prop · H60330 · 2018-12-20 00:00:00 — Effektiva skattesatser beräknas för aktier, aktiefonder och räntefonder, som förvaras i ISK eller beskattas konventionellt. De skatter som ingår i beräkningarna är enbart de som betalas av svenska sparare, närmare bestämt kapitalinkomstskatt, som tas ut på utdelning, kapitalvinst, schablonintäkt på fondandelar och schablonintäkt på ISK. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.1.3 Förväntad ränta och avkastning För att ISK ska anses vara attraktiv måste ISK anses förmånlig, i förhållande till konventionell beskattning, när sparandet inleds. Därför utgår beräkningarna från förväntad avkastning, snarare än faktisk avkastning, för innehavstiden. De beräkningar som redovisas i rapporten avser förväntad avkastning på riskfria och riskfyllda tillgångar. Med riskfri tillgång avses här andelar i räntefonder, med avkastning som motsvarar statslåneräntan. Avkastningen på riskfyllda tillgångar (aktier och aktiefonder) utgörs av statslåneräntan med tillägg för en riskpremie. Beräkningarna görs för år med förväntat normalt ränteläge. Statslåneräntan antas uppgå till , motsvarande en reporänta på och en löptidspremie på 1 procent.53 Riskpremien antas vara , vilket följer regeringens antagande om riskpremie på aktier på lång sikt.54 Avkastningen på aktier antas bestå till en tredjedel av utdelning och till två tredjedelar av värdestegring. Avkastningen på fonder antas bestå av enbart värdestegring. 4.1.4 Beräknade effektiva skattesatser I tabell 7 visas effektiva skattesatser för en riskfylld tillgång. Tabell 7 Effektiva skattesatser för en riskfylld tillgång (avkastning ), procent Anm. a avser 2012–regler, b avser 2016–regler, c avser regler. Källa: Egna beräkningar. För konventionellt beskattade noterade aktier sammanfaller den effektiva skattesatsen med den formella skattesatsen på om innehavet säljs . Den effektiva skattesatsen sjunker därefter med innehavstiden, vilket beror 53Antagandet om en reporänta på följer bedömning om nominell styrränta 2026 (, s. 87 f.). Antagandet om en löptidspremie på följer regeringens antagande (prop. 2011/12:1, s. 387). 2011/12:1, s. 387. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M på att värdet av den räntefria skattekredit som kapitalvinstbeskattningen ger upphov till ökar . Den effektiva skattesatsen för fondandelar är vid korta innehavstider högre än för noterade aktier. Det beror på att ägare till fondandelar ska ta upp en schablonintäkt till beskattning. Vid längre innehavstider är den effektiva skattesatsen däremot lägre än för noterade aktier, vilket beror på att fonder inte antas lämna utdelning. Den effektiva skattesatsen på tillgångar i ISK är oberoende av innehavstiden. Schablonräntan höjdes 2016 och ytterligare 2018. Höjningarna har lett till att den effektiva skattesatsen ökat respektive ytterligare De effektiva skattesatserna påverkas av avkastningens nivå. Detta illustreras i tabell 8, där beräkningar har gjorts för ett sparande med en förväntad avkastning utan riskpremie. Tabell 8 Effektiva skattesatser för en riskfri tillgång (avkastning ), procent Anm. a avser 2012–regler, b avser 2016–regler, c avser regler. Källa: Egna beräkningar. För konventionellt beskattade fondandelar är den effektiva skattesatsen högre vid låg avkastning än vid hög avkastning. Det beror på att den schablonintäkt som fondandelsägare beskattas för utgör en större del av avkastningen när avkastningen är låg. De effektiva skattesatserna för ISK är väsentligt högre vid låg avkastning än vid hög avkastning, vilket förklaras av att den schablonmässigt beräknade avkastningen utgör en större del av avkastningen när avkastningen är låg än när avkastningen är hög. För fallet med en riskfri tillgång är den effektiva skattesatsen för ISK med 2012– regler . Det förklaras av att den verkliga avkastningen i det här fallet antas sammanfalla med den schablonmässigt beräknade avkastningen. Med 2016–2017 och regler är, vid detta fall med enbart riskfri avkastning, den effektiva skattesatsen för ISK däremot högre än . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2 Portföljer med samma risknivå För att besvara frågan om beskattningsnivån i ISK har gjort ISK till en attraktiv sparform för aktier är det också nödvändigt att beakta den skattemässigt olikartade behandlingen av spararens risk vid ISK och vid konventionell beskattning. I konventionellt beskattat aktiesparande beskattas utdelning och kapitalvinster, och kapitalförluster får dras av. Det innebär att staten bär en del av risken. Om skattesatsen på avkastning i konventionellt beskattat aktiesparande är innebär det att spararen bär av aktiernas risk och att staten bär 30 procent.55 I ISK bär spararen all risk, eftersom skatten är oberoende av avkastningen. I en portfölj med två tillgångar, en riskfri och en riskfylld, bestäms spararens risk inte bara av valet av sparform utan också av portföljvalet, det vill säga hur stor del av sparkapitalet som placeras i riskfyllda tillgångar respektive riskfria tillgångar. Genom att jämföra två portföljer med lika stort sparkapital och lika hög risk efter skatt kan betydelsen av sparform analyseras. Det ena portföljens aktier förvaras i ISK och den andra portföljens aktier beskattas konventionellt. Portföljerna består av identiska tillgångar, men med olika fördelning mellan aktier och den riskfria tillgången. Vid en effektiv skattesats på för konventionellt beskattade aktier är spararens risk densamma i de två portföljerna om andelen aktier i portföljen är av andelen aktier i portföljen med konventionellt beskattade aktier.56 Det är nu inte självklart vilken tillgång som ska antas utgöra den riskfria tillgången. För vissa sparare kan det vara andelar i räntefonder. Om spararen vill minska risknivån i sin portfölj minskar hen andelen aktier och ökar andelen räntefondsandelar, och vice versa. För sparare med bolån kan det vara bolån som utgör det riskfria alternativet. Om spararen vill minska risknivån i portföljen minskar hen andelen aktier och amorterar på sitt bolån. På motsvarande sätt kan en sparare som vill öka risknivån i sin portfölj öka andelen aktier och utöka sitt bolån.57 I tabell 9 visas den förväntade avkastningen efter skatt på tre portföljer. Den första portföljen består enbart av aktier som beskattas konventionellt. De två andra portföljerna består till av aktier i och till 30 av en riskfri tillgång. 55Se t.ex. och (1996), s. 144 f. 56Kapitalunderlaget påverkas av värdeförändringar . Detta beaktas inte i beräkningarna av vare sig effektiva skattesatser eller portföljrisken. (2018), som analyserar ISK ur detta perspektiv, motiverar valet av bolånelåneräntan som den säkra räntan med att flertalet fond- och aktieägare har skulder. Lånen kan av det skälet fungera som dragspel om aktieinnehavet justeras (s. 146). R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Den riskfria tillgången utgörs i den andra portföljen av räntefondsandelar som beskattas konventionellt58 och i den tredje portföljen av bolån. Liksom i föregående delavsnitt antas att den förväntade avkastningen på aktier är och på räntefonder . De effektiva skattesatserna för respektive sparform återfinns i tabellerna 7 och 8. Räntan på bolån antas vara statslåneräntan med tillägg av , det vill säga 5 procent.59 Den effektiva skattesatsen för bolåneräntan antas vara . Innehavstiden på aktierna och fondandelarna antas vara . Portföljen som består av konventionellt beskattade aktier ger samma förväntade avkastning efter skatt som portföljen där aktier förvaras i ISK och beskattas enligt 2012–regler och där den riskfria tillgången utgörs av räntefondsandelar.60 Med beskattning enligt 2016–2017 och regler är den förväntade avkastningen på den sistnämnda portföljen lägre. Tabell 9 Förväntad avkastning efter skatt på portföljer med lika hög risk, procent Förväntad avkastning efter skatt aktier i , räntefonder aktier i , bolån Anm. Innehavstiden är för aktier och fondandelar. a avser 2012–regler, b avser 2016–regler, c avser regler. Källa: Egna beräkningar. Den förväntade avkastningen efter skatt på portföljen med aktier i är högre om den riskfria tillgången utgörs av bolån än om den utgörs av räntefondsandelar. Den förväntade avkastningen efter skatt på portföljen där aktier förvaras i ISK och beskattas enligt regler och där den riskfria tillgången utgörs av bolån är densamma som på portföljen med konventionellt beskattade aktier. Portföljerna som redovisas i tabell 9 representerar en viss risknivå. Andra portföljer kan sättas samman som ger andra risknivåer och där även portföljen med konventionellt beskattade aktier innehåller en riskfri tillgång. 58Valet att låta fondandelarna beskattas konventionellt i båda portföljerna gör att skillnaden i hur aktierna beskattas kan isoleras. Resultatet blir dock i stort sett detsamma om räntefondsandelarna förvaras i ISK. 59Åren 2006–2017 var den genomsnittliga bolåneräntan för den totala utestående utlåningen högre än den genomsnittliga statslåneräntan och högre än den genomsnittliga reporäntan (källor: SCB, Riksgälden och ). (2018) har visat att om schablonräntan i ISK sätts lika med den riskfria räntan så blir de möjliga kombinationerna mellan och förväntad avkastning efter skatt i portföljen exakt desamma som om aktier vore konventionellt beskattade med samma skattesats (s. 146). Detta har även uppmärksammats av (2017). 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N risknivå är bilden som redogjorts för ovan densamma, givet att de portföljer som jämförs har lika hög risk. Jämförelsen ovan baseras på att innehavstiden för aktier är . Den effektiva skattesatsen på konventionellt beskattade aktier minskar med innehavstiden (se tabell 7). Beräkningar har även gjorts för en innehavstid . I det fallet är den övergripande bilden densamma som , men ju längre innehavstiden är, desto högre blir den förväntade avkastningen efter skatt på portföljen med konventionellt beskattade aktier. Därmed minskar den eventuella skattemässiga fördelen för ISK med innehavstiden. För att besvara frågan om beskattningsnivån i ISK har gjort ISK till en attraktiv sparform för aktiefonder görs motsvarande beräkningar aktiefonder som för aktier. Den effektiva skattesatsen för konventionellt beskattade aktiefonder är något högre än för aktier (se tabell 7). Den förväntade avkastningen efter skatt på en portfölj som består av enbart konventionellt beskattade aktiefonder är därför något lägre än för en portfölj som består av enbart konventionellt beskattade aktier (5,jämfört ). är de effektiva skattesatserna dock lika. Därmed är även den förväntade avkastningen efter skatt lika hög för portföljen med konventionellt beskattade aktiefonder som för portföljen med konventionellt beskattade aktier. 4.3 Analys och slutsatser I kapitlet har redovisats beräkningar av effektiva skattesatser för den avkastning som kan förväntas på aktier, aktiefonder och räntefonder. Beräkningarna visar att den effektiva skattesatsen på aktier och aktiefonder är betydligt lägre i ISK än vid konventionell beskattning, förutom vid mycket långa innehavstider. Vid den schablonränta som gällde vid införandet av ISK är även den effektiva skattesatsen på räntefondssparande lägre i ISK än vid konventionell beskattning, vid innehavstider upp till . Efter höjningarna av schablonräntan är däremot den effektiva skattesatsen på räntefondssparande högre inom ramen för ISK än vid konventionell beskattning. Av detta dras slutsatsen att när ISK infördes gjorde beskattningsnivån ISK till en förmånlig sparform för räntefondssparande, förutom vid långa innehavstider, men att höjningarna av schablonräntan har gjort ISK till en sparform som skattemässigt inte är förmånlig för räntefondssparande. Vi drar även slutsatsen att höjningarna av schablonräntan inte har ökat neutraliteten mellan ISK och konventionell beskattning vad gäller räntefondssparande. Det går inte att utifrån enbart en jämförelse av effektiva skattesatser dra någon slutsats om huruvida ISK är en attraktiv sparform för aktier och aktiefonder. Det beror på att principen för beskattning skiljer sig åt mellan ISK och konventionell beskattning, vilket får betydelse vid jämförelse av beskattningen av riskfyllda R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Vid konventionell beskattning beskattas faktiska inkomster (utdelning och kapitalvinster) medan kapitalförluster får dras av. Därmed bär spararen inte hela portföljens risk, utan den delas med staten. I ISK beskattas en schablonberäknad avkastning, oavsett om tillgångarna ökar eller minskar i värde. I ISK bär spararen därför hela portföljens risk. Detta innebär att en jämförelse mellan ISK och konventionell beskattning även måste beakta skillnaden i spararens risk, om syftet med jämförelsen är att avgöra vilken sparform som ex ante kan anses förmånlig. För att beakta denna aspekt har en jämförelse gjorts mellan två portföljer med två tillgångar, en riskfri och en riskfylld där den riskfyllda tillgången i den ena portföljen förvaras i ISK och i den andra portföljen beskattas konventionellt. Risken efter skatt är lika hög i båda portföljerna. Om portföljen med den riskfyllda tillgången i ISK har en högre förväntad avkastning efter skatt än portföljen som beskattas konventionellt kan ISK anses vara en attraktiv sparform för aktier och aktiefonder. Jämförelsen ger inget entydigt resultat, utan visar att valet av riskfri tillgång är avgörande och att valet av riskfylld tillgång har viss betydelse. Vi ser av fondstatistiken (se tabell 2 i kapitel 2) att en stor andel av fondförmögenheten i ISK finns i räntefonder och, framför allt, i blandfonder. Räntesparande i fonder är med andra ord ett vanligt förekommande lågriskalternativ för hushållen. När den riskfria tillgången utgörs av räntefondsandelar (med en avkastning motsvarande statslåneräntan) kan följande slutsatser dras vid innehavstider upp till : Enligt de ursprungliga reglerna för schablonräntan kan beskattningen av aktier i anses neutral i förhållande till konventionell beskattning och beskattningen av aktiefonder i ISK anses något förmånlig. Höjningarna av schablonräntan kan anses ha minskat neutraliteten mellan ISK och konventionell beskattning i dessa fall. När avkastningen på det riskfria alternativet i stället utgörs av bolåneräntan – något som har ansett vara ett rimligt antagande för flertalet hushåll – kan beskattningen av aktier och aktiefonder i ISK enligt de ursprungliga reglerna för schablonräntan anses förmånlig i förhållande till konventionell beskattning. Höjningarna av schablonräntan kan anses ha ökat neutraliteten mellan ISK och konventionell beskattning i dessa fall. Man bör dock ha i åtanke att bolåneräntan skiljer sig åt mellan hushållen. Vilken tillgång som utgör det riskfria alternativet påverkar alltså vilka slutsatser som kan dras. Eftersom det riskfria alternativet skiljer sig mellan hushållen är det inte entydigt huruvida ISK är en skattemässigt förmånlig sparform för aktier och aktiefonder. Detta gäller såväl före som efter höjningarna av schablonräntan. drar slutsatsen att beskattningsnivån inte gjort ISK till en skattemässigt tydligt förmånlig sparform. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N drar även slutsatsen att beskattningsnivån inte har uppmuntrat hushållens sparande långsiktiga sparande i direktägda finansiella tillgångar. I ett långsiktigt sparande kan det finnas behov av att justera risknivån i portföljen . Detta behov finns oavsett om tillgångarna förvaras i ISK eller inte och påverkar inte jämförelsen mellan sparformerna. Däremot påverkar innehavstiden för enskilda finansiella instrument jämförelsen. I ett långsiktigt sparande finns det utrymme för långa innehavstider, vilket är till skattemässig fördel vid konventionell beskattning. Om sparande i ISK inte är tydligt förmånligt beskattat är det således inte heller förmånligt beskattat vid längre innehav. är det vårt intryck att ISK av många betraktas som en attraktiv sparform, vilken även har stöd i statistiken. Vi kan se åtminstone tre förklaringar till detta. För det första är ISK på många sätt en enkel sparform (se kapitel 3). För det andra kan det vara svårt för enskilda sparare att jämföra konsekvenserna av olika skatteregler, som baseras på skilda principer för beskattningen. För det tredje är ISK en ny sparform som har funnits då börsutvecklingen har varit ovanligt stark. Det har därför ex post varit en skattemässigt fördelaktig sparform för aktier. Det är mycket möjligt att den allmänna uppfattningen om ISK skulle ha varit en annan om ISK hade införts med sämre börsutveckling. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M 5 Effekt på statens skatteintäkter 5.1 Skatteintäkter från sparande i investeringssparkonto Sparande i ISK beskattas genom att en schablonintäkt tas upp som inkomst av kapital, där skattesatsen i normalfallet är (se avsnitt 3.1.2 för en beskrivning av skattereglerna). Schablonintäkten beräknas genom att en schablonränta multipliceras med ett kapitalunderlag. I tabell 10 redovisas kapitalunderlag, schablonränta och schablonintäkt samt skatteintäkter baserat på skattesatsen för åren 2012–2017. Tabell 10 Kapitalunderlag, schablonränta, schablonintäkt och skatteintäkter, 2012–2017, mdkr om inget annat anges Källor: och egna beräkningar. Kapitalunderlaget har sedan införandet ökat . Eftersom schablonräntan har varierat över åren har schablonintäkten och därmed skatteintäkterna inte följt exakt samma utveckling som kapitalunderlaget. 5.2 Om investeringssparkonto inte hade införts För att beräkna vilka skatteintäkter som skulle ha genererats om ISK inte hade införts görs en modellsimulering. I bilaga 4 redogörs för modellens konstruktion. Modellen är utformad utifrån antagandet att värdet av hushållens finansiella tillgångar61 inte har påverkats av införandet av ISK. Med andra ord antas att sparandet skulle ha bedrivits i andra sparformer och beskattats enligt skattereglerna för de sparformerna. Siffersättningen av modellen bygger på ett flertal antaganden, som redovisas nedan och som beskrivs mer utförligt i bilaga 4. För det första görs antaganden om vilka tillgångar som hushållen skulle ha valt att placera i om ISK inte hade 61Värdet av hushållens finansiella tillgångar approximeras till kapitalunderlaget så som det beräknas i ISK. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sparandet antas till övervägande del ha blivit placerade i aktier och fondandelar samt till liten del i sparkonton.62 För det andra antas att avkastningen på aktier och fondandelar skulle ha följt samma utveckling som Stockholmsbörsen och två fondindex som speglar utvecklingen på aktiefonder och räntefonder samt att räntan på sparkonton skulle ha följt genomsnittliga inlåningsräntor enligt SCB:s finansmarknadsstatistik. För det tredje antas att sparandet till stor del skulle ha beskattats konventionellt och till liten del inom ramen för kapitalförsäkring och med uttag av avkastningsskatt. I vår beräkning av vilka skatteintäkter som skulle ha genererats om ISK inte hade införts tar vi fasta på att tillgångsvärdena i direktsparande har varit betydligt större än i kapitalförsäkring. Vi utgår därför från att det sparande som kanaliserats till ISK i större utsträckning hade gått till direktsparande och i mindre utsträckning till kapitalförsäkring. I grundberäkningen antas att av kapitalet i hade funnits i direktägda tillgångar och i kapitalförsäkring i en skatteregim utan ISK. För det fjärde antas att en viss andel av varje tillgångstyp skulle ha omsatts . Innehavstiden påverkar när i tiden skatteintäkterna från kapitalvinster flyter in. I grundberäkningen antas att av aktierna och av fondandelarna skulle ha omsatts varje år.63 5.3 Effekt på skatteintäkterna Effekten av ISK på skatteintäkterna beräknas som skatteintäkterna från ISK med avdrag för de skatteintäkter som skulle ha genererats om ISK inte hade införts, se tabell 11. Tabell 11 Effekt på skatteintäkterna av investeringssparkonto, 2012–2017, mdkr Skatteintäkter om ISK inte införts -0,3 -2,4 -3,3 -4,7 -5,3 -7,1 Källor: och egna beräkningar. 62Utgångspunkt för fördelningen mellan olika tillgångar är SCB:s statistik över hushållens tillgångar. Om ISK inte hade införts kan sammansättningen av tillgångarna ha varit en annan. Effekten av detta illustreras i känslighetsanalysens andra kombination (se tabell 16 i bilaga 4). 63Samma antagande gjordes av regeringen inför införandet av ISK (prop. 2011/12:1, s. 388). R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Den uppskattade effekten på skatteintäkterna är negativ . Det betyder att skatteintäkterna från ISK samtliga år har varit lägre än de skatteintäkter som skulle ha inkommit om ISK inte hade införts. Denna negativa effekt beräknas ha ökat . Det kan framför allt förklaras av ökande kapitalvinster men även av ökande utdelningsinkomster. Om ISK inte hade införts hade en stor del av dessa kapitalvinster och utdelningsinkomster beskattats . Delar av de kapitalvinster som byggts upp –2017 skulle dock inte ha realiserats förrän efter utgången av 2017. Enligt beräkningen skulle det vid utgången av 2017 ha funnits skattekrediter på , som hade inkommit som skatteintäkter efter 2017 under en följd av år om ISK inte hade införts.64,65,66 Beräkningen av effekten på skatteintäkterna är känslig för gjorda antaganden. Ett antagande med stor betydelse är det om fördelningen mellan olika tillgångar, eftersom den påverkar värdeökningen och därmed skatteintäkterna från konventionell beskattning om ISK inte hade införts. Ett annat antagande av betydelse är det om fördelningen mellan direktägda tillgångar och kapitalförsäkring. Ju större andel i kapitalförsäkring, desto mindre skatt skulle ha flutit in om ISK inte hade införts. Ett tredje antagande av betydelse är det om den genomsnittliga avkastningen. Ju högre avkastning, desto mer skatt skulle ha flutit in om ISK inte hade införts.67 I tabell 12 redovisas känslighetsberäkningar för två kombinationer av ändrade antaganden. I den första kombinationen bidrar vart och ett av de ändrade antagandena till att skatteeffekten av ISK varit mindre än i grundberäkningen. I den andra kombinationen gäller det motsatta. I bilaga 4 redovisas beräkningar för vart och ett av de ändrade antagandena separat. 64Enligt grundberäkningen skulle av skattekrediten ha flutit in som skatteintäkter och . 65En del av inflödet till ISK är överföringar av finansiella instrument från depå eller vp-konto. Vid sådan överföring beskattas latenta vinster eller förluster, se avsnitt 3.1.2. Införandet av ISK kan därför ha lett till tidigarelagd beskattning. Denna tidsmässiga förskjutning av skatteintäkter beaktas inte i beräkningarna. 66Det är rimligt att anta att skattebortfall till följd av felaktig redovisning skulle ha varit större om ISK inte hade införts. Detta skulle innebära att den beräknade effekten på skatteintäkterna har överskattats. 67Känslighetsberäkningar redovisas inte för ändrade antaganden om innehavstid. Om innehavstiden är längre än vad som antagits så förskjuts delar av skatteintäkterna från perioden –2017 efter 2017. Om innehavstiden är kortare gäller det motsatta. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N