prop · H503190 · 2018-03-19 00:00:00 — I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som syftar till att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter för bl.a. studerande med funktionsnedsättning. I lagstift- ningen finns förbud mot diskriminering bland annat på grund av bristan- de tillgänglighet. Vidare ställs krav på att arbeta förebyggande och främjande för att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter, så kallade aktiva åtgärder. Arbetet ska ske enligt ett övergripande ramverk medan utformningen av de konkreta åtgärderna överlämnas till utbildningsanordnaren att utforma i samverkan med studenter. För att underlätta för studenter med funktionsnedsättning i studiesitua- tionen har de möjlighet att få så kallat särskilt pedagogiskt stöd. har () i uppdrag att fördela bidrag för särskilt pedagogiskt stöd till universitet och högskolor för de kostnader som överstiger av de enskilda lärosätenas anslag för grund- utbildning. Stödet kan bestå av anteckningsstöd, teckenspråkstolkning, mentorsstöd, handledning osv. Vid varje lärosäte finns en samordnare av pedagogiskt stöd som ska bistå studenter med funktionsnedsättning med hjälp och stöd. fick enligt SU:s statistik cirka 12 000 studenter tillgång till lärosätenas stödresurser genom kontakt med en samordnare och totalt fördelades; betalade lärosätena själva och fördelades från SU. 2017/18:190 att beviljas särskilt pedagogiskt stöd krävs att studenten har en varaktig funktionsnedsättning som måste styrkas med intyg eller liknande. Universitet och högskolor kan även ansöka om bidrag från Special- pedagogiska skolmyndigheten enligt förordningen (2011:1163) om stats- bidrag för särskilt utbildningsstöd. Särskilt utbildningsstöd är ett bidrag för att lärosätena ska kunna anställa stödpersoner till studenter som är i behov av stöd för att kunna genomföra sina studier. Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har enligt sin instruktion förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgäng- liga medier, bl.a. i uppdrag att förse högskolestuderande personer som har en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning med sådana exemplar av kurslitteratur som de behöver för att kunna ta del av litteraturen. Studenter kan även beställa inläsning eller annan anpassning av sin obligatoriska kurslitteratur. Lånen är kostnadsfria för studenten och för högskolan. Vad gäller yrkeshögskolorna ansvarar Myndigheten för yrkeshög- skolan för att bevilja ekonomiskt stöd till utbildningsanordnaren av- seende pedagogiska och fysiska anpassningar som bidrar till att en per- son med funktionsnedsättning ges förutsättningar att kunna fullfölja utbildningen. Det stora flertalet kommuner bedriver verksamhet med personligt om- bud. Målgruppen är vuxna personer som har psykiska funktions- nedsättningar och sammansatta och omfattande behov av vård, stöd och service, rehabilitering och sysselsättning samt behov av långvariga kon- takter med , primärvården och den specialiserade psykiatrin och andra myndigheter. De personliga ombudens arbetsuppgifter består bl.a. i att tillsammans med klienten identifiera och formulera hans eller hennes behov av vård, stöd, service, rehabilitering och sysselsättning. De personliga ombuden ska även se till att insatserna planeras, samordnas och genomförs, samt bistå klienten i kontakterna med olika myndigheter. God man och förvaltare Enskilda som inte själva kan ta tillvara sina intressen kan få hjälp av en god man enligt . Den gode mannens uppdrag omfattar att bevaka huvudmannens rätt, förvalta dennes egendom och sörja för dennes person. Uppdraget kan begränsas till att endast avse någon eller några av dessa funktioner. Om den enskilde inte själv kan ta tillvara sina intressen och det inte är tillräckligt med hjälp av en god man, kan rätten besluta om förvaltarskap enligt . Den enskilde förlorar då sin rättshandlingsförmåga i den utsträckning förvaltare får sitt uppdrag. Uppdragsområdet för för- valtaren är detsamma som för en god man och kan också begränsas på samma sätt. Genom tillerkänns personer med funktionsnedsättning ett antal rättigheter som syftar till att möjliggöra för dem att resa med flyg eller tåg på samma villkor som andra. Enligt och rådets förordning (EG) 1107/2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet, har den enskilde bl.a. rätt till kost- nadsfri assistans på flygplatser och ombord på flygplanen. Enligt och rådets förordning (EG) 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer, har personer med funktions- nedsättning bl.a. rätt till kostnadsfri assistans ombord på tågen samt vid påstigning och avstigning. () har bl.a. till uppdrag att se till att viktiga tjänster inom områdena elektronisk kommunikation och post finns till- gängliga för personer med funktionsnedsättning. Inom ramen för detta uppdrag upphandlar PTS olika tjänster, till exempel förmedlingstjänster för bild- och texttelefoni och kostnadsfri nummerupplysning. PTS genomför också utvecklings- och försöksverksamhet för att ta fram nya tjänster för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) är en statlig myndighet vars uppdrag är att ge människor med läsnedsättning tillgång till de medier de behöver på det sätt som passar dem. Verksamheten består bland annat av produktion av talböcker och punktskriftsböcker. Betydelsen av annat samhällsstöd vid prövningen av förmåner enligt socialförsäkringsbalken Av vägledningar om handikappersättning och vård- bidrag framgår att myndigheten endast beaktar andra samhällsstöd i de fall de faktiskt beviljats den enskilde. Att den enskilde har möjlighet att ansöka om andra stödinsatser påverkar således inte bedömningen. Tillsyns- och vårdbehov hos barn och behov av hjälp för vuxna med funktionsnedsättning kan tillgodoses genom tillhandahållande av olika tjänster eller förmåner från samhället samt genom ekonomisk kom- pensation till närstående och andra som bistår den enskilde. Det kan diskuteras om det finns en optimal balans mellan olika sätt att tillgodose behoven och om den nuvarande strukturen utgör en bra fördelning mellan stat och kommun. Med den nuvarande utformningen av olika stöd är det föräldern respektive den vuxne med funktionsnedsättning som i viss utsträckning får avgöra i vilken grad vårdbidraget respektive handi- kappersättningen eller andra statliga eller kommunala stödformer tas i anspråk. Vissa förmåner överlappar varandra delvis, t.ex. vårdbidraget och den tillfälliga föräldrapenningen. Den nuvarande ordningen innebär emellertid att föräldrar till barn med funktionsnedsättning får ett ut- rymme att utifrån en aktuell problembild och situation göra det val som passar bäst. Genom att avstå från t.ex. kommunala tjänster kan den enskilde öka ut- rymmet för ekonomisk ersättning i form av handikappersättning eller vårdbidrag. Den enskildes möjlighet att kunna göra val blir därmed i dessa fall överordnad de olika huvudmännens eventuella synpunkter på vad som är en optimal fördelning mellan ekonomisk kompensation och offentligt finansierade stödinsatser. En risk med nuvarande ordning kan vara att föräldrar eller närstående som företräder den enskilde gör val som motiveras mer av egna ekono- miska hänsyn än omsorgen om barnet eller den vuxne med funktionsned- sättning. Stödinsatser som kan vara positiva för barnet eller den vuxne med funktionsnedsättning kan få en negativ inverkan på familjens eko- nomi. Risker för sådana oönskade effekter har påtalats inom systemet med personlig assistans, t.ex. när den som tillgodoser behovet har svag eller ingen förankring på arbetsmarknaden. Teoretiskt skulle det kunna argumenteras för ett system där omvård- nadsbidraget och merkostnadsersättningen som föreslås i det följande blir sekundära i förhållande till annat stöd dvs. att förmånerna inte skulle be- viljas när behovet kan tillgodoses genom t.ex. kommunala stödinsatser. Arbetsgruppen gjorde emellertid i promemorian bedömningen att det inte inom ramen för de nuvarande förmånerna – och inte heller inom ramen för de nya förmånerna – finns, eller kommer att finnas, någon nämnvärd problematik bestående i att enskilda själva eller efter påverkan från huvudmännen gör val. Vidare är det inte minst ur ett barnperspektiv av stor vikt att föräldrar uppmuntras och ges förutsättningar att ta hand om sina barn i det egna hemmet. Att ge barn med funktionsnedsättningar möjlighet att dela de vardagsmönster och livsvillkor som är vanliga för barn som inte har någon funktionsnedsättning är angeläget och en närmast självklar princip för en modern funktionshinderspolitik. Vad gäller barn som har funktionsnedsättningar finns det därmed starka argument för parallella system med fortsatt valfrihet i de fall ett visst behov kan tillgodoses såväl genom ekonomisk kompensation till föräld- rar som genom en offentligt finansierad tjänst. Ett system som medger att den enskilde väljer måste emellertid ge för- utsättningar för informerade val. I denna fråga har den arbetsgrupp som har tagit fram promemorian uppfattat att det finns brister. Vid möten med de funktionshindersorganisationer som medverkat i referensgruppen har dessa uppgett att det är svårt för enskilda att be- döma konsekvenserna av de val som de behöver göra. Särskilt har fram- hållits risken för återkrav på grund av dubbla ersättningar i samband med retroaktivt beviljade förmåner. Arbetsgruppen bedömde i promemorian dock att problemet främst kunde hänföras till informationsbrister och inte till lagtekniska brister. Vad gäller förhållandet mellan de nu aktuella förmånerna och andra stödformer framstår lagstiftningen på ett formellt plan som tydlig. Faktisk överlappning i betydelsen dubbelkompensation kan med den valda lagstiftningstekniken inte uppkomma. Med detta sagt ska dock inte underskattas att det med dagens konstruktion kan vara svårt även för handläggarna att avgöra hur t.ex. utbyte av timmar mellan assistans- ersättning och vårdbidrag kan ske utan att föräldern inte uppfyller förut- 2017/18:190 sättningarna för att få den sistnämnda förmånen. Svårigheterna pekar på behovet av ett tydligare regelverk för vad som krävs för att erhålla en förmån eller hur omfattande omvårdnads- och tillsynsbehovet ska vara för att ge rätt till ersättning på en viss nivå. När det gäller frågan om information till enskilda har Försäkrings- kassan 2015 förändrat sitt arbetssätt för att kontakterna med myndigheten ska bli enklare och tryggare för personer med funktionsnedsättning och för föräldrar till barn med funktionsnedsättning. Målet är att minska krånglet för personer med funktionsnedsättning och att öka deltagandet i arbetslivet samt i det övriga samhällslivet. har i samarbete med personer med funktionsnedsättning och ett antal funk- tionshindersorganisationer tagit fram sex löften samt gjort en utfästelse om att de personer som har störst behov ska erbjudas en kontaktperson med ansvar för att samordna alla kontakter med . Mer än hälften av de personer som har en förmån på grund av sin funktions- nedsättning har flera andra förmåner och många kontakter med . 4.5Samordning av stöden inom EU Det svenska socialförsäkringsskyddet är uppdelat i bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner. Handikappersättning och vårdbidrag är bosättningsbaserade förmåner. Det innebär att enligt socialförsäkrings- balken måste en person vara bosatt i för att kunna beviljas handi- kappersättning eller vårdbidrag. EU-förordningarna har dock företräde framför nationell rätt. Det betyder att en person med stöd av kan vara omfattad av svensk försäkring och ha rätt till handikapp- ersättning eller vårdbidrag, även om han eller hon inte är bosatt i . och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen med till- hörande tillämpningsförordning utgör ett detaljerat regelsystem som har till syfte att samordna medlemsländernas regler om social trygghet. Syftet med regelverket är att samordna ländernas olika system och fast- ställa vilket lands lagstiftning en person ska vara omfattad av. Det är inte all socialförsäkring som omfattas av förordningen utan den samordnar vissa sakområden. Ett sakområde som samordnas av förord- ningen är förmåner vid sjukdom medan så kallade blandförmåner inte be- höver samordnas. angav tidigare att vårdbidrag och handikappersättning skulle undantas från vissa samordningsregler genom att klassas som så kallade blandförmåner enligt artikel 70 i förordning (EG) nr 883/2004. Om en förmån är en blandförmån innebär det att medlemsstaten kan göra gällande att den försäkrade måste vara bosatt i medlemsstaten för att beviljas förmånen och att förmånen inte behöver exporteras. I domen C-299/05, från , konstaterade EU-dom- stolen dock att vårdbidrag och handikappersättning inte är blandförmåner utan i stället omfattas av sakområdet förmåner vid sjukdom. EU-dom- stolens utslag i mål C-299/05 innebär att om förordning (EG) nr 883/2004 är tillämplig så kan inte en försäkrad eller dennes familje- medlemmar nekas vårdbidrag eller handikappersättning på den grunden Prop. 2017/18:190 att de inte är bosatta i . 5Ändrad struktur av stöden till personer med funktionsnedsättning 5.1Brister i tydlighet och tidsenlighet Regeringen kan konstatera att både handikappersättningen och vårdbidra- get har uppenbara brister i fråga om förutsägbarhet och transparens. Det går att urskilja två grundläggande förhållanden som starkt bidrar till detta. Regelverken för såväl handikappersättningen som vårdbidraget är anmärkningsvärt otydliga i flera delar. För handikappersättningen gäller exempelvis att det nuvarande regelverket saknar en tydlig beskrivning av innebörden av begreppet merkostnad, som får anses vara centralt för förmånen. Inte heller finns regler som tydliggör vilka kategorier av mer- kostnader som det är tänkt att förmånen ska ersätta eller bestämmelser om vilka förutsättningar som ska gälla för att ersättningen ska lämnas på de olika nivåerna. Vårdbidraget kan med nuvarande regelverk, i princip, lämnas på fyra nivåer (som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån). Inte heller här finns regler i lagstiftningen som anger förut- sättningarna för bidrag på de olika nivåerna. För vårdbidraget gäller dessutom att det nuvarande regelverket är komplext och svårgreppbart, vilket också framhållits av funktionshindersorganisationerna under över- synsarbetets gång. Vidare gäller, för både handikappersättningen och vårdbidraget, att det vid prövningen av rätten till förmånerna ska ske en sammanvägning av såväl merkostnader som hjälpbehov respektive vård- och tillsynsbehov. Inte någonstans i nuvarande regelverk ges någon tydlig vägledning för hur denna sammanvägning ska göras. Det har funnits stor samstämmig- het, bl.a. i den referensgrupp med företrädare för funktionshindersorgani- sationerna som följt översynsarbetet, om att denna ordning med pröv- ningar som innefattar både merkostnader och hjälpbehov starkt bidrar till problemen med bristande förutsägbarhet och transparens. De nuvarande reglerna brister när det gäller tidsenlighet. De bestäm- melser som gäller för handikappersättningen har i princip varit oförändrade . Därefter har någon mer samlad översyn av regelverket inte gjorts. Reglerna för vårdbidraget har i sina huvuddrag varit desamma . Den senaste mer samlade översynen genom- fördes 1981 av i delbetänkandet Vårdbidrag för handikappade barn (Ds S 1981:15), som resulterade endast i mindre ändringar. Regelverken för de båda förmånerna har mot den bakgrunden varit i princip oförändrade, trots att det skett bety- dande förändringar i funktionshinderspolitiken och i utformningen av olika samhällsstöd inom området. Exempel på det senare är LSS- reformen och införandet av en rätt till personlig assistans samt ändringar 2017/18:190 i regelverken för tillfällig föräldrapenning. Det finns mot den bakgrunden ett behov av att se över förmånernas inriktning och syften, så att de bättre överensstämmer med den verklighet som gäller och . 5.2Andra viktiga förändringsbehov inom förmånerna Utöver vad som sagts ska ytterligare ett par principiellt viktiga brist- områden i nuvarande förmåner lyftas fram, där behovet av förändringar är uppenbart. Att vara förälder till ett barn med funktionsnedsättning innebär ofta att avsevärd tid och kraft får läggas på både omvårdnad och tillsyn av barnet. Det finns ett stort antal vittnesmål från berörda föräldrar om de svårigheter som det innebär att kombinera omvårdnads- och tillsyns- arbetet med ett förvärvsarbete. Det är inte ovanligt att föräldrar till barn med funktionsnedsättningar därför helt tvingas avstå från att förvärvs- arbeta. Från funktionshindersorganisationerna har det mot denna bak- grund rests krav på att föräldrar som har vårdbidrag ska ges möjlighet till förkortning av normalarbetstid. Det skulle ge dessa föräldrar bättre förut- sättningar att kunna kombinera omvårdnaden och tillsynen av barnet med förvärvsarbete. Ytterligare en principiellt viktig fråga gäller nuvarande problematik kring att dela ett vårdbidrag mellan bl.a. särlevande föräldrar som båda ansvarar för omvårdnaden och tillsynen av ett barn, men som inte är eniga om fördelningen av bidraget. Enligt regeringen är det både ur barnets perspektiv och ur ett jämställdhetsperspektiv angeläget att denna fråga får en lösning. Regeringens förslag: Det ska införas två nya socialförsäkringsför- måner: 1)merkostnadsersättning vid funktionsnedsättning hos barn och vuxna och 2)omvårdnadsbidrag vid funktionsnedsättning hos barn. Bestämmelser om de nya förmånerna ska införas i socialförsäkrings- balken. Förmånerna ska administreras av . Socialförsäkringsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag ska avskaffas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till för- slagen som helhet. bedömer att förslagen kommer att innebära förbättringar för barn med funktionsnedsättning och deras föräldrar samt för vuxna med funktionsnedsättning. Det är, enligt lands- tinget, särskilt positivt att stort fokus lagts på att föreslå regler som är tydliga och enkla att förstå och tillämpa. lyfter fram styrkan i att förslagen har tydliga barnrätts- och jämställdhetsperspektiv. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) anser att det är mycket ange- läget att komma till rätta med nuvarande brister i förutsägbarhet och transparens i fråga om vårdbidrag och handikappersättning. ISF uppfattar att arbetsgruppens förslag i många delar leder till en större tydlighet som bidrar till en stärkt rättssäkerhet, som man anser att det fort- farande finns en alltför stor otydlighet på centrala punkter i förslagen om omvårdnadsbidrag och merkostnadsersättning. Sammantaget menar ISF att de föreslagna reglerna inte i tillräcklig utsträckning når upp till ambi- tionen att stärka rättssäkerheten i tillämpningen och kan därför inte till- styrka införandet av ett omvårdnadsbidrag och en merkostnadsersättning i den form som föreslås. Västra tycker det är bra att de nya förmånerna skiljer på hjälpbehov och merkostnader. Region län varnar för att rörelsehindrade riskerar att få en för- sämrad ekonomi om möjligheten att söka ersättning för hjälpbehov för- svinner eftersom dessa personer, enligt regionens bedömning, i förhållan- devis stor utsträckning får handikappersättning för behov av hjälp i var- dagslivet. saknar tillräcklig konsekvens- analys av effekterna för de vuxna som har handikappersättning för hjälpbehov. DHR är kritiska till att ersättning för hjälpbehov helt tas bort för vuxna. DHR motiverar kritiken med att man saknar sammanställda uppgifter och statistik om hjälpbehov samt att ett borttagande av ersättning för hjälpbehov, i kombination med en hårdare hållning till personlig assistans, kan leda till att personer faller mellan stolarna. Funktionsrätt (f.d. Handikappförbunden) och Nationell Sam- verkan för Psykisk Hälsa (NSPH) tillstyrker förslaget om att ersätta nu- varande förmåner med ett omvårdnadsbidrag och en merkostnadsersätt- ning och ställer sig bakom förslaget om en renodlad merkostnadsersättning. De tre nämnda organisationerna uttrycker dock en viss oro för att ersättning för hjälpbehov för vuxna försvinner. Funktionsrätt bedömer att när hjälpbehovet i den nuvarande handikappersättningen tas bort så kommer trycket på andra samhällsstöd att öka. Funktionsrätt hyser en oro för att stödinsatser då uteblir och framhåller att det är viktigt att följa upp de mottagare av dagens handikappersättning som blir av med stödet. NSPH lyfter fram att personer med psykisk funktionsnedsättning, som har svårt att få del av LSS-insatser och för vilka stöd från anhöriga är avgörande, kan komma att drabbas när hjälpbehovsdelen för vuxna försvinner. NSPH anser att man behöver titta särskilt på denna grupp och se hur de kan stödjas om de föreslagna ändringarna träder i kraft. är oroade över konsekvenserna för den grupp personer som inte längre får tillgodoräkna sig ett hjälpbehov och som inte heller kommer upp till lägstanivån för rätt till merkostnadsersättning. Konsekvenserna av att ta bort den nuvarande handikappersättningen måste, enligt riksförbundet, utredas noggrannare. Alternativet är att ändra förslaget om mer- kostnadsersättningens ingångströskel. invänder mot den försämring av de ekonomiska möjligheterna för vuxna personer med funktionsstörning som förslaget kan medföra. Unga Hörselskadade anser att hjälpbehovsdelen i handikappersättningen är förlegad och att det 2017/18:190 är rimligt att ersätta handikappersättningen med en tydligt uttalad merkostnadsersättning. Skälen för regeringens förslag Målet för översynen har bl.a. varit att föreslå regler som är förutsägbara, tidsenliga, finansiellt hållbara och rättssäkra. Handikappersätt- ningen och vårdbidraget har regelverk som till stor del upplevs som för- legade och onödigt komplicerade för såväl sökande som handläggare. Översynen har eftersträvat att de framtida reglerna ska utmärkas av enkelhet, tydlighet och stabilitet. Utvecklingen av reglerna ska vara enklare att följa och försäkringen lättare att kontrollera. väckte 2007 frågan hos om en förändrad utformning av handikappersättningen och vårdbidraget. I en kunskapsöversikt som utgjort ett av underlagen för översynen uttalar För- säkringskassan att det finns skäl att överväga att sammanföra merkostna- der inom vårdbidrag och handikappersättning till en renodlad, tydligt av- gränsad lag om merkostnadsersättning (kunskaps- översikt – handikappersättning och vårdbidrag 2007). Vidare gör Försäk- ringskassan bedömningen att den nuvarande hjälpbehovsdelen inom handikappersättningen har blivit inaktuell. I översikten identifierar För- säkringskassan ett antal problem med den nuvarande utformningen. Förutom har Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), , funktionshindersorganisationer och utredningar påpekat att stöden behöver moderniseras (ISF, Hand- läggningsstöd för handikappersättning och vårdbidrag [Rapport 2010:8]; ISF, Att tala samma språk. Gemensam struktur vid bedömning av vårdbidrag [Rapport 2013:12]; , Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem? [RiR 2011:17]; SOU 2011:51, Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull). En mer rättssäker, transparent och modern reglering Regleringen av handikappersättning och vårdbidrag är allmänt hållen och utrymmet för individuella bedömningar är stort. Det saknas definitioner, tydliga riktlinjer och beskrivningar av vad som krävs för att handikapp- ersättning respektive vårdbidrag ska lämnas och på vilken nivå. En viktig förutsättning för att skapa ett nytt, rättssäkert och transparent regelverk är därför att lagstiftningen förtydligas. Därutöver behöver regelverket för- enklas och moderniseras.