prop · H503167 · 2018-03-14 00:00:00 — Det kan finnas behov av samordning om den planerade bebyggelsen avser ny eller ändrad allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller andra områden som är avsedda för gemensamma behov, eller om bebyggelsen på annat sätt förutsätter kommunens medverkan i någon nämnvärd omfattning. Ett sådant behov finns också om statliga intressen berörs på ett sådant sätt att det finns skäl för att bevaka dem i ett planärende, om det finns många motstridiga enskilda intressen eller om området ska ägas av flera olika aktörer. Vidare kan en rad andra förhållanden ha betydelse för bedömningen i det enskilda fallet, t.ex. behovet av att reglera bebyggelsens långsiktiga utveckling eller av att kunna hantera risker för olyckor, översvämning och erosion som kan förväntas till följd av klimatförändringar. Uppförande av ny sammanhållen bebyggelse inom eller i direkt anslutning till en befintlig bebyggelsestruktur kan vara en situation som i flera fall inte förutsätter planläggning enligt denna punkt. Så kan vara fallet om den nya bebyggelsen i allt väsentligt ansluter till den befintliga bebyggelsestrukturen i området när det gäller bl.a. läge, omfattning och användning och bebyggelsen inte medför någon omgivningspåverkan av betydelse. Även i helt obebyggda områden kan det i vissa fall vara möjligt att avstå från detaljplanering, t.ex. om det är fråga om en liten stugby som inte strider mot översiktsplanen och om det saknas anledning att tro att bebyggelsen kommer att vara av intresse för någon annan än kommunen, fastighetsägaren och de som kommer att ges möjlighet att yttra sig inom ramen för bygglovsprocessen. Andra punkten har ändrats så att de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om regleringen behöver ske i ett sammanhang räknas upp. Förändring av befintlig bebyggelse kan t.ex. ske genom tillbyggnad, förtätning, insprängning av nya byggnader, utvidgning av befintliga bebyggelseområden till att omfatta tidigare obebyggd mark och ändrad användning av en befintlig byggnad. Detaljplan krävs inte regelmässigt i dessa fall. Av- görande är i stället om en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet leder till slutsatsen att regleringen behöver ske i ett sammanhang. Vid bedömningen ska hänsyn tas till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, dvs. den angränsande bebyggelsemiljön och i förekommande fall den byggnad som åtgärden avser. Det innebär att den planerade åtgärdens påverkan på den befintliga bebyggelsemiljön och den befintliga bebyggelsemiljöns skyddsvärde har en central betydelse vid bedömningen av om åtgärden behöver prövas genom detaljplan. Har den befintliga bebyggelsen ett högt skydds- eller bevarandeintresse, t.ex. om åtgärden berör en byggnad 2017/18:167 som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt, kan det i sig vara tillräckligt för att det ska finnas ett behov av en samordnad reglering. Även i andra fall kan det behövas en reglering för att trygga väsentliga drag i den yttre miljön, ett bevarande eller för att uppnå en lämplig anknytning mellan en ny åtgärd och den befintliga bebyggelsen. Åtgärdens karaktär och omfattning har samma betydelse som i första stycket första punkten. Andra förhållanden av betydelse för bedömningen kan t.ex. vara annan inverkan på omgivningen än på den befintliga bebyggelsemiljön eller om åtgärden medför något ytterligare behov av samordning. När det gäller innebörden av uttrycken inverkan på omgivningen och behov av samordning kan ledning hämtas från vad som anges i kommentaren till första stycket första punkten. Exempelvis kan nämnda omständigheter medföra ett behov av att reglera bebyggelsen i ett sammanhang om den planerade åtgärden innebär att en grundskola, som kommer att medföra en stor mängd tillkommande trafikrörelser, buller och avgaser, uppförs i en befintlig villabebyggelse. Att åtgärden berör ett stort allmänt intresse kan också vara ett förhållande som kan tala för att regleringen behöver ske i ett sammanhang liksom om åtgärden påverkar bebyggelsens utsatthet för olyckor, översvämning och erosion till följd av klimatförändringar. Vid en nybyggnad eller tillbyggnad som i allt väsentligt ansluter till den befintliga bebyggelsestrukturen i området i fråga om läge, omfattning och användning saknas det behov av en samordnad reglering. Det kan handla om att komplettera med nya byggnader i tidigare obebyggda luckor i en befintlig kvartersstruktur eller när ett nytt bostadshus möjliggörs i befintlig villabebyggelse genom att en fastighet delas. Även vid ändrad användning av en befintlig byggnad som inte har någon omgivningspåverkan av betydelse bör det i många fall saknas behov av planläggning. Så kan vara fallet när en byggnad som har använts för kontorsändamål tas i anspråk för bostäder eller tvärtom. Tredje punkten har ändrats så att det uttryckligen framgår att både den inverkan som byggnadsverket och dess användning får på omgivningen ska beaktas. Med byggnadsverkets inverkan på omgivningen avses såväl sådan inverkan som uppstår i samband med uppförandet av byggnadsverket, t.ex. genom att ur miljösynpunkt värdefull mark tas i anspråk, som den inverkan byggnadsverket i sig har på omgivningen, t.ex. på landskapsbilden eller den arkitektoniska stadsmiljön. Andra stycket, som reglerar ett undantag från kravet i första stycket 3, har ändrats så att det numera tydligt framgår att undantaget inte är tillämpligt om byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Exempel på när ett byggnadsverk skulle kunna antas medföra en betydande miljöpåverkan är om byggnadsverket ska uppföras på mark som är en del av ett känsligt naturområde eller en rödlistad arts livsmiljö. Detaljplanekravet (SOU 2017:64) uppdrag omfattar fyra frågor. •se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att underlätta efterföljande planering •föreslå begränsningar i kravet på att kommunerna i vissa fall måste göra en detaljplan och föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas ianslutning till dessa begränsningar •se över behovet av att kommunen ska kunna bestämma upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan •se över behovet av att införa en privat initiativrätt så att en enskild exploatör kan genomföra vissa formella beredningsåtgärder i arbetet med att ta fram en detaljplan. Detta delbetänkande handlar om punkten 2, dvs. ligt kommittédirektiven ska vi föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Vi ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Enligt regeringen ska inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan ska begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller . Detta ligger i linje med förslagen i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), som emellertid inte resulterade i ändrad lagstiftning vid riksdagsbehandlingen. Enligt direktiven ska utgångspunkten vara att de ändringar i kravet på detaljplan som syftade till att genomföra Sevesodirektivet ska gälla även i fortsättningen. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Detaljplanekravet i (2010:900), PBL, innebär att lagstiftaren ställer krav på att kommunen i vissa fall ska pröva markens lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Det gäller – något förenklat – i fyra fall, nämligen för •en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, •en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behö- ver ske i ett sammanhang, •vissa byggnadsverk, bl.a. om byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande, och •en åtgärd som utgör en nyetablering av en kemteknisk s.k. Seveso- Trots den tredje punkten krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket kan prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Det förutsätter dock att användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet på detaljplan gäller inte heller i de fall som tillräcklig reglering har gjorts med områdesbestämmelser. Särskilda bestämmelser gäller dessutom för vindkraftverk. förslag av betydelse för utredningen Ändringar i detaljplanekravet har föreslagits tidigare. Vi redogör i betänkandet för de förslag som har betydelse för våra förslag. •Plangenomförandeutredningens förslag i betänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34), •förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), som inte antogs vid riksdagsbehandlingen, •förslaget i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60), •Plan- och byggutredningens förslag i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168), och •PBL-kommitténs förslag i betänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Internationell rätt har betydelse för hur detaljplanekravet kan utformas Möjligheten att utveckla kravet på detaljplan i PBL påverkas av konventioner som har tillträtt och krav i . Bland annat anger våra direktiv att vi ska analysera hur våra förslag förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen. Kopplingarna till Seveso III-direktivet innebär att det även finns skäl att översiktligt redovisa innehållet i det direktivet. Vi redovisar även för- och nackdelar med detaljplanen som planinstrument. Nyttan med detaljplanen är främst att planen •innebär en lämplighetsprövning där olika intressen vägs samman till en långsiktigt hållbar helhet, •utgör en arena för dialogen mellan medborgarna, kommunen och övriga myndigheter och bidrar till ett bättre beslutsunderlag, •lägger fast rättigheter och skyldigheter samt ökar värdet för fastigheter som kan bebyggas, •skapar förutsättningar för en rationell myndighetsutövning och ett Nackdelarna består främst i att det tar tid och kostar pengar att ta fram en detaljplan. Ett planprojekt tenderar även att aktualisera frågor som inte direkt har med de åtgärder som planen syftar till att möjliggöra. Kommunens kapacitet för att hantera detaljplaner kan leda till att även önskvärda planprojekt måste avvakta andra detaljplaner innan de kan genomföras. Eftersom små byggföretag sällan har möjlighet att engagera sig i byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning kan detaljplanen även ha en konkurrenshämmande effekt. Enligt våra direktiv ska vi studera och analysera systemen för fysisk planering på nivå i vissa andra länder. I en bilaga redogör vi kortfattat för resultatet av våra studier . Bilagan utgör en delredovisning av den större genomgång som vi avser att göra i ett senare betänkande. Våra överväganden om kravet på detaljplan Det finns brister i hur MKB-direktivet har genomförts i PBL – förslaget i propositionen En enklare planprocess bör inte genomföras Medlemskapet i EU och anslutningen till Århuskonventionen ger vissa förutsättningar för hur svensk rätt kan utformas. Under vårt utredningsarbete har vi konstaterat att det finns brister i hur har genomförts i svensk rätt när det gäller genomförandet av MKB-direktivet. Direktivet innehåller krav på att vissa åtgärder (”projekt”) ska miljö- bedömas, om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. bedömningen innebär bl.a. att konsekvenserna för miljön ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning samt krav på samråd med berörda myn- Processen för att avgöra om det behövs en miljöbedömning eller inte brukar benämnas behovsbedömning. Det innebär att myndig- heten tar ställning till om en verksamhet eller en åtgärd kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan eller inte. En brist i PBL handlar om att direktivet ställer krav på att vissa kriteri- er ska tillämpas vid behovsbedömningen, vilket inte alltid sker . ligt PBL krävs det dessutom bara en detaljplan om användningen av ett nytt byggnadsverk har en betydande inverkan på omgivningen, medan direktivet utgår från att åtgärdens samlade miljöpåverkan ska bedömas. linje med detta föreslår vi att ett byggnadsverks inverkan på omgiv- ningen ska bedömas i förhållande till hela byggnadsverket och inte bara till dess användning. Dessa brister medför enligt vår uppfattning att förslaget i propositionen En enklare planprocess inte är förenligt med kraven i MKB-direktivet. Förslaget är inte heller, enligt vår uppfattning, förenligt med Århuskon- Det hänger samman med att det enligt förslaget i proposition- en inte skulle krävas någon detaljplan för ett byggnadsverk vars använd- ning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan. Eftersom miljöorganisationer inte har rätt att överklaga kommunens beslut om översiktsplan får dessa organisation- er inte den rätt till rättslig prövning som konventionen föreskriver. slaget i propositionen bör inte genomföras. Våra utgångspunkter för hur kravet på detaljplan kan reformeras Vi menar att kommunen behöver ett instrument för att kunna samordna och lösa de frågor som uppstår i ett komplext byggprojekt. Att ta bort de- taljplanen från plan- och byggprocessen gör det svårare att hantera såd- Vi anser att detaljplanen bör vara huvudregeln, men att kommunen behöver ges reella möjligheter för att kunna släppa på kravet på detaljplan i de fall projektet kan genomföras utan en sådan plan. tidigt anser vi att kommunerna inte tar tillvara på det utrymme som den nuvarande regleringen faktiskt ger för att i vissa fall kunna tillåta ny bebyggelse utan föregående detaljplaneläggning. Enligt vår uppfattning finns det inget behov av att förändra detaljplanekravet i de delar som genomför Seveso III-direktivet. De projekt som hänger samman med MKB-direktivet och som ska miljöbedömas enligt PBL bör även i fortsättningen miljöbedömas på det sättet. Miljöbedömningen bör liksom vara kopplad till detaljplanen och inte till bygglovet. Möjligheterna att bygga utan detaljplan bör utvidgas och förtydligas Vi anser att detaljplanekravet bör förtydligas för att klargöra möjligheterna att pröva ”en ny sammanhållen bebyggelse” respektive ”en bebyggelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller ett förhandsbesked, snarare än genom en detaljplan. Förslaget hänger samman med att kommunerna ibland ställer krav på detaljplan i situationer där PBL inte uttryckligen kräver det. Vi föreslår att kravet på detaljplan för ”en ny sammanhållen bebyggelse” respektive ”en bebyggelse som ska förändras eller bevaras” inte ska gälla om åtgärden kan prövas genom ett bygglov eller förhandsbesked. Lagtekniskt föreslår vi att det undantag som redan gäller för vissa byggnadsverk (punkten 3) även ska gälla för punkterna 1 och 2. Genom den ändringen kan villkoren ”om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen” (punkten 1) respektive ”om regleringen behöver ske i ett sammanhang” (punkten 2) tas bort. När tillämpningsområdet för undantagsregeln utvidgas blir det även möjligt att genom nya motivtexter klargöra när det är möjligt att pröva ”en ny sammanhållen bebyggelse” respektive ”en bebyggelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Vi menar att större förändringar i bebyggelsestrukturen även i fortsättningen bör prövas genom en detaljplan. Mindre förändringar bör dock kunna prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Så kan vara fallet när det handlar om förändringar eller kompletteringar inom ramen för en befintlig bebyggelsestruktur. Har den övergripande strukturen väl lagts fast, i form av byggnader, gator, vägar, fastighetsindelning, vatten och avlopp, el och annan teknisk försörjning, kan det finnas förutsättningar för att pröva den önskade förändringen inom ramen för ett bygglov eller förhandsbesked, i stället för genom detaljplaneläggning. Vi tänker då bl.a. på följande situationer: •Ändrad användning för en befintlig byggnad som inte har någon omgivningspåverkan av betydelse, t.ex. att ta i anspråk en byggnad som tidigare använts för kontorsändamål för bostäder eller vice versa. •Nybyggnad av en eller flera nya byggnader som i allt väsentligt ansluter till den befintliga bebyggelsestrukturen i området när det gäller bl.a. läge, omfattning och användning och som inte heller medför någon omgivningspåverkan av betydelse. Det kan bl.a. handla om att komplettera med nya byggnader i tidigare obebyggda luckor i en kvartersstruktur. Det gäller även situationen när ett eller flera nya bostadshus möjliggörs i en befintlig villabebyggelse genom att en eller flera större fastigheter delas. Vi avser alltså åtgärder av begränsad omfattning där den färdiga detaljplanen eller detaljplaneprocessen inte tillför några väsentliga mervärden, men som ändå vanligtvis prövas genom detaljplaneläggning . Det handlar bl.a. om sådana åtgärder som ofta prövas genom s.k. frimärksplaner, dvs. där kommunen gör en ny detaljplan som enbart omfattar en enda fastighet eller ett enstaka kvarter. I de fall som området redan är planlagt, men den önskade åtgärden strider mot den gällande planen, bör det alltså vara möjligt att upphäva den gällande planen i stället för att göra en ny detaljplan. MKB-direktivet innebär att vissa åtgärder behöver omfattas av ett strikt krav på detaljplan Detaljplanekravet är utformat så att kan komma till slutsatsen att någon detaljplan inte behövs, trots att åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta utgör en brist i förhållande till kraven i MKB-direktivet. Bristen består bl.a. i att det inte sker någon behovsbedömning utifrån de kriterier som anges i MKB-direktivet. Dessa kriterier har i svensk rätt införts i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, MKBF. Vi menar att detaljplanekravet även ska omfatta vissa åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för vissa verksamheter eller åtgärder. Det gäller sådana verksamheter och åtgärder som enligt gällande rätt innebär att redovisningen av miljökonsekvenser ska uppfylla ytterligare krav i till följd av kraven i MKB-direktivet (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Det bör gälla om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för •ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse •en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar •en hamn för fritidsbåtar •ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse Vi föreslår att detaljplanekravet inte ska omfatta spårvägar och tunnelbanor, trots att dessa omfattas av MKB-direktivet. Anledningen är att spårvägar och tunnelbanor kan prövas antingen genom en detaljplan eller enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Trots att ett byggnadsverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör ett sådant byggnadsverk i vissa fall kunna prövas genom ett bygglov eller förhandsbesked. Det gäller sådana fall där byggnadsverket ändå kommer att miljöbedömas enligt . Som nämnts ovan är det en brist i förhållande till MKB-direktivet att PBL inte anger vilka kriterier som ska tillämpas vid behovsbedömningen. Detta gäller om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för vissa verksamheter och åtgärder som anges i MKB-direktivet. Vi föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter i vilka fall en åtgärd ska antas medföra en sådan miljöpåverkan. Det handlar i praktiken om att införa krav på att , vid sin bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska tillämpa vissa kriterier som anges i bilaga 2 till MKBF. Vi föreslår även att regeringen ska få meddela föreskrifter om att vissa åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Även detta handlar om sådana åtgärder där området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för sådana verksamheter och åtgärder som avses i MKB-direktivet. Avsikten är att regeringen ska kunna förenkla byggnadsnämndernas bedömningar genom att klargöra att vissa åtgärder aldrig respektive alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vilka åtgärder som skulle kunna omfattas av förslaget får beredas i annan ordning. MKB-direktivet innehåller inte något krav på att myndigheten måste genomföra ett samråd med andra berörda myndigheter i samband med behovsbedömningen, vilket är en skillnad i förhållande till de krav som finns på motsvarande bedömningar enligt SMB-direktivet. Vi menar att det inte heller finns anledning att införa sådana krav. Enligt MKB-direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att resultatet av de ansvariga myndigheternas behovsbedömningar görs tillgängliga för allmänheten. Av den anledningen föreslår vi att skälen för bedömning ska framgå av beslutet om lov eller förhandsbesked, när det gäller slutsatsen att vissa åtgärder inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. MKB-direktivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska se till att det sker en miljöbedömning för vissa projekt, om dessa kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det gäller bl.a. anläggning av industriområden. I PBL används i stället termen industriändamål. Det innebär att en detaljplan, vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ska ha en utförligare redovisning av miljökonsekvenserna. Termen industriändamål, som omfattar fler åtgärder än ”anläggning av industriområden”, innebär att kravet på redovisning av miljökonsekvenser är högre ställt än vad som krävs enligt MKB-direktivet. Vi föreslår därför att kravet på detaljplan ska vara kopplat till om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk som ett industriområde i stället för industriändamål. Därigenom minskar risken för dubbla miljöbedömningar för åtgärder som ändå kommer att miljöbedömas enligt bestämmelserna i . Vi förordar även en samordning mellan de termer som används i kravet på detaljplan och de termer som används i kraven på bygglov. Vi konstaterar dock att det behövs ytterligare utredning av denna fråga innan det finns tillräckligt med underlag för att föreslå en lagändring. Sammanfattningsvis ser vi ett behov av att ändra PBL på följande sätt. •Kravet på bygglov bör ändras så att det avser skidbackar, skidliftar och linbanor i stället för skidbackar med liftar och kabinbanor. •Vi anser att det är lämpligt att kravet på detaljplan avser småbåtshamnar, i stället för en hamn för fritidsbåtar. • Kravet på detaljplan bör även avse en campingplats, i stället för en När det gäller kravet på bygglov bör detta även i fortsättningen avse parkeringsplatser utomhus, som kravet på detaljplan bör avse Därigenom tydliggörs att det finns en skillnad mellan kravet på bygglov och kravet på planläggning. Några ytterligare slutsatser med anledning av uppdraget att se över Utöver de förslag som vi har redovisat ovan redovisar vi även några slut- satser som vi har dragit under utredningsarbetet. •Vi menar att större planavvikelser är ett olämpligt alternativ till att öka möjligheten att kunna bygga utan detaljplan i flera fall. •Kommunens uppfattning bör även i fortsättningen väga tungt när det gäller bedömningen av om en detaljplan behövs. •Det finns inte något behov av att statliga myndigheter ska kunna begränsa möjligheten att pröva vissa åtgärder, som normalt ska prövas genom detaljplaneläggning, genom ett bygglov eller förhandsbesked. •Talerätten för miljöorganisationer behöver inte utvidgas till att även omfatta beslut om bygglov och förhandsbesked för att uppfylla kraven i Århuskonventionen. • Vi bedömer att våra förslag uppfyller kraven i MKB-direktivet, SMB- direktivet, Sevesodirektivet och Århuskonventionen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar i angränsande lagstiftning Många lagar bygger på antagandet att bebyggelse av viss omfattning ska regleras med en detaljplan.