prop · H503228 · 2018-04-12 00:00:00 — Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet mellan . Genom propositionen fastslog även en nationell planeringsram för vindkraft motsvarande en årlig produktionskapacitet om varav till lands och till havs. införde 2003 ett nytt stödsystem, elcertifikatsystemet, för att främja elproduktion med förnybara energikällor (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Genom regeringens förslag i propositionen Ambitionsökning för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2015 har målet ökats till att finansiera ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med (prop. 2014/15:123, bet. 2015/16:NU6, rskr. 2015/16:5). och har en gemensam elcertifikatsmarknad. Ett gemensamt mål om att öka den förnybara elproduktionen med har satts upp och delas mellan länderna genom att till 2020 ska sträva efter att annullera elcertifikat motsvarande och (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). Som en del i genomförandet av energiöverenskommelsen har godkänt att elcertifikatssystemet utökas med ytterligare nya elcertifikat och att systemet förlängs till 2045 (prop. 2016/17:179, bet. 2016/17:NU20, rskr. 2016/17:330), se avsnitt 6.1. Även det övergripande målet för forskning och innovation på energiområdet har fastslagits av som en del av genomförandet av energiöverenskommelsen (prop. 2016/76:66, bet. 2016/17:NU9, rskr. 2016/17:164), se avsnitt 6.13.3. Det övergripande målet ska vara att bidra till uppfyllandet av uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken och energirelaterade miljöpolitiska mål. inom energiforskningen är områden som har förutsättningar för tillväxt Prop. 2017/18:228 och för export. Klimatpolitiken och energipolitiken är tätt sammankopplade, och de klimatpolitiska målen är även en utgångspunkt för utvecklingen av energisystemet. Ett av energiöverenskommelsens mål är också målet om nettonollutsläpp av växthusgaser till 2045 som föreslogs i Miljömålsberedningens delbetänkande (SOU 2016:21). beslutade bl.a. att det nya långsiktiga klimatmålet ska vara att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med jämfört med . 5Energiöverenskommelsen ger nya energipolitiska mål slöts en energiöverenskommelse mellan fem partier – , , de gröna, och . Överenskommelsen utgör en gemensam politisk färdplan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem med nya energipolitiska mål. Regeringen föreslår därför de nya energipolitiska mål som redovisas nedan för att möta framtidens utmaningar. Regeringens förslag: Den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU. Politiken syftar till att förena Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. har inte lämnat något förslag avseende energipolitikens grundpelare. Remissinstanserna: Företrädare för, framför allt, säkerhetsfrågor vill se ett större fokus på säkerhets- och leveranssäkerhetsfrågor i betänkandet. Flera remissinstanser, bland andra , Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, samt länsstyrelserna i och , saknar en analys eller be- skrivning i betänkandet av hur de föreslagna målen och sakförslagen på- verkar förutsättningarna för att stärka eller bibehålla totalförsvaret. svarsmakten, , i och Ener- giföretagen saknar särskilt förslag som säkerställer en fortsatt hög Även Svensk Vindenergi, och Global Utmaning lyfter frågan om leveranssäkerhet som viktig. instanser kommenterar förslagens påverkan på klimatpolitiken. anser att man i betänkandet blandar ihop klimatpolitik och energipolitik och anför att om målet är minskad klimatpåverkan bör befintliga styrmedel användas. menar att målen för- dyrar klimatpolitiken och att det är oklart hur förnybartmålet gör elsyste- met mer robust och stärker leveranssäkerheten. Skälen för regeringens förslag: Vikten av att förena energipolitikens tre grundpelare – försörjningstrygghet, ekologisk hållbarhet och konkur- renskraft – understryks i energiöverenskommelsen liksom i den överenskommelse om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet som partiledarna i slöt i (se prop. 2008/09:163) samt i . Denna grundläggande utgångspunkt för energipolitiken bör även antas av för att skapa förutsättningar för en långsiktig och stabil energi- Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställ- ningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Ett robust och tillförlitligt energisystem är en grundläggande förutsätt- ning för ett modernt och väl fungerande samhälle, något som blir allt tyd- ligare i en digitaliserad värld där fler och fler områden blir beroende av en säker tillgång på el. Dessutom ska energisystemet möjliggöra och bidra till en god sysselsättning. Med försörjningstrygghet menas förmågan att tillhandahålla en trygg och tillräcklig leverans av energi till alla användare i förhållande till Försörjningstrygghet är ett brett begrepp som omfattar såväl fysiska aspekter av tillgång på energi som funktion och tillgänglighet i infrastruktur och tillit till marknadernas funktion, t.ex. vikten av att pris varierar beroende på tillgång och efterfrågan. I detta ingår tilltro till ge- nomslaget av höga priser i en bristsituation. I ett kundperspektiv omfattas både fysiska aspekter, dvs. tillgång och omvandling av energi samt till- gänglighet i hela leveranskedjan från produktionen till kundens anslut- ningspunkt och en välfungerande marknad. I begreppet ingår också att förebygga och hantera konsekvenser av avbrott. ning, särskilt under störda förhållanden, behöver också väga in totalförsva- rets och krisberedskapens behov i utvecklingen av energisystemet och vid utbyggnaden av ny infrastruktur inom energiområdet. temet har olika egenskaper som påverkar elförsörjningen och elsystemets Tillgången till effekt är avgörande för elförsörjningen och en ansträngd effektbalans påverkar försörjningstryggheten. och efterfrågeflexibilitet är också viktiga delar för elsystemets försörj- Prop. 2017/18:228 ningstrygghet. Utbyggnaden av elnätet och överföringskapaciteten inom och till andra länder är av stor betydelse för att säkerställa elleveranserna. Det är därmed inte bara det som sker i som påverkar försörjningstryggheten i elsystemet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att lämna över ett samhälle till nästa generation, där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Den oönskade miljöpåverkan bör vara låg i ett långsiktigt tillförlitligt och hållbart energisystem. Det är därmed också viktigt att beakta förändringar av landskapets natur- och kulturmiljöer. kommer det alltid att krävas avvägningar i arbetet med att nå de energipolitiska målen och miljömålen. Som framgår av de klimatpolitiska målen (prop. 2016/17:146) ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, med målet att därefter nå negativa utsläpp. En totalt sett effektivare resurs- och energianvändning kan leda till ett ökat elbehov, t.ex. vid elektrifiering av transportsektorn. I ett hållbarhetsperspektiv ska elsystemet ses som en del av energisystemet och samhället, i och även i relation till andra länder. Ekologisk hållbarhet bör ses som en konkurrensfördel för eftersom det kan göra att företag väljer att investera här i stället för i andra länder och att möjligheterna att exportera svenska energilösningar ökar. Ett hållbart elsystem med trygga och stabila elleveranser är en förutsättning för många samhällsviktiga funktioner och för näringslivet. Utöver det krävs konkurrenskraftiga villkor och kostnader, vilket omfattar elpris, skatter och avgifter. Kostnaderna för el har betydelse för tillverkningsindustrin, tjänstesektorn och hushållens köpkraft. En välfungerande konkurrens på energimarknaderna leder också till en effektiv prisbildning och ett effektivare resursutnyttjande. Detta påverkar näringslivets konkurrenskraft som har en central roll för svensk ekonomi och välfärd. Utmaningarna i energipolitiken består till stor del i att balansera de tre grundpelarna för att nå önskat resultat. I energiöverenskommelsen uttrycks de tre grundpelarna genom målsättningen att ska ha ett robust elsystem med en hög leveranssäkerhet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. 5.2År 2040 ska av elproduktionen vara förnybar Regeringens förslag: Målet är förnybar elproduktion. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslagets hu- Åsikterna går dock isär bland dem som yttrat sig framför allt när det gäller ambitionsnivå, synen på kärnkraft och omfattningen av målet. Flera remissinstanser, bl.a. Världsnaturfonden, och Svensk Solenergi, tror att målet kan vara uppfyllt tidigare än 2040. 2017/18:228 menar , Kemin, Gruvorna och Stålet (SKGS), Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM), Uniper, Ingenjörer och Skogsindustrierna att målet är otydligt och i stället borde gälla elproduk- tion med lågt klimatavtryck. och kommuner anser att målet bör ändras till att ska ha ett ekologiskt hållbart elsystem. universitet är skeptiskt inställt till förslaget, eftersom det kan missgynna och fördröja utveckling och byggnation av fjärde generationens kärnkraft som är en lovande teknik för att bidra till en minskning av utsläpp av växt- energiföreningen (Svebio) konstaterar att utan en tydlig plan för utfasning av kärnkraft är målet inte trovärdigt. att målet om ett förnybart elsystem bara gäller elproduktion och inte annan produktion, bl.a. i län, kommun och Circle som anser att ett mål som bara omfattar elpro- duktionen riskerar att leda till suboptimering av energisystemet som helhet och att i praktiken skulle det föreslagna målet kunna nås genom att all uppvärmning och industri drivs med fossila bränslen istället för med el. Även Världsnaturfonden (WWF), och Lantbrukarnas riks- förbund (LRF) vill se ett större fokus på andra delar av energisystemet. Tekniska verken i och Avfall pekar på att om målet utesluter avfallsförbränning av fossila ämnen kommer sådan förbränning att behöva ske utan att energin tas tillvara. Detta eftersom det fortfarande kommer att finnas avfall med fossilt innehåll som inte går att åter- vinna på annat sätt. Energiföretagen noterar att avfallsförbränning nog inte kommer att kunna omfattas av begreppet förnybar elproduktion, trots att energiåtervinning är klimatmässigt positivt när avfallet inte kan användas till något annat. Svebio anser att målet styr mot ett för stort över- skott av el på marknaden, vilket leder till att de som investerat i elproduk- tionsanläggningar får försämrad lönsamhet. Svemin framhåller att det är mycket viktigt för att industri fortsatt ska ha en hög förädlings- grad av råvaror att det finns tillgång till el till lågt pris och litet fossilt ur- Skälen för regeringens förslag: För att säkerställa ett fortsatt robust elsystem med en hög leveranssäkerhet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser krävs beslut och åtgärder av en rad aktörer i sam- hället, såsom kraftbolag, nätföretag, kunder, utvecklare, finansiärer m.fl. Ett långsiktigt mål skapar tydlighet om energipolitikens inriktning, under- lättar omställningen och minskar osäkerheten i samband med beslut om Regeringen instämmer i förslag om att målet år 2040 ska vara förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. har, från ett tekniskt elproduktionsperspektiv, goda möjligheter att bygga ut den förnybara elproduktionen. Det sker en snabb teknikut- veckling inom energiområdet och kostnaderna sjunker inom många ener- Det är dock svårt att exakt förutse hur utvecklingen kommer att påverka förutsättningarna på elmarknaden. viktigt att det finns tillräcklig flexibilitet för att ta till vara de nya möjlig- heter som utvecklingen ger. Beroende på hur produktionssystemet utveck- las krävs även anpassningar av elnätet, både inom landet och för utbyte Sannolikt kommer de lokala distributionssystemen att spela Prop. 2017/18:228 en större roll när fler producerar sin egen el. Behoven av att kunna lagra energi och styra förbrukningen kommer att öka, liksom sannolikt även betydelsen av en ökad samverkan mellan energislag. Elenergi kan lagras i batterier men även som värme i ett fjärrvärmesystem eller kemiskt som gas i ett gasnät. Det ökar flexibiliteten i systemet. Målet om förnybar elproduktion kommer att innebära fler lokala producenter av bl.a. vind- och solel på marknaden vilket kommer att minska sårbarheten vad gäller elförsörjningen på lång sikt. Den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningen anser att omställningen till förnybar el överlag bör kunna ge fördelar ur ett totalförsvarsperspektiv (Ds 2017:66). Det är väsentligt att möjligheterna att säkerställa totalförsvarets och krisberedskapens behov av energi, särskilt vid störda förhållanden, oavsett hur energin produceras och distribueras. I samband med omställningen av elsystemet har farhågor rests när det gäller elsystemets förmåga att tillgodose behovet av el under årets alla timmar. I energiöverenskommelsen understryks att fokus inte enbart bör ligga på levererad mängd energi, utan även på att det finns tillräckligt med effekt. Regelverk och incitament bör utformas så att de tillgodoser elsystemets behov för att upprätthålla drift- och leveranssäkerhet, där även efterfrågesidans flexibilitet är viktig. Det kommer finnas behov av ett ökat reglerbidrag och ökad tillgänglig effekt från vattenkraften jämfört med . Det kan t.ex. innebära att kraftverk effektiviseras för att kunna ta mer vatten genom turbinerna. Vattenkraftens utbyggnad ska främst ske genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. 5.3År 2030 ska energianvändningen vara effektivare Regeringens förslag: ska ha effektivare energianvändning jämfört med , uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget, bl.a. och Swedegas. Många har också synpunkter på hur målet ska se ut och hur det ska förhålla sig till målet om förnybar el. Några, bl.a. och Vätgas ifrågasätter behovet av ett mål om energieffektivisering. Fokus borde enligt dem ligga på att minimera energianvändningens negativa effekter, såsom koldioxidutsläpp. i vill att målet utökas till att inkludera både minskat effektbehov och minskad energiförbrukning. Flera remissinstanser, däribland länsstyrelserna i , och , , Uniper och Skogsindustrierna motsätter sig att målet kopplas till tillförd energi, eftersom måluppfyllnaden blir beroende av politiska beslut om kärnkraften och av kärnkraftens värmeförluster. Andra remissinstanser, bl.a. i , kommun, Byggindustrier, och 2017/18:228 Uniper anser dock att det är bra att målet uttrycks som tillförd energi i förhållande till BNP. IKEM anser att målet trots utformningen med tillförd energi kommer att utgöra just en begränsning av elanvändningen. ser hellre ett mål som utgår från hur tillgänglig effekt används. Energiföretagen noterar att kopplingen till BNP kan göra att det kommer att krävas en minskning av elanvändningen om mellan 10 tera- wattimmar och samt anser att det är viktigt att målet följs upp och att sektorsstrategier utvecklas så att de mest kostnadseffek- tiva åtgärderna vidtas för att nå målet. kommun anser att kopp- lingen till BNP gör att det blir svårt att planera för att uppfylla målet. stort antal länsstyrelser vill se målet nedbrutet för olika sektorer, vilket flera företrädare för stora energianvändare, bl.a. Skogsindustrierna, mot- sätter sig och i stället anser att marknaden bör få avgöra var energieffekti- visering bäst låter sig göras. i anser att målet inte är särskilt ambitiöst. Världsnaturfonden (WWF) vill att målet formu- leras som ett mål för användarsidan och som ett mål om en absolut minsk- ning om till 2030. tagen ser positivt på att målåret är och att referensåret är Målnivån måste dock kunna revideras beroende på utvecklingen i viseringsmålet är orealistiskt. Energigas anser att det högt satta energieffektiviseringsmålet riskerar att leda till att svensk industri flyttar tillstyrker förslaget till mål, men varnar för att de enkla åtgärderna för energieffektivisering redan är genomförda. , , och ser också en risk i att energieffektiviseringsmålet hamnar i konflikt med bl.a. målet om inga nettoutsläpp av växthusgaser , eftersom en elektrifiering av in- dustrin kan leda till lägre koldioxidutsläpp men högre elanvändning. noterar att målet är beroende av teknikutvecklingen och anser att om exempelvis bensin ersätts med biodrivmedel så minskar energieffektiviteten, medan den ökar om de fossila bränslena ersätts med Skälen för regeringens förslag: En effektiv användning av energi är positivt för och svenska företags konkurrenskraft, bidrar till mins- kad klimat- och miljöpåverkan samt bidrar till försörjningstryggheten. Potentialer för samhällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringar bör utgöra en grund för vidare satsningar. Enligt Swecos rapport från decem- ber 2014 (Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder, En rapport till , ) finns det icke-realiserad potential för lönsamma energieffektiviseringar. enligt rapporten, för att det finns behov av att förändra och vidareutveckla styrmedelskatalogen förutsatt att hindren för energieffektivisering går att överbrygga på ett kostnadseffektivt sätt. Ett ambitiöst och långsiktigt energieffektiviseringsmål skapar tydlighet om energipolitikens inriktning vilket kan minska osäkerheten vid beslut om investeringar. till den nuvarande utvecklingen av energiintensiteten, i termer av kvoten tillförd energi per BNP, och till EU:s mål har bedömt att har goda möjligheter att nå ett mål på minskad energiintensitet jämfört med . uppfattning och instämmer i förslag om att ska ha effektivare energianvändning jämfört med . Av Energikommissionens konsekvensanalys framgår att målet ska be- Prop. 2017/18:228 räknas som kvoten mellan tillförd energi och BNP i fasta priser (kWh/kr). BNP behöver justeras för inflation för att kunna jämföra energiintensitetens utveckling över tiden. Ett mål som uttrycks på detta sätt bedöms ha flera fördelar. Till skillnad från ett absolut mål om energibesparing, så som EU:s mål är utformat, innebär det föreslagna energiintensitetsmålet ett till viss del flexibelt tak för energianvändningen eftersom det tar hänsyn till den faktiska ekonomiska utvecklingen. Ett energiintensitetsmål med utgångspunkt i tillförd energi är mer fördelaktigt än ett mål uttryckt i slutlig energianvändning eftersom det inkluderar effektiviseringar i hela energisystemet, dvs. vid omvandling, överföring och användning. Detta innebär att energieffektiviseringsarbetet förutsätts omfatta samtliga led i energisystemet. För att det svenska målet ska vara jämförbart med EU:s mål för energieffektivisering bör tillförd energi användas i stället för total energitillförsel, vilket innebär att användning för icke-energiändamål och utrikes luft- och sjöfart räknas bort. Som komplement till det övergripande nationella målet om effektivare energianvändning till 2030 bedömer att det behövs sektorsstrategier för energieffektivisering. Regeringen har gett i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och olika branscher att ta fram sektorsstrategier för energieffektivisering (se avsnitt 6.3). 5.4Upphävande av riktlinjer för energipolitiken Regeringens förslag: tidigare ställningstagande om energipolitikens riktlinjer ska upphävas. har inte berört frågan. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: tidigare ställningstagande gällande riktlinjer för energipolitiken som följer av tidigare propositioner (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317 och prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272 och prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373), se avsnitt 4.4, bör upphävas för att undvika överlappning mellan dessa och de nya mål som föreslås i denna proposition. Upphävandet av nämnda riktlinjer för energipolitiken medför dock inte upphävande av övriga gällande energipolitiska mål, såsom målen avseende i prop. 2008/09:163, mål avseende elcertifikatssystemet eller mål för forskning och innovation (se prop. 2016/17:179 och 2016/17:66). Upphävandet ger även en tydlighet vad gäller att följa upp och utvärdera de nya målen. 5.5Genomförande av de nya energipolitiska målen Regeringen och myndigheterna, som är centrala i genomförandet av regeringens politik, behöver löpande arbeta med att genomföra konkreta insatser för att nå de nya energipolitiska målen. Det är därför viktigt att alla berörda myndigheter på ett effektivt sätt bidrar till genomförandet utifrån sina respektive uppdrag samt i nära samverkan med varandra. Till exempel gör målet om förnybar elproduktion att det behövs nya anläggningar och ny infrastruktur. Energirelaterad infrastruktur måste beaktas redan från början i samhällsplaneringen på lokal, regional och nationell nivå. Regeringen anser att en översyn bör göras av de berörda myndigheternas uppgifter och ansvar inom energiområdet för att säkerställa att de energipolitiska målen uppnås. Inriktningen är att åstadkomma en ökad tydlighet av ansvar och befogenheter samt en kostnadseffektiv myndighetsstruktur utifrån det nya energilandskapet och den kontrollerade omställning som energiöverenskommelsen innebär. Det är viktigt att myndighetsstrukturen är utformad utifrån den energiomställning som sker och beskrivs i energiöverenskommelsen. Sedan den nuvarande myndighetsstrukturen infördes har energisystemet och omvärlden förändrats. Bland annat har omfattningen av EU-samarbetet ökat, det säkerhetspolitiska läget har försämrats och myndigheterna har fått nya uppgifter. 6Energiöverenskommelsens inverkan på inriktningen av energipolitiken Regeringens bedömning: Den förnybara energin ska fortsätta att byggas ut. har unika förutsättningar för förnybar elproduktion. och det är rimligt att är nettoexportör av elektricitet även . bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Oberoende elhandlare, i och Ingenjörer tillstyrker bedömningen helt eller i huvudsak. och menar att subventioner till förnybar elproduktion bör fasas ut eftersom subventioner av väderberoende el sänker elpriset och minskar incitamenten för investeringar i bioenergi och vattenkraft. Även Svebio förespråkar en marknadsstyrd utbyggnad av förnybar elproduktion. och Kärntekniska Sällskap menar att vindkraften, till skillnad från vad som sägs i betänkandet, är en dyr form av elproduktion eftersom elanvändarna får subventionera produktionen genom elcertifikat, som elnätet måste byggas ut för att klara produktionen. Uniper har uppfattningen att dagens energisystem tillhör världens bästa och att det är bättre att genom analyser och forskning fokusera på utmaningarna som kommer att uppstå under 2030- talet än att lägga resurser på att subventionera elproduktion som marknaden inte efterfrågar. och flera länsstyrelser menar att spontana marknadsomställningar inte kommer att räcka för att nå målen, utan att det kommer att krävas styrmedel. Hos vissa länsstyrelser, b.la.