prop · H503238 · 2018-04-12 00:00:00 — Då produktionsökningen huvudsakligen åstadkommits genom ökad användning av biobränslen och avfall som användningen av fossila bränslen minskat, har utsläppen från fjärrvärmeproduktion ändå minskat . Den ökade användningen av fjärrvärme har allt ersatt individuell uppvärmning med olja och därigenom bidragit till kraftigt minskade växthusgasutsläpp från bostäder och lokaler. Växthusgasutsläppen från förbränning av fossila bränslen inom sektorn varierar med vädret men har minskat med jämfört med . Utsläppen från förbränning av fossilt avfall har mer än tredubblats och uppgick till koldioxidekvivalenter 2016. Det motsvarar ungefär hälften av utsläppen från sektorn. Skogsbruk och annan markanvändning (LULUCF) I denna sektor redovisas nettoutsläpp och nettoupptag av växthusgaser från skogsmark, och annan mark enligt rapporteringen under klimatkonventionen. Kolflödena ovan och under mark redovisas, i både död och levande biomassa samt markkol. Sektorn ingår inte i nationella mål, men däremot i åtaganden under Kyotoprotokollet och kommer att ingå i åtagande gentemot EU . Sektorns nettoutsläpp och nettoupptag behandlas vanligen separat från övriga sektorers utsläpp bland annat på grund av att den innehåller såväl utsläpp som upptag av växthusgaser och att processerna är reversibla, dvs. en kategori som utgör ett upptag kan vid ett annat tillfälle vara ett utsläpp. Ytterligare en orsak är att flödena, som i hög grad beror på biologiska processer, är svåra att mäta med stor osäkerhet som följd. För hela LULUCF redovisades ett nettoupptag, dvs. nettoupptag minus nettoutsläpp i sektorn, av växthusgaser om koldioxidekvivalenter. har det årliga nettoupptagets storlek i medeltal uppgått till nästan koldioxidekvivalenter men det förekommer stor variation . Storleken på nettoupptaget påverkas framför allt av årlig tillväxt i skogen och avverkningsvolymen som påverkas starkt av konjunkturen, samt olika typer av störningar såsom exempelvis bränder och stormar. Kategorin skogsmark, som omfattar såväl marken, träden och buskarna i skogen, redovisar de största nettoupptagen av koldioxid inom LULUCF. Det beror på stora arealer skog där växande träd binder stora mängder koldioxid. Nettoupptaget har ökat i kategorin skogsmark , vilket i huvudsak beror på att tillväxten av träden har ökat mer än avverkningen. Den totala mängden levande biomassa som utgörs av träd påverkas av förhållandet mellan avverkning och tillväxt respektive inlagring av kol i skogsmark. Även storleken på trävaruindustrins årliga produktion har stor betydelse för nettoupptaget eftersom långlivade träprodukter binder upp koldioxid och således bidrar med ett redovisat upptag de år produktionen är hög. Nettoupptaget i långlivade träprodukter är högre nu än 1990 till följd av ökad produktion av trävaror. Utsläpp i LULUCF sker också genom avgång av koldioxid från utdikad organogen mark, vilka tidigare i stor utsträckning varit våtmarker, i såväl skogsbruket som jordbruket samt från bebyggd mark. Skogs- och jordbruksmarken utgörs till en del av våtmarker som har dikats för att kunna odla skog eller bedriva jordbruk. Dikningen innebär att syrehalten i marken ökar vilket leder till att torven bryts ned och att koldioxid avgår till atmosfären. Utsläppen som redovisas i kategorin bebyggd mark sker främst på grund av att koldioxid frigörs vid avskogning i samband med byggnation och vägbyggen. Internationell sjöfart och flyg De sammantagna utsläppen från internationell sjöfart och flyg globalt har ökat kraftigt . Det finns ingen officiell statistik om utsläpp från den svenska internationella sjöfarten och flyget. Däremot tas statistik om utsläpp till följd av internationell bunkring fram , alltså utsläpp från fartyg och flygplan som har tankat i och vars utsläpp sker under väg till en destination utanför . Dessa utsläpp återspeglar endast utsläppen från just tankningen i och tar inte hänsyn till resans/transportens mål, fullständiga längd eller ytterligare tankningar som skett utanför samt den ytterligare klimatpåverkan som orsakas av förbränning på hög höjd. Utsläppen till följd av internationell bunkring uppgick till koldioxidekvivalenter, vilket är högre än 1990. Utsläppen från internationell sjöfartsbunkring följer dock inte trenden för transportarbetet då andra faktorer, såsom svenska aktörers möjlighet att erbjuda låg-svavelhaltigt bränsle, påverkar vart fartygen väljer att bunkra. När det gäller utsläppen från internationell bunkring av flygbränsle så visar en studie att den fulla klimatpåverkan från svenskars flygresor troligen är underskattade (Kamb et al. (2016), Klimatpåverkan från svenska befolkningens internationella flygresor, ). Studiens beräkningar indikerar att utsläppen från svenskars internationella personflyg är i storleksordningen koldioxidekvivalenter och att de har ökat . Detta på grund av att resans fulla längd och klimateffekt som uppstår genom utsläpp av kväveoxider och vattenånga på hög höjd inte beaktas. Beräkningarna tar även hänsyn till den effektivisering som gjorts inom flyget och motverkat utsläppsökningen. Utsläpp från utrikes transporter, samt till följd av internationell bunkring, ingår inte i nationella mål. Utsläpp från flyg med start i och landning inom det EES ingår dock i EU ETS med vissa undantag. Utsläpp som orsakats av svenskars konsumtion går att uppskatta med modellberäkningar. publicerar regelbundet detta kompletterande mått för att visa utsläpp. Dessa beräkningar är dock osäkra eftersom vi inte har tillgång till fullständiga data från andra länder, i synnerhet låg- och medelinkomstländer. Beräkningarna tyder dock på att växthusgasutsläppen orsakade av svensk konsumtion inom och utanför Skr. 2017/18:238 landets gränser är avsevärt större än de utsläpp som sker inom gränser, exklusive LULUCF. Dagens konsumtionsbaserade växthusgasutsläpp motsvarar omkring koldioxidekvivalenter per person och år. Den totala nivån har varit stabil omkring . Andelen utsläpp som sker i andra länder och som orsakas av den svenska konsumtionen beräknas ha ökat medan de konsumtionsbaserade utsläppen som sker inom minskat . Minskningen har främst skett inom sektorer vars utsläpp inte påverkas av handel, såsom uppvärmningen av bostäder och lokaler samt avfallsbehandling. Två tredjedelar av de konsumtionsbaserade utsläppen kommer från hushållens konsumtion och resten från offentlig konsumtion och investeringar. Enligt (SCB:s) beräkningar svarar livsmedel och transporter för ungefär en tredjedel vardera av hushållens totala konsumtionsbaserade utsläpp. Ökad köttkonsumtion och utrikes flygresor är särskilt bidragande till global klimatpåverkan från svensk konsumtion. Fram har den totala köttkonsumtionen i ökat kraftigt. Den svenska produktionen av kött har minskat , men importen har ökat och utgör nästan hälften av det kött som konsumeras i . Preliminära siffror för visar på en något minskad köttkonsumtion per person jämfört med föregående år men det återstår att se om detta indikerar ett trendbrott. Flygets klimatpåverkan är stor och ökande. I har antalet internationella flygresor som svenska invånare gör per person mer än fördubblats . Även om det finns viss fortsatt potential för att minska flygets utsläpp per personkilometer genom bl.a. nya motorer, material, teknik och processer så kommer denna effektivisering inte att vara tillräcklig för att väga upp utsläppen från framtida trafikökningar till 2030 eller 2040. 2.3Uppföljning av etappmålen till 2030 har gjort en första uppföljning av de etappmål för klimat som gäller till 2030. Etappmålen är en del av miljömålssystemet (se följande avsnitt för mer information om etappmålen). Det första gäller samtliga sektorer i som omfattas av ESR. För dessa sektorer ska utsläppen vara lägre än 1990, varav kan täckas av kompletterande åtgärder. Det andra etappmålet handlar specifikt om inrikes transporter. Utsläppen från dessa (förutom flyget, som ingår i EU ETS) ska minska med jämfört med . De senaste scenarierna över utsläpp och upptag av växthusgaser i togs fram –2017. De utgår ifrån att styrmedel som fanns behålls under hela scenarioperioden . Utfallet landade på 44 procents minskning av utsläppen jämfört med i ESR och 35 procents minskning jämfört med i transportsektorn. Nästan hälften av betinget är därmed uppfyllt 2017/18:238 och det återstår att minska utsläppen med drygt koldioxidekvivalenter för att nå ESR-målet. För transportmålet måste utsläppen minska med drygt . Regeringen presenterade i budgetpropositionen ytterligare klimatsatsningar. har kvantifierat effekten för tre av dessa: bonus–malus-systemet för nya lätta fordon, bränslebytet samt utökningen av Klimatklivet (satsningarna beskrivs i mer detalj i avsnitt 4 och 5). När de beräknade effekterna av dessa tre satsningar adderas till de scenarier som utgår från de styrmedel som var på plats till och med minskar gapen till målen. Gapet för att nå ESR-målet beräknas då till ungefär 2–koldioxidekvivalenter . För att nå målen till 2030 för inrikes transporter beräknas gapet till ungefär 1–koldioxidekvivalenter. Resultatet i scenarioberäkningarna är osäkra och påverkas av de antaganden som görs, däribland antagandet om att reduktionsnivån inom bränslebytet ökar till . Figur 2.4 Historiska utsläpp inom ESR samt scenario med befintliga respektive planerade styrmedel till 2030 (miljoner ton Scenario inklusive bonus–malus, bränslebytet och förstärkning av Sammanfattningsvis är det transportsektorn som behöver stå för huvuddelen av de totala utsläppsminskningar som behövs till 2030. bedömer att etappmålet för transportsektorn kan nås med en kombination av åtgärder inom de tre områdena: transporteffektivt samhälle, energieffektivare fordon samt ökad andel förnybara bränslen. I övriga sektorer finns små men viktiga möjligheter till ytterligare utsläppsminskningar . Det handlar om bl.a. åtgärder inom jordbruk, arbetsmaskiner, avfallsdeponier och bostäder. Dessutom finns möjligheter till utsläppsminskningar via kompletterande åtgärder. har ett arbete pågått på global, europeisk och nationell nivå för att ge klimatpolitiken en tydligare struktur och förutsägbarhet. är det första rättsligt bindande klimatavtalet på global nivå där alla parter har åtaganden som ska genomföras. Avtalet innebär bland annat att ett system för rapportering och uppföljning av länders klimatåtaganden har etablerats. beslutade EU:s stats- och regeringschefer i om ett ramverk för klimat- och energipolitiken som bland annat innebär att utsläppen av växthusgaser ska ha minskat med till 2030 jämfört med . beslutade den svenska med bred majoritet om ett klimatpolitiskt ramverk som innehåller en klimatlag och nya ambitiösa klimatmål. Tillsammans sätter detta ramar för hur svensk klimatpolitik ska bedrivas. 3.1FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från har liksom flertalet av världens länder ratificerat om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft . Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser för de flesta utvecklade länder. har tillsammans med EU ratificerat Kyotoprotokollet som trädde i kraft . Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löpte 2008–2012. Den andra åtagandeperioden, vilken möjliggjordes genom den s.k. Dohaändringen som antogs vid partsmötet i , sträcker sig . har ratificerat Dohaändringen, som dock ännu inte har trätt i kraft. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimatkonventionen (). Enligt ska den globala uppvärmningen hållas långt och ansträngningar göras för att hålla ökningen jämfört med förindustriell nivå. är historiskt eftersom det är det första rättsligt bindande klimatavtal där alla parter har åtaganden som ska genomföras. trädde i kraft . EU och alla dess medlemsländer har ratificerat avtalet. hade 173 av Klimatkonventionens 197 parter ratificerat avtalet. Det nya klimatavtalet innebär att länder utarbetar, meddelar och upprätthåller så kallade nationellt fastställda bidrag. Länderna ska successivt öka sina bidrag och dessa ska förnyas . En gemensam översyn av 2017/18:238 världens samlade ansträngningar för att minska klimatpåverkan ska också ske . Principer för uppföljning och rapportering etableras som bland annat lägger grunden för ett framtida gemensamt system för transparens och uppföljning av ländernas åtaganden och genomförandet av dessa. Därutöver läggs grunden för marknadsbaserade och icke-mark- nadsbaserade former för länder att samarbeta för att uppnå sina nationellt fastställda bidrag. I finns principer om att frivilligt samarbete kan möjliggöra en ökad ambitionsnivå som hållbar utveckling och miljöintegritet främjas. Avtalet säkerställer fortsatt stöd till utvecklingsländers arbete med både utsläppsbegränsningar och klimatanpassning genom klimatfinansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad. Fler länder uppmuntras att bidra till klimatfinansiering framöver. Avtalet erkänner vikten både av att alla länder behöver anpassa sig till klimatförändringarna och av att undvika och hantera de skador och förluster som klimatförändringarna ger upphov till. Länder uppmanas också att bevara och hållbart bruka skogar och minska den globala avskogningen. Ett arbetsprogram för det samlade regelverket för avtalet ska beslutas i samband med klimatkonventionens tjugofjärde partsmöte (COP24). Under COP23 i fortsatte arbetet med att utveckla regelverket. De pågående klimatförhandlingarna beskrivs i mer detalj i avsnitt 7. antog också världens länder sjutton nya globala hållbarhetsmål . Att bekämpa klimatförändringarna är ett av dessa. Ett flertal av de andra målen hotas direkt av klimatförändringarna, exempelvis målen om att utrota hunger; att säkerställa tillgång till vatten för alla; att skydda, återställa och främja ett hållbart brukande av landbaserade ekosystem; en hållbar energi för alla och att bevara och nyttja haven och de resurserna på ett hållbart sätt. I en värld med instabilare klimat blir dessa mål svåra att uppnå. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen. 3.2EU:s klimatmål och lagstiftning Flera kvantitativa mål ligger till grund för EU:s klimatpolitik, som även har stor betydelse för hur svensk klimatpolitik ska bedrivas. EU:s långsiktiga mål som antogs av är att minska utsläppen av växthusgaser med 80–till 2050 jämfört med . ska EU:s utsläpp minska jämfört med . Denna målsättning genomförs nu genom de rättsakter som antagits på EU- nivå under ett samlat klimat- och energipaket till 2020. antog slutsatser med riktlinjer för ett ramverk för EU:s klimat- och energipolitik till 2030. Enligt beslutet ska utsläppen av växthusgaser minska med inom EU jämfört med . EU:s klimatmål antogs före och är för låga för att nå mål. Regeringen anser därför att EU behöver höja sina klimatambitioner. Utsläppsmålet ska nås genom att utsläppen inom EU ETS minskas jämfört med . utsläppen i sektorer utanför EU ETS minskas under Skr. 2017/18:238 . Enligt Europeiska rådets slutsatser ska målet om att minska utsläppen med till 2030 jämfört med gäller för hela ekonomin och för samtliga utsläpp samt att regler ska fastställas för hur växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ska bokföras. gav vägledning för utformningen av ramverket i sitt beslut . har förhandlingar pågått om de tre klimaträttsakter som genomför 2030-ramverket; direktivet om EU ETS; ansvarsfördelningsförordningen (ESR) för utsläppsminskningar i sektorer utanför EU ETS samt LULUCF-förordningen (COM(2016) 479 final). Klimaträttsakterna träder i kraft . nådde också en allmän inriktning för förordningen om ett styrningssystem som ska strömlinjeforma och integrera befintliga krav för planering och rapportering på energi- och klimatområdet samt säkerställa att EU uppfyller målsättningarna inom EU:s energiunion, särskilt 2030-målen. Energiunionen är en strategi för energi- och klimatpolitiken som presenterades av kommissionen 2015. En central del i förordningen är kravet om att medlemsstaterna ska ta fram nationella klimat- och energiplaner för perioden –2030. EU:s medlemsstater ska enligt förordningen även ta fram långsiktiga klimatstrategier. Även andra delar av EU:s lagstiftning och processer har stor inverkan på EU och medlemsstaternas möjlighet att nå målsättningar. All relevant EU-lagstiftning och alla processer bör underlätta snarare än motverka möjligheten att nå långsiktiga klimatmål. EU:s energi- och transportpolitik är central och även utformningen av Energiskattedirektivet och statsstödsreglerna spelar en avgörande roll. Klimatintegrering av EU:s långtidsbudget behöver också fortsätta, däribland strukturfonderna och den gemensamma jordbrukspolitiken. EU:s klimatarbete inklusive 2030-ramverket beskrivs i mer detalj i avsnitt 7.2. 3.3Det nationella klimatpolitiska ramverket ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och bli världens första fossilfria välfärdsland. För regeringen har det därför varit en viktig prioritering att skapa förutsättningar för en ambitiös, långsiktig och stabil klimatpolitik som är brett förankrad över partigränser och riksdagsperioder. Det är viktigt att samhällets olika aktörer ges långsiktiga förutsättningar att inkludera klimataspekten i den strategiska planeringen av sin verksamhet. Regeringen valde därför att ge den parlamentariska Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Med utgångspunkt i Miljömålsberedningens förslag överlämnade regeringen en proposition om ett klimatpolitiskt ramverk till , som beslutade om med stor majoritet (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). 2017/18:238 består av tre pelare; nya klimatmål för klimatpolitiken; en klimatlag som lagfäster att regeringens politik ska utgå från klimatmålen samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd som ska utvärdera regeringens samlade politik för att se hur förenlig den är med klimatmålen. Syftet med ramverket är att ge långsiktighet och stabilitet i svensk klimatpolitik. 3.3.1Nationella mål för den svenska klimatpolitiken Flera nationella mål styr den svenska klimatpolitiken. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades av och ingår i den målstruktur för miljöarbetet som kallas miljömålssystemet. Systemet består av ett generationsmål för miljöarbetet, sexton miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till och ett antal etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med om klimatförändring ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. beslutade om en ny precisering för miljömålet om att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Den nya preciseringen ligger i linje med temperaturmålet i . har antagit flera etappmål som rör klimatet. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För de sektorer som omfattas av ESR (se avsnitt 2.2.2) gäller följande etappmål: Växthusgasutsläppen bör vara lägre än utsläppen . Regeringens ambition är att målet fullt ut ska nås med nationella åtgärder. Växthusgasutsläppen bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. har även antagit ett etappmål om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med jämfört med . 3.3.2Klimatlagen och uppföljning av klimatarbetet har antagit en klimatlag som trädde i kraft . Klimatlagen lagfäster att regeringens klimatpolitik ska utgå ifrån klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Bland annat ska regeringen bedriva det klimatpolitiska arbetet så att de klimatpolitiska målen och de budgetpolitiska målen ges förutsättningar att samverka. Regeringen ska presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. Vidare ska regeringen ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som bland annat ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås. Klimatlagen ökar förutsättningarna för att klimatarbetet ska kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, som arbetet blir tydligare och mer transparent. Genom klimatlagen sänder och regeringen en viktig signal såväl till svenska folket som till andra länder att tar klimatarbetet på allvar. budgetproposition kommer att innehålla den första klimatredovisningen till som följer av klimatlagens bestämmelser. Klimatredovisningen ska som minimum innehålla 1.en redovisning av utsläppsutvecklingen, 2.en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, och 3.en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas. Klimatredovisningen ger en samlad bild av regeringens klimatarbete och kan utgöra en viktig utgångspunkt för det klimatpolitiska rådets granskning av regeringens klimatpolitisk. Handlingsplanen ska lämnas till året efter ordinarie riksdagsval. 2019 blir därför då en klimathandlingsplan ska presenteras. Klimatlagen föreskriver att handlingsplanen bör innehålla en beskrivning av 1.Sveriges åtaganden inom EU och internationellt, 2.historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen, 4.utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar, 5.planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla, 6.i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås, 7.i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen, och 8.vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen. 2017/18:238 Regeringen anser att det är viktigt att klimathandlingsplanerna tydliggör hur regeringen ska verka för att nå de klimatpolitiska målsättningarna som har antagit. Tydliga prioriteringar skapar förutsättningar för näringsliv och andra samhällsaktörer att aktivt delta i klimatomställningen. Regeringen har tillsatt som är ett oberoende, tvärvetenskapligt expertorgan med uppgift att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen. kommer bland annat att ha i uppgift att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen. Rådet ska också belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv; identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs; analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt samt granska och bedöma kvaliteten på de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på. Rådet ska även bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken. Ett kansli för har inrättats vid Formas.