prop · H503293 · 2018-09-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:293 räkenskapssammandraget som underlag för Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten som underlag för kommunjämförelser – är kostnadsmåtten tillförlitliga? (RiR 2018:7). Regeringen instämmer i bedömning att kommunernas valfrihet att fördela gemensamma kostnader på olika organisatoriska nivåer gör att det finns en viss osäkerhet i jämförbarheten mellan kommunernas kostnadsuppgifter för olika verksamheter i det årliga räkenskapssammandraget. () svarar för insamlingen av uppgifter om kommunernas och landstingens ekonomi, bl.a. genom räkenskapssammandraget. SCB har fått i uppdrag att samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genomförs. Myndigheten väger användarnas önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. Om SCB efter utredning bedömer att det är lämpligt att gå vidare, kan myndigheten göra det utan ett ytterligare uppdrag från regeringen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Bilaga …………………………………………………….…. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa overheadkostnader (OH-kostnader), dvs. kostnader för gemensamma verksamheter såsom kommun- och förvaltningsledning, central administration, storkök och transporter, så att räkenskapssammandraget blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser. Granskningen har redovisats i rapporten som underlag för kommunjämförelser – är kostnadsmåtten tillförlitliga? (RiR 2018:7), se bilaga. överlämnades av till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer syfte med granskningen är att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa OH-kostnader så att räkenskapssammandraget blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser. Granskningen inriktas mot tre områden: 1.kommuners generella förutsättningar att fördela OH-kostnader, 2.kommuners förutsättningar att redovisa OH-kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), och 3.kommuners förutsättningar att fördela OH-kostnader så att kommunjämförelser blir tillförlitliga oavsett hur verksamheten fördelas mellan egen och alternativ regi. Generella förutsättningar för redovisning av OH-kostnader konstaterar att OH-kostnader synliggörs på kommunnivå och att () erbjuder kommunerna en myndighetsnyckel (SCB-nyckeln). Att ca 50 kommuner väljer att använda egna fördelningsnycklar har enligt inte någon större påverkan på de totala bruttokostnaderna för riket som redovisas i nationalräkenskaperna. Däremot kan det enligt ha påverkat tilltron till de nyckeltal som bygger på räkenskapssammandraget och som används vid kommunjämförelser. De flesta kommuner som använder en egen fördelningsnyckel kan inte ange 2017/18:293 sakskäl för detta. Arbetet med räkenskapssammandraget tycks i flera kommuner vara påtagligt personbundet. konstaterar vidare att inga OH-kostnader synliggörs på förvaltningsnivå och att SCB inte erbjuder kommunerna någon fördelningsnyckel för detta. SCB:s åtgärder för att förebygga strategisk redovisning av LSS- kostnader Enligt kan en kommun förbättra sitt utfall i utjämningssystemet för LSS genom strategisk redovisning av sina OH-kostnader. Denna risk finns på både kommun- och förvaltningsnivå. konstaterar att SCB inte gör några specifika kontroller med hänsyn till denna risk. Resultatet av analys indikerar ingen förekomst av strategisk redovisning på kommunnivå. Det är inte möjligt att göra en motsvarande uppföljning på förvaltningsnivå eftersom OH- kostnaderna på förvaltningsnivå inte synliggörs i redovisningen. Om en kommun redovisar för stora LSS-kostnader på förvaltningsnivå förstärker SCB-nyckeln denna effekt på kommunnivå menar . Förutsättningar att fördela OH-kostnader utifrån driftsform Enligt är SCB:s normering för hur OH-kostnader ska redovisas för verksamhet som köps av alternativa utförare delvis motstridig. För de 239 kommuner som använder SCB-nyckeln för fördelning av kommungemensamma kostnader, får verksamheter i egen regi även bära den administrationskostnad som genererats av verksamhet som köpts av alternativa utförare. På kommunnivå kan kommuner undvika detta problem genom att använda egna fördelningsnycklar. Enligt är SCB:s uppfattning att kostnadsredovisningen av köp endast ska inkludera själva köpebeloppet, och inte OH-kostnaden för köpet oavsett om administrationen av köp sker på kommun- eller förvaltningsnivå. Detta innebär att kommunerna inte kan föra OH- kostnaderna till den driftsform som gett upphov till dem. har i denna granskning konstaterat att regeringen och SCB vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra räkenskapssammandraget tillförlitlighet. menar dock att granskningen visar att det finns behov av att förbättra möjligheterna till kostnadsuppföljning av verksamheter och kostnadsjämförelser mellan kommuner. sammantagna bedömning är att SCB behöver se över sitt stöd till kommunerna avseende fördelning av OH-kostnader. Ut- gångspunkten för denna översyn bör enligt vara att kommunerna ska följa en tydlig och transparent fördelningsprincip oavsett på vilken organisatorisk nivå OH-kostnaderna uppstår och oavsett i vilken driftsform verksamheten bedrivs. lämnar med anledning av granskningen följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör ge SCB i uppdrag att utveckla räkenskaps- Skr. sammandraget så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. 2.Regeringen bör ge SCB i uppdrag att se över principerna för redovisning av OH-kostnader för köp av verksamhet så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för räkenskapssammandraget. Regeringen instämmer i huvudsak i bedömningar. Intresset för och användningen av den statistik som regelbundet samlas in om den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting ökar. såväl lokal och nationell nivå som EU-nivå ställs högre krav än tidigare på att uppföljning och analys av kommunsektorn ska kunna ske snabbt och med hög kvalitet på underlagen. Staten har ett övergripande ansvar för hela den offentliga sektorn och därmed för att relevant statistik om förhållanden som rör ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting finns tillgänglig. Kommunerna lämnar ett stort antal statistikuppgifter om sin ekonomi till SCB enligt lagen (2001:99) om officiell statistik och förordningen (2001:100) om officiell statistik. SCB svarar för in- samlingen av uppgifter bl.a. genom det årliga räkenskapssammandraget. Med stöd av 15 § förordningen om den officiella statistiken har SCB beslutat om föreskrifter om uppgifter till statistik om kommunernas, landstingens samt kommunalförbundens årliga bokslut, räkenskaps- sammandraget (SCB-FS 2017:17). Regeringens uppfattning är att det överordnade syftet med räkenskaps- sammandraget är att vara ett statistiskt underlag för national- I nationalräkenskaperna används räkenskapssamman- draget bl.a. för konsumtions- och fastprisberäkningar per ändamål, beräkningar av transfereringar, investeringar, tillgångar, skulder och Räkenskapssammandraget utgör även underlag vid Statistiken används då för beräkning av kommunala nyckeltal på kommunnivå. Både finansiella nyckeltal och olika verksamhetsnyckeltal används av statliga myndigheter, politiker och allmänheten för att jämföra kommunernas ekonomi och verksamhet. SCB har på uppdrag av regeringen vidtagit flera åtgärder för att förbättra räkenskapssammandragets tillförlitlighet. Uppdragen har bl.a. gällt uppgiftslämnarbördan och tidigareläggning av publicering vilket har uppmärksammat i denna Regeringen instämmer i bedömning att kommunernas att fördela gemensamma kostnader på olika organisatoriska 2017/18:293 nivåer gör att det finns en viss osäkerhet i jämförbarheten mellan kommunernas kostnadsuppgifter för olika verksamheter i räkenskapssammandraget. Osäkerheten i jämförbarhet uppstår till följd av att kommunerna kan bedriva sin verksamhet på olika sätt, antingen i egen förvaltning eller i bolag. Kommuner som valt att organisera sin verksamhet i förvaltningsform kan också göra det på väldigt många olika sätt. Möjligheten att organisera verksamheten på ett sätt som kommunen finner ändamålsenligt, dels utifrån den egna kommunens aktuella förutsättningar och behov, dels utifrån ideologiska utgångspunkter utgör en del av det kommunala självstyret som regleras i regeringsformen. Regeringen anser att kommunernas interna redovisningar främst ska vara anpassade till de egna lokala förutsättningarna, där fullmäktiges och kommunstyrelsens möjligheter att följa upp och styra verksamheten är överordnad. Regeringen instämmer inte i bedömning att uppdrag bör ges till SCB för att utveckla räkenskapssammandraget så att OH- kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. Regeringen instämmer inte heller i bedömning att uppdrag bör ges till SCB att se över principerna för redovisning av OH- kostnader för köp av verksamhet så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för räkenskapssammandraget. Enligt SCB:s regleringsbrev för ska myndigheten bl.a. minska kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken. Myndigheten ska också samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genomförs (Fi2017/04757/RS). SCB genomför därför användarråd där användarnas behov fångas upp. I användarrådet finns representanter från , , och Kommuner och Landsting. Utifrån användarnas behov utvecklar SCB undersökningen löpande. SCB väger användarnas önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. Att lämna uppgifter till räkenskapssammandraget är en stor uppgift för kommunerna och tendensen är att antalet efterfrågade uppgifter stadigt ökar. Det ställer höga krav på uppgiftslämnarna. Många kommuner har svårt att leverera uppgifterna till SCB i utsatt tid. Alla förslag om förändringar måste därför även ställas i relation till kommunernas tidsåtgång för att uppfylla förändrade eller ökade krav. Om SCB efter utredning bedömer att det är lämpligt att gå vidare, kan SCB göra det utan något ytterligare uppdrag från regeringen. Regeringens åtgärder med anledning av Skr. Eftersom räkenskapssammandraget används för kommunjämförelser och det finns viss osäkerhet i jämförbarhet mellan uppgifterna i detta är det regeringens uppfattning att det är viktigt att vid jämförelser ta hänsyn till på vilket sätt kommunerna valt att organisera sin verksamhet. Regeringen anser dock att det överordnade syftet med räkenskapssammandraget är att utgöra ett underlag för nationalräkenskaperna och inte att användas för kommunjämförelser. Regeringen avser mot denna bakgrund samt mot bakgrund av det pågående arbetet inom SCB inte vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelser. Regeringen kommer dock fortsätta att följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser –är kostnadsmåtten tillförlitliga? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-475-9 rir 2018:7 tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 3 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 6 8 R I R 2 0 1 8 : 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser – är kostnadsmåtten tillförlitliga? har granskat tillförlitligheten i Räkenskapssammandraget (RS) som underlag för kommunjämförelser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och (). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N S K A P S S A M M A N D R A G E T S O M U N D E R L A G F Ö R K O M M U N J Ä M F Ö R E L S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Räkenskapssammandraget (RS) Kommunernas inrapportering till RS Myndigheternas roller och ansvarsområden RS som underlag för kommunjämförelser Generella förutsättningar att fördela OH-kostnader SCB:s åtgärder för att förebygga strategisk redovisning av SCB:s uppföljning av kostnadsredovisningen för LSS-verksamhet Förutsättningar att fördela OH-kostnader utifrån driftsform OH-kostnadernas storlek och karaktär Till rapporten finns bilagor att ladda ner från . Bilagorna kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. till kommuner med egen fördelningsnyckel R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N S K A P S S A M M A N D R A G E T S O M U N D E R L A G F Ö R K O M M U N J Ä M F Ö R E L S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Varje svensk kommun laddar ner en stor Excelblankett från () webbplats, fyller i uppgifter om årets intäkter och kostnader och skickar filen till SCB. Detta dataunderlag kallas Räkenskapssammandraget (RS) och utgör statens viktigaste källa till information om kommunernas ekonomiska situation och utveckling. RS roll har gradvis förändrats, från att huvudsakligen utgöra underlag för nationalräkenskaperna och relaterade produkter, till att också utgöra den ekonomiska komponenten i nyckeltal för kommunjämförelser. För att underlaget ska tjäna detta syfte krävs att principerna för inrapportering till RS blir rättvisande även då kommuner är olika organiserade. Redovisningen av overheadkostnader (OH-kostnader) kan utgöra en betydande felkälla vid kommunjämförelser. Granskningens syfte är att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa OH-kostnader så att RS blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser. Granskningen inriktas mot tre områden: 1.Kommuners generella förutsättningar att fördela OH-kostnader, 2.Kommuners förutsättningar att redovisa OH-kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), samt 3.Kommuners förutsättningar att fördela OH-kostnader så att kommunjämförelser blir tillförlitliga oavsett hur verksamheten fördelas mellan egen och alternativ regi. Generella förutsättningar att fördela OH-kostnader OH-kostnader på central kommunnivå har ökat snabbare än övriga kommunala kostnader. OH-kostnader uppstår också inom kommunernas förvaltningar men synliggörs inte i RS och är därför okända till sin storlek. Oavsett om OH-kostnader uppstår på kommunnivå eller förvaltningsnivå ska de fördelas till verksamheterna. Detta kan antingen ske med den fördelningsnyckel SCB erbjuder eller med hjälp av fördelningsnycklar som kommunerna själva konstruerar. När SCB erbjöd kommuner att använda en riksgemensam fördelningsnyckel på kommunnivå valde de flesta kommunerna bort möjligheten till mer lokala fördelningsprinciper. Trots att dessa kommuner är olika stora och olika organiserade har de alla bedömt att SCB-nyckelns fördelningsprincip når upp till rimliga krav på träffsäkerhet. Att ungefär femtio kommuner valt att fortsätta R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N S K A P S S A M M A N D R A G E T S O M U N D E R L A G F Ö R K O M M U N J Ä M F Ö R E L S E R fördela kostnaderna med egna nycklar har inte fått någon betydande inverkan på kostnadsutfallet i redovisningen. Det kan dock ha påverkat tilltron till jämförbarheten i data från RS. Rapporter från internationella experter, intervjuer med kommunföreträdare och svaren på enkät indikerar att så är fallet. Mycket tyder på att de omfördelningar som görs med egen nyckel inte är tydligt motiverade. anser därför att SCB bör verka för att alla kommuner går över till SCB-nyckeln. SCB erbjuder inte kommunerna någon fördelningsnyckel för att fördela OH- kostnader på förvaltningsnivå, vilket innebär att kommunerna måste konstruera egna fördelningsnycklar. bedömer att detta skapar en risk för omotiverade skillnader i redovisningen. Det innebär också att kommunerna får en onödigt stor redovisningsbörda. bedömer att OH-kostnader på förvaltningsnivå bör särredovisas och fördelas med hjälp av en riksgemensam fördelningsnyckel som speglar SCB-nyckelns konstruktion. Förutsättningar att redovisa OH-kostnader för LSS Staten har skapat ett utjämningssystem för kommunernas kostnader för LSS. Utjämningssystemet innebär att kommuner med lägre LSS-kostnader delvis kompenserar kommuner som har högre LSS-kostnader. En kommun kan, avsiktligt eller oavsiktligt, påverka sitt utfall i LSS-utjämningen genom fördelningen av OH-kostnader i RS. Det finns en risk att kommuner redovisar oskäligt höga OH-kostnader för LSS i syfte att få ett bättre utfall i LSS-utjämningen. Så länge SCB-nyckeln får väljas bort bedömer att SCB kan vidta vissa åtgärder för att reducera denna risk. Om alla kommuner går över till SCB-nyckeln försvinner dock behovet av sådana åtgärder. Eftersom OH-kostnader på förvaltningsnivå inte synliggörs i RS är det svårt för SCB att följa upp hur dessa fördelas. Om förvaltningsnivåns OH-kostnader synliggörs och fördelas med en riksgemensam SCB-nyckel elimineras möjligheten till avsiktlig eller oavsiktlig felredovisning av dessa OH-kostnader. Om så inte sker anser att det finns skäl att överväga en mer riktad kontroll av OH- kostnaderna på förvaltningsnivå. Regeringen bör i så fall verka för att kommunernas revisorer ges en mer aktiv roll att granska inrapporteringen till RS. Förutsättningar att fördela OH-kostnader utifrån driftsform Staten har genom lagstiftning infört en skolmarknad och möjlighet för kommuner att själva skapa vård- och omsorgsmarknader. Detta har bidragit till att kommuner köper en allt större del av verksamheten av alternativa utförare, som t.ex. andra kommuner eller privata företag. Ur ett jämförelseperspektiv är det viktigt att kommuner kan redovisa sina OH-kostnader på ett konsekvent sätt, oavsett hur verksamheten är fördelad mellan drift i egen regi och alternativ regi. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den övergripande redovisningsprincipen för RS är att kostnader och intäkter ska hänföras till de verksamheter som gett upphov till dem. För att kunna följa denna princip på kommunnivå behöver kommuner aktivt välja bort den nyckel SCB erbjuder. På förvaltningsnivå finns ingen SCB-nyckel, vilket innebär att kommunerna antingen väljer en princip som motsvarar SCB-nyckelns fördelningsprincip eller följer den övergripande redovisningsprincipen. Detta kan sammantaget skapa både systematiska fel och osystematiska fel som försvårar tillförlitliga kommunjämförelser. köpte kommunerna verksamhet för nästan . Det är inte rimligt att OH-kostnader för dessa köp ska belasta verksamheter i regi. Den rådande redovisningsprincipen kan bl.a. gå ut över möjligheten att göra jämförelser på riksnivå avseende kostnadseffektiviteten för olika driftsformer. bedömer att SCB-nyckeln behöver utvecklas så att verksamhet som köps av alternativa utförare får bära sina egna OH-kostnader. Det ligger såväl i statens som kommunernas intresse att kunna jämföra kostnadseffektiviteten mellan verksamhet utförd av den egna kommunen och andra utförare. Kommuner kan dock inte redovisa OH-kostnader så att det framgår vilken typ av utförare som gett upphov till dem, utan att gå emot någon del av SCB:s normering. SCB bör överväga en blanketteknisk förändring som möjliggör en sådan redovisning. sammantagna bedömning är att SCB behöver se över sitt stöd till kommunerna avseende fördelning av OH-kostnader. Utgångspunkten för denna översyn bör vara att kommunerna ska följa en tydlig och transparent fördelningsprincip, oavsett på vilken organisatorisk nivå OH-kostnaderna uppstår och oavsett i vilken driftsform verksamheten bedrivs. lämnar med anledning av granskningen följande rekommendationer till regeringen och SCB: •Regeringen bör ge SCB i uppdrag att utveckla RS så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. •Regeringen bör ge SCB i uppdrag att se över principerna för redovisning av OH-kostnader för köp av verksamhet, så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för RS. •SCB bör verka för att samtliga kommuner går över till SCB-nyckeln. •SCB bör så länge SCB-nyckeln är valbar göra särskilda uppföljningar av hur OH-kostnader på kommunnivå fördelas på LSS-verksamhet. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K E N S K A P S S A M M A N D R A G E T S O M U N D E R L A G F Ö R K O M M U N J Ä M F Ö R E L S E R Varje svensk kommun laddar ner en stor Excelblankett från () webbplats, fyller i uppgifter om årets intäkter och kostnader och skickar filen till SCB. Detta dataunderlag kallas Räkenskapssammandraget (RS) och utgör statens viktigaste källa till information om kommunernas ekonomiska situation och utveckling. Ekonomiska uppgifter om kommunernas verksamhet har samlats in och publicerats . Det helt överskuggande syftet med RS är att utgöra grund för beräkning av kommunsektorns del av nationalräkenskaperna. Men under har intresset vuxit för att genom statistik och nyckeltal jämföra kostnadseffektiviteten mellan verksamheter i olika kommuner. Staten har bidragit till det växande intresset genom att tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) inrätta Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), som har till uppgift att underlätta uppföljning och analys genom nyckeltal. Dessa nyckeltal hämtar i de flesta fall kostnadskomponenten från RS.1 Med den nya användningen av RS har fördelningen av kostnader för gemensamma verksamheter, såsom kommun- och förvaltningsledning, central administration, storkök och transporter, fått en ökad betydelse. Sådana s.k. overheadkostnader har på central kommunnivå ökat snabbare än övriga kostnader och uppgick till . Motsvarande kostnader uppstår också på förvaltningsnivå men synliggörs inte i RS och är därför okända till sin storlek. Oavsett var i organisationen kostnaderna uppstår ska de, enligt SCB:s instruktioner, fördelas till verksamheterna. Hur detta görs varierar mellan kommuner och kan utgöra en källa till osäkerhet vid kommunjämförelser.