prop · H503195 · 2018-03-21 00:00:00 — Det bör framhållas att en av avsikterna med garantin är att elever i behov av insatser tidigt ska få rätt stödinsatser av god kvalitet och det vore olyckligt om detta grundläggande syfte motverkas med en allt för stor detaljstyrning. Även om det inte bedöms möjligt att införa den detaljreglering som vissa remissinstanser efterfrågar, innebär även ett mer generellt krav på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens en viktig del i förstärkningen av en elevs möjlighet att få tillgång till väl anpassade stödinsatser. Den generella kunskap som personal med specialpedagogisk kompetens förväntas ha om inlärningssvårigheter och hur stödinsatser kan utformas bör vara till stor nytta för ansvarig förskollärare eller lärare. Utredningens förslag kan därmed förväntas innebära ett viktigt komplement till skollagens bestämmelser om elevhälsa (2 kap. 25 § skollagen) och upprätthåller enligt regeringen en rimlig balans mellan 2017/18:195 styrning och flexibilitet. Det är dock önskvärt att samrådet i första hand genomförs tillsammans med en specialpedagog eller en speciallärare. De har, genom sin specialistkunskap, som regel bättre förutsättningar att bedöma om en elev är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. I undantagsfall behöver ett sådant samråd inte genomföras, om den ansvarige förskolläraren eller läraren själv har en sådan kompetens. Ansvarig förskollärare eller lärare bör vara skyldig att samråda beträffande varje elev där det finns en indikation på att eleven inte kommer att uppnå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. När bedömningen av elevers prestationer görs tillsammans kan det ge effekter som påverkar den enskilde lärarens kompetens i hans eller hennes yrkesutövning. Genom sambedömning kan kompetensen att urskilja kvaliteter i elevernas prestationer öka. Därtill kan förmågan att finna belägg för elevers kunnande och sedan använda dessa för att förbättra undervisningen utvecklas (och , 2015). Som nämnts ovan är avsikten att samråd ska genomföras vid den särskilda bedömningen av en elevs kunskapsutveckling i svenska, svenska som andraspråk och matematik, vid planeringen av extra anpassningar för en elev i dessa ämnen och vid den uppföljning av dessa extra anpassningar som ska göras i slutet av förskoleklassen och lågstadiet (se vidare avsnitt 6.4). Hur samrådet ska gå till måste avgöras från fall till fall. I vissa situationer kan det vara möjligt att förskolläraren eller läraren gör hela den särskilda bedömningen och därefter vänder sig till personalen med specialpedagogisk kompetens för att han eller hon ska kunna avgöra om bedömningen framstår som rimlig utifrån ett specialpedagogiskt perspektiv. I andra fall kan det vara nödvändigt att förskolläraren eller läraren gör den särskilda bedömningen tillsammans med personalen med specialpedagogisk kompetens. Detta innebär att det kan variera från fall till fall hur omfattande samrådet i garantin blir. Regeringens bedömning är därför att någon reglering om samrådets form och omfattning inte bör införas. Förslaget ska inte medföra en ökning av den administrativa bördan Några remissinstanser, däribland och kommuner, pekar på att utredningens förslag riskerar att föra med sig en ökad administration för personal med specialpedagogisk kompetens, och därmed befaras att den tid som de kan tillbringa med elever minskar. Regeringen delar uppfattningen om vikten av att förändringen inte bör föra med sig en ökad administration för vare sig förskollärare och lärare eller för personal med specialpedagogisk kompetens. Förslaget om en garanti för tidiga stödinsatser innebär bl.a. att extra anpassningar ska följas upp i slutet av förskoleklassen och lågstadiet och resultatet lämnas över till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs (se vidare avsnitt 6.4). Uppföljningen av de extra anpassningar som har vidtagits är starkt förknippade med elevernas rätt att få stödinsatser av god kvalitet. Som har påpekat anges det i läroplanen att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Specialpedagoger har i sin yrkesroll ett övergripande ansvar för det specialpedagogiska arbetet i en verksamhet. specialpedagogen arbetar med skolutveckling, uppföljning och utvärdering samt fungerar som en kvalificerad samtalspartner och rådgivare i pedagogiska frågor. En specialpedagog utvecklar det pedagogiska arbetet för att skapa goda lärmiljöer och ge de elever som är i behov av stöd det stöd de behöver. Utredningen anser att administrationen borde kunna minska eftersom man ”gör rätt från början”. Stegen i stödprocessen tydliggörs och kvaliteten på bedömningarna av elevernas kunskapsutveckling samt planering och uppföljning av elevernas stödinsatser förbättras. När förskollärare och lärare samråder med personal med specialpedagogisk kompetens kan det också medföra att deras kunskap om bedömning utvecklas, vilket underlättar det fortsatta arbetet med att bedöma och stödja elevernas kunskapsutveckling. Sammantaget innebär det att den tid som personal med specialpedagogisk kompetens avsätter till samråden gör att elever i behov av stödinsatser får adekvat stöd i rätt tid. Det har vidtagits åtgärder för att förstärka elevhälsan En viktig del för en väl fungerande garanti för tidiga stödinsatser är att det finns god tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens. Kommuner och Landsting (SKL), , och pekar på att det finns en brist på specialpedagoger och speciallärare. Av den anledningen vill regeringen framhålla att det har vidtagits en rad åtgärder för att öka tillgången till sådan personal. Regeringen har utökat antalet utbildningsplatser på speciallärar- och specialpedagogutbildningarna motsvarande 300 nybörjarplatser (prop. 2015/16:1 s. 179). fick i uppdrag att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa –2015 (U2011/05947/S). Av redovisning av regeringsuppdraget (U2015/03324/S) framgår att statsbidraget till personalförstärkningar enligt huvudmännen haft positiva effekter och bidragit till att stärka elevhälsans verksamhet. av huvudmännen som har tagit del av bidraget bedömer att eleverna har kunnat få mer stöd i syfte att nå kunskapsmålen. Totalt har statsbidraget resulterat i 2 164 heltidstjänster inom elevhälsan, varav 674 specialpedagoger och 310 speciallärare. erbjuds fortbildningsinsatsen Lärarlyftet II, som syftar till att legitimerade lärare ska bli behöriga i alla de skolformer, ämnen och årskurser som de undervisar i. För att säkerställa att alla elever som har behov av specialpedagogiskt stöd ges tillgång till det, och ge fler förskollärare och lärare möjlighet att utöka sin kompetens, vidgade regeringen Lärarlyftet II. Förutom speciallärarexamen med inriktning mot utvecklingsstörning, erbjuds även inriktning mot språk-, skriv- och läsutveckling, matematikutveckling, dövhet eller hörselskada, synskada och grav språkstörning. Av förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande följer att huvudmän kan få statsbidrag om per högskolepoäng för de som deltar i Lärarlyftet. För att särskilt locka till speciallärarutbildningar inom Lärarlyftet II höjde regeringen statsbidraget till per högskolepoäng. förbättrades villkoren ytterligare för de huvudmän som har förskollärare och lärare som deltar i utbildning till speciallärare eller specialpedagog eller i utbildning 2017/18:195 i svenska som andraspråk, då det sökbara statsbidraget täcker delar av deltagarens lönekostnad . Vidare har regeringen beslutat förordningen (2015:215) om statsbidrag för de lägre årskurserna i och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning. Syftet med statsbidraget är bl.a. att utöka antalet förskollärare, lärare inklusive speciallärare och fritidspedagoger eller motsvarande i fritidshemmet i förhållande till antalet elever och på så sätt höja utbildningens kvalitet för de lägre årskurserna och ge förskollärare och lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev. Intresset för lågstadiesatsningen har varit stort. Samtliga av landets 290 kommuner och drygt hälften av de enskilda huvudmännen sökte bidrag i lågstadiesatsningen första året. Tillsammans ansökte huvudmännen om bidrag till förstärkning av cirka 2 150 heltidstjänster för lärare, 390 förskollärare och 630 speciallärare. Fler lärare än speciallärare och specialpedagoger behöver ökad kunskap om specialpedagogiska metoder och arbetssätt för att i större utsträckning kunna utforma och individanpassa undervisningen för att tillgodose alla elevers olika behov. I syfte att stärka den specialpedagogiska kompetensen generellt i , motsvarande utbildning vid särskilda ungdomshem och sameskolan beslutade regeringen att ge i uppdrag att ansvara för fortbildning i specialpedagogik. Fortbildningen som ska utgå från lärarnas behov och vara verksamhetsnära baseras på kollegialt lärande med professionellt stöd i form av handledare (/05783/S). I syfte att öka den genomsnittliga personaltätheten inom elevhälsan beslutade regeringen förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. Statsbidraget får bl.a. lämnas till en huvudman för förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan för kostnader för personalförstärkning när det gäller specialpedagogiska insatser i skolformen. Förordningen innehåller även bestämmelser om statsbidrag för fortbildning av förskollärare och lärare i bl.a. förskoleklassen och i syfte att förskollärarna och lärarna ska avlägga en speciallärarexamen eller specialpedagogexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). I vissa situationer bör det vara möjligt att avstå från samråd Regeringen har således vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra tillgången till personal med specialpedagogisk kompetens. Vissa av dessa satsningar har pågått och har därför ännu inte fått fullt genomslag. En avsikt med utredningens förslag är att det ska leda till en omfördelning av specialpedagogiska resurser från skolans senare år till de tidigare åren då tidiga insatser bedöms motverka behovet av insatser i de högre årskurserna. Några remissinstanser, däribland , framhåller dock att det även fortsättningsvis kommer finnas ett behov av personal med specialpedagogisk kompetens i samtliga årskurser. Regeringen delar denna uppfattning, men konstaterar att garantin för tidiga stödinsatser efter en övergångsperiod kan förväntas medföra en viss förskjutning av specialpedagogiska resurser till förskoleklassen och de Prop. 2017/18:195 lägre årskurserna. Syftet med garantin är att garantera att elever med behov av stöd upptäcks tidigt och får adekvata stödinsatser. För att detta ska åstadkommas är det viktigt att personal med specialpedagogisk kompetens deltar i arbetet med de särskilda bedömningarna av elevernas kunskapsutveckling samt planering och utformning av stödinsatser. På så sätt får elever i behov av stöd, stödinsatser av god kvalitet och utifrån individuella behov. För det senare syftet saknar det betydelse vem som har den fördjupade specialpedagogiska kompetensen. Av den anledningen delar regeringen utredningens bedömning att det bör finnas en möjlighet för ansvarig förskollärare eller lärare att avstå från sådant samråd om förskolläraren eller läraren själv har specialpedagogisk kompetens. Undantaget kan bidra till att mildra de konsekvenser det ökade behovet av personal med specialpedagogisk kompetens kan förväntas föra med sig . För att en förskollärare eller lärare ska kunna avstå från ett samråd är det önskvärt att han eller hon har en specialpedagog- eller speciallärarexamen. Mot denna bakgrund bör det även vara möjligt för en förskollärare eller lärare att avstå från samråd om han eller hon har en djupare kunskap i specialpedagogik utan att ha en sådan examen. Även om det finns möjlighet att avstå från samråd när förskolläraren eller läraren har specialpedagogisk kompetens bör det dock framhållas att det ändå är att föredra att läraren samråder med annan personal med specialpedagogisk kompetens. 6.4Stödinsatserna ska följas upp och resultatet ska överlämnas till läraren i nästa årskurs Regeringens förslag: Det ska förtydligas i skollagen att extra anpassningar som har gjorts inom ramen för den ordinarie undervisningen i syfte att eleverna ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Uppföljningen ska göras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, om inte förskolläraren eller läraren själv har sådan kompetens. Resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag på så vis att lagregleringen av uppföljning och överlämning enbart ska avse åtgärder som har vidtagits inom ramen för garantin. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. , , , , , , , och kommuner, och delar helt utredningens bedömning att bl.a. uppföljning av insatser för elever med läs- och skrivsvårigheter är nöd- vändiga för att skolan ska ge alla barn möjlighet att nå målen. ser positivt på förslaget, men ifrågasätter om inte uppföljningen bör omfatta samtliga delar av en elevs skolsituation och att bestämmelsen därmed bör tas in i 3 kap. 5 a § () pekar på att det i anmäl- ningar till myndigheten ofta framgår att stödinsatser och extra anpass- ningar försvinner eller försenas i samband med överlämning till annan huvudman eller mellan klasser och lärare. Detta beror delvis på att insatserna inte funnits dokumenterade och att överlämningen inte varit Av den anledningen ser DO positivt på förslaget. Myndigheten för delaktighet (MFD) betonar att kontinuitet, dokumen- tation och uppföljning är avgörande för elever med funktionsnedsättning. I MFD:s uppföljning av funktionshinderspolitiken har det framkommit att det tar för elever med funktionsnedsättning att få de insatser eleverna har rätt till och att det finns risk för försenade eller indragna åt- gärder i samband med byte av skolform, skola eller årskurs. systemet måste vara utformat så att det är möjligt att ta med sig insatser vid eventuellt byte av skola eller skolform. att den föreslagna garantin innebär åtgärder i flera steg, där uppföljning av insatser samt överlämning utgör två steg. elevråd – anser att det är bra att resultaten från uppfölj- ningen av stödinsatser ska lämnas över till årskurs 1 och 4. verkar att eleven som befinner sig i riskzonen glöms bort och sparar tid då uppföljningen inte behöver göras om. kan se betydande administrativa problem med att ge skolor ansvar för att utvärderingsresultat från årskurs 3 överförs till den lärare som ansvarar för eleven i årskurs 4 om eleven av något skäl lämnar skolan/huvudmannen. framhåller att utredningens förslag innebär att en lärare ska agera på olika sätt när en elev riskerar att inte uppnå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, beroende på om elevens svårigheter framkommer genom resultatet av ett nationellt bedömningsstöd eller på annat sätt. Detta kan ifrågasättas ur ett Vidare anser myndigheten att skrivning i läroplanen, om att läraren vid övergångar särskilt ska upp- märksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som låg till grund för prop. 2017/18:18: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: , Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget. framhåller att det, i de fall vårdnadshavaren inte ger sitt samtycke, kan bli problematiskt att överföra resultatet av uppföljningen till nästa lärare då en elev byter skola från en fristående skola till en annan skola. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för denna proposition: Överensstämmer med regeringens förslag. Synpunkter på utkastet: och Funktionsrätt ställer sig bakom förslaget och bedömningen. Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolväsendets överklagande- Prop. 2017/18:195 nämnd har inte några synpunkter på förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag En uppföljning ska göras för att säkerställa att de extra anpassningar som har planerats och genomförts har gett resultat Som framhålls i avsnitt 4 har i en tematisk analys konstaterat att av de granskade grundskoleenheterna inte gav eleverna stöd i tillräcklig omfattning. Anmälningar som skickats till Skolinspektionen om särskilt stöd avser framförallt att eleven inte får rätt typ av stöd från skolorna. Regeringen anser att det är av största vikt att en elev i behov av stödinsatser ska få rätt stöd i rätt tid. Att kravet på uppföljning av extra anpassningar i de ämnen som omfattas av garantin för tidiga stödinsatser regleras i skollagen, kan enligt regeringen bidra till att insatser verkligen blir utformade efter elevens behov. I sin förlängning kan utredningens förslag i denna del motverka de brister som Skolinspektionen har noterat. Utredningens förslag innebär att det i skollagen ska regleras att de extra anpassningar som kommit till stånd inom ramen för garantin ska följas upp av den ansvariga förskolläraren eller läraren i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet. Att en elev har behov av stöd kan upptäckas på andra sätt än i samband med användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov. Att införa en reglering som innebär att ansvarig förskollärare eller lärare ska göra på olika sätt beroende på hur behovet av stödinsatser upptäcks kan skapa ett system som är svårt att tillämpa och kan, som framhåller, ifrågasättas ur ett likvärdighetsperspektiv. I avsnitt 6.3 föreslår därför regeringen att den ansvariga förskolläraren eller läraren ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid planering av extra anpassningar oavsett i vilket sammanhang behovet av sådana anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik har upptäckts. Skyldigheten till samråd bör i samtliga dessa fall anses vara en del av garantin för tidiga stödinsatser. På motsvarande sätt bör en uppföljning inom ramen för garantin omfatta samtliga i förskoleklassen och lågstadiet vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik. anser vidare att de föreslagna bestämmelserna i det i avsnitt 3 nämnda utkastet till lagrådsremiss som ligger till grund för förslagen i prop. 2017/18:18 kan ge intryck av att insatser utöver garantin inte behöver följas upp. Regeringen anser i linje med att det redan följer av gällande föreskrifter att vidtagna extra anpassningar ska följas upp oavsett ämne. Det som skiljer redan befintliga krav på uppföljning i förhållande till de krav på uppföljning som föreslås när det gäller garantin för tidiga stödinsatser är att uppföljningen inom ramen för garantin enligt huvudregeln ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Regeringen anser i likhet med utredningen att även denna del av garantin bör framgå direkt i skollagen. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns övervägande skäl att direkt i skollagen reglera kravet på att alla extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av i förskoleklassen eller lågstadiet. Den ansvariga förskolläraren eller läraren ska vid uppföljningen samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Något behov av att införa motsvarande bestämmelser om uppföljning av åtgärder som vidtagits inom ramen för regleringen om särskilt stöd finns inte då det av bestämmelserna om åtgärdsprogram framgår att det i ett sådant program ska framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). Resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs Utredningen har föreslagit att resultatet av uppföljningen i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. framhåller att det anges i läroplanen att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Enligt myndigheten är detta tillräckligt för att uppnå den kontinuitet som utredningen efterlyser. Mot den ståndpunkten talar erfarenhet att extra anpassningar ofta glöms bort eller försenas i samband med överlämning mellan huvudmän eller lärare. Enligt DO beror detta på att överlämningen inte är formaliserad. Även andra remissinstanser, som Myndigheten för delaktighet och Elevråd – , framhåller att utredningens förslag kan motverka att elevers stödbehov glöms bort i samband med skolbyten och byten av stadier. I propositionen En gymnasieutbildning för alla (prop. 2017/18:183) föreslår regeringen att den skolenhet som eleven lämnar ska överlämna sådana uppgifter om eleven som behövs för att underlätta övergången för eleven till den mottagande skolenheten när en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från skolformen till en annan av de angivna skolformerna. Detsamma gäller om eleven byter skolenhet inom skolformen. Detta förslag omfattar således övergången från förskoleklass till lågstadiet, men inte en övergång från lågstadiet till mellanstadiet inom samma skolenhet. Regeringen anser i likhet med att det är viktigt att överföringen av resultatet av uppföljningen är formaliserad. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag om att resultatet av uppföljningen av tydlighetsskäl ska omfatta såväl överföringen från förskoleklassen till lågstadiet, som överföringen från lågstadiet till mellanstadiet. Förslaget innebär inte en ökning av det administrativa arbetet för ansvarig förskollärare eller lärare framhåller att utredningens förslag riskerar att öka lärarnas administrativa börda. I linje med vad framhåller anser regeringen att det framgår av läroplanerna att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar. Vidare finns det ett generellt krav på att läraren ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling allsidigt och redovisa denna utvärdering muntligt och skriftligt för eleven och elevens vårdnadshavare (se avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet). Det förhållandet att det i skollagen föreslås att uppföljning och överlämning ska göras utgör därmed inte några nya krav på lärarna och därmed inte något ytterligare administrativt arbete för dem. Som framgår ovan föreslår dock regeringen att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid uppföljningen av extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik, vilket blir ett nytt inslag. Utredningen räknar med att behovet av administration för förskollärare och lärare blir oförändrat eller minskar genom att speciallärare eller specialpedagoger ska samarbeta med förskollärarna eller lärarna i analysen, planeringen av extra anpassningar och uppföljningen. Regeringen återkommer i avsnitt 8.1 till de ekonomiska konsekvenser förslaget kan förväntas föra med sig. I detta sammanhang finns det skäl att framhålla den mer generella skyldigheten enligt läroplanen att utvärdera en elevs kunskapsutveckling löpande (se t.ex. avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet). Det krav på uppföljning som föreslås införas i skollagen innebär inte att denna generella skyldighet faller bort.