prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — Men mot bakgrund av att insatsen når relativt många till en låg kostnad är detta sannolikt mycket väl använda resurser. När det gäller e-tjänsterna visar erfarenheterna från flyttjänsten att detta är ett framgångsrikt sätt att minska antalet fel i inkommande anmälningar. Ökningen av andelen anmälningar som skickas in på det här sättet är därför att betrakta som mycket positiv. vill också lyfta fram e-tjänsten för att förhindra obehörig adressändring, något som försvårar för personer som vill utnyttja folkbokföringen för brottsliga ändamål. Att tar ett samlat grepp om tjänsteutvecklingen inom folkbokföringen genom ”Dina uppgifter” ser som positivt; en samlad utveckling som bygger på en väl underbyggd behovsanalys är sannolikt effektivare än separata projekt. Problemet som drabbat tidigare IT-utveckling har emellertid snarare varit att folkbokföringen i många fall blivit lägre prioriterad än annan verksamhet. Den huvudsakliga delen av folkbokföringens kvalitetsarbete består av olika typer av kontroller. Följande avsnitt beskriver hur kontrollen är organiserad. En mer detaljerad beskrivning av kontrollens innehåll återfinns i kapitel 5 och 6. Avsnitt 4.2.1 till 4.2.3 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial. Delkapitlet avslutas med avsnitt 4.2.4 där presenterar sin bedömning av kontrollens organisation. 4.2.1 Kontrollens organisation och utformning Folkbokföringens organisation består i huvudsak av tre delar, s.k. flöden: flyttning, invandring och 387. För de två första typerna av ärenden finns öronmärkt tid för kontroll, men inte inom 3. Det finns viss kontroll inom 3, men den är en del av den normala handläggningen. Eftersom ärendehandläggningen inte omfattas av granskningen kommer 3 inte behandlas i kommande delar av rapporten. 87Folke 3 är ett samlingsbegrepp för de ärenden inom folkbokföringen som inte avser flyttar och invandring, såsom namnbyten, födslar, ändrat civilstånd m.m. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kontrollen inom folkbokföringen kan delas upp i två typer. Den första är preventiv kontroll, vilket innebär att en inkommande anmälan om förändring i folkbokföringen granskas innan beslut tas. Den här kontrollen sker främst vid invandringsärenden, men även för vissa flyttanmälningar. Den preventiva kontrollen av flyttanmälningar kallas flyttkontroll. Den andra typen av kontroll granskar huruvida en befintlig uppgift i folkbokföringsregistret är korrekt. Detta handlar huvudsakligen om att utreda underrättelser om felaktig adress som kommer in till från andra myndigheter, privatpersoner m.fl. vilket går under benämningen bosättningskontroll.88 Arbetet inom bosättningskontrollen har till stor del fungerat på samma sätt sedan den inrättades. Med hjälp av en fastslagen utredningsmodell har ett ärende i taget, det äldsta först, granskats och sedan har man försökt hinna med så många som möjligt (detta kommer beskrivas utförligare i avsnitt 5.2.3). har konstaterat att det finns ett behov av att förändra det här sättet att arbeta, och för att möjliggöra detta förändrades styrningen av bosättningskontrollen . Från att huvudsakligen ha varit regionernas ansvar styrs den nu i stället som en insats; det innebär att huvudkontoret tar fram en uppdragsbeskrivning och att det finns en rikssamordnare som arbetar på heltid med att samordna arbetet.89 Förutom bosättningskontrollen som bygger på externa underrättelser sker även kontroll baserad på egna urval och kontroll av andra uppgifter än bosättning. En stor del av det arbetet bedrivs inom en insats kallad Begränsa avsiktliga fel90. Den här insatsen har även ett fokus på metodutveckling och på att ta fram ny kunskap.91 Som framgick när utveckling av e-tjänster beskrevs har folkbokföringen inte varit prioriterad när det gäller IT-utveckling. Ett annat exempel på detta är försöken att utveckla ett nytt handläggningssystem. När ansvaret övergick från till 1991 skapades ett handläggningsverktyg kallat POFF. uppstod dock diskussioner om behovet av ett nytt handläggningssystem. Det dröjde sedan till 2007/2008 innan det nya systemet, kallat (icke att förväxla med 3 som beskrevs i föregående avsnitt), började utvecklas. används för att fördela ärenden till olika handläggare, men det är fortfarande inte färdigutvecklat och handläggningen sker fortfarande i POFF. Det betyder med andra ord att handläggarna måste arbeta i två olika system.92 88Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 90Före 2017 kallades insatsen Beivra avsiktliga fel. 91Intervju nr 1 vid , . 92Intervju vid , . Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Uppdragsgivaren för kontrollen konstaterar att det är en utmaning att arbeta med två separata system. De här verktygen är dessutom inte utvecklade med kontrollperspektivet i åtanke, det saknas exempelvis möjlighet att få en enkel överblick över ärendet och relaterad information som är relevant vid en kontroll.93 4.2.3 Resurser för kontroll Vid våra samtal med uppdragsgivaren för kontrollen framgår att synen på folkbokföringens roll har utvecklats – från att ha betraktats som en renodlad registreringsfunktion till att betraktas som en central komponent för ett välfungerande samhälle. fanns det inte någon systematisk diskussion inom folkbokföringen om medvetet fusk och möjligheterna att utnyttja registret för att begå välfärdsbrott. Den här förändrade synen på folkbokföringen har inneburit ökade krav på att ska säkerställa kvaliteten och arbeta mot fusk.94 Mot bakgrund av den förändrade synen på folkbokföringens roll är det relevant att beskriva hur resurserna för kontroll har utvecklats . En lämplig startpunkt är dock att gå ytterligare ett steg tillbaka till den omorganisation av folkbokföringen som beslutades . Folkbokföringen var då utspridd på 82 orter, där det på vissa skattekontor endast kunde finnas en till två folkbokföringshandläggare. För att öka enhetlighet och effektivitet beslutades att verksamheten skulle koncentreras till 19 orter. Vid tiden för beslutet pågick utvecklingen av systemet som beräknades vara färdigt och som vid implementeringen skulle innebära en högre grad av automatisering av handläggningen, vilket i sin tur skulle frigöra tid för kontroll.95 Som beskrevs tidigare blev aldrig färdigutvecklat vilket innebar att folkbokföringen 2010 fick en ny organisation och resurstilldelning, men utan att det tekniska stöd som var en av grunderna för den nya organisationen fanns på plats. Resultatet blev att kontrollresurser fick användas för att klara av ärendena i flödet, vilket i sin tur innebar att den planerade kontrollresursen på som skulle finnas 2010 i praktiken blev ca 8 000 dagar.96 Beskrivningen kan sägas illustrera hur resursfördelningen fungerar. Den totala resurs som tilldelas folkbokföringen är relativt statisk eftersom det är svårt att ta hjälp av personal från andra delar av , bl.a. till följd av att handläggarna tillhör olika verksamhetsgrenar. Det innebär att om flödet behöver 93Intervju vid , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mer resurser än planerat finns det i princip bara kontrollresursen att ta av.97 Att den här typen av situationer uppstår bekräftas vid en rad intervjuer som genomförts med företrädare för olika delar av folkbokföringen.98 Handläggningen av de inkommande ärendena i flödena är högst prioriterad eftersom måste handlägga dessa så snabbt som möjligt. Därefter får kontrollen de resurser som blir kvar. När det gäller fördelningen mellan bosättningskontrollen och andra insatser så har den i praktiken baserats på vad som upplevs vara en acceptabel nivå av andelen inkomna underrättelser som bosättningskontrollen hinner utreda. När den nivån är uppnådd kan det som finns kvar användas till övriga insatser. Uppdragsgivaren för kontrollverksamheten konstaterar att det snarare vore önskvärt att kunna utgå från en riskbild för att fördela resurserna inom kontrollverksamheten, men att så inte är fallet i dag.99 Tabellen nedan visar utvecklingen för fördelad arbetstid inom folkbokföringen. Att ta fram jämförbara siffror längre tillbaka i tiden än är, enligt , svårt eftersom det har skett vissa definitionsförändringar inom kontrollen. Tabell 2 Fördelning av arbetstid för olika typer av ärenden inom folkbokföringen (dagar) Bosättnings- och övrig kontroll Raderna som visar flödena, dvs. flyttning, invandring och 3, avser både ärendehandläggning och preventiv kontroll eftersom inte kan särredovisa dessa. När det gäller dagarna för bosättnings- och övrig kontroll så framgår att kontrollen har stigit från de som fanns tillgängliga 2010 till dagens ca . har därmed närmat sig den nivå på som bedömdes vara rimligt vid planeringen , men det är fortfarande 97Intervju vid , . 98Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 2 vid , . 99Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E en bit kvar. Raden inkluderar utöver bosättningskontrollen även insatsen Begränsa avsiktliga fel som tilldelades 4 475 dagar.100 Mot bakgrund av att insikten om folkbokföringens betydelse har ökat finner det anmärkningsvärt att kontrollresursen inte har vuxit, utan ligger på en något lägre nivå än vad som ansågs motiverat 2010. Det finns flera förklaringar till detta. Den avstannade utvecklingen av handläggningssystemet är en, men ett tydligt intryck under granskningen har också varit att folkbokföringen inte lyckats freda den resurs som avsatts för kontroll. När behoven förändras inom flödet så går det direkt ut över kontrollen. Det här sättet att styra verksamheten, tillsammans med de brister i riskanalysen som identifierades i kapitel 3, medför att det är andra faktorer än riskerna förknippade med fel som styr dimensioneringen av kontrollen och resursfördelningen inom den. är kritisk till att utvecklingen av nytt handläggningssystem har tagit så pass . Ett väl utformat verktyg för handläggningen inom kontrollen och andra delar av folkbokföringen är av stor vikt för att ge förutsättningar för handläggarna att utföra sitt arbete på ett effektivt sätt. Det bör avslutningsvis nämnas att betraktar det som positivt att det har identifierats ett förändringsbehov inom bosättningskontrollen och att styrningen har förändrats för att underlätta det arbetet. 100 , 2017. Beivra avsiktliga fel – Årsrapport , s. 7. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Möjligheten att hitta fel En viktig förutsättning för att uppnå effektiv kontroll är en välutvecklad förmåga att hitta, kategorisera och riskvärdera olika typer av fel. I kapitel 3 konstaterades dock att saknar tillförlitlig kunskap om de konsekvenser som olika typer av fel medför och att det försämrar möjligheterna att värdera identifierade risker. Trots dessa brister är det ändå relevant att undersöka vilka möjligheter myndigheten har för att hitta och kategorisera fel. Att det finns ändamålsenliga metoder och verktyg för detta är en förutsättning för att en förbättrad riskanalys ska kunna användas på ett effektivt sätt. Merparten av de kontrollresurser som finns inom folkbokföringen inriktas mot att utreda de underrättelser om fel som kommer in till folkbokföringen. En mindre del av resurserna används för att genomföra kontroller av egeninitierade urval. möjligheter att göra träffsäkra urval inom dessa två delar avhandlas i det här kapitlet. Kapitlet inleds emellertid med ett delkapitel som utvecklar de villkor för effektivitet som formulerades i avsnitt 1.3.2 rörande möjligheten att hitta och prioritera fel. Underlaget i kapitlet används för att besvara revisionsfråga 2 om möjligheter att hitta fel i folkbokföringsregistret. 5.1 Förutsättningar för en effektiv kontroll I inledningen av rapporten konstaterades att ett effektivt kvalitetsarbete kännetecknas av att åtgärder inriktas mot de fel som medför störst konsekvenser för användarna, samt att möjligheterna att utreda och åtgärda felen tas i beaktande. Detta resonemang kan preciseras genom ett enkelt samband som beskriver hur olika typer av kvalitetshöjande åtgärder bör vägas mot varandra, dvs. att åtgärder ska sättas in mot de fel som ger störst nytta att åtgärda i förhållande till den kostnad som uppstår då felen ska korrigeras. Detta resonemang ställer två krav på de urval som används: dels att de inriktas mot fel som medför störst nytta om de åtgärdas, dels att träffsäkerheten i urvalet är tillräckligt hög för att hålla ned utredningskostnaden. Utredningskostnaden styrs naturligtvis inte bara av urvalets träffsäkerhet utan också av hur krävande varje utredning är att genomföra. Men om träffsäkerheten är hög kommer färre onödiga utredningar att göras, och då blir genomsnittskostnaden per utredning betydligt lägre än i urval med låg träffsäkerhet. Urval med hög felfrekvens är således en framgångsfaktor för att uppnå låga kostnader för att åtgärda fel. Att kunna avgränsa urvalet så att endast den avsedda typen av fel hittas kan också vara avgörande för utredningskostnaden. Det ökar möjligheterna att anpassa utredningsinsatsen och den utredningskompetens som finns tillgänglig.101 101Resonemanget bygger på ett arbete som utfördes inom granskningen, En analys av effektiviteten i folkbokföringens kontrollverksamhet, . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Sammanfattningsvis är förmågan att skapa urval som kan hitta olika typer av fel samt förmågan att skapa urval med hög felfrekvens två mycket viktiga egenskaper för att uppnå effektivitet i kontrollverksamheten. 5.2 Underrättelser om fel i registret I följande delkapitel beskrivs arbete med att kategorisera och prioritera vilka underrättelser som ska utredas. Avsnitt 5.2.1 till 5.2.6 utgörs av empiri som i huvudsak bygger på intervjumaterial och interna rapporter. Delkapitlet avslutas med avsnitt 5.2.7 där presenterar sin bedömning av arbetet med att sortera och prioritera underrättelserna. 5.2.1 En stor mängd underrättelser om möjliga fel i registret kommer det in omkring 60 000 underrättelser till om möjliga fel i registret, se tabell 3. Underrättelserna rapporteras in av myndigheter, privatpersoner, företag och andra organisationer i samhället. Flera myndigheter är skyldiga att underrätta om de har anledning att anta att en persons adressuppgifter saknas eller är felaktiga i registret.102 De rapporteringsskyldiga myndigheterna är: Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Transportstyrelsen, , , , , samt kommuner, med undantag för . De uppräknade myndigheterna står för av de inkomna underrättelserna. Det förekommer att flera underrättelser berör samma person, men system gör det inte möjligt att löpande följa hur många unika personer som underrättelserna handlar om.103 har dock undersökt frågeställningen och av de underrättelser som kom in –uppgick antalet unika personer till av det totala antalet underrättelser.104 Med tillgängliga kontrollresurser har folkbokföringen inte kunnat utreda alla underrättelser som kommit in till myndigheten. har i genomsnitt av underrättelserna utretts, och i av fallen har utredningen resulterat i någon form av åtgärd i registret. har inte någon målsättning för hur stor andel av de inkomna underrättelserna som bör utredas; verksamheten hanterar så många ärenden som man hinner med givet de resurser som finns tillgängliga.105 102Bestämmelser om detta finns i 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749). 103Intervju vid , . 104Skatteverket, 2013. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser, s. 18. 105Intervju vid , . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Underrättelser om fel i folkbokföringen Meddelanden från annan* Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Andel underrättelser som utretts Andel utredningar med åtgärd Anm. *Meddelanden från annan utgörs av underrättelser från privatpersoner, anonyma tips, företag och kommunala bolag. Uppdragsgivaren för kontrollen konstaterar att det vore önskvärt att kunna hantera av underrättelserna. Att hantera samtliga underrättelser vore inte rimligt, för bland underrättelserna finns exempelvis uppenbart temporära fel. Med dagens arbetssätt skulle det krävas en resursförstärkning av bosättningskontrollen med omkring 50–för att kunna utreda av underrättelserna. gör uppdragsgivaren bedömningen att ökade resurser inte är den främsta lösningen för att hantera utmaningen. En betydande del av underrättelserna borde kunna hanteras med enklare metoder än vad som är fallet . Med en sådan uppdelning på olika R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E typer av åtgärdsmetoder skulle det gå att fokusera utredningskraften på de fel som medför störst konsekvenser.106 5.2.2 Förgranskning och prioritering av inkomna underrättelser Alla inkomna underrättelser genomgår en förgranskning som utförs av södra regionen. Där sorteras de underrättelser ut som anses vara granskningsvärda och fördelas sedan till respektive regions inkorg för bosättningskontroll. De ärenden som inte anses vara utredningsvärda avslutas utan utredning med en tjänsteanteckning.107 har i huvudsak två typer av fel ansetts som granskningsvärda: övertäckning och s.k. meddelande från annan. Det senare utgörs av de underrättelser som kommer från privatpersoner, anonyma tips, företag och kommunala bolag. Den beslutade prioriteringen bygger på en avvägning mellan risk och tillgängliga resurser. De typer av fel som valdes ansågs vara viktigast, och planeringen byggde på att bosättningskontrollen skulle ha tillräckligt med resurser för att utreda de ärenden som skickades vidare från förgranskningen.108 Att övertäckning prioriteras beror på att SCB uppmärksammat detta som ett problem för befolkningsstatistiken (se avsnitt 3.2.1). kan denna typ av fel förknippas med risker som har koppling till de offentliga välfärdsystemen, t.ex. i form av felaktiga utbetalningar av transfereringar. Det har också visat sig vara relativt enkelt att få till en ändring i registret när denna typ av fel utreds. Den andra kategorin av fel som prioriteras, meddelande från annan, berör enskilda personer i samhället. Att kunna bemöta allmänheten på ett bra sätt när de blivit drabbade bedömer som viktigt. Det är angeläget att upprätthålla förtroendet för folkbokföringen. Men prioriteringen görs också utifrån andra grunder. Privatpersoner som inte får sina ärenden omhändertagna tenderar att återkomma med kontakter tills problemet blir löst, vilket innebär en belastning för Skatteverket.109 I intervjuer med företrädare för folkbokföringen framgår att det finns en svag koppling mellan riskanalysen och den operativa verksamheten (se avsnitt 3.3.2). En svårighet som lyfts fram när det gäller prioriteringen av vilka underrättelser som ska utredas är bristen på kunskap om de konsekvenser som olika typer av fel medför. En annan svårighet är att de risker som identifierats beskriver företeelser på en tämligen hög abstraktionsnivå. Hur den faktiska risken uppstår är ibland otydligt. Övertäckning kan t.ex. handla om utländska studenter som flyttat hem 106Intervju vid , . 107Skatteverket, 2015. Urvalsprocessen – Impulser inom bosättningskontrollen. Uppdragsbeskrivning från produktionsavdelningen. Intervju vid , . 109Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N igen efter färdiga studier och glömt att meddela det, men även om personer som flyttat utomlands och som fortfarande vill vara folkbokförda i för att få tillgång till de offentliga välfärdsystemen. Konsekvenserna av de båda fallen blir naturligtvis väldigt olika. I det första fallet uppstår ett fel som i det närmaste kan beskrivas som statistiskt medan i det andra fallet handlar om brott mot välfärdssystemen. Flera företrädare för menar att det finns behov av att öka kunskapen om felens konsekvenser för att kunna veta hur utredningsresurserna ska prioriteras mellan olika kategorier av fel, men också att det finns ett behov av att förfina indelningen av de kategorier som använts.110 5.2.3 Arbetet med att utreda underrättelser utvecklas I intervjuerna påtalas att en viktig förklaring till att av underrättelserna kunnat hanteras är att det endast har funnits en utredningsmodell för att beta av flödet av underrättelser. Lite förenklat går det att säga att tanken har varit att utreda ett ärende i taget, med det äldsta ärendet först och sedan försöka hinna med så många som möjligt. Flera företrädare för menade att det finns ett behov av att kunna anpassa de åtgärder som vidtas efter vilken typ av fel som underrättelsen handlar om.111 genomfördes en kartläggning för att undersöka de underrättelser som hade avskrivits utan åtgärd i förgranskningen. Resultatet för de urval som undersöktes visade att av underrättelserna hade varit utredningsvärda. Undersökningen visade också att många inrapporterade fel senare hade rättats till av sig själv. Ett förslag i utredningen var att det sannolikt skulle gå att snabba upp denna självläkandeprocess genom att skicka ut påminnelser till de berörda personerna. En annan viktig erfarenhet var att vissa typer av fel återkom med hög frekvens i vissa urval och att det möjligen skulle gå att utforma mer riktade åtgärder mot dessa. I utredningen presenterades också ett förslag på hur förgranskningen kan utvecklas så att underrättelserna kan sorteras mot fler kategorier. En bärande tanke i detta utvecklingssteg är att skapa förutsättningar för att kunna anpassa utredningsinsatsen efter olika typer av ärenden.112 Chefen på en av kontrollsektionerna menade att det även finns behov av att kunna matcha utredningskompetensen bättre mot olika typer av underrättelser. Innan en handläggare öppnat ett ärende i inkorgen finns ingen tillgänglig information om vilken typ av fel underrättelsen handlar om. prövade kontrollsektionerna i att genomföra ytterligare en förgranskning av de underrättelser som fördelats till regionens inkorg. 110Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 112Skatteverket, 2016. Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E genomförde förgranskningen och försökte bedöma om det var möjligt att få kontakt med den person ärendet berörde på något annat sätt än att inleda en utredning. Förgranskaren kunde också ge tips om vad som vore lämpligt att göra vid en utredning samt fördela ärendet till en lämplig handläggare. Försöket uppfattades som lyckat, men fick avbrytas på grund av att kontrollresurser omfördelades för att stödja arbetet med invandringsärenden.113 har arbetet med urval och prioriteringar av underrättelser utvecklats. Det har skapats en separat inkorg för underrättelser där det finns information om en ny adress. Då kommer det att gå ut en påminnelse i stället för att en utredning startas. Företeelsen att personer flyttar in på andras folkbokföringsadress är något som har uppmärksammats mycket , t.ex. i media. Här ser ett behov av att ta reda på mer om varför den här typen av fel uppkommer. finns det även behov att utveckla metoder för att kunna bemöta denna typ av fel. Därför har en separat inkorg skapats också för denna typ av underrättelser.114 5.2.4 Tekniklösning för inrapportering av underrättelser kommer huvuddelen av underrättelserna in till via den ordinarie postgången, e-post eller telefonsamtal.