prop · H503196 · 2018-03-27 00:00:00 — Det kan uppmärksammas att av artikel 64 i EU-förordningen framgår att artikel 61 ska tillämpas på prövningsläkemedel som godkänts för försäljning endast när det gäller eventuella ändringar av sådana läke- medel som inte omfattas av godkännandet av försäljningen. De pröv- ningsläkemedel som omfattas av artikel 61 är således sådana som inte godkänts för försäljning eller som har godkänts för försäljning men ändras och denna ändring inte omfattas av godkännandet för försäljning. Artikel 64 bör ses som ett tydliggörande eftersom godkända läkemedel som används enligt sitt godkännande regleras i läkemedelslagens bestäm- melser om tillverkning och import. Emellertid bör det i den föreslagna straffbestämmelsen framgå att straffansvaret begränsas av vad som anges i artikel 64. Med hänsyn till att det bör vara möjligt att förutse vilka sank- tioner som kan bli följden av överträdelser, bör hänvisningarna till EU- förordningen vara statiska, dvs. avse förordningen i den ursprungliga lydelsen. Som ovan nämns omfattar straffbestämmelsen i 16 kap. 1 § läke- medelslagen även den som bryter mot försiktighetskraven vid hantering av läkemedel enligt 10 kap. 1 § läkemedelslagen. Till följd av den ändring i 10 kap. 1 § som föreslås i avsnitt 6.7 kommer straffansvar även omfatta den som bryter mot bestämmelserna om tillverkning av radio- aktiva läkemedel som ska användas som prövningsläkemedel eller tilläggsläkemedel och mot bestämmelserna om import av radioaktiva läkemedel som ska användas som prövningsläkemedel. Genom ovan förslag kommer lydelsen i ovan nämnda straffbestäm- melsen att utökas ytterligare. För att göra bestämmelsen mer lättläst föreslås det att dess första stycke delas upp i punkter. I ett nytt andra stycke bör det anges att straffbestämmelserna i 16 kap. 1 § är subsidiära i förhållandena till bestämmelserna i och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det andra stycket kommer därmed att med vissa språkliga ändringar motsvara vad som i anges första stycket i den nuvarande lydelsen av bestämmelsen. Slutligen införs ett nytt tredje stycke som motsvarar andra stycket i den nuvarande lydelsen. Av det stycket framgår att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Regleringen i 16 kap. 1 § leder till att läkemedel som varit föremål för brott enligt den lagen eller värdet därav kan förverkas om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller av brottet. Detta framgår av 16 kap. 4 § läkemedelslagen. Ansvarsbestämmelsen i läkemedelslagen innebär att det är straffbart att utan tillstånd genomföra en klinisk läkemedelsprövning. Ansvarsbestäm- melsen omfattar däremot inte genomförandet av en klinisk läkemedels- prövning där tillstånd visserligen har erhållits men genomförandet inte har skett i enlighet med de krav på t.ex. information och samtycke som föreskrivs i EU-förordningen. Krav på informerat samtycke finns i direktiv /20/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar rörande tillämpning av god klinisk sed vid kliniska prövningar av humanläkemedel. Det direktivet innehåller emellertid inte något krav på att medlemsstaterna ska införa påföljder. Vid genom- förandet av direktiv /20/EG i svensk rätt ansåg regeringen inte att det fanns skäl att straffbelägga avsteg från bestämmelserna om informa- tion och samtycke (prop. 2003/04:32 s. 66). I stället ansågs de åtgärder som förfogar över i sitt tillsynsarbete tillräckliga. Som nämns ovan så uppställs ett krav i EU-förordningen att medlems- staterna ska införa sanktioner som är effektiva, proportionella och av- skräckande. I detta sammanhang bör beaktas att en klinisk prövning som utförs utan att informerat samtycke lämnats av försökspersonen, eller dennes lagligen utsedda företrädare, kan vara straffbelagd enligt bestäm- melser i (t.ex. misshandel). Det har inte framkommit anled- ning att anta att ytterligare kriminalisering gällande informerat samtycke behövs utan de åtgärder kan vidta inom sin tillsyn får anses vara tillräckliga. Därmed kan med stöd av 14 kap. 3 § läkemedelslagen besluta om förelägganden och förbud och förena sådana beslut med vite. kan även återkalla meddelat tillstånd med stöd av artikel 77 i EU-förordningen. I artiklarna 41–42 finns skyldigheter för prövaren att rapportera incidenter och allvarliga incidenter till sponsorn samt skyldigheter för sponsorn att anmäla misstänkta oförutsedda allvarliga biverkningar till . Liknande skyldigheter finns i artikel 16 i direktiv /20/EG som genomförts i svensk rätt genom 8 kap. föreskrifter (LVFS 2011:19) om kliniska läke- medelsprövningar på människor. Någon kriminalisering gällande dessa bestämmelser finns inte. Skyldigheter att rapportera biverkningar rörande godkända läkemedel finns i 6 kap. 2 § läkemedelslagen och i artiklarna 24 och 49 i förordning (EG) nr 726/2004. Överträdelse av dessa bestäm- melser är inte kriminaliserat utan det har ansetts att den sanktion som närmast bör komma i fråga är föreläggande eller förbud i förening med vite i likhet med nuvarande 14 kap. 2 och 3 §§ läkemedelslagen (prop. 2005/06:70 s. 154). Således är underlåtenhet att rapportera biverkningar inom läkemedelsområdet inte straffbelagt. De åtgärder som Läkemedels- 2017/18:196 verket har inom tillsynen får anses tillräckliga även vad gäller över- trädelser av artiklarna 41–42 i EU-förordningen. I EU-förordningen anges även skyldigheter för sponsorn att anmäla när den kliniska prövningen startar, avslutas, avbryts eller avslutas (artikel 36–38). Sponsorn ska även lämna en årlig rapport om säkerheten hos varje prövningsläkemedel (artikel 43). Vid genomförande av den kliniska prövningen ska den kliniska prövningen genomföras i enlighet med prövningsprotokollet och principerna om god klinisk sed (artikel 47). Prövaren och de övriga personer som deltar i genomförandet av en klinisk prövning ska ha rätt utbildning och erfarenhet som krävs för sina respektive uppgifter och prövningarna ska ske i lämpliga lokaler (artikel 49–50). Vidare finns bestämmelser i om spårbarhet, förvaring, returnering och destruktion av prövningsläkemedel samt bestämmelser som prövningshandbok och prövningspärm (artikel 51, 55–59). Därutöver finns bestämmelser om märkning i kapitel X i EU-för- ordningen. De åtgärder såsom förelägganden och förbud som finns till- gängliga inom ramen för tillsyn får anses vara tillräckligt effektiva medel för att motverka överträdelser av nämnda bestämmelser. Genom dessa åtgärder har även möjlighet att förelägga vite i sam- band med beslut om föreläggande eller förbud samt för det fall tillträde till utrymme eller biträde vid undersökning vägras (se avsnitt 6.10). i delar inte bedömningen att straffrättsliga påföljder utöver allmän kriminalisering av mord, miss- handel, framkallande av fara för annan eller olaga tvång inte behövs utan att administrativa åtgärder får anses tillräckligt effek- tiva, proportionella och avskräckande. I detta avseende kan konstateras att de sanktioner som nämns i detta avsnitt är de som gäller . aktuellt lagstiftningsarbete är en anpassning av svensk rätt till den nya EU-förordningen. För det fall det framkommer att sanktionerna inte är tillräckliga får detta utredas separat. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter i frågor som rör EU- förordningen och som behövs för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer ska även få meddela föreskrifter om försäkringar eller andra garantier för att garantera att försökspersoner vid kliniska läkemedels- prövningar får ersättning för skador samt meddela föreskrifter om den behörighet som krävs för att hålla den intervju med försökspersonen som anges i artikel 29.2 c i EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslogs det dock att det var regeringen som skulle bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheter att garantera att försökspersoner vid kliniska läkemedelsprövningar på människor får ersättning för skador. I promemorian diskuterades inte heller bemyndig- anledning av kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1569 om komplettering av och rådets förord- ning (EU) nr 536/2014 vad gäller principer och riktlinjer för god tillverk- ningssed för prövningsläkemedel för humant bruk och rutiner för inspek- tioner. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: I 18 kap. 12 § läkemedelslagen (2015:315) bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter i frågor som rör läke- medelslagen och som behövs för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön. har, enligt 9 kap. 11 § läkemedelsförord- ningen (2015:458), bemyndigats att meddela sådana föreskrifter. När nu bestämmelser om kliniska läkemedelsprövningar kommer att anges i EU- förordningen bör bemyndigandet ändras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter i frågor som rör förordning (EU) nr 536/2014 om kliniska prövningar av humanläkemedel och som behövs för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön. Därutöver bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om försäkringar eller andra garantier gällande sponsorns skyldighet att garantera att försökspersonen får ersättning för skador (jfr avsnitt 6.9). Vidare bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer få meddela förskrifter om den behörighet som krävs för att hålla den intervju med försökspersonen som anges i artikel 29.2 c i EU-förordningen (se avsnitt 6.5.1). bör i förordning bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. I 9 kap. 12 § läkemedelsförordningen ges rätt att meddela föreskrifter om verkställigheten av läkemedelslagen och av läkemedelsförordningen. Detta bemyndigande bör även omfatta möjlig- heten att meddela föreskrifter om verkställighet av EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar. Därmed kan ta fram verkställighetsföreskrifter vad gäller exempelvis tillstånd till tillverkning av prövningsläkemedel enligt artikel 61. Vidare bör verkställighetsbe- myndigandet även omfatta kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1569. Bemyndigandet bör införas i läkemedelsförordningen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I bemyndigandet om att meddela föreskrifter om behörigheten att hålla intervju med försökspersonen bör en hänvisning till artikel 29 införas. Genom bemyndigandet kan meddela de föreskrifter som behövs enligt den bestämmelsen. Det är ändamålsenligt att hänvisningarna till bestämmelsen i EU-förordningen är dynamiska, dvs. avser bestämmelsen vid var tid gällande lydelse. Det gäller även hänvisningen till EU- förordningen i bemyndigandet att meddela föreskrifter för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön i anledning av EU-förordningen. 2017/18:196 7 Utvidgat undantag från tillämpningen av Regeringens förslag: Lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. ska inte längre vara tillämplig på prover som är avsedda för forskning och som analyseras efter provtagnings- tillfället och förstörs efter analysen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I promemorian föreslogs det att proverna inte fick sparas efter provtagningstillfället och den föreslagna bestämmelsen var något annorlunda utformad vad gäller avsikten att kasta proverna efter analys. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Folkhälsomyndig- heten välkomnar förslagen och är positivt till den före- slagna utvidgningen av undantag från tillämpning av biobankslagen. Även , , , , och Kliniskt forskningscentrum tillstyrker förslaget och lyfter fram en minskad administrativ börda för prövarna som en positiv konsekvens. ställer sig i grunden positivt till förslaget men anser att för en full effekt av förändringen skulle än vara att föredra. kan inte se att en vidgad tolkning av be- greppet ”sparas ” för bevarande i avvaktan på analys, i enlighet med förslag (SOU 2010:81), skulle medföra några negativa konsekvenser, som de positiva effekterna skulle omfatta fler prover i forskningsverksamhet. Även ett flertal landsting i exempelvis , , , län och anser att tiden från provtagnings- tillfället till analys och att provet kastas bör vara i enlighet med förslaget i biobanksutredningen. I övrigt stödjer denna grupp av remissinstanser förslaget. Deras bedömning är att ett utökat undantag kommer att minska administrationen och underlätta spårbarhet på prov som fysiskt finns sparade och leda till ett minskat antal missförstånd och felaktigheter och risk för att kompletteringar kommer att behöva göras. De stödjer även förslaget att undantaget gällande prov tagna för ända- målet forskning ska gälla från provtagningstillfället. () anser att förslaget är viktigt men att det innebär otill- räckliga förbättringar för att komma till rätta med alla de utmaningar som läkemedelsföretagen ser gällande den svenska biobankslagstiftningen. Tillägget om att ”där avsikten är att de ska kastas direkt efter analys” är onödig och skapar otydlighet om sådana prov måste kastas direkt efter analys eller om de kan sparas de som framgår av förarbet- ena. LIF föreslår därför att denna skrivning tas bort. Liknande synpunkt framför även ASCRO. Skälen för regeringens förslag I liksom i många andra länder bevaras vävnadsprover i stor om- fattning i biobanker, främst för hälso- och sjukvården men även för forskning och klinisk läkemedelsprövning m.m. Lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. (bio- bankslagen) är tillämplig på vissa biobanker och på det mänskliga bio- logiska material, vävnadsprover, som finns i sådana biobanker. De bio- banker som omfattas av lagen är de som inrättats i i en vård- givares hälso- och sjukvårdsverksamhet, oavsett var materialet i bio- banken förvaras. Lagen är även tillämplig på vävnadsprover som tagits i en vårdgivares hälso- och sjukvårdsverksamhet, och som lämnats ut för att förvaras och användas hos en annan vårdgivare, en enhet för forsk- ning eller diagnostik, en offentlig forskningsinstitution, ett läkemedels- bolag eller en annan juridisk person och vilka även efter utlämnandet kan härledas till den eller de människor från vilka de härrör. Biobankslagen gäller således endast för vävnadsprover som tagits eller samlats in inom hälso- och sjukvården. Bland dessa vävnadsprover finns de som används för vård och behandling av patienter, men även prover som används för forskningsändamål. Den avgränsning som valts, dvs. att lagen endast omfattar prover som samlas in i en vårdgivares verksamhet, gör att provsamlingar som efter forskningsetisk prövning tagits på frivilliga försökspersoner utanför hälso- och sjukvården för särskilda forskningsprojekt, inte omfattas av biobankslagen. Den verksamheten regleras i stället i läkemedelslagen (2015:315) och lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen). Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket biobankslagen är lagen inte tillämplig på vävnadsprover som rutinmässigt tas i vården för analys, uteslutande är avsedda som underlag för diagnos och löpande vård samt behandling av provgivaren och inte sparas . Med menas enligt förarbetena cirka . Sparas vävnadsproverna är lagen tillämplig även på dessa prover (prop. 2001/02:44 s. 21, 30 och 69). Undantaget från biobankslagens tillämpningsområde gäller inte väv- nadsprover som tagits inom hälso- och sjukvården för forskningsända- mål. Det innebär att forskningsprover omfattas av lagen även om de slängs eller bevaras endast i avvaktan på analys, under förutsättning att de är insamlade inom hälso- och sjuk- vården. Det nuvarande förfarandet innebär en omfattande administration, bl.a. genom att landstingen måste skapa en spårbarhet av prov, trots att proven inte finns kvar. Administrationen omfattar bl.a. att forskaren eller företaget måste ansöka till en biobank hos vårdgivaren om att få inrätta prov i biobanken och att sedan få tillgång till dem. Ansökan måste granskas, godkännas, registreras och diarieföras av biobanken innan provtagning kan starta. Förutom tid med administration innebär detta att vårdgivarna får ett kontinuerligt växande antal provsamlingar, varav vissa innehåller prov 2017/18:196 medan andra inte innehåller några prov. Detta i sig innebär att större insatser krävs för att spåra prov. Om forskaren eller företagen behöver inkludera patienter från fler vårdgivare måste proceduren upprepas hos alla vårdgivare. I de fall ett verkligt prov finns i provsamlingen har landstingen infört ett förenklat förfarande för utlämnande av provet (s.k. utlämnande via multicenterprincipen). Principen bygger på att hanteringen av avtal och beslut om utlämnande tas av ett Regionalt Biobankscentrum (RBC) där föreståndaren () har fullmakt för samtliga berörda lands- tings/regioners e-biobanker (d.v.s. en elektronisk, virtuell biobank, i vilken proverna registreras och garanteras spårbarhet enligt biobanks- lagen). I detta fall behöver forskaren eller företaget, trots att studien kan omfatta provtagning av patienter hos flera vårdgivare, enbart skriva ett avtal. Berörd RBC åtar sig därmed bl.a. att granska, handlägga, god- känna, registrera och diarieföra ansökan, att anmäla utlämnande av prov till Inspektionen för vård och omsorg (), att rapportera till alla e-bio- banksansvariga om att provsamling har inrättats och utlämnats från deras e-biobank, att från forskaren eller företaget inhämta och ta emot rapport om avslutad provinsamling och att meddela e-biobanksansvariga om att provinsamling är avslutad samt antal individer som det tog prov på per e- biobank. För såväl sparade prover som för prover som kastas direkt efter analys måste den e-biobanksansvariga registrera uppgifterna om att prov- samling är inrättad och utlämnad och ta kontakt med prövare och skriva avtal angående spårning. föreslog i sitt betänkande En ny biobankslag (SOU 2010:81) att biobankslagen skulle utvidgas och inte endast gälla vävnads- prover från hälso- och sjukvården utan även prover från andra verksam- heter, exempelvis inom forskning och utbildning samt i verksamhet som avser framställning av läkemedel och medicintekniska produkter. Emellertid föreslogs det att biobankslagen inte skulle vara tillämplig på vävnadsprover som endast bevaras i avvaktan på analys. Om vävnads- proverna skulle bevaras än från provtagnings- tillfället, eller om de skulle bevaras eller användas för något annat ända- mål än det för vilket de togs, skulle biobankslagen dock vara tillämplig, enligt utredningens förslag. Förslaget innebar således en reglering av den tidsgräns som ska gälla för att ett prov ska anses bevarat endast för en analys. Som skäl för sitt förslag anförde utredningen bl.a. att när vävnads- prover tas för analys vid vård och behandling i hälso- och sjukvården kasseras ofta proverna efter analysen. Utredningen anförde vidare: ”Det innebär att proverna inte ska samlas in till en biobank för att bevaras . Proverna används inte heller för något annat ändamål än det för vilket de togs. Tagandet och analysen av vävnadsprover är i dessa fall en del av vården och behand- lingen. För vården och behandlingen skyddas den enskildes integritet av bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) och i patientsäkerhetslagen (2010:659). På motsvarande sätt förekommer det att vävnadsprover tas enbart för analys i samband med forskning, inklu- sive klinisk prövning. Även i dessa fall är det fråga om prover som inte ska bevaras och som inte används för något annat ändamål än det för vilket de togs. I dessa fall är analysen en del av forskningen. Då gäller etikprövningslagens och i förekommande fall läkemedelslagens bestämmelser. Dessa bestämmelser innefattar ett om- fattande integritetsskydd för de enskilda. För att biobankslagen ska kunna tjäna syftet att erbjuda ett särskilt skydd för vävnadsprover som samlas in till och bevaras i biobanker måste lagen, liksom , inne- hålla en avgränsning mot en mer rutinmässig hantering av prover för analyser. Eftersom utredningens förslag till en ny biobankslag ska gälla även utanför hälso- och sjukvården kan inte heller undantaget vara begränsat till hälso- och sjukvården, utan det måste omfatta alla biobanker som lagen är tillämplig på.” (SOU 2010:81 s. 202). Utredningen fortsatte därefter att analysera huruvida de föreslagna reglerna överensstämde med bestämmelserna i konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin (biomedicinkonventionen). Konventionens huvudprincip, som anges i artikel 5, är att åtgärder endast får vidtas efter det att den berörde har gett sitt informerade samtycke. Enligt artikeln kan samtycket alltid återkallas. Enligt artikel 22 i konventionen får ett vävnadsprov inte bevaras och användas för ett annat ändamål än det för vilket provet avlägsnades från människokroppen om inte erforderliga informations- och samtyckesprocedurer följs. Utredningen anförde i anledning av dessa bestämmelser i biomedicin- konventionen följande: ”Även vävnadsprover som bevaras endast för kan komma att användas för ett annat ändamål än det för vilket de togs. Enligt den nu gällande undantagsregeln måste rutin- proverna bevaras för analys och uteslutande vara avsedda som underlag för diagnos och löpande vård och behandling. Om ändamålet med bevarandet av rutinprovet ändras, blir biobankslagen således tillämplig. Förslaget till undantagsregel måste uppfylla det villkoret att det inte ska tillskapa någon möjlighet att utan samtycke använda vävnadsproverna för ett annat ändamål än det för vilket de togs. Undantaget ska därför endast omfatta de vävnadsprover som inte bevaras efter analys. Om proverna samlas in till en biobank eller används för något annat ändamål än det för vilket de togs, då ska lagen ändå vara tillämplig. Den före- slagna regleringen överensstämmer därmed med biomedicinkonven- tionen.” (a.a. s. 203). Betänkandet remissbehandlades och fick i denna del positiva reak- tioner av remissinstanserna. Förslagen i betänkandet har emellertid inte lett till lagstiftning. I stället utsåg regeringen en särskild utredare för att göra en ny översyn av biobankslagstiftningen (dir. 2016:41). Utredningen antog namnet Utredningen om regleringen av biobanker. Utredningen lämnade ett delbetänkande och ett slutbetänkande . Ytterligare information om dessa betänkanden ges nedan. Förslag till ytterligare ett undantag har en stark ställning när det gäller medicinsk forskning. De regler som styr biobankernas verksamhet bör i största mån utformas så att förutsättningar ges för att använda biobankerna på bästa 2017/18:196 sätt. För att underlätta genomförandet av kliniska prövningar i lämnades det i promemorian ett förslag om en utvidgning av undantaget från biobankslagens tillämpningsområde. Föreslaget innebar att en bestämmelse tas in i biobankslagen som innebär att lagen inte är tillämp- lig på prover som tagits i en vårdgivares hälso- och sjukvårdsverksamhet och som är avsedda för forskning. Förslaget har tagits väl emot av remissinstanserna, som lyfter fram att förslaget innebär en minskad administrativ börda för prövarna. lämnade utredningen om regleringen av biobanker ett del- betänkande ”För dig och för alla – delbetänkande av Utredningen om regleringen av biobanker” (SOU 2017:40). I det delbetänkandet föreslogs att biobankslagen inte ska vara tillämplig på prover som analyseras efter provtagningstillfället och förstörs efter analysen. Förslaget omfattar samtliga vävnadsprover, såväl de prover som rutinmässigt tas i vården för analys och som uteslutande är avsedda som underlag för diagnos och löpande vård och behandling av prov- givaren som de prover som är avsedda för forskning. Utredningen lämnade ett liknande förslag i slutbetänkandet ”Framtidens biobanker” (SOU 2018:4). Delbetänkandet har remitterats och bereds inom .