prop · H503189 · 2018-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:189 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten och järnvägsinvesteringar i – saknas ett EU-perspektiv? (RIR 2017:27). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har granskat hur regeringen och beaktat EU- perspektivet i planeringen av nationella väg- och järnvägsinvesteringar. Granskningen redovisas i rapporten och järnvägsinvesteringar i – saknas ett EU-perspektiv? (RIR 2017:27), se bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . konstaterar i sin granskning att regeringen och inte prioriterar den s.k. TEN-T-förordningens1 mål i den nationella transportinfrastrukturplaneringen. menar att riskerar att inte uppnå EU:s mål i TEN-T-förordningen som ska vara uppfyllda . konstaterar även att redan uppfyllde en del av EU-målen när förordningen antogs 2013, men att då borde ha inlett en samlad planering för hur resterande mål skulle uppfyllas. anser att regeringen inte heller på ett tydligt sätt har gett att EU-målen ska uppfyllas . () är ett nätverk för EU:s satsningar på infrastruktur som kopplar samman olika europeiska länders transport-, energi- och telenät. EU:s ambitioner med transportinfrastrukturen har fastställts i TEN-T-förordningen för att möjliggöra effektiva transporter för medborgare och företag inom EU. beskriver att de konkreta mål som TEN-T-förordningen anger för järnvägen är att stomnätet ska vara fullständigt elektrifierat, klara godstrafik med minst 22,5 tons axellast samt att järnvägen ska uppnå en nominell spårvidd för nya järnvägslinjer (med vissa undantag). konstaterar att bedömer att dessa tre mål antingen redan är uppfyllda eller inte utgör några problem att uppnå. Det finns dock ytterligare två konkreta mål för järnvägen: en linjehastighet /h och godstrafik med tåg. bedömer att dessa inte är uppfyllda. 1 och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 2017/18:189 Införandet av signalsystemet ERTMS behandlas inte i granskning. När det gäller vägar bedömer att det finns delar av stomnätet som inte uppfyller TEN-T-förordningens mål om motorväg eller motortrafikled, samt att det råder oklarhet om målen gällande kvalitet och intervall mellan rastplatser är uppfyllda. konstaterar att har ansvaret för att hålla samman den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart i . anger vidare att regeringens roll är att styra infrastrukturplanering via instruktioner och regleringsbrev samt att ge direktiv inför framtagandet av förslag till investeringar. anser att de investeringar som föreslår ska vara de mest effektiva oavsett trafikslag. noterar vidare att investeringar i väg och järnväg utgör huvuddelen av alla investeringar i transportinfrastrukturen och att planeringen görs för tolvårsperioder, men förnyas och revideras . noterar också att redovisade sitt senaste förslag till nationell trafikslagsövergripande plan och att förslaget gäller planeringsperioden –2029. bedömer att varken regeringen eller har prioriterat EU-perspektivet i planeringen av den nationella transportinfrastrukturen . anser att regeringen inte har gett tydliga direktiv att TEN-T-målen ska vara uppfyllda till 2030. Vidare anser att inte har inlett någon prövning av de projekt som behöver genomföras för att TEN- T-målen ska uppfyllas. menar att en prövning i den bemärkelsen ska utgöras av en åtgärdsvalsstudie (ÅVS) för att avgöra om de projekt som förhåller sig till EU-målen är samhällsekonomiskt lönsamma och därmed bör genomföras. rekommenderar att ta fram ÅVS eller motsvarande till projekt där investeringar som inte uppfyllt EU-mål prövas på lika villkor med andra investeringsprojekt. anser att om projekten är tillräckligt samhällsekonomiskt lönsamma bör initiativ tas till att sådana investeringar införs i nästa nationella trafikslagsövergripande plan som kommer att gälla perioden –2033. menar att en anledning till att EU-målen inte uppfylls kan vara att måluppfyllelse i ÅVS enbart redovisas i förhållande till nationella, regionala och lokala mål, inte i förhållande till EU-målen i TEN-T-förordningen. rekommenderar att säkerställer att analyser av måluppfyllelse i ÅVS även görs i förhållande till EU:s mål i TEN-T-förordningen, inte bara i förhållande till nationella, regionala och lokala mål. konstaterar att ett land, i enlighet med artikel 39 i TEN- T-förordningen, kan ansöka om undantag hos kommissionen för en investering som visar sig vara olönsam. konstaterar att i motiverade fall får kommissionen medge vissa undantag från de specifika målen i förordningen. konstaterar vidare att det finns förutsättningar för att begära sådana undantag på lågtrafikerade delar av stomnätet där en ÅVS skulle visa att investeringen är samhällsekonomisk olönsam. rekommenderar därför att ta fram underlag för sådana undantag som avser att ansöka om när det gäller att uppfylla EU-målen, främst vad det gäller de lågtrafikerade delarna av stomnätet. Underlagen ska i enlighet med EU:s krav visa att det finns samhällsekonomiska kostnads-nyttoskäl till att begära undantag. Enligt finns det inte skäl att fördröja sådana ansökningar eftersom det är bra både för kommissionen och för de angränsande medlemsländerna att på ett tidigt stadium ta del av den informationen. anser att synen på hur angeläget det är att uppfylla EU- målen till viss del förändrades i samband med att lämnade förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för perioden –2029. I denna plan föreslår två projekt som syftar till att uppfylla EU-målen för längre tåg. konstaterar att de två projekten inte har prövats genom en ÅVS, och att detta är en brist. rekommenderar att ta fram en ÅVS eller motsvarande för de två projekt som rör åtgärder för att kunna köra längre godståg på stomnätet som förts till den nationella planen. På så sätt blir dessa två projekt, enligt , prövade på lika villkor med andra investeringsprojekt. nämner att målstrukturen för den nationella transportpolitiken har beslutats av och består av ett övergripande mål samt två jämbördiga funktions- och hänsynsmål. beskriver att det transportpolitiska övergripande målet ska säkerställa samhällsekonomisk effektivitet och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. anger att funktionsmålets beskrivning innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. beskriver vidare att hänsynsmålen innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till såväl miljökvalitetsmål som ökad hälsa. rekommenderar regeringen att ge tydliga direktiv om att arbeta systematiskt så att de projekt som behöver genomföras för att EU-målen ska uppnås blir prövade på lika villkor som andra projekt. rekommenderar vidare regeringen att tydligare precisera hur de mål som EU har formulerat ska ingå i målen för transportpolitiken i nästa infrastrukturproposition som lämnas till . 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i bedömning att regeringen och ska beakta de mål och intentioner som har slagit fast samt de mål som EU formulerat i TEN-T-förordningen. Regeringen delar även bedömning att projekt som behöver genomföras för att uppnå EU:s mål i TEN-T-förordningens ska prövas på samma sätt som nationellt initierade investeringsprojekt. Regeringen ser också positivt på att anser att synen hur angeläget det är att uppfylla EU-målen till viss del har prioriterats om. I förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för perioden –2029 föreslås projekt som syftar till att kunna köra längre tåg på stomnätet, vilket av både och bedöms bidra till att uppfylla EU- målen. Regeringen vill lyfta fram att målen i TEN-T-förordningen till viss del är svårdefinierade och att det därför inte är enkelt att avgöra om kommer att uppfylla samtliga mål . Regeringen delar därför inte bedömning att regeringen och har varit passiva i frågan hur EU-målen ska beaktas. Regeringen deltar aktivt i genomförandet av TEN-T-förordningen och anser att det är viktigt att beakta EU:s mål i planeringen av transportinfrastrukturen. Regeringen deltar även aktivt i EU:s utlysningar som kan delfinansiera projekt inom via Fonden för ett sammanlänkat , Connecting Europe Facility (CEF). har i särskilt uppdrag att koordinera arbetet med projektansökningarna till CEF. I uppdraget ingår även att löpande följa upp projekten för att säkerställa att samtliga krav för att få bidrag från CEF är uppfyllda. rekommenderar regeringen att ge tydliga direktiv om att arbeta systematiskt för att de projekt som behöver genomföras för att EU-målen ska uppnås blir prövade på lika villkor med andra projekt. Regeringen välkomnar rekommendation och instämmer i vikten av tydliga direktiv till . Regeringen kan konstatera att EU:s mål i TEN-T-förordningen ligger väl i linje med de svenska transportpolitiska målen. I det senaste direktivet till om att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan anger regeringen bl.a. att utgångspunkten för analyser och förslag till åtgärder ska vara de transportpolitiska målen samt regeringens proposition Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21). I propositionen beskrivs att lämpliga åtgärder ska genomföras för att utveckla stomnätet med hänvisning till de tekniska krav som ställs i TEN- T-förordningen. Regeringen bedömer att har tillräckliga direktiv för hur projekt ska prioriteras och prövas i infrastrukturplaneringen. rekommenderar även att regeringen tydligare ska precisera hur de mål som EU har formulerat ska ingå i målen för transportpolitiken i nästa infrastrukturproposition som lämnas till Skr. 2017/18:189 . I sammanhanget anser regeringen att det är viktigt att understryka att samtliga infrastrukturkrav ännu inte är fullständigt definierade på EU-nivå. I infrastrukturpropositionen (prop. 2016/17:21) skriver regeringen att det är angeläget att intensifiera samarbetet om transporter med bl.a. EU i sin helhet för att öka transporteffektiviteten och utveckla den gränsöverskridande tillgängligheten. Regeringen arbetar aktivt i genomförandet av TEN-T-förordningen och kommer att fortsätta med det för att beakta EU:s mål i planeringen av transportinfrastruktur. Regeringen tar till sig och välkomnar rekommendationer till både regeringen och , men behandlar i denna skrivelse endast de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till regeringen. Iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till kommer regeringen att ta upp i myndighetsdialog med för att säkerställa att myndigheten vid behov vidtar lämpliga åtgärder. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen gör delvis en annan bedömning än , och anser att omhändertar såväl nationella som internationella perspektiv vid framtagandet av ett förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan. Regeringen anser vidare att myndigheten har tillräckliga direktiv för hur projekt ska prioriteras i förordningen (2010:185) med instruktion för , i regleringsbrev och i tidigare beslut om fastställelse av nationell plan. Regeringen konstaterar att samtliga mål i TEN-T-förordningen inte är tydligt definierade. Regeringens åtgärder för att uppfylla åtagande i enlighet med TEN-T-förordningen kommer att preciseras i beslut till nationell trafikslagsövergripande plan för perioden –2029 samt i den kommande godsstrategin. Hur ska förhålla sig till målen kommer även regeringen, i enlighet med rekommendation, att förtydliga i nästa infrastrukturproposition till . Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Väg- och järnvägsinvesteringar i – saknas ett EU-perspektiv? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-457-5 rir 2017:27 omslagets originalfoto: plainpicture tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 0 1 8 R I R 2 0 1 7 : 2 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Väg- och järnvägsinvesteringar i – saknas ett EU-perspektiv? har granskat hur regeringen och beaktat EU- perspektivet i planeringen av nationella väg- och järnvägsinvesteringar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för regeringen, och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Referenspersonen docent har också lämnat synpunkter på granskningsupplägg och rapportutkast. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. och enhetschefen har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N EU:s planering av transportinfrastruktur Delad befogenhet inom transportinfrastruktur Transportnät på två nivåer EU betonar vikten av effektivare gränsöverskridande transportsystem TEN-T-förordningen anger konkreta mål för stomnätet Möjligheter finns till senareläggning och undantag Infrastrukturprojekt kan få EU-finansiering Bidrar EU-målen till effektiva transporter? Längre godståg tycks vara samhällsekonomiskt lönsamma Högre hastigheter gör godstågen mer attraktiva Utbyggnad till motorväg/motortrafikled är effektivt på trafikintensiva sträckor Efterfrågan finns på rastplatser med högre kvalitet Har EU-målen beaktats i infrastrukturplaneringen? Planeringen ska vara trafikslagsövergripande Målen för transportpolitiken är allmänt hållna Regeringens styrning saknar i stort ett EU-perspektiv saknar EU-perspektiv i sin planering Har EU-målen beaktats i enskilda investeringsprojekt? Åtgärdsvalsstudierna innehåller samlade effektbedömningar Inga projekt har huvudfokus mot EU-målen EU-målen styr inte heller avgränsade projekt på stomnätet Har EU-målen beaktats i den nya transportplanen 2018–2029? Ny satsning på investeringar för längre tåg Målet om linjehastighet kommer inte att uppnås Målet om motorväg/motortrafikled kommer inte heller att uppnås Ingen satsning på rastplatser av högre kvalitet R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och motiv Transportinfrastruktur är ett politikområde där både EU och dess medlemsstater har lagstiftningsmakt, så kallad ”delad befogenhet”. Det innebär att ansvariga myndigheter i det enskilda medlemslandet ska arbeta för att uppfylla både nationella mål och de mål som EU har formulerat. EU-målen finns formulerade i den så kallade TEN-T-förordningen, som fastställdes . Syftet är att möjliggöra effektivare och mer högkvalitativa transporter för medborgare och företag i sammanhängande korridorer inom EU, så kallade stomnät. Målen ska enligt förordningen vara uppfyllda . De nationella målen finns redovisade i den senaste infrastrukturpropositionen, som godkändes av 2016. Den nationella planeringsprocessen ska ha ett trafikslagsövergripande perspektiv, enligt den så kallade fyrstegsprincipen, med ambitionen att de mest effektiva transportlösningarna ska genomföras oavsett trafikslag. De infrastrukturprojekt som är tänkta att genomföras redovisas i den nationella transportplanen för infrastruktur, som gäller för en tolvårsperiod. Planen revideras normalt . För varje projekt ska det finnas en samlad effektbedömning som innehåller en samhällsekonomisk analys inklusive icke prissatta effekter, en transportpolitisk målanalys och en fördelningsanalys. Förslag på nya objekt ska utifrån interna beslut ha genomgått en så kallad åtgärdsvalsstudie. Regeringen och har huvudansvaret för att säkerställa att både EU:s mål och de nationella målen för det svenska stomnätet är uppfyllda. Utgångsläget för att nå EU:s mål till 2030 varit relativt gott. Flera av målen både för vägar och järnvägar var redan uppfyllda i när de fastställdes . När det gäller vägar finns vissa delar som inte uppfyller EU:s mål om motorväg/motortrafikled. Dessutom finns ett mål om rastplatser utefter vägarna med viss kvalitet och vissa intervall, där det råder viss oklarhet om målen är uppfyllda. När det gäller järnvägar finns det två EU-mål som ännu inte är uppfyllda; att kunna köra godståg med minst 740 meters längd på hela stomnätet och att den så kallade linjehastigheten för godståg ska vara på stomnätet. valde att inleda denna granskning, då det fanns indikationer på att varken regeringen eller hade prioriterat arbetet med att koordinera och försöka uppfylla EU-målen –2016. Detta trots att rådande kunskapsläge indikerar att det kan vara samhällsekonomiskt effektivt att uppfylla de EU-mål som inte är uppfyllda. R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? Syftet med granskningen har varit att undersöka hur och regeringen koordinerar de nationella målen med EU:s mål för TEN-T-förordningen och om EU-målen beaktas på ett systematiskt sätt i planeringen av de nationella infrastruktursatsningarna. Granskningen har utgått från följande delfrågor: •Vilken kunskap finns om ändamålsenligheten i EU-målen och kan dessa mål bedömas bidra till effektivare transporter inom EU? •Har EU-målen beaktats i den övergripande infrastrukturplanering som regeringen och genomfört? •Har EU-målen beaktats i valet av projekt och i de åtgärdsvalsstudier som rör investeringsalternativ i stomnätet och som genomförts åren 2013–2017? •Har EU-målen beaktats i nya förslag till nationell transportplan, som överlämnades till regeringen ? utgångspunkt i granskningen är att ska ha säkerställt att de projekt som behöver genomföras för att nå EU:s mål blir prövade på ett likvärdigt sätt jämfört med nationellt initierade investeringsalternativ. Prövningen ska baseras på en åtgärdsvalsstudie eller motsvarande, som inkluderar en samlad effektbedömning. Om investeringen visar sig vara så samhällsekonomiskt lönsam att den bör genomföras, bör planeringen ske i så god tid att det finns förutsättningar att projekten kan genomföras till EU:s målår 2030. Då det oftast tar att planera och genomföra större infrastrukturprojekt, borde projekten i praktiken redan ha hunnit in i en inledande planeringsfas när denna granskning genomfördes. bedömning är att varken regeringen eller har prioriterat EU-perspektivet i planeringen av den nationella transportinfrastrukturen. borde, efter att TEN-T-förordningen antogs , ha påbörjat en samlad planering för hur EU-målen ska beaktas och genom åtgärdsvalsstudier inlett prövningen av de projekt som behöver genomföras om EU-målen ska uppfyllas. En sådan samlad planering har dock inte genomförts. Regeringen har exempelvis inte på ett tydligt sätt gett att EU-målen ska uppfyllas till 2030. Regeringen har inte heller begärt att ska ta fram en samlad analys av hur nuvarande standard inom det svenska stomnätet förhåller sig till de specifika EU-målen och hur målen ska nås. i sin tur har inte heller tagit fram någon sådan samlad analys eller en konkret plan för hur EU-målen ska beaktas. EU-perspektivet har också en underordnad roll i verkets interna verksamhetsplanering. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar också att nästan alla projekt som tas med i den nationella planeringsprocessen är avgränsade geografiskt och har initierats inom en av regioner. Denna planeringsmodell fungerar dåligt om ambitionen är att uppfylla EU-målen, då dessa mål har en sådan karaktär att det oftast krävs en övergripande nationell planering i längre stråk. Att EU-målen inte tycks vara särskilt styrande vid planering av projekt kan också bero på hur handledning för åtgärdsvalsstudier är utformad. Enligt denna behöver enbart måluppfyllelse redovisas i förhållande till nationella, regionala och lokala mål, däremot inte i förhållande till EU-målen i TEN-T-förordningen. I förslag till ny transportplan –2029 har två projekt införts som syftar till att uppfylla EU-målen vad gäller möjligheten att köra längre tåg. Enligt är projekten samhällsekonomiskt lönsamma att genomföra. De två projekten har införts i transportplanen utan att det sedvanliga underlaget i form av en åtgärdsvalsstudie eller motsvarande har presenterats. Enligt är detta en brist. Vidare innebär det knapphändiga underlaget att det råder osäkerhet huruvida EU-målet om att kunna köra godståg på hela stomnätet kommer att uppfyllas. Utifrån förslag till transportplan bedömer att EU- målen om linjehastighet på godståg och utbyggnad till motorväg/motortrafikled inte kommer att uppnås fullt ut till 2030. Enligt är investeringar av detta slag inte alltid samhällsekonomiskt motiverade. Några åtgärdsvalsstudier eller motsvarande med samlade effektbedömningar har dock inte gjorts. Åtminstone i vissa projekt, exempelvis att bygga ut mellan och till motorvägsstandard, är detta en brist som innebär att dessa projekt inte getts möjlighet att konkurrera på lika villkor med övriga möjliga investeringsprojekt. När det gäller EU-målet om rastplatser på vägar med viss kvalitet och frekvens hävdar att målet är uppfyllt, givet den information som finns . Det motsägs dock av den information som finns i en rapport från Trafikanalys . Därför är det enligt en brist att inte har prövat alternativet att bygga ut kvaliteten på rastplatser i stomnätet i en åtgärdsvalsstudie som inkluderar en samlad bedömning av vilka effekter det skulle få. Fortsättningsvis bör inleda en dialog med åkerinäringen och andra intressenter om hur en ändamålsenlig struktur av rastplatser var tionde mil skulle kunna utformas, och därefter ta fram ett underlag för att bedöma om en sådan investering är samhällsekonomiskt motiverad att genomföra eller inte. I enlighet med artikel 39 i TEN-T-förordningen får kommissionen i motiverade fall medge vissa undantag från de specifika målen. Det rör infrastrukturinvesteringar som inte kan motiveras av samhällsekonomiska kostnads-nyttoskäl. Det finns förutsättningar för att begära sådana undantag på lågtrafikerade delar av stomnätet. Det kan då gälla undantag från R I K S R E V I S I O N E N V Ä G - O C H J Ä R N V Ä G S I N V E S T E R I N G A R I S V E R I G E – S A K N A S E T T E U - P E R S P E K T I V ? både EU-målen om godstågens linjehastighet och motorväg/motortrafikled. I sådana fall behöver ta fram underlag för undantagsansökningarna med beräkningar av samhällsekonomisk nytta och kostnader. Såvitt framkommit i granskningen har ännu inte tagit fram sådana underlag.