prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — anser att det är högst olämpligt att reglerna och tillämp- ningen av en och samma norm kommer att skilja sig åt i och då dagens bestämmelser inte tar hänsyn till att det finns olika typer av miljökvalitetsnormer och inte heller ger möjlighet att tillämpa undantagen. anser att det är en brist att det inte krävs några ändringar i , eftersom konsekvensutred- ningen inte beskriver effekterna för detaljplanering eller bostadsbyggande. delar inte uppfattningen om att innehåller en generell hänvisning till 5 kap. . Enligt är det en- dast till normerna som följer av 5 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd därav som hänvisar till. delar således inte heller promemorians bedömning att ändringarna i 5 kap. per automatik ger genomslag i tillämpningen av . anser att det finns ett behov av översyn av kopplingen mellan PBL och miljökvalitetsnormerna. kommuner och Landsting delar inte promemorians uppfattning att följdändringar inte behövs och har i huvudsak anfört följande. 2017/18:243 detaljplaner omfattas även regionplaner, översiktsplaner och områdes- bestämmelser av tillämpningsområdet för 2 kap. 10 § . Tillämpningsområdet omfattar vidare bygglov och förhandsbesked utom detaljplan, startbesked avseende lovfria åtgärder och tillsynsärenden enligt lagen (9 kap. 31 § 3, 33 § och 10 kap. 23 § första stycket 1 plan- och bygg- lagen; se också prop. 1997/98:90 s. 162 och prop. 2009/10:170 del 1 s. 414 samt 417). Vad gäller rättsverkan i ärenden enligt för andra typer av miljökvalitetsnormer än gränsvärdesnormer är rättsläget I doktrinen har uppfattningen förts fram att ett planbeslut bör överprövas om det innebär att kommunen inte ens kan anses sträva efter att följa normer som anger målsättningsvärden. T.ex. om planen tillåter verksamhet som ökar belastningen och därmed försämrar kvaliteten i ett område där inte följs. Genom utformningen av 2 kap. 10 § torde det därmed inte finnas någon möjlighet att tillämpa ett undantag på förordningsnivå. Ett sätt att avhjälpa denna brist vore att justera utformningen av hänvisningarna i respektive Av lagtekniska skäl brukar det dock anses olämpligt att i lag hänvisa till författningar av lägre konstitutionell valör – vilket skulle krävas med den nuvarande utformningen av förslaget. Att skapa en möj- lighet att beakta undantagsmöjligheterna i artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten även vid andra projekt än sådana som prövas enligt torde förutsätta att det remitterade förslaget justeras så att implemente- ringen sker genom lagändringar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det fattas beslut en- ligt annan lagstiftning, s.k. sektorslagstiftning, som kan påverka en vatten- I den lagstiftningen finns, utöver vad gäller plan- och bygglagen, hänvisningar till att 2 kap. och bestämmelser i 5 kap. ska tillämpas. Följdändringar behöver göras så att hän- visningarna görs till de nya bestämmelserna såsom de blir placerade i De föreslagna ändringarna kommer därmed att få genomslag vid tillämpning av sektorslagstiftningen. Om det i en enskild prövning enligt någon av nyssnämnda lagar finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat förhållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och om denna bristande överens- stämmelse har betydelse för möjligheterna att bestämma sådana villkor för verksamheten att den kan förenas med miljökvalitetsnormen, bör pröv- ningsmyndigheten ha en skyldighet att hämta in ett yttrande från vatten- I en begäran om yttrande ska prövningsmyndigheten redo- göra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan prövningsmyndigheten beslutar att tillåta en ny eller änd- rad samhällsnyttig verksamhet med stöd föreskrifter om undantag för Detta förslag motsvarar förslaget om domstolar och andra prövningsmyndigheter som vid prövning av verksamheter eller åt- gärder enligt har att tillämpa de föreslagna bestämmelserna i 5 kap. 4§. Det förslaget behandlas i avsnitt 14.3. I 2 kap. 10 § (2010:900) finns en generell hänvis- ning till 5 kap. . Det innebär att de föreslagna nya bestäm- melserna i 5 kap. får genomslag även vid planläggning och annan prövning enligt . Något behov av följdändring Prop. 2017/18:243 i finns därför inte. Det förhållandet att nuvarande 2 kap. 7 § andra och tredje styckena flyttas till 5 kap. tydliggör att dessa bestämmelser kan tillämpas även vid prövning enligt . Regeringen har för avsikt att utreda hur frågor om miljökvali- tetsnormer, och då inte enbart de vattenanknutna miljökvalitetsnormerna, hanteras inom ramen för plan- och byggprocessen. För plan- och bygg- processen kan det behövas en möjlighet att begära ett yttrande från vatten- myndigheten i likhet med det som föreslås för prövningsmyndighet- erna. Regeringen avser att också se över den frågan. 15En samlad bild av det som gäller för en verksamhet Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd. En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestäm- melser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte kom- avstyrker förslaget och anser att det kan vara mycket betungande för prövningsmyndigheten, att syftet inte kan vara att redovisningen ska få rättsverkan och att om bestämmelserna återges fel- aktigt finns det en risk för att felet kan uppfattas som en avsiktlig ändring. Skälen för regeringens förslag: Den som bedriver en verksamhet med stöd av ett tillstånd eller en särskild s.k. äldre rättighet förväntas veta vad som gäller för verksamheten. Det förkommer dock att det inte finns något dokument som ger en samlad bild av det som gäller. Det kan vara följden av att det finns flera olika tillstånd som historiskt har getts , t.ex. ett grundtillstånd som har kompletterats med ett eller flera ändringstillstånd. Även om grundtanken är att tillståndsprövningar och omprövningar ska innebära en samlad prövning av den ifrågavarande verksamheten, kommer det även i fortsättningen att ges tillstånd där prövningen inte har omfattat verksamheten i sin helhet. För alla berörda, såväl för verksamhetsutövaren som för tillsynsmyndigheter och andra in- tressenter, är det angeläget att kunna ha en samlad bild av de tillståndsvill- kor och andra tillståndsbestämmelser som gäller för en verksamhet, även om bestämmelserna har tillkommit . När prövningsmyndigheten ger ett tillstånd som är resultat av en till- ståndsprövning, t.ex. ett ändringstillstånd, eller en omprövning bör pröv- ningsmyndigheten se till att avgörandet innehåller en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver 2017/18:243 dem. Förutom avgörandet i de frågor som prövats bör man alltså av doku- mentet kunna utläsa vad som i övrigt gäller enligt tidigare givna tillstånd eller motsvarande så att det alltid finns ett uppdaterat samlat dokument om det som gäller för den ifrågavarande verksamheten. De tillståndsvillkor och andra tillståndsbestämmelser som prövningsmyndigheten inte har prövat omfattas inte av avgörandet i sak. I de delarna förväntas inte pröv- ningsmyndigheten göra någon egen bedömning av innehållet. Det är till- räckligt att det finns en sådan redovisning av tidigare meddelade beslut som tillsammans med prövningsmyndighetens avgörande ger en samlad bild. Det bör vara tillståndshavaren som förser prövningsmyndigheten med den information som behövs för denna samlade information och i de delar som inte prövas bör det räcka med att prövningsmyndigheten återger den information som tillståndshavaren har lämnat. Redovisningen ersätter inte tidigare gjorda avgöranden. Regeringens förslag: Möjligheten att lagligförklara anläggningar som används för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel tas Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Tingsrätten pekar på att det dock kan förekomma att vissa delar av en anläggning saknar tillstånd och att förslaget i sådana fall medför att hela anläggningen måste tillståndsprövas eftersom det inte längre kommer att vara möjligt att lagligförklara den del som saknar tillstånd. vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelserna i , Stock- holms, , och , , och Sportfiskarna anser att möjligheten till lagligför- av vattenanläggningar ska tas bort i sin helhet. ifrågasätter att institutet lagligförklaring ska tas bort endast för vatten- kraftselverksamhet och inte all vattenverksamhet i och med att båtnads- regeln i 11 kap. 6 § tas bort. förening motsätter sig inte ett avskaffande men anser att det behöver klar- göras hur förslaget kan komma att påverka de anläggningar som redan har lagligförklarats men som inte har tillstånd enligt regler. avstyrker förslaget och anser att lagligförklaring av en vattenanläggning varken kan jämställas med eller ersätta prövning Tingsrätten menar att institutet på intet sätt hindrar en samlad prövning och att det behövs för att kunna avgöra huruvida en anläggning är laglig eller inte. Skälen för regeringens förslag: Av 17 § lagen (1998:811) om införan- de av (promulgationslag) följer att om en vatten- anläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:231) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark- och miljödomstolen. En förutsättning för laglighets- prövning är att vattenanläggningen tillkommit utan tillstånd. Det saknas betydelse om tillståndsskyldighet funnits eller inte när anläggningen upp- fördes eller ändrades. Möjligheten till lagligförklaring fanns redan i vattenlagen (1983:231) men var bredare än i dagens reglering. Genom ikraftträdandet av miljöbal- ken begränsades möjligheten till lagligförklaring till att endast kunna avse vattenanläggningarna som sådana (och inte de vattenverksamheter som anläggningarna används för). Av förarbeten framgår dock att avsikten var att helt utmönstra institutet ur och bl.a. har i sitt slutbetänkande ”I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35) föreslagit att möjligheten helt ska tas bort. Mark- och har prövat en fråga om lagligförklaring avseende anläggningsdelar som hörde till ett vattenkraftverk utan att sökanden hade ansökt om tillstånd till drift av vattenkraftverket den. I en dom (mål nr M3924-16) konstaterade domstolen följande: ”…den förutsättning som gäller för lagligförklaring, nämligen att vat- tenanläggningen ska ha tillkommit utan tillstånd, är uppfylld. En sådan begränsad prövning är därför möjlig men frågan är om det är lämpligt med sådan begränsning av prövningen som bolaget ansökt om i ett fall som detta. Vattenanläggningarna i fråga och vattenverksamheten som de an- vänds till har ett direkt samband med varandra. Det är därför nödvändigt att prövningen av verksamheten och anläggningarna görs på ett sådant sätt att det kan föreskrivas ändamålsenliga villkor för både vatten- verksamheten och vattenanläggningarna. Att lagligförklaring inte regle- ras i och att äldre bestämmelser ska tillämpas på prövningen i sak såvitt avser själva anläggningen kan inte medföra någon annan bedömning. Förarbetena till bestämmelserna om lagligförklaring mot- säger inte heller detta synsätt. Utmönstringen av institutet lagligförklaring och begränsandet av dess tillämpningsområde talar för att syftet varit att det ska ske en ändamåls- enlig prövning i enlighet med intentioner och att institutet lagligförklaring ska få ett begränsat tillämpningsområde. Det finns där- med goda skäl för att en prövning av lagligheten av en vattenanläggning inte bör försvåra prövningen av tillstånd till den vattenverksamhet som anläggningen används till och att det därför ska ske en samlad pröv- ning… … Att med stöd av 17 § [promulgationslag] förena ett beslut om lagligförklaring med villkor skulle kunna uppfattas som en möjlighet att utan en samlad prövning hantera ovanstående problematik inom ramen för en prövning om lagligförklaring. Domstolen finner dock mot bakgrund av att en lagligförklaring inte får avse en vattenverksam- het att det inte är lämpligt att i samband med ett beslut om lagligför- föreskriva villkor som i första hand avser att reglera själva vattenverksamheten eftersom den rätteligen ska prövas i annan ordning och i enlighet med bestämmelser. För att kunna föreskriva lämpliga villkor om vattenhushållning, tappning i omlöp m.m. krävs det därmed att vattenanläggningens laglighet prövas tillsammans med till- ståndet till vattenverksamheten...” Avgörandet tydliggör att även om det är möjligt att ansöka om lag- ligförklaring av en anläggning där tillstånd saknas till den verksamhet som bedrivs med anläggningen kan en sådan avgränsning vara olämplig på den grunden att sådant förfarande skulle äventyra möjligheten att föreskriva lämpliga villkor som är av betydelse för såväl anläggningens utformning som fortsatta driften av vattenverksamheten. I energiöverenskommelsen sägs att samtliga vattenkraftverk och tillhör- ande dammar ska förses med moderna miljövillkor, vilket innebär att de behöver prövas eller omprövas i sin helhet. Eftersom prövningen för mo- derna miljövillkor behöver innebära att frågor som rör bedrivandet av en vattenverksamhet – inklusive utformningen av den eller de anläggningar som verksamheten bedrivs med – prövas i ett sammanhang, finns det inget behov av institutet lagligförklaring för de verksamheter som ska ha moder- Möjligheten till lagligförklaring bör därför avskaffas för anläggningar som används för verksamheter som omfattas av det föreslag- na kravet att ha moderna miljövillkor. Förslaget innebär att nya lagligförklaringar av sådana anläggningar inte kommer att kunna ske. Förslaget påverkar inte redan gjorda lagligförklar- Vid en omprövning – enligt den nya bestämmelsen om omprövning för moderna miljövillkor eller enligt den redan gällande omprövningsbe- stämmelsen i 24 kap. 5 § – av en verksamhet som bedrivs med en lagligförklarad anläggning kommer anläggningen att ha samma status som tidigare, dvs. den anses laglig. Det behöver inte införas något särskilt förtydligande om detta i lagtexten. Om det vid en omprövning för moderna miljövillkor visar sig att den prövade verksamheten till någon del bedrivs med en anläggning som det är oklart huruvida den har tillstånd eller är laglig, kommer det att vara möjligt att i samband med omprövningen också ansöka om det tillstånd som behövs för den verksamhet som bedrivs med anläggningen. lagligförklaringsinstitutet, som påpekar, inte hind- rar en samlad miljöprövning, fyller lagligförklaringsinstitutet ingen funk- tion för anläggningar som används för verksamheter som ska ha moderna Flera remissinstanser har ifrågasatt att lagligförklaringsinstitutet inte Efter att promemorian remitterades har Mark- och miljö- överdomstolen avgjort ett mål som rörde lagligförklaring av en reglerings- damm (dom , mål nr 7206-16). ”En damm är en anläggning som syftar till att förändra vattnets djup och Redan på denna grund kan det sägas att vattenanläggningen i detta fall medför att en vattenverksamhet bedrivs. Det framgår också av an- sökan att det vi högflöden är nödvändigt att öppna utskov för att dammen ska kunna avbörda tillrinnande vatten. Dammen kommer därför att vara föremål för en aktiv reglering. Vidare avses vattnet att ledas genom fisk- Det får därmed anses stå klart att vattenanläggningen kommer att nyttjas för en pågående vattenverksamhet. Det har inte framkommit att denna vattenverksamhet har tillstånd. Vattenanläggningarna och de vat- tenverksamheter de används för har ett direkt samband. därför göras på sådant sätt att det kan föreskrivas ändamålsenliga villkor Prop. 2017/18:243 för både verksamheten och anläggningarna. I den överklagade domen har domstolen genom det så kallade all- männa villkoret … bl.a. fastställt HLs åtagande om att hålla en viss däm- ningsgräns samt minimitappning till fiskvägen. Laglighetsprövningen har således kommit att omfatta även villkor för vattenverksamheten vid dammen vilket rätteligen skulle ha prövats enligt bestäm- melser. Även detta förhållande talar för att en laglighetsförklaring utan någon prövning av verksamheten är olämplig. Frågan om lagligheten av vattenanläggningarna borde enligt Mark- och ha prövats tillsammans med en ansökan om till- stånd för vattenverksamheten. Någon sådan ansökan om tillstånd till verksamheten har inte framställts i målet. Med hänsyn härtill har det enligt Mark- och saknats förutsättningar för mark- och miljödomstolen att bifalla HLs yrkande om lagligförklaring. Be- slutet om lagligförklaring ska därför undanröjas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning…” Mot bakgrund av Mark- och avgöranden och remiss- instansernas önskemål om att avskaffa möjligheten till lagligförklaring avser regeringen att analysera förutsättningarna för att helt utmönstra lag- ligförklaringsinstitutet och, om analysen föranleder det, återkomma till i frågan. Regeringens förslag: Den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal av remissinstanserna tillstyrker för- slaget, som huvuddelen av domstolarna och nära hälften av läns- Länsstyrelserna i , , , och tillstyrker att båtnadsregeln tas bort. anser att om förslaget genomförs bör en omarbetning av 2–4 kap. göras så att den prövning som ska ske tydliggörs. Detta då det enligt tingsrättens uppfattning inte sker en likvärdig tillämp- ning av bestämmelserna . att förslaget behöver analyseras närmare innan beslut fattas om att ta bort LRF anser följande. Båtnadsregelns krav på samhällsekonomisk tillåt- lighet innebär ett viktigt skydd för enskilda intressen. liggörs en verksamhets inverkan på omgivningen och prövningen av verk- samhetens inverkan kan underlättas. Bestämmelsen innebär en grundlägg- ande kontroll av att verksamheten kommer att kunna bära sina kostnader – något som minskar risken för att berörda sakägare hamnar i en situation där de drabbas av skador och olägenheter utan möjlighet till åtgärder och 2017/18:243 och tingsrätter delar inte promemorians bild av att båtnadsregeln kan anses utgöra en dubbelreglering i förhållande till 2 kap. . anser att båtnadsregeln till skillnad från bestämmelserna i 2 kap. utgör en tydlig anvisning till prövningsmyndig- heten hur avvägningen ska göras i samhällsekonomiskt hänseende. Tings- rätten menar att båtnadsregeln är nödvändig för att kunna göra samtliga relevanta bedömningar av huruvida en verksamhet kan tillåtas eller inte och att om någon förändring ska ske bör förändringen snarare innebära en utredning av möjligheten att utöka bestämmelsens tillämpningsområde än att ta bort den. Kammarkollegiet avstyrker att båtnadsregeln tas bort och anser att den i stället bör utvidgas till att även gälla miljöfarlig verksamhet. och avstyrker och anser att ett bort- tagande försvagar det vattenrättsliga miljöskyddet. Länsstyrelserna i Blek- inge, , , , , , Västerbot- tens och samt Sportfiskarna, Världsnaturfonden WWF och Älvräddarnas avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken gäller enligt 11 kap. 6 § en särskild förutsättning för att bedriva vattenverksamhet. Enligt den bestämmelsen får en vattenverk- samhet endast bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Syftet med bestämmelsen är att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Båtnadsregeln är formulerad som att en bedömning av verksamhetens tillåtlighet – dvs. bedömningen av om verksamheten är samhällsekono- miskt motiverad – ska göras löpande och alltså kunna medföra att en verk- samhet inte får fortsätta att bedrivas så snart den är samhälls- ekonomiskt motiverad. Av förarbetena till paragrafen framgår dock att en sådan ordning inte varit avsedd. I motivtexten anges att syftet varit att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Bestämmelsen anges motsvara 3 och 4 kap. vattenlagen (1983:292). Av regleringen i dessa kapitel framgår tydligt att det är frågan om när en vattenverksamhet får komma till stånd som regleras. Bestämmelsen i 11 kap. 6 § får anses ha fått en olycklig utformning i förhållande till vad som synes ha varit lagstiftarens avsikt. Promemorians förslag om att båtnadsregeln ska tas bort överensstämmer med förslag i SOU 2014:35. Grunden för förslaget är att ett borttagande inte kommer att innebära någon förändring i sak för regleringen av förutsättningarna för vattenverksamheter. Flera re- missinstanser har motsatt sig denna tolkning och menar att båtnadsregeln har en självständig funktion vid sidan av övriga materiella miljökrav. har framfört följande: ”Den självständiga funktionen i 11 kap. 6 § blir tydlig vid en analys av hur den materiella prövningen enligt är upp- byggd. I första steget prövas vilka försiktighetsmått som är möjliga och rimliga att vidta enligt 2 kap. 2–7 §§ . Därefter kvarstår som regel risker för mer eller mindre miljöpåverkan från verksamheten. för prövas i ett andra steg om verksamheten i sin helhet kan tillåtas, främst enligt 2 kap. 9 § . Denna slutavvägningsregel innebär ett hinder mot tillåtlighet bara om verksamheten kan befaras medföra olägenhet av väsentlig betydelse. Det är en hög tröskel och ytterst få verksamheter stoppas på grund av 2 kap. 9 § . Platsvalsregeln i 2 kap. 6 § kan under vissa omständig- heter styra bort en vattenverksamhet från ett känsligt område, när det kan finnas bättre platser från miljösynpunkt. accepteras dock den valda lokaliseringen eftersom det inte anses finnas någon alternativ plats i området som är bättre från miljösynpunkt eller för att en alternativ plats skulle innebära ett orimligt krav (2 kap. 7 § ). Det senare gäller särskilt vid bedömning av befintlig verksamhet, såsom vid ändrad vattenreglering i en damm. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. (däribland skyddet för riksintressen) kan i bland hindra att ett område får tas i anspråk för en vattenverksamhet (t.ex. vid prövning enligt 4 kap. 6 § ), men i andra fall anses reglerna inte utgöra hinder, trots bedömningen att naturvärden kan skadas påtagligt. Sammantaget innebär detta att vattenverksamhet i många fall inte hindras på en viss plats genom de platsvalsrelaterade reglerna i 2 kap. 6 § eller 3 och 4 kap. , inte heller genom 2 kap. 9 § . leder som sagt prövningen av försiktighets- mått enligt 2 kap. 2–7 §§ som regel inte till att miljöriskerna elimineras. Tvärtom kan ofta antas att betydande skador uppkommer, t.ex. på den biologiska mångfalden vid anläggandet av mikrokraftverk. Det är i det läget som 11 kap. 6 § fyller en kompletterande funktion. Det beror på att 11 kap. 6 § är en jämviktsregel; vad som ska bedömas är om fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna.