prop · H503125 · 2018-03-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:125 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av inför migrationspolitiska beslut (RiR 2017:25). anser att konsekvensanalyserna inför regeringens migrationspolitiska propositioner har haft brister. rekommenderar att bl.a. utveckla kvaliteten i analyserna. Regeringen instämmer delvis i bedömning. Stödet till kommittéer, särskilda utredare och internt i ses kontinuerligt över för att ytterligare förbättra arbetet med kvaliteten i konsekvensanalyserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ bedömning och slutsatser ......................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut (RIR 2017:25) .................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och ta fram inför migrationspolitiska propositioner. Granskningen omfattar frågor om huruvida analyserna inför beslut uppfyller kraven enligt gällande styrdokument och om de i övrigt är ändamålsenligt utformade för sitt syfte. Granskningen har resulterat i rapporten inför migrationspolitiska beslut (RiR 2017:25), se bilagan. överlämnades av till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 bedömning och slutsatser I sin granskning har analyserat de konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och ta fram inför 26 Granskningen har i huvudsak genomförts i form av en dokumentstudie av propositionerna samt utredningsunderlag i form av utredningsbetänkanden (SOU) eller promemorior i departementsserien (Ds). propositionerna behandlar ett flertal materiella, procedurmässiga och organisatoriska förändringar som rör asylsökande, skyddsbehövande och deras anhöriga fram till beslut om uppehållstillstånd. inte utvärderat de faktiska effekterna av de aktuella propositionerna. konstaterar att väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser inför beslut ökar möjligheterna att välja effektiva De bidrar till kontroll över kostnader, effekter och De ger också remissinstanser bättre möjlighet att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan Regeringen och har i ett flertal styrande och stödjande dokument förtydligat kraven på konsekvensanalyser i beredningsarbetet inför propositioner. Kraven omfattar bl.a. analyser av statsfinansiella och kommunalekonomiska effekter, liksom effekter inom ett antal sakområden såsom integration och jämställdhet mellan kvinnor konstaterar också att kraven på analyserna är omfattande som kommittéers och utredares resurser är anser att kraven på heltäckande, långsiktig och dynamisk analys av ekonomiska effekter uppfylls endast undantagsvis. hälften av underlagen saknas en beskrivning av möjliga kommunala I de fall ekonomiska effekter på statlig och verksamhet redovisas, saknas ofta förklaring till hur dessa har räknats fram och vilka antaganden som ligger bakom resultaten. 2017/18:125 att övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen (1998:1474) generellt beskrivs mycket kortfattat eller inte alls. anser vidare att ändamålsenligheten i analyserna brister men att det finns undantag. De krav som ställs på en konsekvensanalys i främst kommittéförordningen och styrdokument är inte tillräckliga för att säkerställa att analyserna är ändamålsenliga för remissinstanser, beslutsfattare eller myndigheter, kommuner och andra som berörs av besluten. Styr- och stöddokument är otydliga och inte uppdaterade. handledning för konsekvensutredning vid regelgivning, liksom flera andra stödmaterial på området, framhåller att en ändamålsenlig analys kännetecknas av att analysen inleds tidigt i processen och genomförs parallellt med att förslagen utformas. konstaterar att genomarbetade analyser som i huvudsak uppfyller ovanstående kriterier bara förekommer i enstaka beredningsunderlag. Mot bakgrund av att antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd kan variera är det särskilt viktigt att risker och osäkerheter med förslagen redovisas. Detta sker dock endast i enstaka fall. anser även att förslagens påverkan på migrationen inte alltid analyseras. I de fall förslagens effekter bedöms anges det oftast att påverkan på migrationen saknas eller endast är marginell. Att förslagens effekter på migrationen inte bedöms, eller att bedömningen inte kvantifieras, är enligt sannolikt en förklaring till att inte heller övriga konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. Trots att effekterna av migrationspolitisk reglering i är beroende av migrationspolitikens utformning i omvärlden är det endast ett beredningsunderlag som tar upp att utfallet i kan påverkas av hur reglerna utformas i andra länder. Avslutningsvis bedömer att tillgången till data om faktiska volymer och kostnader i de berörda verksamheterna inte utgör någon betydande begränsning för möjligheterna att ta fram väl utvecklade konsekvensanalyser. Tillgången till forskning och erfarenhet som bidrar till uppskattningar av effekterna av migrationspolitiska styrmedel har successivt förbättrats , flera metodvägledningar för konsekvensanalyser har tillkommit och det finns också vedertagna metoder för att redovisa risker och osäkerheter. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. har lämnat följande rekommendationer till . 1.Säkerställ att konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut tas fram i enlighet med kraven i kommittéförordningen, Riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i och . vill också fästa uppmärksamhet vid formulering ”Problem- och konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet bör givetvis redovisas i den proposition Skr. 2017/18:125 eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram.” 2.Utveckla kvaliteten i analyserna. För att förbättra ändamålsenligheten i analyserna för remissinstanser, beslutsfattare och andra berörda är det särskilt väsentligt att analyserna redovisas så transparent att de kan upprepas och granskas av externa aktörer. Granskningen visar att det finns både behov av och förutsättningar för att förbättra bedömningen av förslagens effekter på antalet personer som ansöker om eller beviljas uppehållstillstånd. Mot bakgrund av att migrationen varierar, delvis beroende på svårförutsedda omvärldsfaktorer, är det också väsentligt att förbättra beredningsunderlagen avseende risker och osäkerheter. 3.Överväg behovet av att utveckla stödet till utredningsarbete avseende konsekvensanalyser. Särskilt angeläget framstår det att uppdatera . Översyn av riktlinjer och stödmaterial för framtagande och redovisning av konsekvensanalyser vid internt utredningsarbete i bör också övervägas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i konstaterande att väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser inför beslut ökar möjligheterna att välja effektiva handlingsalternativ och bidrar till kontroll över kostnader, effekter och bieffekter. De ger också remissinstanser bättre möjlighet att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan förbereda sig. Enligt regeringens mening ska konsekvensanalyser också vara relevanta och proportionerliga, både i förhållande till de förslag som läggs och i förhållande till de tänkta mottagarna. Av kommittéförordningen framgår att vissa konsekvenser ska redovisas om de har betydelse. Ekonomiska konsekvenser för kommuner, enskilda och för staten bör tydligt redovisas om några sådana konsekvenser kan förväntas. När det gäller konsekvenser på andra områden än finansiella bör analyser av dessa redovisas i de delar som är relevanta i förhållande till förslaget. granskning omfattar beredningsunderlag för 26 propositioner inom det migrationspolitiska området som beslutats av regeringar . Av rapporten framgår att en anledning till att valt att granska dessa är att statens utgifter på området har ökat och allt mer överskridit de långsiktiga prognoserna. Det är en riktig iakttagelse. Regeringen vill i sammanhanget lyfta fram att rapporten inte innehåller någon utvärdering av om de ökade kostnaderna är följden av förslagen i de nu granskade propositionerna. 2017/18:125 Det bör även framhållas att arbetet med konsekvensanalyser har förbättrats . Bland annat har olika stödfunktioner utvecklats hos och . interna arbete med bl.a. barns rättigheter och jämställdhet återspeglas i senare års propositioner på migrationsrättens område. Enligt regeringens mening ger kommittéförordningens krav och de stödmaterial som tillhandahålls, bl.a. och handledningar, tillsammans ett gott underlag för att säkerställa ändamålsenliga analyser. Arbetet med att ytterligare utveckla handledningar och metodstöd pågår också kontinuerligt. lyfter fram att analysen bör inledas tidigt i processen och genomföras parallellt med att förslaget utformas, men anger att observationer tyder på att analyserna ibland genomförs sent i utredningsarbetet och att analysarbetet inte alltid är integrerat med utformningen av förslaget. Enligt regeringen är det svårt att bedöma om kommittéer och särskilda utredare gör konsekvensanalyser tidigt eller sent i arbetet. Regeringen delar dock uppfattningen att analyserna bör löpa parallellt med det övriga arbetet. Detta framgår också av senare års kommittédirektiv på migrationsrättens område, se bl.a. dir. 2016:92 och 2017:45. menar att förslagens påverkan på migrationen inte alltid analyseras och att det sannolikt är en förklaring till varför inte heller övriga konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. Enligt regeringens mening kan ett antagande om att migrationen inte, eller endast i liten omfattning, kommer att påverkas av ett förslag vara ett skäl att inte vidare utveckla andra konsekvenser. Om förslaget inte bedöms ha någon större påverkan på migrationen kan vissa typer av konsekvenser för t.ex. kommunerna inte heller uppstå. Att redogöra för konsekvenser som inte förväntas uppstå har litet värde för remissinstanser, beslutsfattare och andra som berörs av besluten. Regeringen instämmer i att olika typer av regelförändringar kan ha betydelse för migrationen. har inte analyserat om regelförändringarna i de granskade underlagen har haft sådan effekt. som har studerats har det skett mycket stora förändringar av antalet asylsökande, både uppåt och nedåt, medan inriktningen på svensk migrationspolitik har legat relativt fast. beaktar regelförändringar i sina prognoser över antal asylsökande, men har inte specifikt motiverat höjningar och sänkningar av prognostiserat antal asylsökande med de regeländringar som avses i de granskade underlagen. påpekar att migrationen bl.a. påverkas av migrationspolitikens utformning i omvärlden, men att beredningsunderlag och propositioner som bl.a. avser genomförande av EU-regleringar saknar analyser av hur tillämpningen i förhåller sig till andra länder. Regeringen kan delvis instämma i den observationen. Regeringen vill dock också lyfta fram att jämförande studier av andra EU-staters genomförande av EU-regleringar kan vara mycket svåra att göra, med hänsyn till den ofta mycket korta genomförandetid som ges. Vidare kan det först efter någon tids tillämpning av en bestämmelse vara möjligt att uppskatta vilken påverkan den kan ha för migrationen. Regeringen delar bedömning att det finns möjligheter Skr. 2017/18:125 att ytterligare förbättra arbetet med konsekvensanalyserna i betänkanden, departementspromemorior och propositioner. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Enligt regeringen är det angeläget att beredningsunderlagen innehåller väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser som är relevanta och proportionerliga i förhållande till förslaget. Grunden för sådana analyser är det arbete som utförs i kommittéer, av särskilda utredare eller internt i . Som lyfter fram återspeglas eventuella svagheter i beredningsunderlagen sedan i propositionerna. Redan i utformningen av kommittédirektiv och uppdrag anges ramarna för arbetet. Det noteras att senare års kommittédirektiv på migrationsrättens område, utöver att ange vilka konsekvenser som ska analyseras, även anger att analysen ska löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Utbildning, råd och stöd kan bidra till att kvaliteten i konsekvensanalyserna förbättras. och har till uppgift att svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning avseende konsekvensanalyser vid regelgivning. har ett samordnande ansvar. har på regeringens uppdrag utvecklat en digital handledning för arbetet med konsekvensanalyser vid regelgivning. Handledningen beskriver hur såväl ekonomiska, miljömässiga som sociala konsekvenser kan belysas i en konsekvensanalys. Utöver handledningen genomför utbildningsinsatser, bl.a. för kommittéer (genom Kommittéservices utbildningar) och för regelgivare på departement och myndigheter. genomför även riktade insatser till enskilda regelgivare som behöver råd och stöd i arbetet med konsekvensutredningar. har vidare, i regleringsbrevet för , ett återrapporteringskrav avseende konsekvensanalyser och utredningar i syfte att höja kvaliteten. Enligt återrapporteringskravet ska ge förslag på samt redovisa genomförda åtgärder för att kvaliteten ska höjas. I arbetet bör bl.a. ta med sig slutsatser från arbete samt erfarenheter från arbetet med konsekvensutredningar på EU-nivå och inom . Även inom pågår ett kontinuerligt arbete med att förbättra stöd och service till kommittéer och särskilda utredare för att på så vis möjliggöra bättre kvalitet och effektivitet i arbetet. Det kommer att initieras en översyn av kommittéförordningen. riktlinjer ses också kontinuerligt över. pågår en översyn av (Ds 1997:1). Efter att en översyn av kommittéförordningen genomförts är det angeläget att också se över . 2017/18:125 Regeringen noterar att arbetet med konsekvensanalyser har utvecklats i positiv riktning, och det är regeringens målsättning att den utvecklingen ska fortsätta. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-455-1 rir 2017:25 omslagets originalfoto: rogerphoto – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 8 9 R I R 2 0 1 7 : 2 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut har granskat konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och ta fram inför migrationspolitiska propositioner. Granskningen omfattar frågor om huruvida analyserna inför beslut uppfyller kraven enligt gällande styrdokument och om de i övrigt är ändamålsenligt utformade för sitt syfte. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen , professor vid för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskningen Syfte, revisionsfrågor och bedömningsgrunder 2.2Vilka krav kan ställas på beredning och redovisning av konsekvensanalyser i 2.3 Handledningar och rekommendationer Bedömning och redovisning av konsekvenser i propositionsarbetet Beskrivning av det granskade materialet 3.2Bedömningar av antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd saknas ofta 29 Få propositioner bedöms ha konsekvenser för statens budget Kommunala konsekvenser redovisas sällan Analyser av andra konsekvenser är ofta kortfattade eller saknas Kvalitetskriterier och best practices i övrigt följs undantagsvis 4 Förutsättningar för bättre konsekvensanalyser inför Tillgång till data om befintliga volymer och kostnader Faktorer och mekanismer som kan förväntas påverka migrationen Kompetens och stöd för framtagande av konsekvensanalyser Migrationspolitiska propositioner och publicerat beredningsunderlag 2004–2015, som omfattas av granskningen Migrationspolitiska propositioner 2004–2015, som inte R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser inför beslut ökar möjligheterna att välja effektiva handlingsalternativ. De bidrar dessutom till kontroll över kostnader, effekter och bieffekter. De ger också remissinstanser bättre möjlighet att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan förbereda sig. har uttalat sig om behovet av konsekvensanalyser, bland annat när regeringen lämnar förslag avseende ny lagstiftning. Regeringen och har i ett flertal styrande och stödjande dokument förtydligat kraven på konsekvensanalyser i beredningsarbetet inför propositioner. Kraven omfattar bland annat analyser av statsfinansiella och kommunalekonomiska effekter, liksom effekter inom ett antal sakområden såsom integration och jämställdhet mellan kvinnor och män. Migrationspolitiken och dess utfall har stor betydelse för många myndigheter, kommuner och enskilda. Statens utgifter på området har ökat och allt mer överskridit de långsiktiga prognoserna. har därför granskat de konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och ta fram inför 26 migrationspolitiska propositioner . Granskningen har i huvudsak genomförts i form av en dokumentstudie av propositionerna samt utredningsunderlag i form av utredningsbetänkanden (SOU) eller promemorior i departementsserien (Ds). Förslagen i propositionerna behandlar ett flertal materiella, procedurmässiga och organisatoriska förändringar som rör asylsökande, skyddsbehövande och deras anhöriga fram till beslutet om uppehållstillstånd. Granskningen omfattar frågor om huruvida analyserna inför beslut uppfyller kraven enligt gällande styrdokument och om de i övrigt är ändamålsenligt utformade för sitt syfte. Det har inte ingått i granskningen att utvärdera de faktiska effekterna av besluten. Styrdokumentens krav på konsekvensanalyser uppfylls sällan helt Ett av granskningens huvudresultat är att endast ett fåtal av granskade utredningsbetänkanden och departementspromemorior redovisar konsekvenser på ett sätt som fullt ut motsvarar kraven i styrdokumenten. Svagheterna i dessa underlag återspeglas sedan också i propositionerna. Bland annat uppfylls endast undantagsvis kraven på heltäckande, långsiktig och dynamisk analys av ekonomiska effekter. I fler än hälften av underlagen saknas beskrivning av möjliga kommunala konsekvenser helt. I de fall ekonomiska effekter på statlig och verksamhet redovisas, saknas ofta förklaring till hur dessa har räknats R I K S R E V I S I O N E N K O N S E K V E N S A N A L Y S E R I N F Ö R M I G R A T I O N S P O L I T I S K A B E S L U T fram och vilka antaganden som ligger bakom resultaten. Detta gör det svårare för remissinstanser att bedöma analysen och lämna kvalificerade synpunkter på förslagen. Beskrivningar av andra konsekvenser än ekonomiska, vilka ska göras enligt kommittéförordningen, är generellt sett mycket kortfattade eller saknas helt. När övriga konsekvenser nämns, handlar det oftast om någon enstaka mening som anger att konsekvenser saknas. Endast tre av de granskade migrationspolitiska propositionerna innehåller resonemang om förslagens möjliga betydelse för integrationen, och inga förslag anges påverka jämställdheten mellan kvinnor och män. Ändamålsenligheten i analyserna brister, men det finns undantag De krav på konsekvensanalyser som ställs främst i kommittéförordningen och riktlinjer för konsekvensutredning bedöms inte vara tillräckliga för att säkerställa att analyserna är ändamålsenliga för remissinstanser, beslutsfattare eller myndigheter, kommuner och andra som berörs av besluten. handledning för konsekvensutredning vid regelgivning, liksom flera andra stödmaterial på området, framhåller ytterligare faktorer som kännetecknar en ändamålsenlig analys. Det handlar om att analysen inleds tidigt i processen och genomförs parallellt med att förslagen utformas. Analysen bör också utgå från en vedertagen metodik samt redovisas transparent och i sin helhet inklusive metod, antaganden, data och annat underlag, så att den kan kontrolleras eller upprepas. Dessutom bör analysen bedöma risker och osäkerheter med förslagen. har granskat om konsekvensanalyserna uppfyller dessa villkor men lämnar inga synpunkter på vilka specifika metoder eller kunskapsunderlag som använts. Genomarbetade analyser som i huvudsak uppfyller ovanstående normer förekommer i enskilda beredningsunderlag som granskats, men de utgör undantag. I den mån någon särskild metodik, data eller annat underlag nyttjats i analyserna redovisas det sällan på ett sätt som möjliggör en extern kvalitetsbedömning eller att analysen kan upprepas. Observationer i granskningen tyder på att konsekvensanalyserna ibland genomförs sent i utredningsarbetet och att analysarbetet inte alltid är integrerat med utformningen av förslagen. Mot bakgrund av att antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd kan variera av många svårförutsägbara skäl framstår det som särskilt viktigt att risker och osäkerheter med förslagen redovisas. Detta sker dock endast i enstaka fall. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förslagens påverkan på migrationen analyseras inte alltid De tidigare nämnda bristerna vad gäller konsekvensanalyser kan delvis förstås mot bakgrund av att många beredningsunderlag inte redovisar bedömningar av förslagens effekter avseende antalet personer som ansöker om eller beviljas uppehållstillstånd. I de fall förslagens effekter bedöms anges det oftast att påverkan på migrationen saknas eller endast är marginell. I granskningen har endast ett fall hittats där effekterna av ett förslag på antalet beviljade uppehållstillstånd har beräknats. Att förslagens effekter på migrationen inte bedöms, eller att bedömningen inte kvantifieras, är sannolikt en förklaring till att inte heller övriga konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. En ofullständig redovisning av antaganden, beräkningar och annat kunskapsunderlag leder även i det här avseendet till att remissinstanser och andra berörda har svårt att bedöma hur tillförlitliga resonemangen och slutsatserna är. Referenser till migrationsforskning och beprövad erfarenhet är sällsynta i materialet. I det enda fall där erfarenheter från liknande reformer i andra länder redovisas gör regeringen en annan bedömning av effekterna än den redovisade erfarenheten tyder på.