prop · H503116 · 2018-03-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:116 En amnesti för explosiva varor Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår en tidsbegränsad amnesti för tillståndspliktiga explosiva varor. Syftet med förslaget är att minska antalet illegala explosiva varor i samhället. Med explosiva varor avses t.ex. handgranater och sprängämnen. Förslaget innebär att den som hanterar en explosiv vara utan att ha rätt till det inte ska dömas för brott mot tillståndsplikten i lagen om brandfarliga och explosiva varor, om han eller hon frivilligt till kontaktar och lämnar de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna omhänderta varan. För ansvarsfrihet krävs att den explosiva varan har omhändertagits av . Omhändertagna varor ska som huvudregel tillfalla staten och därefter destrueras. Regeringen föreslår att bestämmelserna tas in i en ny tillfällig lag. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ansvarsfrihet vid vissa brott mot tillståndsplikten för explosiva varor.................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Tillståndsplikt för explosiva varor .................................................... Vad är explosiva varor och var regleras de?....................... Tillstånd krävs för explosiva varor..................................... 4.3Ansvar för brott mot lagen om brandfarliga och Ansvarsfrihet för brott mot tillståndsplikten i vapenlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor ....................................... En amnesti för explosiva varor ......................................................... 6.1En amnesti för explosiva varor minskar antalet illegala explosiva varor ...................................................... Vad krävs för att få amnesti enligt lagen? Vad ska ske med omhändertagen egendom? Amnestiperioden och lagens giltighetstid......................... Sammanfattning av promemorian En amnesti för explosiva varor (Ju2017/05008/L4) ................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ansvarsfrihet vid vissa brott mot tillståndsplikten för explosiva varor. 2Förslag till lag om ansvarsfrihet vid vissa brott mot tillståndsplikten för explosiva varor Härigenom föreskrivs följande. 1 § Den som hanterar en explosiv vara utan att ha rätt till det ska inte dömas till ansvar för detta enligt 29 eller 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, om han eller hon –frivilligt kontaktar och lämnar de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna omhänderta den explosiva varan. För ansvarsfrihet krävs att den explosiva varan har omhändertagits av . Ansvarsfrihet enligt första stycket gäller även för den som ger någon annan i uppdrag att kontakta . 2 § Den som kontaktar enligt 1 §, eller uppdrar åt någon annan att göra det, har rätt att vara anonym. 3 § Explosiva varor som har omhändertagits enligt 1 § tillfaller staten. Detta gäller dock inte om den explosiva varan har omhändertagits utan ägarens samtycke och denne gör anspråk på egendomen. Om ägaren är känd, ska ett sådant anspråk göras inom en månad från det att ägaren fick del av en underrättelse från om att egendomen omhändertagits. I annat fall ska anspråket göras inom en månad från det att egendomen omhändertogs. 4 § Explosiva varor som har tillfallit staten enligt 3 § ska destrueras, om egendomen inte behövs för ett musealt eller militärt ändamål eller för verksamhet. 5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om verkställighet av denna lag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen upphör att gälla . 3 Ärendet och dess beredning Inom har promemorian En amnesti för explosiva varor upprättats. Promemorian innehåller ett förslag till en tidsbegränsad lag om ansvarsfrihet vid vissa brott mot tillståndsplikten för explosiva varor. Förslaget innebär bl.a. att den som hanterar en explosiv vara utan att ha rätt till det inte ska dömas till ansvar för brott mot tillståndsplikten i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, om han eller hon frivilligt, , kontaktar och lämnar de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna omhänderta varan. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2017/05008/L4). har tillkännagett att regeringen ska återkomma med ett förslag till en tidsbegränsad amnesti för handgranater (bet. 2016/17:JuU32, punkt 2, rskr. 2016/17:344). har vidare tillkännagett att regeringen ska genomföra en kartläggning av explosiva ämnen i kriminella sammanhang och se över lagstiftningen som omfattar handgranater (bet. 2015/16:FöU11, punkt 2, rskr. 2015/16:200). Se vidare avsnitt 6.1 där tillkännagivandena behandlas. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har ansett att det för ansvarsfrihet måste krävas att den explosiva varan har omhändertagits av . Lagrådet har vidare avstyrkt bestämmelsen om att det för ansvarsfrihet också föreläggs en skyldighet att följa anvisningar om bistånd vid omhändertagandet av den explosiva varan. Lagrådet har lämnat ett förslag till ändring av föreslagen lagtext. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med detta förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.2 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vidare vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 Tillståndsplikt för explosiva varor 4.1 Vad är explosiva varor och var regleras de? Till explosiva varor räknas explosiva ämnen och blandningar, explosiva föremål och andra ämnen, blandningar och föremål som tillverkas i avsikt att framkalla en verkan genom en explosion eller en pyroteknisk 2017/18:116 effekt, 4 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, förkortad LBE. I Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter anges närmare vad som avses med explosiva varor (MSBFS 2010:4). Av föreskrifterna framgår bl.a. att explosiva ämnen och blandningar är •fasta eller flytande ämnen eller blandningar som i sig själva genom en kemisk reaktion kan alstra gaser med sådan temperatur, tryck och hastighet att de kan skada omgivningen, •pyrotekniska satser, även om de inte alstrar gas, •ämnen, blandningar och föremål som uppfyller kriterierna för att klassificeras som explosiva ämnen, blandningar och föremål enligt och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen), •ämnen och blandningar som klassificerats i klass 1 enligt reglerna för transport av farligt gods (ADR och RID), och •ämnen och blandningar som visar positivt resultat i något av testerna i testserie 2 enligt för klassificering av farligt gods (femte omarbetade utgåvan av FN-rekommendationerna för transport av farligt gods, och kriterier). Begreppet explosiva varor omfattar således en mängd olika produkter, exempelvis handgranater, sprängämnen, tändmedel, krut och pyrotekniska artiklar som fyrverkerier. Den svenska regleringen av explosiva varor finns huvudsakligen i LBE, i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor, förkortad FBE, och i MSB:s föreskrifter. 4.2Tillstånd krävs för explosiva varor Den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor ska ha tillstånd till det (16 § första stycket LBE). Med hantering avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, återvinning, destruktion, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Överföring avser bl.a. förflyttning av explosiva varor till från ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller ett land som enligt avtal med EU utgör en del av unionens inre marknad för varor. Import och export avser införsel respektive utförsel till eller från från ett land som inte ingår i ESS eller som enligt avtal med EU utgör en del av unionens inre marknad för varor (5 § LBE). MSB och kommunerna är tillståndsmyndigheter (18 § LBE). MSB får meddela undantag från tillståndskravet i 16 § LBE (36 § första stycket LBE och 25 § första stycket FBE). Undantagen anges i 2 kapitlet i MSB:s föreskrifter om hantering av explosiva varor (MSBFS 2016:3). Undantaget från tillståndsplikten gäller bl.a. vissa fyrverkerier som får användas av allmänheten. Den som får tillgång till explosiva varor utan tillstånd ska underrätta (10 § andra stycket FBE). Ansvar för brott mot lagen om brandfarliga och Prop. skärptes straffen för framför allt grova brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2017/18:26 Skjutvapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten). Den som av oaktsamhet bryter mot tillståndsplikten döms till böter. Om brottet begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet döms till böter eller fängelse i högst (29 § första stycket och 29 § andra stycket 2). Om ett uppsåtligt brott är att anse som grovt döms till fängelse i lägst och högst . När man bedömer om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om varan har varit av särskilt farlig beskaffenhet, om hanteringen, överföringen, importen eller exporten avsett flera varor eller en stor mängd av en vara, eller om gärningen annars har varit av särskilt farlig art (29 a §). Om brottet är att anse som synnerligen grovt döms till fängelse i lägst fyra och högst (29 a § andra stycket). När man bedömer om brottet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om hanteringen, överföringen, importen eller exporten avsett ett stort antal varor eller en särskilt stor mängd av en vara. I 28 § LBE finns bl.a. bestämmelser om ansvar för den som bryter mot 6 § (aktsamhetskravet) eller mot något av kraven i 7–15 §§ (exempelvis föreståndarkravet) eller föreskrifter som meddelats med stöd av 36 § LBE. I ringa fall döms det inte till ansvar (30 § första stycket). Till ansvar enligt 28 eller 29 § döms det inte heller om gärningen är belagd med straff i eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling (30 § andra stycket). 5Ansvarsfrihet för brott mot tillståndsplikten i vapenlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor Det har genomförts tre tidsbegränsade vapenamnestier i . Ordet amnesti kommer från grekiskans ”amnestia” som betyder glömska. Begreppet vapenamnesti har använts i betydelsen ”ansvarsfrihet för brott mot vapenlagen som består i olovligt innehav av ett tillståndspliktigt vapen eller tillståndspliktig ammunition” (jfr prop. 2012/13:38 s. 6). Syftet med amnestierna har varit att minska antalet illegala vapen i samhället. Den första vapenamnestin genomfördes juli– , den andra mars–, den tredje mars–och den senaste inleddes och pågår till . Vid de tidigare vapenamnestierna har det sammanlagt lämnats in tiotusentals illegala skjutvapen och över ammunition. 2017/18:116 Amnestierna har således inneburit att antalet illegala skjutvapen i samhället har reducerats. Enligt 9 kap. 7 § vapenlagen (1996:67) får åtal mot någon som frivilligt lämnar in skjutvapen eller ammunition till väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt. Syftet med regeln är att uppmuntra personer som innehar vapen eller ammunition utan att ha rätt till det att självmant lämna in egendomen till . Med hänsyn till de goda resultaten av de vapenamnestier som har genomförts i efter införandet av regeln finns det dock skäl att anta att bestämmelsen inte har fått fullt genomslag. I finns det personer som hanterar explosiva varor utan att ha rätt till det. Bland dessa personer finns det sannolikt ett flertal som skulle vilja göra sig av med den explosiva varan, men som inte vågar överlämna den till av rädsla för att dömas för brott mot tillståndsplikten i LBE. Enligt 10 § FBE ska visserligen den som får tillgång till explosiva varor utan att ha tillstånd underrätta . Någon motsvarighet till 9 kap. 7 § vapenlagen finns dock inte i LBE och det har inte heller tidigare genomförts någon amnesti för explosiva varor i . En amnesti för explosiva varor En amnesti för explosiva varor minskar antalet Regeringens förslag: En amnesti för explosiva varor ska genomföras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot att en amnesti genomförs. universitet, som tillstyrker förslaget, anser att man inte bör hysa en övertro på att en amnesti med automatik får en brottsförebyggande Om en sådan effekt inträder beror på flera omständigheter än enbart kvantiteten (och kvaliteten) av inlämnat material. anser vidare att promemorian bättre borde ha genomlyst vilken effekt de tidigare vapenamnestierna har fått avseende vapen som tillhör kriminella nätverk och grupperingar. är i sak positiv till en amnesti för explosiva varor, men anser att förslaget inte kan genomföras i sin nuvarande form med beaktande av rättsäkerhets- och likabehandlings- principen (synpunkter behandlas under avsnitt 6.2 nedan). Skälen för regeringens förslag: Explosiva varor omfattar många olika varor och används för en mängd legitima ändamål. det dock skett en kraftig ökning av den illegala förekomsten av explosiva främst handgranater, i . Tillgången till explosiva varor, liksom tillgången till skjutvapen, utgör en förutsättning för att grova våldsbrott ska komma till stånd och ökar också risken för att en uppkommen våldssituation ska få svåra följder. Det är därför viktigt att se till att legal hantering av explosiva varor omgärdas av tillräcklig kontroll, men också att begränsa antalet illegala explosiva varor. Ett skäl för att minska förekomsten av illegala explosiva varor är att en sådan förekomst innebär ökade risker för att varan hanteras och förvaras på ett sätt som inte är betryggande ur säkerhetssynpunkt. Därmed ökar också risken för allvarliga olyckor och för att den explosiva varan ska komma till brottslig användning. Varje åtgärd som kan leda till en minskning av antalet illegala explosiva varor i omlopp bör därför övervägas. har flera åtgärder vidtagits i syfte att minska antalet illegala explosiva varor. Regeringen gav i uppdrag att skapa förutsättningar för att ytterligare kunna motverka förekomsten av illegala vapen och explosiva varor inom landet (Ju2015/09349/PO). ska bl.a. identifiera, utveckla och sprida effektiva arbetsmetoder för att motverka förekomsten av illegal användning av vapen eller explosiva varor i landet. Uppdraget har slutredovisats. ändrades straffen för brott mot tillståndsplikten i LBE (prop. 2016/17:92 Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor). Då höjdes bl.a. minimistraffet för grovt brott mot tillståndsplikten och det infördes också en särskild straffskala för brott som är att anse som synnerligen grova. Vidare ändrades vissa av de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt. skärptes bl.a. minimistraffen för grovt och synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten ytterligare (prop. 2017/18:26 Skjutvapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten). trädde regler i kraft som ger befogenheter att kontrollera införseln av explosiva varor från ett annat EU-land (prop. 2016/17:169 Explosiva varor – befogenheter vid inre gräns). Förekomsten av illegala explosiva varor måste angripas från flera håll. Ytterligare en åtgärd som kan övervägas för att minska antalet illegala explosiva varor är därför att införa en amnesti. Denna fråga har tidigare väckts vid genomförandena av vapenamnestierna (se Försvarsmaktens remissvar över promemorian En ny tidsbegränsad vapenamnesti, Ju2012/04761/L4, och remissvar över promemorian Tidsbegränsad vapenamnesti 2018, Ju2016/07692/L4). Under vapenamnestierna har tiotusentals vapen inkommit. I de utvärderingar som har gjort efter vapenamnestierna (se Ju2009/2499/PO och Ju2014/7957/L4) konstaterar myndigheten att amnestierna inneburit att en betydande minskning skett av antalet okontrollerade skjutvapen, vilket i sig är brottsförebyggande. Det beror på att risken för att vapen missbrukas eller används vid brott är avsevärt högre när det gäller okontrollerade vapen än för vapen som är registrerade och innehas med tillstånd. Vapenamnestierna får därför anses ha haft en viss brottsförebyggande effekt. Som ett ytterligare led i det brottsförebyggande arbetet, och som ett sätt att minska antalet illegala 2017/18:116 explosiva varor, framstår det därför som motiverat att genomföra en amnesti även för explosiva varor. Hur många explosiva varor som kan förväntas omhändertas vid en amnesti går självfallet inte att säga med säkerhet, inte heller vilken exakt inverkan en sådan kan få på brott där explosiva varor används. har påpekat går det alltså inte att med säkerhet bedöma den brottsförebyggande effekten. Under tidigare vapenamnestier har dock mottagit ett antal explosiva varor. Det kan också konstateras att under tidigare vapenamnestier i och under den pågående permanenta vapenamnestin i har mängder med sprängämnen och andra explosiva varor omhändertagits. Det finns således anledning att anta att en amnesti som omfattar explosiva varor skulle få positiva effekter även i . Erfarenheterna från tidigare genomförda vapenamnestier talar vidare för att en amnesti för explosiva varor kan ha en viss brottsförebyggande effekt. Genom de lagförslag som lämnas i denna proposition om en amnesti för explosiva varor anser regeringen att tillkännagivande om en tidsbegränsad amnesti för handgranater är slutbehandlat (bet. 2016/17:JuU32, punkt 2, rskr. 2016/17:344). När det gäller tillkännagivandet om att regeringen ska genomföra en kartläggning av explosiva ämnen i kriminella sammanhang och se över lagstiftningen som omfattar handgranater (bet. 2015/16:FöU11, punkt 2, rskr. 2015/16:200) har regeringen vidtagit flera åtgärder. Uppdraget till att skapa förutsättningar för att ytterligare kunna motverka förekomsten av illegala vapen och explosiva varor inom landet (Ju2015/09349/PO) är slutredovisat. Redovisningen innehåller bl.a. en kartläggning av handgranater i kriminella sammanhang. Propositionen Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2016/17:92) har beslutats. Lagändringarna trädde i kraft . Propositionen om Explosiva varor – befogenheter vid inre gräns (prop. 2016/17:169) har också beslutats och bestämmelserna trädde i kraft . Regeringen har därutöver beslutat propositionen om Skjutvapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten (prop. 2017/18:26) där bestämmelserna trädde i kraft . Straffskärpningarna i prop. 2016/17:92 och prop. 2017/18:26 innebära att straffskalorna för grovt och synnerligen grovt vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor numera är desamma. Regeringen avser därför att lägga tillkännagivandet till handlingarna. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. Vad krävs för att få amnesti enligt lagen? Regeringens förslag: Den som hanterar en explosiv vara utan att ha rätt till det ska inte dömas till ansvar för detta enligt LBE om han eller hon kontaktar och lämnar de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna omhänderta den explosiva varan. För ansvarsfrihet krävs att den explosiva varan har omhändertagits av . Den som ger någon annan i uppdrag att kontakta ska inte heller dömas till ansvar. Den som kontaktar har rätt att vara anonym. Detta gäller även den som ger någon annan i uppdrag att göra detta. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att ansvarsfriheten även ska omfatta den som överför eller importerar en tillståndspliktig explosiv vara utan att ha rätt till det. För ansvarsfrihet krävs enligt förslaget i promemorian inte att ett omhändertagande av den explosiva varan har skett. Remissinstanserna: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som är positiv till förslaget om en amnesti för explosiva varor, anser att det ansvarsfria området även bör omfatta brott enligt 28 § LBE. anför bl.a. att utredning saknas om hur amnestin förhåller sig till brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och att det behövs en tydlighet beträffande olovlig införsel och import. Verket anser därför att förslaget inte kan genomföras i sin nuvarande utformning. anser att förslaget, i den del som gäller att den enskilde på uppmaning av ska bistå och följa de ytterligare anvisningar som myndigheten ger, är för allmänt hållet. anför vidare att det kan bli svårt att upprätthålla anonymiteten med föreslaget förfarande för omhändertagande av explosiva varor. , som bl.a. hänvisat till tidigare remissvar avseende vapenamnestierna, anser att innebörden av begreppet frivilligt i 1 § inte är helt klar och att de exempel som nämns i författningskommentaren är för allmänt beskrivna. () konstaterar att förfaranden som är föremål för straff enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel, såsom att utan tillstånd tillverka och tillhandahålla krigsmateriel (t.ex. handgranater) som utgör explosiva varor, inte omfattas av den amnesti som föreslås i promemorian. Skälen för regeringens förslag När det gäller den lagtekniska utformningen av amnestin finns skäl att utgå från lagen (2017:807) om ansvarsfrihet vid vissa vapenbrott och tidigare lagar om ansvarsfrihet vid vissa vapenbrott. Den lagtekniska utformningen måste dock anpassas till de speciella förutsättningar som gäller enligt LBE och för explosiva varor. Ansvarsfriheten ska gälla för den som hanterar explosiva varor utan att ha rätt till det I vapenamnestierna har ansvarsfrihet gällt när den som innehar ett skjutvapen eller ammunition utan att ha rätt till det lämnar in eller låter någon annan lämna in egendomen till . Till skillnad från vapenlagen är tillståndsplikten i LBE inte uttryckligen knuten till innehavet utan till hantering, överföring, import eller export av explosiva varor (16 §). Ansvarsfriheten bör därför inte knytas till innehavet utan till något eller några av de tillståndspliktiga förfarandena i LBE. Eftersom det vid export inte finns någon explosiv vara att lämna ifrån sig saknas skäl att låta detta förfarande omfattas av ansvarsfriheten. Det som återstår är då hantering, överföring och import. I promemorian föreslås att brott mot tillståndsplikten som består i att det inte funnits tillstånd för överföring och import bör omfattas av ansvarsfriheten. har mot detta invänt att utredning bl.a. saknas om hur amnestin förhåller sig till smugglingslagen. När explosiva varor förs in till krävs tillstånd enligt LBE för överföringen eller importen, se avsnitt 4.2. Den som bryter mot detta villkor och för in explosiva varor utan att ha ett tillstånd kan dömas för smuggling enligt smugglingslagen (2000:1225). I LBE finns dock, till skillnad mot i vapenlagen, en subsidiaritetsregel som föreskriver att om en gärning som är straffbar enligt LBE också är belagd med straff enligt eller smugglingslagen döms inte till ansvar enligt 28 eller 29 § LBE. Regeln omfattar inte en gärning som enligt LBE är att betrakta som grovt eller synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten. Frågan om att låta smugglingsbrotten även konsumera grovt brott mot tillståndsplikten har behandlats i propositionen om att bl.a. höja minimistraff för grovt brott mot tillståndsplikten i LBE (prop. 2017/18:26 s. 18 f.). Regeringen uttalade då att subsidiaritetsregeln inte bör ändras så att smugglingsbrott konsumerar även grovt brott mot tillståndsplikten i LBE. Regeringen meddelade att man har för avsikt att återkomma till frågan.