prop · H503256 · 2018-05-08 00:00:00 — Kapitlet inleder med att belysa handläggares förutsättningar för en likvärdig handläggning. De följande avsnitten fokuserar på interaktionen mellan och egenföretagare vid handläggningen av SGI med syfte att belysa frågeställningen om huruvida informationen till egenföretagare är tydlig. Bedömningen om huruvida informationen är tydlig baserar sig på att den finns lättillgänglig, är enkel att ta till sig och förstå rent språkligt, samt att informationen är tillräcklig för att förstå vilka faktorer som påverkar SGI. Kapitlet avslutas med en statistisk analys av skillnader mellan SGI och historisk inkomst utifrån frågan om det finns indikationer på brister i förutsägbarheten i egenföretagares ersättning. I syfte att skapa förutsättningar för en likvärdig handläggning och en tydlig process har olika typer av vägledande föreskrifter och processbeskrivningar. 5.1.1 Stödjande och styrande dokument Ett verktyg är den processbeskrivning som tydliggör de olika stegen i handläggningen och hur handläggaren ska gå vidare i ett ärende.83 Syftet med processen är att göra det tydligt vilka uppgifter som måste finnas med i ett ärende inför beslut.84 Processen går dock inte exakt in på vilka underlag som behövs om handläggaren behöver komplettera inkomstuppgifterna. Enligt intervjuer med handläggare ska ingen utredning göras om den försäkrades uppgifter inte har ändrats bedömning.85 Utredning görs enbart på nya ärenden samt om det finns pågående bevakningar (t.ex. uppbyggnadsskeden där det alltid finns ett slutdatum som ska bevakas) eller om det har skett några förändringar i ärendet. Regler som gäller SGI finns i socialförsäkringsbalken86, och till sin hjälp att tolka lagstiftningen har handläggaren en vägledning.87 Vägledningen ska i första hand fungera som ett stöd för anställda på vid handläggning och utbildning och samlar information om vad som gäller på det aktuella området. 83Försäkringskassan 2007a, och 2007b. 84Intervju med specialister och handläggare vid . 85Intervju med handläggare vid . 86Se främst 25 kap. SFB (2010:110). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vägledningen är uppdelad på tillämpnings- och metodstödsavsnitt och innehåller bl.a. beskrivningar av bestämmelser, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, rättspraxis och flertalet exempel. Det är i vägledningen handläggare kan hitta stöd för bedömningar av den försäkrades inkomster, exempelvis under vilka omständigheter man kan ta ledning av mer preliminära underlag. Motsvarande vägledning finns även för föräldrapenningen.88 Vägledningar och processbeskrivningar tas fram av verksamhetsutvecklare vid respektive avdelning, i nära samarbete med rättsavdelningen. Den vägledning som finns för SGI håller på att omarbetas för att handläggningen ska bli mer försäkringsstyrd och inte fokusera så mycket på exempel som dagens vägledning gör. Målet är att ge handläggarna verktyg att göra en egen bedömning utifrån regelverket och undvika de tydliga exempel som har funnits som har upplevts vara väl styrande och enkla jämfört med hur verkligheten ser ut.89 Följden har varit att handläggare känt en osäkerhet om de inte har hittat ett exempel som stämmer exakt överens med deras aktuella ärende.90 I vägledningen beskrivs även hur bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) ska tillgodoses i ärendehandläggningen, exempelvis avseende kommunicering inför och efter beslut.91 5.1.2 Stödjande och styrande arbetssätt Överlag har enheterna tillsammans arbetat mycket med arbetssätt och likabedömningsinsatser för att motverka skillnader i handläggning. Det sker bl.a. genom de försäkringsmöten där specialisterna uppmärksammar viktiga frågor eller förändringar rörande de olika ärenden som handläggs av enheterna. Tema och frågeställning tas fram gemensamt av specialisterna i och så att samma information går ut till alla handläggare oavsett placeringsort.92 Likabedömning har varit uppe som tema på försäkringsmöten. Specialisterna har då sammanställt en lista på likheter och olikheter i handläggningen som diskuterats för att komma fram till en gemensam syn.93 Vid behov lyfter specialisterna frågor till verksamhetsutvecklare och i enstaka fall till rättsavdelningen för att komma fram till en gemensam praxis.94 89Intervju med verksamhetsutvecklare vid . 90Intervju med verksamhetsutvecklare vid . 91Kommunikationsplikten består av två led. Dels ska parten underrättas om utredningsmaterialet. Dels ska parten få tillfälle att yttra sig över det. Se 16–17 §§ förvaltningslagen (1986:223). 92Intervju med specialist på . 93Intervju med handläggare på . 94Intervju med specialist på . R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E Ärendedragningar är ett annat stöd där flera handläggare tillsammans med specialisten går igenom specifika ärenden. I våra intervjuer med handläggare har framkommit att vissa typer av ärenden kan vara svårare att bedöma, men då finns ärendedragningarna till hands.95 Det kan handla om att hitta rätt jämförelseinkomst, hur en bedömning ska göras av inkomsten när ett uppbyggnadsskede precis har tagit slut eller att bedöma näringsverksamhet som har stark skuldbelastning. har de olika teamen inom SGI-SU haft egna upplägg på ärendedragningarna (hur ofta, om möten är obligatoriska, samt hur mycket tid som varit avsatt). gick man över till gemensamma ärendedragningar för alla enheter. Ärendedragningen sker som ett Skype-möte mellan de handläggare från både och som har föranmält sig. Pågående ärenden där handläggare behöver hjälp av kollegor och någon specialist för att komma vidare diskuteras. Mötena fungerar även som ett sätt att förmedla kunskap mellan handläggare och bidra till lärandet i myndigheten.96 En av de större praktiska förändringarna i handläggarnas arbetssätt avser ärendehanteringssystemet (ÄHS). övergick från dagindelning, där ärenden fördelades mellan och per den försäkrades födelsedatum, till en arbetsgång där SGI-SU:s alla inkommande ärenden går till ett gemensamt flöde i ÄHS.97 Ärendefördelningen mellan teamen utgår från teamens kapacitet.98 Ärendena sorteras per förmånsslag (föräldraförsäkring, sjukpenningärenden och allvarligt sjuka barn, samt pågående ärenden). Det gemensamma flödet och sorteringen styr handläggningen så att de äldsta ärendena alltid hanteras först (med några undantag, exempelvis svårt sjuka barn som har prioritet).99 Rent praktiskt innebär det att inga team eller handläggare har reserverade ärenden, och syftet har bl.a. varit att korta handläggningstiderna. Ärenden blir inte handläggarberoende och liggande exempelvis vid sjukfrånvaro bland personalen. Journalföring och ett gemensamt sätt att starta upp ärenden har blivit viktigare, då ärenden kan byta handläggare under ärendets gång.100 För att underlätta den fortsätta handläggningen är ett ärende reserverat för det team som startade upp det. Att arbeta med oreserverade ärenden har även varit ett sätt att öka lärandet i 95Intervjuer med handläggare på . 96Intervjuer med handläggare och specialister på . 97Intervju med verksamhetsutvecklare och områdeschef vid . 99Intervjuer med handläggare, specialister och verksamhetsutvecklare vid . 100I undantagsfall kan en handläggare reservera ärenden, exempelvis om handläggaren har lovat att ringa upp den försäkrade eller dylikt eller ska dra ett ärende på en ärendedragning. (Intervju med verksamhetsutvecklare på ). 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisationen genom att man tydligare ser hur kollegorna arbetar. I våra intervjuer med handläggare framkommer att de upplever att det nya arbetssättet i ÄHS överlag fungerar bra. Däremot upplever de att det är svårare att överblicka och planera dagens arbete i och med att de inte vet vilken typ av ärende som kommer härnäst.101 Konsekvensen för den enskilda handläggaren kan vara att det kommer flera komplicerade och därmed tidskrävande ärenden på rad. Handläggare har andra praktiska hjälpmedel som stöd, exempelvis gemensamma verktyg för beräkningar som ibland behöver göras avseende schablonavgifter för egenavgifter. Ett annat exempel är verktyg för omräkning av gamla årsinkomster med konsumentprisindex (KPI) som t.ex. används för egenföretagare som varit långtidssjukskrivna. Ett stort projekt inom avdelningen har varit att skapa en så kallad fråga/svarfunktion avseende uppgifter om egenföretagare från databaser. Behovet har funnits länge på grund av svårigheter att få in underlag från de försäkrade, långa ledtider och en del passiv handläggningstid när underlag har begärts från . Underlagen har tidigare skickats med vanlig postgång.102 kom en lösning till stånd som ger handläggare på SGI-SU möjlighet att med en knapptryckning direkt få svaret från avseende vissa uppgifter (exempelvis en del uppgifter från näringsbilagor och uppgifter avseende aktiebolag). Det innebär att handläggarna inte längre behöver begära in uppgifter om inkomst från näringsverksamhet från den försäkrade eller utan har tillgång till uppgifterna digitalt. Funktionen både kortar ledtiderna i handläggningen och ökar tillförlitligheten i uppgifterna. Ett behov av att tidigt i handläggningsprocessen identifiera om den försäkrade är egenföretagare med eget aktiebolag har lett till ytterligare ett utvecklingsprojekt inom avdelningen, AUTO-SGI. Projekt har bl.a. inneburit att det organisationsnummer som den försäkrade anger kontrolleras mot näringslivsregister.103 Dessa ärenden klassificeras maskinellt och slussas per automatik direkt till SGI-SU. Syftet är att handläggning startas upp direkt på SGI-SU med rätt underlag och rätt kontroller. skedde överföringen av dessa ärenden manuellt av handläggare på avdelningen för barn och familj. 101Intervjuer med handläggare vid . R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E 5.1.4 Kvalitetsanalys och hantering av omprövningsärenden egen kvalitetsanalys av SGI visar att av alla ärenden (inom samtliga ärendeslag) som hanteras av SGI-SU (GFS) gick vidare till omprövning (210 av drygt 74 000 ärenden).104 Utöver omprövningar har det skett rättelser (310 stycken), vilka gjordes direkt av specialisterna inom SGI-SU. Rättelserna har haft sin grund i felaktig rättstillämpning (106 ärenden), felaktigt eller ofullständigt underlag (113 ärenden) eller tillkommande handling (82 ärenden). Kvalitetsanalysen omfattar alla ärenden som handläggs inom SGI-SU, och endast en av sex parametrar (karenstid för egenföretagare) rör specifikt egenföretagargruppen. Exakt hur många omprövningar som rör egenföretagare har dock inte gått att få fram, då det enligt kännedom inte har skett någon kvalitetsanalys specifikt rörande SGI för egenföretagare. gjorde en tillsyn av SGI , men endast sex av 362 granskade ärenden gällde egenföretagare.105 De brister som kunde konstateras i ärenden som gällde SGI för egenföretagare rörde utredning av nettointäkt och jämförelseinkomst.106 Enligt den kvalitetsanalys som rörde alla ärenden inom SGI-SU var den vanligaste anledningen till ändring i omprövningen tillkommande handlingar, vilket även har lyfts i intervjuer med handläggare på SGI-SU. Genom att i högre utsträckning ta direkt kontakt med den försäkrade, per telefon, försöker handläggare vid SGI-SU motverka att underlag tillkommer för sent i processen och i förlängningen förhindrar att besluten går till omprövning. Kontakten per telefon med den försäkrade tas även inför beslut för att förklara på vilka grunder beslutet är fattat. Handläggaren förtydligar i kontakten med den försäkrade konsekvenserna av att inte komma in med de begärda underlagen . Om den försäkrade begär omprövning av SGI går ärendet till omprövningsenheten, som också tillhör avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Beslut om ändring av SGI efter omprövning går ofta, via en specialist, till den handläggare som fattat beslutet. Handläggaren verkställer och kan då läsa omprövningsenhetens beslutsbrev som i många fall är utförligt skrivet.107 Ingen återkoppling sker till handläggaren i de fall omprövningen inte leder till ändrad SGI eller när omprövningsenheten anser att SGI borde ha varit lägre men inte ändrar beslutet. I vissa fall kan omprövningen ändra beslutet till den försäkrades nackdel och SGI därmed bli lägre (t.ex. om det har varit 106Under perioden gällde fortfarande begränsningsregeln som gjorde att SGI gör egenföretagare inte kunde överstiga jämförelseinkomsten för anställda. 107Intervju med handläggare vid . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppenbara fel eller beslut skett på ofullständiga underlag), och då får enheten kännedom om och verkställer ändringen.108 Enligt handläggarna och specialisterna sker det ingen systematiserad återkoppling från omprövningsenheten till SGI-SU, även om det förs diskussioner om hur återkopplingen kan läggas upp framöver. Handläggare får bara kännedom om de ärenden där SGI ändras och beslutet ska verkställas av SGI-SU.109 Att det saknas systematiserad återkoppling innebär att det inte går att se hur stor andel som ledde till ändrade beslut eller när omprövningen delade handläggarens bedömning. I våra intervjuer framkommer från handläggare ett önskemål om att få återkoppling även när SGI inte ändras för att öka lärandet och stärka handläggare i deras beslut när omprövningen inte ändrar beslutet.110 I undantagsfall får handläggare, via en specialist, återkoppling på enstaka ärenden i pedagogiskt syfte – om det är något i bedömningen eller handläggningen som sticker ut.111 handläggs omprövningsärenden i digitala ärendehanteringssystem (ÄHS).112 arbetade omprövningsenheten med pappersakter, vilket bl.a. innebar begränsade möjligheter att föra statistik.113 Enligt såväl handläggare på SGI-SU som anställda på omprövningsenheten kommer tillgången till ÄHS att möjliggöra nya arbetssätt och förenkla för andra enheter att få kunskap om pågående omprövningsärenden. I det gamla systemet, med pappersakter, kunde inte omprövningsbeslutet av SGI kopplas till den förmån som låg till grund för ärendet.114 Tillgången till ÄHS ger omprövningen möjlighet att märka ärenden utifrån ett antal parametrar och bl.a. göra kopplingar mellan SGI och förmån. Några av de märkningar som är aktuella är beslut, orsak till beslut (t.ex. tillkommande underlag eller annan bedömning av samma underlag) samt om det görs eventuella kompletteringar.115 Exakt hur märkningen kommer att se ut och i vilken mån märkningen kan användas för 108113 kap. 3 & 7–8 §§ SFB (2010:110). 109Intervjuer med handläggare vid . 110Intervjuer med handläggare och specialister vid . 111Intervju med handläggare på . 112I samband med att faktagranskade ett rapportutkast framkom att hanteringen av dessa ärenden ser något annorlunda ut efter övergången till ÄHS, jämfört med hur processen beskrivs ovan utifrån våra intervjuer. anser dock inte att förändringarna påverkar bedömningen av behovet att mer systematiserad återkoppling. Efter övergången till digital hantering får handläggarna tillbaka ärenden som har ändrats i omprövningen direkt via ÄHS och verkställer därefter ärendet, istället för att ärenden som tidigare gick via en specialist. Handläggaren meddelar sedan en specialist som går igenom ärendet och vid behov pratar med handläggare eller omprövningsenheten. (E-post från , ). 113Intervju med omprövningsenheten på . R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E uppföljningar är fortfarande oklart i och med att övergången till ÄHS genomfördes. 5.1.5 bedömning av handläggarnas förutsättningar gör bedömningen att har ökat sitt fokus på SGI och genomfört en rad förbättrande åtgärder, exempelvis tillgång till vissa uppgifter hos via en fråga/svar-funktion och automatisk vidareslussning av ärenden som rör aktiebolagsdelägare. Vidare har man inom enheten för särskilt utredningskrävande ärenden fokuserat på likabedömning som tema på exempelvis försäkringsmöten och genom ärendedragningar som är gemensamma för de två orterna. Ett förändrat arbetssätt med oreserverade ärenden där flera handläggare är inblandade i ett ärende kan fungera både som en kvalitetssäkring och som en kunskapsöverföring mellan kollegor. Det gäller dock att vara uppmärksam så att erfarenhetsutbyte och kollegial kvalitetssäkring inte prioriteras ner, speciellt när ärendedragningarna är obligatoriska. kan det riskera kunskapsöverföringen. bedömer att skapar förhållandevis goda förutsättningar för handläggare för en likvärdig handläggning, genom tillgängliga verktyg, kollegialt stöd och forum för diskussion och lärande. Arbetet med likabedömning och en likvärdig handläggning måste dock vara en ständigt pågående process, och gör bedömningen att det finns utrymme för förbättring. De problem som uppstår avseende handläggningens förutsägbarhet härrör från regelverkets utformning med ett stort bedömningsutrymme för handläggaren. Även om handläggare har goda möjligheter att få stöd i bedömningarna och enheten har lagt fokus på likabedömning, är det utan en kontinuerlig kvalitetsuppföljning av ärenden som rör egenföretagare svårt att säga om handläggningen i praktiken är likvärdig. anser att därför bör göra kvalitetsuppföljning med fokus på vilken typ av underlag som används för att fatta beslut samt hur kontakten med de försäkrade ser ut i handläggningen. har uppfattat att handläggarna inte heller får någon systematiserad återkoppling från omprövningsenheten. bedömning är att verksamheten skulle vinna på en mer systematiserad återkoppling och uppföljning, speciellt när övergången till en digital ärendehantering inom omprövningen öppnar upp för förbättrade möjligheter. Återkoppling till handläggare via omprövningen och en uppföljning av handläggningen av ärenden som rör egenföretagare skulle tydliggöra eventuella brister i handläggningen. En återkoppling från omprövningen oavsett beslut skulle även stärka handläggare om de har gjort samma bedömning som 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I och med att handläggarna har ett stort bedömningsutrymme, inte minst när det gäller användningen av preliminära underlag, torde en systematiserad återkoppling öka förutsättningarna för en likvärdig handläggning. Det kan även ge en indikation om när omprövningar skulle kunna undvikas genom en tydligare kommunikation med de försäkrade, och om kontakten med de försäkrade har någon inverkan på vilka underlag som används i bedömningen. 5.2Försäkringskassans kommunikation med egenföretagare Utifrån intervjuer med egenföretagare kan vi konstatera att det finns flera utmaningar avseende kommunikation med de försäkrade. Kärnan i egenföretagarnas synpunkter handlar om ett system som upplevs som orättvist och inte anpassat efter egenföretagares villkor, om svårigheter att förutsäga ersättningen i föräldrapenningen och svårigheten att få tydliga svar från . I det följande avsnittet ges en beskrivning av kommunikation med egenföretagare. Fokus ligger på kommunikationen inför beslut och frågan om vilka underlag som kan användas i beräkningen. 5.2.1 Information till nya företagare De egenföretagare och företagarorganisationer har intervjuat framhåller orimligheten med olika regelverk beroende på företagets associationsform.116 Vilken företagsform man väljer kan vara avgörande för den ekonomiska tryggheten vid sjukdom eller föräldraledighet. Intervjuade handläggare på bekräftar att det kan bli både diskussioner och missförstånd vad gäller skillnader i regelverket mellan företagsformer. Den mest uppenbara skillnaden är att egenföretagare med eget aktiebolag inte omfattas av reglerna för uppbyggnadsskede. De som är aktiebolagsdelägare har därmed haft en sämre ekonomisk trygghet vid föräldraledighet när företaget är nytt, men kommer framöver att omfattas av reglerna om uppbyggnadsskede om godkänner regeringens förslag.117 Skillnaderna mellan företagsformer avseende regelverket kring SGI och vad man bör tänka på när man startar upp ett eget företag är något uppmärksammar inom ramen för det myndighetsgemensamma samarbetet Starta 116Intervjuer med egenföretagare. 117Regeringen skickade ut ett förslag på remiss som innebär att uppbyggnadsskedet ska gälla även för den som startar aktiebolag och tiden ska utökas från 24 från det att företaget startades. Regeringens avsikt är att lagförslaget ska träda ikraft . Se Promemoria, Sjukpenninggrundande inkomst för företagare under företagets uppbyggnadsskede, S2017/06606/SF. R I K S R E V I S I O N E N F A S T S T Ä L L A N D E A V F Ö R Ä L D R A P E N N I N G F Ö R E G E N F Ö R E T A G A R E och driva företag. Syftet med samarbetet är att samla och presentera information och ge service till företagare 118. Inom ramen för samarbetet drivs bl.a. hemsidan som samlar vanliga frågor och tips till de som funderar på att starta eget företag, eller som har frågor om företagande. deltar även vid s.k. Starta företag-dagar där myndigheter gemensamt informerar om olika regelverk. del är begränsad och förutom skillnaderna mellan olika företagsformer vad gäller socialförsäkringen ligger fokus på vilka skyldigheter arbetsgivare har. Val av företagsform kan vara avgörande för den ekonomiska tryggheten vid föräldraledighet, men har även betydelse för personligt ansvar och kapitalkrav och inte minst hur marknaden uppfattar ett aktiebolag. Det är faktorer som upplevs som mer avgörande för valet av företagsform när ett företag startas upp.119 Såväl Småföretagarna som flera av de egenföretagare har intervjuat anser att informationen om den sociala tryggheten och den betydelse val av företagsform får är bristfällig.120 betonar de intervjuade egenföretagarna att även när informationen finns tillgänglig är det inte säkert att målgruppen är mottaglig då mycket ny information är aktuell vid uppstart. har i konkurrens med annan information svårt att nå fram till egenföretagare. hemsida har flertalet verktyg för att underlätta för blivande föräldrar att planera sin kommande föräldraledighet. En förutsättning för att kunna använda verktygen fullt ut och kunna planera vilka ekonomiska konsekvenser ledigheter får är att den försäkrade vet vilken inkomst som ligger till grund för föräldrapenningen. För anställda ger verktygen även möjlighet att räkna ut den ersättning som många får från sin arbetsgivare, den s.k. föräldralönen. Vilken inkomst föräldrapenningen baseras på och vilken ersättning man kan räkna med är ofta oklart för många egenföretagare, med undantag för etablerade aktiebolagsdelägare som kan utgå från utbetald lön. SGI-guide som finns på hemsidan ger kortfattad information om vad som gäller för anställda och egenföretagare. Kombinatörer kan få översiktlig information anpassad till sin situation, men tydliggör på hemsidan att informationen inte är anpassad efter de individuella förutsättningarna. Det faktum att individuella bedömningar ligger till grund för 118De myndigheter som är med i samarbetet är: Arbetsförmedlingen, , , , , , , , , och . 119Jämför Ds 2003:27. 120Intervju med representant för Småföretagarna samt med egenföretagare. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N SGI gör det svårt med detaljerad information i en generell guide. De kombinatörer och företagarorganisationer som har intervjuat har uttryckt önskemål om en tydligare ingång för kombinatörer på hemsida.121 5.2.3 Den personliga kontakten I intervjuer med egenföretagare har det framkommit att egenföretagare skulle önska en personlig kontakt med , eller förbättrade möjligheter att följa upp ett ärende eller allmänna frågor. Har den försäkrade uppföljande frågor efter avslutat samtal finns inte möjlighet att återkomma till samma person i kundtjänsten alternativt samma handläggare.