prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — utrymmen som allmänheten har tillträde till samt lekplatser som allmänheten har tillträde till. Myndigheten menar att det tänkta området för rökförbud inte är tillräckligt precist och anser att förslaget behöver och anser att rök- förbudet inom kollektivtrafiken ska ligga kvar i ordningslagen då rök- förbudet finns av ordnings- och brandsäkerhetsskäl inom kollektiv- Skälen för regeringens förslag och bedömning Det finns skäl att utvidga nuvarande rökförbud till att omfatta vissa fick regeringens uppdrag att utreda och analysera förekomsten av passiv rökning på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, och att lämna förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen. redovisade resultatet av utredningen (Utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, , 2014). Myndigheten kom till slutsatsen att det finns goda skäl att, som en del i ett samlat tobaksförebyggande arbete, med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus. finnas skäl till det när det gäller entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Utredningen har följt myndighetens Flera remissinstanser tillstyrker förslaget om att utvidga nuvarande rökförbud men vill se att förbudet utvidgas till att omfatta ytterligare om- råden utöver dem som föreslås. Några remissinstanser har invändningar mot förslaget. advokatförbund menar bland annat att det utgör ett oproportionerligt angrepp på den personliga friheten och integriteten att införa ett utvidgat rökförbud avseende vissa allmänna platser. föreningen menar bland annat att förslaget inte kan motiveras utifrån Regeringen konstaterar att det finns ett starkt vetenskapligt stöd för att införandet av rökfria inomhusmiljöer har minskat rökningen och risken för tobaksröksrelaterade sjukdomar. Det får antas att ett rökförbud på all- männa platser utomhus skulle få en motsvarande effekt, även om det vetenskapliga stödet för detta inte är lika starkt som för inomhusmiljöer. 2017/18:156 Det är vidare inte ovanligt att personer som är överkänsliga för rök måste undvika att besöka miljöer där rökning tillåts. Barn vars luftvägar är sär- skilt känsliga bör också så långt som möjligt skyddas från tobaksrök. Även andra som inte röker känner sig ofta besvärade av att utsättas för Eftersom rökning kan antas begränsa tillgängligheten för per- soner som inte vill utsättas för tobaksrök framstår det som angeläget att utvidga nuvarande rökförbud till att omfatta även vissa allmänna platser Därtill kommer att en minskning av den sociala exponeringen för rök- ning är en viktig åtgärd för att avnormalisera rökning. undersökningar är ungdomar särskilt känsliga för visuella signaler och Att införa rökförbud på fler allmänna platser kan bidra till att uppnå målen i regeringens ANDT-strategi att minska tobaks- bruket, minska den passiva rökningen samt uppnå målet om ett rökfritt Åtgärden ligger vidare i linje med WHO:s ram- konvention om tobakskontroll samt om rök- Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att utvidga nuvarande rökförbud till att även omfatta vissa allmänna platser utomhus enligt förslagen nedan. Regeringen gör bedömningen att det för när- varande inte finns skäl att utvidga rökförbudet ytterligare till andra om- råden än vad som föreslås. har tillstyrkt rökförbud på uteserveringar, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik och inhägnade platser utomhus huvud- sakligen avsedda för idrottsutövning. Myndigheten har dock framfört att förslagen om rökförbud vad avser entréer till rökfria lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till samt lekplatser som allmänheten har tillträde till inte är tillräckligt precisa för att kunna Kammarrätten i anser att det finns anledning att överväga om de delar av förslaget som gäller entréer, områden utomhus för den som reser med inrikes kollektivtrafik och lekplatser (på t.ex. gräsmattor), som inte nödvändigtvis är inhägnade eller annars tydligt avgränsade, kan förtydligas. Kammarrätten befarar att förslagen i dessa delar annars kan resultera i praktiska tillämpningssvårigheter såväl för den som ska se till att förbuden efterlevs som för den som har att rätta sig Även pekar på tillämpningsproblem. Ett rökförbud på allmän plats måste, för att tillgodose behovet av för- utsebarhet och tydlighet, uppfylla vissa krav på precision. från de inomhusmiljöer som omfattas av rökförbud är flera av de nu aktuella utomhusmiljöerna inte nödvändigtvis inhägnade eller annars Ett sätt att förekomma eventuella oklarheter beträff- ande rökförbudets geografiska gränser på sådana platser skulle kunna vara att införa särskilda säkerhets- eller buffertzoner. Så har gjorts i vissa Enligt regeringens mening framstår det som svårt att fastställa enhet- liga och ändamålsenliga avstånd. De aktuella rökfria miljöerna kan skilja sig åt avsevärt, både i fråga om storlek och utformning. avstånd skulle dessutom i vissa fall riskera att inkräkta på t.ex. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att både lämpligheten och genomförbarheten av enhetligt fastställda säkerhetszoner kan ifrågasättas. Regeringen anser därför att rökförbudet ska knytas till särskilda, i möjligaste mån avgränsade geografiska platser eller miljöer. Det innebär att det får accepteras att rökförbudets yttre gränser i vissa fall kommer att vara något oskarpa. utredning om framtida rökfria miljöer på all- männa platser har visat att det finns ett stöd bland allmänheten för in- förandet av rökförbud på de platser som föreslås. Såsom också kon- stateras nedan under avsnitt 10.2–10.4, vad gäller frågan om ansvar och möjligheten att ingripa vid överträdelser av rökförbudet, torde det därför i allmänhet vara tillräckligt med information och tillsägelser för att bestämmelserna om rökfria miljöer ska respekteras. Det kan också läggas till att någon straffsanktion inte är kopplad till överträdelser av rök- förbudet. Se även nedan angående Lagrådets synpunkter på förslaget att införa rökförbud vid vissa entréer. Rökfria platser utomhus bör regleras i lag I finns flera frivilliga initiativ till rökfria miljöer utomhus, till exempel entréer, nöjesparker, sportanläggningar och hållplatser för busstrafik. beslutade om rökförbud på perrongerna till tunnelbanan i . Rökförbudet omfattar inte pendeltågsperrongerna eftersom inte äger pendeltågs- stationerna. Flera sjukhus har infört rökfria sjukhusområden. Exempelvis införde ett sådant rökförbud . Vidare drev – 2014 projektet ”Vi gillar rökfritt”. Det övergripande målet med projektet, som finansierades av , var att skapa fler rökfria uteserveringar på frivillig väg och också utöka rökförbudet enligt tobakslagen (1993:581). Erfarenheterna av frivilliga initiativ har varit blandade och det kan finnas svårigheter vad gäller möjlighet att upprätthålla förbuden. I för skydd mot tobaksrök anges att det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering av tobaksrök då frivilliga regleringar anses vara ineffektiva och ge otill- räckligt skydd. kan det konstateras att det finns flera exempel på positiva effekter av frivilliga rökförbud, som dessutom har den fördelen att de enklare kan anpassas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Problemen med att upprätthålla det nuvarande rök- förbudet på skolgårdar visar också att även effektiviteten av lagreglerade rökförbud på vissa platser kan ifrågasättas. Oavsett effektiviteten av frivilliga och lagreglerade rökförbud i en- skilda fall bedömer regeringen att en lagreglering är ägnad att skapa större enhetlighet och förutsebarhet än frivilliga lösningar. En sådan enhetlighet kan antas öka medvetenheten om gällande rökförbud i vissa miljöer, minska behovet av lokala informationsinsatser och i förläng- ningen skapa bättre förutsättningar för följsamhet. Regeringen anser därför att ett utvidgat rökförbud ska regleras i lag. Det hindrar inte att frivilliga initiativ fortfarande kan komplettera den lagreglering som föreslås. Det saknas skäl att tillåta avvikelser från bestämmelserna om rökförbud I sammanhanget bör det påpekas att det finns möjlighet att avvika från bestämmelserna om rökförbud om det finns särskilda skäl på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt, eller av omständigheterna i övrigt. Avvikelse från rökförbudet tillåts dock inte för restauranger och andra serveringsställen, se 6 § tredje stycket tobaks- lagen. Av motiven till tobakslagen framgår att särskilda skäl kan vara relaterade till utrymmets beskaffenhet, såsom att det gäller en lokal med en öppen planlösning med mycket god ventilation eller då krav ställs på avsättning av rökfria områden och det med hänsyn till lokalens ringa storlek m.m. inte framstår som rimligt att kräva sådan avsättning, se prop. 1992/93:185 s. 27. De skäl som ligger bakom den nuvarande möjligheten att i vissa fall avvika från bestämmelserna om rökförbud kan av naturliga skäl inte anföras till stöd för att utsträcka möjligheten till de nu föreslagna utom- husmiljöerna. Regeringen bedömer att det även i övrigt saknas vägande skäl för en sådan undantagsmöjlighet. Regeringen bedömer alltså att möjligheten att göra avvikelser från rökförbudet inte ska gälla i de nu föreslagna rökfria utomhusmiljöerna. Det är förbjudet att röka på restauranger och andra ser- veringsställen. Undantag gäller dock när servering sker utomhus. Regeringen föreslår att undantaget tas bort och att samtliga serverings- miljöer görs rökfria för att ytterligare minska den passiva rökningen. Enligt det nuvarande regelverket är det möjligt att avsätta särskilda delar av en serveringsmiljö för rökning. För sådana rökrum i restaurang- lokaler uppställs särskilda krav på utformning och ventilation, se 5 § tobaksförordningen (2001:312). Regeringen föreslår inte några ändringar vad gäller möjligheten att inrätta särskilda rökrum inne i serveringsmiljöer. Det kan dock diskuteras om det på motsvarande sätt bör vara möjligt att tillåta rökning på särskilda delar av en uteservering. Som argument för en sådan lösning kan anföras risken för ordningsstörningar när gäster – i synnerhet berusade sådana – samlas utanför en restaurang för att röka. Motsvarande argument framfördes under det lagstiftningsarbete som mynnade ut i den nuvarande regleringen och risken för ordningsstör- ningar framhölls som ett skäl för att tillåta rökning i särskilt avgränsade utrymmen. Under lagstiftningsärendet påtalade regeringen då att för de restauranger och andra serveringsställen som av utrymmesskäl inte hade möjlighet att avsätta separata rökrum kunde möjligheten att röka utanför lokalen utnyttjas. Så kunde enligt regeringen bli aktuellt för serverings- ställen med begränsad yta och ett förhållandevis begränsat antal gäster. Risken för ordningsstörningar utanför dessa ställen förväntades därför bli begränsad (prop. 2003/04:65 s. 22). Några remissinstanser, bland andra BAT, Visita och advokat- samfund, är kritiska till förslaget på rökförbud på uteserveringar. Visita menar bland annat att det krävs tungt vägande och övertygande skäl för att införa en lagstiftning som belastar företagen på det sätt som ett införande av rökförbud på uteserveringar skulle göra och att utredningen inte visar belägg som övertygar om att införandet av ett rökförbud på uteserveringar skulle ha några positiva effekter ur hälsosynpunkt. 2017/18:156 anser Visita att det finns en uppenbar risk för uppkomst av trängsel, bristande framkomlighet och tillgänglighet samt oordning och nedskräp- ning om gäster från restauranger ska hänvisas ut på trottoaren för att röka. Erfarenheterna av rökfria serveringar är i princip genomgående posi- tiva. I en som dåvarande lät genomföra några månader efter införandet av rökfria restauranger ställde sig av de tillfrågade – och av de tillfrågade rökarna – positiva till rökförbudet. Undersökningen visade också att för- budet respekterades i stor utsträckning och att besöksfrekvensen inte hade påverkats negativt av rökförbudet, snarare tvärtom.6 Flera senare undersökningar visar på positiva erfarenheter av rökförbudet på serve- ringar inomhus, både när det gäller restaurangernas lönsamhet, arbets- miljön för personalen och miljön för gästerna. Hotell- och restaurang- facket framhåller i remissvar alla arbetstagares rätt till ett lagligt skydd mot exponering av tobaksrök. Sedan rökförbudet på restauranger in- fördes har anställda fått en betydligt förbättrad inomhusmiljö och både serviceprofessionen och gäster har uppskattat den förbättrade inomhus- luften. Hotell- och restaurangfacket menar att det därför är viktigt att gå vidare med ett utökat rökförbud. Möjligheten för restauranger att inrätta rökrum kvarstår, liksom möjlig- heten för gäster att röka utanför serveringsområdet. Det finns därför inte skäl att också tillåta inrättandet av särskilda rökområden på uteserve- ringar. Eftersom det i en utomhusmiljö dessutom rimligen är mycket svårt att genom utformning eller ventilation säkerställa att tobaksrök inte sprider sig till serveringsstället, skulle ett sådant undantag också riskera att undergräva ett av huvudsyftena med rökförbudet – att skydda gäster och personal från exponering för tobaksrök. Det är enligt regeringen inte möjligt att lagstiftningsvägen genom inrättandet av rökfria miljöer lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan dem som önskar röka och dem som blir besvärade av röken. Även om ambitionen är att åstadkomma helt rökfria serverings- ställen är det i praktiken endast möjligt att genom rökförbud reducera röken på sådana platser. Ett rökförbud på uteserveringar kan av naturliga skäl inte garantera att gäster och personal inte exponeras för rök som kommer från rökning utanför serveringsstället. Mot denna bakgrund anser regeringen att övervägande skäl talar för att alla serveringsmiljöer ska vara rökfria. Undantaget i lagen för utomhus- miljöer tas därför bort. Någon möjlighet att inrätta särskilda rökområden på uteserveringar föreslås inte. Entréer till rökfria lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till råder rökförbud i ett antal uppräknade lokaler och andra utrymmen. Begreppet ”utrymme” är vidsträckt. Det används i tobaks- 6 Temoundersökning genomförd genom 1 000 telefonintervjuer till och med . 2017/18:156 lagen som samlingsbeteckning och inkluderar såväl lokaler som andra inomhusutrymmen. Samtliga i 2 § 1–6 tobakslagen uppräknade lokaler och utrymmen är sådana som allmänheten normalt sett har tillträde till, lokaler och utrymmen som är öppna för allmänheten. finns i 2 § 7 en bestämmelse som innebär att även andra lokaler än sådana som avses i 1–6 ska vara rökfria under förutsättning att allmänheten har tillträde till lokalerna. För tillämpningen av bestämmelsen saknar det betydelse om det är ett offentligt organ eller en person, fysisk eller juri- disk, som disponerar eller äger lokalen. Lagrådet avstyrker förslaget till rökförbud vid entréer i den utformning som förslaget har i lagrådsremissen. Lagrådet konstaterar att förslaget om utvidgat rökförbud i vissa fall tar sikte på områden som inte har preciserats på det sätt som är fallet för dagens förbud. De problem som i detta avseende kan uppstå framträder med särskild tydlighet när det gäller ansvaret för att upprätthålla rökförbudet vid entréer till sådana lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till. skäl till förslaget torde vara att få bort rökningen från entréer till bl.a. restauranger och krogar. Att i sådana miljöer upprätthålla rökförbudet för den som driver verksamheten kan enligt Lagrådet vara en svår och riskfylld uppgift, inte minst i ljuset av att gränserna för förbudets närmare omfattning i regel torde vara oklara. ansvaret bygger på att det är den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område som ska se till att förbudet följs. När det gäller upprätthållandet av ett rökförbud vid entréer handlar det inte sällan om områden som den ansvarige inte disponerar över. Det torde i stället vara fråga om trottoarer och gator. Men det kan också vara privat mark som ägs av någon annan. Det framstår enligt Lagrådet från principiella ut- gångspunkter som mycket tveksamt att på det sätt som föreslås ålägga enskilda ett ansvar för att upprätthålla lagregler på platser som de inte äger eller på annan grund disponerar över. Ansvaret för att ordningen upprätthålls på allmänt tillgängliga platser är i grunden en uppgift för Regeringen konstaterar inledningsvis att förbud mot rökning vid entréer till lokaler och utrymmen ökar tillgängligheten för personer som inte bör eller vill utsättas för tobaksrök eller rök eller utsläpp från andra Ett sådant förbud kan också bidra till att avnormalisera Det är – utifrån syftet med ett utvidgat förbud – naturligt att begränsa utvidgningen av rökförbudet till att gälla endast sådana entréer dit allmänheten har tillträde. Regeringen instämmer i att ett rökförbud som innebär att ansvar åläggs enskilda måste vara tydligt utformat. Ett sätt kan vara att införa säkerhets- eller buffertzoner inom vilka rökförbud gäller. ovan anser dock regeringen att det är svårt att på förhand fastställa enhetliga och ändamålsenliga regler kring detta. I stället anser regeringen att kommunen vid sin tillsyn i varje enskilt fall får bedöma hur långt det rökfria området vid en entré sträcker sig och ha en kommunikation kring detta med den som ansvarar för att upprätthålla rökförbudet. punkten vid en sådan bedömning måste vara syftet med bestämmelsen, framför allt att skydda barn och andra känsliga personer. möjligt för t.ex. allergiker att ta sig in i och ut ur en lokal eller ett utrymme där det råder rökförbud utan att exponeras för tobaksrök eller rök eller utsläpp från andra produkter. I normalfallet bör rökförbudet därför gälla i vart fall inom ett par meters avstånd från entrén. Det rökfria området måste vara så pass stort att tobaksrök eller rök eller utsläpp från andra produkter inte kommer in i lokaler eller utrymmen där det råder rökförbud. Regeringen bedömer att det utifrån dessa utgångspunkter i de allra flesta fall kommer att vara tydligt var rökning kan ske utan att andra som passerar entrén besväras. Området där det råder rökförbud får därför anses kunna preciseras på ett godtagbart sätt. Det som Lagrådet i huvudsak invänder emot är att den som äger eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet innanför entrén är ansvarig för att rökförbudet upprätthålls. För bemötande av denna synpunkt, se avsnitt 10.2 nedan. Platser utomhus som är avsedda att användas av den som reser med kollektivtrafik råder enligt tobakslagen rökförbud i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med på färdmedel i inrikes kollektivtrafik. Regeringen föreslår att förbudet utvidgas till att omfatta motsvarande områden utomhus. Syftet är att alla ska kunna utnyttja kollektivtrafiken utan att besväras av rökning. Rökning kan antas begränsa tillgängligheten för personer som t.ex. inte vill utsättas för tobaksrök. Regeringen anser därför att det är angeläget att rökförbudet gäller såväl utomhusområden i anslutning till av- och påstigning, t.ex. busshåll- platser, perronger och taxizoner, som andra utomhusområden som är avsedda för resenärer, t.ex. biljettområden och gångbanor i anslutning till spårområden. Regeringen är medveten om att det inte alltid kommer att vara möjligt att knyta rökförbudet till särskild avgränsade geografiska platser eller miljöer. Det innebär att det får accepteras att rökförbudets yttre gränser i vissa fall kommer att vara något oskarpa. Under förutsättning att rökförbudet kommuniceras på ett tydligt sätt bör emellertid detta för- hållande inte få några egentliga konsekvenser i fråga om förutsätt- ningarna för att följa förbudet. Som anges ovan torde det i allmänhet torde vara tillräckligt med information och tillsägelser för att bestämmel- serna om rökfria miljöer ska respekteras. Någon straffsanktion är inte kopplad till överträdelser av rökförbudet. I 4 kap. 6 § 2 ordningslagen finns en bestämmelse om förbud mot att röka tobak inom ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik. Bestämmel- sens tillämpningsområde överlappar enligt utredningen i stor utsträckning bestämmelserna om rökfria miljöer i tobakslagen. Nuvarande rökförbud i tobakslagen omfattar t.ex. väntsalar, biljetthallar, korridorer och hissar. Även exempelvis tunnelbaneperronger insprängda i ett bergrum hör dit. Detta innebär att de delar av ett trafikföretags område som är belägna inomhus eller under jord omfattas av rökförbudet i 2 § 4 tobakslagen i den mån dessa områden är avsedda för resande. Många andra delar, t.ex. lokstallar och bussgarage, torde i stället omfattas av tobakslagens regler om rökfri arbetsmiljö. Mot denna bakgrund anser utredningen att rökförbudet i ordningslagen är överflödigt. 2017/18:156 Syftena bakom rökförbuden i ordningslagen respektive tobakslagen skiljer sig emellertid åt. Reglerna om rökfria miljöer i tobakslagen syftar till att motverka de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök. Rökförbudet i 4 kap. 6 § 2 ordningslagen syftar i stället till att upprätthålla ordning och säkerhet inom kollektivtrafiken. Det innebär att även ingripandemöjligheterna skiljer sig åt mellan de olika lagarna. Det i ordningslagen intagna rökförbudet är, till skillnad från rökförbudet i tobakslagen, straffsanktionerat. Det kan därför diskuteras om det, trots de till stora delar överlappande regel- verken, finns anledning att utifrån ordnings- och säkerhetsskäl behålla rökförbudet i ordningslagen. och anser att rök- förbudet bör finnas kvar i ordningslagen då förbudet i lagen finns av ord- nings- och brandsäkerhetsskäl. framför bland annat att regleringen i ordningslagen är straffsanktionerad, vilket innebär att den som bryter mot reglerna kan dömas till penningböter, något som enligt är angeläget mot bakgrund av lagens syfte. Med hänsyn till att syftet bakom rökförbudet i ordningslagen respek- tive tobakslagen skiljer sig åt bedömer regeringen, till skillnad från utred- ningen, att det av ordnings- och säkerhetsskäl finns anledning att behålla bestämmelsen om rökförbud i ordningslagen. Regeringen föreslår att det ska råda rökförbud på inhägnade platser utomhus som är huvudsakligen avsedda för idrottsutövning. Begreppet ”idrottsanläggning” förekommer t.ex. i 5 kap. 2 § ordningslagen och 1 § lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I dessa bestämmelser definieras en idrottsanläggning som ”en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning”. Definitionen förefaller överensstämma väl med vad som i vardagligt tal ofta benämns som arena eller , dvs. utomhusanläggningar huvudsakligen avsedda för olika idrotts- och nöjesarrangemang. Den närmare preciseringen av begreppet idrottsanläggning bör ske utifrån den definition av begreppet som görs i nämnda lagar. är den definitionen mycket vid och det är tveksamt om ett förbud är ända- målsenligt eller behövligt för alla anläggningar som faller inom definitionen. Genom att uppställa ett krav på att idrottsplatsen ska vara inhägnad knyts förbudet till tydligt avgränsade geografiska platser. Sam- tidigt kan det konstateras att lösningen innebär en viss begränsning av rökförbudets räckvidd, eftersom förbudet inte kommer att träffa frilufts- områden eller motions- och idrottsanläggningar som inte är inhägnade. Många sådana platser torde dock ofta vara större till ytan och möjlig- heten att förflytta sig inom området är inte lika begränsad som på t.ex. en läktare. Rent generellt gör sig alltså de ovan nämnda motiven bakom ett rökförbud på idrottsanläggningar inte gällande med samma styrka på sådana platser.