prop · H503182 · 2018-03-20 00:00:00 — lagen är t.ex. tydlig i fråga om att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Vidare innebär upprepad eller längre frånvaro inte sällan att eleven behöver extra anpassningar eller särskilt stöd. Skolan har, som framgått ovan, ett långtgående ansvar för att ge elever sådant stöd. När en elev inte kommer till skolan kan det också bero på att skolans arbete med trygghet och studiero brister. I vissa fall kan en annan elev vara orsaken till elevens frånvaro. I ett sådant fall kan åtgärden innebära att rektorn parallellt behöver agera i förhållande till den eleven och om denne vid upprepade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt genomföra en utredning och sätta in åtgärder för att få eleven att ändra sitt beteende. Om det framkommer att en elev har frånvaro på grund av att han eller hon utsätts för kränkande behandling ska rektorn också anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är i sin tur skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling . Även inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet finns en skyldighet för huvudmannen att vid brister i verksamheten se till att nödvändiga åtgärder vidtas. När det gäller att hantera frånvaro kan det t.ex. handla om åtgärder som behövs för att skapa en mer tillgänglig eller på andra sätt god studiemiljö för alla elever. En annan åtgärd som kan bli aktuell är ett föreläggande om vite gentemot vårdnadshavarna. Om elevens frånvaro beror på att elevens vårdnadshavare inte genomfört sin skyldighet att se till att ett barn som har skolplikt fullföljer denna får hemkommunen, eller i vissa skolformer huvudmannen, förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Föreläggandet får förenas med vite. Mot denna bakgrund anser regeringen att en ny reglering om åtgärder vid upprepad eller längre frånvaro inte är nödvändig. Däremot anser regeringen som tidigare angetts att skyldigheten att utreda frånvaro bör tydliggöras och att denna utredning är nödvändig för att identifiera lämpliga åtgärder. Detta för att alla elever ska närvara i skolan och känna trygghet och få studiero. Nuvarande dokumentationskrav är tillräckliga Som för Psykisk Hälsa lyfter fram är det viktigt att skolan dokumenterar arbetet med att åtgärda frånvaro. Det finns specifika författningskrav på dokumentation vid flera av de åtgärder som kan bli aktuella för att återfå en elev i utbildning. Överenskommelser vid utvecklingssamtalen ska dokumenteras i elevens utvecklingsplan i de årskurser där en sådan upprättas (10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, 12 kap. 13 § och 13 kap. 13 § skollagen). Om en elev är i behov av särskilt stöd ska det upprättas ett åtgärdsprogram. Av programmet ska det framgå hur behovet av särskilt stöd ska tillgodoses, när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 §). De disciplinära åtgärder och andra särskilda åtgärder som vidtas för att tillförsäkra trygghet och studiero i skolan ska dokumenteras skriftligen (5 kap. 24 §). Även planen mot kränkande behandling (6 kap. 8 §) och det systematiska kvalitetsarbetet (4 kap. 6 §) ska dokumenteras. 2017/18:182 Regeringen instämmer med SKL:s bedömning att en ökad detaljreglering i skollagen gällande dokumentation bör undvikas. Regeringen delar även Friskolornas riksförbunds uppfattning om att det är viktigt att väga förslag som syftar till att minska frånvaron mot den ökade administrativa börda som de kan medföra. Dessutom anges det i allmänna råd att skolan behöver dokumentera sitt arbete med att utreda problem och vidta åtgärder för att komma till rätta med frånvaron. Arbetet med en elevs frånvaro kan pågå och bestå av omfattande utredningsmaterial vilket medför att det är angeläget med tydliga rutiner för hur arbetets alla delar dokumenteras. Dokumentationen innebär också ett stöd under arbetets gång och skapar kontinuitet. Det är därtill viktigt att rektorn ser till att åtgärder följs upp och om de visat sig verkningslösa, att nya åtgärder prövas och utvärderas för att få eleven att delta i utbildningen. (allmänna råd, Arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan, s. 22 f.). Regeringen anser till skillnad mot utredningen att det inte ska införas ytterligare bestämmelser om dokumentation i skollagen. Det finns redan specifika författningskrav på dokumentation för många av de åtgärder som kan bli aktuella och allmänna råd är tydliga när det gäller dokumentation vid frånvaro. Upprepad eller längre frånvaro ska anmälas till huvudmannen Även om rektorn är den som är bäst lämpad att ansvara för att en utredning av frånvaro genomförs är det av vikt att huvudmannen får information om elevers frånvaro. SKL och är kritiska till att rektorn ska se till att frånvaron anmäls till huvudmannen. SKL anser att huvudmannen regelbundet behöver få information om elevernas närvaro på skolenheterna men ställer sig tveksamma till värdet av att frånvaron ska anmälas eftersom det innebär en ytterligare administrativ börda för den enskilda skolan. däremot vill framhålla vikten av att ansvaret delas mellan rektor och huvudman då det kan handla om insatser som ibland överstiger vad en enskild skola kan mäkta med. Förbundet vill i sammanhanget också framhålla förslag om att det bör införas en skrivning i skollagen om att varje huvudman ska ha en skolchefsfunktion. Regeringen anser att det är av största vikt att den administrativa bördan hålls nere men delar SKL:s och Skolledarförbunds uppfattning om vikten av att huvudmannen får kännedom om omfattningen av upprepad eller längre frånvaro utifrån sitt ansvar. Regeringen konstaterar att en fristående skola har en skyldighet att anmäla till hemkommunen om en elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag (7 kap. 22 § skollagen). Som regeringen återkommer till i avsnitt 8.3.2 föreslår regeringen dels att denna skyldighet ska justeras till att avse en skyldighet att lämna uppgift om att det har inletts en utredning om en elevs upprepade eller längre frånvaro, dels att även offentliga huvudmän ska få motsvarande skyldighet att göra en anmälan till hemkommunen. Regeringen anser att det även finns skäl för en rektor att informera sin huvudman när en utredning om en elevs upprepade eller längre frånvaro har inletts. Det är svårt att ange en exakt tidsgräns för när detta ska ske, men huvudregeln bör vara att information ska lämnas så fort som Prop. 2017/18:182 möjligt för att huvudmannen ska kunna agera därefter. Det är dock viktigt att betona att detta moment inte är avsett att vara betungande. Det räcker t.ex. med att skicka ett mejl till huvudmannen om att en utredning har inletts. Den nya bestämmelsen som föreslås i skollagen torde således inte innebära någon större administrativ börda. anser att förslaget inte verkar fylla något egentligt syfte. Som framgår av 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser som kan finnas i andra författningar. Anmälningarna om att en utredning om upprepad eller längre frånvaro har inletts kan utgöra bas för framtagande av viktig statistik hos huvudmannen då statistiken kan ge huvudmannen underlag för att se om frånvaro är vanligare på vissa skolor än på andra. Statistiken kan också ge huvudmannen underlag för att se om det finns skäl för huvudmannen att inleda en dialog med vissa rektorer för att kunna hantera den problematik skolan har. Syftet med regleringen är således att huvudmannen ska kunna stödja skolan i arbetet med att tillgodose elevens rätt till utbildning. Att huvudmannen får information om en elevs upprepade eller längre frånvaro kan i vissa fall innebära att adekvata åtgärder kan sättas in tidigare vilket i sin tur kan leda till att en elev inte behöver fastna i ett negativt mönster av frånvaro. Sådana åtgärder kan t.ex. inbegripa kostnader för utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats . Huvudmannen har även ett kontinuerligt ansvar för att se över sin resursfördelning så att skolan ges möjlighet att sätta in de åtgärder som behövs för att eleven ska kunna fullgöra sin skolplikt. Som framhåller kan också skolchefen, som i avsnitt 6 föreslås bli en lagreglerad befattning hos huvudmannen, fylla en viktig funktion i detta arbete. Hemkommunen ska alltid informeras när en utredning om frånvaro inleds Regeringens förslag: En annan offentlig huvudman än hemkommunen ska, i likhet med vad som redan gäller för enskilda huvudmän, vara skyldig att lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet hos huvudmannen. Den ytterligare skyldighet som en enskild huvudman har att lämna uppgift till hemkommunen om att en skolpliktig elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning, ska ändras till att avse att lämna uppgift om att en utredning om frånvaro har inletts. En annan offentlig huvudman än hemkommunen ska ha motsvarande Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens När det gäller anmälan med anledning av frånvaro föreslår utred- ningen att både offentliga och enskilda huvudmän ska göra anmälan till hemkommunen när en skolpliktig elev vid en skolenhet med annan huvud- man än hemkommunen är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha nega- tiv inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. 2017/18:182 föreslår även att inte bara offentliga huvudmän utan även enskilda huvudmän ska ha en skyldighet att se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. En sådan ändring har dock redan införts genom lagändringar som trädde i kraft . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändningar. Till dessa hör bl.a. Sameskolstyrel- sen, Barn- och elevombudet, , , , , , , , , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), , , och Skola, Föräldraalliansen , , Funktionsrätt , Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa och Psykolog- SKL tillstyrker förslaget att i de fall huvudmannen för skolan är en annan än hemkommunen ska denna lämna uppgift till hemkommunen om en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet eller är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot ut- Detta eftersom hemkommunen har det yttersta ansvaret för att barn bosatta i kommunen får tillgång till den utbildning som de har har inget att invända och framhåller att hemkommunens uppföljningsansvar är grundläggande för att ett system med fritt skolval ska kunna fungera. av att lika regler ska gälla när det handlar om att rapportera och hantera all Förbundet framför vidare att skolplikten måste väga tyngst och att hemkommunen har ett överordnat ansvar för elevens närvaro. och tillstyrker förslaget, men framhåller att den bild som förbundet har är att skolor frånsäger sig sitt ansvar för att säkerställa rätten till en likvärdig utbildning för alla barn och i stället lägger över ansvaret på föräldrarna. Även Barn i behov ser en liknande risk. tillstyrker förslaget med reservation för formuleringen ”frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål”. Myndigheten uppger vidare att en för- utsättning för det andra föreslagna tillägget i 7 kap. 22 § skollagen är att regelverket i sin helhet ses över för att undvika dubbelreglering. framhåller att det finns en problematik med benämningen att lämna ”uppgift” till hemkommunen när en elev är från- Detta kan tolkas som att det endast är informationen att en elev har betydande frånvaro som får lämnas. Eftersom det krävs ett uttryckligt lagstöd för att lämna ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikten behöver friskolan därför begära samtycke från vårdnadshavare för att kunna lämna ut uppgifter av mer känslig karaktär, vilket ofta efterfrågas av kommunen. Datainspektionen anger i sin tur att de inte har något att erinra mot för- slaget i sak men saknar en analys avseende vilka personuppgifter som kommer att behandlas, hur och med vilket rättsligt stöd. enligt myndigheten en bedömning utifrån dataskyddsförordningen om huruvida det behövs kompletterande nationella regler för att skolan ska kunna utföra de föreslagna uppgifterna. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som bl.a. avser förslaget i detta avsnitt. ställer sig bakom förslaget. tillstyrker förslaget och Barn- och elevombudet är positivt inställt. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Skolväsendets överklagandenämnd och SKL har angett att de inte har några synpunkter Skälen för regeringens förslag Hemkommunen ska kunna säkerställa att skolplikten efterlevs oavsett i vilken skola en elev går Det är såsom Kommuner och Landsting (SKL) påpekar hem- kommunen, dvs. den kommun där eleven är bosatt, som har det över- gripande ansvaret för att se till att eleven fullgör sin skolgång, även om skolgången sker i en skola med en annan huvudman än hemkommunen. För att hemkommunen ska kunna ta ansvaret för skolpliktsbevakningen behöver hemkommunen ha kännedom om frånvaron bland alla elever i skolpliktsålder som är bosatta i kommunen. många huvudmän saknar en samlad bild av frånvaron och att många hem- kommuner saknar rutiner för en heltäckande skolpliktsbevakning. rapport konstaterar att nio av tio kommuner hade riktlinjer för arbetet med frånvaro 2015. kommuner som har riktlinjer har ökat mellan 2009–2015 innebär det att cirka 30 kommuner fortfarande saknade riktlinjer (Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor, Skolinspektionen 2016). och hemkommuner har information och rutiner gällande elevers frånvaro utgör en förutsättning för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Liksom och Barn i behov framhåller anser regeringen att det är mycket viktigt att alla nivåer tar sitt ansvar för att alla elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det finns bestämmelser som innebär att när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller då eleven utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, ska huvudmannen ska lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 22 § andra stycket skollagen). När det gäller elever som går i en skola med offentlig huvudman i en annan kommun eller i en statlig skola saknas reglering om hur huvudmännen ska agera då en elev börjar eller slutar vid en skola eller då eleven är frånvarande i betydande Det är dock relativt vanligt att kommuner har många barn som bor i kommunen inskrivna i kommunala grundskolor utanför hem- Regeringen delar utredningens uppfattning att om det i dessa fall saknas rutiner för en systematisk överlämning av uppgifter till hem- kommunen kan det innebära en svårighet att följa upp dessa elever. I utredningens kontakter med olika kommuner har det också fram- kommit att kommunerna i sin egenskap av hemkommuner inte fått infor- mation om att en elev i en annan kommuns grundskola har omfattande Detta har bidragit till att hemkommunen inte har kunnat agera i ett tidigt skede. Regeringen instämmer i Skolledarförbunds upp- fattning att hemkommunens uppföljningsansvar är grundläggande för att ett system med skolval ska kunna fungera. I utredningen och i förarbetena till skollagen anförs att det är sannolikt att hemkommunen kommer att få ta ansvar för skolgången för en elev som har betydande Risken finns också att en sådan elev kan ”falla mellan stolarna”. 2017/18:182 Denna risk är inte begränsad till elever som går i fristående skolor, utan finns även för elever som går i annan kommuns skola eller i en statlig skola. Utredningen föreslår därför att både offentliga och enskilda huvudmän ska göra anmälan till hemkommunen när en skolpliktig elev vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Regeringen föreslår dock, som anges i avsnitt 8.3.1, att en rektor ska ha en skyldighet att skyndsamt utreda upprepad eller längre frånvaro. Förslaget om en anmälningsskyldighet till hemkommunen bör justeras i enlighet med den förändringen. Detta innebär att regeringen, till skillnad från utredningen, föreslår att det i skollagen ska införas en bestämmelse om att både offentliga och enskilda huvudmän ska ha en skyldighet att lämna uppgift till hemkommunen när en utredning om upprepad eller längre frånvaro inletts. Detta ökar möjligheten att snabbt vidta de åtgärder som kan behövas för att eleven ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Regeringen anser vidare att hemkommunen ska få uppgifter om att en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en annan huvudmans skolenhet, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. I likhet med anser regeringen att det är viktigt med en likvärdig reglering för alla huvudmän. framhåller att det föreslagna tillägget i 7 kap. 22 § skollagen medför att regelverket i sin helhet behöver ses över för att undvika dubbelreglering. Regeringen delar inte bedömning att den föreslagna regleringen, i denna del, kan leda till dubbelreglering. När det gäller underrättelse till hemkommunen kan regeringen konstatera att det av nuvarande bestämmelser i skollagen inte framgår en skyldighet för offentliga huvudmän att meddela hemkommunen om en elev börjar eller slutar vid en skolenhet eller om en elev är frånvarande i betydande utsträckning. Sekretess och tystnadsplikt kommer inte att utgöra hinder för överlämning av uppgifter om frånvaro Genom det aktuella förslaget införs i skollagen en skyldighet för kommunala och statliga huvudmän att, i likhet med vad som redan gäller för enskilda huvudmän, lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen. Vidare föreslås en motsvarande uppgiftsskyldighet när en utredning om frånvaro har inletts för såväl offentliga som enskilda huvudmän. Sekretess i kommunalt och statligt bedriven skolverksamhet är reglerad i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och tystnadsplikt i enskilt bedriven skolverksamhet är reglerad i 29 kap. 14 § skollagen. Bestämmelserna om tystnadsplikt innebär att viss information inte ”obehörigen” får röjas. När det är fråga om lämnande av uppgifter mellan myndigheter i enlighet med föreslagen uppgiftsskyldighet kan bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL, som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, tillämpas. På motsvarande sätt är det inte fråga om ett obehörigt röjande när en uppgift lämnas med stöd av lag. Det behöver således inte göras någon ändring vare sig i OSL eller i skollagens bestäm- melser om tystnadsplikt med anledning av förslaget. menar att fristående skolor enligt gällande Prop. 2017/18:182 bestämmelser behöver göra en problematisk avvägning i relation till skol- lagens tystnadspliktsbestämmelse när uppgift om elevers frånvaro ska lämnas till hemkommunen. Förbundet menar att det inte är tydligt vad ”uppgift” innebär i sammanhanget och därmed vilken information som det finns lagstöd för att överlämna. I denna del föreslår regeringen ingen ändring i gällande rätt. Enligt nuvarande lydelse av 7 kap. 22 § ska huvudmannen när en skolpliktig elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag ”lämna uppgift om detta” till hemkommunen. Regeringen anser att formuleringen ”lämna uppgift om detta” bör gälla även fortsättningsvis. Utöver uppgifter om en elevs frånvaro kan det variera från fall till fall vilken information i övrigt som hemkommunen har behov av att känna till. Här måste hänsyn tas till de begränsningar som följer av OSL och av skollagens bestämmelser om tystnadsplikt för skolor med enskild huvudman. Regeringen anser dock att det är lämpligt att övervinna eventuella hinder genom att inhämta samtycke från vårdnadshavaren, och i vissa fall även från eleven (12 kap. 2 och 3 §§ OSL). Arbete pågår med en reglering av dataskydd på skolområdet som ska komplettera EU:s nya dataskyddsförordning Datainspektionen har inget att erinra mot förslaget i sak men saknar en analys avseende vilka personuppgifter som kommer att behandlas, hur och med vilket rättsligt stöd. Det behövs också enligt myndigheten en bedömning utifrån dataskyddsförordningen om huruvida det behövs kompletterande nationella regler för att skolan ska kunna utföra de föreslagna uppgifterna. De förslag som lämnas i denna proposition träder i kraft . Då har EU:s dataskyddsförordning (och rådets förordning [EU] 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG [allmän dataskyddsförordning]), som ersätter det s.k. dataskyddsdirektivet trätt i kraft. Dataskyddsdirektivet har i genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204, PUL). I propositionen Ny dataskyddslag (prop. 2017/18:105) föreslås att PUL ska upphävas och att en ny lag som ska komplettera den nya dataskyddsförordningen ska införas. Regeringen har vidare tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå kompletterande regleringar för behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet, med undantag för forskningsverksamhet. Utredningen, som har tagit sig namnet , har lämnat betänkandet EU:s dataskyddsförordning och utbildningsområdet (SOU 2017:49). Betänkandet har remitterats och regeringen har beslutat lagrådsremissen Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet. De frågor som Datainspektionen tar upp behandlas inom ramen för det lagstiftningsärendet. 2017/18:182 8.3.3 Hemkommunen ska vid behov samordna arbetet kring elever med upprepad eller längre frånvaro Regeringens förslag: Hemkommunen ska i frågor som rör skolpliktiga elever med upprepad eller längre frånvaro i de obligatoriska skolformerna vid behov samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen samt bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att hemkommunen i frågor som rör elever med frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig. Utredningens förslag innehåller en erinran om att i fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), men innehåller inte en erinran om bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändningar. Till dessa hör bl.a. , Statskontoret, Barn- och elevombudet (), , , , , , , , , , , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), , Idéburna skolors riksförbund, , Föräldraalliansen , och Skola, , Funktionsrätt och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa. Flera remissinstanser, bl.a. SKL och , tillstyrker förslaget och framhåller vikten av en fungerande samverkan. SKL tillstyrker att hemkommunen ska ta det samordnande ansvaret och konstaterar att de kommuner som arbetar framgångsrikt med att minska skolfrånvaro har en väl utvecklad samverkan mellan skolan och exempelvis samt hälso- och sjukvården.