prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — I ytterligare sju propositioner anger regeringen att förslagen kan påverka sysselsättningen i landet eller servicen för personer som ansöker om uppehållstillstånd, men utan att redovisa om påverkan kan skilja sig i olika delar av landet. De flesta propositionerna saknar analys av jämställdhetskonsekvenser.60 I Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) anges att förslagen ”inte står i konflikt med regeringens arbete för att uppnå jämställdhetspolitikens mål”. I Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i , (prop. 2013/14:217) och EU:s gränskodex (prop. 2014/15:32) att förslagen saknar konsekvenser för jämställdheten. Bedömningen i båda dessa består av en mening utan närmare förklaring. Som framgått ovan anges ytterligare två propositioner helt sakna konsekvenser enligt kommittéförordningen. De övriga 21 propositionerna berör inte frågan. Beredningsunderlagen till nio propositioner anger att förslagen saknar konsekvenser för jämställdheten medan 15 inte berör frågan. Endast betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31) anger att ”det finns förutsättningar att bifalla fler asylansökningar som grundar sig på könsrelaterad förföljelse, bl.a. då flyktingbegreppet historiskt sett har tolkats 60I materialet om konsekvensanalyser i kommittéutbildningen anges bland annat att en konsekvensanalys ur ett jämställdhetsperspektiv innebär att olika förhållanden och villkor för båda könen ska synliggöras, att varje fråga som berör individer prövas ur ett jämställdhetsperspektiv samt att konsekvenserna av hur förändringarna kan tänkas utfalla för respektive kön ska analyseras. (2017). 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utifrån ett traditionellt manligt perspektiv och med utgångspunkt från mäns erfarenheter av förföljelse”. Det är likaså ovanligt att konsekvenser för integration nämns i det granskade materialet.61 Som konstaterats tidigare föreslår regeringen i prop. 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter ett visst tillskott av medel inom UO 13 och UO 14 för mottagande av fler ensamkommande barn med uppehållstillstånd. Propositionen Cirkulär migration och utveckling (prop. 2013/14:213) nämner att förslagen inte strider mot integrationspolitikens mål, och prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring, med tillhörande beredningsunderlag, nämner i allmänna ordalag en positiv betydelse av arbete för nyanländas etablering. Någon analys av de egna förslagens effekter tas dock inte upp. Även underlagen till prop. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening anger att förslagen samlat kan ha positiva effekter för integrationen. Inga andra konsekvenser för integration eller nyanlända invandrares etablering framkommer i någon av de granskade migrationspolitiska propositionerna eller något av underlagen. 3.5.5 Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Två propositioner – Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m. (prop. 2003/04:50) samt SIS II – en andra generation av Schengens informationssystem 2009/10:86) – anger att förslagen kan bidra till effektivare brottsbekämpning. I övrigt saknas bedömningar, med undantag för ovan nämnda notering i vissa propositioner och underlag, om att förslagen inte medför några av de konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningens bestämmelser. Flera av propositionerna och beredningsunderlagen tar upp konsekvenser av slag som inte omfattas av kommittéförordningen. Det kanske vanligaste är att förslagen anges bidra till förstärkt asylrätt, rättssäkerhet eller integritet för individen. Detta tas upp i prop. 2004/05:136 Stärkt skydd för ensamkommande barn, prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, prop. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till 61I materialet om konsekvensanalyser i kommittéutbildningen exemplifieras konsekvenser för integration med påverkan på flyktingmottagandet i kommunerna, etableringsinsatser för nyanlända, utbud och efterfrågan på arbete (matchning), nyanlända barn och unga i skolan, vuxenutbildning och högre utbildning, språkinlärning (sfi) och samhällsorientering, utvecklingen i socialt utsatta kommun-/ stadsdelar, diskriminering samt gemensam värdegrund. (2017). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening, prop. 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling, prop. 2013/14:216 Särskilt ömmande omständigheter samt prop. 2015/16:65 Utlänningsdatalag. Som framgått tidigare är det endast propositionen Särskilt ömmande omständigheter som redovisar kvantifierade effekter av förslaget, även indirekt genom att ange en beräknad kostnadsökning. I de övriga propositionerna anger texterna snarare vad förslagen syftar till än vilka faktiska effekter de förväntas få. Nästan lika vanligt är det att propositionerna och underlagen tar upp förväntade effekter i form av ökad eller effektiviserad kontroll av personer som reser in eller vistas i landet. Det gäller prop. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m., prop. 2009/10:86 SIS II – en andra generation av Schengens informationssystem, prop. 2015/16:65 Utlänningsdatalag samt prop. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I ytterligare sex propositioner anger regeringen att förslagen syftar till ökade eller effektivare kontroller, dock utan att ange vilka faktiska effekter förslagen bedöms få i förhållande till syftet. Så är fallet i prop. 2004/05:138 tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling, prop. 2005/06:72 Genomförande av EG- direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA- analys vid familjeåterförening, prop. 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier, prop. 2010/11:121 EU:s viseringskodex, prop. 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort samt prop. 2014/15:32 EU:s gränskodex. I två av dessa anger regeringen dock att förslagen endast innebär en kodifiering av tidigare praxis eller mindre omarbetning av befintliga bestämmelser. Övriga konsekvenser som tas upp omfattar asylsökandes ekonomi (prop. 2004/05:28 Bostadsersättning för asylsökande), samhällsekonomiska effekter (prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring och prop. 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling) samt förbättrad kvalitet i offentlig verksamhet (prop. 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn). 3.6Kvalitetskriterier och best practices i övrigt följs undantagsvis Granskningen av propositionerna och beredningsunderlagen i föregående avsnitt har gjorts i förhållande till de krav som ställs i styrdokumenten på området. Dessa krav är dock inte tillräckliga för att säkerställa att analyserna i alla avseenden är ändamålsenliga för sina syften. Ur vägledning för konsekvensutredning vid regelgivning och internationella vägledningar framgår ytterligare kännetecken på en användbar analys. För att analysen ska kunna bidra 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till val av effektiva handlingsalternativ bör den inledas tidigt och genomföras parallellt med att förslagen utformas. För att remissinstanser ska kunna bedöma resultaten bör analysen tillämpa en identifierbar metodik och underlaget redovisas på ett sätt som möjliggör kvalitetskontroll eller replikering. För beslutsfattare är det väsentligt att analysen också redovisar risker och osäkerheter. Dessa kriterier utgör inte bindande krav för utredning- och propositionsarbetet. Icke desto mindre uttrycker de en väl förankrad syn på egenskaper hos konsekvensanalyser som bidrar till bättre beslut. Därför beskrivs i det följande i vilken grad det granskade materialet lever upp till dessa icke-bindande men vedertagna kvalitetskriterier. 3.6.1Har analyserna inletts tidigt och genomförts parallellt med att förslagen utformas? Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna granskning fullt ut undersöka när i utredningsprocessen arbetet med konsekvensanalyserna har påbörjats. Den bild som framgår vid genomläsning av materialet är dock att de allra flesta beredningsunderlagen och propositionerna utgår från antingen ett huvudsakligt förslag som ska genomföras eller en effekt som ska uppnås. Förslagens utformning i förhållande till detta angivna syfte behandlas ofta utförligt i texten, och ingår som i resonemang om för- och nackdelar med olika handlingsalternativ. Till denna del framstår det att arbetet med förslagen redan inledningsvis tar sin utgångspunkt i de önskade konsekvenserna. Vad gäller andra samhällskonsekvenser som ska analyseras enligt kommittéförordningen, samt positiva och negativa bieffekter i övrigt, framstår en delvis annan bild. Även om det finns undantag behandlas dessa oftast kortfattat och bara i de särskilda textavsnitten för konsekvensanalyser. De tas endast sällan upp i samband med resonemang om för- och nackdelar mellan olika handlingsalternativ. Inget i beredningsunderlagen eller propositionerna tyder på att analyser som ska göras enligt kommittéförordningens 15 § har inletts tidigt i beredningen eller väsentligt påverkat utformningen av förslag. Särskilt anmärkningsvärt är att substantiell analys saknas av möjliga jämställdhets- eller integrationspolitiska konsekvenser inför ett stort antal beslut som berör individers rättigheter eller möjligheterna att migrera till landet. Om sådana resonemang har förts i beredningsarbetet, har de alltså inte dokumenterats propositionerna och utredningsunderlagen. 3.6.2Tillämpar analyserna en vedertagen metodik och redovisas de transparent? Det granskade materialet innehåller exempel på utredningar som tillämpat vedertagna metoder för främst ekonomisk konsekvensanalys. I avsnitt 4.1 och 4.3 redovisas exempel på beredningsunderlag med bland annat baslinjeberäkningar R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T och samhällsekonomiska analyser. I allmänhet redovisar dessa också bakomliggande antaganden och beräkningar på ett transparent sätt. Som framgått tidigare presenteras dock de flesta konsekvensanalyserna så sparsamt att det inte går att avläsa vilka kunskapsunderlag, metoder, data eller beräkningar som resultaten baseras på. Analysen ges ofta i form av ett påstående utan närmare förklaring. Därför går det i de flesta fall inte att replikera eller kvalitetsbedöma analysarbetet som gjorts inför besluten. Hänvisningar till forskning, utvärderingar eller beprövad erfarenhet förekommer endast undantagsvis. Företrädare för har särskilt framfört att avsaknaden av redovisade beräkningar betydligt försvårar möjligheterna till kvalificerade remissvar.62 3.6.3 Analyseras risker och osäkerheter? Tjugo av propositionerna saknar resonemang eller bedömningar om eventuella osäkerheter rörande förslagens effekter, kostnader eller andra konsekvenser. I fyra propositioner anger regeringen att det av olika skäl är svårt att bedöma vilka ekonomiska eller andra konsekvenser förslagen får (prop. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet m.m., prop. 2009/10:86 SIS II – en andra generation av Schengens informationssystem, prop. 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i samt prop. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet). I ytterligare två propositioner med tillhörande beredningsunderlag anger regeringen att antalet asylsökande varierar av anledningar som är oberoende av förslagen i propositionen (prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, samt prop. 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling). Flera beredningsunderlag nämner bakomliggande osäkerheter – Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16), Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13), Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv (SOU 2004:74), En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45), Arbetskraftsinvandring till – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87), Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick (SOU 2011:28) samt lagrådsremissen Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Samtliga dessa tar upp att migrationen varierar av skäl som inte har med de presenterade förslagen att göra. Endast ett av de granskade underlagen redovisar möjliga utfall vid olika nivåer på invandring. Ingen av de granskade propositionerna, och inget av underlagen för resonemang om huruvida de egna förslagen kan påverka den generella variationen av migration. Inte heller i övrigt har någon särskild metodik för att bedöma, kvantifiera eller hantera osäkerheter hittats i materialet. 62 Intervju med företrädare för , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Förutsättningar för bättre konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut Av kapitel 3 framgår att förslagens effekter på antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd inte alltid har bedömts inför propositionerna. Som en följd av det antas förslagen sakna konsekvenser även i andra avseenden. En avsaknad effektbedömning fungerar därför i praktiken som en bedömd nolleffekt. I andra fall redovisas bedömningarna så kortfattat att den bakomliggande analysen inte kan förstås eller bedömas i efterhand. Men i vilken grad går det att i förhand bedöma konsekvenserna av migrationspolitiska beslut? Detta avsnitt fokuserar på förutsättningar för bättre volymbedömningar inför migrationspolitiska beslut. betonar att en kvalificerad uppskattning är bättre än ingen alls.63 Ett avsnitt ägnas därför åt analyser i fall där effekterna inte är kvantifierbara eller där stor osäkerhet råder. Den exakta formen på och omfattningen av en konsekvensanalys är i hög utsträckning situationsberoende. Generellt sett förbättras dock möjligheterna till goda konsekvensanalyser av tre faktorer: •data om den berörda verksamheten som definierar ett alternativ där förslaget inte genomförs; uppgifterna kan till exempel avse volymen eller kostnaden av verksamheten i utgångsläget •kunskap om vilka faktorer och mekanismer som gör att beslutet kan förväntas påverka volymerna och kostnaderna samt estimat om hur starka effekter dessa kan antas vara •kompetens eller stöd för att inhämta och bearbeta ovanstående. 4.1 Tillgång till data om befintliga volymer och kostnader Vid bedömning av effekter hos förslag eftersträvas i allmänhet att bedömningen utgår från ett väl definierat basscenario som antas motsvara ett alternativ där förslaget inte hade genomförts. I det granskade materialet antyds ibland svårigheter att ange en sådan baslinje för antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd, eftersom migrationen varierar av svårförutsedda skäl. Inte ens stora bakomliggande osäkerheter bör dock utgöra något hinder för att bedöma effekter av olika förslag. I stort sett all effektbedömning utgår från att man i största möjliga utsträckning försöker bortse från bakomliggande variation i utfallen. Just antagandet av allt annat lika möjliggör för en bedömning av vilka effekter en viss åtgärd får, medan 63 (2015). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T osäkerheter som betingas av bakomliggande faktorer kan analyseras och redovisas separat. Principiellt finns det två möjligheter att skapa en baslinje, allt annat lika, för en effektbedömning inför migrationspolitiska beslut. Den ena är att utgå från historiska data över antal ansökta eller beviljade uppehållstillstånd. På övergripande nivå finns uppgifter om det faktiska antalet ansökta och beviljade uppehållstillstånd uppdelat på olika tillståndsgrunder lättillgängliga på webbplats. På en mer finfördelad nivå avgör hur detaljerade uppgifter om migrationen som finns tillgängliga. I det granskade materialet är det endast en proposition, Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i (prop. 2013/14:217), som anger att antalet fall enligt befintliga regler inte har kunnat beräknas eller uppskattas. Om migrationen tros vara i snabb förändring kan en prognos över förväntad migration vara att föredra som baslinje framför historiska data. redovisar kostnad- och volymprognoser . Prognoserna tar inte hänsyn till möjliga effekter av förslag som inte beslutats ännu.64 Därmed uppfyller de villkoret på att belysa ett alternativ där förslaget inte hade genomförts. Kvaliteten och innehållet i prognoser har inte studerats närmare inom ramen för denna granskning. har emellertid utvärderat metoder och modeller som används vid prognostisering av kommande migration i och i andra länder, inklusive . Utvärderingen visar att samtliga undersökta modeller är behäftade med osäkerheter som härstammar från svårförutsedda händelser, brister i tillgänglig data och utformningen av själva modellerna. Rapporten betonar vikten av att osäkerheterna görs synliga för beslutsfattare, till exempel genom redovisning av sannolikheter eller intervaller för variationen.65 Detta är väsentligt även när prognoserna används som underlag för vidare analyser, till exempel som baslinje vid bedömning av konsekvenser inför migrationspolitiska beslut. kan också avsaknaden av relevant verksamhetsdata om till exempel antalet berörda ärenden eller styckkostnader göra det svårare att hitta ett basalternativ. Generellt sett är problemet mindre i länder som , med välutvecklad statistik och redovisning av myndigheters verksamheter. Ingen av de granskade utredningarna anger heller att bristen på tillförlitliga data eller rimliga uppskattningar i det här avseendet skulle ha varit ett hinder för konsekvensanalys. 64Intervju med företrädare för , . 65Disney m.fl. (2015). 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I granskningen har migrationspolitiska propositioner från , och studerats. Särskilt i är det frekvent förekommande att konsekvenser beskrivs med utgångspunkt i en transparent redovisad baslinjeberäkning. Som exempel kan anges en proposition där det finska föreslås ta över vissa arbetsuppgifter avseende visering och registrering från Polisen. Konsekvensanalysen inleds med en redovisning av antalet ärenden, avgiftsintäkter och arbetade timmar hos Polisen i den nuvarande verksamheten. Med detta som grund beräknas förändring av hyres- och lönekostnaden för båda myndigheterna. Beräkningsantaganden och formel för båda beräkningarna anges i propositionen. Därefter beräknas en omfördelning mellan myndigheterna av ett resurstillskott som Polisen fått med anledning av tidigare förväntad ökad arbetsbelastning med ärendena. Avslutningsvis redovisas engångskostnader för nödvändiga investeringar hos . Även i de granskade svenska beredningsunderlagen finns exempel på effektbedömningar för migrationen som tagit sin utgångspunkt i en baslinje. Inget av förslagen som omfattades av beräkningarna blev dock genomförda.67 Som framgått har ytterligare några underlag tillämpat baslinjemetoden för att bedöma kostnader av förslag som avser ärendehantering.68 I enskilda fall kan dock förslag beröra områden där det helt saknas och statistik eller annat underlag för att bedöma antalet berörda personer eller ärenden. I det granskade materialet har det rört sig om förhållanden och verksamheter utanför landets gränser i samband med propositioner rörande transportörsansvar och viseringar. I dessa fall är man hänvisad till kvalificerade antaganden. 4.2Faktorer och mekanismer som kan förväntas påverka migrationen En andra förutsättning för bättre konsekvensanalyser är att det går att uppskatta effekterna av förslaget. Återigen är det effekterna på antalet personer som söker eller beviljas uppehållstillstånd som antagligen utgör den större utmaningen. Frågan anknyter till en bredare diskussion inom forskning och samhällsdebatt om i vilken grad migrationen styrs av nationella politiska styrmedel respektive i vilken grad den påverkas av andra faktorer. Sammanfattningsvis tyder forskningen och erfarenheten från migrationsmyndigheter på att nationella migrationspolitiska beslut har en stor påverkan på migrationen till landet, även om betydande externt betingad variation också kvarstår. Det finns också viss tillgång till forsknings- och erfarenhetsbaserade estimat om effekterna av olika typer av policyändringar, 66RP 64/2016 rd. 67Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) och Verkställighet vid oklar identitet (SOU 2003:25). 68Verkställighet vid oklar identitet (SOU 2003:25), EU:s Viseringskodex (SOU 2009:77), Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91) samt Asylsökande ensamkommande barn – En översyn av mottagandet (SOU 2011:64). R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T främst för antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd i ett land. Vidare tyder kunskapsunderlaget på att individuella migrationsbeslut delvis styrs av komparativa för- och nackdelar mellan olika länder. Effekterna av en policy i ett land kan därför inte bedömas helt utan att hänsyn tas till policybeslut i andra alternativa migrationsländer. Den efterföljande redovisningen av forsknings- och erfarenhetsbaserade estimat om effekter av olika typer av migrationspolitiska beslut har inte ambitionen att vara uttömmande. I stället ska den ses som en exemplifiering av tillgängligt kunskapsunderlag. Studierna som presenteras avser effekter av policyreformer som genomförts i många olika länder . Försiktighet är därför befogat vid tolkning av resultaten i en nutida svensk kontext. Icke desto mindre ger de vägledning för bedömningar av hur starka effekterna olika typer av migrationspolitiska beslut kan förväntas ha. 4.2.1 Vad vet vi om policyutformningens påverkan på migrationen? En stor del av den kvantitativa, effektorienterade forskningen på området strävar efter att belysa effekter för migrationen av olika statliga regleringar. Därför redovisas resultaten ofta i form av minskad migration vid en given typ av reglering. Studierna som redovisas här har på olika sätt strävat efter att kontrollera andra möjliga förklaringar till resultaten. Det bör noteras att huvuddelen av de studier som redovisas endast belyser på vilket sätt policyval påverkar migrationen, utan att beröra möjliga bieffekter, kostnader eller genomförandeproblem. Övergripande effekter av migrationspolicyer för migrationen På en övergripande policynivå visar Hatton (2004) att utformningen av asylpolitiken i destinationsländer i EU har en stark och signifikant betydelse för antalet asylansökningar. och (2009) finner också evidens för att lagstiftningen i mottagarlandet har en stark effekt på antalet migranter; en genomgång av 240 lagändringar i 14 visar att reformer som öppnar upp inträdet i landet också i allmänhet medför att migrationen till landet ökar. Som öppnande reformer räknades i studien lättnader avseende villkor, avgifter eller dokument som krävs för inträde och uppehållstillstånd, introduktion av nya möjligheter till tidsbegränsade uppehållstillstånd, sänkta krav på vistelsetid för att erhålla permanent uppehållstillstånd samt insatser för social integration. I genomsnitt innebar varje sådan förändring att migrationen till landet ökade . Åtstramande reformer följdes av minskad migration men effekten var inte lika stark.