prop · H503153 · 2018-03-19 00:00:00 — Enligt 8 § lagen (2013:1164) om elektroniska vägtullssystem ska betalningsförmedlare i fakturor till väganvändare specificera vägtullarna, tidpunkt och plats för avgiftspliktens inträde samt typ av vägtull, om inte väganvändaren har godkänt att uppgifterna utelämnas. 7Nya regler om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling 7.1En ny lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling Regeringens förslag: En ny lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling ska införas. Lagen ska tillämpas på fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet till följd av en offentlig upphandling enligt någon av upphandlingslagarna. En definition av begreppet elektroniska fakturor ska föras in i den nya lagen. Upphandlande myndigheter och enheter ska vara skyldiga att ta emot och behandla elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I författningsförslaget i promemorian anges emellertid inte uttryckligen vilka lagar som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Av de 110 remissinstanser som har kommit in med synpunkter tillstyrker ett åttiotal regeringens förslag i stort. Den absoluta merparten av de myndigheter, kommuner och landsting som har besvarat remissen tillstyrker förslaget. Även Swedish Medtech och IT&Telekomföretagen framför ett starkt stöd för förslaget. IT & Telekomföretagen anser dock att det bör förtydligas i lagtexten att alla fakturor utfärdade av en leverantör omfattas, frånsett de i förslaget angivna undantagen. Även termen ”offentlig upphandling” bör förtydligas enligt IT & Telekomföretagen. kommun anser att den information som ska vara med i en faktura bör beskrivas i lagtexten. föreslår att en motsvarighet till den lista över vad en elektronisk faktura ska innehålla som finns i e-faktureringsdirektivet tas in i den svenska lagen. är positivt till regeringens förslag till lag men anser att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att införa denna skyldighet när det gäller sådan direktupphandling som avser mycket låga värden som emellanåt sker över disk. Även ställer sig tveksam till att kravet ska omfatta även sådana fakturor som är ett resultat av upphandlingar utan annonserat förfarande. anser att det bör övervägas att införa bestämmelserna i befintlig upphandlingslagstiftning i stället för i en särskild lag. Havs- och vattenmyndigheten förordar en språklig justering i lagförslaget för att bättre överensstämma med vedertagna benämningar för offentliga myndigheters anskaffning. Skälen för regeringens förslag Ett korrekt införlivande av e-faktureringsdirektivet i svensk rätt kräver att upphandlande myndigheter och enheter ska vara skyldiga att ta emot och behandla elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. Definitionen av upphandlande myndigheter och enheter i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS), lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (), lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner () omfattar även offentligt styrda organ. Med offentligt styrda organ avses sådana juridiska personer som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och att stat, kommun eller landsting har ett visst i de nämnda lagarna närmare specificerat inflytande. Definitionen av upphandlande enheter i LUFS omfattar bl.a. sådana företag som bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 2 kap. 2–9 §§ med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt enligt 13 §. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Föreskrifter ska vidare enligt samma lagrum meddelas genom lag om de avser kommunernas åligganden. Såväl offentligt styrda organ som upphandlande enheter kan betraktas som enskilda vid tillämpningen av 8 kap. 2 § RF. En reglering med krav på leverantörer att utfärda fakturor elektroniskt, och krav på offentligt styrda organ och upphandlade enheter att ta emot sådana fakturor, riktar sig mot såväl enskilda som kommuner och landsting. Bestämmelserna måste därför meddelas genom lag. Eftersom bestämmelserna avser fakturor som utfärdas till följd av offentlig upphandling har placering inom upphandlingsregelverket, såsom har föreslagit, övervägts. Upphandlingslagstiftningen är emellertid en förfarandelagstiftning som tar sikte på hur upphandlingar ska genomföras. Ett krav på leverantörers agerande efter att avtal har ingåtts framstår därför inte som naturligt i denna lagstiftning. Någon annan befintlig lag där den nu aktuella regleringen naturligt skulle passa in finns inte. Den bör därför placeras i en ny lag. För att bättre överensstämma med vedertagna benämningar för myndigheters anskaffning anser regeringen att det bör tydliggöras att fakturering sker till följd av offentlig upphandling, snarare än vid offentlig upphandling. Regeringen lämnar därför förslag till lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling med den språkliga justering som Havs- och vattenmyndigheten förordat. Olika regler för upphandling gäller beroende på om en upphandlings värde överstiger eller ligger under ett visst tröskelvärde. Tröskelvärden är de beloppsgränser som avgör om en upphandling ska följa de nationella reglerna eller de direktivstyrda reglerna. E-faktureringsdirektivet omfattar endast elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av upphandlingsdirektiven är tillämpliga. Upphandlingsdirektiven gäller för upphandlingar vars värde överskrider tillämpligt tröskelvärde. Tröskelvärdena revideras och uppgår till ca för statliga myndigheter och ca för övriga upphandlande myndigheter och enheter vid köp av varor och tjänster. Många upphandlande myndigheter och enheter genomför upphandlingar både över och under ovan angivna tröskelvärden. På grund av bristande statistik på inköps- och upphandlingsområdet är det svårt att i siffror ange den exakta andelen fakturor som grundar sig på kontrakt över respektive under tröskelvärdena. Flertalet av de fakturor som utfärdas till den offentliga sektorn har dock sin grund i kontrakt vars värde understiger tröskelvärdena i upphandlingslagstiftningen. Att inte låta kravet på leverantörerna att utfärda elektroniska fakturor omfatta fakturor som utfärdats till följd av avtal som ingåtts efter upphandlingar under tröskelvärdena skulle således innebära att många fakturor inte skulle träffas av kravet. Ytterligare en beloppsgräns finns att beakta, nämligen gränsen för direktupphandlingar. Begreppet direktupphandling definieras i 19 kap. 4 § respektive 19 kap. 4 § LUF. Där anges att med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Syftet med den nya lagen är att uppnå en övergång till elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling, se vidare i avsnitt 7.2. Beloppsgränserna innebär att ett stort antal fakturor som utfärdas till upphandlande myndigheter och enheter har sin grund i avtal som har direktupphandlats. undantogs från lagens tillämpningsområde, som och Arbetsförmedlingen anser bör övervägas, skulle många fakturor inte träffas av regleringen och syftet med lagen skulle inte uppnås. Ett undantag för fakturor som utfärdats till följd av avtal som har direktupphandlats skulle vidare kunna medföra tillämpningsproblem. Direktupphandlingar kan genomföras på många olika sätt, t.ex. med skriftligt underlag och avtal, per telefon eller direkt över disk hos en leverantör. Den person som ingår avtal med den upphandlande myndigheten eller enheten känner inte alltid till att inköpet sker genom direktupphandling. Som konstaterar kan en leverantör ha flera avtalsrelationer med en upphandlande myndighet eller enhet där avtalen kan ha tillkommit som en följd av olika typer av upphandlingar, exempelvis sådana över eller under tröskelvärdena, genom direktupphandlingar eller efter krav på anbud. Av detta följer att tillämpningen skulle underlättas om kravet på elektronisk fakturering gäller oavsett upphandlingsform. Vidare kräver realisering av de kostnadsbesparingar som en övergång till elektronisk fakturering kan ge upphov till (se vidare avsnitt 9) att lagen ges ett brett tillämpningsområde. Därför bedömer regeringen att kravet på elektronisk fakturering inte bör kopplas till någon upphandlingsform, utan omfatta alla fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet till följd av en offentlig upphandling enligt , LUFS, LUF eller . För att tydliggöra vad som avses med begreppet offentlig upphandling anser regeringen, i likhet med IT&Telekomföretagen, att de lagar som avses bör skrivas ut i lagtexten. Skyldigheten att ta emot och behandla elektroniska fakturor Av artikel 7 i e-faktureringsdirektivet följer en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att upphandlande myndigheter och enheter tar emot och behandlar elektroniska fakturor som uppfyller den europeiska standarden. Mot denna bakgrund föreslås en sådan skyldighet i den nya lagen. Skyldigheten innebär att upphandlande myndigheter och enheter måste ha kapacitet att ta emot och behandla sådana fakturor. Det finns dock olika sätt att uppfylla kravet. Myndigheter kan exempelvis välja att köpa Statens servicecenters tjänster för fakturahantering. Statens servicecenter hanterar ca 680 000 leverantörsfakturor för ca 120 myndigheters räkning . Ungefär hälften av de leverantörsfakturor som kommer till myndigheten är elektroniska. En elektronisk fakturas innehåll Som framgår av avsnitt 6 återfinns regler i olika lagar om fakturors innehåll. De mest detaljerade reglerna finns i de EU-harmoniserade mervärdesskattereglerna. En faktura ska enligt 11 kap. mervärdesskattelagen innehålla bl.a. datum för utfärdandet, ett löpnummer baserat på en eller flera serier som ensamt identifierar fakturan, säljarens registreringsnummer till mervärdesskatt under vilket varorna eller tjänsterna har omsatts, kundens registreringsnummer till mervärdesskatt under vilket han förvärvat varorna eller tjänsterna om han är skattskyldig för förvärvet av varorna eller tjänsterna eller det är fråga om en unionsintern varuförsäljning, säljarens och köparens namn och adress, de omsatta varornas mängd och art eller de omsatta tjänsternas omfattning Prop. 2017/18:153 och art samt datum då omsättningen av varorna eller tjänsterna utförts Enligt 1 kap. 17 a § mervärdesskattelagen avses med elektronisk faktura en faktura som uppfyller de generella kraven i 1 kap. 17 § samma lag som utfärdas och tas emot i ett elektroniskt format. Paragrafen motsvarar regleringen i artikel 217 i mervärdesskattedirektivet. Uttrycket elektroniskt format är inte definierat. Enligt förarbetena är det ett vitt begrepp, som i princip omfattar alla typer av elektroniska format, t.ex. en faktura i form av e-postmeddelande (prop. 2011/12:94 s. 70). En faktura som skapas i elektroniskt format, men utfärdas eller mottas i pappersformat, utgör dock inte en elektronisk faktura (a. prop. s. 88). Elektroniska fakturor och pappersfakturor ska i princip behandlas på samma sätt. Det finns inget krav, varken i mervärdesskattelagen eller i mervärdesskattedirektivet, på att någon särskild teknik ska användas vid utfärdande av elektroniska fakturor. Den som ställer ut en pappersfaktura eller elektronisk faktura ska säkerställa fakturans äkthet, integritet och läsbarhet. Med elektronisk faktura enligt e-faktureringsdirektivet avses en faktura som har utfärdats, översänts och mottagits i ett strukturerat elektroniskt format som gör det möjligt att behandla den automatiskt och elektroniskt. Definitionen i e-faktureringsdirektivet är således inte helt identisk med motsvarande begrepp i mervärdesskattehänseende. Mot denna bakgrund bör en definition motsvarande e-faktureringsdirektivets föras in i den nya lagen. Syftet med lagen är att åstadkomma en reglering som säkerställer en övergång till elektronisk fakturering till följd av offentlig upphandling, snarare än att fastslå vad en elektronisk faktura ska innehålla. Det finns befintliga regler om vad fakturor ska innehålla som blir tillämpliga även på elektroniska fakturor. Någon reglering i lagen av vad en elektronisk faktura ska innehålla, som kommun och har föreslagit, är därför inte nödvändig. Det basinnehåll som uppräknas i art. 6 i e-faktureringsdirektivet är inte heller en uttömmande uppräkning, utan innehållet kan komma att förändras. 7.2Krav på elektroniska fakturor från leverantörer Regeringens förslag: De fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för sådana fakturor, om inte annan standard för elektronisk fakturering har avtalats. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om strukturerade elektroniska format och övriga former för det elektroniska översändandet av fakturor. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser inom offentlig sektor, bl.a. , , , och i , är positiva till förslaget. 2017/18:153 Swedish Medtech och IT&Telekomföretagen framför ett starkt stöd för förslaget och anser att tiden är mogen teknologiskt att ställa krav på elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. Vissa remissinstanser, bl.a. läns landsting och Lantmäteriet, uttrycker en oro för att kravet ska upplevas vara alltför betungande för små företag som redan upplever offentlig upphandling som krånglig och att det finns en risk att krav på elektronisk faktura leder till att potentiella anbudsgivare avstår från att lämna anbud i upphandlingar, vilket skulle Vissa remissinstanser förespråkar därför någon form av undantag för vissa leverantörer eller fakturor. föreslår läns landsting och en begränsning kopplad till antalet fakturor och dessas belopp. undantag bör finnas för köp från tillfälliga, inte återkommande, kommun och Swedac föreslår ett undantag för företag baserat på antalet anställda. tvåårigt undantag för mikroföretag. anser att ett klargörande behövs kring om lagförslaget även omfattar upphandlande myndigheter i deras egenskap av leverantörer till andra SKL och anser även att det bör tydliggöras om utländska leverantörer omfattas av kravet på e- anser vidare att det bör regleras vilket lands regler som ska gälla vid upphandling från utländska leverantörer samt att det är otydligt om förslaget innebär att en faktureringsskyldighet för finansiella tjänster, som inte finns , Flera remissinstanser, bl.a. Företagarna och Svenska bank- föreningen, anser att ett klargörande krävs avseende hur möjligheten att avtala om annan standard ska tillämpas i praktiken. anser att det bör förtydligas om möjligheten för parterna att avtala om annan standard än den europeiska innebär att upphandlande myndigheter och enheter redan i upphandlingsdokumenten ska öppna upp för alternativa standarder och vilka krav som i sådant fall ska ställas på framhåller att ett uteslutande av en leverantör som inte kan hantera elektroniska fakturor skulle kunna strida mot principer om likabehandling och proportionalitet. kollegium och Företagarna anser att ett tydliggörande krävs om hur skrivningen ”om inte någon annan standard har avtalats” förhåller sig till , t.ex. principerna om likabehandling av leveran- törer och transparens. De framhåller att det kan vara svårt för en leverantör att förutse vilka krav som ställs på faktureringen och vid vilken tidpunkt eventuella andra standarder ska avtalas. kollegium förordar att förslaget om krav på leverantörer att använda elektronisk fakturering enligt den europeiska standarden bör innefatta en klausul om ömsesidigt erkännande. En del remissinstanser kommenterar utformningen av den europeiska saknar det förhållningssätt som anges i skäl 22, nämligen att vald standard även ska vara lämplig att använda i transaktioner mellan företag. , , GS1 , Kiviks musteri, , Norrmejerier och Svensk Cater har i likalydande remissvar framfört att standarden är ny och obeprövad samt att den är utvecklad för att endast användas inom EU, vilket gör det svårt och komplicerat för leverantörer inom EU att använda den när de bedriver handel på marknader både inom och utanför EU. De anför också Prop. 2017/18:153 att arbetet inom SIS har präglats av oenighet, dels kring den semantiska datamodellen för elektronisk faktura, dels kring listan av syntaxer där formatet UN/EDIFACT saknas. Vissa remissinstanser framhåller vikten av att acceptera andra standarder än den europeiska. anser att olika redan etablerade branschstandarder även fortsatt måste vara möjliga att tillämpa för såväl små som stora företag och måste kunna användas vid offentlig upphandling så att leverantörer inte tvingas anpassa sig till en offentlig standard. anser att lagtexten även måste reglera avsändarens möjlighet att använda en tredje parts tjänster för översättning mellan den egna syntaxen och en syntax i förteckningen, för att uppmuntra till öppna lösningar som ger fler alternativa möjligheter till e-fakturering. Många branschorganisationer, som , och Företagarna, avstyrker förslaget eftersom de anser att det är alltför långtgående och att frågan om obligatorisk elektronisk fakturering är för tidigt väckt. ifrågasätter om ett fakturaformat bör ha digniteten av en lag och förordar att regeringen i stället överväger att utforma stimulanser till företagen så att de finner det tilltalande att använda e-fakturor. Skälen för regeringens förslag En övergång till elektroniska fakturor kan leda till en effektivare och snabbare faktureringsprocess med minskade administrativa kostnader. Kommissionen har satt upp målet att elektronisk fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU . Fördelarna med elektronisk fakturering maximeras när upprättandet, sändandet, överföringen, mottagandet och behandlingen av en faktura helt kan automatiseras. används flera globala, nationella, regionala och proprietära standarder, dvs. standarder som inte är öppna, för elektroniska fakturor i medlemsstaterna. Flera av dessa är inte kompatibla med varandra. Detta leder till hög komplexitet, rättslig osäkerhet och ytterligare driftskostnader för ekonomiska aktörer som vill genomföra gränsöverskridande upphandlingsaktiviteter. E-faktureringsdirektivet etablerar en gemensam europeisk standard för den semantiska datamodellen för en elektronisk fakturas basinnehåll. Målet är att undanröja handelshinder som uppstår till följd av att det finns nationella regler och standarder som skiljer sig åt och att säkerställa interoperabilitet. Enligt skäl 35 till e-faktureringsdirektivet bör direktivet inte hindra medlemsstaterna från att fastställa att endast elektroniska fakturor kan översändas inom ramen för offentlig upphandling. Syftet med lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling E-faktureringsdirektivet ställer som redogjorts för i avsnitt 5.1 inte några krav på att leverantörer till upphandlande myndigheter och enheter ska använda den europeiska standarden för elektroniska fakturor. 2017/18:153 upphandlande myndigheterna och enheterna måste dock enligt direktivet ta emot och behandla sådana fakturor. Det innebär att de måste inrätta de system som krävs för att ta emot elektroniska fakturor, oavsett om några sådana fakturor skickas eller inte. För att målet om en papperslös offentlig förvaltning ska uppnås räcker det inte att myndigheter kan ta emot elektroniska fakturor. Det krävs också att leverantörer faktiskt skickar sina fakturor elektroniskt. Som framgått av avsnitt 6.1 finns krav på statliga myndigheter att hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Dessa krav har bl.a. medfört kostnader för myndigheterna för anskaffning och anpassning av it-stöd. En ökning av de upphandlande myndigheternas kapacitet att ta emot elektroniska fakturor medför inte i sig att andelen sådana fakturor ökar. Möjligheten för upphandlande myndigheter och enheter att frivilligt ställa krav på elektroniska fakturor i samband med upphandlingar har inte utnyttjats i tillräckligt stor omfattning. ESV:s uppföljning av utvecklingen inom e-handelsområdet visar att endast av de fakturor som utfärdades till statliga myndigheter var elektroniska 2017, dvs. efter att kraven på myndigheterna att kunna hantera elektroniska fakturor infördes. Det finns mot denna bakgrund en outnyttjad potential inom den offentliga sektorn i form av kostnadsbesparingar vid en övergång till elektronisk fakturering och anledning att utvidga kravet på elektronisk fakturering som följer av e-faktureringsdirektivet. En sådan övergång bedöms inte kunna uppnås genom att enbart införa en skyldighet för de upphandlande myndigheterna och enheterna att ta emot elektroniska fakturor, vilket bl.a. anser att lagen bör begränsas till. Därför föreslås ett krav på att de fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska. I avsnitt 7.4 behandlas frågan om sanktioner mot den som inte uppfyller kravet. Redan här kan dock konstateras att den föreslagna regleringen inte har för avsikt att införa några civilrättsliga sanktioner. Om parterna skulle vilja avtala om civilrättsliga sanktioner mot den som inte uppfyller avtalets krav på hur fakturan ska vara utformad utgör den föreslagna regleringen emellertid inte något hinder för det. En övergång till elektroniska fakturor till upphandlande myndigheter och enheter bedöms få betydande positiva samhällsekonomiska effekter. Att enbart genomföra direktivet och införa en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ta emot elektroniska fakturor bedöms däremot få en negativ samhällsekonomisk effekt (se vidare avsnitt 9). Regleringen kan även förväntas resultera i en snabbare digitalisering av näringslivet. Det bedöms som sannolikt att de företag som på grund av ett krav på elektronisk fakturering börjar skicka elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling också i högre utsträckning väljer att skicka sådana fakturor i andra affärsrelationer. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från bl.a. , att det finns anledning att införa ett krav på leverantörer att använda elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. Inget undantag för vissa kategorier av leverantörer Regeringen bedömer att det finns flera svårigheter med ett undantag för vissa kategorier av leverantörer. Det kan uppstå gränsdragningsproblem. Vidare leder det till en ökad administration om de upphandlande myndigheterna och enheterna ska bedöma om förutsättningarna för undantag är uppfyllda och hålla reda på vilka av leverantörerna som omfattas av kravet och vilka som inte gör det, exempelvis beroende på hur många anställda en leverantör har. Vid ett undantag för leverantörer som utfärdar ett mindre antal fakturor kan det vara svårt att på förhand veta hur många fakturor som kommer att skickas från en leverantör till en viss upphandlande myndighet eller enhet . Vidare kan en leverantör skicka ett mindre antal fakturor till enskilda upphandlande myndigheter och enheter som det totala antalet fakturor till följd av offentlig upphandling är stort. Regeringen har förståelse för den oro som uttrycks både av myndigheter och privata aktörer om regleringens konsekvenser för små företag. Det är viktigt att förslaget utformas så att även små företag så enkelt som möjligt kan uppfylla kraven och att stödinsatser utformas med de små företagens förutsättningar i åtanke. Kravet på elektroniska fakturor kan medföra en ökad administration hos avsändaren. Att skicka en pappersfaktura innebär emellertid också administration såväl hos avsändare som hos mottagare. Det finns olika lösningar för företag att uppfylla kravet på elektronisk fakturering.