prop · H503271 · 2018-06-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:271 Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en viss modernisering av lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Det föreslås att placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna ska ändras i syfte att underlätta för dessa AP-fonder att uppnå det övergripande målet för placeringsverksamheten. Förslaget innebär i huvudsak att kravet på en minsta andel räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk sänks från , att begränsningen av innehav av onoterade värdepapper tas bort och ersätts av en högsta andel illikvida tillgångar och att kravet på att överlämna en andel av tillgångarna på av marknadsvärdet till extern förvaltning tas bort. Det föreslås också att det ska införas ett nytt mål för placeringsverksamheten som innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Det föreslås även att Första–Fjärde AP-fonderna ska ta fram strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås och att AP-fonderna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2017/18:271 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).............................................................. Ärendet och dess beredning ............................................................ Första‒Fjärde AP-fondernas roll i det allmänna Den rättsliga regleringen .................................................. Problem med den nuvarande ordningen.......................................... Likvida och illikvida tillgångar ........................................ En minsta andel räntebärande värdepapper ...................... Placering i råvaruderivat .................................................. Ett nytt mål för placeringsverksamheten.......................... Krav på strategier och riktlinjer........................................ Krav på öppenhet ............................................................. Sammanfattning av promemorian Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna ........................................ Lagförslag i promemorian Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna .............................................. Förteckning över remissinstanser..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 2017/18:271 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) dels att 4 kap. 1, 2, 4–6, 8, 9, 15 och 18 §§ och 5 kap. 6 § och rubrikerna närmast före 4 kap. 5 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fem nya paragrafer, 4 kap. 1 a, 1 b, 2 a, 5 a och 8 a §§, och närmast före 4 kap. 2 a § en ny rubrik av följande lydelse. Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. Fonderna ska i sin placeringsverksamhet ha nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till enligt 2 kap. 2 §. Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet i 1 §. Första–Fjärde AP-fonderna ska i sin placeringsverksamhet ha nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till enligt 2 kap. 2 §. 1 Senaste lydelse 2009:1002. Var och en av Första–Fjärde Var och en av Första–Fjärde innehålla riktlinjer för placerings- innehålla riktlinjer för placerings- verksamheten och för utövande av verksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag samt en rösträtt i enskilda företag samt en samheten ska innehålla strategier för hur målen i 1 och 1 a §§ ska skriva de huvudsakliga risker som skriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverk- är förenade med placeringsverk- samheten och hur dessa risker skall samheten och hur dessa risker ska Det skall vidare finnas Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering interna instruktioner för hantering av dessa risker. av dessa risker. planen och instruktionerna skall följas upp löpande. följas upp löpande. Första–Fjärde AP-fonderna ska 1 a §. omfatta att de tar fram 1. en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen, redovisning av hur målet har upp- vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. av marknadsvärdet av de tillgångar som var och en av Första–Fjärde AP-fond- erna innehar skall vara placerade i fordringsrätter med låg kredit- och likviditetsrisk. av marknadsvärdet av de tillgångar som var och en av Första–Fjärde AP-fond- erna innehar ska vara placerade i fordringsrätter med låg kredit- och likviditetsrisk. Första–Fjärde AP-fonderna ska huvudsakligen förvärva eller inneha sådana tillgångar som är likvida. Med likvida tillgångar avses1. penningmarknadsinstrumenteller överlåtbara värdepapper som är, eller från emissionen avses bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),2. fondandelar som kan lösas in med kort varsel,3. kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar, och4. Första–Fjärde AP-fonderna får,med de begränsningar som följer av denna lag, även förvärva eller inneha illikvida tillgångar. Med illikvida tillgångar avses tillgångar som inte är likvida. 2017/18:271 Förvärv och innehav av aktier Förvärv och innehav av likvida Första–Fjärde AP-fonderna får bara förvärva sådana aktier eller andra andelar i företag som är, eller från emissionen av dem avses bli, upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Denna begränsning gäller inte aktier och andra andelar i 1. företag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt (fastighetsbolag), eller 2. företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar i företag som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES (riskkapitalföretag). 2 Senaste lydelse 2007:555. AP-fonderna får vara komplemen- tär i ett svenskt eller utländskt Var och en av Första–Fjärde Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna får inneha sådana AP-fonderna får inneha sådana aktier i svenska aktiebolag som är aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad upptagna till handel på en reglerad marknad i till ett mark- marknad i till ett mark- nadsvärde som uppgår till högst som uppgår till högst av det totala marknads- av det totala marknads- värdet av sådana aktier i bolagen. värdet av sådana aktier i bolagen. Vid tillämpning av första stycket Vid tillämpning av första stycket ska en AP-fond inte beakta 1.sådana aktier i bolagen som ingår i svenska eller utländska fonder i vilka AP-fonden innehar andelar som inte medför rätt att rösta för aktierna, och 2. aktier i fastighetsbolag i vilka fonden innehar så många aktier att röstetalet för dem överstiger av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Begränsning av förvärv och innehav av illikvida tillgångar Av var och en av Första–Fjärde Var och en av Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar, värdera- AP-fonderna får investera i de till marknadsvärdet, får illikvida tillgångar endast om fondens innehav av illikvida till- uppgår till högst av det inte är upptagna till handel på en verkliga värdet av fondens samtliga reglerad marknad eller en mot- tillgångar, inbegripet värdet av den svarande marknad utanför EES, 2.fordringsrätter som inte är upptagna till handel på en reglerad Senaste lydelse 2007:555. Senaste lydelse 2007:555. 2017/18:271 marknad eller en motsvarande marknad utanför EES, och 3. andelar i svenska och utländska fonder som huvudsakligen placerar i sådana aktier eller andra andelar i företag som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. Ingen av Första–Fjärde AP-fonderna får vara komplementär i ett svenskt eller utländskt kommanditbolag. Första–Fjärde AP-fonderna får förvärva eller inneha aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en mot- 1. fonder, 2. fastighetsbolag, eller sakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar (riskkapitalföretag). Ingen av Första–Fjärde AP-fond- Ingen av Första–Fjärde AP-fond- erna får inneha så många aktier erna får inneha så många aktier eller andra andelar i ett företag att eller andra andelar i ett företag att eller, beträffande sådana dana riskkapitalföretag som avses i 8 § första stycket 1, 8 a § 3, av röstetalet för av röstetalet för samtliga aktier samtliga aktier eller andelar i eller andelar i företaget. Begränsningen i första stycket gäller inte andelar i fastighetsbolag som inte andelar i fastighetsbolag som inte är upptagna till handel på en reg- är upptagna till handel på en lerad marknad eller en mot- handelsplats eller en motsvarande svarande marknad utanför EES, marknadsplats utanför EES, andelar i fastighetsbolag som är upptagna till handel på en reglerad 5 Senaste lydelse 2007:555. marknad eller en motsvarande upptagna till handel på en handels- marknad utanför EES och i vilka plats eller en motsvarande mark- bolag fonden ensam eller tillsam- nadsplats utanför EES och i vilka mans med någon eller några av de bolag fonden ensam eller tillsam- andra tre AP-fonderna innehade mans med någon eller några av de andra tre AP-fonderna innehade liga aktier eller andra andelar i bolaget när aktierna eller de andra liga aktier eller andra andelar i andelarna togs upp till handel, och bolaget när aktierna eller de andra andelarna togs upp till handel, och 3.andelar i svenska och utländska fonder som inte medför rätt att utöva rösträtt för de aktier eller andra andelar i företag som ingår i dessa fonder. Om någon av de begränsningar Om någon av de begränsningar som anges i 6 eller 8–11 §§ som anges i 6, 8, 9, 10 eller 11 § överskrids, skall fonden överskrids, ska fonden avveckla den överskjutande delen av inne- den överskjutande delen av inne- havet så snart det med hänsyn till havet så snart det med hänsyn till marknadsförhållandena är lämpligt. Den delen skall dock av- Den delen ska dock avvecklas vecklas senast när det kan göras senast när det kan göras utan förlust utan förlust för fonden. svarande gäller egendom som en egendom som en fond förvärvat fond förvärvat enligt 13 eller 14 §. enligt 13 eller 14 §. Första–Fjärde AP-fonderna får uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att förvalta fondens tillgångar. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna skall överlämna en andel av tillgångarna om av marknadsvärdet till förvaltning enligt första stycket. Följande bestämmelser i denna lag för Första–Fjärde AP-fonderna ska gälla också i fråga om Sjunde AP-fonden: –3 kap. om fondernas ledning utom 3 § första stycket, –4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten med den avvikelsen att det för förvaltningen av fonderna inte krävs att den totala risknivån ska vara låg, 6Ändringen innebär att andra stycket tas bort. 7 Senaste lydelse 2009:1460. 2017/18:271 – 4 kap. 2 § om verksamhetsplan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskilda företag, och –4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag. –4 kap. 2 § om verksamhetsplan utom första stycket andra meningen när det gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskilda företag och andra stycket när det gäller målet i 1 a §, och –4 kap. 18 § om förvaltningsuppdrag. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Med utgångspunkt i den överenskommelse som slöts i Pensionsgruppen om att göra en översyn av Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler och att modernisera styrningen av hållbarhetsfrågor i förvaltningen, har promemorian Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna upprättats inom . I promemorian lämnas förslag om ändrade placeringsregler och om föredömlig förvaltning av fondmedel. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2017/02972/FPM). I propositionen behandlas promemorians förslag. Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, har ställt sig bakom propositionens förslag. Pensionsgruppen har även tagit ställning för att vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna ska utredas. Det gäller frågorna om AP-fonderna ska kunna göra direktinvesteringar i onoterade infrastrukturföretag, göra saminvesteringar i onoterade aktier, göra investeringar i illikvida krediter, behålla ett innehav som överstiger av rösterna vid notering av företag som fonderna har investerat i före noteringen och lämna lån till företag som fonderna har investerat i. Dessa frågor kommer att utredas . Avsikten är att lagändringarna ska kunna träda i kraft . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets förslag behandlas i författningskommentaren. 4.1Första‒Fjärde AP-fondernas roll i det allmänna pensionssystemet Det reformerade allmänna pensionssystemet infördes . Reformen innebar att det tidigare förmånsbestämda systemet (ATP och folkpension) ersattes av nuvarande avgiftsbestämda system (inkomst- pension, garantipension och premiepension). pensionen överfördes till statens budget, medan finansieringen av inkomstpensionen och premiepensionen frikopplades helt från denna. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, den s.k. automatiska Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem där 2017/18:271 inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital (tillgångar) som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. Första–Fjärde AP-fonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när volymen inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna. Omvänt tas medel från dessa AP-fonder när utbetalningarna är större än inbetalningarna. Den andra rollen är att långsiktigt generera avkastning för att öka stabiliteten i inkomstpensionssystemet. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering. Framtida generationer kan då få en bättre pension som risken minskar för att den automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet ska aktiveras. Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar utgör en mindre del av inkomstpensionssystemets tillgångar, , medan avgiftstillgången står för . Genom att generera en avkastning som överstiger inkomstindex har fonderna bidragit positivt till finansieringen av inkomstpensionssystemet. Första–Fjärde AP-fonderna är statliga myndigheter som styrs genom lag. I lagstiftningen regleras ansvarsfördelningen mellan fondernas styrelser och regeringen. behandlar en skrivelse från regeringen som innehåller en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), benämnd lagen om allmänna pensionsfonder, i vilken det även finns bestämmelser om Sjunde AP- fonden. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna har allmänhetens förtroende. Av det skälet ska fonderna ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomiskpolitiska mål (prop. 1999/2000:46 s. 76). Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska, med de medel fonden förvaltar, svara för kostnaderna för sin verksamhet samt för revision och utvärdering av fondförvaltningen. Varje fond ska ha en styrelse bestående av nio ledamöter. ansvarar för fondens organisation och förvaltning av fondmedlen. Styrelsens ledamöter utses av regeringen på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Regeringen utser också ordförande och vice ordförande samt fastställer arvode och andra ersättningar till styrelsens ledamöter. Organisationer som företräder arbetsmarknadens parter har rätt att föreslå fyra kandidater till varje styrelse. Ingen av dessa kandidater får dock utses till ordförande eller vice ordförande. Styrelsen fattar bl.a. beslut i strategiska frågor utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALM-analyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och olika investeringsval studeras. Styrelsen ska också besluta om de riktlinjer som ska gälla för att verkställa strategin. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska fastställa en verksamhetsplan. Den ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, men även en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker hanteras. Första–Fjärde AP fondernas uppdrag kan beskrivas som att, så långt fondernas inflytande sträcker sig, undvika att den automatiska balanseringen aktiveras, men inte i en snävt kortsiktig mening (samma prop. s. 79). Ett alltför lågt (kortsiktigt) risktagande kan medföra att den långsiktiga avkastningen blir sämre och att sannolikheten därmed ökar för att balanseringsmekanismen ska aktiveras . Detta missgynnar yngre generationer som utsätts för en ökad risk för att deras pensioner påverkas negativt, medan äldre generationer gynnas av att balansering inte behöver ske i närtid. Ett alltför högt risktagande kan å andra sidan leda till en kortsiktigt negativ utveckling som drabbar äldre generationer oproportionerligt. I denna komplicerade avvägning mellan olika generationers intressen bör AP-fonderna sträva efter neutralitet. Fondernas roll som buffert motiverar också ett krav på nödvändig betalningsberedskap. Enligt det nuvarande uppdraget ska Första–Fjärde AP-fonderna förvalta portföljer som består av främst marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper och aktier (tabell 4.1). av det marknadsvärderade kapitalet ska placeras i räntebärande instrument med låg risk. I relation till den inhemska aktiemarknaden får var och en av Första–Fjärde AP-fonderna inneha aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i till ett marknadsvärde som uppgår till högst av det totala marknadsvärdet av sådana aktier. En fond får inte heller inneha så många aktier i ett företag att röstetalet för dem överstiger av röstetalet för samtliga aktier i företaget. Högst av det marknadsvärderade fondkapitalet får placeras i onoterade värdepapper (inte av röstetalet i onoterade riskkapitalbolag). Första–Fjärde AP-fondernas aktieplaceringar i fastighetsbolag är undantagna från begränsningarna avseende marknadsvärde och röstetal. Sådana placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. Högst av Första–Fjärde AP-fondernas 2017/18:271 marknadsvärderade tillgångar får vara utsatta för valutarisk. av fondkapitalet ska förvaltas externt. Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag Typ av instrument m.m. Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. Aktier och fordringsrätter ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES (fastighetsaktier undantagna). Högst av fondkapitalet får vara placerat i aktier eller andelar i riskkapitalföretag, alternativt fordringsrätter, som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). av fondkapitalet ska vara placerat i räntebärande värdepapper med låg kredit- och Främst i syfte att effektivisera förvaltningen eller Ej derivat med råvaror som Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Direktlån till egna fastighetsbolag. värdepapperslån främst i syfte att effektivisera Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. lån i vid fondtömning. Högst av fondkapitalet får vara exponerat för Högst av fondkapitalet får vara exponerat mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med Marknadsvärdet av en fonds innehav av aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i får uppgå till högst av värdet av sådana aktier. Högst i ett noterat enskilt företag (egna fastighetsbolag undantagna). av fondkapitalet ska läggas ut för Enligt lagen om allmänna pensionsfonder ska regeringen för varje AP- fond, utöver att utse en styrelse, utse två revisorer som ska granska förvaltningen av fondmedlen. En av revisorerna ska vara gemensam för AP-fonder och samordna revisionen. Regeringen fastställer arvode och andra ersättningar till revisorerna. Problem med den nuvarande ordningen De finansiella marknaderna har utvecklats väsentligt de och utbudet av investeringsmöjligheter har ökat kraftigt både på grund av den tekniska utvecklingen och på grund av förändrade makroekonomiska förutsättningar. Dagens placeringsregler för Första– Fjärde AP-fonderna grundar sig på finansiella modeller som användes . var aktier, räntebärande värdepapper och fastigheter det naturliga inslaget i en institutionell portfölj. har avkastningsprofilen för dessa tillgångsslag förändrats, t.ex. är avkastningen för ränteplaceringar betydligt lägre, men även nya tillgångsslag har tillkommit. Utvecklingen på de finansiella marknaderna har dessutom tvingat investerare att ifrågasätta sambanden mellan risk och avkastning för olika typer av tillgångar. Den ökade volatiliteten på finansmarknaderna kräver en mer dynamisk syn på kapitalförvaltning.