prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — enligt såväl 5 § som den nya bestämmelsen om äldre rättigheter. 2017/18:243 eventuella dubbla stödet för att anses ha tillstånd är dock inte ett problem. Om ett beslut eller en äldre rättighet anses vara ett tillstånd enligt miljö- balken och omfattas av rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § , framgår det redan av den bestämmelsen att rättskraften gäller frågor som har prövats i tillståndet. tillägg i 5 § i promulgationslag om att ”24 kap. 1 § är endast tillämplig beträffande de frågor som prövats i beslutet” behövs därför inte. Genom att det nu görs tydligt att sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlag ska anses vara tillstånd enligt blir den särskilda bestämmelsen om ompröv- ning enligt av sådana rättigheter överflödig. Vattenverksam- hetsutredningens förslag att upphäva 34 § i promulgationslag bör därför genomföras. Förslaget ska vara kostnadsneutralt Som framgår av det föregående behöver förslaget om att s.k. äldre rättig- heter ska anses vara tillstånd enligt kombineras med ändringar som underlättar för de omprövningar som kan behövas för att säkerställa att verksamheterna bedrivs på ett sätt som går att förena med och den bakomliggande miljökrav. Det huvudsakliga syftet med förslaget om de s.k. äldre rättigheterna är att en verksamhet som bedrivs med stöd av en sådan äldre rättighet inte ska behöva prövas i frågor som redan kan anses prövade i samband med att rättigheten tillkom. Verk- samheten ska alltså enligt förslaget anses ha tillstånd trots att den i de flesta fall inte har blivit föremål för en sådan miljöprövning som sker när en verksamhet prövas enligt bestämmelser. Enligt den nuvarande lagstiftningen blir verksamheterna miljöprövade som en följd av att verksamhetsutövarna måste söka tillstånd. Med dagens regler blir alltså en miljöprövning gjord utan att skattebetalarna behöver finansiera prövningen eller verksamhetens miljöanpassning. Om förslaget genomförs, måste ett eventuellt behov av miljöprövning tillgodoses genom omprövning. Om en verksamhet som bedrivs med stöd av en äldre rättighet omfattas av den föreslagna skyldigheten att ha moderna miljövillkor, kom- mer en omprövning att ske enligt den särskilda bestämmelsen om ompröv- ning för moderna miljövillkor. I fråga om andra verksamheter sker om- prövning endast i den omfattning som följer av tillämpningen av de nuvar- ande omprövningsbestämmelserna i . För att förslaget inte ska innebära att kostnaderna för miljöprövning läggs på skattebetalarna, behöver ändringar göras i bestämmelser som av- ser kostnader till följd av omprövning (se avsnitt 9.2, 9.5, 9.6. 9.7 och 9.8 i fråga om kostnader vid omprövning enligt 24 kap. 10 § för moderna miljövillkor och avsnitt 11–13 i fråga om kostnader vid omprövning enligt 24 kap. 5 § av verksamheter som bedrivs med stöd av särskilda s.k. äldre rättigheter). Omprövning för moderna miljövillkor Regeringens förslag: En ny omprövningsbestämmelse införs som innebär att tillståndsmyndigheten efter en ansökan om omprövning för moderna miljövillkor ska upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Bestämmelser som innebär att verksam- heten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer får återkalla tillståndet och be- stämma om utrivning, om en återkallelse är nödvändig för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av EU- rätten eller om verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas. ska fortsätta ha möjlighet att i vissa fall, i stället för att lämna tillstånd till att riva ut, förordna att bl.a. skyldigheten att underhålla en anläggning ska övergå på fastighetsägaren eller det all- männa ska tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med den skillnaden att promemorians förslag inte tydliggör att moderna miljövill- kor avser såväl tillståndsvillkor som andra bestämmelser i tillståndet till skydd för människors hälsa eller miljön och att andra åtgärder än utrivning kan bli aktuella när det förordnas att skyldigheten att underhålla en anlägg- ning ska övergå på annan. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över påpekar att det i förslaget i 11 kap. 27 § talas om villkor medan det i förslaget till 24 kap. 10 § miljö- balken även talas om bestämmelser och att det alltså finns en otydlighet i fråga om vilka bestämmelser som ska omprövas vid en omprövning för moderna miljövillkor och vad som är en bestämmelse om verksamhetens omfattning respektive ett villkor för hur verksamheten får bedrivas. stolen har vidare påtalat att det bör tydliggöras hur förslaget kopplar till 11 kap. 20 § och möjligheten att, t.ex. med hänsyn till värde- fulla kulturmiljöer, förordna att annan ska överta underhållsskyldigheten. anser att då det är osäkert om en verksamhetsutövare kan yrka att ett tillstånd till vattenverksamhet ska återkallas bör föreslagna 24 kap. 10 § kompletteras med ordet yrkar så att ordalydelsen blir ”verksamhetsutövaren yrkar eller medger att tillståndet återkallas”. vid anser att bestämmelsen i 24 kap. 10 § bör göras allmänt tillämplig för all slags omprövning under Fakulteten anser vidare att det bör klargöras att ett återkallande respektive beslut om utrivning kan ställas i en och samma process som omprövningsmålet om det skulle visa sig nödvändigt för att undvika onödiga kostnader för alla inblandade. Kammarkollegiet anser följande. När det gäller omprövning på initiativ av verksamhetsutövaren finns det en risk för att verksamhetsutövarens yrkanden om ändrade bestämmelser och nya villkor kommer att sätta ramen för mark- och miljödomstolens prövning. Om så skulle bli fallet kan detta innebära att nödvändiga åtgärder för att nå en miljökvalitetsnorm inte kan beslutas när sådana åtgärder går längre än verksamhetsutövarens yrkanden. För att undvika denna risk är det viktigt att förutsättningarna för att ställa krav på miljöförbättrande åtgärder inom ramen för en ompröv- ningsansökan på verksamhetsutövarens initiativ analyseras och vid behov regleras i lagstiftningen. En möjlig lösning för att minska och eventuellt undvika denna risk skulle kunna vara att 24 kap. 1 § ändras så att det tydligt framgår att rättskraften av äldre tillstånd inte gäller vid så- dana omprövningar. motsätter sig inte förslaget men anser att det innebär en inskränkning i äganderätten. Bolaget anser vidare att förslaget gör det extra viktigt att ramvattendirektivets undantag tillämpas fullt ut för att inte skapa rättsosäkerheter för verksamhetsutövaren om vilka krav som kom- mer att ställas. Även bl.a. har uppmärksammat behovet av undantag enligt ramvattendirektivet. anser att 24 kap. 10 § andra och tredje stycket ska upphöra att gälla efter den inledande då det saknas möjlighet till ekonomisk kompensation för framtida inskränkningar i verksamheten efter . Kommuner och Landsting ställer sig i grunden bakom förslaget men noterar att det finns en möjlighet för kommuner att efter förordnande överta underhållsskyldighet och övriga skyldigheter från an- läggningsägare enligt 11 kap. 20 § och att denna skyldighet inte får innebära att kostnader för anpassningar görs till en angelägenhet till följd av förslaget. Kommuner och Landsting anser att det bör finnas ett tydligt fokus på miljönyttan vid krav på åter- ställning och utrivning. i anser att samma regler bör gälla för alla verksamhetsutövare som bedriver tillståndspliktig vattenverksamhet. i län tillstyrker i huvudsak förslaget men anser att både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att initiera en prövning av moderna miljövillkor tidigare än vad planen anger om det finns ett behov. i tillstyrker förslaget och tillägger att det är viktigt att tidplanen i den nationella planen sätts så att miljökvalitetsnormerna kan uppnås, även i de fall då verksam- hetsutövaren väljer att inte självmant anmäla eller ansöka om omprövning. i anser inte att det är en lämplig hantering att ska ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens be- kostnad utan anser i stället att verksamheten i så fall inte får bedrivas och ska rivas ut. i anser att det kan upp- komma problem med tillräckliga personella resurser på myndigheterna och ett i övrigt tillräckligt bra underlag för en prövning om myndigheterna måste driva omprövningar. Enligt gäller detta även om verk- samheten ska stå för kostnaderna om dessa inte samarbetar, inte vill betala eller inte har de tillgångar som behövs för att täcka kostnaderna. Det finns enligt få lagliga möjligheter för länsstyrelserna att förbjuda verksamheten och en risk att en aktör i en vattenförekomst där man plan- lägger för en samordnad prövning av alla förekommande vattenkraftverk försvårar och förhalar för de övriga genom att inte samarbeta. Länsstyrelserna i och samt anser att det bör utredas vidare om en verksamhet alls ska anses vara 2017/18:243 tillåtlig i väntan på tillsynsmyndighetens omprövning om verksamhetsut- övaren inte på eget initiativ har ansökt om omprövning enligt den natio- nella planen. i län anser att tillståndsmyndigheten även vid en prövning enligt 24 kap. 5 § måste kunna ställa de villkor och krav som behövs för kunna följa miljökvalitetsnormerna trots att det kan komma att avsevärt försvåra verksamheten eller att verksamheten inte kommer kunna drivas vidare. och avstyrker förslaget. är starkt kritiska till förslaget uti- från bl.a. hänsyn till äganderätten. Föreningen anser att förslaget kommer att leda till utrivning av av kraftverken och att fullt ska- destånd ska utgå till verksamhetsutövaren om något kraftverk måste rivas. ’ anser att det är tveksamt om förslaget om att om- prövningen får leda till krav som avsevärt försvårar verksamheten eller innebär krav på utrivning överensstämmer med det grundlagsreglerade egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och att frågan behöver utredas innan förslaget genomförs. Vattenkraftfören- ing anser att det bör övervägas om det verkligen ska vara verksamhetsutö- varen som har ansvaret för att driva och bekosta omprövningen med hän- syn till att verksamheterna varit godkända och inte ifrågasatts av staten . Skälen för regeringens förslag: Ett tillstånd till en vattenverksamhet eller vattenanläggning har enligt 24 kap. 1 § rättskraft avse- ende de frågor som har prövats. För att ändra förutsättningarna för anlägg- ningarnas utformning och verksamhetens drift krävs antingen att ett nytt tillstånd söks som ersätter tidigare tillstånd eller att tillståndet omprövas. Av energiöverenskommelsen följer att ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft och att prövningssystemet ska utformas så att det inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskil- de i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. Vattenverksamhetsut- redningen föreslog krav på nyprövning som ett verktyg för att miljöan- passa verksamheterna. Det förslaget mötte kritik från främst berörda verk- samhetsutövare som i stället förordade ett utvidgat omprövningsinstitut. I promemorian delas bedömningen att det är genom omprövning som tidi- gare givna tillstånd till vattenkraftverk och tillhörande dammar ska förses med moderna miljövillkor. Det bör krävas att det vid en omprövning ska beslutas de begränsningar och ställas de krav som behövs för att miljöanpassa verksamheten. Be- stämmelsen bör innebära ett krav på prövningsmyndigheten att ställa de villkor som behövs för att åstadkomma ett tillräckligt skydd för männis- kors hälsa och miljön. Om tillståndshavarens yrkanden i målet inte innebär ett tillräckligt skydd, blir det alltså prövningsmyndighetens uppgift att leda processen så att det underlag kommer fram som behövs för att kunna be- stämma sådana villkor. Detta innebär att en omprövning kan resultera exempelvis i krav på att en fiskvandringsväg ska ordnas även om verksam- hetsutövaren inte har yrkat det. Krav som innebär att verksamheten avsevärt försvåras bör få ställas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller annan bestämmelse som följer av medlemskap i och möjligheterna att ändra relevanta miljökvalitetsnormer har uttömts. Att en omprövning under dessa förhåll- anden får resultera i villkor som avsevärt försvårar verksamheten ger möjlighet att fortsätta driften av verksamheten så länge de ingripande kra- ven följs. Den verksamhetsutövare som inte vill att prövningen ska resul- tera i denna typ av villkor utan då hellre ser att tillståndet återkallas och anläggningen rivs ut bör ha rätt att få tillståndet återkallat. Vidare bör gälla att tillståndet ska återkallas om det inte är tillräckligt att förena verksam- heten med villkor för att en miljökvalitetsnorm eller annan bestämmelse som följer av EU-medlemskapet ska kunna följas. Några remissinstanser, däribland , anser att den föreslagna omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 10 § innebär en in- skränkning i äganderätten. Bestämmelserna i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen ger utryck för att utgångspunkten är att den enskilde är fri att råda över sin egendom på önskat sätt. En rådighetsinskränkning i grundlagens mening är därför när det allmänna, utan att ta egendomen i anspråk, hindrar en viss använd- ning av egendomen, t.ex. genom förbud och förelägganden eller genom att uppställa krav på tillstånd för viss verksamhet. Det kan också vara en rådighetsinskränkning att återkalla ett tillstånd eller förena det med villkor som hindrar en viss användning. Inskränkningar får dock ske om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Angelägna allmänna intressen definierades i propo- sitionen 1993/94:117 som i första hand sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. I propo- sitionen påpekades också att uttrycket angeläget allmänt intresse knyter an till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet i . har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att an- vända egendom har domstolen gett staterna ett betydande utrymme att be- döma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Vidare är det klart att det vid fastställande av vad som i det enskilda fallet är ett god- tagbart allmänt intresse alltid är fråga om en proportionalitetsbedömning. Enligt proportionalitetsprincipen förutsätter ett ianspråktagande av egendom eller en inskränkning av den enskildes rätt att använda sin egen- dom från det allmännas sida att det finns en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av förfarandet. Exem- pel på en typ av inskränkning i den enskildes rätt att använda sin egendom som påkallas av ett allmänt intresse av större vikt är reglering av viss verk- samhets miljöpåverkan genom krav på förprövning samt statens möjlighet att under vissa förutsättningar ändra kraven på en tidigare tillståndsgiven verksamhet genom omprövning. Exempel på detta i svensk rätt är miljö- balkens reglering av tillståndsplikt för vattenverksamheter i 11 kap. miljö- balken, samt bestämmelser om omprövning och återkallelse i 24 kap. . Det är alltså bestämmelser som har godtagits som förenliga med regeringsformens krav. 2017/18:243 Den nu föreslagna bestämmelsen om omprövning för moderna miljö- villkor i 24 kap. 10 § innebär således inte någon utökning av de möjligheter som redan finns i fråga om att kunna ändra tillståndsvill- koren eller återkalla ett tillstånd. Förslaget innebär däremot att gränsen för när en återkallelse mot verksamhetsutövarens vilja kan aktualiseras flyttas så att en återkallelse endast blir aktuell om det inte går att förena tillståndet med krav som möjliggör efterlevnad av . Detta är en ändring till fördel för verksamhetsutövaren, eftersom en tillståndsåterkallelse enligt nuvarande regler aktualiseras redan om verksamheten skulle avsevärt för- svåras av de villkor som behöver ställas. Förslaget innebär alltså att verk- samhetsutövaren får ett större utrymme för att själv avgöra om verksam- heten ska fortsätta att bedrivas. Det är av stor vikt att denna hänsyn till äganderätten ger det skydd som ägarna till den småskaliga vattenkraften förväntar sig av lagstiftningen även om det också i fortsättningen kan innebära kostnader. Det förhållandet att en verksamhetsutövare medger att tillståndet åter- kallas och att anläggningen rivs ut behöver inte innebära att en utrivning måste ske. Det finns redan i nu gällande lagstiftning en möjlighet för någon annan, t.ex. staten, att ta över ansvaret för anläggningen. Någon ändring i det avseendet föreslås inte. Den i 11 kap. 20 § och 24 kap. 4 § reglerade möjligheten för annan att ta över underhållsskyldigheten ska allt- så tillämpas även vid prövning enligt den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 10 § . Ett övertagande av underhållsansvar kan t.ex. aktualiseras i de fall en anläggning har så höga kulturmiljövärden att staten eller en kommun bedömer att det finns skäl att ta över ansvaret i syfte att säkerställa att anläggningen bevaras eller då en utrivning skulle innebära att en vägsträckning berörs på ett sådant sätt att anläggningen bör vara kvar. 9.1Omprövning för moderna miljövillkor får vänta tills det är dags för prövning enligt den nationella planen Regeringens förslag: Prövning av de verksamheter som omfattas av kraven på moderna miljövillkor får efter en anmälan till den nationella planen avvakta tills det är dags för prövning enligt den tidsplan som framgår av planen. En myndighet ska få initiera omprövning tidigare endast om en omprövning inte tål att vänta på prövning enligt planen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. Energiföretagen Sve- rige, Uniper och länsstyrelserna i och . Läns- styrelserna i , , , , Väst- manlands och län tillstyrker förslaget men påpekar vikten av att planens prövningsordning ska kunna frångås om det finns särskilda skäl. i anser att förslaget kan leda till problem för att agera för att undanröja brådskande problem vid en an- läggning. Länsstyrelserna i och län ifrågasätter om ramdirektivet för vatten kan uppfyllas då den nationella planen sträcker sig längre än direktivets målår 2027. Kammarkollegiet anser att planen måste beakta de tidsfrister för uppfyllandet av miljökvalitetskraven som följer av ramvat- anser att det är sannolikt att planen kom- mer att strida mot då en meningsfull planering behöver sträcka sig bortom 2027. Skälen för regeringens förslag När verksamheterna prövas för moderna miljövillkor ska det ske med ett nationellt helhetsperspektiv i avvägningarna mellan behovet av vatten- miljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till Detta förutsätter en samordning i arbetet med att moderni- Uppdateringen till moderna miljövillkor behöver påbörjas , men det kommer att ta tid innan den nationella helhets- synen blir klar för alla vattendrag eller avrinningsområden. finnas en plan för den nationella helhetssynen. Planen ska ange en priorite- ringsordning och en tidplan som möjliggör att prövningarna genomförs samordnat i takt med att helhetssynen hinner bli ändamålsenligt konkre- tiserad för de olika vattendragen eller avrinningsområdena. därför ange vilka verksamheter som omfattas av planen, vilka verksam- heter som bör prövas i ett sammanhang och när prövningen senast bör ha Frågor om den nationella planen behandlas närmare i avsnitt 7. Grundregeln att miljövillkoren ska vara bestämda genom en prövning enligt (dvs. en miljöprövning som är gjord efter ikraftträdande) innebär – när de nya reglerna träder i kraft – att så gott som alla verksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel måste uppdatera sina villkor. Det ska dock vara möjligt att vänta med uppdater- ingen till dess det finns förutsättningar för den nationella helhetssynen att få genomslag i den enskilda prövningen. Prövningen för moderna miljö- villkor ska alltså som huvudregel få avvakta tills det blir dags för prövning enligt den tidsplanering som anges i den nationella planen. En myndighet bör få initiera omprövning tidigare endast om en ompröv- ning inte tål att vänta på prövning enligt planen. En sådan situation kan uppkomma om det i avvaktan på prövning för moderna miljövillkor visar sig att åtgärder behöver vidtas tidigare, t.ex. för att åstadkomma ett till- räckligt skydd för ett Natura 2000-område eller av dammsäkerhetsskäl. Möjligheten bör användas mycket restriktivt. En förutsättning för att en myndighet ska få initiera prövning tidigare bör dock vara att behovet av miljöprövning är så stort att prövningen inte tål att vänta och det som be- höver åstadkommas i fråga om miljöskydd inte kan avhjälpas på ett mindre Bland remissinstanserna finns det en oro för att omprövningarna för moderna miljövillkor kommer att ta med de nackdelar för mil- jön som det innebär. Det är ett stort antal anläggningar och verksamheter som genom prövning kommer att behöva förses med moderna miljövill- Det kommer att ta innan alla berörda verksamheter hunnit få moderna miljövillkor. En uppskattning är att det kan ta upp till . 2017/18:243 Flera remissinstanser ifrågasätter om den omprövningstakten är tillräckligt snabb och om förslaget därför är förenligt med ramdirektivet för vatten. Förslagen ska syfta till att ge förutsättningar för att genomföra de en- skilda prövningarna i ett sammanhang. Det ger förutsättningar för process- ekonomi och ändamålsenliga åtgärder. Även om åtgärdstakten innebär problem med att nå rätt vattenstatus i alla vattenförekomster är det viktigt att prövningarna planeras på så sätt att det – när prövningarna sker – finns en helhetssyn i fråga om krav på miljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Fördelarna med att genomföra prövningarna enligt en nationell plan överväger nackdel- arna. Den nationella planen behöver inte vara klar i alla sina detaljer för hela för att omprövningarna ska kunna börja. Arbetet med planen behöver komma i gång och sedan kunna löpa parallellt med prövningarna genom att planen fördjupas i en prioriteringsordning som gör det möjligt att i ett sammanhang pröva verksamheter som påverkar ett och samma vatten eller samma avrinningsområde. Fördelarna med samordning överväger nackdelarna Förutom processekonomiska fördelar som prövningar i ett sammanhang innebär, kan den föreslagna ordningen antas ge högre kvalitet i valet av miljöförbättrande åtgärder och därigenom antas innebära ett bättre genom- förande av ramdirektivet för vatten än om den föreslagna ordningen inte väljs. 9.2Verksamhetsutövaren ska ansvara för att miljövillkoren är moderna Regeringens förslag: Den som bedriver en vattenverksamhet som är eller, när den påbörjades, var avsedd för produktion av vattenkraftsel är skyldig att ansöka om den omprövning som krävs för att verksamheten ska förses med moderna miljövillkor. Om en verksamhetsutövare inte fullgör sin skyldighet att ansöka om omprövning, får en myndighet göra det på verksamhetsutövarens be- kostnad. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i , Energiföretagen tillstyrker förslaget. Mark- och mil- jödomstolen vid anser att vattenkraft för elproduk- tion inte bör särregleras från annan vattenverksamhet. i län anser att både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att initiera en prövning av moderna miljövillkor tidigare än vad planen anger om det finns ett behov med hänsyn till t.ex. damm- säkerhet.