prop · H503266 · 2018-06-04 00:00:00 — Dagens bestämmelser om regionplanering beskrivs i avsnitt 5. Förutom regionplaneringen i , sker regionplanering endast i delar av och i där bedriver regionplanering sedan förbundet blev utsett till regionplaneorgan genom regeringsbeslut . Trots att reglerna om regionplanering funnits har någon sådan planering inte kommit till stånd i andra delar av landet. Planeringen i Stockholms- och Göteborgsregionerna sker utifrån olika förutsättningar och genom olika metoder. I bedrivs planeringen av och omfattar 26 kommuner. Regionplan upprättas löpande enligt reglerna i PBL. Efter överenskommelse med i , som har det regionala utvecklingsansvaret i länet, utgör den senaste regionplanen (Regional utvecklingsplan för , RUFS 2010) också länets regionala utvecklingsstrategi. Även planeringen som bedriver sker enligt 7 kap. PBL men någon regionplan har inte antagits. I stället har de kommuner som ingår i planeringen antagit en s.k. strukturbild som anger övergripande element och principer som anses vara av betydelse för att skapa en samsyn om hur regionen ska utvecklas. I län har planering i stället skett främst genom arbetet med Strukturbild för . Detta arbete inleddes och bakgrunden till arbetet var en önskan om en utökad dialog i frågor som rör fysisk planering på regional nivå. Grunden i arbetet har varit att försöka skapa förutsättningar för en hållbar fysisk planering på regional nivå genom att samplanera bebyggelse med transportinfrastruktur och grönstruktur. Erfarenheterna från planeringen i kommunalförbund och från och är övervägande positiva. Styrkan har uppgetts vara att planeringen skapar ett regionalt forum som ger möjlighet och legitimitet att diskutera regionala frågor. Därutöver har den bl.a. bidragit till dialog, kunskap, informationsutbyten, analyser och annat planeringsunderlag samt gemensamma plattformar och strategier. Svagheten med planeringen har angetts vara genomförandet och avsaknaden av förhandlings- och finansieringsperspektiv. Rörligheten över lokala och regionala gränser har ökat på flera håll. Den ökade rörligheten ses bl.a. genom att lokala arbetsmarknadsregioner växer samman och blir färre. Detta stöds också av den kartläggning av de regionala förutsättningarna i landet som har genomfört. Ökningen av rörligheten har sin grund i arbetsmarknaden och bostadsmarknaden. Det blir t.ex. allt vanligare att människor bor i en kommun och arbetar i en annan. Även de kommunala bostadsmarknaderna blir allt mer integrerade och rörligheten mellan dessa ökar därmed. Det ställer högre krav på att den inom- och mellanregionala infrastrukturen fungerar väl och har en god kapacitet. När de infrastrukturella förutsättningarna förbättras, bostadsmarknaderna integreras, rörligheten avseende skol- och fritidsverksamhet ökar och verksamheter får utökade marknader att ta hänsyn till, växer behovet av samordning av den planering som bedrivs av kommuner, regioner och staten. Både mellankommunal och regional planering kan bidra till en hållbar utveckling oavsett vilken utvecklingsfas 2017/18:266 en kommun befinner sig i. I tillväxtområden kan det handla om att samordna sig för ett ökat byggande i förhållande till behovet. I en kommun med minskande befolkning kan det i stället handla om att anpassa befintlig bebyggelse till nya behov. Även i områden där bostadsmarknaden främst är lokal kan det i vissa fall vara svårt för en enskild kommun att ensam hantera planeringen. Urbanisering, tillväxt, avfolkning, bostadsbrist, behov av anpassning till ett förändrat klimat och att många kommuner har ett lågt invånarantal i förhållande till en del av sina uppgifter och funktioner är exempel som leder till ett växande behov av mellankommunal och regional planering. Flera landsting och samverkansorgan pekar också på detta i sina remissvar och menar att regional fysisk planering kan placera planeringsfrågorna i ett större geografiskt sammanhang än vad enskilda kommuner kan göra. Regional fysisk planering är ett sätt att överbrygga gränser och behandla frågor som inte hanteras inom ramen för formell fysisk planering. Planeringen bör belysa mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer samt visa på väsentliga strukturella förhållanden inom regionen. Den regionala fysiska planeringen bör vidare bl.a. bidra med ökad kunskap och förståelse för hur samhällsförändringar påverkar kommuner och regioner. Den kan bidra till en mer samhällsekonomisk planering genom att stärka samordning och samarbete med transportinfrastruktur, trafik, bl.a. kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, fysisk planering och planering för bostadsförsörjning och anpassning till ett förändrat klimat, jfr Nationell strategi för klimatanpassning (prop. 2017/18:163). En regional fysisk planering med ökad samordning mellan bl.a. transportinfrastruktur, kollektivtrafik, fysisk planering och bostadsförsörjning kan också bidra till den nya politiken för hållbar stadsutveckling som regeringen presenterar i skrivelsen Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling (skr. 2017/18:230). Samarbete och samverkan över sektorsgränserna bör också stärkas genom att den fysiska planeringen, likt de övriga planeringsslagen, bedrivs på regional nivå. Fysisk regional planering bör erbjuda en nivå, där avvägningar och prioriteringar kan synliggöras tidigt i processen och därmed bidra till ökad långsiktighet och hållbarhet. Vidare kan en regional fysisk planering utgöra en brygga mellan den kommunala nivåns översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning och den regionala planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete. Genom ökad kunskap hos samtliga berörda aktörer bör regional fysisk planering bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlättas och kan bedrivas effektivare. pekar vidare på att påverkan från de regionala programmen, exempelvis regionala utvecklingsstrategier, på de kommunala översiktsplanerna är begränsad . Detta kan bl.a. bero på att det saknas ett tydligt uppdrag för de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i frågor som rör bostadsförsörjning och fysisk planering i regionen. kan det konstateras att den antagna regionplanen i och den strukturbild som tagits fram av har fyllt en funktion i sina respektive regioner, främst genom att fungera som gemensamma plattformar, viljeriktningar och utgångspunkter. Detta talar, enligt kommittén, för att planerna blir ett stöd i det kommunala och mellankommunala arbetet. Regeringen anser att den fysiska planeringen är ett av flera medel för att tillgodose bostadsförsörjningen. Bostadsfrågan spänner numera över de kommunala gränserna i vissa delar av landet och bör därför placeras i ett större och mer strategiskt planeringssammanhang. Bostadsförsörjningen hänger vidare mycket nära samman med frågor som har regional bäring, t.ex. infrastruktur, kollektivtrafik, näringsliv, fritid och rekreation. En regional fysisk planering bör kunna bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika insatser för helhetslösningar. Flera remissinstanser uttrycker just detta behov, både från statlig nivå genom flera länsstyrelser och från nivå. Sammantaget anser regeringen, i likhet med flertalet av remissinstanserna, att regional fysisk planering bör kunna bidra till att tillgodose såväl förbättrad bostadsförsörjning som en hållbar utveckling på de platser där det finns behov och där de inblandade aktörerna stöder en regional aktör med ansvar för regional planering. Förslagen som lämnas i följande avsnitt innebär ytterligare en planeringsnivå, vilket skulle kunna bli ett hinder för eller försena en redan komplicerad planeringsprocess, något och kommuner pekar på. Regeringen anser dock att fördelarna med regional fysisk planering överväger nackdelarna. Den ökade samordningen bör i förlängningen kunna medverka till en ökad effektivitet i planeringsprocesserna samt förbättrad utväxling av både offentliga och privata investeringar. Sammantaget anser regeringen att detta leder till en förbättrad fysisk planering sett ur både hållbarhets- och samhällsekonomiska perspektiv. Nya regler i PBL PBL innehåller regler om fysisk planering på lokal och regional nivå. Struktur, systematik och terminologi för planering av mark- och vattenanvändning finns i den lagen. Regeringen anser att förslaget om en ny regional fysisk planering i stor utsträckning knyter an till den befintliga mark- och vattenregleringen i PBL. Den ansvariga aktören ska utreda samt upprätta en plan med bäring på frågor som rör länets fysiska miljö. Den fysiska miljön innebär även i detta sammanhang både mark- och vattenfrågor. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns klara kopplingar mellan det som rör det kommunala ansvaret i PBL och den regionala aktörens uppdrag att utreda och planera frågor av betydelse för länets fysiska miljö. Om förslaget om en regional fysisk planering införs i PBL, underlättas samordningen mellan olika nivåer genom att regleringen av planeringen, såväl av den regionala som den kommunala nivån, finns i samma lag. Flertalet av remissinstanserna anser också att regleringen bör placeras i PBL, bl.a. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen) och (mark- och miljödomstolen) samt flertalet länsstyrelser och ett antal kommuner. Regeringen anser således, i likhet med remissinstanserna, att de nya bestämmelserna om regional fysisk planering bör införas i PBL. definierade regeringen fysiska planer som planer som rör markanvändning och utformning av miljön (prop. 1985/86:1 s. 122). Fysisk planering kan förekomma även med stöd av annan lagstiftning, exempelvis 2017/18:266 med stöd av väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I 3 kap. 2 § PBL anges att en översiktsplan ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. I bestämmelsen anges vidare att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Med uttrycket den byggda miljön avses en helhet, i vilken även anläggningar och vegetation, parker och andra grönområden ingår vid sidan av bebyggelsen (prop. 1994/95:230 s. 54). Benämningen av planering på regional nivå enligt PBL är regionplanering. Det infördes i svensk rätt genom byggnadslag och avser frågor om användningen av mark- eller vattenområden. Sedan nuvarande regler om regionplanering infördes har det tillkommit annan planering på regional nivå, däribland EU:s sammanhållningspolitik. Eftersom den regionala fysiska planeringen knyter an till annan fysisk planering, bl.a. genom den direkta kopplingen till den kommunala fysiska planeringen enligt PBL, och för att tydliggöra att planeringen ska avse frågor som rör länets fysiska miljö anser regeringen att den regionala planeringen bör benämnas regional fysisk planering. Frågor som bör ingå i planeringen Nuvarande lagstiftning om regionplanering enligt 7 kap. PBL syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå. Vid införandet av PBL framhöll regeringen regionplaneringens potential för att skapa en starkare koppling mellan kommunernas fysiska planering och den regionala utvecklingspolitiken (prop. 2009/10:170 del 1 s. 253). Regionplanering enligt nuvarande bestämmelser i 7 kap. PBL bör t.ex. omfatta bebyggelse med tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervisning eller vård (prop. 1985/86:1 s. 188 f. och 2009/10:170 del 1 s. 252 f.). Regeringen menar att regional fysisk planering ska avse regionala frågor av betydelse för den fysiska miljön. Planeringen ska således gälla frågor som behöver behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Regional planering är inte avsedd att inskränka den kommunala planeringen. Förslaget innebär inte en omfördelning av uppgifter som någon annan ansvarar för , exempelvis en kommuns planering av mark och vatten, transportinfrastruktur, vatten- och avloppsförsörjning, bostadsförsörjning och avfallshantering. Avsikten med planeringen är att den ska underlätta den kommunala översiktsplaneringen, planeringen för bostadsförsörjning och planeringen av övriga regionala planeringsslag genom att bidra med underlag och regionala bedömningar samt avvägningar mellan olika nationella, regionala och lokala intressen. Den bör vara en planering som tillför en regional helhetssyn och ger uttryck för och synliggör de olika planeringsslagens fysiska genomslag och avtryck. Just denna helhetssyn framför flera länsstyrelser som förtjänstfull för den regionala fysiska planeringen. Regional fysisk planering ska handla om strukturella förutsättningar utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv. Frågor som bedöms få en regional omfattning och ingå i en regional fysisk planering är exempelvis övergripande fysiska strukturer för bebyggelse och tillhörande anläggningar, huvudstråk, regionala kärnor, natur- och grönområden, kulturmiljöer, infrastruktur för transporter, energi- och vattenförsörjning, avloppssystem och strukturer som minskar länets klimatpåverkan och dess effekter. Bebyggelsestrukturer och tillhörande anläggningar kan exempelvis avse områden och byggnader för bostäder, näringsverksamhet, offentlig verksamhet, kulturverksamhet, idrott och friluftsliv. Detta är aspekter som är väsentliga för och nära kopplade till den nya politiken för hållbar stadsutveckling som presenteras i Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling (skr. 2017/18:230). Regionplanen bör även ha ett landsbygdsperspektiv som beaktar tillgången till lokal service, vård och omsorg i hela länet. Det finns flera andra frågor som med fördel bör kunna samordnas inom ramen för den regionala fysiska planeringen. Exempel på sådana frågor är kommuners och andra aktörers arbete för att motverka utvecklingen av segregerade bostadsområden och landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Motivet för att sådana frågor bör ingå är bl.a. att fysisk planering och frågor kring bostadsförsörjning ofta behöver få ett större planeringssammanhang än enskilda kommuners. Frågorna får också anses vara av sådan strategisk betydelse att de har en mellankommunal och regional relevans. Bebyggelsestrukturer ingår med fördel i det illustrerade materialet för en regionplan, främst genom att bebyggelsestrukturer ger den regionala planeringen ett rumsligt uttryck. Utöver bebyggelsestrukturer kan exempelvis planerade vägar, järnvägar, områdesskydd, havsplanering, förebyggande åtgärder mot översvämning och planering för dricksvattenförsörjning illustreras i den regionala fysiska planeringen. När det gäller utgångspunkterna för vad planeringen ska omfatta, dvs. frågor av regional karaktär, skulle frågor om kompetenstvister kunna uppstå mellan t.ex. och den som är ansvarig för den regionala fysiska planeringen. Ett sådant exempel är ansvar för arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat enligt 5 § 8 förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion liksom arbetet med regionala klimat- och energistrategier som länsstyrelserna arbetar med enligt uppdrag i sina regleringsbrev. I sådana fall bör synsättet vara att den regionala fysiska planeringen bör ta hänsyn till, lyfta in och utgå från det arbete som någon annan aktör bedriver och ansvarar för. ansvar och uppgift att samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat liksom att ta fram regionala energi- och klimatstrategier ändras inte genom att regional fysisk planering kan omfatta sådana frågor. Tvärtom ska och det regionala organets respektive arbete ses som ett komplement till varandra, och då ökar också vikten av att de inblandade aktörerna samarbetar i frågor som rör dem. Flertalet länsstyrelser uttrycker i sina remissvar ett behov av att fler frågor ska kunna ingå i regionplaneringen, t.ex. frågor som rör jordbruksmark eller grön infrastruktur. Regeringen ser inga hinder mot att sådana frågor omfattas om de har ett regionalt eller ett mellankommunalt sammanhang samt bäring på den fysiska planeringen. Ett annat område som skulle kunna utgöra en del av den regionala fysiska planeringen och som regeringen vill lyfta särskilt är de s.k. LIS-områdena (jfr 7 kap. 18 e § ). Med LIS-områden pekar kommunerna i 2017/18:266 sina översiktsplaner ut områden som är viktiga för utvecklingen av landsbygden i strandnära lägen. Redovisningen i översiktsplanen ska vara vägledande när man prövar ansökningar om dispenser från strandskyddet och upphävande av strandskyddet i detaljplaner. anger nya bostäder som exempel på en sådan åtgärd för vilken dispens kan ges i ett LIS- område. LIS-områdena kan ha påverkan på länets utveckling och ett utpekat LIS-område i en kommun kan påverka LIS-området i en annan. Därmed ser regeringen att det kan finnas förtjänster med att sätta LIS-områden i ett regionalt sammanhang. Detta innebär dock inte att kommunernas ansvar för att planlägga mark och vatten förändras. Däremot kan det medföra att kommunernas planläggning placeras i ett regionalt och mellankommunalt sammanhang tillsammans med frågor inom andra samhällsviktiga områden, t.ex. planering för energi- och vattenförsörjning och transportplanering. Vissa frågor kan aktualisera behovet av mellankommunal samverkan, medan andra frågor kan förutsätta en regional samverkan. Utöver behovet av en funktionell planering måste kraven på långsiktighet och stadga beaktas. Förutsägbarhet och transparens för medborgare och företag bör också vara kriterier för val av indelningsgrund. Därutöver måste behovet av ökad samordning beaktas mellan den fysiska planeringen på nivå och planering för regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionala tillväxtfrågor. överväger tre alternativ när det gäller planeringens geografiska indelning (länsvis planering, planering utan givna geografiska gränser och planering utan givna geografiska gränser med angivande av minsta antal deltagande kommuner). Länsvis planering motsvarar de gällande reglerna för regionplanering i . Regeringen anser att en länsvis avgränsning underlättar samordning mellan olika planeringsslag. Flera remissinstanser pekar på vikten av att den regionala fysiska planeringen har en öppenhet för gränsöverskridande samarbeten och dialog. Regeringen menar att en länsvis indelning inte hindrar samarbeten och dialog över länsgränserna och inte heller delregionala, mellanregionala och storregionala planeringar. På flera håll i landet finns redan exempel på delregionala och storregionala samarbeten, exempelvis i där delregionala samarbeten sker, och i där sex kommuner samarbetar. är även det ett exempel på en storregional samverkan. I finns, som nämnts i avsnitt 5.3, Greater , som är ett nationsöverskridande samarbetsprojekt med bäring på regionalpolitiska överväganden, främst tillväxt och infrastruktur. Sammanfattningsvis anser regeringen att en länsvis indelning skapar synergieffekter kopplade till övriga planeringsslag. Den regionala fysiska planeringen bör därför ha länet som avgränsning. 6.2Regional fysisk planering bör ske i vissa län Regeringens förslag: Regional fysisk planering ska ske i och i län. Regeringens bedömning: Regional fysisk planering bör, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns. förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Kommittén föreslår att regional fysisk planering ska ske i alla län. Remissinstanserna: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att behovet av regional fysisk planering finns inom landets storstadsområden, planeringen måste därför vara frivillig i övriga län. och Samverkansorganet i framhåller att planeringen måste anpassas till de regionala förutsättningarna och vara frivillig och anser att en frivillig samverkan är mer ändamålsenlig för uppställda syften. kommun menar att förslag har ett tydligt fokus på att lösa storstädernas problem. Kommunen anser att det är olämpligt att tillämpa samma regelverk kring regional fysisk planering i hela landet. Denna uppfattning förs fram även av , , och kommuner. kommun anför särskilt att den kommunala arbetsbördan kommer att öka till följd av uppgiften att stödja regionen i dess arbete, vilket riskerar att medföra en ineffektiv resursanvändning. framhåller att i regioner med stora avstånd mellan kommuner där det inte finns funktionella samband finns det ingen nytta med samverkan i bostadsförsörjningsfrågor. anser att ett bättre alternativ till den modell som föreslås i utredningen är att låta regional samverkan fortsätta växa fram ur de behov som finns i olika delar av landet. är tveksam till att regional fysisk planering enligt förslaget är en lösning som passar de kommuner i som är stora till ytan men har en relativt liten befolkningsmängd. , , , , , och kommuner är positiva till förslaget. kommun understryker i sammanhanget vikten av att säkra det kommunala planmonopolet i framtagandet av en regional fysisk plan. Det gör även majoriteten av landstingen, bl.a. och läns landsting. Andra remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen), , geologiska undersökning och majoriteteten av länsstyrelserna, ställer sig positiva till förslaget om att införa obligatorisk regional planering i hela landet. Även och stöder förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Nyttan med och behovet av regional fysisk planering varierar över landet. I flera län har den regionala fysiska planeringen fått en ökad betydelse. Ökade funktionella samband samt många kommuners resurs- och kompetensbrist, urbanisering och bostadsbrist har redan lett till samarbeten inom fysisk planering inom och mellan vissa län. Dessa samarbeten omfattar bl.a. bildandet av kommunalförbund, gemensam översiktsplanering, gemensam vatten- och 2017/18:266 avloppsverksamhet och framtagande av ett gemensamt planeringsunderlag. Därutöver sker på några håll samverkan bl.a. i frågor om regionala knutpunkter och kärnor. Med undantag för regionplaneringen för kommuner i och planeringen som regionplaneorganet bedrivit har inte kommuner ingått i en regionplanering enligt bestämmelserna i 7 kap. PBL. Av vad som har kommit fram i betänkande förefaller det i första hand vara de kommuner som redan ingår eller har ingått i någon form av samverkan som också har ett regionalt perspektiv och ser nyttan av samverkan inom fysisk planering och bostadsförsörjning. Flera kommuner i län som består av stora delar glesbygd och mindre av större tätortsstrukturer pekar på avsaknaden av behov av regional planering, medan kommuner i storstadsregionerna i högre grad ser nyttan med en ökad regional samordning. Även något samverkansorgan och landsting samt kommunförbund uttrycker tveksamhet till att införa regional fysisk planering generellt i landet då de inte ser behoven i sina egna län, däribland och Samverkansorganet i samt . växer mycket snabbt. –2026 beräknas folkmängden i öka , eller en genomsnittlig årlig ökning på 33 400 personer (, Befolkningsprognos 2017–2026, 2017). När regionen växer kraftigt ställs stora krav på bl.a. regional samordning för att klara målsättningar och strategier kring bostadsförsörjning och utbyggnad av kollektivtrafik och infrastruktur. Då urbaniseringen bedöms fortsätta är det av stor vikt att planering sker på regional nivå i även i fortsättningen. län består av 33 kommuner och utgör på många sätt en sammanbunden region med gemensamma arbets- och bostadsmarknader samt en väl utvecklad regional infrastruktur i form av t.ex. kollektivtrafik. Även i län är befolkningstillväxten stor. befolkning förväntas –2026 öka eller 136 000 invånare, till cirka 1 460 000 invånare (befolkningsprognos –2026, ). län omfattar som är en tillväxtmotor för länets utveckling, flera mellanstora städer och flera orter med institutioner för högre utbildning.