prop · H503239 · 2018-04-12 00:00:00 — Under dessa omständigheter blir i stället frågan om en etablering. Rätten till etablering innebär att en verksamhetsutövare får verka i etableringslandet på samma villkor som etableringslandet ställer på sina egna medborgare. Det råder alltså ett förbud mot diskriminering enligt artikel 49 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Regeln har direkt effekt vilket innebär att den kan åberopas av enskilda inför domstol. Rätten till etablering får begränsas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Detta har dock tolkats snävt i praxis. Det kan antas att vissa av de aktörer som är beställningscentraler också kommer ansöka om att bli tillståndspliktiga beställningscentraler. Dessa är i allmänhet svenska bolag med fasta driftsställen här i landet och därmed även etablerade här i landet. kan verksamhet i form av en beställningscentral bedrivas på den svenska marknaden utan att det finns någon fysisk närvaro här i form av kontor eller server. Detta kan särskilt antas gälla nya marknadsaktörer. Däremot kan tjänsterna komma att riktas mot landet och därmed i och för sig utövas här på en mer eller mindre permanent basis. Under sådana omständigheter kan det vara svårt att avgöra om en beställningscentral har en sådan närvaro i landet att den ska anses etablerad här. Detta får bedömas från fall till fall, men det kan tas för sannolikt att en beställningscentral inte är etablerad här om det inte finns någon annan fysisk närvaro än själva utförandet av köruppdragen. Dessa utförs ju strängt taget inte heller av beställningscentralen utan förmedlas bara till beställaren. Vid gränsöverskridande transaktioner kommer därför sannolikt oftast regler om tjänster behöva tillämpas. Effekten av att en beställningscentral är etablerad i är att samma regler ska gälla för en utländsk som för en inhemsk aktör. Detta innebär att det inte finns några hinder att tillämpa de föreslagna reglerna på beställningscentraler i eftersom de inte är diskriminerande. Regeringens bedömning: Tjänstedirektivet och e-handelsdirektivet är inte tillämpliga på eller utgör inga hinder mot förslagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser, angående anmälnings- skyldighet enligt det s.k. tjänstedirektivet, att direktivets undantag för transporttjänster kan vara tillämpligt på förslaget men att rättsläget är oklart sedan avgörande i ett mål där besiktningstjänster ansågs falla inom undantaget. Skälen för regeringens bedömning Handelshinder på tjänsteområdet kan exempelvis bestå i tillståndsplikt. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en tjänsteleverantör, som lagligen erbjuder sina tjänster i ett land, ska kunna förmedla sina tjänster i andra medlemsstater utan att behöva anpassa sig till särskilda regler i varje enskild medlemsstat. I fråga om den föreslagna tillståndsplikten för beställningscentraler är innebörden att om en annan medlemsstat ställer krav på tillstånd för motsvarande typ av verksamhet, ska verksamhets- utövaren ha rätt att utöva verksamheten i utan att behöva uppfylla svenska regler. De regler som föreslås har som ändamål att underlätta och förbättra kontroll av att innehavaren av taxitrafiktillståndet redovisar sina intäkter korrekt. Såvitt känt finns inte något annat land inom den Europeiska unionen som har en tillståndsplikt för beställningscentraler på ett sätt som är jämförbart och likvärdigt med detta. Vidare så kommer verksamheten som ska beskattas till följd av taxiverksamhetens beskaffen- het så gott som uteslutande bedrivas i . Det kan också argumenteras för att kontrollformen är nödvändig för intresset att driva in skatter mot bakgrund av att den svenska taximarknaden i så hög grad är avreglerad. Detta är en betydelsefull skillnad mellan den svenska marknaden och övriga länder inom Europeiska Unionen. Regeringen bedömer därför att det inte torde bli aktuellt att beställningscentraler från andra länder inom EU med framgång kan åberopa principen om ömsesidigt erkännande och därmed undgå att uppfylla de svenska kraven för tillstånd. Om det inte finns några motsvarande regler i etableringslandet kan det heller inte bli aktuellt med ömsesidigt erkännande. Då får det i stället undersökas om och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänste- direktivet) eller och rådets direktiv /31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) är tillämpliga. Om så inte är fallet får det i stället undersökas vad som i övrigt följer av och praxis. När det gäller tjänstedirektivet är utgångspunkten att tillförsäkra att de som tillhandahåller tjänster på ett enklare sätt ska kunna utnyttja de allmänna principerna om fri rörlighet för tjänsteverksamhet. Tjänster på transportområdet omfattas dock inte av tjänstedirektivet. Begreppet tjänster på transportområdet har uttolkats i ett avgörande från EU- 2017/18:239 domstolen4 om fordonsbesiktning i vilket domstolen kom till slutsatsen att sådan besiktning var en tjänst på transportområdet och därmed att direktivet inte var tillämpligt. I ett senare rättsfall5 ansågs en förmedlingstjänst för att komma i kontakt med förare som inte är yrkesförare angående persontransporter ha en så nära anknytning till transporttjänsten att de inte kunna särskiljas. Undantaget för tjänster på transportområdet i tjänstedirektivet ansågs därför vara tillämpligt. Tjänster på transportområdet får därmed anses vara ett vidare begrepp än rena transporter. När det gäller e-handelsdirektivet är dess ändamål att undanröja hinder för den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster. Med sådana tjänster avses tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning, på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det omfattar en mängd näringsverksamheter som bedrivs online. Ett annat exempel på informationssamhällets tjänster, vilket kan vara av betydelse i fråga om beställningscentralers lagring av information, är vidarebefordran av information via kommunikationsnät genom att tillhandahålla tillgång till kommunikationsnät eller genom att fungera som värdtjänst för information från tjänstemottagaren. Från tillämpningsområdet undantas beskattning. Beställningscentralens tjänst gentemot beställaren När det gäller tjänstedirektivet så består beställningscentralens tjänst gentemot beställaren huvudsakligen av att förmedla ett köruppdrag. Det som talar för att beställningscentralen i relation till beställaren inte utför en transporttjänst är att beställningscentralen inte kommer att äga taxi- fordonen. Det bedöms däremot bli relativt vanligt förekommande att det finns olika slags band mellan beställningscentralen och innehavarna av taxitrafiktillstånden. Av de ovan berörda rättsfallen får det emellertid anses stå klart att en tjänst som har en nära anknytning till vad som uppen- barligen är en tjänst på transportområdet, dvs. köruppdraget, också anses utgöra en sådan tjänst och att tjänstedirektivet därför inte är tillämpligt. Den tjänst som är aktuell bedöms ha en så nära anknytning till transporttjänsten att tjänstedirektivet inte är tillämpligt. När det sedan gäller e-handelsdirektivet så kommer beställningar sannolikt i stor utsträckning att ske med hjälp av internet vilket aktualiserar frågan om e-handelsdirektivets tillämplighet. Det bör dock framhållas att tjänsten hänger samman med intresset av att underlätta och förbättra det svenska kontroll av skatteintäkter. Vidare kan konstateras att tjänsten avser beställningen som är helt underordnad själva körupp- draget. Det bör även framhållas att tillståndet inte primärt avser mottagandet av beställningar utan i stället att förmedla köruppdrag och insamling, lagring och utlämning av uppgifter till skatte- kontroll. dom i mål C-168/14, Grupo Itevelesa SL, , Certio ITV SL, Asistencia Técnica Industrial SAE mot Oca Inspección Técnica de , Generalidad de Cataluña. dom o mål C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi mot Uber Om e-handelsdirektivet skulle anses tillämpligt på tjänsten är regler om Prop. 2017/18:239 tillståndskrav för beställningscentraler ändå godtagbara enligt direktivet. Den tjänst som erbjuds avser inte särskilt eller uteslutande en e- handelstjänst. Under sådana omständigheter är tillståndskrav godtagbara, se artikel 4.2 jämförd med 4.1 i e-handelsdirektivet. Beställningscentralens tjänst gentemot innehavaren av taxitrafiktillstånd När det gäller tjänstedirektivet så är det huvudsakliga inslaget i avtals- relationen mellan beställningscentralen och innehavaren av taxitrafik- tillståndet att tillståndshavaren ska utföra en transporttjänst för beställningscentralens räkning. På samma sätt som när det gäller relationen mellan beställningscentralen och beställaren bedömer regeringen därför att det rör sig om en tjänst på transportområdet. Detta innebär att tjänste- direktivet inte är tillämpligt. När det gäller e-handelsdirektivet så kan den aktuella tjänsten komma att utföras med hjälp av internet. Regeringen anser dock att det är rimligt att göra en bedömning av vad tjänsten huvudsakligen består i och då är slutsatsen att den prestation som parterna huvudsakligen utbyter är ett köruppdrag där användningen av internet är underordnat utförandet av uppdraget. Detta talar mot att e-handelsdirektivet ska tillämpas på tjänsten. Om e-handelsdirektivet skulle anses tillämpligt på tjänsten är regler om tillståndskrav för beställningscentraler ändå godtagbara enligt direktivet. Den tjänst som erbjuds avser inte särskilt eller uteslutande en e- handelstjänst. Under sådana omständigheter är tillståndskrav godtagbara, se artikel 4.2 jämförd med 4.1 i e-handelsdirektivet. Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte strida mot EU- fördragens regler om icke-diskriminering. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna berör inte bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom varken tjänstedirektivet eller e-handelsdirektivet bedöms vara tillämpligt på förslaget ska EU- fördragens regler om icke-diskriminering och det s.k. Gebhardtestet tillämpas. Enligt får medlemsstaterna inte diskriminera tjänsteutövning eller etablering från andra medlemsstater. I Gebhard-fallet slog fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget för att vara tillåtna måste uppfylla fyra olika kriterier, nämligen att åtgärden inte är diskriminerande, åtgärden är motiverad av ett trängande allmänintresse, åtgärden är ägnad att uppnå syftet och att åtgärden är proportionerlig. Det kan först konstateras att reglerna inte är diskriminerande eftersom de inte ställer upp krav på nationalitet, att utrustning ska finnas i eller liknande. Det rör sig således varken om direkt diskriminering, eller hinder som rent faktiskt innebär större svårigheter för aktörer med annan 2017/18:239 De regler om tillståndsplikt som föreslås är motiverade av intresset att förbättra det svenska skattekontrollerande verksamhet. Här kan det även tilläggas att den svenska taximarknaden är en av de mest avreglerade inom EU, vilket i sig kan motivera kontroller som annars inte varit motiverade. Vidare kan det konstateras att etableringsfriheten på den svenska taximarknaden i sig även främjar den fria rörligheten. Den avreglerade taximarknaden innebär att vissa särskilda kontrollmekanismer till skydd för en fungerande beskattning och god skattekontroll bedöms vara nödvändiga. En korrekt beskattning är ett trängande allmänintresse. De åtgärder som föreslås innebär att taxitrafik kontrolleras genom att en tredje part, det vill säga beställningscentralen, underställs viss vandelsprövning. Denna tredje part är skyldig att lämna ut uppgifter till . Detta är ägnat att underlätta och förbättra verksamhet. Åtgärderna, det vill säga tillståndsplikten tillsammans med regler om informationsinsamling och lagring, är proportionerliga. Det saknas möjlighet att med mindre ingripande åtgärder uppnå syftet med en förbättrad skattekontroll. 7.1Allmänna utgångspunkter för konsekvensbedömningen Konsekvensbedömningen av regeringens förslag är i stora delar densamma som utredningens beskrivningar av konsekvenser av förslagen om taxi. I utredningens betänkande finns källhänvisningar och annan information redovisade. Regeringens förslag om att avskaffa möjligheterna att få dispens från taxameterkravet och att införa en möjlighet att använda en särskild utrustning för taxifordon i stället för taxameter hänger ihop. Förslaget att avskaffa möjligheten till dispens från taxameter förutsätter att de taxifordon som har möjlighet att få dispens från taxameterkravet ska kunna använda den särskilda utrustningen för taxifordon där kontroll- kraven är anpassade till deras speciella förutsättningar. Därför analyseras konsekvenserna av båda förslagen tillsammans. Referensalternativet i konsekvensanalysen är den ordning som gäller från och med införandet av redovisningscentraler: •Taxifordon som har taxameter måste vara anslutna till en redovis- ningscentral. •Det kommer fortfarande att vara möjligt att få dispens från taxa- meterkravet om fordonet uteslutande används för avtalsbundna trans- porter där betalningen inte sker i fordonet, särskilda persontransporter och transporter med hyrverksfordon. Effekterna om regeringens förslag inte genomförs samt alternativa lösningar Taxinäringen är en kontantbransch med flera mindre transaktioner och som i alla kontantbranscher finns det risk för skatteundandragande. Skatte- förfarandelagens krav på kassaregister som i stort sett omfattar alla andra kontantbranscher gäller inte taxinäringen. I stället sker skattekontrollen genom taxameter. Kontrollerbarheten skiljer sig dock åt mellan aktörer på grund av att vissa har dispens från taxameterkravet. Sedan systemet med obligatoriska redovisningscentraler har införts från kommer skillnaden i kontrollerbarhet att växa mellan de aktörer som har taxameter och de som har dispens från taxameterkravet. Att behålla möjligheten till dispens från taxameterkravet kommer att skapa en obalans på taximarknaden. Om dispensmöjligheten för taxameter tas bort utan att ett nytt kontrollalternativ införs, kommer de taxifordon som har dispens från taxameterkravet att tvingas skaffa sig ett relativt dyrt kontrollinstrument som de i de flesta fall inte har något behov av eftersom de kör resor som nästan uteslutande betalas via faktura. På taximarknaden har ny it-teknik skapat möjligheter att effektivt koppla samman innehavare av taxitrafiktillstånd med kunder. Den tekniken har öpp- nat för att resorna kan bokas och betalas via mobilapplikationer. Dessa fordon har oftast taxameter även om denna inte alltid används på föreskrivet sätt. Affärsformen har blivit populär bland konsumenterna och förarna men innebär också att risken för skatteundandragande ökat i taxi- näringen. Möjligheter till skatteundandragande för vissa aktörer ökar också risken för osund konkurrens i näringen som helhet. kan annan utrustning än taxameter möjliggöra en effektiv skattekontroll av taxifordon. Det finns därmed ett behov av att skapa en form av taxi som är fullt anpassad till den tekniska utvecklingen och för vilken möjligheten för skattekontroll är lika effektiv som för taxi med taxameter. Avskaffande av möjligheten att få dispens från taxameter Det förekommer ett betydande skatteundandragande inom taxinäringen även om det totala skatteundandragandet inte har kunnat uppskattas av Vart tionde taxifordon har dispens från kravet på Transportstyrelsen har uppskattat att av dem kör särskilda persontransporter och taxitrafik som omfattas av kollektiv- trafiklagen medan återstoden är så kallade hyrverksbilar, exempelvis Möjligheten att använda särskild utrustning för taxifordon För att kunna genomföra en effektiv skattekontroll avseende innehavare av taxitrafiktillstånd behövs tillförlitliga uppgifter om bland annat betalningar och vägmätarställning. Taxametern är, om den används på rätt 2017/18:239 sätt, det mest effektiva instrumentet för att kontrollera att såväl innehavare av taxitrafiktillstånd som taxiförare betalar rätt skatt. Företag som tillverkar taxametrar har till utredningen uttryckt tveksamhet till att det går att skapa ett lika säkert kontrollinstrument som taxametern. Utredningens förslag att införa ett nytt kontrollalternativ, utan krav på taxameter skulle kunna innebära en risk för att förutsättningarna för en effektiv skattekontroll blir sämre. Regeringens förslag på regelverk för särskild utrustning för taxifordon är dock utformat med starka krav som gör att möjligheten till skatteundandragande minskar. Den tekniska utredning av ny kontrollteknik som utredningen låtit genomföra har funnit att det är fullt möjligt att med hjälp av annan kontrollteknik skapa bra förut- sättningar för en effektiv kontroll. Enligt regeringens förslag kommer krav på insamling, lagring och utlämnande av uppgifter att ställas på en särskild tillståndspliktig beställningscentral. Möjligheten till skattekontroll kommer att vara lika god för taxifordon med särskild utrustning som för taxifordon som har taxameter. Att förutsättningarna för skattekontrollen bedöms vara likvärdiga i båda fallen, betyder dock inte att kontrollen över att inget skatteundandragande sker kommer att vara total. Det är omöjligt att undanröja alla möjligheter till skatteundandragande oavsett om ett fordon har taxameter eller om den nya kontrolltekniken används. Det finns olika sätt att ta betalt från kunden utan att det registreras i taxametern eller att det registreras felaktigt. Över- föringen av uppgifter till redovisningscentralerna om hur taxifordonet har använts kommer att göra det lättare för att upptäcka om en bil har kört ovanligt långa sträckor utan att registrera betalda körningar. Även med den särskilda utrustningen för taxifordon kommer det att finnas olika sätt att ta betalt från kunder utan att det registrerats hos beställnings- centralen. Det har i utredningen framkommit att uppgifter från beställningscentraler kan underlätta kontroll. Om förslaget om särskild utrustning för taxifordon införs, kommer de som använder sådan att behöva tillhöra en beställningscentral. Inom denna grupp av taximarknaden kommer det således inte att finnas någon som inte är ansluten till en beställningscentral. Avskaffandet av dispensmöjligheten för taxameter kommer att stärka möjligheten till en effektiv skattekontroll av taxinäringen. Förutsättning- arna för skattekontrollen med det nya kontrollalternativet kommer att vara lika god som för taxifordon med taxametrar anslutna till en redovisnings- central. Sammantaget kommer därmed regeringens båda förslag att leda till förbättrade möjligheter för skattekontroll av taxinäringen. 7.4Effekter på berörda företags kostnader Utgifter för innehavare av taxitrafiktillstånd består i stora drag av kostnader för löner, fordon, drivmedel, taxameter och anslutning till en beställningscentral för de företag som är anslutna till en sådan central. tillkommer kostnaden för att ansluta taxametern till en Utöver detta tillkommer andra kostnader för att Prop. 2017/18:239 bedriva näringsverksamhet samt skatter och avgifter. Enligt det taxiindex över taxinäringens kostnader som () ställer samman har taxinäringens kostnader ökat snabbare än konsumentprisindex (KPI) . ökade taxiindex med medan KPI ökade med . En del av den ökade kostnaden är kopplad till besiktningen och den fysiska plomberingen av taxameterutrustningen. När utrustningen eller bilen byts måste företaget bekosta nedmontering, inmontering och besiktning av den nya utrustningen. Ökad kostnad för regelefterlevnad Vart tionde taxifordon – drygt 1 700 fordon – har dispens från kravet på taxameter. Det finns inga uppgifter hos Transportstyrelsen om hur många av dessa som är anslutna till en beställningscentral . Enligt utredningens bedömning tillhör sannolikt majoriteten av taxifordonen med dispens beställningscentraler som är specialiserade på att genomföra särskilda persontransporter. Om dispensmöjligheten för taxameter försvinner gäller för innehavare av taxitrafiktillstånd som alternativ att •fordonen förses med en taxameter och anslutning till en redovis- ningscentral, eller •fordonen förses med särskild utrustning för taxifordon och anslutning till en tillståndspliktig beställningscentral. I båda fallen innebär regeringens förslag högre kostnader för de berörda företagen. Kostnaden för inköp och drift av en ny taxameter varierar kraftigt beroende på standard och funktion. Det finns dock begagnade taxametrar att köpa som har lägre inköpskostnader men troligen högre driftskost- Kostnaden för att köpa en ny taxameter varierar mellan 15 000 och Den billigaste taxametern som kan överföra taxa- meteruppgifterna trådlöst till en redovisningscentral kostar Kostnaden för att installera en taxameter i fordonet uppgår till Till detta kommer en kostnad för besiktning och underhåll av taxametern på En taxameter behöver bytas ut samt ommonteras om Utöver det tillkommer en kostnad för att lagra taxameteruppgifter hos en redovisningscentral. Eftersom lagen om redo- visningscentraler inte hade trätt i kraft när utredningen avslutade sitt arbete kunde de endast göra en uppskattning av den kommande kostnaden. bedöms komma att uppgå till per fordon och år. sitt remissvar, baserat på erfarenhet sedan utredningen slutrapporterade uppdraget, att kostnaden för redovisningscentraler kommer att uppgå till Eftersom regeringen inte har uppgifter från alla redovisningscentraler och det har gått sedan lagen om 2017/18:239 redovisningscentraler trädde i kraft använder regeringen ändå utredningens bedömning. Tabell 7.1 Uppskattad lägsta kostnad för en taxameter som är ansluten till en redovisningscentral vid en livslängd . Inköp taxameter med trådlös överföring Lagring av uppgifter hos en Källa: WSP intervjuer med fyra taxametertillverkare. De innehavare av taxitrafiktillstånd som har dispens från kravet på taxameter och väljer att skaffa taxameter beräknas därmed att få en merkostnad på fordon och år om de måste anskaffa och underhålla en taxameter (tabell 7.1). Avskaffad kostnad för dispensansökan De innehavare av taxitrafiktillstånd som har dispens från taxameterkravet, måste dock ansöka om dispens och betala en avgift för detta. Om möjligheten till dispens tas bort försvinner den kostnaden. Dispens be- viljas för upp till men numera medges ofta i taget. Avgiften är per ansökan som kan gälla ett eller flera fordon. En genomgång av de registrerade dispenserna hos Transportstyrelsen har visat att det finns dispenser beviljade för ett enstaka fordon som tillhör en innehavare av taxitrafiktillstånd och dispenser som beviljats för fler än 200 fordon från samma företag med sådant tillstånd. Den genomsnittliga dispenskostnaden per taxifordon kan därmed variera kraftigt från per fordon och år för de största företagen med taxitrafiktillstånd per fordon och år för enmansföretag. Eftersom skillnaden i kostnader är så pass stor mellan olika innehavare av taxitrafiktillstånd tas inte det med i kalkylen. Kostnad för att använda den särskilda utrustningen för taxifordon Alternativet till att skaffa taxameter är att innehavare av taxitrafiktillstånd som har fordon med dispens i stället använder den särskilda utrustningen för taxifordon och ansluter sig till en beställningscentral. Regeringens förslag om särskild utrustning för taxifordon innebär kostnader för lämplig kontrollteknik i fordonen och hos beställningscentralen. Därtill medför regeringens förslag kostnader för att registrera och lagra informationen om betalningar och fordonsrörelser hos beställningscentralen på ett struk- turerat sätt som möjliggör myndighetskontroll i efterhand. Kravet på kontroll av betalningar och fordonsrörelser kan uppfyllas genom ny kontrollteknik. Eftersom någon sådan ännu inte är i bruk är det svårt att uppskatta de exakta kostnaderna för den.