prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Såsom framgår av Arbetsförmedlingens, Skolinspektionens och remissvar är det fråga om verksamheter som ofta har olika typer av finansiering. Det förekommer t.ex. att vuxenutbildning bedrivs tillsammans med arbetsmarknadsutbildningar, eller utgör en biverksamhet till någon annan kärnverksamhet i många organisationer. Att vuxenutbildningen kommer att omfattas av förslaget innebär därmed att vissa privata utförare kommer att behöva dela upp den verksamhet som finansieras av kommunerna och den verksamhet som finansieras av andra aktörer. Det förekommer emellertid även att vuxenutbildning bedrivs tillsammans med utbildning i gymnasieskolan. Ett undantag från regleringen för den kommunala vuxen- utbildningen skulle medföra att alla huvudmän för gymnasieskolor som bedriver vuxenutbildning skulle behöva dela upp sin verk- samhet. Regeringen anser därför att enbart den ökade administration som förslaget innebär för vissa av aktörerna inte utgör tillräckliga skäl för att undanta vuxenutbildning från regleringen. vuxen- utbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux) har, i likhet med socialtjänst, en huvudman. De områdena skiljer sig därmed från vad som gäller för fristående skolor och förskolor. Regeringen instämmer dock inte med i att detta innebär att områdena bör 2017/18:159 regleras olika när det gäller tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Arbetsförmedlingen anför bl.a. att en reglering av den kommunala vuxen- utbildningen kan medföra att fler oseriösa aktörer kommer att söka sig till den del av utbildningsmarknaden som inte regleras. Regeringen anser emellertid att det inte utgör skäl för att underlåta att införa denna reglering. Det är positivt om regleringen kan motverka att oseriösa aktörer bedriver vuxenutbildning. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att skälen för en reglering av den kommunala vuxenutbildningen överväger nackdelarna. Kravet föreslås inte omfatta verksamhet som bedrivs enligt HSL. Regeringen anser att det behöver utredas vidare vilken reglering som behövs för att på bästa sätt säkerställa att skattemedel används till det som de är avsedda för inom hälso- och sjukvården. Utredningen och reda i vården ska lämna förslag som syftar till att få bort vinstjakten ur vården samt till att skattemedel används till det de är avsedda för i hälso- och sjukvårdssektorn, dvs. att på ett effektivt sätt uppnå målen i hälso- och sjukvårdslagen (dir. 2017:128). Uppdraget ska delredovisas och i övrigt redovisas . Utredningen har bedömt att nackdelarna med en reglering som även omfattar asylboenden överväger fördelarna. Enligt utredningen är ett grundläggande problem för denna verksamhet att det finns risk att aktörer lämnar marknaden, eftersom det till skillnad från andra välfärdsområden finns en mer omfattande alternativmarknad för leverantörerna. Frågan om boende för asylsökande är föremål för översyn inom ramen för (A 2015:02). Regeringen bedömer därför, till skillnad från SKL, kommun och Skyddsvärnet, att det inte är lämpligt att nu införa krav på tillstånd för att få ta emot offentliga medel för asylboenden. En enskild individ behöver inte starta en juridisk person för att bedriva näringsverksamhet och sälja varor och tjänster till exempelvis en kommun, utan kan bedriva näringsverksamhet i form av en s.k. enskild firma. Skattemässigt avses med näringsverksamhet förvärvsverksamhet som be- drivs yrkesmässigt och självständigt, 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). Den som vill bedriva näringsverksamhet kan begära ett god- kännande för F-skatt från . Enligt 2 kap. 6 § bokföringslagen (1999:1078), förkortad BFL, är näringsidkaren bokföringsskyldig för när- ingsverksamheten. Näringsidkaren svarar dock personligen i förhållande till alla borgenärer oavsett om inkomsterna kommer från näringsverksam- het eller annan verksamhet. Något kapital behöver inte reserveras för när- ingsverksamhet som bedrivs i form av en enskild firma liknande det krav på aktiekapital som finns i aktiebolagslagen (2005:551), förkortad ABL. Frågan är då om det även ska krävas att fysiska personer ska ha tillstånd att ta emot offentlig finansiering för att verksamhet ska kunna överlämnas till dem. Regeringen bedömer att detta inte är lämpligt, bl.a. på grund av att utformningen av den reglering som är aktuell är svår att tillämpa på enskilda näringsidkare. Som behandlas närmare i avsnitt 4.6 föreslås att regleringen kopplas till det operativa kapitalet. För en enskild närings- idkare finns inget sådant tydligt avgränsat kapital. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att endast juridiska personer ska omfattas av kravet på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering. Med anledning av vad Lagrådet anför om att det kan diskuteras om den Prop. 2017/18:159 föreslagna regleringen innebär en begränsning i rätten att bedriva näring, vill regeringen framhålla att det inte kan anses vara en del av närings- friheten att ha rätt till offentlig finansiering för sin verksamhet. Regeringen bedömer därför att förslaget om krav på tillstånd att ta emot offentlig finansiering inte innebär någon inskränkning av näringsfriheten. 4.3Krav på att verksamhet ska bedrivas av en juridisk person Regeringens förslag: Tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och 7 kap. socialtjänstlagen får bara lämnas till en juridisk person. Endast juridiska personer ska kunna godkännas som huvudmän för förskola, förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem enligt skollagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Förbundet anser inte att det ska gå att driva skolor som en enskild firma, eftersom det då är svårt att skilja mellan privatpersonens ekonomi och företagets. har förståelse för förslaget att endast en juridisk person ska kunna vara huvudman. Kammarrätten i och anser att det krävs en mer djupgående analys av om kravet är förenligt med närings- friheten i regeringsformen (RF). och motsätter sig förslaget. anför att kommunen ser positivt på möjligheten att bedriva verksamhet i olika associationsformer, i mindre skala och med andra incitament. Skälen för regeringens förslag: Av den verksamhet som köps av kommunerna är det en mycket liten andel som köps från fysiska personer. När enskilda individer anlitas av kommuner är det oftast som anställda eller uppdragstagare. Det är i mycket begränsad omfattning fråga om att överlämna förvaltningsuppgifter på det sätt som sker till juridiska person- er. Det förekommer dock inom vissa områden. Regeringen har i avsnitt 4.2 gjort bedömningen att det inte är lämpligt att ställa krav på att enskilda näringsidkare ska ha ett tillstånd för att ta emot offentlig finansiering. För att minska risken för kringgående av regleringen, genom att en ökad andel verksamhet bedrivs av enskilda näringsidkare, bör ytterligare typer av verksamhet endast kunna bedrivas av juridiska personer. Den begränsade administrativa nackdel det innebär att vissa enskilda personer behöver organisera sin verksamhet i en juridisk person vägs av upp av den fördel detta innebär, genom att det möjliggör att kravet på tillstånd för att ta emot offentlig finansiering kan omfatta fler verksamheter. Enligt 2 kap. 17 § RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och 2017/18:159 aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Regeringen bedömer att kravet på att verksamheten måste bedrivas av en juridisk person är en inskränkning av näringsfriheten. Regeringen konstaterar att det inte närmare preciserats i RF vad som är ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en sådan inskränkning. I förarbetena till regleringen om näringsfrihet sägs det att ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall, i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle (prop. 1993/94:117 s. 51). Syftet med kravet är att minska risken för kring- gående av den reglering som ska säkerställa att offentliga medel huvudsakligen används till den verksamhet de är avsedda för. Som behandlas närmare i avsnitt 4.1 syftar detta i sin tur till att skapa förut- sättningar för att utveckla verksamhetens kvalitet och att stärka tilltron till välfärdssystemet i stort. Regeringen anser att det är ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i 2 kap. 17 § RF. Regeringen delar kommuns bedömning av vikten av att kunna bedriva verksamhet i liten skala och i olika typer av associationsformer. Det kommer dock även fortsättningsvis vara möjligt att bedriva verksamhet i mindre skala genom någon av de olika associationsformer som står till buds. Mot denna bakgrund anser regeringen att kravet på att bedriva verksamhet i form av en juridisk person är en godtagbar inskränkning av näringsfriheten. Att införa ett generellt krav i KL på att verksamhet endast får överlämnas till juridiska personer är ett allt för stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. I stället bör regleringen göras områdesvis. Ett krav bör därför införas i LSS och 7 kap. SoL att tillstånd att bedriva verksamhet yrkesmässigt bara kan lämnas till en juridisk person. Endast juridiska personer bör vidare kunna godkännas som huvudmän för fristående förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola och fritidshem enligt skollagen. Den som inte bedriver verksamhet som är tillståndspliktig kommer alltjämt att kunna ta emot offentliga medel som fysisk person utan hinder av regleringen, exempelvis familjehem eller den som är egen arbetsgivare för sina assistenter samt fysiska personer som är huvudmän för pedagogisk omsorg. Förutsättningar för att beviljas tillstånd Regeringens förslag: Endast juridiska personer som kan visa att offentliga medel, utöver ett högsta tillåtet rörelseresultat, kommer att gå till verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, socialtjänstlagen respektive skollagen ska få tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Verksamhet som omfattas av krav på till- stånd ska bedrivas i en separat juridisk person. En juridisk person med tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska inte få överlämna verk- samhet för vilken tillstånd krävs till andra juridiska personer som inte har ett sådant tillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss, och som tagit ställning till det, avstyrker anför att företag som erbjuder samma eller liknande välfärdstjänster både till privata och offentliga kunder skulle behöva dela upp verksamheten i olika juridiska personer eller konsekvent tacka nej till antingen alla privata eller alla offentliga uppdrag. Detta skulle enligt myndigheten kraftigt försämra möjligheterna att utnyttja den kompetens och kapacitet som kan finnas i privata företag, och minska möjligheterna att förbättra kvaliteten och sänka kostnaderna genom stordriftsfördelar. anför att det inte är ovanligt att service inom ramen för LSS utförs med stöd av insatser inom olika lagstiftningsområden. Att kräva att ekonomin för verksamheter enligt olika lagar ska särredovisas skulle enligt föreningen innebära en avsevärt ökad administration. konstaterar att flera skol- huvudmän också bedriver annan verksamhet inom ramen för bolaget. Dessa skulle vid ett genomförande av förslaget tvingas till att ändra formerna för sin verksamhet. anser att det är oklart var gränsen går för när en underleverantör kommer att behöva ha tillstånd, t.ex. om ett delat servicecenter används, om en it-avdelning ger service även till ett tillståndspliktigt bolag eller om ett moderbolag levererar bolagsjuridiska tjänster till det tillståndspliktiga bolaget. SVCA anför att kostsamma omstruktureringar, som riskerar att ta resurser från kärnverksamheterna, kommer att behöva genomföras till följd av förslaget. Förslaget ökar enligt organisationen också risken i verksamheterna eftersom koncerner kan omfördela medel mellan enheter vid behov. anför att förslaget utesluter möjligheten att t.ex. driva ett café eller en restaurang i ett äldreboende. anser att förslaget innebär begränsningar av äganderätten såsom att skyddsvärda ekonomiska intressen, i form av exempelvis goodwill och legitima förväntningar, får stå tillbaka och kraftigt kan komma att reduceras på . Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas att offentliga medel som beviljats enligt en viss lag ska användas till verksamhet enligt den lagen. anför att förslaget kan skapa gränsdragningsproblem och svårigheter vid uppföljning av de ekonomiska kraven. Vidare kan enligt myndigheten problem uppstå vid hanteringen av ansökningar från verk- samheter som kräver tillstånd från både och . Denna hantering kräver bl.a. möjlighet till uppgiftsutbyte mellan myndigheterna. Förvaltningsrätten i och anser att det är oklart vilken typ av prövning som ska göras vid en ansökan om tillstånd att ta emot offentliga medel. Skolinspektionen anser att det bör förtydligas att ekonomin för verksamheter enligt olika lagar ska särredovisas. Myndig- heten anför vidare att de uppgifter som kan överlämnas på entreprenad är av så varierande karaktär att det kan behöva klargöras ytterligare vad som avses med verksamhet enligt skollagen. Myndigheten anser dessutom att det är svårt att av den föreslagna bestämmelsen utläsa om huvudmän kan ge ersättning för överlämnade uppgifter på entreprenad till fysiska per- soner. FSO Fria förskolor anser att det behöver klarläggas om bemann- ingsföretag och företag som lämnar digitala/tekniska hjälpmedel omfattas av vinstbegränsningen. anför att förslaget kan innebära att anställda kommer behöva ha två arbetsgivare, vilket är olämpligt. , och kommuner, LO, PRO, , och Unizon tillstyrker förslaget. kommun anför att förslaget kommer att underlätta för att säkerställa 2017/18:159 kvaliteten hos de privata verksamheter som används. anför bl.a. att förslaget att underentreprenörer ska omfattas av krav på till- stånd är nödvändigt och bra. Det behöver dock enligt organisationerna förtydligas vad formuleringen att ”överlämna verksamhet” betyder. sådant förtydligande är särskild angeläget vad gäller inhyrning via anser vidare att lagstiftningen tydligare bör ange att de offentliga medlen ska gå till berörd grupp. Utöver de instanser som utredningens förslag skickats till har ett stort antal personer, företag, organisationer och kommuner inkommit med ytt- Av dessa tillstyrker de flesta enskilda individer förslaget, medan merparten av företagen, organisationerna och kommunerna avstyrker Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 och 4.2, att det finns ett behov av att reglerera vinsterna hos juridiska personer som med offentlig finansiering bedriver verksamhet enligt LSS, SoL och skollagen. Regeringen föreslår därför att tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska beviljas endast om de offentliga medlen, utöver ett högsta tillåtet rörelseresultat, kommer att gå till sådan verksamhet. Frågan om storleken på det högsta tillåtna rörelse- resultatet behandlas i avsnitt 4.6. Förslaget innebär att det är den juridiska personen som ansöker om tillstånd om att ta emot offentliga medel som ska visa att kraven är upp- Då regleringen inte kopplats till någon viss associationsform kan det inte göras någon uttömmande uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om kraven ska anses uppfyllda. ständigheter som skulle kunna tala för att avsikten är att bedriva verksamhet som uppfyller kraven kan exempelvis vara att det i den juridiska personens stadgar eller bolagsordning anges att dessa krav ska Omständigheter som kan tala emot att det är avsikten kan exempelvis vara kopplingar till juridiska personer som tidigare beviljats tillstånd att ta emot offentlig finansiering, men som inte fortlöpande För att kraven på en juridisk person som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska gå att kontrollera och följa upp anser regeringen att verksamhet som faller utanför ramen för regleringen inte ska vara möjlig att driva inom juridiska personer som bedriver offentligt finansierad Att bedriva annan typ av verksamhet inom ramen för samma juridiska person skulle medföra en risk för sammanblandning av medel mellan olika typer av verksamhet. Syftet är också att skattemedel inte ska subventionera annan verksamhet och att den juridiska personen inte ska kunna använda sina offentliga kontrakt som en bas för att sälja in andra, kommersiella tjänster som den juridiska personen utför. t.ex. vill bedriva offentligt finansierad hemtjänstverksamhet ska därmed inte kunna utföra RUT-arbete inom samma juridiska person. hålls av flera remissinstanser, bl.a. och Friskolornas riksförbund, kan vissa företag till följd av förslaget behöva dela upp välfärdsverksamhet och rent kommersiell verksamhet i olika juridiska Detta kan innebära en viss administrativ börda för de privata aktörerna och att personal som arbetar i båda verksamheterna får två Regeringen anser emellertid att kravet på att bedriva verk- samheten i en separat juridisk person är en avgörande förutsättning för att på ett effektivt sätt kunna följa upp att de offentliga medlen används till det de är avsedda för. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att det är ett nödvändigt och proportionerligt krav att ställa. Att förslaget riktas mot den juridiska personen innebär att det fort- farande kommer vara möjligt att omfördela medel mellan enheter inom samma juridiska person, under förutsättning att de olika enheterna bedriver välfärdsverksamhet enligt en av välfärdslagarna. För att kraven inte ska kunna kringgås bör juridiska personer med tillstånd att ta emot offentlig finansiering inte få överlämna verksamhet för vilken ett sådant tillstånd krävs, dvs. verksamhet enligt LSS, SoL eller skollagen, till andra juridiska personer som inte har ett sådant tillstånd. Flera remissinstanser, bl.a. Skolinspektionen, FSO Fria förskolor och LO, efterfrågar förtydliganden vad gäller underentreprenörer och beman- ningsföretag. Det aktuella kravet gäller bara när en aktör överlämnar väl- färdsverksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs enligt någon av de aktuella lagarna. Det kommer därmed fortfarande att vara möjligt att köpa tjänster av annat slag av andra utan att kräva att sådana aktörer har tillstånd att ta emot offentlig finansiering, under förutsättning att det inte sker till över- pris och därmed kan anses som en värdeöverföring (se avsnitt 4.6.4). Köp av tekniska eller administrativa tjänster kommer således kunna göras utan hinder av regleringen, t.ex. fastighetsunderhåll eller it-tjänster. Det gäller även andra kringtjänster som utförs av någon som i sig inte kan anses bedriva välfärdsverksamhet, som exempelvis städning av en skola eller gemensamma utrymmen i ett boende, föreläsare och andra som anlitas vid enstaka tillfällen mot arvode, skolskjutsar och skolmåltider i gymnasie- skolan som inte tillhandahålls i skolmatsal. Detsamma bör även gälla för yrkeslärare som bedriver undervisning på entreprenad i anslutning till verksamhet inom yrket i ett eget företag samt den som tar emot elever som lärlingar eller under lärlingsliknande former och som får ersättning för detta genom statsbidrag. personaluthyrningsverksamhet, som inte kan anses utgöra verksamhet enligt någon av de aktuella lagarna, omfattas inte heller av regleringen. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen. Om det skulle visa sig att bemanningsföretag systematiskt används på ett sådant sätt som motverkar syftet med regleringen kan regeringen komma att återkomma i frågan. Lagrådet efterfrågar ett förtydligande av vad som avses gälla när uthyrningen av personal utgör verksamhet enligt någon av de aktuella lagarna. Regeringen konstaterar att om en juridisk person som bedriver personaluthyrningsverksamhet också kan anses bedriva verksamhet enligt någon av de aktuella lagarna, så kommer den juridiska personen att om- fattas av den föreslagna regleringen. Regleringen hindrar i sig inte aktörer från att bedriva annan verksamhet som omfattas av krav på tillstånd att ta emot offentlig finansiering enligt LSS, SoL eller skollagen i samma juridiska person. Det är därmed möjligt för en juridisk person att bedriva både skolverksamhet och socialtjänst- verksamhet. Offentliga medel som utgår för verksamhet enligt en lag får dock, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, inte föras över till verk- samhet som regleras av annan lagstiftning. En juridisk person som bedriv- er både skolverksamhet och socialtjänstverksamhet ska därmed särredo- visa de olika verksamhetsområdena och behöver ansöka om två tillstånd för att ta emot offentlig finansiering för verksamhet enligt de olika lagarna. Lagrådet påtalar att det inte finns någon legaldefinition av begreppet hemtjänst, och att detta kan medföra vissa gränsdragnings- svårigheter mellan vad som kan anses utgöra en hemtjänstinsats i för- hållande till andra insatser eller åtgärder som vidtas för den enskilde, t.ex. i förhållande till egenvård eller hälso- och sjukvårdsinsatser i samband En definition av begreppet hemtjänst bör därför enligt Lagrådet tas in i lagen. Som anges i avsnitt 4.2 föreslås kravet på tillstånd att ta emot offentlig finansiering inte omfatta verksamhet som bedrivs enligt HSL, eftersom det ska utredas vidare vilken reglering som behövs för att på bästa sätt säkerställa att skattemedel används till det som de är avsedda för inom hälso- och sjukvården. Kommunerna ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård till de personer som bor i vissa särskilda boendeformer och till dem som deltar i dagverksamhet (12 kap. 1 § HSL). Alla landsting utom ett har dessutom, med stöd av 14 kap. 1 § HSL, lämnat över ansvaret att erbjuda hälso- och sjukvård som ges i hemmet, s.k. hemsjukvård, till kommunerna. kommunernas ansvar ingår inte hälso- och sjukvård som ges av läkare (12 kap 3 § HSL). Enligt 11 kap. 4 § ska det inom det verksamhetsområde som kommunen bestämmer finnas en medicinskt ansvarig sjuksköterska. Den medicinskt ansvariga sjuksköterskans ansvarsområde definieras i 4 kap. 6 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). melse anges att den medicinskt ansvariga sjuksköterskan ansvarar för att beslut om att delegera ansvar för vårduppgifter är förenligt med patient- Att delegation av hälso- och sjukvårdsarbetsuppgifter är tillåten framgår av 6 kap. 3 § patientsäkerhetslagen (2010:659). delegering av arbetsuppgifter förekommer till hemtjänstpersonal. sättningarna för detta regleras närmare i föreskrifter om delegering av arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvård och tandvård (SOSFS 1997:14). Inom utförs många tjänster av varierande slag, allt i syfte att göra det möjligt för den enskilde att bo kvar i det egna hemmet eller Vilka insatser som anses utgöra hemtjänst beror alltså på syftet Kommunen ansvarar för att den person som har behov av insatser för att kunna bo kvar i det egna hemmet eller boendet ska få sådana En typ av insatser som kan erbjudas är hjälp med s.k. egenvård. Egenvård ska inte förväxlas med de insatser från den kommunala hälso- och sjukvården som redogjorts för ovan. Med egenvård avses i detta sammanhang en hälso- och sjukvårdsåtgärd som legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal bedömt att en patient själv kan utföra enligt Social- styrelsens föreskrifter (SOSFS 2009:6) om bedömningen av om en hälso- och sjukvårdsåtgärd kan utföras som egenvård. En hälso- och sjukvårds- åtgärd kan dock i vissa fall bedömas som egenvård även om patienten inte kan utföra den aktuella åtgärden på egen hand (4 kap. 5 § SOSFS 2009:6). inte hälso- och sjukvård enligt HSL Egenvård kan vara mer avancerade insatser, men det går inte att säga generellt vilka åtgärder som utgör egenvård, utan detta måste