prop · H503226 · 2018-04-19 00:00:00 — Föreslaget till ny resegarantilag möjliggör dock en övergång till ett nytt system, främjar innovation på marknaden och medför en flexibilitet som bör leda till att resegarantisystemet lättare kan följa utvecklingen på resemarknaden. En öppen lösning medför även att ansvarig myndighet kommer ha flera varianter av resegaranti att bedöma vid sin prövning av om ordnad resegaranti kan godkännas. Det kommer inledningsvis kunna leda till ett behov av ökade resurser för ansvarig myndighet (se vidare avsnitt 8). Regeringen bedömer dock att behovet kommer minska , vartefter de nya lösningarna etablerats på marknaden. De kollektiva lösningarna bör medföra att myndigheten i betydligt mindre utsträckning än behöver ta in uppgifter från reseaktörerna och göra nya bedömningar om godkänd resegaranti fortfarande uppfyller lagens krav. Av samma anledning bör även de administrativa kostnaderna för reseaktörerna minska vid kollektiva garantier. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning, och i motsats till vad Nordic Guarantee och anfört, att en öppen lösning av resegarantisystemet kommer leda till en minskad administrativ börda för både reseaktörerna och ansvarig myndighet samt till minskade kostnader för reseaktörerna. Resegarantins omfattning och villkor 6.4.1Återbetalning, hemtransport och inkvartering Regeringens förslag: Resegarantin ska säkerställa att de betalningar som görs för resan betalas tillbaka till resenären i den utsträckning reseavtalet inte fullgörs till följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som genom förmedling eller på annat sätt underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang. Resegarantin ska också säkerställa hemtransport och inkvartering om det behövs i avvaktan på hemtransporten. Resegarantin ska omfatta rimligt förutsebara kostnader. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att det ska framgå att resegarantin ska säkerställa att resenären får skälig ersättning för tillkommande kostnader för alternativ hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransport när den passagerartransport som arrangören eller näringsidkaren ansvarar för inte fullgörs till följd av insolvens. Utredningen föreslår inte någon begränsning av resegarantins omfattning till att avse rimligt förutsebara kostnader. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Paketresedirektivets bestämmelser om skydd vid obestånd Som anförts i avsnitt 6.3 innehåller paketresedirektivet inte några bestämmelser om hur insolvensskyddet ska vara utformat. I direktivet anges dock att skyddet ska vara effektivt och vad skyddet ska omfatta. I artikel 17.1 anges att säkerhet ska ställas för återbetalning av alla betalningar som har gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta tjänsterna inte fullgörs som en följd av arrangörens obestånd. Vidare anges att om transport av passagerare inbegrips i paketreseavtalet ska arrangörerna även ställa säkerhet för hemtransport av resenärerna. Med hemtransport avses enligt artikel 3.16 resenärens återresa till avreseplatsen eller någon annan plats som de avtalsslutande parterna har enats om. En fortsättning på paketresan får erbjudas. Motsvarande bestämmelser när det gäller näringsidkare som underlättar sammanlänkade researrangemang finns i artikel 19.1. Där anges att säkerhet ska ställas för återbetalning av alla betalningar som de mottar från resenärer i den mån en resetjänst som utgör en del av ett sammanlänkat researrangemang inte fullgörs till följd av deras obestånd. Vidare anges att om dessa näringsidkare är den part som ansvarar för transporten av passagerare ska säkerheten också omfatta resenärens hemtransport. Insolvensskyddet ska alltså bara kunna tas i anspråk i den utsträckning en resetjänst som ingår i en paketresa eller ett sammanlänkat researrangemang inte fullgörs som en följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat uppkomsten av det sammanlänkade researrangemanget. 2017/18:226 Att insolvensskyddet ska vara effektivt och omfatta rimligt förutsebara kostnader framgår av artikel 17.2. Vidare framgår att skyddet ska omfatta summorna av alla betalningar som gjorts för paketresorna, med beaktande av längden på tidsperioden mellan erläggande av delbetalningar och slutbetalningar och fullgörandet av paketresorna, samt den uppskattade kostnaden för hemtransporter i händelse av obestånd. I skäl 40 uttalas vidare att skyddet bör omfatta de förutsebara betalningsbelopp som berörs av arrangörens obestånd och, i tillämpliga fall, den förutsebara kostnaden för hemtransporter. Detta anges i allmänhet innebära att skyddet måste omfatta en tillräckligt hög procentandel av arrangörens omsättning avseende paketresor och får bero på faktorer som vilken typ av paketresor som sålts, vilket eller vilka transportmedel som resorna ska utföras med, vilka resmål som resorna avser, hur stora förskottsbetalningar som arrangören får acceptera och hur före paketresans början som förskottsbetalningarna kan göras. Det framgår också att arrangören och den näringsidkare som underlättar sammanlänkade researrangemang bör vara skyldiga att utöka insolvensskyddet vid ökade risker, t.ex. vid en ökad försäljning av paketresor eller sammanlänkade researrangemang. Emellertid bör mycket osannolika risker, t.ex. risken att flera av de största arrangörerna ska hamna på obestånd, inte behöva beaktas vid utformningen av ett skydd vid obestånd, när detta på ett oproportionellt sätt skulle inverka på kostnaden för skyddet och därmed minska dess effektivitet. I sådana fall får återbetalningsgarantin begränsas. För att uppfylla paketresedirektivets krav på skydd vid obestånd bör den nya resegarantilagen således innehålla krav på resegaranti som innebär att den ska säkerställa att de betalningar som görs för resan återbetalas till resenären i den utsträckning resan inte fullgörs till följd av insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang. Det bör också krävas att resegarantin ska säkerställa hemtransport och inkvartering om det behövs i avvaktan på hemtransporten. Rätt till ersättning ur resegarantin ska således föreligga vid insolvenssituationer, dvs. när bristande fullgörelse beror på insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang. Detta innebär en begränsning som saknar motsvarighet resegarantilag. Enligt den lagen är det inte någon uttrycklig förutsättning att arrangören är försatt i konkurs eller att insolvens föreligger för att resegarantin ska kunna tas i anspråk. Lagrådet har anfört att eftersom definitionen av resegaranti innebär att den är ett skydd mot ekonomisk skada som kan drabba resenärer till följd av insolvens hos arrangörer av paketresor respektive näringsidkare som genom förmedling eller på annat sätt underlättat uppkomsten av sammanlänkade researrangemang, förefaller det onödigt att upprepa den bestämningen. Regeringen bedömer dock att tydlighetsskäl talar för att insolvensrekvisitet bör framgå direkt av de bestämmelser som anger vilka krav som ställs på resegarantins omfattning. Att resegarantin ska omfatta alla betalningar för paketresan bör innebära att samtliga kostnader som en arrangör debiterar resenären omfattas, oavsett om kostnaderna specificeras till att en viss del avser själva paketresan, t.ex. transport och hotell och en viss del avser administrativa kostnader såsom anmälningsavgift, kortavgift eller liknande. Det spelar heller ingen roll om betalningarna avser kostnader för tjänster som resenären valt som ett tillägg till den paketresa som arrangören normalt erbjuder, t.ex. en reseförsäkring, så länge det är arrangören som erbjuder och tar betalt för tjänsten av resenären. Däremot bör resegarantin inte omfatta kostnader som uppkommit i samband med paketresan, men som inte avser en tjänst som arrangören erbjuder, t.ex. betalningar till destinationslandets ambassad avseende kostnader för att ordna visum. Resegarantin bör inte heller omfatta andra kostnader som kan uppstå för resenären på grund av att paketresan ställs in, t.ex. kostnader för förlorad semester. I 6 § tredje stycket resegarantilag finns en bestämmelse som möjliggör att resegarantin används till att betala nödvändiga kostnader för dels biträde åt deltagare i resor som avbrutits, dels utredning i ärenden om ianspråktagande av resegarantin. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det saknas skäl för att föra över denna bestämmelse till den nya resegarantilagen. Såvitt framgår av delbetänkandet har bestämmelsen inte heller använts (se SOU 2016:56 s. 215). Regeringen föreslår vidare att resenären ska ha rätt till ersättning för betalningar som han eller hon gjort för en resa endast i den utsträckning resan inte fullgörs på grund av arrangörens insolvens. Det måste således finnas ett samband mellan arrangörens insolvens och det uteblivna fullgörandet av resetjänsten för att ersättning ska utgå. Även den situationen att resan delvis fullgörs eller fullgörs helt, men en resetjänstleverantör kräver att resenären ska betala för resetjänsten, trots att han eller hon redan betalat för resetjänsten till arrangören, omfattas (jfr skäl 39). Om en paketresa ställs in på grund av arrangörens insolvens har resenären rätt till återbetalning av alla betalningar han eller hon har gjort till arrangören. Men om det ingår en flygresa i paketresan och flygbolaget ställer in alla resor på grund av flygbolagets insolvens, ska inte resegarantin täcka återbetalning för kostnader för den uteblivna flygresan. Det åligger i stället arrangören av paketresan att enligt bestämmelserna i den nya paketreselagen ordna en alternativ transport. Om däremot flygresan ställs in som en direkt följd av arrangörens insolvens, kan resegarantin täcka betalningar för resetjänster som i och för sig skulle ha kunnat fullgöras, t.ex. att resenären skulle ha kunnat få inträde till en fotbollsmatch som ingår i paketresan eftersom han eller hon tidigare erhållit inträdesbiljetten, men som inte är möjligt eftersom resenären inte kommer i väg till resmålet där fotbollsmatchen äger rum. I den mån någon resetjänst har kunnat fullgöras trots arrangörens insolvens bör resenärens rätt till återbetalning minskas med motsvarande belopp. När det gäller sammanlänkade researrangemang ska resegarantin omfatta återbetalningar av betalningar som gjorts till den näringsidkare som underlättar uppkomsten av det sammanlänkade researrangemanget, i den mån en resetjänst inte fullgörs på grund av den näringsidkarens insolvens. I ett sammanlänkat researrangemang har resenären separata avtal med, och gjort separata betalningar till, de olika resetjänstleverantörerna (se avsnitt 5.1). I normalfallet kommer resegarantin således endast täcka kostnader för uteblivna resetjänster som näringsidkaren som underlättat uppkomsten av researrangemanget själv skulle ha utfört. Om denne näringsidkare t.ex. är ett flygbolag som ställer in sina resor på grund av insolvens, kommer resegarantin omfatta resenärens betalning för flygbiljetten. Om den andra resetjänsten i samma exempel är tillhandahållandet av en hyrbil, har resenären fortfarande ett giltigt avtal med biluthyrningsföretaget (som också kan ha erhållit förskottsbetalning för bilen). Även om resenären inte har möjlighet att köpa en ny flygbiljett och ta sig till resmålet, ska flygbolagets resegaranti inte täcka resenärens kostnader för hyrbilen, trots att resenären inte kan utnyttja resetjänsten (hyrbilen). Eftersom flygbolaget är den näringsidkare som underlättat uppkomsten av det sammanlänkade researrangemanget ska resegarantin således endast täcka betalningar som flygbolaget tagit emot. Att resegarantin endast ska täcka återbetalningar av betalningar som resenären har gjort till näringsidkaren som underlättar uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang, innebär också att för det fall denna näringsidkare inte tar emot någon betalning utan resenären betalar direkt till resetjänstleverantörerna, vilket kan vara fallet t.ex. med en online-resebyrå, behöver ingen resegaranti ställas. Om insolvenssituationen uppstår när fullgörandet av paketresan påbörjats, och passagerartransport ingår i paketreseavtalet, ska resegarantin även säkerställa resenärens hemtransport och, om det behövs, inkvartering i avvaktan på hemtransporten. Detsamma gäller för sammanlänkade researrangemang under förutsättning att den näringsidkare som underlättat uppkomsten av researrangemanget även erbjudit passagerartransporten i fråga. Samma resonemang som ovan förts om återbetalningar gäller även för rätten till hemtransport. Frågan om resegarantin ska säkerställa hemtransporten när det gäller paketresor är således beroende av om arrangören är insolvent och den avtalade transporten inte fullgörs som en direkt följd av detta. Vid sammanlänkade researrangemang måste den näringsidkare som underlättat uppkomsten av researrangemanget även vara den näringsidkare som erbjuder passagerartransporten. I betänkandet har utredningen föreslagit att resenären ska ha rätt till ersättning för skäliga kostnader för hemtransport och, i förekommande fall, för skäliga kostnader för inkvartering i avvaktan på hemtransport. I paketresedirektivet anges att skyddet vid obestånd ska omfatta rimligt förutsebara kostnader och bl.a. den uppskattade kostnaden för hemtransport (artikel 17.2 och skäl 40). Regeringen anser att resegarantin bör täcka de kostnader som uppstår när en ny transport till resenärens avreseort måste ordnas på grund av insolvens hos arrangören eller näringsidkaren som underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat Prop. 2017/18:226 researrangemang. Om kostnaden för hemtransporten avser anskaffande av en ny flygbiljett är det troligt att kostnaden för denna överstiger kostnaden för den ursprungliga flygbiljetten som ingick i paketresan. Resegarantin bör normalt täcka denna kostnad. Vid uppskattningen av kostnader för hemtransport som resegarantin ska omfatta bör det enligt regeringens uppfattning inte förutsättas att resenären ska ha rätt till en hemtransport som är likvärdig med den som ursprungligen avtalats. Om resenären transporterats till resmålet med flyg, bör dock resegarantin normalt täcka kostnaden för flygresa tillbaka till avreseorten. Men om det i ett enskilt fall skulle innebära orimligt höga kostnader att ordna med ny flygtransport, som möjligheten finns att transportera resenären på annat sätt med en rimlig restid, kan detta vara tillräckligt. Även när det gäller den inkvartering som kan behöva ordnas i avvaktan på hemtransport, bör inte resegarantin behöva täcka kostnader för inkvartering som kan anses likvärdig med den som eventuellt ingår i paketresan. En bedömning får göras från fall till fall av vad som kan anses skäligt. Regeringen anser att detta bör framgå genom att det i resegarantilagen anges att resegarantiskyddet ska omfatta rimligt förutsebara kostnader. Som framgår av skäl 40 i paketresedirektivet bör inte heller mycket osannolika risker beaktas när detta på ett oproportionerligt sätt skulle inverka på kostnader för skyddet och därmed minska dess effektivitet. Som exempel anges att den situationen att flera av de största arrangörerna ska hamna på obestånd. Det finns enligt regeringens bedömning fler exempel på mycket osannolika risker som inte resegarantisystemet ska behöva täcka. Om t.ex. en statlig eller verksamhet ordnar researrangemang som kan falla in under definitionen av en paketresa eller ett sammanlänkat researrangemang, men det av strukturella skäl inte finns någon risk att det anordnade verksamheten kan bli insolvent, kan det saknas skäl att ställa krav på resegaranti. 6.4.2Rätt till ersättning utan onödigt dröjsmål vid insolvens Regeringens förslag: Resegarantin ska ge resenärerna rätt till ersättning som utan onödigt dröjsmål betalas ut när det står klart att en resetjänst inte kommer att fullgöras inom skälig tid och det är sannolikt att det beror på insolvens hos arrangören eller den näringsidkare som genom förmedling eller på annat sätt underlättat uppkomsten av ett sammanlänkat researrangemang. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. betänkandet föreslås att begreppet oskäligt dröjsmål används i stället för begreppet onödigt dröjsmål. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har och konsumenter anser att utredningens förslag att rätt till ersättning endast ska föreligga vid insolvenssituationer konsumentskyddet jämfört med . Kammarkollegiet och påpekar därvid bl.a. att om resenärer med en begäran av ersättning vid inställda eller avbrutna resor på grund av askmoln, stormar eller flygbolagsstrejk istället ska vända sig till , måste det beaktas att nämnden endast utfärdar rekommendationer. Kammarkollegiet och anser vidare att utredningens förslag att ersättningen ska betalas ut ”utan oskäligt dröjsmål” inte har samma innebörd som ”utan onödigt dröjsmål”, vilket är vad som anges i paketresedirektivet. De ställer sig även tveksamma till utredningens bedömning att myndigheten bör behandla begäran om ersättning löpande och inte invänta att alla ansökningar inkommit eftersom det då finns en risk att resenärer blir utan ersättning om resegarantin visar sig inte vara tillräcklig. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar förtydliganden om när insolvens ska anses föreligga. Skälen för regeringens förslag Som tidigare nämnts följer av paketresedirektivet en rätt för resenärer till återbetalning och, under vissa förutsättningar, hemtransport och inkvartering i avvaktan på hemtransport, i den mån en eller flera resetjänster i en paketresa eller ett sammanlänkat researrangemang inte fullgörs som en följd av insolvens hos arrangören respektive näringsidkaren som underlättat researrangemanget (artiklarna 17.1 och 19.1). Enligt resegarantilag får resegarantin tas i anspråk när en resa som omfattas av garantin ställs in eller av annan anledning inte blir av eller avbryts (6 §). Det krävs inte att skälet till att resan inte fullföljs är att arrangören eller återförsäljaren är insolvent. Resegarantin kan tas i anspråk även då en resa ställs in eller avbryts t.ex. på grund av en omständighet som kan betraktas som force majeure. Av utredningens delbetänkande framgår att har beslutat om ianspråktagande av resegaranti när paketresor ställts in eller avbrutits i samband med att luftrummet stängts till följd av ett vulkanutbrott med efterföljande askmoln. I dessa ärenden var det inte fråga om att arrangörerna inte kunde fullgöra sina skyldigheter enligt paketreselagen, i stället ansåg arrangörerna att de inte hade någon skyldighet att fullfölja sina åtaganden (SOU 2016:56 s. 209 f.). Ärendena innefattade en bedömning av om arrangören hade fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om paketresor att ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad för resenären (15 § lagen [1992:1672] om paketresor). Resegaranti enligt resegarantilag utgör alltså inte enbart ett skydd vid insolvens, utan ger även en möjlighet till ersättning vid utebliven prestation. Enligt uppgift från företrädare för har dock de flesta ärenden som nämnden handlagt rört företag i konkurs. har sällan betalat ut ersättning till resenärer i situationer där företaget inte är på obestånd eftersom företaget i dessa fall, vid ett bifallsbeslut om utbetalning från nämnden, oftast väljer att själv ersätta sina resenärer i stället för att behöva ordna ny resegaranti. Utredningen gör bedömningen att det är möjligt att behålla nuvarande reglering där resegarantin kan tas i anspråk vid andra situationer än insolvens, men har principiella invändningar mot detta. bedömning av om en resa ska anses ha avbrutits kan innefatta civilrättsliga bedömningar, t.ex. av om resenären har erbjudits en alternativ hemresa och kostnadsfritt boende och ersättning för uppehället i avvaktan på hemtransporten. Vad som kan anses ha avtalats mellan parterna sedan den situation som föranlett arrangören att t.ex. ställa in hemtransporten, vilket i sin tur kan vara avhängigt vad som kan bevisas om vad parterna har sagt, kan alltså vara av avgörande betydelse för frågan om resan kan anses ha avbrutits och om garantin därmed får tas i anspråk. bedömning sammanfaller därmed till viss del med den bedömning som kan göras av eller av allmän domstol. Resenärens krav på ersättning då arrangören eller näringsidkaren tillbakavisar kravet därför att de anser sig inte ha någon skyldighet att betala ersättning till resenären bör, enligt regeringen, i stället prövas av dessa instanser. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att det kan ifrågasättas att paketresearrangörer ska åläggas att ordna resegaranti för något som får anses utgöra civilrättsliga avtalstvister. Som framgått har dessutom resegarantin utbetalats i force majeure-situationer där arrangören inte ansett sig skyldig att ersätta sina resenärer. I den föreslagna nya paketreselagen regleras uttryckligen vilka skyldigheter, och begränsningar i skyldigheten, arrangören har då resetjänster inte kan fullgöras på grund av force majeure. Det kan inte anses vara lämpligt att ålägga reseaktörerna en mer långtgående skyldighet att ersätta resenärerna i dessa situationer än vad som följer av paketresedirektivet. Regeringen föreslår således, trots att det som bl.a. Kammarkollegiet påpekat innebär en viss sänkning av konsumentskyddet, att ersättning från resegarantin endast ska komma i fråga i de fall paketresan eller det sammanlänkade researrangemanget inte fullgörs som en följd av insolvens hos arrangören respektive näringsidkaren som underlättat det sammanlänkade researrangemanget. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar förtydliganden om när insolvens ska anses föreligga. Med insolvens (obestånd) menas i svensk rätt att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig (1 kap. 2 § andra stycket konkurslagen [1987:672]). Att resegarantin endast ska få tas i anspråk i insolvenssituationer förutsätter inte att det kan konstateras att arrangören eller näringsidkaren som underlättat uppkomsten av det sammanlänkade researrangemanget är insolvent. Det är inte meningen att reglerna om bevisning om obestånd i 2 kap. 7–9 §§ konkurslagen ska tillämpas. Det kan inte ställas samma krav på utredning av den ansvarige reseaktörens ekonomiska förhållanden som vid en prövning av om insolvens föreligger enligt konkurslagen. Det bör dock stå klart att en resetjänst inte kommer att fullgöras inom skälig tid och att det sannolikt beror på insolvens hos arrangören eller näringsidkaren som underlättat uppkomsten av det sammanlänkade arrangemanget. För att resegarantin ska kunna användas för att täcka kostnaderna krävs, som tidigare nämnts, även att det är sannolikt att skälet till det bristande fullgörandet är att arrangören eller den näringsidkare som underlättat uppkomsten av det sammanlänkade researrangemanget är insolvent. Det kan som tidigare anförts inte ställas alltför höga krav på vilka efterforskningar som den som ansvarar för resegarantin ska göra för att 2017/18:226 bedöma att det är sannolikt att insolvens är orsaken till att resetjänsten inte fullgjorts. Vid prövningen av ianspråktagande av en resegaranti är det naturligt, om det inte redan står klart att en insolvenssituation föreligger, att ansvarig myndighet eller försäkringsbolaget söker kontakt med arrangören respektive näringsidkaren för att undersöka anledningen till att resetjänsten inte fullgjorts. För det fall det därvid inte framkommer att orsaken är en annan, t.ex. att det råder olika uppfattningar mellan arrangören och resenären om vad som avtalats, bör det anses sannolikt att den uteblivna prestationen beror på insolvens hos arrangören. Detsamma bör gälla om det överhuvudtaget inte går att få kontakt med den ansvarige reseaktören.