prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — I fråga om såväl försämringsförbudet som skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan uppnås behöver den svenska lagstiftningen också innebära ett säkerställande av att redan pågående verksamheter som påverkar vattenmiljön inte medför ett sådant äventyrande eller hinder. Om det är genom omprövning av ett tillstånd som nödvändiga ändringar ska åstadkommas, bör det alltså finnas en rättsligt bindande instruktion till prövningsmyndigheten att ställa de krav på verksamheterna som behövs för att de inte ska strida mot försämringsförbudet eller skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan nås. Det bör alltså införas uttryckliga bestämmelser om detta. Försämrings- förbudet och skyldigheten att se till att ett äventyrande inte uppstår bör gälla oavsett om åtgärden eller den nya verksamheten eller ändringen prövas efter en ansökan om tillstånd eller efter en anmälan eller om den upp- täcks inom ramen för tillsyn. I sistnämnda fall blir det alltså fråga om att tillsynsmyndigheten måste vidta de åtgärder som upptäckten föranleder. Invändningen att förslaget går längre än vad som följer av Weserdomen Från flera remissinstanser har det invänts att förslaget är mer långtgående än vad som följer av avgörande i den s.k. Weserdomen. Det påstås i remissvaren att försämringsförbudet bara gäller i fråga om ekologisk status. Till stöd för den uppfattningen åberopas att Weserdomen bara handlar om de delar av en vattenförekomsts kvalitet som avser eko- logisk status. svarade på de frågor som den tyska domstolen ställde i målet och som föranleddes av vilka frågor som var uppe i den tyska dom- stolens prövning. Att Weserdomen behandlar ekologisk status beror på att det målet rörde en fråga om ekologisk status. Weserdomen innebär ett klargörande av vilken effekt ramdirektivet för vatten har i fråga om medlemsstaternas skyldighet att se till att uppnåendet av rätt kvalitet på vattenmiljön kan förverkligas. Domen bekräftar att med- lemsstaterna inte får tillåta att en vattenstatus försämras. Domen kan inte tas till intäkt för att det bara är en viss typ av kvalitet (status) som ska träffas av försämringsförbudet. Europeiska kommissionen är bestämd i sin uppfattning att försämringsförbudet gäller alla de statustyper som direkti- vet reglerar. Direktivet ger inte stöd för att försämringsförbudet bara gäller en viss typ av status. Det kan alltså inte anses tillräckligt att enbart genomföra de författnings- ändringar som kan ses som en direkt följd av Weserdomen. Kommissio- nens kritik mot det svenska genomförandet är också bredare. Om den kriti- ken ska tas om hand, behöver föreslagna ändringar avse även frågor som inte omfattas av Weserdomen, som t.ex. förbud mot att försämra statusen även vad gäller kemisk ytvattenstatus och kvantitativ- och kvalitativ grundvattenstatus. Vidare behöver det säkerställas att det vid omprövning av tillstånd ställs de krav som behövs för att inte hindra möjligheterna att uppnå rätt status i den berörda vattenförekomsten. En medlemsstat är skyldig att se till att de krav som följer av ett direktiv återspeglas genom rättsligt bindande bestämmelser i den nationella lag- stiftningen senast det datum som framgår av direktivet. Det förhållandet att det kan finnas en osäkerhet kring hur en viss bestämmelse kan komma att tolkas av de nationella prövningsmyndigheterna eller är inte ett giltigt skäl för att vänta med ett genomförande. Invändningen att förslaget innebär risk för alltför stora restriktioner Från flera remissinstanser har det invänts att förslaget riskerar att innebära alltför stora restriktioner i förhållande till tillåtlighet och krav på vidtagan- de av försiktighetsmått. Under beredningen har det kommit fram att remisskritiken till stor del handlar om ordet ”äventyra” och en osäkerhet om vad ordet innebär – att det skulle kunna tolkas som att varje liten ökad risk för att försvåra arbetet med att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön ska läggas till grund för att neka en verksamhet eller ändring eller för att ställa orimliga krav. Det är alltså en oro för hur ordet äventyra kommer att tolkas i tillämpningen som ligger till grund för remissynpunkter om att förslaget innebär ett hot mot många samhällsnyttiga verksamheter. En sådan tolkning är inte avsedd. Förslaget syftar till att försämrings- förbudet och skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet uppnås ska komma till uttryck i rättsligt bindande författningstext. De nya bestäm- melserna är inte avsedda att medföra att tillstånd vägras i någon större utsträckning än vad som är fallet . Det blir dock nödvändigt att vara mer noggrann i fråga om att bestämma de tillståndsvillkor som gör att ett äventyrande eller en otillåten försämring undviks. Inom ramen för hand- läggningen av ett anmälningsärende eller om verksamheten eller åtgärden upptäcks vid tillsyn handlar det om att förelägga om tillräckligt långtgå- ende försiktighetsmått eller att förelägga om att söka tillstånd. Syftet med att ta in ordet äventyra i lagtexten är att återge det ord som använder i det här sammanhanget. Ordet äventyra används för att markera att det ska vara fråga om ett risktagande av en sådan dignitet att möjlighet att uppfylla direktivets krav hotas så allvarligt att risken måste betraktas som oacceptabel. Detta bör på ett tydligare sätt komma till uttryck i lagtexten och författningskommentaren. Lagtexten bör i denna del formuleras som en skyldighet att se till att den prövade verksamheten eller åtgärden inte innebär en förorening eller stör- ning som äventyrar att rätt kvalitet på vattenmiljön uppnås. Av författ- ningskommentaren bör det framgå att ordet äventyra inte avser vilket för- svårande som helst. Hanterliga risker – dvs. risker som bedöms kunna hanteras på ett sätt som gör att det inom ramen för vattenförvaltningen eller genom andra åtgärder är möjligt och sannolikt att rätt kva- litet på vattenmiljön kan uppnås – bör alltså kunna accepteras och inte be- traktas som ett äventyrande. I fall då tydliga åtgärder finns planerade och dessa bedöms med stor säkerhet genomföras bör även dessa kunna beaktas vid bedömning av vad som avses med äventyra. I ett prövningsärende har en part, på samma sätt som gäller andra hand- läggningsåtgärder inom ramen för en miljöprövning, möjlighet att yrka att prövningsmyndigheten ska inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för bedömningen i frågan om äventyrande, t.ex. angående planerade åtgärder i en vattenförekomst. I äventyra ligger ett moment av hasard, högt spel, vågspel eller chans- tagande, dvs. att man medvetet tar en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel när det gäller möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet eller tillåter att möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet lämnas åt slumpen. Att tillåta en verksamhet eller åtgärd som medför en risk i strid med bör även det betraktas som oacceptabelt. I den mån innebörd utvecklas eller förtydligas genom t.ex. ny praxis från bör alltså också det kunna läggas till grund för bedömningen av vad som är ett otillåtet äventyrande. Vad som i det här sammanhanget avses med ”även- tyra” behandlas mer utförligt i författningskommentaren till föreslagna 5 kap. 4 § . På detta sätt kan remisskritiken i denna del anses tillgodosedd och den svenska lagstiftningen anses motsvara ramdirektivets krav. I artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten regleras förutsättningarna för en medlemsstat att göra undantag från direktivets krav på uppnående av god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential eller undantag från kravet att förebygga en försämring 2017/18:243 av yt- eller grundvattenförekomsts status. En medlemsstat måste inte an- vända sig av undantagsmöjligheten, men har valt att göra det. Arti- keln om undantag genomförs med 4 kap. 11 § förordningen om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön. Europeiska kommissionen har invänt mot det svenska genomförandet på den grunden att den svenska bestäm- melsen saknar tillräcklig koppling till den enskilda prövningen och att det därför finns en risk för att en ny eller ändrad verksamhet tillåts trots att förutsättningarna i artikel 4.7 inte är uppfyllda. Den svenska bestämmelsen bör därför få en tydligare koppling till den enskilda prövningen. Undantagsmöjligheten bör genomföras på ett sådant sätt att det blir möj- ligt att besluta om undantag från de krav som ska gälla enligt 5 kap. 4 § . Undantagsmöjligheten föreslås, på samma sätt som är fallet för övriga av direktivets undantagsmöjligheter, genomföras på förord- ningsnivå med stöd av det i 5 kap. 6 § föreslagna bemyndig- andet. För att undantagsmöjligheten ska kunna tillämpas ska det vara fråga om en ny förändring och den verksamhet eller åtgärd som orsakar denna förändring ska behövas för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt eller innebära sådana fördelar för människors hälsa och säkerhet eller för hållbar utveckling att fördelarna uppväger nackdelarna. Undantaget ska som huvudregel bara få tillämpas i fråga om ändringar av en vatten- förekomsts fysiska karaktär (djup, höjdläge, sträckning etc.). I fråga om annan påverkan på en vattenförekomst kan möjligheten till undantag bara tillämpas i fråga om sådan påverkan som innebär att en vattenförekomst som vid tillfället för prövningen har hög status men som genom den nya verksamheten eller genom ändringen riskerar att statusen sänks till lägst god status. beslutade EU:s medlemsstater att anta ett väg- ledande dokument avseende tolkningen av artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten – Guidance Document No. 36 Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7), New modifications to the physical characteristics of surface water bodies, alterations to the level of ground- water, or new sustainable human development activities. På samma sätt som när tidigare vägledande dokument tagits fram inom ramen för EU- arbetet kommer Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning SGU att analysera vägledningen och vid behov ta fram en kompletterande nationell vägledning avseende tillämpningen vid prövning av mål och ärenden samt hur de beslut som fattas bör påverka utform- ningen av kommande förvaltningsplaner. 14.1Rimlighetsavvägningen får inte ge ett resultat som strider mot ramdirektivets krav Regeringens förslag: Rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljö- balken får i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten inte resultera i lägre krav än vad som följer av 5 kap. 4 § . Det innebär att rimlighetsavvägningen inte får medföra att verksamheten tillåts bedri- vas så att den orsakar en otillåten försämring av ett vattens kvalitet eller äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås. De nuvarande begränsning- arna för vad rimlighetsavvägningen får leda till ska gälla i fråga om miljökvalitetsnormer för annat än vatten. Bestämmelserna om detta flyttas till 5 kap. 5 § . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Enligt promemorians förslag tas de nya restriktionerna i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten in i 5 kap. miljö- balken och överensstämmer på så sätt med regeringens förslag. Enligt pro- memorians förslag behålls de nu gällande restriktionerna för rimlighets- avvägningens resultat i förhållande till miljökvalitetsnormer i 2 kap. 7 § och avgränsas inte till miljökvalitetsnormer för annat än vat- ten. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna, företrädesvis myndigheterna, tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. , har lämnat synpunkter på utformningen av bestämmelsen och var den bör placeras i . Företrädare för olika delar av svensk industri och kommunerna, bl.a. Energiföretagen , och Kommuner och Landsting, kritiserar förslaget. De remissinstanserna anser i huvudsak att förslaget innebär att allt för stora krav ställs på verksamheten i förhållande till vad som krävs enligt . Skälen för regeringens förslag: Den s.k. bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § innebär att verksamhetsutövaren ska visa att verksamheten inte riskerar att leda till en försämring av någon relevant kvalitetsfaktor och att det inte finns risk för att verksamheten motverkar möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för berörd vattenförekomst. Om verksam- hetsutövaren inte kan visa att risk för försämring kan uteslutas, måste till- räckliga skyddsåtgärder vidtas enligt 2 kap. 3 § . Vid bedöm- ningen av vilka krav som ska ställas görs en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § . För att de nya bestämmelserna i 5 kap. 4 § ska få det genomslag som avses behöver bestämmelsen om rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 § ändras Rimlighetsavvägningen ska inte få ge ett resultat som strider mot bestäm- melsen om att kvaliteten på vattenmiljön inte får försämras i strid med ett försämringsförbud i en miljökvalitetsnorm för vatten eller strider mot be- stämmelsen om skyldigheten att se till att inte äventyra möjligheterna att uppnå rätt vattenkvalitet. 2017/18:243 Som påpekas i remissvaren innebär promemorians förslag till ändring i 2 kap. 7 § en otydlighet i fråga om hur de nya bestämmelserna om för- sämring och äventyrande förhåller sig till de restriktioner för rimlighets- avvägningen som redan gäller beträffande miljökvalitetsnormer. Den otydligheten kan undvikas. De nya restriktionsreglerna innebär en preci- sering i fråga om rimlighetsavvägningens förhållande till miljökvalitets- normer för vatten. De nuvarande restriktionsreglerna bör därför avgränsas till att avse miljökvalitetsnormer för annat än vatten. Såväl de nya (avse- ende miljökvalitetsnormer för vatten) som de redan gällande (avseende miljökvalitetsnormer för annat än vatten) bör placeras i 5 kap. Bestämmel- sen om rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § bör utformas med ett krav på att – trots det resultat som rimlighetsavvägningen kan leda till – ställa de krav som behövs för att följa restriktionsreglerna i 5 kap. Enligt reger- ingens förslag placeras de nya restriktionsbestämmelserna i 5 kap. 4 § och de avgränsade redan gällande i 5 kap. 5 §. 14.2Ramdirektivets möjligheter till undantag och lägre ställda krav ska utnyttjas fullt ut Regeringens bedömning: Det svenska genomförandet av ramdirek- tivet för vatten måste ge utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verk- samheter genom att undantag från den generella kravnivån ska kunna tillämpas, inklusive att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvali- tetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som medger. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Företrädare för bl.a. industriproduktion, bostads- byggande, avloppshantering och elproduktion samt kommuner tillstyrker förslaget och påpekar att det är avgörande vikt för respektive samhällsnytta att direktivets möjlighet att klassificera ett vatten som kraftigt modifierat eller att besluta om undantag vad gäller miljökvalitetsnormen tillämpas. Även flera myndigheter såsom och har uppmärksammat detsamma. Flera av remissinstanserna, bl.a. Svenskt När- ingsliv och , har även synpunkter på när klassificering som kraftigt modifierat vatten och direktivets undantag bör vara möjliga att använda och anför att förslaget måste kombineras med en översyn av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och vägledningar. i län betonar också riktlinjernas betydelse för möj- ligheten att värna kulturmiljöer i vattendrag och att vägledningar behöver tydliggöra att kulturhistoriskt värdefulla miljöer faller inom ramen för det allmänna intresset. Både och framhåller att bör medverka i arbetet med föreskrif- ter och vägledningar. LRF ställer sig positiv men bedömer att de stora mängderna av små verksamheter inte uppnår stor samhällsnytta och riskerar att rivas ut. bedömer att förslaget kan medföra att rätt avvägning mellan landskapets olika miljövärden i vatten- Prop. 2017/18:243 dragen nås. Ett antal länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i och , anser att det är tveksamt att göra det obligatoriskt att medge undantag i alla situationer då förutsättningarna är uppfyllda. Några remissinstanser bl.a. LRF och framhåller behovet av att i KMV-processen beakta det lokala perspektivet så att lokala intressen och nytta av verksamheter tillvaratas. Skälen för regeringens bedömning Kraftigt modifierade eller konstgjorda vatten Av ramdirektivet för vatten följer att en vattenförekomst som är modifie- rad på ett sådant sätt att den genom fysiska förändringar fått en väsentligt ändrad karaktär och att en förändring skulle krävas i de hydromorfologiska egenskaperna för att kunna nå god ekologisk status och att dessa föränd- ringar i sin tur skulle få en betydande negativ inverkan på en sådan verk- samhet som anges i artikel 4.3 i ramdirektivet för vatten eller på miljön i stort kan av en medlemsstat förklaras som kraftigt modifierat vatten (KMV). En vattenförekomst kan även förklaras som konstgjort vatten (KV) om den har skapats genom eller för någon sådan verksamhet som anges i artikel 4.3. Förklarandet av en vattenförekomst som KMV eller KV är enligt bestämmelserna i ramdirektivet för vatten frivillig för medlems- staterna. Detta uttrycks i svensk rätt med att vattenmyndigheterna får för- klara en vattenförekomst som kraftigt modifierad eller konstgjord (4 kap. 3 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). Möjlighet till undantag och lägre ställda krav Ramdirektivet för vatten ger medlemsstaterna möjlighet att avvika och göra undantag från de miljömål som anges i direktivet. De angivna målen om god yt- och grundvattenstatus eller god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus skulle som huvudregel ha uppnåtts . Miljökvalitetsnormerna anger alltså dels en viss status eller potential som ska uppnås men också statusen eller potentialen ska vara uppnådd. Direktivets bestämmelser om undantag möjliggör för medlemsstaterna att dels skjuta upp tidpunkten för när miljömålen ska nås, dels sätta lägre krav, dvs. fastställa mindre stränga mål än att uppnå god vattenstatus. Di- rektivet möjliggör även för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar tillåta viss försämring av vattenkvaliteten. Bestämmelserna om undantag är dock fakultativa. Medlemsstaterna kan avvika från den tidpunkt då god vattenstatus ska vara uppnådd. Medlemsstaterna kan också ange en lägre ambitionsnivå genom att fastställa mindre stränga miljökvalitetsnormer. Förutsättning- arna för detta regleras i ramdirektivets artikel 4.4 och 4.5 som motsvaras av 4 kap. 9 och 10 §§ förordningen om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. Om undantagen tillämpas, ska skälen för detta redovisas i för- valtningsplanen. En förlängning av tidpunkten för att nå miljökvalitets- kan ske om (1) syftet är att vattenmiljön stegvis ska förbättras så att kvalitetskraven blir uppfyllda vid den senare tidpunkten, (2) det inte är 2017/18:243 möjligt av tekniska skäl eller med rimliga kostnader att åstadkomma de förbättringar av vattenmiljön som behövs för att uppfylla kvalitetskraven inom den tid som annars krävs, och (3) vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare. Tidsfristen kan förlängas till eller 2027. I de fall där de naturliga förhållandena är sådana att det är omöj- ligt att åstadkomma förbättringarna kan tidsfristen förlängas ytterligare. Beslut om mindre stränga miljökvalitetsnormer får även fattas om vattenförekomsten är så påverkad av mänsklig verksamhet eller av dess naturliga tillstånd att det är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostna- der att uppnå kraven. En mindre sträng miljökvalitetsnorm får dock be- slutas endast om (1) de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett för miljön bättre sätt, (2) alla möjliga åtgärder vidtas för att, med beaktande av verksamhetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd, uppnå bästa möjliga ekologiska och kemiska status för ytvatten och bästa möjliga tillstånd för grundvatten, samt (3) vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare. Enligt 4 kap. 11 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön, som genomför ramdirektivets artikel 4.7, får vattenmyndigheten för en viss vattenförekomst besluta om undantag, om en ny verksamhet eller åtgärd medför att god status eller potential inte uppnås eller att den nuvarande statusen eller potentialen försämras. Av paragrafen följer att ett sådant undantag endast får beslutas om (1) tekniska skäl eller orimliga kostnader utesluter att de fördelar som den nya verksamheten eller åtgär- den bedöms medföra kan uppnås på något annat sätt som skulle vara be- tydligt bättre för miljön, (2) alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens kvalitet, och (3) skälen för den nya verksamheten eller åtgärden är ett allmänintresse av stor vikt eller de fördelar som ett uppfyllande av kvalitetskraven skulle medföra för miljön och samhället inte uppväger den nya verksamhetens eller åtgärdens fördelar för människors hälsa eller säkerhet eller för en hållbar utveckling. Ramdirektivet för vatten tillåter även enligt artikel 4.6 en tillfällig för- sämring. Det förutsätter dock att försämringen är ett resultat av omstän- digheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är ex- ceptionella och inte hade kunnat förutses. Motsvarande bestämmelse i den svenska lagstiftningen finns i 4 kap. 12 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Denna bestämmelse ålägger vattenmyndighet- erna ett ansvar för att fastställa och se till att det genomförs åtgärder för att förebygga ytterligare försämringar och för att återställa vattenkvaliteten (om det inte finns förutsättningar för undantag i form av mindre stränga krav). Uppdrag att rapportera om användning av undantag Regeringen har för avsikt att följa upp utfallet av den föreslagna skyldig- heten att besluta om undantag och lägre ställda krav genom att ge berörda myndigheter i uppdrag att redovisa för vilka vattenförekomster undantag använts eller lägre ställda krav beslutats. Uppföljningen ska även omfatta en analys av i vilken utsträckning motsvarande undantag och lägre ställda Prop. 2017/18:243 krav används i övriga EU-länder. 14.3Skyldighet för mark- och miljödomstolen att hämta in yttrande från vattenmyndigheten Regeringens förslag: Om det vid en enskild prövning finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat för- hållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, ska mark- och miljödomstolen begära in ett yttrande från vattenmyndigheten. I begäran ska domstolen redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan domstolen beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd av föreskrifter om undantag för sådana verksamheter. Regeringens bedömning: Genom skyldigheten att hämta in vatten- myndighetens yttrande ges utrymme för vattenmyndigheten att – innan domstolen avslutar sin prövning – göra de ändringar i fråga om klassi- ficering av vatten och miljökvalitetsnormer som föranleds av utred- ningen i målet. Om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, kan regeringen ändra miljökvalitetsnormerna. På så sätt säkerställs nödvändiga intresseav- vägningar av betydelse för normsättningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.