prop · H503243 · 2018-04-12 00:00:00 — Lagstiftningsärendet innehåller inga förslag om nya eller skärpta miljö- krav. Förslaget om moderna miljövillkor innebär att den miljöprövning av verksamheterna som måste göras kan ske enligt en tidplan som möjliggör en samordning och att en nationell helhetssyn kan anläggas i de enskilda prövningarna. Med hänsyn till den metod som har valt för att ställa rättsligt bindande krav på verksamheterna – dvs. individuella tillstånds- prövningar med rättskraftiga tillstånd – och hur det svenska prövnings- systemet är uppbyggt, är det nödvändigt att verksamheterna blir föremål för en miljöprövning enligt redan gällande krav. Annars kommer inte att kunna leva upp till EU-rättsliga åtag- anden eller det regelverk för hållbar utveckling som har antagit genom bl.a. . En sådan miljöprövning kommer att behöva ske alldeles oavsett förslagen i detta lagstiftningsärende. Jämfört med hur regelverket ser ut innebär de förslag som rör moderna miljövillkor den fördelen att nödvändiga miljöprövningar ska genomföras på ett samordnat och genomtänkt sätt. För alla vattenverksamheter – även de som inte omfattas av kravet på moderna miljövillkor – ger förslagen utrymme för att inom vattenförvalt- ningen vidta de åtgärder som kan behövas och är möjliga för att klassi- ficera vatten och meddela föreskrifter om krav på vattenmiljön (miljökva- litetsnormer) på ett sätt som ger största möjliga fördelar för såväl vatten- miljön som de verksamheter som påverkar vattenmiljön. Ytterst innebär förslagen att miljökvalitetsnormerna bestäms efter en politisk avvägning mellan motstående intressen men inom ramen för vad och svensk lag tillåter. För alla vattenverksamheter – även de som inte omfattas av kravet på moderna miljövillkor – innebär förslagen att även verksamheter som inte anses ha något tillstånd men som sedan långt före inför- ande bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller någon annan särskild s.k. äldre rättighet ska miljöprövas genom omprövning och inte behöver tillståndsprövas som om de vore nya. För att genomföra reformen 2017/18:243 om de särskilda s.k. äldre rättigheterna och säkerställa att nödvändig miljö- prövning sker innebär förslagen att de bestämmelser som rör utredning och kostnader för miljöprövningen bärs av verksamhetsutövaren på det sätt som gäller vid omprövning. För såväl verksamhetsutövarna som myndig- heterna innebär förslaget om de s.k. äldre rättigheterna en möjlighet att koncentrera insatserna på de miljöprövningar som behövs. I remissvaren finns en oro för att förslagen om moderna miljövillkor innebär att anläggningar i vattendrag kommer att behöva rivas ut i stor omfattning. Det är inte syftet med lagstiftningen. I den frågan innebär för- slagen en förändring på så sätt att det i den enskilda prövningen för moderna miljövillkor blir utrymmet större för att kunna behålla anlägg- ningen. Det beror på att enligt förslagen får en anläggning behållas även om omprövningen för moderna miljövillkor skulle resultera i villkor om försiktighetsmått som avsevärt försvårar verksamheten. är en sådan situation inte möjlig, eftersom ett så långtgående försiktighetsmått medför att utrivning i stället ska ske. Berörda myndigheter ska tillämpa de undan- tag fullt ut som ger möjlighet till. Det ger förutsättningar för att så långt som möjligt bevara såväl storskalig- som småskalig vattenkraft. I och med att färre anläggningar kommer att behövas rivas ut än vad som varit fallet om ingen ändring gjorts minskar risken för förlust av kultur- miljövärden. En kontrollstation kommer att följa upp effekterna av för- slagen i förhållande till energiöverenskommelsen. För vattenverksamheter som omfattas av kravet på moderna miljövillkor kommer det – tack vare den finansieringslösning som ordnas inom bran- schen – att finnas möjlighet för verksamhetsutövarna att få ersättning för de kostnader som omprövningen för moderna miljövillkor medför i fråga om bl.a. prövningskostnader, kostnader för att vidta de miljöåtgärder som prövningen resulterar i och kostnader för produktionsbortfall. Alla som anmäler sig till den nationella planen får vänta med omprövningen för moderna miljövillkor till dess det är dags för prövning enligt den nationella planens tidsplan. För alla verksamheter – även vattenverksamheter som inte omfattas av kravet på moderna miljövillkor – innebär förslagen fördelar på så sätt att resultaten av de utredningar som görs i omprövningsmålen i fråga om t.ex. vattnets klassificering och de miljökvalitetsnormer som ska gälla kommer alla verksamheter som påverkar ett och samma vatten till godo. För alla berörda – såväl verksamhetsutövare och myndigheter – finns det process- ekonomiska fördelar att hämta. I de delar förslagen avser att i den svenska lagtexten återge krav på att vattenkvaliteten inte får försämras och krav på att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan uppnås överensstämmer förslagen med den praxis som utvecklats i domstolarna. Förslagen syftar till att skapa ökad förutsebarhet och göra tydligt att inte varje liten risk för försämring av vattenkvaliteten hindrar att verksamheter tillkommer eller ändras. För att komma i konflikt med kravet att inte äventyra möjligheterna att uppnå rätt vattenkvalitet krävs att prövningsmyndigheten tillåter ett oacceptabelt risktagande, dvs. tillåter att möjligheterna att uppnå rätt vattenkvalitet lämnas åt slumpen. Det kommer alltså att finnas ett stort utrymme för att göra välavvägda bedömningar och tillåta verksamheter och ändringar så länge det på goda grunder fortfarande kan anses sannolikt och troligt att rätt vattenkvalitet kommer att uppnås. Förslagen i denna del är också ut- Prop. 2017/18:243 formade så att det är utvecklingen av som sätter den avgörande gränsen mellan vad som är att ett acceptabelt risktagande och vad som är ett oacceptabelt äventyrande. Förslagen innebär vidare att det i svensk rätt skapas utrymme för att utnyttja de möjligheter till undantag för samhälls- nyttiga verksamheter som ger. Sammantaget innebär förslagen enbart fördelar för de berörda verksam- hetsutövarna jämfört med om tillståndsprövningar och omprövningar skulle genomdrivas enligt det regelverk som gäller . Centralt i detta ärende är förslagen om en nationell plan för att säkerställa att tillstånden för verksamheter och anläggningar förenas med moderna miljövillkor på ett tidsmässigt samordnat sätt. De vattenverksamheter som omfattas är vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel (dvs. vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar såsom vattenkraftverk och dammar, om verksamheterna eller anläggningarna syftar till produk- tion av el genom omvandling av energin i strömmande vatten, eller när de påbörjades eller kom till syftade till sådan produktion). För att säkerställa att de berörda verksamheterna har moderna miljövillkor ska tillstånden omprövas i enlighet med den nationella planen och senast som anges i planen. De verksamheter som drivs med stöd av äldre rättigheter ska också omprövas senast som anges i planen. Det finns ingen exakt siffra på hur många vattenkraftverk som finns i . I vattenverksamhetsutredningens betänkande SOU 2013:69 anges det totala antalet uppgå till cirka 1 800 vattenkraftverk. Uppgiften bygger på statistik från länsstyrelserna. I samma betänkande redovisas dock även uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten som innebär att antalet upp- går till cirka 2 000 vattenkraftverk, varav drygt 200 har en installerad effekt över . Hälften av kraftverken har en installerad effekt under vilket per kraftverk innebär en produktion motsvarande förbrukningen i 25 villor vid . , med uppgifter som samlats in av läns- styrelserna, innehåller cirka 11 000 dammobjekt. Registret saknar i många fall uppgifter om verksamhetstyp för dessa dammobjekt. Det uppskattas att cirka 1 500 är eller ursprungligen har varit en del av en vattenkrafts- verksamhet. Baserat på uppgifter inhämtade från länsstyrelserna samt med hänvis- ning till tidigare uppgifter från uppskattar Vat- tenverksamhetsutredningen att det sammanlagda antalet vattenkraftverk, regleringsdammar och övriga dammar som saknar tillstånd enligt miljö- balken och som därför behöver prövas eller omprövas för att förses med moderna miljövillkor uppgår till i vart fall cirka 7 400 anläggningar. Av dessa har 3 600 tillstånd enligt Kongl. Maj:ts nådiga förordning (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet å hans grund, vattenlagen (1918:523) eller vattenlagen (1983:291) och 3 800 saknar tillstånd enligt eller någon av de nyssnämnda författningarna. 2017/18:243 som saknar tillstånd drivs vanligen med stöd av äldre rättigheter såsom urminnes hävd eller privilegiebrev. I avsnitt 8 föreslås att det i de fall en vattenverksamhet bedrivs i enlighet med en urminnes hävd, ett privilegie- brev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523), ska den rättigheten anses ha tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser i eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av . Kraftverk och dammar ägs av såväl stora som små företag och även privatpersoner. De som äger flest vattenkraftverk är åtta större företag, , , Uniper, Mälarenergi Vattenkraft, Tekniska verken i , Statkraft, Jämtkraft och Kraft. Enligt Vattenverk- samhetsutredningen hade dessa företag en installerad effekt om totalt av den i totala installerade effek- ten om . Om en damm är kopplad till ett vattenkraftverk, ägs oftast dammen av den fysiska eller juridiska person som äger vatten- kraftverket. Vissa dammar är uppförda för att reglera flödet i hela eller delar av vattendraget, s.k. regleringsdammar. Dessa är ofta uppförda högst upp i ett vattendrag för att fånga upp och sedan reglera vårfloden. Regle- ringsdammarna ägs av vattenregleringsföretag som i sin tur ägs av de kraftbolag som har vattenkraftverk i respektive vattendrag. Omprövning av befintliga tillstånd och av verksamheter som bedrivs i enlighet med en s.k. äldre rättighet kommer att innebära att tillstånd före- nas med villkor om såväl anläggningars utformning som drift. Anläggande av fiskvandringsväg, minimitappning och anpassade flöden är exempel på sådana villkor som kan bli aktuella. Att åtgärder ska vidtas till skydd för fisket framgår av 11 kap. 8 § . Bestämmelsen anger att det kan vara fråga om anordningar för fiskens framkomst eller fiskens bestånd, att släppa vatten för ändamålet eller att vidta andra åtgärder som kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av verksamheten. Som exempel kan nämnas anordnande av fisktrappor och ålyngelledare samt iordning- ställande av lekplatser. Enligt förarbetena till nyssnämnda lagrum bör minimivattenföringen hållas så hög som möjligt, och man bör eftersträva att så mycket vatten släpps fram som motsvarar den naturliga lågvatten- föringen. Vilka föreskrifter om skyddsåtgärder som prövningen kommer att leda till kommer att avgöras av prövningsmyndigheten i det enskilda fallet. Det går därför inte att uttala sig om vad den totala kostnaden kom- mer att bli. Det bör dock noteras att det här lagstiftningsärendet inte innehåller något förslag som innebär en ny kravnivå i förhållande till dagens reglering om krav på försiktighetsmått. Förslagen kommer att innebära att alla berörda verksamheter så små- ningom kommer att bedrivas i enlighet med krav. är det endast ett fåtal verksamheter som har tillstånd enligt och som bedrivs på ett sätt som är förenligt med de krav på teknik och miljöanpassning som skulle ställas om det var fråga om en nyetablering. Att alla verksamheter kommer att bedrivas på samma villkor bedöms vara positivt för konkurrensen. Utöver verksamhetsutövarna berör förslagen domstolar och andra myn- digheter som har en roll i prövning och tillsyn av vattenkraftverk och dam- mar. I vilken utsträckning och på vilket sätt redovisas i det följande. munerna (i deras egenskap av kommuner) bedöms inte beröras av för- Prop. 2017/18:243 slagen i någon nämnvärd utsträckning. Förslagen påverkar inte den kom- Den nationella planen bedöms öka förutsebarheten för när i tiden en verk- samhet ska förses med moderna miljövillkor genom prövning eller om- prövning. Genom planen och berörda materiella bestämmelser i miljöbal- ken säkerställs ett genomslag för en nationell helhetssyn avseende förut- sättningarna för drift av vattenkraftverk och dammar, något som även det bedöms gynna den enskilde verksamhetsutövaren genom att en nationell helhetssyn bidrar till enhetlighet i de olika prövningarna. Arbetet med att ta fram en nationell prövningsplan kommer att vara resurs- krävande för de myndigheter som ska ha en aktiv roll i planarbetet. Det bedöms dock att huvuddelen av det underlag som krävs för en nationell plan redan finns framtaget och fråga blir således främst om att samman- ställa befintligt underlag och att i ljuset av den sammanställningen fast- ställa en prövningsordning för berörda verksamheter. Omprövning för moderna miljövillkor Förslagen innebär att tidigare givna tillstånd för huvuddelen av alla vatten- kraftverk och dammar, inklusive dammar för årsreglering, kommer att Omfattningen av sådan ansökan och de kostnader som är förknippade med såväl prövningsförfarandet som kostnader för vidtag- ande av försiktighetsmått kommer att variera beroende på verksamhetens geografiska placering, utformning och omfattning. erna för respektive verksamhet kommer stå klara först vid den enskilda prövningen av verksamheten. Omprövning av en redan modern anlägg- ning som lever upp till de krav som kan ställas på miljöanpassning kommer inte resultera i nya krav. En omprövning behöver således inte resultera i krav på verksamhetsutövaren att ändra sin anläggning eller drift. I undantagsfall kan en omprövning leda till att en anläggning inte kan miljöanpassas på annat sätt än att den rivs ut. Förslagen är dock utformade så att en sådan lösning endast blir aktuell när ingen annan åtgärd är till- Förslaget innebär nämligen att en anläggning får behållas även om omprövningen för moderna miljövillkor skulle resultera i villkor om för- siktighetsmått som avsevärt försvårar verksamheten. situation inte möjlig, eftersom ett så långtgående försiktighetsmått medför att utrivning i stället ska ske. Berörda myndigheter ska tillämpa de undan- tag fullt ut som ger möjlighet till. Det ger förutsättningar för att så långt som möjligt bevara såväl storskalig- som småskalig vattenkraft. och med att färre anläggningar kommer att behövas rivas ut än vad som 2017/18:243 varit fallet om ingen ändring gjorts minskar risken för förlust av kultur- miljövärden. Av förslagen följer att det är verksamhetsutövaren som ska initiera om- prövningen och att stå kostnaderna för den, inklusive kostnaderna för att ta fram det underlag som behövs för prövningen. På samma sätt som är fallet för annan omprövning enligt 24 kap. krävs inte en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, men underlaget i målet ska dock innehålla den information som behövs för prövningen. Ersättningen för prövningsmyndighetens kostnader för denna typ av om- prövning föreslås regleras på samma sätt som är fallet för tillstånds- prövning, se 3 kap. 4 och 5 §§ förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Avgiften är uppdelad på en grund- avgift och en tilläggsavgift och uppgår till lägst . Om en tilläggsavgift ska betalas får grundavgiften tillsammans med tilläggs- avgiften uppgå till högst . Den totala tilläggsavgiften för verksamheter i de tio största vattendragen Det är dock inte säkerställt att avgiften kommer att innebära full kost- nadstäckning för de prövningar som uppdateringen till moderna miljövill- kor föranleder. Avgiften behöver ses över så att inte skattemedel behöver användas för att genomföra uppdateringen till moderna miljövillkor. finns som huvudregel en skyldighet för den som ansöker om om- prövning av tillståndet till en vattenverksamhet att ersätta såväl enskildas som myndigheters rättegångskostnader. Enligt förslaget kommer en sådan ersättningsrätt inte att gälla i mål om omprövning för moderna miljövill- Förslagen innebär att tillstånden för huvuddelen av vattenkraft- verk och dammar kommer att behöva omprövas. Det rör sig om uppskatt- ningsvis cirka 7 400 verksamheter. Det är mark- och miljödomstolarna som kommer att hantera prövningen av alla dessa verksamheter. Hur många verksamheter som kommer att behöva ansöka om omprövning kommer att framgå av den nationella planen. Den genomsnittliga kostnaden för ett miljömål i mark- och miljö- domstol är och i mark- och . Beloppen omfattar alla miljömål, och är inte specifika för om- och tillståndsprövning för vattenkraftverk och dammar. Mål om pröv- ning av vattenverksamhet är generellt mer arbetsamma än genomsnittliga miljömål. En rimlig uppskattning är att den typ av mål som det nu är fråga om i snitt kostar mer än andra miljömål. Om prövningarna för- delas jämnt , ger det en årlig kostnad på . Domstolarna bedöms därför behöva tillföras medel för att kunna hantera kostnadsökningen. Förslaget bedöms dock inte medföra några budgetära konsekvenser för domstolarna förrän . Kostnadsökningen ska finansieras genom prövningsavgiften. Regeringen kommer att se över prövningsavgiften så att den ger full kostnadstäckning. Övriga myndigheter bedöms kunna hantera de kostnader som är förknip- pade med föreslagna ändringarna inom ram. Omprövningarna enligt den nationella planen bedöms drastiskt komma att minska behovet av myndig- hetsinitierade omprövningar, vilket är resursbesparande för myndig- heterna. Myndighetsinitierade omprövningar kommer enligt förslaget en- dast att aktualiseras i undantagsfall när en verksamhet skyndsamt behöver anpassas och en prövning enligt plan inte kan avvaktas. Det förutsätts att myndigheterna samordnar sina insatser så att över- flödigt dubbelarbete kan undvikas. kan det finnas anledning att se över vilka myndigheter som ska ha partsställning i vattenmål för att kunna effektivisera arbetet ytterligare. Denna fråga hanteras dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. och Affärs- verket är inte myndigheter som har partsställning enligt 24 kap. men ska båda ha en central roll i att ta fram den nationella planen. Detta bedöms innebära något ökade kostnader som dock kan hanteras genom omprioriteringar. Förslaget innebär att ansvaret för motparternas kostnader flyttas från sökanden och i stället läggs på de sakägare som väljer att föra talan i målet. Förslaget medför alltså en kostnadsbesparing för de företag som ansöker om tillstånd till vattenverksamhet, då de inte längre behöver betala sak- ägarnas rättegångskostnader. I de fall företag är sakägare innebär det å andra sidan en fördyrning för detta företag, men en motsvarande besparing för sökandeföretaget. innebär upphävandet av bestämmelsen att sakägare inte kommer att kunna föra sin talan på sökandens bekostnad. Oro över ombudskostnader kan för den enskilde sakägaren medföra att denne väljer att inte själv framföra sina synpunkter på ansökan. Det be- döms dock att de myndigheter som har att tillvarata de allmänna intressena kommer att kunna fånga upp de frågor som är av vikt för den enskilde. Dessutom kan erinras om att sakägare som berörs av lika ingripande miljö- farliga verksamheter inte har någon rätt till ersättning för rättegångskost- nader vid tillståndsprövningen. Slutligen bör också framhållas att till- ståndsprövande domstol har en officialskyldighet att beakta flertalet av de omständigheter som sakägare kan anföra till stöd för sin talan. När det gäller handläggningen av ersättningsanspråken som stämningsmål är det svårt att bedöma om den föreslagna regleringen innebär en fördyrning eller en besparing för företagen. Mest sannolikt blir situationen oförändrad, men möjligen kommer sakägare att framställa ersättningsyrkanden efter mer noggranna överväganden vilket i sig kan bidra till en snabbare hand- läggning och i slutändan viss besparing. Som framgår av avsnitt 4.2 är vattenkraftens reglerförmåga oerhört bety- delsefull i det svenska elsystemet. Konsekvenserna av att inte ha tillräck- liga mängder reglerbara resurser i ett elsystem är att balanseringen kan behöva genomföras på sätt som innebär stor negativ påverkan på sam- hället. Det kan leda till extremt höga eller negativa elpriser och risk för ofrivillig bortkoppling vid nödsituationer såsom allvarliga störningar. Elsystemet kommer drivas med mindre marginaler för att upprätthålla drift- och leveranssäkerheten vilket gör att det blir mer känsligt för stör- ningar med risk för stora samhällsekonomiska kostnader. Detsamma gäller för vikten av att säkerställa behovet av tillgänglig effekt, i synnerhet i ett framtida elsystem med större andel icke planeringsbar elproduktion. Av energiöverenskommelsen följer också att vattenkraft ska kunna öka effek- ten i befintliga verk. Nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel bör inne- bära att det totalt sett inte sker någon negativ påverkan på varken regler- förmågan eller tillgänglig effekt. Det kommer i stället finnas behov av att vattenkraften ger ett ökat reglerbidrag och ökad tillgänglig effekt jämfört med . Det kan dock inte uteslutas att det i enskilda fall är nödvändigt med åtgärder för att kunna uppfylla trots att samtliga undantag som medges genom vattendirektivet utnyttjas fullt ut. Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet framgår bl.a. att miljökrav i annan lagstiftning, t.ex. art- och habitatdirektivet, kan medföra att åtgärder med påverkan på reglerbidraget ändå måste vidtas även vid anläggningar med. Planen ska dock ge möjlighet att öka effekten i utbyggda vattendrag. Totalt sett förväntas förslaget om moderna miljö- villkor vara förenligt med energiöverenskommelsens mål om förnybar elproduktion och vattenkraftens förväntade roll i ett sådant el- system. Vattenkraften bidrar med en mycket stor del av produktion av förnybar el. Till skillnad från vad som gäller för den installerade effekten är vattenkraftens produktion beroende av nederbörden och kan variera förhållandevis mycket mellan år. Vad gäller påverkan på produk- tionen kan ledning tas från rapporten för åtgärder i vattenkraften – Avvägning mellan energimål och miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag som tagits fram gemensamt av Havs- och vattenmyndigheten och . I rapporten anges att miljökvalitetsmålet Levan- de sjöar och vattendrag förväntas kunna nås genom åtgärder som samman- taget innebär att högst av vattenkraftens nuvarande årsproduk- tion under ett normalår, motsvarande , får tas i anspråk. Av preciseringarna av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag framgår att det innefattar ett mål om att alla sjöar och vattendrag ska ha minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. Den bedömning som myndigheterna har gjort är alltså att förslagen inte förväntas medföra ett större produktionsbortfall än . 2017/18:243 Regeringen bedömer att ett sådant produktionsbortfall inte har någon väsentlig påverkan på möjligheten att nå målet om förnybar elproduktion till 2040. Produktionen från vind- och solkraft förväntas öka drastiskt i ett sådant elsystem. Det viktigaste för möjligheten att nå målet är som tidigare nämnts vattenkraftens reglerförmåga och tillgängliga effekt. En minskad produktion om innebär inte heller någon väsentlig påverkan på möjligheter att bidra till EU:s mål om andel förnybar energi och minskade växthusgasutsläpp. 21.4De särskilda s.k. äldre rättigheterna För ägare till vattenanläggningar såsom t.ex. vattenkraftverk och dammar som drivs med stöd av särskilda äldre rättigheter innebär förslaget att de ska anses ha en rättighet som är meddelad med stöd av motsvarande bestämmelser . De miljöprövningar som behövs kommer att ske genom omprövning. I detta lagstiftningsärende föreslås flera ändringar som bedöms minska kostnaderna och underlätta prövningen av dessa verksamheter.