prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — Det kan röra sig om allt från enklare stödinsatser, exempelvis extra tydliga instruktioner, som ryms inom ramen för extra anpassningar, till mer omfattande åtgärdsprogram inom ramen för särskilt stöd. Ett antal remissinstanser, däribland , och , framhåller att de nuvarande bestämmelserna är tydliga i fråga om skolans skyldighet att skyndsamt sätta in det stöd som elever är i behov av. Det behövs därför enligt dessa remissinstanser inte någon ytterligare reglering och den garanti som utredningen föreslår skulle därmed vara onödig. Mot denna ståndpunkt talar Statens skolinspektions rapporter om extra anpassningar och särskilt stöd. Även om många skolor har väl fungerande rutiner avseende arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd visar rapporterna att det även finns många skolor som brister i arbetet med stödinsatser. I sin årsrapport har myndigheten konstaterat att det i av de granskade grundskolorna fanns brister i elevernas tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd. Framför allt återfinns bristerna när det gäller att skyndsamt utreda och tillhandahålla det särskilda stöd eleven behöver. Vidare har det konstaterats brister i samverkan mellan elevhälsan och övrig skolpersonal. I en tematisk analys konstaterar Skolinspektionen att av de grundskoleenheter som granskades uppvisade brister i att skyndsamt ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Slutligen har myndigheten presenterat en kvalitetsgranskningsrapport om skolans arbete med extra anpassningar som visar på ett liknande resultat. Rapporten pekar på att den enskilt viktigaste faktorn för elevers studieresultat är lärarens kompetens och erfarenhet. Lärare som har goda kunskaper om eleven och har en bred undervisningsrepertoar utifrån elevers olika förutsättningar och behov har bättre förutsättningar att stödja och motivera eleverna (arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgranskningsrapport, dnr 2015:2217). Det kan dock konstateras att det i många av de granskade fallen råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet. Av statistik från framgår dessutom att andelen elever med åtgärdsprogram är störst i årskurs 9. … vilket kan leda till negativa spiraler Det ovan redovisade talar för att vissa skolor avvaktar med att sätta in stödinsatser och när de väl sätts in, är elevernas behov så pass omfattande att det inte är tillräckligt att de får stöd genom extra anpassningar. Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04) benämner detta som en ”vänta-och-se-attityd” och anser att den kan leda till en spiral av skolmisslyckanden som förvärrar elevernas svårigheter. 2017/18:195 Förmåga att läsa, skriva och räkna utgör grundläggande kunskaper som alla elever behöver tillgodogöra sig för att även kunna lyckas nå kunskapskraven i övriga skolämnen. I likhet med Sameskolstyrelsen och anser regeringen därför att det är av central betydelse att eleverna tidigt får adekvat stöd i syfte att motverka en negativ utveckling i grundläggande ämnen, som svenska, svenska som andraspråk och matematik. Om en elev inte får rätt stöd i exempelvis läsning riskerar det att även föra med sig inlärningssvårigheter i andra ämnen. Statskontoret anser att det utifrån materialet i betänkandet är svårt att bedöma om ”vänta-och-se-attityden” är ett stort generellt problem och vad som i så fall är orsakerna till det. Ett antal remissinstanser, däribland Föräldraalliansen , och , framhåller att denna attityd är en realitet. Vidare talar enligt regeringen det förhållandet att en majoritet av åtgärdsprogrammen upprättas för elever i de högre årskurserna för att vissa skolor avvaktar med att sätta in stödinsatser. Utredningen har med sitt förslag om åtgärdsgarantin velat komma till rätta med ”vänta-och-se-attityden”. Garantin är en metod som syftar till att genom ett antal steg säkerställa att elever i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd får rätt stöd i rätt tid. Regeringen delar utredningens bedömning av värdet av att elever i behov av stöd får tidiga insatser av god kvalitet. Tidiga insatser behöver inte bli lika omfattande, jämfört med om de sätts in senare under elevens skoltid, och de behov av stödinsatser som en elev har behöver därmed inte bli lika stigmatiserande. Det kan konstateras att det stora flertalet av remissinstanserna som har yttrat sig i denna del inte har någon avvikande uppfattning. Vidare understryker skolkommission (U 2015:03) att införandet av en åtgärdsgaranti är ett steg i rätt riktning när det gäller att tidigt upptäcka de elever som är i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Som framgått ovan är dock vissa remissinstanser, däribland , Statskontoret och SKL, negativa till utredningens förslag om att en åtgärdsgaranti ska regleras i skollagen. synpunkt att garantin skulle innebära en dubbelreglering behandlas i avsnitt 6.2 och 6.5. anser att rätt väg att gå i stället är att införa förtydliganden i lagtexten om att avstämningar mot de nationella målen ska genomföras i förskoleklass och varje årskurs. Enligt förbundet skulle ett sådant förtydligande stärka de krav som finns , som lärarnas undervisning och bedömning inte skulle påverkas. Regeringen har förståelse för den mer allmänna synpunkten om att de professionella aktörerna måste ges ett betydande inflytande över hur arbetet i skolan ska bedrivas men anser att ett sådant förtydligande som föreslår inte är tillräckligt för att alla elever i behov av stöd ska få rätt stöd i rätt tid. Regeringen delar dock Statskontorets, SKL:s och Friskolornas riksförbunds uppfattning om en tillitsfull styrning där professionens arbete i skolan ska värdesättas. Det är i första hand förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens som har bäst förutsättningar att avgöra vilka slags stödinsatser som en elev behöver. Förslagen innehåller därför inte några nya bestämmelser som styr hur stödinsatserna ska utformas. Däremot innebär förslagen – i likhet med nuvarande bestämmelser om bedömningsstöd, nationella prov, extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd – att det införs bestämmelser om att ett visst material ska användas för att bedöma elevernas kunskapsutveckling, att personal med specialpedagogisk kompetens ska vara delaktig i stödarbetet samt att stödinsatser ska sättas in om det behövs. Materialet blir också ett stöd för förskollärare och lärare att göra likvärdiga bedömningar avseende sambandet mellan undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling. En garanti för tidiga stödinsatser säkerställer att eleverna får tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens … Regeringen kommer senare att närmare utveckla vad en garanti för tidiga stödinsatser ska innehålla (se avsnitt 6.2–6.4). anser att arbetet med garantin i första hand bör hanteras av utbildade speciallärare i de fall som processen om särskilt stöd blir aktuell. Enligt skollagen är det förskolläraren eller läraren som är ansvarig för den undervisning han eller hon bedriver. Det finns dock skäl att redan här lyfta fram att ett centralt moment i utredningens förslag är att ansvarig förskollärare eller lärare i vissa situationer ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Ett övergripande syfte med förslaget är att försöka omdirigera specialpedagogiska resurser från de högre årskurserna till förskoleklassen och de lägre årskurserna. Flera remissinstanser, däribland , kommun och , delar utredningens uppfattning om behovet av att försöka uppnå en sådan förskjutning och det finns enligt regeringen dubbla syften med en sådan förskjutning. För det första är syftet att användandet av personal med specialpedagogisk kompetens i förskoleklassen och de lägre årskurserna kan bidra till att stödinsatserna blir bättre utformade. För det andra kan personal med specialpedagogisk kompetens också bidra till att fler elever som har behov av stödinsatser uppmärksammas. Med hjälp av personal med specialpedagogisk kompetens kan ansvarig förskollärare eller lärare få stöd när det gäller att exempelvis avgöra om de behov som en elev har är sådana som tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen eller om eleven har ett behov av särskilda stödinsatser för att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Avsikten är att på så sätt komma till rätta med de problem som Skolinspektionen har noterat i sina rapporter. … och det är huvudmannens ansvar att se till att så sker efterlyser att det införs krav på att samtliga huvudmän ska ha kunskap om och tillgång till adekvata insatser. Förbundet framhåller även att avsaknaden av tidiga insatser beror på bristande mandat i lärares bedömning av nödvändiga åtgärder. Regeringen konstaterar att det enligt 2 kap. 8 § skollagen är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i bl.a. skollagen. En garanti för tidiga stödinsatser innebär bl.a. att det införs explicita bestämmelser i skollagen om att förskollärare och lärare behöver vidta vissa åtgärder i syfte att upptäcka vilka elever som behöver stöd för att kunna lära sig läsa, skriva och räkna. Det är dock huvudmannen som har det yttersta ansvaret för att garantin förverkligas, dvs. att förskollärarna, lärarna och övrig 2017/18:195 personal ges förutsättningar att utföra sitt arbete och att eleverna får adekvata insatser när så behövs. I huvudmannens ansvar enligt 2 kap. 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med gällande regelverk ligger naturligtvis också att huvudmannen måste hålla sig informerad om regelverket. Ett införande av en garanti för tidiga stödinsatser i skollagen innebär således ett tydligare krav på huvudmannen och stärker lärarnas mandat när det gäller att sätta in adekvata stödinsatser i rätt tid. Huvudmannens ansvar för att garantin för tidiga stödinsatser uppfylls utvecklas i avsnitt 6.7. I likhet med anser regeringen vidare att det finns ett fortsatt behov av specialpedagogiska insatser även för elever i skolans senare år. För att bl.a. öka antalet speciallärare och specialpedagoger satsar regeringen på förstärkningar i elevhälsan. Dessa förstärkningar beskrivs i avsnitt 6.3. En garanti gör att eleverna får mer likvärdiga förutsättningar för sin kunskapsutveckling Det finns, som har poängterat, skäl att betona vikten av att tidigt identifiera elever i behov av stödinsatser och planera för dessa för att skapa en likvärdig utbildning. Målet för utbildningen på grundskolenivå är att den ska vara av hög och likvärdig kvalitet. En grundläggande princip är att alla elever ska få växa och utvecklas i skolan till att bli de individer de vill vara. Utan tidiga insatser kan skillnader som har sitt ursprung i skilda uppväxtförhållanden växa och leda till framtida ojämlikheter i möjligheter till arbete och inkomst, men även när det gäller möjligheten att delta aktivt i samhälls- och föreningsliv. Att elevernas socioekonomiska bakgrund har betydelse för deras skolresultat har även uppmärksammats i TIMSS 2015 och 2015. Det är därför enligt regeringen av vikt att genomföra förändringar i syfte att minska betydelsen av sådana skillnader och skapa en mer likvärdig skola. Utredningens förslag innebär att elever i olika skolor i olika delar av landet i högre grad får likvärdiga förutsättningar när det gäller bedömningen av när extra anpassningar eller särskilt stöd bör sättas in. Bestämmelserna kommer därutöver att få betydelse för planering och utvärdering av de stödinsatser som genomförs. Föräldraalliansen framhåller att garantin är ett steg i rätt riktning i ambitionen att öka kvaliteten i den svenska skolan och att förslaget får en ökad betydelse för den grundläggande kunskapsinhämtningen. Även kommun framhåller likvärdighetsfaktorn som ett starkt motiv för förslaget, då just resultatskillnader utifrån kön samt socioekonomisk och etnisk bakgrund är en av de stora utmaningarna när det gäller att skapa en jämlik skola. Införandet av den garanti som utredningen föreslår kommer ofrånkomligen att innebära en viss styrning av skolornas verksamhet. Detta måste ställas i förhållande till att garantin förväntas motverka negativa spiraler. Tidiga insatser kan dessutom medföra att eventuella negativa spiraler inte behöver bli lika omfattande vilket gagnar elevens kunskapsutveckling. Därtill kan sådana insatser även motverka en negativ utveckling i andra ämnen. På ett mer generellt plan kan tidiga insatser leda till att eleverna inte behöver uppleva misslyckanden i skolan och att de därmed får en i grunden positiv inställning till skolan och lärandet. tidiga stödinsatser kan således bidra till att skapa goda förutsättningar för Prop. 2017/18:195 en likvärdighet i skolornas systematiska kvalitetsarbete med stödinsatser. Dessa förhållanden, i förening med att garantin inte innebär en statlig styrning av hur stödet ska utformas, gör att det enligt regeringens bedömning framstår som proportionerligt att i skollagen införa en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Ska garantin för tidiga stödinsatser utökas? Med anledning av att ett antal remissinstanser väckt frågan om att utöka garantin till grundsärskolan och till att avse fler ämnen, finns det anledning att framhålla att utredningen inte har haft i uppdrag att utreda en mer omfattande garanti än vad som föreslagits i betänkandet. Det saknas således beredningsunderlag att i det här sammanhanget överväga någon sådan utökning. Det förhållandet att det numera finns en skyldighet att använda bedömningsstöd i grundsärskolan kan dock tala för att garantin framöver bör utökas till att även omfatta denna skolform. Även den omständigheten att en elev kommer att gå miste om garantin för tidiga stödinsatser om han eller hon efter förskoleklassen börjar i grundsärskolan, talar för att garantin framöver bör gälla i samtliga obligatoriska skolformer. Syftet med en garanti för tidiga stödinsatser är att den ska garantera att alla elever tidigt får de stödinsatser som de behöver för att nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Det rör sig således om grundläggande ämnen som bedöms viktiga för att även kunna inhämta nödvändiga kunskaper i andra ämnen. Det finns en risk för att detta särskilda fokus urvattnas och syftet med garantin motverkas om ytterligare ämnen inkluderas. Av den anledningen anser regeringen att det saknas skäl att utreda en utökning av garantin till att omfatta ytterligare ämnen som vissa remissinstanser har föreslagit. 6.2Garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led, bl.a. särskilda bedömningar av elevernas kunskapsutveckling Regeringens förslag: Garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led för att säkerställa att elever i behov av stödinsatser får rätt stöd i rätt tid. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om en skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen. Ansvarig förskollärare eller lärare ska i förskoleklassen, årskurs 1 och 3 i och sameskolan respektive i årskurs 1 och 4 i specialskolan under vissa förutsättningar genomföra en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling. 2017/18:195 I förskoleklassen ska den särskilda bedömningen göras utifrån användningen av nationella kartläggningsmaterial. I , specialskolan och sameskolan ska den särskilda bedömningen ske med utgångspunkt i användningen av nationella bedömningsstöd i årskurs 1 och resultatet på nationella prov i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan). En sådan bedömning ska göras om det finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Det ska inte behöva göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd redan är uppfyllda utifrån resultatet av en användning av nationella kartläggningsmaterial, nationella bedömningsstöd eller nationella prov. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven behöver särskilt stöd. Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling leder fram till att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd. Resterande led i garantin beskrivs i avsnitt 6.3 och 6.4. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att benämningen analys ska användas och att analysen i årskurs 3 i och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan ska avse resultatet av användningen av ett nationellt bedömningsstöd. Vidare föreslår utredningen att skyldigheten att genomföra en kartläggning i förskoleklassen ska regleras direkt i skollagen. Utredningen lämnar inte något förslag om att det i vissa situationer ska vara möjligt att avstå från att göra en särskild analys av en elevs kunskapsutveckling. Slutligen föreslår utredningen en annan författningsteknisk lösning än regeringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. Specialpedagogiska skolmyndigheten, , kommun och kommun. Myndigheten för delaktighet tillstyrker utredningens förslag och framhåller att en tidig analys av elevens kunskapsutveckling och därefter en skyndsam planering av eventuella nödvändiga insatser skapar möjligheter till en mer likvärdig skola och bidrar till att förbättra förutsättningarna för eleven att nå kunskapskraven och ytterst sin fulla potential. har förtroende för den forskningsbakgrund som kartläggningens fokus utgår ifrån och är positiv till formalisering av analys kring kunskapsutveckling. bedömer att samma terminologi bör användas i de nya bestämmelserna om åtgärdsgarantin jämfört med de bestämmelser som redan finns avseende extra anpassningar och särskilt stöd (3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen). Utifrån hur Skolinspektionen tolkat förslagen är inte avsikten att det ska vara olika bedömningar, varför det för tydlighetens skull skulle kunna användas samma terminologi. Nationellt centrum för svenska som andraspråk (NC) och framhåller att det är viktigt att flerspråkiga elever kartläggs lika noga som andra elever . Vidare anser NC att det finns en risk att läs-, skriv- och matematiksvårigheter bland flerspråkiga elever upptäcks i senare årskurser eller inte upptäcks alls och att dessa elever då blir utan de anpassningar och det stöd som de har rätt till. framhåller att det, till skillnad från ämnet svenska, inte finns några kunskapskrav för årskurs 1 i ämnet matematik. Denna skillnad är märklig och i utredningen saknas det motivering för varför det inte behövs kunskapskrav i matematik. anser att avsaknaden av tydliga kunskapskrav gör att förskollärare, lärare, specialpedagoger och föräldrar får en svagare position, eftersom en skolledare helt enkelt kan hävda att han eller hon gör en annorlunda tolkning av vad elever borde kunna i årskurs 1. Det riskerar i sin tur leda till ett olikvärdigt system. instämmer i utredningens slutsats om vikten av tidiga insatser. Förbundet efterfrågar dock tid att diskutera och utveckla undervisningen med andra lärare och specialpedagoger, samt tillgång till insatser från huvudmannen, inte nya kartläggningsmaterial. står bakom förslaget att satsa på att identifiera barn i behov av extra stöd redan i förskoleklassen. Universitet anser dock att det finns risker med att testa och diagnosticera elever så tidigt som i förskoleklassen och årskurs 1, en uppfattning som också har omfattande stöd i forskningen. Om skolan ska fungera utjämnande är risken med tidiga tester och kartläggningar, enligt universitet, att elever av skolsystemet identifieras och själva identifierar sig som elever i behov av stöd. Linnéuniversitetet är tveksamt till att utredningens förslag leder till signifikant skillnad avseende stöd för elevers lärande och utveckling. Sett mot befintliga kunskapskrav, bedömningsstöd och nationella prov för årskurs 1 respektive 3, är det enligt oklart vad utredningens förslag om att eleverna ska genomgå obligatorisk kartläggning och genomföra bedömningsstöd kan tillföra för att främja barns lärande. , samt , och kommuner anser att åtgärdsgarantin förutsätter att förskoleklassen blir obligatorisk. saknar dels en analys av hur en kartläggning kan påverka yngre barn, dels en diskussion om för- och nackdelar med obligatorisk respektive frivillig användning av ett kartläggningsmaterial. Myndigheten är tveksam till att kartlägga elevers kunskaper redan i förskoleklassen då lagstiftaren har reglerat förskoleklassen som en frivillig skolform där läroplanens kursplaner och kunskapskrav inte gäller. Om kartläggning i förskoleklassen blir obligatorisk anser att den bör ta sikte på de kunskapskrav som kommer i senare skolformer. Vidare anser myndigheten att bedömningsstöden i årskurs 1 bör utvärderas innan ett införande av krav på kartläggning i förskoleklassen övervägs. I läroplanen beskrivs skolformens särart som innebär att framför allt undervisningen ska skilja sig från den i , sameskolan och specialskolan. I läroplanen framgår också att lärarens undervisning i förskoleklassen ska ge eleverna förutsättningar att utveckla ett antal förmågor, vilket enligt myndigheten innebär att kartläggning av elevernas utveckling i förskoleklassen är reglerad i lärarens pedagogiska uppdrag och då utifrån de förmågor som eleven ska utveckla. 2017/18:195 Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utkastet används benämningen särskild analys. Synpunkter på utkastet: Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget. ändrar sitt tidigare ställningstagande och tillstyrker den del av förslaget som rör kartläggning av eleverna i förskoleklassen. anser att införandet av begreppet indikation kan innebära att arbetet med stödinsatser kan försvåras utan att det gynnar eleverna. Myndigheten påpekar också att det inte finns något krav på analys om läraren väljer att ge extra anpassningar till en elev och framhåller att det kan få till följd att kravet på analys av de elever som läraren är mindre orolig för blir högre än kravet på analys för de elever som ges extra anpassningar därför att det direkt kan befaras att de inte kommer att nå kunskapskraven. , som vidhåller sina tidigare synpunkter, anser att den administrativa bördan kommer att öka till följd av åtgärdsgarantin. Förbundet anser att en kartläggning i ett ämne kan uppfattas som mindre belastande, men i kombination med ett stort antal andra uppgifter kan resultatet bli att lärare tvingas göra avkall på planering och utveckling av undervisningen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: och Funktionsrätt ställer sig bakom förslaget. Funktionsrätt anser dock att det är beklagligt att förslaget som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i de individuella utvecklingsplanerna har tagits bort. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget. ser ett behov av att lagstiftaren definierar begreppen garanti, indikation och bedömning. Kommuner och Landsting (SKL) anser att den nya terminologi som föreslås – garanti för tidiga stödinsatser i stället för åtgärdsgaranti och särskild bedömning i stället för särskild analys – sänder mer positiva signaler men anser att begreppen i sig inte förändrar innehåll och utformning. SKL och anser att det är positivt att förslaget som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i de individuella utvecklingsplanerna har tagits bort.