prop · H503149 · 2018-03-20 00:00:00 — upprättar en delårsrapport som omfattar två tredjedelar av räkenskapsåret Regeringen anser emellertid, trots sådana eventuella begränsningar, att tidsfristen är väl avvägd med tanke som också krävs för att upprätta en delårsrapport. och kommuner påtalar vikten av löpande uppföljning av Regeringen menar emellertid att det står kommuner och landsting fritt att utveckla sin interna styrning med en mer löpande uppföljning vilket kommunerna också föreslår. Detta är dock upp till varje kommun och landsting att besluta om. denna bakgrund att styrelsen ska överlämna delårsrapporten till Prop. 2017/18:149 fullmäktige och revisorer efter utgången av den period av räkenskapsåret som delårsrapporten omfattar. 12.3Ändrade krav på innehållet i en delårsrapport 12.3.1Resultat- och balansräkning samt förenklad förvaltningsberättelse Regeringens förslag: Delårsrapporten ska innehålla en resultat- räkning, en balansräkning och en förenklad förvaltningsberättelse. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. , och läns landsting anser att de kommunala bolagen även i fortsättningen ska inkluderas i Skälen för regeringens förslag: Delårsrapporten ska enligt 9 kap. 2 § KRL innehålla en översiktlig redogörelse för kommunens eller verksamhet och resultat sedan föregående Upplysningar ska då lämnas om sådana för- hållanden som är viktiga för bedömningen av kommunens resultat eller ställning, och sådana händelser av väsentlig betydelse för kommunen eller som har inträffat eller efter Enligt förarbetena framgår att kravet avser kommuner, landsting och kommunalförbund. Regeringen såg inga skäl att detalj- reglera utformningen av delårsrapporten. Det överlämnades till praxis att inom ramen för god redovisningssed ange den närmare utformningen av delårsrapporten (prop. 1996/97:52 s. 61). ning gav ut rekommendation 22 Delårsrapport, som behandlar vad en delårsrapport ska bestå av, vilka poster som ska tas med i de finansiella rapporterna i en delårsrapport och vilka värderingsprinciper som ska tillämpas. Enligt rekommendationen ska den kommunala koncernens räkenskaper presenteras jämte kommunens om de kommunala koncernföretagens andel av kommunkoncernens intäkter uppgår till eller om de kommunala koncernföretagens balansomslutning uppgår till av kommunkoncernens Delårsrapporten ett viktigt styrdokument som används av fullmäktige för uppföljning av ekonomi och verksamhet. Även om det främst är fråga om ett internt styrdokument anser regering att det bör säkerställas att delårsrapporten har ett visst grundläggande innehåll. enligt regeringen regleras i lag vilka delar en delårsrapport minst ska Med hänsyn till arbetsbördan, behovet av tidig information och kostnadsaspekter för kommuner och landsting bör det dock enligt regeringen inte ställas alltför höga krav på innehållet i en delårsrapport. Regeringen anser därför att nuvarande krav på vad en delårsrapport ska innehålla ska ersättas med en uppräkning av vad en delårsrapport ska 2017/18:149 innehålla för delar. Regeringen menar att det finns ett värde i att reglera att delårsrapporten ska innehålla en resultaträkning och en balansräkning, då det säkerställer att grundläggande ekonomisk information lämnas. Regeringen föreslår även att delårsrapporten ska innehålla en förenklad förvaltningsberättelse. Regeringen anser att det bör räcka med en mer översiktlig förvaltningsberättelse jämfört med den mer omfattande information som lämnas i årsredovisningen. Graden av specifikation kan vara lägre än i årsredovisningen och delårsrapporten behöver endast omfatta kommunen respektive . Delårsrapporten behöver således inte innehålla en fullständig förvaltningsberättelse. Regeringen har övervägt om det även ska ställas krav på att kommunala koncernföretag ska omfattas av delårsrapporten. Till skillnad från , och läns landsting anser dock regeringen att kommuner respektive landsting även fort- sättningsvis själva ska få avgöra om dessa ska omfattas av delårs- rapporten. Delårsrapporten är i första hand ett internt uppföljnings- dokument. Eventuella behov att utveckla delårsrapportens utformning och innehåll vidare bör prövas inom ramen för vad som ligger inom god redovisningssed. Regeringen föreslår sammanfattningsvis mot denna bakgrund att delårsrapporten ska innehålla en resultaträkning och en balansräkning samt en förenklad förvaltningsberättelse. Regeringens förslag: I resultaträkningen ska belopp under närmast föregående räkenskapsår, prognos för räken- skapsårets resultat och budget för innevarande räkenskapsår redovisas. I balansräkningen ska belopp för motsvarande post för närmast föregående räkenskapsårs utgång redovisas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. att det är nödvändigt att fastslå i lagen vilka jämförelsetal som ska användas i delårsrapporten. Skälen för regeringens förslag: Kraven på vad en delårsrapport ska innehålla framgår som nämnts ovan av 9 kap. 2 § KRL. dessa uppgifter ska även motsvarande uppgifter lämnas för samma rapportperiod under det närmast föregående räkenskapsåret, om det inte finns särskilda hinder. Begrepp och termer ska så långt det är möjligt stämma överens med dem som har använts i den senast framlagda årsredovisningen (9 kap. 3 § KRL). Skyldigheten att lämna jämförelsetal är omfattande eftersom bestäm- melsen avser samtliga uppgifter som anges i 9 kap. 2 § KRL. anser att det med hänsyn till arbetsbördan, behovet av tidig information och kostnadsaspekter för kommuner och landsting inte ska ställas alltför höga krav på en delårsrapport. Regeringen anser liksom utredningen att det är tillräckligt att jämförelsetal föregående räkenskapsår lämnas för resultaträkningen. Balansräkningen bör i stället enligt regeringen innehålla jämförelsetal för närmast föregående räken- Prop. 2017/18:149 skapsårs utgång eftersom detta värde utgör den ingående balansen för rapportperioden. För avstämning mot kommunallagens krav på en ekonomi i balans (11 kap. 5 § kommunallagen) är det viktigt att kommuner och landsting tar fram en prognos för helårsresultatet. Att göra en avstämning mot budgeterat resultat är centralt för arbetet med att upprätthålla en god ekonomisk hushållning. Regeringen anser därför liksom utredningen att det bör införas ett krav på att kommuner och landsting i resultaträkningen ska redovisa en prognos för helårsresultatet samt gällande årsbudget. Detta innebär en utökad reglering i lag om vilka jämförelsetal som ska finnas i en delårsrapport. Regeringen menar, till skillnad från , att det finns ett värde av att reglera vilka jämförelsetal som ska finnas då det säkerställer att grundläggande ekonomisk information lämnas. Att kraven regleras i lag underlättar också jämförelser och mellan kommuner respektive landsting. Regeringen anser att det är tillräckligt att det framgår vilka delar och jämförelsetal som delårsrapporten ska bestå av. Det nuvarande kravet på att begrepp och termer så långt som möjligt ska stämma överens med de som har använts i den senast framlagda årsredovisningen, bör därför tas bort. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att kraven på vilka jämförelse- tal som ska lämnas i delårsrapporten ändras. I resultaträkningen ska belopp under närmast föregående räkenskapsår, prognos för räkenskapsårets resultat och budget för innevarande räkenskapsår redovisas. I balansräkningen ska belopp för motsvarande post för närmast föregående räkenskapsårs utgång redovisas. 13Vad behövs för att kontrollera att lag och normering följs? Tillsyn och sanktioner? Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon tillsyn eller sanktion kopplad till bestämmelserna i lagen om bokföring Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot bedömningen. anför att det finns grundläggande svagheter hos kommuner och landsting när det gäller oberoende revision, tillsyn och kompletterande normgivning som allvarligt påverkar den faktiska tillämpningen av föreskrifter för redovisning. är enligt ett steg på vägen mot en förbättrad redovisning men måste kompletteras med effektiva verktyg som säkerställer att lagstiftningen faktiskt också tillämpas. 2017/18:149 utredningen kunde ha dragit mer långtgående slutsatser av sina iakttagelser och att orsakerna till den bristande efterlevnaden bör utredas vidare och åtgärder vidtas för att säkra efterlevnad. Vidare anser Riks- revisionen att den kommunala självstyrelsen är ett svagt argument för att inte använda statlig tillsyn när det gäller hur kommuner och landsting tillämpar lag som reglerar verksamhet. Förvaltningsrätten i framför att utredningens förslag, som innebär en ökad lagreglering av den kommunala redovisningen, kan antas leda till ökade möjligheter att angripa budgetbeslut genom laglighetsprövning. Enligt förvaltningsrättens mening bör det som ett steg i en process mot en bättre efterlevnad undersökas i vilken utsträckning exempelvis administrativa sanktioner som t.ex. avgifter kan påföras vid allvarliga avvikelser från lagen. () anser att det är av stor vikt att ytterligare åtgärder vidtas för att förbättra efterlevnaden. kommuner samt () föreslår att ansvaret för normgivning och övervakning tydliggörs och att resurser avsätts för ändamålet. Vidare föreslår de att frågan om efterlevnad bör utredas vidare och att en ordentlig analys av orsakerna till de avvikelser som finns bör göras innan förslag som motverkar dessa orsaker lämnas. Även Kommunforskning i (Kfi) anser att frågan inte har blivit adekvat utredd och att förändringar av redovisningsregleringen behöver upp av andra institutionella förändringar för att få genomslag. kommun anför att det är svårt att införa sanktioner så länge det inte finns någon tillsynsmyndighet. Rådet för redovisning (RKR) anser att det inte är givet att föreslagna ändringar i lagstiftningen nödvändigtvis kommer att leda till en bättre efterlevnad. RKR anser därför att det är en tveksam strategi att öka omfattning och detaljering av lagstiftningen utifrån motivet att öka följsamheten. Det krävs enligt RKR även förändringar av det institutionella ramverk som ska stödja tillämpning och efterlevnad. I utredningens betänkande saknas enligt RKR en ordentlig analys av varför lagstiftning och normgivning inte efterlevs. saknar förslag till sanktionsmöjligheter i de fall reglerna inte följs liksom tydligare beskrivning av hur tillsyn och normgivning ska gå till. Frågan om efterlevnad bör enligt myndigheten utredas vidare. FAR avstyrker förslaget och konstaterar att det finns en betydande risk för att den ökade detaljregleringen kan leda till fler avvi- kelser i tillämpningen vilket i sin tur kan medföra bristande respekt för regelverket. Mot denna bakgrund anser FAR att någon form av sanktioner mot avvikelser från lagen bör införas. Skälen för regeringens bedömning En tydligare ram för den kommunala redovisningen ger bättre efterlevnad Lagen (1997:614) om redovisning, förkortad KRL, är en ram- lagstiftning och innehåller förhållandevis få bestämmelser jämfört med redovisningslagstiftningen för privata företag. I förarbetena till KRL an- förde regeringen bl.a. att lagen endast bör reglera områden där det finns ett behov av lagregler och där det är möjligt att ställa generella krav. Regeringen anförde vidare att lagen därför bör utformas så att den ger ut- rymme för normbildning och att det kan ske genom att man i lagen tar in ett krav på iakttagande av god redovisningssed (prop. 1996/97:52 s. 44). Utredningen har undersökt hur lagstiftningen samt rekommendationer från RKR följs av kommuner och landsting. Vissa av remissinstanserna, bl.a. , , RKR och KEF anser dock att ytterligare utredning krävs, t.ex. beträffande orsakerna till den bristande efterlevnaden av lag och normering. Utredningen har i sin analys funnit att det finns undersökningar som vi- sar på brister i efterlevnaden, framförallt när det gäller rekommenda- tioner från RKR. Undersökningarna tyder dock på att det skett förbättringar vad gäller efterlevnaden. I syfte att förbättra efterlevnaden är det enligt regeringens mening viktigt att skapa en tydligare ram för den kommunala redovisningen, vilket åstadkoms genom den föreslagna lagen om bokföring och redovisning. Den föreslagna lagen har fler bestämmelser, bl.a. i frågor där vägledning tidigare endast kunnat sökas i de rekommendationer som RKR givit ut. Förvaltningsrätten i har framfört att utredningens förslag, som innebär en ökad lagreglering av den kommunala redovisningen, kan antas leda till ökade möjligheter att angripa budgetbeslut genom laglig- hetsprövning. Regeringen ser det inte som osannolikt att frågor om redovisning kan bli aktuella i mål om laglighetsprövning. En ökad möjlighet till domstolsprövning kan vara en faktor som påverkar efterlevnaden positivt. Det bör dock framhållas att det varit ovanligt att innehållet i en kommuns eller ett landstings årsredovis- ning blir föremål för en domstolsprövning. Mot denna bakgrund, sammantaget med de begränsningar avseende möjligheten till laglighet- sprövning av budgetbeslut som alltjämt finns i 11 kap. kommunallagen (2017:725), bör förslagets effekter i detta avseende inte vara annat än marginella. Både RKR och KEF ifrågasätter i sina remissvar om en ökad lagreglering kommer ge avsedd effekt för en förbättrad efterlevnad och FAR anser en ökad detaljreglering till och med kan leda till fler avvikelser i tillämpningen vilket i sin tur kan medföra bristande respekt för regelverket. Regeringen har förståelse för de farhågor som RKR och FAR ger uttryck för men har förtroende för att kommuner och landsting har både vilja och förmåga att följa gällande lagstiftning. Sammantaget anser regeringen att en bättre struktur och utökad vägled- ning på området bör leda till en förbättrad efterlevnad. Utvecklingen vad gäller efterlevnaden av lag och kompletterande normgivning måste dock även fortsättningsvis följas. Statlig tillsyn och sanktioner bör inte införas Inom redovisningsområdet, både inom den kommunala och den privata sektorn, läggs stor vikt vid självreglering genom privata normgivare som agerar vid sidan av de statliga organen. Det finns inte någon statlig myn- dighet som kan utfärda allmänna råd eller föreskrifter om den kommunala redovisningen. Normgivande organ inom redovisning är RKR som är en ideell förening vars medlemmar är Kommuner och Landsting (SKL) och staten. 2017/18:149 Några remissinstanser, bl.a. kommun, har kommenterat det faktum att det inte finns en statlig tillsynsmyndighet för den kommunala redovisningen. Kfi och RKR anser att för att få genomslag för de föreslagna förändringarna i regelverket för den kommunala redovisningen, krävs det även förändringar i det institutionella ramverk som stödjer tillämpning och efterlevnad. Några remissinstanser, bl.a. FAR och Förvaltningsrätten i anser vidare att det bör införas någon form av sanktioner vid avvikelser från lag. Regeringen instämmer i att det, för att kunna införa statlig tillsyn eller sanktioner, krävs någon form av institutionell förändring, t.ex. genom att skapa en statlig tillsynsmyndighet med ett sådant uppdrag. Regeringen anser dock att det inte finns tillräckligt starka skäl till att införa statlig tillsyn eller sanktioner på området. Till skillnad från vad har anfört om att den kommunala självstyrelsen är ett svagt argument för att inte använda statlig tillsyn, anser regeringen att det utifrån den kommunala självstyrelsen, inte kan anses proportionerligt att införa statlig tillsyn eller sanktioner på området. Mot bakgrund av att det redan finns ett normgivande organ på området, som fyller en viktig roll när det kommer till att uttolka vad som är god redovisningssed, samt då utvecklingen vad gäller efterlevnaden tycks gå i positiv riktning finns det anledning att även i fortsättningen låta kommuner och landsting själva sköta tillsynen av externredovisningen. Sammantaget anser regeringen således att det inte bör införas några sanktionsmöjligheter för det fall bestämmelserna i lagen om bokföring och redovisning inte följs. Upplysning om kostnaden för Regeringens förslag: Det ska införas ett krav på att lämna en upplysning i not om den sammanlagda kostnaden för de kommunala revisorernas granskning av bokföring, delårsrapport och års- Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. FAR uppmärksammar svårigheten med att ta fram en rättvisande FAR anser vidare att den totala kostnaden för revision är lika relevant som kostnaden för granskningen av finansiell redovisning. Kommunala Yrkesrevisorer () och STAREV anser att en sådan upplysning inte kommer att uppfylla syftet. uppgiften förutom att bedöma ekonomiskt resultat är att också bedöma det verksamhetsmässiga resultatet, dvs. att medlen används på avsett sätt. SKL är tveksamt till att en sådan upplysning kommer att bidra till att uppfylla det syfte som är tänkt, dvs. ökad information om revisionens Enligt SKL finns det också svårigheter med att på ett enhetligt sätt avgränsa olika delar av revisionsuppdraget. kommun anför att kostnaden för granskningen av årsredovisningen inte är känd när den upprättas. Ystads och kommuner anser att det inte är självklart att höga kostnader är ett mått på att granskningen är av god kvalitet. och läns landsting tycker inte att upplysningar beträffande revision ska lämnas i not, eftersom revisorernas redovisning sker direkt till fullmäktige till vilka de förutom revisions- berättelse lämnar en redogörelse över sin verksamhet. Om det finns särskilda krav vad gäller redogörelsens innehåll om upplysning av revisionskostnader bör detta enligt landstingen regleras i kommunallagen. ESV bedömer att effekten av ett sådant krav på regelefterlevnad sannolikt är marginell. Skälen för regeringens förslag: Den kommunala redovisningen är inte föremål för någon statlig tillsyn utan granskningen av årsredovis- ningarna sker i huvudsak av kommuner och landsting själva med hjälp av de kommunala revisorerna. Den kommunala revisionen är fullmäktiges organ för att granska den kommunala verksamheten. Enligt 12 kap. 4 § kommunallagen utses revisorerna av fullmäktige. anser att det finns grundläggande svagheter hos kommuner och landsting när det gäller oberoende revision, tillsyn och kompletterande normgivning som allvarligt påverkar den faktiska tillämpningen av föreskrifter för redovisning. Regeringen vill i detta sammanhang understryka styrelsens och fullmäktiges politiska ansvar för efterlevnaden av lag och normering på området. Till sin hjälp har fullmäktige den kommunala revisionen som fyller en viktig funktion när det kommer till att säkerställa efterlevnaden av lag och normering inom den kommunala redovisningen. Frågan om den kommunala revisionens oberoende och organisation är dock en fråga som ligger utanför ramen för detta lagstiftningsarbete. Det kan dock framhållas att har beslutat om en ny kommunallag som innehåller nya bestämmelser avseende den kommunala revisionen, vars syfte bl.a. är att stärka revisionens oberoende (prop. 2016/17:171 s. 240 f.). Regeringen ser här möjligheter till en förbättrad granskning av den kommunala redovisningen genom den förstärkta kommunala revisonen. Enligt 12 kap. 1 och 3 §§ kommunallagen ska revisorerna granska all verksamhet, undantaget i princip endast myndighetsutövning mot enskild, som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed. I detta ingår att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Vidare prövas om räkenskaperna är rättvisande. Detta innefattar en granskning av t.ex. bokföring, delårsrapport och årsredovisning. I syfte att synliggöra och förstärka kunskapen om vilka förutsättningar som har funnits för revisionsarbetet föreslår utredningen att upplysning om sammanlagd kostnad för de kommunala revisorernas granskning av bokföring, delårsrapport och årsredovisning ska finnas i årsredovisningen. Upplysningen ska lämnas i not. Regeringen instämmer i att det för intressenter av den kommunala redovisningen är viktigt att få kunskap om vilka förutsättningar som har funnits för revisionsarbetet. En viktig sådan förutsättning är tilldelningen av medel. Ystads och kommuner påpekar att det inte är självklart att höga kostnader är ett mått på att granskningen är av god kvalitet. Regeringen instämmer i att det inte nödvändigtvis finns ett samband 2017/18:149 mellan kvalitet och kostnader. Syftet är dock inte att mäta kvalitet genom den föreslagna upplysningen, utan att synliggöra en viktig grundförutsätt- ning för revisionsarbetet. Även om förslaget inte har en direkt inverkan på efterlevnaden av lag och normering anser regeringen, till skillnad från ESV, SKYREV och STAREV, att det fyller sitt syfte genom att lyfta upp frågan om kostnad för revisionen på den politiska agendan. Med anledning av invändning om att kostnaden för granskningen av årsredovisningen inte är känd när den upprättas, anser regeringen att det bör förtydligas att det som ska framgå av årsredovis- ningen är kostnaden granskning av bokföring, delårs- rapport och årsredovisning, dvs. som årsredovisningen avser. När det gäller svårigheterna med att ta fram en rättvisande kostnad som FAR påtalar gör regeringen dock bedömningen att kostnaden för gransk- ning av bokföring, delårsrapport och årsredovisning bör kunna specifice- ras om det på förhand är känt att sådana uppgifter ska framgå av årsredo- visningen. Regeringen instämmer i FAR:s synpunkt om att även andra revisions- kostnader än de som tar sikte på granskningen av räkenskaper kan vara intressanta att lyfta fram. Om kommuner och landsting anser att det finns ett behov av att redogöra för andra kostnader, t.ex. kostnad för granskning av verksamhet och intern kontroll, finns det inget som hindrar att även dessa inkluderas i årsredovisningen. Det föreslagna upplysnings- kravet om kostnader för granskning av räkenskaperna har en given koppling till bestämmelserna om bokföring, delårsrapport och års- redovisning i lagen om bokföring och redovisning. Eftersom en sådan koppling saknas för övriga revisionskostnader, anser regeringen att det inte bör införas ett upplysningskrav för dessa. och läns landsting anser att särskilda krav för revisionsberättelsens innehåll bör regleras i kommunallagen. Den kommunala revisionen är fullmäktiges organ för att granska den kommunala verksamheten och utifrån detta synsätt finns det fog för den invändning som landstingen framför. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är dock framförallt att lyfta fram och synliggöra en viktig förutsättning för granskningen av bokföring, delårsrapport och års- redovisning. Detta är enligt regeringen viktigt ur ett demokratiperspektiv men också med hänsyn bl.a. till jämförbarheten mellan kommuner respektive landsting. Eftersom årsredovisningen är föremål för politisk behandling i fullmäktige och därtill har stor spridning hos andra intressenter, bl.a. andra kommuner och landsting, statliga myndigheter samt kommun- och landstingsmedlemmar, gör regeringen bedömningen att detta är den bästa kanalen för detta ändamål. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det ska införas ett krav på att lämna en upplysning i not om den sammanlagda kostnaden för de kommunala revisorernas granskning av bokföring, delårsrapport och årsredovisning. 14.1Förslag till lag om bokföring och redovisning Regeringens förslag: Den nya lagen om bokföring och redovisning ska träda i kraft . Genom lagen upphävs lagen om redovisning. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för upplösning av bidrag till in- frastruktur som har beslutats .