prop · H60316 · 2018-11-27 00:00:00 — Regeringens förslag: Den nya lagen ska innehålla uttryckliga geogra- Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på ifrågasätter om inte den geografiska avgränsningen medför att lagen blir onödigt omfattande samt anser att systematiken kan leda till att områden ”faller mellan stolarna”. anför att det av både principiella och praktiska skäl är nödvändigt att befogenheter avgränsas i geografiskt Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Var får använda sina befogenheter varierar och bestämmelserna är spridda i ett stort Reformen bör åstadkomma en så enhetlig, lättilläm- pad, kostnadseffektiv och rättssäker reglering som möjligt. En uttrycklig geografisk avgränsning innebär visserligen att bestäm- melsen blir omfattande och i någon mån mindre flexibel. en geografisk avgränsning medför dock inte att kan bortse från geografiska aspekter vid ingripanden. Tvärtom skulle det Prop. 2018/19:16 behöva avgöras från fall till fall om ett ingripande är motiverat, utifrån myndighetens uppdrag och verksamhetsområde, eller om det är någon annan myndighet som i stället bör ingripa. Oklarheter som lämnar öppet för olika tolkningar och ställningstaganden skulle, på samma sätt som dagens reglering, kunna försvåra samarbetet mellan myndigheter samt leda till dubbelarbete och missuppfattningar. Detta kan motverkas genom en geografisk avgränsning. En uttrycklig och tydlig avgränsning kan därför undanröja vissa av de juridiska och praktiska problem som tjäns- temännen ställs inför vid tillämpningen. En sådan avgränsning är också särskilt viktig ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom den nya författningen ska reglera olika typer av ingripanden mot enskilda, bl.a. straffprocessu- ella åtgärder. Lagrådet ifrågasätter den föreslagna regleringen som anger lagens geografiska tillämpningsområde och som bl.a. sker genom en förhållan- devis detaljerad lista med geografiska gränser i sjöar och älvar. Enligt Lagrådet är det snarare en fråga om att avgränsa verk- samhetsområde än lagens tillämpningsområde även om dessa samman- faller i och med den valda lagstiftningstekniken. Lagrådet framhåller att konstruktionen att en nationell statlig myndighets verksamhetsområde avgränsas geografiskt är ovanlig och att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i lag reglera en viss ordning när det gäller relationen mellan statliga myndigheter. är en myndighet vars verksamhet naturligt är inskränkt till vissa geografiska områden till sjöss och i viss mån på land. Motsvarande gäller t.ex. inte för . Att låta det geogra- fiska tillämpningsområdet framgå av den nya lagen leder till en tydligare och mer rättvisande bild av myndighetens uppdrag och förmåga, bl.a. i förhållande till allmänheten. Detta är av stor betydelse, särskilt i ljuset av att ges utökade befogenheter att genomföra sådana ingripanden och åtgärder som måste regleras i lag. Det finns därför ett värde i att låta ta ställning till inom vilka områden dessa befo- genheter ska kunna utövas. Den nya lagen bör därför, i likhet med de flesta av de författningar som styr befogenheter , innehålla bestämmelser som avgränsar tillämpningsområdet geografiskt. Regeringens förslag: Lagen ska gälla inom Sveriges sjöterritorium. Inom vattenområden på land ska lagen dock bara gälla på och samt deras förbindelser till havet. Vidare ska lagen gälla på vissa älvar och andra vattendrag där sedan tidi- gare bedriver verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på F.d. anser dock att kontrollen av fisket i bör öka genom att åläggs ett självständigt ansvar för Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. 2018/19:16 Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: bedriver huvudsak- ligen sin verksamhet till sjöss. Den naturliga utgångspunkten för en avgränsning av lagens tillämpningsområde är därför Sveriges sjöterrito- rium, vilket innefattar både inre vatten och territorialhavet. Inre vatten består av vattenområden på land samt i havet innanför och de baslinjer som följer av och övriga folkrättsliga överenskommelser. sträcker sig från baslinjerna med de begränsningar som följer av överenskommelser om bl.a. . har , med några få undantag, ingen verksamhet i de delar av sjöterritoriet som utgörs av vattenområden på land (insjöar, vattendrag och kanaler). Det är sällan kostnadseffektivt för Kustbevak- ningen att transportera resurser långt in i landet för att bedriva verksam- het. I dessa områden har i stället andra myndigheter, t.ex. Polismyn- digheten och Havs- och vattenmyndigheten, bättre förutsättningar att närvara. Med några undantag bör därför inre vatten på land undantas från lagens tillämpningsområde. och är insjöar som nås relativt enkelt sjövägen och rymmer en betydande del kommersiell sjöfart. Det finns mot denna bakgrund behov av sjöövervakning och förutsättningar för Kustbevak- ningen att kostnadseffektivt verka där och på dessa sjöars förbindelser till havet. Lagen bör därför gälla dessa vattenområden på land. På är den kommersiella sjöfarten mer begränsad, och det är mer resurskrävande för att bedriva verksamhet där. För det fall kontrollen av fisket i skulle behöva öka är det, enligt regeringens bedömning, effektivare att låta andra myndigheter ansvara för det arbetet. Den nya lagen bör därför som utgångspunkt inte gälla där. Det finns överenskommelser mellan och som innebär att bedriver övervak- ning på vissa älvar i norra . Regeringen bedömer att denna ord- ning är resurseffektiv och anser därför att lagen ska gälla även på dessa vattenområden. Regeringens förslag: Utanför Sveriges sjöterritorium ska lagen gälla inom maritima zoner. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår dock att lagen ska vara tillämplig även när detta följer av en internationell överenskommelse som ingåtts efter god- kännande eller en EU-rättsakt som är bindande för och som ger behörig svensk myndighet rätt att utöva myndighet i annan stats sjöterri- torium, ekonomiska zon, angränsande zon eller annat område – eller på fartyg som befinner sig i ett sådant område – och eller en kustbevakningstjänsteman har pekats ut som behörig. utredningen att det i lagen tas in hänvisningar till den särskilda reglering- en i fiskelagen, jaktlagen, sjötrafikförordningen och vattenförorenings- lagen, av vilka framgår att också vissa områden utanför svenskt sjöterri- torium omfattas av lagens tillämpningsområde samt att det anges särskilt att avvikande regler kan gälla för utländska fartyg. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på förslaget. anser dock att utredningens lagtext är svår- tillgänglig, innehåller många hänvisningar mellan olika paragrafer och tyngs av en del bestämmelser som förefaller onödiga. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: uppdrag sträcker sig i flera avseenden utanför Sveriges sjöterritorium. Det är viktigt att också den myndighetsutövning som sker där kan genomföras rättssäkert och effektivt. måste beaktas att möjligheter att utöva myndighet utanför territoriet är begränsade bl.a. av folkrätten. Ett av syftena med reformen är att skapa en tydlig och lättillämpad reglering och utgångspunkten bör därför vara att den geografiska av- gränsningen ska vara så tydlig som möjligt. Inom maritima zoner, som enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner utgörs av kontinentalsockel, ekonomisk zon och angränsande zon, är möjligheterna för att utöva myndighet relativt omfattande. Det finns mot den bakgrunden skäl att låta den nya lagen gälla även i dessa områden. När det gäller internationellt samarbete, som medför att verksamhet bedrivs i andra länders territorialvatten och ekonomiska zon samt berör andra länders fartyg på det fria havet, bygger denna verksamhet på att andra länder, t.ex. inom ramen för EU-samarbetet eller internationella överenskommelser, lämnat tillstånd till eller medgett att verksamhet får bedrivas på platser eller fartyg där det landet i princip har exklusiv juris- diktion. Under sådana förhållanden bör befogenheterna som regel uteslu- tande utläsas av de rättsakter eller överenskommelser som reglerar samarbetet. Att låta lagen gälla generellt i dessa geografiska områden riskerar att bli missvisande, bl.a. beträffande vilka åtgärder Kustbevak- ningen eller en kustbevakningstjänsteman får vidta utan att det uttryck- ligen framgår i en sådan rättsakt eller överenskommelse. Den nya lagen bör därför inte gälla generellt i sådana områden. En annan sak är att lagen likväl i vissa fall kan tillämpas i dessa områden (se avsnitt 7.3). Eftersom lagen i flera olika situationer kan tillämpas även utanför de områden den gäller, riskerar det vidare att bli missvisande att räkna upp endast vissa lagar. Av tydlighetsskäl bör därför inte heller en sådan bestämmelse införas. Även om en händelse inträffar, där lagen gäller eller får tillämpas, kan det finnas omständigheter som innebär att de befogenheter som anges helt eller delvis ändå inte får användas. Ett exempel på det kan vara att en händelse inte regleras av någon lag som är tillämplig där den inträffar. Ett annat exempel kan vara när ett ingripande ska ske mot ett utländskt fartyg, och folkrätten i den situationen hindrar ingripandet. En kustbe- vakningstjänsteman som avser att ingripa mot ett utländskt fartyg måste nämligen beakta att fartyg som bär en annan stats flagg har rätt till oskadlig genomfart av svenskt territorialhav, och i vissa fall hindrar immunitet eller bristande jurisdiktion varje typ av ingripande oavsett vad som i övrigt föreskrivs i lagen (se bl.a. lagen [1976:661] om immunitet och privilegier i vissa fall). Sådana begränsningar är emellertid inte unika 2018/19:16 för , utan finns vid all myndighetsutövning. En uttryck- lig upplysning om att allmänt erkända folkrättsliga principer i vissa avse- enden ska beaktas riskerar därför att bli missvisande. Mot denna bakgrund bör i lagen inte anges uttryckligen att särskilda bestämmelser eller allmänt erkända folkrättsliga grundsatser ska beaktas när det gäller utländska fartyg. 7.3Ett utökat geografiskt tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen ska få tillämpas även i andra geografiska områden i den utsträckning som följer av •ett författningsenligt uppdrag att biträda , åkla- gare, eller någon annan myndighet med en viss åtgärd, •en särskild författningsreglering, eller •en författningsenlig överenskommelse med en annan myndighet om kontroll och tillsyn. Lagen ska också få tillämpas vid ingripanden på territo- rium som påbörjas eller avslutas på land, om den händelse som ligger till grund för ingripandet inträffar till sjöss inom ett område där lagen får tillämpas, och ingripandet avser ett brott som omfattas av den direkta brottsbekämpningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på anser dock att det geografiska tillämpnings- området även bör omfatta land i anslutning till de uppräknade vattnen, åtminstone när det gäller skyddet av natur och arter. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna anser att Säkerhetspolisen bör ingå i uppräkningen i bestämmelsen. Myndigheten anför dessutom att utformningen av det geografiska tillämpningsområdet kan uppfattas som något för snäv inom vissa områden. Detta gäller t.ex. jaktbrott, fiskebrott och vapenbrott som begås i skärgårdsmiljö men upptäcks på kobbar och skär. Övriga remissinstanser har inte några särskilda synpunkter på för- slaget. Skälen för regeringens förslag: I vissa fall finns behov av att ut- sträcka befogenheter även utanför Sveriges sjöterrito- rium och de maritima zonerna. Ett sådant fall kan vara när agerar biträde åt någon annan myndighet. Sådant biträde aktualiseras typiskt sett när Kustbevak- ningen har resurser och kompetens som kan utnyttjas av andra myndig- heter för att skapa effektivitetsvinster. Ett exempel på detta är när Polis- myndigheten begär biträde av på grund av ordnings- störningar på en avlägset belägen skärgårdsö där endast Kustbevakning- en finns på plats. De åtgärder eller ingripanden som görs på begäran av annan myndighet kan alltså aktualiseras i ett flertal situationer på en mängd olika platser. Begäran kan vidare komma från en rad myndighet- er, bl.a. Säkerhetspolisen, under förutsättning att uppdraget avser en viss åtgärd och är författningsenlig. Regeringen ser inte skäl att ange något ytterligare exempel på myndigheter som kan biträda. Möjligheterna att agera biträde bör inte heller uttryckligen vara geogra- fiskt begränsade i lagen. I stället avgränsas dessa av de geografiska grän- ser som gäller för den uppdragsgivande myndighetens verksamhet och de ramar som getts i uppdraget. En annan sak är att Kust- bevakningens resurser och kompetens på ett naturligt sätt avgränsar vilka uppdrag som kan bli aktuella. har i vissa avseenden enligt särskild författnings- reglering uppgifter utanför den avgränsning som ställts upp i det före- gående. Sådana bestämmelser finns dels inom ramen för det internat- ionella samarbetet beträffande områden utanför de maritima zonerna, dels när det gäller landområden på territorium. Lagen bör därför även få tillämpas i sådana områden i den utsträckning som framgår av en särskild författningsreglering. En annan sak är att bl.a. folkrätten kan sätta gränser för hur lagen i sådana fall får tillämpas. Lagen bör även få tillämpas i andra områden vid kontroll och tillsyn. Inom den verksamheten kan efter överenskommelse med annan myndighet eller med stöd av särskild författning utöva kontroll och tillsyn t.ex. på land. Sådana överenskommelser kan bl.a. gälla samarbetet mellan och i fråga om tullkontroller. Vidare är det ibland nödvändigt att fortsätta med utförandet av en upp- gift uppe på land för att kunna fullgöra den. Exempelvis kan en förare av en vattenskoter, som ertappas med att köra för fort, fly upp på land för att undkomma kustbevakningstjänstemännen. Det förhållandet att ingripan- det måste ske på land bör i ett sådant fall inte vara ett hinder för Kust- bevakningens myndighetsutövning, eftersom risken annars är uppenbar att den brottsutredande verksamheten påverkas negativt. Det bör därför finnas utrymme för ingripanden som påbörjas eller avslutas på land, om den händelse som ligger till grund för ingripandet inträffar till sjöss inom ett område där lagen får tillämpas och ingripandet avser ett brott som omfattas den direkta brottsbekämpningen. Denna del av bestämmelsen omfattar således inte de situationer där den händelse som ligger till grund för ingripandet har inträffat på t.ex. en skärgårdsö. Detta gäller även om brottet omfattas av den direkta brottsbekämpningen i 3 kap. 2 § i den nya lagen. Som anför kan det geografiska tillämpnings- området i enskilda fall uppfattas som snävt. Av lagtekniska skäl gör dock regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att särreglera vissa mer skärgårdsnära landområden. En sådan bestämmelse riskerar att bli otyd- lig och svårtillämpad. Den reglering av den indirekta brottsbekämpning- en som föreslås innebär dessutom att i dessa fall i stället kan agera biträde åt t.ex. Regeringens förslag: Proportionalitetsprincipen ska gälla för Kustbe- vakningens ingripanden mot enskilda. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regering- ens. Utredningen föreslår dock att principerna endast ska gälla vid genomförande av uppgifter som omfattas av bestämmelserna i den nya lagen. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Utkastets förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utkastet föreslår bl.a. att även en upplysning införs i den nya lagen om att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna måste ha ett uttryckligt stöd i lag eller annan författning. Remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I verksamhet gäller att den polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift alltid ska ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas ska detta ske endast i den form och utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resulta- tet (8 § polislagen). Bestämmelsen ger uttryck för proportionalitetsprincipen, som bl.a. innebär att det bör finnas ett behov av den åtgärd som vidtas. Det avsedda syftet ska som utgångspunkt inte kunna uppnås med andra, mindre ingripande medel. Vidare ska åtgärden i fråga om art och varak- tighet stå i rimlig proportion till det önskade resultatet. Bestämmelsen i polislagen är inte begränsad endast till de uppgifter som omfattas av bestämmelserna i den lagen, utan gäller i hela Polis- myndighetens verksamhet. De allmänna principerna för ingripanden mot enskilda ger uttryck för grundläggande och viktiga rättssäkerhets- principer. De uttrycker också ett etiskt och humanitärt förhållningssätt som är betydelsefullt för en myndighet som utövar statens maktbefogen- heter. Dessa allmänna principer har givetvis lika stor betydelse vid de ingripanden som görs av kustbevakningstjänstemän. Den nya lagen bör därför innehålla en bestämmelse som ger uttryck för denna grund- läggande princip. Bestämmelsen ska gälla för hela verksamhet och inte bara vid genomförande av uppgifter enligt den nya lagen. En mer heltäckande jävsregel för Regeringens förslag: Det ska införas en jävsregel som ersätter den nuvarande jävsregeln i och som reglerar jäv i ord- ningshållande verksamhet. Utredningens förslag lämnar inte något sådant förslag. Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har gjort vissa påpekanden avseende placeringen av bestämmelsen och i likhet med Lunds univer- sitet efterfrågat en hänvisning till förvaltningslagen. Övriga remissinstan- ser instämmer huvudsakligen i eller framför inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Jäv i verksamhet regleras i olika lagar beroende på vilket verksamhetsområde som är aktuellt. Eftersom myndighetens uppdrag spänner över flera områden på ett sätt som avviker från den tydliga avgränsning av ansvar som annars är vanlig för svenska myndig- heter, kan tillämpningen av jävsregleringen bli komplicerad. Jäv vid handläggning av förvaltningsärenden Vid handläggningen av förvaltningsärenden i verk- samhet tillämpas förvaltningslagen (2017:900). Lagen innehåller bl.a. allmänna krav som ställs på myndigheterna vid handläggningen av ärenden och regler som tillgodoser grundläggande rättssäkerhetskrav för den enskilde. Bestämmelser om jäv finns i 16–18 §§ förvaltningslagen. Enligt 3 § förvaltningslagen gäller jävsbestämmelserna inte i bl.a. , Säkerhetspolisens, åklagarmyndigheternas, Skatte- verkets, och brottsbekämpande verksam- het. Jäv i brottsbekämpande verksamhet Av 7 kap. 6 § framgår att om det för åklagare, beträf- fande visst brott, finns omständighet som skulle utgöra en sådan situation som uppfattas som jäv för domare (se 4 kap. 13 § ), får han eller hon inte ta befattning med förundersökning, åtal för brottet eller annan åtgärd enligt . Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter. Jäv får dock inte grundas på en åtgärd som en åklagare har vidtagit i tjänsten, eller gärning som begåtts mot honom eller henne i eller på grund av hans eller hennes tjänst. En åklagare får, oaktat om han eller hon är jävig, vidta åtgärder som inte utan fara kan uppskjutas. Denna reglering gäller även för anställda vid bl.a. Kust- bevakningen som har att vidta åtgärd eller meddela beslut i brottsbe- kämpande verksamhet. En fråga om jäv ska prövas av berörd myndighet (7 kap. 6 och 9 §§ ). Jäv i ordningshållande verksamhet I 7 § andra stycket polislagen anges vilka förhållanden som är jävsgrun- dande för en polisman eller annan anställd vid eller Säkerhetspolisen vid beslut eller åtgärder i den ordningshållande verk- samhet. I det lagstiftningsärende genom vilket jävsregleringen infördes i operativa verksamhet konstaterades att det inte fanns underlag för att bedöma behovet av en mer heltäckande jävsregel för beslut eller åtgärder i annan verksamhet vid än den brottsbekämpande (prop. 2014/15:94 s. 98 f.). Det finns alltså inte några särskilda bestämmelser om jäv för ordningshållande verksamhet. En tolkning av 3 § förvaltningslagen motsatsvis innebär att jäv i ordningshållande verksamhet regleras av den lagens jävsbestämmelser. I det nämnda lagstiftningsärendet kon- staterades dock att i vart fall beträffande ordnings- hållande verksamhet fanns uppfattningar om att bestämmelserna om jäv i i stället skulle tillämpas analogt (prop. 2014/15:94 s. 92). Det bör införas en mer heltäckande jävsregel för Det allmänna syftet med jävsregler är att förhindra att obehörig hänsyn tas i samband med myndigheters beslutsfattande. Jävsreglerna syftar också till att värna att myndigheternas verksamhet håller hög kvalitet, och fyller därmed en viktig funktion för allmänhetens förtroende. Eftersom jävsregeln i den brottsbekämpande verksamheten, på samma sätt som för anställda vid , redan omfattar alla typer av beslut och åtgärder i den brottsbekämpande verksamheten bör den regel som finns i överföras till den nya lagen utan någon förändring i sak. Bestämmelsen bör dock moderniseras språkligt. saknas en särskild jävsreglering för den ordningshållande verk- samheten hos , motsvarande den som finns för åtgärder inom brottsbekämpningen. arbete spänner över ett mycket brett fält och genom denna reform kommer upprätthållande av allmän ordning att få ökad betydelse i och med att myndigheten och dess tjänstemän ges mer långtgående befogenheter att ingripa mot enskilda. Det kan bl.a. röra sig om åtgärder som innebär inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheter. Regleringen av jäv i denna del behö- ver därför förtydligas genom att en jävsregel som omfattar även den ordningshållande verksamheten förs in i den nya lagen. Eftersom jävsregleringen i den ordningshållande verksamheten ska avse operativ verksamhet bör den träffa både den som fattar beslut och den som verkställer beslut. Detta gäller vid och för brottsbekämpande verksamhet. Den första omständigheten som bör vara jävsgrundande i Kustbevak- ningens ordningshållande verksamhet är om den som fattar beslut eller ska vidta åtgärden själv, eller någon närstående till honom eller henne, kan antas bli påverkad av åtgärden i en inte oväsentlig utsträckning. Den andra omständigheten som bör grunda jäv är om beslutsfattaren eller den som ska verkställa åtgärden, eller någon närstående till honom eller henne, är ställföreträdare för den som åtgärden rör eller för någon som kan antas bli påverkad av åtgärden i en inte oväsentlig utsträckning. 2018/19:16 tredje omständigheten bör vara att det inte heller i övrigt får finnas någon särskild omständighet som gör att beslutsfattarens eller den verkställan- des opartiskhet kan ifrågasättas. Det kan inom ramen för det sistnämnda kriteriet beaktas att någon tidigare tagit befattning med frågan på ett sätt som gör att hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas. Med hänsyn till den ordningshållande verksamhetens särskilda art bör den som är jävig trots detta ha möjlighet att fatta ett beslut eller vidta en åtgärd som inte utan fara kan skjutas upp. Det bör framgå av jävsregeln. När det gäller jäv i handläggningen av förvaltningsärenden kan kon- stateras att regleringen i förvaltningslagen gäller generellt för all förvalt- ningsverksamhet. Jäv vid handläggningen av sådana ärenden inom Kust- bevakningen ska därför även fortsättningsvis regleras i förvaltningslagen.