prop · H503181 · 2018-03-29 00:00:00 — Den danska regeringen presenterade en energistrategi till 2050 där det övergripande målet är att nå ett framtida miljövänligt energisystem helt fritt från fossila bränslen (Klimatog Energiministeriet, 2011). Vindkraft och bioenergi utgör den största delen av förnybara kraftproduktion. Tack vare sjunkande priser på solcellsanläggningar i kombination med höga konsumentpriser på el i samt det danska nettomätningssystmet byggdes solelproduktionen ut kraftigt –2015 (, 2016d). Solel stod 2015 för av totala elproduktion. fanns tre huvudsakliga subventioner till solelproduktion i : 1)Nettomätningssystem. 2)Inmatningstariffer som finansieras av PSO (Obligation) som är en tilläggsavgift som används för vind, biomassa, solenergi och fjärrvärme och täcker de extra kostnaderna för förnybar elproduktion. Avgiften betalas av elkunderna. 3)Inga skatter och avgifter på egenproducerad solel (gäller också för nettomätningssystemet). Kostnaderna för den danska staten ökade kraftigt i samband med den stora utbyggnaden av solelproduktion. Kostnader har främst uppkommit i form av uteblivna skatter och avgifter vid nettomätning och egenproduktion. Den danska regeringen har därför vid ett flertal tillfällen snabbt tvingats ändra spelreglerna för solelproducenterna. Den danska Rigsrevisionen (2014) har granskat stödet till solcellsanläggningar och konstaterar att klimat-, energi- och inte i tillräcklig utsträckning haft de ekonomiska konsekvenserna av lagstiftningen i åtanke när de utformat stöden till solcellsanläggningar. Förändringar inom det danska stödsystemet för solelproduktion som delvis gjorts för att minska kostnaderna för staten är följande: -Nettomätningssystemet förändrades från att gälla på årsbasis till att gälla på timbasis.110 Utöver detta ändrades även nettomätningens varaktighet för de befintliga solcellssystemet från till 10 eller beroende på installationsår. Även ett maxtak för nettomätningssystemet infördes. -avskaffades inmatningstarifferna efter det att de blivit för lönsamma för producenterna. Kostnaden för de nya anläggningar som skulle tas i bruk var , i form av statligt PSO-stöd fram till 2020111. -PSO-systemet är under reformering och kommer efter 2023 att finansieras via statsbudgeten i stället för via elkonsumenterna. Detta för att inte bryta mot . -På grund av den minskade nettomätningen är den danska utbyggnaden av solel fokuserad på egenproduktion. Genom egenprodukton slipper elkonsumenterna mervärdesskatt samt andra skatter och avgifter vilket leder till ett skattebortfall för den danska staten. Detta har föranlett ett nytt förslag från den danska regeringen () att införa en skatt på egenproduktion av el. 110Ändrades , IEA (2013). 111Energinyheter, hämtad , solcellsstodet-stoppat. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Stöd till solceller i införde stödsystem för solceller. I huvudsak har tre olika stödformer förekommit : 1) 1 000-taksprogrammet infördes och innebar rabatter på av systemkostnaderna. 2) 100 000-taksprogrammet infördes i form av mjuka lån med låga räntor till anläggningar större än 1 kW. 3) EEG-lagstiftningen (Erneuerbare-Energien-Gesetz) som infördes i form av inmatningstariffer. totala installerade effekt av solceller var 41,2 GW och utgjorde av total elproduktion.112 Den huvudsakliga drivkraften för solcellsutbyggnaden har varit EEG-programmet och dess inmatningstariffer. Den kraftigaste utbyggnaden skedde 2010-2012 då tillväxttakten var över 7 GW . Eftersom priserna på solcellsanläggningar sjönk snabbt blev subventionen större än vad som krävdes för att göra solcellsinvesteringar lönsamma. För att komma till rätta med denna översubventionering började 2012 att justera inmattningstarifferna med en bestämd procentsats som markmonterade solcellsparker över 10 MW inte längre berättigades till stöd via inmatningstariffer. Med sjunkande inmatningstariffer sjönk tillväxten 2016 till cirka 1,5 GW.113 Den tyska egenkonsumtionen ökade när inmatningstariffen blev lägre än elpriset samtigt som konsumentpriset var högt. Det tidigare extra stödet för egenproduktion togs därför bort 2012 då det inte lägre var nödvändningt att styra konsumenterna till egenproduktion. Eftersom de tyska inmatningstarifferna till förnybar elproduktion finansieras av elkonsumenterna genom en avgift på el blev avgiften högre när försåld el minskade på grund av ökad egenkonsumtion. För att inte belasta hushållen ytterligare valde att 2014 att införa en avgift även för den egenkonsumerade elen. Avgiften påförs nya solcellsanläggningar större än 10 kW som betalar en reducerad del av EEG-avgiften även för den egenkonsumerade solelen. Det omfattande stödet har inte påverkat den tyska statsbudgeten i någon större omfattning utan har betalats av elkonsumenterna, främst hushåll och tjänstenäringen. För att uppskatta kostnaderna för stödet i har Fraunkofer (2017) uppskattat den totala kostnaden för solel som matats ut på nätet fram till . Frondel m.fl. (2010, 2014) uppskattar de reala nettokostnaderna för alla solcellsmoduler som installerats i –2014 till . För att sänka kostnaderna för att uppnå det tyska förnybarhetsmålet har den tyska regeringen infört auktioner för solcellsanläggningar över 750 kW. Dessa anläggningar får inte längre inkluderas i EEG-systemet. Den kraftiga solelutbyggnaden har medfört relativt låga elpriser mitt då priserna tidigare var höga. Detta har lett till låg lönsamhet för vissa kraftbolag som tidigare hade goda intäkter när efterfrågan och priserna var höga. Förändringen av prisbilden har dock inte påverkat ägarna till solcellsanläggningarna i någon större utsträckning då de subventioneras via inmatningstarifferna. Lägre elpriser under högbelastningstimmarna påverkar däremot lönsamhetskalkylen för de solcellsanläggningar som bygger på egenkonsumtion. I en sådan kalkyl värderas elen utifrån marknadsvärdet som är lägre medan kostnaderna förblir desamma. 112Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, hämtad , . 113IEA (2017a). R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L 3.3 Samhällsekonomiska effekter av stöd till solel Från de uppskattningar som finns tillgängliga framstår solelproduktion som betydligt dyrare än t.ex. landbaserad vind- och biokraft. Speciellt gäller detta småskalig solel. Detta är en indikation på att skulle kunna få mer förnybar el för pengarna, åtminstone på kort sikt, genom en annan fördelning av stöden. Då skulle målet om ökad andel förnybar el kunna nås till lägre direkt kostnad för skattebetalare och elkonsumenter. Detta implicerar emellertid inte att det är samhällsekonomiskt motiverat att ändra stöden. För detta krävs bl.a. att det totala samhällsekonomiska värdet av den producerade elen uppskattas, både utifrån dagens situation och, speciellt, för olika utvecklingsalternativ på . 3.3.1Produktionskostnaderna ger inte en komplett bild av de samhällsekonomiska effekterna Av avsnitt 3.1 framgår att produktionskostnaden för solel i är relativt långt ifrån konkurrenskraftig jämfört med annan elproduktion, och även jämfört med annan förnybar elproduktion. Produktionskostnadsperspektivet säger dock inte mycket om samhällsekonomisk lönsamhet av ökade stöd. Hänsyn måste bl.a. tas till att värdet av elproduktionen skiljer sig åt. Att enbart jämföra produktionskostnaderna och privat- och företagsekonomisk lönsamhet kan leda fel om det är samhällsekonomisk lönsamhet som ska studeras, eftersom denna typ av jämförelse bl.a. bortser från variationer i produktionens värde och värdet av externa effekter (Joskow, 2011). Det samhällsekonomiska värdet av variabel elproduktion som t.ex. sol- och vindel kan inte uppskattas på samma sätt som för mer planerbar kraftproduktion eller baskraft. Eftersom produktionen och efterfrågan måste balanseras blir, allt annat lika, elproduktion som kan varieras med efterfrågeförändringar värd mer givet att kostnaden för energilagring är hög. Eftersom olika variabla kraftslag har olika produktionsprofiler skiljer sig värdet av produktionen åt. Att värdet av el producerad med olika tekniker varierar är naturligtvis väl känt och har uppmärksammats i bl.a. betänkande (SOU 2017:2) och arbete inför kontrollstation 2017 för elcertifikatsystemet (, ). Det saknas dock enligt granskning analyser som på ett övergripande och konsistent sätt studerar samhällsekonomisk lönsamhet av stöd till olika typer av förnybar el i . Inte minst gäller detta stöd till solkraft. Eftersom det svenska målet gäller produktion av förnybar el och inte specificerar mål för enskilda kraftslag, t.ex. solkraft, bör en samhällsekonomisk analys bl.a. jämföra kostnader och intäkter från olika förnybara produktionstekniker (med jämförbara villkor). Utan en sådan analys är det svårt att bedöma om olika stöd 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N riktade till olika förnybara produktionstekniker bidrar till målet om en ökad andel förnybar elproduktion på ett kostnadseffektivt sätt. 3.3.2Det samhällsekonomiska värdet är centralt men komplext att uppskatta Vilket samhällsekonomiskt värde en ökad produktion av ett visst förnybart kraftslag har är relativt komplext att uppskatta. En ökad andel variabel kraft kan bl.a. ha stora effekter på elpris, elnät, leveranssäkerhet och behovet av investeringar i kapacitet. Detta beror bl.a. på hur energisystemet ser ut som helhet, om det finns möjligheter att lagra energi till en rimlig kostnad samt hur efterfrågan påverkas. Dessutom måste olika kraftslags externa effekter uppskattas. Även när det finns stora osäkerheter i denna typ av samhällsekonomiska uppskattningar anser att de bör utgöra en central del i beslutsunderlaget givet att målet om förnybar el ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Det som särskiljer variabel elproduktion som sol- och vindkraft är att produktionen just är variabel och därmed relativt svår att planera. Eftersom solinstrålningen respektive vindhastigheten ofta samvarierar geografiskt och samvarierar även elproduktionen relativt väl. kan efterfrågan variera på ett sätt som inte överensstämmer med utbudet, vilket i sin tur kan resultera i stora elprisfluktuationer. När det gäller solkraft bör bl.a. produktionen över dygnet uppmärksammas. I överensstämmer hög solelproduktion någorlunda med efterfrågan som då tenderar att vara något högre. Diagram 5 illustrerar detta för en solelanläggning i under en genomsnittlig aprildag. Diagram 6 illustrerar hur solelproduktionen förhåller sig till efterfrågan över året. Överensstämmelsen är i detta perspektiv relativt låg. Den svenska elförbrukningen är som högst vilket sammanfaller med låg solelproduktion. Solelens samhällsekonomiska värde beror delvis på vilken av dessa effekter som dominerar. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L Diagram 5 Solelproduktion och elförbrukning Diagram 6 Solelproduktion och elförbrukning över dygnet i . över året i . 00:00 02:00 04:00 06:00 08:00 10:00 12:00 14:00 16:00 18:00 20:00 22:00 Genomsnittlig produktion resp. förbrukning 2013–2016, elområde SE3. Andel av dygnsproduktion resp. dygnsförbrukning under ett genomsnittligt aprildygn. Genomsnittlig månadsproduktion resp. månadsanvändning 2013–2016. Andel av årsproduktion resp. –användning. Källa: bearbetning av produktionsdata från och förbrukningsdata från . För att bedöma samhällsekonomisk lönsamhet av ökad solkraft är det centralt att uppskatta värdet av den producerade elen. I det fall det existerar en väl fungerande elmarknad är sannolikt spotpriset för el den bästa tillgängliga uppskattningen av värdet och därmed en bra utgångspunkt. Den korrekta samhällsekonomiska värderingen behöver dock även beakta andra aspekter som t.ex. externaliteter som (per definition) inte är ”internaliserade” i marknadspriset.114 Utifrån historiska spotpris- och produktionsdata på timbasis är det möjligt att få en tentativ uppskattning av marknadsvärdet av en marginell ökning av solel relativt annan förnybar elproduktion. Detta kan göras genom att jämföra produktionsteknikers ”värdefaktorer” som i enlighet med Hirth (2013) beräknas som marknadsvärdet för en viss produktion relativt genomsnittspriset på marknaden.115 En värdefaktor större än ett indikerar att elproduktionens värde överstiger det genomsnittliga spotpriset, och omvänt för värdefaktorer under ett. har beräknat värdefaktorn för solel i utifrån produktionsdata för varje timme –2016 för en solelanläggning i Se t.ex. Joskow (2011) och Borenstein (2012). Värdefaktorn för t.ex. solel beräknas som respektive spotpris i timme t, och vidare Hirth (2013). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (prisområde SE3).116 Produktionen värderas med spotpriset för motsvarande timme och prisområde. Resultatet redovisas i tabell 10. Solelen får i dessa beräkningar värdefaktorn 1,04, dvs. den solel som produceras är värd mer än det genomsnittliga elvärdet (spotpriset) för hela perioden – 2016. Detta indikerar att solelens produktionsprofil stämmer relativt väl med efterfrågan, speglat av elpriset, på elmarknaden. Att värdet av solel överstiger det genomsnittliga spotpriset vid låg andel solel i systemet är i linje med flertalet empiriska studier på andra elmarknader.117 Om samma beräkning görs för landbaserad vindkraft erhålls värdefaktorer som är under genomsnittsvärdet. Även detta värde är i linje med andra studier då värdefaktorn för variabel produktion faller med ökad produktionsnivå.118 För kraftvärme, som har en mer gynnsam produktionsprofil för den svenska elmarknaden, är motsvarande värdering över genomsnittsvärdet. Relativt sett är således el producerad med vindkraft mindre värd än solel, och el producerad med kraftvärme är värd mer enligt dessa beräkningar (se tabell 10). Tabell 10 Värdefaktor för förnybar el Källa: beräkningar utifrån data från , och Energy Center. För solkraftens del framstår alltså värdet med dagens låga produktionsvolym vara något högre än genomsnittet. Det skulle därmed kunna tyda på att solel är en samhällsekonomisk attraktiv investering även om kostnaderna är något högre än för genomsnittlig produktionsteknik, allt annat lika. Värdefaktorerna kan relateras till produktionskostnaden för förnybar el som presenterades i avsnitt 3.1, 116Produktionsdata kommer från i , vilket är ett testcenter för bl.a. solelproduktion (se vidare ). Denna solmodulparks produktionsprofil antas i beräkningarna vara representativ för solelproduktion i (prisområde SE3). har även räknat ut en värdefaktor för solel utifrån data från . Beräkningarna visade en värdefaktor 2016 för SE3. Denna statistik är sannolikt mindre representativ då endast aggregerad försåld el redovisas, dvs. exklusive el för egenkonsumtion. 117Se Hirth (2015). 118Hirth (2016) använder en simuleringsmodell för att beräkna värdet av vindel i givet mängden vindkraft i systemet. Vid vindkraft produktion beräknar modellen värdefaktorn till cirka 0,95, dvs. ungefär samma värde som i beräkningar. (2017a) beräknar denna effekt för havsbaserad vindkraft och uppskattar att det fallande värdet vid utbyggnad motsvarar vinsten av den tekniska utvecklingen. R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L diagram 1, dvs. produktionskostnaderna utan statliga stöd eller elcertifikat, vilket är den relevanta kostnaden att jämföra med. Vindkraftsel produceras till en kostnad som är lägre än produktionskostnaden i solcellspark eller lägre än produktion på villatak. För kraftvärme är motsvarande kostnadsskillnad . Dessa översiktliga beräkningar ger endast en uppskattning av värdet vid marginella förändringar utifrån dagens (2013–2016) svenska elmarknad. 3.3.3Större mängder variabel förnybar el påverkar det samhällsekonomiska värdet Eftersom solelproduktionen enligt solelstrategi på lång sikt kan komma att uppgå till mellan av svensk elanvändning är värdet av dagens kraftproduktion mindre intressant som beslutsunderlag när det gäller stöd som syftar till att kraftigt öka andelen förnybar el. Stora mängder variabel kraftproduktion kommer att påverka både värde och kostnad. För att bedöma samhällsekonomisk lönsamhet vid större (framtida) förändringar i produktionen måste en mängd faktorer beaktas. Några viktiga aspekter är prisvolymsambandet, samband mellan olika produktionstekniker, eventuella nätinvesteringar samt den påverkan som variabel elproduktion har på behovet av balanskraft. Vid ökad volym variabel kraft av samma slag påverkas i regel värdet av elproduktionen negativt eftersom produktionen i anläggningarna normalt sett ökar . Denna effekt kan vara markant, inte minst för solel.119 I en genomgång av empiriska studier från olika länder finner Hirth (2015) att solelens värdefaktor faller till i genomsnitt när produktionsandelen ökar till . Detta kan potentiellt vara av stor betydelse för om stöd till solel är samhällsekonomiskt effektivt. Hur stor prispåverkan ökad mängd solel har är dock starkt beroende av hur elsystemet i övrigt ser ut (på hela den relevanta elmarknaden), speciellt om det finns (lönsam) möjlighet att lagra tillräcklig mängd energi via t.ex. vattenkraft. Andra viktiga aspekter som kan mildra denna effekt är ökad efterfrågeflexibilitet och förstärkt möjlighet till elhandel med grannländer. En modellbaserad studie (Hirth, 2016) som analyserat minskningen av värdet vid ökad vindkraftsproduktion i och uppskattade att effekten är lägre i jämfört med , mycket tack vare vattenkraften i det nordiska elsystemet. Få studier behandlar vad som skulle vara den för samhällsekonomiskt mest gynnsamma utvecklingen mot en större andel variabel förnybar elproduktion. Mer rigorösa modellberäkningar av elmarknadens utveckling med fokus på utbyggnad av solelproduktion ges dock av m.fl. (2016). 119 Se t.ex. Joskow (2011), MIT Energy Initiative (2015), Hirth och Radebach (2016), ScottMadden (2016). 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N använder ett flertal olika modeller över den nordiska elmarknaden för att bl.a. analysera vilken utbyggnad av solel som kan vara kostnadseffektiv i på lång sikt. Ett antal olika scenarier simuleras med elmarknadsmodellerna där de olika produktionsteknikerna optimerar produktionen utifrån elpriset, stödsystemens utformning, m.m. Simuleringsmodellerna beaktar därmed bl.a. den (fallande) värdefaktorn som diskuterats ovan. Vid stor utbyggnad av solel finner m.fl. (2016), i likhet med andra studier, en signifikant påverkan på elpriset då stora mängder solel produceras , vilket har en negativ påverkan på solelens lönsamhet och värde. Hur stor denna effekt blir beror på en mängd faktorer, t.ex. nätförbindelser med, och utbyggnad av solel i grannländer. I studiens huvudscenario är stödsystemen centrala för solelproduktion . Studien analyserar även ett alternativt scenario där de solelspecifika stödsystemen avvecklas 2025, dvs. där investeringsstöd och skattereduktion avvecklas som elcertifikatsystemet finns kvar. I det scenariot är den utbyggnad av solel som är kostnadseffektiv så liten att den är försumbar.120 Det är i stället annan förnybar kraft som är lönsam att bygga ut. Utgående från den operationaliserade bedömningsgrunden om samhällsekonomisk effektivitet i kapitel 1 tyder detta modellresultat på att en kostnadseffektiv utbyggnad av förnybar kraft endast till en mycket liten del skulle bestå av solelproduktion. Detta gäller under förutsättning att stödsystemen på lång sikt inte kan motiveras av andra värden som är utmärkande för just solelproduktion och som inte på ett korrekt sätt har fångats i modellberäkningarna. Nedan ges exempel på sådana värden. 3.3.4 Många andra faktorer är viktiga att utvärdera I beräkningarna ovan och i de analyser som tagit del av framstår solelproduktion som mer kostsam än annan förnybar elproduktion. Det är speciellt tydligt för småskalig solelproduktion på hustak. I beräkningar där endast teknikneutrala stöd till förnybar el används och där riktade stöd till solel fasas ut, är de investeringar i solelproduktionen som kan motiveras utifrån kostnadseffektivitet försumbara. Eftersom kostnadseffektivitet enligt de operationaliserade bedömningsgrunderna definieras som att de samhällsekonomiska kostnaderna för förnybar el (justerade med värdefaktor) är lika för alla förnybara produktionstekniker, bör avvikelser från detta motiveras med externa och andra samhällsekonomiska värden som inte fångas på el-, 120Ett stort antal antaganden måste naturligtvis göras i modellbaserade studier som denna. Resultatet är från studiens huvudscenario vad gäller långsiktiga kostnadseffektiva investeringsnivåer i solel och bygger på referensprognos. Den antagna kostnadsutvecklingen spelar stor roll för dessa resultat. Antas en snabbare, men enligt vissa bedömare fortfarande plausibel, (relativ) kostnadsminskning för solelproduktion blir resultatet ett annat med större mängd solel. Se m.fl. (2016). R I K S R E V I S I O N E N D E T S A M L A D E S T Ö D E T T I L L S O L E L elcertifikats- och utsläppsrättsmarknaderna. Dessa värden inkluderar bl.a. negativa miljörelaterade externa effekter och positiva externa effekter för teknisk utveckling, t.ex. s.k. lärkurvor. Även fördelningseffekter kan motivera en annan utformning av energirelaterade stöd. Andra mer svårkvantifierade värden kan också finnas som t.ex. att småskalig solelproduktion ökar hushållens delaktighet, se avsnitt 2.2.4. I princip alla elproduktionstekniker orsakar någon typ av extern effekt, dvs. effekter som påverkar andra aktörer i samhället och som inte beaktas fullt ut av producenterna. Dessa effekter kan motverkas t.ex. genom regleringar eller genom att prissätta externaliteten. Inom EU prissätts t.ex. elproduktionens utsläpp av koldioxid via utsläppshandelssystemet för växthusgaser (EU ETS). Givet att utsläppsrestriktionen inom EU ETS överensstämmer med samhällets utsläppsmål kommer det samhällsekonomiska värdet av utsläppen att avspeglas i elpriset. Analogt motsvarar elcertifikatens värde samhällets värdering av förnybar el om mängden elcertifikat korrekt speglar samhällets mål för förnybar el. Därmed var den mest relevanta modellberäkningen som diskuterades i föregående avsnitt den som inkluderade teknikneutrala stöd men som exkluderade de specifika stöd som endast är riktade till solel. Övriga externa effekter bör dock också värderas och prissättas i den mån det är möjligt. Eftersom dessa kan vara teknikspecifika bör även stöd eller reglering vara teknikspecifik. När det gäller solel har själva elproduktionen relativt låga negativa externa effekter (Ecofys, 2014). Solelproduktion bidrar inte till ökade utsläpp till vatten och luft eller till ökat buller. Däremot kan produktionen av själva solcellerna ge upphov till externa miljöeffekter via materialanvändning och kemikalier då vissa av dessa kanske inte har prissatts fullt ut för de kostnader de orsakar. Alternativa tekniker för förnybar el har naturligtvis också externa miljöeffekter vid tillverkning och elproduktion. Att värdera dessa externa effekter är ofta utomordentligt svårt. Ett mer systematiskt försök att värdera externaliteterna (ur ett livscykelperspektiv) har gjorts av Ecofys (2014) på uppdrag av Europeiska kommissionen.121 Resultaten pekar på att de förnybara produktionsteknikerna inte är fria från externaliteter även om dessa är klart mindre än för icke-förnybara tekniker. Bland de förnybara teknikerna uppskattas att den externa effekten (vid sidan av koldioxid) är högst för småskalig solkraft följt av solcellsparker, därefter biobränslebaserad kraftvärmeproduktion. Detta resultat måste dock tolkas med försiktighet, speciellt då produktionsteknik för solceller utvecklats snabbt, vilket I IVA (2016) redovisas beräkningar av klimat- och miljöeffekter för olika kraftslag i . Ävensolcelleri dennahögrestudiexterna, som använder samma modell, Ecofys (2014), uppvisar