prop · H503102 · 2018-02-21 00:00:00 — 2017/18:102 vara straffbart att bland annat olovligen kvarstanna på en kärnteknisk an- föreslår att brottet att överträda tillträdesförbud enligt skyddslagen ges en egen beteckning för att tydliggöra att det är ett annat brott än brottsbalksbrottet olaga intrång. Skälen för regeringens förslag Med obehörigt tillträde avses även att olovligen stanna kvar Enligt är det angeläget att straffbestämmelsen i 30 § skyddslagen inte enbart omfattar intrångssituationer, utan även den situationen att någon är behörig att komma in på skyddsobjektet men sedan vägrar att lämna det. Det råder dock enligt oklarhet om så är fallet. Som framgår ovan har fört fram ett liknande förslag tidigare. Enligt 7 § skyddslagen har obehöriga inte tillträde till ett skyddsobjekt. Den som inte är behörig får därmed inte befinna sig inom skyddsobjektet. Straffbestämmelsen gäller alltså även den som har varit behörig, men är det. För att det inte ska råda någon tvekan om att ett tillträdesförbud enligt skyddslagen medför straffansvar enligt 30 § både för intrång på skyddsobjekt och för olovligt kvarstannande inom skyddsobjekt, bör detta uttryckligen framgå av straffbestämmelsen. Regeringen föreslår därför ett sådant förtydligande. Brottsrubriceringen obehörigt tillträde till skyddsobjekt införs Skyddslagens straffbestämmelser innehåller inte några brottsrubriceringar. För det fall att brottet att överträda tillträdesförbud enligt skyddslagen ges en egen beteckning innebär det enligt regeringens bedömning, i likhet med vad för fram, ett tydliggörande om att det är fråga om ett annat brott än brottsbalksbrottet olaga intrång. För att särskilja brottet enligt skyddslagen från olaga intrång bör rubriceringen inte innehålla ordet intrång. Ordet intrång innefattar heller inte olovligt kvarstannande. Ordet tillträde är i stället att föredra. Härigenom kopplas ansvarsbestämmelsen till 7 § som anger att obehöriga inte har tillträde. Vidare bör rubriceringen innehålla ordet skyddsobjekt, för att göra en tydlig avgränsning av vilka tillträden brottet omfattar. Regeringen föreslår därför att överträdelser av tillträdesförbud enligt skyddslagen rubriceras obehörigt tillträde till skyddsobjekt. 5.3Straffet för obehörigt tillträde till skyddsobjekt behöver skärpas Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att höja straffnivån för obehörigt tillträde till skyddsobjekt. Det bör ske genom att straffskalan i skyddslagen skärps. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. 2017/18:102 Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga är positiva till en straffskärpning i enlighet med promemorians förslag. delar utredningens uppfattning om att man bör se allvarligare på den aktuella brottsligheten än tidigare samt att det krävs en justering av straffskalan i enlighet med vad utredaren föreslagit för att påföljdsbestämningen bör skärpas upp och bli mer nyanserad. Försvarsmakten finner det mycket lämpligt att straffet för intrång på skyddsobjekt, vare sig det är uppsåtligt eller har skett av oaktsamhet, skärps. Försvarsmakten bedriver militär verksamhet på många platser i landet och har betydande erfarenhet av intrång på skyddsobjekt. På flertalet av dessa platser har den verksamhet som bedrivs behov av att skyddas mot bland annat sabotage, spioneri och röjande av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. På ytterligare platser bedriver Försvarsmakten militär verksamhet som kan innebära att allmänheten skadas. Intresset för Försvarsmaktens verksamhet är stort, både från allmänheten och från utlandet. Främmande underrättelseverksamhet pågår mot totalförsvarsanläggningar redan i fred. Dessutom har regeringen i det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet konstaterat att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats, vilket innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan, bland annat en ökad övningsverksamhet. Många militära övningsområden är skyddsobjekt, men avlyses endast under själva övningen, dvs. tillträdesförbud gäller endast . Under resten av tiden, när Försvarsmakten inte övar på området, har allmänheten tillträde till området. Det är viktigt att allmänheten förstår och respekterar det tillträdesförbud som gäller . , , AB SVAFO, och ser ett tydligt behov av en skärpt påföljdsbestämning vad gäller intrång på anläggningar som utgör skyddsobjekt. Intrången som skett på de kärntekniska anläggningarna har lett till att verksamheten störts på ett sätt som medfört stora ekonomiska konsekvenser, även om intrången inte hotat reaktorsäkerheten. Dessa remissinstanser ser positivt på att lagstiftaren nu tydligt markerar att intrång på samhällskritiska anläggningar som utgör skyddsobjekt är allvarliga brott. Obehörigt tillträde till kärnkraftverk och kärntekniska anläggningar har ökat i frekvens. Genomförda aktioner mot svenska kärnkraftverk har också varit mycket välplanerade och i vissa fall förlöpt över . Detta har inneburit stora kostnader för anläggningarna både under angreppet och tiden därefter. Det har skapat onödiga tekniska påfrestningar genom snabbstopp samt skapat oerhörd stress för personalen och en stor påverkan på samhällets resurser, främst hos Polisen. När samhället beviljar särskilda objekt extra skydd genom att låta dem utgöra skyddsobjekt, är det viktigt att alla instanser i samhället har utrymme att visa på vikten av att skyddsobjektets gränser inte får överträdas. Skälen för regeringens bedömning En skärpt syn på obehörigt tillträde till skyddsobjekt Straffet för ett brott ska återspegla hur allvarligt och klandervärt brottet är. Ett allvarligare brott ska bestraffas strängare än ett mindre allvarligt brott och lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. För att en skärpning av straffskalan för obehörigt tillträde till skydds- objekt ska vara motiverad krävs att synen på hur allvarlig brottstypen är kan sägas ha förändrats till följd av samhällsutvecklingen. synen har förändrats mera varaktigt som den förändrade synen inte i praxis kan få eller ges ett tillräckligt genomslag inom ramen för den gällande straffskalan, behöver straffskalan ändras. Straffet enligt skyddslagen för intrång på skyddsobjekt är böter eller fängelse i högst . En sådan straffskala torde i många fall medföra att straffet blir böter men innebär också att strängare straff bör och ska väl- jas vid allvarligare intrång. Straffskalan är alltså avsedd att ge utrymme för ett differentierat påföljdsval i olika fall. Emellertid har, som framgått ovan, straffskalan delvis blivit satt ur spel, eftersom intrången ofta har lagförts enligt bestämmelsen om olaga intrång av normalgraden med dess bötesstraffskala. Detta är ett av skälen till att det har föreslagits att straffansvar för intrång på skydds- objekt alltid ska följa enligt skyddslagen. Redan det förslaget innebär i praktiken en skärpt syn på brotten, eftersom det i sig kan antas medföra att strängare straff än böter kommer i fråga i något större utsträckning. Det finns dock skäl som talar för att straffen för intrång på skydds- objekt bör ligga på en generellt högre nivå, dvs. att straffet normalt bör vara strängare än böter. Lagstiftningen om skyddsobjekt syftar till att skydda byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som är särskilt viktiga för samhället. Lagstiftningen ålägger också dem som driver verksamheten vid objekten ett ansvar för säkerheten där. Intrång och de störningar eller risker som intrång kan medföra drabbar alltså objekt som är av betydelse för säkerhet eller grundläggande funktioner i samhället. objekten skiljer sig på dessa sätt från många andra platser som också kan utsättas för intrång. Intrång på skyddsobjekt måste därför principiellt sett anses vara allvarligare än andra intrång, som i allmänhet medför böter Straffskalan för brottet ger dock endast delvis uttryck för en Straffskalan har varit densamma trots den samhällsutveckling, inklusive den tekniska utveckling, som skett. stiftningen om skydd för särskilt samhällsviktiga objekt har i övrigt varit i behov av ändringar . I det senaste lagstift- ningsärendet då skyddslagen 2010 ersatte den tidigare lagen, som gällt , konstaterades att det skett flera förändringar som motiverade en ny moderniserad och utvidgad lag (prop. 2009/10:87 s. 25–40). fördes bland annat ett nytt skyddsändamål i lagen, nämligen skydd mot Det gjordes mot bakgrund av hur sådan brottslighet utvecklats och hotar vitala samhällsfunktioner. Samhällsutvecklingen har inneburit att andra samhällsfunktioner än de som traditionellt värnats av skyddslagstiftningen har tillkommit eller fått en ökad betydelse. Komplexiteten och sårbarheten i samhället och de oli- ka verksamheterna har ökat. har det uppkommit nya hot mot både de mer traditionellt skyddade verksamheterna och de nyare sam- Störningar av verksamheten vid dessa olika objekt eller påfrestningar på säkerheten vid dem kan medföra allvarliga konsekvenser för säkerhet eller samhället i övrigt och även drabba enskilda hårt till följd av att obehöriga personer bereder sig till- 2017/18:102 träde till skyddsobjekten. Intrången kan påverka möjligheterna att på ett normalt sätt fullgöra uppgifterna i verksamheten eller upprätthålla en normal drift av denna. Intrången kan också äventyra säkerheten vid skyddsobjekten. Exempelvis kan ett intrång på en flygplats start- eller landningsbanor, oavsett om det är en civil eller militär flygplats, få avsevärda konsekvenser. Det gäller även intrång på kärnkraftverk, vilket behandlas närmare nedan. Sådana störningar och risker kan också medföra betydande kostnader för den aktuella verksamheten, vilket också flera remissinstanser har påtalat. Kostnader som är hänförliga till rättsväsendets åtgärder för att ingripa mot och lagföra intrång är dock inte specifika för dessa brott. Kostnader av det slaget uppkommer till följd av all brottslighet i samhället. I praxis har inte heller sådana kostnader beaktats av domstolarna vid bedömningen av hur allvarligt ett intrång varit. En annan sak är att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt kan drabbas av extra bevakningskostnader till följd av ett konkret intrångsbrott. Vidare kräver intrången ofta att ett starkt fysiskt skydd forceras. In- trången kan dessutom vara planerade, organiserade, systematiskt genomförda, omfattande och utdragna i tiden. De kan ske i kombination med att andra brott begås, till exempel skadegörelse som sker som ett led i intrånget eller som utövas mot egendom inne på skyddsobjektet eller exempelvis ofredande av anställda på plats. För vissa sådana brott döms inte särskilt vid sidan av intrångsbrottet. I stället får de brotten ses som försvårande moment i intrångsbrottet och påverka det brottets straffvärde i höjande riktning (jfr till exempel RH 2005:48 och NJA 2009 s. 636). In- trången kan även ske i syfte att rekognoscera och inhämta information inför framtida angrepp på skyddsobjektet utan att intrången kan bestraffas som förberedelse till exempelvis sabotage. Beroende på vem angriparen är kan intrången, även om något annat allvarligt brott inte begås , utgöra ett led i en verksamhet som har till syfte att på ett obehörigt sätt påverka eller tvinga offentliga organ att vidta en åtgärd eller att injaga fruktan hos befolkningen. I förlängningen kan grundläggande demokratiska värden hotas. Sedan skyddslagen trädde i kraft , med oförändrad straffskala, har det också förekommit flera allvarligare intrång. Vissa av intrången har varit välplanerade och planenligt genomförda med många gärningsmän. Vissa av intrången har också medfört stora ekonomiska konsekvenser för den drabbade verksamheten. beslutade om den försvarspolitiska inriktningen –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251). I den konstateras att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats, och att den försämrade säkerhetspolitiska situationen innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. I propositionen redovisar regeringen inriktningen att det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Denna inriktning medför att det blir än viktigare att skärpa synen på angrepp riktade mot verksamhet som ingår i det militära och civila försvaret. Det ovanstående innebär att intrång på skyddsobjekt numera utgör ett delvis annorlunda och ett större hot mot samhället och de enskilda som direkt berörs av brottet än vad det gjort tidigare. Skyddet av kärntekniska anläggningar Vad särskilt gäller de skyddsobjekt som utgör kärntekniska anläggningar ställer lagstiftningen höga krav på skyddet av dessa och på dem som äger eller nyttjar anläggningarna. Bestämmelser om skyddsåtgärder finns i skyddslagen, säkerhetsskyddslagen (1996:627) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Skyddet syftar till att förebygga att antagonistiska angrepp leder till radioaktiva utsläpp eller till att obehöriga, till exempel terrorister, får tillgång till kärnämne eller kärnavfall. Skyddet syftar också till att säkerställa elproduktionen i samhället. Kraven på skydd har fortlöpande ökat. har också omfattande åtgärder vidtagits vid de kärntekniska anläggningarna, i synnerhet vid kärnkraftverken. Resultatet har blivit ett förstärkt grundskydd avseende detektion och verifiering av intrång, tillträdesskydd i form av förstärkta barriärer, tillträdes- och säkerhetskontroll av personer, gods och fordon samt förstärkt punktskydd av vissa utrymmen i anläggningarna. Samhället ställer höga och kontinuerligt allt högre krav på dem som driver kärnkraftverk eller andra kärntekniska anläggningar. Syftet är att verksamheten ska kunna skyddas mot angrepp som medför risker för radioaktiva utsläpp eller spridning av kärnämne eller kärnavfall. Syftet är också att säkerställa en trygg elförsörjning. Det är då också rimligt att samhället genom strafflagstiftningen ser allvarligt på brott som kan störa eller skada verksamheten eller rentav äventyra säkerheten med de risker för samhället som detta innebär. Hoten mot verksamheten har ökat. förefaller det ha blivit vanligare att personer som ett led i en organisations verksamhet obehörigen bereder sig tillträde till kärnkraftverk i syfte att protestera mot kärnkraft eller mot vad personerna upplever som bristande säkerhet där. Som exempel kan nämnas en intrångsaktion som inträffade och drabbade Forsmarks kärnkraftverk och och för vilket gärningsmännen dömdes till bötesstraff. Intrången har varit noga planerade och genomförts planenligt och med många gärningsmän samt pågått under viss, . De har stört verksamheten vid anläggningarna. Störningarna har medfört ekonomiska konsekvenser, bland annat kostnader för extra vakter som kallats in för att möta intrången, men inte några verkningar för allmänheten. Om ett intrång skulle innebära ett hot mot reaktorsäkerheten ska ett s.k. snabbstopp av kärnkraftsreaktorn genomföras, vilket skulle innebära både stora kostnader och tekniska påfrestningar på anläggningen. Det kan inte uteslutas att andra grupperingar med andra syften, till exempel grupper med avsikt att begå framtida terroristbrott, kommer att göra intrång på kärntekniska anläggningar för att påverka myndigheter eller skapa oro hos allmänheten utan att de begår annat, allvarligt brott. Intrång kan också ske i syfte att skaffa sig kännedom om anläggningen inför kommande terroristbrott, sabotage eller skadegörelse eller inför framtida försök att ta befattning med kärnämne. 2017/18:102 leda till störningar i driften och i värsta fall orsaka utsläpp av radioaktiva ämnen. Störningarna kan även leda till stora kostnader i verksamheten. En potentiell risk är också att personer som tillhör sådana grupperingar infiltrerar organisationer som protesterar mot kärnkraft genom att begå intrång och att personerna därigenom uppnår sina egna syften. Intrångsaktioner av kärnkraftsmotståndare kan även riskera att medföra att information om svagheter i skyddet av anläggningarna förmedlas till sådana personer. Intrång på kärntekniska anläggningar som utgör skyddsobjekt måste alltså anses som allvarligare . Syftet med ett intrång kan aktualisera grundlagsfästa fri- och rättigheter Av den praxisgenomgång som gjorts i promemorian framgår att det inte sällan har förekommit att den eller de som obehörigen tagit sig in på ett skyddsobjekt har haft ett särskilt syfte med intrånget. Detta har då ofta varit att av politiska eller ideologiska skäl protestera mot den verksamhet som bedrivs vid det aktuella skyddsobjektet eller mot de militära eller andra samhälleliga sammanhang i vilka verksamheten ingår. Syftet har också varit att pröva vilka reaktioner som följer på intrånget och hur snabba dessa är, dvs. att pröva om och hur säkerheten vid objektet upprätthålls vid hot. har syftet även varit att dokumentera intrånget, till exempel genom att filma detta, eller att annars skaffa sig information om intrånget för att kunna sprida dokumentationen eller informationen. Var och en är tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter, bland annat yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet och demonstrationsfrihet, enligt regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, (2 kap. 1 § regeringsformen och artiklarna 10 och 11 i ). Även allemansrätten är inskriven i regeringsformen (2 kap. 15 §). Ett särskilt skydd för yttrandefriheten finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regler om tillträdesskydd för anläggningar m.m. och andra former av förbud samt tvångsmedel medför begränsningar i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Begränsningar i regeringsformens fri- och rättighetsskydd kan bara göras genom lag och ska tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningar får förekomma endast i den mån de är nödvändiga med hänsyn till ändamålet och får inte sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 20–21 §§ regeringsformen). Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas bland annat med hänsyn till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § regeringsformen). När det gäller tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens skydd ställer detta, genom exklusivitetsprincipen, krav på att en myndighets ingripanden mot missbruk av tryck- och yttrandefriheten i de medier som omfattas av grundlagsregleringen måste ha stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Sådant stöd finns bland annat i fråga om bestämmelser i lag om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats och spridning av karta, ritning eller bild som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar (1 kap. 9 § 5 och 6 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 12 § och 3 kap. 7 § yttrandefrihetsgrundlagen). Regler om tillträdesskydd för anläggningar m.m. utgör begränsningar av nämnda fri- och rättigheter. Dessa fri- och rättigheter och de begränsningar som finns för möjligheterna att inskränka rättigheterna har beaktats både vid utformningen av skyddslagen generellt sett och vid utformningen av den särskilda bestämmelsen om straffansvar för intrång på skyddsobjekt (se till exempel prop. 2009/10:87 s. 25 och 67–68). I lagen föreskrivs bland annat att beslut i frågor om skyddsobjekt inte får göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose det aktuella skyddsbehovet och att det så långt det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § andra och tredje styckena). Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, kan ett straffsanktionerat avbildningsförbud eller ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska beslutas i stället för ett straffbelagt tillträdesförbud (7 § tredje stycket). Att syftet med ett intrång på ett skyddsobjekt varit av det slag som angetts ovan innebär därmed inte att intrånget är straffritt, om de objektiva och subjektiva förutsättningarna för att anse handlandet som en överträdelse av tillträdesförbudet är uppfyllda. Lagstiftningen syftar till att skydda samhällsviktig verksamhet från otillbörliga ageranden som riskerar att hindra verksamheten, oavsett om agerandet utgör aktivism eller är av annat säkerhetshotande slag. Däremot kan syftet beaktas vid bedömningen av brottets straffvärde (se NJA 1982 s. 621 och RH 2013:4). Om exempelvis syftet har varit att demonstrera mot kärnkraft, bör det anses vara en omständighet som i sig är mindre allvarlig än om syftet har varit att sondera inför kommande sabotage av kärnkraftverket i fråga. Även om syftet med ett intrång har varit av det nu diskuterade slaget, kan övriga omständigheter vid intrånget tala i skärpande riktning vid bedömningen av brottets allvar. Hur allvarligt ett intrång har varit måste alltid bedömas på grundval av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Straffnivån för obehörigt tillträde till skyddsobjekt behöver höjas Som framgår av remissyttrandena från Försvarsmakten och de remissinstanser som bedriver kärnteknisk verksamhet har intresset för underrättelseinhämtning om och störande av både militär och civil samhällsviktig verksamhet ökat. Samhällsutvecklingen över har också medfört att intrång på skyddsobjekt, däribland kärnkraftverk och militära anläggningar, generellt sett måste ses som allvarligare än tidigare och mer klandervärda än andra former av olaga intrång. Intrången har också blivit allvarligare genom att de oftare har varit välplanerade, begåtts av flera personer tillsammans, genomförts planmässigt och 2017/18:102 stört verksamheten på det drabbade skyddsobjektet. Detta gäller inte minst intrången på kärnkraftverk. Regeringen anser att denna strängare syn bör återspeglas i en straffnivå för normalfallen av intrång på eller olovligt kvarstannande inom skyddsobjekt som står i proportion till brottens allvar och som ligger högre än den generella ingripandenivån för intrång enligt . Denna syn återspeglas inte i domstolarnas praxis trots att det finns en möjlighet att döma till strängare straff än böter både enligt straffskalan i skyddslagen och enligt straffskalan i för grova fall av olaga intrång. Mot denna bakgrund finns det ett behov av att höja straffnivån för obehörigt tillträde till skyddsobjekt. Det bör ske genom att straffskalan i skyddslagen skärps. 5.4En ny gradindelning för obehörigt tillträde till skyddsobjekt och en strängare straffskala för normalfallen Regeringens förslag: Brottet obehörigt tillträde till skyddsobjekt ska delas in i två svårhetsgrader. För normalfallen ska straffminimum skärpas från böter till fängelse i lägst , och straffmaximum höjas från fängelse till fängelse . För ringa brott ska det dömas till böter eller fängelse . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , , Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, i län, , , vid de kärntekniska anläggningarna i Forsmark, vid , , , AB SVAFO och tillstyrker eller är positiva till förslaget. Även och är positiva till förslagen, men efterfrågar dock en ytterligare höjning av nivåerna för straffminimum och straffmaximum. anser att det i fortsatta utredningar bör övervägas om brottets art bör tala för att ett fängelsestraff som huvudregel ska följa på brottet (dvs. om brottet ska utgöra ett artbrott). Hovrätten för för fram att förslaget innebär att intrång på skyddsobjekt kan komma att vara jämförbart med ett grovt olaga intrång i en annan typ av byggnad i vissa fall, till exempel om avancerade hjälpmedel har använts.