prop · H503284 · 2018-08-28 00:00:00 — Om utvisningsbeslutet inte överklagas, kommer att vara behörig myndighet fram till dess att beslutet får laga kraft och utvisnings- beslutet överlämnas för verkställighet till Säkerhetspolisen eller Polismyn- digheten. Eftersom handlingarna i ett överklagat ärende lämnas till regeringen först sedan Migrationsöverdomstolen har yttrat sig, kommer att vara behörig myndighet ett över- klagande av ett beslut om utvisning handläggs av Migrationsöverdom- stolen. Om Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar är också behörig myndighet, även om Säkerhetspolisen ännu inte ansökt om utvisning. Vilka beslut som får fattas av den behöriga myndigheten Den myndighet som är behörig att besluta om förvar och uppsikt får anses bära ansvaret för att dessa beslut fattas. Utredningen föreslår att det i en särskild paragraf ska anges vad den behöriga myndigheten får besluta om för slags åtgärder. Regeringen anser dock, i likhet med vad som föreslås gälla enligt utlänningslagen (se avsnitt 7), att det inte bör införas en sådan I stället bör det framgå i anslutning till de materiella reglerna vad den behöriga myndigheten får eller ska göra. 10.3 Ny prövning av beslut om förvar eller uppsikt Regeringens förslag: Bestämmelser om ny prövning av beslut om förvar och uppsikt ska föras in i lagen om särskild utlänningskontroll. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon obligatorisk domstolsprövning vid längre tider av förvar och uppsikt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. advo- katsamfund och Svenska Röda Korset anser att frågor om fortsatt förvar eller uppsikt bör prövas i ett domstolsförfarande. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har ett övergripande ansvar för rikets säkerhet och bedömningen har därför gjorts att regeringen ska vara överinstans i utvisningsärenden där lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas (se t.ex. prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Någon förändring av denna utgångspunkt föreslås inte i detta lagstiftnings- ärende. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det av prin- cipiella skäl inte kan anses lämpligt med en obligatorisk domstolsprövning av ett statsråds beslut. Regeringen bedömer i stället att tillräckliga rätts- säkerhetsgarantier tillhandahålls genom den möjlighet som utlänningen har att få till stånd en domstolsprövning genom att göra en framställan om prövning till . Enligt regeringens bedöm- ning är det inte heller lämpligt att införa en obligatorisk domstolsprövning på det sätt som föreslås i utlänningslagen för , Säker- hetspolisens eller beslut om förvar, eftersom det skulle innebära att det skapas två parallella system för ny prövning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ny prövning av beslut om förvar och upp- sikt bör alltså även fortsättningsvis göras av den behöriga myndigheten. I avsnitt 10.2 föreslås att Migrationsöverdomstolen inte längre ska vara behörig myndighet när det gäller förvar och uppsikt. Hur prövningen av förvars- och uppsiktsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska göras framgår genom en hänvisning till ut- länningslagens bestämmelser om ny prövning. Med hänsyn till de refor- merade bestämmelser om förvar som regeringen föreslår för utlännings- lagens del är en sådan hänvisning inte längre ändamålsenlig. I stället före- slår regeringen att regler om ny prövning förs in i lagen om särskild utlänningskontroll. Liksom utredningen anser regeringen att dessa kan 2017/18:284 utformas med förebild i de bestämmelser om ny prövning som finns i utlänningslagen. 10.4Skyldighet att upphäva och ompröva beslut om förvar eller uppsikt 10.4.1Skyldighet att upphäva ett beslut Regeringens förslag: Den behöriga myndigheten ska vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt om det inte längre finns skäl för beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: För att en utlänning aldrig ska kunna hållas i förvar eller stå under uppsikt när det inte längre finns laglig grund för det bör den behöriga myndigheten vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt om det inte längre finns skäl för det. Denna skyldighet framgår indirekt genom 9 a § LSU, som anger att den handläggande myndigheten beslutar om förvar eller uppsikt, och genom hänvisningen i 5 § LSU till 10 kap. 9 § UtlL, där det framgår att ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. Enligt regeringen bör skyldigheten att upphäva ett förvars- eller uppsiktsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll uttryckligen framgå av den lagen. Regeringen föreslår därför att det ska införas en sådan bestämmelse. 10.4.2Skyldighet att ompröva ett beslut Regeringens förslag: Om eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar eller står under uppsikt, ska myndigheten i samband med att beslutet meddelas ompröva för- vars- eller uppsiktsbeslutet. Skyldigheten att ompröva ett beslut om förvar ska också gälla när regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller över- lämnar ärendet till för handläggning. Om utlänningen hålls kvar i förvar, ska den behöriga myndigheten pröva frågan om för- var från omprövningsbeslutet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår ingen omprövningsskyldighet för regeringen. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 a § andra stycket LSU ska den myndighet som beslutar om utvisning pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar eller stå under uppsikt. Utredningen bedömer att denna bestämmelse inte gäller regeringen med hänsyn till att 9 c § LSU stadgar att regeringen inte får besluta att ta eller hålla någon kvar i förvar eller att ställa någon under uppsikt. Regeringen instämmer inte i den bedömningen. Bestämmelsen i 9 a § LSU härrör från tidigare bestämmelser i utlännings- lagen. Förarbetsuttalanden rörande dessa bestämmelser tyder på att lagstiftarens avsikt har varit att även regeringen, genom det ansvariga statsrådet, ska ompröva ett beslut om förvar eller uppsikt i samband med att regeringen avgör ett ärende om utvisning (se prop. 1981/82:146 s. 68). Av regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll följer att ett beslut om att ett förvars- eller uppsiktsbeslut ska bestå endast får fattas av ansvarigt statsråd som ett ärende om utvisning handläggs hos regeringen. Ett sådant beslut av statsrådet måste därför fattas innan rege- ringen fattar beslutet om utvisning. Regeringen får dock upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Om en omprövning leder till att förvars- eller upp- siktsbeslutet ska upphävas, kan regeringen därför fatta beslut om upp- hävande som utvisningsärendet avgörs. Enligt regeringens mening finns det goda skäl för att ett statsråd även fortsättningsvis ska ompröva ett förvars- eller uppsiktsbeslut i samband med att regeringen avgör frågan om utvisning. Även om regeringen i egen- skap av behörig myndighet alltid är skyldig att upphäva ett beslut som det inte längre finns skäl för, säkerställer en omprövningsskyldighet att frågan om förvar eller uppsikt uppmärksammas. Vidare bör beaktas att det i denna lag inte föreslås en ordning med en obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar. I likhet med den bedömning som regeringen gör beträffande uppsiktsbeslut enligt utlänningslagen, som inte heller ska prövas av en domstol , bör därför reglerna om omprövning i princip behållas. Regeringen finner sammanfattningsvis att övervägande skäl talar för att förvars- och uppsiktsbeslut bör omprövas i samband med att regeringen beslutar om utvisning. Detsamma bör gälla om Migrations- verket beslutar om utvisning. I likhet med vad som föreslås gälla för förvar enligt utlänningslagen bör beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll omprövas om regeringen upphäver ett utvisningsbeslut och återförvisar ärendet till för handläggning. Om utlänningen då hålls kvar i förvar, bör den behöriga myndigheten ha i uppgift att pröva frågan om förvar från omprövningsbeslutet. Skälen för en sådan ordning redo- visas i avsnitt 8.4.1. Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska regeringen upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till för handläggning (3 a § LSU). Också i denna situation bör regeringen ompröva ett beslut om förvar. Av de skäl som anges i avsnitt 8.4.1 bör det dock inte finnas någon skyldighet att ompröva ett uppsiktsbeslut i dessa situationer. 2017/18:284 10.5 Interimistiska beslut om förvar Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt innan frågan om utvisning har förts till , om det är sannolikt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Säkerhetspolisen ska vidare, i likhet med , få ta en utlänning i förvar även när en annan myndighet är behörig, om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. Ett sådant interimistiskt beslut ska skyndsamt anmälas till den behöriga myndig- heten, som därefter ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Det ska framgå av lagen att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387). Om kontroll av en utlänning sker under medverkan av , eller med hjälp av en särskilt förordnad passkont- rollant, ska tulltjänstemannen, tjänstemannen vid eller passkontrollanten ha samma rätt att omhänderta utlänningen som en polisman har. Omhändertagandet ska så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Beslut om förvar eller uppsikt innan ett ärende om utvisning har inletts Enligt 8 § LSU får en utlänning tas i förvar eller ställas under uppsikt om det finns ett beslut om utvisning eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning att anta att utlän- ningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll med- delas av i första instans (2 §) och kan överklagas till regeringen (2 a §). Ett ärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll inleds genom att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas (2 §). Om frågan om utvisning ännu inte på detta sätt har förts till , får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska tas i förvar eller ställas under uppsikt även om förutsättningarna enligt 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut ska genast anmälas till , som ska pröva om åtgärden ska bestå (9 §). När regleringen in- fördes motiverades den med att ett tillräckligt snabbt ingripande från polisen kunde säkerställas endast genom att polisen i säkerhetsärenden gavs större befogenheter att ta en utlänning i förvar än enligt den då gällande utlänningslagen (prop. 1973:37 s. 103). Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att Säkerhetspolisens Prop. 2017/18:284 intresse av att i ett tidigt skede av utvisningsprocessen kunna ta en utlän- ning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt kan tillgodoses även om de materiella förutsättningarna i 8 § måste vara uppfyllda. Säker- hetspolisen invänder inte heller mot en sådan ordning. Regeringen föreslår därför att Säkerhetspolisen ska få ta en utlänning i förvar eller besluta om uppsikt innan utvisningsfrågan har förts till , endast om de materiella förutsättningar för förvar som anges i 8 § är uppfyllda. Som beskrivs i avsnitt 4.2 får , genom en hänvisning i 5 § LSU till 10 kap. 17 § UtlL, även om den inte är handläggande myn- dighet, fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Även Säkerhetspolisen bör i denna situation få fatta ett sådant beslut om fallet rör ett ärende enligt lagen om särskild ut- länningskontroll. Med anledning av att Säkerhetspolisen ska få fatta ett sådant beslut bör hänvisningen till utlänningslagen tas bort och i stället särskilda bestämmelser införas i lagen om särskild utlänningskontroll. I bestämmelserna, som bör utformas med förslaget till 10 kap. 8 § UtlL som förebild, bör även anges att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller beslut om förvar. Likaså bör bestämmelserna medge att om en kontroll av en utlänning sker under medverkan av , eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, ska tulltjänstemannen, tjänstemannen vid eller passkontrollanten ha samma rätt att omhänderta utlänningen som en polisman har. Omhändertagandet bör i sådant fall skyndsamt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. Regeringen föreslår i avsnitt 8.12 att möjligheten att fatta dessa slags interimistiska beslut om uppsikt enligt utlänningslagen ska tas bort. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i fråga om uppsikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll. 10.6Överklagande av beslut om förvar eller uppsikt Regeringens förslag: Säkerhetspolisens beslut om uppsikt i andra fall än de som avses i 9 § lagen om särskild utlänningskontroll ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen. Ett beslut om uppsikt som meddelas av ett statsråd ska få prövas av . Beslut om förvar och uppsikt av ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. 2017/18:284 Skälen för regeringens förslag Till skillnad från vad som gäller för förvar är ett beslut om uppsikt inte överklagbart enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Inte heller finns det någon bestämmelse om att , efter fram- från utlänningen, kan pröva ett uppsiktsbeslut som har fattats av ett statsråd. Den ordningen överensstämmer med vad som tidigare gällde för beslut om uppsikt som hade fattats med stöd av utlänningslagens bestäm- melser. får emellertid beslut om uppsikt enligt utlänningslagen överklagas. Regeringen anser, liksom utredningen, att det inte finns anledning att se annorlunda på beslut om uppsikt som meddelas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll än på sådana beslut som grundar sig på utlänningslagens bestämmelser. Det bör mot den bak- grunden i lagen om särskild utlänningskontroll införas en möjlighet att dels till Migrationsöverdomstolen överklaga ett uppsiktsbeslut som en förvalt- ningsmyndighet har meddelat, dels begära Högsta förvaltningsdomstolens prövning av ett statsråds beslut om uppsikt. Detta gäller dock inte för de interimistiska beslut av Säkerhetspolisen som avses i 9 § LSU. Enligt gällande 9 d § LSU får beslut av Säkerhetspolisen om förvar, i andra fall än som avses i 9 §, och beslut om förvar överklagas till Migrationsöverdomstolen. I enlighet med vad regeringen föreslår i avsnitt 10.2, kan vara behörig myndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll, om den beslutande myndig- heten har bestämt att ska verkställa ett utvisningsbeslut (jfr 13 § första stycket LSU). Beslut om förvar och uppsikt kan således fattas av . Dessa beslut bör få överklagas till Migrations- överdomstolen. 10.7Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndigheterna Regeringens förslag: Muntlig handläggning ska genomföras efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av sådan handläggning. Detta ska dock inte gälla om regeringen är behörig myndighet. En bestämmelse om muntlig förhandling inför ny prövning av beslut om förvar eller uppsikt ska föras in i lagen om särskild utlänningskon- troll. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 8.5 kompletterande bestämmelser om muntlig handläggning hos förvaltnings- myndigheterna i ärenden om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Även i lagen om särskild utlänningskontroll bör det tydligt framgå när en utlänning har rätt till muntlig handläggning. Regeringen anser, liksom Prop. 2017/18:284 utredningen, att det i dessa fall är tillräckligt att en utlänning som har tagits i förvar ges rätt till muntlig handläggning hos förvaltningsmyndigheterna efter det att förvarsbeslutet har verkställts, om beslutet om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning. Skyldigheten att genomföra muntlig handläggning bör inte gälla för regeringen. Detta inte minst eftersom den handläggningsformen inte förekommer i regerings- ärenden. Frågan om muntlig handläggning ska äga rum hos förvaltnings- myndigheterna innan ett beslut om förvar meddelas får bedömas utifrån vad som föreskrivs i 24 § förvaltningslagen (2017:900). Utredningen föreslår inte några förändringar i rätten till muntlig för- handling i samband med en ny prövning av ett beslut om förvar eller upp- sikt. Även regeringen anser att gällande ordning bör behållas. regle- ras detta genom att det i lagen om särskild utlänningskontroll finns en hän- visning till de relevanta bestämmelserna i utlänningslagen. Eftersom bestämmelserna om ny prövning ersätts av bestämmelser om ett domstols- förfarande vid förvar enligt utlänningslagen kan inte frågan om muntlig förhandling längre regleras genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om muntlig förhandling vid ny prövning, motsvarande den som gäller enligt ut- länningslagen, förs in i lagen om särskild utlänningskontroll. 10.8Muntlig förhandling i regeringens ärenden om uppsikt Regeringens förslag: Ett ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, ska kunna besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga syn- punkter på utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrations- överdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen (13 c § LSU). När det gäller ärenden om uppsikt hos regeringen saknas en reglering om hur muntlig förhandling kan komma till stånd. I avsnitt 10.3 föreslår rege- ringen att regler om ny prövning ska föras in i lagen om särskild utlän- ningskontroll och att dessa ska utformas i enlighet med de motsvarande reglerna som finns i utlänningslagen. Av dessa följer att varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Som utredningen föreslår bör därför en muntlig förhandling kunna komma till stånd även i ett ärende om uppsikt hos regeringen. Det bör därför framgå av lagen att ett statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, får besluta om muntlig förhandling också i ett ärende om uppsikt. 2017/18:284 11 Avvisning eller utvisning vid misstanke Hinder mot verkställighet av ett beslut om Regeringens förslag: Utlänningslagens bestämmelse om hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som t.ex. dömts till fängelse ska kompletteras på så sätt att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska få verkställas om en förundersökning har inletts mot utlänningen för brott för vilket fängelse ingår i straff- skalan. Verkställighetshindret ska bestå till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats utan att allmänt åtal har väckts. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att verkställighetshindret ska bestå till dess att för- undersökningen har lagts ned eller ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. Domstols- verket, dåvarande och , tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag. anser att det bör framgå av lagtexten att verkställighetshindret upphör endast vid ett negativt åtalsbeslut. Skälen för regeringens förslag Behovet av att införa regler om hinder mot verkställighet vid misstanke om brott I 12 kap. 9 § UtlL finns regler som innebär hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning för det fall en utlänning har dömts till fängelsestraff eller står under åtal. Några regler som avser den situationen att utlänningen är misstänkt för brott finns emellertid inte. Det betyder att den verkställande myndigheten i princip är skyldig att fortsätta arbetet med verkställighet, även om en förundersökning pågår avseende utlänningen och ett åtal kan förväntas . som det är angeläget att beslut om avvisning och utvisning verkställs så snabbt och effektivt som möjligt är det också angeläget att brott kan utredas och lagföras. Rege- ringen delar utredningens bedömning att det finns skäl att i lag införa bestämmelser om hinder mot verkställighet vid misstanke om brott och reglera vilka avvägningar som bör göras mellan intresset av att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut och intresset av att kunna lagföra brott som utlänningen misstänks ha begått. Frågan är då hur sådana bestämmelser bör utformas. En förundersökning om brott med fängelse i straffskalan ska hindra verk- ställighet Utredningen föreslår att en pågående förundersökning mot en utlänning avseende ett brott som har fängelse i straffskalan ska utgöra hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. riktas mot den avgränsningen från remissinstanserna. 2017/18:284 anser att avgränsningen är rimlig. Regeringen föreslår därför en bestäm- melse med den innebörden. Frågan blir sedan när verkställighetshindret ska upphöra. Som beskrivs ovan finns det hinder mot verkställighet när utlänningen har dömts till fängelsestraff eller står under allmänt åtal. Utredningen föreslår att det bör finnas hinder mot verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet på grund av en förundersökning fram till dess att förundersökningen har lagts ned, eller – om den inte läggs ned – ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande. Av 23 kap. 20 § framgår att beslut om huruvida åtal ska väckas ska fattas när en förundersökning avslutas. I stället för att väcka åtal kan en åklagare i vissa fall, vid brott som motiverar bötesstraff eller där villkorlig dom kan förväntas som påföljd, utfärda strafföreläggande (48 kap. ). Ett beslut om strafföre- läggande motsvarar alltså ett åtalsbeslut. Något fängelsestraff är dock inte aktuellt om strafföreläggande utfärdas. Regeringen anser därför att lag- föringsintresset i dessa fall väger mindre tungt och att ett beslut om av- visning eller utvisning bör få verkställas i fall då strafföreläggande har utfärdats. Med anledning av att en förundersökning kan avslutas på annat sätt än genom beslut i frågan om åtals väckande ser regeringen skäl att avvika något från utredningens förslag till formulering av en bestämmelse om verkställighetshinder vid förundersökning.