prop · H503128 · 2018-04-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:128 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta (RiR 2017:33). Regeringen delar bedömning att det bör vidtas åtgärder på området för att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare. Regeringen anser att det också finns anledning att modernisera och anpassa regelverket om gode män och förvaltare. Regeringen har därför inlett ett arbete för att sådana åtgärder ska genomföras. granskning utgör ett värdefullt bidrag i detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder som har anknytning till iakttagelser och rekommendationer .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat om staten har skapat förutsättningar för att tillsynen av ställföreträdare (med vilket i detta sammanhang avses god man, förvaltare, god man för ensamkommande barn och förordnad förmyndare) och överförmyndare genomförs på ett rättssäkert sätt. Granskningen har redovisats i rapporten av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta (RiR 2017:33). överlämnades av till regeringen . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Syftet med granskning har varit att bedöma om staten har skapat förutsättningar för att tillsynen av ställföreträdare och överförmyndare genomförs på ett rättssäkert sätt. I granskningen har inriktat sig på att besvara följande frågor: •Hur skiljer sig landets olika överförmyndares verksamhet åt och finns det brister avseende rättssäkerhet och effektivitet? •Vilka statliga insatser finns och hur är de samordnade? •Främjar den samlade statliga styrningen rättssäkerhet? övergripande slutsats är att staten behöver ta ett mycket tydligare ansvar. Enligt är systemet med ställföreträdare och de myndigheter som utövar tillsyn på området eftersatt – både i förhållande till andra tillsynsområden i och i förhållande till hur motsvarande system är utformade i andra nordiska länder. bedömer att ställföreträdar- och överförmyndarsystemet inte kan bygga helt på ideella ställföreträdare. I stället anser att en professionalisering till viss del är nödvändig för att systemet ska vara rättssäkert. Anledningen till detta är enligt att behovet av ställföreträdare har ökat och sannolikt kommer att fortsätta att öka. har rekryteringen av ställföreträdare blivit svårare. Enligt finns det därmed en risk för att överförmyndare rekryterar personer som de anser är mindre lämpliga eller att ställföreträdare inte entledigas vid brister i uppdraget. Vidare lyfter fram att uppdragen har blivit alltmer komplicerade. Olika huvudmän behöver ställföreträdare med olika kompetenser och det är inte alltid som en ställföreträdare har kompetenser som täcker samtliga behov. Enligt är det därför 2017/18:128 viktigt med en god tillgång på ställföreträdare så att en matchning kan göras mellan huvudman och ställföreträdare. Vidare beskriver i rapporten att det finns stora skillnader i de olika överförmyndarnas verksamhet. Som exempel tar upp att det finns olika rutiner för granskning av årsräkningar, för hur tillsynen ska genomföras och dokumenteras och för vad som ingår när lämplighetsbedömningar av ställföreträdare ska göras. De stora skillnaderna mellan de olika överförmyndarna innebär enligt att vissa verksamheter håller högre kvalitet än andra. menar att åtgärder bör vidtas så att rättssäkerheten för huvudmannen och ställföreträdare inte är beroende av var i landet dessa bor. I rapporten bedömer även att de berörda länsstyrelserna inte har tillräckliga förutsättningar för att leva upp till intentionerna med de lagändringar som har genomförts och som har lett till att länsstyrelserna har fått en förstärkt tillsynsvägledande roll gentemot överförmyndarna. bedömer att länsstyrelsernas utökade ansvar för tillsynsvägledning är ett mycket omfattande uppdrag som sammantaget innebär många olika åtaganden. Därtill ska enligt läggas att länsstyrelserna i viss utsträckning tycks sakna legitimitet eftersom flera överförmyndare främst vänder sig till andra aktörer än länsstyrelserna för vägledning. Vad gäller den nationella statistik som i län ansvarar för att ta fram så är den, enligt , inte av tillräcklig kvalitet för att kunna ligga till grund för uppföljningar på området. menar också att det är en brist att det, utöver regeringen, inte finns någon central aktör som har ett tydligt samlat ansvar på nationell nivå. Enligt faller flera problem som har framkommit i granskningen tillbaka på denna brist. Att det saknas en central myndighet som kan driva och äga frågan på ställföreträdar- och överförmyndarområdet innebär enligt att regeringen inte har en naturlig samtalspartner när nödvändiga förändringar ska genomföras. har lämnat följande rekommendationer. •Regeringen bör tillsätta en utredning som ser över systemet som helhet. I en sådan bör rapporter och systemens utformning i , och tjäna som utgångspunkter. Denna utredning bör göra följande: –Analysera och identifiera vilka uppdrag som kan utföras av professionella ställföreträdare, i syfte att kunna tillgodose att alla som har behov kan få en lämplig ställföreträdare. –Föreslå var i systemet dessa professionella ställföreträdare bör vara anställda. –Föreslå, utifrån resultatet av ovanstående, hur tillsynen på området bäst bör organiseras. –Identifiera och föreslå en central förvaltningsmyndighet med ansvar för tillsyn. I uppdraget bör t.ex. ingå att följa utvecklingen, ta fram officiell statistik, samordna utbildningar samt ge råd och Skr. 2017/18:128 stöd på området. •Regeringen bör ta ställning till det underlag som tagit fram för ett nationellt ställföreträdarregister och ge en central myndighet i uppdrag att ta fram och förvalta det. •Regeringen bör, på kort sikt, ge en av länsstyrelserna huvudansvar för att samordna tillsyn, utbildning, statistik samt råd och stöd på regional nivå. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare behöver förbättras En viktig del i det svenska välfärdssamhället är att de personer som på grund av t.ex. sjukdom eller någon funktionsnedsättning inte kan sköta sina angelägenheter får hjälp med detta. När sådan hjälp inte kan ges på ett mindre ingripande sätt, fyller gode män och förvaltare en viktig funktion som ställföreträdare för den enskilde. Även andra förordnade ställföreträdare, som t.ex. gode män för ensamkommande barn och förordnade förmyndare, är betydelsefulla för att enskilda ska få det stöd och den hjälp som de behöver i sin vardag. Det ska finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd i varje kommun. Överförmyndaren ska utöva tillsyn över ställföreträdarnas verksamhet och rikta anmärkning mot förvaltningen, om granskningen visar att det finns brister eller felaktigheter. Överförmyndaren ansvarar för att gode män och förvaltare erbjuds den utbildning som behövs. Överförmyndaren ska även pröva om en ställföreträdare som missköter sig bör entledigas eller om någon annan åtgärd bör vidtas. Länsstyrelserna i , , , , , och utövar tillsyn över överförmyndarna. Länsstyrelsernas uppgift är att se till att överförmyndarna kontrollerar att ställföreträdarnas verksamhet sköts på ett korrekt sätt. De ska med råd stödja överförmyndarna i deras verksamhet och se till att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande. Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att anmäla olämpliga överförmyndare till domstol. Regeringen och har kontinuerligt sett över regelverket och skärpt tillsynen. tydliggjordes att kommuner har möjlighet att samverka genom att tillsätta en gemensam överförmyndarnämnd. skärptes länsstyrelsernas tillsynsansvar. gjordes ändringar i syfte att minska risken för missbruk av den enskildes tillgångar och stärka det allmännas tillsyn. gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att redovisa i vilken utsträckning de samarbetar i sin tillsyn av överförmyndare och att redovisa hur samarbetet kan utvecklas. koncentrerades tillsynen över överförmyndarna till sju av länsstyrelserna 2017/18:128 i syfte att effektivisera och stärka rättssäkerheten i verksamheten. skärptes kontrollen av att de som förordnas som ställföreträdare är lämpliga för uppdraget och det beslutades att länsstyrelserna ska ta fram statistik över överförmyndarnas verksamhet i syfte att bl.a. förbättra tillsynen. gav regeringen de ansvariga länsstyrelserna i uppdrag att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få till stånd en kvalitativ, effektiv och enhetlig tillsyn över överförmyndarna. I uppdraget ingick även att föreslå regelförändringar för att ytterligare förbättra länsstyrelsernas och överförmyndarnas tillsyn. Uppdraget redovisades till regeringen . infördes en lag om framtidsfullmakter som gör det möjligt för enskilda att genom framtidsfullmakter utse någon som kan ha hand om deras personliga och ekonomiska angelägenheter om de senare i livet inte själva kan det. Framtidsfullmakter utgör ett alternativ till ordningen med god man och förvaltare. De åtgärder som har genomförts har lett till en positiv utveckling på området, och då inte minst att tillsynen har förbättrats och att samverkan mellan länsstyrelserna har underlättats. Andra effekter av åtgärderna är att tillsynsarbetet har intensifierats och att tillämpningen av regelverket har gjorts mer enhetlig, att arbete pågår med bl.a. att ta fram riktlinjer för inspektioner och för utbildning av ställföreträdare och att det övervägs hur statistikinsamlingen från överförmyndarna kan göras mer användarvänlig. Länsstyrelserna har även inlett en samverkan med Kommuner och Landsting och flera intresseorganisationer för att vidga arenan av synpunkter och behov. Enligt regeringen står det emellertid klart att de vidtagna åtgärderna inte är tillräckliga för att säkerställa att tillsynen över ställföreträdarna och överförmyndarna är av sådan hög kvalitet att enskildas rättssäkerhet och likabehandling fullt ut ska kunna garanteras. Detta bekräftas inte minst av att olika granskningar som genomförts har visat på brister i tillsynskedjan. Dessa brister tas också upp i . En sådan brist är att det finns stora skillnader i de olika överförmyndarnas verksamhet. Att överförmyndarna har vitt skilda rutiner och arbetssätt riskerar att medföra att vissa verksamheter håller en lägre kvalitet än andra. Regeringen delar uppfattning att rättssäkerheten för framför allt huvudmännen inte får vara beroende av var i landet dessa bor. I den rapport som lämnats med anledning av regeringsuppdrag tar länsstyrelserna upp att flera åtgärder vidtas för att på olika sätt uppnå en ökad nationell enhetlighet i tillsynen. Till exempel arbetar länsstyrelserna med att ta fram gemensamma riktlinjer för inspektioner och med att enas om en gemensam kritiktrappa om hur och när kritik ska riktas mot överförmyndarnas handläggning. Vidare kommer länsstyrelsernas tillsynsinriktning att ta avstamp i frågor kopplade till länsstyrelsernas roll att lämna råd och genomföra kunskapsöverföring i riktade frågor. Regeringen vill betona att det är av avgörande betydelse att tillsynen i hela landet är effektiv och av hög kvalitet för att ordningen med gode män och förvaltare ska fungera på ett tillfredställande sätt. Enligt regeringen bör det därför övervägas på ett mera övergripande plan hur det går att ytterligare förbättra förutsättningarna för att överförmyndarna – och även länsstyrelserna – ska tilläm- pa tillsynsreglerna på ett likvärdigt sätt och även i övrigt klara av sina uppdrag. I detta sammanhang menar att det bör utses en förvaltningsmyndighet och, på kort sikt, en länsstyrelse med huvudansvar för tillsynen. Syftet med att utse en huvudansvarig aktör är i första hand att en sådan bedöms på ett bättre sätt kunna samordna tillsyn, utbildning, statistik samt råd och stöd än vad länsstyrelserna tillsammans gör . Regeringen instämmer i att det är av stor vikt att en sådan samordning sker. Hur de inblandade aktörernas arbete ska samordnas för att tillsynskedjan ska bli så effektiv som möjligt är dock inte självklart. Även om det, som tar upp, inom vissa områden förekommer en myndighet med huvudansvar för tillsynen, finns det flera exempel på när en sådan inte har utsetts. Statskontoret tar i en rapport också upp att det finns för- och nackdelar med en central respektive decentraliserad tillsyn (Statskontorets rapport till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn; se även skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn s. 28). Frågan om hur tillsynsarbetet bättre ska kunna samordnas har därför inte ett givet svar. Enligt regeringen är det nödvändigt att åstadkomma en bättre samordning i tillsynsarbetet och regeringen avser därför att se till att frågan om en samordnande aktör övervägs närmare. En annan brist som tar upp är avsaknaden av tillförlitlig statistik på området. Regeringen instämmer i bedömning att statistik av hög kvalitet är viktig, inte minst för att kunna göra uppföljningar på området och för att kunna inrikta tillsynsarbetet. Av den anledningen gav regeringen de berörda länsstyrelserna i uppdrag att överväga hur statistiken kan användas i tillsynsverksamheten och om den behöver utvecklas i något avseende. Enligt länsstyrelserna pågår nu arbete med att göra systemet mer användarvänligt och länsstyrelserna avser även att ta ställning till om ytterligare uppgifter bör samlas in. I sammanhanget kan regeringen konstatera att ordningen med statistikredovisning är relativt ny. var första året när statistik redovisades. Regeringen anser att det är naturligt att följa upp om insamlingen och redovisningen av statistik har fått önskad effekt eller om den i olika avseenden behöver justeras. Sammantaget anser regeringen att det är angeläget att tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare förbättras. En fungerande och samordnad tillsyn i hela landet är avgörande för att säkerställa enskildas rättssäkerhet och likabehandling och för att förtroendet för systemet ska kunna upprätthållas. Ett aktivt och effektivt tillsynsarbete behövs också för att kontinuerligt både höja kvaliteten i verksamheten och motverka ohederliga ageranden som i slutändan drabbar människor som befinner sig i en utsatt situation. Regelverket behöver anpassas och moderniseras efter de förutsättningar som gäller Som anges ovan har regeringen och kontinuerligt sett över och förbättrat lagstiftningen om gode män och förvaltare. Trots de många ändringar som har genomförts visar den senaste tidens granskningar att regelverket fortfarande har brister och att det inte fullt ut kan anses mot- svara de krav som bör kunna ställas på ett modernt och rättssäkert system som ska hjälpa och skydda den enskilda personen. infördes regler om en skärpt kontroll av en ställföre- Överförmyndaren ska göra en aktiv efterforskning I förarbetena understryks bl.a. att det är viktigt att överförmyndaren ser till att inte någon utses att ha fler uppdrag än vad han eller hon klarar av. Trots det så har det uppmärksammats att ställföreträdare i vissa fall har ett stort antal uppdrag och då i flera kom- En förbättringsåtgärd som anser att regeringen bör ta ställning till är om det bör införas ett nationellt ställföreträdarregister. anger bl.a. att ett sådant register skulle underlätta för överförmyndare att kontrollera om en ställföreträdare har uppdrag i andra kommuner och att flera myndigheter och organisationer har uppgett att det finns ett behov av en automatiserad distribution av ställföreträdar- Frågan om ett nationellt ställföreträdarregister har även lyfts särskilt av i ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2016/17:CU10 punkt 24, rskr. 2016/17:189). för om ett sådant register ska införas. I den senaste reformen vidtogs även åtgärder för att förbättra villkoren för gode män och förvaltare och därigenom öka överförmyndarnas möj- ligheter att rekrytera tillräckligt många och kompetenta ställföreträdare. tar upp att det fortfarande finns svårigheter med att rekry- tera ställföreträdare som har den kompetens som behövs för olika upp- drag och att en professionalisering i några delar av ställföreträdarsyste- met bör övervägas. En viktig beståndsdel i det nuvarande systemet är det ideella inslaget att en ställföreträdare hjälper en medmänniska i en utsatt En stor andel av de gode männen och förvaltarna utgörs av anhöriga till dem som har behov av ställföreträdare. Det kan även handla om personer som huvudmannen själv har föreslagit för uppdraget eller som han eller hon på något annat sätt har ett särskilt förtroende för. Enligt regeringens mening bör ställföreträdarsystemet även fortsätt- ningsvis utgå från och bygga på det ideella inslaget. Det kan dock, som tar upp, konstateras att det i vissa fall kan vara svårt för överförmyndaren att hitta en lämplig ställföreträdare. Så kan vara fallet t.ex. om huvudmannen har särskilda behov eller om det uppstår ett behov av att utse ställföreträdare för ett stort antal huvudmän. Vissa kommuner har löst sina rekryteringsproblem genom att inrätta för- valtarenheter med kommunala tjänstemän som har till uppgift att vara ställföreträdare för hjälpbehövande kommuninvånare eller genom att anlita ställföreträdare genom ett privat företag. De anställda på förval- tarenheterna och i företagen får dock alltid sina ställföreträdaruppdrag personligen på samma sätt som andra ställföreträdare. förekommer – och dessutom har kommit att användas i allt större omfatt- ning – utmanar givetvis ställföreträdarskapets ideella karaktär. regeringen åskådliggör det också vikten av att på nytt belysa och över- väga frågan om rekrytering och om ställföreträdaruppdrag i vissa särskilda fall bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra För att fler ska vilja åta sig ställföreträdar- uppdrag finns det också anledning att överväga åtgärder som är inriktade på att förbättra förutsättningarna för att en ställföreträdare ska kunna utföra sitt uppdrag. Det kan t.ex. handla om att se över det stöd eller den utbildning som en ställföreträdare ska kunna förväntas få under genom- Skr. 2017/18:128 förandet av sitt uppdrag. Det finns även flera andra frågor som har att göra med om det nuvarande regelverket är ändamålsenligt och rustat för morgondagens samhälle. Sådana är t.ex. om det behövs ytterligare tillsynsverktyg och sanktionsmöjligheter, om kraven på redovisning och granskning av ställföreträdares arbete och förvaltning behöver förtydligas, om det finns anledning att se över kompetenskraven på och möjligheterna till en effektiv organisation hos kommunernas överförmyndare och om insatser behövs för att bättre kunna möta den ökade digitaliseringen i samhället. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att åtgärder bör vidtas för att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. 4Regeringens åtgärder som har anknytning till iakttagelser och rekommendationer De åtgärder ska vidtas som bäst löser de problem och brister som finns Som regeringen konstaterar ovan finns det ett behov av att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare och av att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. Ett arbete har också påbörjats inom för att sådana förändringsåtgärder ska kunna genomföras. I förändringsarbetet är det viktigt att komma ihåg att över hela landet och året runt ställer tusentals människor upp som gode män och förvaltare för ännu fler medmänniskor. Åtgärder som genomförs på området får därför en stor påverkan på och betydelse för många människor i . Ofta handlar det om människor som litar på samhällets stöd för att bättre klara av vardagen. Det är därför angeläget att inte genomföra dåligt underbyggda åtgärder som i värsta fall får motsatt effekt. Att det behövs en god överblick när åtgärder vidtas är också något som tar upp i sin rapport. I slutändan handlar det om att identifiera och genomföra de åtgärder som bäst och mest effektivt löser de problem och brister som finns på området. Regelverket behöver ses över … För regeringen är det tydligt att det finns ett behov av att se över regelverket om gode män, förvaltare och andra ställföreträdare i syfte att säkerställa att detta är modernt och rättssäkert. Inriktningen måste vara att koncentrera sig på de brister som finns i tillsynen och det nuvarande regelverket och att nå ett slutresultat som innebär att enskilda kan känna sig tryggare med ordningen. Arbetet bör innefatta flera frågor som har anknytning till granskning, t.ex. om det bör införas regler som vid behov möjliggör professionella ställföreträdare, om det bör införas ett nationellt ställföreträdarregister och om det finns behov av en central aktör med ansvar för att samordna tillsynen. … men andra åtgärder behövs också Det är angeläget att åtgärder vidtas för att stärka de enskildas rättssäkerhet. Det är ofrånkomligt att det tar tid att genomföra förändringar av lagstiftningen. Alla frågor är inte heller sådana att de medför ett behov av lagändringar. I stället är det regeringens uppfattning att vissa av de problem och brister som har uppmärksammats är av sådan karaktär att de bör kunna hanteras och lösas i en annan, mer effektiv ordning. Det kan t.ex. handla om att ge myndigheter i uppdrag att vidta olika slags åtgärder i syfte att förbättra tillsynen. förbereds nu sådana åtgärder. Sammanfattningsvis avser regeringen att vidta åtgärder för att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare och för att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. Flera av dessa åtgärder kommer att ha anknytning till de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i sin rapport. Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-463-6 rir 2017:33 omslagets originalfoto: jens l´estrade / tt tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 2 2 9 R I R 2 0 1 7 : 3 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta har granskat om staten säkerställer att ställföreträdar- och överförmyndartillsynen är rättssäker. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och länsstyrelserna i , , , , , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor , enhetschef och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. i län, i , i , i , i , i , i R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N A V S T Ä L L F Ö R E T R Ä D A R E O C H Ö V E R F Ö R M Y N D A R E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ställföreträdar- och överförmyndarsystemet i Personer som har en ställföreträdare Jämförelse med andra tillsynsområden Jämförelse med ställföreträdar- och överförmyndarsystem i nordiska länder Överförmyndarens tillsyn av ställföreträdare Handläggning, dokumentation och rutiner