prop · H503130 · 2018-05-29 00:00:00 — Ett kvalitativt hållbarhetsarbete är även viktigt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för AP-fonderna och pensions- systemet. har AP-fonderna fortsatt att utveckla sitt hållbarhets- arbete. En intressentdialog har genomförts för att identifiera de viktig- aste hållbarhetsfrågorna. Flera initiativ har även tagits inom förvalt- ningen. Frågorna är viktiga och regeringen ser positivt på det arbete som AP-fonderna och det gemensamma bedriver för att integrera hållbarhet i förvaltningen. Arbetet bör dock intensifieras ytterligare i ljuset av kommande hållbarhetskrav. Tydligare sådana krav i lag är en del av regeringens förslag till ändrade placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna. Skälen för regeringens bedömning: Miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter kommer att ges ökat fokus framöver. För att uppnå en långsiktigt hög avkastning och god riskhantering är det viktigt att AP-fonderna integrerar olika hållbarhetsaspekter i förvaltningen. Detta är även av betydelse för allmänhetens förtroende för AP-fonderna och pensionssystemet. har Första–Fjärde AP-fonderna tillsammans med genomfört intressentdialoger som syftat till att identifiera intressenternas förväntningar och prioriterade frågor när det kommer till AP-fondernas hållbarhetsarbete. Regeringen ser positivt på genomförandet av en sådan dialog som kan bidra till både förbättrat hållbarhetsarbete hos fonderna men också öka förståelsen och förtroendet hos allmänheten. har fonderna även vidareutvecklat sitt hållbarhetsarbete i förvaltningen genom exempelvis ökade investeringar i gröna obliga- tioner, investeringar i infrastruktur för vattenrening samt aktivt arbete för att minska koldioxidavtrycket i fondernas innehav. Det är också glädjande att AP-fondernas hållbarhetsarbete i flera fall fått utmärkelser både i och internationellt. Ett exempel på detta är att Första–Fjärde AP-fonderna tillsammans med några av största pensionsfonder fått en utmärkelse för det gemensamma uttalandet om vikten av att institutionella investerare investerar i lösningar som stödjer FN:s globala mål för hållbar utveckling, UN Sustainable Development Goals (SDG). är frågan om investeringar i kärnvapenrelaterad industri ett område som är aktuellt att bevaka. Regeringen anser att det är en viktig fråga för AP-fonderna att beakta om deras investeringar överensstämmer med åtagande i icke-spridningsavtalet (NPT), samt att inom ramen för NPT verkar pådrivande för kärnvapen- Kommande förslag till ny AP-fondslagstiftning tydliggör att Första–Fjärde AP-fondernas tolkning av en internationell konvention bör Skr. 2017/18:130 avspegla hur har valt att tillämpa den specifika konventionen. En annan viktig fråga är efterlevnad av för att hålla den globala temperaturökningen långt och sträva efter att stanna kvar . Regeringen anser att det är viktigt att AP- fondernas investeringar är i linje med mål och att arbetet utvecklas ytterligare i ljuset av kommande hållbarhetskrav i lag för AP- fonderna. Initiativ såsom rapportering enligt TCFD-rekommendationer liksom att avyttra innehav som inte förväntas leva upp till och istället investera kapitalet i klimatinvesteringar välkomnas därför. Även land- och jordbruksinvesteringar är viktiga att bedöma både utifrån ett klimatperspektiv och ur socialt perspektiv. Detta gäller i synnerhet om investeringen ligger i ett område med större risk för sociala konflikter eller med potentiellt större miljöpåverkan. Att förvaltningen av buffertkapitalet bedrivs på ett ansvarsfullt och hållbart sätt är en viktig fråga för regeringen. Som en del av förslaget till ändrade placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna ingår att fonder- nas arbete med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande ska föras in i lag. Integrering av hållbarhet i kapitalförvaltning har även stort fokus internationellt och inom EU där nya regelverk och branschinitiativ driver på utvecklingen. Regeringen förväntar sig därför att fonderna fortsätter att utveckla sitt arbete med hållbarhet men med en ökad intensitet. En viktig fråga för att kunna bedöma hållbarhetsarbetet och upprätt- hålla trovärdigheten för pensionssystemet är transparensen i de investe- ringar som genomförts. En utmaning är investeringar i onoterade till- gångar som i regel är mindre genomlysta och som ofta görs via fonder. Regeringen förväntar sig att AP-fonderna fortsätter att sträva efter utökad transparens inom både nya och existerande investeringar. Som stora aktörer har AP-fonderna dessutom potential att påverka marknaden i en positiv riktning för en ökad transparens. AP-fonderna har delvis valt olika strategier för hållbarhet på liknande sätt som för förvaltningen. Respektive AP-fonds viktigaste aktiviteter på hållbarhets- och ägarstyrningsområdet redovisas i avsnitt 5. Sammanfattning: Inom pågår ett arbete med att ta fram en lagrådsremiss om ändrade placeringsregler samt en moder- niserad styrning av hållbarhetsfrågor i förvaltningen för Första–Fjärde Ambitionen är att de nya reglerna ska börja tillämpas 1 De finansiella marknaderna har utvecklats väsentligt de senaste 15–20 åren och utbudet av investeringsmöjligheter har ökat kraftigt både på grund av den tekniska utvecklingen och förändrade makroekonomiska Dagens placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna grundar sig på de regelverk och finansiella modeller som användes i Behovet av att se över placeringsreglerna har lyfts fram av i dess utvärderingar av AP-fondernas verksamhet de 2017/18:130 . Genom att effektivisera placeringsreglerna kan AP-fonderna ges bättre förutsättningar för att uppnå målet för förvaltningen. remitterades promemorian Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna. I promemorian lämnades förslag om ändrade placeringsregler och en moderniserad styrning av hållbarhetsfrågor i förvaltningen. Förslaget innebär emellertid en fortsatt begränsad hand- lingsfrihet i jämförelse med en övergång till en s.k. aktsamhetsprincip som föreslogs i departementspromemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34). Inom pågår ett arbete med att ta fram en lagråds- remiss på det remitterade förslaget. Enligt förslag i lagrådsremissen ska de nya reglerna börja tillämpas . Pensionsgruppen har även tagit ställning för att vissa ytterligare ändringar av placeringsreg- lerna för Första–Fjärde AP-fonderna ska utredas. Det gäller frågorna om AP-fonderna ska kunna göra direktinvesteringar i onoterade infrastruk- turföretag, göra saminvesteringar i onoterade aktier, göra investeringar i illikvida krediter, behålla ett innehav som överstiger av röster- na vid notering av företag som fonderna har investerat i före noteringen och lämna lån till företag som fonderna har investerat i. Dessa frågor kommer att utredas . Avsikten är att lagändringarna ska kunna träda i kraft . 6.3Process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter Regeringens bedömning: I syfte att värna om förtroendet för pensionssystemet och AP-fonderna bör alla styrelseledamöter i AP- fonderna på förhand informera sin styrelseordförande om nya upp- drag. Om ordföranden är tveksam när det gäller lämpligheten av ett uppdrag kan frågan lämnas vidare till . Innan en styrelseordförande åtar sig ett nytt uppdrag bör informeras. Skälen för regeringens bedömning: Som förvaltare av allmänna pen- sionsmedel är det viktigt att AP-fonderna har allmänhetens förtroende. Det får därmed inte finnas några som helst misstankar om att enskilda ledamöter eller tjänstemän agerar utifrån annat än målet om att fond- medlen ska förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för inkomst- pensionssystemet. Det är också viktigt att styrelseledamöter i dessa fonder allmänt uppfattas som oberoende och oförhindrade att fatta beslut i enlighet med målet. Varje enskild styrelseledamot ansvarar för att detta förtroende upprätthålls. Den som har ett styrelseuppdrag i en AP-fond måste således agera på ett sådant sätt att förtroendet för fonderna värnas. Detta innebär dock inte att en ledamot inte kan ha styrelseuppgifter i närliggande verksamhet. Engagemang i närliggande verksamhet kan i många fall bidra till bredare kunskap och bättre förutsättningar kring beslutsfattandet. Ledamöter förutsättas ha förmåga att identifiera när jäv eller risk för förtroendeskada uppstår och agera i enlighet därmed. I förra årets skrivelse tydliggjordes processen för prövning av sido- Skr. 2017/18:130 uppdrag för styrelseledamöter. Processen innebär att styrelseledamoten på förhand ska informera sin styrelseordförande innan han eller hon åtar sig ett nytt uppdrag. Om en ordförande i något fall är tveksam kring lämpligheten av ett uppdrag kan frågan lämnas vidare till Finansdeparte- ment. Innan styrelseordförande åtar sig ett nytt uppdrag ska han eller hon informera om detta. Ledamöter i AP-fonderna förordnas i taget. Förordnanden beslutas efter det att regeringen fastställt fondernas resultat- och balansräkningar . utvärderas samtliga styrelseledamöter (50 stycken) bl.a. efter dialog med styrelse- ordföranden i respektive AP-fond. Regeringens bedömning: Det är positivt att Första–Fjärde AP-fonderna stärkt samarbetet mellan fonderna. Ett ändamålsenligt utformat samarbete bidrar till ökad kostnadseffektivitet utan negativ påverkan på fondernas självständighet och diversifiering av förvalt- ningsmodellerna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i tidigare års skrivelser påtalat vikten av att AP-fonderna gemensamt fortsätter att utveckla samverkan mellan AP-fonderna för att ytterligare sänka kost- naderna och förbättra genomförandet i förvaltningen av buffertkapitalet. Regeringen har betonat att ett samarbete endast bör ske om det inte har negativa konsekvenser för självständigheten i förvaltningen och därmed diversifieringen av förvaltningsmodellerna. (2007) inrättade Första–Fjärde AP-fonderna vars syfte är att utifrån fondernas uppdrag och gemensamma värdegrund åstadkomma förbättringar på miljö- och etikområdet. har bl.a. genomfört cirka 200 bolagsdialoger samt förebyggande arbete i form av olika branschprojekt och internationella initiativ. Första–Fjärde AP- fonderna har även arrangerat en gemensam intressentdialog om omvärl- dens förväntningar och krav på fondernas hållbarhetsarbete. Intressent- dialogen genomfördes med, bl.a. representanter från och Pensionsgruppen, andra kapitalförvaltare, fondernas leverantörer och medarbetare samt samhällsrepresentanter. Dialogen syftade till att identifiera intressenternas förväntningar och prioriterade frågor när det kommer till AP-fondernas hållbarhetsarbete. Sammanfattningsvis lyftes följande tre frågor fram som särskilt viktiga: indirekt miljöpåverkan, indirekt klimatpåverkan och mänskliga rättigheter. Samarbetet mellan AP-fonderna utanför investeringsverksamheten har utvecklats och sker inom nio samarbetsgrupper (se figur 6.1). Källa: , Utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2017 AP-fondernas samarbete har bl.a. resulterat i gemensamma upphand- lingar och projekt kring compliancefrågor, datakällor och mätning av koldioxidavtryck. Inom ramen för Juristgruppen diskuterade fonderna bl.a. hur skattefrågor relaterade till utlandsinvesteringar bör hanteras. Samarbetet stöds av fondernas enheter för administrativa frågor, back- office, compliance, HR, it, redovisning samt risk och avkastning. har fonderna ytterligare formaliserat samarbetet genom bildandet av ett samarbetsråd. består av fondernas administrativa chefer eller motsvarande. Rådet rapporterar till fondernas verkställande direktörer. har bl.a. resulterat i att fonderna har infört en delad tjänst för diarieföring (Första, Tredje och ) och att fonderna har genomfört gemensamma upp- handlingar av rekryterings- och internrevisionstjänster samt löneadminist- ration. För att tillsammans identifiera nya samarbetsområden arrangerade Första–Fjärde AP-fonderna en samverkansdag för fondernas affärs- stödjande enheter (t.ex. Juridik, Redovisning, HR). Regeringen välkomnar den samverkan som AP-fonderna har haft och anser att de bör fortsätta arbetet med att identifiera konstruktiva samverkansmöjligheter och aktivt arbeta med att implementera dem som inte äventyrar konkurrensen AP-fonderna emellan. Regeringens bedömning: Det är av stor vikt att AP-fonderna har god intern styrning och kontroll. Revisorernas arbete bidrar till att säker- ställa förtroendet för AP-fonderna och pensionssystemet. Det framkom inte några väsentliga iakttagelser under revisionen . Revisorerna konstaterar att AP-fonderna har bra rutiner och processer kring it-miljön. De iakttagelser som gjorts påverkar inte möjligheterna för revisionen att förlita sig på systemen. Sammanfattningsvis konstaterar revisorerna att verksamheten inom AP-fonderna bedrivs inom ramen för de riktlinjer som beslutats av respektive styrelse. Samarbetet med ledningar och styrelser har funge- rat väl. Skälen för regeringens bedömning: Revisionen av AP-fonderna om- fattar årsredovisningar samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Granskningen har utförts och rapporterats med tillämpning av svensk lag, och 100, till respektive fonds styrelse. har AP-fondernas redovisningsramverk varit oförändrat. Revisionen har utgått från riskanalysen där väsentliga poster utvärderas Skr. 2017/18:130 utifrån risken för fel i den finansiella rapporteringen. resulterat i fokus på följde områden: •Värdering och existens av onoterade innehav. •Värdering och existens av noterade innehav. •Klassificering i resultat- och balansräkningar. Vid granskning har inga väsentliga avvikelser noterats. Revisorerna kon- staterar att verksamheten inom AP-fonderna bedrivs inom de riktlinjer som beslutats av respektive styrelse. Revisorernas generella slutsats är att de granskade kontroller och processer som ledningarna har arbetat fram fungerar tillfredsställande. Kontroller avseende den finansiella rapporte- ringen är till övervägande del standardiserade och formaliserade. Revisorernas granskning av kontrollmiljön visar att alla AP-fonderna har en hög ambitionsnivå samt kunskap och integritet hos styrelser och ledande befattningshavare. Revisorerna har en femgradig skala med olika nivåer för kontrollmiljö (se figur 6.1). AP-fonderna bedöms ha ökat något och fortfarande vara i kategorin standardiserad. Detta sätt att beskriva kontrollmiljön är enligt revisorerna inte något som allt för strikt ska läsas som bra eller dåligt då det beskriver mognadsgraden hos kontrollmiljön. En avvägning bör göras mellan nivån på den kontrollerande funktionen och kostnaderna för att upprätthålla denna. För att AP-fonderna skulle förflytta sig i skalan till nivån övervakad skulle det krävas att regelbunden testning införs och utförs av t.ex. internrevisions- eller compliancefunktion och att utförda kontroller har rätt design och är effektiva. Det skulle också krävas en löpande återrapportering från kontrollfunktionerna till ledning och styrelse om hur effektivt det interna kontrollsystemet fungerar. Revisorerna konstaterar att en finansiell institution av AP-fondernas storlek bör sträva efter övervakad nivå för särskilt viktiga processer. Andra processer kan däremot vara på nivån standardiserad. I föregående skrivelse lämnades ett antal förslag till förbättringar som innebar en förstärkning av den interna kontrollmiljön. Dessa förslag har i hög grad genomförts. Revisorerna har genomfört en granskning av att AP-fondernas rikt- linjer för ersättningar, i enlighet med de av regeringen fastställda Rikt- 2017/18:130 linjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Granskningen har inte visat några andra avvikelser från riktlinjerna än de som fanns föregående år. Avvikelserna avser längre uppsägningstid än vad riktlinjerna anger. Avvikelserna beskrivs i årsredovisningarna för Första och Andra AP-fonderna och motiveras av att det skulle medföra betydande merkostnader att omförhandla avtalen. Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: • utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, • utse revisorer, • fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och • utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. var och en av Första–Fjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställ- ning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till Finans- departementet efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. ingen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sam- manhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin helhet. riktlinjer för styrning av statsägda företag riktas till de statliga tjänstemän som är ansvariga för ägandet av företag och ger också användbar vägledning för statliga företags styrelser och ledning. Riktlinjerna ger rekommendationer kring styrning av såväl enskilda statliga företag som den lagstadgade och rättsliga miljö dessa företag verkar inom. Vidare är riktlinjerna tillämpbara oavsett om det statliga företaget är nationellt eller internationellt verksamt (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2015, s. 14 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable) (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2015, s. 33 ff). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. Styrelserna företräder respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket lik- nar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis försäk- ringsbolag. I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för stats- ägda ”företag”. De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. Det innebär att avgiftsfinansieringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. Fonderna finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har impli- kationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upp- handling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff.). Enligt regel- verket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. Uppdraget utgår från bolagets bästa. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och svensk kod för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som mer precist är föremålet för styrelsernas uppdrag. Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med samma utgångspunkt. Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen ska organiseras, med undantag för regeln att ska förvaltas externt. lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata tjänstepensionsfonder och är därför inte tillämpliga för AP-fonderna i Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande principen beträffande ramverket för styrning av pensionsfonder (gover- nance structure) som ska tillförsäkra en tydlig identifiering och fördel- ning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidan (Guidelines for pension fund governance, 2009). Det är lämpligt att denna fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempel- vis som denna kommer till uttryck i svensk kod för bolagsstyrning. är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den verkställande direk- tören rapporterar till styrelsen och ansvarar för fondens löpande för- Det är av avgörande betydelse att styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom de ensamma har ansvaret för fondernas löpande förvaltning. Regeringen ska i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvali- ficerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver ska kommunikationen mellan huvud- mannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. En begränsning vid införs för uppdrag som ledamot i styrelser. Ledamöterna i styrelser tillgodoser höga krav på kompe- tens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund av styrelsernas ansvar och uppdragets betydelse i samhället. Ledamöterna ska enligt lag utses på grundval av sin förmåga att främja fondförvalt- ningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende bakgrund och erfarenhet. Köns- fördelningen ska vara så jämn som möjligt.