prop · H503242 · 2018-04-24 00:00:00 — vid tillstyrker förslaget men påpekar att svensk självreglering inte blivit föremål för objektiv, kritisk granskning i oberoende forskning och att den svenska självregleringen därför bör underkastas en sådan utredning. vid anser vidare att bör utse ledamöterna i övervakningsorganet. anser att det bör tydliggöras om avsikten är att övervakningsorganet ska få en normgivande uppgift. påpekar vidare att det är av betydelse vilken status de överträdelser har som övervakningsorganet bedömer är ringa, om dessa överträdelser kommer tas upp till diskussion i EECS samt huruvida de kommer arkiveras i Esmas databas för tillsynsärenden. önskar även ett förtydligande om skillnaden mellan en ringa överträdelse och en materiell överträdelse enligt Esmas riktlinjer. Skälen för regeringens förslag Börsernas ansvar för övervakningen bör upphöra Den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, som infördes , innebär att ansvaret för tillsynen delas mellan och bär det yttersta ansvaret för redovisnings- tillsynen och börserna ansvarar för den löpande övervakningen av regel- bunden finansiell information som avser de emittenter som har som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad som drivs av börsen i fråga. Den nuvarande ordningen har föranlett kritik från Internationella valutafonden som ansett att den svenska redovisningstillsynen inte är tillräckligt oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas (: Financial Sector Assessment Program Update – Detailed Assessment of Observance on IOSCO Principles and Objectives of Securities Regulation; IMF Country Report No. 11/283; , s. 21). kan med nuvarande ordning inte heller anses leva upp till kravet på oberoende i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell informa- tion (riktlinje 3). Vidare har övervakningen ansetts brista i enhetlighet. Det delade ansvaret mellan inspektionen och börserna har försvårat möjligheten till en konsekvent och enhetlig tillsyn. En stor del av gransk- ningsarbetet har utförts av externa konsulter som av sekretesskäl inte har tillgång till den gemensamma databas med tillsynsärenden som etablerats på EU-nivå. och har var för sig anfört att lagstiftningen bör ändras så att de fråntas ansvaret (Fi2007/08142/FMA/V). Regeringen anser därför att den nuvarande ordningen bör ändras och att börserna inte längre bör ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information. Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden lämnade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:19) ett förslag på en ny ordning för redovisningstillsynen som innebär att ensam ska ansvara för den svenska redovisningstillsynen. Utredningen ansåg att en samlad organisation skulle kunna innebära mer effektivitet och bättre förutsättningar för en likvärdig och konsekvent redovisningstillsyn. Utredningens förslag kritiserades av ett flertal remissinstanser som i stället förordade en självregleringslösning. Utredningen övervägde också om en annan myndighet än skulle tilldelas ansvaret för tillsynen och om skulle vara behörig myndighet men tillsynsuppgifter överlämnas till ett privaträttsligt organ. Utredningen tog bl.a. ställning till ett förslag från sed på värdepappersmarknaden som liknar den ordning som föreslås i promemorian, dvs. att ett privaträttsligt organ skulle sköta den löpande övervakningen av emittenternas finansiella information. Utredningen fann att det var tveksamt om förslaget uppfyllde kravet på en tillsyn som är oberoende från revisorer och emittenter bl.a. eftersom de som skulle utföra granskningsuppgifter inte förutsattes vara heltidsanställda. Utredningen befarade också att en självregleringslösning skulle medföra problem i det internationella samarbetet. I promemorian föreslås att ska ha det övergripande ansvaret för redovisningstillsynen men kunna överlämna åt ett övervakningsorgan med representativa företrädare på redovisningsområdet att utföra övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information. Promemorians förslag innebär att ett övervakningsorgan ska utföra den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information och rapportera eventuella överträdelser till som ansvarar för ingripanden. Om organet vid sin granskning kommer fram till att en emittent har överträtt tillämpliga bestämmelser och att överträdelsen är ringa, föreslås att organet ska uppmana emittenten att antingen publicera en särskild rättelse eller i sin framtida finansiella information rätta felaktigheterna. För det fall emittenten inte följer uppmaningen föreslås att ärendet ska överlämnas till . Om organet bedömer att överträdelsen inte är ringa föreslås i stället att granskningen ska avbrytas och ärendet överlämnas till . Övervakningen bör kunna överlämnas till ett privaträttsligt organ är central behörig myndighet i såvitt avser öppenhetsdirektivet och ansvarar därmed för att de bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet följs (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden). Enligt öppenhetsdirektivet får medlemsstat- erna när det gäller redovisningstillsynen utse en annan behörig myndighet än den centrala behöriga myndigheten (artikel 24.1 andra stycket). Det torde även vara möjligt att ha flera myndigheter som ansvarar för olika delar av redovisningstillsynen. En medlemsstat får även tillåta att den centrala behöriga myndigheten delegerar ansvaret för att undersöka att den information som avses i öppenhetsdirektivet utformas i enlighet med relevanta rapporteringsramverk (artikel 24.2 första stycket). Om en sådan delegering sker ska dock det slutliga ansvaret för övervakningen av att direktivets regler följs ligga hos den centrala behöriga myndigheten (artikel 24.2 andra stycket). Regeringen anser att även i fortsättningen bör bära det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen i egenskap av central behörig myndighet. Enligt regeringens mening bör inte heller någon annan myndighet få i uppdrag att ta ansvar för viss del av redovisningstillsynen. En sådan ordning skulle riskera att samordningsfördelar med roll som tillsynsmyndighet på värdepappersmarknadsområdet och deltagare i Esmas arbete skulle gå förlorade. Regeringen anser visserligen att det skulle vara en ändamålsenlig ordning att låta ha det fulla ansvaret för redovisningstillsynen. Det saknas skäl att anta att inspektionens befintliga kompetens på redovisningsområdet inte skulle kunna utökas på det sätt som krävs för att fullgöra samtliga uppgifter som följer av ansvaret för redovisningstillsynen. En sådan lösning skulle också innebära att redovisningstillsynen blir helt oberoende från de emittenter som övervakas. Det kan dock finnas fördelar med att utnyttja öppenhetsdirektivets möjlighet att delegera ansvaret för den löpande övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information till en annan aktör. En sådan ordning som föreslås i promemorian skulle t.ex. kunna medföra att kan ha en mer övergripande roll med fokus på ingripanden och europeiskt samarbete. Den kunskap som finns inom branschen skulle kunna användas på ett mer direkt sätt. Näringslivets delaktighet skulle kunna ge legitimitet åt de beslut som fattas. Regeringen bedömer att ordningen kan skapa delaktighet, främja regelefterlevnad och ge verksamheten en god förankring i näringslivet. En viktig fråga, som även pekar på, är frågan om den ordning som föreslås i promemorian är tillräckligt oberoende från de emittenter som övervakas. anser att det framstår som oklart om övervakningsorganet så som det beskrivs i promemorians förslag är tillräckligt fristående från de som omfattas av dess tillsyn för att kunna uppfylla kraven på oberoende. Om en medlemsstat tillåter att den centrala behöriga myndigheten delegerar uppgifter ska enligt öppenhetsdirektivet de närmare villkoren för delegeringen innebära att den enhet till vilken uppgifter är delegerad är organiserad på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks (artikel 24.2). Av Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information framgår att tillsynsutövare ska säkerställa att de är tillräckligt fristående från regeringar, emittenter, revisorer eller andra marknadsaktörer och aktörer på reglerade marknader (riktlinje 3 i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information). I promemorian anges att avser att uppdra åt en nämnd – – att utföra över- 2017/18:242 vakningen. ska vara ett sakorgan inom sed på värdepappersmarknaden. Huvudmän för sed på värdepappersmarknadens är , , , Institutionella ägares förening, , Svensk Försäkring, , och . Ledamöterna föreslås tillsättas genom en fastställd och offentliggjord process där nämnden väljer en valberedning samt utser nämndledamöterna. Valberedningen ansvarar för att nominera nämndledamöter bl.a. genom att fastställa kriterier – inklusive krav på karenstider – för lämpliga kandidater samt genom att annonsera efter lämpliga kandidater. informeras innan nämnden anställer en ledamot. ges därmed möjlighet att framföra eventuella betänkligheter när det gäller den aktuella kandidaten. Ordningen innebär vidare att oberoendet hos de enskilda ledamöterna ska säkerställas genom att samtliga ledamöter är anställda av nämnden och genom att reglera de anställdas möjligheter att ha bisysslor. Ledamöternas oberoende ska också garanteras genom att nämnden gör en oberoendeprövning när ledamöterna utnämns. Regeringen bedömer att den ordning som föreslås i promemorian är transparent och ger goda förutsättningar för organet att rekrytera och upprätthålla nödvändig kompetens, som övervakningsorganets oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas säkerställs. Den ordning som föreslås har dessutom stora likheter med den som gäller i och som anses uppfylla kravet på oberoende. Regeringen anser därför att en ordning som den som föreslås i promemorian skulle möta kraven på oberoende och därmed även hantera kritiken från . Att får möjlighet att invända mot en aktuell kandidat bidrar till att säkerställa oberoendet på ett sådant sätt att det saknas skäl att, som vid föreslår, införa bestämmelser om att ska utse ledamöterna i övervakningsorganet. Den beskrivna ordningen kan lämpligen framgå av myndighetsföreskrifter som har meddelats med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 5.2.4. Vid en samlad bedömning anser regeringen att den ordning som föreslås i promemorian ger goda förutsättningar för en effektiv redovisningstillsyn och har sådana fördelar att den bör införas. Regeringen delar således inte uppfattning att en myndighet ensam bör ansvara för redovisningstillsynen. Det bör därför vara möjligt att överlämna ansvaret för övervakningen till ett övervakningsorgan. Övervakningsorganets uppgift ska vara att övervaka att redovisningsreglerna efterlevs. Övervakningsorganet ska inte – som svar på Svenskt Näringslivs önskemål om förtydligande – ha en normgivande uppgift. Det innebär att övervakningsorganets verksamhet inte kan beskrivas som självreglering i den betydelse det begreppet normalt har. Övervakningsorganet kan emellertid bidra till upprätthållandet av god redovisningssed, genom att t.ex. i sina årliga rapporter uppmärksamma aktuella frågor. Någon sådan utredning om svensk självreglering i allmänhet som vid förespråkar finns det inte utrymme för inom ramen för detta lagstiftningsärende. gäller att de börser som driver en reglerad marknad i ansvarar för övervakningen av de företag som har som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på den reglerade marknad som respektive börs driver. har ansvar för övervakningen av de företag som har som hemmedlemsstat men som har sina överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES. Ett överlämnande av uppgiften att utföra övervakning till ett enskilt övervakningsorgan bör omfatta samtliga emittenter som har som hemmedlemsstat. Bör det regleras i lag att övervakningen kan överlämnas? Övervakningen av en emittents regelbundna finansiella information är en förvaltningsuppgift. Av regeringsformen framgår att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till ett privaträttsligt organ (12 kap. 4 § andra stycket). Om förvaltningsuppgiften i fråga innefattar myndighetsutövning krävs att överlämnandet sker med stöd av lag. Även om förvaltningsuppgiften i fråga inte innefattar myndighetsutövning kan det i vissa fall finnas skäl att reglera överlämnandet av den i lag. I promemorian görs bedömningen att ett överlämnande av förvaltningsuppgifter till ett privaträttsligt organ på det sätt som föreslås inte innefattar myndighetsutövning. Detta eftersom övervakningsorganets uppgifter ska vara begränsade till övervakning, uppmaningar till emittenter som överträtt redovisningsreglerna och rapportering av överträdelser till , och eftersom övervakningsorganet inte ska ges befogenhet att ingripa mot en emittent. Trots den bedömningen föreslås att det bör framgå av lag att får överlämna förvaltningsuppgiften. Bedömningen i promemorian kritiseras av , Förvaltningsrätten i och . Kammarrätten i anser att det framstår som onödigt att slå fast möjligheten till överlämnande i lag om övervakningsorganets verksamhet inte ska anses innefatta myndighetsutövning. Med myndighetsutövning i regeringsformen avses en utövning av befogenhet att för en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (prop. 1971:30 del 2 s. 331). Förslaget innebär att ett övervakningsorgan kan få i uppgift att övervaka emittenters regelbundna finansiella information, dvs. granska att den information som offentliggörs uppfyller de krav som ställs i redovisningsregler. Förslaget innebär däremot inte att övervakningsorganet får befogenheter att ingripa mot en emittent som överträtt tillämpliga regler om offentliggörande av finansiell information. har behandlat frågan om vad som utgör myndighetsutövning i ett ärende om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom (JO 2001/02 s. 250). ansåg att beredning och beslut i ett ärende i princip måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Vidare konstaterades att även om ett ärende hos en socialnämnd inte ska mynna ut i något beslut hos nämnden kan nämndens handläggning utgöra ett led i ett ärende som innefattar myndighetsutövning hos en annan myndighet. konstaterade att en kommun i en sådan situation 2017/18:242 därför inte kan överlämna en uppgift att utföra utredningar till ett bolag eller annat privaträttsligt subjekt utan stöd i lag. har – i ett mål om tjänstefel i samband med s.k. orosanmälan från en förskola – konstaterat att en anmälan från en förskola eller från den som är verksam där är en upplysning från en myndighet eller en enskild verksamhet till en myndighet. domstolen konstaterade att det inte var fråga om ett beslut eller en faktisk åtgärd som direkt får rättsverkningar för den enskilde. kunde därför i sig inte anses innefatta myndighetsutövning. konstaterade dock att en anmälan, liksom en utebliven anmälan, indirekt har rättsliga konsekvenser för barnet och står i mycket nära samband med En anmälan från en skola eller från den som är verksam där ingår som ett led i myndighetsutövning och sker därför vid myndighetsutövning (Högsta domstolens avgörande i NJA 2014 s. 910). har tillsyn över att bestämmelserna om redovis- ningstillsyn följs (23 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappers- Förslaget innebär att en del av denna tillsyn – övervak- ningen – får överlämnas till ett övervakningsorgan. verksamheten hos ett sådant övervakningsorgan närmare regleras (se avsnitt 5.2.4 om föreskrifter) kan organet komma att begära uppgifter av en emittent och fatta beslut när det gäller regelbunden finansiell informa- tion som har offentliggjorts av en emittent. Det kan även handla om att begära att emittenten rättar finansiell information – även om emittenten inte är skyldig att följa en sådan begäran. Det kan konstateras att motsvarande verksamhet hos måste bedrivas i enlig- het med bl.a. förvaltningslagen (2017:900). I linje med de bedömningar som gjorts av och kan övervakningsorganets övervakning och Finans- inspektionens eventuella beslut om ingripande betraktas som delar av en och samma förvaltningsuppgift. Enligt regeringens bedömning, och till skillnad från vad promemorian redovisat, finns det därför skäl att anse att uppgiften att utföra övervakning innefattar myndighetsutövning. verksamheten har ett samband med myndighets- utövning är även skälet för att det i avsnitt 5.2.1 föreslås att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla för verksamheten. anser därför att det bör framgå av lag att övervakningen får överlämnas. tar upp frågan om straffansvar för tjänstefel kan komma i fråga för övervakningsorganets anställda. organets verksamhet innefattar myndighetsutövning kan ansvar för tjänstefel enligt komma i fråga. för tjänstefel enligt omfattar den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften (20 kap. 1 §). myndighetsutövning” innebär att straffansvaret, förutom myndighets- utövning, omfattar åtgärder som ingår som ett led i myndighetsutöv- ningen eller på annat sätt står i mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med denna (prop. 1988/89:113 s. 23). organets verksamhet inte skulle anses innefatta myndighetsutövning finns det enligt regeringens bedömning skäl att tro att de åtgärder som organet vidtar ska anses ingå som ett led i myndig- Straffansvar för tjänstefel torde därmed kunna komma i fråga. I promemorian föreslås att ska få besluta att övervakningen får utföras av ett övervakningsorgan. Regeringen anser dock att det i första hand bör vara regeringen som får besluta om ett sådant överlämnande. Det bör därför införas en bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att överlämna uppgiften att övervaka till ett enskilt övervakningsorgan. Övervakningsorganet bör bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet För att det organ som ansvarar för övervakningen ska ha legitimitet bland marknadsaktörerna anser regeringen att det bör bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet. Det kan röra sig om personer som arbetar inom eller har erfarenhet från redovisningsområdet. Inget bör dock hindra att det i organet även finns personer som inte är direkt verksamma på redovisningsområdet, t.ex. personer med domarerfarenhet eller oberoende experter såsom personer med anknytning till den akademiska världen. Regeringen anser att ett krav på att organet ska bestå av representativa företrädare på redovisningsområdet bör anges i lag. tar upp frågan om hur överträdelser som övervakningsorganet bedömer är ringa ska hanteras inom det europeiska erfarenhetsutbytet och hur sådana överträdelser förhåller sig till materiella överträdelser enligt Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information. har skapat arbetsgruppen European Enforcers Coordination Sessions (EECS) som är ett forum där de behöriga myndigheterna och organisationerna kan koordinera sina åtgärder och tolkningar av de internationella redovisningsstandarderna International Financial Reporting Standards (IFRS) så att en enhetlig tillämpning av standarderna i unionen kan uppnås. Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information innehåller uttrycket oväsentlig avvikelse. Riktlinjerna innebär att en oväsentlig avvikelse från inte ska anses vara en överträdelse. Det kan dock konstateras att en sådan oväsentlig avvikelse inte är detsamma som en ringa överträdelse. För att underlätta samordningen i EECS finns en databas där tillsynsbeslut och resultatet av diskussioner i EECS förs in. ansvarar för upprätthållandet av databasen (riktlinje 16 i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information). De ärenden som förs in i databasen är de redovisningsfrågor som har diskuterats vid ett före eller efter det att ett tillsynsbeslut fattas (riktlinjerna 12, 13, 15 och 16). Som anges ovan är utgångspunkten att övervakningsorganet endast ska hantera ringa överträdelser, och att övervakningsorganet då ska uppmana emittenten i fråga att vidta rättelse. Det kan konstateras att frågor och beslut från såväl de svenska börsernas övervakning som t.ex. privaträttsliga övervakningsorgan tas upp till behandling i EECS. Enligt regeringen utgör Esmas riktlinjer inte något hinder för att beslut som fattas av ett sådant övervakningsorgan som föreslås i denna proposition 2017/18:242 ska anses utgöra tillsynsbeslut. Organet har därmed möjlighet att ta upp aktuella fall till diskussion vid möten i EECS – som då tas in i EECS- databasen – och även ta del av databasens innehåll i övrigt. För att ska anses ha en redovisningstillsyn som är förenlig med Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information är det även en förutsättning att organet deltar i det europeiska erfarenhetsutbytet. För deltagande krävs att organet undertecknar en sekretessförbindelse med . Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det europeiska erfarenhetsutbytet inte påverkas negativt av att övervakningen överlämnas till övervakningsorganet. Även om samarbetsformerna inom skulle förändras kan det antas att organet kommer kunna delta på samma sätt. 5.2Regler för övervakningsorganets verksamhet Regeringens förslag: Ett övervakningsorgan som har fått i uppgift att utföra redovisningstillsyn ska i sin handläggning av ärenden som gäller övervakning av emittenters regelbundna finansiella information tillämpa bestämmelser i förvaltningslagen om –när man får lämna uppgifter muntligt, –dokumentation av uppgifter, –dokumentation av beslut, –motivering av beslut, –underrättelse om innehållet i beslut, –rättelse av skrivfel och liknande, –när en myndighet får ändra ett beslut, och –när en myndighet ska ändra ett beslut. Regeringens bedömning: Övervakningsorganets beslut bör inte kunna överklagas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att övervakningsorganet bör vara skyldigt att meddela de emittenter som varit föremål för granskning när granskningen är avslutad. Vidare anser att det bör klargöras om en emittent ska kunna överklaga övervakningsorganets beslut om rättelse, samt om får ta upp en fråga på nytt som rör ett av övervakningsorganets avslutade ärenden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Övervakningsorganet bör tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen I likhet med den bedömning som gjordes när det infördes en möjlighet att överlämna till ett privaträttsligt organ att fatta vissa beslut enligt lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden (prop. 2005/06:140 s. 83), anser regeringen att ett övervakningsorgan som bedriver övervakning av regelbunden finansiell information bör följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen när det övervakar emittenters regelbundna finansiella information (jfr 7 kap. 10 § lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden och 6 § lagen [2005:340] om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen ). Att så sker är viktigt eftersom ett ärende som inleds hos organet skulle kunna resultera i ett ärende om ingripande från . Det bidrar också till en hög grad av rättssäkerhet och transparens i handläggningen, vilket stärker redovisningstillsynens legitimitet. Det bör därför anges i lagen om värdepappersmarknaden att övervakningsorganet ska tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen. För att säkerställa att övervakningsorganet har ett fullständigt underlag för sin bedömning bör övervakningsorganet vara skyldigt att, innan det avslutar ett ärende, underrätta en part om allt material som är av betydelse för ärendet och ge parten möjlighet att yttra sig över detta material, om det inte är uppenbart obehövligt (25 § förvaltningslagen).