prop · H503165 · 2018-03-14 00:00:00 — Den stora mängden överträdelser på de aktuella områdena är hän- förliga till sådana mer administrativa krav. I flera unionsrättsliga förordningar som reglerar områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns krav på att det ska finnas natio- nell lagstiftning om vilka åtgärder och påföljder som gäller för överträdelser samt att åtgärderna och påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. De straff och sanktioner som står till buds för överträdelser av regelverken om livsmedel, foder och animaliska biprodukter är, som nämnts ovan, bötesstraff och förbud eller förelägganden vilka kan förenas med vite. För att syftena med reglerna på områdena livsmedel, foder och anima- liska biprodukter ska kunna uppfyllas måste lagstiftningen vara utformad så att den motverkar att allvarliga överträdelser begås. Det är också av stor betydelse att lagstiftningen är ett uttryck för synen på allvarliga överträdelser på de här områdena och att sådana överträdelser kan prio- riteras av rättsväsendet. Konsekvensen av att begå en allvarlig överträ- delse bör motsvara överträdelsens svårighetsgrad. För att syftena med reglerna på områdena ska kunna uppfyllas krävs också att överträdelser som kan beskrivas som mindre allvarliga beivras effektivt. Överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biproduk- ter kan alltså vara av mycket skiftande straffvärdemässig karaktär. hanteras i princip alla överträdelser på dessa områden inom det straffrättsliga systemet. Att både mycket allvarliga överträdelser och överträdelser av mindre allvarlig karaktär hanteras inom samma system, där det dessutom endast finns böter i straffskalan, kan antas innebära att de behov i fråga om lagföring som gör sig gällande för olika typer av överträdelser blir svåra att uppfylla. Den mängd överträdelser av mindre allvarlig karaktär som begås riskerar vidare att tynga det straffrättsliga systemet genom att utredningen av dessa riskerar att mer allvarliga överträdelser inte prioriteras. Sanktionsavgifter kan i många fall antas vara effektivare för den typen av överträdelser. I promemorian konstateras att det upptäcks förhållandevis många överträdelser på de aktuella områdena men att det stora flertalet inte leder till någon åtalsanmälan och att de överträdelser som anmäls till åtal sällan leder till lagföring. Överträdelserna upplevs ha låg prioritet hos och och till följd av detta blir utredningstiderna ofta långa. Det konstateras vidare att det förekommer att utredningar läggs ned med hänsyn till reglerna om preskription och att upplevelsen även i övrigt hos aktörer på området är att utredningar läggs ner i stor utsträckning. Det finns mot den bakgrunden anledning att ifrågasätta om det nuvarande sanktionssystemet uppfyller de gemensamhetsrättsliga kraven på effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Ett effektivt sanktionssystem för mindre allvarliga överträdelser tillsammans med straffbestämmelser som överensstämmer med lagstiftarens syn på allvarliga överträdelser som helhet skulle enligt regeringens bedömning innebära ett effektivare sanktionssystem på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Regeringen anser därför att det finns ett behov av att skärpa straffbestämmelserna för de mest allvarliga överträdelserna. Det finns också ett behov av att kunna sanktionera mindre allvarliga överträdelser inom dessa områden på ett effektivare sätt . Det finns mot den bakgrunden inte någon anledning att, som har förespråkat, avvakta med överväganden om sanktionssystemet tills det har skett en utvärdering av hur system med sanktionsavgifter har fallit ut på andra områden. Kött- och charkföretagen, , Livsmedelsföretagen, Svensk egenvård, , Svenska köttföretagen och Unionen framför i sina remissvar att det måste säkerställas att kontrollen är effektiv, rättssäker, kompetent, proportionell och framåtsyftande innan det övervägs att skärpa straffen på de aktuella områdena. ställer krav på att den offentliga kontrollen av livsmedels- och foderkedjan ska vara effektiv och ändamålsenlig. Regeringen instämmer i att det är av stor vikt för sanktionssystemet att kontrollen fungerar på ett effektivt och rättssäkert sätt. och har i rapporter kritiserat kontrollen på dessa områden när det bl.a. gäller enhetlighet, objektivitet, kompetens och rättssäkerhet. För att komma till rätta med de påtalade bristerna arbetar regeringen och berörda myndigheter kontinuerligt vidare med att kontrollmyndigheternas kompetens och effektivitet ska stärkas ytterligare. En översyn av den offentliga kontrollen ryms dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. 2017/18:165 Djurskyddsområdet När det gäller djurskyddsområdet pågår ett arbete inom med att ta fram en proposition om en ny djurskyddslag. Regeringen bedömer att frågan om sanktionsavgifter på djurskyddsområdet bör avvakta beredningen av det ärendet. Fängelse för allvarliga överträdelser Regeringens förslag: Fängelse ska införas i straffskalan för allvarliga överträdelser av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i förslaget eller har inget att invända mot det. Bland dem kan nämnas , flera länsstyrelser, , , , Livsmedelsföretagen och Svensk Svenskt vatten anser att förslaget är otillräckligt utrett i den del det avser livsmedlet dricksvatten och avstyrker att överträdelser som gäller dricksvatten ska kunna leda till fängelsestraff. vatten är de befintliga sanktionerna, möjligen i kombination med sank- tionsavgifter, lämpliga och effektiva när det gäller dricksvatten. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 6.2 konstateras att de nuvarande möjligheterna att sanktionera överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter inte är effektiva och att det därför finns behov av att skärpa straffen för Vid överväganden kring en skärpning av straffskalorna måste emellertid också beaktas om bestämmelser kan anses tillräckliga för att hantera allvarliga överträdelser. livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter är nämligen subsidiära i förhållande till . Det finns flera bestämmelser i som kan vara tillämpliga på allvarliga överträdelser inom de aktuella områdena. När det gäller över- trädelser som har effekter på människors eller djurs liv eller hälsa kan t.ex. tredje kapitlet i aktualiseras. brotten misshandel och grov misshandel i 5 och 6 §§ straffbeläggs också i 7–9 §§ oaktsamhetsbrotten vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan. Vidare kan brotten skadegörelse och åverkan i 12 kap. 1 och 2 §§ bli För dessa brott krävs uppsåt. I 13 kap. 7 § finns brottet spri- dande av gift eller smitta och i 8 § finns brottet förgöring. med krav på uppsåt, men i 9 § kriminaliseras också sådana oaktsamma förfaranden som avses i de paragraferna och rubriceras då som vårdslöshet med gift eller smittämne. Gemensamt för de nämnda brotten är att det för ansvar som huvudregel krävs att det har uppstått en viss effekt, t.ex. att en viss person har tillfogats kroppsskada eller sjukdom eller att någon har utsatts för livsfara. För ansvar krävs också uppsåt till effekten. Det krävs dock inte alltid att det föreligger ett direkt uppsåt för ansvar, utan det kan vara tillräckligt att gärningsmannen har haft ett likgiltighetsuppsåt, dvs. att det genom gärningsmannens handlande har uppstått en i vart fall avsevärd risk för det inträffade, att gärningsmannen insett eller bort inse den risken och att detta inte avhållit honom eller henne från handlande (se t.ex. NJA 2004 s. 176 och NJA 2016 s. 763). För oaktsamhetsbrotten krävs att gärningsmannen har varit oaktsam i förhållande till effekten. Det kan antas att flera både uppsåtliga och oaktsamma överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter faller utanför bestämmelser. Sannolikt kan uppsåtet eller oaktsamheten i många fall inte tillräckligt tydligt knytas till den uppkomna effekten. Så kan fallet t.ex. vara när något sker i ett tidigt led i livsmedelskedjan som sedan innebär att någon drabbas av sjukdom i konsumentledet. Även de fall där någon negativ effekt eller konkret fara inte hinner uppstå till följd av en överträdelse, därför att överträdelsen t.ex. upptäcks vid en offentlig kontroll, faller i stor utsträckning utanför bestämmelser. När det gäller överträdelser som tar sikte på konsumenternas intressen, såsom t.ex. brott mot märkningsregler eller spårbarhetsregler, skulle bestämmelserna om bedrägeri eller bedrägligt beteende i 9 kap. 1 och 2 §§ kunna vara tillämpliga. I bedrägeribestämmelserna finns ett krav på förmögenhetsöverföring för att ansvar ska bli aktuellt. Att en vara inte överensstämmer med vad den utges för att vara behöver dock inte alltid betyda att den som köper varan gör en ekonomisk förlust vid köpet, därför att det helt enkelt inte är någon värdeskillnad mellan det som varan påstås vara och det den faktiskt är. Eftersom bedrägeri förutsätter en förmögenhetsöverföring faller alla de fall som snarare är att betrakta som en ideell förlust för köparen, genom att denne inte får den vara den vill ha, utanför bestämmelsen. Det är också tveksamt om bedrägeribestämmelsen blir tillämplig när det är fråga om brister i märkningen som sker systematiskt och som gör att varje enskild konsument kan förmodas betala lite mer för varan än vad den är värd som det på grund av omfattningen innebär stora vinster för gärningsmannen. En förmögenhetsöverföring måste ha skett i varje enskilt fall och det finns risk att skadan och vinningen inte anses korrelera på ett sådant sätt som krävs för att ansvar för bedrägeri ska bli aktuellt. Till detta kommer att det för bedrägeri krävs att gärningsmannen haft uppsåt till att märkningen varit vilseledande. Sådant handlande som skett av oaktsamhet faller därmed utanför straffbestämmelsen. Sammanfattningsvis kan konstateras att reglerna i inte täcker alla de allvarliga situationer som kan uppstå när någon bryter mot reglerna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Ett stort antal allvarliga förfaranden, både uppsåtliga och oaktsamma, faller utanför bestämmelser. Reglerna i är alltså inte tillräckliga för att åstadkomma effektiva sanktioner för sådana överträdelser. Fängelse ska införas i straffskalan Livsmedel och foder hanteras ofta i en lång kedja innan det når konsumenten. Varje länk i kedjan är av betydelse för slutprodukten och det är därför viktigt att säkerställa att all produktion, bearbetning, distribution och annat handhavande av livsmedel, foder och animaliska biprodukter i alla led sker på ett hygieniskt och ansvarsfullt sätt. Detta synsätt kommer tydligt till uttryck i den unionsrättsliga regleringen (se t.ex. artikel 1.3 i förordning (EG) nr 178/2002). Vid överväganden kring sanktioner måste alltså helheten beaktas. Det är därför betydelsefullt att lagstiftningen på såväl livsmedelsområdet som på områdena foder och animaliska biprodukter har sanktioner som bidrar till att upprätthålla en fungerande kedja i alla led. Vid överväganden kring utformningen av en straffskala är det av grundläggande betydelse att de påföljder som kan bli aktuella för överträdelser motsvarar vad lagstiftningen avser att skydda och vad överträdelserna kan innebära för det skyddsintresset. Ett av de aktuella regelverkens främsta syften är att upprätthålla säkerheten i livsmedels- och foderkedjan till skydd för människors eller djurs liv eller hälsa. Lagstiftningen syftar också till att upprätthålla högt ställda krav på redlighet. Vissa överträdelser mot de aktuella regelverken kan få långtgående negativa konsekvenser för ett stort antal människor eller djur. Skyddsintressena på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter är därför, som tidigare nämnts, mycket betydelsefulla. En påföljd måste kunna sägas motsvara överträdelsens allvar. För att straffbestämmelser ska ha legitimitet krävs också att straffet överensstämmer med hur lagstiftaren och samhället i stort ser på överträdelser. Särskilt livsmedel, men också foder är något som påverkar de allra flesta i samhället. Ett sanktionssystem måste därför ha allmänhetens förståelse. Allvarliga brister i hanteringen i livsmedels- och foderkedjan betraktas sannolikt som mycket straffvärt av de flesta. Om allvarliga förfaranden inte kan straffas på ett sätt som upplevs som tillräckligt ingripande riskerar allmänhetens förtroende för rättsväsendet att urholkas. Mot den bakgrunden anser regeringen att fängelse bör införas i straffskalan för allvarliga överträdelser av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Enligt Svenskt vatten finns det inte anledning skärpa sanktionerna för de överträdelser som gäller livsmedlet dricksvatten. Svenskt vatten anser att det är den som förorenar råvattnet som ska straffas och inte den som i ett senare led i livsmedelskedjan gör sig skyldig till en överträdelse enligt livsmedelslagstiftningen. Vidare menar vatten att det saknas incitament till fusk och oredligt förfarande vid hantering av dricksvatten. Enligt regeringen har dock de redovisade skälen för en strängare syn på allvarliga överträdelser bäring på alla typer av livsmedel, även dricksvatten. Med beaktande av de allvarliga konsekvenser, t.ex. smitta eller risk för smitta, för ett stort antal personer som överträdelser av livsmedelslagstiftningen kan leda till är, som tidigare nämnts, möjligheten till effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner av stor vikt i alla led av livsmedelskedjan oavsett vilken typ av livsmedel det är fråga om. Den omständigheten att den som förorenar råvatten kan hållas ansvarig enligt bör därför enligt regeringen inte utesluta straffansvar för den som i ett senare skede överträder reglerna på livsmedelsområdet. 2017/18:165 Regeringen anser därför att det inte finns skäl att bedöma dricksvatten på annat sätt än övriga livsmedel i straffhänseende. Regeringens bedömning i denna del ligger i linje med tidigare överväganden om dricksvatten i samband med införandet av nuvarande livsmedelslagen (se prop. 2005/06:128 s. 194). En ytterligare aspekt att beakta vid överväganden kring en straffskalas utformning är att risken att drabbas av straff måste verka handlingsdirigerande. Mot bakgrund av de aktuella regelverkens betydelsefulla skyddsintressen och att konsumenter och djurägare har begränsade möjligheter att kontrollera att det de köper uppfyller de krav som ställs är det viktigt att säkerställa att straffbestämmelserna utgör ett incitament att följa reglerna. Om, som , endast böter är det som riskeras finns skäl att anta att det för den som bedriver en kommersiell verksamhet inte framstår som så allvarligt eller riskabelt att begå en överträdelse som är ekonomiskt gynnsam. Eftersom livsmedelsområdet har blivit intressant för den organiserade brottsligheten och då fusk ofta kan medföra betydande ekonomiska vinster instämmer regeringen i den bedömning som gjorts i promemorian att detta argument väger tungt. 7.2Nya straffbestämmelser med fängelse i straffskalan Regeringens förslag: I livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter ska överträdelser som innebär eller kan innebära en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, som innebär eller kan innebära ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra ett livsmedel eller foder betraktas som allvarliga och kunna leda till fängelse. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Den lagtekniska utformningen skiljer sig dock i vissa avseenden från regeringens förslag. Promemorians förslag innebär t.ex. inte att det ska framgå i en särskild punkt i respektive straffbestämmelse att brister när det gäller märkning, marknadsföring eller presentation av livsmedel eller foder ska kunna leda till straffansvar om den orsakar eller kan orsaka fara för människors eller djurs liv eller hälsa. Sådana gärningar bedöms i promemorian i stället rymmas i de punkter som straffbelägger produktion, bearbetning, distribution eller annat handhavande av livsmedel eller foder. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Generalläkaren, och anser att straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan bör innehålla gärningsbeskrivningar i kombination med en uppräkning av straffbara överträdelser. avråder däremot starkt från att straffskalorna ska innehålla gärningsbeskrivningar i kombination med en uppräkning av straffbara överträdelser. och anser att det tydligt bör framgå av 2017/18:165 straffbestämmelsen i livsmedelslagen att den även omfattar sådan märkning, marknadsföring eller presentation av livsmedel som inte sker i större omfattning men som orsakar eller kan orsaka fara för människors liv eller hälsa, t.ex. genom att en märkning innehåller en felaktig uppgift om en allergen. Hovrätten för Nedre reser frågan om det vore mer ändamålsenligt att inledningen i den föreslagna straffbestämmelsen i livsmedelslagen hänvisa till ”vid hantering som avses i lagen” i stället för att använda uttrycket ”i något stadium av produktion, bearbetning eller distribution av livsmedel”. Hovrätten för Nedre konstaterar vidare att straffbestämmelserna är utformade som s.k. farebrott. Mot bakgrund av att det för straffansvar föreslås vara tillräckligt med s.k. abstrakt fara anser domstolen att regleringen bör kopplas till faran för en verklig effekt i stället för faran för en fara för en sådan effekt. kommuner och landsting och Svensk egenvård efterfrågar förtydliganden och exempel på hur straffbestämmelserna ska tolkas när det gäller vad som ska anses vara ”i större omfattning”. och Unionen påtalar att det inte framgår av promemorian mot vem eventuellt åtal ska riktas. Skälen för regeringens förslag Vilka överträdelser ska betraktas som allvarliga? Ett av de här aktuella regelverkens främsta syften är, som tidigare konstaterats, att upprätthålla säkerheten i livsmedels- och foderkedjan till skydd för människors och djurs liv och hälsa. Överträdelser som äventyrar människors liv och hälsa bör därför kunna bedömas som allvarliga och leda till fängelsestraff. Även foder som ges till livsmedelsproducerande djur kan ha en påverkan på människors liv eller hälsa. Om ett foder t.ex. innehåller ett farligt ämne kan det föras vidare in i livsmedelskedjan och orsaka skada där. På områdena foder och animaliska biprodukter är även djurs liv och hälsa i sig ett viktigt skyddsintresse. Handlingar eller underlåtenhet att handla som innebär att djurs liv eller hälsa äventyras, även om det inte uppstår någon risk för människor i ett senare led, t.ex. när det gäller foder som är avsett för sällskapsdjur, bör därför kunna betraktas som allvarliga. Ett annat viktigt syfte med lagstiftningen på områdena livsmedel och foder är att slå vakt om konsumenternas intressen. Märkning, marknadsföring och presentation som i olika avseenden kan medföra att konsumenter blir vilseledda om en produkts innehåll eller egenskaper bör därför också kunna betraktas som allvarliga. Vidare är det viktigt för skyddet för människors och djurs liv och hälsa att livsmedel, foder och animaliska biprodukters ursprung kan spåras. Brister när det gäller spårbarheten kan t.ex. få omfattande konsekvenser när det gäller spårning av smittor vilket kan innebära allvarliga risker. Spårbarhet är också av betydelse för att skydda konsumenternas intresse av att kunna få korrekt information om ett livsmedels, ett foders eller en animalisk biprodukts ursprung. Även överträdelser som kan medföra att spårningen försvåras bör därför kunna betraktas som allvarliga. Olika sätt att utforma en straffbestämmelse Vid straffsanktionering av ett agerande eller icke-agerande är en grundförutsättning att straffbestämmelsen måste leva upp till högt ställda krav på förutsebarhet och andra krav på rättssäkerhet. En straffbestämmelse ska vara tydlig, så att det är möjligt för den enskilde att anpassa sitt handlande efter vad som är tillåtet. Även om det i det här fallet inte är fråga om att kriminalisera något som inte tidigare varit kriminaliserat, utan endast en fråga om att ändra straffskalan för vissa av de redan straffbara överträdelserna, bör det ställas höga krav på tydlighet. När det gäller att straffbelägga ett handlande med fängelse är rättssäkerheten särskilt viktig eftersom frihetsberövande är en av de mest ingripande formerna av statligt maktutövande mot en enskild. Av regeringsformen följer också att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som huvudregel ska beslutas genom lag, vilket får ses som ett uttryck för fängelsestraffets ingripande karaktär. Som redan konstaterats togs fängelse bort ur straffskalorna i samband med att den nu gällande livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter infördes. Ändringen föranleddes av att slog fast att regeringsformen inte tillåter att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i myndigheters föreskrifter (NJA 2005 s. 33). Även av senare praxis från följer att fängelse i straffskalan i den typen av blankettstraffbud inte är förenligt med regeringsformens bestämmelser. När det däremot gäller bestämmelser på unionsrättslig nivå har konstaterat att blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter i EU-förordningar är tillåtna enligt normgivningsreglerna (NJA 2007 s. 227). I dessa fall är det nämligen inte fråga om någon delegering av normgivningskompetens. Det finns flera möjliga sätt att utforma en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan. Ett sätt är att ange de straffbara gärningarna i en gärningsbeskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området. En sådan lagstiftningsteknik har använts för flera av straffbestämmelserna i och även i olika specialstraffrättsliga lagar, t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotikastrafflagen (1968:64), skattebrottslagen (1971:69) och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Fördelarna med en gärningsbeskrivning är att det framgår direkt av straffbestämmelsen vilken typ av agerande eller icke-agerande som är straffbar. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att själva lagen inte tyngs av omfattande hänvisningar. En sådan konstruktion gör dessutom bestämmelsen mindre känslig för förändringar på andra håll i regelverket. Mot en sådan utformning kan anföras att den kan riskera att bli alltför vag och att det straffbara området således kan bli alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Det är därför av största vikt att en gärningsbeskrivning utformas så att den är klart avgränsad och tydlig. En straffbestämmelse med fängelse i straffskalan kan också utformas som ett rent blankettstraffbud med en generell hänvisning till de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och till bestämmelser i förordningar som kompletteras av lagarna. En sådan utformning är, som tidigare nämnts, tillåten enligt Högsta domstolens praxis när det gäller 2017/18:165 överträdelser av bestämmelser i (NJA 2007 s. 277). Lagstiftningstekniken kan dock kritiseras bl.a. ur tydlighetshänseende. För att få närmare kännedom om vad som är straffbelagt krävs kunskap om de omfattande, och av många upplevt som svårtillgängliga, regelverken på de aktuella områdena. En annan lagstiftningsteknik är att i lagen hänvisa till de specifika bestämmelser som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det mer direkt av lagtexten vilka överträdelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlingar som är tillåtna respektive otillåtna. En av nackdelarna med denna lagstiftningsteknik är att straffbestämmelsen riskerar att snabbt bli inaktuell.