prop · H503186 · 2018-03-20 00:00:00 — Regeringen vill återigen understryka att de undersökningar som har gjorts, både i tidigare utredningsarbete och inom ramen för uppdrag, visar att svensk lagstift- ning inte strider mot konventionen och överlag stämmer väl överens med bestämmelser. Regeringens bedömning är därför, i likhet med utredningens, att normkonflikter mellan den inkorporerade och annan lag sällan torde uppstå och att eventuella konflikter bör kunna lösas med hjälp av olika rättstillämpningsmetoder. Med normkonflikt avses en oförenlighet mellan bestämmelser i den inkorporerade och bestämmelser i annan svensk för- fattning. En normkonflikt finns t.ex. om det i en författningsbestämmelse 2017/18:186 anges att en viss handling är förbjuden medan det i en annan för- fattningsbestämmelse anges att handlingen är tillåten. melser kan inte tillämpas . För att det ska anses vara fråga om en normkonflikt krävs att den aktuella bestämmelsen i är direkt tillämplig i det enskilda fallet. Vidare finns en sådan konflikt endast om svensk rätt ger sämre skydd för barnets rättigheter än det skydd Om svensk rätt ger ett starkare skydd för barnets rättigheter föreligger inte någon konflikt. Detta följer direkt av artikel 41 i De bestämmelser i regeringsformen som ger uttryck för den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF) utgår från att en för- fattning av högre konstitutionell valör har företräde framför en författning av lägre valör. Det innebär att grundlag har företräde framför annan lag, att vanlig lag har företräde framför förordning och att förordning har företräde framför myndighetsföreskrifter. Vid en eventuell konflikt mellan den inkorporerade och en författning av lägre valör, t.ex. en förordning eller en myndighets- föreskrift, innebär detta att den författning som har högre valör, dvs. inkorporeringslagen, ska tillämpas i det enskilda fallet. ska också tillämpas när avvikande anvisningar följer av t.ex. rekommendationer, allmänna råd eller handböcker som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, dvs. sådana anvisningar som inte utgör bindande normer enligt regeringsfor- I dessa fall föreligger inte någon verklig normkonflikt. Det förhållandet att en svensk författning grundas på en internationell förpliktelse innebär alltså inte i sig att författningen får företräde framför andra författningar av samma normhierarkiska valör om det uppkommer en konflikt mellan olika sådana författningar. Däremot gäller som en allmän tolkningsprincip att svenska författningar ska tolkas i fördrags- vänlig anda (fördragskonformt). En utgångspunkt för tolkningen av en svensk författning är att man normalt bör kunna utgå från att svenska författningar är förenliga med de folkrättsliga förpliktelser som landet har tagit på sig. Om en eventuell motsättning föreligger mellan en svensk lag och den inkorporerade , ska den särskilda lagbestäm- melsen i största möjliga utsträckning således tolkas så att en verklig Om det är möjligt att undvika en normkonflikt genom tolkning på detta sätt är konflikten enbart skenbar. lagtolkning kan man åstadkomma ett resultat som innebär att konventionen får genomslag vid tillämpningen av andra lagar. Vid rättstillämpningen är det mot denna bakgrund också viktigt att en förvaltningsmyndighet eller en domstol börjar med att klarlägga om en lagkonflikt är enbart skenbar eller om den är verklig. Är det tveksamt om det föreligger en verklig normkonflikt kan problemet ofta lösas genom Står det däremot klart, efter en grundlig analys av både lagbestämmelsens ordalydelse och övriga rättskällor som kan användas till stöd för tolkningen av denna och av den i ärendet aktuali- serade konventionsbestämmelsen så som den ska tolkas utifrån tillgäng- liga rättskällor enligt traktaträtten (jfr avsnitt 6.1), behöver den uppkomna normkonflikten lösas på något sätt. För detta ändamål finns ett antal principer att utgå från i rättstillämpningen. Om rättstillämparen efter en analys kommer fram till att det föreligger en verklig normkonflikt mellan och en annan lag, dvs. om en regel uppfattas så entydig att det inte finns utrymme att tolka den fördragskonformt i en konkret situation, gäller dels principen om att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse, dels principen om att yngre lag går före äldre lag. Om den svenska lagregeln har utfärdats före inkorporeringen kan det leda till att konventionsbestämmelsen ska läggas till grund för avgörandet. Det motsatta gäller, enligt denna princip, för det fall att den svenska regeln har utfärdats efter inkorporeringen. Rätts- tillämparen måste dock överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om att speciallag går före mer allmänt hållen lag. Den principen kan medföra att i något fall får företräde, allt beroende på vilka regler det är fråga om och i vilket sammanhang som frågan kommer upp. Det faktum att bestämmelserna i är mer allmänt utformade än bestämm- elserna i den svenska lagen talar dock för att principen om att speciallag går före mer allmänt hållen lag inte sällan skulle leda till att den svenska bestämmelsen gavs företräde. Det är emellertid inte alltid helt lätt att avgöra vilken bestämmelse som är mera och vilken som är mindre allmän. Det innebär bl.a. att det inte är möjligt att i förväg säga om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventions- bestämmelsen ska ges företräde. Det beror på omständigheterna. Rättstillämparen kan därutöver, i ett fall då det förefaller finnas en kon- flikt mellan en svensk lagbestämmelse och en bestämmelse i barnkon- ventionen, också väga in att barnkonvention är en konvention om mänsk- liga rättigheter, som därmed kan behöva ges särskild vikt vid lag- tolkningen (jfr prop. 1993/94:117 s. 38 och bet. 1993/94:KU24 s. 20). När och hur sådana avvägningar kan göras i ett konkret fall kan inte, som Barn- ombudsmannen efterlyser, belysas närmare i detta lagstiftningsärende utan får utvecklas i rättspraxis. Även (genomförd genom svensk lagstiftning eller direkt tillämplig) ska så långt möjligt tolkas i enlighet med dvs. De EU-rättsliga principerna om företräde och lojalitet medför att vid en eventuell konflikt mellan och har företräde. Regeringen vill dock lyfta fram att det i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen slås fast att unionen ska främja skyddet av barnets rättigheter. Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft , har EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit rättsligt bindande för medlemsstaterna när de tillämpar EU-rätt. Av förhandsavgörande i målet C-617/10 framgår att har behörighet att pröva nationell lagstiftnings förenlighet med stadgan på hela det området som omfattas av unionsrätten. Stadgans krav måste alltså iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämp- ningsområde (se avgörandet p. 19–21). Av artikel 24 i EU-stadgan framgår att barn fritt ska kunna uttrycka sina åsikter och att de ska beaktas i frågor som rör barn i förhållande till deras ålder och mognad. Vidare att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet. En annan situation som rättstillämparen kan ställas inför är att det på det aktuella området eller för den aktuella frågan saknas uttryckliga regler. I en sådan situation kan – om det rör sig om en sådan bestämmelse som är direkt tillämplig – komma att fylla ut annan lag- stiftning. 2017/18:186 Enligt Lagrådet är det bekymmersamt att ansvaret för att lösa eventuella normkonflikter läggs på rättstillämpningen, eftersom konventions- bestämmelserna ska tillämpas i enskilda fall och inte bara av domstolar och andra rättsliga instanser, som auktoritativa besked i rättstillämpningen kommer att dröja och alla frågor inte kommer att besvaras på det sättet. Med anledning av detta vill regeringen i likhet med utredningen betona att riskerna för konflikt mellan den inkorporerade och annan lag inte ska överdrivas. Enligt regeringens bedömning torde det endast sällan uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. Om en normkonflikt undantagsvis uppkommer, bör den dessutom i de allra flesta fall kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med tillämpning av de tolknings- och rättstillämpningsmetoder som berörs i det föregående. Som tidigare nämnts är regeringen medveten om att det kan saknas erfarenhet och kunskap av att tolka och tillämpa internationella konventioner, trots att dessa ska tolkas och tillämpas genom fördragskonform tolkning. Regeringen har bl.a. tagit initiativ till ett kunskapslyft för kommuner, landsting och statliga myndigheter –2019 för att öka kunskapen om barnets rättigheter som beskrivs närmare i avsnitt 7.2. Regeringen, presenterar i avsnitt 6.4 dessutom att en vägledning bör tas fram om hur konventionen kan tolkas och tillämpas. Eventuella normkonflikter kan i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. Som framhålls i avsnitt 5.1 har lagstiftaren en viktig uppgift att fortlöpande se till att den inhemska rätten överens- stämmer med konventionen, även efter att konventionen har inkorporerats. I motsats till bl.a. Barnens rätt i samhället (), , och anser regeringen att det inte finns skäl att särskilt reglera ställning i förhållande till annan lagstiftning och ge den företräde framför annan lag. Regeringens bedömning: Frågan om vilka bestämmelser i barnkon- ventionen som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det bör överlämnas till rättstillämpningen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning och av de som lämnat synpunkter är det en majoritet som delar utredningens bedömning. Justitiekanslern () anser i likhet med utredningen att det varken är möjligt eller lämpligt att i förarbeten till en inkorporeringslag ange vilka bestämmelser i konven- tionen som är direkt tillämpliga (self-executing) och vilka som inte är det utan att detta i stället bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra. anser i likhet med bl.a. att frågan om konventionsbestämmelsers direkta tillämpning eller ej torde vara högst beroende av omständigheterna i det enskilda fallet och således en fråga för rättstillämpningen. Bland andra ombudsmän (), , stad, Kommuner och Landsting (SKL) och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det måste klargöras vilka artiklar som är direkt tillämpliga. JO menar att konsekvensen av att lagstiftaren inte tar ställning till vilka artiklar i konventionen som domstolar och förvaltnings- myndigheter ska tillämpa är att den komplicerade frågan om vad som är direkt tillämplig lag och hur den ska tolkas överlämnas till rättstillämpande myndigheter. Det innebär att ansvaret för rättsutvecklingen läggs över från lagstiftaren till tillämparna, som i sammanhanget får en ovanligt kom- plicerad och oklar rättslig grund att förhålla sig till. Skälen för regeringens bedömning: Vid inkorporering av barnkon- ventionen kan i rättstillämpningen uppkomma fråga om enskilda be- stämmelser i konventionen grundar en möjlighet för enskilda att i ett konkret ärende eller mål åberopa bestämmelsen direkt – utan att kom- pletterande reglering behövs – inför domstolar och myndigheter, dvs. om en bestämmelse är direkt tillämplig (self-executing) eller inte. Det finns inte i någon definition av begreppet self-executing. JO menar att ansvaret för rättsutvecklingen läggs över från lagstiftaren på tillämparna, som i sammanhanget får en ovanligt komplicerad och oklar rättslig grund att förhålla sig till. Även Lagrådet anser att det är bekym- mersamt att rättstillämpningen får ansvaret för att bedöma vilka konven- tionsbestämmelser som är direkt tillämpliga. Regeringen anser dock, i likhet med JK, och , att det varken är möjligt eller lämpligt att i förarbetena till inkorporeringslagen ange vilka bestämmelser som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det. Om en viss konventionsbestämmelse är direkt tillämplig eller inte kan bero på den specifika situationen. En sådan uppräkning skulle dessutom kunna hämma rättsutvecklingen och en dyna- misk tolkning av . Till skillnad från JO och Lagrådet anser regeringen att det därför bör överlämnas till domstolar och andra rättstillämpande organ, ytterst de högsta domstolarna som prejudikatsbildare, att inom befintliga rättsliga ramar bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. Inte heller detta är något nytt för rättstillämparen då inte heller alla bestämmelser i nationell rätt är av sådan karaktär att de direkt och självständigt grundar rättigheter. Syftesbestämmelser och principförklaringar får t.ex. betydelse först när de ses i ett sammanhang med andra rättsregler. Om det bedöms saknas reglering kan det åtgärdas genom transformering för att på så sätt tydliggöra för rättstillämparen hur bestämmelsen i kan tolkas i ett särskilt sammanhang. 2017/18:186 6.4 En vägledning vid tolkning av Regeringens bedömning: En vägledning som kan utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av bör tas fram och vid behov uppdateras. Vägledningen bör bl.a. ge kunskap om folkrättsliga tolkningsregler och källor. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Regeringens bedömning är, i likhet med utredningen, att det finns ett behov av att utforma en vägledning. Regeringen gör bedömningen att en sådan bör tas fram. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens bedömning. Av de som lämnat synpunkter är det en majoritet som delar utredningens bedömning. Bland andra Förvaltningsrätten i anser att en vägledning bör tas fram för att underlätta tolkning och tillämpning. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys anger att det är viktigt att en skriftlig vägledning tas fram för att inkorporeringslagen ska kunna tolkas på ett förutsägbart, konsekvent och i övrigt rättssäkert sätt. Justitiekanslern () och lyfter i sina remissvar fram att tillämpningen av i stor utsträckning kan antas bli en uppgift för handläggare i kommuner och förvaltningsmyndigheter i ärenden som rör enskilda barn. Enligt JK torde dessa handläggare ofta ha en begränsad erfarenhet av att tolka och tillämpa internationella kon- ventioner. JK menar att det kan vara värdefullt att ta fram en vägledning, men understryker att en vägledning i sig inte utgör en rättskälla. Kommuner och Landsting (SKL) anser att det är av största vikt att väg- ledningen är lättillgänglig, att den hålls uppdaterad och att den tas fram i bred samverkan med både SKL och SKL:s medlemmar. Kammarrätten i anser att en vägledning bör omfatta hur konventionens artiklar ska tolkas i ett svenskt sammanhang, vilken betydelse konventionens artiklar har för olika rättsområden och hur olika intressen ska vägas mot varandra. Förvaltningsrätten i efterlyser en skriftlig vägledning i frågor med anknytning till konventionstexternas betydelse. stöd till trossamfund (SST) betonar att en vägledning behöver vara ett levande dokument som uppdateras. lyfter fram barnrätts- kommitténs dokument och de fakultativa protokollen som viktiga i väg- ledningssammanhang. Barnens rätt i samhället () påpekar att FN:s beslut gällande överklagandeärenden som behandlas av FN:s barnrätts- kommitté i efterlevnaden av tredje tilläggsprotokoll ger viktig vägledning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det i sam- band med inkorporering av behövs en ökad kunskap om konventionen för att säkerställa att barnets rättigheter tas tillvara i rättstillämpningen. En vägledning som kan utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av bör därför tas fram. Vägledningen bör syfta till att underlätta för olika aktörer bl.a. vid rättstillämpning genom att redogöra för hur man metodmässigt kan gå tillväga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som . vägledningen även omfatta en allmän redogörelse av folkrättsliga tolk- ningsmedel och källor vid tolkning av traktater och en redogörelse av tolkningsmedel och källor vid tolkning av som kan vara relevanta, samt hänvisningar till relevanta rättskällor som kan fungera som hjälpmedel vid tolkning av bestämmelser, såsom nationell och internationell rättspraxis och doktrin. Den bör också omfatta övrig vägledning såsom rekommendationer och allmänna kommentarer från för barnets rättigheter (barnrättskommittén) och andra konventionskommittéer som, trots att de inte är juridiskt bindande, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av . Vägledningen bör även vid behov kunna uppdateras och göras tillgänglig för olika målgrupper. Lagrådet frågar sig vilken auktoritet vägledningen kommer att till- skrivas och betonar att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand. Lagrådet invänder också att barnrättskommitténs kommentarer inte har folkrättslig status som rättskälla och inte heller är juridiskt bindande för konventionsstaterna. Regeringen vill i likhet med JK betona att en sådan vägledning i sig inte utgör en rättskälla utan endast är just en vägledning. Regeringen delar Lagrådets synpunkter och anser att det är viktigt att undvika risken för konflikter med förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas själv- ständighet i rättstillämpningen, och att vägledningen måste utformas på ett sådant sätt att den inte kan ses som en särskild anvisning till myndig- heterna om hur svensk lag ska tillämpas (jfr 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Inom ramarna för det kunskapslyft som pågår har statliga myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att få stöd av när det gäller att utveckla och sprida konkret och verksamhetsnära kunskap, i syfte att stärka genomslaget för barnets rättigheter. En enhetlig och samlad vägledning är viktig också för genomförandet av dessa uppdrag. Rege- ringen vill i likhet med understryka att myndigheter på egen hand kan behöva uppdatera riktlinjer och handböcker vad gäller hur kan tolkas inom en myndighets egen specifika verksamhet. I ett sådant arbete är det viktigt att myndigheter beaktar att uttolkning av utvecklas med tiden, vilket ställer krav på att tolkningsmaterialet kontinuerligt uppdateras i takt med framtida nationell och internationell rättsutveckling. Även vägledning som ges från konventionsorganen kan i sammanhanget beaktas. Ytterligare åtgärder för att främja Fortsatt och systematisk transformering Regeringens bedömning: För att ska få genomslag krävs utöver inkorporering bl.a. fortsatt transformering av konven- bör fortsatt synliggöras i förarbeten till lag- stiftning där barnets rättigheter kan vara relevanta. eringsarbetet behöver fortsätta och bli mer systematiskt för att få en tydligare koppling till rättigheterna i konventionen. transformeringsarbetet bör särskilt fokus ligga på principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser samt barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- Regeringens bedömning är att transformeringsarbetet även behöver bli mer systematiskt för att få en tydligare koppling till rättigheterna i konventionen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att det finns behov av en fortsatt transformering, bl.a. för att precisera och konkre- tisera de rättigheter som följer av . myndigheten, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, advokatsamfund med flera menar att en fortsatt transformering kommer bidra till ökad förutsebarhet och transparens. Även bland de remiss- instanser som förordat en transformering i stället för en inkorporering betonas vikten av fortsatt transformeringsarbete. anser att fortsatt transformering leder till att tolkningsansvaret inte i lika stor utsträckning läggs på domstolarna utan på lagstiftaren, vilket enligt förvaltningsrätten bättre stämmer överens med den grundlags- stadgade principen om maktdelning. Kammarrätten i menar i likhet med Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och att en transformering av relevanta konventions- artiklar inom berörda lagstiftningsområden troligtvis leder till att dessa får bättre genomslag i svensk rätt eftersom det blir möjligt för tillämparen att få ledning genom förarbeten. kommun anser att det vid en fortsatt transformering är viktigt att det skapas en enhetlighet kring hur konventionsartiklarna uttrycks och utformas i lagtexterna, t.ex. kring barnets bästa, vilket skulle bidra till en ökad samsyn i tolkningen. förarbetena till en lag om inkorporering inte kommer att ange hur konven- tionen ska tolkas är det betydelsefullt att principen om barnets bästa förtydligas i andra förarbeten. förslag att synliggöra i relevanta förarbeten skulle innebära ett ytterligare stöd för myndigheten i den praktiska tillämpningen av innehållet i konventionen. Handikappförbunden (numera Funktionsrätt ) påpekar att transformeringen inte får leda till en försvagning av lagar som går längre i att säkra barnets rättigheter än vad konven- tionen föreskriver. vill understryka att ska tolkas i ljuset av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och att ett barnrättsperspektiv innebär att man måste utgå ifrån att barn är olika individer och har olika behov. Civil Rights Defenders och Nationell samverkan för psykisk hälsa (NSPH) anser att 15 § i kommittéförordningen (1998:1474) som handlar om vilka konsekvenser som en statlig utredning ska beakta bör gälla samtliga konventioner om mänskliga rättigheter som ratificerat, även . Barnens rätt i samhället () anser att transformeringen måste fortsätta med hög prioritet även efter en inkorporering och att en ansvarig för arbetet bör utses och att arbetet löpande bör granskas. Inspektionen för Socialförsäkringen vill se ett intensifierat transformeringsarbete och understryker att tillsynsmyndigheter har en central roll i detta arbete genom att granska områden som berör barnets rättigheter. och anser att en utredning behöver tillsättas kring vilka författningar som behöver ändras. Skälen för regeringens bedömning För att barnets rättigheter ska få genomslag krävs utöver inkorporering av bl.a. fortsatt transformering av konventionen. Kam- marrätten i menar i likhet med Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , och att en transformering av relevanta konventionsartiklar inom berörda lagstiftningsområden troligtvis leder till att dessa får bättre genomslag i svensk rätt än en inkorporering där tillämparen har möjlighet att få ledning av exempelvis förarbeten. Regeringen ser dessa fördelar med en fortsatt och mer systematisk transformering men ser dessa tillsammans med de fördelar som en inkorporering innebär och som redogörs för i avsnitt 5.1. Regeringen vill tydliggöra att valet av inkorporering som metod inte innebär att transformering inte ska ske, tvärtom ser regeringen dessa metoder som ömsesidigt förstärkande och tillsammans som det mest effektiva sättet för att och barnets rättigheter ska få genomslag i rättstillämpningen. Lagstiftaren ska fortsatt se till att den inhemska rätten överensstämmer med , även efter att den inkorporerats. En fortsatt transformering av konventionens bestäm- melser inom olika rättsområden är enligt regeringen därför minst lika betydelsefull som inkorporering för att barnets rättigheter ska få gen- omslag. Genom transformering kan författningsbestämmelser tydliggöra vad rättigheterna innebär, vilket ökar förutsebarheten och ger rätts- tillämparen ytterligare stöd i tolkningen och tillämpningen av konven- tionen. Arbetet med att transformera annan lagstiftning som rör barnets rättigheter kan också antas leda till att eventuella luckor i lagstiftningen löpande identifieras. Regeringen anser i likhet med Förvaltningsrätten i att fortsatt transformering leder till att tolkningsansvaret inte i 2017/18:186 lika stor utsträckning läggs på domstolarna utan på lagstiftaren, vilket bättre stämmer överens med den grundlagsstadgade principen om makt- Av den av antagna strategin för att stärka barnets rättigheter 2009/10:232, bet.