prop · H50378 · 2018-01-18 00:00:00 — LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och full delaktighet i samhällslivet. Regeringen anser att en assistent på samma sätt som tidigare bör kunna finnas till hands för den som är assistansberättigad i väntan på att behov uppstår. Det är en förutsättning för att insatsen ska kunna genomföras i praktiken och även fortsättningsvis möjliggöra för eget boende, föräldraskap, arbete och aktiv fritid. I lagen finns inga bestämmelser om hur tid mellan insatser ska bedömas och det finns inte heller någon tydlig vägledning i förarbetena. I tillämpningen har dock möjligheten till assistans för tid mellan insatser utanför hemmet funnits under hela den tid som lagen gällt. Regeringen anser mot denna bakgrund att rätten till personlig assistans för väntetid och beredskap under dygnsvila samt för tid mellan preciserade hjälpbehov i samband med aktiviteter utanför hemmet bör framgå av lag. Assistans i dessa situationer avser andra personliga behov enligt 9 a § andra stycket LSS. Den nya regleringen bör därför tas in i den bestämmelsen. Det bör framhållas att avsikten med den nya regleringen varken är att utöka eller begränsa den rätt till personlig assistans som har funnits enligt tillämpningen före rättsliga ställningstagande FKRS 2017:05. En rättssäker och förutsebar tillämpning förutsätter att bestämmelsen är tydlig för tillämparna och enskilda, vilket innebär att det måste finnas ett visst mått av precision i bestämmelsen. Regeringen delar således inte uppfattning att det är tillräckligt med en mindre justering av lagtexten kombinerat med ett förarbetsuttalande om att tidigare tillämpning åter ska gälla. Regeringen anser inte att förutsättningarna för en individuell behovsprövning försvinner med den nu föreslagna regleringen. Det rör sig i angivna fall om situationer där personlig assistans bör kunna beviljas trots att assistenten inte utför någon kvalificerad insats, vare sig i form av en aktiv åtgärd eller genom s.k. tillsyn (jfr HFD 2017 ref. 27). Till skillnad från anser regeringen inte att det är nödvändigt att i lagbestämmelsen reglera att personlig assistans för andra personliga behov än sådana som avses förutsätter ett behov av en kvalificerad hjälpinsats. Vad som i rättstillämpningen har avsetts med väntetid och beredskap framgår av 2 § föreskrifter (FKRS 2016:4) om assistansersättning. De nya definitionerna av väntetid och beredskap i LSS bör utformas med dessa föreskrifter som förebild. Vad gäller personlig assistans för tid mellan preciserade hjälpbehov vid aktiviteter utanför hemmet grundade sig den tidigare tillämpningen på numera upphävda rättsliga ställningstagande FKRS 2012:05. Den nya bestämmelsen om sådan assistans bör därför ha det rättsliga ställningstagandet som förebild. Det rättsliga ställningstagandet och promemorians lagförslag avser enligt sin ordalydelse rätten till personlig assistans vid aktiviteter ”utanför den plats där den enskilde regelbundet vistas". skrivningen är oklar. Som Funktionsrätt påpekar är det vanligt att assistansberättigade personer vistas regelbundet på andra platser än i hemmet, t.ex. på arbetsplatser och i utbildningslokaler. regeringens mening undvikas att den nya bestämmelsen skulle kunna förstås som en inskränkning av rätten till personlig assistans i samband med regelbundna aktiviteter i samhället såsom arbete, arbetsträning eller studier (jfr prop. 1992/93:159 s. 64). Regeringen anser mot angiven bakgrund, i likhet med Funktionsrätt , att bestämmelsen bör reglera rätten till personlig assistans vid aktiviteter ”utanför den enskildes Begreppet hem får i detta sammanhang anses innebära en plats där den enskilde regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Denna fråga bör bedömas med ledning av bestämmelsen i 7 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481). Enligt denna bestämmelse ska en person anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden. således i vissa fall bedömas ha fler än ett hem, t.ex. vid växelvis boende. Det bör framhållas att en extensiv tolkning av begreppet hem inte utökar tillämpningsområdet för den nya bestämmelsen. gör gällande att en reglering av rätten till assistans mellan preciserade hjälpbehov vid aktiviteter utanför hemmet motsatsvis kan förstås som att tid mellan aktiva insatser i hemmet inte kan vara assistansgrundande. anför att rättsläget i dag får betraktas som oklart och att restriktiva tillämpning saknar stöd i lag, förarbeten och prejudikat. Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA) och , anser att lagförslaget även bör gälla för assistans mellan aktiva insatser i hemmet. Avsikten med regeringens förslag är att neutralisera de effekter som följer av rättsliga ställningstagande (FKRS 2017:05), som innebär att viss hjälp till den försäkrade aldrig kan anses vara Syftet är varken att utöka eller begränsa den rätt till personlig assistans som har funnits enligt tillämpningen före det rättsliga har inte genom det aktuella ställningstagandet ändrat sin syn på rätt till assistansersättning för tid mellan preciserade hjälpbehov i hemmet. Frågan om personlig assistans för tid mellan aktiva insatser i hemmet behandlas därför inte i detta Den föreslagna regleringen innebär inte någon ändring av rättsläget vad gäller rätten till sådan assistans. Enligt rättsliga ställningstagande (FKRS 2012:05) och promemorians lagförslag är det en förutsättning för personlig assistans i samband med aktiviteter utanför hemmet att det hjälpbehov som kan uppstå ”inte tillgodoses av annan”. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt och Stiftarna av Independent Living i (STIL) anser att rekvisitet ”inte tillgodoses av annan” i bestämmelsen kan missförstås och att det därför bör utgå. torde detta rekvisit inte ha någon vidare innebörd än det grundläggande rekvisitet för att beviljas en insats enligt 7 § första stycket LSS, nämligen att behovet ”inte tillgodoses på annat sätt” (jfr prop. 1992/93:159 s 172). Detta rekvisit har även tagits in i 9 a § andra stycket LSS i fråga om personlig assistans för andra personliga behov. Det får därför anses vara överflödigt att i den nya bestämmelsen särskilt ange att hjälpbehovet inte tillgodoses av annan. Frågan berörs närmare i författningskommentaren, se avsnitt 8.2. Den föreslagna bestämmelsen reglerar rätten till ”en assistent” för väntetid, beredskap och aktiviteter utanför hemmet. Flera remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , IfA och STIL, anser att bestämmelsen om personlig assistans i samband med aktiviteter utanför hemmet även ska gälla i fråga om samtidig assistans från två assistenter (dubbel assistans). Lagrådet påtalar att bestämmelsen enligt sin ordalydelse även täcker in dubbel assistans. Lagrådet ifrågasätter därför uttalandet i lagrådsremissen att rätten till personlig assistans från ytterligare en assistent i samband med aktiviteter inte regleras i bestämmelsen. Enligt Lagrådet bör regeringens avsikt med bestämmelsens tillämpningsområde tydligare komma till uttryck i lagtexten. Regeringen gör numera bedömningen att bestämmelsens ordalydelse inte utesluter att dubbel assistans beviljas i någon av de aktuella situationerna. En helt annan sak är emellertid att prövningen av behovet av dubbel assistans inte kan göras på samma sätt som prövningen av behovet av enkel assistans. I rättspraxis har det också uppställts särskilda krav för att dubbel assistans ska beviljas. Hur behovsbedömningen ska göras regleras inte i bestämmelsen. Avsikten med regeringens förslag är att klargöra i lag att personlig assistans kan beviljas i de aktuella situationerna. Avsikten är däremot inte att ändra den hittillsvarande tillämpningen i fråga om rätten till dubbel assistans. Den föreslagna lagändringen innebär således varken någon utökning eller någon inskränkning av denna rätt. Enbart det faktum att det inte är uteslutet med dubbel assistans under en hel aktivitet utanför den enskildes hem innebär inte någon utvidgning av rätten till dubbel assistans. Eftersom bestämmelsens ordalydelse, som Lagrådet har konstaterat, även täcker in dubbel assistans, finns det inte något behov av att förtydliga bestämmelsen på det sätt som Lagrådet har efterfrågat. I promemorian görs bedömningen att resor till och från en aktivitet inte omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Flera remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , IfA, STIL, – KFO, , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) och Föreningen , har invändningar mot denna begränsning. – KFO anför att en resa till och från en aktivitet bör betraktas som en del av den sammanhängande hjälpinsats som aktiviteten utgör. Regeringen delar detta synsätt. Det måste anses ligga i sakens natur att resan till och från en aktivitet utgör en del av aktiviteten. En ordning där det är svårare att få personlig assistans för resan till och från aktiviteten än för själva aktiviteten skulle motverka målet att assistansberättigade ska kunna leva som andra och vara delaktiga i samhället (jfr 5 § LSS). Den föreslagna bestämmelsen reglerar assistans ”i samband med en aktivitet”. Enligt regeringens mening är det väl förenligt med bestämmelsens lydelse att anse att resan utförs i samband 2017/18:78 med aktiviteten. Det sagda innebär sammanfattningsvis att även tiden mellan preciserade hjälpbehov under en resa till och från en aktivitet bör berättiga till personlig assistans. Kommuner och Landsting (SKL), samordnare och kommun anför att det bör införas en övergångsreglering som möjliggör ekonomisk kompensation för kommunerna för de ökade kostnader som har uppstått för väntetid och beredskap från rättsliga ställningstagande (2017:05) till ikraftträdandet. Några remissinstanser, bl.a. SKL och kommun, anser vidare att kommunerna bör kompenseras för kostnadsökningar inom personlig assistans enligt LSS som en följd av hårdare tillämpning . Regeringen kan i denna del endast konstatera att frågan om ekonomisk kompensation till kommunerna inte har behandlats i den remitterade promemorian. Det ingår därför inte i detta lagstiftningsärende att lämna något sådant förslag. Beräkning av ersättning för väntetid och tid för Regeringens förslag: En bestämmelse i socialförsäkringsbalken ska upplysa om möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om i vilken omfattning väntetid och tid för beredskap berättigar till assistansersättning. Regeringens bedömning: bör bemyndigas att meddela föreskrifter om i vilken omfattning väntetid och tid för beredskap berättigar till assistansersättning. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag I promemorian föreslås ett bemyndigande i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och att bestämmelser om beräkning av väntetid och tid för beredskap ska tas in i förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktions- Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrar sig avstyrker förslaget eller lämnar kritiska synpunkter. anmärker att förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade inte är tillämplig i fråga om assistansersättning. tillstyrker förslaget men framhåller att det kan finnas kommuner som beviljar mer än en fjärdedel respektive en sjundedel av tiden för väntetid och beredskap. Landsting (SKL) och kommun avstyrker förslaget med hänvisning till att det utgör ett omotiverat ingrepp i den kommunala självstyrelsen. SKL påpekar att flertalet kommuner använder andra beräkningsmodeller Flera intresseorganisationer, bl.a. Funktionsrätt , och Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA), anser att ersättningsnivåerna bör höjas. anmärker att flera kommuner tillämpar en så låg ersättning att faktiska kostnader inte täcks och anför att den kommunala ersättningen inte bör få vara lägre än den statliga. kommun påpekar att tidsberäkning inte täcker kommunens faktiska kostnader för jour och beredskap enligt kollektivavtal. anför att ersättningsnivåerna är för låga men att promemorians förslag ändå är rimligt i avvaktan på hanteringen av förslag. avstyrker förslaget och anmärker att ersättningen för väntetid och beredskap bör motsvara kostnaderna för att utföra insatsen. Enligt gör förslaget rättsläget enligt LSS än mer osäkert. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 2 § föreskrifter (FKFS 2016:4) om assistansersättning ersätts en timmes väntetid med ett belopp som motsvarar en fjärdedel av den ersättning som betalas ut för en assistanstimme. för beredskap ersätts enligt samma bestämmelse med ett belopp som motsvarar en sjundedel av den ersättning som betalas ut för en assistanstimme. föreskrifter avser assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken (SFB). Bestämmelserna om assistansersättning är inte bindande för kommunerna vid deras tillämning av LSS. De grundläggande bestämmelserna om personlig assistans i LSS är emellertid tillämpliga även på assistansersättning (se 51 kap. 2 § SFB). I promemorian föreslås att de angivna nivåerna (en fjärdedel respektive en sjundedel) ska tillämpas fortsättningsvis och även gälla för personlig assistans enligt LSS. Remissinstanserna är övervägande kritiska till promemorians förslag. Kommuner och Landsting (SKL) och kommun anmärker att de flesta kommuner beräknar ersättning för väntetid och beredskap på ett annat sätt än . SKL och kommun anför att förslaget utgör ett omotiverat ingrepp i den kommunala självstyrelsen samt att övervägandena och konsekvensanalysen är bristfälliga. De båda remissinstanserna påpekar vidare att det för kommunerna i detta sammanhang är ersättningsnivån som är väsentlig, inte tidsberäkningen. SKL, kommun och samordnare anser att bestämmelsen inte torde behövas för kommunernas del. påtalar att det kan finnas kommuner som beviljar personlig assistans i aktuella situationer med mer än en fjärdedel respektive en sjundedel av tiden. Flera remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , och Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA), anser att ersättningsnivåerna behöver höjas. lyfter fram tillämpningsproblem med den föreslagna regleringen. Syftet med regeringens förslag är endast att återställa den ordning som har gällt före rättsliga ställningstagande med anledning av HFD 2017 ref. 27 (FKRS 2017:05). Att uppnå enhetliga ersättningsnivåer för väntetid och beredskap på nivå ligger utanför detta syfte. Frågan kräver dessutom särskilda överväganden, som inte är möjliga att göra i detta sammanhang. Regeringen anser därför att det inte nu bör införas någon reglering om ersättningsnivåerna för väntetid och beredskap enligt LSS. Det blir således även fortsättningsvis i dessa fall en fråga för kommunerna och ytterst förvaltningsdomstolarna att avgöra vilka kostnader för personlig assistans som ska anses vara skäliga och därmed ersättningsgrundande för den enskilde (jfr 9 § 2 LSS). Det ligger i sakens natur att rätten till biträde av en personlig 2017/18:78 assistent enligt 9 § 2 LSS måste gälla eller för beredskap. Någon reglering om beräkning av väntetid och tid för beredskap behövs därför inte vad gäller denna insats. Som anges ovan är syftet med regeringens förslag att återställa den ordning som har gällt före rättsliga ställningstagande (FKRS 2017:05). De nuvarande ersättningsnivåerna för väntetid och beredskap (en fjärdedel respektive en sjundedel) har gällt oförändrade inom assistansersättningen . Enligt regeringens mening får ersättningsnivåerna betraktas som etablerade och väl avvägda. De bör därför tillämpas även fortsättningsvis inom assistansersättningen. anges ersättningsnivåerna i 2 § föreskrifter om assistansersättning. Denna bestämmelse bör således fortsätta att tillämpas. I huvudsak omfattas socialförsäkringsområdet i regleringshänseende av regeringens primära normgivningskompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen (den s.k. restkompetensen). Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar emellertid inte att meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § regeringsformen). Regleringen på socialförsäkringsområdet finns också till största delen i lag (SFB). För att det ska vara tydligt i vilken utsträckning genom lagstiftning har tagit till sig föreskriftsrätt inom regeringens primära normgivningsområde och för att markera gränsen för vad som även fortsatt kan regleras genom föreskrifter på lägre nivå bör det i lagen tas in en upplysning som tydliggör vilken föreskriftsrätt som regeringen har kvar med stöd av restkompetensen (se prop. 2008/09:200 s. 379). Rätten till assistansersättning och beräkning av assistansersättning regleras i 51 kap. SFB. Enligt 4 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning får meddela föreskrifter om beräkningen av assistansersättningen. Av 51 kap. 11 § första stycket SFB följer att regeringen får bemyndiga att meddela föreskrifter om schablonbeloppet för assistansersättning. Med hänsyn till att regeringen reglerar schablonbeloppets storlek i 5 § förordningen om assistansersättning kan bemyndigandet till i 4 § samma förordning inte avse något annat än verkställighetsföreskrifter. Den av meddelade föreskriften om ersättning för väntetid och tid för beredskap reglerar visserligen hur ersättning ska beräknas och synes därför i formell mening falla inom det givna bemyndigandet. Med hänsyn till föreskriftens faktiska innebörd – att ersättningen uppgår till en fjärdedel respektive en sjundedel av full timersättning för de aktuella situationerna – kan det dock även hävdas att föreskriften reglerar hur stor omfattning av väntetiden respektive beredskapstiden som berättigar till assistansersättning. För att det inte ska råda någon oklarhet om att det ryms inom regeringens kvarstående restkompetens att reglera ersättningsnivåerna i dessa fall bör det i SFB tas in en upplysningsbestämmelse som klargör att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om i vilken omfattning väntetid och beredskapstid enligt LSS berättigar till assistansersättning enligt SFB. Regeringen föreslår därför att det införs en sådan bestämmelse i SFB. Regeringen avser att bemyndiga att meddela föreskrifter av aktuellt slag. Omprövning av rätten till assistansersättning Regeringens förslag: Bestämmelsen om tvåårsomprövning av rätten till assistansersättning ska tas bort. ska ompröva rätten till assistansersättning i den utsträckning som denna rätt har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. Regeringens bedömning: Bestämmelsen om tvåårsomprövning bör återinföras så snart det finns förutsättningar för det. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. håller inte något förslag som begränsar prövningsramen vid en ompröv- Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. kassan framhåller dock att lagändringen får en negativ effekt på möjligheten att säkerställa att rätt person får rätt ersättning. anser vidare att promemorians skrivningar om prövningen vid en ansökan om assistansersättning är missvisande. Myndigheten för delaktighet tillstyrker förslaget men påpekar att lagändringen innebär att personer med assistansersättning behandlas förmånligare än personer som ansöker om assistansersättning. heten konstaterar att personer med lika behov och förutsättningar därmed inte får jämlik tillgång till stöd. framför att en ansökan från den försäkrade om fler timmar med assistansersättning inte i något fall bör leda till en fullständig omprövning av rätten till assistans- (RBU), Föreningen och anser att en omprövning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade endast ska omfatta dessa ändrade förhållanden och inte innebära en fullständig omprövning av rätten till Flera remissinstanser, bl.a. Föreningen , , hörselskadade barn och barn med språkstörning (DHB Flex) och , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB), anser att bestämmelsen om tvåårsompröv- ning bör tas bort permanent. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Utvecklingen av rättspraxis på assistansområdet får sitt största genomslag för enskilda i samband med de tvåårsomprövningar som gör. prövningar görs bl.a. för att följa upp om den enskildes rätt till assistansersättning påverkas av att det sedan föregående prövning har tillkommit författningar, rättspraxis eller annan normering. har beviljats assistansersättning och som berörs av ny rättspraxis kan få en minskning av antalet timmar eller helt indragen assistansersättning på grund av att det grundläggande hjälpbehovet inte längre bedöms uppgå till i genomsnitt mer än . kan få särskilt ingripande effekter för enskilda som redan har beviljats assistansersättning, eftersom en stor del av vardagen då kan behöva Förändringarna får också påverkan på kommunerna som är ansvarig aktör för att tillgodose den enskildes behov när denne inte längre har rätt till statlig assistansersättning. De senaste årens omfattande förändringar i tillämpningen på assistansområdet har medfört instabilitet och oro för enskilda assistansberättigade och deras närstående. även inneburit ett snabbt växande ansvar för kommunerna då många har förlorat sin statliga assistansersättning. Regeringen vill skapa bättre förutsägbarhet för enskilda och kom- muner, och förhindra att fler ingripande förändringar får genomslag för enskilda assistansberättigade utan att det har föregåtts av Av dessa skäl bör bestämmelsen i socialförsäkrings- balken (SFB) om tvåårsomprövning av assistansersättning tillfälligt tas Regeringen föreslår därför att bestämmelsen upphävs. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Föreningen , anser att bestämmelsen om tvåårsomprövning bör tas bort permanent. regeringens mening är emellertid en sådan bestämmelse principiellt sett motiverad i syfte att göra det möjligt för att se till att rätt person får rätt ersättning. Regeringens avsikt är därför att lagändringen ska vara tillfällig. Bestämmelsen om tvåårsomprövning bör återinföras så snart det finns förutsättningar för det. uppfattning bör detta bli aktuellt tidigast när en reformerad assistanslagstiftning träder i kraft. att ligga till grund för den reformerade lagstiftningen. Enligt 51 kap. 12 § SFB ska rätten till assistansersättning omprövas vid väsentligt ändrade förhållanden. Några klargörande uttalanden om vad som avses med väsentligt ändrade förhållanden finns inte i förarbetena. tvåårsomprövning bygger emellertid på principen att den försäkrade ska vara trygg i sin rätt till assistansersättning (jfr 1992/93:159 s. 197). begreppet därför endast avse omständigheter som är hänförliga till den Prejudikat från anses således inte aktualisera skyldighet att ompröva rätten till Detsamma gäller ny lagstiftning. Syftet med förslaget om att ta bort tvåårsomprövningarna är att und- vika att förändringar i rättspraxis får ingripande effekter för enskilda som redan har beviljats assistansersättning. Detta syfte uppnås inte om be- greppet väsentligt ändrade förhållanden nu skulle anses omfatta pre- För att undanröja den oklarhet som annars skulle finnas i lag- texten i detta avseende bör det i bestämmelsen anges att det ska vara fråga om väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den för- Härav följer att ändrad rättstillämpning inte utgör grund för Om regeringen skulle föreslå ny lagstiftning som påverkar rätten till assistansersättning, blir det en fråga för regeringen att i det sammanhanget ta ställning till vad som bör gälla i omprövnings- En omprövning enligt bestämmelsen kan inte leda till att den försäkrade beviljas fler timmar med assistansersättning. förutsätter en ansökan av den försäkrade eller en anmälan av kommunen (se 110 kap. 4 § och 6 § första stycket 3 SFB). regeringens mening att det endast är ändrade förhållanden som negativt påverkar den försäkrades rätt till assistansersättning som bör ligga till grund för omprövningen.