prop · H503123 · 2018-03-06 00:00:00 — Regeringen anser att det i syfte att skapa ytterligare utrymme i straffskalan för de särskilt hänsynslösa fallen, finns skäl att höja maximistraffet för grovt koppleri till den nivå som gäller för människohandel. Regeringen bedömer att en sådan höjning är väl avvägd även i relation till andra jämförbara brott. Regeringen föreslår därför att maximistraffet för grovt koppleri ska höjas från åtta till fängelse. En konsekvens av den föreslagna höjningen är att preskriptionstiden för grovt koppleri kommer att vara (35 kap. 1 § , se även 35 kap. 4 § andra stycket 2). Regeringen anser, till skillnad från Kvinnofronten och Unizon, att minimistraffet för koppleri inte bör höjas. Det straffrättsliga skyddet mot annan exploatering av utsatta personer 6.1Behovet av en mer ändamålsenlig kriminalisering 6.1.1Exploatering av utsatta personer – ett växande problem Ett antal myndigheter och andra aktörer i samhället har uppfattat att exploatering av utsatta personer i olika slags verksamheter har ökat . De som drabbas är främst personer från andra länder, såväl inom som utanför EU, som av olika skäl har kommit till i hopp om att finna försörjning här. handlar det om människor som i sina hemländer lever i svår fattigdom eller är utsatta för diskriminering. Problemen med exploatering är mer framträdande inom vissa områden än andra. Ett område där det särskilt har uppmärksammats problem med exploatering avser arbete, bl.a. inom bygg-, städ-, restaurang- eller bärplockningsverksamhet samt inom jordbruket. Det kan t.ex. handla om att personer arbetar för en synnerligen låg lön eller oavlönat, eller under orimligt långa arbetsdagar. Det kan även röra sig om arbete under olika former av tvång eller hot. Vidare kan det avse arbete där personers handlingsfrihet begränsas genom att deras identitetshandlingar beslagtas. Det förekommer också att personer genom skuldsättning försätts i ett beroendeförhållande till arbetsgivaren, t.ex. genom utlån av pengar för att bekosta resan hit, eller genom att arbetsgivaren senare tar ut orimligt hög ersättning för mat och boende. Skulden dras sedan av från inarbetad lön, utifrån oskäliga villkor som ensidigt har bestämts av arbetsgivaren. Personer förmås på så sätt att arbeta med inga eller begränsade möjligheter att bli skuldfria. Det finns även exempel på att arbetstagare har förmåtts betala arbetsgivaren stora summor för ett anställningserbjudande av sådant slag som en tredjelandsmedborgare i regel behöver för att beviljas arbetstillstånd i landet. Andra områden där det förekommer olika former av exploatering avser tiggeri, brottslig verksamhet och sexuella ändamål. När det gäller exploatering i tiggeri har det bl.a. uppmärksammats att utsatta personer förmås att betala för sådant som egentligen är kostnadsfritt, t.ex. för en viss allmän plats att tigga på. Det förekommer vidare att utsatta personer under hot om våld tvingas att tigga, ofta för att betala tillbaka en orimligt hög kostnad för resan till . Ett vanligt tillvägagångssätt vid exploatering i tiggeri synes vidare vara att en kriminell aktör vid dagens slut eller samlar in och behåller de pengar som andra har tiggt ihop. Personer som inte vill överlämna pengar kan då riskera att utsättas för t.ex. våld eller hot om våld. Om en person anses ha tiggt ihop för lite förekommer det att personen bestraffas genom bl.a. 2017/18:123 Exploatering för sexuella ändamål innebär ofta att kvinnor och flickor genom otillbörliga ekonomiska utnyttjanden exploateras i prostitution. Personer som blivit utsatta för exploatering för sexuella ändamål har ofta ett stort behov av skydd och stöd. När det gäller brottslig verksamhet är en förekommande form av exploatering att personer tvingas att begå brott. En gemensam nämnare vid många av de angivna förfarandena är att exploatören drivs av ett vinstsyfte. Exploateringen innefattar dock ofta mer än ren ekonomisk skada och . Det handlar i hög grad om en företeelse som allvarligt kränker den enskildes frihet, frid och mänskliga värdighet. Exploatörens agerande är därför på många sätt jämförbart med människohandlarens. Skillnaden består främst i att ett människohandelsbrott per definition i första hand tar sikte på en tidigare fas, nämligen den handelsåtgärd som med hjälp av ett otillbörligt medel möjliggör en senare exploatering av en person. De problem som avses tar i stället sikte på själva exploateringen, eller med andra ord det ändamål som människohandel syftar till. Att utsatta personer exploateras på det sätt som har uppmärksammats är oacceptabelt. Det är därför ytterst angeläget att det finns ett starkt och ändamålsenligt straffrättsligt skydd på området, särskilt som det nu har framkommit tecken på att problemen med exploatering växer. Det finns dessutom anledning att befara att mörkertalet för sådana förfaranden är stort, bl.a. då exploateringsoffren i många fall undviker kontakt med myndigheter eller har bristande kännedom om sina rättigheter. 6.1.2Exploatering i arbete har länge uppmärksammats internationellt Problemen med exploatering i arbete har länge uppmärksammats internationellt och behandlas därmed i olika internationella instrument. Nedan berörs några av de instrument som, vid sidan av sådana som rör människohandel, är av betydelse i sammanhanget. Internationella arbetsorganisationens () konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete (The Forced Labour Convention) antogs 1930 och har tillträtts av . I konventionen anges att varje medlem av som ratificerar konventionen förbinder sig att inom kortast möjliga tid undertrycka användandet av tvångs- eller obligatoriskt arbete i alla dess former (artikel 1). Enligt konventionen definieras tvångsarbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som personen i fråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra (artikel 2). Alla typer av arbeten och tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Uttrycket att stå under hot om något slags straff ska förstås i vid bemärkelse. Det kan avse fysiskt våld och frihetsberövanden, men även t.ex. hot om att anmäla en illegal arbetstagare till en myndighet eller hot om utebliven betalning av lön i fall arbetstagaren vägrar att arbeta övertid. Åtgärder som hindrar en arbetstagare från att lämna arbetet kan innebära att tvångsarbete föreligger, även om arbetstagaren inledningsvis har ingått anställningsförhållandet frivilligt. definition tillämpas internationellt och omnämns även i Prop. 2017/18:123 människohandelsdirektivet (2011/36/EU), som har ersatt ett av de instru- ment som straffbestämmelsen om människohandel (4 kap. 1 a § ) bygger på, nämligen EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel. Begreppet tvångsarbete i svensk rätt är avsett att ha samma innebörd som i de internationella instrumenten. Det medför att tvångsarbete kan ta sig en mängd olika uttryck. internationella arbetskonferens antog 2014 ett protokoll till konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete och en rekommendation (nr 203) i syfte att stärka genomförandet av konventionen. godkände protokollet (prop. 2016/17:93 protokoll och rekommendation till konvention om tvångsarbete). I Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som svensk lag, stadgas förbud mot slaveri eller träldom samt mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete (artikel 4). Bestämmelsen innebär vissa förpliktelser för medlemsstaterna att förhindra sådant arbete, bl.a. att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa all exploatering som faller inom artikelns tillämpningsområde. Även Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) förbjuder slaveri och tvångsarbete samt föreskriver varje arbetstagares rätt till rättvisa arbetsförhållanden (artikel 5 och 31). Genom det s.k. sanktionsdirektivet (och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt) förbjuds anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till EU. I direktivet fastställs gemensamma minimistandarder för sanktioner och åtgärder som medlemsstaterna ska tillämpa mot arbetsgivare som överträder detta förbud (artikel 1). Av direktivet följer bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Skyldigheten gäller bl.a. vid särskilt exploaterande arbetsförhållanden eller om arbetsgivaren utnyttjar arbetskraft eller tjänster från en person som vistas olagligt med vetskap om att personen är offer för människohandel (artikel 9). Med särskilt exploaterande arbetsförhållanden avses i huvudsak arbetsförhållanden där det råder en påfallande skillnad jämfört med de lagligen anställda arbetstagarnas anställningsvillkor, som påverkar t.ex. arbetstagarnas hälsa och säkerhet samt kränker den mänskliga värdigheten. Direktivet har genomförts i svensk rätt bl.a. genom lagen (2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i , och genom ändringar i utlänningslagen. 6.1.3Vilka straffbestämmelser träffar exploatering av personer? Med utgångspunkt i de tidigare nämnda exemplen på förekommande former av exploatering innehåller ett stort antal straffbe- 2017/18:123 stämmelser som var för sig kan träffa olika inslag i ett exploateringsförfarande. En exploatering kan t.ex. ingå som en del i ett människohandelsförfarande och på så sätt falla inom kriminaliseringen för människohandel (4 kap. 1 a § ). Människohandel kan nämligen – men behöver inte – innefatta en faktisk efterföljande exploatering. Exploatering som består i ett otillbörligt ekonomiskt utnyttjande i prostitution kan bestraffas som koppleri (6 kap. 12 § ). Om en exploatering sker genom våld eller hot kan bestämmelsen om olaga tvång vara tillämplig (4 kap. 4 § ). Det kan t.ex. handla om att någon genom hot om våld tvingar en person att tigga eller stjäla. Den som på samma sätt tar en persons pengar från exempelvis tiggeri kan göra sig skyldig till rån eller utpressning (8 kap. 5 § resp. 9 kap. 4 § ). Ett direkt frihetsberövande av en anställd på arbetsplatsen kan utgöra olaga frihetsberövande, medan fysisk bestraffning kan utgöra misshandel (4 kap. 2 § resp. 3 kap. 5 § ). Om en arbetsgivare omhändertar den anställdes pass, kan det utgöra egenmäktigt förfarande (8 kap. 8 § ). När ersättning har utlovats för visst arbete, utan att det har funnits någon avsikt att faktiskt betala, kan det vara fråga om bedrägeri (9 kap. 1 § ). Om en arbetsgivare i stället åtar sig att ordna resor, logi och mat åt arbetstagare och sedan kräver orimlig ersättning för detta, kan ocker föreligga (9 kap. 5 § ). 6.1.4Det straffrättsliga skyddet mot exploatering är otillräckligt Regeringens bedömning: Det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta personer behöver förstärkas. En nykriminalisering bör begränsas till de verksamhetsområden där det finns ett uttalat problem med exploatering och ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen ser ett behov av nykriminalisering inom fler verksamhetsområden. Remissinstanserna: Utredningens bedömning rörande behovet av nykriminalisering delas av ett antal remissinstanser, bl.a. , , vid och . Några remissinstanser, bl.a. och , ifrågasätter behovet. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått (se avsnitt 6.1.3) ger befintliga straffbestämmelser ett visst straffrättsligt skydd vid olika former av exploatering. Kännetecknande för flera av straffbestämmelserna är dock att de i huvudsak träffar endast enskilda led som kan förekomma vid sådana förfaranden. Just exploatering av en person, med den kränkning av personens frihet och frid som ett sådant förfarande kan innebära, täcks alltså inte av det straffrättsliga regelverket på ett tillräckligt träffande eller enhetligt sätt. Ett exempel på att befintliga straffbestämmelser är otillräckliga är att det inte bli kan fråga om olaga tvång om något våld eller hot inte har använts. kan det konstateras att exploatering utan sådana inslag faktiskt förekommer i praktiken, t.ex. i form av oavlönat arbete eller arbete till en synnerligen låg lön. Vid exploatering med inslag av ekonomisk och skada kan straffbestämmelsen om bedrägeri ge ett visst straffrättsligt skydd. En klar begränsning i den bestämmelsen är dock att det för ansvar alltid krävs ett vilseledande. Skyddsintresset för brottet innebär vidare en begränsning i möjligheterna till skadestånd, något som ofta kan framstå som stötande vid de exploateringar som uppmärksammats. Detta argument kan anföras även mot straffbestämmelsen om ocker, som dessutom kan sättas ur spel i fall där inte helt enkelt låter sig bedömas, t.ex. vid exploatering för arbete under orimligt långa arbetsdagar. Att bestämmelsen om ocker tar sikte på förfaranden vid avtal eller någon annan rättshandling är ytterligare en begränsning vid t.ex. exploatering i tiggeri. Utöver det sagda kan de föreskrivna straffskalorna för både ocker och bedrägeri ofta anses stämma mindre väl överens med allvaret i de avsedda exploateringsförfarandena. I förhållande till straffbestämmelsen om människohandel, som ju i och för sig kan avse fall av faktisk exploatering, uppstår en lucka vid utnyttjanden av personer där detta inte har något samband med ett människohandelsförfarande, eller där utnyttjande förövas av någon annan än den som genomfört människohandeln. står det klart att sådan fristående exploatering förekommer i praktiken. Regeringen bedömer sammantaget att det finns omotiverade begränsningar i det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta personer, särskilt inom vissa verksamhetsområden. Som utredningen har konstaterat saknas det alternativa eller mindre ingripande metoder än ett kompletterande straffrättsligt skydd för att komma till rätta med problemen. Ett adekvat skydd kan inte i tillräcklig utsträckning och på ändamålsenligt sätt uppnås genom ändringar i befintliga straffbestämmelser i , såsom i bestämmelserna om människohandel, bedrägeri eller ocker, eller i någon annan straffbestämmelse utanför . Inte heller framstår det som tillräckligt att angripa problemen med åtgärder utanför straffrättens område, såsom inom arbetsrätten eller i utlänningslagstiftningen. Regeringen anser alltså, till skillnad från bl.a. och , att det finns ett tydligt behov av nykriminalisering. Regeringen bedömer att förutsättningarna för nykriminalisering är uppfyllda. Det bör därför införas en ny straffbestämmelse i som fångar upp den oacceptabla människoexploatering som har uppmärksammats. Nykriminaliseringen bör emellertid, till skillnad från vad utredningen förespråkar, begränsas till de verksamhetsområden där det förekommer ett uttalat problem med exploatering och där det finns ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd. Den närmare avgränsningen för den nya regleringen behandlas i nästa avsnitt. En ny straffbestämmelse mot Vad det straffbara handlandet bör bestå i Regeringens förslag: Ett nytt brott införs i 4 kap. . Brottet ska träffa den som genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår ett vidare tillämpningsområde. således att det straffbara handlandet ska bestå i att genom användande av ett otillbörligt medel, såsom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat motsvarande medel utnyttja en person för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , Skellef- teå tingsrätt, , i , Ju- ridiska institutionen vid , Plattformen civila mot människohandel och (), tillstyrker eller ställer sig i huvudsak positiva till utredningens förslag. Ett antal andra remissinstanser, bl.a. , , vid , avstyrker förslaget. Flera remissinstanser är kritiska till förslagets utformning i stort. hovrätt anför i huvudsak att bestämmelsens utformning kan förväntas leda till liknande utrednings- och bevissvårigheter som finns när det gäller bestämmelsen om människohandel. Enligt hovrätten kan förslaget också ge upphov till tillämpnings- och gränsdragningsproblem i förhållande till den bestämmelsen. inte är tillräckligt begränsat. Tingsrätten anser vidare att det finns konkurrens- och gränsdragningsproblem mellan den föreslagna bestäm- melsen och redan tidigare straffbelagda handlingar samt att dessa problem inte är obetydliga. Den synpunkten delas även av andra tillämpningsområde riskerar att bli klart mer vidsträckt än vad som framgår av utredningens överväganden och att det är svårt att göra en klar avgränsning mot det straffria området. en reglering av vissa utnyttjandeändamål, nämligen avlägsnande av organ och krigstjänst, framstår som överflödig eftersom de i praktiken inte kan förväntas förekomma i . förslaget inte uppfyller de krav på tydlighet som kan ställas på ny straff- Bland de remissinstanser som i huvudsak är positiva till utredningens förslag anser att den föreslagna bestämmelsen markant kan öka möjligheten att arbeta polisiärt mot de former av utnyttjanden rör sexuella ändamål. förslaget kan innebära problem i tillämpningen när det gäller vilket brott en utredning ska inriktas på. Enligt skulle detta kunna få till följd att färre lagförs för huvudbrottet människohandel. styrelsen i anser att möjligheterna till prevention såväl som tidigare skyddsinsatser för brottsutsatta torde öka genom att ett s.k. underbrott till människohandel införs. anser vidare att det är viktigt, inte minst ur ett brottsofferperspektiv, att inte begränsa lagstiftningen till endast vissa exploateringsformer. Enligt RFSL bör det övervägas om brottet ska gälla alla de utnyttjandesyften som täcks av människohandelsbrottet, eller bara där utredningen särskilt har funnit ett tydligt behov av utvidgat skydd. Flera remissinstanser har också synpunkter på förslagets närmare Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att själva handlingsrekvisitet – att utnyttja – är tämligen oprecist, varför det är betänkligt att använda detta ur legalitetssynpunkt. tveksam till om arbetskraftsexploatering, som i sig inte är ett definierat begrepp, täcks av den föreslagna lydelsen. slaget är påtagligt vagt utformat med rekvisit som innefattar värderingar, t.ex. i fråga om vad som utgör godtagbara villkor i ett anställnings- påpekar att kombinationen av begreppen otillbörligt medel och tvångsarbete inte är helt okomplicerad. (svenska sektionen) anför att tolkningen av be- greppen utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat motsva- rande medel inte får glida över till att innebära att personer som samarbetar i en tiggerisituation automatiskt anses utnyttja varandras Skälen för regeringens förslag Exploatering i arbete eller tiggeri Enligt regeringens bedömning behövs alltså en ny straffrättslig reglering som på ett bättre sätt än vad som är möjligt med dagens bestämmelser säkerställer ett starkt straffrättsligt skydd vid exploatering av utsatta En första fråga är vilka slags exploateringar som den nya regleringen bör omfatta. Regeringens utgångspunkt i den frågan är att nykriminaliseringen inte bör omfatta fler exploateringsformer än Utredningen har i det avseendet föreslagit att tillämp- ningsområdet ska vara detsamma som gäller för människohandelsbrottet. Utöver de mer definierade områdena sexuella ändamål, tvångsarbete, avlägsnande av organ och krigstjänst, innefattar utredningens förslag därmed även ”annan verksamhet som innebär nödläge för den utsatte”. Utredningen konstaterar att det sistnämnda begreppet innefattar ett mycket brett tillämpningsområde, och i princip även samtliga exploa- teringsändamål som framgår uttryckligen. Regeringen delar tingsrätts uppfattning att utredningens förslag inte är tillräckligt avgränsat. Enligt regeringen bör den nya regleringen hållas väsentligt snävare och begränsas till de områden där det finns ett klart behov. När det gäller exploatering i olika slags arbeten eller tjänster, dvs. tvångsarbete eller arbetskraftsexploatering, är det tydligt att det finns ett sådant behov. Regeringen gör samma bedömning i fråga om exploatering i tiggeri. Denna exploateringsform har inte bara 2017/18:123 ökat utan anses också, åtminstone till viss del, ha koppling till organiserad brottslighet. Exploatering för sexuella ändamål Exploatering för sexuella ändamål är helt oacceptabelt. Det är därför ytterst angeläget att det på detta område finns ett starkt och i princip heltäckande straffrättsligt skydd. Regeringen prioriterar och arbetar intensivt med dessa frågor. Regeringen har i flera lagrådsremisser presenterat viktiga lagförslag på sexualbrottsområdet. Regeringens ståndpunkt är att det finns behov av en sexualbrottslagstiftning som bättre än värnar den sexuella integriteten. Där bör utgångspunkten för regleringen när det gäller våldtäkt och sexuellt tvång vara att gränsen för det straffbara området ska gå vid om deltagandet i en sexuell aktivitet är frivilligt eller inte. Regeringen arbetar också fortsatt för ett starkt straffrättsligt skydd vid prostitution. Köp av sexuella tjänster är oacceptabla företeelser som medför skador både för den enskilda individen, ofta en kvinna, och för samhället i stort. Regeringen föreslog därför i en lagrådsremiss som lämnades till Lagrådet bl.a. att brottet köp av sexuell tjänst ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Regeringen går fram med flera förslag som syftar till att ge ett starkare skydd mot människohandel för bl.a. sexuella ändamål. Regeringen föreslår också att straffskalan för grovt koppleri ska skärpas. Därtill kommer att regeringens förslag om ändringar i straffbestämmelserna om våldtäkt och sexuellt tvång enligt en lagrådsremiss är avsedda att möjliggöra att dessa bestämmelser i högre utsträckning än ska kunna tillämpas i fråga om människohandel som syftar till prostitution. Regeringen konstaterar, liksom utredningen, att regleringen om sexualbrott i 6 kap. utgör ett omfattande straffrättsligt skydd mot utnyttjanden av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering. Särskilt straffbestämmelserna om koppleri och grovt koppleri (6 kap. 12 § ) träffar en stor andel av de i praktiken förekommande fallen av exploatering för sexuella ändamål. Vidare ger bestämmelsen om koppleri ofta ett straffrättsligt skydd i de fall då förutsättningarna för människohandel för sexuella ändamål inte bedöms vara uppfyllda. Förutom utnyttjanden av personer som befinner sig i prostitution kan det, som utredningen pekar på, förekomma sexuell exploatering i form av utnyttjanden av vuxna i pornografiska sammanhang, sexuella utnyttjanden som ersättning för mat och logi, eller barnäktenskap mot betalning. Sådana förfaranden kan träffas av straffbestämmelsen om människohandel. För de olika situationerna kan det vidare, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, bli aktuellt att tillämpa t.ex. straffbestämmelserna om sexuellt tvång (6 kap. 2 § ), sexuellt ofredande (6 kap. 10 § ), köp av sexuell tjänst (6 kap. 11 § ) och förstadier till brottet äktenskapstvång (4 kap. 4 c och 10 §§ ) samt straffbestämmelserna om sexualbrott mot barn. Utöver detta kommer sådan exploatering som förekommer vid tjänster i pornografiska sammanhang att kunna träffas av den nya regleringen, som ju är avsedd att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering i bl.a. olika slags tjänster eller