prop · H60321 · 2018-12-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:21 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat lärosätenas lokalförsörjning, regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och Akademiska Hus AB:s arbete med att tillhandahålla lokaler för lärosätena. Enligt har det –2016 skett en effektivisering av lokalnyttjandet på lärosätena vilket framgår av att antalet kvadratmeter per helårsstudent och anställd har minskat för lärosätena som helhet. bedömning är att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och regeringens återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker i enlighet med beslut. finner dock i sin granskning att flera lärosätesstyrelser riskerar att sakna den insyn i verksamheten som högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) kräver, eftersom hälften av lärosätena inte har beslutat om en aktuell lokalförsörjningsplan. I regeringens direktiv rörande budgetunderlag för –2021, som lärosätena ska följa, ställs krav på lokalförsörjningsplan. bedömer vidare att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet men att lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används kan utvecklas och förbättras. rekommenderar dels styrelserna på de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan att besluta om en sådan, dels att lärosätena bör säkerställa att en systematisk uppföljning av lokalanvändningen görs kontinuerligt av samtliga hyrda ytor. påpekar att regeringen bör överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamåls- enlig och effektiv för staten som helhet. en utredning för att göra en samlad översyn av universitetens och hög- skolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Eftersom utredningens förslag kan föranleda en revidering av resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor anser regeringen att frågan om en eventuell ändring av den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader bör behandlas i samband med beredningen av utredningens kommande betänkande. förstärker sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena. sionens bedömningar och iakttagelser och bolaget avser att förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för effektiv resurshantering för bolaget och lärosätena i enlighet med rekommendationen. Med denna skrivelse anser regeringen att är Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av – rum för utveckling (RiR 2018:15) .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat lärosätenas lokalförsörjning, regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och Akademiska Hus AB:s arbete med att tillhandahålla lokaler för lärosätena. har redovisats i granskningsrapporten – rum för utveckling (RIR 2018:15). Granskningsrapporten finns i bilaga 1. verket, , , , , , Linnéuniversitetet, Mittunive- rsitetet, , , Högskolan , , och Kungl. högskolan i har beretts tillfälle att lämna synpunkter med anledning av granskningsrapporten. Synpunkterna finns tillgängliga i (U2018/02729/UH). använder i granskningsrapporten begreppet lärosäten och syftar då på samtliga lärosäten som ingår i granskningen, se avsnitt 2. I denna skrivelse används för dessa lärosäten begreppen universitet och högskolor eller lärosäten, om inte annat anges. Lärosätena är mer effektiva men kan utveckla uppföljningen –2016 har det enligt skett en effektivi- sering av lokalnyttjandet på lärosätena vilket framgår av att antalet kvadratmeter per helårsstudent och anställd har minskat. dernas andel av den totala verksamhetskostnaden på lärosätena har också har kostnaden per student och anställd ökat. bedömning är att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet. också arbetat med omprövning och utveckling av lokalförsörjningen genom utvärdering av styrning och organisation och arbete för professio- nalisering i samverkan med andra lärosäten, hyresvärdarna och andra En ökad användning av internhyressystem är ett exempel på lärosätenas arbete med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalutnyttjandet, liksom att flera lärosäten arbetar med att följa upp och ompröva intern- konstaterar att det finns en risk för bristande hushållning och effektivitet i lokalförsörjningen. lärosätesstyrelser riskerar att sakna den insyn i verksamheten som hög- skolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) kräver, eftersom de inte har beslutat om en aktuell lokalförsörjningsplan. annat lärosäte saknade en aktuell lokal- försörjningsplan, vilket enligt regeringsbeslut ska ligga till grund för Lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används har utvecklats, men anser att det finns behov av ytterligare förbättring. genomför en stor majoritet av lärosätena mätningar av i vilken utsträckning bokningsbara lokaler som föreläsningssalar och mötesrum används, medan kontorsytor följs upp i betydligt mindre omfattning än andra ytor. På vissa lärosäten saknas också en samlad bild av verksamhetens uppföljning av lokalerna. Sammantaget finns det därmed enligt en betydande andel lokalresurser vars användning inte är kartlagd. Regeringen styr lärosätena enligt beslut Sammantaget bedömer att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning sker i enlighet med beslut. Genom att formulera ett effektiviseringsmål för sina myndigheters lokalförsörjning har regeringen gett grundläggande förutsättningar för ökad effektivitet. Återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker också i enlighet med beslut. De riktlinjer för lokalförsörjningen som beslutade om 1992 innebär en begränsad återrapportering (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Även i beslut om propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor har upprepat inriktningen med en begränsning av återrapporteringskraven (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Det innebär i praktiken att separat, detaljerad prövning av varje myndighets lokalkostnader inte ska göras utan att regeringen ska styra lokalkostnaderna på samma sätt som andra resurser styrs. Regeringen har även arbetat för att utreda ändamålsenligheten i regleringen av lärosätenas hyresavtal, t.ex. genom det uppdrag som lämnades till (U2016/01456/UH). Som en del i regeringens finansiella styrning görs en prisomräkning av lokalkostnadsdelen i de statliga myndigheternas anslag. Syftet är att bevara myndigheternas köpkraft på hyresmarknaden. För lärosätena görs prisomräkningen, enligt , på ett sätt som kan innebära att drivkrafter för effektivisering varierar mellan lärosäten och att köpkraften på den lokala hyresmarknaden stärks för vissa, medan den försvagas för andra. anser att regeringen därför bör överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamålsenlig och effektiv för staten som helhet. kan stärka incitamenten för att sänka kostnader bedömning är att överlag arbetar för att möta de krav som ställts genom riksdagsbeslut om bolagets preciserade inriktning, mål och ansvar (prop. 2013/14:1 utg.omr. 24, bet. 2013/14:NU1, rskr. 2013/14:103). Eventuella effekter av det arbetet har inte varit föremål för granskningen. Lärosätena och tar enligt ofta ett gemensamt helhetsansvar för en långsiktig utveckling av universitets- och högskoleområdet och som granskats har bolaget arbetat aktivt för en förbättrad kundrelation. konstaterar att ytterligare arbete med kundrelationen ändå är nödvändigt på grund av att den efterutdelning som bolagets bolagsstämma beslutade om 2015 förorsakade en omfattande kritik från 2018/19:21 flera lärosätesföreträdare och ledde till försämrade förutsättningar för en affärsmässig relation till lärosätena. lämnar följande rekommendationer: •På de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan bör styrelsen besluta om en sådan. Genom att styrelsen beslutar om lokalförsörjningsplanen får den möjlighet till insyn i lokalförsörjningen och kan ta ansvar för att uppgifterna fullgörs. •Lärosätena bör säkerställa att en systematisk uppföljning av lokalanvändningen görs kontinuerligt av samtliga hyrda ytor. En förbättrad uppföljning möjliggör för lärosätenas olika delar att stödja varandra för en fortsatt effektivisering av lokalnyttjandet. Systematisk uppföljning av resursnyttjandet är en förutsättning för en affärsmässig relation till hyresvärdarna och för att kunna ta fullt ansvar för effektiviteten. •Akademiska bör ytterligare förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av lärosätenas lokalförsörjning och anser att den bidar till en fördjupad bild av hur lärosätena och arbetar med lokalförsörjningen, och till hur detta arbete har utvecklats . lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen men till lärosätena och . Lärosätenas arbete med lokalförsörjning rekommendation till styrelserna vid de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan är att de ska besluta om en sådan. I regeringens direktiv rörande budgetunderlag, som lärosätena ska följa, för –2021 ställs krav på lokalförsörjningsplan. Enligt följs kontorsytor upp i betydligt mindre omfattning än andra ytor och det finns sammantaget en betydande andel lokalytor vars användning inte är kartlagd, vilket utgör en risk för ineffektivitet. Fyra lärosäten har i sina yttranden med anledning av granskningsrapporten kommenterat denna uppgift. instämmer inte i slutsats att en systematisk uppföljning är en förutsättning för en affärsmässig relation till hyresvärdarna. anser att en sådan detaljerad uppföljning som efterfrågar riskerar att bli mycket resurs- och kostnadsintensiv. anser i stället att bäst nytta uppnås när mätning av lokalanvändning görs inom ramen för ett större lokalprojekt t.ex. ny- eller ombyggnation då det är inom ramen för sådana projekt som det finns störst möjlighet till förändringar och effekti- visering av lokalutnyttjandet. är också tveksamt till mervärdet av synpunkt och tror att det är viktigare att ha bra styrmodeller och ett delegerat beslutsfattande avseende lokalförsörjning som bl.a. ger möjlighet till förändringar av lokaler. framför att avser att förbättra mätningen av lokalutnyttjandet av lärosalar och andra bokningsbara lokaler. Lärosätet ska även utreda utökad mätning av utnyttjande av laboratorier och kontorslokaler för att ge en samlad bild av lokalutnyttjandet inom . Det kan alltså konstateras att lärosätenas synpunkter visar att lokalnyttjande mäts på olika sätt och i varierande omfattning av lärosätena. Att lärosätena fortsätter att utveckla sin uppföljning kan ses som ett led i att uppnå en verksamhet med hög effektivitet och god hushållning. Regeringens styrning av lokalförsörjningen bedömning är att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker i enlighet med beslut. Regeringens målsättning är att fortsätta effektiviseringsarbetet när det gäller lokalförsörjning och minska lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna för statens verksamhet (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU2, rskr. 2016/17:123.). Detta mål omfattar även lärosätena. Regeringen följer löpande lärosätenas arbete med lokalförsörjning och lokalkostnader via den årliga återrapporteringen. Vidare har och i uppdrag att på olika sätt följa denna fråga. I granskningen gör iakttagelsen att den samlade prisomräkningen av lokalkostnadsdelen kan innebära att drivkrafter för effektivisering varierar mellan lärosäten och att köpkraften på den lokala hyresmarknaden stärks för vissa, medan den försvagas för andra. bör regeringen därför, enligt , överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamålsenlig och effektiv för staten som helhet. Det kan konstateras att den samlade prisomräkningen av lokalkostnadsdelen, som tillämpades för /95, är en del av hur resurser fördelas till lärosätena och ska förstås i relation till det resurstilldelningssystem som tillämpas. Denna resurstilldelning innebär bland annat att lärosätenas anslag inte är förvaltningsanslag i sedvanlig bemärkelse. Varje lärosäte har i stället ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå tillämpas enhetliga ersättningsbelopp för lärosätena. När systemet infördes fick statliga universitet och högskolor samt Stiftelsen och Stiftelsen ersättning för sina lokalkostnader inom grundutbildningsanslaget samt anslaget för forskning och forskarutbildning i stället för via ett särskilt lokalanslag. Bakgrunden till att inkludera ersättning för lokalkostnader i grundutbildningsanslaget samt anslaget för forskning och forskarutbildning var att universitet och högskolor skulle utgå från det samlade behovet av resurser i stället för att explicit knyta resurser till olika kostnadsslag. Målsättningen var att underlätta för universitet och högskolor att prioritera sin verksamhet mellan olika ändamål. I samband med att den samlade prisomräkningen 2018/19:21 för lokalkostnader infördes konstaterade att ersättningsbeloppen varierar på grund av utbildningsinriktning men att prisomräkningen inte skiljer ut eventuella olikheter i regionala förhållanden. iakttagelse berör endast lokalkostnadskomponenten i den samlade pris- och löneomräkningen, men i denna ingår också andra komponenter. Ett lärosäte som har högre lokalkostnader än genomsnittet kan ha lägre kostnader i andra delar av verksamheten. Den gemensamma pris- och löneomräkningen av anslagen ger respektive lärosäte möjlighet att självt omfördela medel mellan olika kostnadsslag. tillsatte regeringen en utredning för att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Utredningen, som tagit sig namnet Styr- och resursutredningen, ska redovisa sitt uppdrag . Eftersom utredningens förslag kan föranleda en revidering av resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor anser regeringen att frågan om en eventuell ändring av den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader bör behandlas i samband med beredningen av Styr- och resursutredningens kommande betänkande. När det gäller rekommendationen till att bolaget ytterligare bör förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena har bolaget yttrat följande. delar de bedömningar och iakttagelser som har gjorts beträffande bolagets verksamhet. arbetar löpande med att skapa gemensamma incitament för kostnadseffektivisering för bolagets kunder, både i fråga om nyproduktion av byggnader och befintliga fastigheter. Detta arbete bedrivs bland annat genom att energieffektivisera driften av fastigheter och nyproducera fastigheter efter jämförelse med en i bolaget fastslagen standard, det s.k. normhuset. I bolagets beslutade strategi –2021 läggs stor vikt vid att ska vara en aktiv samarbetspartner till lärosätena och arbeta för gemensamma incitament till effektiv resurshantering samt ha en utvecklad kunddialog för att på så sätt uppnå en bra kundrelation. Nämnda frågor har diskuterats med bolaget vid ägardialogerna. Regeringen konstaterar att delar de bedömningar och iakttagelser som har gjort beträffande bolagets verksamhet och att arbete bedrivs i enlighet med rekommendationer. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen. Med denna skrivelse anser regeringen att är – rum för utveckling är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-484-1 rir 2018:15 omslagets originalfoto: plainpicture tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 5 - 2 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 8 0 1 R I R 2 0 1 8 : 1 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – rum för utveckling har granskat lärosätenas lokalförsörjning, regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och Akademiska Hus AB:s arbete med att tillhandahålla lokaler för lärosätena. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser (, ), , , Stiftelsen , Försvarshögskolan, Gymnastik- och , , , , , , , , , , , , Kungl. i , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , Stiftelsen med dotterbolag, konstnärliga högskola, , , , , , . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; och och lärosäten enligt ovan R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Omfattning, syfte och frågeställningar Samverkan grundläggande för marknaden Lokalerna innebär omfattande ekonomiska åtaganden Marknadsmässig hyra kan sättas på flera sätt Vanligt att lärosätena har få hyresvärdar Lokalernas utformning påverkar hyra och konkurrens Regeringen ger frihet under ansvar Regeringen har generella mål för lokaleffektivisering Få krav på återrapportering av lokalkostnader Regeringen har utrett kontraktslängderna Lärosätenas köpkraft jämnas ut olika mycket Lärosätena har blivit mer lokaleffektiva Effektiviserat lokalnyttjande men inte lägre kostnader Uppföljning och styrning kan förbättras Samverkan sker på flera sätt Akademiska Hus arbetar enligt beslut Utveckling i syfte att nyttja skalfördelar Värdeskapande är bolagets övergripande syfte Riskvärdering och transparens i hyressättningen Incitament för sänkta kostnader Fortsatt arbete med kundrelationen behövs R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och syfte beslutade att genomföra den så kallade lokalförsörjningsreformen. Reformen syftade till att uppnå ett effektiviserat resursutnyttjande på de statliga myndigheterna och en effektiviserad fastighets- och förmögenhetsförvaltning för staten som helhet. Med reformen skulle relationen mellan fastighetsägare och hyresgäst bli mer affärsmässig. De statliga myndigheterna skulle också ansvara för sin egen lokalförsörjning och därmed ta ett helhetsansvar för verksamhetens kostnader. Lärosätenas hyreskostnader utgör en betydande del av hyresutgifterna för staten. uppgick lärosätenas lokalkostnader till , varav 7,1 miljarder var hyreskostnader. Dessa omfattande ekonomiska åtaganden motiverar att granska om resurserna används effektivt. Syftet med granskningen är att bedöma om lärosätenas lokalförsörjning är effektiv och ändamålsenlig inom ramen för de riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning som beslutat om. Granskningen omfattar samtliga 31 statliga universitet och högskolor och stiftelserna och . Granskningen innefattar även regeringens styrning för en effektiviserad lokalförsörjning och det statliga bolaget som har till uppgift att tillhandahålla lokaler för universitet och högskolor. Bolagets uppdrag preciserades 2013 vilket är en utgångspunkt för granskningen. Granskningen har utgått från följande tre revisionsfrågor: 1.Styr regeringen lärosätena för effektivisering av lokalförsörjningen, i enlighet med beslut om begränsad återrapportering? 2.Bedriver lärosätena ett effektivt och ändamålsenligt lokalförsörjningsarbete? 3.Tillhandahåller Akademiska Hus AB lokaler för lärosätena i enlighet med beslut om bolagets preciserade uppdrag? Lärosätena är mer effektiva och kan utveckla uppföljningen –2016 har det enligt skett en effektivisering av lokalnyttjandet på lärosätena vilket framgår av att antalet kvadratmeter per helårsstudent och anställd har minskat för lärosätena som helhet. Lokalkostnadernas andel av den totala verksamhetskostnaden på lärosätena har också sjunkit successivt . har kostnaden per student och anställd ökat. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R O S Ä T E N A S L O K A L F Ö R S Ö R J N I N G – R U M F Ö R U T V E C K L I N G Överlag visar granskningen att lärosätena har arbetat med omprövning och utveckling av lokalförsörjningen. Det har skett genom utvärdering av styrning och organisation, och arbete för professionalisering genom samverkan. Över tid har lärosätena utökat sin samverkan i lokalförsörjningsfrågor med andra lärosäten, hyresvärdarna och andra intressenter. Lärosätena arbetar också strukturerat med hyreskontrakten för att ha framförhållning i arbetet. Sammantaget skapar det förutsättningar för en affärsmässig relation till hyresvärdarna. bedömning är att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet. En ökad användning av internhyressystem är ett exempel på detta, liksom att flera lärosäten arbetar med att följa upp och ompröva internhyressystemet. konstaterar en risk för bristande hushållning och effektivitet i lokalförsörjningen. Målformuleringar är en grundläggande del i att kunna följa upp, ompröva och effektivisera en verksamhet, men få lärosäten har mål för lokalkostnaderna som helhet och för användningen av lokalerna. Lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används har utvecklats men det finns behov av ytterligare förbättring, bedömer . genomför en stor majoritet av lärosätena mätningar av i vilken utsträckning bokningsbara lokaler såsom föreläsningssalar och mötesrum används. Däremot följs kontorsytor upp i betydligt mindre omfattning är andra ytor. På vissa lärosäten saknar lokalförsörjningsenheten också en samlad bild av verksamhetens uppföljning av lokalerna. Sammantaget finns därmed en betydande andel lokalresurser vars användning inte är kartlagd. Bristerna i mål- och uppföljningsarbetet medför enligt att lärosätena inte har tillräckliga förutsättningar att agera helt affärsmässigt på hyresmarknaden. Flera lärosätesstyrelser riskerar att sakna den insyn i verksamheten som högskoleförordning och högskolelag kräver, eftersom de inte har beslutat om en aktuell lokalförsörjningsplan. Vartannat lärosäte saknade en aktuell lokalförsörjningsplan, vilket enligt regeringsbeslut ska ligga till grund för budgetunderlag. I de fall då en aktuell lokalförsörjningsplan saknas kan budgetunderlaget inte beslutas helt i enlighet med regeringens direktiv. Regeringen styr lärosätena enligt beslut Sammantaget bedömer att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning sker i enlighet med beslut. Genom att formulera ett effektiviseringsmål för sina myndigheters lokalförsörjning har regeringen gett grundläggande förutsättningar för ökad effektivitet. Återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker också i enlighet med beslut. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har även arbetat för att utreda ändamålsenligheten i regleringen av lärosätenas hyresavtal. I syfte att bevara myndigheternas köpkraft på hyresmarknaden gör regeringen en prisomräkning för myndigheters lokalkostnader.