prop · H503124 · 2018-02-27 00:00:00 — En överskattning av befolkningen kommer därför även att leda till en underskattning av sysselsättningsgraden inom vissa delpopulationer.58 Konsekvenser av identitetsrelaterade fel Även om förekomsten av felaktiga identiteter är mindre omfattande än t.ex. övertäckning så är konsekvenserna ofta mycket kännbara för samhället. Det finns t.ex. personer som använder felaktiga identiteter för att hyra bilar, ingå låneavtal och andra affärsuppgörelser för att sedan inte fullfölja åtagandet. Förutom de kostnader som uppstår i de företag som drabbas kan också personer som fått sina identiteter kapade bli betalningsskyldiga.59 Genom att ha kontroll över en stor mängd identiteter kan också bedrägerier utföras mot skattesystem och bidragssystem. Det har t.ex. förekommit att bedragare startat företag där de felaktiga identiteterna använts som huvudmän för företaget, anställda och kunder. Sedan har företaget begärt ut ROT- och RUT-ersättning från . Det har också förekommit fall där företaget anmält kontrolluppgifter för anställda och sedan försatt företaget i konkurs och erhållit lönegaranti för anställda som inte existerar.60 55Skatteverket, 2013. En analys om folkbokföringsfelet, dess kostnader och konsekvenser. Slutrapport – Riksplansinsats Minskad Övertäckning, . 56Intervju nr 1 vid , . 57Intervju vid Statisticon, . 58Intervju vid SCB, . 59Intervju vid , . 60Skatteverket, 2013. Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen, . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Den här typen av brottslighet är mycket krävande och svår att utreda för polisen. En utmaning är att det ofta handlar om stora som dels är svåra att upptäcka men också resurskrävande att kartlägga och utreda. En annan svårighet uppstår när det handlar om många mindre bedrägerier, då måste polisen bevisa vem som använt identiteten vid varje enskilt tillfälle. Detta är svårt och straffvärdet motsvarar oftast inte den utredningsinsats som skulle krävas. 61 En slutsats som företrädare på BRÅ och drar, är att denna typ av brottslighet bekämpas på effektivaste sätt vid det tillfälle när den felaktiga identiteten skapas, dvs. Det finns inslag i samhällets utveckling som gör att uppdraget att hålla hög kvalitet i folkbokföringsregistret blivit svårare. En globaliserad värld med fler in- och utvandringar ökar risken för att övertäckning uppstår. Den tekniska utvecklingen kan därtill medföra att incitamenten att vara korrekt folkbokförd minskar. Även ansträngda bostadsmarknader i flera kommuner kan minska viljan eller möjligheten att folkbokföra sig korrekt. Trots detta finns ett högt förtroende för folkbokföringen, och användarna utgår oftast från att uppgifterna i registret är korrekta. När det även gäller utbetalande myndigheter kan registret utnyttjas av personer som vill begå brott eller fuska. Det finns flera exempel på situationer där det går att uppnå ekonomiska fördelar genom att uppge felaktiga uppgifter till folkbokföringen. Det finns också uppgifter som visar att det förekommer att registret utnyttjas vid organiserad brottslighet. Kunskapen om de olika typer av fel som förekommer i registret är mycket varierande. Övertäckning är en felkategori som undersökts relativt väl, och det finns välgrundad kunskap om hur vanligt förekommande det felet är på övergripande nivå och i delpopulationer. Hur vanligt det är att personer är folkbokförda på fel adress finns det däremot bristfällig kunskap om. Sedan senaste kartläggning genomfördes har dessutom en ny typ av fel upptäckts s.k. felaktiga identiteter. Det finns således all anledning att återkommande göra undersökningar av kvaliteten i folkbokföringen. konstaterar vidare att kunskapen om de konsekvenser som uppstår i samhället till följd av olika typer av fel i folkbokföringen ofta är bristfällig. Det har uppmärksammats att vissa fel får betydelse för delgrupper inom befolkningsstatistiken, vilket kan minska möjligheterna att ta fram bra beslutsunderlag för samhällsplanering. Ett område som är mindre utforskat är vilka konsekvenser olika typer av fel har för de offentliga finanserna, exempelvis genom felaktigt utbetalda bidrag. En annan aspekt som inte varit föremål för 61Intervju vid , . Intervju vid BRÅ, . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N diskussion i någon större utsträckning är hur olika typer av fel kan påverka förtroendet för folkbokföringen och därigenom viljan att rapportera in korrekta uppgifter. menar att det är angeläget att öka kunskapen om hur vanligt förekommande olika typer av fel är och vilka konsekvenser som är förknippade med dem. Ett tänkbart sätt att öka kunskapen om felfrekvensen i åtminstone delpopulationer kan vara att använda stickprovsundersökningar, och att utveckla samarbetet med användarna av registret skulle kunna vara ett sätt att öka kunskapen om felens konsekvenser. 3.3 Arbetet med riskanalys inom folkbokföringen I kapitel 1 nämndes att det finns ett generellt övergripande krav i regleringsbrev på att myndigheten ska arbeta riskbaserat. För att kunna leva upp till det kravet har utformat en modell som beskriver hur risker ska beaktas vid planering och utförande av myndighetens arbetsuppgifter. I följande delkapitel beskrivs den här modellen, samt hur den har implementerats inom folkbokföringen. Avsnitt 3.3.1 till 3.3.2 utgörs av empiri som huvudsakligen bygger på intervjumaterial. Delkapitlet avslutas med avsnitt 3.3.3 där presenterar sin bedömning av arbetet med riskanalys inom folkbokföringen. 3.3.1 modell för riskhantering beskriver i sin modell för riskhantering att det ska finnas en röd tråd från arbetet med att bygga upp kunskap om olika risker till planeringen av insatserna och det arbete som utförs inom dem. Insatserna ska sedan återkoppla och bidra med kunskap till kommande riskanalyser. Det bör även ske en kontinuerlig omvärldsbevakning för att hålla riskanalysen aktuell. Den här processen kan beskrivas genom nedanstående figur. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Figur 2 modell för riskhantering Risker identifieras utifrån målen Figuren visar att modellen för riskhantering kan beskrivas som en cirkel där riskanalysen utgör underlag för utformningen av åtgärder (exempelvis kontroller eller förebyggande arbete), vars utfall sedan utvärderas och ger underlag för nästa riskanalys.63 Inom finns flera analysteam som arbetar med myndighetens riskanalyser. Folkbokföringens riskanalys tas fram av ett team som även ansvarar för fastighetsfrågor, bouppteckningar, äktenskapsregister och . Analysteamen har även till uppgift att bedriva omvärldsbevakning, identifiera och tillgodose kunskapsbehov inom sitt område samt identifiera eventuella brister i den riskkedja som beskrevs ovan. Inom insatserna finns också insatsanalytiker vars uppgift bl.a. är att utgöra en länk mellan analytikerna i teamen och det arbete som bedrivs inom insatserna.64 3.3.2 Riskanalys inom folkbokföringen finns två analytiker kopplade till folkbokföringen samt en under upplärning, men de har även andra uppdrag vid sidan av folkbokföringen. De här analytikerna har arbetat med folkbokföringens senaste riskanalys och berättar att de sett ett behov av att utveckla riskanalysen inom folkbokföringen. I den analys som togs fram 2015 saknades exempelvis till stor del kunskap om omfattning, konsekvens och bakomliggande orsaker till de risker som presenterades. Följden blev att värderingen av riskerna i vissa fall utgick från magkänslan hos de som 63E-post från , . Intervju vid , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N värderade riskerna (bl.a. ansvarig för folkbokföringen på produktionsavdelningen och verksamhetsutvecklare). I stället för att genomföra en riskanalys lades därför tiden på utvecklingsarbete, vilket resulterade i en mer utförlig riskanalys för 2017.65 Analytikerna konstaterar att det fortfarande finns väldigt lite kunskap om hur de indirekta konsekvenserna ser ut, dvs. de konsekvenser som uppstår utanför . Det har inte funnits något fokus på att titta på dessa, utan andelen korrekta uppgifter i registret har varit den överordnade frågan. har det dock uppstått ett ökat intresse för att undersöka vilka konsekvenser som uppstår ute i samhället till följd av olika typer av fel, men än så länge finns ingen plan för hur det ska gå till.66 Mot bakgrund av att riskanalysen enligt modell ska vara en integrerad del av kvalitetsarbetet har diskuterat hur analysen används i praktiken med flera representanter för folkbokföringen. Två rikssamordnare beskrev då att riskanalysens koppling gentemot flyttkontrollen och bosättningskontrollen är svag.67 Det medför exempelvis att det ofta saknas möjlighet att identifiera när ett visst flyttärende har högre sannolikhet att vara fel och därför borde kontrolleras. Den ena samordnaren berättar också att insatsen Begränsa avsiktliga fel har uppmärksammat den här svaga kopplingen och försökt beskriva i sin årsrapport hur insatsens verksamhet kan kopplas till riskanalysen. Insatsen är den första del av folkbokföringen som har prövat att närma sig riskanalysen på det sättet.68 Uppdragsgivaren för kontrollverksamheten beskriver att riskanalysen ligger på en ganska abstrakt nivå, vilket bl.a. beror på en bristande kunskap om vilka konsekvenser som uppstår till följd av olika typer av fel. Konsekvenserna har ofta diskuterats i termer av monetära värden, men inom folkbokföringen finns fler viktiga perspektiv, såsom samhällsplanering m.m. Folkbokföringen har kommit längre när det gäller att identifiera de kritiska punkterna där risker för fel uppstår, men när konsekvensaspekten saknas blir det svårt att värdera de olika riskerna.69 Uppdragsgivaren instämmer med rikssamordnarna i att det finns ett för stort glapp mellan riskanalysen och den operativa verksamheten. En konsekvens av detta är att riskanalysen inte har fått den tyngd som den borde ha. Analysen har exempelvis i låg utsträckning kunnat användas som underlag för prioritering av 65Intervju vid , . 67Flyttkontroll och bosättningskontroll är två kontrolltyper som båda avser adressuppgifter i folkbokföringen. Dessa beskrivs mer ingående i avsnitt 4.2.1. 68Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 1 vid , . 69Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E resurser inom kvalitetsarbetet. Riskanalysen har med andra ord inte haft den centrala roll i prioritering och planering som är tanken med modell för riskhantering. Det pågår därför diskussioner inom folkbokföringen om hur det glappet kan minskas.70 Representanter för ledningen inom den nya folkbokföringsavdelningen delar bilden att riskanalysen inte kunnat implementeras fullt ut i verksamheten. En av förklaringarna till det är att det inte gått att förankra riskanalysen i det arbete som utförts ute på regionerna och att det därigenom inte funnits en samsyn om de övergripande riskerna inom hela folkbokföringsorganisationen. Folkbokföringen har dessutom inte haft lika stora resurser att underbygga och förankra sin riskanalys som beskattningen har haft. Folkbokföringen har efterfrågat ytterligare utredningsresurser, men utan att få gehör för det. Representanterna konstaterar att folkbokföringen inte har varit ett prioriterat område inom analysverksamhet. En annan skillnad mot beskattningen är att en högre andel av resurserna där kan användas för att arbeta med de identifierade riskerna. Inom folkbokföringen tar hanteringen av ärendena inom flödet71 merparten av resurserna.72 Som nämndes i föregående avsnitt utgör insatsanalytikerna en beståndsdel i modellen för riskhantering, men finns inga sådana inom folkbokföringens insatser. Både representanterna för ledningen och uppdragsgivaren för kontrollen konstaterar dock att det finns ett behov av insatsanalytiker, bl.a. eftersom det ofta är svårt att dra slutsatser av de iakttagelser som görs inom insatserna. Folkbokföringen har efterfrågat insatsanalytiker, men det är en fråga som inte har prioriterats inom Skatteverket.73 konstaterar att den brist på kunskap rörande felens konsekvenser som påtalades i delkapitel 3.2 utgör ett hinder i arbetet med riskanalysen. Detta är en av orsakerna till att riskarbetet inom folkbokföringen inte lever upp till modell för riskhantering. Den modellen har sitt ursprung i det krav som regeringen ställer på att arbeta riskbaserat. noterar att förutsättningarna för att bedriva riskanalys har varit sämre inom folkbokföringen än inom beskattningen. Men menar att en god förankring i riskerna på folkbokföringens område är av stor vikt för att säkerställa att folkbokföringens kvalitetsarbete utformas på ett effektivt 70Intervju vid , . 71Flödet är ett begrepp som används inom för att beskriva de ärenden som inkommer och ska leda fram till ett beslut, besked eller svar (exempelvis en flyttanmälan eller ett invandringsärende inom folkbokföringen). Se bilaga 1 för en mer utförlig beskrivning. 72Intervju vid , . Intervju vid , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ser därför positivt på arbetet som genomförts för att förbättra riskanalysen, men konstaterar att viktiga delar kvarstår. Att stärka riskanalysen och dess koppling till verksamheten bör därför betraktas som en viktig uppgift för folkbokföringens nya ledning. R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E De befolknings- och bosättningsförhållanden som folkbokföringen ska spegla förändras , vilket kräver snabba uppdateringar av registret. De flesta uppdateringarna bygger på att människor själva rapporterar när något förändras. Detta medför risker för fel och det behövs därför ett kontinuerligt arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen. kvalitetsarbete kan delas upp i två delar. Den ena är ett förebyggande arbete som består av åtgärder riktade mot steget före det att en anmälan om ändring i registret skickas in74, och den andra delen är olika former av kontroll. Kontrollen kan i sin tur delas också delas in i två delar, dels kontroll före beslut tas och dels kontroll som utförs på befintliga uppgifter i registret. Följande kapitel beskriver både utformningen av det förebyggande arbetet och hur kontrollen organiseras. Kapitlet ger tillsammans med informationen i delkapitel 2.2 det underlag som behövs för att besvara revisionsfråga 4 om sammansättningen av kvalitetsarbete. Inom det förebyggande arbetet används olika typer av informationsinsatser och e-tjänster i syfte att förhindra att fel uppkommer. De verktyg som ingår i det här arbetet och hur det organiseras kommer att beskrivas i nedanstående avsnitt. I det här delkapitlet utgörs 4.1.1 och 4.1.2 av empiri bestående av intervjuer och viss verksamhetsstatistik. Delkapitlet avslutas med avsnitt 4.1.3 där presenterar sin bedömning av det förebyggande arbetet. 4.1.1 Den förebyggande insatsen har bedrivit de delar av det förebyggande arbetet som består av information i en särskild förebyggande insats. Skälet till att skapa en insats var att samordna det tidigare rätt spretiga informationsarbetet. Insatsen har att disponera, vilket kan jämföras med kontrollen som har ca , eller hela folkbokföringen som har ca . Den förebyggande insatsen är således relativt liten. Uppdragsgivaren för insatsen påtalar dock att det går att nå relativt många personer med en begränsad resursinsats och att det är tveksamt om det skulle gå att åstadkomma så mycket mer än vad som görs , även om det fanns mer resurser.75 74Förändringar i folkbokföringen sker normalt efter en anmälan om ändring enligt folkbokföringslagen, t.ex. vid flyttning och invandring. Det förekommer också ansökningar, t.ex. vid byte av namn. 75Intervju vid , . E-post från , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Folkbokföringens metoder för informationsspridning har utvecklats och man har i princip helt frångått strategin att ge riktad information direkt till specifika målgrupper. Orsaken till det är att på så sätt når väldigt få personer. inriktas arbetet i stället på att hitta budbärare som kan föra information från vidare till fler människor inom dessa målgrupper.76 Den förebyggande insatsen arbetar gentemot tre målgrupper. Den första är ”ny i ” där insatsen vänder sig till mottagningsenheter, boendepersonal på asylboenden m.fl. för att upplysa om folkbokföringen. Insatsen har även översatt information om folkbokföringen på webbplatsen till fler språk och tagit fram fem informationsfilmer som beskriver folkbokföringen. Den andra målgruppen är studenter, en grupp som ofta missar att anmäla flytt. Här samarbetar insatsen med högskolor och kommuner för att bl.a. se till att det finns information om folkbokföringen på skolornas webbplatser vid terminsstart.77 Den tredje målgruppen är organisationer som efterfrågar personbevis i onödan. tillhandahåller runt 3 miljoner personbevis . Detta är kostsamt och det är relativt lätt att manipulera innehållet i ett personbevis. Insatsen arbetar därför för att få kommuner och andra organisationer att i stället använda NAVET78 för att få tillgång till uppgifterna, vilket är både enklare och säkrare.79 En svårighet med förebyggande arbete som syftar till att förhindra fel är att följa upp och utvärdera effekten av de åtgärder som vidtas. Dagens uppföljning mäter i stället antalet visningar av informationsfilmerna, hur många budbärare insatsen har varit i kontakt med, osv. Det sker också en dialog med servicekontoren och skatteupplysningen som båda tar emot frågor om folkbokföringen.80 E-tjänster används både inom folkbokföringen och beskattningen för att förenkla medborgares och organisationers kontakter med . Tjänsterna kan även minska risken för att fel uppgifter lämnas och förenkla handläggningen. Inom folkbokföringen förekommer främst två typer av ingivare: privatpersoner som representerar sig själva och myndigheter som skickar in underrättelser om folkbokföringshändelser (exempelvis födslar och dödsfall). För privatpersoner handlar det främst om e-tjänsten för flyttanmälningar som infördes i syfte att förbättra kvaliteten på inkommande flyttanmälningar. När det gäller e-tjänster för 76Intervju vid , . 78NAVET är ett aviseringssystem som används av myndigheter och andra för att hämta folkbokföringsuppgifter elektroniskt. 79Intervju vid , . Årsredovisning 2016, s. 158. 80Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E myndigheter och andra organisationer har syftet snarare varit att göra rapporteringen till och handläggningen hos enklare och snabbare. Det finns exempelvis e-tjänster för att registrera födslar och begära dödsfallsintyg. Andelen av inkommande ärenden som skickas in via e-tjänsterna skiljer sig åt mellan respektive tjänst. För flyttjänsten låg andelen , men den har sedan ökat gradvis. gjordes av flyttanmälningarna via e-tjänsten och har andelen ökat ytterligare.81 En av de nyaste e-tjänsterna gör det möjligt för en privatperson att spärra obehöriga adressändringar. När spärren är aktiverad godkänns bara ändringar där personen använder e-legitimation, vilket hindrar obehöriga personer att ändra på folkbokföringsadressen. Däremot spärras inte adressen som personen i fråga bor på. Det innebär att en obehörig person fortfarande kan anmäla flyttning till den adress som en person med aktiverad spärr bor på. Möjligheten att spärra sin fastighet/lägenhet har diskuterats, men det har varit svårt att hitta en lösning som fullt ut förhindrar att den här typen av situationer kan uppstå. Problemet är bl.a. de flyttningar som görs till en ny bostad innan personen som flyttat därifrån hunnit ändra sin folkbokföring. Möjligtvis skulle det gå att göra det möjligt att få veta hur många personer som är folkbokförda på den egna adressen. Detta finns med i folkbokföringens behovsanalys för IT-utveckling.82 Kvaliteten i inkommande anmälningar En av fördelarna med anmälningar via e-tjänster är möjligheten att förhindra att det saknas uppgifter. I e-tjänsten för flyttning är det exempelvis inte möjligt att skicka in en anmälan utan att ange sitt nya lägenhetsnummer (förutsatt att det finns lägenhetsnummer på adressen). Flyttanmälningarna utgör den enskilt största mängden handläggningsärenden inom folkbokföringen (ca 1,6 miljoner ). De flesta anmälningar godkänns automatiskt utan att någon handläggare behöver vara inblandad, i stället finns automatiska kontroller som avgör om en anmälan ska gå vidare till hantering. Det kan exempelvis handla om fel postnummer, adresser som inte existerar, inläsningsfel på skannade blanketter m.m.83 Nedanstående tabell visar att anmälningarna som inkommer via e-tjänster i högre utsträckning uppfyller de kvalitetskrav som ställs för att en ansökan ska hanteras automatiskt. Tabellen visar också den snabba ökning av andelen flyttanmälningar som skickas in via e-tjänsten. 81E-post från , . 82Intervju nr 1 vid , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Hantering av inkommande flyttanmälningar Andel automatisk hantering: Ej inkomna via e-tjänst Anm. *Siffrorna avser januari t.o.m. juli månad. Utveckling och förvaltning av e-tjänster har många IT-system, och förvaltning och utveckling av dessa är gemensam inom myndigheten. Det innebär att om ett utvecklingsprojekt inom beskattningen bedöms vara högre prioriterat eller blir dyrare än planerat så kan det göra att projekt inom folkbokföringen får mindre pengar. Beskattningen har vanligtvis varit högre prioriterad och i folkbokföringens behovsanalys finns en mängd punkter som inte har kunnat genomföras.84 har folkbokföringen betraktats som en prioriterad verksamhet i IT-perspektiv, men utvecklingen av nya tjänster och verktyg har hindrats av arbete med att införa en ny IT-plattform. Ett annat problem är att utvecklingsresurser ofta går åt till att anpassa befintliga system till lagändringar. har exempelvis stora delar av folkbokföringens utvecklingsresurser tagits i anspråk för att hantera införandet av lagen om personnamn (2016:1013) som trädde i kraft den 1 juli 2017.85 För att ta ett samlat grepp om utvecklingen av tjänster inom folkbokföringen har det startats upp ett utvecklingsprogram kallat ”Dina uppgifter – till nytta för dig och samhället”. I programdirektivet konstateras att det finns ett stort förändringsbehov, både för att säkerställa att uppgifterna i folkbokföringen är mer korrekta, att kunderna får en enklare och säkrare hantering samt att de arbetsmomenten minskar. Direktivet lyfter exempelvis fram folkbokföringens hantering av invandring som ett område i stort behov av förändring, då dagens process är omständligt lång och kräver många besök hos för den som invandrar. Utgångspunkten för utvecklingsarbetet inom programmet är att i samarbete med andra myndigheter och privata aktörer utforma tjänster som utgår från kundernas behov, ett arbete som beräknas pågå under åren 2017 till 2020.86 84Intervju nr 1 vid , . 86Skatteverket, 2017. Programdirektiv – Dina uppgifter, . R I K S R E V I S I O N E N F O L K B O K F Ö R I N G E N – E T T K V A L I T E T S A R B E T E I U P P F Ö R S B A C K E Om det går att förhindra att fel uppstår finns både en möjlighet för att minska kontrollen och en möjlighet för medborgarna att få snabbare beslut. Det förebyggande arbetet är således en viktig del av ett effektivt utformat kvalitetsarbete. Svårigheten ligger dock i att veta hur stor del av folkbokföringens resurser som bör läggas på förebyggande arbete, och det hade därför varit önskvärt med bättre möjligheter att utvärdera effekterna av den förebyggande insatsen.