prop · H503250 · 2018-04-26 00:00:00 — Som utredningen föreslår bör även fortsättningsvis gälla att Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare bör den forumregel som gäller enligt nuvarande ordning gälla också fortsättningsvis. Det innebär att Kriminalvårdens beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den dömde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 14 kap. 1 § fängelselagen. gäller att alla Kriminalvårdens beslut enligt strafftidslagen måste omprövas särskilt av myndigheten innan de får överklagas. Även den ordningen, som infördes med anledning av Kriminalvårdens omorganisation till en enda myndighet, bör gälla i fortsättningen. Ordningen har sin motsvarighet i fängelselagen (se 14 kap. 1–3 §§). Regeringen återkommer i författningskommentaren med en närmare redogörelse för bestämmelsernas innebörd. Villkorlig frigivning efter överförande Regeringens förslag: Vid verkställighet av ett överfört utländskt fängelsestraff ska det vara möjligt att i klara undantagsfall besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning än vad som annars gäller. Det ska då krävas att det framgår att den dömde annars kommer att få avtjäna avsevärt än om verkställighet hade skett i den andra Bestämmelserna om sammanläggning av fängelsestraff vid tillämpning av reglerna om villkorlig frigivning ska inte gälla om villkorlig frigivning beslutats enligt ovan angivna undantag. Bestämmelsen placeras i . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att det endast är förlängningen räknat i andel av strafftid som verkställs i anstalt som ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger en avsevärd skillnad att avtjäna. Vidare föreslås att det för fastställande av en ny tidpunkt för villkorlig frigivning ska införas en alternativ kvotdel, som ska anges till halva strafftiden. föreslår inte något undantag i fråga om sammanläggning av fängelsestraff vid tillämpning av reglerna om villkorlig frigivning. Remissinstanserna: ifrågasätter om bestämmelsen Enligt tingsrätten framgår det tydligt av praxis att inte i sig medför en rätt till villkorlig frigivning och att överföringar av verkställighet som medfört påtagliga förlängningar av det faktiska frihetsberövandet har ansetts konventionsenliga. Kammarrätten i anser att det är positivt att den föreslagna regeln är tydlig och därmed förutsägbar. Kammarrätten anser dock att det finns risk för att en tillämpning enligt förslaget i det enskilda fallet inte ger tillräckligt utrymme för en proportionalitetsbedömning och därför kan komma att innefatta en konventionskränkning. Justitiekanslern () anser att den föreslagna regleringen framstår som ändamålsenlig och att den bör kunna leda till att undanröja mycket av den osäkerhet som präglar Enligt Justitiekanslerns bedömning innebär förslaget att de krav som kan antas följa av skulle uppfyllas med god marginal. Kriminalvården anser att förslaget med en kvotdel innebär att systemet blir mindre flexibelt. Skälen för regeringens förslag Överförande av straffverkställighet mellan olika länder är en viktig del av det internationella straffrättsliga samarbetet. göra det möjligt för en dömd att verkställa det utdömda straffet i det land där han eller hon är medborgare eller har sin hemvist ökar möjligheterna till social återanpassning. För Kriminalvårdens del bidrar det också till ett Det finns ett flertal lagar som reglerar överförande av straffverkställighet till , bl.a. lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen), lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (EVL) och lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). samarbetar även med internationella tribunaler och domstolar (se lagen [1994:569] om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen [2002:329] om samarbete med och lagen [2006:615] om samarbete med Specialdomstolen för ). Samarbetet innebär bl.a. att regeringen får besluta att en dom meddelad av dessa internationella domstolar får verkställas i . En grundläggande utgångspunkt vid överförande av straffverkställighet är att den överförda påföljden ska verkställas i enlighet med de regler som gäller i det land dit verkställigheten överförs. Det gäller således även i fråga om bestämmelser om villkorlig frigivning. Som utgångspunkt gäller därför att de svenska bestämmelserna om villkorlig frigivning ska tillämpas då en utländsk dom efter överförande ska verkställas här i landet. Det gäller även om den dömde efter ett överförande hit därigenom får avtjäna en längre eller i kriminalvårdsanstalt än vad som varit fallet om verkställigheten fullföljts i den andra staten. I sammanhanget bör dock nämnas att när det gäller överförda domar meddelade av internationella domstolar gäller i stället enligt en särskild ordning att frågor om villkorlig frigivning prövas av regeringen sedan tribunalen eller den fått tillfälle att yttra sig. Regeringen får i dessa fall besluta att villkorlig frigivning ska ske än som följer av . har i bl.a. NJA 2017 s. 300 och Ö 1417–17 prövat frågan om de skillnader verkställighetsregler som kan finnas mellan och en stat till vilken en dömd ska överföras utgör hinder mot att överföra verkställigheten av ett utdömt fängelsestraff. och praxis på området om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna utgör en del av folkrättsliga förpliktelser och har ställning som svensk lag. Av artikel 5.1 (rätt till frihet och säkerhet) i konventionen framgår att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet och att ingen får berövas friheten utom i de fall som särskilt anges i artikeln och i den ordning som lagen föreskriver. Bland de tillåtna fallen nämns i punkten (a) situationen när någon är lagligen berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol. Staternas skyldighet att leva upp till sina åtaganden enligt konventionen kan prövas av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (). har prövat frågan om ett överförande av straffverkställighet kan stå i strid med på grund av skillnader i regler om villkorlig frigivning (se bl.a. Veermäe v. , dec., no. 38704/03, ECHR 2005- VII; Csozánski v. , dec., no. 22318/02, 27 2006; Szabö v. , no. 28578/03, ECHR 2006-VIII; Ciok v. , dec, no 498/10, 2017/18:250 23 October 2012; v. , dec, no. 1997/11,23 October 2012). Domstolen har i dessa fall understrukit att konventionen inte ger enskilda någon rätt till villkorlig frigivning utan att det är de fördragsslutande staterna som disponerar över frågan. Utgångspunkten är att domslandet inte ska ha något inflytande över den verkställande statens regler om villkorlig frigivning, eftersom det skulle motverka det internationella samarbetet på verkställighetsområdet. Domstolen har också betonat att detta samarbete på ett generellt plan ligger i de dömdas intresse (jfr tex. Ciok v. , § 24). Vidare har domstolen konstaterat att enbart det förhållandet att ett överförande kan förväntas leda till i fängelse i den verkställande staten inte gör frihetsberövandet godtyckligt och därmed anses strida mot artikel 5, så länge den tid som ska avtjänas i den verkställande staten ryms inom det utdömda fängelsestraffet (se t.ex. Ciok v. , § 25). Enligt vad domstolen har uttalat kan det dock inte uteslutas att det i andra fall är möjligt att en uppenbart längre faktisk fängelsetid i den verkställande staten skulle kunna komma i konflikt med artikel 5, under förutsättning att den längre faktiska fängelsetiden kunde förutses av domslandet för överförandet av verkställigheten. Någon närmare vägledning i frågan om vilken skillnad i faktisk fängelsetid som kan accepteras går inte att utläsa av domstolens praxis. En tolkning som leder till omfattande undantag från huvudregeln synes dock inte vara förenlig med domstolens uttalanden (jfr t.ex. Veermäe mot och Csozánski och Szabó mot Sverige.). Ställningstagandena i målen Ciok och mot talar vidare för att även betydande skillnader i fråga om den faktiska fängelsetiden (förlängning eller mer) kan förekomma utan att en kränkning anses föreligga. Vidare kan konstateras att någon kränkning med anledning av den aktuella frågeställningen såvitt känt ännu inte förekommit. praxis kan därför inte anses ge uttryck för annat än att det endast är i undantagsfall, dvs. när effekten av ett överförande till en stat med strängare regler för villkorlig frigivning riskerar att leda till ett uppenbart oproportionerligt resultat, som ett överförande på grund av skillnader i fråga om regler om villkorlig frigivning kan komma i konflikt med och därmed påverka lagligheten av ett frihetsberövande. Av domstolens praxis framgår vidare att ansvaret för en eventuell kränkning av artikel 5 i första hand åvilar den dömande och inte den verkställande staten. Sammanfattningsvis kan konstateras att praxis inte ger någon tydlig anvisning om en yttersta gräns för vilken förlängning av verkställighetstiden som kan accepteras men att domstolen ändå tydligt anger att det inte kan uteslutas att en uppenbart längre verkställighetstid kan medföra en kränkning av artikel 5. Genomförandet av fängelserambeslutet i svensk rätt Regeringen tog i samband med genomförandet av fängelserambeslutet (rådets rambeslut /909/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen) ställning till hur de aktuella frågeställningarna skulle hanteras i det sammanhanget. När det gäller ett överförande från Prop. 2017/18:250 gäller enligt 2 kap. 1 § första stycket punkten 4 lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (EVL) att en svensk dom får sändas över till en annan stat för verkställighet endast om de lagliga förutsättningarna är uppfyllda och det i övrigt är lämpligt. I lämplighetsbedömningen ska även vägas in om verkställighetsreglerna i det mottagande landet innebär att den faktiska tid som den dömde ska avtjäna förlängs på ett sätt som kan komma i strid med förpliktelser enligt (prop. 2014/15:29 s. 73). Om en sådan konflikt riskerar att uppstå kan det vara olämpligt att sända över en svensk dom för verkställighet i en annan stat (prop. 2014/15:29 s. 140). När det gäller ett överförande av en utländsk dom för verkställighet i gäller enligt 3 kap. 22 § EVL att Kriminalvården får besluta om villkorlig frigivning än vad som föreskrivs i 26 kap. 6 § , under förutsättning att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under en väsentligt i än vad som skulle ha varit fallet om verkställigheten i stället hade skett i den andra staten. Med väsentligt ska förstås så att den kan komma i konflikt med de rättigheter som föreskrivs i eller i övrigt framstår som oproportionerlig. Vid bedömningen av om avvikelsen får anses oproportionerlig ska inte bara den faktiska förlängningen och månader beaktas, utan även omständigheter som t.ex. hur långt straff det rör sig om och hur som återstår att verkställa för överförandet, ska tillmätas betydelse. Vad gäller tidpunkten för villkorlig frigivningen ska den bestämmas så att det med viss marginal står klart att verkställigheten inte kommer i konflikt med regler. Kriminalvården ska beakta den andra statens regler men inte nödvändigtvis tillämpa dem eller tillämpa dem fullt ut. 2014/15:29 s. 202–203). Bestämmelsen är tillämplig endast vid överförande av straffverkställighet från en annan medlemsstat inom EU. En ny gemensam bestämmelse om möjlighet till villkorlig frigivning Det är angeläget att har en ordning när det gäller överförande av straffverkställighet som underlättar det straffrättsliga samarbetet med andra stater. Det är också angeläget att inte medverkar vid genomförandet av ett överförande som kan innefatta en konventionskränkning. Som framgår tog regeringen därför inom ramen för det EU-rättsliga samarbetet ställning i frågan genom att bl.a. införa en möjlighet till justering av tiden för villkorlig frigivning för det fall den dömde genom ett överförande till annars riskerade att vara frihetsberövad under en väsentligt här än vad som skulle ha varit fallet om verkställigheten i stället hade skett i den andra staten. Som framhåller framgår det visserligen tydligt av praxis att i sig inte medför en rätt till villkorlig frigivning och att domstolen ansett även påtagliga förlängningar av det faktiska frihetsberövandet konventionsenliga. Det framgår dock även tydligt av domstolens praxis att det inte kan uteslutas att ett överförande i andra möjliga fall vid en uppenbar förlängning av den 2017/18:250 faktiska verkställighetstiden kan innebära en kränkning av artikel 5 i . Regeringen anser därför i likhet med utredningen att det även fortsättningsvis finns skäl för en bestämmelse som möjliggör en justering av tiden för villkorlig frigivning i fall som här avses. framgår är emellertid bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL tillämplig endast vid överförande av straffverkställighet från en annan medlemsstat inom Det innebär att risken för att inte kunna ta emot en utländsk dom för verkställighet i således kvarstår i förhållande till andra länder I likhet med utredningen anser regeringen därför att det finns skäl att nu införa en motsvarande möjlighet till justering även vid överförande av straffverkställighet från sådana länder. ske genom att det införs en ny och gemensam reglering på området enligt vilken det vid verkställighet av ett överfört utländskt fängelsestraff ska vara möjligt att besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning. En sådan ny gemensam bestämmelse bör som utredningen föreslår, i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL, vara avsedd att tillämpas endast i klara undantagsfall för att undvika en konflikt med eller ett i övrigt stötande resultat på grund av skillnader i regler om villkorlig frigivning. Presumtionen bör således alltjämt vara att villkorlig frigivning ska ske när två tredjedelar har avtjänats, oavsett om den dömde därigenom får avtjäna betydligt än vad som hade varit fallet om avtjänandet skett i den Som förutsättning för att bestämmelsen ska bli tillämplig och en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning bestämmas bör, i enlighet med utredningens förslag, gälla att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under avsevärt än om verkställighet hade skett i den andra staten. Vid bedömningen av om det föreligger en avsevärd skillnad att avtjäna bör framför allt en jämförelse göras mellan å ena sidan den fängelsetid som ska avtjänas här med tillämpning av huvudregeln i 26 kap. 6 första stycket och å andra sidan den tid som enligt den andra statens regler skulle ha gällt om avtjänandet hade Hur stor avvikelsen måste vara för att en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning ska kunna komma i fråga går dock inte att med För att säkerställa en god marginal i förhållande till krav bör som utredningen föreslår som en allmän riktlinje kunna accepteras en förlängning av den faktiska fängelsetiden motsvarande skillnaden mellan ett system med villkorlig frigivning efter en tredjedel och ett system som vårt med villkorlig frigivning efter två Det innebär således att i vart fall en fördubbling av tiden att avtjäna bör kunna accepteras. Ingen av de remissinstanser som uttalat sig i frågan motsätter sig förslaget i denna del. En särskild fråga i sammanhanget är om även andra omständigheter utöver förlängningen räknat i andel av strafftid som verkställs i anstalt bör kunna beaktas vid bedömningen av om avvikelsen bör medföra en justering av tiden för villkorlig frigivning. Som redogjorts för gäller enligt 3 kap. 22 § EVL för att undvika stötande resultat att även andra omständigheter, t.ex. hur långt straff det rör sig om och hur som återstår att verkställa för överförande, ska tillmätas Som utredningen framhåller skapar en sådan ordning i och för sig en viss osäkerhet vid tillämpningen då det är svårt att tydligt ange de omständigheter som borde få tillmätas betydelse. Å andra sidan medför den en ökad flexibilitet, något som både Kammarrätten i och Kriminalvården framhåller. praxis kan inte heller sägas utesluta att även andra omständigheter, t.ex. hur den dömde hade kvar att avtjäna i den dömande staten, kan ha betydelse. En mer öppen reglering medför att svensk lagstiftning ger utrymme även för ett sådant synsätt. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen därför till skillnad från utredningen att även andra omständigheter än enbart förlängningen räknat i andel av strafftid som verkställs i anstalt bör kunna beaktas vid bedömningen av om det föreligger en avsevärd skillnad att avtjäna. Med en sådan ordning säkerställs att tillämpningen inte kommer i konflikt med , eller i övrigt framstår som stötande. Sammantaget anser regeringen att huvudregeln om villkorlig frigivning i enlighet med 26 kap. 6 § bör gälla även vid överförande av ett utländskt straff för verkställighet här i landet. Det bör gälla även om den dömde därigenom får avtjäna betydligt än om verkställigheten skett i den andra staten. Möjligheten till justering av tiden för villkorlig frigivning bör endast användas i klara undantagsfall där den dömde annars riskerar att få vara frihetsberövad under avsevärt än om verkställigheten skett i den andra staten. Det är främst förlängningen räknat i andel av strafftid som verkställs i anstalt som bör beaktas vid bedömningen av om det föreligger en avsevärd skillnad att avtjäna. Även andra omständigheter kan dock vara av betydelse. Den föreslagna bestämmelsen föreslås således bli tillämplig om den dömde riskerar att få vara frihetsberövad under avsevärt . Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL är dock tillämplig när tiden riskerar att bli väsentligt längre. Som framgår ovan är utgångspunkterna för den nuvarande och den föreslagna bestämmelsen likartade och samma omständigheter ska beaktas. För att ytterligare förtydliga att huvudregeln är att villkorlig frigivning ska ske i enlighet med 26 kap. 6 § vid verkställighet av ett utländskt straff och att även stora skillnader i den faktiska verkställighetstiden bör accepteras, anser regeringen dock i likhet med utredningen att uttrycket ”avsevärt ” är att föredra. När det sedan gäller frågan om vad som närmare bör gälla vid fastställandet av en ny tidpunkt för villkorlig frigivning kan olika alternativ övervägas. Ett alternativ är att i likhet med vad som gäller enligt bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL överlåta åt Kriminalvården att med beaktande av även de utländska bestämmelserna om villkorlig frigivning, fastställa en rimlig tidpunkt. Ett annat alternativ är att utgå ifrån den andra statens regler och bestämma en ny tidpunkt som ligger så nära som möjligt det andra landets tidpunkt för villkorlig frigivning. En tredje möjlighet är att som utredningen föreslår i stället införa en alternativ kvotdel för fastställandet av en ny tidpunkt för villkorlig frigivning. Utredningens förslag om en fastställd kvotdel innebär, som Justitiekanslern () och Kammarrätten i framhåller, en tydlig och förutsägbar reglering. Kriminalvården har dock inte framfört några synpunkter om att den nuvarande ordningen skulle vara problematisk och svår att tillämpa. Vidare medför förslaget, som Kriminalvården påpekar, en minskad flexibilitet. Särskilt mot bakgrund av att regeringen anser att även andra omständigheter än enbart förlängningen räknat i andel av strafftid bör kunna beaktas vid bedömningen av om den dömde kommer att få avtjäna 2017/18:250 en avsevärt , framstår en alltför oflexibel reglering som problematisk. Risken är att det uppstår resultat som upplevs som orättvisa. En ordning som den nuvarande ger också genom sin flexibilitet förutsättningar för att så långt möjligt upprätthålla huvudregeln om att straff som avtjänas i ska verkställas enligt svenska regler. Vid en samlad bedömning anser regeringen därför att det även fortsättningsvis bör överlämnas åt Kriminalvården att fastställa en rimlig tidpunkt. Sammantaget anser regeringen att huvudregeln om villkorlig frigivning i enlighet med 26 kap. 6 § bör gälla även vid överförande av ett utländskt straff för verkställighet här i landet. Det bör gälla även om den dömde därigenom får avtjäna betydligt än om verkställigheten skett i den andra staten. Möjligheten till justering av tiden för villkorlig frigivning bör endast användas i klara undantagsfall där den dömde annars riskerar att få vara frihetsberövad under avsevärt än om verkställigheten hade skett i den andra staten. Det är främst förlängningen räknat i andel av strafftid som verkställs i anstalt som bör beaktas vid bedömningen av om det föreligger en avsevärd skillnad att avtjäna. Även andra omständigheter kan dock vara av betydelse. Skulle ett överförande av straffverkställighet medföra att den dömde får vara frihetsberövad under avsevärt än om verkställigheten hade skett i den andra staten, ska Kriminalvården, som , bestämma en annan rimlig tidpunkt för villkorlig frigivning. Bestämmelsen bör införas i . Utredningen föreslår också att det ska införas en bestämmelse om att villkor som uppställts vid ett överförande av straffverkställighet till från en annan stat ska följas vid tillämpningen av bestämmelserna om villkorlig frigivning. I samarbetet kring överförande av straffverkställighet är en grundläggande princip att verkställighet av en påföljd ska ske enligt lagstiftningen i den verkställande staten. Detta inkluderar regler om villkorlig frigivning. Likväl kan det inte uteslutas att det i vissa situationer skulle kunna uppkomma behov av att kunna acceptera villkor kring hur verkställigheten av ett straff ska ske. Sådana villkor skulle kunna avse villkorlig frigivning men även andra frågor. Det bör därför ytterligare övervägas om en sådan eventuell regel i stället bör vara generellt utformad och om det också kan finnas behov av att införa regler om när svenska myndigheter får acceptera sådana villkor. Då det saknas beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende göra sådana överväganden anser regeringen, till skillnad från utredningen, att det inte bör införas några regler om villkor avseende beslut om villkorlig frigivning. Kriminalvården bör vara beslutande myndighet Som utredningen föreslår bör på motsvarande sätt som gäller enligt bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL även ett beslut om villkorlig frigivning enligt den nya bestämmelsen fastställas i det strafftidsbeslut som Kriminalvården enligt strafftidslagen ska fatta (jfr avsnitt 10.6 och 11.2). Kriminalvårdens beslut i frågan får överklagas i sedvanlig ordning (se vidare avsnitt 11.2). Med hänsyn till det förslag som redogjorts för föreslår regeringen att bestämmelsen i 3 kap. 22 § EVL ska upphävas. vissa följdändringar i 26 kap. . Således föreslår regeringen till skillnad från utredningen att det i förtydligande syfte bör införas en bestämmelse om att sammanläggning av fängelsestraff vid tillämpning av reglerna om villkorlig frigivning inte ska gälla om villkorlig frigivning beslutats i ett fall som här avses. Möjligheten att besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning än vad som annars gäller avser fall där en dömd överförts till från en annan stat och motiveras av intresset av att undvika att den dömde får vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställigheten skett i den andra staten. Det rör således en särpräglad situation som inte bör påverka tillämpningen av bestämmelserna om villkorlig frigivning i andra fall. integreras med bestämmelserna i 26 kap. 8 § första stycket . På så sätt klargörs att den tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning som föreslås vid verkställighet av ett överfört utländskt fängelsestraff endast