prop · H50376 · 2018-02-07 00:00:00 — om effekter av Arbetsförmedlingens förberedande och orienterande utbildning Regeringens skrivelse 2017/18:76 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat effekter av Arbetsförmedlingens insats för- beredande och orienterande utbildning. Granskningen visar att deltagare i förberedande och orienterande ut- bildning får lägre arbetsinkomster jämfört med andra arbetslösa och att det finns stora skillnader i effekt mellan olika inriktningar. att effekten av att delta i förberedande och orienterande utbildning är bättre för utomeuropeiskt födda och dem som högst har en förgymnasial Slutligen konstateras att arbetssökande deltar i olika kedjor av insatser och att en ökad kunskap om effekten av olika kombinationer av insatser kan bidra till att förbättra effekterna av insatserna och därmed rekommenderar Arbetsförmedlingen att använda för- beredande och orienterande utbildning mer restriktivt och att skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar. rekommenderar vidare att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser samt att på ett tydligare och mer transparent sätt i återrapporteringar redovisa kostnader för förberedande och orienterande utbildning. granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklings- arbete med avseende på effekter av förberedande och orienterande utbildning som pågår inom Arbetsförmedlingen. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som har identifierat. kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Arbetsförmedlingens Förberedande o ch orienterande utbildning RiR 2017:20............................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Ärendet och dess beredning överlämnade gransknings- rapport av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning (RiR 2017:20) till regeringen, se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på . har till regeringen lämnat ett tillkännagivande om insatsen förberedande och orienterande utbildning (bet. 2016/17:AU13 punkt 1, rskr. 2016/17:308). I tillkännagivandet anges att regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder för att insatsen förberedande och orienterande utbildning ska kunna följas upp på ett bättre sätt. Regeringen har i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen gett myndigheten i uppdrag att redogöra för insatser för att förbättra möjlig- heterna att följa upp förberedande och orienterande utbildning (dnr A2017/02442/A). Förberedande och orienterande utbildning (FUB) är en av Arbets- förmedlingens största insatser. deltog drygt 73 500 personer, och kostnaden för köp av FUB uppgick till . Av dessa avsåg 1,4 miljarder kostnaden för köp av FUB inom etableringsuppdraget. Antalet deltagare i insatsen har ökat kraftigt . En viktig bidragande faktor till den här utvecklingen är att har övertagit ansvaret för grupper av personer som tidigare i första hand stöddes av kommunerna och statliga myndig- heter. Målgruppen för FUB är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. De som deltar i insatsen har vanligtvis svårare att hitta jobb än vad inskrivna i genomsnitt har. Det finns begränsad kunskap om hur FUB fungerar. I granskning Förberedande och orienterande utbildning – Arbets- förmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21) konstateras att insatsens effekter kan utvärderas i högre utsträckning än vad som skett, något som även konstaterades i utredningen om en flexiblare Arbetsmarknadsutbildning (SOU 2007:112). Ökad kunskap om hur insatsen fungerar kan bidra till en mer effektiv användning av de resurser som riktas till Arbetsförmedlingen och dess verksamhet. syfte med granskningen är att undersöka hur väl FUB fungerar för att förbättra deltagarnas framtida arbetsmarknadsutfall, främst i fråga om de arbetssökandes framtida arbetsinkomster. Men även utfall i form av ekonomiskt bistånd och deltagande i arbetskraften undersöks. Granskningen utgår från följande frågor: Vilken effekt har FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall? 2.Skiljer sig effekten åt mellan olika grupper av deltagare? 3.Täcks kostnaden för köp av FUB av ökade skatteintäkter genom att deltagarna får högre arbetsinkomster? Granskningen skattar effekter på deltagarnas arbetsmarknadsutfall av att delta i FUB jämfört med att vara öppet arbetslös eller delta i programmet Arbetspraktik (APR) för perioden –2011. Individernas arbets- marknadsutfall följs . Granskningen baseras i huvudsak på registerdata från Arbetsförmedlingens databas och centralbyrån (SCB). har också genomfört en enkät med ett urval av arbetsförmedlare i syfte att öka kunskapen om vilka bedömningar arbetsförmedlarna gör när de anvisar till FUB och andra insatser. Utöver att undersöka effekten av att delta i FUB, oaktat vilken inriktning, har det i granskningen även undersökts om resultaten skiljer sig åt för arbetssökande som deltar i de två största övergripande inriktningarna: Allmänteori/Yrkesorientering och Nivåtest. Granskningen omfattar inte deltagare i etableringsuppdraget. Av de som deltog i FUB var omkring 45 000 personer inskrivna i etableringsuppdraget, medan omkring 28 500 deltog utanför etableringsuppdraget. planerar att genomföra en uppföljning av deltagarna i etableringsuppdraget, med rapporten orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget. Deltagare i förberedande och orienterande utbildning får lägre arbets- inkomster jämfört med andra arbetslösa kartläggning visar att arbetssökande som deltar i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med om de istället skulle varit öppet arbetslösa eller deltagit i APR. efter påbörjad FUB är arbetsinkomsten 5 000–lägre jämfört med om personen varit öppet arbetslös, på är skillnaden mellan grupperna liten. Resultaten visar vidare att deltagarna i FUB har en högre sannolikhet att vara kvar i arbetskraften än de som var öppet arbetslösa, vilket Riks- revisionen ser som positivt då personer som deltar i arbetskraften generellt har högre sannolikhet att hitta ett jobb än personer som står utanför. Dock återspeglar sig detta inte i att deltagarna har en högre sannolikhet att ha en arbetsinkomst, vilket menar kan tyda på att det för gruppen inte är viktigt att delta i arbetskraften för möjligheten att hitta ett jobb. Att deltagarna i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med öppet arbetslösa och deltagare i APR, som FUB är en av Arbetsförmedlingens mest kostsamma insatser, talar för att FUB inte är en effektiv insats. Detta även om flera aspekter behöver beaktas för att kunna avgöra en insats effektivitet. Sammantaget visar resultaten i granskningen Skr. 2017/18:76 att effekten av FUB skulle behöva förbättras kraftigt för att skatteintäkterna från ökade arbetsinkomster ska överstiga kostnaden. Det kan dock finnas ett värde i sig av att arbetssökande deltar i aktiviteter, men det kan finnas andra insatser som är mer kostnadseffektiva vad gäller att aktivera arbetssökande. har i granskningen också noterat att det finns brister i hur Arbetsförmedlingen i återrapporteringar redovisar kostnaden för köp av FUB. gör bedömningen att redovisningen av vad insatsen kostar kan bli tydligare och mer transparent, exempelvis genom att det i redovisningen tydligt framgår att kostnaden för FUB är fördelad på olika anslag. Det finns stora skillnader i effekt mellan olika inriktningar FUB består av flera olika inriktningar med delvis olika syften och innehåll. Det är svårt att med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik kategorisera och analysera olika FUB (RiR 2016:21). Utöver att undersöka effekten av att delta i FUB, oaktat vilken inriktning den arbetssökande deltar i, har det i granskningen även undersökts om resultaten skiljer sig åt för arbetssökande som deltar i de två största övergripande inriktningarna: Allmänteori/Yrkesorientering och Nivåtest. Även vad gäller dessa inriktningar finns vissa brister i statistiken som påverkar träffsäkerheten i analysen. Resultaten visar dock att arbetssökande som deltar i Nivåtest får högre framtida arbetsinkomster jämfört med om de istället hade deltagit i Allmänteori/Yrkesorientering. Att delta i Nivåtest innebär dessutom positiva effekter jämfört med att delta i APR. För att öka kunskapen om hur olika inriktningar fungerar krävs bättre förutsättningar för utvärdering. rekommenderade i sin tidigare rapport om FUB (RiR 2016:21) Arbetsförmedlingen att förbättra dokumentationen, men även andra sätt som möjliggör utvärdering av olika inriktningar mer omgående bör ses över. Okunskap om en insats effekter riskerar att leda till att arbetssökande får ta del av insatser som är verkningslösa eller till och med försämrar deras möjligheter att hitta ett jobb. Effekten av att delta i förberedande och orienterande utbildning är bättre för utomeuropeiskt födda och de med högst förgymnasial utbildning För deltagare med högst en förgymnasial utbildning är arbetsinkomsten efter påbörjad FUB densamma eller något högre jämfört med de som var öppet arbetslösa, och det finns enbart små negativa effekter på Vidare har personer som är födda utanför och som deltagit i FUB efter påbörjad insats högre arbetsinkomster än personerna i jämförelsegruppen. Inte heller för denna grupp finns det några betydande negativa effekter på kort sikt. De så kallade inlåsnings- effekterna för grupperna är således små. förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda deltar delvis i andra inriktningar av FUB än genomsnittet. Ett räkneexempel indikerar att de positiva effekterna av att delta i FUB för dessa grupper inte är tillräckligt stora för att ökade skatteintäkter fullt ut ska täcka kostnaden för 2017/18:76 Arbetssökande deltar i olika kedjor av insatser Arbetssökande som deltar i FUB tar ofta, efter deltagandet i insatsen, även del av andra insatser. Vanligast är Arbetsmarknadsutbildning. Deltagare i APR deltar också ofta i andra insatser, där Nystartsjobb eller subventionerad anställning är vanligast. Sådana olika kedjor av insatser innebär att den skattade effekten av att delta i FUB även innefattar effekterna av de efterföljande insatserna. Resultaten i granskningen indikerar också att Nivåtest möjligen kan förbättra effekten av Arbets- marknadsutbildning. En ökad kunskap om effekten av olika kombinationer av insatser kan bidra till att förbättra effekterna av insatserna och därmed också effektiviteten. Med utgångspunkt från resultaten i granskningen lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen: 1.Använd förberedande och orienterande utbildning mer restriktivt. Resultaten i granskningen indikerar att FUB är en insats som i genomsnitt inte är effektiv, och (RiR 2016:21) visade att Arbetsförmedlingens styrsignaler vid anvisning till FUB inte främjar hushållning med resurser. Granskningen visar dock att insatsens effekter är positiva för personer med högst en förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda, men de positiva effekterna tycks inte vara tillräckligt stora för att kostnaden för insatsen fullt ut ska täckas av ökade skatteintäkter. Vidare visar resultaten att det finns inriktningar av FUB som ger goda effekter. I Arbetsförmedlingens uppdrag ligger att hushålla med statens resurser och målet med arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Resultaten baseras på arbetssökande som deltog i FUB 2006–2011, och resultaten för de som deltar i FUB skulle både kunna vara bättre eller sämre än för den perioden som studeras i granskningen. Med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens uppdrag och till dess att det finns mer kunskap om insatsens effekter rekommenderar att FUB används mer restriktivt. 2.Skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av förberedande och orienterande utbildning. bedömning är att det inte är möjligt att genomföra en utvärdering av olika inriktningar av FUB med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens register. (RiR 2016:21) har bland annat av denna anledning tidigare rekommenderat Arbetsförmedlingen att förbättra dokumentationen. Arbetsförmedlingen bör i väntan på tillräckligt bra dokumentation även undersöka andra möjligheter att förbättra förut- sättningarna för att utvärdera effekten av insatsen. I Arbets- förmedlingens uppdrag ingår att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknads- politiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. 3.Bidra till att så långt som möjligt öka kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser. Ökad kunskap om hur olika kombinationer av insatser fungerar kan bidra till förbättrade effekter och därmed Skr. 2017/18:76 förbättrad effektivitet i Arbetsförmedlingens verksamhet. 4.På ett tydligare och mer transparent sätt i återrapporteringar redovisa kostnader för förberedande och orienterande utbildning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiken bidrar till att underlätta för arbetsgivarna att få tag på lämpliga personer och därmed till att de lediga jobben kan tillsättas snabbare. En viktig del i detta arbete är att rusta arbetslösa kvinnor och män med relevant utbildning och erfarenhet så att de kan ta de jobb som finns. Individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen ska styra vilka insatser som erbjuds. Förberedande och orienterande utbildning syftar till att den arbets- sökande ska förbereda sig för deltagande i ett annat arbetsmarknads- politiskt program, i en utbildning eller för ett arbete. Det finns goda möjligheter till utveckling vad gäller styrning, användning och uppföljning av denna typ av insatser. Regeringen ser positivt på granskning och dess bidrag till den samlade kunskapen om de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Regeringen instämmer huvudsakligen i den problembeskrivning som redovisar i sin granskning liksom i de rekommendationer som lämnas. har utmaningarna på arbetsmarknaden förändrats och likaså behoven av insatser hos de arbetslösa. De insatser som finns inom arbetsmarknadspolitiken ska användas och kunna anpassas utifrån arbetsmarknadens behov och individens förutsättningar. Effektiviteten i användningen av FUB behöver öka. Det är dock inte givet att det bäst sker genom ökad restriktivitet, snarare bör träffsäkerheten i användningen av FUB öka för att säkerställa att rätt stöd ges utifrån individens behov och förutsättningarna på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen arbetar också genom en rad pågående aktiviteter för en ökad träffsäkerhet i användningen av FUB. Att fånga effekten av FUB är komplext då den består av en rad olika insatser med olika syften och målgrupper. har endast granskat två inriktningar av FUB. Regeringen vill peka på de metod- problem som också Arbetsförmedlingen fört fram, bland annat valet av APR som lämplig jämförelsegrupp och det faktum att deltagarperioden –2011 skiljer sig från den tidpunkt (2017) då arbetsförmedlarna fick besvara enkät. Regeringen konstaterar att studier av övriga inriktningar och av FUB generellt behövs. granskning visar att det finns behov av att skapar bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av FUB och att myndigheten ökar kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser. Regeringen konstaterar att Arbetsförmedlingen arbetar med att utveckla metoder och arbetssätt. 2017/18:76 framhåller i sin granskning behov av tydligare och mer transparent redovisning av kostnader för FUB i återrapporteringar. Arbetsförmedlingen redovisar totalkostnaden för FUB i års- redovisningen och kommer även fortsättningsvis att redovisa uppgifterna i årsredovisningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på effekter av FUB som pågår inom Arbetsförmedlingen. Det är viktigt att det finns en hög träffsäkerhet i användningen av FUB. Det är även angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som har identifierat. Regeringen har i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen gett i uppdrag att i årsredovisningen redogöra för vilka åtgärder som vidtas för att använda arbetsmarknadsutbildning och förberedande och orienterande utbildning på ett effektivare sätt för kvinnor och män. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete. Regeringen noterar också att planerar att , inom ramen för granskningen, publicera rapporten orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-449-0 rir 2017:20 omslagets originalfoto: image source tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 1 0 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 3 4 3 R I R 2 0 1 7 : 2 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning har granskat effekter av Arbetsförmedlingens insats Förberedande och orienterande utbildning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen. planerar att , inom ramen för granskningen, publicera ytterligare en rapport och orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget (dnr 3.1.1-2017- 1108). Företrädare för och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referensperson samt seminariedeltagare vid IFAU för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Gartell har varit föredragande. har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N EFFEKTER AV ARBETSFÖRMEDLINGENS FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING RI K S RE V I S I ON E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förberedande och orienterande utbildning Anvisning till Förberedande och orienterande utbildning 5.1I genomsnitt negativa effekter av att delta i Förberedande och orienterande Effekten av Förberedande och orienterande utbildning beror på inriktningen Olika effekter för olika grupper av deltagare Intäkter och kostnader för Förberedande och orienterande utbildning Hur stabila är resultaten? Inriktningar Förberedande och orienterande utbildning Data, metod och robusthet Sammanfattande tabeller för huvudanalys Arbetsförmedlingens redovisning av kostnaden för Förberedande och orienterande utbildning Till rapporten finns ytterligare fyra bilagor att ladda ned från . Dessa kan även begäras ut från ärendets akt genom registratur. Kompletterande analyser deltagare 2008 Resultat för olika grupper av deltagare – öppet arbetslösa som Resultat för olika grupper av deltagare – deltagare i APR som R I K S R E V I S I O N E N EFFEKTER AV ARBETSFÖRMEDLINGENS FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING RI K S RE V I S I ON E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förberedande och orienterande utbildning (FUB) är en av Arbetsförmedlingens största insatser. deltog drygt 73 500 personer, och kostnaden för köp av FUB uppgick till . Av dessa avsåg 1,4 miljarder kostnaden för köp av FUB inom Etableringsuppdraget. Antalet deltagare i insatsen har ökat kraftigt . En viktig bidragande faktor till den här utvecklingen är att Arbetsförmedlingen har övertagit ansvaret för grupper av personer som tidigare i första hand stöddes av kommunerna och andra statliga myndigheter (prop. 2015/16:100, Arbetsförmedlingen 2014a). Målgruppen för FUB är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. De som deltar i insatsen har vanligtvis svårare att hitta jobb än inskrivna i genomsnitt. Det finns begränsad kunskap om hur FUB fungerar. I granskning Förberedande och orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21) konstateras att insatsens effekter kan utvärderas i högre utsträckning än vad som skett, något som även konstaterades i utredningen om en flexiblare Arbetsmarknadsutbildning (SOU 2007:112). Ökad kunskap om hur insatsen fungerar kan bidra till en mer effektiv användning av de resurser som riktas till Arbetsförmedlingen och dess verksamhet. Granskningens syfte och genomförande Syftet med granskningen är att undersöka hur väl FUB fungerar för att förbättra deltagarnas framtida arbetsmarknadsutfall, främst i fråga om de arbetssökandes framtida arbetsinkomster. Men även utfall i form av ekonomiskt bistånd och deltagande i arbetskraften undersöks. Granskningen utgår från följande granskningsfrågor: •Vilken effekt har FUB på deltagarnas arbetsmarknadsutfall? •Skiljer sig effekten åt mellan olika grupper av deltagare? •Täcks kostnaden för köp av FUB av ökade skatteintäkter genom att deltagarna får högre arbetsinkomster? Granskningen skattar effekter på deltagarnas arbetsmarknadsutfall av att delta i FUB jämfört med vara öppet arbetslös eller delta i programmet Arbetspraktik (APR) för perioden –2011. Granskningen baseras i huvudsak på registerdata, och individernas arbetsmarknadsutfall följs . har också ställt en enkät till ett urval arbetsförmedlare i syfte att öka kunskapen om vilka bedömningar arbetsförmedlarna gör när de anvisar till FUB och andra insatser. Denna kunskap utgör också ett stöd i tolkningen av resultaten. En avgränsning i granskningen är att deltagare i Etableringsuppdraget inte ingår i R I K S R E V I S I O N E N EFFEKTER AV ARBETSFÖRMEDLINGENS FÖRBEREDANDE OCH ORIENTERANDE UTBILDNING analysen då det inte bedöms möjligt att skatta effekter av att delta i FUB för denna målgrupp. Av de som deltog i FUB var omkring 45 000 personer inskrivna i Etableringsuppdraget, medan omkring 28 500 deltog utanför Etableringsuppdraget. planerar att genomföra en uppföljning av deltagarna i Etableringsuppdraget, med rapporten orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom Etableringsuppdraget. Deltagare i Förberedande och orienterande utbildning får lägre arbetsinkomster jämfört med andra arbetslösa granskning visar att arbetssökande som deltar i FUB får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med om de istället skulle varit öppet arbetslösa eller deltagit i APR. efter påbörjad FUB är arbetsinkomsten 5 000–lägre jämfört med om personen varit öppet arbetslös, på är skillnaden mellan grupperna liten. Jämfört med att delta i APR är arbetsinkomsten efter påbörjad insats 15 000–lägre. Effekten avtar men är fortfarande negativ efter påbörjad insats. Resultaten visar också att deltagarna i FUB har en högre sannolikhet att vara kvar i arbetskraften än de som var öppet arbetslösa. Detta är positivt då personer som deltar i arbetskraften generellt har högre sannolikhet att hitta ett jobb än personer som står utanför. Dock återspeglar sig detta inte i att deltagarna har en högre sannolikhet att ha en arbetsinkomst, vilket kan tyda på att det för gruppen inte är viktigt att delta i arbetskraften för möjligheten att hitta ett jobb.