prop · H503214 · 2018-04-05 00:00:00 — Att utreda långa kedjor av underentreprenörsbolag där svart arbetskraft förekommer är enligt myndigheten särskilt resurskrävande. Även anger att det i bygg- och anläggningsbranschen är vanligt med långa entreprenadkedjor och att osund konkurrens förekommer genom att arbetstagarnas rättigheter kränks. Enligt vid är det känt att det inom bygg- och anläggningsentreprenader ofta uppträder långa kedjor av entreprenörer och att det kan råda osäkerhet och okunskap om vilka entreprenörer som finns representerade. anför att bedrägerier och missbruk i utstationeringssituationer kan ge oseriösa företag konkurrensfördelar och att detta bör motverkas. I sammanhanget kan nämnas de nya reglerna på upphandlingsområdet, som gäller , och som enligt regeringen bör kunna samverka väl med ett entreprenörsansvar. En upphandlande myndighet ska numera ställa särskilda arbetsrättsliga villkor, om det är behövligt. Enligt har identifierat ett antal indikatorer för att bedöma behövlighet. Det kan bl.a. vara att det förekommer komplexa eller långa leverantörskedjor där arbetet utförs av många underleverantörer, att det ofta förekommer utländsk arbetskraft i form av migrantarbetare eller utstationerad arbetskraft och att det i branschen finns särskilda regleringar på grund av svartarbete eller ekonomisk brottslighet. bedömer det som generellt behövligt att ställa arbetsrättsliga krav i bygg- och anläggningskontrakt. Myndigheten har definierat längden på en riskfylld leverantörskedja på så sätt att kedjan innehåller fler än tre led, dvs. mer än en huvudleverantör och ytterligare två led. Problem med att arbetstagare i entreprenadkedjor inte får sin lön En särskild fråga är i vilken utsträckning det i förekommer problem med att arbetstagare i entreprenadkedjor inte får sina löner. Flera remissinstanser, t.ex. och Byggindustrier, anför att det inte finns belägg för att det finns sådana problem med betalning av löner i entreprenadkedjor att ett entreprenörsansvar skulle vara motiverat eller att det i vart fall är oklart i vilken utsträckning det finns sådana problem. Byggindustrier anför att organisationen inte känner till något konkret exempel där det skulle finnas behov av ett entreprenörsansvar. Att det på EU-nivå finns problem med att arbetstagare i entreprenadkedjor inte får sina löner vinner stöd av regleringen om entreprenörsansvar i tillämpningsdirektivet (se vidare om utstationering och tillämpningsdirektivet nedan). Enligt Europeiska kommissionens förslag till tillämpningsdirektiv finns det flera exempel på fall där utstationerade arbetstagare har blivit utnyttjade och inte fått ut den lön som de har rätt till enligt utstationeringsdirektivet. Vidare anges det i förslaget att det händer att utstationerade arbetstagare inte kan kräva sin arbetsgivare på lönen på grund av att företaget har försvunnit eller att det kanske aldrig existerat på riktigt. Enligt kommissionen krävs det därför ändamålsenliga, effektiva och avskräckande åtgärder som garanterar att underentreprenörerna uppfyller sina rättsliga och avtalsenliga skyldigheter, särskilt när det gäller arbetstagarnas rättigheter (Förslag till och rådets direktiv om genomförande av direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster COM[2012]131 final). Byggindustrier anger att det faktum att det finns problem i andra länder i inte innebär att det är proportionellt att införa ett entreprenörsansvar i . Enligt regeringens mening får det dock antas att det finns problem med löneutbetalningar även i . Det kan dock konstateras att den verkliga omfattningen av problemen med betalning av löner i entreprenadkedjor inte är helt utredd. En delförklaring till detta skulle kunna vara att arbetstagare som inte får sin lön av arbetsgivaren inte vidtar nödvändiga åtgärder för att kräva in pengarna. Särskilt för utstationerade arbetstagare kan det finnas höga trösklar för att göra det. Om arbetstagarna varken vänder sig till någon arbetstagarorganisation eller på annat sätt försöker driva in sin fordran, kommer saken inte till allmän kännedom. Det kan alltså antas finnas ett visst mörkertal när det gäller förekomsten av problem. Det kan därför inte ställas alltför höga krav på utredning om förekomsten av sådana problem i entreprenadsituationer. Det kan dock antas att det förekommer att arbetstagare som utför arbete i en entreprenadkedja i vissa fall inte får ut den lön som de har rätt till. Det är angeläget att det finns system som bidrar till att problem med uteblivna lönebetalningar minskar eller inte alls uppkommer. Frågan om ett entreprenörsansvar har varit föremål för ett tillkännagivande från . tillkännagav som sin mening att 2017/18:214 regeringen skulle återkomma till med initiativ i syfte att säkerställa ändamålsenliga regler för uppdragsgivares ansvar i utstationeringssituationer (bet. 2011/12:AU9 punkt 8, rskr. 2011/12:176). I betänkandet anförs att den svenska modellen i huvudsak fungerar väl, men att regelverket inte säkerställer att arbetstagare som utstationeras i får intjänade löner m.m. och att detta särskilt gäller när flera underentreprenörer bildar entreprenadkedjor. Utskottet anförde vidare att det t.ex. vid långa entreprenadkedjor kan vara svårt att fastställa vem som är att anse som arbetsgivare och vem som därmed är betalningsskyldig för lön och andra förpliktelser enligt anställningsavtalet. Översiktligt om utstationering och om tillämpningsdirektivets bestämmelser om entreprenörsansvar Utstationeringsdirektivet har i svensk rätt huvudsakligen genomförts genom lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, utstationeringslagen. Med utstationering avses att en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land utstationerar, dvs. tillfälligt sänder, arbetstagare till i samband med att arbetsgivaren tillhandahåller tjänster över gränserna. Vid utstationering ska vissa i utstationeringslagen uppräknade skyddsregler och villkor i svensk rätt tillämpas på de utstationerade arbetstagarna. Med utstationerad arbetstagare avses enligt 4 § utstationeringslagen varje arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land men som inom ramen för en utstationering i lagens mening utför arbete i . I 3 § utstationeringslagen anges tre olika situationer som kan utgöra en utstationering i lagens mening. Det första fallet är att arbetsgivaren för egen räkning och under egen ledning sänder arbetstagare till enligt avtal som arbetsgivaren har ingått med den i verksamma mottagaren av tjänsterna. Det andra fallet rör att en arbetsgivare sänder arbetstagare till en arbetsplats eller ett företag i som tillhör samma koncern. Den sista situationen som räknas upp rör att en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft eller ställer arbetskraft till förfogande sänder arbetstagare till ett användarföretag som är etablerat i eller som bedriver verksamhet här. Tillämpningsdirektivet innehåller bestämmelser som ska stärka medlemsstaternas genomförande av utstationeringsdirektivet. Där finns bl.a. bestämmelser om entreprenörsansvar. Enligt artikel 12.1 i tillämpningsdirektivet får medlemsstaterna vidta åtgärder för att se till att en entreprenör till vilken en utstationerande arbetsgivare är en direkt underentreprenör kan hållas ansvarig för eventuell innestående nettolön motsvarande minimilön, förutsatt att åtgärden är icke-diskriminerande och proportionell. Enligt artikel 12.2 ska medlemsstaterna – när det gäller verksamheter som anges i bilagan till utstationeringsdirektivet – fastställa åtgärder som vid kedjor av underentreprenörer säkerställer att utstationerade arbetstagare kan hålla en entreprenör till vilken hans eller hennes arbetsgivare är en direkt underentreprenör ansvarig för sådana rättigheter som anges i artikel 12.1. I bilagan till utstationeringsdirektivet anges byggverksamhet som avser uppförande, iståndsättande, underhåll, ombyggnad eller rivning av byggnader, med en exemplifierande uppräkning av arbeten som Prop. 2017/18:214 omfattas av definitionen, se vidare avsnitt 4.3.2. Enligt tillämpningsdirektivets artikel 12.3 ska ansvaret begränsas till sådana rättigheter som arbetstagaren förvärvat under avtalsförhållandet mellan entreprenören och dennes underentreprenörer. Enligt artikel 12.4 får medlemsstaterna, i överensstämmelse med unionsrätten, föreskriva striktare ansvarsbestämmelser i nationell rätt, förutsatt att de är icke-diskriminerande och proportionella när det gäller omfattningen av ansvaret för underentreprenörer. Ett sådant ansvar får även föreskrivas när det gäller andra sektorer än de som anges i bilagan till Medlemsstaterna får enligt artikel 12.5 föreskriva att en entreprenör som vidtagit rimliga kontrollåtgärder enligt nationell rätt inte ska hållas Det finns enligt tillämpningsdirektivets artikel 12.6 också – när det gäller det annars obligatoriska entreprenörsansvaret enligt artikel 12.2 – en möjlighet att i stället vidta andra lämpliga åtgärder som i ett direkt underentreprenörsförhållande möjliggör effektiva och proportionella sanktioner mot entreprenören i syfte att komma tillrätta med bedrägerier och missbruk i situationer där det är svårt för arbetstagarna att hävda sina utredningar om ett entreprenörsansvar i Förslag om att införa ett entreprenörsansvar i lämnades i betänkandet Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II (SOU 2015:38) och i promemorian Entreprenörsansvar och svenska kollektivavtalsvillkor vid utstationering (Ds 2016:6). gäller entreprenörsansvar i bygg- och anläggningsverksamhet och innebär ett solidariskt ansvar i samtliga led mellan arbetsgivaren och den De gäller bara för utstationeringssituationer. Förslagen har remitterats. Erfarenheter av entreprenörsansvar från andra länder I andra länder i finns system som kan betecknas som I och finns system med entreprenörsansvar som i korthet innebär att en arbetstagare hos en underentreprenör som inte får lön av arbetsgivaren kan vända sig till något företag högre upp i entreprenadkedjan och att dessa företag är strikt och solidariskt ansvariga för att lönen betalas ut. I har ett system med entreprenörsansvar i bl.a. byggbranschen varit i kraft . Enligt en utvärdering som gjordes av systemet ungefär efter att det infördes hade ansvaret aktualiserats i viss begränsad utsträckning. I utvärderingen redovisas även resultatet av intervjuer med bl.a. arbetsgivare och arbetstagar- organisationer i branschen. En stor del av de tillfrågade var av upp- fattningen att entreprenörsansvaret hade lett till färre oseriösa företag i Utvärderingen visar också att företrädare för verksamheter inom byggbranschen i , efter att initialt ha varit emot införandet av ett sådant ansvar, huvudsakligen ställer sig positiva till dess 2017/18:214 effekter och anser att systemet bör behållas. Avtalsstrukturer och entreprenadkedjornas sammansättning i sig synes inte ha påverkats i någon högre utsträckning av entreprenörsansvaret (2014:15, Solidaransvar for lønn). påpekar att den nämnda utredningen har finansierats av . nämner också att utredningen visar att representanter för mindre företag i högre utsträckning var negativa till entreprenörsansvar. Det kan konstateras att det finns skillnader mellan de tyska och norska rättssystemen och det svenska rättssystemet. I och finns t.ex. system med allmängiltigförklaring av kollektivavtal, vilket inte är fallet i . Enligt regeringens uppfattning bör viss ledning kunna dras från erfarenheterna av reglerna om entreprenörsansvar i andra länder, som man naturligtvis måste ta i beaktande de skillnader som finns mellan det svenska rättssystemet och systemen i de länder med vilka jämförelser görs. Nuvarande regler bedöms inte vara tillräckliga Regeringen konstaterar att det i svensk rätt finns lagregleringar som i viss utsträckning skyddar arbetstagare som inte får rätt lön och som kan bidra till ordning i entreprenadkedjor, utöver de regleringar som redan nämnts på skatte- och upphandlingsområdet. Följande kan nämnas särskilt. Om en arbetsgivare inte betalar lön finns system för indrivning av fordringar och möjlighet att få en dom på betalningsskyldighet. En arbetstagare kan ansöka om att arbetsgivaren ska försättas i konkurs. I en konkurs har arbetstagaren förmånsrätt enligt förmånsrättslagen (1970:979) till betalning av vissa lönekrav framför de flesta övriga fordringsägarna. En arbetstagare kan även ha rätt till lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497). I den mån den arbetstagare som går miste om sin lön omfattas av ett kollektivavtal kan den uteblivna betalningen av lön utgöra ett brott mot kollektivavtalet och ge rätt till allmänt skadestånd enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, medbestämmandelagen. I medbestämmandelagen finns bestämmelser om hur tvister ska lösas, t.ex. finns i 35 § en bestämmelse om rättstvister om lön. Där finns också bestämmelser som ger möjlighet för arbetstagarorganisationer att kontrollera entreprenadkedjor inför att exempelvis en underentreprenör anlitas, de s.k. vetorättsreglerna i 38–40 §§. Flera remissinstanser ifrågasätter införandet av ett entreprenörsansvar på den grunden att det redan finns lagregleringar som syftar till de ändamål som ett entreprenörsansvar tar sikte på, t.ex. . Enligt Byggindustrier har en väl fungerande arbetsrättslig lagstiftning som skyddar alla arbetstagare. anser att det är oklart hur stora problemen med löneutbetalningar är och om befintliga möjligheter till skydd för arbetstagares löneanspråk är otillräckliga. Regeringen anser dock att nuvarande reglering inte är tillräcklig för att tillgodose de behov som finns när det gäller att motverka osund konkurrens och skydda arbetstagarnas rättigheter i byggbranschen. Det nuvarande regelverket behöver alltså kompletteras med ett system som bidrar till mer kontroll i entreprenadkedjorna och som därmed har en Problemen med oegentligheter i byggbranschen är omfattande och ett entreprenörsansvar kan vara ett verktyg vid sidan av andra verktyg som krävs för att uppnå målet att motverka osund konkurrens i byggbranschen. Kollektivavtal om skydd för arbetstagares lön i entreprenadsituationer Det finns bestämmelser om skydd för arbetstagares lön i entreprenadsituationer i svenska kollektivavtal, t.ex. i , och Plåt- och ventilationsavtalet. I mellan Byggindustrier och finns det i bilaga D regler om skydd för arbetstagares lön i entreprenadkedjor. Något förenklat innebär avtalslösningen att en arbetstagare som inte får ut lön från en underentreprenör i kedjan ytterst har möjlighet att få ersättning från en fond som inrättats av Byggindustrier. Beslut om utbetalning fattas av en särskild nämnd sammansatt av företrädare för parterna i avtalet och en ordförande som parterna gemensamt utser. Sker betalning ur fonden kan regressrätt göras gällande mot den arbetsgivare som inte har betalat den lön som ersättningen från fonden är avsedd att täcka. innehåller därutöver bl.a. regler som syftar till att säkerställa att det hos huvudentreprenören finns information om vilka underentreprenörer som finns i entreprenadkedjan. Arbetstagarparten i avtalet på regional nivå har rätt att ta del av den informationen. Med huvudentreprenör i avtalets mening avses den entreprenör högst upp under beställaren i entreprenadkedjan som är bunden av byggavtalet. anför att kollektivavtalsregleringen är viktig för att främja seriöst företagande och uppnå en sund och rättvis konkurrens i byggbranschen och att effekten till största delen är preventiv. Förbundet anför att, även om ansvaret för att ersätta lönerna inte har aktualiserats i praktiken, används regelverkets bestämmelser om bl.a. informationsskyldighet och förhandlingar ofta. Förbundet bedömer att kollektivavtalsregleringen har gett effekt genom att den som anlitar underentreprenörer kontrollerar sina underentreprenörer både före och under utförandet av ett uppdrag. Vidare tycker förbundet sig se ett större ansvarstagande hos de företag som är bundna av det kollektivavtalade entreprenörsansvaret. Förbundet anser dock att det fortfarande finns mycket kvar att göra för att skapa ordning och reda i byggbranschen. Regeringen konstaterar att det alltså finns en kollektivavtalslösning som i byggbranschen i bör innebära ett reellt skydd för arbetstagare som går miste om lön för arbete för en underentreprenörs räkning och som i slutändan genom regressansvaret kan innebära att arbetsgivaren får stå kostnaden för lönen. Det kan dock inte uteslutas att kollektivavtalslösningen i enskilda fall inte är tillämplig. För att omfattas av kollektivavtalets bestämmelser krävs att arbetstagaren arbetar hos en arbetsgivare som är underentreprenör i en entreprenadkedja där ett medlemsföretag i är huvudentreprenör. Dessutom har byggavtalet en viss giltighetstid och kan vara föremål för omförhandling i olika delar i samband med att avtalet löper ut eller sägs upp. 2017/18:214 Det bör därför genom lagstiftning säkerställas att arbetstagare har ett skydd i entreprenadkedjor. En viktig utgångspunkt är att ett sådant skydd utformas så att befintliga och framtida kollektivavtalslösningar så långt som möjligt kan tillämpas i stället för ett lagstadgat entreprenörsansvar, se vidare avsnitt 4.8. Ett entreprenörsansvar bedöms främja en sund marknad med konkurrens på lika villkor Regeringens bedömning är att ett entreprenörsansvar leder till att oseriösa företag får det svårare att verka på marknaden och att det därmed bidrar till en sund marknad med konkurrens på lika villkor. Flera remissinstanser, t.ex. och , framför att ett entreprenörsansvar också skulle kunna ha negativa effekter på företagande och på konkurrensen, vilket i förlängningen skulle kunna innebära negativa konsekvenser även för samhället i stort. Företagarna och anser att ett entreprenörsansvar kan innebära att entreprenörer väljer bort företag som entreprenören inte redan väl känner till för att undvika svårförutsebara risker. Enligt ett sådant resonemang skulle t.ex. företag från andra länder och mindre eller tillträdande företag i branschen kunna få svårare att få uppdrag, även om det är seriösa och väl lämpade företag. Det skulle kunna leda till att dessa bolag inte får tillfälle att bidra med nya innovativa lösningar. m.fl. anser att införandet av ett entreprenörsansvar innebär att betalningsansvaret flyttas från mindre skötsamma företag till de seriösa och skötsamma företagen. Några remissinstanser, t.ex. Byggindustrier och , berör utvecklingen inom byggbranschen. De anför att kompetensen inte längre finns hos de större byggbolagen utan att dessa anlitar specialiserade underentreprenörer. Ett entreprenörsansvar skulle kunna innebära att specialiserade och nischade företag får det svårare att få uppdrag, då företag skulle välja att i stället utföra vissa uppgifter i egen regi, om de skulle riskera att få stå för underentreprenörers lönekostnader. Detta skulle kunna innebära en risk för sämre konkurrens och kvalitet inom berörd sektor. Det kan inte uteslutas att ett entreprenörsansvar kan ha en viss inverkan på den bransch där det införs. Risken för negativa effekter på konkurrensen bör dock inte överdrivas. Ett entreprenörsansvar kan förväntas ha en betydande preventiv effekt. Genom noggranna kontroller av underentreprenörer kan oseriösa entreprenörer upptäckas . Om det blir viktigare för entreprenörer att välja seriösa underentreprenörer, kan det leda till att företag blir än mer angelägna om att visa att de är seriösa. får incitament att bättra sig eller kan annars tvingas att upphöra med sin verksamhet. Flera remissinstanser, bl.a. Byggherrarna och Företagarna, anför att den svenska byggsektorn behöver bättre konkurrens och större tillgång på företag. Vissa remissinstanser, bl.a. Byggherrarna och Fastigo, framhåller att det behöver byggas fler bostäder i . Det är för regeringen givetvis prioriterat att det byggs nya bostäder och att nödvändiga infrastruktursatsningar kommer till stånd. Regeringen bedömer inte att införandet av ett entreprenörsansvar kommer att ha någon avgörande Prop. 2017/18:214 negativ effekt i detta avseende. Att företag som inte uppfyller sina skyldigheter vad gäller utbetalning av lön får svårare att verka främjar en sund marknad med konkurrens på lika villkor. Det bidrar till att motverka att seriösa företag konkurreras ut av oseriösa företag. Flera remissinstanser, t.ex. vid , delar uppfattningen att ett entreprenörsansvar kan förväntas bidra till att oseriösa företag inte anlitas och att konkurrensen därmed inte snedvrids genom osunda åtgärder. Bland annat anser att ett entreprenörsansvar är angeläget för att motverka oseriösa företag inom bygg- och anläggningsbranschen. Negativa effekter av ett entreprenörsansvar kan även motverkas genom systemets utformning. Ett entreprenörsansvar innebär ett skydd för arbetstagares lön Genom ett entreprenörsansvar kan arbetstagare få lön när deras arbetsgivare av någon anledning inte betalar lönen. Detta skydd framstår från den enskilde arbetstagarens perspektiv kanske som den viktigaste funktionen av ett entreprenörsansvar. Även vid framhåller att ett lagstadgat entreprenörsansvar skyddar enskilda arbetstagare. anför att ett system som ger arbetstagare en möjlighet att få sin lön utbetald när arbetsgivaren inte uppfyller sina skyldigheter stärker arbetstagares ekonomiska trygghet. Ett entreprenörsansvar kan motverka risker vid långa entreprenadkedjor I flera sammanhang framhålls långa entreprenadkedjor som en riskfaktor inom bygg- och anläggningsbranschen. konstaterar exempelvis att bygg- och anläggningsbranschen är särskilt känslig för ekonomiska oegentligheter då branschstrukturen ofta innebär långa kedjor med underentreprenörer. Företagarna framhåller dock att det inte behöver vara ett tecken på oseriös verksamhet att det finns flera underentreprenörer och att detta i stället kan vara en följd av utvecklingen av arbetsmarknaden. Byggindustrier anser att byggbranschens fortsatta utveckling inte får hindras och att det är ett felaktigt antagande att anlitandet av underentreprenörer har andra bakomliggande motiv. Som skäl mot ett entreprenörsansvar skulle också kunna anföras att det faktum att entreprenadkedjorna med ett entreprenörsansvar kan väntas bli kortare kan medföra en återgång till en högre marknadskoncentration och mindre inslag av internationell konkurrens. Även om långa entreprenadkedjor kan vara motiverade av effektivitets- och kvalitetsskäl står det enligt regeringens mening klart att förekomsten av långa entreprenadkedjor ökar risken för att oegentligheter ska uppstå. I långa kedjor kan det vara svårare för entreprenörer högre upp i kedjan att ha kontroll över vad som händer längre ner. Enligt regeringens mening kan ett entreprenörsansvar antas ha en preventiv effekt genom att kontrollen av förhållandena längre ned i en entreprenadkedja ökar. Även på det sättet kan ett entreprenörsansvar bidra till ordning och reda inom den bransch där ansvaret gäller. Ett entreprenörsansvar bedöms leda till bättre informationsutbyte mellan aktörer i entreprenadkedjor Det kan vara så att företag i en entreprenadkedja har små möjligheter till insyn i och kontroll över underentreprenörer längre ned i kedjan. Det torde också i vissa fall kunna vara svårt att ha uppsikt över vilka olika entreprenadkedjor som kan finnas, särskilt på en och samma arbetsplats. Enligt regeringen är den brist på insyn som kan finnas inte något avgörande skäl mot införande av ett entreprenörsansvar. Det bör vara fullt möjligt för entreprenörer att i avtal införa utökade möjligheter till insyn i förhållandena hos företag längre ned i entreprenadkedjan. Frågan om vilken information som i sådant fall ska delas mellan företagen får avgöras av företagen i avtalslösningar. Byggindustrier m.fl. anför att en effekt av ett entreprenörsansvar kan vara att uppdragstagaren får en svagare ställning i avtalsförhållandet genom att uppdragsgivaren kommer att kräva insyn i uppdragstagarens ekonomi, i form av exempelvis anställdas löneförhållanden och skatte- och arbetsgivardeklarationer.