prop · H503104 · 2018-04-24 00:00:00 — perioden har privatmarknadsupplåningen i stället ökat kostnaderna från mitten av perioden. lagt till medan kostnadsökningen sammanlagt uppgick till perioden 2015‒2017. resultatet berodde på att privatmarknadsupplåningen gjordes till positiva räntor medan motsvarande räntor på den institu- marknaden var negativa. härstammar från tidigare års upplåning. perioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen för privatmarknads- av besparingen, medan Riksgäldsspar stod för en kostnadsökning med . fattade beslut om att inte ge ut premieobligationer tillsvidare mot bakgrund av att det låga ränteläget gör upplåningsformen olönsam. Beslutet begränsade förlusterna i premieobligationsupplåningen till , vilket var mindre jämfört med föregående år. berodde på att två förlustlån återbetalades . Det låga ränteläget har markant sänkt upplånings- kostnader på de institutionella marknaderna. Det är denna upplånings- kostnad som upplåningskostnaden i premieobligationer jämförs med. Motsvarande sänkning av upplåningskostnaderna i premieobligationer har inte varit möjlig eftersom de villkor som kunderna (främst privat- personer) möter på marknaden för räntesparande inte försämrats i samma Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att återuppta verksamheten gör det mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen. Historiskt har upplåning från hushåll, bl.a. i form av premieobliga- tioner, haft stor betydelse för finansieringen av statsskulden. att finansmarknaderna utvecklats har sätt att låna Detta har inneburit att premieobligationsupplåningen har en mycket begränsad roll i statsskuldsförvaltningen. uppgick den utestående volymen till motsvarade Trenden om minskade volymer har varit tydlig och jämfört har den utestående volymen minskat med två tredjedelar (figur 4.5). utvärderingar konstateras att upplåningsformen inte påverkar Skr. 2017/18:104 beredskapsförmåga att snabbt kunna låna stora belopp om lånebehovet skulle stiga kraftigt. Den beredskapen upprätthålls genom närvaro på de institutionella marknaderna i och internationellt. Den enda anledningen att upprätthålla privatmarknadsupplåningen är om den kan förväntas bidra till lägre kostnader för statsskulden. Mot bakgrund av beslut om att Riksgäldsspar med rörlig ränta skulle vara avvecklat /2016 betalades huvuddelen av stocken tillbaka till kontoinnehavarna . återstod som inte kunde betalas tillbaka, bl.a. då det saknades uppgifter om konton att betala tillbaka till. har ytterligare pengar kunnat betalas tillbaka och vid utgången av 2017 återstod endast . I takt med att pengar betalats tillbaka och konton avvecklats har resultatet förbättrats från -2015 till -2017. stängdes Riksgäldsspar med fast ränta för nyteckning, men redan tecknade konton löper vidare till sina förfallodagar. De sista kontona förfaller . återstod på konton för Riksgäldsspar med fast ränta. 4.6Lån för att tillgodose behovet av statslån Regeringens bedömning: Det har inte funnits skäl att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån under utvärderingsperioden 2013‒2017. har inte heller gjort någon sådan extra upplåning. Redovisning av regeringens riktlinjebeslut Möjligheten att emittera lån för att tillgodose behovet av statslån har sin bakgrund i den kraftiga efterfrågeökning på statspapper som uppstod efter konkurs . För att möta den stora efterfrågan och dämpa den finansiella oron valde att genomföra extra auktioner i statsskuldväxlar. De extra emissionerna beslutades i samråd med . En övre gräns på de utestående extra statsskuldväxlarna sattes till . I efterhand beslutade om en lagändring som innebar ett nytt upplåningsändamål i nuvarande 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen [2011:203]) avseende upplåning för att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. I riktlinjebeslutet beslutades att den utestående volymen för ändamålet maximalt får uppgå till ett värde av . I senare riktlinjebeslut har förtydliganden gjorts bl.a. vad gäller ändrad referens från en lag som upphört gälla. I riktlinjebesluten regleras upplåningsändamålet på följande sätt. Möjligheten att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån enligt 5 kap. 1 § budgetlagen får utnyttjas bara om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. Placering av medel som tagits upp genom lån för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. förslag till riktlinjer har överensstämt med regeringens beslut. Skälen för regeringens bedömning Under utvärderingsperioden 2013‒2017 har det inte uppstått hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. har inte heller tagit upp lån för detta ändamål. Upplåning för ändamålet har endast tagits upp en gång, vilket var under finanskrisens mest turbulenta skede . Den extra upplåning som då togs upp utvärderades i skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2005‒2009 (skr. 2009/10:104). Av utvärderingen framgick att regeringen bedömde att snabba och tydliga agerande bidrog till att minska effekten av den finansiella oron. Åtgärderna bekräftades som rimliga och riktiga genom lagändring och regeringens ändrade riktlinjer. 5 Utvärdering av upplåning och skuldförvaltning Sammanfattning: Regeringen bedömer att strategiska och operativa beslut har fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. I detta avsnitt utvärderas strategiska och operativa beslut avseende upplåning och skuldförvaltning. Inom ramen för regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet har i uppgift att fatta strategiska beslut.14 De operativa besluten fattas inom myndigheten. Regeringens riktlinjer begränsar statsskuldens exponering mot olika risker. Däremot styr inte riktlinjerna hur själva finansieringen ska göras, dvs. i vilket skuldslag och med vilken löptid upplåningen ska göras. För att kunna låna på ett flexibelt och effektivt sätt som riskerna hålls inom riktlinjernas ramar använder derivatinstrument. 14 De interna riktlinjerna fastställs i finans- och riskpolicy. Regeringens bedömning: förvaltningsstrategier har haft en positiv inverkan på den svenska statspappersmarknaden och bidrar till en väl fungerande statspappersmarknad. En väl fungerande statspappersmarknad minskar både statens upplåningskostnader och risk. Skälen för regeringens bedömning marknadsvårdande repor gör det lättare för återförsäljarna att ställa priser, vilket har en positiv effekt för likviditeten på statspappersmarknaden. Systemet av återförsäljare på den svenska statspappersmarknaden och syndikerad upplåning på den internationella kapitalmarknaden utgör väl fungerande infrastruktur för upplåningen. Infrastrukturen stöder både en effektiv regelbunden upplåning och möjligheten att låna upp stora volymer i en eventuell krissituation. Strategin om att vara transparent, förutsägbar och tydlig i sin kommunikation bidrar till att göra statspappersmarknaden förutsägbar. Den årliga undersökningen pekar på att fokuserar på rätt saker, eftersom har högst betyg på de områden som marknaden bedömt som viktigast. Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera kostnaden för statsskulden utan att den långsiktiga risken blir för hög. gör detta genom att verka för att marknaden för svenska statspapper ska vara attraktiv för så många investerare som möjligt. Om många investerare vill låna ut pengar till svenska staten blir kostnaden för statsskulden lägre. Dessutom främjas likviditeten i marknaden, vilket i sin tur stimulerar efterfrågan på statspapper. Ytterligare en aspekt är att finansieringsrisken blir lägre om många långivare är beredda att låna ut pengar till svenska staten. För att konkretisera arbete med att göra statspappersmarknaden så attraktiv som möjligt för investerare (se avsnitt 4.3) har det övergripande målet brutits ned till ett antal mellanliggande mål: Statspappersmarknaden är likvid och har en väl fungerande infrastruktur, Svenska statspapper attraherar en bred krets av investerare, har en transparent och öppen kommunikation, är tydlig och förutsägbar, har goda motparts- och investerarkontakter genom att ta derivatpositioner i utländsk valuta uppnår lägre kostnad eller risk i statsskulden. För att uppnå de mellanliggande målen använder två kategorier av förvaltningsstrategier. Den första handlar om att förbättra likviditet och infrastruktur den andra innefattar strategier som främjar transparens, förutsägbarhet och tydlig kommunikation. För att mäta hur återförsäljare och investerare ser på Riksgälds- 2017/18:104 kontorets strategier och förmåga att genomföra dessa gör TNS Prospera en årlig enkätundersökning (se även avsnitt 4.3).15 De olika frågorna graderas i fem steg där ett är det lägsta och fem är det högsta. Strategierna inom kategorin likviditet och infrastruktur innefattar aktiv marknads- och skuldvård, att koncentrera upplåningen och upprätthålla försäljningskanaler. Inom marknad- och skuldvård fick betyget 4,7 för marknadsvårdande repor och 4,1 för marknadsvårdande byten i realobligationer. För marknadsvårdande byten var det ett något sämre betyg jämfört med föregående år då det uppgick till 4,3. En tänkbar förklaring är att marknaden fungerar sämre som en följd av regleringar. Vad gäller likviditeten på den svenska statsobligationsmarknaden anser såväl investerare som återförsäljare att den har försämrats . Det som förs fram som skäl till försämringen är dels reglering dels obligationsköp. Inom kategorin transparens, förutsägbarhet och tydlig kommunikation arbetar för att skapa en attraktiv marknad för statspapper genom att upprätthålla goda investerarrelationer, regelbundet publicera prognoser på upplåningsbehovet , hantera upplåningen på ett konsekvent sätt med tydliga principer, ha tydlig kommunikation såväl i skrift som i kontakter med investerare och motparter, samt tillhandahålla detaljerad information om upplåning och statsskuld på webbplatsen . Inom ramen för arbetet med investerarrelationer har hållit ett flertal möten och konferenser med både svenska och utländska investerare. Betyget steg i förhållande till 2016 och ökade . Övriga fyra punkter tillgodoses genom olika publikationer, t.ex. rapporten ”Statsupplåning - prognos och analys” som publiceras och låneplan som baseras på en prognos för statens bruttolånebehov (avsnitt 5.2). Riksgälden fick betyget 4,4 för kommunikation kring lånebehov och finansiering och för ett tydligt och konsekvent agerande. Det var något bättre jämfört med då betygen var 4,2 för kommunikationen och 4,1 för agerandet. webbplats är fortsatt den viktigaste informationskanalen för information till återförsäljare och investerare. Sammantaget visar den årliga undersökningen att marknadens krav på är höga och att i stort lever upp till dessa. Alla bedömningskriterier förutom två får ett betyg över 4 på skalan 1–5 och som helhet uppnår samma nivå som . Vidare framkommer att förtroendet för är 15 Undersökningen genomfördes mellan och . Total tillfrågades 13 återförsäljare och 58 investerare. Svarsfrekvensen uppgick till 88 fortsatt stort och att fokuserar på rätt områden i sitt Skr. 2017/18:104 arbete med de framtagna strategierna. Regeringens bedömning: För att kunna bedriva en effektiv skuld- och likviditetsförvaltning behöver göra prognoser över statens nettolånebehov. Prognoserna är även viktiga av marknads- och skuldvårdsskäl, eftersom de gör det möjligt för investerarna att bedöma hur volymen statspapper kommer att utvecklas . När statspappersmarknaden är förutsägbar och transparent minskar risken för investerarna, vilket kan bidra till lägre upplåningskostnader för staten. har nettolånebehovsprognoser visat liknande precision som övriga statliga prognosmakares. Precisionen i prognoserna bedöms som rimlig utifrån givna förutsättningar. Det större prognosfelet bidrog dock till att kassaöverskottet blev högre än normalt. Skälen för regeringens bedömning Statens nettolånebehov är starkt beroende av den ekonomiska utvecklingen i och i våra exportländer. Politiska beslut har också stor betydelse liksom engångsvisa händelser. Det är därför svårt att prognostisera lånebehovet . För den operativa statsskuldsförvaltningen är prognosen för det innevarande och närmast följande året viktigast.16 Prognoser publiceras med regelbundenhet . Utöver det interna behovet för låneplaneringen bidrar även prognoserna till att göra statsskuldspolitiken mer förutsägbar. I prognosrapporterna redovisas även en plan för hur bruttoupplåningen ska finansieras baserat på nettolånebehovsprognosen och de lån som löper till förfall. På så sätt kan marknadsaktörerna bilda sig en uppfattning om det planerade utbudet i de olika låneinstrumenten. Detta bidrar till ökad transparens och förutsättningar för en långsiktigt kostnadseffektiv upplåning. Jämförelse med andra myndigheters prognoser Förutom gör , och prognoser på statens nettolånebehov. De olika myndigheternas prognoser har olika syfte. Prognosmetoderna och tidshorisonten i prognoserna skiljer sig också åt. visar de statliga myndigheternas prognoser ett likartat mönster. Den stora avvikelsen 2013 (se figur 5.1) kommer i huvudsak av att 16 gör även månadsprognoser och dagsprognoser. Månadsprognoserna redovisas också i upplåningsrapporten men dagsprognoserna används endast internt och 2017/18:104 begärde att få låna motsvarande i utländsk valuta. såldes även bl.a. det återstående innehavet i . Avvikelsen 2016 kom av att inbetalningar av skatt på konsumtionen blev högre än beräknat samt en underskattning av hushållens kapitalvinster och oväntat större engångsinbetalningar av bolagsskatt. Till detta kommer också en överinsättning på skattekonton av både privatpersoner och företag. I figur 5.1 redovisas skillnaden mellan respektive myndighets prognos från samma höst som årsutfallet. Som framgår avvek samtliga myndigheters prognoser mer jämfört . Figur 5.1 Skillnad i prognos och utfall I tabell 5.1 redovisas lånebehovsprognoser samt utfallen fördelade på olika komponenter. Nettolånebehovet var -. 2017/18:104 varierade prognoserna mellan -3 och -, vilket är en relativt stor variation. Variationen berodde delvis på att prognoserna till en början baserades på en lägre ekonomisk tillväxt. Den huvudsakliga förklaringen är dock att både privatpersoner och företag gjorde överinsättningar på sina skattekonton. blev nettolånebehovet -. varierade prognoserna mellan - 28 och . En stor del av skillnaden kan förklaras av en starkare makroekonomisk utveckling än beräknat. Det har bidrog i sin tur till att skatteinkomsterna blev högre och utgifterna lägre än beräknat. Avvikelsen mellan den sista prognosen (17:3) och utfallet blev -. Regeringens bedömning: upplåning bedöms övergripande ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Skälen för regeringens bedömning Det totala upplåningsbehovet påverkas både av statens nettolånebehov (statsbudgetens saldo) och av volymen upplåningsinstrument som löper till förfall (dvs. volymer som behöver refinansieras). har lånat upp de volymer som redovisas på sista raden i tabell 5.2. Som framgår har upplåningsbehovet brutto minskat från 2013 till 2017. En viktig förklaring till de minskade bruttolånebehoven är att nettolånebehovet varit negativt, dvs staten budget har visat överskott. Privatmarknad och säkerheter, netto2 Förfall, byten och uppköp, kapitalmarknad Obligationer i utländsk valuta4 Totalt upplåningsbehov, brutto 1Justering för skillnaden mellan likviddag och affärsdag. 2Nettoförändring i privatmarknadsupplåning och säkerheter. 3Initial stock med förfall . Likviditetsförvaltningsinstrument redovisas netto, inkl. tillgångar. 4Beräknat med den växelkurs obligationerna ursprungligen gavs ut till. I tabell 5.3 redovisas hur finansierat bruttolånebehovet som redovisats i tabell 5.2. Av tabellen framgår att upplåningen på både penning- och kapitalmarknaden minskat. var upplåningen på penningmarknaden mindre än hälften så stor som . En betydande del av bruttoupplåningen avser vidareutlåning till varför detta redovisas separat. finansieras vidareupplåningen till endast via obligationer i utländsk valuta. Obligationer i utländsk valuta Nedan redovisas hur upplåningen i de olika instrumenten har gjorts . På penningmarknaden lånar på korta löptider. Det sker främst genom att ge ut statsskuldväxlar och commercial paper. Instrumenten används både i den reguljära upplåningen och i likviditetsförvaltningen (avsnitt 5.4). Statsskuldväxlar emitteras regelbundet via auktioner och anpassas i viss mån efter säsongsvariationer i lånebehovet. Växelstocken är som störst , när statens nettolånebehov vanligtvis är som störst. Av tabell 5.4 framgår att teckningskvoten i emissionerna varit drygt två samtliga år förutom då den var strax under två. Snitträntan vid auktionerna har i stor utsträckning följt reporänta men med ett tiotal punkter lägre. var snitträntan vid auktionerna och var den -0,. Den utestående volymen har minskat från till 2017. Tabell 5.4 Teckningskvot, snittränta och utestående volym -0,34 -0,69 -0,74 1Inkommen budvolym i förhållande till utbjuden emissionsvolym 2Vid årets slut uttryckt i miljarder kronor Vid behov kompletterar statsskuldväxelupplåningen med att ge ut commercial paper i utländsk valuta. Fördelen med commercial paper är att kan utnyttja den internationella efterfrågan på korta statspapper i t.ex. amerikanska dollar och euro. På den internationella penningmarknaden kan låna stora belopp , vilket är värdefullt om man ska parera stora variationer i statens kassaflöden. Commercial paper har varit ett viktigt instrument för . De senaste årens låga nettolånebehov (dvs. budgetöverskott) har inneburit att behovet av att låna i commercial paper varit litet. emitterades och var den utestående stocken . Hela beloppet avsåg vidareutlåning till . Kapitalmarknadsupplåningen utgörs av upplåning i nominella statsobligationer, reala statsobligationer och obligationer i utländsk valuta. Nominella statsobligationer är den största och viktigaste finansieringskällan varför denna upplåning prioriteras framför andra instrument. Den emitterade volymen är avgörande för likviditeten av nominella statsobligationer på andrahandsmarknaden som i sin tur kan påverka prissättningen. Emissionerna görs via återförsäljare vid regelbundna auktioner enligt i förväg fastställd låneplan. Genom att sälja små volymer vid många tillfällen minskar risken för att upplåningen av 2017/18:104 stora volymer görs vid ofördelaktiga marknadslägen. erbjuds investerare kontinuerligt tillgång till primärmarknaden. Det är framför allt storleken på nettolånebehovet som styr hur stora emissionerna blir . emitterades nominella statsobligationer till ett värde av , vilket kan jämföras med 81 miljarder året innan. Tabell 5.5 Teckningskvot, snittränta och utestående volym 1Inkommen budvolym i förhållande till utbjuden emissionsvolym 2Vid årets slut uttryckt i miljarder kronor 3Endast rena auktioner, dvs. bytesauktioner ingår inte Källa: Som framgår av tabell 5.5 har aktionerna i nominella statsobligationer övertecknats med , vilket är högre än 2013 och 2015 men i nivå med . Snitträntan i auktionerna följer i stora drag marknadsräntans utveckling. En förklaring till att snitträntan steg från 2017 var att den genomsnittliga löptiden i de obligationer som emitterades var längre än året innan. Den utestående volymen nominella statsobligationer har varit runt . Av den utestående volymen nominella statsobligationer vid slut ägde (se avsnitt 6). Reala statsobligationer utgör ett komplement till nominella statsobligationer. Genom att ge ut reala obligationer kan attrahera investerare som vill undvika risken för att inflationen urholkar värdet på obligationerna. Enligt regeringens riktlinjer för realskulden ska den reala skulden utgöra av den totala statsskulden. Andelen är ett långsiktigt riktvärde och om andelen avviker behövs inga omedelbara åtgärder för att nå målet. Realandelen har legat lägre än riktvärdet , men tack vare minskad statsskuld steg andelen till vid utgången av 2017. Tabell 5.6 Teckningskvot, snittränta och utestående volym -0,78 -1,26 -1,28 1Inkommen budvolym i förhållande till utbjuden emissionsvolym 2Vid årets slut uttryckt i miljarder kronor Källa: Realandelen beror främst på hur nettolånebehovet och statsskulden Skr. 2017/18:104 utvecklas. Stora ökningar eller minskningar i nettolånebehovet kan inte mötas med stora ändringar i stocken av realobligationer. har inte heller möjlighet att anpassa realskuldens andel med hjälp av derivat. justerade ned utbudet av realobligationer . Den emitterade volymen uppgick till . Även sänktes den emitterade volymen, som då uppgick till . då realobligationer introducerades har kostnaden för realupplåningen varit lägre än för en hypotetisk upplåning i statsobligationer med samma löptid. Förklaringen till detta är att inflationen varit lägre än vad den genomsnittliga break even-inflationen varit i emissionerna. Det kalkylmässiga resultatet har ackumulerats till , varav har realiserats. En stor del kommer från , när realstocken byggdes upp. blev resultatet och uppgick resultatet till . Figur 5.2 Resultat av realupplåning Upplåning i utländsk valuta ger även ut obligationer i utländsk valuta. sprids finansieringen av statsskulden på flera marknader och investerar- basen blir bredare. Till skillnad från statsobligationer i svenska kronor auktioneras, använder syndikering för att sälja publika obligationer i utländsk. Syndikering innebär att anlitar en grupp av banker, ett syndikat, som genomför försäljningen. På den internationella kapitalmarknaden kan låna För att upprätthålla beredskapen att vid behov kunna låna större belopp finns det därför skäl att med viss regel- bundenhet låna i utländsk valuta. Upplåningen i utländsk valuta under 2017/18:104 2016 och 2017 var uteslutande för vidareutlåning till som uppgick till respektive år. Enligt önskemål från var löptiden för de obligationer som emitterades tre och och två respektive . I tabell 5.7 redovisas upplåningskostnaderna för obligationerna i utländsk valuta i förhållande till standardiserade bankräntor som används för jämförelser. De faktiska upplåningskostnaderna var lägre än jämförelseräntan samtliga år förutom då jämförelseräntan var särskilt låg även i förhållande till den amerikanska statens upplåningskostnad. Tabell 5.7 Relativ upplåningskostnad för obligationer i utländsk valuta För att kunna låna på ett flexibelt och effektivt sätt som riskerna hålls inom regeringens riktlinjer använder derivatinstrument. För att styra skuldens duration (löptid) utan att påverka refinansieringsrisken används ränteswappar.17 Analysen som gjordes fram till riktlinjeförslaget (dvs. när statsskuldens löptid började höjas), pekade på att det var mer kostnadseffektivt att ha kort ränteexponering än lång eftersom korta räntor historiskt sett varit lägre än långa räntor. användes därför ränteswappar i stor omfattning för att förkorta statsskuldens löptid så den lägre refinansieringsrisken kunde bibehållas som den kortare ränteexponeringen gav lägre upplåningskostnader. har och flera andra bedömare kommit fram till at löptidspremierna sannolikt är mycket begränsade. Detta innebär att kostnadsfördelen med att ha kort ränteexponering minskat, vilket var motivet till att löptiden i den nominella kronskulden förlängdes 2016 och 2017 (se avsnitt 4.2). Förlängningen uppnåddes genom minskad användning av swappar. swappade totalt till kort ränteexponering, vilket kan jämföras med runt . I figur 5.3 redovisas det kalkylmässiga resultatet sedan swappar introdu- 17 En ränteswapp är ett avtal mellan två parter om att byta fast ränta mot rörlig ränta. Förkortningen av löptiden som uppnår med ränteswapparna kan gå till på följande sätt: 1) ger ut en statsobligation med exempelvis tioårig löptid och fast ränta.