prop · H60330 · 2018-12-20 00:00:00 — Mot bakgrund av att företrädare för regeringen har uttalat att det finns behov av en skattereform1 anser att följande aspekter bör beaktas inom ramen för en sådan reform: • I syfte att förenkla deklarationen bör reglerna för redovisning av kapitalvinster och kapitalförluster på aktier ändras. Sådan förenkling är önskvärd oavsett om aktierna förs över till ett investeringssparkonto eller inte. • Konsekvenserna av olika beskattningsprinciper bör allsidigt belysas. • Avvikelser från skattemässig neutralitet mellan olika sparformer bör tydligt motiveras. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M 1.1 Motiv till granskning Investeringssparkonto (ISK) är en sparform för finansiella instrument, som infördes och som beskattas enligt särskilda regler. Sparformen har snabbt blivit populär bland svenska hushåll. Syftet med den nya sparformen var att förenkla för fysiska personer att spara i aktier och andra finansiella instrument. Förenklingen består i att den enskilde inte beskattas för faktiska inkomster och utgifter för de finansiella instrumenten. I stället beskattas en schablonintäkt, som är en schablonmässigt beräknad avkastning på tillgångarna. Det innebär att den som sparar i finansiella instrument inom ramen för ISK inte behöver redovisa vinst eller förlust vid försäljning. Därmed behöver den enskilde inte beräkna eller hålla reda på sin anskaffningsutgift, vilket ansågs vara en stor förenkling.2 Schablonintäkten beräknas genom att en schablonränta multipliceras med ett kapitalunderlag, som har sin grund i marknadsvärdet av tillgångarna på kontot. Schablonräntan sattes ursprungligen till statslåneräntan, en referensränta som ska spegla den riskfria långa marknadsräntan. Den schablonmässigt beräknade avkastningen skulle därmed bli lägre än den avkastning som kan förväntas på aktier och aktiefonder. Regeringen motiverade valet av schablonränta med att det fanns goda skäl för att göra kontot till en attraktiv sparform, även för tillgångar med lite lägre risk och därmed lägre förväntad avkastning, och att hushållens långsiktiga sparande bör uppmuntras. Regeringen angav vidare att eftersom sparande på ett ISK inte är bundet kan sparandet utgöra ett buffertsparande och erbjuda goda möjligheter att spara ihop till riskkapital för eget entreprenörskap.3 Reformen bedömdes på kort sikt leda till ökade skatteintäkter. För förväntades skatteintäkterna stärkas med som ett resultat av reformen. Detta bedömdes dock vara en tillfällig effekt. På bedömdes den jämförelsevis låga beskattningen av sparande på ISK medföra lägre skatteintäkter än om ISK inte hade införts. Schablonräntan höjdes 2016, till statslåneräntan plus . infördes ett golv så att schablonräntan inte skulle kunna bli lägre än . Regeringen bedömde att höjningen skulle inbringa ökade skatteintäkter om . Den höjda schablonräntan motiverades av regeringen med att beskattningsnivån på sparande i ISK var alltför 2011/12:1, s. 280. 3Ibid., s. 343–345. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Höjningen bedömdes även öka den skattemässiga neutraliteten mellan olika sparformer. Genom höjningen skulle sparformen även fortsättningsvis vara skattemässigt gynnad i förhållande till konventionell kapitalinkomstbeskattning, vilket enligt regeringen var motiverat mot bakgrund av att schablonbeskattningen innebär en förenkling och medför att skattebortfallet på grund av felaktigt redovisade kapitalvinster och kapitalförluster minskar.4 Schablonräntan höjdes med 2018, av fördelningspolitiska och offentligfinansiella skäl. Regeringen bedömde att denna höjning kommer att leda till ökade skatteintäkter med . Även denna höjning bedömdes öka neutraliteten mellan olika sparformer. Enligt regeringen kommer sparformen också fortsättningsvis att vara skattemässigt gynnad i förhållande till konventionell kapitalinkomstbeskattning.5 Det ligger nära till hands att förmoda att reformen har uppnått sitt syfte, eftersom vinster och förluster vid försäljning av finansiella instrument som förvaras på ett ISK inte tas upp till beskattning. finns det faktorer som talar för att det inte har blivit enklare att spara. Exempelvis är det inte självklart att det innebär en förenkling att införa parallella system för beskattning av sparande i direktägda finansiella tillgångar. Det är nämligen inte okomplicerat att jämföra beskattningsnivån mellan tillgångar i ISK och tillgångar utanför ISK. Vidare har inflödet i ISK överträffat regeringens förväntningar och reformens samlade effekt på statens skatteintäkter ex post har ännu inte redovisats. Sammantaget motiverar detta att granskar effekterna av ISK som sparform. Granskningen tar sin utgångspunkt i syftet med sparformen och de skäl som har motiverat nivån på beskattningen. har granskat om de effekter som regeringen och förutsåg vid införandet av ISK och vid höjningarna av schablonräntan har förverkligats. Frågeställningarna är följande: 1.Har ISK förenklat för fysiska personer att spara i aktier och andra finansiella instrument? 2.Har beskattningsnivån gjort ISK till en attraktiv sparform och uppmuntrat hushållens långsiktiga sparande i direktägda finansiella tillgångar? 3.Har 2016 och höjningar av schablonräntan lett till ökad skattemässig neutralitet mellan olika sparformer? 4.Vilken effekt har reformen haft på statens skatteintäkter? 2015/16:1, s. 243–245. 2017/18:28, s. 7–10. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Den granskade perioden är 2012–2017. Eftersom höjning av schablonräntan beslutades omfattas även beskattningsnivån av granskningen i de delar där detta är relevant. Granskningen antar ett jämförande perspektiv mellan ISK och konventionell beskattning.6 De tillgångar som ingår i jämförelsen är de vanligaste tillgångarna som får förvaras i ISK: fondandelar och svenska noterade aktier.7 1.3.1 Förenkling av sparande (frågeställning 1) I sitt ställningstagande till regeringens förslag att införa ISK lyfte skatteutskottet fram att reglerna för beskattning av aktier och andra finansiella instrument är komplicerade. Det leder, enligt utskottet, inte sällan till misstag och felaktigheter men också till inlåsningseffekter och andra effektivitetsförluster. Utskottet såg positivt på regeringens förslag att införa en ny frivillig sparform med syftet att göra det enklare att spara.8 I regeringens proposition beskrevs inlåsningseffekterna närmare. Där konstateras att huvudregeln inom kapitalinkomstbeskattningen är att varje avyttring av aktier och andra finansiella instrument ska tas upp till beskattning. Detta kan leda till inlåsningseffekter genom att sparare drar sig för att avyttra finansiella instrument med latenta vinster. Detta kan, enligt regeringen, i sin tur leda till att enskilda sparare inte omfördelar sitt sparande i enlighet med vad som kan anses vara ekonomiskt rationellt. Det lyftes även fram att inlåsningseffekten dessutom torde leda till att omsättningen av finansiella instrument minskar, vilket leder till sämre konkurrens på den finansiella marknaden.9 Utifrån regeringens beskrivning kan man säga att kapitalvinstskatten ger upphov till en transaktionskostnad som fördyrar omsättningen av aktier och andra finansiella instrument. Om transaktionskostnaderna sjunker kommer det ekonomiska utbytet av placeringar i aktier med mera att öka liksom effektiviteten i 6En sparform som har stora likheter med ISK är kapitalförsäkring. Skattereglerna är i ekonomisk mening snarlika. I en kapitalförsäkring är det emellertid inte spararen som äger tillgångarna, utan försäkringsbolaget. Regeringen uttryckte i förslaget om att införa ISK att det fanns skäl att underlätta sparandet i just direktägda finansiella instrument (prop. 2011/12:1, s. 281). Reglerna för beskattning av kapitalförsäkring har ändrats för att så långt som möjligt vara neutrala i förhållande till beskattning av ISK (prop. 2011/12:1, s. 363; prop. 2015/16:1, s. 243; prop. 2017/18:28, s. 7). Kapitalförsäkring är därför inte den relevanta sparformen att jämföra med i denna granskning. 7Enligt SCB (Sparbarometern) uppgick hushållens finansiella tillgångar exklusive bostadsrättsandelar och fritidshus i utlandet till 2017. Av tillgångarnas värde fanns i direktägda finansiella instrument, varav i fondandelar, i svenska noterade aktier, i svenska onoterade aktier, i utländska aktier och i obligationer. 8Skatteutskottets yttrande 2011/12:SkU1y, s. 46. 2011/12:1, s. 278. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Men det kan inte uteslutas att det utöver denna transaktionskostnad finns andra transaktionskostnader som följer av skattereglerna, både skattekostnader som uppstår vid omfördelning av sparande och transaktionskostnader i en vidare mening som följer av att skattesystemet har blivit mer komplext. Med skatteutskottets ställningstagande som utgångspunkt och mot bakgrund av att skattereglerna kan medföra olika former av transaktionskostnader innebär förenkling i denna granskning följande. Det ska vara enklare att deklarera och skattemässigt betingade transaktionskostnader ska vara lägre om sparande kan bedrivas inom ramen för ISK än om ISK inte vore tillgängligt. 1.3.2 Beskattningsnivån (frågeställning 2 och 3) För att beskattningsnivån ska ha gjort ISK till en attraktiv sparform ska den anses förmånlig i jämförelse med konventionell beskattning. Det finns två centrala aspekter att beakta i en sådan jämförelse. Den ena aspekten är hur stor del av avkastningen som betalas i skatt. Ju lägre andel av avkastningen som betalas i skatt, desto mer förmånlig kan sparformen anses vara, allt annat lika. Avkastningen kan delas upp i förväntad avkastning och avvikelser från den förväntade avkastningen. Avkastningen på en riskfri tillgång, till exempel svenska statsobligationer, är densamma som den förväntade avkastningen på tillgången. Avkastningen på en riskfylld tillgång, till exempel aktier, består av både den förväntade avkastningen på tillgången och avvikelser från den förväntade avkastningen. Dessa avvikelser utgör tillgångens risk. Konventionell kapitalinkomstbeskattning innebär att tillgångsrisken delas mellan spararen och staten i proportion till skattesatsen genom att kapitalinkomstskatten reducerar inte bara vinster utan även förluster. Någon sådan riskdelning förekommer inte när tillgångarna förvaras i ISK, eftersom kapitalinkomsten schablonberäknas och betalas oavsett om tillgångarna har ökat eller minskat i värde. Det är därmed spararen som bär hela risken. Den andra aspekten att beakta vid jämförelsen är därför hur beskattningen påverkar spararens risk. Ju lägre risken är efter skatt, desto mer förmånlig kan sparformen anses vara, allt annat lika. Beskattningsnivån i ISK kan därför anses attraktiv om skatten på avkastningen är så pass låg att den mer än kompenserar för att spararen bär hela risken. För att beskattningsnivån ska anses ha uppmuntrat långsiktigt sparande i direktägda finansiella tillgångar ska ISK vara en skattemässigt förmånlig sparform om sparhorisonten är . R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Även frågan om ökad skattemässig neutralitet ska ses ur ett jämförande perspektiv. Med skattemässig neutralitet avses i denna granskning att beskattningsnivån med beaktande av spararens risk är densamma i ISK som vid konventionell beskattning. Perspektivet är därmed spararens och inte statens. 1.3.3 Effekt på statens skatteintäkter (frågeställning 4) Med effekt på statens skatteintäkter avses effekten på den offentliga sektorns sparande. 1.4 Metod och genomförande I den del av granskningen som avser förenkling jämförs ett läge där spararen kan välja mellan ISK och konventionell beskattning med ett läge där spararens enda alternativ är konventionell beskattning. Underlag för jämförelsen är skatteregler och regelverk om ISK, deklarationsblanketter och tillhörande broschyrer, rapporter från om deklarationsfel, ställningstaganden om ISK, intervjuer och korrespondens per e-post med tjänstemän vid om kapitalbeskattning och skattefel samt enkätsvar från banker om deklarationsstöd till privatpersoner som har sålt aktier. För att beskriva hur stor del av avkastningen som betalas i skatt beräknas effektiva skattesatser. Effektiva skattesatser kan beräknas enligt olika metoder. I granskningen tillämpas den metod som använts av forskare vid () för beräkningar av effektiva skattesatser för olika sparformer och olika tillgångar för Storbritannien.10,11 Beräkningar görs för tre vanliga tillgångar som får förvaras i ISK: noterade svenska aktier, andelar i aktiefonder och andelar i räntefonder som placerar i statsobligationer. Alternativet till att förvara aktier och fondandelar i ett ISK är att förvara dem i en värdepappersdepå (depå) eller i ett värdepapperskonto (vp-konto) med konventionell beskattning. Vid beräkningar av effektiva skattesatser beaktas inte hur spararens risk på aktier och aktiefonder påverkas av beskattningen. För att kunna jämföra beskattningen av sådana tillgångar i ISK med konventionell beskattning beräknas den förväntade 10Wakefield (2009), och (2016) och Mirrlees m.fl. (2011). 11I de brittiska studierna redovisas effektiva skattesatser som utgår från skatt på real avkastning, medan de effektiva skattesatser som redovisas i denna rapport utgår från skatt på nominell avkastning. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avkastningen efter skatt på två portföljer med lika stort sparkapital och lika hög risk. Denna ansats bygger på (2017) och (2018). Samtliga beräkningar görs för år med förväntat normalt ränteläge och baseras på antaganden om bland annat räntenivåer och avkastning. 1.4.3 Effekt på statens skatteintäkter Effekten av ISK på statens skatteintäkter utgörs av skillnaden mellan faktiska skatteintäkter och de skatteintäkter som skulle ha flutit in om ISK inte hade införts. Det är av naturliga skäl inte möjligt att med säkerhet veta vilka skatteintäkter som skulle ha flutit in om ISK inte hade införts. För att göra en uppskattning av detta görs en modellsimulering. Modellen är siffersatt utifrån uppgifter om ISK, statistik från om hushållens placeringar och index som beskriver avkastningen på olika tillgångar. Intervjuer och korrespondens per e-post med tjänstemän vid har utgjort underlag för beskrivningar av regeringens bedömningar av den offentligfinansiella effekten av ISK. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledare och projektmedarbetare . , före detta departementsråd, har varit referensperson och lämnat synpunkter på granskningsupplägg och rapportutkast. Tjänstemän vid har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på rapportutkast. Tjänstemän vid har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på kapitel 1–3. I kapitel 2 ges en översikt av hushållens tillgångar och den statistik som finns om ISK. Frågan om ISK har förenklat för fysiska personer att spara i finansiella instrument behandlas i kapitel 3. I kapitel 4 behandlas frågan om beskattningsnivån har gjort ISK till en attraktiv sparform och uppmuntrat hushållens långsiktiga sparande i direktägda finansiella tillgångar. I kapitlet behandlas även frågan om 2016 och höjningar av schablonräntan har lett till ökad skattemässig neutralitet mellan olika sparformer. Kapitel 5 behandlar frågan om vilka effekter ISK har haft på statens skatteintäkter. Rapporten har fyra bilagor. I bilaga 1 finns en sammanställning av ställningstaganden om ISK. I bilaga 2 återfinns de enkätfrågor som ställts till ett urval banker. I bilaga 3 redogörs för beräkningarna av effektiva skattesatser, som ligger till grund för analysen i kapitel 4. Modellen som ligger till grund för beräkningarna i kapitel 5 samt känslighetsberäkningar redogörs för i bilaga 4. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M 2Hushållens tillgångar och investeringssparkonto Hushållens tillgångar uppgick till (se diagram 1). Tillgångarna består till hälften av finansiella tillgångar och till hälften av reala tillgångar.12 Diagram 1 Hushållens tillgångar, mdkr Källor: SCB och egna beräkningar. De största posterna bland hushållens finansiella tillgångar är tjänstepensioner, direktägda aktier13 samt sedlar, mynt och inlåning. Fondandelar, privat försäkringssparande och premiepensioner utgör också stora poster bland hushållens finansiella tillgångar (se diagram 2). 12Här redovisas bostadsrättsandelar och fritidshus i utlandet som reala tillgångar. I SCB:s statistik (Sparbarometern och Nationalförmögenheten) redovisas dessa poster som finansiella tillgångar. 13Svenska noterade aktier, svenska onoterade aktier och utländska aktier. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Hushållens finansiella tillgångar, procent Sedlar, mynt och inlåning Källor: SCB och egna beräkningar. 2.2 Tillgångar på investeringssparkonto Tillgångsvärden på ISK finns inte särredovisade i den officiella statistiken utan redovisas tillsammans med övriga tillgångsvärden och ingår i kategorierna inlåning, obligationer, direktägda svenska noterade aktier, utländska aktier och fondandelar i diagram 2. Trots avsaknaden av officiell statistik kan investeringssparkontonas storlek ändå uppskattas, via kontrolluppgifter på investeringssparkontonas schablonintäkt. Utifrån schablonintäkten kan det så kallade kapitalunderlaget beräknas, vilket är en grov uppskattning av tillgångsvärdena. Sedan införandet av ISK har såväl antalet innehavare som kapitalunderlaget stadigt ökat år . Vid utgången av 2017 var antalet unika personer som hade ISK närmare 2,2 miljoner, och kapitalunderlaget uppgick till (se tabell 1). I relation till tillgångsvärden i direktägda finansiella tillgångar (borträknat inlåning och onoterade aktier) uppgick kapitalunderlaget till . R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M Tabell 1 Investeringssparkonto, antal innehavare och kapitalunderlag, mdkr Källor: och egna beräkningar. publicerar varje kvartal statistik över fondförmögenhet fördelat på sparkategorier.14 En sådan sparkategori är ISK som finns särredovisad . Statistiken avser fondsparande på ISK, men enbart i de fall fondbolaget och det kontoförande institutet ingår i samma koncern. I de fall fondbolaget och det kontoförande institutet inte ingår i samma koncern har fondbolaget det kontoförande institutet som motpart och vet därmed inte vilken typ av sparande det gäller. Sådant sparande redovisas under kategorin ”förvaltarregistrerade fondandelar” (som även inkluderar annat sparande än på ISK). Statistiken underskattar därmed det verkliga fondsparandet i ISK. Enligt denna statistik uppgick fondförmögenheten i ISK 2017 till , varav var placerade i aktiefonder, i blandfonder och i räntefonder (se tabell 2). Det motsvarar av värdena i hushållens direktägda fondandelar och av kapitalunderlaget. Tabell 2 Fondförmögenhet på investeringssparkonton per respektive år, mdkr Anm. Statistiken är inte heltäckande. I kategorin övriga fonder ingår bland annat hedgefonder. 14Medlemsföretagen rapporterar in uppgifterna. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3 Nettosparande i fonder publicerar varje kvartal statistik även över nettosparande (insättningar minus uttag) fördelat på sparkategorier. I tabell 3 och 4 visas nettosparandet i fonder –2017 i ISK respektive i konton där fondandelarna beskattas konventionellt. Tabell 3 Nettosparande i fondandelar i investeringssparkonton 2014–2017, mdkr Anm. Statistiken är inte heltäckande. I kategorin övriga fonder ingår bland annat hedgefonder. Tabell 4 Nettosparande i konventionellt beskattade fondandelar 2014–2017, mdkr Anm. I kategorin övriga fonder ingår bland annat hedgefonder. Summerat över perioden har nettosparandet i ISK varit positivt som nettosparandet i konventionellt beskattat fondsparande varit negativt. Detta visar att fondspararna som kollektiv delvis har gått över från konventionell beskattning till ISK. R I K S R E V I S I O N E N I N V E S T E R I N G S S P A R K O N T O – E N E N K E L S P A R F O R M I E T T K O M P L E X T S K A T T E S Y S T E M 3 Förenkling av sparande 3.1Tillgångar på investeringssparkonto och kort om skattereglerna 3.1.1 Tillgångar på investeringssparkonto På ett ISK får man förvara pengar och så kallade investeringstillgångar. Utgångspunkt för vad som utgör investeringstillgångar är att de utan svårighet ska kunna värderas.15 Aktier och andra finansiella instrument som handlas på marknadsplatser16 är investeringstillgångar. Även andelar i fonder17 är investeringstillgångar.18,19 Tillgångar som inte är investeringstillgångar benämns kontofrämmande tillgångar. Vanliga kontofrämmande tillgångar är onoterade aktier och kvalificerade andelar.20 3.1.2 Kort om skattereglerna Avkastningen på direktägda aktier och fondandelar beskattas i inkomstslaget kapital. Det gäller även den schablonberäknade avkastningen på tillgångar som förvaras i ISK.21,22 I inkomstslaget kapital beräknas ett överskott eller underskott. Det görs genom att inkomster, kapitalvinster och schablonintäkter tas upp som intäkter, och utgifter och kapitalförluster dras av. Underskott ger rätt till en skattereduktion23 på underskott . På belopp överstigande är skattereduktionen . 2011/12:1, s. 291. 16Med marknadsplatser avses här reglerad marknad (till exempel Stockholmsbörsen) eller MTF- plattform (till exempel Aktietorget). 17Värdepappersfonder och specialfonder. 18Reglerna om investeringstillgångar och kontofrämmande tillgångar finns i lagen (2011:1268) om investeringssparkonto. 19Investeringsföretaget (banken eller ett annat institut som tillhandahåller investeringssparkontot) kan ytterligare begränsa vilka tillgångar som får innehas på kontot. 20Kontofrämmande tillgångar är även finansiella instrument som getts ut av ett företag där den enskilde spararen innehar direkt eller indirekt av röstvärdet eller kapitalet. 21Skattereglerna för inkomstslaget kapital finns i inkomstskattelagen (1999:1229). 22Reglerna som redogörs för i detta avsnitt avser obegränsat skattskyldiga personer. 23Skattereduktionen räknas av mot och statlig inkomstskatt, fastighetsskatt och fastighetsavgift. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skillnaden mellan konventionell beskattning av sparande och beskattning av sparande i ISK består i vad som ska tas upp och vad som får dras av.24 Konventionell beskattning innebär följande. Utdelning25 och kapitalvinst26 tas upp till beskattning. Kapitalvinster får kvittas mot kapitalförluster. Överskjutande kapitalförlust får dras av . Ägare till fondandelar ska dessutom ta upp en schablonintäkt på av fondandelarnas marknadsvärde vid ingången av beskattningsåret.27 I ett ISK ska däremot inte utdelning, kapitalvinst och schablonintäkt för fondandelar tas upp, och kapitalförlust får inte heller dras av. I stället ska en schablonintäkt för ISK tas upp. Den beräknas genom att en schablonränta multipliceras med ett kapitalunderlag. Kapitalunderlaget beräknas till en fjärdedel av dels värdet av tillgångarna vid ingången av varje kvartal, dels inbetalningar och överföringar av finansiella instrument som har gjorts till ISK . Schablonräntan bestämdes initialt till statslåneräntan året före beskattningsåret. höjdes schablonräntan till statslåneräntan plus , dock lägst .