prop · H503159 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringens förslag: Alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska till tillsynsmyndigheten lämna en årsredovisning som upprättats enligt årsredovisningslagen. Årsredo- visningen ska lämnas senast som gäller för offentliggörande enligt årsredovisningslagen. Redovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor. För de juridiska personer för vilka regler om revision inte finns i någon annan lag ska reglerna i revisionslagen tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att årsredovisningen ska lämnas senast efter att den upprättats. Utredningen har inte föreslagit att revi- sionslagen (1999:1079) ska tillämpas för de juridiska personer som inte omfattas av regler om revision i någon annan lag. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Skolinspektionen ser positivt på att en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finansiering föreslås vara skyldig att lämna en årsredo- visning till myndigheten. Enligt myndigheten är det lämpligt att det i bestämmelsen också hänvisas till den lagstiftning där det framgår när en årsredovisning för de olika typer av juridiska personer som kan komma att vara huvudmän för en verksamhet ska vara upprättad. BFN anför att förslaget om när en årsredovisning ska ges in bör anpassas till årsredo- visningslagens regler om offentliggörande. anför att endast moder- bolag i större koncerner är skyldiga att upprätta koncernredovisning. skulle med de föreslagna reglerna ha behov av koncernredovisningar även för mindre koncerner. Myndigheten föreslår därför att kravet på att upprätta årsredovisning utökas med ett krav på att upprätta en koncern- redovisning, om den juridiska personen ingår i en koncern. Kammarrätten i anför att det inte framgår om utredningen har gjort några överväganden vad gäller just förhållandet mellan de förenklade bestäm- melserna som gäller för mindre juridiska personer och kravet på revisorsplikt, och hur detta förhåller sig till de ställningstaganden som föranledde införandet av de förenklade reglerna. påpekar att revisorns uppdrag inte behöver sammanfalla med de bedöm- ningskrav som uppställs av tillsynsmyndigheten. Det är därför viktigt att det finns ett tydligt ramverk som revisorn ska utföra sin granskning mot. Skälen för regeringens förslag Skyldighet att upprätta en årsredovisning För att ansvarig tillsynsmyndighet ska kunna följa upp att den juridiska personen uppfyller kraven för tillståndet behöver smyndigheten ha tillgång till ekonomisk information om verksamheten. har enligt 26 c § LSS, 13 kap. 5 § SoL och 26 kap. 7 § skollagen rätt att begära upplysningar och få handlingar från verksamhet som står under deras tillsyn. För att kontrollen ska vara effektiv är det dock enligt regeringens mening inte tillräckligt att handlingar endast lämnas ut på Juridiska personer som beviljas tillstånd bör därför vara skyldiga att lämna in en årsredovisning som upprättats enligt årsredo- visningslagen (1995:1554), förkortad ÅRL, så att det finns möjlighet för tillsynsmyndigheterna att granska verksamheten. Tillgång till den information som framkommer i årsredovisningarna är en förutsättning för att myndigheten löpande ska kunna kontrollera att de offentliga medlen i huvudsak går till det de är avsedda för och att otillåtna värdeöverföringar från den juridiska personen till ägare, medlemmar eller någon annan inte görs. En årlig ekonomisk redovisning utgör en bra grund för en riskbaserad tillsyn och kan ge tidiga signaler om någon aktör Hur ett företag ska avsluta den löpande bokföringen regleras i 6 kap. 1 § Aktiebolag, ekonomiska föreningar, de stiftelser som är aktuella i det nu aktuella sammanhanget och alla större företag eller moderbolag i välfärdskoncerner är skyldiga att upprätta en årsredovisning. föreningar och vissa andra associationsformer är endast skyldiga att upp- rätta en årsredovisning om de överskrider vissa gränsvärden avseende antal anställda, balansomslutning och nettoomsättning. aktörer som bedriver verksamhet i associationsformer för vilka skyldighet att upprätta en årsredovisning inte följer av kravet i BFL bör vara skyldiga att upprätta en årsredovisning som ska lämnas in till tillsynsmyndigheten. Årsredovisningen ska vara upprättad i enlighet med ÅRL. Regeringen anser till skillnad från att det inte är motiverat att införa ett krav på att upprätta en koncernredovisning för de aktörer som inte har någon sådan skyldighet, eftersom tillsyns- myndigheterna vid behov har möjlighet att begära information om kon- Visar det sig att avsaknaden av koncernredo- visning utgör ett allvarligt hinder för myndigheternas tillsyn kan det dock finnas skäl för regeringen att återkomma i frågan. I likhet med BFN anser regeringen att tidpunkten för inlämnande av årsredovisning bör anpassas till om offentliggörande. skulle innebära en administrativ börda för de enskilda aktörerna om de var tvungna att förhålla sig till olika tidpunkter. Regeringen föreslår därför att årsredovisningen ska lämnas till tillsynsmyndigheten senast vid den tidpunkt när årsredovisningen ska offentliggöras enligt 8 kap. 3 § ÅRL. Även en juridisk person som inte omfattas av ÅRL:s krav på att upprätta och offentliggöra en årsredovisning ska lämna årsredovisningen till tillsynsmyndigheten som följer av den nämnda regleringen. Årsredovisningen ska granskas av en kvalificerad revisor Den juridiska personen ska ha en kvalificerad revisor, dvs. en auktoriserad eller godkänd revisor. Att en revisor granskar årsredovisningen och lämnar en revisionsberättelse innebär en trygghet för den som läser årsredo- visningen i att använda den som underlag i sitt beslutsfattande. En revisors roll är att granska räkenskaperna och ledningens skötsel av verksamheten. Revisorn ska också skriva en revisionsberättelse till redovisningen. Bestämmelser om auktoriserade och godkända revisorer finns i revisors- lagen (2001:883). Regeringen anser i likhet med att det behövs ett visst förtydligande i fråga om den granskning som ska göras av revisorerna. För vissa juridiska personer framgår omfattningen av revisorns granskning av speciallagstiftning, exempelvis ABL. För de företag för vilka regler om revision inte finns i någon annan lag gäller revisionslagen. Lagen är enligt 2 § tillämplig på företag som enligt 6 kap. 1 § BFL är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning. Eftersom även övriga juridiska personer som får tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska upprätta en årsredovisning, föreslår regeringen ett förtydligande om att bestämmelserna i revisionslagen ska tillämpas även för revisionen av dessa juridiska personer. Detta innebär bl.a. att revisorernas granskning kommer att omfatta dessa årsredovisningar och att granskningen ska utföras i enlighet med god revisions- och revisorssed. Avsikten är inte att revisorernas granskning ska gå utöver den gransk- ning som en revisor ska göra enligt gällande regelverk, t.ex. ABL eller revisionslagen. Det är tillsynsmyndigheterna som ska svara för tillsynen av att villkoren för tillstånd att ta emot offentlig finansiering är uppfyllda, och göra de fördjupade granskningar som krävs för att säkerställa detta. Årsredovisningen och revisorns granskning utgör endast en grund för tillsynen. Kammarrätten i ställer frågan hur kravet på revisors- granskning förhåller sig till de ställningstaganden som föranledde de förenklade reglerna för mindre bolag. får små privata aktiebolag välja om bolaget ska ha en revisor eller inte. Syftet med förändringen var att minska de administrativa kostnaderna. I samband med genomförandet av reformen pekade regeringen på att den internationella utvecklingen gick mot en mindre omfattande revisionsplikt, vilket i sin tur lett till att internationella revisionsstandarder sällan tar hänsyn till revi- sionen av små företag. Vidare konstaterade regeringen att bolagets ägare och dess ledande befattningshavare i många små och medelstora aktie- bolag är samma personer. Revisionens betydelse som skydd för ägarnas intressen ansågs därför i dessa fall vara mindre än i större bolag. Många små aktiebolag har inte heller några externa finansiärer eller långfristiga kreditgivare, varför revisionen av sådana bolag ansågs sakna betydelse även för den kategorin intressenter (prop. 2009/10:204 s. 66 f.). Vad gäller bolag som bedriver verksamhet inom välfärden med offentlig finansiering finns dock ett större intresse av insyn än för små aktiebolag i allmänhet. För denna kategori företag överväger enligt regeringen intresset av insyn den nackdel som den ökade administrativa bördan innebär. Vilka effekter Prop. 2017/18:159 som revisionskravet väntas få behandlas vidare i avsnitt 6.1. Möjlighet att begära ytterligare information Utöver den information som framkommer i årsredovisningen kan tillsyns- myndigheterna behöva ytterligare information för att utreda de specifika förhållandena i den juridiska personens verksamhet. Det kan t.ex. behöva kontrolleras att det inte gjorts värdeöverföringar utöver det tillåtna rörelse- resultatet genom exempelvis icke marknadsmässiga hyresavtal eller inköp. kan därför behöva ytterligare information från den juridiska personen. Myndigheten kan också behöva tillgång till mer detaljerad ekonomisk redovisning på enhetsnivå för att kontrollera att den juridiska personen följt de begränsningar som framgår av lagen. En möjlighet att begära ut handlingar följer dock redan av den befintliga regleringen på området. För att tillstånd om att ta emot offentliga medel ska kunna beviljas kan tillståndsmyndigheten behöva få tillgång till ett stort antal uppgifter om den juridiska personens ekonomiska förhållanden, t.ex. hyreskontrakt och enskilda individers löner. Under tillsynen kommer myndigheten också behöva begära ut känslig ekonomisk information. Det finns därför skäl för regeringen att se över den sekretessreglering som gäller vid IVO:s och Skolinspektionens tillståndsgivning och tillsyn. Som regeringen konstaterat i avsnitt 4.7.1 kan information om exempel- vis stora otillåtna vinstuttag som kommer fram vid tillsynen enligt den föreslagna regleringen vara av värde även vid tillsynen över kvaliteten i verksamheten. Det är dock kommunerna som utövar kvalitetstillsynen över fristående förskolor, fritidshem och pedagogisk omsorg. Enligt 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får en sekretess- belagd uppgift lämnas ut om intresset av att uppgiften överlämnas uppenbart har företräde framför det intresse sekretessen ska skydda. Enligt förarbetena är detta exempelvis fallet när myndigheter med samma sakliga behörighet, men med skilda lokala kompetensområden, eller myndigheter som har närbesläktade funktioner, båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f). Regleringen ska dock inte tillämpas rutinmässigt, utan det måste ske en intresseavvägning i varje enskilt fall (JO 2013/14 s. 230). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte finns behov av någon sekretessbrytande bestämmelse. Skulle det visa sig att sekretess- bestämmelserna får den effekten att kommunerna i betydande utsträckning hindras att ta del av information som är av betydelse för deras tillsyn kan regeringen komma att återkomma i frågan. 2017/18:159 4.7.3 Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur den juridiska personen ska redovisa att förutsättningarna för ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering är uppfyllda. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget särskilt. Förvaltningsrätten i ser en risk med att bemyndigandet att få meddela föreskrifter kan innebära att ytterligare krav för tillstånden i praktiken ställs upp. Skälen för regeringens förslag: För att underlätta tillsynsmyndigheter- nas arbete bör det kunna införas bestämmelser om att viss ekonomisk information som inte framgår av årsredovisningen bör lämnas regel- mässigt och redovisas särskilt. Möjligheten att begära in sådan information kan vara nödvändig för att kunna granska om huruvida reglerna om att medlen ska gå till avsedd verksamhet kringgåtts. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ges rätt att meddela före- skrifter om vilken information, utöver den som framkommer i årsredo- visningen, som ska lämnas av den juridiska personen. Det kan t.ex., såsom anför i fråga om skyldigheten att upprätta en årsredovisning (se avsnitt 4.7.2. ), visa sig finnas behov av information om koncerninterna förhållanden. Transfereringar eller affärer mellan ett företag och närstående till företaget, exempelvis ägare eller moderbolag, utgör en särskild risk för kringgående av reglerna. Värdeöverföringar till ägare eller närstående kan genomföras på många andra sätt än genom vinstutdelning. Vilken information som behöver tas in regelmässigt kan komma att variera mellan olika områden. När det gäller skolväsendet har Skol- kostnadsutredningen i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) föreslagit vissa krav på att huvudmännen ska lämna ekonomisk information på skolenhetsnivå. Behovet av eko- nomisk information kan därmed komma att bedömas vara ett annat på detta område än inom andra välfärdsområden där motsvarande krav inte ställs. Med anledning av Förvaltningsrätten i påpekande om risken att ytterligare krav uppställs vill regeringen förtydliga att bemyndi- gandet inte innebär en rätt att utvidga de materiella krav som uppställs i lagstiftningen för tillstånd att ta emot offentliga medel. Bemyndigandet innefattar endast en rätt att förtydliga vilken information som behöver tillhandahållas för att myndigheterna i praktiken ska kunna granska att kraven är uppfyllda. Lagrådet anser att det finns en uppenbar risk för att anordnarna kan behöva redovisa för sin verksamhet på ett sätt som både är resurskrävande och integritetskänsligt. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att information inte ska begäras in slentrianmässigt, utan endast i den utsträckning som det är nödvändigt för att bedöma om förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Vid den närmare utformningen av tillstånds- och tillsynsförfarandet bör den administrativa bördan beaktas. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna ska ges rätt att besluta om sanktionsavgift om en juridisk person inte fortlöpande uppfyller förutsättningarna för tillståndet att ta emot offentlig finansiering. En sanktionsavgift får inte beslutas senare än från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret när överträdelsen skedde gått ut. Avgiften ska bestämmas till lägst och högst av den juridiska personens omsättning. Beloppet ska bestämmas i relation till storleken på och allvaret av överträdelsen. Om en överträdelse är allvarlig ska tillståndet kunna återkallas. Tillsynsmyndigheterna ska inte besluta om sanktionsavgift eller åter- kalla ett tillstånd om det finns särskilda skäl för att tillståndsinnehav- aren har ett rörelseresultat som överstiger det tillåtna (övervinst). Över- vinster ska återföras i verksamheten senast påföljande räkenskapsår. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att avgiften ska bestämmas till lägst och högst av den juridiska personens omsättning. Utredningen har vidare föreslagit att sanktionsavgiften ska beslutas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av tillsynsmyndigheten och att ansökan om sanktionsavgift ska ha kommit in till förvaltningsrätten från att förutsättningarna för att ta ut avgiften var uppfyllda. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som fått utredningens förslag på remiss, och som tagit ställning till förslaget, avstyrker detta, i huvudsak eftersom de avstyrker förslaget om ett tillstånd för att ta emot offentliga medel, se avsnitt 4.2. Föreningen avstyrker förslaget att återkallande av tillstånd ska kunna ske utan särskilt före- läggande. Föreningen anser att det är orimligt och orättssäkert att tillstånd återkallas utan någon chans att rätta felen, vilket kan drabba brukarna. anser att sanktionerna medför starka incitament för leverantörerna att hålla nere sin leveransförmåga och i stället undvika uppdrag om risken är att vinsten blir för hög. Sanktionssystemet framstår enligt företaget som oförenligt med en snabb anpassning till en varierande efterfrågesituation. Om leveransskyldighet föreligger enligt ett avtal med en kund kan leve- rantören t.o.m. hamna i situationer där den tvingas välja mellan sank- tionsavgift och avtalsvite. Skolinspektionen anför att det inte framstår som helt logiskt att myndigheten inte får besluta om sanktionsavgift, men om återkallelse av tillstånd, som är en mer ingripande åtgärd. Myndigheten efterfrågar vidare en beskrivning av de överväganden som ligger bakom tidsperioden för ansökan om sanktionsavgift. Förvaltningsrätten i och Skolinspektionen anser att det bör förtydligas vad som avses med en allvarlig överträdelse. Förvaltningsrätten avstyrker vidare att sanktions- avgiften bestäms till lägst . Ett så lågt belopp indikerar att även ringa överträdelser ska beivras. Förvaltningsrätten anser vidare att det inte är helt klart som femårsfristen ska börja löpa. Förvaltningsrätten anser också att det bör förtydligas när särskilda skäl för att inte besluta om sanktionsavgift eller återkallelse ska anses föreligga. Kammarrätten i anför att det i den föreslagna lagtexten om 2017/18:159 sanktionsavgift saknas närmare bestämmelser om t.ex. delgivning av före- läggande, till vilken myndighet avgiften ska betalas och om huruvida ränta ska utgå. anser att det i respektive författning bör införas bestämmelser som tydligt anger om verkställighet av sanktions- avgifter ska ske enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar. Myndigheten anser vidare att det bör tydliggöras vad som gäller i preskriptionshänseende. anser att de föreslagna sanktionsåtgärderna kan vara ännu hårdare. Skälen för regeringens förslag I 26 kap. skollagen anges att med tillsyn avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas upp- fyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. regleringen följer vidare att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillgång till handlingar och tillträde till lokaler för att kunna utöva tillsyn över kan besluta att förelägga en huvud- man att vidta åtgärder, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt Ett beslut om föreläggande gäller . ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser vara nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Ett föreläggande får förenas med vite. allvarliga fall är myndigheten skyldig att förena föreläggandet med vite. stället för föreläggande kan myndigheten besluta om anmärkning vid mindre allvarliga överträdelser eller, under vissa förutsättningar, helt avstå Vid allvarliga överträdelser får Skolinspektionen återkalla Normalt ska ett sådant beslut föregås av ett föreläggande. Om det finns en allvarlig risk för elevers hälsa eller säkerhet kan dock myndigheten med omedelbar verkan förbjuda att viss verksamhet bedrivs. Ett sådant beslut gäller dock i taget. Avsikten med regleringen i skollagen har varit att skapa en s.k. sank- Det första steget innebär en anmärkning vid mindre allvarliga överträdelser och därefter blir sanktionerna allt kraftigare. stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. För det femte steget skiljer sig sanktionerna åt för olika huvudmän beroende på skillnader i Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot kom- munala huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvud- man för en fristående förskola eller skola. tillämpas så att inte mer ingripande åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Motsvarande system gäller för kommunernas tillsyn av fristående för- skolor, vissa fritidshem och pedagogisk omsorg. Enligt 26 § LSS och 13 kap. 2 § SoL innebär tillsyn att granska att verk- samheten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter. har rätt att få tillgång till handlingar och tillträde till lokaler för att utöva Om det i en verksamhet förekommer ett missförhållande som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till, får inspektionen förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som inspektionen anser nödvändiga för att det påtalade miss- förhållandet ska kunna avhjälpas. Föreläggandet får förenas med vite. Om ett missförhållande är allvarligt, och ett föreläggande inte följts, får besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får tillsynsmyndigheten i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet. Om missför- hållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får inspektionen utan föregående föreläggande besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten eller förbjuda verksamheten om den inte är tillståndspliktig. Om det finns sannolika skäl för att ett tillstånd helt eller delvis kommer att återkallas, och ett sådant beslut inte kan avvaktas, får besluta att tills vidare helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet. Sådana beslut får bara gälla . Om det finns synnerliga skäl, får beslutets giltighet förlängas med ytterligare . En juridisk person kan bryta mot de föreslagna kraven för ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering på flera sätt. Den kan dela ut otillåtna medel till ägare, medlemmar eller närstående eller inte återföra medel till verksamheten inom stipulerad tid. Vidare kan den juridiska personen bryta mot värdeöverföringsförbudet genom att exempelvis betala icke mark- nadsmässiga hyror. Medel kan också användas till annat än verksamhet enligt den aktuella lagen. Om en verksamhet uppvisar specifika brister ur kvalitetshänseende är det naturligt att tillsynsmyndigheten i första hand använder förelägganden för att förmå aktören att åtgärda den aktuella bristen. Tillståndet att ta emot offentliga medel syftar dock till att generellt säkerställa att de offentliga medlen används i den aktuella verksamheten. Regleringen har större likhet med det system som finns på finansmarknadsområdet där sanktionernas syfte är att upprätthålla den generella legitimiteten i systemet, snarare än att förhindra en specifik skada i ett enskilt fall. Det finns också andra skäl mot ett system som vilar på att tillsynsmyndigheten i första hand ska använda förelägganden. För att ett föreläggande ska kunna utfärdas måste detta vara möjligt att följa. Ett föreläggande måste riktas mot tillstånds- innehavaren, dvs. den juridiska personen. Om en juridisk person exempel- vis gjort otillåtna värdeöverföringar till en ägare kan det vara omöjligt att förelägga den juridiska personen att åstadkomma rättelse. För att kunna uppfylla kravet måste då denna återkräva pengarna från ägaren. Om denna inte avtalat med ägaren om att så kan ske är det inte möjligt för den juridiska personen att uppfylla kravet. Mot denna bakgrund bör i stället ett system med ekonomiska sanktioner i form av sanktionsavgifter införas. En nackdel med ett sanktionssystem av det aktuella slaget är att resurser som skulle kunna användas i verksamheten i stället kan komma att an- vändas för att betala dessa avgifter. Syftet med sanktionsavgifterna är dock i första hand preventivt. Genom att sanktioner finns minskar risken för att