prop · H60310 · 2018-11-07 00:00:00 — En central faktor för att bedöma hur många individer som kommer att delta i en insats är målgruppens storlek. Med målgrupp avses här de individer som uppfyller kriterierna för att få ta del av insatsen. Målgruppen kan definieras utifrån en viss åldersgrupp (t.ex. arbetslösa ungdomar ), arbetslöshetens längd (t.ex. individer som varit arbetslösa ), eller övriga karakteristika (t.ex. arbetslösa som ingår i etableringsuppdraget).9 Målgruppen anger det maximala antalet personer som kan få del av åtgärden om reglerna följs och utgör såldes en viktig utgångspunkt för den fortsatta analysen. Med utgångspunkt i hur många individer som uppfyller kriterierna måste det sedan uppskattas hur stor andel av denna grupp som kommer att kunna ta del av insatsen. 1.4.2 Efterfrågan och motivation hos arbetssökande och arbetsgivare Potentiella deltagares motivation att delta i insatsen och arbetsgivarnas efterfrågan på insatsen kan vara centrala faktorer för att bestämma deltagarantalet. För en insats som till största delen består av utbildning är deltagarnas motivation särskilt 8Rapporter som använts som underlag för urvalet av faktorer redovisas under rubriken ”Rapporter som använts som underlag för framtagande av faktorer som påverkar deltagarantalet i en insats” i referenslistan. 9Arbetslöshet mäts både av Arbetsförmedlingen och AKU-undersökningar. Antalet arbetslösa skiljer sig mellan mätmetoderna vilket påverkar hur många som kan antas vara berättigade till insatsen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N viktig.10 I andra insatser där det råder en låg grad av frivillighet och arbetsförmedlaren anvisar deltagaren (t.ex. de tidigare Sysselsättningsplatserna) saknar de potentiella deltagarnas motivation betydelse för volymutvecklingen. I andra fall kan det vara av stor vikt att arbetsgivare efterfrågar insatsen. Det gäller framför allt subventionerade anställningar där det krävs att arbetsgivare anställer arbetslösa inom ramen för insatsen. Arbetsgivares intresse påverkas bland annat av kännedomen om insatsen, hur attraktiv målgruppen är att anställa, de ekonomiska villkoren och hur krånglig man uppfattar att insatsen är.11 Beroende på insatsens innehåll och konstruktion behöver regeringen i sin beredning analysera deltagarnas sannolika motivation att delta i insatsen och arbetsgivarnas intresse av att ta emot deltagare under de premisser som insatsen bygger på. 1.4.3 Konkurrens mellan olika insatser Efterfrågan från arbetssökande, arbetsgivare och arbetsförmedlare på en ny insats beror även på vilka alternativa insatser som står till buds. Arbetsförmedlingen har ett stort antal insatser att välja mellan. Det finns ingen officiell förteckning över hur många insatser som finns tillgängliga för arbetssökande men under rubriken ”Stöd och insatser A–Ö” på Arbetsförmedlingens webbplats listas ett trettiotal insatser.12 I Arbetsförmedlingens prognos för utbetalningar –2021 anger myndigheten att det råder konkurrens om deltagare mellan olika subventionerade anställningar.13 I samband med volymbedömningen är det viktigt att bedöma hur den nya insatsen förhåller sig till befintliga insatser och om det finns förutsättningar att uppnå önskad volym utan att deltagarantalet i likvärdiga insatser minskar på ett oönskat sätt. Annars riskerar införandet av en ny insats att bli ett nollsummespel där befintliga insatser får färre deltagare eftersom arbetssökande byter från en 10I en rapport om Lärlingsplatser av (2010) bedöms bristande motivation bland potentiella deltagare vara en av orsakerna till att insatsen hade få deltagare. 11Se exempelvis Statskontorets (2015) delrapport om yrkesintroduktionsanställningar där det framkommit att volymutvecklingen påverkats av att arbetsgivare har dålig kännedom om insatsen och att man tycker att det är för krångligt att ta fram en utbildningsplan och ansvara för utbildning och handledning. För insatsen Kulturarvslyftet angavs i stället att de ekonomiska villkoren inte bedömdes vara tillräckligt förmånliga som en orsak till att deltagarantalet blev litet (se 2013). 12Arbetsförmedlingens webbplats: Stöd och insatser A-Ö. 13Se Arbetsförmedlingens Prognos för utbetalningar –2021, s. 32: ”Det uppstår lätt ett konkurrensförhållande mellan de olika formerna av anställningsstöd. Slopandet av ålderspärren för traineejobb och yrkesintroduktionsanställningar gör att de i ökad utsträckning konkurrerar med de särskilda anställningsstöden.” I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1) aviserade regeringen att den avsåg minska antalet anställningsstöd genom att ersätta Särskilt anställningsstöd inklusive Förstärkt särskilt anställningsstöd, Traineejobb och Instegsjobb med en ny form av anställningsstöd; Introduktionsjobb. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R gammal till en ny insats av samma karaktär eller att den nya insatsen endast får ett fåtal deltagare på grund av att behovet redan är tillgodosett. För arbetsmarknadspolitiska insatser som helt eller delvis innehåller utbildning är det relevant att undersöka hur tillgängligheten till utbildningsinsatser ser ut. Utbildningsplatser kan tillgodoses både av kommunerna inom komvux och av privata utbildningsanordnare. Vid upphandling av en ny tjänst, till exempel Jobbcoachning, är det även centralt att analysera tillgången till potentiella leverantörer av insatsen. Om det saknas utbildningsplatser eller leverantörer som är villiga att erbjuda insatsen begränsar detta hur många deltagare som kan omfattas av insatsen. Arbetsmarknadens utveckling påverkar både storleken på den potentiella målgruppen och möjligheten att placera deltagare i olika insatser. Vid stigande arbetslöshet ökar sannolikt antalet personer som är i behov av en insats för att förbättra sin ställning på arbetsmarknaden, och på motsvarande sätt kan antalet berättigade förväntas bli lägre om arbetsmarknaden förbättras. Olika målgrupper kan också påverkas i olika hög grad av ett förändrat arbetsmarknadsläge. Förutsättningarna för olika slags insatser kan också påverkas olika mycket av en förändrad konjunktur. När det gäller lönesubventioner är arbetsgivarnas benägenhet att anställa sannolikt lägre vid en lågkonjunktur än vid en högkonjunktur. Tillgången på platser i upphandlade tjänster torde däremot inte alls påverkas av ett försämrat konjunkturläge. Arbetsmarknadens utveckling och hur den samverkar med målgruppens storlek samt möjligheterna att tillhandahålla platser i insatsen bör därmed ingå i analysen inför volymbedömningen för en ny insats. 1.4.6 Tid för implementering Det tar tid att implementera en ny arbetsmarknadspolitisk insats. Ofta behöver nya regelverk utformas, it-system kan behöva utvecklas, information behöver gå ut till potentiella deltagare och arbetsgivare och arbetsförmedlare behöver utbildas. När en ny insats har introducerats tar det också tid innan man nått upp till den förväntade volymen. Deltagare anvisas efter hand och stocken fylls på. Därför är det rimligt att anta att deltagarantalet kommer att vara lägre eller åren än som därefter följer. Vid en volymbedömning behöver man således ta hänsyn till att varje insats har en uppbyggnadsfas och att denna kan variera från insats till insats. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid volymbedömningar är det viktigt att analyser och avvägningar dokumenteras och sparas. Det är en viktig förutsättning för att man ska kunna följa upp och lära sig av tidigare erfarenheter och därigenom förbättra kommande volymbedömningar. 1.5 Metod och genomförande För att granska om regeringens bedömningar av volymer för nya arbetsmarknadspolitiska insatser har varit träffsäkra och väl underbyggda har dels jämfört volymbedömningar och utfall för 23 insatser som regeringen introducerade 2006–2015, dels genom fallstudier granskat hur fem av dessa volymbedömningar har förberetts och dokumenterats. Granskningens upplägg och innehåll har diskuterats med seminariedeltagare vid . Därutöver har docent vid utvärdering (IFAU) bidragit med synpunkter på rapportens innehåll. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. är dock ensamt ansvarig för rapportens slutsatser. 1.5.1 Jämförelse mellan volymbedömning och utfall För att bedöma träffbilden har granskat volymbedömningarna för 23 nya arbetsmarknadspolitiska insatser som introducerats av regeringen –2015. Av bilaga 1 framgår villkoren för att en arbetsmarknadspolitisk insats ska ingå i denna del av granskningen. Regeringens volymbedömningar av respektive insats har hämtats från budgetpropositioner, särskilda regeringsuppdrag till Arbetsförmedlingen samt Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Regeringen har använt olika volymmått för olika insatser, främst antal deltagare eller årskostnad för insatsen. Uppgifter om utfallet (deltagarantal respektive kostnad) för insatserna har inhämtats från Arbetsförmedlingens statistikrespektive ekonomienhet.14 Arbetsförmedlingen mäter antalet deltagare i en insats på två olika sätt: antingen som kvarstående deltagare eller som unika deltagare. Det första måttet avser hur många deltagare som finns registrerade på åtgärden vid en viss given tidpunkt (den s.k. stocken). Det andra måttet avser hur många deltagare som har blivit föremål för åtgärden (det s.k. flödet). har i jämförelsen mellan volymbedömning och utfall i huvudsak använt måttet 14Uppgifterna hämtades från Arbetsförmedlingens datalager respektive ekonomisystem (uttag resp. ). R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R kvarstående deltagare eftersom vid intervjuer uppgett att det är det gängse sättet att mäta deltagarantal inom Regeringskansliet.15 Att deltagarantalet kan mätas på olika sätt innebär att det krävs viss försiktighet då man jämför regeringens volymbedömningar med utfallet. I de beslutsdokument där regeringen har beskrivit och volymbedömt nya insatser, såsom budgetpropositioner, framgår inte alltid vilket volymmått som avses. Detta försvårar i viss mån jämförelsen mellan regeringens volymbedömning och utfallet. har tagit del av utfallet beräknat både som kvarstående deltagare och unika deltagare och avgjort vilket utfallsmått som stämmer bäst in på den beskrivning som regeringen gjorde av det förväntade deltagarantalet. I bilaga 2 anges vilka utfallsmått som använts vid jämförelserna. Uppföljningen av antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser försvåras av att uppgifter om aktiviteter för deltagare inom Jobb- och utvecklingsgarantin och Jobbgarantin för ungdomar är bristfälliga. Enligt är uppgifterna om vilka aktiviteter som deltagare i dessa garantier tagit del av mycket osäkra. Det beror på att uppgifter om vilka insatser som den arbetssökande tar del inom garantierna inte alltid registreras på ett uppföljningsbart sätt. Det medför att deltagarantalet i några insatser kan ha varit något högre än vad som framgår av Arbetsförmedlingens register och därmed i den här granskningen.16 1.5.2 Fallstudier av fem insatser När det gäller hur väl volymbedömningarna har förberetts har genomfört fallstudier av regeringens framtagande av volymbedömningar av fem arbetsmarknadspolitiska insatser. Av praktiska skäl har dessa fem fall valts från den senare delen av perioden, nämligen åren 2012–2015 då regeringen sammanlagt introducerade nio nya insatser.17 Fallen valdes så att de sammantaget representerar variation i följande avseenden: •Typ av insats, till exempel utbildning, praktik eller subventionerad anställning. •Målgrupp, till exempel ungdomar, personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning eller deltagare i etableringsuppdraget. •Tidpunkten när insatsen infördes. •Hur insatsen initierades, till exempel i samband med en budgetproposition eller som ett regeringsuppdrag. 15Intervju vid , . 16E-post från Arbetsförmedlingen, . 17Som tidigare påpekats bedömdes möjligheterna att få tillgång till relevant material och att kunna intervjua berörda tjänstemän vara större vid val av förhållandevis nya insatser. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessa faktorer kan förväntas påverka svårighetsgraden i att göra en träffsäker prognos av deltagarantalet. Vilken typ av insats det är påverkar möjligheten att göra en träffsäker volymbedömning. Exempelvis behöver hänsyn tas till olika faktorer om man jämför en utbildningsinsats där deltagarnas motivation är av betydelse, med en subventionerad anställning där i stället arbetsgivarnas efterfrågan påverkar utbudet av platser. Olika typer av målgrupper kräver också olika typer av ställningstaganden, det kan vara svårare att bedöma volymerna för en målgrupp där arbetslösheten varierar kraftigt (t.ex. ungdomar) än för en insats där målgruppens storlek är mer (t.ex. personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga). Tidpunkten när insatsen infördes kan också påverka möjligheten att göra en träffsäker bedömning eftersom konjunkturläget kan skifta och därmed göra det lättare eller svårare att förutsäga deltagarantalet. Slutligen togs även hänsyn till hur insatsen initierades, eftersom det kan finnas skillnader i förberedelsearbetet beroende på om insatsen lanserades i samband med en budgetproposition eller i ett särskilt regeringsuppdrag. är det som ansvarar för beredningen av nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Informationsinhämtningen från i samband med fallstudierna gjordes i tre steg. Steg 1: Skriftlig redogörelse. begärde att få en skriftlig redogörelse för hur förberedelserna av de fem insatserna har gått till, särskilt med fokus på framtagandet av volymbedömningarna. redogjorde för förberedelserna av fyra av insatserna i promemorior. För den femte insatsen, Praktikprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionshinder, hänvisade till två rapporter från Arbetsförmedlingen eftersom Arbetsförmedlingen hade regeringens uppdrag att göra en volymbedömning för denna insats. Steg 2: Dokumentation. begärde att få ta del av den dokumentation som legat till grund för volymbedömningarna. Delar av denna dokumentation var enligt internt arbetsmaterial som därför fick ta del av på plats. För två insatser fanns publicerade rapporter som redogjorde för vilka antaganden som låg till grund för volymbedömningen. Steg 3: Intervjuer. genomförde intervjuer med de tjänstemän som arbetat med att ta fram volymbedömningarna för respektive insats. De aktuella intervjupersonerna valdes ut av och bestod främst av företrädare för och Arbetsmarknadsdepartement. Intervjuer och analys av materialet har genomförts med utgångspunkt i ett antal faktorer som enligt tidigare studier har betydelse för deltagarantalet i arbetsmarknadspolitiska insatser och som redovisas i avsnitt 1.4. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R I kapitel 2 redovisas en jämförelse mellan volymbedömning och utfall för de insatser som regeringen införde 2006–2015 samt de risker som följer av överskattade volymbedömningar. I kapitel 3 redovisas genom fallstudier hur volymbedömningarna av fem arbetsmarknadspolitiska insatser har förberetts och dokumenterats. I kapitel 4 redovisas slutsatser och rekommendationer. Till rapporten hör tre bilagor. I bilaga 1 redovisas villkoren för att en insats ska ingå i granskningen. I bilaga 2 redovisas vissa uppgifter för 23 insatser som regeringen införde 2006–2015, bland annat volymbedömning och utfall. I bilaga 3 redovisas vissa kompletterande uppgifter om deltagarantalet i olika insatser 2006–2016. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel behandlas träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar av de arbetsmarknadspolitiska insatser som introducerades –2015. Av kapitlets inledande redovisning framgår att regeringen systematiskt har överskattat det framtida deltagarantalet. I kapitlets andra del analyseras problem som kan uppstå när deltagandet i arbetsmarknadspolitiska insatser överskattas. 2.1 Systematisk överskattning av deltagarantalet För att bedöma träffbilden hos regeringens volymbedömningar har granskat volymbedömningarna för 23 nya arbetsmarknadspolitiska insatser. För en av insatserna (Utbildningskontrakt) saknas möjligheter att följa upp utfallet. För 12 insatser finns volymbedömningar , medan 2 insatser har volymbedömningar och 8 insatser . Sammantaget finns det således 48 uppföljningsbara volymbedömningar (observationer) för 22 insatser. I de flesta fall avser volymbedömningen antalet deltagare, men i 5 fall är det kostnader som avses. Av bilaga 2 framgår vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som ingår i granskningen samt vilka mätvärden respektive insats har. I figuren nedan redovisas träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar. Träffsäkerheten mäts som kvoten mellan det faktiska utfallet och regeringens volymbedömning efter insatsens införande. Diagram 1 Utfallet som procent av volymbedömningen för 22 arbetsmarknadspolitiska insatser Källa: Regeringens budgetpropositioner, Arbetsförmedlingens regleringsbrev, statistik från Arbetsförmedlingen m.m. fr. bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R Som framgår av diagrammet ligger de allra flesta observationer (41 av 48) under den heldragna linjen, vilket innebär att utfallet blev lägre än regeringens volymbedömning. För 28 av 48 observationer () utgjorde utfallet högst en fjärdedel av regeringens volymbedömning. För 35 observationer () nådde inte utfallet upp till hälften av volymbedömningen. Endast 6 av volymbedömningarna () låg i intervallet 50–av utfallet. För 7 av observationerna () var utfallet högre än regeringens volymbedömning. Tabell 1 nedan sammanfattar. Tabell 1 Träffsäkerheten i regeringens volymprognoser för nya arbetsmarknadspolitiska insatser lanserade 2006–2015 Relativ frekvens (%) Källa: Regeringens budgetpropositioner, Arbetsförmedlingens regleringsbrev, statistik från Arbetsförmedlingen m.m. fr. bilaga 2. Volymbedömningarna för tredje året var något mer träffsäkra än för år 1 och 2. För de volymbedömningar som gjordes för år 1 och 2 var av observationerna i spannet 0–. 3 låg av observationerna i spannet 0–(se bilaga 2). Den lägre träffsäkerheten kan tyda på att man överskattar hur snabbt deltagarantalet kommer att öka i insatserna. 2.1.1För tre fjärdedelar av observationerna var utfallet lägre än av volymbedömningen För ungefär tre fjärdedelar () av observationerna nådde inte utfallet upp till hälften av regeringens initiala volymbedömning. De flesta observationer (25 stycken) var koncentrerade till den nedre delen av spannet, . Fyra observationer hade jämförelsevärdet noll. Det innebär att det i princip inte fanns några deltagare (eller kostnader) alls för det aktuella året. En av dessa observationer rör Akademikerjobb som introducerades men som lades ned i samband med regeringsskiftet. Insatsens korta livslängd bidrog sannolikt till att det endast blev 7 deltagare i insatsen. Detta kan jämföras med de 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 000 deltagare som regeringen hade budgeterat för. Övriga insatser med jämförelsevärde noll var Etableringslots, Arbetsträning med handledare samt Arbetsträning inom praktiskt basår. I de två förstnämnda insatserna ökade deltagarantalet , vilket indikerar att insatserna hade en längre implementeringstid än beräknat. För Arbetsträning med praktiskt basår låg deltagarantalet kvar på en låg nivå () . Den insats som hade högst förväntat deltagarantal är praktikinsatsen Lyft som introducerades . Regeringen förväntade sig 40 000 deltagare men utfallet blev endast 1 600, vilket motsvarar . En annan insats med höga förväntningar var Praktisk kompetensutveckling där regeringen andra året förväntade sig utgifter på . Utfallet blev , motsvarande av det förväntade värdet. Ett skäl till den stora skillnaden mellan volymbedömning och utfall för dessa två insatser var att arbetslösheten inte ökade i samma utsträckning som förväntat i samband med finanskrisen –2009. Lyft och Praktisk kompetensutveckling var konstruerade för att hjälpa personer som blev arbetslösa i samband med krisen men behovet av insatser blev lägre än förväntat till följd av att arbetslösheten inte steg i den omfattning som var beräknat.18 Bland insatser med utfall finns även sådana där det förväntade deltagarantalet var relativt lågt, men där deltagarantalet ändå inte motsvarade förväntningarna. Två exempel på detta är Kulturarvslyftet och Folkhögskolesatsningen. För Kulturarvslyftet förväntade sig regeringen 2 000 deltagare men där blev utfallet 230 personer, vilket motsvarar av det förväntade antalet. För Folkhögskolesatsningen var volymbedömningen 1 000 deltagare för första året men utfallet blev 380 deltagare, motsvarande av förväntningarna. För Folkhögskolesatsningen ökade nivån till av det förväntade värdet år 2. 2.1.2 En fjärdedel nådde över hälften av den förväntade volymen En fjärdedel av observationerna nådde av regeringens initiala volymbedömning. De aktuella insatserna och observationerna framgår av nedanstående tabell. 18E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N D E L T A G A R A N T A L I N Y A A R B E T S M A R K N A D S P O L I T I S K A I N S A T S E R Tabell 2 Arbetsmarknadsinsatser vars utfall motsvarade av volymbedömningen för ett eller Plusjobb (miljarder kr) Instegsjobb (miljarder kr) Jobbcoach (miljarder kr) Nystartsjobb (antal deltagare) I (antal deltagare) ** II (antal deltagare) ** Anm. (*) Antal deltagare för år 1 och 2, miljarder kr för år 3. (**) Understruket värde innebär att volymbedömningen avser lägst antal deltagare. Kursiverat värde innebär högst antal deltagare. Källa: Regeringens budgetpropositioner, Arbetsförmedlingens regleringsbrev, statistik från Arbetsförmedlingen m.m. fr. bilaga 2. Som framgår av de skuggade fälten i tabellen ligger utfallet för 8 observationer inom intervallet ± av volymbedömningen, vilket framstår som en förhållandevis god precision. Av dessa ligger 4 observationer strax och avser 3 insatser: Nystartsjobb (2 observationer) samt Instegsjobb och Personlig jobbcoach. Volymbedömningen för Nystartsjobb har god precision för båda åren, trots att förväntningarna mer än fördubblas mellan år 1 och år 3. Övriga 4 observationer med förhållandevis god precision ligger strax av det förväntade utfallet. En av dessa observationer svarar Folkhögskolesatsningen för. År 3 blir utfallet för insatsen av volymbedömningen efter en förhållandevis försiktig inledning . De andra 3 observationerna avser insatser inom ramen för , där utfallet i samtliga fall överstiger den förväntade volymen. I 3–4 fall har volymbedömningarna god precision medan de i 2 fall ligger betydligt över det förväntade värdet. För en av insatserna inom (Utvecklingsanställning för personer som deltagit i arbetslivsintroduktion) uttrycks volymbedömningen som lägst antal deltagare för år 2 medan volymbedömningarna för år 1 och år 3 avser högst antal deltagare För den andra insatsen inom (Utvecklingsanställning för personer från sysselsättningsfasen) uttrycks volymbedömningen som lägst antal deltagare . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En volymbedömning i termer av lägst antal deltagare kan ses som en tydligare volymstyrning från regeringens sida än att man förväntar sig ett visst genomsnittligt antal deltagare. Att regeringen har styrt Arbetsförmedlingen tydligare mot att uppnå en viss volym kan vara en orsak till att volymerna motsvarar eller överskrider förväntningarna.