prop · H6034 · 2018-10-16 00:00:00 — myndigheten även ha rätt att få tillträde till juridiska personers lokaler för att ”beslagta handlingar och andra uppgifter i någon form” när det finns rimlig misstanke om att handlingar och andra uppgifter som rör ämnet för inspektionen eller utredningen kan vara relevanta för att bevisa en över- trädelse av förordningen (artikel 41.1 e). har befogenhet att genomföra en undersökning hos bl.a. värdepappersinstitut, börser och sådana emittenter som omfattas av vissa skyldigheter att upprätta och offentliggöra regelbunden finansiell information (23 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). Liknande bestämmelser finns i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 4 §) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (3 kap. 5 §). Reglerna i förordningen om referensvärden gäller dock i andra situationer eller för fler personer än de som omfattas av nuvarande befogenheter. Befogenheten ska enligt förordningen finnas för att den behöriga myndigheten ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen (artikel 41.1). För att ska kunna uppfylla sina skyldig- heter är det nödvändigt att införa en bestämmelse i kompletteringslagen som ger inspektionen befogenhet att genomföra en platsundersökning. Denna befogenhet bör endast kunna användas för att utreda att fysiska eller juridiska personer följer förordningen om referensvärden (jfr prop. 2016/17:22 s. 145–147). Undersökningen bör vidare endast kunna avse den fysiska eller juridiska person som utreds. Detta innebär bl.a. att en undersökning inte kan riktas mot rapportörer som inte står under tillsyn. Vidare bör en platsundersökning endast kunna avse fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler (jfr 3 kap. 5 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). En undersökning bör få ske när det är nödvändigt för övervakningen av att en fysisk eller juridisk person följer bestämmelserna i förordningen. För det fall det finns en rimlig misstanke om att handlingar och andra uppgifter som rör ämnet för en platsundersökning eller en utredning och som kan vara relevanta för att bevisa en överträdelse av förord- ningen, anges i förordningen att den behöriga myndigheten ska ha rätt att beträda en juridisk persons lokal i syfte att beslagta handlingarna eller uppgifterna (artikel 41.1 e). En liknande regel finns i marknadsmissbruks- förordningen (artikel 23.2 första stycket e). Med anledning av den regeln på marknadsmissbruksområdet infördes en möjlighet för Finansinspek- tionen att, efter beslut av , genomföra en under- sökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokaler (4 kap. 1 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning). En sådan undersökning får genomföras om det finns anled- ning att anta att en överträdelse av förbudet mot insiderhandel eller marknadsmanipulation har skett (4 kap. 1 § 1) och den som misstänks för överträdelsen inte lämnar uppgifter enligt ett föreläggande eller om det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas (4 kap. 1 § 2) och vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden (4 kap. 1 § 3). anser att motsvarande bestäm- melser bör införas i kompletteringslagen. Regeringen anser att den omständigheten att det i förordningen om referensvärden anges att den behöriga myndigheten ska kunna ”beslagta” 2018/19:4 handlingar inte innebär att det i kompletteringslagen behöver införas samma befogenheter som på marknadsmissbruksområdet. En jämförelse kan göras med prospektförordningen. I den förordningen anges i skälen att det är nödvändigt att de behöriga myndigheterna har tillträde till andra platser än fysiska personers privata bostäder ”för att beslagta handlingar” (skäl 73). I förordningen anges dock endast att den behöriga myndigheten ska få tillträde till lokaler för att ”få åtkomst till dokument och andra uppgifter” (artikel 32.1 n), dvs. det anges inte att det måste finnas en befogenhet att ”beslagta” handlingar. Enligt regeringens uppfattning får medlemsstaterna välja på vilket sätt befogenheterna utformas i nationell rätt, så länge som den behöriga myndigheten får de befogenheter som krävs för att uppfylla syftet att myndigheten ska få tillgång till de dokument som den behöver. De skyldigheter enligt förordningen om referensvärden som om de inte fullgörs kan föranleda ett ingripande från riktar sig, till skillnad från marknadsmissbruks- förordningen, i huvudsak till enheter under tillsyn. I avsnitt 7.4 föreslås att ska kunna ingripa mot en administratör som har auktorisation eller som har registrerats samt mot enheter under tillsyn som inte följer ett föreläggande om att lämna uppgifter eller en begäran om platsundersökning. Detta är en typ av tvång som inte finns i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning. Till skillnad från i förhållande till de personer som träffas av regleringen mot marknadsmissbruk kan därmed inte anses ha samma behov av en möjlighet att utöva tvång, t.ex. med stöd av ett domstolsbeslut, för att få tillgång till uppgifter eller handlingar från dessa företag. Det bör också noteras att , i de fall en utredning om en misstänkt överträdelse av förordningen om referensvärden övergår till att även avse en misstanke om en överträdelse av marknadsmissbruks- förordningen, har möjlighet att tvångsvis få till stånd en undersökning med stöd av bestämmelserna i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning. kommer även att ha möjlighet att vid vite förelägga den som undersöks att ta fram de handlingar som inspektionen önskar granska. Mot bakgrund av det som anförs ovan får förordningens krav på tillträde till juridiska personers lokaler för att beslagta handlingar och andra uppgifter anses vara tillgodo- sedda. 6.5Rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad Regeringens förslag: Betalningssäkring ska få ske för en sanktions- avgift på grund av en överträdelse eller misstänkt överträdelse av EU:s förordning om referensvärden. En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om referens- värden (artikel ) ska de behöriga myndigheterna ha befogenhet att kräva att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad, eller båda. Mot- svarande regler finns bl.a. i och rådets direktiv /65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och av direktiv /61/EU, förkortat MiFID II, (artikel 69.2 första stycket e) och marknadsmissbruks- förordningen (artikel 23.2 första stycket i). Det får antas att det bakom- liggande syftet med befogenheten är att säkerställa att sanktionsavgifter verkligen betalas. Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i svensk rätt. Däremot finns regler om erkännande och verkställighet av andra medlems- staters frysningsbeslut i lagen (2005:500) om erkännande och verk- ställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Reglerna i svensk rätt om kvarstad och beslag har emellertid ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet (prop. 2004/05:142 s. 122 och 2006/07:115 s. 495). Regler om kvarstad i brottmål finns i (26 kap.). Kvar- stad beslutas av domstol på ansökan av undersökningsledare, åklagare eller målsägande mot den som är skäligen misstänkt för brott, oavsett brottets beskaffenhet. Kvarstad kan bara tillgripas för att säkra betalning av ett penningbelopp som det skäligen kan befaras att den misstänkte kommer att undanskaffa. I finns även bestämmelser om kvarstad i tvistemål (15 kap.). Om någon visar sannolika skäl för att han eller hon har en fordran, som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden, får domstolen förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. som sådant uppfyller sannolikt även kraven i förord- ningen om referensvärden. Eftersom det till följd av förordningen om referensvärden införs administrativa sanktioner för överträdelser av förordningen (se avsnitt 7.5) krävs det att ges en befogenhet som motsvarar kvarstad. När det gäller sanktioner och andra administrativa åtgärder för över- trädelser av förordningen om referensvärden innebär förslagen i denna proposition att det är som fattar sådana beslut. Beslutet kan därefter överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är inte möjligt för allmän förvaltningsdomstol att med tillämpning av regler besluta om kvarstad. Inte heller bör allmän förvaltningsdomstol ges möjlighet att besluta om kvarstad, eftersom den gällande principen är att en domstol som tillämpar , dvs. allmän domstol, beslutar om kvarstad. Det är inte heller lämpligt att prövningen av en begäran om kvarstad handläggs av allmän domstol när överträdelseärendet i sak avgörs av allmän förvaltningsdomstol. Allmän förvaltningsdomstol, som tillämpar förvaltningsprocesslagen, har emellertid möjlighet att besluta om s.k. betalningssäkring. Med betalningssäkring avses att tar en betalningsskyldigs egendom i anspråk för att säkerställa betalning av skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 2 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). Betalningssäkring är också möjlig för vissa kontrollavgifter. betalningssäkring är att, i situationer då det finns en påtaglig risk för att den som är betalningsskyldig drar sig undan sin skyldighet, tillfälligt säkerställa det allmännas fordringsanspråk till dess att fordringen frivilligt betalas eller kan bli föremål för indrivning. Betalningssäkring liknar således kvarstadsinstitutet. Det är en provi- sorisk tvångsåtgärd som ligger vid sidan av det ordinarie förfarandet att bestämma och debitera skatter och avgifter. Bestämmelser om betalningssäkring för bl.a. sanktionsavgift har införts i svensk rätt när det gäller överträdelser av marknadsmissbruksförord- ningen (se 3 kap. 8–10 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och prop. 2016/17:22 s. 165–169). Motsvarande bestämmelser har införts även när det gäller överträdelser av lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 28 a–28 c §§, se prop. 2016/17:162 s. 580–583). Liksom regeringens bedömning i de lagstift- ningsärendena är det, även om sanktionsavgifter enligt den nu aktuella EU-förordningen saknar koppling till skatter, möjligt att i kompletterings- lagen införa bestämmelser som, efter förebild av 46 kap. 5–7 §§ skatte- förfarandelagen, ger en möjlighet att ansöka om betalningssäkring för att säkerställa betalning av sanktionsavgifter för åsidosättande av förordningen om referensvärden. Det bör alltså i kompletteringslagen tas in bestämmelser om betalnings- säkring som motsvarar dem i lagen med kompletterande bestämmelser till I likhet med betalningssäkring för t.ex. skatter bör betalningssäkring för en sanktionsavgift enligt förord- ningen om referensvärden få användas endast när vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Det bör krävas att det är sannolikt att en betalningsskyldighet kommer att fastställas, att det finns en påtaglig risk för att företaget eller personen i fråga, genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt, undandrar sig att betala avgiften, och att betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp. säkring bör också kunna komma i fråga även i fall där en sanktionsavgift Det bör, liksom i skatteförfarandelagen, anges att åtgärden bara får beslutas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär (jfr 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen). Genom hänvisningar till bestämmelser i skatteförfarandelagen bör det gälla att ett beslut om betalningssäkring enligt kompletteringslagen ska upphävas helt eller delvis om det inte längre finns förutsättningar för beslutet eller beslutet av någon annan anledning inte bör kvarstå. anges i skatteförfarandelagen om förvaltningsrättens prövning av beslutet, rätt till muntlig förhandling, underrättelse om ett beslut om betalnings- säkring och om upphörande av beslutet om inte betalningsskyldighet fastställts bör tillämpas även när det gäller beslut om betalningssäkring enligt kompletteringslagen. i skatteförfarandelagen om ersättning för skada på grund av betalnings- säkring gälla för beslut om betalningssäkring för sanktionsavgift enligt För att uppfylla kraven i förordningen om referensvärden bör bestäm- melserna om betalningssäkring för sanktionsavgift gälla generellt för samtliga sanktionsavgifter som kan beslutas enligt förordningen och inte endast vissa angivna överträdelser. Betalningssäkring bör även vara tillämplig på belopp som kan komma Prop. 2018/19:4 att omfattas av beslut om återföring (se avsnitt 7.5.2). Beslut om betalningssäkring bör verkställas av enligt bestämmelserna om verkställighet av betalningssäkring i skatteför- farandelagen (69 kap. 13–18 §§). Vidare bör genom hänvisning framgå vad som gäller för verkställighet av ett beslut om att ta säkerhet i anspråk (se 71 kap. 1 § första stycket skatteförfarandelagen). På så sätt kommer det att framgå att det är som på begäran av Finans- inspektionen har till uppgift att verkställa ett beslut om betalningssäkring av sanktionsavgift, vad som gäller för återlämnande av egendom om beslutet om betalningssäkring upphävs, vilka bestämmelser i utsöknings- balken som ska tillämpas i fråga om verkställigheten, vad som gäller för ställande av säkerhet och dess ianspråktagande samt vad som gäller i fråga om överklagande av beslut. Rätt att tillfälligt förbjuda vissa ageranden Regeringens förslag: ska få besluta att förelägga en fysisk eller juridisk person som sannolikt har överträtt EU:s förord- ning om referensvärden att upphöra med ett visst agerande. föreläggande ska gälla till dess att har prövat om förfarandet strider mot EU-förordningen, dock . beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om referens- värden ska den behöriga myndigheten tillfälligt kunna kräva att ett agerande som myndigheten anser strida mot reglerna i förordningen ska upphöra (artikel 41.1 h). Den behöriga myndigheten ska också tillfälligt kunna införa ett förbud mot utövande av yrkesverksamhet (artikel 41.1 i). I avsnitt 7.5.1 föreslås att , sedan en överträdelse har konstaterats, ska kunna utfärda ett föreläggande att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett agerande (jfr artikel 42.2 första stycket a). befogenheten ska emellertid kunna användas under en utredning, dvs. innan det har prövats om en överträdelse faktiskt har skett. En regel med motsvarande innebörd finns bl.a. i marknadsmissbruks- förordningen (artikel 23.2 första stycket k). Vid anpassningen av svensk rätt till den förordningen infördes en möjlighet för att förelägga en person att upphöra med ett visst förfarande eller viss verk- samhet om det är sannolikt att denne har överträtt marknadsmissbruks- Beslutet om föreläggande gäller till dess det har prövats om förfarandet strider mot marknadsmissbruksförordningen eller lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dock högst (3 kap. 3 § lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Regeringen anförde i det lagstiftningsärendet bl.a. att det är rimligt att ställa upp ett beviskrav för när ska få använda befogenheten och att befogenheten 2018/19:4 att utfärda sådana förelägganden under en utredning bör användas med försiktighet. Det rör sig om en interimistisk åtgärd som inte ska ersätta den slutliga prövningen. Regeringen ansåg också att ett föreläggande bör begränsas till det som är nödvändigt för att förhindra eller stoppa det förfarande som avses och eventuella negativa konsekvenser för den enskilde av att föreläggandet meddelas bör vägas in (proportionalitets- principen). Som framgår av den aktuella bestämmelsen ansåg regeringen också att rätten för att förbjuda förfaranden som sannolikt strider mot marknadsmissbruksförordningen även bör kunna ge inspektionen möjlighet att förelägga någon att upphöra med viss förvärvsverksamhet (prop. 2016/17:22 s. 171–173). För att uppfylla kraven i förordningen om referensvärden bör det i den nu aktuella kompletteringslagen införas en bestämmelse som motsvarar den i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning och som ger möjlighet att förelägga en person att upphöra med ett visst förfarande eller viss verksamhet om det är sannolikt att denne har överträtt förordningen om referensvärden. I likhet med vad som gäller på marknadsmissbruksområdet bör vidare ett sådant före- läggande kunna förenas med vite (3 kap. 6 § första stycket lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). När det gäller frågan om hur länge ett föreläggande ska gälla ansåg regeringen beträffande motsvarande regel på marknadsmissbruksområdet att ett föreläggande inte bör gälla längre än till den tidpunkt då det prövas om det förfarande som förelägger någon att upphöra med strider mot marknadsmissbruksförordningen eller mot lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Regeringen ansåg dock att det bör finnas en absolut tidsgräns (samma prop. s. 173 och 3 kap. 3 § andra stycket lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Även det tillfälliga förbudet enligt förordningen om referensvärden bör gälla till dess en prövning sker om det faktiska handlande som ligger till grund för före- läggandet strider mot förordningen om referensvärden. På samma sätt som motsvarande bestämmelse i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning bör det också finnas en absolut tidsgräns. Denna tidsgräns bör, liksom i den lagen, vara . När det gäller överträdelser av förordningen om referensvärden är det inte otänkbart att det kan uppstå en situation där det förfarande som förelägger någon att upphöra med under utredningens gång visar sig grunda en misstanke om överträdelse av förbudet mot mark- nadsmanipulation i marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 12.1 d och 15) eller att förfarandet utgör marknadsmanipulation enligt lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (2 kap. 4 § första stycket 5). Ett föreläggande enligt den nu aktuella kompletteringslagen skulle t.ex. kunna innebära att en rapportör av dataunderlag förbjuds att rapportera dataunderlag till ett visst referensvärde på grund av att det preliminärt inte bedöms vara rättvisande och tillförlitligt (artikel 16.1 b i förordningen om referensvärden). Om det under utredningens gång upp- står misstanke om att dataunderlaget var vilseledande och att personen som tillhandahöll dataunderlaget också insåg eller borde ha insett detta kan det vara fråga om marknadsmanipulation. Det bör inte finnas något hinder mot att eller åklagare parallellt med utredningen av över- Prop. 2018/19:4 trädelsen av förordningen om referensvärden utreder och vidtar nöd- vändiga åtgärder i förhållande till den misstänkta överträdelsen av mark- nadsmissbruksreglerna. Om det blir aktuellt att besluta om sanktioner måste beakta dubbelprövningsförbudet (se avsnitt 5.3). Om utredningen aktualiserar sanktioner för marknadsmissbruk kan det vara lämpligt att i stället besluta om ett föreläggande enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, så att det föreläggandet kan prövas i samband med det slutliga beslutet. 6.7Korrigering av felaktig eller vilseledande information Regeringens förslag: Om det har förekommit felaktiga eller vilse- ledande uppgifter i samband med tillhandahållandet av ett referens- värde, ska få offentliggöra korrekta uppgifter. I ett sådant fall ska även få besluta att förelägga administratören eller den som har offentliggjort eller spridit referens- värdet att korrigera referensvärdet eller informationen. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i anser att det i kompletteringslagen bör framgå att ett föreläggande om korrigering kan avse den relevanta administratören. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen om referens- värden ska den behöriga myndigheten kunna vidta alla nödvändiga åt- gärder för att se till att allmänheten får korrekt information om tillhanda- hållandet av ett referensvärde, bl.a. genom att kräva att den relevanta administratören eller personer som offentliggjort eller spridit referens- värdet eller båda ska offentliggöra en rättelse eller göra en ny beräkning av referensvärdet (artikel 41.1 j). Syftet med den behöriga myndighetens åtgärder enligt den aktuella regeln är att allmänheten ska få korrekt information ”om tillhandahållandet av ett referensvärde”. Med detta torde avses att alla typer av falsk eller vilseledande information som kan förekomma i samband med att ett referensvärde tillhandahålls ska kunna korrigeras. Enligt gällande rätt finns det inget hinder mot att publicerar information som kan behövas för investerare och allmänhet, inklusive korrigeringar av falsk eller vilseledande information. En myndighet kan dock vara obenägen att tillkännage sin uppfattning i olika frågor om detta riskerar att inverka negativt på t.ex. ett företags möjlighet att bedriva affärsverk- samhet. Det är därför lämpligt att det införs en tydlig rättslig grund för agerandet, mot vilken ställningstagande också kan bedömas (jfr 3 kap. 4 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och prop. 2016/17:22 s. 173 f.). Som Lagrådet påpekar bör det inte anges att får ”korrigera” uppgifterna om det har förekommit felaktiga eller vilseledande uppgifter i 2018/19:4 samband med tillhandahållandet av ett referensvärde. I bestämmelsen i kompletteringslagen bör det i stället anges att får offentliggöra korrekta uppgifter. bör även, i enlighet med förordningen, ha möjlighet att kräva att den som har offentliggjort eller spridit referensvärdet att korrigera informationen (t.ex. genom att offentliggöra en rättelse) eller korrigera referensvärdet. En korrigering av referensvärdet kan vara att göra en ny beräkning, om beräkningen t.ex. inte gjorts korrekt eller den bygger på vilseledande dataunderlag. Ett sådant föreläggande bör kunna riktas mot administratören, men bör även kunna riktas mot någon annan som har varit delaktig i spridandet av referensvärdet. I likhet med Kammarrätten i anser regeringen att det i bestämmelsen bör anges att ett föreläggande om korrigering kan avse administratören. I sammanhanget bör det särskilt noteras att förordningen inte ska tilläm- pas på pressen, övriga medier och journalister, när dessa offentliggör eller hänvisar till ett referensvärde som en del av sin journalistiska verksamhet, utan att ha någon kontroll över tillhandahållandet av det referensvärdet (artikel 2.2 e). befogenhet enligt den nu föreslagna bestämmelsen skulle därmed redan av denna anledning inte kunna komma i konflikt med reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen om att inget får införas i en skrift eller en framställning mot den ansvarige utgivarens vilja (5 kap. 3 § andra stycket tryckfrihets- förordningen och 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen). Som framgår i avsnitt 6.1 ska vidare den behöriga myndigheten enligt förordningen ha sina befogenheter ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 41.1).