prop · H503228 · 2018-04-12 00:00:00 — I och med det nationella klimatmålet till 2045 som antagit och de nya energipolitiska målen till 2030 respektive 2040 som föreslås i denna proposition behöver de regionala energi- och klimatstrategierna och tillhörande handlingsplaner uppdateras. Regeringen har därför beslutat att anslagen för länsstyrelsernas arbete med att främja lokal och regional kapacitetsutveckling förlängs och förstärks. Regeringen har regleringsbrev gett länsstyrelserna i uppdrag att, med utgångspunkt i de långsiktiga nationella energi- och klimatmålen, leda och samordna arbetet med att uppdatera och vidareutveckla de regionala energi- och klimatstrategierna. I uppdraget ingår en särskild satsning på fossilfria transporter (se avsnitt 6.14.1). Särskilda medel har avsatts för att kommuner och aktörer med regionalt utvecklingsansvar ska kunna delta i arbetet med de regionala strategierna. Sammantaget anser regeringen att det strategiska arbetet för energiomställning och minskad klimatpåverkan på lokal och regional nivå behöver utvecklas och samordnas genom statligt stöd till fortsatt utveckling av regionala energi- och klimatstrategier, policyrådgivning riktad till kommuner och andra offentliga aktörer, arbete för metod- och processutveckling i relation till , plan- och bygglagstiftningen samt upphandlingslagstiftningen, informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika lokala, regionala och centrala offentliga aktörer. Många kommuner lever inte upp till de krav som ställs i lagen (1977:439) om energiplanering. Då det saknas sanktioner för lagöverträdelser har , som har tillsynsansvar, svårt att få kommuner att följa lagen. Sedan lagen om energiplanering trädde i kraft har utvecklingen av de svenska energimarknaderna inneburit att förutsättningarna för kommuner att bedriva energiplanering i enlighet med lagens intentioner kraftigt har förändrats. Tillförsel och distribution av el, värme och andra energibärare utförs i stor utsträckning på konkurrensutsatta marknader av både privata eller offentligt ägda bolag. Det finns även delar i lagen som regleras i andra lagar, inte minst och . Lagen tar inte heller hänsyn till den positiva utveckling som skett i kommunernas ambitionsnivå och sätt att hantera energi- och klimatfrågorna . Regeringen avser återkomma till i fråga om hanteringen av lagen om energiplanering. Regeringens bedömning: Energiöverenskommelsen bör förvaltas och uppdateras. En genomförandegrupp bör inrättas för att kontinuerligt följa upp överenskommelsen. Gruppen ska vara sammansatt av representanter från de partier som står bakom överenskommelsen. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig om införandet av en genomförandegrupp är positiva till det. Det gäller t.ex. länsstyrelserna i och , , IKEM och SKGS. Energiföretagen anser att genomförandegruppen särskilt behöver följa upp bl.a. energieffektiviseringsmålet för att säkerställa att det inte hämmar utvecklingen av klimatsmarta lösningar eller näringslivets utveckling. vill att genomförandegruppen samråder med i frågor som gäller renskötselområdet. Svensk Vindenergi anser att det är mycket viktigt att genomförandegruppen tar fram en beredskapsplan för hur man kan hantera omställningen till förnybart givet olika scenarier, särskilt leveranssäkerhet. Svebio noterar att genomförandegruppen främst ska arbeta med elmarknadens utveckling, vilket innebär ett mindre fokus på värme- och transportmarknaderna, och att det är olyckligt eftersom energi är mer än el. Skälen för regeringens bedömning: Energiöverenskommelsen behöver följas upp, förvaltas och uppdateras bl.a. med hänsyn till den utveckling som sker på elmarknaden och för att ge möjlighet till anpassning av styrmedel och andra åtgärder. Ansvaret för att förvalta energiöverenskommelsen ligger ytterst på regeringen men eftersom överenskommelsen bygger på en majoritet av partier ligger ett förvaltningsansvar även på de partier som inte ingår i regeringen. Att energiöverenskommelsen följas upp på politisk nivå är remissinstanserna positivt inställda till. Partierna som står bakom energiöverenskommelsen har bildat och påbörjat arbetet inom en arbetsgrupp med uppgift att vårda ramöverenskommelsen, den s.k. genomförandegruppen. Genomförandegruppens uppgift är att förvalta och uppdatera överenskommelsen och dess målsättningar. I det ligger att samråda om frågor som rör energiöverenskommelsen och vid behov bereda och ta initiativ till justeringar i den och det arbete som följer av den samt av regelsystemet inom energiområdet. Gruppen ska i sitt arbete även följa utvecklingen på elmarknaden såväl på nordisk som på europeisk nivå med hjälp av relevanta myndigheter inom området. De energipolitiska mål som ingår i energiöverenskommelsen ska följas upp. 2017/18:228 Arbetet i genomförandegruppen bygger på en gemensam vilja att vårda överenskommelsen och ett ömsesidigt förtroende. Det finns ingen sluttidpunkt för gruppens arbete utan uppdraget gäller så länge som överenskommelsen står fast eller till dess partierna beslutar att avsluta gruppens arbete. Varje parti har rätt att ta initiativ till överläggningar om frågor som rör överenskommelsen. Genomförandegruppen leds av det statsråd som har det huvudsakliga ansvaret för energipolitiken. Samtliga partier utser själva en ledamot var att delta i gruppens arbete. Regeringens bedömning: De berörda myndigheterna bör kontinuerligt följa utvecklingen på elmarknaden genom att bl.a. analysera effekt- situationen inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytterligare systemtjänster, nätstabilitet och andra avgörande faktorer så att har ett robust elsystem med en hög leveranssäkerhet, en god överför- ingskapacitet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga pri- Regeringen avser att genomföra en kontrollstation för att kontinuerligt följa upp energiöverenskommelsen, med planerad start bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i och Uniper till- styrker bedömningen att berörda myndigheter kontinuerligt bör följa ut- vecklingen på elmarknaden. i län, Uniper och SKGS tillstyrker förslaget om kontrollstation. Vätgas och föreslår att kontrollstationerna görs med tätare intervall. Också i har förslag om när kontrollstationerna ska ske och menar att sammanställningen bör göras så att den ligger i fas med den klimatpolitiska handlingsplan som ska tas Skälen för regeringens bedömning: Enligt energiöverenskommelsen ska det göras en särskild sammanställning med slutsatser och förslag kring elmarknadens utveckling samt uppföljning av de energipoli- tiska mål som ingår i energiöverenskommelsen. sedan ligga till grund för en kontrollstation som genomförs , med planerad start , i syfte att förvalta och vid behov uppdatera Vissa remissinstanser har dock önskat tätare intervall Det pågår, som nämnts i avsnitt 4.1, en snabb omställning av ener- gisystemet, både i och i omvärlden. Regeringen instämmer i Ener- gikommissionens bedömning att utvecklingen av elmarknaden såväl inom som internationellt bör fortlöpande analyseras av ansvariga myn- En kontinuerlig omvärldsbevakning och strategiskt långsiktigt arbete för att främja utvecklingen av det svenska elsystemet har i det sam- manhanget en särskild betydelse. Det är viktigt att kontinuerligt följa el- marknadens utveckling och att ge möjlighet till anpassning av styrmedel och andra åtgärder eftersom det fortlöpande sker förändringar avseende bl.a. teknikutveckling, tillgång och priser på el och bränslen, nya roller och ansvar på elmarknaden. har bedömt att effektsituationen i och behöver följas och analyseras noga . Behovet av effektreserven behöver utvecklas och analyseras i relation till den utveckling som sker på elmarknaden. I detta sammanhang har förutsättningarna för en aktiv efterfrågesida och dess roll på elmarknaden särskild betydelse eftersom flexibilitet i elanvändningen kan bidra till ett mer robust och leveranssäkert elsystem. Efterfrågeflexibilitet ger förutsättningar att minska effekttoppar i användningen och matcha användningen bättre med elproduktionen och utgör därmed ett alternativ till investeringar i produktion och överföringskapacitet. Det framtida behovet av systemtjänster som kan bidra till balans- och frekvensreglering samt spänningshållning kommer öka när andelen variabel elproduktion ökar i systemet. Förutsättningarna och incitamenten för att investeringar i systemtjänster ska genomföras behöver utvärderas av berörda myndigheter för att kunna vidta åtgärder vid behov. De berörda myndigheterna bör därför kontinuerligt följa utvecklingen på elmarknaden och analysera effektsituationen inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytterligare systemtjänster, nätstabilitet, vattenkraftens produktion och tillgängliga effekt och andra avgörande faktorer för att ska ha ett robust elsystem med en hög leveranssäkerhet, en god överföringskapacitet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. arbetar myndigheterna med dessa frågor. ska enligt sin instruktion bl.a. följa och analysera utvecklingen på el-, naturgas- och fjärrvärmemarknaderna och föreslå ändringar i regelverk och andra åtgärder som främjar marknadernas funktion. sammanfattar föregående års utveckling på den svenska el- och naturgasmarknaden i rapporten och elmarknad. Rapporteringen omfattar regleringsfrågor, konkurrensfrågor och frågor om försörjningstrygghet. har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert och att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Som en del i detta ansvar har ansvar för den s.k. effektreserven enligt lagen (2003:436) om effektreserv. ska enligt sin instruktion redovisa hur kraftbalansen under den senaste vintern har upprätthållits samt lämna en prognos för kraftbalansen under den kommande vintern. Enligt regleringsbrevet ska också inkludera en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. har bl.a. till uppgift att bevaka och analysera energimarknadernas och energisystemets utveckling och deras inverkan på och betydelse för miljö och klimat samt näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten. publicerar indikatorer som utgör underlag för uppföljning av energipolitiska mål. tar även fram energiscenarier som kan användas som underlag till bedömningen om de energipolitiska målen förväntas att nås. Utöver myndigheterna inom energiområdet kan även underlag från andra aktörer bidra till sammanställningen inför kontrollstationen. Till exempel kommer Forum för smarta nät att ta fram en ny 2017/18:228 scenarioanalys som utgår från förutsättningarna i energiöverenskommelsen och som syftar till att beskriva hur mycket flexibilitet som kommer att behövas och när för att uppnå målen i Energiöverenskommelsen. EU- kommissionen kommer även att ställa krav på rapportering enligt den nya styrningsförordningen från lagstiftningspaketet energi för alla i , som kan användas för arbetet med kontrollstationerna. Underlag kan även hämtas från uppföljningen av klimatrapporteringen, miljömålssystemet och miljökvalitetsnormerna. ska inför kontrollstationerna analysera och redovisa energipolitikens kostnadseffektivitet och andra frågor av betydelse för den samhällsekonomiska effektiviteten. I avsnitt 5.5 anges att regeringen avser göra en översyn av de berörda myndigheternas ansvarsområden inom energiområdet för att anpassa dessa till de nya energipolitiska målen. I detta arbete kan även myndigheternas uppgifter inför framtida kontrollstationer inkluderas. Utöver kontrollstationerna ska regeringen även i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat enligt budgetlagen (2011:203), vilket således även kommer att omfatta de nya energipolitiska mål som föreslås i denna proposition. Eftersom energiöverenskommelsen anger att kontrollstationen – i syfte att förvalta och vid behov uppdatera överenskommelsen – ska genomföras , med planerad start avser regeringen att relativt snart återkomma till med den första kontrollstationen. Den första kontrollstationen kommer dock att vara av begränsad omfattning då det inte har passerat särskild sedan energiöverenskommelsen slöts. De nya föreslagna energipolitiska målen är långsiktiga och alla bedömningar om utvecklingen över längre tidsperioder är förenade med stora osäkerheter. Regeringen kommer därför kontinuerligt att analysera utvecklingen. Regeringen kommer även, i anslutning till eventuella förslag om styrmedel med anledning av de nya målen, att redogöra för sin bedömning av de mer detaljerade nyttor och kostnader som förslagen innebär. De energipolitiska målen bidrar till uppfyllandet av miljöpolitikens generationsmål, främst strecksatsen ”andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön”. De föreslagna målen bidrar också till att uppfylla mål 7 i FN:s Agenda 2030 om att säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla. Regeringen föreslår att slår fast att utgångspunkten för energi- politiken i ska vara att förena de tre grundpelarna försörjnings- konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. målet har tydligt uttalats i energiöverenskommelsen och i Prop. 2017/18:228 den överenskommelse om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet som partiledarna i slöt (bl.a. återgivet i prop. 2008/09:163). är de tre grundpelarna utgångspunkten för energipolitiken. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Riksdagsbindningen innebär ett förtydligande och en bekräftelse, inte en förändring, av inriktningen på energipolitiken. En närmare konsekvensanalys av förslaget är därför enligt regeringens bedömning inte nödvändig. Ett tydliggörande av de tre pelarna som utgångspunkt för energipolitiken medför dock en förbättrad förutsägbarhet för marknadsaktörerna och stabilare förutsättningar för de nödvändiga investeringarna i det framtida energisystemet. 8.2Mål för andel förnybar elproduktion Regeringens förslag innebär att målet är förnybar elproduktion. Regeringens förslag är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Figur 8.1 Scenarier över utveckling av förnybar elproduktion –2040 Källa: Bearbetad data från , ER 2017:6 Scenarier över energisystem 2016. I figur 8.1 visas bearbetade resultat från energisce- narier över andelen förnybar elproduktion i förhållande till producerad el 2017/18:228 åren 2014–2040 utifrån dagens styrmedel. beräknas andelen förnybar el upp- gå till mellan vilket beror på att viss kärnkraft finns kvar och att vissa bränslen är av fossilt ursprung. heten har antagit att de fyra äldsta reaktorerna är tagna ur drift och att övriga sex reaktorer antas ha en teknisk livslängd , se rap- porten Scenarier över energisystem 2016 (ER 2017:6). innebära att det finns produktion från kärnkraft till 2045, vilket inte är i linje med målet om förnybar elproduktion till 2040. förnybar elproduktion 2040 antas en högre BNP-utveck- Utöver kärnkraft beräknas elproduktionen av fossilt bränsle då främst bestå av restgaser från stålindustrin och det fossila innehållet i avfall. scenariot förnybar elproduktion bedöms även en del el produceras med naturgas på bekostnad av biobränslen på grund av låga priser på fossila bränslen. har marknadens aktörer efterfrågat långsiktiga och stabila riktlinjer för energipolitiken för att skapa förutsättningar för sina Att det föreslås ett mål för den förnybara elproduktionen bedöms medföra en utveckling mot en högre andel förnybar elproduktion än vad som vore fallet utan mål. Målet innebär en långsiktighet som be- döms medföra att investeringsviljan i förnybar elproduktion ökar. remissinstanser menar att spontana marknadsdrivna omställningar inte kommer att räcka för att nå målen, utan att det kommer att krävas styr- Utbyggnaden av förnybar elproduktion kan till stor del förväntas ske inom ramen för elcertifikatssystemet och förslag och konsekvenser av detta har analyserats närmare i prop. 2016/17:179. utveckling av vind- och solkraften som innebär sjunkande produktions- Det är därför oklart vilka eventuella långsiktiga verktyg som kan komma att behövas för att uppnå målet om elproduk- En ökad andel förnybar elproduktion förväntas framför allt leda till en ökad andel landbaserad vindkraft, men även potentiellt en ökad andel havsbaserad vindkraft, sol-, bio- och vattenkraft. En ökad användning av förnybar energi kan bidra till jobb, hållbar tillväxt i hela landet och en Det är flera remissinstanser som ifrågasätter hur en ökad andel variabel elproduktion ska kunna stärka leveranssäkerheten. Det kan konstateras att en kontrollerad omställning till förnybar elproduktion ställer krav på mer och nya systemtjänster för att stötta och stabilisera kraftsys- temet, vilket är en viktig fråga för regeringen att följa framöver. leveranssäkerheten påverkas av en ökad andel variabel elproduktion är svår att analysera på lång sikt. Det finns också andra utmaningar att han- tera i ett framtida elsystem, bl.a. när det gäller att möta effektbehovet i situationer när den förnybara variabla elproduktionen inte räcker till. är därför viktigt med en fortsatt effektiv konkurrens på elmarknaden och att regelverken inte hindrar nya aktörer och affärsmodeller från att komma in på marknaden. Det kommer även att vara viktigt att utveckla markna- dens prissättning för hantering av eventuella effektproblem inom ramen för elmarknadens funktion. Det kan dock konstateras att elsystemet ställs inför utmaningar med ökade variationer som bl.a. ställer krav på ett effektivt utnyttjande av Flexibilitet på utbud- och efterfrågesidan samt lagring är sannolikt också en förutsättning för att uppnå samma leveranssäkerhet som . Det är även viktigt med ett robust elnät inom och till våra grannländer för att produktionsresurserna, såsom vattenkraften, ska kunna användas på ett effektivt sätt och för att undvika inlåsning av elproduktion. En undanträngning av kondenskraft och kraftvärme som kan bidra med viktiga systemtjänster skulle kunna leda till förstärkta utmaningarna med leveranssäkerheten och leveranskvaliteten. Mycket tyder på att målet om förnybar elproduktion kommer att innebära fler lokala producenter av bl.a. vind- och solel vilket kommer att minska sårbarheten vad gäller elförsörjningen på lång sikt. Elnätsutbyggnaden och utbyggnaden genom elcertifikatsystemet finansieras av elkunderna via tariffer respektive kvotplikt. Vilka elkunder som slutligen får bära dessa kostnader beror på flera faktorer, såsom anslutningstariffernas utformning och var elproduktionen lokaliseras. Utöver investeringar i näten kan det tillkomma behov av andra investeringar och åtgärder, exempelvis för att tillgodose behovet av systemtjänster såsom spännings- och frekvenshållning. Det ökade utbudet av el som utökningen om i elcertifikatssystemet innebär bedöms ha en dämpande effekt på elpriset, se prop. 2016/17:179. Hur stor den sammantagna effekten blir beror också bl.a. på vilken nivå priserna på prissättande bränslen och utsläppsrätter kommer att ha. Elkundens genomsnittliga totala elkostnad bedöms vara relativt oförändrad eller möjligen gå ner något inom ramen för den beslutade utökningen av elcertifikatssystemet. Till detta kommer kostnader för t.ex. nätförstärkningar och nyanslutningar, vilka är svåra att uppskatta. Frågan om kostnader därutöver får analyseras närmare vid framtida kontrollstationer och eventuella förslag från regeringen. Ett ökat utbud kan även gynna konsumenter i de länder som exporterar el till. För näringslivsaktörer utanför energisektorn medför förslaget om mål för ökad förnybar elproduktion samma konsekvenser som beskrivs för elkunderna. Den energiintensiva industrin är dock undantagen från kvotplikt och behöver därmed inte betala kostnader för elcertifikat, vilket således innebär minskade kostnader för el. För dessa aktörer, som har en relativt hög användning av el, medför lägre kostnader för el stärkt konkurrenskraft. Ett mål om en högre andel förnybar elproduktion kan i sig inte förväntas ha några offentligfinansiella effekter. Eventuella styrmedel och åtgärder som ska leda till måluppfyllnad kan däremot leda till effekter för statskassan. En ökad andel förnybar elproduktion kan medföra en rad indirekta offentligfinansiella effekter som förändrade intäkter från fastighetsskatten på elproduktionsenheter. Det finns en risk för negativa offentligfinansiella effekter i de fall fossila beskattade bränslen byts ut mot förnybara obeskattade bränslen. En ökad andel förnybar elproduktion väntas ge konsekvenser för flera statliga myndigheter. Bland annat bedöms få ett ökat investeringsbehov i form av utbyggnad och förstärkningar av elnätet. Hur stort behovet kommer att vara och när i tiden det kommer inträffa beror främst på omvärldsfaktorer och marknadens aktörer. Då de flesta elproduktionsanläggningar är tillståndspliktiga enligt 2017/18:228 bedöms länsstyrelserna få fler tillståndsärenden att hantera. Även kommunerna är involverade i flera skeden vid utbyggnad av elproduktionsanläggningar och elnät. Kommunerna kan därför förväntas få en ökad arbetsbelastning och därmed kostnader. Detta kompenseras till viss del av att kommunerna ka ta ut avgifter av verksamhetsutövarna, exempelvis för att hantera tillståndsärenden. Vad målet om förnybar elproduktion har för miljöeffekter är svårt att bedöma och har stor variation beroende på lokala och regionala förutsättningar. För att få tillstånd till nya elproduktionsanläggningar krävs vanligtvis miljökonsekvensbeskrivningar enligt där miljöpåverkan i det enskilda fallet genomlyses ordentligt. Frågan är dock komplex eftersom måluppfyllelsen görs på nationell nivå medan miljöpåverkan uppstår lokalt. Till skillnad mot förnybar elproduktion medför kärnkraftsproduktion ett långvarigt behov av förvaring av avfall. Elsektorns utsläpp av koldioxid regleras på europeisk nivå genom handel med utsläppsrätter. råder ett stort överskott av utsläppsrätter inom handelssystemet. Det har därför inrättats en marknadsstabilitetsreserv till vilken överskottet successivt förs över. kommer de utsläppsrätter som finns i reserven över en viss nivå att annulleras. Regeringen bedömer vidare att förslagets effekter på jämställdheten är försumbara. 8.3Mål för effektivare energianvändning Regeringens förslag är att målet för energieffektivisering ska vara effektivare energianvändning . För att vara jämförbart med EU:s mål för energieffektivisering till 2030 uttrycks målet som ett sektorsövergripande mål för minskad energiintensitet mellan . Till skillnad från ett absolut mål, som EU:s mål formulerats, sätter ett intensitetsmål inte att absolut tak 2030. Energiintensiteten beräknas som kvoten mellan tillförd energi i (exklusive användning för icke-energiändamål) och BNP i fasta priser. Om ett relativt mål blir billigare att nå jämfört med ett absolut mål beror på hur ekonomin utvecklas i förhållande till förväntan. Vid en oväntat hög tillväxt är ett relativt mål att betrakta som enklare att uppnå än ett absolut mål, medan vid en oväntat låg tillväxt är målet svårare att uppnå. Det faktum att målet omfattar tillförd energi innebär att hela energisektorn inkluderas och att måluppfyllelsen därför påverkas av energieffektiviseringsåtgärder i tillförsel av energi, omvandling och distribution och för slutanvändarna. I figur 8.2 visas utvecklingen av energiintensiteten mellan 2005–2014 och därefter en antagen linjär interpolerad utveckling till 2030 som baseras på energiscenarier. Prognosen för visar att energiintensiteten kan nå en minskning på 49–. Den största minskningen sker i scenariot med hög BNP-tillväxt (2,).