prop · H503156 · 2018-03-09 00:00:00 — Förslaget om tillståndsplikt för tobaksförsäljning aktualiserar bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster. EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor har relevans för förslagen om utökat rökförbud, begränsade möjligheter till marknads- föring och förbud mot självbetjäning. Ett flertal av förlagen bör också anmälas enligt de s.k. anmälnings- och tjänstedirektiven. Nedan redogörs översiktligt för bestämmelserna i och nämnda direktiv. En analys av förslagens förenlighet med görs därefter för varje enskilt förslag. 21.1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Tobaksproduktdirektivet harmoniserar inte bestämmelserna om rökfria miljöer, inhemska försäljningsarrangemang eller inhemsk reklam (jfr ingresspunkt 48). I den omfattning förslagen inte omfattas av sekundär- rätt ska förslagen prövas mot EU:s primärrätt och då närmast EUF-för- draget. I denna prövning ska även praxis beaktas. Principen om fri rörlighet för varor regleras i artikel 34 och 35 i EUF- fördraget. Av dessa artiklar framgår att kvantitativa import- och export- restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna. EU- domstolen har definierat ”åtgärder med motsvarande verkan” som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt faktiskt eller potentiellt, för handeln inom unionen (se mål 8/74, Åklagaren mot Dassonville, 1974, svensk specialutgåva, volym 2). Om nationella åtgärder har handelshindrande effekter (om än bara potentiella) spelar det mindre roll vilken exakt rättslig form de har. Enligt avgörande i den s.k. Keck-domen faller dock vissa typer av försäljningsåtgärder utanför tillämpningsområdet för artikel 34 (se de förenade målen C-267/91 och C-268/91 Keck och Mithouard, 1993, s. I-6097). I artikel 36 anges att artiklarna 34 och 35 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import eller export som grundas på hänsyn till de olika skyddsgrunder som anges i artikeln, bl.a. folkhälsa. Handels- hinder som är icke-diskriminerande kan utöver artikel 36 i fördraget även motiveras genom åberopande av s.k. tvingande hänsyn som har skapats genom praxis. Oavsett om den nationella restriktionen grundar sig på artikel 36 eller på att det föreligger tvingande hänsyn, måste restriktionen vara proportionerlig i förhållande till det syfte som avses skyddas. I bedömningen om restriktionen är proportionerlig ligger att det inte ska finnas mindre ingripande sätt att uppnå samma ändamål. I artikel 49–55 finns grundläggande bestämmelser om rätten till fri eta- blering. Artikel 49 innebär att det inom ramen för de aktuella bestämmel- serna inte får finnas inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium. Etableringsfri- heten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Etableringsfriheten hindrar enligt artikel 52.1 inte tillämpning av bestämmelser i lagar och andra för- fattningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. De grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 56–62 i EUF-fördraget. Enligt artikel 56.1 ska, inom ramen för bestämmelserna, inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Som ”tjänster” i fördragens mening ska enligt artikel 57 anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster ska särskilt avses bl.a. verksamhet av kommersiell natur. 2017/18:156 det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om etableringsrätt får den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt utöva sin verksamhet i den med- lemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som denna stat upp- ställer för sina egna medborgare. och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 sep- tember 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska före- skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet) syftar till att förebygga att nya nationella krav hindrar handeln på ett sätt som strider mot . Enligt artikel 5 ska alla utkast till tekniska föreskrifter överlämnas till kommissionen till- sammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av för- slaget. Av definitionen till begreppet teknisk föreskrift i artikel 1.1 f framgår att till detta begrepp räknas bl.a. ”tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som till- handahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav”. Direktivet syftar till att garantera att den inre marknaden fungerar smidigt och att säkerställa att nationella initiativ till nya tekniska före- skrifter som kan orsaka handelshinder är nödvändiga och väsentliga samt har ett mål av allmänt intresse. Kommissionen granskar förslagen till tekniska föreskrifter och gör en bedömning av om dessa är motiverade med hänsyn till allmänintresset, t.ex. för skydd av hälsan och om de är proportionerliga och därmed kan rättfärdigas under artikel 36 i EUF-för- draget eller sådan annan tvingande hänsyn som erkänns i praxis. Kommissionen underrättar även övriga medlemsstater om förslagen och dessa ges möjlighet att lämna synpunkter på förslagen till nationella föreskrifter. Från det att kommissionen mottagit förslagen gäller vissa tidsfrister inom vilka dessa inte får antas. Efter att tidsfristerna löpt ut kan medlemsstaten anta förslagen. och rådets direktiv /123/EG av den 12 decem- ber 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet) syftar till att fastställa bestämmelser som ska underlätta utövandet av etablerings- friheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster. Direktivet innehåller bestämmelser om både etableringsfrihet för tjänste- leverantörer och fri rörlighet för tjänster och reglerar bl.a. tillstånds- förfaranden, villkor för tillståndsgivning och vilka krav som får ställas. Direktivet är enligt artikel 2.1 tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i EU. avses enligt artikel 4.1 all förvärvsverksamhet som egenföretagare . 2017/18:156 utövar. Enligt artiklarna 15.7 och 39.5 är medlemsstaterna skyldiga att till kommissionen anmäla nya författningsförslag eller ändringar av befint- liga författningar som innehåller vissa krav. Med krav avses enligt artikel 4.7 bl.a. skyldigheter, förbud, villkor eller begränsningar. Anmälnings- plikten innebär inte att medlemsstaterna är skyldiga att vänta med att anta de aktuella bestämmelserna. Vid anmälningar av bestämmelser som inne- fattar krav för etablering av tjänsteleverantörer ska dock kommissionen undersöka om kraven är förenliga med gemenskaps- rätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem. 21.4Tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med . Anmälan bör ske enligt tjänstedirektivet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens bedöm- ning att det föreslagna tillståndskravet bör anmälas enligt artikel 39.5 i tjänstedirektivet. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna tillståndsplikten kommer att omfatta såväl svenska näringsidkare som utländska närings- idkare som vill bedriva försäljning av tobaksvaror i . Det kan röra sig om dels utländska detaljhandelskedjor som vill öppna fysiska butiker i , dels utländska näringsidkare som har sitt säte eller fast drift- ställe för näringsverksamhet i och som vill bedriva handel via internet i . En grundläggande princip i EUF-fördraget och i tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör fritt ska kunna etablera sig inom EU. Tillståndsför- faranden är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas på tjänste- leverantörer i medlemsstaterna och de utgör en begränsning av etable- ringsfriheten, vilket genomgående har fastställt i sin rätts- praxis. Begreppet tillståndsförfarande omfattar alla förfaranden som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att få ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet. Det föreslagna tillståndsförfarandet innebär en begränsning av etable- ringsfriheten och ett krav som bör bedömas utifrån artiklarna 9–15 i tjänstedirektivet. Med hänsyn till att tobak är en vara där det råder inter- nationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan kan den föreslagna tillståndsplikten för försäljning av tobaksvaror motiveras utifrån såväl folkhälsoskäl som konsumentskyddsintressen. Kravet på försäljningstill- stånd är icke-diskriminerande och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet. De kriterier som ställs upp för tillstånds- givningen är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och uppfyller även i övrigt de krav som följer av . Förslaget innebär inte att det ställs sådana krav som strider mot bestämmelserna i 2017/18:156 fördraget eller artikel 14–16 i tjänstedirektivet. Regeringen bedömer därför att den föreslagna tillståndsplikten är förenlig med . Eftersom tillståndskravet påverkar tillträde till marknaden, dvs. etablering, ska det anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet. Tillståndskravet gäller inte detalj- och partihandlare som saknar säte eller fast ställe för näringsverksamhet i landet. Anmälningsskyldigheten enligt artikel 39.5 som avser krav på tjänsteleverantörer som är eta- blerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i utan att etablera sig här, är därför inte aktuell. Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med . Anmälan bör ske enligt tjänstedirektivet. Utredningens bedömning: Utredningen har inte analyserat om de nya krav som ställs på partihandlare är förenliga med eller om för- slagen ska anmälas enligt tjänste- eller anmälningsdirektivet. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår i avsnitt 8.7 och 12.1 att tobaksvaror som till följd av felaktig märkning (dvs. saknar hälsovarningar, identitets- eller säkerhetsmärkningar) inte får tillhandahållas konsumenter på marknaden, inte ska få tillhandahållas Detta förslag går utöver kravet i artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet att tobaksvaror som inte uppfyller direktivets krav inte ska få släppas ut på marknaden, dvs. Vidare föreslår regeringen att partihandlare endast ska få sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd och att säljaren ska för- vissa sig om att köparen har sådant tillstånd. skyldighet att ge sin personal den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa lagen och anslutande föreskrifter. Förslagens förenlighet med EUF-fördraget Förslagen innebär inte att själva tobaksvarorna regleras utan tar i stället sikte på saluföringen av dessa varor. Detta talar för att åtgärderna bör betraktas som en försäljningsform i enlighet med av- görande Keck och Mithouard. Åtgärden kan då inte anses utgöra en kvantitativ importrestriktion enligt artikel 34. Eftersom förslagen är icke- diskriminerande är de förenliga med EUF-fördraget. För det fall för- slagen skulle anses falla innanför tillämpningsområdet för artikel 34 anser regeringen att de omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF- fördraget eftersom de grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och liv. Förslagen är icke-diskriminerande och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet. De krav som ställs på att partihandlare ska försäkra sig om att köpare av tobaksvaror har försäljningstillstånd samt att partihandlare ska ge sin per- sonal viss information och stöd kan i vissa fall komma att innebära krav Prop. 2017/18:156 på hur en tillfällig tjänsteutövning bedrivs. Förslagen kan därför komma att falla under artikel 16.3 i tjänstedirektivet. Anmälan bör därför ske enligt artikel 39.5. 21.6Marknadsföring av tobaksvaror och förbud mot självbetjäning Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med . Anmälan bör ske enligt tjänstedirektivet och anmälningsdirektivet. Utredningens bedömning: Utredningen föreslår ett exponeringsför- bud vilket inkluderar ett förbud mot kommersiella meddelanden. Utred- ningen bedömer att förslagen är förenliga med och att de bör anmälas enligt anmälningsdirektivet. Remissinstanserna: instämmer i utredningens bedömning att förslagen bör anmälas enligt anmälningsdirektivet. De verksamheter där exponeringsförbudet föreslås gälla utgör i många fall tjänsteverksamhet. Kollegiet bedömer därför att tjänstedirektivet är tillämpligt på förslaget. Eftersom vissa av verksamheterna kan bedrivas i på tillfällig basis och exponeringsförbudet således kan påverka tillfällig tjänsteverksamhet, bedömer kollegiet att förslaget bör anmälas enligt artikel 39.5 i tjänstedirektivet. Skälen för regeringens bedömning Förslagets förenlighet med EUF-fördraget Ett förbud mot kommersiella meddelanden på försäljningsställen är inte en åtgärd som reglerar själva tobaksvarorna. Ett sådant förbud tar i stället sikte på saluföringen av dessa varor. Detta talar för att åtgärden bör betraktas som en försäljningsform i enlighet med avgör- ande Keck och Mithouard. Det innebär att utgångspunkten är att ett sådant förbud inte är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion; det är fråga om en sådan åtgärd endast om det bevisats att åtgärden i praktiken innebär en uppenbar diskriminering på grundval av produktens tillverk- ningsursprung. En möjlig konsekvens av förbudet mot kommersiella meddelanden på försäljningsställen är att etablerade och större tobaks- varumärken kan få en fördel i förhållande till nya och mindre varu- märken eftersom förbudet skulle minska marknadsföringsmöjligheterna, vilket skulle göra det svårare för nya och mindre märken att bli kända på marknaden. Denna potentiella effekt skulle emellertid drabba mindre nationella och mindre importerade varumärken i lika hög grad. Någon diskriminering mellan nationella och importerade varor skulle då inte föreligga. Om de etablerade varumärkena i hög utsträckning är natio- nella, skulle emellertid nationella varor kunna få en fördel. Ett förbud skulle i så fall kunna anses diskriminera gentemot importerade varor. När det gäller cigarettmarknaden finns det inte någon industriell cigarettproduktion kvar i . har emellertid i fallet 2017/18:156 som gällde det norska exponeringsförbudet angett att om exponerings- förbudet leder till att varor som tidigare tillverkades nationellt får en fördel i förhållande till andra varor så är det fråga om en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion. Samma resonemang skulle kunna användas på nu aktuellt förslag om kommersiella med- delanden. I finns det, liksom i , cigarettvarumärken som tidigare tillverkades i men som tillverkas i andra EU-länder. Om ett förbud mot kommersiella meddelanden på försäljningsställen skulle leda till att varor som fram till tillverkades i skulle få en fördel i förhållande till andra varor så skulle förbudet alltså kunna anses vara diskriminerande. Den svenska tobaksmarknaden omfattar också snus. Den helt över- vägande delen av allt snus som säljs i är nationellt tillverkat, även om flera varumärken och produktionsanläggningar har utländska ägare. Eftersom förbudet mot kommersiella meddelanden omfattar alla produkter på den svenska tobaksmarknaden bör också frågan om en eventuell diskriminerande effekt för importerade varor bedömas utifrån hela marknaden för tobaksvaror, inklusive snusmarknaden. På den mark- naden finns i och för sig såväl stora svenska snustillverkare som ciga- retter av varumärken som fram till tillverkades i . Detta förhållande i sig innebär inte att förbudet skulle få en diskriminerande effekt på importerade tobaksvaror. Det förefaller visserligen rimligt att ett förbud skulle kunna leda till att mindre varumärken får det svårare att öka sina marknadsandelar eftersom möjligheterna till marknadsföring minskar. Ett förbud skulle emellertid också kunna leda till negativa konsekvenser för etablerade varumärken. Exempelvis har de större snus- tillverkarna, sannolikt genom avtal med försäljningsställena, ofta en mer framträdande exponering av sina kommersiella meddelanden på försäljningsställen än de mindre märkena. Denna marknadsförings- fördel skulle försvinna med det nu aktuella förbudet. Det finns alltså omständigheter som talar både för och emot att ett för- bud skulle få en diskriminerande effekt. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det inte finns stöd för att ett förbud mot kommersiella meddelanden skulle vara uppenbart diskriminerande mot importerade tobaksvaror och utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion. Oavsett bedömningen i förhållande till artikel 34 anser regeringen att förbudet omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF-fördraget eftersom det grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och liv. Även om det finns svårigheter med att särskilja effekterna av olika tobakspolitiska åtgärder anser regeringen att ett förbud mot kommersiella meddelanden på försäljningsställen är en välgrundad och lämplig åtgärd. I proportionalitetsbedömningen ingår också att bedöma nödvändig- heten av åtgärden. Frågan är då om åtgärden är begränsad till vad som krävs för att uppnå det legitima målet att skydda folkhälsan, dvs. om det finns mindre ingripande åtgärder som kan uppnå ett lika högt eller högre skydd för folkhälsan. Regeringen lämnar i den här propositionen en rad förslag på åtgärder inom tobaksområdet. Inget av de övriga förslag som lämnas tar emellertid sikte på möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror. Regeringen anser därför att det nu aktuella förbudet är nöd- vändigt och att det inte finns någon annan mindre ingripande åtgärd som Prop. 2017/18:156 skulle kunna få en motsvarande effekt. Vad gäller förbudet mot självbetjäning tar även det sikte på salu- föringen av dessa varor. Förbudet drabbar inhemska och utländska pro- dukter lika. Förslaget är således icke-diskriminerande och strider inte mot artikel 34 i EUF-fördraget. Oavsett bedömningen i förhållande till artikel 34 anser regeringen att förbudet omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF-fördraget eftersom det grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och liv och är proportionellt. Det föreslagna förbudet mot kommersiella meddelanden på försäljnings- ställen och förbudet mot självbetjäning, kan betraktas som en teknisk föreskrift. Regeringen bedömer därför att förslagen ska anmälas enligt anmälningsdirektivet. Bestämmelserna om marknadsföring och förbudet mot självbetjäning gäller alla försäljningsställen, oavsett om verksamheten är permanent eller tillfällig. bedömer i sitt remissvar att då tillfälliga verksamheter i många fall utgör tjänsteverksamhet, är tjänstedirektivet tillämpligt på förslaget. Förslagen bör därför anmälas enligt artikel 39.5. Regeringen instämmer i denna bedömning. Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med . Anmälan bör ske enligt tjänstedirektivet och anmälningsdirektivet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens bedöm- Skälen för regeringens bedömning Förslagets förenlighet med EUF-fördraget Ett utvidgat rökförbud omfattar både produkter som ger upphov till tobaksrök och andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte ger upphov till tobaksrök, t.ex. e-cigaretter. förbudet innebär att vidgade användningsbegränsningar införs för dessa Ur ett EU-rättsligt perspektiv har brukanderegler prövats i kontexten av artikel 34 EUF-fördraget och om åtgärderna kan anses störa marknadstillträdet för utländska produkter på ett för ingripande sätt (se mål C‑142/05 Kommissionen mot och Även om de föreslagna åtgärderna är icke-diskriminerande har rest frågan om en nationell åtgärd kan leda till en sneddriven konkurrens inom EU:s inre marknad och därmed bör för- anleda en tillämpning av artikel 34. har här gett vägled- ning för när en brukanderegel kan anses störa marknadstillträdet. 2017/18:156 ska tas till ”begränsningens räckvidd”, dess ”inverkan på konsumen- ternas beteende” och om den ”kraftigt begränsar” varans användning (). I detta sammanhang går det att konstatera att rökförbudet till sin ut- formning inte gör skillnad på inhemska och utländska produkter. Det går också att konstatera att begränsningens räckvidd och omfång inte kan anses vara så långtgående att varans användning kraftigt begränsas. Rök- förbudet omfattar endast ett antal platser, vilket måste sättas i förhållande till alla de andra platser där det är tillåtet att röka. Däremot förefaller det mer troligt att rökförbudet påverkar konsumenternas beteende. Mot bak- grund av de svenska tobakspolitiska målen är dock åtgärden motiverad. Tobaksrök är hälsovådligt och bör därför begränsas. Rökförbudet kan därför motiveras utifrån intresset att skydda människors hälsa och liv enligt artikel 36 EUF-fördraget. Regeringen bedömer att den föreslagna utvidgningen av rökförbudet är icke-diskriminerande, uppfyller principerna om nödvändighet och pro- portionalitet. Förslagen är också motiverade av folkhälsoskäl. Rege- ringen bedömer mot bakgrund av det sagda att det utvidgade rökförbudet är förenligt med . De krav som uppställs i fråga om ansvar för upprätthållandet av det föreslagna rökförbudet kan i vissa fall komma att innebära krav på hur en tillfällig tjänsteutövning bedrivs. Förslagen kan därför komma att falla under artikel 16.3 i tjänstedirektivet. Anmälan bör därför ske enligt artikel 39.5. Regler om rökförbud kan ses som ett ”annat krav” enligt artikel 1.1 d i anmälningsdirektivet. Anmälningsskyldighet kan därför uppkomma även enligt det direktivet. Med ett sådant ”annat krav” avses ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön. Det kan t.ex. röra sig om villkor för användning av en produkt. En förut- sättning för att anmälningsskyldighet ska uppkomma är emellertid att föreskrifterna på ett väsentligt sätt kan påverka produktens samman- sättning, natur eller saluföringen av den. har inte slagit fast den närmare innebörden av begreppet väsentlig påverkan. Även om det utvidgade rökförbudet primärt syftar till att förhindra att personer ofrivilligt utsätts för bl.a. tobaksrök kan förbudet komma att förändra konsumtionsmönstren genom avnormalisering av rökning till följd av en minskad social exponering. Det utvidgade rökförbudet kan sålunda påverka saluföringen av de tobaksvaror och de andra produkter som omfattas av rökförbudet. Det saknas underlag för att med någon grad av säkerhet fastslå att denna påverkan ska bedömas som väsentlig i direktivets mening. Av transparensskäl och med hänsyn till den osäkerhet som råder i detta avseende gör regeringen bedömningen att de föreslagna reglerna om utvidgat rökförbud bör anmälas enligt anmälningsdirektivet. Reglering av styckförpackningar med snus Regeringens bedömning: Förslaget är förenligt med . Anmälan bör ske enligt anmälningsdirektivet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens bedöm-