prop · H503252 · 2018-04-19 00:00:00 — För att kunna räknas in i gruppen krävs, mer exakt, bl.a. att utlänningens ansökan hos registrerades eller tidigare, samt att beslutet fattats (”eller annars skulle fattas”) . Vid det första tillfället ska sökanden vara att anse som barn, vid prövningstillfället som vuxen. Det innebär att en utlänning som kom till och ansökte om uppehållstillstånd exempelvis , och som inte fick sin ansökan prövad förrän eller senare, kommer att få förmånen av att kunna begagna sig av den nya regeln. Om prövningen skedde – får den nya regeln däremot inte tillämpas, utan utvisningsbeslutet står fast. Om utlänningen hann få sitt beslut eller tidigare, gällde i stället de permanenta reglerna i utlänningslagen. Vilka möjligheterna är till uppehållstillstånd beror alltså inte på den enskildes förhållanden, utan på agerande. Det kan starkt ifrågasättas om detta är en objektivt godtagbar princip. Den grupp som tänkts kunna omfattas av regeln utgör enligt vad som nämnts ca 9 000 personer. Hur många som inte omfattas beroende på kortare handläggningstid hos framgår inte av remissen. En annan aspekt på detta med handläggningstidens betydelse är att det är en ny princip i utlänningslagstiftningen att låta handläggningstidens längd utgöra det i stort sett enda skälet för uppehållstillstånd. Även i svensk rätt i övrigt är det inte en princip att låta utdragna handläggningstider i sig vara skäl för att bifalla ansökningar av olika slag. Förslaget väcker i detta avseende frågor som inte alls analyserats i lagrådsremissen. En hänvisning görs visserligen till innehållet i ett EU-direktiv vars genomförande bereds inom och som reglerar tidsfrister för handläggning av asylärenden, men det har inte framgått att detta innebär att asylrätten som sådan kan knytas till handläggningstider. Enligt lagrådsremissen har ca 2 000 av utlänningarna redan fått lagakraftvunna utvisningsbeslut, medan de allra flesta av de övriga 7 000 inom gruppen har pågående mål i domstol. För de nämnda 2 000 personerna innebär de nya reglerna att en ny ansökan kan göras, förutsatt att utlänningen alltjämt ”befinner sig” i (se om detta begrepp vidare nedan). För den som har en pågående process i domstol innebär de nya reglerna att målet alltjämt i första hand ska prövas mot tidigare regler, men därefter också, om utlänningen i rätt tid ansöker om detta, enligt den nya kompletterande regeln. Ett av rekvisiten för bifall för de nämnda 2 000 personerna är således att utlänningen inte rättat sig efter ett tidigare lagakraftvunnet utvisningsbeslut. Som flera remissinstanser påpekat kan det ifrågasättas vilken effekt detta har på upprätthållandet av prövningssystemets legitimitet i stort. Enligt Lagrådets mening bör detta belysas på ett mer övergripande plan. En annan principiell fråga i detta lagstiftningsärende är vilka krav på uppgifter om sökandens identitet som ska ställas i ett ärende om uppehållstillstånd i . Här föreslås en särlösning som anges vara anpassad till den särskilda situation som de 9 000 utlänningarna befinner sig i. Lagrådet återkommer i det följande till detta. Ytterligare en generell aspekt på förslaget avseende den aktuella gruppen utlänningar är följande. Det ska räcka att personerna har för avsikt att studera i angivna skolformer eller utbildningar. Finns sådan avsikt kan uppehållstillstånd beviljas . Det krävs således inte, som vid övriga grunder för uppehållstillstånd, att studier eller utbildning faktiskt bedrivs (däremot att utlänningen har studerat i ). Inte heller ska, såvitt framgår, någon kontroll etc. ske av att utbildning faktiskt kommer att påbörjas under de tretton månaderna. Det har under remissbehandlingen lämnats diverse synpunkter på konsekvenserna av denna ordning. Enligt Lagrådets mening behöver konsekvenserna belysas ytterligare. Lagrådets granskning ska enligt 8 kap. 22 § 4 regeringsformen avse om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. I lagrådsremissen lämnas förslag om nya möjligheter till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Det föreslås att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå under vissa förutsättningar. Remissen i denna del tar, som nämnts, sikte på en grupp om cirka 9 000 ensamkommande unga. Vidare föreslås att studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan ska kunna ge samma möjlighet till uppehållstillstånd som studier på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Bakgrunden till det sistnämnda förslaget är att dagens regler förutsätter studier på gymnasial nivå och fullföljda sådana för att utlänningen ska kunna erhålla ett permanent uppehållstillstånd sedan denne inom en viss frist fått en anställning. Att uppnå behörighet till ett nationellt program på gymnasiet efter att ha studerat på ett introduktionsprogram under maximalt två gånger och därefter klara av att fullfölja en sådan utbildning har, enligt vad som uttrycks i remissen, varit en stor utmaning för många nyanlända. I remissen redovisas dock inga beräkningar av hur många ur dels den grupp om cirka 35 000 ensamkommande unga som kom till , dels eventuellt andra grupper, som kan antas ha behov av studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan för att få möjlighet till uppehållstillstånd. Inte heller redovisas när i tiden behov av detta kan beräknas uppstå och hur många av dessa som har behov av studier inom vuxenutbildningen. I , Uppföljning av språkintroduktion (Rapport 454), anges att storleken på denna introduktion fördubblades , till nästan 36 000 elever. Detta motsvarade av alla gymnasieelever . Av nybörjarna var i princip samtliga elever nyanlända. Av dessa utgjorde 17- åringarna den största åldersgruppen () och det stora flertalet var pojkar. Andelen elever på språkintroduktion som har gått vidare till gymnasieskolans nationella program är i stort sett oförändrad för de olika nybörjarkullarna . Det rör sig om drygt en tredjedel av eleverna. efter starten på språkintroduktion () hade av nybörjareleverna slutfört ett nationellt program med examen eller studiebevis. Av betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet (SOU 2017:54 s. 71) framgår att av de flickor som var eller äldre vid invandringen, och som var födda utanför och som var flyktingar eller anhöriga till dessa, var behöriga till gymnasieskolan (statistiken avsåg åren 2011–2015). Motsvarande andel för pojkarna var . Av allt att döma torde studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan vara den möjlighet som i realiteten står till buds för den stora majoriteten av de ensamkommande unga för att de ska få uppehållstillstånd. Ett betydande antal av dessa torde ha behov av sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen. föreligger ingen skyldighet för kommunerna att anordna sådana utbildningar och någon sådan skyldighet har inte heller föreslagits. Kommuner och Landsting har vad gäller förslagen i deras helhet framfört att ekonomisk kompensation till SKL:s medlemmar måste garanteras för att behoven hos målgruppen som avses i förslaget ska kunna mötas. Vad gäller det ökade antalet elever inom den kommunala vuxenutbildningen har SKL påpekat att de lokala förhållandena avseende sådan utbildning varierar betydligt och ansett att då det saknas underlag för att göra en kvalificerad bedömning av såväl de totala kostnaderna, som fördelningen av desamma, är det viktigt att konsekvenserna av förslagen analyseras och att det införs en ekonomisk reglering. Det framhålls i remissen att regeringen har gjort stora satsningar för att åstadkomma en kraftig utbyggnad av yrkesutbildning för vuxna, bl.a. har regeringen tillfört medel för fler utbildningsplatser. Regeringens bedömning är att satsningen på regionalt yrkesvux ger förutsättningar för fler att erbjudas en sammanhållen yrkesutbildning på komvux. Även om utbudet av de olika utbildningarna kan se olika ut i olika delar av landet anser regeringen att de stora satsningar som har gjorts ger kommunerna förutsättningar att erbjuda utbildningsplatser i tillräckligt hög grad. Det kan konstateras att huruvida de i lagrådsremissen lämnade förslagen om nya möjligheter till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga också ska kunna realiseras, till en inte oväsentlig del kommer att bero på enskilda kommuners vilja och möjlighet att erbjuda sådana yrkesutbildningar inom vuxen-utbildningen som krävs och detta i tillräcklig utsträckning. Lagrådet har i många olika sammanhang haft anledning att bedöma hur ett till Lagrådet remitterat förslag har beretts. Utgångspunkten är bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen. Där stadgas att vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter samt i den omfattning som behövs från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs beredas tillfälle att yttra sig. har uttalat sig om betydelsen av beredningskravet (bet. 2008/09:KU10 s. 46 ff.) och framhöll därvid bl.a. att det som föreskrivs i bestämmelsen ska tillmätas stor vikt och att kvaliteten därmed ökar till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. I detta lagstiftningsärende har ett utkast till lagrådsremiss remitterats till 77 remissinstanser. Yttranden har även inkommit från andra. Mot valet av remissinstanser synes det inte finnas anledning att rikta anmärkning. Många remissinstanser har emellertid anfört att remisstiden – – varit knapp inte minst i beaktande av förslagets svårtillgänglighet, vartill kommer att redan den befintliga lagstiftningen – utlänningslagen, den tillfälliga lagen och den nya tillfälliga lagen – i sig är komplicerad. Bland de instanser som varit särskilt kritiska i detta hänseende finns Migrationsöverdomstolen, migrationsdomstolarna och , alltså myndigheter med god insikt i den berörda lagstiftningen och särskilda förutsättningar att bedöma och yttra sig om förslagen. Lagrådet har för sin del observerat, ovan under Inledning, att gränsen här har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Beredningskravet kan inte anses väl tillgodosett. Se också vad Lagrådet anför nedan under 16 f § tredje stycket. Mot bakgrund av det anförda finner Lagrådet sig inte kunna tillstyrka att det nu remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. På några punkter har Lagrådet dock anledning att lämna lagtekniska synpunkter. Enligt paragrafens första stycke 2 krävs att utlänningen studerar på b) en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller c) heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller den särskilda utbildningen för vuxna. Vad som avses med nämnda utbildningar bör utvecklas närmare i författningskommentaren. Samma krav återfinns i 16 f och 16 i §§. Enligt paragrafens första stycke 5 krävs att utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå görs. Vad gäller uttrycket ”befinner sig i ” anges i lagrådsremissen att den som varaktigt har rest ut ur landet och inte längre befinner sig i inte omfattas av bestämmelsen. Enligt detta uttalande befinner sig utlänningen således i om denne har rest ut ur landet men inte på ett varaktigt sätt. Den fråga som inställer sig är om denna tolkning är förenlig med lagtextens ordalydelse. Motsvarande uttryck finns i 16 e § första stycket 2 som inte föreslås ändras. När den bestämmelsen infördes kommenterades inte uttrycket närmare. I 13 § finns det motsatta uttrycket ”inte befinner sig i ”. I författningskommentaren till den bestämmelsen anges att en förutsättning för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt bestämmelsen är att sökanden inte befinner sig i . Bestämmelsen behandlar endast uppehållstillstånd på grund av anknytning och ändrar inte på principen att asyl endast kan sökas efter inresan till . Enligt den kommentaren befinner man sig således i först sedan man rest in i landet. Uttrycket ”befinner sig i ” finns även i vissa paragrafer i utlänningslagen (2005:716). Det finns inget som tyder på att uttrycket där har det vidare innehållet att utlänningen kan ”befinna sig i ” då denne är i utlandet men inte varaktigt. Så anges t.ex. i 18 kap. 1 a § som en förutsättning för att offentligt biträde ska förordnas att utlänningen enligt huvudregeln befinner sig i . I förarbetena till den bestämmelsen anges att det förhållandet att den utökade rätten till offentligt biträde endast ska gälla om utlänningen befinner sig i är förenligt med rådets direktiv /85/EG, asylprocedurdirektivet, eftersom det enligt artikel 3 endast gäller asylansökningar som görs på medlemsstaternas territorier (prop. 2009/10:31 s. 194). I sammanhanget finns också anledning att nämna 4 kap. 6 § i den äldre utlänningslagen (1989:529). I dess 4 kap. 6 § angavs att om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ska beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta. I förarbetena angavs att ett sådant synnerligt skäl kan vara det fall då det är ställt utom varje tvivel att utlänningen självmant kommer att lämna landet (prop.1988/89:86 s.164). Enligt Lagrådets mening kan inte det förhållandet att utlänningen har rest ut ur landet, om än inte varaktigt, rymmas under det i paragrafen angivna uttrycket ”befinner sig i ”. Enligt förslaget ska det inte vara ett hinder för uppehållstillstånd enligt denna paragraf att den sökandes identitet är oklar och att han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Enligt författningskommentaren innebär ”inte kan” att sökanden ska ha försökt göra sin identitet sannolik, men kraven ska dock ”inte ställas för högt”. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs inte någon motsvarande regel. I utkastets allmänna motivering, avsnitt 5.1 under Övrigt, anges emellertid att det är tillräckligt att den enskilde gjort sin identitet sannolik för att uppehållstillstånd ska beviljas och att det finns situationer där sådant tillstånd kan beviljas trots att identiteten inte har gjorts sannolik; ett högre beviskrav borde inte tillämpas för dem som kunde komma i fråga för uppehållstillstånd enligt det aktuella förslaget. Detta mötte gensaga från bland andra Förvaltningsrätten i och samt från . Verket anförde att enligt praxis från Migrationsöverdomstolen den sökande ska ha styrkt sin identitet i ärenden om upphållstillstånd som inte har sin grund i ett skyddsbehov; för att det lägre beviskravet ”sannolikt” ska gälla borde det framgå vilken avvägning som gjorts i förhållande till statens intresse av att veta vilka personer som fått tillstånd att vistas i landet. Enligt verkets mening skulle det sent i asylprocessen – efter ett avslagsbeslut – finnas små möjligheter att bevisa identiteten och därmed skulle det också saknas förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd i en övervägande del av de ärenden som omfattas av lagförslaget. Ett annat beviskrav skulle kräva reglering i lag. Det nu föreslagna tredje stycket innebär en sådan reglering. Förslaget har inte varit föremål för något remissförfarande bortsett från att det under föredragningen framkommit att – ensamt – beretts tillfälle att lägga synpunkter på förslaget, men om verket anfört något och i så fall vad framgår inte av remissen. Detta innefattar inte någon godtagbar beredning av frågan. Enligt paragrafens femte stycke får om det finns särskilda skäl uppehållstillstånd beviljas även vid studier på deltid. I författningskommentaren till bestämmelsen anges följande. Bestämmelsen har utformats med 16 a § fjärde stycket som förebild. förarbetena till den bestämmelsen framgår att särskilda skäl t.ex. kan vara när någon som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning är förhindrad att studera på heltid eller att någon endast behöver komplettera en utländsk utbildning och sådan komplettering inte kan ske på ett sätt som motsvarar heltidsstudier (prop. 2016/17:133 s. 84). Ett annat exempel på när det kan finnas särskilda skäl är när utlänningen är förhindrad att studera på heltid på grund av arbete. skäl ska finnas i dessa fall krävs att det inte är fråga om en subventionerad anställning, att lönen och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen och att arbetsgivaren har underrättat om anställningen (jfr 7 kap. 1 b § utlänningsförordningen [2006:97]). Som anges i författningskommentaren förekommer motsvarande bestämmelse i 16 a § fjärde stycket. Likalydande bestämmelser finns även i 16 d § tredje stycket och § femte stycket. kommentarerna till dessa tre bestämmelser nämns inte arbete som ett exempel på särskilda skäl. Enligt vad som upplysts vid föredragningen är inte heller avsikten att arbete ska kunna utgöra särskilda skäl vid tillämpningen av dessa bestämmelser. Någon motivering till varför denna skillnad ska göras lämnas inte i remissen. Enligt Lagrådets mening är det olyckligt att helt identiska bestämmelser på detta sätt genom uttalanden i författningskommentaren avses få olika Till detta kommer att det i en reglering som syftar till att unga utlänningar ska motiveras att studera möjligen inte ter sig helt självklart för de tillämpande myndigheterna att arbete ska kunna utgöra särskilda skäl för att frångå kravet på heltidsstudier. Om arbete ska godtas som skäl för deltidsstudier i de fall som avses i 16 f § men inte i övriga situationer, bör enligt Lagrådets mening femte stycket i paragrafen lämpligen få följande lydelse. Om utlänningen är förhindrad att studera på heltid på grund av arbete eller om det finns särskilda skäl får uppehållstillstånd beviljas även vid studier på deltid. I punkt 2 anges att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 16 f § ska ha kommit in till . punkt 3 får en sådan ansökan göras endast en gång. om tillämpningen av 16 f § bör föras in i paragrafens text och inte endast framgå av övergångsbestämmelserna. Förslaget till lag om ändring i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå Förslaget upptar i stor utsträckning paragrafer med samma innehåll som paragrafer i förslaget till lag om ändring i lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Lagrådet hänvisar i tillämpliga delar till vad som anförts om dessa. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , Hellmark , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , , , Föredragande: statsråden , Fritzon Regeringen beslutar proposition Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd