prop · H503184 · 2018-03-19 00:00:00 — hänvisar till att har föreslagit att en övergång till ämnesutformning och ämnesbetyg ska utredas vidare för att träda i kraft /21. bedömer att det vore fel att göra de förändringar som föreslås i denna proposition innan den frågan är utredd. Regeringen bedömer dock att en eventuell ämnesutformning är en omfattande förändring som kommer att kräva både utredning och ett omfattande implementeringsarbete. De förslag som presenteras i denna proposition har fått ett starkt stöd och regeringen anser att det inte finns anledning att avvakta ytterligare med att införa förslagen. Universitets- och högskolerådet (UHR) påtalar att det måste vara tydligt vad som gäller för de elever som börjar sin gymnasieutbildning före men förlänger sin gymnasietid av olika anledningar, t.ex. för att de byter program eller gör ett utbildningsår utomlands. UHR menar att det rimligtvis borde vara så att dessa elever kan få ut en gymnasieexamen med ett gymnasiearbete på 50 poäng och ett estetiskt ämne. Regeringen anser att det är en viktig princip att regelverket som styr innehållet i en elevs studieväg inte ändras efter att eleven påbörjat utbildningen. Regeringen föreslår därför att äldre bestämmelser i lagen fortfarande ska gälla för utbildning som påbörjats före . Vilka berörs av regleringen? Förslagen i denna proposition innebär att alla program i sitt grund- upplägg ska ge grundläggande behörighet till högre utbildning och att programmens omfattning därmed ska utökas från 2 500 till 2 700–2 800 gymnasiepoäng, att den garanterade undervisningstiden ska utökas pro- portionellt, att elever ska kunna välja bort de tillkommande ämnena och att den tillkommande garanterade undervisningstiden i så fall ska min- skas i motsvarade mån. Förslagen innebär också att alla elever på natio- nella program ska läsa ett estetiskt ämne som ett gymnasiegemensamt ämne om 50 gymnasiepoäng och att gymnasiearbetets omfattning ska 2017/18:184 minska från 100 till 50 gymnasiepoäng. På det estetiska programmet ska eleverna inte läsa ett estetiskt ämne som gymnasiegemensamt ämne utan omfattningen av karaktärsämnena ska i stället ökas från 1 050 till 1 100 gymnasiepoäng. Förslagen berör gymnasieskolans elever som går på nationella program. Förslagen berör vidare såväl kommunala som enskilda huvudmän vars åtagande utökas och förändras om förslagen genomförs. Staten påverkas när det gäller finansieringen av det utökade kommunala åtagandet. Slutligen påverkas arbetsgivare vars kompetensförsörjning underlättas om fler ungdomar väljer att läsa en yrkesutbildning. 9.2.1Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör inte kommuner och landsting åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter eller omprioriteringar av annan verksamhet. Principen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om t.ex. nya uppgifter för kommunsektorn, frivilliga uppgifter som görs obligatoriska eller ändrade ambitionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter. Finansieringsprincipen beskrivs närmare i ett informationsmaterial som regeringen och ställde sig bakom ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100). Förlaget om grundläggande behörighet på yrkesprogrammen I avsnitt 5.1 föreslås att alla yrkesprogram ska innehålla de kurser som krävs för att eleverna ska uppnå grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Förslaget innebär att yrkesprogrammen utökas till 2 700 eller 2 800 gymnasiepoäng. Kommunerna har en skyldighet att erbjuda elever som vill läsa kurser som krävs för grundläggande behörighet en sådan möjlighet. Eleverna har rätt att läsa kurserna både som individuellt val och som utökat program, och kommunerna har redan kompenserats för detta. Förslaget antas dock leda till att fler elever kommer att läsa mer än 2 500 gymnasiepoäng. Förslaget är alltså en ambitionshöjning av ett redan existerande kommunalt åtagande, vilket aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen för det ökade antalet elever. Flera remissinstanser har framfört att förslaget kommer att innebära ökade kostnader för kommunerna. Bl.a. anför , , , , och kommuner att kostnaderna kommer att öka när yrkesprogrammen utökas. menar också att kostnaderna kommer öka mer än vad som anges i promemorian och att detta beror på en ökad administration eftersom schemaläggningen blir mer komplicerad. menar att om fler elever på yrkesprogram väljer att behålla de kurser som ger grundläggande behörighet till högskola, finns en risk att antalet elever som inte klarar av sin utbildning kommer att öka. Detta kan öka kostnaderna för stöd och förstärkt studie- och yrkesvägledning. Även regeringen bedömer att förslaget kommer att leda till högre kostnader för kommunerna och delar därmed remissinstansernas bedömning i den delen. För att beräkna de ökade kostnaderna antogs i promemorian att andelen elever som läser kurser för grundläggande behörighet kommer att öka från till . Beräkningen av de ökade kostnader som följer av att eleverna läser fler poäng utgår från den s.k. riksprislistan (13 kap. 9 § gymnasieförordningen). I riksprislistan redovisas de genomsnittliga faktiska kostnaderna för de nationella programmen per elev som huvudmännen redovisat till . I dessa ingår bl.a. undervisningstid, särskilt stöd, samt studie- och yrkesvägledning. Regeringen står fast vid den beräkning som gjordes i promemorian. Regeringen delar inte kommuns bedömning att kostnaderna kommer att öka på grund av mer komplicerad administration och schemaläggning. Kommunerna är skyldiga att erbjuda alla elever en möjlighet att läsa kurserna för grundläggande behörighet, och att lägga schemat efter det är en del av den skyldigheten. Nuvarande förslag bidrar i stället enligt regeringens bedömning till förbättrade planeringsförutsättningar när det tydliggörs att kurserna ska ingå i grundupplägget för alla yrkesprogram. befarar att genomströmningen i yrkesprogrammen kan försämras, vilket i förlängningen kan komma att innebära ökade kostnader för kommunerna. I propositionen föreslår regeringen dock att elever ska ha rätt att välja bort kurserna för grundläggande behörighet och att kraven för examen inte ska höjas. Därför bedömer regeringen att genomströmningen inte kommer att påverkas negativt. Regeringen konstaterar att elever som riskerar att inte nå målen har rätt till stöd. Den kompensation som kommunerna får för programmens utökning täcker även kommunernas ansvar för att ge stöd till elever. Förvaltningsrätten i anser att förslaget kan ha praktiska och ekonomiska konsekvenser som ännu är svåra att förutse. Kommunernas ekonomiska överväganden och skolornas disposition av lärarresurser behöver enligt förvaltningsrätten göras innan de vet hur många elever som väljer bort att läsa kurserna. Regeringen menar dock att huvudmännen måste kunna omprioritera sina ekonomiska överväganden och hur lärarresurser ska disponeras utifrån förändringar i elevers val. Även bedömer att förändringen inte har någon avgörande betydelse ur organisatorisk synvinkel. Regeringen kan vidare konstatera att kommunerna kompenseras för det utökade åtagandet och att sena bortval även kan medföra mindre undervisningsgrupper. Detta minskar dock inte den statliga kompensationen. Kostnaderna för utökningen av yrkesprogrammen bedöms uppgå till totalt när reformen är fullt ut implementerad, vilket sker 2022. Fram till dess bedöms den årliga kostnaden öka successivt, när en ny årskurs per läsår kommer läsa utifrån de nya bestämmelserna. De behörighetsgivande kurserna svenska och svenska som andraspråk 2 och 3 samt engelska 6 är samtliga fortsättningskurser. Därför bedöms inga, eller endast ett mycket begränsat antal elever som börjar i gymnasieskolan läsa dessa under /20. Kostnaderna för kommunerna bedöms därför öka fr.o.m. /21 när eleverna börjar årskurs 2. 2017/18:184 ringen bedömer sammantaget att kostnaderna ökar med , och . Förslaget om estetiskt ämne på alla nationella program och minskningen av omfattningen av gymnasiearbetet I avsnitt 7.1 föreslås att ett estetiskt ämne ska ingå bland de gymnasiegemensamma ämnena i alla nationella program i gymnasieskolan, utom i det estetiska programmet. I det estetiska programmet ska i stället karaktärsämnenas omfattning ökas från 1 050 till 1 100 gymnasiepoäng. För att bl.a. skapa utrymme för det estetiska ämnet som gymnasiegemensamt ämne föreslås även att gymnasiearbetets omfattning ska minska från 100 till 50 gymnasiepoäng. I promemorian görs bedömningen att förslagen inte kommer att innebära ökade kostnader för kommunerna. Flera remissinstanser bedömer dock att deras kostnader kommer att öka. invänder t.ex. mot bedömningen att kursen estetiska uttryck inte skulle leda till ökade kostnader för huvudmännen. Även om mängden personalresurser skulle vara densamma eftersom gymnasiearbetet minskar i omfattning, så är det knappast samma personalresurser som behövs. Kommunen menar att förslaget kommer att kräva nyrekrytering och leda till ett minskat tjänsteunderlag för de lärare som har ansvar för gymnasiearbeten. Det blir också ett ökat tryck på speciallokaler och utrustning och underhåll av dessa, vilket gör att det nuvarande beståndet inte kommer att vara tillräckligt. och kommuner anför liknande synpunkter och den sistnämnda nämner även merkostnader i form av material. Kommuner och Landsting (SKL) bedömer att kostnaderna för att införa ett estetiskt ämne i alla nationella program troligtvis kommer att vara större än den kostnadsminskning som ett mindre omfattande gymnasiearbete innebär. Sannolikt kvarstår behovet av handledning relativt intakt även när arbetet minskas i omfång. anför att eftersom ett lägre antal handledningstimmar läggs på gymnasiearbetet jämfört med andra kurser innebär förslaget i stället högre kostnader för skolan. kommun anför liknande synpunkter och anser att förslaget dessutom möter praktiska hinder. I kommun betraktas tillgång till utbildade lärare inom estetiska ämnen samt tillgång till ändamålsenliga lokaler som viktiga problem i sammanhanget. Även framhåller att fler lärare måste anställas och att kommunen inte har dessa lärare tillgängliga, utan de måste rekryteras externt eller vidareutbildas. I båda fallen medför detta ökade kostnader som inte staten har tagit hänsyn till. Regeringen delar inte remissinstansernas bedömning att kostnaderna för att införa ett estetiskt ämne inte går att ersätta genom en minskad omfattning på gymnasiearbetet. Regeringen menar att kommunerna är kompenserade för att erbjuda alla elever undervisning motsvarande 2 500 gymnasiepoäng. För högskoleförberedande program innebär det en minsta garanterad undervisningstid omfattande och för yrkesprogrammen . Hur detta fördelas är huvudmannens ansvar och varierar i stor uträckning mellan huvudmännen . Eftersom huvudmännen är skyldiga att erbjuda alla elever ett estetiskt ämne inom ramen för det individuella valet, menar regeringen . 2017/18:184 att förslaget inte innebär ett utökat åtagande när det gäller lokaler, material och lärare. Detta ska redan finnas i huvudmännens organisation. Regeringen inser dock att det för vissa huvudmän i praktiken kan innebära initiala kostnader för anskaffning av lokaler och material samt fortbildning och rekrytering av lärare. Regeringen menar att förslaget medför bättre planeringsförutsättningar för huvudmännen som kan använda befintliga lärarresurser mer effektivt och långsiktigt. Regeringen menar också att kostnaderna per elev för undervisningen i ett estetiskt ämne kan bli lägre än för gymnasiearbetet eftersom undervisningen i ett estetiskt ämne kan ske i en större undervisningsgrupp medan handledningen av en enskild elev i dennes gymnasiearbete i större utsträckning behöver genomföras individuellt. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att förslaget om att införa ett estetiskt ämne kompenseras av reduktionen av gymnasiearbetet. 9.2.2Ekonomiska konsekvenser för staten Regeringens förslag får ekonomiska konsekvenser för staten dels i form av direkta utgifter, dels i form av förväntade indirekta inkomster på . Staten ska enligt den kommunala finansieringsprincipen ersätta kommunerna för bl.a. nya obligatoriska uppgifter. Som en följd av regeringens förslag om att yrkesprogrammens omfattning ska utökas, bedömer regeringen att kostnaderna ökar med , och , och har därför beräknat att avsätta motsvarande belopp i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16 avsnitt 10.1.5, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). Ett ökat intresse för yrkesutbildning kan indirekt ge långsiktiga positiva ekonomiska effekter för staten genom reducerad arbetslöshet, eftersom elever som gått ett yrkesprogram snabbare etablerar sig på arbetsmarknaden. Det visar exempelvis utvärdering (IFAU) i en studie av ungdomars inträde på arbetsmarknaden (rapport 2007:18). Förbättrad kompetensförsörjning kan också bidra till långsiktigt positiva effekter för staten. Om företagens kompetensförsörjning tryggas underlättas expansion och företagen kan därmed producera mer varor och tjänster. Ökad produktion leder i sin tur till ökade skatteintäkter för staten. Regeringens förslag kommer även att få konsekvenser för . meddelar bl.a. föreskrifter om vilka ämnen och kurser som ska ingå i programmen och inriktningarna och vilka kurser som får erbjudas som programfördjupning. Propositionens förslag när det gäller ett nytt estetiskt ämne innebär att behöver arbeta fram en ny ämnesplan med ett antal nya kurser samt se över estetiska programmets karaktärsämnen. behöver även utforma stöd- och kommentarmaterial om gymnasiearbetet. Kostnaderna till följd av förslagen bedöms rymmas inom förvaltningsanslag. 2017/18:184 9.2.3 Ekonomiska konsekvenser för enskilda huvudmän Fristående skolor är en del av den gemensamma skolan för barn och ungdomar. De nationella målen är desamma för alla elever oavsett huvudman. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett huvudman. Grundprincipen om lika villkor ska tillämpas även fortsättningsvis. Det innebär bl.a. att kommunernas bidrag till fristående huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna gymnasieskolan. De enskilda huvudmännens ökade kostnader med anledning av att yrkesprogrammens omfattning ökar kommer därför att kompenseras genom ökade bidrag från elevernas hemkommuner. Hemkommunen ska lämna bidrag till en enskild huvudman för gymnasieskola i en omfattning som minst motsvarar en fullständig gymnasieutbildning (13 kap. 8 § gymnasieförordningen). Regeringens förslag innebär att omfattningen av ett fullständigt yrkesprogram kommer att variera. Bidraget från hemkommunen kan därmed komma att variera med programmens omfattning. 9.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen (RF). Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. Den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av i samband med att tar ställning i lagstiftningsärendet (prop. 2009/10:80 s. 296). har alla elever på yrkesprogram rätt att läsa kurser som ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning som utökat program. På en majoritet av yrkesprogrammen innebär det att eleven har möjlighet att läsa upp till 2 800 gymnasiepoäng utan särskilt beslut. Det är således inte upp till kommunen att besluta om huruvida dessa kurser ska erbjudas eller inte. Det har dock i praktiken visat sig svårt för många elever att använda sin rätt att läsa kurser för grundläggande behörighet. Det kan t.ex. bero på schematekniska svårigheter. I propositionen föreslås därför att omfattningen av yrkesprogrammen ska utökas med upp till 300 gymnasiepoäng. Syftet med förändringen är att stärka elevens rätt att läsa de kurser som krävs för grundläggande behörighet. föreslås också att eleverna ska få välja bort dessa kurser. Förslagen innebär alltså att det även i fortsättningen är eleven som beslutar om han eller hon vill läsa kurserna eller inte. Förslaget att införa ett nytt gymnasiegemensamt estetiskt ämne syftar bl.a. till att komplettera gymnasieskolans breda bildningsuppdrag genom att eleverna blir mer förtrogna med konstnärliga och estetiska uttryck. Eleverna har rätt att läsa minst en kurs i ett estetiskt ämne inom det individuella valet på nationella program i gymnasieskolan. Inte heller i denna fråga är det alltså upp till kommunen att besluta om huruvida kursen ska erbjudas eller inte. ningen av ett gymnasieprogram påverkas inte av ett nytt estetiskt ämne Prop. 2017/18:184 och konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen är små med tanke på att kommunerna är skyldiga att erbjuda kurser för grundläggande behörighet och kurser i ett estetiskt ämne för de elever som så önskar. Mot den bakgrunden får inskränkningen i den kommunala självstyrelsen anses motiverad och proportionerlig. Förslagen om ett estetiskt ämne på alla nationella program och en minskning av omfattningen av gymnasiearbetet kan få vissa begränsade konsekvenser för den kommunala vuxenutbildningen, i första hand när det gäller reglerna för examen. Examen inom komvux regleras i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. krävs att eleven gjort ett gymnasiearbete. Dagens omfattning av gymnasiearbetet är 100 poäng i både gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Många elever inom komvux kompletterar äldre betyg. Därför kan det finnas skäl att i det fortsatta förordningsarbetet överväga om reglerna för examen inom komvux bör vara mer flexibla när det gäller gymnasiearbetets omfattning. 9.5Konsekvenser för företag och konkurrensförhållanden Förslagen i propositionen bedöms inte få några direkta konsekvenser för företag. Förslaget att alla yrkesprogram ska innehålla de kurser som ger grundläggande behörighet till högre utbildning bedöms få indirekta positiva konsekvenser för företag. Många arbetsgivare har svårt att trygga sin kompetensförsörjning. Grundläggande behörighet är viktigt för många ungdomar och förslaget kan därmed bidra till att öka yrkesutbildningens attraktionskraft. Om fler ungdomar väljer en yrkesutbildning kommer det att underlätta för företag att rekrytera yrkesutbildade personer. I propositionen föreslås en minskning av gymnasiearbetes omfattning från 100 till 50 gymnasiepoäng i alla nationella program i gymnasieskolan. Gymnasiearbetet kommer dock även fortsättningsvis att krävas för examen. Avsikten är att eleverna på yrkesprogrammen även fortsättningsvis genom gymnasiearbetet ska visa att de är väl förberedda för arbetslivet. Gymnasiearbetets förändrade omfattning bedöms därför inte få några konsekvenser för företag. Förslagen bedöms inte påverka företagens konkurrensförhållanden. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn och alla barn har rätt att uttrycka sin mening och få den respekterad. De huvudsakliga förslagen i propositionen innebär att kurser som krävs för grundläggande behörighet 2017/18:184 till högskoleutbildning ska ingå i alla yrkesprogram och att programmens omfattning ska utökas för att dessa kurser ska rymmas. har elever på yrkesprogram möjlighet att läsa kurser som ger grundläggande behörighet både som individuellt val och som utökat program. Som har nämnts har dock Skolinspektionen konstaterat att det finns praktiska problem, t.ex. med schemaläggning, som begränsar elevernas möjligheter att läsa kurserna. Förslagen stärker elevernas möjlighet att läsa kurser som krävs för grundläggande behörighet. Sett ur ett barnperspektiv är detta något som gynnar barn. innebär förslagen ett ökat åtagande och en ökad arbetsbelastning för eleverna. För många elever på yrkesprogrammen handlar gymnasieskolan om att förbereda sig för arbetslivet. För dem skulle ett ovillkorligt krav att läsa kurser som krävs för grundläggande behörighet kunna innebära att energi och uppmärksamhet måste flyttas från fördjupning i yrkeskunnande till fördjupning i svenska och engelska – något som de kanske inte efterfrågar. Propositionen innehåller därför också ett förslag om att eleverna får välja bort de aktuella kurserna. Det innebär att barnets rätt stärks som den enskilda individens valmöjligheter kvarstår. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslagen är förenliga med FN:s konvention om barnets rättigheter. 9.7FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har tillträtt FN:s konvention om rättigheter för personer med I artikel 24 anges att konventionsstaterna, för att förverkliga rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning utan diskriminering och på lika villkor, ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande. funktionsnedsättning får inte utestängas från det allmänna utbildnings- systemet på grund av funktionsnedsättning. Alla, särskilt barn, med syn- nedsättning, hörselnedsättning, dövhet eller dövblindhet ska få utbildning på det sätt som är bäst för dem. Det förutsätter exempelvis lärare som kan teckenspråk eller punktskrift. Enligt skollagen ska alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. (3 kap. 3 §). Målen för de nationella programmen läroplanen för gymnasieskolan, i examensmålen och i enskilda ämnes- Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i olika former (3 kap. 5 a, 8 och 9 §§ skollagen). I denna proposition föreslås att kurser som krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning yrkesprogram samt att ett estetiskt ämne ska införas på alla nationella Prop. 2017/18:184 program. Det följer redan av gällande reglering att elever som kan befaras få svårigheter att klara av de kunskapskrav som minst ska uppnås har rätt till stöd. Eleverna föreslås också få rätt att välja bort de kurser som krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Gymnasieskolans yrkesprogram präglas av en stark könsuppdelning som följer traditionella mönster. Elevers val avspeglar tydligt en könsuppdelad arbetsmarknad. Den starka könsuppdelningen innebär nackdelar för både elever och arbetsgivare. Det kan vara svårt att gå emot strömmen och välja en utbildning där man som elev kommer att tillhöra en liten minoritet med avseende på kön. För många elever innebär det att valmöjligheterna begränsas och att stora delar av gymnasieskolans breda utbud av utbildningar i praktiken inte utgör något alternativ. Som konstaterats tidigare i denna proposition beskriver många arbetsgivare stora svårigheter att rekrytera kompetent arbetskraft. En jämn könsfördelning på alla program skulle för många branscher innebära att den grupp av individer som utgör potentiella framtida medarbetare fördubblas. Det finns alltså flera skäl till att det är angeläget att sträva efter en jämn könsfördelning på alla program. I denna proposition föreslås dels att alla yrkesprogram ska innehålla de kurser som krävs för grundläggande behörighet, dels att ett estetiskt ämne ska införas på alla program. När det gäller införande av ett estetiskt ämne bedömer regeringen att förslagen inte påverkar jämställdheten vare sig positivt eller negativt.