prop · H503167 · 2018-03-14 00:00:00 — fattning och ju fler intressen som berörs, desto större är behovet av detalj- Däremot bör kommunen kunna avstå från planläggning i flera fall när det är fråga om mindre åtgärder som inte har någon omgivningspåverkan av betydelse och där varken detaljplaneprocessen eller den färdiga detaljplanen tillför några väsentliga mervärden, dvs. när detaljplanen inte är den mest Det bör framför allt kunna bli aktuellt när en befint- lig bebyggelse ska förändras, men i vissa fall även när en ny sammanhållen bebyggelse ska uppföras. Exempelvis bör planläggning i många fall inte behövas när användningen av en befintlig byggnad ska ändras, t.ex. från kontorsändamål till bostads- ändamål eller tvärtom, och ändringen inte medför någon omgivningspåverkan Även mindre förändringar eller kompletteringar inom eller i direkt anslutning till en befintlig bebyggelsestruktur bör i flera fall kunna prövas utan föregående planläggning. Gemensamt för de nu nämnda situa- tionerna, vilka ofta prövas genom s.k. frimärksplaner, är att den över- gripande strukturen redan har lagts fast och att det därför ofta saknas behov av att genom detaljplan lösa frågor om t.ex. fysisk kommunikation och tek- Om åtgärden eller bebyggelsen varken medför något ytter- ligare behov av samordning eller förutsätter kommunens medverkan i någon nämnvärd utsträckning, bör det inte finnas något behov av Däremot är det, som flera remissinstanser har berört, inte lämp- ligt att bygga utan en detaljplan om området avser nya eller ändrade all- männa platser, om genomförandet av åtgärderna förutsätter kommunens medverkan i någon nämnvärd omfattning eller om området berör statliga intressen på ett sådant sätt att det skulle finnas skäl för att be- vaka dem i ett planärende. Detsamma gäller om det finns många motstridiga enskilda intressen eller om området ska ägas av flera olika aktörer. I de situationerna är detaljplanen typiskt sett den mest lämpliga beslutsformen. Detaljplan är också den lämpligaste beslutsformen när bebyggelse som är särskilt värdefull ur t.ex. ett kulturhistoriskt eller konstnärligt perspektiv ska förändras eller bevaras. Det kan då behövas bestämmelser för att i ett sammanhang trygga väsentliga drag i den yttre miljön. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det redan med dagens krav på detaljplan finns utrymme för att avstå från planläggning när det inte behövs någon detaljplan. Kommunerna tar dock sällan tillvara det utrymmet. En förklaring till det är att den lagtekniska konstruktionen ger intrycket att en ny sammanhållen bebyggelse inte kan prövas i samband med en ansökan om lov eller förhandsbesked. Andra förklaringar är att förarbetena understryker behovet av planläggning snarare än möjligheterna att pröva en åtgärd genom bygglov eller förhandsbesked samt att befintlig bebyggelse vanligtvis omfattas av detaljplan. Dessutom framgår inte den behovsbedömning som varit avsedd enligt förarbetena av lagtexten. Regeringen ser därför i likhet med utredningen ett behov av att förtydliga detaljplanekravets räckvidd. På så vis blir det enklare att bedöma när det finns förutsättningar för att avstå från planläggning. Flera av remissinstanserna, bl.a. (Mark- och ), framför att förslaget sannolikt skulle få begränsade effekter. Den tids- och resursbesparing som kan uppstå i de fall planläggning inte behövs kan dock vara betydande och ha stor betydelse i det enskilda fallet. Enligt regeringen är det därför angeläget att detaljplanekravet förtydligas och att ett sådant förtydligande kommer på plats . Det saknas därmed skäl att, som ett flertal remissinstanser föreslagit, invänta utredningens övriga betänkanden om en utvecklad översiktsplanering m.m. Ett flertal remissinstanser har ifrågasatt att det, när en planerad åtgärd strider mot en befintlig detaljplan, skulle vara mer fördelaktigt att upphäva planen och pröva åtgärden genom bygglov i stället för att ändra planen. Även regeringen anser att det är tveksamt om fördelarna med ett sådant tillvägagångssätt överväger nackdelarna annat än i enstaka fall. Vilket som är det mest lämpliga tillvägagångssättet är dock något som kommunerna får bedöma utifrån förhållandena i det enskilda fallet och påverkar inte behovet av att förtydliga detaljplanekravet. Detaljplan krävs när planläggning behövs Eftersom undantag typiskt sett tillämpas restriktivt anser regeringen, i likhet med , att utredningens förslag, med en skärpt huvudregel och ett nytt undantag, i praktiken skulle kunna innebära en skärpning av detaljplanekravet. Det föreslagna undantaget är dessutom generellt utformat och ger ingen tydlig ledning för när det skulle vara möjligt att avstå från planläggning. Det finns alltså, som flera remissinstanser har pekat på, en risk för att bedömningen av när detaljplan krävs skulle bli oförutsebar och godtycklig. Regeringen anser därför att lagtexten inte bör utformas på det sätt som utredningen har föreslagit. I stället bör det, som (mark- och miljödomstolen) har förespråkat, införas kriterier för när kravet på detaljplan gäller. Det bör förtydligas i lagen att detaljplan bara krävs för en ny samman- hållen bebyggelse om det finns behov av planläggning. ovan framgår detta inte av lagtexten , men enligt förarbetena har be- stämmelsen varit avsedd att tillämpas på det sättet. När det gäller befintlig bebyggelse som ska förändras eller bevaras framgår det att detaljplan bara krävs om regleringen behöver ske i ett sammanhang, men däremot inte när så är fallet. Eftersom förhållandena i det enskilda fallet varierar i stor utsträck- ning är det dock inte möjligt att i lagen ange samtliga de fall då detaljplan I stället måste behovet av planläggning avgöras genom en helhets- bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Det är därför lämpligt att de bedömningskriterier som vanligen har störst betydelse för bedömningen av om detaljplan behövs för en ny sammanhållen bebyggelse och för en be- fintlig bebyggelse som ska förändras eller bevaras räknas upp i lagtexten. Med sådana uppräkningar blir bestämmelserna både tydligare och enklare att tillämpa, vilket flera remissinstanser har efterfrågat. När det gäller en ny sammanhållen bebyggelse anser regeringen att den planerade bebyggelsens karaktär och omfattning är naturliga utgångspunkter för hur behovet av detaljplan ska bedömas. Utöver det bör även bebyggelsens inverkan på omgivningen och behovet av samordning så gott som alltid ha betydelse för bedömningen. Dessa omständigheter bör därför framgå direkt Förändring av befintlig bebyggelse kan bl.a. ske genom förtätningar i form av större tillbyggnader och insprängning av nya byggnader samt ut- vidgning av bebyggelseområden till att omfatta tidigare obebyggd mark. Till skillnad från vad som uttalas i förarbetena till ÄPBL, anser regeringen att det inte går att säga att detaljplan regelmässigt bör användas i dessa fall (jfr prop. 1985/86:1 s. 553). Detaljplan bör däremot krävas om en helhets- bedömning av förhållandena i det enskilda fallet leder till att regleringen behöver ske i ett sammanhang. Vid den bedömningen ska hänsyn alltid tas till karaktären på den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i. sammanhang är kulturmiljövärden och konstnärliga värden även fortsätt- ningsvis viktiga att beakta. Den tillkommande åtgärdens karaktär och om- fattning är även här naturliga utgångspunkter för bedömningen. omständigheter bör därför anges i lagtexten. Utöver de nu nämnda omständigheterna kan, som utredningen har pekat på, en rad olika förhållanden ha betydelse för bedömningen. en förändring av befintlig bebyggelse i vissa fall medföra tillkommande be- hov av samordning eller annan omgivningspåverkan än på den angränsande fysiska miljön, vilket också kan ha betydelse för behovet av att reglera be- byggelsen i ett sammanhang. För att säkerställa att även sådana förhållanden beaktas bör en hänvisning till förhållandena i övrigt göras i lagtexten. (mark- och miljödomstolen) har efterfrågat resonemang kring överprövningen av beslut om bygglov och förhandsbesked. av om en åtgärd förutsätter planläggning kommer precis som att ställas på sin spets i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Det är då byggnads- nämnden som i första hand kommer att pröva om åtgärden förutsätter plan- Om beslut överklagas kommer frågan att prövas av de överprövande instanserna. Eftersom kommunen har det s.k. planmonopolet bör kommunens uppfattning även fortsättningsvis väga tungt vid bedömningen av om åtgärden förutsätter planläggning. den delen är inte avsedd. För att det ska vara möjligt att överpröva om det har varit rätt att avslå en lovansökan med hänvisning till detaljplanekravet, är det Prop. 2017/18:167 dock viktigt att byggnadsnämnderna motiverar sina beslut. Flera remissinstanser har uttryckt en oro för att komplexa frågor flyttas till bygglovsprövningen och pekat på att det kan resultera i bl.a. förlängda handläggningstider, otillfredsställande utredningar och oönskade effekter för människors hälsa samt natur- och kulturmiljön. Eftersom det nu i huvudsak är fråga om att förtydliga det utrymme att avstå från planläggning som redan finns enligt gällande rätt, bedömer regeringen att sådana effekter inte bör uppstå i nämnvärt större utsträckning än vad som kan vara fallet . Dessutom sätter, som bl.a. Kommuner och Landsting har framfört, de lagstadgade handläggningstiderna en yttre gräns för vilka frågor som kan hanteras i ett bygglovsärende. Om de frågor som aktualiseras till följd av en bygglovspliktig åtgärd är så komplexa att det inte är möjligt att utreda dem inom ramen för ett bygglovsärende, finns det ett behov av att pröva åtgärden genom detaljplan. Endast bygglovspliktiga byggnadsverk ska aktualisera kravet på detaljplan Som framgår ovan under avsnitt 4.1 var avsikten med att införa rekvisitet ”om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen” att tydliggöra att staten endast ställer krav på detaljplan i fråga om byggnadsverk som kräver bygglov. Regeringen anser att lagtexten bör förtydligas på denna punkt. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § första stycket 1 och 2 PBL. 4.3Ett nytt byggnadsverks betydande inverkan på omgivningen Regeringens förslag: Vid bedömningen av om detaljplan krävs för ett nytt byggnadsverk ska även den betydande inverkan och betydande miljöpåverkan som uppstår på grund av byggnadsverket i sig beaktas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Av utredningens förslag framgår inte uttryckligen att det är såväl byggnads- verket i sig som dess användning som avses. Remissinstanserna lämnar förslaget utan invändning. i och anser dock att lagtexten bör utformas på det sätt som regeringen föreslår. för även fram att uppförandet och åtgärder inte ska hanteras inom ramen för ett plan- eller Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 2 § första stycket 3 a PBL krävs detaljplan endast om byggnadsverkets användning får betydande inver- kan på omgivningen. Enligt andra stycket samma paragraf är undantaget inte tillämpligt om byggnadsverkets användning kan antas medföra en betydande Enligt ordalydelserna omfattas alltså inte sådan inverkan eller miljöpåverkan som uppkommer i samband med att byggnadsverket uppförs 2017/18:167 eller beror på byggnadsverket i sig. Som utredningen har funnit är en sådan begränsning varken avsedd eller förenlig med MKB-direktivet. Bestämmelserna bör därför ändras så att även den betydande inverkan eller betydande miljöpåverkan som uppstår på grund av byggnadsverket i sig ska beaktas. har framfört att uppförandet i sig och åtgärder inte ska hanteras i bygglovsärendet. När en byggnad uppförs kan olika typer av olägenheter uppstå, t.ex. damm, buller och vibrationer. Tillåtligheten av sådan inverkan på omgivningen kan naturligtvis inte prövas i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked. Det är i stället en fråga som ska bedömas i ett ärende enligt . Däremot ska sådan inverkan på omgivningen beaktas vid prövningen av om detaljplan krävs, om det har betydelse för bedömningen av markens lämplighet för bebyggelse. När det gäller den lagtekniska utformningen anser regeringen, i likhet med bl.a. , att det bör framgå direkt av lagtexten att såväl byggnadsverket som dess användning avses. Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § första stycket 3 a och andra stycket PBL. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag i fråga om dag för ikraftträdande. Utredningen föreslår utöver det att ändringarna inte ska tillämpas på ärenden om detaljplan, bygglov eller förhandsbesked som har påbörjats före nämnda datum. Remissinstanserna lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: I likhet med utredningen bedömer regeringen att lagändringarna bör träda i kraft . Enligt regeringens bedömning är det angeläget att ändringarna får genomslag . Det bör därför inte införas några särskilda övergångsbestämmelser. Statens roll i detaljplanesammanhang är begränsad och främst inriktad på att, genom , bevaka vissa allmänna intressen av stor betydelse, vilket kommer till uttryck i överprövningsgrunderna i 11 kap. 10 § PBL. Utöver det har staten, främst genom , en viktig roll som samråds- part och tillhandahållare av planeringsunderlag. leda till att fler byggnadsåtgärder än kommer att prövas genom bygglov utan föregående detaljplanering. I dessa fall begränsas statens insyn. 2017/18:167 kan i de fallen inte överpröva beslutet på eget initiativ utan först sedan ett beslut om bygglov eller förhandsbesked överklagats. Regeringen bedömer dock att förslagets utformning inte ger utrymme för att avstå från planläggning när en åtgärd kan medföra grund för överprövning av planen. I de fall planläggning inte sker ska påverkan på de allmänna intressena, t.ex. hushållning med brukningsvärd jordbruksmark och riksintresset för totalförsvaret eller kulturmiljön, beaktas i ärendet om bygglov eller förhandsbesked och i vissa fall även i ett ärende om strandskyddsdispens. Förslaget bedöms därför inte leda till någon ökad risk för negativ påverkan på de allmänna intressena. Förslagets genomförande bedöms både kunna leda till något färre överklagade beslut om att anta detaljplaner och något fler överklagade beslut om bygglov och förhandsbesked. Eftersom vissa byggen överklagas både i detaljplane- och bygglovsskedet, bedöms förslaget leda till att sådana dubbla prövningar minskar. Regeringen bedömer att det totala antalet mål i domstol förblir i princip oförändrat. Eftersom utrymmet för att pröva tillkommande bebyggelse enbart genom bygglov förtydligas, bedöms förslaget leda till att detaljplan upprättas i färre situationer än . Antalet planärenden bedöms därför minska, vilket kan medföra minskade kostnader för planläggning. ligen även krävs för åtgärder inom detaljplan bedöms förslaget inte med- föra att antalet bygglovsärenden ökar. Däremot kan kostnaderna för hand- läggning av ärenden om lov eller förhandsbesked förväntas öka något, eftersom bygglovsprocesser utanför områden med detaljplan tar och i vissa fall är mer komplexa än när det finns en detaljplan. ska konsekvenserna för kommunen är dock kopplade till vilken taxa kom- munen tillämpar för planläggning respektive bygglov och förhandsbesked. I det sammanhanget kan det noteras att avgifterna får uppgå till den genom- snittliga kostnaden för respektive ärendetyp. sådan handläggning bedöms därför inte öka till följd av det aktuella förslaget. Några remissinstanser har påtalat en risk för att bygglovsärenden blir så komplexa att det blir svårt för byggnadsnämnderna att klara den lagstadgade tidsfristen för handläggning . Regeringen bedömer denna risk som liten, eftersom ärenden av den svårighetsgraden i de flesta fall bör före- gås av detaljplan. Enligt kommun kan förslaget leda till fler skattefinansierade till- synsärenden, om planläggning sker i färre fall. Regeringen bedömer dock att en sådan eventuell ökning blir marginell. Ett viktigt syfte med lagändringen är att förtydliga kommunernas möjlig- heter att pröva bebyggelse enbart genom bygglov, vilket alltså bedöms kunna ske i fler fall än . Kommunens rätt att bestämma om, när och var detaljplanering ska ske inskränks däremot inte. därför ingen begränsning av det kommunala självstyret. 2017/18:167 Konsekvenser för enskilda Eftersom förslaget innebär att detaljplanekravet förtydligas och blir enklare att tillämpa, bedöms det bli lättare att förutse om detaljplan kommer att behövas i det enskilda fallet. Genom förslaget tydliggörs dessutom att detaljplan inte krävs när planläggning inte är den mest lämpade beslutsformen. Om planläggning inte sker kommer bygglovspliktiga åtgärder endast att prövas genom bygglov, vilket innebär en betydande tids- och resursbesparing. För många byggprojekt, särskilt mindre sådana, kan långa processer för planläggning medföra svårigheter och ekonomiska risker. Om sådana byggprojekt kan prövas utan föregående planläggning, kan dessa svårigheter och risker minska. Förslaget bedöms medföra att byggprojekt prövas utan föregående planläggning i fler fall än . I de fallen kommer bara de som är berörda av åtgärderna att höras i bygglovsskedet, till skillnad från vad som gäller i planärenden där samrådskretsen är bredare. Eftersom de som berörs av en planerad åtgärd kommer att höras i bygglovsärendet bedöms förslaget inte medföra negativa konsekvenser för enskilda. Flera remissinstanser, bl.a. Formas, efterfrågar en analys av konsekvenserna för jämställdhet, integration och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Regeringen delar i detta avseende utredningens bedömning att förslagen inte kan antas få några konsekvenser för enskilda. Frågor om tillgänglighet granskas främst i bygglovskedet och är alltså inte beroende av detaljplaneläggning. Konsekvenser för människors hälsa och miljön Ny bebyggelse som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska alltid prövas genom detaljplan. Omformuleringen av detaljplanekravet ger dessutom inget utrymme för att förbigå detaljplanering för åtgärder som på annat sätt innebär en mer påtaglig inverkan på omgivningen eller behöver prövas i ett större sammanhang. Även i de fall en åtgärd enbart prövas genom bygglov ska hänsyn tas till hälso- och miljöaspekter, t.ex. natur- och kulturvärden på platsen. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kan antas få några negativa konsekvenser för människors hälsa eller miljön. befarar att byggnader och miljöer som är särskilt värdefulla ur kulturmiljösynpunkt kommer till skada om färre åtgärder prövas genom detaljplan. Även fortsättningsvis ska dock hänsyn tas till påverkan på kulturmiljön vid bedömningen av om planläggning behövs när befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras. Vidare beaktas påverkan på kulturmiljön även i bygglovsprövningen. Enligt regeringen är risken för att kommunen förbiser sådana värden i bygglovsprövningen inte större än vad den är vid planläggning. I sammanhanget kan det noteras att det alltid är kommunens ansvar att bedöma bebyggelsens värden även när det rör sig om bebyggelse som inte fått någon formell klassning av sitt värde enligt t.ex. en inventering eller ett kulturmiljöprogram. Med beaktande av hur kravet på detaljplan har utformats bedömer regeringen att risken för negativ påverkan på kulturmiljön till följd av att staten inte får insyn i de fall det inte finns något behov av planläggning som begränsad. Eftersom utrymmet för att pröva tillkommande bebyggelse enbart genom bygglov förtydligas, bedöms förslaget leda till en effektivisering av plan- och byggprocessen och att tillåtligheten av byggprojekt enbart kommer att prövas genom bygglov i fler fall än . Det kan i det enskilda fallet ge betydande vinster i form av tid och resurser, vilket i sin tur kan påverka bostadsbyggandet och framför allt omvandling av befintliga byggnader till bostäder. Förslaget bedöms därför ha en positiv effekt på bostadsbyggandet. 2017/18:167 7 Förslaget till lag om ändring i (2010:900) Reglering med detaljplan och områdesbestämmelser Krav på reglering med detaljplan 2 § Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 1. en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt, 2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, till åtgärdens karaktär eller omfattning eller till förhållandena i övrigt, 3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverket kräver bygglov eller är en annan byggnad än en sådan som avses i 9 kap. 4 a §, och a)byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande, eller b)byggnadsverket placeras i närheten av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och 4. en åtgärd som kräver bygglov vid nyetablering av en verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och varken byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om när kommunen ska upprätta detaljplan, har ändrats i första stycket 1–3 och andra stycket. Övervägandena finns i avsnitt 4.2 och 4.3. Första stycket reglerar i vilka situationer det krävs detaljplan. Första punkten har ändrats så att det framgår att detaljplan krävs om det behövs med hänsyn till vissa bedömningskriterier. Det har också förtydligats att endast bygglovspliktiga byggnadsverk kan aktualisera kravet på detaljplan. Bedömningen av om en ny sammanhållen bebyggelse aktualiserar ett behov av planläggning ska göras genom en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Samtliga förhållanden som kan ha betydelse för behovet av planläggning ska beaktas. I vissa fall kan en ensam omständighet, t.ex. omgivningspåverkan, motivera planläggning. I andra fall kan det vara den sammanlagda effekten av flera förhållanden som medför att planläggning behövs. Beroende på hur förutsättningarna ser ut kan det i vissa fall vara nödvändigt att planlägga ett område för att pröva lämpligheten av några enstaka nya byggnader med stor omgivningspåverkan. I andra fall kan det vara obehövligt att ta fram en detaljplan för väsentligt fler hus, men som inte medför någon omgivningspåverkan av betydelse. Bebyggelsens karaktär tar både sikte på vilken sorts bebyggelse det är fråga om, liksom på bebyggelsens utformning och användning. Uttrycket bebyggelsens omfattning syftar på såväl antalet byggnadsverk som bebyggelsens volym och storleken på den markyta som tas i anspråk. Med inverkan på omgivningen avses både den inverkan på miljön och den inverkan på omgivningen i övrigt som uppstår på grund av bebyggelsen. Som exempel på sådan inverkan kan nämnas om bebyggelsen ska uppföras på mark som ur miljösynpunkt är värdefull samt om den planerade användningen ger upphov till buller eller genererar mycket trafik. Om bebyggelsen kan antas medföra betydande miljöpåverkan krävs det detaljplan. Behovet av samordning kan bl.a. gälla frågor om fastighetsindelning och utförande av gemensamhetsanläggningar samt utbyggnad av gator, vägar, vatten, avlopp, anläggningar för dagvattenhantering, el och annan teknisk försörjning.