det Prop. 2017/18:221 att uppdraget har avslutats. Som ovan nämnts föreslår alltså regeringen att en bestämmelse om sekretess för uppgift om innehållet i uppdrag om inköp enligt narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska införas i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess ska endast gälla om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs. När en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112). För den aktuella bestämmelsen föreslås ett rakt skaderekvisit med presumtion för offentlighet. Uppgifterna har inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Uppgifterna har samband med myndigheters tillsynsverksamhet. En inskränkning av meddelarfriheten är mot den bakgrunden inte motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. Regeringens förslag: Den som av grov oaktsamhet bryter mot förbudet att överlåta, framställa, förvärva i överlåtelsesyfte eller bjuda ut till försäljning varor som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska kunna dömas till ansvar. Detsamma ska gälla för den som utan tillstånd anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller på annat sådant sätt hanterar sådana varor, om varorna inte är avsedda för eget bruk. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Få remissinstanser har lämnat yttranden över om grov oaktsamhet ska kunna straffbeläggas. ställer sig positiv till en utvidgning av kriminaliseringen på så sätt att även gärningar som begås av grov oaktsamhet straffbeläggs. anser också att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor eftersom det ofta är svårt att motbevisa en misstänkts uppgifter om innehav för eget bruk. Om ansvaret därför på något sätt skulle anses behöva begränsas är det enligt lämpligare att göra detta genom införande av en bestämmelse om att ringa fall inte ska föranleda ansvar. Skälen för regeringens förslag: En vara som har klassificerats som hälsofarlig vara får inte utan tillstånd 1. införas till landet, 2. överlåtas, 3. framställas, 4. förvärvas i överlåtelsesyfte, 5. bjudas ut till försäljning eller 6. innehas. Den som uppsåtligen bryter mot punkterna 2–6 döms till böter eller fängelse i högst . I lagen om straff för smuggling finns bestämmelser om olovlig införsel av hälsofarliga varor. endast uppsåtliga gärningar kriminaliserades då lagen infördes var att lagen ansågs vara ett ganska inskränkt regelverk (prop. s. 39). Syftet var i första hand att åstadkomma kontroll över handeln. Lagen var inte avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstiftningen. Av förarbetena framgår vidare att då varor som klassificerats som hälso- farliga efter mer ingående utredning av varans egenskaper och verk- ningar i ett senare skede konstateras uppfylla förutsättningarna för narko- tikaklassificering bör varan flytta över till denna lagstiftning. lingen på marknaden för nya psykoaktiva substanser har dock eskalerat efter införandet av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. substanser introduceras i snabb takt och utbudet anpassas för att undgå Detta medför en risk för att tillverkning av farliga sub- stanser påskyndas och att försäljning sker trots att kännedomen om sub- stanserna är låg. Svårigheterna att analytiskt finna stöd för att en viss substans ska kunna klassificeras som narkotika har medfört att åtskilliga hälsofarliga varor inte har kunnat överföras till narkotikalagstiftningen. En annan faktor av betydelse är den snabba takt med vilken nya varor introduceras på marknaden i förhållande till de begränsade resurser för utredningsarbete och klassificering som har till Försäljning av hälsofarliga substanser sker också trots att det inte är klarlagt vilken substans som faktiskt säljs, och det förekom- mer också att redan reglerade substanser marknadsförs som oreglerade. dag omfattar lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor 180 sub- stanser och har stor betydelse för att förhindra spridning av missbruks- Det är regeringens mening att sådan vårdslös hantering av varor som medför fara för människors liv och hälsa ska vara straffbar. stötande om ansvar inte kan utdömas i fall då exempelvis den som säljer en substans inte på något sätt bemödat sig att kontrollera vilken substans det är fråga om. I narkotikastrafflagen (1968:64) är bl.a. olovlig anskaffning, bearbet- ning, förpackning, transport, förvaring eller annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk straffbelagd om den begås av Däremot är inte olovligt innehav, bruk eller annan befattning enligt 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen straffbelagt om det begås av grov oaktsamhet. farhåga att det kan bli svårt att bevisa att ett innehav är till för överlåtelse och inte för eget bruk men anser att ansvar för överträdelser av till- ståndskravet i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor inte bör vara strängare än för överträdelser på narkotikaområdet. Regeringen föreslår därför att även den som i strid med tillstånds- plikten av grov oaktsamhet, hanterar hälsofarliga varor genom att över- låta dem, framställa dem, i överlåtelsesyfte förvärva dem eller bjuda ut dem till försäljning ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex Detsamma föreslås gälla den som i strid med tillståndsplikten av grov oaktsamhet, anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, för- varar eller på annat sådant sätt hantera hälsofarliga varor om varorna inte är avsedda för eget bruk (anges i en ny femte punkt i 3 § första stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor). I likhet med vad som gäller enligt 3 a § narkotikastrafflagen, som också föreskriver ansvar vid grov oaktsamhet, bör det i ringa fall inte dömas till ansvar. Grov oaktsamhet i förhållande till innehav enligt den nuvarande sjätte punkten i 3 § första stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor straffbeläggs inte. Däremot blir även uppsåtliga gärningar som består i anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring eller annan sådan hantering av hälsofarliga varor som inte är avsedda för eget bruk kriminaliserade. Detta ligger i linje med vad som föreskrivs i narkotikastrafflagen. Den nya femte punkten är avsedd att ha samma innebörd som 1 § första stycket 4 narkotikastrafflagen. Att i angivet avseende följa narkotikastrafflagen innebär en större avgränsning av det straffbara området än vad som följer av utredningens förslag. För att möjliggöra en uppdelning av de gärningar som ska kunna leda till ansvar om de begås av grov oaktsamhet görs en justering av teknisk karaktär i 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Regeringen finner inte tillräckliga skäl för att straffbelägga gärningar som sker av oaktsamhet som inte är grov. Dessa fall är enligt regeringens mening inte tillräckligt straffvärda för att motivera en kriminalisering. En kriminalisering av all oaktsam hantering av en hälsofarlig vara krävs inte heller av effektivitetsskäl. Det riskerar också att motverka straffrättens förmåga att styra människors beteenden genom att det som ligger tämligen nära ett normalt aktsamt beteende kan bli föremål för straffrättsligt ansvar. För att det ska röra sig om grov oaktsamhet krävs normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att det är fråga om en viss omständighet, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Det skulle också kunna vara fråga om grov oaktsamhet om gärningsmannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om, trots att det finns starka skäl att tro att den kan vara reglerad. Vid bedömningen av om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett med grov oaktsamhet ska det uppställas samma krav som i 3 a § narkotikastrafflagen. Regeringen anser att straffskalan för grovt oaktsamma brott bör vara något lägre än för de uppsåtliga brotten. Det är också i linje med vad som gäller på narkotikaområdet. Den som av grov oaktsamhet hanterar hälsofarliga varor i strid mot tillståndskravet ska därför dömas till böter eller fängelse . 2017/18:221 7 Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ny kategori av hälsofarliga varor i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. bör i stället tilldelas ökade resurser för att möjliggöra en snabbare klassificering av nya psykoaktiva substanser. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag att det ska vara möjligt att reglera varor som kan antas medföra fara för människors liv och hälsa har kommenterats av flera remissinstanser. ser en risk med förslaget eftersom detta kan försvåra gränsdragningen mellan och ansvarsområden gällande arbetet med klassificering av nya psykoaktiva substanser. Sådana oklarheter kan medföra att klassificeringar försenas. anser att det föreslagna systemet med förenklad möjlighet till klassificering som hälsofarlig vara för substanser som ”kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa” är bra, om det kan påskynda en reglering. Här måste man försöka vara tydligare med vad grunden för ett sådant antagande kan vara, eftersom det annars finns stora risker för felaktiga och subjektiva beslut. Även Kemikalieinspektionen och anser att det kan behövas utvecklas tydligare kriterier för när en vara kan antas medföra fara. anser att klassificeringsprocessen riskerar att bli mer ineffektiv genom att en ytterligare kategori införs. Införandet av en ringare kategori av hälsofarlig vara kan försena utredningarna när det gäller hälsofarlig vara och narkotika eftersom tid tas i anspråk för att utreda substanser enligt den ringare kategorin. Arbetet med att bevaka och utreda de nya substanser som myndigheten får kännedom om är resurskrävande och myndigheten anser att en långsiktigt stärkt finansiering ger myndigheten möjlighet att ut- veckla och effektivisera arbetet i linje med utredarens intentioner. Enligt lämpar sig syftet med innehavet mindre väl för att avgränsa kriminaliseringen. anser att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor, såväl konstaterat hälsofarliga varor som de varor som kan antas vara hälsofarliga. Enligt uppfattning är den föreslagna bestämmelsen i 2 § 4 förstörandelagen oförenlig med lagens syfte. Förstörandelagen tillkom för att påskynda processen att få flera substanser klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. anser att syftet med den föreslagna bestämmelsen bättre kan tillvaratas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. anser att det finns en risk för att det blir mer svåröverblickbart och administrativt tyngre att hantera ett system av preparatklassificeringar, som består av flera listor, om ytterligare en lista tillförs. Skälen för regeringens bedömning Utredaren har föreslagit att det ska vara möjligt att reglera varor som inte konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa. Varor som kan antas medföra sådan fara ska, till skillnad från , vara möjliga att reglera utan avvaktan på en fullständig utredning när det är motiverat utifrån det rådande kunskapsläget. Utredaren föreslår att hälsofarliga varor ska förtecknas i två olika bilagor till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor: 1) varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och 2) varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Det är utredningens uppfattning att sådana substanser som lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga varor (förstörandelagen) kan tillämpas på också utgör sådana hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som därmed kan klassificeras i enlighet med den föreslagna regleringen. Utredaren föreslår att samma tillståndskrav som framgår av 3 § 1–5 i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska gälla även för hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Vad avser innehav av sådana varor föreslår utredningen att endast innehav i överlåtelsesyfte ska kräva tillstånd. Utredaren gör bedömningen att behöver tillskjutas ytterligare 5–och för att effektivisera tillsynen över nya psykoaktiva substanser för de extra insatser utredaren föreslår, inklusive anonyma inköp. Förekomst av nya psykoaktiva substanser Marknaden för nya psykoaktiva substanser (NPS) är föränderlig och vilka substansgrupper som är vanligast förekommande har varierat . Generellt kan det sägas att antalet NPS som rapporterats har minskat , men denna minskning kan vara tillfällig. är det allt fler bensodiazepiner och opioider, och i synnerhet fentanylanaloger som orsakar allvarliga intoxikationer, vilket är oroande och påverkar antalet drogrelaterade dödsfall. utreder behovet av att reglera en substans antingen som hälsofarlig vara eller som narkotika. I utredningsarbetet utgår myndigheten från flera faktorer som påverkan på folkhälsan, toxicitet och förekomst. Myndigheten bevakar och utreder främst substanser som förekommer i och som kan analyseras och identifieras av Nationellt forensiskt centrum eller Tullaboratoriet. Den information myndigheten samlar in och utgår ifrån i sitt utredningsarbete syftar på olika sätt till att bedöma om den aktuella substansen uppfyller respektive lagrekvisit för hälsofarlig vara eller narkotika. Utifrån den information myndigheten får från andra myndigheter, olika nätverk och egen omvärldsbevakning görs en prioritering av vilka substanser som bör utredas. Ofta utreds flera substanser inom samma kemiska 2017/18:221 substansgrupp parallellt då den analytiska dokumentationen kan vara relevant för flera substanser. En substans som tidigare reglerats som hälsofarlig vara kan i ett senare skede klassificeras som narkotika. Avgörande för en sådan omreglering är om det tillkommit någon ny analytisk dokumentation som gör att rekvisiten för narkotika uppfylls. För att möjliggöra detta krävs en bevakning och utredning inte bara av nya substanser som inte är reglerade utan även av tidigare reglerade substanser. När en vara ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara inleds processen med att eller tar fram ett klassificeringsunderlag. har regeringens uppdrag att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt varor som ska klassificeras enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. ansvarar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som är läkemedel eller som har potentiell medicinsk användning. För att en vara ska kunna klassificeras som narkotika måste den vara ett läkemedel eller en hälsofarlig vara med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. För att en vara ska kunna klassificeras som hälsofarlig enligt ovan nämnda lag ska den på grund av sina inneboende egenskaper medföra fara för människors liv eller hälsa och kunna användas eller antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. De klassificeringsunderlag som myndigheterna ger in till regeringen är standardiserade och innehåller information om bland annat substansens kemiska struktur, verkningsmekanism, effekt, exponeringssätt, missbruksdos, hälsorisker, rapporterad förekomst i och tillgänglighet. Till sin hjälp med att ta fram underlaget har utredande myndigheter Nätverket för den Aktuella Drogsituationen i (NADiS). Nätverket består förutom av representanter från och även av representanter från , , (Nationellt forensiskt centrum och Nationella operativa avdelningen), , , Kriminalvården, Giftinformationscentralen, Farmakologiska laboratoriet, Dopinglaboratoriet vid och . Genom avstämningar med nätverket görs prioriteringar av i vilken ordning substanserna ska utredas. För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika krävs generellt ett mer omfattande vetenskapligt stöd än för att en substans ska kunna klassificeras som hälsofarlig vara. Därför har i flera fall valt att inledningsvis komma in med underlag till regeringen som ger stöd för att substansen uppfyller rekvisiten för hälsofarliga varor och föreslå att substansen ska förklaras som en sådan. När har samlat in kompletterande uppgifter, som ger stöd för att substansen har beroendeframkallande eller euforiserande effekter, har myndigheten skickat in ett nytt underlag till regeringen och föreslagit att substansen i stället ska klassificeras som narkotika. På så vis kan substansen snabbare kontrolleras. Varje sammanställt klassificeringsunderlag som tar fram kvalitetsgranskas i en arbetsgrupp. Gruppen analyserar om de uppgifter som finns om substansen ger stöd för att rekvisiten för narkotika alternativt hälsofarliga varor är uppfyllda. Vidare tar gruppen ställning till om underlaget ger stöd för att åberopa brådskande skäl enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Ärendet föredras för myndighetens generaldirektör som fattar beslut om eventuell framställan till regeringen om klassificering. När regeringen klassificerar en substans som narkotika eller hälsofarlig vara medför det att den inte kan hanteras utan tillstånd. EU-rättsligt innebär det ett handelshinder och regeringen måste därför anmäla regeringsbeslutet till kommissionen enligt ovan nämnda direktiv. Klassificeringsdokumentet bifogas anmälan. Kommissionen granskar förslagets förenlighet med bland annat fördragsbestämmelsen om fri rörlighet för varor. Kommissionen kan avge kommentarer eller detaljerade utlåtanden med anledning av ett förslag. Ett detaljerat utlåtande ges oftast när kommissionen anser att förslaget kan skapa handelshinder på den inre marknaden. Det anmälande landet har en skyldighet att besvara ett detaljerat utlåtande och förklara vilka åtgärder medlemsstaten planerar att vidta för att rätta till problemet i fråga. För att berättiga inskränkningar i den fria rörligheten för de klassificerade substanserna åberopar intresset att skydda människors hälsa och liv (artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Skulle alltför bristfälliga underlag tas fram som stöd för detta skyddsintresse, kan kommissionen komma att anse att inte har tillräckliga skäl för att motivera inskränkningen i den fria rörligheten. Det kan i förlängningen leda till ett överträdelseärende. Införandet av en tredje nivå i klassningssystemet som bygger på relativt vagt underlag kan leda till sådana överträdelseärenden. Att införa ytterligare en kategori av hälsofarlig vara där innehav är legalt skulle kunna medföra att potentiellt hälsofarliga substanser blir tillåtna att inneha vilket kan påverka folkhälsan. Att reglera en substans som kan vara hälsofarlig och tillåta innehav av en sådan hälsofarlig substans enligt utredarens förslag, kan även uppfattas som motstridigt. I utredningen saknas analys av, och ett folkhälsoperspektiv på, att innehav av sådana hälsofarliga varor blir legalt så länge det inte är i överlåtelsesyfte. Utredningens förslag är att förstörandelagen i stället ska vara tillämplig, men om det kommer att räcka för att skydda mot skador är svårt att förutse. Vissa substanser är aktiva i mycket små doser, vilket möjliggör att en ytterst liten mängd substans kan vara tillräckligt för att dela med sig till många andra. Regeringen delar uppfattning att den föreslagna bestämmelsen i 2 § 4 förstörandelagen är oförenlig med lagens syfte. 2017/18:221 andelagen tillkom för att påskynda processen att få flera substanser klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. Regeringen anser att syftet med den föreslagna bestämmelsen bättre kan tillvaratas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, där innehav, oavsett syfte, inte är legalt. Vetenskapligt underlag och evidens En stor utmaning i arbetet med att föreslå substanser för reglering är avsaknad av vetenskaplig grund. För reglering som hälsofarlig vara eller narkotika krävs ett underlag som visar på att en substans uppfyller lagrekvisiten för dessa. har i sitt remissvar bedömt att en reglering av en ny psykoaktiv substans på den grunden att den kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa innebär en risk att substansen blir liggande i den separata bilaga som utredningen föreslog att denna kategori av substanser skulle förtecknas i på grund av att det inte finns vetenskaplig grund för att styrka lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika. Som ett exempel kan myndigheten nämna utvecklingen kring nya fentanylanaloger som dykt upp på marknaden. Med avsaknad av evidens för att substansen uppfyller lagrekvisiten som hälsofarlig vara eller narkotika skulle det kunna innebära att en och livsfarlig fentanylanalog regleras som en vara som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och därmed är legal att inneha och bruka – såvida syftet med innehavet inte kan visas vara överlåtelse. Det är därför viktigt att fortlöpande utreda möjligheterna till att ta fram nya underlag som gör att lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika kan uppfyllas. Vidare finns det en problematik kopplad till lagens hantering av olika substanser. Substanser reglerade som hälsofarlig vara orsakar inte nödvändigtvis mindre skada på samhället eller individen än substanser klassificerade som narkotika. är lagen utformad så att det är graden av tillgänglig evidens för att uppfylla lagrekvisiten för hälsofarlig vara respektive narkotika som styr bedömningen av hur skadlig en substans är, dvs. att en substans blir reglerad som hälsofarlig vara eller narkotika, där hälsofarlig vara i lagens mening inte uppfattas som lika skadlig och därmed har en lägre straffskala. Här kan återigen exempel med fentanylliknande substanser lyftas fram. Sådana substanser kan orsaka allvarliga intoxikationer och dödsfall men uppfyller inte nödvändigtvis kraven för att regleras som narkotika – vilket kräver evidens för att substansen är euforiserande eller beroendeframkallande.