prop · H6034 · 2018-10-16 00:00:00 — På samma sätt som när det gäller andra befogenheter som före- slås få i denna proposition (se avsnitt 6.2) begränsas därför också den nu aktuella befogenheten av grundlagarna. Någon konflikt med tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt kan därmed inte heller anses uppkomma. Ett föreläggande bör kunna förenas med vite. Om t.ex. en administratör eller en rapportör under tillsyn har överträtt förordningen om referensvärden aktualiseras frågan om Finansinspek- tionens ingripande genom sanktioner eller andra administrativa åtgärder till följd av överträdelsen. I förordningen anges vilka överträdelser av de materiella bestämmel- serna som åtminstone ska kunna leda till administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 42.1 första stycket a), en s.k. över- trädelsekatalog. Enligt förordningen ska medlemsstaterna också se till att det kan vidtas lämpliga sanktioner och andra administrativa åtgärder i de fall då någon underlåter att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter i samband med en utredning eller begäran som sker med stöd av reglerna om den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter Prop. 2018/19:4 (artikel 41.1 b). Förordningen innehåller vidare en förteckning över de olika slag av sanktioner och andra administrativa åtgärder som den behöriga myndig- heten åtminstone ska kunna besluta om, en s.k. sanktionskatalog (artikel 42.2). Det anges uttryckligen i förordningen att de behöriga myndigheterna får förfoga över andra befogenheter att påföra sanktioner utöver dem som avses i sanktionskatalogen och får utdöma högre admini- strativa sanktionsavgifter än de som fastställs i den (artikel 42.4). I avsnitt 7.2 behandlas frågan om sanktionerna till följd av överträdelser av förordningen bör vara av administrativt eller straffrättsligt slag. 7.3behandlas frågan om förfarandet vid ingripanden. I avsnitt 7.4 behand- las vilka typer av överträdelser som ska kunna föranleda ingripanden. Där- efter, i avsnitt 7.5, behandlas de olika sanktionerna enligt sanktions- katalogen. Det finns också regler om vilka omständigheter som ska be- aktas vid fastställandet av typ och nivå på de administrativa sanktionerna och åtgärderna (artikel 43.1). Dessa regler behandlas i avsnitt 7.6. 7.7behandlas skyldigheten för att offentliggöra sanktionsbeslut och lämna uppgifter om sanktioner till . Frågor om bl.a. verkställighet behandlas i avsnitt 7.8. 7.2Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder? Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestäm- melser om straffansvar för överträdelser av EU:s förordning om referensvärden. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen om referens- värden ska medlemsstaterna vid överträdelser av förordningen i enlighet med sin nationella rätt fastställa att behöriga myndigheter ska ha rätt att påföra respektive vidta vissa närmare angivna administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder (artikel 41.2). Medlemsstaterna kan emellertid välja att inte införa sådana bestämmelser om överträdelserna är föremål för straffrättsliga påföljder enligt den nationella rätten (artik- el 42.3 andra stycket). Detta innebär att medlemsstaterna har ett handlings- utrymme att, i stället för att införa administrativa sanktioner och andra åtgärder, föreskriva och besluta om straffrättsliga påföljder. Det finns inget i förordningen som hindrar att en medlemsstat har såväl administrativa som straffrättsliga sanktioner. Gällande svensk rätt innehåller inte någon särskild straffrättslig regle- ring för den som driver sådan verksamhet som avses i förordningen om referensvärden. Som framgår i avsnitt 5.3 kan det förekomma att ett åsido- sättande av förordningen innebär att en person åtalas och lagförs för brott, t.ex. marknadsmanipulation enligt lagen om straff för marknadsmissbruk 2018/19:4 på värdepappersmarknaden. En juridisk person kan vidare drabbas av särskild rättsverkan av brott, t.ex. genom att företaget påförs en företags- bot, om ett brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Dessa regler kan emellertid inte betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som ska införas enligt förordningen om referensvärden. Frågor om sanktioner på finansmarknadsområdet har varit föremål för regeringens överväganden vid genomförandet av eller anpass- ning av svensk rätt till en rad EU-rättsakter på området, bl.a. Europaparla- mentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kredit- institut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäck- ningsdirektivet), och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv /26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (i det följande benämnd förordningen om värdepapperscentraler) och Europa- parlamentets och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författ- ningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner, ersätt- ningspolicy och sanktioner (UCITS V-direktivet) (se prop. 2013/14:228 s. 231–233, prop. 2015/16:10 s. 232–236 och prop. 2015/16:170 s. 84– 86). Regeringen har bedömt att det inte är aktuellt att använda sig av möjligheten att införa straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sanktioner. Inte heller när det gäller överträdelser av förordningen om referensvärden finns det skäl att införa straffrättsliga påföljder. Sanktion- erna vid överträdelser av förordningen om referensvärden bör därför vara av administrativt slag. Regeringens förslag: Ingripanden vid överträdelser av EU:s förord- ning om referensvärden ska ske genom att fattar beslut om administrativa åtgärder och sanktioner. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och önskar en redogörelse för hur förslagen förhåller sig till kommissionens förslag om översyn av det europeiska systemet för finan- siell tillsyn och vilka tillsyns- och sanktionsregler som kommer gälla om tillsynen övergår till . Skälen för regeringens förslag: Av förordningen om referensvärden följer att den behöriga myndigheten ska kunna utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller till marknadsföretagen eller genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna (artikel 41.2 första stycket). För utövandet av sina befogenheter ska de behöriga myndigheterna ha tillfredsställande och effektiva skyddsmekanismer vad gäller rätten till försvar och om grund- läggande rättigheter (artikel 41.2 andra stycket). Det framgår uttryckligen att ett samarbete mellan behöriga myndigheter ska ske när det gäller beslut om administrativa sanktioner (artikel 43.2 andra stycket). Det krävs således inte någon viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med sina rättsordningar, så länge förfarandet uppfyller grundläggande rättssäker- hetskrav. De administrativa åtgärder och sanktioner som medlemsstaterna inför måste vidare vara effektiva, proportionella och avskräckande (42.1 andra stycket). Effektivitet får i detta sammanhang anses innebära ett krav på effektivitet i sanktionssystemet som helhet, inbegripet hand- läggningen och beslutsordningen av överträdelseärenden samt samarbete mellan berörda myndigheter. På finansmarknadsområdet är det i regel som utreder och fattar beslut i sanktionsärenden som första instans. I vissa fall har det dock införts ett förfarande med s.k. sanktionsförelägganden. Det gäller beslut om sanktioner mot personer som ingår i ledningen i vissa finansiella företag, vid överträdelser begångna av företaget. Ett sådant ingripande sker genom att den som ingripandet riktas mot föreläggs att inom godkänna ett beslut om ingripande, t.ex. en sanktions- avgift. När ett föreläggande har godkänts gäller det som ett domstols- avgörande som har fått laga kraft. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid får ansöka vid förvalt- ningsrätt om att sanktion ska beslutas (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 55–63). En liknande process används för överträdelser av förbuden mot marknads- missbruk i marknadsmissbruksförordningen, med den skillnaden att talan väcks vid (se prop. 2017/17:22 s. 234–244). Beslut i överträdelseärenden enligt förordningen om referensvärden kan komma att avse såväl fysiska som juridiska personer. Till skillnad från andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet ska dock inte sanktioner kunna riktas mot fysiska personer för en juridisk persons överträdelse. De skyldigheter som följer av förordningen är vidare konstruerade utifrån ett strikt ansvar varför det inte kommer att bli aktuellt att göra bedömningar av subjektiva rekvisit vid överträdelser. Det är alltså fråga om regler som är relativt enkla att tillämpa och beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat, vilket är omständigheter som ofta framhålls i förarbets- uttalanden som skäl för att förvaltningsmyndigheter kan anses vara lämpade att fatta beslut i sådana ärenden (se t.ex. prop. 2002/03:106 s. 138 f. och prop. 2005/06:182 s. 47). är också den myndighet som är närmast verksamhetsutövarna och som därför har störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och snabb reaktion vid en över- trädelse. har också enligt annan finansmarknads- rättslig lagstiftning befogenheter att besluta om ingripanden av liknande karaktär. En förvaltningsmyndighet har dessutom, till skillnad från domstol, möjlighet att under vissa förutsättningar i sak ändra ett beslut som den har fattat (37 § förvaltningslagen [2017:900]). Sammantaget talar dessa omständigheter för att – fullt ut och som första instans – bör ha rätt att besluta om administrativa åtgärder och sanktioner vid överträdelser av förordningen om referens- värden. Detta bör gälla oavsett om det är en fysisk eller en juridisk person som har åsidosatt sina skyldigheter. 2018/19:4 och önskar en redo- görelse för hur förslagen förhåller sig till kommissionens förslag om översyn av det europeiska systemet för finansiell tillsyn och vilka tillsyns- och sanktionsregler som kommer gälla om tillsynen övergår till . Som nämns i avsnitt 4.2.9 är kommissionens förslag föremål för förhandling på EU-nivå och det är ännu inte beslutat vilka ändringar som kommer att göras i det EU-rättsliga regelverket. Det är därför inte möjligt att i detta sammanhang redogöra för vilken påverkan kommissionens förslag kan komma att få på förordningen om referens- värden och förslagen i denna proposition. 7.4Överträdelser som ska kunna föranleda ett ingripande Regeringens förslag: ska ingripa mot –en auktoriserad eller registrerad administratör, en rapportör under tillsyn eller en enhet under tillsyn som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s förordning om referensvärden, –den som har åsidosatt sin skyldighet att upprätta en informations- broschyr eller ett prospekt enligt EU-förordningen, –en administratör eller en enhet under tillsyn som inte har följt ett föreläggande som har meddelat med stöd av EU- förordningen, –en auktoriserad eller registrerad administratör eller en enhet under tillsyn som inte har följt ett föreläggande av , eller inte har gett tillträde till verksamhetslokaler, och –den som driver verksamhet som administratör utan att ha fått auktorisation eller registrerats enligt EU-förordningen. ska inte ingripa om överträdelsen omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite och den överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian inte föreslås någon bestämmelse om hinder mot ingripande om överträdelsen omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite och den överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. påpekar att det i lagen om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder finns bestämmelser om tillsyn över och ingripande mot fondbolag respektive AIF-förvaltare som Finansinspek- tionen kan använda vid överträdelser av bl.a. förordningen om referens- värden. En sådan dubbelreglering är inte önskvärd och medför en osäker- het kring vilka bestämmelser kan använda i sin tillsyn och vid ingripanden. Flertalet bestämmelser om tillsyn och ingripanden i de olika regelverken är desamma, men det finns skillnader. Exempelvis kan återkallelse av tillståndet och varning användas mot ett fondbolag enligt lagen om värdepappersfonder, men inte enligt den föreslagna nya Skälen för regeringens förslag Vem åläggs skyldigheter enligt förordningen? Enligt förordningen om referensvärden ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna har befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder avseende vissa uppräknade överträdelser (artikel 42.1 första stycket a). De flesta av de materiella bestämmelser som vid överträdelse ska föranleda ett ingripande innehåller skyldigheter för administratörer av referensvärden (artiklarna 4–15, 21.1, 23.2, 23.11, 24.3, 25.2, 25.7, 26.2, 26.3, 27 och 28.1). innehåller emellertid skyldigheter för rapportörer under tillsyn (artiklarna 16, 23.3 och 23.10) och vissa andra enheter under tillsyn (artiklarna 28.2 En bestämmelse om användning av referensvärden i samband med offentliggörande av ett prospekt innehåller skyldigheter för bl.a. emittenter av överlåtbara värdepapper (artikel 29.2). ger en befogenhet för den behöriga myndigheten att kräva ett visst agerande av en administratör eller enhet under tillsyn (artiklarna 21.3, 23.5 och 23.6), och det får förutsättas att en underlåtenhet att följa den behöriga myndighetens direktiv ska betraktas som en överträdelse. bestämmelsen om att den som avser att agera som administratör (dvs. kontrollera tillhandahållandet av ett referensvärde) ska ansöka om auktorisation eller registrering finns med i uppräkningen över överträdel- ser som ska kunna föranleda en sanktion (artikel 35), får det förutsättas att sanktioner ska kunna riktas mot vem som helst som tillhandahåller ett referensvärde utan att ha ansökt om auktorisation eller registrering. Utgångspunkten i svensk rätt är att det är den fysiska eller juridiska person som driver den verksamhet inom ramen för vilken överträdelsen skett som ska bli föremål för ingripande. innehåller inte – till skillnad från flera andra rättsakter på finansmarknads- området – några regler om att medlemsstaterna ska möjliggöra ingrip- anden även mot ledningspersoner i ett företag som har överträtt förord- Inte heller finns det någon bestämmelse som den i marknadsmissbruksförordningen om att vissa bestämmelser gäller även de fysiska personer som deltar i ett beslut om att genomföra en viss åtgärd för den juridiska personens räkning (se artiklarna 8.5 och 12.4 i marknads- missbruksförordningen och prop. 2016/17:22 s. 98). trädelser av förordningen om referensvärden bör därför riktas mot den som har åsidosatt skyldigheten i fråga. När det gäller skyldigheter för administratörer är det den fysiska eller juridiska person som driver den yrkesmässiga verksamheten som består i att kontrollera tillhandahållandet av ett referensvärde som är ansvarig för att skyldigheterna fullgörs och som kan bli föremål för ett ingripande vid överträdelser av dessa regler. I de flesta fall torde den verksamheten drivas av en juridisk person, men det kan inte uteslutas att det i något fall kan vara en fysisk person som driver verksamheten. Även enheter under tillsyn är i de flesta fall juridiska personer. Detsamma gäller dem som ska till- handahålla en informationsbroschyr eller ett prospekt med viss informa- tion enligt förordningen (artikel 29.2). 2018/19:4 Medlemsstaterna ska också se till att det kan vidtas lämpliga sanktioner och andra administrativa åtgärder när någon underlåter att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter i samband med en utredning (artikel 41.1 b). I det fallet handlar det om åsidosättande av nationella bestämmelser som införs till följd av kraven på att den behöriga myndigheten ska ha vissa utredningsbefogenheter (se avsnitt 6). Det finns en skyldighet för administratörer av kritiska referensvärden som inte räknas upp i överträdelsekatalogen. I den aktuella bestämmelsen (artikel 22) ställs krav på en administratör av ett kritiskt referensvärde att vidta adekvata åtgärder för att se till att licenser och uppgifter som avser det kritiska referensvärdet tillhandahålls samtliga användare på rättvisa, rimliga och transparenta och icke-diskriminerande villkor. Åtgärder som snedvrider eller begränsar konkurrensen kan dock omfattas av den kon- kurrensrättsliga regleringen, t.ex. förbudet mot missbruk av dominerande ställning (2 kap. 7 § konkurrenslagen [2008:579]). Det bör anges i lag vid vilka överträdelser av förordningen som får ingripa Beträffande tillståndspliktiga företag gäller i allmänhet att Finansinspek- tionen får befogenhet att ingripa mot samtliga överträdelser av regler som gäller för ett företags verksamhet, utan att det preciseras vilka över- trädelser det är fråga om. Det rör sig då om näringsrättsliga lagar om en viss typ av verksamhet som i sin helhet regleras i den lagen (se t.ex. lagen om värdepappersmarknaden avseende värdepappersrörelse, börsverk- samhet och clearingverksamhet, lagen om bank- och finansieringsrörelse avseende sådan rörelse och lagen om värdepappersfonder avseende fond- verksamhet). När det i dessa lagar har införts en möjlighet att ingripa mot personer som ingår i ledningen i de företag som har överträtt bestämmel- serna i fråga, har det dock införts uppräkningar över vilka överträdelser från företagets sida som kan föranleda ingripande mot en sådan person. Eftersom det i förordningen om referensvärden framgår vem som åläggs skyldigheter och det endast är dessa personer som ska kunna bli föremål för ingripande, skulle det i och för sig vara möjligt att införa en allmän bestämmelse om att ska ingripa mot den som har över- trätt förordningen. Som framgår ovan riktar sig dock bestämmelserna i förordningen till olika typer av aktörer. Vissa av dessa kommer dessutom att i huvudsak regleras i andra näringsrättsliga regelverk. I vissa fall är det vidare så att den skyldighet som, om den åsidosätts, ska kunna föranleda ett ingripande endast framgår indirekt av bestämmelsen i förordningen. Mot den bakgrunden är det lämpligt att i kompletteringslagen ange vem som ska kunna bli föremål för ett ingripande och för vilken överträdelse. Uppräkningen bör överensstämma med överträdelsekatalogen i förord- ningen (artikel 42.1 första stycket a). När det gäller administratörer innebär förordningen i och för sig att den som kontrollerar tillhandahållandet av ett referensvärde utan att ha auktori- serats eller registrerats är skyldig att följa alla de krav som ställs på administratörer. Detta följer av att definitionen av administratör utgår från verksamheten och inte från auktorisationen eller registreringen. Det är dock rimligt att ingripanden för åsidosättanden av de krav som gäller för administratörer endast kan riktas mot en administratör som är auktoriserad Den administratör som inte är auktoriserad eller regist- rerad bör i stället kunna bli föremål för ingripande för att ha drivit sådan verksamhet utan att ha fått auktorisation eller blivit registrerad enligt förordningen. påpekar innebär förslaget att Finansinspek- tionen kommer att kunna ingripa mot fondbolag och AIF-förvaltare som åsidosätter förordningens krav dels med stöd av den nya kompletterings- lagen, dels med stöd av bestämmelserna om ingripande i lagen om värde- pappersfonder respektive lagen om förvaltare av alternativa investerings- fonder. De båda sistnämnda lagarna innehåller – liksom flera andra näringsrättsliga lagar på finansmarknadsområdet – bestämmelser som gör det möjligt för att ingripa vid överträdelser av ”andra författningar” som reglerar verksamheten (12 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). För att undvika en sådan dubbelreglering föreslår föreningen att det i de båda rörelselagarna ska införas bestämmelser om att det för tillsyn och ingripanden som avser förordningen om referens- värden i stället finns bestämmelser i lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om referensvärden. Regeringen anser inte att en sådan reglering är nödvändig. När det är fråga om ingripanden som avser förordningen om referensvärden är det naturligt att Finansinspek- tionen ingriper med stöd av kompletteringslagen, som är en special- reglering. I vissa fall kommer dock tillsynsverk- samhet vara inriktad på flera regelverk , och då bör Finans- inspektionen inte vara förhindrad att använda sig av de tillsynsåtgärder som föreskrivs i rörelselagarna. Det är inte sannolikt att en överträdelse av förordningen om referensvärden skulle kunna anses så allvarlig att den föranleder en återkallelse av ett fondbolags eller en AIF-förvaltares tillstånd, men inspektionen bör ha möjlighet att ingripa mot flera över- trädelser med stöd av den rörelselagstiftning som gäller för företagens verksamhet. bör kunna ingripa mot en administratör eller annan enhet under tillsyn som inte samarbetar i samband med en utredning Som framgår ovan omfattar den uppräkning av administrativa sanktioner och åtgärder som finns i förordningen också överträdelser som består i en ”underlåtenhet att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter” i samband med en utredning eller begäran som vidtas med stöd av den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter (artikel 42.1 första stycket b och 42.2 första stycket). Det finns emellertid inte någon direkt tillämplig bestämmelse i förordningen som ålägger enskilda en skyldighet att samarbeta med den behöriga myndigheten. Inte heller finns någon bestämmelse som ålägger enskilda några särskilda skyldigheter i samband med en utredning eller begäran. I avsnitt 6 föreslås dock att Finansinspek- tionen ska få utfärda förelägganden om att tillhandahålla uppgifter eller inställa sig till förhör. ska även få begära åtkomst till handlares system eller begära en platsundersökning hos den som omfattas av förordningen. Som framgår i avsnitt 5.3 bör det inte finnas något hinder mot att införa bestämmelser om sanktioner mot den som inte följer ett sådant föreläggande eller en sådan begäran. Det är dock lämpligt att 2018/19:4 begränsa ingripandebefogenheten till företag under tillsyn, dvs. auktori- serade eller registrerade administratörer och enheter under tillsyn. När det gäller andra personer som förelägger att lämna upp- gifter, bör det vara tillräckligt att inspektionen kan förena föreläggandet med vite. Vitets storlek kan anpassas så att det kan utgöra ett tillräckligt påtryckningsmedel mot personen i fråga. Överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i även anses omfatta t.ex. vite (se prop. 2007/08:107 s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut bör det därför inte vara möjligt att besluta om en sanktion för samma sak. I avsnitt 6.6 föreslås att ska kunna förelägga den som sannolikt har överträtt förordningen om referensvärden att upphöra med ett visst agerande.