prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Frågan när verkställighets- hindret ska upphöra bör i lagen lämpligen uttryckas så att avvisnings- eller utvisningsbeslutet blir verkställbart om förundersökningen har lagts ned eller avslutats utan att allmänt åtal har väckts. Att det finns hinder mot verkställighet om allmänt åtal har väckts framgår redan av nu gällande regler. 11.2Nedläggning av en förundersökning om den misstänkte avvisats eller utvisats Regeringens förslag: En åklagare ska få lägga ned en förundersökning om –det har beslutats att den misstänkte ska avvisas eller utvisas, –det kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , och –något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Vid bedömningen av om förundersökningen ska läggas ned ska sär- skild hänsyn tas till när beslutet om avvisning eller utvisning kan för- väntas bli verkställt och när åtal kan förväntas bli väckt. Om förutsättningarna för att lägga ned en förundersökning är upp- fyllda redan innan förundersökningen har inletts, ska en åklagare få besluta att inte inleda någon förundersökning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att förundersökningen ska få läggas ned om brottet eller den samlade brottsligheten inte kan antas föranleda någon svårare 2017/18:284 påföljd än fängelse . Utredningen lämnar inte något lagför- slag om att förundersökning inte ska behöva inledas. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anför att det kan diskuteras om det bör vara möjligt att lägga ned en förundersök- ning när det kan antas att brottet eller den samlade brottsligheten skulle föranleda ett fängelsestraff om så mycket som . Myndigheten anser vidare att frågeställningen när en nedlagd förundersökning kan åter- upptas bör belysas. Enligt dåvarande bör ett beslut om att lägga ned en förundersökning föregås av en helhetsbedömning och att det vid en sådan bedömning bör tas hänsyn till bl.a. att en lagföring i får betydelse för framtida prövningar av ansökningar om visering, uppehållstillstånd, avvisning eller, i förlängningen, svenskt medborgar- skap. anser att det är viktigt att det görs en intresseavväg- ning innan ett beslut om nedläggning av åtal fattas. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för att lägga ned en förundersökning Svensk rätt utgår från principen om obligatorisk åtalsplikt. ska, om inte annat är föreskrivet, väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § ). Det finns emellertid flera undantag En allmän undantagsregel är den om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § . Enligt den bestämmelsen får en åklagare under vissa förutsättningar besluta om åtalsunderlåtelse för ett brott i vissa Åtal får bl.a. underlåtas om det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon annan påföljd än böter eller villkorlig dom. senare fallet krävs särskilda skäl för åtalsunderlåtelse. sättning för åtalsunderlåtelse är att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Med den obligatoriska åtalsplikten följer en förundersökningsplikt. innebär en skyldighet för polis och åklagare att utreda de brott som de får En förundersökning ska inledas så snart det av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda (23 kap. 1 § ). Om det inte längre finns anledning att fullfölja en förundersökning ska den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket ). på skäl för att lägga ned en förundersökning anges i förarbetena att en skäligen misstänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den miss- tänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott 1981/82:41 s. 33). I 23 kap. 4 a § finns regler om s.k. förundersöknings- Det rör sig om processekonomiskt motiverade undantag från plikten att genomföra en förundersökning och innebär att en för- undersökning får läggas ned av resursskäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den. I korthet innebär reglerna att en för- undersökning inte behöver inledas och att en inledd förundersökning får läggas ned dels vid brottslighet där straffvärdet inte överstiger fängelse i och fortsatt utredningen skulle kräva orimligt stora kostnader, dels då det kan antas att något åtal för brottet ändå inte skulle komma att ske till följd av reglerna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtals- prövning. I det senare fallet är det en förutsättning att något väsentligt all- mänt eller enskilt intresse inte hindrar att förundersökningen läggs ned. Behovet av att kunna lägga ned en förundersökning rörande den som har avvisats eller utvisats Det finns ingen uttrycklig reglering i bestämmelserna om nedläggning av förundersökning för den situationen att den brottsmisstänkte ska avvisas eller utvisas. Om regeringens förslag i avsnitt 11.1 om verkställighets- hinder vid förundersökning genomförs, innebär detta att ett meddelat av- visnings- eller utvisningsbeslut inte kommer att kunna verkställas så länge som det pågår en förundersökning mot utlänningen för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. Det kan dock konstateras att det finns situa- tioner då intresset av att utvisa utlänningen ur landet väger tyngre än intresset av att bedriva en förundersökning och väcka åtal mot utlänningen för det misstänkta brottet. Liksom utredningen anser regeringen därför att det behövs särskilda bestämmelser som medger att förundersökningen under vissa förutsättningar kan läggas ned. Dessa regler måste dock innebära en rimlig avvägning mellan intresset av att kunna lagföra brott och intresset av att kunna verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. En första förutsättning för att lägga ned en förundersökning i dessa fall bör vara att det har beslutats att den misstänkte, dvs. utlänningen, ska av- visas eller utvisas. Något krav på att detta beslut ska ha fått laga kraft bör inte uppställas. Som utredningen framhåller bygger flera regler i utlän- ningslagen på förutsättningen att en utlänning ska kunna avlägsnas från landet . Till exempel kan ett beslut om avvisning av eller ett beslut om avvisning med omedelbar verk- ställighet av verkställas trots att det inte har fått laga kraft. I dessa fall finns det ett starkt intresse av att en verkställighet sker och att verkställigheten inte fördröjs är ofta en förutsättning för att utlän- ningen över huvud taget ska kunna avlägsnas från landet. För att inte en sådan verkställighet ska äventyras bör förundersökningen kunna läggas ned redan innan beslutet om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. Vidare bör en förutsättning vara att den brottslighet som utlänningen misstänks för inte är alltför allvarlig. Utredningen föreslår i detta avseende att möjligheten att lägga ned förundersökningen ska gälla i fall där det förväntade straffet för brottet eller den samlade brottsligheten inte kan antas överstiga fängelse . Enligt kan det diskuteras om det bör vara möjligt att lägga ned en förundersökning om ett så långt fängelsestraff skulle ha blivit påföljden. Exakt var gränsen ska dras kan givetvis diskuteras. Regeringen instämmer emellertid i utredningens bedömning att det bör finnas en möjlighet att lägga ned en förundersökning vid så pass allvarlig brottslighet att det förväntade straffet skulle kunna bli fängelse . Med avvikande från utredningens förslag bedömer regeringen dock att utgångspunkten bör vara brottets uppskattade straffvärde i stället för den förväntade påföljden. Vidare bör vid flerfaldig brottslighet en prövning av om förundersökningen kan 2017/18:284 läggas ned göras för varje brott för sig. En sådan utformning av bestäm- melsen skulle stämma bättre överens med vad som föreskrivs när det gäller förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § . En förutsättning för att en förundersökning ska få läggas ned mot en avvisad eller utvisad utlänning bör alltså vara att det kan antas att det misstänkta brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Det är emellertid inte rimligt att en förundersökning alltid ska läggas ned så snart straffvärdet av brottet inte överstiger fängelse . Som tar upp är det viktigt att det görs en intresseavvägning innan ett beslut om nedläggning av åtal fattas. Liksom vid prövningen av om åtal kan underlåtas eller en förundersökning läggas ned i vissa andra fall, bör hänsyn tas till om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse skulle åsidosättas om förundersökningen lades ned. En bedömning bör göras av samtliga relevanta omständigheter. Vad gäller allmänna intressen bör hänsyn tas till omständigheterna i övrigt runt brottet. Även vid mindre allvarliga brott kan det i vissa fall vara befogat att väcka åtal för att visa att samhället inte accepterar det aktuella brottet. Att den misstänkte har gjort sig skyldig till brott eller har gjort sig skyldig till flera brott som var för sig inte har ett straffvärde om fängelse , men där något av brotten ligger nära den gränsen eller brotten tillsammans har ett högre straffvärde kan också vara skäl för att väcka åtal. Ytterligare ett allmänt intresse kan vara att egendom av inte obetydligt värde kan förverkas till följd av brottet. Väsentliga enskilda intressen bör kunna vara att en målsägandes möjligheter att få skadestånd eller annan ersättning påverkas, eller att målsäganden utsatts för en allvarlig kränkning (jfr prop. 1984/85:3 s. 22 f.). anför att en lagföring i kan få betydelse för framtida prövningar av ansökningar om visering, uppehållstillstånd, av- visning eller, i förlängningen, svenskt medborgarskap och att en bedöm- ning av om förundersökningen ska läggas ned bör beakta sådana skäl. Regeringen delar emellertid inte detta synsätt. Intresset av lagföring bör i den aktuella situationen vägas mot intresset av att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Under sådana omständigheter kan det knappast anses som rimligt att låta bedömningen påverkas av hur en lagföring skulle kunna inverka på framtida prövningar av utlänningens rätt till inresa eller vistelse. Även om det i och för sig finns materiella förutsättningar för att tillämpa den föreslagna bestämmelsen om nedläggning av åtal, bör den förväntade tidpunkten för verkställigheten respektive för att väcka åtal beaktas. Det är därför viktigt att samråd sker mellan verkställande myndigheter och åkla- garen. Det bör exempelvis inte vara möjligt att lägga ned en förunder- sökning om utlänningen ändå kommer att vara kvar i för att kunna lagföras för brottet här i landet. Det bör inte heller finnas skäl att lägga ned en förundersökning mot en utlänning om ett till- fälligt uppehållstillstånd har meddelats med ett beslut om av- visning eller utvisning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det ska införas en möjlighet för en åklagare att lägga ned en förundersökning om den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats, det kan antas att brottets straff- värde inte överstiger fängelse och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Vid bedömningen av om förunder- Prop. 2017/18:284 sökningen ska läggas ned ska särskild hänsyn tas till när beslutet om av- visning eller utvisning kan förväntas bli verkställt och när åtal kan för- väntas bli väckt. framför att frågeställningen när en nedlagd förundersökning kan återupptas bör belysas. Som exempel på när en ned- lagd förundersökning kan behöva återupptas anger myndigheten att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut upphävs efter ett överklagande eller att en utlänning, innan utvisningsbeslutet har verkställts eller efter att ha återvänt till , begår ett nytt brott. Regeringen konstaterar att frågan om och under vilka förutsättningar som en nedlagd förundersökning kan återupptas är oreglerad. Att avgöra om en förundersökning ska återupptas är en uppgift för de brottsutredande myndigheterna. Om förundersök- ningen återupptas kommer det på nytt att finnas hinder mot verkställighet i enlighet med den av regeringen föreslagna bestämmelsen i utlännings- lagen. Några särskilda bestämmelser om vad som ska gälla vid återupp- tagande av en nedlagd förundersökning bedöms sammantaget inte nöd- vändiga. Möjlighet att inte inleda förundersökning En fråga som bör övervägas är om det även bör införas en bestämmelse motsvarande den som finns i 23 kap. 4 a § andra stycket . Den bestämmelsen gör det möjligt för åklagare att underlåta att inleda en förundersökning, om det finns förutsättningar för att lägga ned en sådan. Utredningen föreslår inte uttryckligen någon bestämmelse med detta innehåll. Däremot synes resonemangen i övervägandedelarna innefatta ett ställningstagande för att en sådan regel bör införas. Utredningen förordar nämligen att regler om förundersökningsbegränsning ska införas (se SOU 2011:17 s. 363 f.) och utredningen själv beskriver detta uttryck som att det inbegriper de regler som ger åklagare rätt att inte inleda förundersökning (s. 348). Regeringens utgångspunkt är att det bör finnas samma förutsättningar för rationell hantering av brottsmisstankar oavsett vilken grund för ned- läggning av en förundersökning som är aktuell. Det bör därför införas en uttrycklig regel som ger en möjlighet att inte inleda en förundersökning i de fall det redan på förhand kan konstateras att det på grund av avvisning eller utvisning finns förutsättningar att lägga ned förundersökningen. Regeringen föreslår således att det ska införas en sådan bestämmelse som i allt väsentligt ska motsvara regleringen i 23 kap. 4 a § andra stycket rätte- gångsbalken. Behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning Av 23 kap. 4 a § tredje stycket framgår att en åklagare som leder en förundersökning får besluta att lägga ned denna på grund av att det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § första stycket eller om särskild åtalsprövning. Detsamma gäller beslut att inte inleda förunder- sökning i motsvarande fall. Om leder förundersök- ningen, fattas beslutet av undersökningsledaren. Beslut om s.k. förunder- 2017/18:284 sökningsbegränsning i andra fall får emellertid endast fattas av en åkla- gare. Endast en åklagare får alltså besluta att lägga ned en förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt för- hållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straff- värde inte överstiger fängelse . Också ett beslut att lägga ned en förundersökning därför att det kan antas att åtal inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § andra stycket, s.k. extraordinära fall, får endast fattas av en åklagare. Lagstiftaren har bedömt att behörigheten för dessa situationer bör vara åklagarbunden, framför allt för att säkra en restriktiv tillämpning (prop. 2011/12:10 s. 22). Ett beslut om att lägga ned en förundersökning när den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats kommer att behöva föregås av kontakter med den myndighet som ansvarar för verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. finns det rutiner för kontakten mellan och . Regeringen anser att det är angeläget att tillämpningen av den nya bestämmelsen blir så enhetlig som möjligt. För att såväl kontakterna mellan myndigheterna som tillämpningen av bestämmelsen ska fungera väl bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det är lämpligt att endast åklagare ges behörighet att besluta om att lägga ned en förundersökning när den miss- tänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats och att besluta att inte inleda en förundersökning, om det redan på förhand kan konstateras att en förundersökning skulle kunna läggas ned i ett sådant fall. 12Verkställighetshinder vid utlämning och överlämnande för brott Regeringens förslag: Om det har inletts ett förfarande om att en utlänning ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller en inter- nationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihets- berövande påföljd, ska ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen inte få verkställas förrän förfarandet om utlämning eller överlämnande har avslutats genom ett beslut som fått laga kraft och som innebär att utlänningen inte ska utlämnas eller överlämnas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: har genom åtaganden i kon- ventioner och andra internationella rättsakter tagit på sig att under vissa omständigheter till andra länder utlämna eller överlämna personer som befinner sig i för lagföring eller avtjänande av straff. Dessa regler har införlivats i svensk rätt genom bl.a. lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmåls- domstolen, lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder. Enligt 12 kap. 9 § UtlL får ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlän- ning inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land. Vidare får verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning inte ske om utlänningen står under åtal här i landet. I avsnitt 11.1 föreslås dessutom att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska få verkställas om det pågår en förundersökning mot utlänningen. Det finns inte någon generell bestämmelse om att ett beslut om av- visning eller utvisning inte får verkställas på grund av en utfärdad arreste- ringsorder eller en framställning om utlämning eller överlämnande till en annan stat eller en internationell domstol för lagföring eller avtjänande av straff. I den situationen då en utlänning som har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning ansöker om asyl framgår emellertid av 12 kap. 8a § UtlL att avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte får verkställas innan asylansökan prövats men att detta inte hindrar att utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. I 8 b § finns liknande bestämmelser om verkställighet av beslut om utvisning när en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har utvisats på grund av brott. Myndigheterna saknar dock vägledning om hur de ska hantera en situation där ett beslut om avvisning eller utvisning mot en utlänning enligt utlänningslagen är verk- ställbart som ett förfarande pågår beträffande en arresterings- order eller en framställning om utlämning eller överlämnande av utlän- ningen. De skyldigheter som har enligt internationella rättsakter om ut- lämning eller överlämnande påverkas inte av att personen i fråga är en utlänning som har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. Att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning i en situation där en arresteringsorder har utfärdats beträffande utlänningen i fråga eller där denne har begärts utlämnad eller överlämnad kan därför strida mot folkrättsliga och EU-rättsliga förpliktelser. Att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning av en person i stället för att utlämna eller överlämna denne kan vidare innebära att han eller hon förlorar det skydd mot lagföring eller frihetsberövande för tidigare brott som följer av den s.k. specialitetsprincipen, som innebär ett förbud mot att åtala eller straffa den som utlämnas eller överlämnas för brott som inte omfattas av arresteringsordern eller framställningen om utlämning eller överlämnande och som har begåtts före utlämningen eller överlämnandet. Att det saknas hinder mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning i den angivna situationen kan alltså vara till nackdel också för den enskilde. Som utredningen föreslår bör det därför finnas regler om verkställighetshinder för dessa situationer. Förfarandet i de olika lagarna om utlämning och överlämnande skiljer sig åt. I utlämningsärenden och ärenden om överlämnande till Internatio- nella brottmålsdomstolen är det regeringen som fattar beslut. I ärenden om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder fattas besluten av all- män domstol. Motsvarande förfarande gäller vid överlämnande enligt en nordisk arresteringsorder, med den skillnaden att även en åklagare får 2017/18:284 besluta om överlämnande i de fall den eftersökte har samtyckt till över- lämnande. Regleringen om verkställighetshinder bör utformas så att den passar för de olika förfaranden som finns. Utredningen föreslår att verkställighetshindret ska inträda när en ansökan om utlämning eller överlämnande har gjorts och att hindret ska upphöra om ansökan avslås. Ett förfarande om utlämning eller över- lämnande kan visserligen inledas genom att en europeisk eller nordisk arresteringsorder eller en framställan om utlämning eller överlämnande översänds till ansvarig myndighet i . Ofta inleds dock ett för- farande genom att en internationellt efterlyst person påträffas i , varefter personen i fråga anhålls provisoriskt i avvaktan på att en fram- görs (se 23 § lagen om utlämning för brott). Personen kan också anhållas och häktas i avvaktan på att en europeisk eller nordisk arreste- ringsorder översänds (se 4 kap. 5 och 6 §§ lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och 3 kap. 6 och 7 §§ lagen om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder). På grund av detta anser regeringen att det är mer ändamålsenligt att verkställighetshindret inträder när ett förfarande om utlämning eller överlämnande inleds än när det görs en framställan i saken. Verkställig- hetshindret bör sedan upphöra när förfarandet har avslutats genom ett beslut som fått laga kraft och som innebär att utlänningen inte ska utlämnas eller överlämnas. Det innebär att om utlämning eller överlämnande av utlänningen har beviljats eller om han eller hon ska överlämnas med stöd av en europeisk eller nordisk arresteringsorder, bör verkställighet inte få ske. Regeringen föreslår att det ska införas bestämmelser med denna inne- börd. Av 3 § andra stycket lagen (1998:621) om misstankeregister framgår att misstankeregistret ska innehålla uppgifter om den som har begärts över- lämnad eller utlämnad för brott. Enligt de rutiner som tillämpas ska handläggare vid inför en verkställighet kontrollera om utlänningen förekommer i bl.a. misstankeregistret. Genom en kontroll i detta register får således den verkställande myndigheten kännedom om huruvida utlänningen har begärts utlämnad eller överlämnad för brott. Regeringens förslag: En tredjelandsmedborgare ska få omhändertas och tas i förvar av om det är nödvändigt för att en transitering ska kunna genomföras, dock som längst . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att förvar ska få tillgripas under hela transiteringen och då endast om det är absolut nödvändigt för att transiteringen ska kunna genomföras och om utlänningen har fyllt . att utlänningslagens (2005:716) regler om placering och behandling av förvarstagna ska tillämpas vid ett beslut om förvar vid transitering. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att kravet ”absolut nödvändigt” är för restriktivt. Svenska Röda Prop. 2017/18:284 Korset framför att den som tas i förvar vid transitering bör få tillträde till frivilligorganisationer, offentligt biträde och sjukvård samt information på ett språk som han eller hon förstår. Skälen för regeringens förslag