prop · H503149 · 2018-03-20 00:00:00 — Utredningen föreslår att bokföringen ska vara ordnad på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller ekonomi. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bokföringen ska enligt nu gällande reglering vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, en tillräcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas och en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. (2 kap. 2 § 1–3 KRL). I förarbetena anförs när det gäller punkten 2, om upprätthållande av en tillräcklig kontroll av verksamheten, att bestämmelsen innebär att styrelsens och övriga nämnders kontroll ska vara ändamålsenlig för styrning och uppföljning av kommunens och ekonomi. Den ska också innehålla kontroller som på ett effektivt och rationellt sätt garanterar att redovisningen ger upplysning om verksamhetens Prop. 2017/18:149 finansiella resultat och ekonomiska ställning (prop. 1996/97:52 s. 70). Utredningen anser att det finns svårigheter med att utifrån bokföringen utöva kontroll över verksamheten. Bokföringen är central för kontrollen av kommuners och landstings ekonomi men är inte lika viktig för kontrollen av kommunerna och landstingens verksamhet vilken bl.a. granskas av de kommunala revisorerna. Revisorerna ska bl.a. pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig, 12 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (2017:725). Utredningen föreslår därför att bokföringen ska vara ordnad så att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller ekonomi. Lagrådet anför att även om bokföringen är central för kontrollen av ekonomin, är den i praktiken viktig för kontrollen av kommunens eller verksamhet i stort. Enligt Lagrådets mening är det därmed inte ändamålsenligt att begränsa den allmänna skyldigheten att hålla en ordnad bokföring till kontrollen av just ekonomin. Även om förarbetena främst tar sikte på kontrollen av ekonomin kan bokföringen också ligga till grund för t.ex. styrelsens och nämndernas kontroll av sin verksamhet. Som Lagrådet påpekar kan det därför finnas anledning att anlägga ett bredare perspektiv. Mot denna bakgrund anser regeringen att syftet med bestämmelsen bör vara att säkerställa en tillfredsställande kontroll över både verksamheten och ekonomin och att detta bör framgå av lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att bokföringen ska vara ordnad så att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller ekonomi och verksamhet. Som framgår ovan finns det krav på att bokföringen ska vara ordnad så att en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att det finns skäl att begränsa kravet på vilken statistisk information som ska kunna tas fram. Regeringen föreslår därför att bokföringen ska vara ordnad på ett sådant sätt att statistik kan lämnas enligt lag eller annan författning. Regeringens förslag: Arkiveringstiden för räkenskapsinformation förkortas från tio till . Tiden som maskinutrustning och system som behövs för att presentera räkenskapsinformation i vanlig läsbar form (dokument) eller mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel ska hållas tillgängliga förkortas från tio till . Regeringens bedömning: Hänvisningen till arkivlagen bör inte föras över till den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. 2017/18:149 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Tiden för arkivering av räkenskapsinformation för kommuner och landsting regleras i 2 kap. 11 § KRL. I bestämmelsen föreskrivs följande. Dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som används för att bevara räkenskaps- information ska vara varaktiga och lätt åtkomliga. De ska minst bevaras fram till och med det tionde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. I övrigt gäller bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) för dessa handlingar. Maskinutrustning och system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i vanlig läsbar form (dokument) eller mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel ska hållas tillgängliga under hela den tid som anges ovan. Enligt förarbetena var utgångspunkten att bestämmelserna om räken- skapsinformation och arkivering skulle vara anpassade till regleringen i bokföringslagen (1999:1078), förkortad BFL. Detta för att samma krav ska gälla för kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektorn (prop. 1999/2000:115 s. 35). Därmed efterliknar den aktuella bestämmelsen i KRL i hög grad den tidigare huvudregeln om tid för arkivering i BFL. Räkenskaps- informationen skulle enligt huvudregeln i BFL arkiveras minst till och med det tionde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Denna tid förkortades 2011 till . I förarbetena angavs då att kravet på bevarande av räkenskapsinformation för att affärshändelser ska kunna kontrolleras i efterhand, får ställas mot de kostnader och praktiska problem som långa arkiveringstider kan leda till för de bokföringsskyldiga (prop. 2009/10:235 s. 88). För att huvudregeln om arkiveringstiden för räkenskapsinformation ska vara densamma för kommuner och landsting och för den privata sektorn föreslår regeringen att arkiveringstiden för räkenskapsinformation förkortas från tio till . Följaktligen föreslås även den tid som maskinutrustning och system som behövs för att presentera räken- skapsinformation i vanlig läsbar form (dokument) eller mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel ska hållas tillgängliga förkortas från tio till . Regeringen delar utredningens uppfattning att hänvisningen till arkivlagen bör tas bort. Det innebär dock ingen ändring i sak eftersom arkivlagens tillämplighet framgår av arkivlagens bestämmelser. Överföring och förstörande av räkenskaps- Regeringens förslag: Bestämmelsen om överföring och förstörande av räkenskapsinformation ändras på så vis att även dokument och mikroskrift som används för att bevara räkenskapsinformation får förstöras om informationen på ett betryggande sätt överförs till annat Ursprungligt material som kommuner eller landsting själva har upprättat får förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret. Utredningens förslag: Utredningen har inte behandlat dessa frågor. Remissinstanserna: Flera remissinstanser däribland , (), Kommuner och Landsting (SKL), Rådet för redovisning (RKR), () samt ett flertal kommuner och landsting föreslår att det i lagen införs regler om när räkenskapsinformation får förstöras. Dessa remissinstanser föreslår att en bestämmelse som motsvarar 7 kap. 6 § BFL även införs i lagen om bokföring och redovisning. ser inget bärande skäl till att bestämmelser om detta skulle vara olika för kommuner, landsting och kommunalförbund jämfört med vad som gäller för företag som har att följa . Skälen för regeringens förslag: Räkenskapsinformation ska bevaras i vanlig läsbar form (dokument), mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel eller i maskinläsbart medium. Material med räkenskapsinformation ska enligt huvudregeln bevaras i det skick materialet hade när det kom till kommunen respektive eller fick när informationen sammanställdes (2 kap. 10 § KRL). Räkenskapsinformation på maskinläsbart medium får dock under vissa förutsättningar föras över till annan form. En kommun eller ett landsting får förstöra ett maskinläsbart medium som används för att bevara räkenskapsinformation, om informationen på ett betryggande sätt överförs till annan tillåten form för bevarande. Har informationen mottagits från någon annan får dock det maskinläsbara mediet förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades (2 kap. 12 § KRL). När de nuvarande bestäm- melserna om bevarande och förstörelse av räkenskapsinformation infördes uttalande regeringen att samma regler för arkivering och för- störelse av räkenskapsinformation bör gälla för kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektorn (prop. 1999/2000:115 s. 36). utökades i BFL möjligheten till överföring av räkenskapsinformation från ett material till ett annat. Enligt 7 kap. 6 § BFL gäller att dokument, mikroskrift eller maskinläsbart medium som används för att bevara räkenskapsinformation får förstöras om informationen på ett betryggande sätt överförs till annat sådant material. Om det ursprungliga materialet mottagits från någon annan eller upprättats av företaget självt får det dock förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Flera remissinstanser har påpekat att utredningen inte har uppmärk- sammat den ändring som gjordes 2011 i BFL om när räkenskaps- information får förstöras. , , , , KEF samt ett flertal kommuner och landsting föreslår att en bestämmelse som mot- svarar 7 kap. 6 § BFL även införs i lagen om bokföring och redovisning. Inte heller regeringen anser att det finns något skäl till varför denna reglering skulle vara olika för kommuner, landsting och kommunalförbund jämfört med vad som gäller för företag som har att följa . Det finns stora fördelar med en ordning som tillåter överföring i fler fall och regeringen anser inte att det finns skäl att begränsa denna möjlighet till att omfatta endast överföringar från en av de tre tillåtna formerna för bevarande, dvs. dokument, mikroskrift eller maskinläsbart 2017/18:149 medium, till en annan. Det bör i stället vara möjligt att överföra räken- skapsinformation från och till vilket som helst av de tillåtna materialen för bevarande av räkenskapsinformation, t.ex. från ett dokument till ett maskinläsbart medium eller från ett dokument till ett annat dokument. En sådan generell bestämmelse om överföring gör reglerna om överföring tydligare och enklare. Regeringen anser att det ska vara möjligt att föra över räkenskapsinformationen på ett sätt som är oberoende av vilket material det rör sig om, så länge överföringen sker till ett annat av de material som utgör tillåtna former för bevarande. Möjligheten till överföring bör dock inte vara villkorslös. En grundläggande förutsättning bör även fortsättningsvis vara att överföringen sker på ett betryggande sätt, dvs. att överföringen inte innebär någon risk för att informationen förvanskas eller förstörs. Regeringen anser vidare att det när det gäller förstörande av ursprungligt material inte finns skäl att skilja mellan material som kommuner eller landsting själva har upprättat och material som har kommit in till kommunen eller . Därför föreslår regeringen en bestämmelse som även i detta avseende motsvarar regleringen i BFL. Detta innebär att det inte ska vara tillåtet att förstöra det ursprungliga materialet om det består av uppgifter som kommuner eller landsting har tagit emot från någon annan eller själva har upprättat. I likhet med nuvarande reglering bör det ursprungliga materialet kunna förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att dokument, mikroskrift eller maskinläsbart medium som används för att bevara räkenskaps- information får förstöras om informationen på ett betryggande sätt överförs till något annat sådant material. Om det ursprungliga materialet består av uppgifter som kommuner eller landsting har tagit emot från någon annan eller själva har upprättat, föreslår regeringen dock att det får förstöras först från och med det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret. 6Allmänna bestämmelser om årsredovisning Regeringens förslag: En årsredovisning ska utöver en resultat- räkning, en balansräkning, en kassaflödesanalys och en förvaltnings- berättelse också bestå av noter, en driftredovisning och en investeringsredovisning. Sammanställda räkenskaper ska också ingå i årsredovisningen om sådana upprättas. Regeringens bedömning: Syftet med årsredovisningen ska inte längre framgå av lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och 44 bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , och kommuner samt (), tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. FAR menar att den kommunala årsredovisningen inte endast har ett kameralt syfte, utan är ett viktigt underlag för alla delar av fullmäktiges ansvarsprövning. FAR anser därför att detta övergripande syfte bör markeras i den nya lagen. Kommuner och Landsting (SKL) och avstyrker förslaget om att ta bort bestämmelsen om årsredovisningens syfte. SKL anser att den kommunala årsredovisningen har ett vidare syfte än vad som blir fallet om hänvisning endast görs till annan normgivning. För att tydliggöra syftet föreslår SKL att nuvarande regel kvarstår. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 2 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554), förkortad ÅRL, anges att en årsredovisning ska bestå av en balansräkning, en resultaträkning, noter och en förvaltningsberättelse. I årsredovisningen för ett större företag ska det även ingå en kassaflödesanalys. Enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen (1997:614) om redovisning, förkortad KRL, består årsredovisningen av en förvaltnings- berättelse, en resultaträkning, en balansräkning, en kassaflödesanalys och en sammanställd redovisning som även omfattar verksamhet som bedrivs genom annan juridisk person. Av 3 kap. 2 § andra stycket KRL framgår att resultaträkningen, balansräkningen och kassaflödes- analysen får kompletteras med upplysningar i noter. I så fall ska en hänvisning göras vid de poster i resultaträkningen eller balansräkningen till vilka upplysningarna hänför sig. Regeringen anser att det av lagen om bokföring och redo- visning tydligt bör framgå, på samma sätt som i ÅRL, att noterna utgör en del av årsredovisningen. Det krav som regeringen föreslår ska ställas på att redovisningen ska ge en rättvisande bild av kommunens eller ställning och resultat (avsnitt 6.3) kommer härigenom att gälla den bild som årsredovisningens delar gemensamt ger. Regeringen föreslår därför att noter ska utgöra en egen del av årsredovisningen. Förvaltningsberättelsen ska enligt 4 kap. 2 och 3 §§ KRL, innehålla en samlad redovisning av kommunens eller investerings- verksamhet samt en redovisning av hur utfallet förhåller sig till den budget som har fastställts för den löpande verksamheten. Det brukar benämnas driftredovisning och investeringsredovisning, vilket är väl inarbetade begrepp i den kommunala redovisningen. Redan i det normalreglemente som och presenterade 1986 och som i stora delar låg till grund för KRL, fanns driftredovisningen och investeringsredovisningen nämnda. I kommentarer till reglerna om driftredovisning och investerings- redovisning i normalreglementet angavs att utfallet ska redovisas i förhållande till av fullmäktige fastlagd driftbudget och investerings- budget. Bakgrunden till bestämmelserna i är budgetens centrala roll för styrning och uppföljning av ekonomin i kommuner och landsting. För- valtningsberättelsen ska innehålla en redogörelse för investeringsprojekt och möjliggöra en avstämning mellan den av fullmäktige fastställda årsbudgeten och det verkliga utfallet. Förvaltningsberättelsen ska också innehålla en redogörelse där fullmäktiges beslutade anslag jämförs med verkligt utfall. Det ligger också i den enskilde medborgarens intresse att kunna få reda på till vad och hur skattebetalarnas medel använts (prop. 1996/97:52 s. 77). Budgetens roll och den betydelse som driftredovisningen och investeringsredovisningen därmed får, utgör en del av den kommunala särarten. Utredningen anser att det finns anledning att särskilt synliggöra driftredovisningen och investeringsredovisningen i kommunernas och landstingens årsredovisningar. Utredningen har därför föreslagit att drift- redovisning och investeringsredovisning ska utgöra självständiga delar i årsredovisningen i stället för att ingå i förvaltningsberättelsen. Förslaget innebär en utökning av antalet delar i årsredovisningen jämfört med . Det är också en skillnad i förhållande till den privata sektorn där det saknas krav på sådana delar i årsredovisningen. Förslaget innebär emellertid inte någon utökning av kravet på information vad gäller drift- redovisning och investeringsredovisning. En effekt av förslaget kan också bli att kommunala förvaltningsberättelser blir mindre belastade med information och därför lättare att överblicka för användaren. Regeringen anser, liksom kommun, att det är bra att renodla års- redovisningens delar och att detta skulle ge en tydligare bild av det ekonomiska läget. Förslaget innebär vidare som KEF, och kommuner påpekat att årsredovisningen blir mer överskådlig. Eftersom investeringar blir allt viktigare, särskilt i växande kommuner, kan det som kommun anfört vara lämpligt med ett samlat avsnitt om dessa. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att investeringsredovisning och driftredovisning ska redovisas i egna delar i årsredovisningen. Enligt 3 kap. 2 § första stycket KRL ska årsredovisningen bl.a. bestå av en sammanställd redovisning som omfattar även verksamhet som bedrivs genom annan juridisk person. Regeringen föreslår i avsnitt 11.3 att det ska införas vissa undantag från skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper. Om sådana upprättas ska de emellertid enligt regeringens förslag ingå i årsredovisningen. Årsredovisningens syfte är, enligt 3 kap. 1 § KRL, att den ska redogöra för utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut. Bestämmelsen fanns ursprungligen i kommunallagen och flyttades över till KRL i samband med lagens tillkomst. Regeringen föreslår detaljerade krav som gäller årsredovisningen, t.ex. Prop. 2017/18:149 om resultaträkningen, balansräkningen och kassaflödesanalysen. föreslagna reglerna säkerställer att utfallet av verksamhet, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut finns redovisade i årsredovisningen. Regeringen anser därmed, till skill- nad från FAR och SKL, att bestämmelsen om årsredovisningens syfte inte längre fyller någon funktion och föreslår därför att bestämmelsen tas bort. Regeringens förslag: En bestämmelse införs om att årsredovisningen ska upprättas på ett överskådligt sätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Någon särskild bestämmelse om att årsredovisningen ska upprättas på ett överskådligt sätt finns inte i KRL. Krav på överskådlighet finns både i ÅRL, som gäller för de privata företagen och i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag, förkortad FÅB, som gäller för de statliga myndigheterna. I föreskrifter och allmänna råd till förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (ESV Cirkulär 2000:2) anges beträffande bestämmelsen om överskådlighet följande: Kravet på överskådlighet innebär att informationen ska vara lättill- gänglig. Informationen ska presenteras på ett relevant och systematiskt sätt, i former som ger möjlighet till överblick både vad avser myndig- heten som helhet som dess olika delar. Regeringen delar utredningens uppfattning och anser att det är viktigt, inte minst ur ett demokratiperspektiv, att informationen i kommuners och lands- tings årsredovisningar presenteras på ett överskådligt sätt. Det bör kunna krävas att kommuners och landstings årsredovisningar är lättillgängliga för kommunmedlemmar och andra användare av kommunala årsredovisningar. Hur presentationen av informationen görs ska inte försvåra användarens överblick av en årsredovisning och dess delar. Regeringen föreslår därför att det i lagen om bokföring och redovisning införs ett krav på att kommuners och landstings årsredovis- ningar ska upprättas på ett överskådligt sätt. Principen om rättvisande bild införs i lagen Regeringens förslag: En bestämmelse införs om att årsredo- visningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kommunens eller Om det behövs för att bilden ska bli rättvisande, ska ytterligare upplysning lämnas i en not. Om det görs en avvikelse från en rekommendation från det normgivande organet på området, ska skälen för avvikelsen lämnas i en not. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kravet på att lämna upplysning om avvikelser från en rekommendation från det normgivande organet begränsas till sådana avvikelser som skett med stöd av principen om rättvisande bild. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. anför att det saknas en analys av om lag och kom- pletterande normering tillsammans utgör ett sådant ramverk att en tillämpning av dessa också ger en rättvisande bild. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om rättvisande bild finns i ÅRL, FÅB och budgetlagen (2011:203). Bestämmelsen i ÅRL anger att balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat (2 kap. 3 § första stycket ÅRL). I förarbetena anförde regeringen att balansräkningen, resultaträkningen och noterna i det enskilda fallet ska innehålla sådan ekonomisk information att läsaren kan få en så riktig bild som möjligt av bolagets ekonomiska situation (prop. 1995/96:10 del II s. 11). Om avvikelse görs från vad som följer av allmänna råd eller rekommendationer från normgivande organ, ska enligt bestämmelsens andra stycke upplysning om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. Det finns inte någon reglering om rättvisande bild i KRL. Trots detta finns det en lång tradition av att använda principen om rättvisande bild också inom redovisning. Såväl Rådet för redo- visning (RKR) som kommuner och landsting, hänvisar till principen om rättvisande bild. De kommunala revisorerna är också enligt kommunal- lagen (2017:725) skyldiga att pröva om räkenskaperna är rättvisande. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket KRL ska upplysning lämnas om av- vikelse görs från vad som följer av allmänna råd eller rekommendationer från normgivande organ på det kommunala området. Även skälen för av- vikelsen ska lämnas. Bestämmelsen ska enligt utredningen ses som ett upp- lysningskrav och ger i sig inte kommuner och landsting någon rätt att avvika från rekommendationer från normgivande organ. Enligt förarbeten till bestämmelsen anges att kommuner och landsting har att iaktta, utöver lagens bestämmelser, förekommande allmänt accepterade normer för bokföring och redovisning. De uttalanden som ett normerande organ gör bör kunna få ett mycket stort inflytande över vad som anses som god redovisningssed på det kommunala området. Det ligger också nära till hands att i kravet på god redovisningssed tolka in en skyldighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen med tilläggsinformation om det behövs för att ge en korrekt och allsidig bild av kommunens eller verksamhet, resultat och ställning (prop. 1996/97:52 s. 68 f.). I sitt arbete med att utforma rekommendationer för svensk sektor hämtar RKR inspiration och vägledning från såväl nationell som internationell normgivning, exempelvis och 2017/18:149 ekonomiska och legala förutsättningarna skiljer sig emellertid åt mellan olika länder och olika sektorer. RKR har därför i ett konceptuellt ramverk för finansiell rapportering i kommuner och landsting (2011) klargjort de skillnader som finns mellan RKR:s synsätt och slutsatser i förhållande till andra normgivares. Regeringen anser mot denna bakgrund att principen om rättvisande bild ska införas i lagen om bokföring och redovisning och att be- stämmelserna i bl.a. ÅRL kan tjäna som förebild.