prop · H503163 · 2018-03-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås två ändringar i (2010:900) som syftar till att förbättra beredskapen i kommunerna för klimatets förändring. Den ena ändringen innebär ett krav på att kommunerna i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Den andra ändringen innebär att kommunen i en detaljplan får bestämma att det krävs marklov för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet och som inte vidtas för att anlägga en gata, väg eller järnväg som är förenlig med detaljplanen. Regeringen redovisar också en nationell strategi för klimatanpassning i syfte att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete. Strategin aviserades i regeringens skrivelse Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning (rskr. 2015/16:87). Genom strategin möter regeringen också åligganden under samt i för klimatanpassning där en nationell strategi för klimatanpassning lyfts fram som ett centralt analytiskt instrument avsett att förklara och prioritera åtgärder och investeringar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning.............................................................. 4En förbättrad beredskap i kommunerna för klimatets Anpassning till ett förändrat klimat.................................... Krav på riskbedömning i översiktsplanen........................ 4.3Marklovsplikt för reglering av markens Ansvar för att vidta förebyggande anpassningsåtgärder ................. Klimatet förändras – effekter och konsekvenser............................. Klimatets förändring i ......................................... Effekter av klimatförändringarna..................................... Biologiska och ekologiska effekter ................. Effekter och konsekvenser i olika delar av Effekter och konsekvenser för samhället.......................... Energi- och vattenförsörjningssystem............. Bebyggelse och byggnader.............................. Areella näringar och turism............................. Natur och miljö................................................ Förändringar i vår omvärld.............................. Kostnader för skador per sektor ...................... Angelägna områden för klimatanpassning....................... Nuläge i arbetet med anpassning till ett förändrat klimat ............... Hur väl förberett för ett förändrat klimat är ?....... Beskrivning av arbetet med prioriterade utmaningar ....... Ras, skred och erosion som hotar samhällen, infrastruktur och företag................ Översvämning som hotar samhällen, infrastruktur och företag.................................. Höga temperaturer som innebär risker för hälsa och välbefinnande för människor Brister i vattenförsörjning för enskilda, jordbruk och industri....................................... Biologiska och ekologiska effekter som påverkar en hållbar utveckling ........................ Påverkan på inhemsk och internationell livsmedelsproduktion och handel................... Ökad förekomst av skadegörare och sjukdomar samt invasiva främmande arter som påverkar människor, djur och växter....... 8 Internationell utblick...................................................................... och klimatavtalet från ....... FN:s konvention för biologisk mångfald......................... 8.5Anpassning inom ramen för Östersjöstrategin - Klimatfrågan i utrikes- och säkerhetspolitiken................ Vägen framåt – det fortsatta arbetet med klimatanpassning .......... Mål för klimatanpassning................................................ Principer för arbetet med klimatanpassning.................... Organisation och ansvarsfördelning................................ Ett nationellt råd till stöd för Nationella myndigheters arbete med ansvar för klimatanpassning av bebyggelse och byggnader.............................. Länsstyrelsernas ansvar för regional Uppföljning, utvärdering och revidering......................... 9.5Finansiering av vissa åtgärder för anpassning till ett Kunskapshöjande insatser och forskning......................... Vissa åtgärder för klimatanpassning................................ Uppdrag om särskilda riskområden för ras, skred, översvämning och erosion som riskerar samhällen, infrastruktur och Förstudie om analys av ansvar för att 10.1Lagförslaget om krav på riskbedömning i 10.2Lagförslaget om marklovsplikt för reglering av 2017/18:163 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Vem har ansvaret?........ Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § och 9 kap. 12 § (2010:900) ska ha följande lydelse. Av översiktsplanen ska framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket . 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket , och 7.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Det krävs marklov för trädfällning Det krävs marklov, om kommunen och skogsplantering inom ett om- har bestämt det i detaljplanen, för råde med detaljplan, om kommu- 1. trädfällning, nen har bestämt det i planen. 2. skogsplantering, och 1 Senaste lydelse 2014:224. 3. markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet. Trots första stycket 3 krävs det inte marklov för åtgärder för att anlägga gata, väg eller järnväg på mark som enligt detaljplan får användas för det ändamålet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i ärenden om antagande eller ändring av översiktsplan som har påbörjats före ikraftträdandet. 3Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, landstingen, kommunerna och enskilda i fråga om att vidta åtgärder för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. I de delar där ansvarsfördelningen är otydlig eller inte ändamålsenlig skulle utredaren föreslå förbättringar. I uppdraget ingick också att analysera eventuella hinder och begränsningar i lagstiftningen för genomförande av anpassningsåtgärder samt föreslå eventuella ändringar i lagstiftningen i syfte att göra bebyggd miljö mer översvämningssäker (dir. 2015:115). Utredningen tog namnet . Uppdraget gavs efter förslag av Miljömålsberedningen (dir. 2010:74) i betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50). Betänkandet Vem har ansvaret? (SOU 2017:42) redovisades och remitterades . Utredningen lämnade flera rekommendationer och förslag varav endast några innebär lagändringar. Två av förslagen till lagändringar behandlas i detta lagstiftningsärende. En sammanfattning av betänkandet i den del som avser lagförslaget finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag återges i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/01407/Kl). I denna proposition behandlas också förslag och rekommendationer som lämnats i andra rapporter. gav i uppdrag åt att i samarbete med berörda myndigheter följa upp och analysera det arbete med klimatanpassning som skett sedan Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) och bedöma återstående behov av åtgärder med förslag på fortsatt arbete med klimatanpassning. Remissinstansernas synpunkter finns tillgängliga hos Miljö- och (dnr M2015/01162/Kl). I regeringens skrivelse Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning (skr. 2015/16:87) och i budgetpropositionen meddelade regeringen sin avsikt att återkomma till med en nationell strategi för klimatanpassning. I denna proposition föreslås en sådan nationell strategi. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.2 och 4.3. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 4En förbättrad beredskap i kommunerna för klimatets förändring 4.1Anpassning till ett förändrat klimat () redovisade ett underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget inför regeringens kontrollstation 2015 för de klimat- och energipolitiska målen. Av redogörelsen framgår att klimat har blivit varmare och mer nederbördsrikt. Även om den globala medeltemperaturökningen begränsas till väntas kraftiga klimatförändringar som kommer att påverka naturmiljö och de flesta av samhällets sektorer. Enligt klimatscenarier kan årsnederbördsmängden komma att öka med mellan under det närmaste seklet beroende på hur stora utsläppen av växthusgaser blir. Den största ökningen förväntas inträffa . väntas sommarnederbörden i minska. Extrema väderhändelser som värmebölja, skyfall och kraftiga regn förväntas öka, vilket kan ge ökade problem med översvämningar. Den ökade nederbörden ökar också risker för ras, skred och erosion. Översvämningar och inträngning av salthaltigt vatten förväntas också öka på grund av stigande havsnivåer, särskilt i låglänta kusttrakter i . Uppvärmningen kommer sannolikt att få konsekvenser för en mängd ekosystem och ge effekter på nyttjandet av ekosystemen, till exempel vid fiske, jord- och skogsbruk. Vidare finns stora delar av det byggda kulturarvet nära vattendrag eller strand- och kustområden eftersom vatten historiskt varit viktigt för transporter, som kraftkälla och för fiske. Översvämningar kan därför få allvarliga konsekvenser för kulturarvet och för orters attraktivitet som bostadsort eller besöksmål. I förlängningen kan även möjligheterna att kunna förstå historiska utveckling påverkas negativt. Dagens samhälle är anpassat och uppbyggt efter ett visst klimat. Med de klimatförändringar som ses och de som kan förväntas, ändras förutsättningarna för hela samhället. Städer och tätbebyggda områden är särskilt känsliga för klimateffekter som översvämning och ökade temperaturer. Det är därför helt avgörande att den fysiska planeringen och utvecklingen av dessa områden tar hänsyn till kommande förändringar i klimatet. Åtgärder kan också handla om att anpassa vattenförsörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kommunikationer, vattenleder, vägar och bebyggelse för att nämna några exempel. Myndigheterna har en viktig roll i att initiera, stödja och utvärdera klimatanpassningsarbetet inom sina ansvarsområden. Länsstyrelserna har haft ett regionalt samordningsuppdrag och rapporterar hur arbetet fortskrider. Den bild som förmedlas i rapporterna är att kun- skapen om och engagemanget i klimatanpassningsfrågor ökar successivt. 2017/18:163 Fler beslut som tas på lokal nivå inkluderar klimatanpassning. Det gäller främst inom fysisk planering och i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, men också inom till exempel kulturmiljöområdet. Ändå görs det fortfarande relativt få konkreta klimatanpassningsåtgärder på lokal nivå. Kommunerna har en central roll i arbetet med klimatanpassning. Kommunen är huvudman för teknisk försörjning och ansvarar bland annat för det förebyggande arbetet mot naturolyckor inom sitt geografiska område. Kommunen ansvarar också för den fysiska planeringen som är ett av de viktigaste områdena där klimatförändringarna och dess effekter måste förebyggas och tas om hand. Krav på riskbedömning i översiktsplanen Regeringens förslag: Kommunen ska i översiktsplanen redogöra för sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men har i viss del en annan ordalydelse. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, däribland , Havs- och vattenmyndigheten, Svensk Försäkring, Fas- tighetsägarna, och Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. instanser anser att förslaget är bra men att utredningens avgränsning är Ett flertal remissinstanser, däribland (Mark- och ), (N 2017:02), Havs- och vattenmyndigheten, , , Kommuner och Landsting, och kommuner, i Upp- sala län samt Svensk Försäkring har synpunkter på författningsförslaget och några ifrågasätter behovet av lagstiftning. Flera kommuner och några länsstyrelser har önskemål om vägledning och förstärkta resurser. Skälen för regeringens förslag Miljö- och riskfaktorer i översiktsplanen Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § (2010:900) ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. nen har en strategisk och vägledande funktion framgår av 3 kap. 2 §, där det bland annat anges att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. tillkom vid införandet av i syfte att stärka översikts- planens funktion som ett strategiskt dokument. I detta sammanhang pe- kade lagstiftaren även på klimatfrågans betydelse för en hållbar utveck- ling i kommunen (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 176). Enligt 3 kap. 4 § ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin bedöm- ning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intress- en vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att I den äldre (1987:10) fanns en hänvis- ning till miljö- och riskfaktorer. Av förarbetena till 3 kap. 4 § framgår att miljö- och riskfaktorerna helt tas om hand i 2 kap. och därför inte behöver nämnas särskilt i paragrafen (prop. 2006/07:122 s. 68). Det betonas i förarbetena att kommunernas redovisningsskyldighet inte minskas genom att hänvisningen till miljö- och riskfaktorer tas bort. I 2 kap. 4 § finns ett allmänt lämplighetskrav för planläggning som anger att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om den från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Det allmänna lämplighetskravet preciseras i 2 kap. 5 §. Att 2 kap. 4 och 5 §§ gäller även vid översiktsplanering följer av definitionen av planläggning i 1 kap. 4 § som anger att planläggning avser arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I 2 kap. 5 § anges att bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till jord, berg- och vattenförhållandena (andra punkten) samt risken för olyckor, översvämning och erosion (femte punkten). Genom uttrycket vattenförhållandena i 2 kap. 5 § 2 avses att hänsyn ska tas inte bara till grundvattenförhållandena utan även till ytvattenförhållandena (prop. 1988/89:116 s. 37). Bestämmelsen innebär att kommunerna vid lokalisering av bebyggelse ska ta hänsyn till risken för översvämning. Bestämmelsen i 2 kap. 5 § 5 tillkom i syfte att förtydliga kommunens skyldighet att ta hänsyn till miljö- och riskfaktorer (prop. 2006/07:122 s. 32–36). Där anges att kravet på hänsynstagande till översvämning och erosion har lagts till dels därför att långsamt inträffade översvämningar och erosion inte omfattas av ordet olycka, dels därför att hänsyn till dessa naturhändelser inte har tagits vid tillämpningen av andra punkten i bestämmelsen på det sättet som var tänkt enligt tidigare förarbeten. Med ordet olycka avses enligt propositionen (s. 35) en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skada. Det kan handla om bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Det som är relevant för klimateffekter är då bränder, skred, ras, översvämning och oväder som till exempel storm. Översvämning, ras, skred och erosion är några effekter som kan förväntas till följd av klimatförändringarna. gäller alltså att kommunerna ska ta hänsyn till sådana riskfaktorer i översiktsplanen vid lokalisering av ny bebyggelse. Kommunerna bör därför ha viss erfarenhet av och beredskap för att arbeta med dessa frågor. Vidare bör det finnas visst underlag för det arbetet hos kommunerna. Nationella myndigheter har dessutom tagit fram beslutsunderlag till stöd för olika aktörer. Här kan nämnas portalen för översvämningshot som tagits fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, karttjänsten för ras och skred som tagits fram av bland annat och risköversikt stranderosion som tagits fram av geologiska undersökning. Klimatanpassningsarbetet i kommunerna måste förstärkas Att anpassa den byggda miljön till effekterna av ett förändrat klimat är en planeringsfråga. Frågorna måste därför identifieras och tas in i samhällsplaneringen. Samhällsplaneringen sköts till stora delar på nivå. Alla kommuner kommer att påverkas av klimatföränd- 2017/18:163 ringarna men konsekvenserna är förstås olika i landet. Klimatanpassningsfrågor kan till exempel aktualiseras i högre utsträckning i kustkommuner än i inlandskommuner. Av landets 290 kommuner har 131 kust mot antingen några av de fyra största sjöarna eller hav. Enligt en enkätundersökning och kommunrankning utförd av IVL och Svensk Försäkring, ”Klimatanpassning 2017 – så långt har kommunerna kommit”, har sju av tio kommuner analyserat hur de kan påverkas av ett framtida klimat. Emellertid är det färre kommuner, fem av tio, där kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen fattar ett politiskt beslut om att kommunen ska arbeta med klimatanpassning. Endast fyra av tio kommuner uppger att de har identifierat olika möjliga klimatanpassningsåtgärder. Några remissinstanser, däribland (Mark- och ), (N 2017:02) och anser att dagens regelverk redan ställer krav på att kommunen ska redovisa risker för olyckor, översvämning och erosion samt att förslaget riskerar att leda till en dubbelreglering i förhållande till det som redan gäller. Av 2 kap. 5 § och 3 kap. 4 § följer visserligen att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur hänsyn ska tas till risken för olyckor (inbegripet ras och skred), översvämning och erosion. Enligt nuvarande lagstiftning saknas emellertid ett krav på att kommunerna ska ge sin syn på klimatrelaterade risker som avser den redan byggda miljön. Det finns inte heller någon skyldighet för kommunerna att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra. För att förstärka klimatanpassningsarbetet i kommunerna behövs det uttryckliga regler som ställer krav på att kommunerna i översiktsplanen ger sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Att tydligt lyfta fram betydelsen av att kommunen i översiktsplanen gör en sådan bedömning ger flera fördelar för ett framgångsrikt klimatanpassningsarbete på lokal nivå. Klimatanpassningsarbetet förankras i befintliga processer i kommunen och processen förankras också politiskt genom antagande av översiktsplanen. Det ger också bättre förutsättningar för ett långsiktigt och strategiskt klimatanpassningsarbete. Det är viktigt för samhället att klimatanpassningsarbetet i kommunerna förstärks. Bestämmelserna i 3 kap. 5 § om översiktsplanens innehåll bör därför kompletteras med krav på att den ska ge kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur den identifierade risken för sådana skador kan minska eller upphöra. Regeringen instämmer inte i synpunkter från bland annat Kommuner och Landsting att lydelsen bör ändras till hur riskerna kan hanteras eller liknande. Detta skulle motverka syftet med bestämmelsen. Riskbedömningen ska vara översiktlig och långsiktig Översiktsplanen är en lämplig plats för en sådan övergripande och långsiktig riskbedömning som regeringen nu föreslår. Fördelen med översiktsplanen är att den är tänkt att vara övergripande och utgöra ett strate- giskt dokument, att den fastställs av kommunfullmäktige samt att den geografiskt omfattar kommunens hela yta. , (Mark- och ), och Svensk Försäkring ifrågasätter om en översiktsplan är tillräckligt detaljerad för att kunna klarlägga risker och åtgärder. Några remissinstanser anser att riskbedömningen kan bli för omfattande med hänsyn till att hela kommunen omfattas. För att riskbedömningen ska fylla sin funktion behöver den omfatta att på en övergripande nivå identifiera områden med osäkra förhållanden eller förutsättningar för försämrad säkerhet där det kan krävas mer detaljerade utredningar. Riskbedömningar bör i huvudsak kunna genomföras med hjälp av existerande geologiska, geotekniska och topografiska underlag samt havsnivåhöjnings-, översvämnings-, ras- och skredkarteringar som nationella myndigheter och länsstyrelser tillhandahåller. Av- sikten är alltså inte att bedöma markförhållandena för enskilda tomter eller på detaljnivå. En sådan detaljerad bedömning hör inte hemma i en översiktsplan utan i detaljplan eller i bygglovsprövningen. Utredningen bedömer att riskbedömningen kan utgöra underlag för kommunerna att räkna ut hur mycket klimatanpassningen kommer att kosta. Regeringen anser att riskbedömningen kan utgöra ett underlag för kostnadsberäkningen. Eftersom översiktsplaneinstrumentet inte medger den detaljeringsgrad som krävs för att göra en heltäckande kostnadsuppskattning, krävs dock ytterligare analyser för att beräkna kostnaderna för klimatanpassning. När det gäller risken för skador på grund av klimateffekter är det, som bland annat och kommuner och i län har framfört, viktigt att planeringen är långsiktig och att den anpassas efter förändrade klimatförhållanden. Bedömningen bör omfatta inte bara klimateffekter som kan förväntas uppstå i närtid, utan även klimateffekter som kan förväntas i ett längre perspektiv. Att perspektivet i översiktsplanen ska vara långsiktigt följer av 3 kap. 2 § . Kommunen bör, utifrån de indikationer om risker som finns, prioritera bedömningen av de områden där risken för skador framstår som störst. Vid riskbedömningen bör hänsyn tas både till sannolikheten för och konsekvenserna av skador på den byggda miljön. Riskbedömningen bör omfatta den byggda miljön och faktorerna översvämning, ras, skred och erosion Anpassning av pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat är ett mycket brett område. Utredningen har utifrån de sex huvudområden som identifierades i Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande inför klimatförändringar – hot och möjligheter (SOU 2007:60) avgränsat uppdraget till ett område, nämligen bebyggelse och byggnader. Utredningen anser att övriga fem områden behöver utredas i annan särskild ordning. Dessa områden är kommunikation (väg, järnväg, sjöfart osv. ), tekniska försörjningssystem (elsystem, fjärrvärme osv. ), areella näringar och turism (skogsbruket, jordbruket, fiske, turism osv. ), naturmiljön och miljömålen samt människors hälsa.