prop · H503154 · 2018-03-13 00:00:00 — avstyrker däremot förslaget till innovations- och utvecklingsstöd. Skälen för regeringens förslag och bedömning Nytt stöd för att stärka lokaljournalistik i områden som saknar eller har Antalet kommuner som saknar nyhetsredaktioner ökar. bevakning faktiskt finns minskar den journalistiska närvaron, bl.a. i glesbygd och storstädernas förorter. saknar 73 kommuner fysisk redaktion. Studien är baserad på enkäter till landets kommuner, och med fysisk redaktion avses här en fysisk plats där det regelbundet sitter journalister, dvs. en dagspress- eller public service- redaktion, en redaktionellt bemannad lokal veckotidning, gratistidning, nyhetssajt eller annan etermedia. Siffran täcker alltså inte in om det finns en sporadiskt bemannad lokalredaktion eller reportrar på en huvud- redaktion med orten som speciellt ansvarsområde, om kommunen har en lokal titel som produceras i en annan kommun eller om det ges ut gratistidningar utan egentlig redaktion. Om man räknar in alla lokala mediers utgivningsort är det 33 kommuner som helt saknar redaktionell närvaro (Tenor, om tillståndet för den lokala journalistiken, 2016/2017). Av medborgarundersökning framgår att fyra av tio upplever att det ofta eller ibland sker större förändringar i närmiljön utan att de har blivit tillräckligt informerade. Dagspressen står för en stor del av kommunbevakningen och utgör för stora grupper av medborgare en viktig källa till information om samhällsfrågor och den huvudsakliga kontakten med den demokratiska processen i kommuner och landsting. I storstäderna utgör gratistidningar en viktig informationskälla. Medborgarna i de delar av som saknar eller har svag journalistisk bevakning (s.k. vita fläckar eller områden i medieskugga) har i regel sämre kvalitet på nyhetsförmedlingen om sitt eget närområde i förhållande till medborgare i övriga delar av landet. Områden i medieskugga är i många fall områden som typiskt sett saknar tillräckligt publikunderlag för att bevakas i någon större utsträckning av kommersiella medieaktörer. Tillförlitligt, oberoende innehåll är avgörande för medborgarnas möjligheter att vara demokratiskt delaktiga. Det krävs inte nödvändigtvis redaktionslokaler i alla kommuner för att täcka de vita fläckarna, men det krävs journalister som genom regelbunden närvaro tar ansvar för att bevaka händelser och skeenden. För att åstadkomma detta införs en ny stödform för stärkt lokaljournalistik som får lämnas till stödberättigade allmänna nyhetsmedier som startar eller utökar journalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obevakade. Målet med stödet är att täcka s.k. vita fläckar i nyhetsbevakningen och att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av oberoende journalistik som präglas av allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i man bor. Denna roll kan fyllas av nyhetsmedier med regelbunden nyhetsförmedling oberoende av innehålls- och distributionsform. Det kan vara fråga om såväl lokala och regionala tidningar som digitala nyhetsmedier. Den behöriga nämnden (se avsnitt 7) kommer att behöva bedöma vilka områden som uppfyller kraven för stöd. Som underlag för bedömningen kan nämnden behöva anlita relevant expertis. som avsikten med stödet är att minska antalet vita fläckar, finns behov av förutsägbarhet och viss stabilitet . Att en aktör med hjälp av detta stöd etablerar sig i en s.k. vit fläck bör inte räcka för att området inte längre ska betraktas som en sådan. I annat fall skulle det finnas risk att stödets syfte motverkas. Stödet bör utformas så att det skapar incitament för långsiktiga journalistiska satsningar. I enlighet med syftet med stödet (se avsnitt 5.1) kan nämnden behöva anlägga ett bredare geografiskt helhetsperspektiv i sin prövning av ansökningarna, för att därigenom åstadkomma en spridning av lokaljournalistik över hela landet. För att en kommun ska anses utgöra en vit fläck behöver den inte heller helt sakna journalistisk bevakning, utan det är tillräckligt att området är svagt bevakat. Om det däremot står klart att ett område bevakas regelbundet och i tillräcklig utsträckning bör det inte anses 2017/18:154 utgöra en vit fläck enbart för att där saknas lokalredaktion. Även om kommunindelning ska vara utgångspunkten vid bedömning av vilka områden som utgör s.k. vita fläckar kan det också behövas en möjlighet för nämnden att i undantagsfall avvika från kommungränserna. Det skulle t.ex. kunna vara fallet om något område i en storstadskommun bedöms sakna journalistisk bevakning trots närvaro av flera nyhets– medier i kommunen. För att uppnå en kvalitativ journalistisk bevakning av sådana områden som saknar eller har svag journalistik bevakning bör enligt regeringen detta stöd dubbleras i förhållande till förslag, och alltså uppgå till totalt högst per område. Skälet till detta är att det rör sig om områden som typiskt sett inte är tillräckligt lönsamma att bevaka i någon större utsträckning. När stödbeloppet fastställs bör hänsyn tas till omfattningen av den journalistiska verksamhet som ska bedrivas i området. Det bör finnas utrymme för nämnden att fördela stödet till ett eller flera nyhetsmedier i ett område med svag bevakning. Det är då upp till nämnden att vid prövning av olika ansökningar bedöma hur den journalistiska bevakningen bäst når en så bred andel av invånarna i området som möjligt och därvid beakta om flera medier sammantaget bäst kan täcka bevakningen i området. Eftersom stödet lämnas för lokaljournalistik i områden som saknar eller har svag bevakning, får det användas endast för kostnader som är direkt förknippade med den journalistiska verksamhet som det aktuella nyhetsmediet bedriver i området, särskilt redaktionella kostnader. Nämnden bör följa upp att stödet använts i enlighet med villkoren för stödet. På motsvarande sätt behöver begränsningar i stödintensitet gälla för det nya stödet för lokaljournalistik på samma sätt som för det nuvarande driftsstödet. Detta är inte minst viktigt vid ackumulering av flera statliga stöd, som driftsstöd och stödet för lokaljournalistik. Det är också en viktig aspekt vid Europeiska kommissionens bedömningar av statliga stöd. Den närmare utformningen av stödet kommer att övervägas inför beslut om förordning. Som framhålls av flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för press, radio och tv, är det av vikt för tillämpningen att det är tydligt hur stödet är utformat så att bedömningarna blir förutsägbara, enhetliga och rättssäkra. Införandet av den nya stödformen behöver anmälas till Europeiska kommissionen och kan inte träda i kraft innan den godkänts. Utvidgat innovations- och utvecklingsstöd Utvecklingsstödet till tryckta allmänna nyhetstidningar är fortfarande nytt. Kretsen av sökande för dagens stöd kan utgöras av medieföretag som också får driftsstöd, men även av förstatidningar och gratistidningar. En begränsning är dock att det måste vara fråga om en tryckt tidning. Stödet är godkänt av Europeiska kommissionen t.o.m. . Som framkommit blir det allt svårare att finansiera redaktionellt innehåll (se avsnitt 4). Kvalitetsmedier behöver utvecklas för att journalistiken ska kunna fortsätta vara stark även med den snabba medieutvecklingen och ändrade medievanor. Regeringen bedömer att det även i fortsättningen kommer att finnas ett stort behov av ett stöd av den här typen, som alltså är begränsat och fokuserar på utvecklingsinsatser. Inte minst står medier med lokaljournalistik inför fortsatta utmaningar på grund av digitaliseringen. Regeringen anser därför, till skillnad från och , att ett sådant stöd ska finnas kvar och utvidgas. Det övergripande syftet med att utvecklingsstödet infördes var att främja mediemångfald och demokratisk debatt genom att ge tryckta allmänna nyhetstidningar förutsättningar att långsiktigt utveckla elektroniska publiceringstjänster med redaktionellt innehåll av hög kvalitet. Det bedömdes vara av stor vikt att de kunskaper, erfarenheter och den professionalitet som redan fanns på tidningsredaktioner värnades i det förändrade medielandskapet. Stödet bedömdes bidra till en fortsatt produktion och spridning av redaktionellt innehåll av hög kvalitet som därmed kunde bidra till det demokratiska systemets funktion (se prop. 2015/16:1 utg.omr. s.148 f.). För att modernisera och framtidssäkra stödet bör det dock framöver inte begränsas till tryckta allmänna nyhetstidningar utan vara teknikneutralt och därmed öppet för allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform (se avsnitt 5.1). Även digitala nyhetsmedier har svårt att finna långsiktig ekonomisk bärighet och behöver stöd för innovation och utveckling. Eftersom det nuvarande stödet ännu är nytt är det för tidigt att föreslå andra förändringar av stödets konstruktion eller inriktning. Det finns emellertid anledning att tydligare betona innovation och en successiv övergång mot fler kvalificerade innovations- och utvecklingsinsatser. kan aktörer som ännu inte har kommit lika långt i sitt utvecklingsarbete även i fortsättningen behöva stöd för utveckling i bredare bemärkelse. Stöd kan därför, i likhet med dagens stöd, ges för att exempelvis utveckla nyhetsmediers applikationer, webbplatser eller betallösningar, eller kompetensutveckla redaktionell personal. Även vissa insatser för tillgängliggörande bör kunna rymmas inom stödet. analys visade att barns och ungas användning av medier skiljer sig kraftigt från äldre åldersgruppers, och att det därför är av särskild vikt att nyhetsmedier upplevs relevanta av just denna målgrupp. Här kan innovations- och utvecklingsstödet spela en roll. Stöd bör kunna ges för samarbetsprojekt mellan olika nyhetsmedier. Mediebolagen kan samverka med kompetens utifrån såsom forskare och experter, även om det enbart är allmänna nyhetsmedier som kan vara stödmottagare. bör det finnas möjligheter även för enskilda nyhetsmedier att söka stöd för utvecklingsinsatser. I likhet med dagens utvecklingsstöd bör stödet kunna täcka en högre andel av kostnaderna för insatser med särskild betydelse för det samiska folket och nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk eller för barn och unga. Enligt regeringens mening bör detsamma gälla för insatser med särskild betydelse för personer med funktionsnedsättning. Det ger ytterligare incitament för ökad tillgänglighet. I likhet med vad som gäller för det befintliga utvecklingsstödet får den specifika insatsen inte finansieras av annat statligt stöd, exempelvis 2017/18:154 driftsstöd eller stöd för stärkt lokaljournalistik. Med anledning av synpunkten från Hela ska leva om att det bör vara möjligt att kombinera olika stödformer vill regeringen framhålla att det är fullt möjligt för nyhetsmedier att söka och få flera stödformer, så länge stödens respektive villkor uppfylls. Införandet av det utvidgade innovations- och utvecklingsstödet behöver anmälas till Europeiska kommissionen och kan inte träda i kraft innan det godkänts. Ökat anslag och fördelning av stöd i mån av tillgängliga medel Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 17) en ökning av anslaget för presstöd med 2019 och ytterligare för att förbereda för en ökad och långsiktig satsning på nyhetsförmedling och lokal journalistik genom ett nytt mediestöd . De anslagsmedel som används för utvecklingsstöd ingår i ramanslaget för presstöd som uppgår till . Utvecklingsstödet fördelas i mån av tillgängliga medel. var högst avsatta för stödet och högst . beviljades de första utvecklingsstöden. Totalt fördelades då till 18 olika insatser vid 24 allmänna nyhetstidningar. har stöd beviljats för ca . Antalet ansökningar har alltså ökat och stödformen har utnyttjats i ökad grad. Med tanke på det stora innovations- och utvecklingsbehovet i mediebranschen och att kretsen av stödberättigade ökat, talar mycket för att budgetramen för denna stödform bör öka successivt. bedömde att innovations- och utvecklingsstödet bör ha en ram på 2018, 2019 och 2020. På motsvarande sätt är det sannolikt att det nya stödet för stärkt lokaljournalistik kommer att öka successivt. Flera remissinstanser, däribland Pres(s)gruppen och Fådagarstidningarna har framfört kritik mot att föreslagit att samtliga stödformer ska ges i mån av tillgängliga medel med hänvisning till att det minskar förutsägbarheten för de sökande. Som framgår av avsnitt 6 kommer principerna för fördelning av drifts- och distributionsstödet att vara oförändrade under ytterligare en period, men med höjda stödnivåer. Det innebär att ordningen med rättighetsbaserad stödgivning kvarstår för dessa. Regeringen anser att stöd enligt de nya eller utvidgade stödformerna – till skillnad från drifts- och distributionsstödet – ska lämnas i mån av tillgängliga medel. Det kan uppstå situationer där nämnden får in ansökningar om stöd till stärkt lokaljournalistik och innovations- och utvecklingsstöd som sammantaget skulle leda till att tillgängliga medel överskrids om var och en av ansökningarna beviljades högsta möjliga stödbelopp. I en sådan situation kommer nämnden behöva göra en avvägning mellan ansökningarna med beaktande av syftet med stöden (se avsnitt 5.1). Regeringen vill i det sammanhanget särskilt framhålla vikten av stärkt lokaljournalistik för områden som saknar journalistisk bevakning. Det är Prop. 2017/18:154 viktigt att det blir tydligt för de sökande hur denna avvägning ska gå till. 5.4Ökad tillgänglighet och andra tröskelkrav för de nya formerna av mediestöd Regeringens bedömning: De nya stödformerna bör förenas med ett grundläggande tillgänglighetskrav. Även andra krav bör ställas för att ett allmänt nyhetsmedium ska kunna ta del av de nya formerna av mediestöd (tröskelkrav), såsom att mediet har en viss andel redaktionellt innehåll, en viss periodicitet, en god användarförankring, en ansvarig utgivare och följer god medieetisk sed. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som uppfyller vissa s.k. tröskelkrav. Tröskelkraven föreslås vara att nyhetsmediet präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, har ett redaktionellt innehåll som utgör av hela innehållet, har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll som utgör av hela innehållet, har ett redaktionellt innehåll som präglas av hög kvalitet och inre mångfald, är allmänt tillgängligt, självständigt sprids under en egen titel med en ansvarig utgivare, publiceras eller sänds minst , är riktat till en svensk målgrupp, och har en god användarförankring. Utredningen bedömer att tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning inte ska vara ett tröskelkrav. Utredningen föreslår i stället ett ytterligare produktionsstöd till allmänna nyhetsmedier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll. Myndigheten för press, radio och tv:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Myndigheten föreslår tre alternativa utformningar av ett krav på tillgänglighet. Av de tre alternativen förespråkar myndigheten ett krav som innebär att allmänna nyhetsmedier för att kunna få mediestöd behöver tillgängliggöra innehållet för personer med funktionsnedsättning. Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland TU – medier i och , ställer sig negativa till att trösklarna för inträde i systemet blir mindre förutsägbara än i det nuvarande presstödssystemet. Många remissinstanser har också invändningar mot enskildheter i utredningens förslag till tröskelkrav. Myndigheten för press, radio och tv anför att flera av kriterierna behöver förtydligas. TU – medier i framhåller att utredningen har föreslagit en kombination av objektivt mätbara krav och subjektiva bedömningar och uttrycker stark skepsis mot att överlämna till en nämnd att göra skönsmässiga, subjektiva bedömningar. Utredningens bedömning att tillgänglighet inte ska uppställas som ett tröskelkrav får kritik från ett stort antal remissinstanser, bl.a. Funktionsrätt , , Hörselskadades , Myndigheten för tillgängliga medier, Myndigheten för 2017/18:154 delaktighet, , Myndigheten för press, radio och tv, Kungl. Flera av remissinstanserna anför att förslaget är otillräckligt och att det bör finnas ett tillgänglighetskrav för inträde i stödsystemet. Myndigheten för delaktighet framhåller att ett grundläggande krav på tillgänglighet behövs för att uppfylla åtaganden i enlighet med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för press, radio och tv:s förslag om att tillgänglighet bör uppställas som ett tröskelkrav tillstyrks av flertalet tillfrågade remissinstanser, bl.a. , , , Funktionsrätt , Myndigheten för delaktighet och . Remissinstanserna har dock skilda uppfattningar om vilken nivå på kraven som bör uppställas. Funktionsrätt anför att det närmare innehållet i ett tillgänglighetskrav bör utformas av den behöriga myndigheten i samråd med berörda intressenter, inklusive användar-organisationer. TU – medier i anför att om det ställs krav på tillgänglighet, bör det utformas så att hänsyn tas till sökandens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster. Myndighetens förslag avstyrks av , som anför att krav inte bör ställas på publicisters innehåll och form. Enligt skulle ett tillgänglighetskrav innebära en inskränkning i yttrandefriheten. Skälen för regeringens bedömning De nya formerna av mediestöd till allmänna nyhetsmedier, oavsett innehålls- eller spridningsform, kommer att riktas till en potentiellt väsentligt större stödkrets än det befintliga presstödet. Det behövs kriterier för att närmare avgränsa stödkretsen i enlighet med syftet för de nya stödformerna. I det nuvarande presstödet finns flera villkor som en tidning måste uppfylla för att komma i fråga för stöd. Det ställs bl.a. krav på en abonnerad upplaga av viss storlek, minsta andel eget redaktionellt innehåll, lägsta utgivningsfrekvens och högsta täckningsgrad. Villkoren används för att fastställa tidningarnas förankring i befolkningen, deras redaktionella självständighet, deras inriktning på nyheter och deras behov av statligt stöd. I samtliga dessa fall används kvantitativa tröskelvärden som bygger på att det går att mäta antalet tidningsexemplar, utgivningsdagar och spaltmeter. I 3 § förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd för tryckta allmänna nyhetstidningar ställs ett antal tröskelkrav för att en sådan tidning ska kunna få utvecklingsstöd. Kraven är mer teknikneutralt utformade än de som finns i presstödsförordningen. Eftersom de nya stödformerna föreslås vara oberoende av mediernas innehålls- eller spridningsform, behövs andra kriterier än de mätbara – rent kvantitativa – kriterier som gäller för det pappersbaserade presstödet. Det innebär dock inte att de aspekter som ligger till grund för presstödets eller utvecklingsstödets kvantitativa kriterier är utan betydelse. En utgångspunkt bör vara att även de nya stödformerna riktas endast till medier som har en viss andel egenproducerat redaktionellt innehåll, en viss periodicitet och en god användarförankring. Regeringen bedömer att det behövs teknikneutrala kriterier för de nya stödformerna, liknande dem som föreslog skulle gälla för det nya mediestödet som helhet. De nya stödformerna bör förenas med tröskelkrav som i vart fall ställer krav på att det allmänna nyhetsmediet förutom viss redaktionell omfattning har en ansvarig utgivare och följer god medieetisk sed. När det gäller utredningens förslag om demokratikriterium för att bevilja mediestöd gör regeringen följande överväganden. Det har i debatten bl.a. hävdats att ett sådant villkor kan resultera i en positiv särbehandling av vissa medier på grundval av deras innehåll eller inriktning som är problematiskt utifrån den i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skyddade etableringsfriheten. Även om det statliga stödet är frivilligt och den som inte uppfyller alla villkor för stöd inte därigenom går miste om sin rätt att föra fram yttranden i vilket ämne som helst, är det viktigt att noga överväga vilka villkor som ska ställas och hur de ska utformas. I utredningsarbetet kring presstödssystemet har gjorts bedömningen att sådana tänkbara konsekvenser inte ska anses utgöra hindrande åtgärder i den mening som avses i yttrandefrihetsgrundlagarna (SOU 1975:49 och 1983:70). Det kan i sammanhanget också anmärkas att i regeringsformens programstadgande för den offentliga verksamheten (1 kap. 2 § regeringsformen) anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. I samma bestämmelse anges att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden och motverka diskriminering av människor på grund av nationellt eller etniskt ursprung, religiös tillhörighet m.m. Denna bestämmelse får betydelse bl.a. vid bedömningen av hur villkor för användningen av det allmännas gemensamma resurser ska användas. Att ställa upp krav som innebär att skattemedel inte delas ut för att användas i syfte att främja antidemokratiska ändamål ligger väl i linje med de principer som kommer till uttryck i detta programstadgande. I viss motsättning till detta står programförklaringarna i regeringsformen samt i yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihets– förordningen om att yttrandefriheten ska vara den vidast tänkbara. Som bl.a. , Justitiekanslern och LO påpekar, är tryck- och yttrandefriheterna enligt yttrandefrihetsgrundlagarna konstitutionella fri- och rättigheter, medan mediestöd inte är någon sådan rättighet. Det rådande synsättet är att stödet i stället utgör ett verktyg som är en del av mediepolitiken (jfr avsnitt 4.3). Mot bakgrund av dessa allmänna utgångspunkter ser regeringen, till skillnad från bl.a. och , i och för sig inte några svårigheter från ett konstitutionellt perspektiv med att införa ett demokratikriterium som villkor för mediestöd. Den som inte skulle få stöd på grund av att den inte uppfyller ett demokratikriterium blir nämligen inte i grundlagens mening hindrad från att utöva sin yttrande- eller tryckfrihet (jfr SOU 2013:66 s. 405 f.). Utifrån den principiella utgångspunkten att det allmänna inte på förhand bör blanda sig i mediers innehåll från värdegrundsperspektiv – en hållning som också poängteras av bl.a. 2017/18:154 medier i , , , och – kan regeringen dock inte ställa sig bakom ett sådant kriterium (jfr prop. 1996/97:3 s. 166). Vidare är en väsentlig utgångspunkt att stödet riktas till allmänna nyhetsmedier som regelmässigt präglas av hög kvalitet i sin nyhetsrapportering och viss bredd och allsidighet. kvalitet inte betonas som grund för mediestöd skulle skapa onödig osäkerhet om grunderna för stödet. behöver utformas mer allmänt än vad som gäller enligt presstödsförordningen, där det antas att innehållet är av tillräcklig kvalitet endast om användarna är beredda att betala för det. antagande har sina rötter i när i första hand dagspressen antogs stå för kvalitet och när den ena delen av den tudelade intäktsmodellen bestod av användarintäkter från prenumerationer. I det nya medielandskapet existerar en mängd medier som tillgängliggör sitt kvalitativa nyhetsinnehåll gratis, såväl på papper som i digitala kanaler. alltså inte längre att dra några säkra slutsatser om kvalitet enbart utifrån om mediets innehåll tillhandahålls mot betalning eller inte. behöver stärkas i dagens allt mer fragmentiserade värld är ansvars- tagande och allsidiga medier som ger uttryck för en mångfald av Som anges i avsnitt 5.1 bör dock kravet på kvalitet framgå redan av syftet. Andra kriterier såsom ansvarigt utgivarskap och god medieetisk sed utgör konkreta aspekter av kvalitet. Den förändrade situationen i medielandskapet har inneburit att det inte längre råder en brist på innehåll, utan snarare ett obegränsat utbud av På vissa områden finns brist på tillförlitligt innehåll som passerat en ansvarig utgivares granskning.